Bechara Herrera y Cortes - Desarmar La Guerra para Construir La Paz-with-cover-page-V2

Accelerat ing t he world's research.
Desarmar la guerra para construir la

paz: la reintegración de combatientes
en el Plan Nacional de Desarrollo
201...
Dylan Herrera, Esneyder Cortes, Eduardo Bechara-Gómez
Related papers Download a PDF Pack of t he best relat ed papers 
Los Planes de Desarrollo Territ oriales como un inst rument o de const rucción de paz
Rafael Hurt ado
Ardila, C., & Torrijos, V. (2017). Polít icas Públicas de Seguridad y Defensa: Herramient as en el marco del…
Erika Ramírez-Benít ez, Edit orial ESDEG
Ant iguos combat ient es y const rucción de paz ¿Un simple cambio de nombre? El desafío de la reincor…
Dylan Herrera, Eduardo Bechara-Gómez
Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia
2015
Seguimiento y análisis
de políticas públicas en Colombia
2015
Editora
Carolina Isaza E.
Universidad Externado de Colombia
ISSN: 2357-6227
© 2015, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá
Teléfono (57-1) 342 02 88
publicaciones@uexternado.edu.co
www.uexternado.edu.co
Primera edición: diciembre de 2015
Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Composición: Precolombi EU-David Reyes
Impresión y encuadernación: Digiprint Editores S.A.S.
Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra,

sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la
Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son
responsabilidad de los autores.
5
Contenido
Editorial
Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:
¿formulación de nuevas políticas o continuidad? 9
Carolina Isaza
Área de conflicto, paz y seguridad
De la seguridad a la paz 13
Andrés Macías
Desarmar la guerra para construir la paz: la reintegración de

combatientes en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 23
Eduardo Bechara Gómez
Dylan Andrés Herrera Chacón
Esneyder Cortés Salinas
Área de justicia y derechos humanos
El componente de justicia en el Plan de Desarrollo y el Plan Sectorial

de Desarrollo de la rama judicial, 2015-2018 41
Jorge Iván Cuervo R.
Entre política y enfoque: los retos para la consolidación de la acción

del Gobierno Santos en derechos humanos 57
Claudia Marcela Pinzón Casallas
Patricia Herrera Kit
6 SEGUIMIENTO Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN COLOMBIA -2015
Área socioeconómica
Pobreza y desigualdad en Colombia: análisis del Plan Nacional

de Desarrollo 2014-2018 77
Carlo Tassara
La política nacional de vivienda en el Plan Nacional de Desarrollo

2014-2018: “Todos por un nuevo país” 91
Johann Julio Estrada
La paradoja del sector minero-energético en el Plan Nacional

de Desarrollo 2014-2018: financiador de la paz y generador de
tensiones en el territorio 105
Ana Carolina González Espinosa
Área de educación, ciencia y tecnología
La política pública de educación superior en Colombia:

¿más presupuesto, equidad y autonomía para el sistema? 119
Andrés Felipe Mora Cortés
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

y la Política de Ciencia, Tecnología e Innovación: avances en
la coordinación de la política y ausencia de grandes inversiones
en infraestructura para la investigación 135
Carlos Mauricio Nupia
Área ambiental
Los mínimos ambientales y el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 149

Martha Isabel Gómez Lee
coNteNIdo 7
¿De qué se deben proteger los páramos? El Plan Nacional de Desarrollo

2014-2018 y la política de páramos en Colombia 159
Observatorio de políticas públicas, alertas tempranas
y procesos emergentes Instituto Alexander von Humboldt,
Adriana Camacho y Martha Isabel Gómez
Área de política exterior
Un análisis de la dimensión exterior del Plan Nacional de Desarrollo 175

Rafael Piñeros
Área de gestión pública
Del buen gobierno al ingreso a la OCDE 189

Erika Redondo
Carolina Isaza
9
Editorial
Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:
¿formulación de nuevas políticas o continuidad?
En este tercer año de la publicación, nos complace presentar este número, en el cual
se analizan las políticas públicas esbozadas en el Plan Nacional de Desarrollo (pNd)
del segundo Gobierno Santos. El pNd “Todos por un nuevo país” 2014-2018 presenta
cambios en algunas políticas públicas frente al plan anterior, pero también tiene con-
tinuidades importantes, como es normal al tratarse de un Gobierno reelecto para un
segundo término.
El ejercicio de planeación que implica convertir las líneas de campaña en objeti-
vos y metas de gobierno es un reflejo interesante de la forma como se conciben los
problemas públicos, la manera como quedan o no en la agenda de políticas públicas,
se les asignan recursos y se les diseñan metas e indicadores. Desde este punto de
vista, se planteó hacer un análisis de políticas públicas enfocado en las herramientas
asociadas a este proceso de planeación: el documento de las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo, que elabora el Departamento Nacional de Planeación (dNp) y la ley que
aprueba este plan, en este caso, la Ley 1753 de 2015.
Con este objetivo, los artículos se construyeron a partir de tres preguntas comunes:
¿qué cambia en este pNd frente al primer Gobierno de Santos? ¿Qué temas de política
pública quedan por fuera esta vez? ¿Qué diferencias hay entre las bases del plan y la
ley que lo aprueba?
Para contextualizar, se debe señalar que los pilares del plan anterior, más empleo,
menos pobreza y más seguridad, se convirtieron ahora en los de paz, equidad y educación.
Estos se traducen en seis estrategias: 1) Competitividad estratégica e infraestructura;
2) Movilidad social; 3) Transformación del campo; 4) Consolidación del Estado social
de derecho; 5) Buen gobierno; 6) Crecimiento verde.
En los artículos se analizan estos contenidos y preguntas, y también se incursiona

en los problemas de la financiación de las políticas, el diagnóstico del problema públi-
co, los retos en la implementación y el diseño de los indicadores.
En algunas de las políticas estudiadas se evidencia un contraste entre el discurso, a
veces ambicioso, de las bases del plan, y las acciones concretas y medibles que quedan
planteadas como desarrollo del mismo. Algunos artículos abordan la dimensión regio-
nal de las políticas, otros complementan su análisis con instrumentos de planeación
adicionales al pNd, por ejemplo, el Plan Sectorial de Desarrollo de la rama judicial, en
el artículo de Jorge Iván Cuervo, o la Estrategia nacional para la garantía de derechos
humanos 2014-2034, en el artículo de Claudia Marcela Pinzón y Patricia Herrera.
En esta edición se mantiene la estructura por áreas de política que se tuvo en los
dos primeros números, pero se añade una nueva área de educación, ciencia y tecnolo-
gía, dada la importancia de estos temas en los últimos años. A nuestros investigadores
de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad
Externado de Colombia se agregaron esta vez varios autores invitados; algunos de
ellos representan organizaciones como el Observatorio de políticas públicas, alertas
tempranas y procesos emergentes del Instituto Alexander von Humboldt, la Agencia
Colombiana para la Reintegración (acr) y el Observatorio Colombiano de Ciencia y
Tecnología (ocyt). Otros, son investigadores y docentes de otras universidades, como
Andrés Felipe Mora y Carlo Tassara.
Por supuesto, se toca el tema de la paz, fundamental en el marco del proceso de
paz y la posibilidad de un posconflicto, así como sus relaciones con la seguridad y la
convivencia (Andrés Macías), y las implicaciones para la reintegración de excombatientes
(Eduardo Bechara Gómez, Dylan Andrés Herrera Chacón y Esneyder Cortés Salinas).
En el área socioeconómica se abordan las políticas para combatir la pobreza y la
desigualdad, y las de vivienda y minería; este último Gobierno cambia de enfoque frente
al anterior. El área ambiental viene con los cruciales temas de páramos y la incidencia
de la sociedad civil en la definición de unos mínimos ambientales para este periodo de
Gobierno. Por último, las áreas de política exterior y de buen gobierno se caracterizan
por tener problemas de coherencia, baja continuidad y prioridades desplazadas, como
se explica en los artículos finales.
CAROLINA ISAZA
Editora
Coordinadora de la línea de investigación en Gestión y Políticas Públicas
Centro de Investigación y Proyectos Especiales (cIpe)
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia
Área de conflicto, paz y seguridad
13
De la seguridad a la paz
ANDRÉS MACÍAS1
Los planes de desarrollo que presentó el presidente Juan Manuel Santos para sus
dos periodos de Gobierno, comparten una evidente similitud de forma: cada uno se
sostiene sobre tres pilares. Sin embargo, en cuatro años, los tres pilares iniciales
se modificaron: mientras que en el plan 2010-2014, “Prosperidad para la Paz”, estos
fueron más empleo, menos pobreza y más seguridad, en el plan 2014-2018, “Todos por
un nuevo país”, los pilares fueron paz, equidad y educación. Es decir, en cuatro años,
la mentalidad del Gobierno pasó de buscar un mayor nivel de seguridad a obtener la
tan anhelada paz.
Evaluar la lógica gubernamental detrás de buscar primero mayor seguridad y luego
sí forjar una Colombia en paz, puede resultar tan problemático como la eterna discusión
de si primero existió el huevo o la gallina: para vivir en paz se requiere que la sociedad
pueda coexistir en un ambiente seguro, y para hacer sostenible esa seguridad, es nece-
sario neutralizar todas las amenazas que puedan atentar contra la paz. Lo que sí vale
la pena resaltar, es la relevancia y la importancia que se le ha dado en los dos planes
de desarrollo del Gobierno, tanto a los temas de paz como a los temas de seguridad,
al hacerlos pilares fundamentales de su accionar.
La revoLución de La paz
El texto del Plan Nacional de Desarrollo (pNd) 2014-2018, se refiere a la posibilidad de

construcción de la paz como una revolución que cambiará el recorrido histórico del país.
1 PhD. Docente Investigador del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (cIpe), Universidad Exter-
nado de Colombia.
Es innegable que esa revolucionaria ventana de oportunidad está dada por las negocia-
ciones que se están llevando a cabo en La Habana, aunque el discurso del Gobierno
intente evadir esa relación, repitiendo una y otra vez que “las reformas se deben hacer,
con o sin acuerdo con los grupos insurgentes, para crear las condiciones de paz que
reclama el país” (dNp, 2015, p. 30). Sin embargo, ¿qué sería lo revolucionario de una
política de construcción de paz, que cambie radicalmente la historia de Colombia, si
no es precisamente la firma de un acuerdo con los grupos guerrilleros, más aún cuan-
do la visión de paz que propone el Gobierno gira en torno al fin del conflicto armado?
Ahora bien, más allá de discutir qué tan atado está ese pilar de la paz a la firma de
un acuerdo con los grupos insurgentes, es importante resaltar que el actual plan tam-
bién incluye, como una de sus estrategias transversales, seguridad, justicia y democracia
para la construcción de paz. Aquí es evidente cómo se ha intentado dar un tratamiento
diferenciado a los componentes de paz y de seguridad, al elaborar un diagnóstico y
unos objetivos separados para cada uno. Ese tratamiento es aún más llamativo si se
compara con el plan de desarrollo de 2010.
En ese entonces, el pilar de seguridad consistía en una gran estrategia de consoli-
dación de la paz que abarcaba, bajo una misma iniciativa, asuntos relacionados tanto
con inseguridad, como con presencia de grupos armados al margen de la ley ( gaml).
En cambio, en el actual plan, se trazan objetivos específicos de construcción de paz
con un enfoque prioritario en los territorios afectados por el conflicto armado y, por
otro lado, objetivos específicos para garantizar la seguridad y la defensa de todos los
ciudadanos a lo largo del territorio nacional. En otras palabras, se ha mostrado la in-
tención de darle continuidad a las iniciativas en materia de paz y seguridad planteadas
en el primer periodo de Gobierno, pero esta vez diferenciando de forma más detallada
las estrategias de construcción de paz, de las estrategias de seguridad.
paz y seguridad: ¿una prioridad?
Sin lugar a dudas, ubicar la paz del país como uno de los pilares del plan de desarrollo,
y la seguridad como una de sus seis estrategias transversales, demuestra la apuesta
del Gobierno por continuar dándole prioridad política a esos temas. Sin embargo, esa
prioridad política y la importancia atribuida al proceso de construcción de paz den-
tro del texto del plan, no se ven del todo reflejadas en la asignación presupuestal del
componente de seguridad. La proyección del gasto, según lo estipulado en el Plan Plu-
rianual de Inversiones 2015-2018 (ppI), establece que solo el 20 % de la totalidad de los
DE LA SEGURIDAD A LA PAZ / ANDRÉS MACÍAS 15
recursos para los próximos cuatro años estarían asignados a implementar proyectos
e iniciativas en seguridad y justicia, tal como lo muestra la figura 1.
Figura 1. Asignación presupuestal de cada estrategia transversal según el Plan Plurianual

de Inversiones 2015-2018
Crecimiento verde
Buen gobierno
1%
1%
Transformación del campo
7%
Seguridad y justicia
20 % Movilidad social
44 %
Infraestructura y competitividad
27 %
Fuente: elaboración propia con datos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (dNp, 2015).
Hay que tener en cuenta, eso sí, que el presupuesto destinado a seguridad y justicia para
2015-2018, aumentó considerablemente en comparación con el presupuesto destinado
al pilar consolidación de la paz –que incluía temas de seguridad, justicia y derechos
humanos– en el anterior plan de desarrollo. En el ppI 2011-2014, el presupuesto para la
consolidación de la paz fue de $ 77 billones de pesos, equivalente al 13,7 % del presu-
puesto total, mientras que en el PPI 2015-2018, el presupuesto para seguridad y justicia
es de $137,4 billones de pesos, equivalente al 19,5 % del presupuesto total. Un análisis
optimista de esta situación puede llevar a pensar que, para el Gobierno, fortalecer la
seguridad y la justicia es vital –y por eso el incremento en el presupuesto en compara-
ción con el periodo anterior–, pero es un proceso que ya se ha venido gestando y, por
tanto, requiere un menor esfuerzo inmediato en comparación con otras estrategias
también encaminadas a la construcción de paz. Infortunadamente, el comportamiento
de los indicadores de seguridad y convivencia ciudadana de los últimos años tiende a
cuestionar ese optimismo.
Resulta igualmente interesante discriminar ese aumento del presupuesto para la
estrategia “Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz”, la cual
incluye ocho objetivos específicos, identificados en la tabla 1. El Gobierno le dio conti-
nuidad a la iniciativa del periodo anterior de asociar los componentes de seguridad y
justicia en una misma estrategia: ambos temas hacen parte de un mismo capítulo en
cada plan de desarrollo.
Tabla 1. Objetivos específicos de la estrategia de “Seguridad, justicia y democracia

para la construcción de la paz”
Plan de inversiones
Estrategia transversal Objetivos específicos 2015-2018
(millones de pesos)
Seguridad y defensa en el territorio nacional 93.737.049
Prestación, administración y acceso a los servicios de

26.210.840
justicia
Promoción, respeto y protección de derechos humanos 8.504.824

Seguridad, justicia y
democracia para la Política criminal con enfoque restaurativo 5.894.535
construcción de la paz Enfrentar el problema de las drogas 1.435.805
Garantía del goce efectivo de derechos de las víctimas 1.219.169
Fortalecer los mecanismos de transición hacia la paz 396.003
Acción integral contra minas antipersonal 18.310

Fuente: elaboración propia con información del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (dNp, 2015).
Sin embargo, al examinar el presupuesto del ppI 2015-2018, destinado a cada objetivo y
presentado en la figura 2, es evidente que los gastos asignados a seguridad y defensa
son muy superiores a los asignados a los demás objetivos específicos. Es más, com-
parado con el ppI anterior, los recursos financieros destinados a seguridad y defensa
aumentaron sustancialmente de un periodo a otro: mientras que en el ppI 2011-2014 se
le asignaron 60 billones de pesos, en el ppI 2015-2018, el presupuesto para ese objetivo
es cerca de 94 billones de pesos.
Figura 2. Asignación presupuestal de la estrategia “Seguridad, justicia y democracia para la

construcción de la paz”, por objetivo específico, según el Plan Plurianual de Inversiones 2015-2018
Transición a la paz ddhh

1% 1%
Drogas
Política criminal
0%
5%
Víctimas Minas antipersonal
6% 0%
Justicia Seguridad y defensa

19 % 68 %
Fuente: elaboración propia con datos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (dNp, 2015).
Lo que se incLuyó y Lo que quedó por fuera
El diagnóstico del Gobierno en materia de paz y seguridad gira en torno a la existencia

del conflicto armado y cómo este “se convirtió en una barrera que impidió que el Estado
pudiera proveer muchos de los bienes públicos y los servicios sociales indispensables
para que la población pudiera acceder a la materialización efectiva de sus derechos”
(dNp, 2015, p. 382). Sin embargo, ante esa situación, el Gobierno plantea que en la co-
yuntura actual hay tres elementos que pueden facilitar el fin del conflicto armado por
la vía negociada y, asimismo, fomentar el desarrollo y la construcción de paz en el país.
El primero es la superioridad militar que la fuerza pública tiene hoy por hoy sobre los
grupos insurgentes. El segundo, es la existencia de una manifiesta infraestructura de
paz, compuesta por normas e iniciativas que facilitarían la negociación, tales como la
Ley de Justicia y Paz, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y los Programas Re-
gionales de Desarrollo y Paz. El tercero, es el gran impacto que puede tener el fin del
conflicto sobre la economía del país.
Sumado a esto, el pNd hace referencia a los buenos resultados de la Política Inte-
gral de Seguridad para la Prosperidad (pISp) y los Planes Espada de Honor y Corazón
Verde, especialmente en la lucha contra los gaml y las bandas criminales; esos resulta-
dos están medidos en términos del porcentaje de municipios afectados por acciones
insurgentes y actos terroristas a diciembre de 2014. Si bien ese es solo uno de muchos
indicadores que permitirían evaluar la eficacia de esa política y de esos planes –y que
de acuerdo con otros indicadores, el diagnóstico podría variar–, hay que resaltar
que el Gobierno reconoce que aún existen muchos retos que debe afrontar, entre ellos
los constantes ataques a la infraestructura nacional. Es más, aunque llama la atención
sobre el mejoramiento de los indicadores en materia de homicidio, secuestro y vio-
lencia intrafamiliar, también acepta que los de hurto a personas, hurto a residencias,
hurto a establecimientos comerciales, extorsión, violencia sexual y lesiones personales
empeoraron considerablemente.
Frente a ese diagnóstico, el Gobierno plantea una serie de iniciativas sobre las cuales
vale la pena destacar algunos puntos importantes. Primero, el pNd identifica la seguridad
y la convivencia ciudadana como uno de los principales retos en un futuro escenario de
posconflicto. Ese razonamiento es coherente con las medidas gubernamentales que se
han venido implementando hasta el momento, como por ejemplo, la formulación de
la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pNScc); el fortalecimiento
del Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (pNvcc), que se incluyó en
la pNScc, y la expedición de Ley 1453 de 2011 o Ley de Seguridad Ciudadana. Igualmen-
te, en el plan actual se prevén otras herramientas que buscan mejorar los niveles de
convivencia, como los Centros de Integración Ciudadana (cIc) y el fortalecimiento de

la obtención de información y análisis en tiempo real a través del Sistema Nacional
de Información y Análisis del Delito (SNIad). Todas estas medidas han elevado la impor-
tancia de la seguridad y la convivencia ciudadana en la agenda política, lo que puede
ser motivo de admiración, pero a la vez es preocupante que en el texto del documento
ese tema se plantee como un reto en un eventual escenario de posconflicto: ¿acaso hoy,
cuando aún no se llega a ese escenario futuro que plantea el Gobierno, la seguridad y
la convivencia ciudadana no son un asunto igualmente prioritario?
Segundo, es muy grato ver la diferenciación que se establece entre los objetivos
orientados a la seguridad y la convivencia ciudadana y los objetivos de seguridad pú-
blica. Si bien ambos son temas complementarios, en muchos casos requieren inicia-
tivas diferenciadas. Así es como, por un lado, para afrontar los retos en seguridad y
convivencia ciudadana, el documento plantea estrategias enfocadas principalmente en
prevención del delito, lucha contra las principales modalidades delictivas, mejoramien-
to de la percepción de seguridad y fortalecimiento de la presencia policial en zonas
urbanas y rurales. Por otro lado, en materia de seguridad pública, las estrategias están
encaminadas a generar un mayor debilitamiento de la capacidad armada de los gaml,
brindar protección a la infraestructura nacional –con especial énfasis en servicios de
inteligencia y desarrollo fluvial–, luchar contra el contrabando y la minería ilegal, for-
talecer los controles fronterizos y, finalmente, robustecer la atención especializada en
temas de ciberseguridad.
Tercero, el Gobierno sigue enfatizando la importancia de diseñar e implementar
programas de seguridad con mayor enfoque local. A través de la pNScc, se retomaron
los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pIScc) como herramientas
que permiten a las entidades territoriales intervenir adecuadamente en temas de segu-
ridad y convivencia en su territorio –para ello incluso se diseñó una guía metodológica
para su elaboración, implementación y seguimiento–. Los resultados de este esfuerzo
han sido disímiles: no todas las entidades territoriales elaboraron adecuadamente su
propio pIScc, siguiendo los lineamientos de la guía metodológica –en algunos casos,
ni siquiera existe el documento como tal– y no todas aquellas que sí lo hicieron, mejo-
raron necesariamente sus indicadores de seguridad y convivencia. Esta situación pone
de presente que la correlación entre la formulación de los pIScc y el comportamiento
de los indicadores de seguridad y convivencia ciudadana es incierta; sin embargo, en
el pNd “Todos por un nuevo país”, se destacó nuevamente la relevancia de los pIScc
por ser un “mecanismo de coordinación interagencial Nación-territorio” (dNp, 2015, p.
399). Adicionalmente, el plan busca que ese enfoque local abarque zonas tanto urbanas
como rurales, para lo cual plantea, por ejemplo, ampliar el alcance de los Centros de
Información Estratégica Policial Seccional (cIepS), crear centros de comando y control

para la seguridad ciudadana y fortalecer el Sistema Integrado de Seguridad Rural (SISer).
Cuarto, el plan de desarrollo incluyó algunos temas nuevos en la agenda pública que
vale la pena resaltar, entre ellos, la ciberseguridad y las nuevas dinámicas del negocio
de las drogas ilícitas. Por un lado, reconociendo el desarrollo y la difusión de la tecno-
logía digital en el país, se decidió elaborar una Estrategia Nacional de Ciberseguridad
para fortalecer la seguridad cibernética, en cabeza de la Policía Nacional, y fortalecer
las capacidades institucionales en ciberdefensa para posicionar al país como referente
en el tema en la región. Por otro lado, aunque la lucha contra las drogas ilícitas no es
nueva, dentro de la estrategia transversal del plan esta se incluyó como un objetivo
independiente. Como parte de ese objetivo, además de ampliar el alcance de la política
integral frente a las drogas y del plan nacional para reducir cultivos ilícitos, se busca
sobre todo brindar mayor atención al creciente consumo de drogas a nivel nacional
y al incremento del fenómeno de microtráfico o narcomenudeo en todo el territorio.
Ambos temas presentan enormes desafíos para el Gobierno nacional, y hay que tener
en cuenta que ninguno de los dos casos depende del resultado de las negociaciones
con los grupos insurgentes.
Quinto y último, aunque el pNd es mucho más detallado y minucioso que el pre-
sentado en el periodo anterior, algunos temas quedaron por fuera de la agenda. En
primer lugar, en el texto no se hace mención alguna a la discusión que ha suscitado la
posible creación del Ministerio del Posconflicto. Dada la relevancia que el Gobierno le
da a un eventual escenario de posconflicto, es llamativo que no se incluyan las direc-
trices de ese controvertido ministerio o, en su defecto, del ministro consejero para el
Posconflicto, cargo que ya existe. Segundo, si bien se plantean iniciativas para ampliar
el bienestar de la fuerza pública, y se abre la posibilidad de la participación de perso-
nal colombiano en operaciones multidimensionales de paz y la creación de un centro
integrado de operaciones multidimensionales de paz, no se hace igual énfasis en defi-
nir concretamente nuevos roles para la fuerza pública, especialmente para las fuerzas
militares, ante una eventual negociación con los grupos insurgentes. La definición de
esas nuevas funciones es fundamental para el proceso de construcción de paz y, sobre
todo, para la confianza y la tranquilidad de la misma fuerza pública.
deL pLan aL articuLado
A pesar de ser un plan de desarrollo muy detallado y con muchas iniciativas en temas
de seguridad, el texto del plan no se ve del todo reflejado en el articulado del Plan Na-
cional de Desarrollo enviado al Congreso de la República. El artículo 3 del documento

define la paz como uno de los pilares del plan, y el artículo 4 establece que “Seguridad,
justicia y democracia para la construcción de paz” es una de las seis estrategias trans-
versales; pero el capítulo Iv, que hace referencia específica a esa estrategia, y que va
desde el artículo 104 hasta el 123, incluye muy pocos artículos relativos a la seguridad.
Pareciera que la prioridad presupuestal que se le otorgó en el ppI al componente de
seguridad y defensa dentro de la estrategia transversal es inversamente proporcional
a la prelación del mismo tema dentro del articulado.
Los únicos artículos que están directamente relacionados con objetivos de seguri-
dad y defensa son 122, 123 y 124: el 122 le da vida a los Acuerdos de Cooperación para
Misiones Internacionales y Operaciones de Paz, un tema vital pensando en los nuevos
roles que pueden llegar a desempeñar las fuerzas militares en un eventual escenario de
posconflicto; el 123 crea el Consejo Interinstitucional del Posconflicto 2, un organismo
liderado por el ministro consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguri-
dad, cuya finalidad será “facilitar la toma de decisiones que se requieran para articular
y supervisar la preparación del alistamiento e implementación de los acuerdos que se
deriven de las conversaciones entre el Gobierno nacional y las organizaciones armadas
ilegales” (dNp, s.f., p. 50) –¿no podría ser esta la función de un Ministerio del Poscon-
flicto en estricto sentido?–; y el 124 trata sobre la estrategia de la Política Antiminas y
el correspondiente desminado humanitario, labor que aunque hace parte de un obje-
tivo independiente a seguridad y defensa dentro de la misma estrategia transversal, sí
requiere la coordinación del Ministerio de Defensa.
recomendaciones
Además de los retos propios asociados a la formulación e implementación de iniciativas

nuevas –que, sumadas a las mencionadas, se encuentran el Plan Nacional Antiextor-
sión, la Política para la Lucha contra el Contrabando, la Política Sectorial de Seguridad
y Defensa Fronteriza, el Observatorio del Ciberdelito, el Centro de Mando y Control,
Comunicaciones y Coordinación del Cibercrimen de la Policía Nacional y Centros de
Respuesta Cibernética (cSIrt)–, una tarea que está pendiente es la evaluación de la
2 Artículo 123, parágrafo 2: “El Consejo estará integrado por el ministro de Hacienda y Crédito Público,
el ministro del Interior, el Ministerio de Defensa, el ministro Consejero de Gobierno y Sector Privado,
el alto comisionado para la Paz, el director del Departamento para la Prosperidad Social, el director del
Departamento Nacional de Planeación y el ministro Consejero para el Pos conflicto, Derechos Humanos
y Seguridad, quien lo presidirá” (dNp, s.f., p. 50).
capacidad real de los pIScc para incidir de manera positiva en el comportamiento de

los indicadores de seguridad y convivencia ciudadana. Así como existe una evaluación
periódica de iniciativas como el pNvcc, debería existir una evaluación similar para to-
das las demás estrategias del Gobierno. Igualmente, frente a la decidida apuesta del
Gobierno por fortalecer esta estrategia, es preciso establecer un mayor nivel de control
político que promueva una adecuada elaboración de los pIScc por parte de todas las
entidades territoriales.
Por otro lado, un elemento vital en un escenario de posconflicto y en un proceso
de construcción de paz es la convivencia. Desde el pNd anterior, ese concepto se ha ido
incorporando a la agenda amarrándolo al término seguridad, a tal punto, que hoy existe
la pNScc, pero los esfuerzos concretos en materia de convivencia siguen siendo esca-
sos. Es cierto que han surgido iniciativas como la propuesta para actualizar y mejorar
el actual Código Nacional de Policía y Convivencia, vigente desde 1970, y la inclusión
de un indicador en el pNd, que espera medir la cantidad de municipios que fomenten
acciones encaminadas a promocionar la convivencia social a través de sus pIScc –la
línea base del indicador es 0 y la meta a 2018 es 64–, pero aún hace falta mucho más.
Finalmente, solo resta decir que aunque el fin del conflicto armado y la obtención
de la paz son objetivos que la mayoría de los colombianos esperamos y buscamos, la
seguridad y, especialmente, la seguridad y la convivencia ciudadana, son desafíos que
nunca se pueden perder de vista. Orientar las políticas gubernamentales hacia la paz
no debe dejar atrás la seguridad.
referencias
dNp (s.f.). Articulado del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Recuperado de https://
colaboracion.dnp.gov.co/cdt/Prensa/ArticuladoVF.pdf
dNp (2011a). Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos. Bogotá: Im-
prenta Nacional.
dNp (2011b). Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Bogotá: Intergráficas
S.A.
dNp (2015). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país. Paz,
equidad, educación. Versión para el Congreso. Recuperado de https://colaboracion.
dnp.gov.co/ cdt/Prensa/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%20
2014-2018.pdf
23
Desarmar la guerra para construir la paz:

la reintegración de combatientes en el marco
del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
EDUARDO BECHARA GÓMEZ1

DYLAN ANDRÉS HERRERA CHACÓN2
ESNEYDER CORTÉS SALINAS3
introducción
El propósito de este documento es analizar el proceso de reintegración de combatien-

tes4, tal como está estructurado por el Estado colombiano, teniendo en cuenta que,
indistintamente del resultado en términos de las iniciativas de paz con la guerrilla –sin
desconocer, claro está, las diferencias en cada escenario–, es una cuestión que no puede
quedar desatendida desde la esfera estatal. Lo anterior, en razón de las implicaciones,
1 Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia y especia-

lista en Economía de la Seguridad y la Defensa de la Universidad de Los Andes. Docente de la Facultad de
Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales.
2 Asesor de la Agencia Colombiana para la Reintegración (acr). Profesional en Finanzas y Relaciones Inter-
nacionales de la Universidad Externado de Colombia, con maestría en Asuntos Internacionales y Seguridad
del Instituto de Estudios Políticos de París, Francia (Sciences Po - Paris).
3 Director programático de Reintegración de la Agencia Colombiana para la Reintegración (acr).
4 Es el proceso a través del cual los combatientes desmovilizados adquieren un estatus civil y consiguen un
empleo e ingresos económicos de manera sostenible. La reintegración se lleva a cabo, primordialmente,
a nivel local y hace parte del desarrollo general de un país, a la vez que constituye una responsabilidad
nacional, complementada, claro está, con apoyo internacional (dNp, 2008). En términos institucionales,
la reintegración está planteada como el tránsito de una situación de vulnerabilidad al ejercicio autónomo
de la ciudadanía (acr, s. f.).
a nivel tanto individual como colectivo, en áreas tan diversas como la seguridad y la
reconciliación, entre otras.
El análisis se realizará en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (pNd), 2014-
2018, “Todos por un nuevo país”5. La reintegración de combatientes está relacionada,
directamente, con la construcción de una paz sostenible, uno de los pilares del plan,
y, transversalmente, con los otros dos, equidad y educación. En efecto, la prioridad
principal de la reintegración, en conjunto con la desmovilización y el desarme, es
brindar el acompañamiento y el apoyo necesarios a las personas que dejan los grupos
armados, para llevar a buen término la transición de combatientes a ciudadanos –con
el ejercicio de derechos y deberes acorde–, así como agentes económicos –a título de
empleados o emprendedores–. Se busca, ante todo, mitigar el riesgo de vincularse
de nuevo a actividades ilegales, incluyendo estructuras armadas, es decir, la reinciden-
cia, circunstancia con efectos adversos sobre las dinámicas de seguridad en el país.
Ahora bien, como complemento de lo anterior, en el marco de la reintegración de
combatientes, se han estructurado medidas en ámbitos como la educación, la pro-
ductividad y la habitabilidad, vinculadas con los otros dos pilares del pNd que, incluso,
pueden servir como referente, a futuro, en tales campos de acción. De esta manera,
se trata de un proceso de reintegración que, pese a estar circunscrito, inicialmente, a
un contexto de seguridad y orden púbico, representa, en diversas agendas públicas,
aportes significativos.
El artículo está estructurado en tres partes. La primera, contextualiza al lector en
términos de la ruta de reintegración dispuesta por el Estado colombiano para acom-
pañar a los combatientes en el tránsito a la legalidad y realiza el perfil de los mismos.
La segunda, presenta la manera como se incorpora el tema en el pNd, a nivel tanto de
las bases como del articulado. La tercera examina, puntualmente, dos aspectos rele-
vantes, relacionados con la reintegración, como son la reincidencia de combatientes y
la vinculación de los mismos al mercado laboral.
La reintegración de combatientes en coLombia: un panorama generaL
Entre enero de 2003 y febrero de 2015, según cifras oficiales de la Agencia Colombiana
para la Reintegración (acr)6, 57.203 combatientes, vinculados tanto a organizaciones
5 El Plan Nacional de Desarrollo (pNd) actual, tanto las bases como el articulado, pueden consultarse en:
https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Que-es-el-Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx
6 La fuente de las cifras es la Agencia Colombiana para la Reintegración (acr), en particular el Sistema de
DESARMAR LA GUERRA PARA CONSTRUIR LA PAZ : LA REINTEGRACIÓN DE COMBATIENTES EN EL MARCO DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO 2014-2018 / EDUARDO BECHARA GÓMEZ , DYLAN ANDRÉS HERRERA CHACÓN , ESNEYDER CORTÉS SALINAS
25
de autodefensas como a grupos guerrilleros, se apartaron de las estructuras armadas

a las que pertenecían y procedieron a desmovilizarse, bien sea individual o colectiva-
mente, ante las autoridades respectivas7.
De la cifra total de combatientes desmovilizados, 57.082, a diciembre de 2014, el
61,9 %, es decir 35.317, pertenecía a las Autodefensas Unidas de Colombia (auc). Los
combatientes desmovilizados de la guerrilla, en total, también a diciembre de 2014,
ascendían a 21.755, distribuidos así: 17.773 de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia - Ejército del Pueblo (farc-ep); 3.511 del Ejército de Liberación Nacional (elN);
481 de otros grupos como el Ejército Revolucionario Guevarista (erg).
Aunque no todos los desmovilizados8, en este lapso de tiempo, ingresaron al pro-
ceso de reintegración liderado por la acr y conocido como “ruta de reintegración”, el
número de los que sí lo hizo es considerable (figura 1): 48.095, cifra equivalente al 84 %
del total, en contraposición a 9.108, el 16 % restante. La cifra es elocuente en términos
de la acogida del proceso de reintegración por parte de la población combatiente, y,
precisamente por lo anterior, refleja el desafío para el Estado, como acompañante y
garante del mismo, en alianza con las familias de los combatientes, el sector privado,
la sociedad civil, las comunidades locales y la cooperación internacional.
La ruta de reintegración, en términos institucionales, está planteada como: “el
camino que cada participante en el proceso conducido por la acr debe recorrer para
adquirir las habilidades y competencias que le permitan reintegrarse plenamente a la
vida social y económica” (acr, s. f.). Tiene un carácter concertado entre el individuo y
la acr –es decir, no tiene una naturaleza ni impositiva, ni unilateral–, en el marco de
la estructuración de un proyecto de vida, con una serie de beneficios, sujetos al cum-
plimiento de un conjunto de condiciones (acr, s. f.). La ruta de reintegración está de-
limitada temporalmente y, en la actualidad, el tiempo promedio máximo de duración
es de 6,5 años, aunque puede completarse antes. Se desarrolla en ocho dimensiones:
1) personal; 2) productiva; 3) habitabilidad; 4) seguridad; 5) familiar; 6) ciudadana; 7)
Información de la Reintegración (SIr), a menos que se precise lo contrario. Las cifras pueden variar depen-
diendo de la fecha de corte que corresponde, por lo general, a diciembre de 2014 o febrero de 2015.
7 Aunque el desarme, la desmovilización y la reintegración de combatientes se consideran componentes de
un mismo proceso, conocido por las siglas ddr, cada uno tiene una especificidad propia y se desarrolla,
en el contexto colombiano, ante diferentes entidades del Estado. De esta manera, el desarme y la desmo-
vilización, fases previas a la reintegración, se completan ante el Ministerio de Defensa, en el marco del
Programa de Atención Humanitaria al Desmovilizado (pahd), y culminan con la expedición, por parte del
Comité Operativo para la Dejación de Armas (coda), de una certificación que corrobora la pertenencia
del individuo a un grupo armado.
8 Cabe aclarar que una vez el desmovilizado en cuestión ingresa a la ruta de reintegración, se denomina
persona en proceso de reintegración (ppr).
educativa; 8) salud. El costo de la reintegración de un combatiente se estimaba, en

2013, en $ 4’900.000 pesos al año9 (El Colombiano, 22 de diciembre de 2013).
Figura 1. Desmovilizaciones de combatientes en Colombia entre 2003 y febrero de 2015
Combatientes desmovilizados
57.203
No ingresaron a la ACR Ingresaron a la ACR

9.108 (16%) 48.095 (84%)
AUC FARC ELN OTROS

29.724 (61,8 %) 15.131 (31,5 %) 2.890 (6 %) 350 (0,7 %)
Fuente: Sistema de Información para la Reintegración (SIr) - Agencia Colombiana para la Reintegración (acr), febrero de 2015.
Al tomar como referencia la proporción de desmovilizados que efectivamente ingresó a

la ruta de la reintegración entre 2003 y 2015, se obtiene un número de 48.095. La gran
mayoría, 29.724, corresponde a las auc (61,8 %); 15.131 a las farc-ep (31,5 %); 2.890 al
ELN (6 %); 350 a otros grupos minoritarios (0,7 %) (figura 1).
Tabla 1. Desmovilizaciones de combatientes desagregadas por sexo10 entre 2003 y febrero de 2015
Porcentaje Porcentaje
Grupo Masculino Femenino Total
masculino femenino
auc 27.489 92 2.235 8 29.724
elN 2.241 78 649 22 2.890
farc-ep 11.888 79 3.243 21 15.131
Otros 243 69 107 31 350
Total 41.861 87 6.234 13 48.095

Fuente: SIr-acr, febrero de 2015.
9 La cifra es ostensiblemente menor al costo de sostenimiento de un recluso, estimada en 14 millones de

pesos, con un menor nivel de reincidencia, como se precisa en el tercer apartado (El Colombiano, 22 de
diciembre de 2013). En los últimos doce años, el costo del programa de reintegración se estima en 650
millones de dólares, financiados, en un 93 %, a cargo del Presupuesto de la Nación y en un 7 % con recursos
obtenidos en el marco de la cooperación internacional (acr y fIp, 2015, p. 12).
10 Aquí se trata de los combatientes desmovilizados que ingresaron a la ruta de reintegración entre 2003 y
2015.
27
La mayoría de combatientes que ingresaron al proceso de reintegración correspon-

de a hombres: 41.861 combatientes (87 %), mientras que las mujeres representan un
porcentaje ostensiblemente menor, 13 %, equivalente a 6.234 (tabla 1).
Ahora bien, hay diferencias entre los grupos. En las auc es mucho más notoria la
desproporción entre hombres y mujeres, pues, al considerar las 29.724 personas que
pertenecían a este grupo, 27.489 son hombres (92 %) y 2.235 son mujeres (8 %). Tal
tendencia, sin ser tan marcada, también es visible en las farc-ep y el elN. En cuanto
al primer grupo, 11.888 son hombres (79 %) y 3.243 son mujeres (21 %). En cuanto al
segundo, al tomar el total de 2.890 combatientes, 2.241 son hombres (78 %) y 649
son mujeres (22 %).
En ese sentido, se aprecia que es más numerosa la presencia de las mujeres
en la guerrilla, tanto en las farc-ep como en el elN, en comparación con las auc, pe-
ro, en general, sin desconocer las diferencias intergrupales, los hombres tienen un
mayor peso11.
Figuras 2, 3 y 4. Desmovilizaciones de combatientes desagregadas por grupo etario12

entre 2003 y febrero de 2015 (auc, farc y eLn)
328
auc
6878
22398
104
0 5000 10000 15000 20000 25000

Sin dato en SIr Mayor de 60 años Entre 41 y 60 años Entre 26 y 40 años Entre 18 y 25 años
11 Desagregar a los combatientes, en función del sexo, es un aspecto fundamental, en términos del enfoque
diferencial en la ruta de reintegración, un elemento que enfatiza el pNd actual, como se menciona en el
segundo apartado del presente documento.
12 Aquí se trata de los combatientes desmovilizados que ingresaron a la ruta de reintegración entre 2003 y
2015.
581
329
farc
2256
9258
2707
0 2000 4000 6000 8000 10000

95
57
elN
326
1778
634
0 500 1000 1500 2000

Fuente: SIr-acr, febrero de 2015.
En términos etarios, el grueso de los combatientes –33.434 en total–, en el periodo

2003-2015, se ubica entre los 26 y 40 años, distribuidos así: 22.398 en el caso de las
auc; 9.258 en las farc-ep; 1.778 en el elN. Posteriormente, están las personas entre los
41 y 60 años de edad, 9.460 en total, donde las auc ocupan el primer lugar, seguidas
de las farc-ep y, por último, el elN, con 6.878, 2.256 y 326 antiguos combatientes, res-
pectivamente. Frente al grupo etario más joven, ubicado entre los 18 y 25 años, el total
de personas es 3.445, con el mayor número en las farc-ep, 2.707, seguido del elN, 634
y, en último lugar, las auc, 104. Los desmovilizados mayores de 60 años corresponden
a 714 en total. Aquí las auc y las farc-ep se encuentran, prácticamente, en paridad, con
29
328 y 329 integrantes, respectivamente, mientras que en el elN esta cifra es mucho
menor, 5713 (figuras 2, 3 y 4).
La reintegración de combatientes en eL pLan nacionaL

de d esarroLLo
El Plan Nacional de Desarrollo actual, a diferencia del anterior14, se inscribe en el con-

texto del proceso de paz entre el Gobierno Santos Calderón y la guerrilla de las farc-ep.
En ese sentido, la construcción de una paz sostenible es uno de sus pilares, junto con
la educación y la equidad. De ahí la importancia acordada en el pNd a las medidas re-
lacionadas con los combatientes de estructuras armadas, desde el desarme, pasando
por la desmovilización, hasta la reintegración de los mismos. Como lo establece el
pNd en sus bases:
Se dará especial atención a los procesos de desarme, desmovilización y rein-

tegración de combatientes a fin de impedir que los individuos desmovilizados se
vinculen a dinámicas de criminalidad y violencia (nuevos grupos armados, expre-
siones de crimen organizado, delincuencia común, entre otras); mediante la adop-
ción de medidas temporales excepcionales que permitan la reintegración de los
excombatientes a la comunidad política, al ejercicio de la ciudadanía en todos
los territorios y al disfrute de garantías para ejercer sus derechos políticos desliga-
dos de las armas (dNp, 2014, p. 12).
Aquí sobresale la prioridad concedida por la estrategia de reintegración, en conjun-

to con la desmovilización y el desarme, a mitigar el riesgo, por parte de los antiguos
combatientes, en términos de vincularse otra vez a nuevas dinámicas ilegales, como
una estructura armada, tras apartarse de la anterior. Ahora bien, el alcance de la mis-
ma no se reduce a este propósito –sin restarle, claro está, la importancia del caso–,
13 La desagregación en términos de edad es fundamental, pues, en aspectos como salud, por ejemplo, la
aproximación, en el marco de la ruta de la reintegración, debe tener en cuenta el momento de vida de
la persona. El momento de vida de la persona es enfatizado por el pNd actual, como se menciona en el
segundo apartado.
14 El pNd correspondiente al primer cuatrienio Santos Calderón, 2010-2014, se llamó “Prosperidad para todos”.
Tanto las bases como el articulado pueden consultarse en: https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-
Desarrollo/pNd-2010-2014/Paginas/Plan-Nacional-De-2010-2014.aspx
pues convergen dimensiones políticas, económicas, familiares y sociales, entre otras,

articuladas entre sí en la ruta de reintegración.
Aunque por la naturaleza del tema, la reintegración de combatientes se inscribe en
el marco de la construcción de paz, también está vinculada con los otros pilares del
pNd, a través de algunos componentes constitutivos de la ruta de reintegración, como
la habitabilidad, la educación, la productividad y la salud. Es más, las medidas en estos
últimos ámbitos, pueden servir como referentes, a futuro, para políticas sociales y eco-
nómicas. La acr, por ejemplo, gracias al apoyo de la cooperación holandesa, desarrolló
un modelo de formación para la reintegración –implementado desde entonces en diez
regiones del país–, que logró el aval del Ministerio de Educación Nacional, como un
esquema de formación para adultos, replicable con otras poblaciones.
En el marco del Plan Nacional de Desarrollo actual, para efectos de la reflexión
aquí propuesta, el elemento por destacar no corresponde tanto a las consideraciones
sobre la reintegración de combatientes, en términos de componentes y alcances, sino
al eventual escenario de posconflicto en el que se enmarcaría, bajo el supuesto de un
desenlace exitoso en los diálogos de paz con las farc-ep.
Así lo establece en sus bases el pNd actual:
El proceso de ddr es una de las condiciones básicas y de corto plazo que exige
el tránsito del conflicto armado hacia la paz. Del buen desarrollo de esta etapa de-
pende, en gran parte, el éxito de todo el proceso en tanto que define la posibilidad
de que las personas que decidan dejar las armas, encuentren las condiciones para
vivir dignamente en la legalidad y contribuyan a la paz, la seguridad y la convivencia
(dNp, 2014, p. 401).
En efecto, en cuanto a la guerrilla15, la reintegración de combatientes ha venido desarro-

llándose, bajo la modalidad de deserciones16, sin estar mediada por ningún diálogo de
15 Aquí se realiza la salvedad en términos de los grupos guerrilleros, pues el proceso de reintegración se
inscribió, en su momento, en las negociaciones que adelantó el Gobierno Uribe Vélez, 2002-2006 y 2006-
2010, con organizaciones de autodefensas y grupos paramilitares, en su mayoría, bajo las Autodefensas
Unidas de Colombia (auc).
16 Echandía, Bechara y Cabrera (2010, p. 144) señalan, a partir de reportes oficiales, que se desmovilizaron
2.128 combatientes de las farc-ep durante 2009, cantidad que representa una disminución respecto a 2008,
cuando se presentó el mayor número de desmovilizados de esta guerrilla, al considerar el periodo 2002-
2009. No obstante, la cantidad de desmovilizados de ese grupo durante 2009 está en tercer lugar, después
de la registrada en 2008 y 2007 (3.027 y 2.480 casos, respectivamente). El elN, por su parte, tuvo en 2009
el mayor número de desmovilizados (492), lo que representa un incremento de 89 deserciones frente al
año anterior. En total, 2.628 miembros de grupos guerrilleros se desmovilizaron en 2009, 823 menos que
31
paz oficial, a diferencia de procesos previos, ocurridos entre las décadas de los ochenta
y noventa, con grupos guerrilleros como la Corriente de Renovación Socialista (crS),
el Ejército Popular de Liberación, el Movimiento 19 de Abril (m-19), el Quintín Lame o
el Partido Revolucionario de los Trabajadores (prt).
Frente al pNd anterior, correspondiente al primer cuatrienio Santos Calderón, la
reintegración de combatientes ocupa, también, un lugar importante en el mismo, pero
sin alusión alguna a escenarios de negociación con la guerrilla. Ahora bien, en el pNd
anterior, la reintegración se relaciona con elementos afines a un proceso de paz, como la
reconciliación. En las bases de dicho documento, por ejemplo, se establece lo siguiente:
En el horizonte hacia la reconciliación, se promoverán procesos de reintegra-

ción donde se ofrezcan beneficios directos e indirectos a los desmovilizados y sus
familias, orientados al desarrollo de competencias y habilidades psicosociales, edu-
cativas, laborales y la generación de oportunidades, entre otros, para que puedan
ser autónomos dentro del marco de la legalidad, ser miembros activos dentro de
sus familias y comunidades, aportándole, a su vez, a la convivencia y a la reconci-
liación (dNp, 2011, p. 402).
Puede apreciarse la manera como, pese a la diferencia ya mencionada, en términos

de situar la reintegración en el marco de un proceso de paz con la guerrilla 17, ambos
pNd tienen, en general, similitudes al respecto. Puntualmente, tanto el uno como el
otro, conciben la reintegración como una etapa intermedia entre la vía de las armas
y la opción legal, a partir de la existencia de mejores oportunidades para el individuo y
el núcleo familiar respectivo, con externalidades positivas hacia la comunidad.
Dicho lo anterior, el actual pNd no modifica sustancialmente el proceso de reinte-
gración, pero precisa una serie de aspectos que se deben considerar para fortalecerlo:
1) fortalecimiento del sistema de información en cuanto al control de armas; 2) forta-
lecimiento de la ruta de reintegración con enfoque de género18 (masculinidad, femi-
el año anterior, cuando la cifra alcanzó un máximo de 3.461. Se trata, en todo caso, de desmovilizaciones
individuales, a manera de deserciones.
17 En el articulado, el pNd contempla, precisamente, frente a un escenario exitoso del proceso de paz, que la acr
podrá contratar por el régimen de contratación privado, para dar una respuesta oportuna ante una eventual
desmovilización masiva de guerrilleros, manteniendo, claro está, los principios rectores de la contratación
pública. Ver, al respecto, el artículo 106 del articulado del pNd. En ese orden de ideas, el articulado guarda
coherencia con las bases, pues contempla la eventualidad de un desenlace exitoso en los diálogos de paz,
en términos de posconflicto.
18 Este elemento es fundamental, pues, como se anotó en el apartado anterior, la guerrilla cuenta con un
nidad, lgbtI, roles y estereotipos tradicionales de género) y énfasis diferenciales en

discapacidad, consumo de sustancias psicoactivas, etapa de desarrollo (joven, adulto,
adulto mayor)19 y etnias; 3) promoción de la corresponsabilidad en el proceso de rein-
tegración con otros actores (familias, víctimas, instituciones, comunidades receptoras
y sociedad en general); 4) robustecimiento del componente rural de la reintegración,
de manera que los excombatientes que así lo decidan puedan desarrollar sus proyec-
tos de vida en zonas rurales; 5) fortalecimiento de las acciones para la prevención y
autoprotección de la población frente a los riesgos de reclutamiento y victimización
(dNp, 2014, pp. 401-402).
Incluso, el pNd actual, en sus mismas bases, aunque reconoce el efecto dinamizador
que tendría el desenlace exitoso del proceso de paz con las FARC-EP, para potencializar
las diferentes medidas contempladas, no condiciona ni supedita la implementación
de las mismas a la obtención de tal resultado:
Este plan es más que las negociaciones en La Habana y lo que implique un

eventual acuerdo. El Plan Nacional de Desarrollo es el producto de la convicción
del Gobierno de llevar a cabo las reformas necesarias para consolidar la paz y
abrir la puerta de la modernidad para el país. Las reformas se deben hacer, con o
sin acuerdo en La Habana. Si hay acuerdo, tanto mejor. Si no lo hay, las reformas
también deberán ser suficientes para crear las condiciones de paz que reclama el
país (dNp, 2014).
Como se mencionó, para el caso de la guerrilla, la reintegración de combatientes no

se ha producido como resultado de un diálogo de paz, tendencia que continúa actual-
mente20. De ahí que, independientemente del resultado en el proceso de paz, es un
ámbito que requiere la participación del Estado. Ahora bien, no puede desconocerse
el carácter colectivo que adquirían algunos componentes, en caso de llegar a buen
término el proceso de paz entre el Estado y la guerrilla.
En cuanto a logros alcanzados y proyecciones a futuro, al tomar como línea base el
2013, según la información contenida en el mismo pNd (2014, p. 402), 3.312 antiguos
combatientes culminaron con éxito la ruta de reintegración y, para ese mismo año, la
número importante de mujeres, aunque no excede la cifra de hombres, circunstancia que demanda un
enfoque diferencial.
19 Ver lo señalado en el apartado anterior respecto a la composición etaria de cada estructura armada.
20 Según cifras del Ministerio de Defensa, en el país se desmovilizan entre 3 y 4 personas en promedio por
día (El País, 12 de agosto de 2013) y, entre enero de 2013 y julio de 2014, ingresaron 1.700 desmovilizados
a la acr, esto último según cifras del SIR, a febrero de 2015.
33
cifra de personas, aún en el proceso, ascendía a 30.693 21. El pNd actual proyecta como
meta, para el 2018, la culminación exitosa del proceso de reintegración por parte de
18.000 excombatientes, lo que supone, en el marco de esta proyección, continuar con
el acompañamiento a 26.493 ppr (dNp, 2014, p. 402).
Pese a reconocer la importancia de la reintegración, el pNd actual hubiese podido
plantear aspectos más específicos y considerar, por ejemplo, líneas de acción concretas,
en función de los ocho componentes constitutivos de la ruta de reintegración, consi-
derándolos por su cuenta y en conjunto. Respecto a lo anterior, es importante señalar
que muchas medidas diseñadas, en principio, para la población de combatientes,
podrían replicarse en otros grupos poblacionales, como se mencionó con el caso de
la educación para adultos, situación que hubiese podido enfatizarse mucho más en el
pNd. A continuación se presenta, brevemente, un panorama sobre la reincidencia de
combatientes y la vinculación de los mismos al mercado laboral, con el fin de proveer
una base para determinar medidas puntuales en dichos ámbitos.
una mirada en profundidad a La reincidencia de combatientes

y La inserción en eL mercado LaboraL
Reincidencia de combatientes
La reincidencia es, quizás, el principal riesgo para cualquier proceso de reintegración,

tal como lo reconoce el pNd. Es un fenómeno asociado, en principio, con dinámicas
ligadas al conflicto armado o actividades delictivas, bien sea crimen organizado o delin-
cuencia común. La reincidencia, ahora bien, comprende todo comportamiento que vaya
en contravía de la legalidad, esté relacionado o no con el conflicto armado, el crimen
organizado o la delincuencia común. De esta forma, se entiende que, incluso, temas
como condenas por inasistencia alimentaria podrían ser una casual de reincidencia,
al ser un incumplimiento de sus deberes como ciudadano.
21 Las culminaciones surgen en el 2012 como una vía para reconocer el cumplimiento de los compromisos,
por parte de la población desmovilizada, en el marco del proceso de reintegración, por ejemplo, en térmi-
nos de los aportes a la verdad y reconciliación, entre otros. Anteriormente, el proceso de reintegración no
tenía una delimitación en el tiempo, en tanto estaba circunscrito a las particularidades de cada ppr. Ahora
bien, como se mencionó, la duración máxima es de 6,5 años, sin embargo, es posible terminarlo antes,
dependiendo del avance en la ruta de reintegración. En 2014 culminaron 5.414 personas y, a febrero de
2015, la cifra correspondía a 9.038. La tendencia ascendente evidencia los buenos resultados, en cuanto
a la culminación de la ruta de reintegración, por parte de los antiguos combatientes, esto último según
cifras del SIR, a febrero de 2015..
34
Figura 5. Reincidencia en el tiempo, desagregada por antiguo grupo y año de desmovilización entre 2003 y febrero de 2014
SEGUIMIENTO Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN COLOMBIA -2015

140,0%
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total 35,1% 35,1% 36,8% 29,3% 18,0% 13,5% 13,2% 10,8% 9,8% 8,8% 3,9% 3,0%
Otros 24,6% 24,1% 13,5% 15,3% 11,6% 11,1% 11,1% 12,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
elN 22,3% 22,8% 20,7% 16,9% 17,7% 13,5% 15,3% 12,8% 8,3% 11,5% 4,2% 4,1%
farc 28,1% 21,6% 21,4% 22,2% 18,1% 14,0% 12,8% 9,7% 9,4% 8,5% 3,8% 2,8%
auc 45,6% 41,1% 38,7% 30,3% 27,6% 4,8% 0,0% 22,1% 24,5% 0,0% 0,0% 0,0%
Fuente: acr-SIr, febrero de 2015.22
22 Para el tema particular de reincidencia, el SIR cruza información con otras entidades, tales como la Fiscalía General de la Nación, el Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (INpec) y la Policía Nacional.
35
Al analizar la reincidencia, según el año de la desmovilización, se observa que las

personas desmovilizadas de las auc, en 2003, presentaron los niveles más altos, con
una proporción del 45,6 % (713 casos de 1.562 desmovilizados), seguidos por los com-
batientes desmovilizados en 2004 de la misma organización, con una proporción del
41,1 %, frente a 1.516 desmovilizados (figura 5).
Las tasas de mayor reincidencia corresponden a las desmovilizaciones iniciales,
durante los primeros años, cuando el programa de reintegración aún no había conso-
lidado una institucionalidad en el conjunto del territorio y no contaba, tampoco, con
un acompañamiento integral en el tiempo.
En la actualidad, la reincidencia de la población desmovilizada está calculada,
aproximadamente, en el 24 % (fIp, 2014). Ahora bien, la cifra es mucho menor, al com-
pararla con la reincidencia penitenciaria en Colombia, calculada por encima del 70 %
(Congreso de la República - Programa de Fortalecimiento Legislativo, 2003; Acosta y
Palencia; 2009).
Inserción en el mercado laboral
En 2014, 10.371 personas en proceso de reintegración desarrollaron ejercicios para el

descubrimiento del talento, en el marco de escenarios de exploración vocacional, y
10.460 accedieron a cursos de formación para el trabajo, de la mano con el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SeNa)23. Adicionalmente, 9.140 personas asistieron a activi-
dades preparatorias para el desarrollo de modelos de negocio que les permitan generar
ingresos, de manera sostenible, en la legalidad. En la actualidad, en materia de reinte-
gración económica, se encuentra en funcionamiento el 86,1 % (1.213) de las unidades
de negocios desembolsadas y monitoreadas en el periodo 2011 a 2014 24.
Aunque el 72,3 % (15.459) de las personas en proceso de reintegración se encuen-
tra ocupada, solo el 22,9 % (4.500) posee un trabajo formal, comparado con el 49,4 %
(10.559) restante, que se encuentra en la informalidad25. Cabe destacar que en Colom-
bia sigue predominando el acceso a ofertas en el mercado laboral informal, estimado
en un 68 %, según el Ministerio de Trabajo, y 59,9 %, según la Comisión Económica
para América Latina y El Caribe (cepal) (El País, 9 de febrero de 2013). Se trata, en ese
23 La acr desarrolla un trabajo articulado con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SeNa), para promover el
desarrollo de líneas de acción orientadas a la formación para el trabajo, la inclusión laboral y los mecanismos
para la generación de ingresos, por medio del emprendimiento o fortalecimiento de unidades de negocio.
24 Las unidades de negocio se posibilitan por el otorgamiento de estímulos económicos en el marco de la
ruta de la reintegración.
25 Cifras a febrero de 2015. Ver, al respecto, acr (2015).
sentido, de una problemática nacional, como lo reconoce el pNd actual, con incidencia
en este componente de la política de reintegración.
Avanzar en la formalización de las condiciones laborales de las ppr es uno de los
grandes desafíos a futuro, pues, sin duda, es una circunstancia que afianza el arraigo
en la legalidad, por cuenta de la estabilidad y los beneficios que supone, en contraste
con la informalidad laboral.
concLusión
La principal diferencia del actual pNd, respecto al anterior, radica en el contexto del
proceso de paz entre el Gobierno Santos Calderón y las farc-ep, en tanto bajo un des-
enlace exitoso del mismo, la reintegración de combatientes se dinamizaría, pues se
presentaría en una modalidad colectiva26. En ese orden de ideas, tanto las bases como
el articulado del pNd guardan consistencia con el contexto, pues contemplan el esce-
nario de posconflicto que se derivaría si los diálogos de paz llegan a buen término.
Pese a la importancia concedida en el pNd a la reintegración, hubiese sido conve-
niente identificar líneas de acción puntuales, en función de los diferentes componentes
de la ruta de reintegración, considerándolos por separado y en conjunto. Así, mientras
ámbitos como la reincidencia de combatientes evidencian buenos resultados –por la
tendencia a la baja sostenida en el tiempo–, no puede afirmarse lo mismo de la inserción
en el mercado laboral, donde existe una gran precariedad, expresada en las condiciones
de informalidad. Adicionalmente, existen dimensiones transversales, reflejadas en la
composición por sexo y edad de las personas en proceso de reintegración, que sería
conveniente precisar con más detalle.
Conviene señalar, que muchas de las medidas diseñadas en el marco de la ruta de
reintegración pueden servir como referente en otros ámbitos y, de esta manera, ser
replicadas en grupos poblacionales distintos, con quienes los antiguos combatientes
comparten, por ejemplo, muchas condiciones vulnerables, sobre todo en términos
socioeconómicos, pese al carácter particular derivado de su pertenencia anterior a una
estructura armada.
26 Al considerar a los integrantes, tanto de las farc-ep como del elN, se estima, dependiendo de la fuente,
que el número de combatientes en sus filas oscila entre 7.000 y 30.000 (El País, 13 de abril de 2014; León,
2012).
37
referencias
Acosta, D. y Palencia, O. D. (2009). Realidades sociales penitenciarias y carcelarias de la

reincidencia en el establecimiento carcelario de Bogotá “La Modelo”. Instituto Peni-
tenciario y Carcelario (INpec). Recuperado de http://www.inpec.gov.co/portal/page/
portal/Inpec/Institucion/Estudios%20Penitenciarios/1.5.pdf
Agencia Colombiana para la Reintegración (acr) (s. f.). Ruta de reintegración. Recuperado
de http://www.reintegracion.gov.co/es/la-reintegracion/Paginas/ruta.aspx
acr (s. f.). Dimensiones de la ruta de reintegración. Recuperado de http://www.reintegra-
cion.gov.co/es/la-reintegracion/Paginas/dimensiones.aspx
acr (2015). La reintegración en Colombia: hechos y estadísticas. Recuperado de http://www.
reintegracion.gov.co/es/la-reintegracion/Cifras/La%20Reintegraci%C3%B3n%20
en%20Colombia%20l%20Hechos%20y%20Estad%C3%ADsticas.pdf
acr y Fundación Ideas para la Paz (fIp) (2015). Quinta gira de cooperación técnica Sur-
Sur. Reintegración: reconciliación y desarrollo desde los territorios. Recuperado de
http://www.reintegracion.gov.co/es/la-reintegracion/centro-de-documentacion/
Documentos/V%20Gira%20de%20Cooperaci%C3%B3n%20T%C3%A9cnica%20
Sur-Sur.pdf
Congreso de la República - Programa de Fortalecimiento Legislativo (2003). Estudio de
antecedentes: sistema penitenciario y carcelario en Colombia. Recuperado de http://
senado.gov.co/dmdocuments/008_SIStema_peNIteNcIarIo_y_carcelarIo.pdf
Departamento Nacional de Planeación (dNp) (2008). Política Nacional de Reintegración
Social y Económica para personas y grupos armados ilegales. Recuperado de http://
www.reintegracion.gov.co/es/la-reintegracion/centro-de-documentacion/Documen-
tos/Documento%20Conpes%203554%20l%20Pol%C3%ADtica%20nacional%20
de%20reintegraci%C3%B3n%20social%20y%20econ%C3%B3mica%20para%20
personas%20y%20grupos%20armados%20ilegales.pdf
dNp (2011). Prosperidad para todos. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-
de-Desarrollo/pNd-2010-2014/Paginas/Plan-Nacional-De-2010-2014.aspx
dNp (2014). Todos por un nuevo país. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-
de-Desarrollo/Paginas/Que-es-el-Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx
Echandía, C., Bechara, E. y Cabrera, I. (2010). Colombia: estado del conflicto armado al final
de la administración de Álvaro Uribe. En Mathieu, H. y Niño, C. (eds.). Seguridad
regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2010 (pp. 136-172). Bogotá: feScol.
El Colombiano (22 de diciembre de 2013). Estamos preparados para reintegrar a las farc:
Eder. Recuperado de http://www.elcolombiano.com/estamos_preparados_para_
reintegrar_a_las_farc_eder-maec_275191
El País (9 de febrero de 2013). Colombia cuarto país en informalidad laboral, según la oIt.
Recuperado de http://www.elpais.com.co/elpais/colombia/noticias/colombia-cuarto-
pais-informalidad-labora-segun-oit.
El País (12 de agosto de 2013). Desmovilizaciones de guerrilleros en Colombia han aumen-
tado un 18 %. Recuperado de http://www.elpais.com.co/elpais/judicial/noticias/
desmovilizaciones-guerrilleros-colombia-han-aumentado-18
El País (13 de abril de 2014). “Dejaré de llamar bandidos a las farc cuando dejen de serlo”:
ministro Juan Carlos Pinzón. Recuperado de http://www.elpais.com.co/elpais/judicial/
noticias/dejare-llamar-bandidos-farc-cuando-dejen-serlo-ministro-juan-carlos-pinzon
fIp (2014). Retorno a la ilegalidad o reincidencia de combatientes en Colombia. Recuperado
de http://cdn.ideaspaz.org/media/website/document/53c8560f2376b.pdf
León, J. (2012). La fuerza militar con la que llegan las farc a la mesa. Recuperado de http://
lasillavacia.com/historia/la-fuerza-militar-con-la-que-llegan-las-farc-la-mesa-37103
Área de justicia y derechos humanos
41
El componente de justicia en el Plan de Desarrollo

y el Plan Sectorial de Desarrollo de la rama judicial,
2015-2018
JORGE IVÁN CUERVO R.1
introducción
En Colombia, no ha hecho carrera el concepto de políticas judiciales o políticas de ad-

ministración de justicia o políticas públicas en justicia. Lo que se encuentra en el plan
de desarrollo o en el plan sectorial de desarrollo de la rama judicial, no pasan de ser
directrices institucionales, declaraciones de intención o enunciados generales, sin que
se materialicen en objetivos estratégicos e instrumentos de política.
Los casos del Plan de Desarrollo 2015-2018, “Todos por un nuevo país”, y del Plan
Sectorial de Desarrollo de la rama judicial 2015-2018, no son la excepción.
Ambos documentos adolecen de varios problemas:
• No se hicieron de manera concertada y armónica2.

• El Plan de Desarrollo del Gobierno se hace desde la perspectiva de posconflicto,
y el Plan de Sectorial de Desarrollo de la rama judicial ni siquiera contempla
esa posibilidad.
• Colombia tiene graves problemas de denegación de justicia en materia penal,
civil laboral, contencioso administrativa3. Un plan de desarrollo y un plan secto-
1 Docente investigador del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (cIpe).

2 Si bien hubo esfuerzos para construir una batería de indicadores entre el Consejo Superior de la Judicatura
y el Departamento Nacional de Planeación, esto no se vio reflejado en los documentos.
3 Comúnmente, se denomina impunidad a la denegación de justicia, y generalmente se asocia con impunidad
rial4 deben fijarse objetivos y metas claras durante esos cuatro años para reducir
esas tasas de impunidad. Otro tanto puede decirse para congestión, acceso y
morosidad en los términos procesales, sobre lo cual hay un buen diagnóstico en
el Plan Sectorial pero ausencias de orientaciones estratégicas en esa dirección.
• En ninguno de los dos documentos se hace referencia a los graves problemas
de integridad ética que golpean a la administración de justicia, los cuales deben
abordarse desde políticas públicas, empezando por aceptarlos.
Ahora bien, esa ausencia de políticas públicas judiciales se debe, entre otras cosas, a
que no existe claridad sobre el rol que le compete al Gobierno en su definición, y a que
el Consejo Superior de la Judicatura entendió esa función como una concreción del
principio de autonomía e independencia de la rama judicial sin ninguna articulación
con la rama ejecutiva. Si bien este principio es fundamental en un Estado social de de-
recho, esto no implica que en la definición de las políticas judiciales no pueda hacerse
de manera armónica entre los distintos poderes públicos sin que dicho principio se vea
afectado5, lo cual hace de dichas políticas, verdaderas políticas de Estado 6.
penal. En nuestra perspectiva, se puede hablar de impunidad civil, laboral, contenciosa administrativa,
etc., si habiendo acudido el ciudadano al sistema de justicia no hubo un fallo en un término razonable o
este se produjo de manera arbitraria.
4 Artículo 339 - Constitución Política. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general
y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano
plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financie-
ros requeridos para su ejecución. Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada
entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus
recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la
ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de
inversiones de mediano y corto plazo.
Artículo 87 de la ley Estatutaria de Administración de justicia, ley 270 de 1996. Plan de Desarrollo de la rama
judicial. El Plan Sectorial de Desarrollo para la rama judicial debe comprender, entre otros, los siguientes
aspectos: 1) el eficaz y equitativo funcionamiento del aparato estatal con el objeto de permitir el acceso
real a la administración de justicia. 2) la eliminación del atraso y la congestión de los despachos judiciales.
3) los programas de formación, capacitación y adiestramiento de funcionarios y empleados de la rama
judicial. 4) los programas de inversión para la modernización de las estructuras físicas y su dotación, con
la descripción de los principales subprogramas.
5 El Plan Sectorial de la rama judicial es adoptado por el Consejo Superior de la Judicatura y entregado al
Gobierno para que sea anexado al proyecto de Plan de Desarrollo; sin embargo, generalmente este texto
no es objeto de debate en las sesiones del Congreso y se aprueba íntegramente tal y como fue aprobado
por el cSj. La eventual discusión del plan sectorial en el Congreso de la República no afectaría el principio
de autonomía e independencia judicial.
EL COMPONENTE DE JUSTICIA EN EL PLAN DE DESARROLLO Y EL PLAN SECTORIAL DE DESARROLLO
DE LA RAMA JUDICIAL , 2015-2018 / JORGE IVÁN CUERVO R .
43
Así que, en el Plan de Desarrollo están las directrices de los temas que desarro-
llará el sector justicia del Gobierno central, conformado por el Ministerio de Justicia,
el INpec, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios y la Superintendencia de Notariado y Registro; y en el Plan
Sectorial de la rama judicial, todo lo relacionado con la administración de justicia, ex-
cepto la Fiscalía General de la Nación (fgN), entidad que realiza de manera autónoma
el llamado Direccionamiento Estratégico, el cual, para esta oportunidad se realiza para
los años 2013-2016, con base en el Plan de Desarrollo anterior y el plan sectorial de la
rama judicial 2011-2014, lo cual ya constituye un desfase en términos de tiempo y de
articulación de objetivos, estrategias e instrumentos (fgN, 2013)7.
En ese orden de ideas, en Colombia no se ha consolidado una política judicial co-
mo política de Estado, de suerte que más allá del diseño institucional, el nuevo órgano
de gobierno de la rama judicial, el Consejo de Gobierno Judicial, tendrá que empezar
por resolver qué implica diseñar, implementar y evaluar políticas judiciales, porque en
realidad la administración de justicia se ha gerenciado con base en programas y pro-
yectos de inversión, y en ausencia de políticas.
eL componente de justicia en eL pLan de desarroLLo 2014-2018,

“todos por un nuevo país”
En el capítulo vII, Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz, está el

componente de justicia del Plan de Desarrollo, junto a otros subtemas, tales como:
seguridad y defensa, justicia, democracia y derechos humanos, política criminal, polí-
tica integral frente a las drogas, justicia transicional, reintegración de combatientes y
prevención de reclutamiento y constreñimiento de niños, niñas y adolescentes, y minas
antipersonal. Aquí nos ocuparemos del subcomponente justicia.
En el documento “Bases del Plan” (2015), esto se puede leer como diagnóstico
frente a la justicia:
Según la Encuesta de Necesidades Jurídicas Insatisfechas, el 51,9 % de las per-

sonas encuestadas que tuvieron un conflicto no llevaron a cabo ninguna acción
6 Una cosa es la independencia y la autonomía en desarrollo de la función judicial, y otra en la definición de

políticas públicas judiciales (Konrad Adenauer, 2015).
7 Tenemos entonces que, por un lado, están las políticas del gobierno en materia de justicia, y, por otro, las
del Consejo Superior de la Judicatura y las políticas institucionales de la Fiscalía General de la Nación, todas
estas desarticuladas, lo cual limita las posibilidades de tener políticas judiciales de Estado en Colombia.
como respuesta, ya sea porque consideraron que el asunto no merecía ser llevado
ante la justicia, tomaba demasiado tiempo o tenía demasiados trámites. Lo ante-
rior, con el agravante que el 60 % de la población se siente insatisfecha por haber
tomado la decisión de no hacer nada frente a un conflicto, y que el 65 % de los
colombianos no cree en la eficacia del sistema de justicia a la hora de perseguir y
juzgar delincuentes
De igual forma, la prestación de los servicios de justicia carece de una adecuada
articulación entre los actores institucionales competentes e interoperabilidad de
los sistemas de información y de modelos integrales de gestión, además de evi-
denciar la ausencia de procedimientos y procesos eficientes desde la perspectiva
del ciudadano. Igualmente, parece existir una subutilización de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos de manera que solamente el 25 % de las ne-
cesidades jurídicas de los ciudadanos se tramita mediante arreglo directo y el 2,9 %
de la población acude a un centro de conciliación (dNp, 2015, p. 385).
Es decir, que basado en la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas, el énfasis pa-

recería estar puesto en el acceso a la justicia, y en las barreras de acceso que tiene el
ciudadano para acceder al sistema de justicia, entendido en sentido amplio, esto es,
la administración de justicia propiamente (art. 116 de la Constitución Política), y las
autoridades administrativas que prestan servicios de protección jurídica (inspecciones
de policía, comisarías de familia, inspecciones de trabajo, etc.), junto con mecanismos
alternativos de solución de conflictos y, adicionalmente, en los problemas de articula-
ción entre los diferentes actores del sistema de justicia, lo cual se evidencia desde el
mismo momento de la elaboración de los documentos de planeación.
El objetivo relacionado con justicia es el Objetivo 2: promover la prestación, admi-
nistración y acceso a los servicios de justicia con un enfoque sistémico y territorial 8.
Este objetivo, y todos los del capítulo, descansan sobre una premisa: en un esce-
nario de posconflicto, el disfrute de derechos debe hacerse más efectivo, para lo cual
el fortalecimiento del Estado y de las instituciones de justicia resulta fundamental. En
ese orden de ideas, la apuesta más fuerte es la adopción de un enfoque sistémico y
territorial de justicia en el país, que diferencie los conflictos sociales por región, y don-
de pueda articularse la acción de las autoridades nacionales, las territoriales y la ad-
ministración de justicia que tiene una directriz de territorialización y descentralización
8 En cuanto a planeación, promover es un término blando que tiene dificultades para ser realizado. En ese
sentido, promover implica cualquier actividad; en general, no depende de lo que realice el Gobierno, sino
de lo que en realidad haga el Consejo Superior de la Judicatura en su plan sectorial.
45
contenida en la Ley 1289 de 2009. Para que esto sea posible, es apenas natural que el
Plan de Desarrollo esté articulado con el Plan Sectorial de la rama judicial, lo cual no
se advierte en el documento, y como veremos tampoco en el Plan Sectorial.
Lo anterior indica que todo queda diferido al artículo 108 del texto final del Plan de
Desarrollo, donde se determina la creación de un Plan decenal del sistema de justicia9.
Ese será el escenario donde en realidad se definirán los objetivos, las estrategias y los
instrumentos de la justicia en Colombia en los próximos diez años. En la práctica, ese
plan decenal que debe ser aprobado en dos años, será el instrumento de planeación
que definirá el derrotero de la administración de justicia en el país, el cual deberá ser
elaborado en coordinación con varias entidades, pero en especial con la nueva estruc-
tura de gobierno de la rama judicial, es decir, con el Consejo de Gobierno Judicial y
la Gerencia de la Rama Judicial. Es necesario recordar que al Consejo de Gobierno le
corresponde, entre otras funciones, “definir las políticas de la rama judicial”.
En la búsqueda de este objetivo, se destacan varias actividades planeadas en esa
primera estrategia de mejorar la coordinación entre los distintos actores del servicio
de justicia:
• Diseño e implementación de un modelo sistémico de justicia con enfoque territo-

rial, énfasis rural y priorizando las zonas más afectadas por el conflicto armado.
• La creación de un Índice de Necesidades Jurídicas a nivel territorial, importante
herramienta para construir una línea base en materia de acceso a la justicia.
9 Artículo 108. Plan decenal del sistema de justicia. Con el objeto de promover la coordinación, eficiencia,
eficacia y modernización en la administración de justicia y en las funciones de los organismos de control,
el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Nacional de Planeación, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo o
quienes hagan sus veces, concurrirán para la elaboración del Plan decenal del sistema de justicia, que deberá
formularse dentro de los dos años siguientes a la publicación de la presente ley y con participación de las
entidades territoriales, las autoridades administrativas, los particulares que ejercen funciones jurisdiccio-
nales, los centros de conciliación y arbitraje y los operadores de justicia comunitaria. La secretaría técnica
para la elaboración y seguimiento del Plan decenal estará a cargo del Ministerio de Justicia y del Derecho,
el cual presentará informes anuales al Congreso de la República sobre los avances del Plan Decenal del
Sistema de Justicia. El plan decenal contendrá, cuando menos, los objetivos del sistema de justicia, el plan
de acción interinstitucional para lograrlos, las metas institucionales e interinstitucionales, la definición de
herramientas tecnológicas para la justicia, los compromisos específicos de cada prestador de servicios
de justicia, las prioridades y criterios territoriales, los objetivos comunes en materia de bienestar social
e incentivos, capacitación y seguridad para los empleados del sistema de justicia y la definición del me-
canismo de seguimiento. Las entidades señaladas en el presente artículo formularán el plan decenal de
justicia, teniendo en cuenta los insumos y estudios técnicos pertinentes. Las entidades y los organismos
del Gobierno nacional, las universidades y los centros de investigación, las organizaciones de trabajadores
y usuarios del sector justicia, podrán formular recomendaciones.
• Incorporación de las tecnologías de la información a la administración de justicia.
Todo ello, en el contexto del Plan decenal de justicia. Se echa de menos que estas acti-
vidades no se hayan formulado en metas específicas. En la primera versión del docu-
mento “Bases del Plan”, se apunta a una meta muy poco exigente al 2018, equivalente
a dos municipios con sistema de justicia local implementado. En la versión final, esta
meta desaparece, razón por la cual será difícil realizar una evaluación de si se cumplió
el objetivo.
En el acápite de fortalecimiento de los métodos alternativos de solución de con-
flictos, no se aborda el problema señalado en el diagnóstico tomado de la Encuesta de
NJI que indica que “parece haber una subutilización de los mecanismos alternativos
de solución de conflictos”. Hubiera sido deseable una directriz para profundizar en
este hallazgo y, de esa manera, poder desarrollar una estrategia coherente distinta a la
de simplemente fortalecerlos.
Las metas establecidas se presentan en la tabla 1.
Tabla 1. Metas del componente de justicia en el Plan de Desarrollo 2014-2018
Meta intermedia Línea base 2014 Meta a 2018
Casos tramitados por los ciudadanos ante

107.398 110.000
conciliadores en derecho y en equidad
Producto
Municipios fortalecidos con conciliadores en

24 40
equidad
Hubiera sido deseable plantearse metas más ambiciosas y haber incluido otros meca-
nismos de justicia informal como los jueces de paz, u otras autoridades encargadas de
resolver conflictos en sede administrativa, tales como inspectores de paz, defensores
de familia, mediadores comunitarios, entre otros. Lo que se evidencia es que hay un
contraste entre el diagnóstico y la grandilocuencia de los objetivos y la definición de
las metas y los instrumentos de política.
En el tema de acceso a la justicia, el Plan declara la necesidad de remover las ba-
rreras de acceso, directriz de política contenida desde el documento de prospectiva,
“Garantizar una justicia eficiente, propuesta para discusión”, elaborado en el año 2008
por el Departamento Nacional de Planeación (dNp) en el marco de 2019, Visión Colom-
bia, segundo centenario, el cual no ha sido desarrollado por ningún gobierno posterior.
El hecho de tomar como base las “100 reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia”
es un plus importante; sin embargo, el hecho de asociar acceso con atención y orien-
47
tación, y no propiamente con acceso efectivo al sistema de justicia, en los términos del
Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia (pNud, 2005), que incluye acceso
efectivo, trámite en tiempo razonable y una decisión que pueda hacerse efectiva, hace
que las estrategias y las metas propuestas sean muy poco ambiciosas.
En el plan se proyecta cambiar el modelo de gestión de las Casas de Justicia, sin que
se conozca un estudio reciente en el cual se identifiquen los problemas que se deben
resolver; la creación de un sistema de información nacional de Casas de Justicia; rutas
de atención al ciudadano con enfoque diferencial; nuevo diseño de las comisarías de
familia; mejoramiento de la accesibilidad a través de la aplicación legalapp, entre otras.
Las metas planteadas se presentan en la tabla 2.
Tabla 2. Metas para el funcionamiento de las Casas de Justicia y Centros de Convivencia Ciudadana
en el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018
Meta intermedia Línea base 2014 Meta a 2018
Ciudadanos orientados en el acceso a la justicia a través

399.253 540.000
de Casas de Justicia y Centros de Convivencia Ciudadana
Producto
Casas de Justicia y Centros de Convivencia Ciudadana

0 12
construidos y con modelo de atención integral
Casas de Justicia y Centros de Convivencia Ciudadana

20 60
incorporados al sistema de información central
Como se observa, son metas muy poco exigentes, que no se compadecen ni con los
objetivos planteados ni con lo que está en juego en un escenario de posconflicto que,
como lo señala el Plan de Desarrollo, exige:
la presencia integral del Estado, especialmente en las regiones más afectadas

por la violencia (lo cual) es una tarea central para establecer los fundamentos que
conduzcan al fin sostenible del conflicto armado y a la garantía de no repetición
rompiendo el círculo vicioso entre vacíos de presencia estatal y conflicto armado.
eL pLan sectoriaL de desarroLLo de La rama judiciaL 2015-2018
El marco conceptual y metodológico del Plan Sectorial de desarrollo de la rama judicial

indica que este se fundamenta en la formulación de políticas institucionales que orien-
tan las decisiones de inversión, que a su vez se desarrolla en estrategias, programas,
proyectos y actividades. En relación con el anterior Plan Sectorial (2011-2014), cambia

la metodología, la cual se construyó a partir de objetivos, y cada objetivo se desarrolló
en políticas, y estas a su vez en proyectos, en un esquema clásico de planeación que
en esta oportunidad se abandona sin ninguna explicación.
En el actual plan, se entiende por políticas institucionales las reglas o guías que
definen la orientación de las decisiones de inversión de la rama judicial. Pero más que
políticas públicas propiamente, o políticas judiciales, se trata de directrices institucio-
nales, tal y como se desprende del propósito esencial. En efecto, allí se lee que dicho
propósito es el de direccionar estratégicamente el mejoramiento de la gestión judicial y
administrativa. Es decir, el énfasis está en la gestión, en las capacidades administrativas
de la rama judicial, sin tener una mirada más integral, pensando en las necesidades de
la sociedad en relación con la administración de justicia, o en temas más gruesos como
el posconflicto, de lo cual no hay una sola mención.
Más que un plan de desarrollo o un marco estratégico de políticas públicas el plan
sectorial de desarrollo de la rama judicial 2014-2018, es un plan operativo institucional.
Si bien se habla en términos generales de objetivos más concretos, como reducción
de tiempos procesales y mayor productividad en los despachos judiciales, cuando se
mira con detenimiento los proyectos, los instrumentos y los recursos presupuestales
asignados, se advierte un fuerte énfasis en construcción y remodelación de inmuebles
e instalación y actualización de equipos de computación, insumos necesarios claro
está, pero que parecen fines en sí mismos, como quiera que no están articulados a una
lógica más estratégica e integral, donde el acceso a la justicia sea el eje central, como
sí lo fue en el plan sectorial anterior.
Las políticas institucionales definidas en el plan sectorial son:
• Política tecnológica.
• Política de infraestructura judicial.
• Política de desarrollo del talento humano.
• Política de rediseños organizacionales.
• Política de protección de seguridad.
• Política de democratización de la administración de justicia.
• Política de calidad de la justicia.
Ninguna de esas políticas está orientada directamente a mejorar el acceso de los ciuda-
danos a la administración de justicia. En el anterior plan, existía una política de acceso
que tenía entre sus componentes, acercar a la justicia a los llamados grupos excluidos
y ciudadanos en condición de vulnerabilidad. Se hablaba de apoyar las jurisdicciones
49
especiales (de paz e indígena), lenguaje que desaparece en el actual Plan, lo cual, en
términos de inclusión, es un grave retroceso10.
Tampoco aparece nada relacionado con lo que en el anterior plan sectorial se lla-
maban políticas transversales, que incluía la de género y la de derechos humanos. Esa
perspectiva de un plan pensando en el ciudadano, especialmente en los grupos más
vulnerables, los llamados sujetos de especial protección constitucional, no está pre-
sente en esta oportunidad11. En la medida en que es un plan construido y socializado
en el interior de la rama judicial, y muy poco con otros actores de fuera del sistema,
refuerza ese sentido de ensimismamiento que tanto se ha criticado a la rama judicial.
Llama la atención que ante la crisis de integridad ética en la rama judicial, tanto en
las Altas Cortes como en otros niveles de la rama judicial, no exista una estrategia y
ni siquiera se toque el tema para empezar a recuperar la confianza, la credibilidad y la
legitimidad que necesita la administración de justicia.
Veamos ahora el desarrollo de las políticas institucionales:
Política tecnológica
La política tecnológica se define como el conjunto de medidas y actividades adoptadas para

la incorporación permanente de la innovación tecnológica a la prestación de servicios judicia-
les para mejorar la productividad, oportunidad y satisfacción a los ciudadanos. El instrumento
principal será el Plan Estratégico Tecnológico de la Rama Judicial (Acuerdo pSaa12-9269
de 2012 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), que busca, entre
otros propósitos, cumplir con el Plan de Justicia Digital ordenado en la Ley 1564 de 2012,
Código General del Proceso, una de cuyas metas más importantes es el tránsito hacia el
llamado expediente electrónico, medida coherente con el proceso de pasar de la cultura
escrita a la cultura oral, que viene dándose en el sistema judicial colombiano.
Esa apuesta importante en el enunciado no encuentra soporte en los indicadores
planteados para el cuatrienio de 656 equipos de comunicación laN, 4.290 despachos
judiciales con conexión a Internet –medida que la mayoría de las veces no es respon-
sabilidad del cSj–, y 5.210 nuevos computadores. En ese orden de ideas, lo que se
plantea como una gran estrategia de modernización tecnológica se concreta en compra
10 El acceso a la justicia aparece en la Política de Calidad de la justicia, como objetivo específico, así: “Garan-
tizar el acceso a la justicia, reconociendo al usuario como razón de ser de la misma”.
11 La Corte Constitucional ha desarrollado la relación entre acceso a la justicia y grupos de especial protección
constitucional en varias sentencias: T-502/87, T- 597/92, T-451/93, T- 399/93, C-544/93, T-046/93, C-093/93,
T-416/94, T/268/96, C-742/99, entre otras.
de computadores y conexión a Internet, dejando por fuera un plan para el expediente

electrónico de manera que en Colombia se pueda pasar a la cultura donde litigar no
implique necesariamente la presencia física de las partes en el despacho judicial para
las distintas diligencias judiciales, un horizonte que ya está definido en la ley pero en
el cual el cSj no tiene una visión de vanguardia para llevarlo a cabo.
Llama la atención la propuesta de rediseñar el sistema de Información Estadística
de la rama judicial, para de esa manera facilitar el seguimiento de la gestión judicial
que hoy carece de cifras confiables, e impide la rendición de cuentas por parte de otros
actores interesados en el funcionamiento de la administración de justicia.
En consonancia con la implementación de la oralidad en la mayoría de jurisdiccio-
nes, una porción fuerte en materia de inversión será en salas de audiencia, pero en el
plan sectorial no se fijan metas ni indicadores durante el cuatrienio, razón por la cual
no se sabe en principio el alcance de la cobertura y de dónde se parte (línea base) para
hacer una evaluación de cumplimiento.
Llama la atención que la batería de indicadores para todas las políticas se dé sobre
la base de indicadores de producto, y nada sobre indicadores de efecto y de impacto, de
manera que será difícil medir cómo la entrega de unos productos (edificios y compu-
tadores) impacta en el acceso al servicio de justicia, en reducir los tiempos procesales,
en aumentar la productividad de los despachos judiciales, entre otros problemas de
la administración de justicia.
Política de infraestructura judicial
Según el plan sectorial, la política de infraestructura judicial está orientada a satisfacer

los requerimientos en materia de adquisición, construcción, modernización, adecuación
y sostenibilidad de infraestructura física de la rama judicial –léase compra y adecuación
de edificios–, actividad que debería ser confiada a una agencia estatal especializada co-
mo la Agencia Nacional de Infraestructura. El principio de autonomía e independencia
judicial no se pone en riesgo en el tema de quién compra los edificios y los computa-
dores. En esta política, por ejemplo, no se prevé la adecuación de las sedes judiciales
a las necesidades de las personas en situación de discapacidad.
El indicador duro se da en metros cuadrados, así: 79.353 durante el cuatrienio de
obra blanca, 13.352 de infraestructura adquirida, y, tal vez lo más relevante, 1.210 salas
de audiencia adecuadas y dotadas, lo cual sí es un déficit por atender en desarrollo de
la implementación de la oralidad.
No se discute que los despachos judiciales deben ser espacios cómodos para que
los funcionarios y empleados judiciales puedan prestar un mejor servicio al ciudada-
51
no, y eso implica conseguir nuevas sedes y adecuar las existentes, pero hubiera sido
deseable un análisis más técnico para atar estos indicadores de producto (metros cua-
drados de obra física) a indicadores más funcionales que puedan medir esta relación,
tales como acceso de personas en situación de discapacidad, satisfacción del usuario,
e incluso un indicador de satisfacción por parte de los funcionarios y empleados de
los despachos que han sido desarrollados en las encuestas de percepción de la rama
judicial (Consejo Superior de la Judicatura, 2012).
Sobre las políticas de Desarrollo del Talento Humano y de Rediseños Organiza-
cionales, solamente diremos que se trata de directrices internas administrativas que
se concretan en funcionarios capacitados y estudios de rediseños organizacionales,
acciones que no deberían estar en un plan sectorial de la rama judicial, donde deben
estar las líneas estratégicas de la justicia, sino en el Plan de Acción Institucional del
Consejo Superior de la Judicatura.
De otro lado, vale la pena subrayar la idea de definir modelos de gestión estanda-
rizados en la rama judicial (cada despacho judicial es un mundo). Buena parte de los
problemas de acceso a la justicia y atención al ciudadano se derivan de la mala gestión
de los despachos judiciales, de la ausencia de una política de case managment o di-
rección del proceso y del despacho. En el cuatrienio se plantea el indicador de cuatro
jurisdicciones con modelos de gestión implementados. Sin embargo, hubiera sido
deseable encontrar un proyecto para definir dichos modelos en cada jurisdicción, por
instancia, especialidad y lugar. No es igual la demanda por justicia civil de un juzgado
municipal en un pequeño municipio, que en una ciudad como Bogotá, de suerte que
son necesarios diferentes modelos de gestión. Asimismo, hubiera sido muy importante
un proyecto para sistematizar buenas prácticas dado que, en medio de las dificultades,
muchos despachos judiciales, tanto en juzgados como en tribunales y altas cortes, han
desarrollado buenas prácticas que deben ser visibilizadas y replicadas.
Sobre la Política de Protección y Seguridad, esta no debería ser una tarea del Con-
sejo Superior de la Judicatura, ni debería estar en un plan sectorial de la rama judicial.
Esta debería ser confiada a la Policía Nacional para la seguridad en sedes, y a la Unidad
Nacional de Protección para la seguridad de jueces y magistrados, en el contexto de
una política de protección a servidores públicos. No hay razón para que la rama judicial
tenga una política autónoma para esos efectos.
Política de democratización de la administración de justicia
Con esta política se busca “consolidar la participación de la sociedad civil en la gestión

del quehacer diario en la rama judicial”. La idea es acercar la justicia al ciudadano con
tres estrategias: mejores sistemas de atención, tanto físicos como virtuales 12; proceso
de rendición de cuentas para mejorar la transparencia, y actualización del registro de
abogados, jueces de paz y reconciliación, auxiliares de la justicia y consultorios jurídicos.
En desarrollo de esas estrategias, y en los objetivos específicos, se pretende “propi-
ciar nuevas formas didácticas e ilustrativas que permitan a grupos vulnerables apropiar
conocimientos en temas judiciales”; una ventana de oportunidad que debería ser desa-
rrollada durante la implementación del plan para desarrollar un enfoque de exclusión
en favor de los sujetos de especial protección constitucional.
Lamentablemente, esos enunciados de política, en principio, ambiciosos y ne-
cesarios, se concretan en indicadores que nada tienen que ver con lo propuesto. En
efecto, en el cuatrienio se proyectan 54.307.575 de consultas de usuarios en la página
web de la rama judicial13, y 155.000 tarjetas y licencias expedidas, desperdiciando así
una oportunidad para incrementar la legitimidad de la justicia y replantear la relación
con el ciudadano. En materia de rendición de cuentas, hubiera sido deseable diseñar
estrategias permanentes de control ciudadano a la gestión judicial, que implicaran, por
ejemplo, informes mensuales de la productividad judicial al menos por circuito judicial,
participación en audiencias de veedurías ciudadanas para determinar grados de aten-
ción, celeridad; publicación de las sentencias de todas las instancias (no solamente de
altas cortes) para verificar el grado de consistencia de las decisiones judiciales, entre
otras medidas que están en mora de ser adoptadas en la rama judicial colombiana.
Política de calidad en la justicia
En la política de calidad parecen están recogidos los temas relacionados con el acceso
a la justicia. En efecto, allí se dice que “la calidad de la justicia se concibe como el eje
fundamental en el funcionamiento y organización de los Poderes Judiciales (¿?) que
implica no solo la satisfacción de las necesidades y expectativas de los usuarios del
servicio púbico de justicia”, sino también, todo lo relacionado con aumento de la pro-
ductividad y la gestión judicial.
La primera estrategia es la de establecer el Sistema Integrado de Gestión y Control
de la Calidad del Medio Ambiente (SIgcma), lo cual debió quedar en el plan de acción
12 Lo que exige un cambio muy importante en la página web de la rama judicial, generación de correos elec-
trónicos para todos los despachos judiciales, una plataforma tecnológica confiable, estadísticas al, fácil
accesibilidad, entre otros.
13 www.ramajudicial.gov.co. Sin ocuparse de los problemas de accesibilidad que tiene la página web y la
dificultad para acceder a cifras confiables.
53
institucional del Consejo Superior de la Judicatura, y no en el plan sectorial de la rama

judicial, lo que indica que en la elaboración de este plan sectorial hubo un problema
de escala en el diseño del mismo.
En los objetivos específicos se encuentra el de “garantizar el acceso a la Justicia,
reconociendo al usuario como razón de ser de la misma”, y el de incrementar los nive-
les de satisfacción del usuario, pero no se definen ni estrategias ni instrumentos para
la consecución de estos objetivos ambiciosos y necesarios.
El indicador durante el cuatrienio es el de 505 dependencias certificadas en SIgcma,
frente a lo cual reiteramos la observación de que en la fijación de las metas y los indi-
cadores no se desarrolla lo propuesto. En ese orden de ideas, debieron fijarse metas
e indicadores de incremento de acceso a cada una de las jurisdicciones, con enfoque
diferencial (género, discapacidad, etnia, etc.), a partir de una línea de base que debe
construirse tomando como punto de partida la Encuesta Nacional de Necesidades
Jurídicas, indicadores sobre satisfacción de los usuarios internos y externos, a partir
de realizar la quinta encuesta de percepción que ya está en mora de hacerse. Simple-
mente se definen productos blandos, de fácil consecución y no relacionados con otros
objetivos más estratégicos relacionados con la prestación del servicio de justicia.
pLan de inversiones14
El presupuesto total de inversión para la rama judicial entre 2015 y 2018, sin contar
la Fiscalía General de la Nación, es equivalente a 1.028.457 millones de pesos, donde
el grueso se orienta a las políticas de tecnológica y de infraestructura (826.492) 15, lo
que deja ver un énfasis en actividades (construcción, remodelación y compra de com-
putadores) que si bien constituyen un insumo importante, no son de la esencia de la
administración de justicia16 (tabla 3).
14 Cifras en millones de pesos constantes.

15 Aquí no se contabilizan los gastos de funcionamiento, esto es, salarios y prestaciones de magistrados,
jueces y empleados judiciales, arriendo de sedes, servicios públicos, papelería, insumos, etc.
16 De hecho, la tarea de comprar inmuebles, remodelarlos, comprar equipos de computación, entre otras, lo
podría hacer con mayor eficacia y eficiencia una agencia estatal especializada como la Agencia Nacional de
Infraestructura, incorporando las necesidades de la rama judicial a su presupuesto, y liberar esos recursos
de inversión para otra serie de actividades, esas sí relacionadas directamente con políticas judiciales.
Tabla 3. Plan de inversiones para la rama judicial, 2015-2018
Política Institucional Total inversión 2015-2018
Tecnológica 424.282
Infraestructura judicial 402.210
Desarrollo del talento humano 113.880
Rediseños organizacionales 22.593
Protección y seguridad 12.000
Democratización de la administración de justicia 51.097
Calidad de la justicia 2.392
Total 1.028.457
Esta asignación de recursos refleja que el Consejo Superior de la Judicatura tiene una
visión muy instrumental de lo que son las políticas judiciales, que más que orienta-
ciones estratégicas de los recursos de inversión –e incluso de los de funcionamiento,
por ejemplo creando nuevos juzgados, trasladando otros– se concreta en inversiones
de infraestructura y actualización tecnológica que bien pueden hacen parte de un plan de
acción institucional, perdiendo de vista otros temas como el acceso a la justicia o la
diversificación y consolidación de la oferta judicial según la demanda por justicia, como
correspondería a una verdadera política judicial.
Analizando este plan sectorial 2014-2018, puede decirse que el Consejo Superior de
la Judicatura nunca entendió su rol como formulador de políticas judiciales, pero tam-
bién que el gobierno nacional –léase Ministerio de Justicia y Departamento Nacional
de Planeación/Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno– no han logrado definir el
rol del Gobierno en materia de administración de justicia, interpretando a cabalidad
el principio de autonomías e independencia judicial con la función que establece el
artículo 208 constitucional de formular políticas en su sector, y de no saber involucrar
a la Fiscalía General de la Nación en la lógica de formular políticas articuladas con la
política (anti) criminal del Estado e incluso la política penitenciaria. La Fiscalía, dada
su autonomía presupuestal, y el peso en el presupuesto de la rama judicial (más del
50%), se ha convertido en una rueda suelta del sistema de justicia.
Se espera que el nuevo órgano de gobierno y administración de la rama judicial
aprobado en la reforma al Equilibrio de Poderes, entienda a cabalidad su papel de for-
mulación de políticas públicas judiciales, que se creen espacios de articulación inte-
rinstitucional con el gobierno nacional, la Fiscalía General de la Nación, y otros actores
55
del sistema de justicia17, de manera que las políticas en materia de administración de

justicia sean un tema de Estado y de interacción permanente con los actores de la so-
ciedad civil concernidos en estos temas18.
referencias
Consejo Superior de la Judicatura (2015). Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial

2015- 20178, Bogotá.
Consejo Superior de la Judicatura (2012). Cuarta Encuesta de Satisfacción de la rama ju-
dicial, Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación (2015). Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2014- 2018. Bogotá.
Fiscalía General de la Nación (fgN) (2013). Direccionamiento Estratégico 2013-2016. Recu-
perado de http://www.fiscalia.gov.co/colombia/tag/direcccionamiento-estrategico/
Isaza Carolina (editora) (2014). Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia.
Anuario 2014. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Konrad Adenauer et al. (2015). Gobierno y Administración de la rama judicial. Análisis de
las propuestas de cambio en el proyecto de equilibrio de poderes. Paper 25. Bogotá:
Konrad Adenauer.
pNud (2005). Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia. Bogotá: pNud.
Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las personas en condición de vulnerabilidad,
aprobadas en la Cumbre Judicial Iberoamericana en marzo de 2008.
17 En ese sentido, es fundamental la reglamentación en la ley estatutaria de administración de justicia de los

espacios interinstitucionales necesarios para ello, porque por ejemplo, la Comisión Interinstitucional de
la rama judicial creada por la ley Estatutaria de Administración de Justicia (Artículo 97), no ha cumplido
esa labor.
18 Tales como abogados, facultades de derecho, jueces de paz y conciliadores indígenas, autoridades indíge-
nas, inspectores de trabajo, inspectores de ´policía, defensores de familia, etc.
57
Entre política y enfoque: los retos

para la consolidación de la acción
del Gobierno Santos en derechos humanos1
CLAUDIA MARCELA PINZÓN CASALLAS2

PATRICIA HERRERA KIT3
El primer Gobierno del presidente Santos representó un hito en materia de gestión de

derechos humanos. Se creó el ambicioso Sistema Nacional de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario (SNddh-dIh); por primera vez se habló de linea-
mientos de una política de derechos humanos de Estado construida a partir de miles
de voces de ciudadanos convocados a lo largo del territorio nacional para su proceso de
diseño, acompañado, además, por distintos actores institucionales, internaciona-
les y nacionales. Sin embargo, dicha propuesta no fue puesta en marcha, y antes de
la terminación del primer Gobierno de Santos, se expidió la Estrategia nacional para la
garantía de dd.hh. como el vehículo que le permitiría al Gobierno saliente vincular los
logros de la administración con los procesos de planeación para el nuevo cuatrienio.
En otras palabras, se procuró que el contenido de la Estrategia quedara incluido en el
contenido del Plan de Desarrollo 2014-2018 y en la planeación territorial.
En este orden de ideas, a partir de una revisión de los procesos adelantados duran-
te el primer Gobierno del presidente Santos, este texto presenta la manera como fue
1 Las autoras agradecen las entrevistas concedidas por los funcionarios de la Consejería Presidencial para
los dd.hh. y dIh, y el pNud.
2 PhD. Docente Investigadora del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (cIpe), Universidad
Externado de Colombia.
3 Candidata a magíster en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia. Joven
Investigadora de Colciencias.
incluido el tema de los derechos humanos en el documento “Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018”. Lo anterior, con el doble propósito de identificar, en primer
lugar, las continuidades y rupturas entre las dinámicas de la gestión de la temática entre
el primer y segundo Gobierno, así como, en segundo lugar, los retos y las tensiones
que se deberán tener en cuenta en la puesta en marcha de las apuestas asumidas en
materia de derechos humanos.
Los antecedentes de La propuesta deL segundo gobierno de santos

en materia de dd . HH .
El presente apartado busca, con base en la revisión de tres momentos de construcción

de la acción del primer Gobierno de Santos en materia de dd.hh. –diseño del SNddhh-
dIh, elaboración de la Propuesta de Política Integral de dd.hh. 2014-2034 y la formu-
lación de la Estrategia nacional para la garantía de dd.hh. 2014-2034–, identificar sus
rasgos y contenidos distintivos.
Diseño y puesta en marcha del Sistema Nacional de Derechos

Humanos y DIH (SNDDHH-DIH)
El Sistema Nacional de Derechos Humanos y dIh, creado mediante el Decreto 4100 de

2011, es la materialización de la iniciativa consignada en el documento “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014”. Su propósito es consolidar un andamiaje institucio-
nal, procedimental y temático que, además de constituirse en un precedente en política
de derechos, traza nuevas directrices para el desarrollo de futuras acciones en materia
de dd.hh. y dIh. La idea que inspira la creación, el contenido y la arquitectura del Siste-
ma es “lograr el goce efectivo de los derechos y la respuesta estatal oportuna y efectiva
ante posibles vulneraciones de los derechos humanos y de infracciones al derecho in-
ternacional humanitario” (Programa Presidencial de Derechos Humanos y dIh, 2011, p.
6). Para su materialización, el Sistema cuenta con los objetivos expuestos en la figura 1.
Figura 1. Objetivos del Sistema Nacional de Derechos Humanos y DIH
Promover la Incluir un enfoque de Organizar al Estado

Promover la
Construir la Política articulación del Estado derechos y un enfoque en la garantía de
construcción de
Pública Integral de en el respeto y la diferencial en las políticas los dd.hh. y el dIh,
una cultura en
dd.hh. y dIh garantía de los dd.hh. sectoriales y en la política mediante una acción
dd.hh. y dIh
y la aplicación del dIh pública integral oportuna y efectiva
Fuente: elaboración propia a partir de Programa Presidencial de dd.hh. y dIh (2011, p. 8).
eNtre polítIca y eNfoQue : loS retoS para la coNSolIdacIóN de la accIóN del gobIerNo SaNtoS eN derechoS
humaNoS / CLAUDIA MARCELA PINZÓN CASALLAS , PATRICIA HERRERA KIT
59
El Sistema se estructura con base en cinco ejes o subsistemas expuestos en la figura

2 que, según la propuesta, “organizan la oferta institucional nacional para lograr, de
una forma sectorizada, discutir y generar la política pública en dd.hh. y dIh que pueda
ser integrada de una forma coherente y armónica a las demás políticas en la materia”
(Programa Presidencial de Derechos Humanos y dIh, 2011, p. 10). Asimismo, prevé
tres niveles de trabajo: un nivel de dirección y coordinación del Sistema en cabeza de
la Comisión Intersectorial de Derechos Humanos y dIh, cuyo trabajo está acompañado
por la Secretaría Técnica del Programa Presidencial de dd.hh. y dIh (hoy Consejería)
que le brinda asesoría; un nivel técnico que, a través de los Grupos técnicos de trabajo,
coordina el funcionamiento de cada subsistema; y un nivel territorial que, por medio
del mecanismo de coordinación nación-territorio, busca materializar el sistema y sus
objetivos en lo local a través de las llamadas instancias territoriales (Decreto 4100 de
2011)4.
Figura 2. Subsistemas del SNDDHH-DIH
Ciudadanía,
Derechos DIH y Justicia y
cultura y
civiles y conflicto DESCA lucha contra
educación
políticos armado la impunidad
en DD.HH.
Fuente: elaboración propia a partir del documento Sistema Nacional de Derechos Humano y dIh (Programa Presidencial de Dere-
chos Humanos y dIh, 2011, p. 11).
Si bien la creación del Sistema significó un importante avance en la búsqueda de inclu-

sión del tema de dd.hh. y dIh en la formulación de nuevas políticas, y una propuesta
innovadora, dado el nuevo enfoque y abordaje del tema, esta resulta ambiciosa. La
articulación entre las entidades en el nivel nacional, la construcción de lenguajes y
objetivos comunes, la inclusión del enfoque basado en derechos humanos ( ebdh) en
políticas sectoriales y, sobre todo, la puesta en marcha en el nivel territorial, pueden
constituirse en algunos de los temas sensibles para el funcionamiento del sistema.
4 Es importante aclarar que esta estructura no es estática y, conforme a la información obtenida a través
de entrevistas, se ha procurado adaptarla a partir de aprendizajes en el proceso de puesta en marcha del
Sistema.
Propuesta de política integral de DD.HH y DIH (2014-2034)
Posterior al lanzamiento del Sistema, iniciaron los esfuerzos del Gobierno para cons-
truir el documento de la Propuesta de Política Integral de dd.hh. y dIh, que recoge los
principios del ebdh en dos perspectivas: por un lado, lo utiliza como sustento del pro-
ceso del diseño de los lineamientos de la Política y, por otro, los promueve en tanto el
fundamento de la actuación del Estado en general a través de sus políticas sectoriales.
Conceptualmente, el ebdh representa una apuesta alternativa de comprensión del
desarrollo humano promovida desde los años noventa por distintas agencias de coope-
ración (Alza Barco, 2014; Leivi, 2011). Así, en un contexto de transiciones democráticas,
de la expansión de la ola neoliberal que, en el caso colombiano se inscribe también
en la consagración del Estado como social de derecho, el surgimiento de nuevas de-
mandas y la visibilización de poblaciones tradicionalmente subrepresentadas, el ebdh
se constituye en un avance de la protección de libertades negativas hacia las liberta-
des positivas (Giménez Mercado y Valente Adarme, 2010; Jiménez Benítez, 2007). Su
inclusión transversal en las estrategias de cooperación de Naciones Unidas, a partir
de 1997, abre la posibilidad de sustituir la lógica de la necesidad por el derecho como
sustento de las estrategias de desarrollo humano (Leivi, 2011).
A diferencia de otros enfoques, el ebdh reconoce a los individuos como titulares de
derechos que pueden y deben participar en todas las etapas de las decisiones públicas,
concebidas desde y en función del cumplimiento de algún derecho. La tabla 1 presenta,
de manera comparativa, algunos de los elementos distintivos de este enfoque:
Tabla 1. Diferencias del ebdH con otros enfoques de desarrollo
Enfoques tradicionales Enfoque de derechos
Enfoque sectorial con intervenciones verticales y

Visión integral e intersectorial del desarrollo
fragmentadas
Los derechos son realizados (respetados, protegidos y

Las necesidades son alcanzadas o satisfechas
cumplidos)
Las necesidades no son necesariamente universales Los derechos humanos siempre son universales
Los derechos humanos son indivisibles dada su

Las necesidades pueden ser priorizadas
interdependencia
Las necesidades pueden ser alcanzadas a través de La caridad y el asistencialismo no tienen cabida desde
acciones de caridad y asistenciales la perspectiva de los derechos humanos
La participación es una estrategia La participación es un objetivo, una meta y una estrategia
Las necesidades básicas pueden ser alcanzadas por Los derechos humanos se pueden realizar solamente
medio de metas o de resultados atendiendo tanto los resultados como los procesos
Fuente: adaptación de Giménez Mercado y Valente Adarme (2010, p. 58).
humaNoS / CLAUDIA MARCELA PINZÓN CASALLAS , PATRICIA HERRERA KIT
61
En este contexto, las políticas públicas son la materialización de los derechos y

el Estado es sujeto de obligaciones positivas de su garantía. Lo anterior significa que
el ebdh se sustenta en una dimensión normativa que se hace real con la inclusión de
estándares internacionales de protección de dd.hh. como medio y fin de la acción es-
tatal. Y, en segundo lugar, contiene una dimisión operativa que implica la inclusión en
todas las fases del ciclo de las políticas de los principios del ebdh (Giménez Mercado
y Valente Adarme, 2010; Borja Segade, García Varela, Hidalgo Lorite, 2011), expuestos
en la figura 3.
Figura 3. Principios del enfoque basado en derechos humanos
• “…la universalidad de los derechos debe estar basada en el reconocimiento de la

Universalidad con equidad diversidad humana: «trato igual para los iguales (…) [y] trato desigual para los desiguales»
(Gonzáles Plessmann, 2004b)” (Giménez y Valente, 2010:66).
• “…la políticas públicas con enfoque de derechos deben estar dirigidas al

Participación «empoderamiento social», es decir orientadas a fortalecer la capacidad de las
y empoderamiento comunidades de plantear y/o diagnosticar por sí mismas sus problemáticas y participar
corresponsablemente en su solución (GEGA, 2003)”(Giménez y Valente, 2010, p. 69).
• “Desde este enfoque integral, el ejercicio efectivo de los derechos se obtiene a través de la
conjunción de acciones encaminadas a satisfacer todos y cada uno de los derechos por igual
Integralidad y progresividad y de manera simultánea. Los derechos humanos son interdependientes y los logros en su
«concreción efectiva» dependen en gran medida de una visión integral de su ejerciccio como
base para la ejecución de políticas públicas con equidad”(Giménez y Valente, 2010, p. 73).
• “Los mecanismos de rendición de cuentas no son exclusivamente judiciales (tribunales),

Rendición de cuentas también incluyen: a) los cuasi-judiciales (defensorías del pueblo); b) los administrativos
y exigibilidad (evaluaciones de impacto, políticas planes y programas de derechos humanos); y c) los
políticos (procesos parlamentario) (Abramovich, 2006a)”(Giménez y Valente, 2010, p. 72).
Fuente: elaborado a partir de Giménez Mercado y Valente Adame (2010).
Aunque en la literatura se encuentran variaciones en el contenido o la descripción de

los principios, hay un acuerdo en que el ebdh se aparta del paradigma de resultados y,
por el contrario, llama la atención sobre la necesidad de darle importancia a los pro-
cesos. En otras palabras, el ebdh devuelve la atención hacia los procesos a través de
los cuales se satisfacen los derechos, hacia el cómo de las acciones públicas, hacia
la forma de lograr los derechos (Leivi, 2011; Jiménez Benítez, 2007). Por esta razón, y
dado que el Estado es el encargado de poner en marcha políticas con ebdh y los ciu-
dadanos deben participar en estos procesos, varios documentos llaman la atención,
además de los cuatro principios esenciales del ebdh expuestos en la figura 3, sobre el
elemento de capacidades. Capacidades del estado para cumplir con las obligaciones
que son exigibles, a su vez, por unos titulares empoderados (Borja Segade et al., 2011;
Leivi, 2011; Ruiz Bascaran, s. f.).
Este enfoque, como se anunció, fue retomado en la Propuesta de Política Integral
como el sustento para su construcción y, al mismo tiempo, como el medio sugerido
para que las diferentes políticas sean integrales5, para que tengan como fin y medio
los dd.hh. Es una visión encaminada a garantizar el goce efectivo de derechos ( ged)
mediante la construcción, la aplicación, el seguimiento, la evaluación y el ajuste de po-
líticas sectoriales. Para esto, el documento metodológico que acompaña la Propuesta
plantea diez aspectos a fin de garantizar la integralidad de las políticas públicas (tabla 2).
Tabla 2. Elementos del ebdH para la construcción de políticas integrales
1. Reconocimiento, difusión y aplicación del marco de obligaciones estatales y la agenda de exigibilidad de

titulares de derechos.
2. Conexión causal entre derechos (integralidad e interdependencia) dirigida al ged, incluyendo aplicación
efectiva del enfoque diferencial y la perspectiva de género.
3. Identificar manifestaciones de discriminación, desigualdad y exclusión.
4. Diseñar e implementar estrategias para erradicar o reducir progresivamente las condiciones de
discriminación, desigualdad y exclusión.
5. Diseñar políticas, programas y proyectos con perspectiva de dd.hh.
6. Programar presupuestos con ebdh.
7. Identificar brechas de capacidades de titulares de derechos y portadores de obligaciones.
8. Fortalecimiento de procesos de exigibilidad en los que los titulares de derechos (participación efectiva) y
los portadores de obligaciones aportan (implementación y rendición de cuentas) a la realización de derechos.
9. Medir cuantitativa y cualitativamente el impacto de las políticas y los procesos asociados a las mismas a
partir de los resultados en términos del ged.
10. Reajustar las estrategias que conforman la política pública en cuestión a partir de dispositivos de
seguimiento, monitorización y evaluación de la política.
Fuente: adaptación a partir de la Guía conceptual y metodológica para el diseño y la formulación de la Política Pública “De la violen-
cia a la sociedad de los derechos. Propuesta de Política Integral de Derechos humanos 2014-2034”. Enfoque Basado en Derechos
Humanos (S.A., 2013a).
De manera adicional al reconocimiento del ebdh, que se ajusta también a los objetivos
del SNddhh-dIh, la Propuesta de Política Integral se formula respondiendo o recogiendo
los objetivos esbozados en el decreto de creación del SNddhh, así como su estructura
temática, tal como lo permite constatar la figura 4.
5 “Una política integral no se restringe a la oferta pública (provisión de bienes y servicios por parte del
Gobierno), sino que su alcance trasciende y se recoge en el goce efectivo de derechos (ged). Todo esto
acorde con el modelo de gestión pública por resultados que permite cambios estratégicos significativos,
medibles, duraderos y sostenibles” (S.A., 2013, p. 18).
Figura 4. Estructura de la propuesta de política integral de dd.HH. y diH
Reparación integral
Ajuste normativo
y garantías de no
e intitucional
repetición
Efectiva
participación
Derechos trasversales de personas, grupos y pueblos discriminados

Articulación
Nación-Territorios
Prevención
Gestión Ciudadanía, Igualdad, no Derecho de Acceso a la Gestión y protección
Est
de información cultura y discriminación las víctimas justicia y la pública
ra te
y conocimiento educación en y respeto por la lucha contra la transparente y
dd.hh. y paz identidades impunidad lucha contra la
g i a s t r a n s ver s
corrupción
humaNoS
Ejes
Vigilancia Acceso a la justicia

Derechos Agenda
y fiscalización y lucha contra la
de transición
/
civiles y dIh deSca impunidad
institucional
CLAUDIA MARCELA PINZÓN CASALLAS , PATRICIA HERRERA KIT

políticos y construcción
de paz
al e
s
Componentes
Comunicación
Fortalecimiento
para el cambio
de capacidades sociales
estratégico
e institucionales
Transversalización
Monitoreo
en políticas públicas
y evaluación
del ebdh
Fuente: elaboración propia a partir del documento “De la violencia a la sociedad de los derechos. Propuesta de Política Integral de Derechos Humanos” (S.A., 2013).
63
Estrategia nacional para la garantía de los DD.HH. 2014-2034
A partir del 10 de diciembre de 2013, momento en el que la Propuesta fue oficialmente

entregada al presidente Santos, inició la construcción de la Estrategia nacional para la
garantía de los dd.hh. Dicha Estrategia es el resultado del trabajo interinstitucional en
el marco del SNddhh-dIh, previo a la finalización del primer Gobierno del presidente
Santos, que, con base en el documento de la Propuesta, se constituye en la ruta de
acción en dd.hh trazada para los siguientes veinte años (SNddhh-dIh, s. f.).
Retomando la estructura conceptual del ebdh, la Estrategia identifica los dd.hh.
como el núcleo de toda política pública, acompañado de una periferia entendida como
las estrategias de una determinada acción pública. No obstante, a diferencia del alcan-
ce teórico del concepto ebdh en tanto medio y fin, proceso y resultado, la Estrategia
anuncia que siendo los dd.hh. el fin, las acciones y estrategias no resultan relevantes
en la medida en que “Si se define de forma correcta el núcleo, como la búsqueda de
la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos, es de esperarse que las estrate-
gias generen mejores resultados en términos de garantía de derechos” ( SNddhh-dIh,
s. f., p. 16).
La Estrategia recoge la Propuesta, y se propone la inclusión del enfoque y del con-
tenido de sus lineamientos en el Plan de Desarrollo 2014-2018. Asimismo, reajusta
y simplifica la estructura de la Propuesta, y, al mismo tiempo, amplía y desarrolla su
contenido. Define ocho componentes, cada uno con sus objetivos general y específi-
cos, acompañados de lineamientos y estrategias que se materializan a través de más
de 820 líneas de acción (tabla 3).
Tabla 3. Ocho componentes de la Estrategia nacional para la garantía de dd.HH. 2014-2034
Componentes Objetivo
Implementar medidas adecuadamente concertadas, que contribuyan

Igualdad, no discriminación y respeto a eliminar prácticas discriminatorias en todos los ámbitos de la
por las identidades sociedad y el Estado, así como a garantizar el goce efectivo del
derecho a la igualdad
Fortalecer ideas, imaginarios, creencias, discursos y prácticas que

Cultura y educación en dd.hh. y Paz promuevan en los colombianos el ejercicio de los dd.hh. y el dIh, de
la ciudadanía y la construcción de una cultura de Paz
Contribuir con el goce efectivo de los derechos civiles y políticos de

Derechos civiles y políticos
la población
dIh Respetar y hacer respetar el dIh a través de la acción estatal
Derechos económicos, sociales, Garantizar el goce efectivo de los deSca a todos los ciudadanos en
culturales y ambientales condiciones de igualdad y no discriminación
ENTRE POLÍTICA Y ENFOQUE : LOS RETOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA ACCIÓN DEL GOBIERNO SANTOS EN DERECHOS
HUMANOS / CLAUDIA MARCELA PINZÓN CASALLAS , PATRICIA HERRERA KIT
65
Componentes Objetivo
Garantizar que las actividades empresariales en Colombia sean

Derechos humanos y empresa respetuosas de los dd.hh. y contribuyan al desarrollo del país, a partir
de los diversos contextos sectoriales, territoriales e institucionales
Garantizar el acceso a la justicia y el debido proceso a toda la población

Justicia
en condiciones de igualdad y no discriminación
Contribuir a la generación de adecuaciones normaivas e institucionales

para armonizar y articular los mecanismos e iniciativas del Estado y de
Construcción de paz la sociedad civil en torno a la reconciliación nacional y la construcción
de paz, basándose en la promoción y garantía de los dd.hh. y el
respeto al dIh
Fuente: elaboración propia a partir de la Estrategia nacional para la garantía de dd.hh. 2014-2034.
En este sentido, se puede observar que, en términos generales, el contenido de la Es-

trategia es una versión más detallada de la Propuesta pues desglosa líneas de acción
específicas. Sin embargo, además de los ajustes anunciados previamente, se puede
identificar que desaparece el tema de derechos de las víctimas, atendidos ahora por
el Sistema Integral para las Víctimas y, por otro lado, emerge un capítulo completo de
derechos humanos y empresa que, debido a su complejidad y magnitud, evolucionó
hacia el rango de un componente6.
Las transformaciones, tanto de forma como de fondo entre la Propuesta y la Estra-
tegia, permiten inferir que el trabajo del SNddhh-dIh no se ha detenido y la inclusión de
sus objetivos, por el contrario, se puede identificar en el contenido tanto de la Estrategia
como del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”.
Las rupturas y continuidades en eL pLan nacionaL de desarroLLo

2014-2018
En el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”, el tema de dd.hh.

queda integrado en el capítulo VIII, al lado, como ya es habitual, de la seguridad y la
justicia (figura 5). En este sentido, como lo expone la figura 5, una vez más los dd.hh.
hacen parte de los elementos cuya garantía o provisión redundan, según la visión del
documento de las Bases, en la vigencia del Estado social de derecho, así como en la
construcción de condiciones para alcanzar la paz (dNp, s. f.a).
6 Entrevista con funcionarios de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, junio 3 de 2015.
Figura 5. Visión y objetivos del capítulo VIII de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Visión Objetivos
Fortalecimiento del papel del Estado

para garantizar condiciones de goce de
derechos a través de provisión de más
seguridad, justicia y democracia
Construcción de condiciones
para alcanzar la paz
Política para abordar
las consecuencias del conflicto
Fuente: dNp (s. f., p. 393).
En este contexto, los dd.hh. quedan consignados como uno de los objetivos específicos
del fortalecimiento de los roles del Estado para el goce de derechos de todos los habi-
tantes. Acá, se pueden identificar las primeras rupturas en relación con la propuesta
del Gobierno anterior que, si bien también veía el tema de los dd.hh (de la mano de
la justicia y la seguridad) como un requisito para la vigencia del Estado de derecho y la
consolidación de la paz (Herrera Kit, 2014), en este caso, además los acompaña de un
especial énfasis en la política criminal y de lucha contra las drogas, como se muestra
en la tabla 4.
Tabla 4. Objetivos específicos del capítulo VIII de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Objetivo Objetivos específicos
Proveer seguridad y defensa en el territorio nacional
Promover la prestación, administración y acceso a los servicios de

justicia con un enfoque sistémico y territorial
Fortalecer las instituciones democréaticas para la promoción, respeto

Fortalecimiento de los roles del Estado
y protección de derechos humanos, la construccieon de acuerdos
para el goce efectivo de derechos de
sociales incluyentes y la gestión pacífica de conflictos
todos los habitantes del territorio
Fortalecer la articulación del Estado en un marco de la Política
Criminal coherente, eficaz y con enfoque restaurativo
Enfrentar el problema de las drogas desde una prespectiva integral

y equilibrada
Avanzar hacia la garantía del goce efectivo de derechos de las

Justicia transicional y derechos de las víctimas en Colombia
víctimas para la superación de brechas
Fortalecer y articular los mecanismos de transición hacia la paz
originadas por el conflicto armado
Consolidar la acción integral contra minas antipersona
Fuente: dNp (s.f.).
67
Es destacable el hecho de que, en comparación con el contenido del capítulo V del

documento “Bases del Plan de desarrollo 2010-2014” (dNp, s.f.a), tanto el contenido
de las estrategias como la descripción de sus acciones resultan consignadas de ma-
nera más pormenorizada en el objetivo específico de Fortalecimiento de los roles del
Estado para el goce efectivo de derechos de todos los habitantes del territorio. Dicho
objetivo, como se constata en el Anexo 1, retoma elementos presentes en el documen-
to “Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014”, y da continuidad a estrategias como la
del SNddhh-dIh en términos de su fortalecimiento a través de la puesta en marcha de
la Estrategia para la garantía de dd.hh. y la territorialización de los dd.hh., entre otras
acciones. Retoma, también, en el marco del programa de protección de personas,
grupos y comunidades en riesgo extraordinario y extremo, los temas asociados tanto
con la protección individual y colectiva como con la política de prevención, agregando
en la perspectiva de las acciones inscritas en esta estrategia las situaciones derivadas
de un eventual escenario de posconflicto. Aparecen también temas nuevos (en el do-
cumento “Bases del Plan” pero no en la agenda de actuación estatal): una estrategia
dirigida a las comunidades y grupos étnicos, la consolidación de la política de equidad
de género, el sistema nacional de juventud, la puesta en marcha de la política para la
población lgbtI y la prevención de la trata de personas.
Igualmente, llama la atención, en un contexto de procesos de negociación en La
Habana, la presencia de acápites destinados a: la participación ciudadana, la repre-
sentación democrática y la gestión de conflictividades, temas que resultan nuevos en
la agenda del acápite de derechos humanos.
En este orden de ideas, con continuidades y rupturas entre las propuestas de las
bases de los planes de desarrollo 2010-2014 y 2014-2018, la Estrategia para la garantía
de dd.hh., en tanto documento rector de la acción del Estado en dd.hh. para los próxi-
mos veinte años, y algunas de sus líneas de acción, se ven reflejados en el contenido
del capítulo VIII del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”.
Lo anterior se puede constatar a partir de la comparación de las líneas de acción pro-
puestas en los dos documentos (anexos 1 y 2).
A manera de conclusión. Más allá de las rupturas y continuidades:

los retos de la ruta de acción en DD.HH. para el segundo Gobierno
Santos
No obstante la relativa trazabilidad que se puede establecer entre el proceso de di-

seño de herramientas e institucionalidad del primer Gobierno, destinado a gestionar
los dd.hh., y el contenido propuesto para el actual periodo presidencial, varias dudas
quedan sobre los desafíos que impone la puesta en marcha de la visión definida en la
materia para el presente cuatrienio.
Uno de los objetivos del SNddhh-dIh es la inclusión del ebdh en las políticas secto-
riales, siendo este también el sustento y objetivo de la Estrategia de garantía de dd.hh.,
incluida en el articulado de la ley del Plan de Desarrollo 2014-2018 (Informe de Concilia-
ción al Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado). Este es un enfoque que, como se ha venido
anunciando desde su concepción teórica, abarca varios elementos transversales para
el ged y el pensar en su efectiva materialización en un contexto como el colombiano,
implica resolver las diferencias entre la forma como está concebida la estructura del
modelo de desarrollo de Estado y la propuesta del desarrollo de políticas con ebdh.
De hecho, la relectura del documento “Bases del Plan 2014-2018” confirma la
dimensión de este desafío al identificar, en capítulos como el de la Movilidad social,
elementos del enfoque de necesidades que, como se mostró previamente, es supera-
do por el ebdh. De esta forma, aunque se destaca cómo, por ejemplo, el lenguaje del
enfoque diferencial se ha venido incluyendo progresivamente en la programación del
Estado, y que el documento de las Bases el Plan lo confirma, la inclusión del ebdh au-
menta el nivel de complejidad y tensiones entre las visiones que emanan o sustentan
los diversos sectores de la acción pública, incluyendo el de derechos humanos que,
sin ser en strictu sensu un sector, se propone entre sus objetivos la transversalización
del ebdh en toda la acción estatal.
En consecuencia, y aunado a las capacidades que tiene el Estado en los niveles
nacional y el territorial para poner en marcha las más de 820 acciones previstas en
la Estrategia, la materialización de las complejas apuestas del Estado colombiano en
materia de derechos humanos pasa por la revisión, incluso estructural, de los sentidos
desde los cuales se entreteje la acción pública y que, a primera vista, parecen difícil-
mente reconciliables.
Anexo 1. Componentes y lineamientos de la Estrategia nacional

para la garantía de los DD.HH. 2014-2034
Componente Lineamientos
Transformación cultural para la erradicación de prácticas, actitudes y conductas

discriminatorias y estigmatizantes
Igualdad, no
discriminación y Adecuación e implementación normativa nacional, para la sanción de la discriminación
respeto por las en cualquiera de sus formas, en coordinación con las ramas judicial y legislativa
identidades
Estrategias y acciones para la garantía de acceso a la justicia, debido proceso, trato digno
y diferencial en sede judicial y administrativa para grupos y poblaciones discriminadas
69
Adopción institucional formal de la lucha contra la discriminación y la igualdad

Acciones de lucha contra la desigualdad y la discriminación, que sean favorables a la
inclusión, desarrolladas desde la rama ejecutiva
Generación de conocimiento de los procesos históricos, así como de los factores y
dinámicas políticas, institucionales, sociales, económicas y culturales contemporáneas
que posibilitan la producción y reproducción de la discriminación y la desigualdad
Igualdad, no
Crear, implementar condiciones para participación e incidencia en condiciones de
discriminación y
igualdad de las organizaciones sociales, grupos y poblaciones tradicionalmente
respeto por las
discriminados
identidades
Incorporacieon del Enfoque diferencial como garantía para trato igualitario y no
discriminatorio
Definir, diseñar e implementar acciones afirmativas temporales y razonables dirigidas
a grupos poblacionales discriminados
Coordinación efectiva entre la Nación y el territorio para la garantía de los derechos
a la igualdad y a la no discriminación
Articulación Nación Territorio y coordinación Interinstitucional para la implementación
del componente de Cultura y Educación en dd.hh. y Paz
Líneas de investigación en cedh y Paz
Cultura y educación
en dd.hh. y Paz Procesos de formación y capacitación
Estrategias de comunicación y difusión para la cultura y educación en dd.hh. y Paz
Desarrollar pedagogías y metodologías didácticas en el sistema educativo
Articulación institucional para la garantía de los derechos civiles y políticos
Medidas integrales de prevención y protección de los derechos civiles y políticos
Derechos civiles y
Incidencia efectiva de la población en toma de decisiones y en el ciclo de gestión pública
políticos
Garantías para el ejercicio de las libertades fundamentales
Garantías el goce efectivo del derecho a la propiedad
Aplicación de un marco normativo de dIh claro y coherente
Fortalecimiento de la capacidad del Estado a nivel nacional, regional y local en torno
a la aplicación del dIh
dIh Garantía de acceso a justicia eficaz y oportuna para víctimas de las infracciones al dIh
Fortalecimiento de la aplicación de los principios y postulados del dIh con el apoyo
de la Fu erza Pública
Promoción del conocimiento de los postulados del dIh por las partes del conflicto
Cumplimiento progresivo de los deSca
Cumplimiento de las obligaciones en materia de deSca de manera diferenciada
deSca Garantía de la exigibilidad y justiciabilidad de los deSca ante instancias judiciales y
administrativas
Rendición de cuentas como factor de garantía progresiva de los deSca
Gestión del Estado en Materia de Derechos Humanos y Empresa

Derechos humanos y
Impulso de una Agenda Empresarial en Materia de Derechos Humanos y Empresa
empresa
Acceso efectivo a mecanismos de remediación
Estrategia de Lucha contra la Impunidad para la investigación, juzgamiento y sanción
de casos de vi olaciones a dd.hh. e infracciones al dIh
Acceso a la justicia con enfoque diferencial
Justicia Sistema de información judicial coherente, articulada

Política criminal garante de los Derechos Humanos
Articulación entre jurisdicciones
Implementación de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos
Fortalecimiento a los procesos de recuperación de la memoria histórica
Inclusión económica, social y cultural de la población desmovilizada y desvinculada
del conflicto
Movilización ciudadana en favor de la construcción de paz
Construcción de Paz
Acciones tendientes al desarrollo de las comunidades y territorios especialmente
afectados por el conflicto
Institucionalidad encaminada a la construcción de paz
La garantía de los Derechos Humanos, base fundamental de una paz estable y duradera
Fuente: elaboración propia a partir del documento del SNddhh-dIh (s.f.).
Anexo 2. Contenido del objetivo de fortalecimiento de los roles del

Estado para el goce efectivo de derechos de todos los habitantes
del territorio
Estrategias Acciones
Sistema de gestión integral para el fortalecimiento de la participación ciudadana y la planeación participativa
Fortalecimiento de los mecanismos de representación democrática y participación electoral
Sistema integral de gestión de conflictividades con enfoque territorial
Implementación de la Estrategia nacional para la Garantía de los dd.hh.

Fortalecimiento del Diseño e implementación de mecanismos de articulación entre sistemas de coordinación
SNddhh-
que buscan garantizar el goce de derechos
dIh como
herramienta de Consolidación e implementación del Sistema Nacional de Información en dd.hh.
articulación y
coordinación de las Fortalecimiento de procesos territoriales de diseño, impulso, implementación y
entidades del orden seguimiento de planes, programas y proyectos en materia de dd.hh.
Nacional y territorial Coordinación, articulación e implementación de estrategias que permitan el
cumplimiento y seguimiento de obligaciones internacionales del Estado
71
Estímulo a la investigación en educación en dd.hh. y cultura de paz

Desarrollo de procesos de formación y capacitación para funcionarios públicos y
ciudadanos (conocimiento de los dd.hh. y los mecanismos para su exigibilidad)
Política de cultura de
paz y ej ercicio de los Desarrollo de estrategias de comunicación para promocionar una cultura de paz, el
dd.hh. ejercicio de los derechos y mecanismos de denuncia de violaciones a dd.hh.
Implementación de un mecanismo de seguimiento y evaluación para medir resultados,
alcance e impacto de planes, progr amas y proyectos en educación en dd.hh y cultura
de paz
Impulso del diseño e implementación de una política de prevención de violaciones a
Programa de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal
protección de
personas, grupos Ampliación de presencia en el territorio de la Unidad Nacional de Protección
y comunidades en
Ajuste de la estructura orgánica de la uNp
riesgo extraordinario
y extremo, y las Desarrollo de sistemas de información integrados para mej orar la oportunidad de
derivadas del respuesta a solicitudes y activación de la ruta de protección individual y colectiva
eventual escenario de
postconflicto Implementación de ruta de protección colectiva que contemple especificidades de
los grupos y comunidades
Implementación de mecanismos de protección de derechos de los grupos étnicos y
poblacionales ajustando una oferta pertinente a sus particularidades
Fortalecimiento de herramientas de planeación de grupos étnicos mediante el desarrollo
de lineamientos de articulación de los Planes Integrales de Vida de Pueblos Indígenas,
el Plan Buen Largo Camino del Pueblo Rrom y los planes de etnodesarrollo de las
comunidades afrodescendientes
Implementar una política pública que garantice la protección de pueblos indígenas
Fortalecimiento de en aislamiento voluntario
procesos autónomos Diseño e implementación de planes de protección de los pueblos en aislamiento y
de grupos étnicos sus territorios
para orientar, decidir,
administrar y planear Conformar y reglamentar instancias de participación de organizaciones de comunidades
sus proyectos de negras
vida colectivos
Promoción de mecanismos adecuados para el ejercicio del Derecho a la Consulta
en sus territorios,
Previa de grupos étnicos
garantizando el
reconocimiento de Fortalecimiento de la resolución de conflictos en las juntas de los consej os comunitarios
sus cosmovisiones, de comunidades negras
modelos de
pensamiento y Continuidad al fomento del desarrollo de pueblos indígenas con prioridad en las
formas organizativas comunidades indígenas de los pueblos que están en grave peligro de extinción
propias Desarrollo de estrategia de asistencia técnica que permita cualificar las capacidades
de grupos étnicos en el marco de la formulación de proyectos a ser financiados por
el Sistema General de Regalías
Desarrollo de una estrategia con entidades territoriales que cuentan con presencia de
población rom y con kumpañy, para sensibilizar a las autoridades locales
Formulación y desarrollo de una propuesta para realizar el ajuste normativo a la Ley
1530 de 2012 para incluir el enfoque diferencial para el pueblo rom en el acceso a
recursos del Sgr
Promoción de la Comisión Nacional de Diálogo como mecanismo nacional para la

interlocución entre el pueblo rom, el Gobierno y las kumpañy a nivel territorial
Promoción del fondo de becas condonables para estudio de pregrado y posgrado

en el país
Fortalecimiento, desde un enfoque de género, de los procesos de planificación,

monitoreo, evaluación y formulación de presupuestos por parte de entidades
responsables
Realizar evaluaciones participativas de la Política de Equidad de Género y la Política

para Prevención de Riesgos, Protección y Garantía de Derechos de las Mujeres Víctimas
Consolidación de la del Conflicto Armado
Política Pública de
Equidad de Género Prevención, atención y sanción de la violencia basada en género
y de Protección
Fortalecimiento de las Comisarías de Familia para garantizar medidas de protección
y garantía de los
a las mujeres víctimas de violencia
derechos de las
mujeres víctimas del Se adoptarán las medidas que garanticen la flexibilización de la oferta dirigida a las
conflicto armado mujeres víctimas y el reporte de indicadores de cumplimiento de la Política
Articulación de los espacios de coordinación intersectorial para la atención de las

diferentes formas de violencia contra la mujer
El Gobierno nacional formulará de manera participativa el plan para la protección y

garantía de los derechos de las mujeres rurales, con un enfoque étnico
Fortalecimiento de las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Juventud,

para poner en marcha los Consejos municipales y Nacional de juventud y las diferentes
instancias intersectoriales de políticas de juventud
Presentación de un proyecto de ley para reglamentar la elección y conformación de

los Consejos Municipales de Juventud
Implementar programas que contribuyan al fortalecimiento de los Consejos de Juventud,

Consolidación del las Plataformas de Juventud y las Comisiones de Concertación
Sistema Nacional de Cualificar el talento humano de las instituciones públicas relacionadas con la
Juventud adolescencia y juventud
Impulsar y fortalecer los mecanismos de incidencia de las y los jóvenes en las instancias
de participación, y su incidencia en la comisión accidental de Juventud de la Cámara
de Representantes, para posicionar en la agenda pública los temas de adolescencia
y juventud
Coordinar y verificar la implementación de los lineamientos para la generación de

oportunidades para adolescentes y jóvenes
Socialización de la política en los departamentos para que las personas lgbtI conozcan
el instrumento y hagan uso de él
Implementación de
Diseño y divulgación de campañas por el respeto de la diversidad sexual y de género
la Política Pública
para disminuir el estigma y discriminación hacia las personas de los sectores lgbtI
para Población lgbtI
Estructuración de un mecanismo de seguimiento y acciones afirmativas con enfoque
diferencial hacia las personas lgbtI
73
Implementación de estrategias, programas, planes y proyectos dirigidos a la prevención

y la asistencia a las víctimas de trata de personas
Prevención,
asistencia integral Ejecución de planes de acción del Comité Interinstitucional, y de los comités
y protección a las departamentales, municipales y distritales, para la lucha contra la trata de personas
víctimas de trata de
personas Creación de un sistema de información para investigación y estudio relativo a registros
de casos, causas, modalidades, fines de explotación, tendencias, particularidades
regionales y consecuencias de la trata de personas
Fuente: elaboración propia a partir del documento del DNP (s.f.).
referencias
Alza Barco, C. (2014). El enfoque basado en derechos: qué es y cómo se aplica a las políti-
cas públicas?. En Burgorgue-Larsen, L., Maués, A. y Sánchez Mojica, B. E. (coords.).
Derechos humanos y políticas públicas - Manual. Red Derechos humanos y Educación
superior. Barcelona: Comisión Europea - Universitat Pompeu Fabra. Recuperado de
http://www.upf.edu/dhes-alfa/materiales/docs/dhpp_Manual_v3.pdf
Borja Segade, C., García Varela, P., Hidalgo Lorite, R. (2011). El enfoque basado en derechos
humanos. Evaluación e indicadores. Equipo de ISI Argonauta – Red en Derechos. Recu-
perado de: http://www.redenderechos.org/webdav/publico/evaluacionebdh_final.pdf
Decreto 4100 de 2011. “Por el cual se crea y organiza el Sistema Nacional de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, se modifica la Comisión Intersec-
torial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y se dictan otras
disposiciones”. Presidencia de la República de Colombia.
dNp (s. f.) Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país. Paz,
dnp.gov.co/ cdt/Prensa/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%20
2014-2018.pdf
dNp (s. f. ) Capítulo V. Consolidación de la Paz. Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014. Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/ cdt / pNd /6C.%20
Cap%C3%ADtulo%20V.pdf
Giménez Mercado, C. y Valente Adarme, X. (2010). El enfoque de los derechos humanos en
las políticas públicas: ideas para un debate en ciernes. Revista Cuadernos del Cedes,
27 (74). Recuperado de http://www.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid
=S101225082010000200004&lng=es
Herrera Kit, P. (2014). La acción pública en derechos humanos en el Gobierno Santos: ¿un
nuevo camino, viejos retos? En Isaza, C. (coord.). Anuario Seguimiento y análisis de
política públicas en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Informe de Conciliación al Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara. Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo
país”. Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/cdt/Prensa/Publicaciones/
pNd%20defINItIvo1.pdf
Jiménez Ben, W. G. (2007). El enfoque de los derechos humanos y las políticas públicas.
Revista Civilizar, Ciencias Sociales y Humanas, 7 (12), 31-46. Recuperado de http://
www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=100220305003
Leivi, M. (coord.) (2011). Guía para la planificación local desde la perspectiva de los derechos
humanos. Buenos Aires: pNud.
Programa Presidencial de Derechos Humanos y dIh (2011). Sistema Nacional de Derechos
Humanos y DIH. Bogotá: Presidencia de la República.
Ruiz Bascaran, D. (coord.) (s. f.). Planes de desarrollo municipal con enfoque en derechos
humanos: guía para su formulación. Unión Europea, Oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos – Colombia. Recuperado de: http://www.redenderechos.
org/webdav/publico/evaluacionebdh_final.pdf
S.A. (2013). De la violencia a la sociedad de los derechos. Propuesta de política integral de
derechos humanos. Bogotá.
S.A. (2013a). Guía conceptual y metodológica para el diseño y la formulación de la política
pública “De la violencia a la sociedad de los derechos. Propuesta de Política Integral
de Derechos humanos 2014-2034”. Enfoque basado en derechos humanos. Bogotá.
SNddhh-dIh (s. f.) Estrategia nacional para la garantía de los derechos humanos 2014-2034.
Bogotá.
Área socioeconómica
77
Pobreza y desigualdad en Colombia:

análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
CARLO TASSARA1
introducción2
En los últimos años, Colombia ha logrado grandes avances en la lucha contra la po-
breza, tanto en la disminución del número de personas pobres, como en la estructu-
ración de una institucionalidad y una legislación más coherentes, y en la formulación
e implementación de políticas más eficaces (daNe, 2015).
Sin olvidar que estos logros están relacionados también con factores macroeconó-
micos3, el programa Más Familias en Acción (mfa), liderado por el Departamento para
la Prosperidad Social (dpS), representa la punta de lanza de una acción estatal de gran
envergadura en la lucha contra la pobreza. Basta con decir que entre 2010 y 2014, mfa
ha logrado consolidar una cobertura de unos 2,7 millones de familias y un gasto anual
de alrededor de 1,65 billones de pesos4 (Tassara, 2014b, p. 3).
1 PhD en Teoría e Investigación Social. Profesor de Estrategias para la cooperación, Universidad de Roma
La Sapienza, y docente de posgrado en la Universidad Externado de Colombia y otras universidades co-
lombianas. https://uniroma1.academia.edu/CarloTassara
2 Esta parte del artículo es la actualización y libre reelaboración de un texto inédito del mismo autor (Tassara,
2014b).
3 Como el crecimiento del producto interno bruto, que entre 2005 y 2014 ha aumentado en un 5,2 % anual
a precios constantes, y la inflación contenida, que en 2013 se mantuvo en 1,94 % y fue entre las más bajas
de los últimos sesenta años (dNp, 2014, p. 1).
4 Datos facilitados por la Dirección de Ingreso Social del DPS en diciembre de 2014.
Figura 1. Pobreza e indigencia (porcentaje población nacional)
50,0
49,7
45,0 48,0 47,4
45,0
42,0
40,3
35,0 37,2
34,1
32,7
30,6
25,0 28,5
17,7
15,7 16,4
14,8 14,4
13,8
12,3
15,0 10,6 10,4 9,1 8,1
5,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pobreza Indigencia
Fuente: daNe (2015).
Asimismo, es apreciable la reciente transición colombiana de un abordaje basado en

la implementación de programas financiados ad hoc, con recursos que en parte llega-
ban de la cooperación internacional y de préstamos contraídos con el Banco Mundial
y el Banco Interamericano de Desarrollo (bId), hacia una política de estado asentada
en recursos provenientes del presupuesto de la nación. Es así como en junio de 2012
se aprobó la Ley 1532/2012 que reglamenta el mfa y lo convierte en un derecho para la
población más pobre.
A nivel cuantitativo, entre 2002 y 2014 la pobreza monetaria disminuyó del 49,7 %
al 28,5 % y la pobreza multidimensional5 pasó del 49,2 % al 21,9 % (daNe 2015).
Sin embargo, existen variaciones importantes entre las áreas urbanas y rurales. La
reducción de la pobreza monetaria es más notoria en las ciudades (figura 2), mientras
que la pobreza multidimensional disminuye más en el campo. Pero, entre 2011 y 2014
se da una desaceleración en la reducción de la pobreza extrema, o indigencia, en lo
rural (daNe, 2015).
5 La pobreza monetaria se basa en la “medición de los ingresos per cápita de la unidad de gasto y su relación
con la línea de pobreza y pobreza extrema” (daNe, 2015, p. 4), mientras que la medición de la pobreza mul-
tidimensional se basa en variables que dan cuenta de la situación del hogar en relación con la educación,
la salud, el empleo, la primera infancia y la infraestructura disponible.
pobreZa y deSIgualdad eN colombIa : aNálISIS del plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018 / CARLO TASSARA 79
Figura 2. Indigencia en las áreas urbanas y rurales
35,0
33,1 32,6
29,0 29,1 28,6

27,8
25,0
25,0
22,8
22,1
19,1
18,0
15,0 12,2
11,2 11,2
10,0 9,9
9,1 8,3
7,0 6,6 6,0
5,1
5,0
2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Rural Urbana
Aunque la reducción de la pobreza, monetaria y multidimensional, es global, la brecha

urbano/rural de la incidencia de la pobreza monetaria ha aumentado. En 2002, la po-
breza monetaria rural era 1,36 veces mayor que la urbana, mientras que en 2014 esta
proporción pasó a 1,68.
Esta dinámica resulta más evidente si se compara la evolución de la indigencia, ya
que la relación de su incidencia en las áreas rurales y urbanas ha aumentado de forma
continua y ha pasado de 2,59 en 2003 a 3,53 en 2014 (figura 3).
Figura 3. Relación entre indigencia rural y urbana
3,53
3,45
3,50
3,30
3,16
3,18
3,05
3,10 3,01
2,91 2,91
2,89
2,90
2,70
2,59
2,50
2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Por otro lado, entre 2002 y 2012, a la disminución de la pobreza correspondió el

aumento, del 32,1 al 37,7 %, de la población en condición de vulnerabilidad (World
Bank, 2014, p. 28).
Igualmente, Colombia debe mejorar mucho en la distribución de la riqueza, ya que
la desigualdad es una de las más altas del mundo, con un índice de Gini de 0,538 en
2014 (daNe, 2015).
Con base en lo anterior, a continuación se analiza cómo se abordó la lucha contra
la pobreza y la desigualdad en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
continuidad y cambio respecto aL anterior pLan nacionaL

de d esarroLLo
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: “Prosperidad para todos”, incluyó la igual-

dad de oportunidades entre los tres pilares del desarrollo en Colombia, conjuntamente
con el crecimiento de la economía, la competitividad y la consolidación de la paz. En
este contexto, el plan identificó cuatro desafíos para la articulación entre el desarrollo
socioeconómico y la construcción de una sociedad más equitativa, así:
1) aumentar la eficiencia del gasto social para que los recursos se traduzcan
en mejores resultados en cobertura y calidad; 2) mejorar la focalización del gasto
social para que este beneficie prioritariamente a los más pobres y vulnerables; 3)
consolidar un sistema de protección social que contribuya eficazmente a fortalecer
y proteger el capital humano y los ingresos de los hogares, y a reducir su vulnera-
bilidad; y 4) alcanzar la inclusión social de los diferentes grupos étnicos, así como
la igualdad de género (dNp, 2011, pp. 250-251).
El nuevo pNd 2014-2018 “Todos por un nuevo país: Paz Equidad Educación” se articula
alrededor de tres pilares, seis estrategias transversales y dos enfoques metodológicos
(dNp, 2014, pp. i-x).
El primer pilar es una apuesta por la paz que, con base en las negociaciones de La
Habana, apunta a crear las condiciones para orientar el posconflicto hacia la construc-
ción de un país más próspero y sin violencia. La priorización de la equidad se funda-
menta en el reconocimiento de que “la desigualdad, como la violencia, es endémica y
secular en Colombia, y su superación requiere transformaciones de fondo” (dNp, 2014,
pp. iv). La educación “se concibe como el más poderoso instrumento de igualdad
de la sociedad” (dpN, 2015, p. v), asumiendo que una población con un mejor nivel de
POBREZA Y DESIGUALDAD EN COLOMBIA : ANÁLISIS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 / CARLO TASSARA 81
instrucción puede aprovechar las oportunidades que se le presenten, “y tiene mayores

capacidades para participar en el sistema político, en la economía de mercado y en la
defensa de sus propios derechos” (dNp, 2014, p. v).
Alrededor de estos pilares se plantean seis estrategias transversales, a saber: 1)
Competitividad estratégica e infraestructura; 2) Movilidad social; 3) Trasformación
del campo; 4) Consolidación del estado social de derecho; 5) Buen gobierno; 6) Cre-
cimiento verde.
Finalmente, el plan se fundamenta en dos enfoques metodológicos. El primero
es la orientación hacia el logro de resultados concretos y medibles. Con este fin, se
le asignan a cada pilar algunas metas trazadoras y a cada estrategia transversal unas
metas intermedias cuantificadas por medio de productos e indicadores específicos,
que facilitarán su posterior monitorización y evaluación.
El segundo es la orientación territorial, con el propósito de traducir las estrategias
nacionales en lineamientos y prioridades programáticas para cada región del país, así:
1) Caribe: Prosperidad y eliminación de la pobreza extrema; 2) Pacífico: Equidad, inte-
gración y aprovechamiento sostenible de mercados; 3) Centro Oriente: Conectividad
para la integración; 4) Centro Sur: Desarrollo del campo y conservación ambiental; 5)
Llanos: Medioambiente, agroindustria y desarrollo humano; 6) Eje Cafetero y Antioquia:
Talento humano innovador en territorios incluyentes.
Como se aprecia en la comparación de la estructura general de los dos documentos
(tabla 1), el nuevo pNd manifiesta una sustancial continuidad con el anterior y mantiene
la orientación hacia las disminución de la desigualdad, asumiendo que en Colombia la
...reducción de la pobreza no se ha reflejado en un incremento importante

de la clase media6, sino en un aumento de la población que se en cuentra en una
situación que la hace vulnerable a caer en la pobreza ante cualquier situación
adversa, como la pérdida del empleo o alguna emergencia ambiental ( dNp, 2014,
p. 206).
6 Colombia se caracteriza por una baja proporción de clase media (27,2 %) –en comparación con Chile,
Brasil y Perú, que tienen un porcentaje superior al 34 %–, y ha tenido un aumento más lento en el periodo
2002-2012 (12,1 %) con respecto, por ejemplo, a Bolivia y Ecuador (+17,6 % y +14,2 %, respectivamente),
países que actualmente tienen clases medias más amplias (World Bank, 2014, p. 28).
Tabla 1. Comparación de la estructura general de los pnd 2010-2014 y 2014-2018
PND 2010-2014 PND 2014-2018
Pilares: 1. Paz; 2. Equidad, 3. Educación.

Pilares Estrategias transversales
1. Convergencia y desarrollo regional 1. Competitividad estratégica e infraestructura
2. Crecimiento y competitividad 2. Movilidad social
3. Igualdad de oportunidades 3. Trasformación del campo*
4. Consolidación de la paz 4. Consolidación del Estado social de derecho
5. Buen gobierno 5. Buen gobierno
6. Sostenibilidad ambiental 6. Crecimiento verde *
7. Innovación Enfoques metodológicos:
8. Relevancia internacional 1. Orientación hacia los resultados
2. Orientación territorial
* En la introducción al pNd 2014-2018, Transformación del campo y Crecimiento verde se presentan conjuntamente como una sola
estrategia (dNp, 2014, p. iv). En la segunda parte del documento (dNp, 2014, pp. 308-330 y 468-506) y en la Ley (cdr 2015) las dos
estrategias se encuentran separadas.
Fuente: dNp (2011, p. 250; 2014, pp. i-x).
Asimismo, el tema de la equidad está presente también en otro pilar, la Educación, y

en las estrategias transversales de Movilidad social y de Transformación del campo.
Los objetivos del pilar Equidad apuntan a reducir las brechas territoriales y la pobreza
moderada, proveer servicios de calidad (sobre todo en salud y educación), consolidar
la clase media y promover el desarrollo económico incluyente (tabla 2).
Tabla 2. Objetivos del pilar Equidad
Objetivo 1. Reducir las brechas territoriales y poblacionales existentes en la provisión de servicios de

calidad en salud, educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad.
1. Articular las acciones públicas para el cierre de brechas poblacionales, con acceso a servicios de
calidad.
2. Ampliar las oportunidades de conectividad que promuevan los procesos de desarrollo territorial.
3. Construir ciudades amables y sostenibles para la equidad.
Objetivo 2. Reducir la pobreza moderada y consolidar la clase media.

1. Fortalecer la inclusión social a través de una oferta de protección y promoción social articulada y
focalizada.
2. Fomentar una verdadera inclusión productiva con mecanismos efectivos de generación de ingresos y
empleo.
Objetivo 3. Promover el desarrollo económico incluyente del país y sus regiones.

1. Diversificar y sofisticar las apuestas productivas de las regiones propendiendo por mayores niveles de
inclusión productiva y social.
2. Potenciar la contribución de la ctI en el desarrollo de iniciativas productivas que contribuyan a reducir
las brechas de la población.
3. Fortalecer la competitividad agropecuaria para consolidar el campo como generador de empleo y
riqueza para los habitantes rurales.
Fuente: dNp (2014, pp. 24-32).
Hasta se podría afirmar que, según el diagnóstico del plan, la inequidad dinámica –o
sea la que genera la desigualdad intergeneracional– se debe sobre todo a la falta de un
nivel adecuado de educación, que “se concibe como el más poderoso instrumento de
igualdad de la sociedad” (dNp, 2014, p. vii). Por eso, se sostiene que:
La educación de calidad permite a las personas adquirir los conocimientos y las

competencias necesarias para participar en actividades productivas, accediendo a
ingresos y activos que permiten su movilidad social. De esta forma, la educación
se convierte en la herramienta más poderosa para promover la equidad y la paz.
[…]. Por estas razones, es fundamental que el país haga una apuesta decidida por
el mejoramiento integral de la educación (dNp, 2014, p. 72).
De la misma manera, la desigualdad estática –o sea los desequilibrios en el ingreso de

la población– se debería principalmente a las diferencias estructurales que existen entre
zonas urbanas y rurales, por un lado, y a la marcada heterogeneidad entre las regiones
del país en términos de riqueza y nivel de desarrollo, por el otro ( dNp, 2014, p. vii).
Pero sorprende que el análisis de la inequidad no enfatice factores como el monto
promedio del salario, la incidencia del trabajo informal y las brechas salariales. Más
aún, si se tiene en cuenta que en algunos de estos temas los indicadores colombianos
son peores que el promedio regional y de otros países, como Brasil y Perú, que hasta
hace pocos años estaban muy por debajo de Colombia (tabla 3).
Tabla 3. Indicadores sobre empleo y calidad del trabajo
Variable Perú Brasil Colombia Promedio América Latina
Salario por hora (uSd) 3,6 5,7 3,7 4,4
Trabajo informal (%) 60,9 47,6 60,7 54,7
Brechas de ingreso por hogar:

- Entre estratos pobres y medios 7,0 8,4 8,1 7,6
- Entre estratos pobres y altos 31,0 40,6 43,6 36,3
Fuente: Hardy (2014, pp. 103 y 198).
Por la misma razón, se detectan algunas ausencias e inconsistencias en las metas tra-
zadoras del pilar Equidad (tabla 4). Entre las primeras, resalta la falta de indicadores
relativos a las brechas salariales y la dimensión multidimensional de la pobreza. Entre
las segundas, parece poco apropiado aplicar la tasa de formalidad del trabajo única-
mente a las principales áreas metropolitanas del país y utilizar indicadores de proceso,
como la tasa de cobertura de la estrategia De Cero a Siempre, en vez de indicadores

de impacto7.
Tabla 4. Metas trazadoras del pilar Equidad
Línea de base
Meta trazadora Meta a 2018
(2013)
Pobreza monetaria (porcentaje de la población nacional) 30,6 % 24,5 %
Desigualdad (Índice de Gini) 0,54 0,52
Tasa de formalidad por cotización de seguridad social (13 áreas metropolitanas) 45,5 % 24,5 %
Tasa de desempleo (porcentaje de la población nacional) 9,6 % 7,6 %
Niños y niñas con atención integral, en el marco de la estrategia De Cero

976.000 2.400.000
a Siempre
Fuente: dNp (2014, p. 32).
prioridades y ausencias en Las poLíticas sociaLes
Se destacan a continuación algunas prioridades que caracterizan el pNd 2014-2018. El

primer elemento es la orientación hacia la consolidación del Sistema de Protección
Social (SpS) en todos sus componentes, con énfasis en el Sistema de Promoción Social
–que garantiza los mínimos vitales de la población más pobre y vulnerable–, los servi-
cios de salud y saneamiento, y la vivienda. Al respecto, se privilegia la ampliación del
portafolio de servicios al adulto mayor y su cobertura (dNp, 2014, pp. 225-251 y 215-216).
Se trata de iniciativas muy oportunas, sin embargo, es necesario recordar que en
los últimos años más de diez países latinoamericanos han introducido programas pen-
sionales destinados a las personas con 65 años o más que se encuentran en situación
de pobreza (Cecchini y Madariaga, 2011, pp. 18-25). La experiencia más interesante es
el Beneficio de Prestação Continuada (bpc) de Brasil, una pensión no contributiva para
adultos mayores y personas con discapacidad en situación de pobreza introducida en
1988 como derecho constitucional.
El segundo consiste en la introducción de medidas para multiplicar las oportuni-
dades de inclusión productiva y generación de ingresos, tanto en general como en lo
referente a los pobres. En este contexto, se aprecian las iniciativas vinculadas con el
Objetivo 2, “Incentivar la generación de ingresos de la población para superar la pobre-
7 Los indicadores de proceso miden la realización de las actividades previstas por un programa, mientras que
los indicadores de impacto miden los cambios que las actividades implementadas generan en la calidad
y las condiciones de vida del grupo meta.
za” del Componente A “Sistema de Promoción Social para garantizar mínimos vitales”
de la estrategia transversal Movilidad social (dNp, 2014, pp. 216-218). Entre ellas: a) las
oportunidades de formación que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SeNa) ofrecerá a
la población vulnerable, con acceso preferencial a jóvenes y mujeres; b) la ampliación
del servicio de empleo del Ministerio del Trabajo; c) el lanzamiento de programas de
emprendimiento y fortalecimiento empresarial, sobre todo en el ámbito rural; d) la
planificación de programas de empleo temporal rural y urbano, con enfoque diferen-
cial para poblaciones vulnerables, jóvenes y mujeres y prioridad para los municipios
afectados por crisis ambientales, económicas o sociales.
El tercer elemento es la apuesta por la estrategia transversal Transformación del
campo, que representa un eje central para la disminución de la desigualdad y se basa
en la siguiente reflexión:
Mejorar de manera rápida y significativa las condiciones de vida de la población

rural es el primer eslabón para disminuir las brechas entre el campo y la ciudad,
y avanzar en la superación de la pobreza rural. Las estrategias para alcanzar este
objetivo deben considerar en sus mecanismos de implementación, las diferencias
entre los pobladores rurales y urbanos, haciendo un especial énfasis en la nece-
sidad de mejorar la calidad y el acceso real de los pobladores rurales a vivienda,
educación, salud y mecanismos de protección social (dNp, 2014, p. 317).
Finalmente, desde el punto de vista técnico, es notable el propósito de diseñar e

implementar una plataforma informática única (Sistema de Información Social) que
permita integrar las bases de datos del SISbeN, los listados censales y los demás registros
de atención de los programas sociales del Estado. Obviamente, sería una herramienta
sumamente importante para mejorar la focalización, evitar errores y superposiciones
de grupos metas y afianzar la gestión integrada de los programas de promoción social
y lucha contra la pobreza (dNp, 2014, pp. 222-223). Se trata de una decisión extremada-
mente positiva. Basta recordar la importancia que han tenido el Cadastro Único para
Programas Sociais y la Ficha de Protección Social, en Brasil y Chile, respectivamente,
para aumentar la eficacia de la coordinación interinstitucional de las políticas sociales.
Por otro lado, la gran ausencia es la introducción de elementos innovadores en la
política fiscal. Según Estrada (2013, pp. 10-11), “el Estado colombiano ha renunciado
a realizar la tarea redistributiva por el lado de los impuestos y ha optado más bien por
el gasto público. Una decisión que ha tenido menos costos políticos para quienes go-
biernan”. Lo anterior se sustenta en el análisis comparativo de la evolución de los im-
puestos directos e indirectos, que manifiesta la creciente importancia de los segundos
respecto a los primeros, en la observación de “que el gasto público tiene una incidencia
en la desigualdad cinco veces más que los tributos”, y en la constatación de que los
impuestos sobre la renta adolecen históricamente de una progresividad muy débil.
Con excepción de la Ley 49 de 1990, las catorce reformas tributarias que se han
aprobados desde los años ochenta en adelante8 se formularon con el propósito de
aumentar la tributación. Sin embargo, “estas reformas han sido desordenadas, inco-
herentes, fragmentadas, y no se enmarcan en contextos más amplios que permitan
ponerlas al servicio del Estado” (Estrada, 2013, p. 11).
En la misma línea, Bogliacino y Muñoz (2015, p. 8) afirman que “el impacto de los
impuestos es regresivo por el nivel muy elevado de evasión tributaria y el bajo nivel de
impuestos sobre la renta de las personas”.
Un segundo elemento de reflexión es que el modelo de protección social colombiano
oscila entre el enfoque de derechos9 y el enfoque del manejo social del riesgo10, y tiene
cierta propensión por el segundo. A veces, esto hace descuidar el problema estratégico
de la desigualdad, priorizar los objetivos económicos sobre los sociales y centrar las
políticas sociales “en cómo resolver los problemas de focalización de recursos en los
más pobres” (Salcedo, 2013, p. 3), lo que origina programas que corren el riesgo de
estigmatizar a los beneficiarios.
Al respecto, el enfoque colombiano a la protección social –que resulta confirmado
por el pNd 2014-2018– parece anticuado en el contexto latinoamericano, que propende
cada vez más por el enfoque de derechos y la afirmación de políticas redistributivas
orientadas a la disminución de la desigualdad (Tassara, 2014a).
En este contexto, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal)
subraya la centralidad de “la adopción de una estructura distributiva orientada a la
disminución de la desigualdad” y recuerda que “Esto no se da espontáneamente y re-
quiere el desarrollo y fortalecimiento de instituciones económicas, sociales y públicas
que aseguren una amplia distribución de los frutos del progreso técnico y prevengan
su excesiva concentración” (cepal, 2012, pp. 30-31).
Otra criticidad es la insuficiente articulación entre el programa mfa y el sistema de
protección social, que representa una debilidad del modelo colombiano. La cuestión es
8 Dos en los años ochenta (1983 y 1986), ocho en los años noventa (dos en 1990 y 1998 y una en 1992, 1993,
1994 y 1995) y cuatro durante el nuevo siglo (dos en 2002 y una en 2000 y 2013).
9 Enfatiza la necesidad de diseñar sistemas de protección basados en los derechos sociales reconocidos en
tratados y pactos internacionales, y afirma la obligación de los Estados de adoptar medidas positivas para
que su vigencia sea efectiva.
10 Un sistema de protección frente a las contingencias negativas que afectan la calidad de vida de los ciuda-
danos, basado en acciones que prevengan, mitiguen o superen dichas contingencias.
simple: las familias que se gradúan de iniciativas como mfa se encuentran a menudo
en una situación de vulnerabilidad y corren el riesgo de recaer en la pobreza después
de la salida del programa. Según Hardy:
Estos estratos vulnerables, los más numerosos, son los más desprotegidos
[…] por dos razones: en primer lugar, porque suelen quedar fuera de las políticas
sociales que imperan en la región, altamente focalizadas hacia los segmentos de
mayor pobreza y, en segundo lugar, porque carecen de capacidades económicas
que les permitan hacer frente a sus necesidades (2014, p. 31).
Al respecto, es importante que las reglas de graduación no sean supeditadas al tiempo

de permanencia y a las condiciones de elegibilidad. Al contrario, es necesario avanzar
en la construcción de un sistema de protección social sólido, bien estructurado y capaz
de acompañar las familias durante y después el periodo de afiliación a mfa y a los otros
programas de lucha contra la pobreza.
“bases deL pLan” frente a Ley deL pLan
En esta parte del texto se compara el documento “Bases del Plan” (dNp 2014), que fue
divulgado en noviembre de 2014, con la versión del Proyecto de Ley respectivo que
circulaba en mayo de 2015 (cdr, 2015).
Lo primero que llama la atención es la escasa cantidad de recursos dedicados a la
estrategia transversal Transformación del campo, a la que se le asignó tan solo el 7 %
del presupuesto plurianual 2015-2018 (tabla 5). Obviamente, cabe preguntarse cómo
será posible –con recursos tan escasos– realizar las inversiones necesarias para abordar
problemas tan complejos como la construcción de nuevas vías de acceso, la actuali-
zación del catastro (dNp, 2014, p. v) y el cierre de las brechas urbano-rurales mediante
el mejoramiento de “la calidad y el acceso real de los pobladores rurales a vivienda,
educación, salud y mecanismos de protección social” (dNp, 2014, pp. 312 y 317).
Tabla 5. Plan de inversión y presupuesto plurianual 2015-2018 (en millones de pesos)
Estrategia/Objetivo Monto planificado %
1. Competitividad estratégica e infraestructura 189.047.971 26,86
2. Movilidad social 310.437.880 44,10
3. Transformación del campo 49.271.574 7,00

Estrategia/Objetivo Monto planificado %
4. Consolidación del Estado social de derecho / Seguridad,

137.416.535 19,52
justicia y democracia para la construcción de la paz*
5. Buen gobierno 8.230.629 1,17
6. Crecimiento verde 9.530.975 1,35
Total 703.935.263 100,00

* En el pNd 2014-2018, esta estrategia se denomina Consolidación del Estado social de derecho, mientras que en la Ley del Plan, el
rubro respectivo aparece como Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz.
Fuente: cdr (2015, pp. 4-6).
La segunda cuestión tiene que ver con el camino priorizado para ampliar el acceso a
la educación superior. Al respecto, parece insuficiente que el artículo 61 (cdr, 2015, pp.
41-42) amplíe notablemente el crédito para la educación superior, y que otros apartes
del Proyecto de Ley no prevean cuantiosas inversiones para el fortalecimiento de la
universidad pública.
En tercer lugar, Giraldo (2015, p. 26) señala algunas normas del Proyecto de Ley
que contradicen la vocación social del plan. Una de ellas se encuentra en el artículo
135 (cdr, 2015, p. 81) y prevé que los trabajadores por prestación de servicios tengan
que asumir a su cargo también las cuotas patronales para la seguridad social y que sus
derechos sean reducidos al 40 % del salario.
Otro ejemplo es el artículo 137, según el cual “los riesgos financieros derivados de las
decisiones de los Fondos privados de pensiones recaen en los trabajadores” (Giraldo,
2015, p. 26), y el artículo 138, que transfiere al Estado la responsabilidad de nivelar el
valor de las pensiones de renta vitalicia “cuando el aumento del salario mínimo legal
vigente sea superior a la variación porcentual del índice de Precios al Consumidor cer-
tificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas para el respec-
tivo año” (cdr, 2015, p. 83). En ambos casos, se están eximiendo las empresas de los
riesgos financieros propios de su actividad, transfiriendo los costos respectivos a los
trabajadores o al Estado (y, por ende, nuevamente a los trabajadores).
El cuarto elemento problemático se encuentra en los artículos 49 y 50, y concierne a
la posibilidad de declarar “de utilidad pública e interés social” la ejecución y el desarro-
llo de los Proyectos Nacionales de Interés Estratégico (pINe) “que sean seleccionados
como tales por el Gobierno Nacional, por su alto impacto en el crecimiento económico
y social del país”. Si recurren estas condiciones, se puede autorizar “la expropiación
administrativa o judicial de los bienes inmuebles urbanos o rurales que se requieran
para tal fin, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política” ( cdr, 2015, p.
35). Ahora bien, sobre este tema muchos investigadores, periodistas y gremios rurales y
mineros han planteado el riesgo de que se abra “una puerta enorme para que grandes
grupos empresariales exploten el campo, las minas y los bosques en detrimento de
las comunidades y el patrimonio natural” (Universidad Nacional de Colombia, s. f.).
Finalmente, Giraldo (2015, p. 27) señala que el Proyecto de Ley contiene un sinnú-
mero de artículos que no son coherentes con los propósitos globales del documento 11
y llega a afirmar que “desde un punto de vista jurídico se podría señalar que tales nor-
mas no tienen unidad de materia con lo que debe ser un Plan Nacional de Desarrollo,
y eso lo haría inconstitucional”.
referencias
Bogliacino, F. y Muñoz, M. (2015). Equidad e inequidad en el pNd. En uNal. Plan Nacional

de Desarrollo 2014-2018: siempre el mismo país (pp. 7-10). Bogotá: Universidad Na-
cional de Colombia (uNal). Colección Controversias.
Congreso de la República (cdr) (2015). Texto conciliado al Proyecto de Ley 200/2015-Cáma-
ra y 138/2015-Senado por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:
“Todos por un nuevo país”. Bogotá: Congreso de la República.
Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de
la experiencia reciente en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (cepal). Cuadernos de la cepal 95.
cepal (2012). Cambio estructural por la igualdad. Una visión integrada del desarrollo. Santiago
de Chile: cepal y Naciones Unidas.

daNe (2015). Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia 2014. Bogotá: Departa-
mento Administrativo Nacional de Estadística (daNe).
dNp (2014). Bases de Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país: Paz,
Equidad, Educación. Versión preliminar para discusión del Consejo Nacional de Pla-
neación. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación (dNp).
dNp (2011). Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos: más empleo,
menos pobreza y más seguridad. Bogotá: República de Colombia y Departamento
Nacional de Planeación (dNp).
11 Como por ejemplo, la titularización de la cartera hipotecaria (art. 48), la abolición de la posibilidad de
subsidiar el transporte público (art. 30) y la atención especial dedicada a las modalidades de cobro de las
deudas públicas (que aparece en trece artículos).
Estrada, F. (2013). Estado y política pública en Colombia. Un balance desde la teoría política.
En Cuadernos del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales ( CIPE), 14. Bogotá:
Universidad Externado de Colombia.
Giraldo, C. (2015). La política social en el pNd. En uNal. Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018: Siempre el mismo país (pp. 26-28). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia
(uNal). Colección Controversias.
Hardy, C. (2014). Estratificación social en América Latina: retos de cohesión social. Santiago
de Chile: lom Ediciones.
Salcedo, D. P. (2013). Protección social en Colombia. ¿Dónde se rompe la cadena de efectos
virtuosos de las políticas sociales? Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (feScol).
Tassara, C. (2014a). Cohesión social y PTC en América Latina: una nueva frontera de la
cooperación internacional en la lucha contra la pobreza. Revista Internacional de
Cooperación y Desarrollo, 1 (1), 6-33. Cartagena: Escuela Latinoamericana de Coope-
ración y Desarrollo (elacId). Recuperado de https://www.academia.edu/3569307/
Cohesi %C3 %B3n_social_y_pct_en_Am %C3 %A9rica_Latina_una_nueva_fronte-
ra_de_la_cooperaci %C3 %B3n_internacional_en_la_lucha_contra_la_pobreza
Tassara, C. (2014b). Logros y desafíos del Sector de la inclusión social y la reconciliación en la
lucha contra la pobreza en Colombia: hacia el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Bogotá: Programa eurosocial. Recuperado de https://www.academia.edu/12870889/
Logros_y_desaf %C3 %ADos_del_Sector_de_la_inclusi %C3 %B3n_social_y_la_recon-
ciliaci %C3 %B3n_en_la_lucha_contra_la_pobreza_en_Colombia_hacia_el_Plan_Na-
cional_de_Desarrollo_2014-2018
Universidad Nacional de Colombia (s. f.). Minería en el PND 2014-2018: continuidad y pro-
fundización del conflicto. Recuperado de http://www.cid.unal.edu.co/cidnews/index.
php?option=com_content&view=article&id=2575
World Bank (2014). Toward Sustainable Peace, Poverty Eradication, and Shared Prosperity.
Colombia. Policy Notes. Washington: World Bank Group.
91
La política nacional de vivienda

en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:
“Todos por un nuevo país”
JOHANN JULIO ESTRADA1
introducción
La política de vivienda del primer Gobierno de Juan Manuel Santos, trajo consigo la
implementación de medidas determinantes en el curso de la política pública que había
sido efectuada hasta 2010. La primera consistió en superar la producción de viviendas
del periodo presidencial inmediatamente anterior, en el cual fueron impulsadas 560.300
soluciones habitacionales, para lo cual se propuso como meta del Plan de Desarrollo
gestionar la producción de un millón de viviendas, dentro de las cuales algo menos
de la mitad debían corresponder a las categorías de vivienda de interés social ( vIS) y
vivienda de interés prioritario (vIp) (dNp, 2011).
La segunda medida, a través de la cual se pretendió consolidar la primera, tuvo
lugar con la separación de los ministerios de ambiente y vivienda, con lo cual se logró
afianzar una institucionalidad cuya única misión se concentraría en el tema habitacio-
nal, ganando con esto visibilidad, al tiempo que se lograría disminuir la rivalidad de la
vivienda con los temas ambientales en la agenda del sector.
La tercera medida, y la más importante, fue la expedición de la Ley 1537 de 2012, a
partir de la cual se estructuró el programa de vivienda gratuita. Esta ley parte en dos la
historia de la política pública, pasando del Subsidio Familiar de Vivienda (Sfv) como
1 Docente investigador del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (cIpe).

92
aporte para la consecución de una solución habitacional, a la entrega de una solución

habitacional definitiva a los beneficiarios de la política (Julio, 2014).
Por último, y no menos importante, fue el cambio en la metodología para la fo-
calización de la población objetivo de la política, que pasó de criterios establecidos
sobre rangos de ingresos de los hogares beneficiarios y bolsas de población objetivo,
a criterios delineados por el Departamento para la Prosperidad Social y la red Unidos,
los cuales centraron la atención en la identificación de los hogares en pobreza extrema
y vulnerabilidad social y económica como principales destinatarios de las soluciones
construidas.
Los logros han sido evidentes y publicitados por el Gobierno, puesto que los cam-
bios mencionados arriba permitieron estimular la producción de vivienda de interés
social y prioritario y, por tanto, obtener un mayor control sobre la política pública, es-
pecíficamente sobre la entrega de los bienes y servicios a cargo del Ministerio, algo
que hasta 2010 no era tangible.
Lo anterior nos haría suponer que, para el presente cuatrienio, el segundo en manos
del presidente Juan Manuel Santos, la política seguiría presente en el plan de desarrollo
y avanzando en la búsqueda de soluciones a temas pendientes y cruciales dentro del
diagnóstico del sector, tales como el déficit cualitativo de viviendaSEGUIMIENTO
y la falta Yde bienes
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
públicos dotacionales en los macroproyectos de vivienda gratuita.
La poLítica de vivienda en Las “bases deL pLan de desarroLLo”
En el documento sobre las bases del plan se estipula que el verdadero desarrollo eco-
nómico es aquel que se convierte en bienestar para las regiones y para los ciudadanos
que las habitan (dNp, 2014). Por tanto, el plan estará soportado sobre los pilares de
la paz, la equidad y la educación, e insiste en la necesidad de consolidar los resulta-
dos del cuatrienio anterior, para lo cual se hace necesario concertar el plan con las
regiones y construir un consenso sobre las disparidades que existen dentro de estas,
con el fin de proponer estrategias que guíen la consecución de metas en los pilares
establecidos.
Por esta razón, el plan de desarrollo propone una estructura territorial que aterrizará
a nivel regional los pilares y las estrategias transversales objeto del próximo periodo de
Gobierno, las cuales constituyen una evolución del lo planteado en el Plan Nacional
de Desarrollo 2010-2014.
la polÍtIca NacIoNal de VIVIeNda eN el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018: “todoS por UN NUeVo paÍS ” /
JOHANN JULIO ESTRADA
93
Figura 1. Estructura del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Pilares
Estructura Estrategias
Transversales
PND 2014-2018
Seguridad y Justicia Infraesructura y

para la construcción competitividad
de Paz Estratégicas
PAZ
Crecimiento Movilidad
verde Social
EQUIDAD
Buen Transformación
Gobierno EDUCACIÓN del Campo
Fuente: dNp (2014a).
Las estrategias planteadas son:
1. Infraestructura y competitividad estratégicas.

2. Movilidad social.
3. Transformación del campo y crecimiento verde.
4. Consolidación del Estado social de derecho.
5. Buen gobierno.
Según el documento base del plan, estas cinco estrategias, más una sexta denominada
crecimiento verde, constituyen los lineamientos de política que permitirán avanzar hacia
la construcción de un país en paz, equitativo y educado. Cada estrategia plantea objeti-
vos específicos guiados hacia el alcance de estos tres grandes pilares (dNp, 2014, p. 7).
La política de vivienda se encuentra enmarcada dentro del segundo pilar y hace
parte de la estrategia sobre movilidad social. Este pilar parte del enfoque territorial
propuesto por el Departamento Nacional de Planeación (dNp), el cual plantea la ne-
cesidad de identificar y focalizar acciones del pNd en los territorios como resultado de
la combinación de cuatro dimensiones analíticas y de diagnóstico de las regiones del
país (figura 2).
Figura 2. Superación de la pobreza y la franja de vulnerabilidad
VISIÓN
Un Estado que promueve la igualdad de oportunidades para todos, el desarrollo humano integral y la motivación social
1 Acceso universal a la salud
2 Empleo y seguridad social
Superación de la pobreza
y la franja de vulnerabilidad
3 Formación en capital humano
4 Acceso a activos
Movilidad
Social
Fuente: Mejía (2014).
La primera dimensión consiste en la elaboración de un diagnóstico de las brechas del

país en materia de transporte, vivienda y servicios públicos, seguida por una caracte-
rización de las dinámicas del conflicto armado y de acciones violentas; la tercera, la
integran la identificación del sistema de ciudades y la configuración de los corredores
urbano-rurales y, por último, la identificación de zonas ambientalmente estratégicas
para el país.
De esta manera, dentro de la estrategia de movilidad social, se incorporan todos
aquellos temas sobre los cuales el Gobierno quiere hacer énfasis en el periodo 2014-
2018, relacionados con el desarrollo humano integral y que deben ser tenidos en cuenta
al momento de ofrecer oportunidades que permitan tener acceso a una buena salud,
un adecuado desarrollo integral en la primera infancia, acceso a educación de calidad
y a activos, es decir, la vivienda pasa de ser un fin a convertirse en un medio para el
logro de fines más elevados en materia de resultados de la acción pública (figura 3).
la polítIca NacIoNal de vIvIeNda eN el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018: “todoS por uN Nuevo paíS ” /
95
Figura 3. Sistema de protección social y la dinámica de la movilidad social
Gestión de Oferta – Rutas de Intervencióm integral en el curso de la vida
Sistema de Protección Social
Seguridad Social Integral Dinamizadores de la Movilidad Social
Acceso Empleo Manejo

100% Población
Formación en
Universal y Seguridad Acceso a Activos de riesgos
capital humano
a la Salud Social en crisis
Franja de Vulnerabilidad
En pobreza
Sistema de Promoción Social
Sistemas de información integrados
Fuente: dNp (2014).
Se establece que la movilidad social debe tener en cuenta las especificidades de cada
uno de los ciclos de vida y las condiciones socioeconómicas de la población y los te-
rritorios (dNp, 2014, p. 215). Por tanto, los activos para ser desarrollados deberán ade-
cuarse al perfil del beneficiario y a su necesidad. La cuestión es que para desarrollar este
argumento se utiliza el diagnóstico de los planes anteriores y se mantiene el enfoque
tradicional de la política centrado en la doble discusión que ha existido en torno al
problema, la primera de las cuales se cierne en torno al déficit cuantitativo de vivienda.
Como aprecia en la figura 4, y aunque novedoso en la presentación del déficit, el en-
foque de brechas no es claro y lo único que permite es la clasificación de los municipios
en distintas escalas; sin embargo, lo que es importante resaltar es el porcentaje total de
viviendas bajo este tipo de déficit, el cual se establece en el 12,7 % del total de hogares.
La segunda discusión sobre la política de vivienda se concentra en el déficit cualita-
tivo, en el cual se vuelve a utilizar el enfoque de brechas para describirlo. Lo llamativo
de este diagnóstico es que una de cada cuatro viviendas en el país sufre este tipo de
privación, lo cual constituye un punto neurálgico donde se deberían concentrar las
alternativas de solución de la política en el próximo cuatrienio (figura 5).
Figura 4. El déficit cuantitativo de vivienda en los municipios colombianos
Vivienda: déficit cuantitativo

Brecha
Brecha Baja
Brecha Medio Baja Déficit Vivienda Cuantitativo
Brecha Medio Alta Brecha Total municipios
Brecha Alta Baja 733
Media Baja 349
Media Alta 15
Alta 4
Total general 1.101
Déficit Vivienda Cuantitativo

NACIONAL 12,7%
Figura 5. El déficit cualitativo de vivienda en los municipios colombianos
Vivienda: déficit cualitativo

Brecha
Brecha Baja
Brecha Medio Baja Déficit Vivienda Cualitativo
Brecha Medio Alta Brecha Total municipios
Brecha Alta Baja 207
Media Baja 204
Media Alta 527
Alta 163
Total general 1.101
Déficit Vivienda Cualitativo

NACIONAL 25,8%
Después de caracterizar la situación problemática, el documento plantea la manera

como se hará frente al problema habitacional por medio del acceso efectivo a activos
la política nacional de vivienda en el plan nacional de desarrollo 2014-2018: “todos por un nuevo país ” /
97
residenciales que permitan mejorar las condiciones de habitabilidad de la población,

especificando que dicha mejora implicará intervenir con acciones que hagan posible
disminuir la situación de déficit cuantitativo o cualitativo, cuando sea el caso, para lo
cual establece como medida impulsar la planificación, actuación coherente y articula-
da de los sectores de vivienda, agua potable y saneamiento básico, bajo el concepto
de “Ciudades amables y sostenibles para la equidad”, a partir de las acciones que se
abordan a continuación.
Reducir el déficit habitacional cuantitativo asociado al Índice

de Pobreza Multidimensional
Con esta acción se pretende atacar de forma simultánea los problemas asociados al
acceso a una vivienda digna y a las condiciones de los servicios públicos domiciliarios
de los hogares más vulnerables, estableciendo como meta intermedia la reducción del
número de personas que habitan en viviendas con materiales inadecuados a 565.685
hogares en el año 2018, mediante la iniciación de 800.000 viviendas urbanas a nivel
nacional. Para esto, se identifican a su vez como programas principales dentro de esta
estrategia los siguientes:
• Subsidio familiar de vivienda en especie o “Programa vivienda gratuita”.

• Subsidio familiar a través del programa de Vivienda de Interés Prioritario para
Ahorradores (vIpa).
La tabla 1 muestra las metas en materia de déficit cuantitativo, así como los pro-
ductos e indicadores que propone el documento para ser monitoreados.
Tabla 1. Metas sobre el déficit cuantitativo de vivienda en las bases del Plan Nacional de Desarrollo
Meta Intermedia Línea base (2014) Meta a 2018
Personas en situación de déficit cuantitativo de vivienda de acuerdo

707.107 565.685
con el Ipm
Producto Línea base (2014) Meta a 2018
Viviendas públicas y privadas iniciadas 915.948 800.000
Viviendas de Interés Social con apoyo de Fonvivienda y las ccf 383.811 400.000
Hogares beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie

22.804 100.000
con acompañamiento familiar y comunitario
Soluciones de vivienda entregadas por el Fondo de Adaptación (urbanas) 2.932 27.185

Fuente: dNp (2014)
Reducir el déficit habitacional cualitativo urbano
Para lo cual el ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio articulará esfuerzos con el De-
partamento de la Prosperidad Social, las Cajas de Compensación Familiar y el Sistema
Nacional de Regalías garantizando la conexión efectiva de los hogares a los servicios
de acueducto y alcantarillado a través de:
• Programas de mejoramiento de condiciones de habitabilidad y de conexiones

intradomiciliarias (programa conéctate con el agua).
En la tabla 2 se muestra la forma en que el documento sugiere monitorizar los resul-

tados del programa propuesto.
Tabla 2. Metas sobre el déficit cualitativo de vivienda en las bases del Plan Nacional de Desarrollo
Meta Intermedia Línea base (2013) Meta a 2018
Hogares en condiciones de déficit cualitativo de vivienda 11,7% 11,4%

Producto Línea base (2014) Meta a 2018
Mejoramientos de vivienda ejecutados* 8.000 30.000

* Mejoramientos de vivienda ejecutados con recursos dpS y ccf.
Fuente: dNp (2014).
El plan plurianual de inversión sugerido por el documento estipula que para conseguir
las metas propuestas en esta estrategia se hace necesario invertir $ 310.437.580.000.000
en el próximo cuatrienio, lo que significa el 44,1 % del total presupuestado en el plan
(tabla 3).
Tabla 3. Plan plurianual de inversión propuesto en el pnd, movilidad social y total presupuesto.
Estrategia/Objetivo Fuente 2015 2016 2017 2018 Total
Movilidad social 75.424.810 76.344.904 79.130.394 79.537.472 310.437.580
Central 4.204.235 3.635.248 3.757.668 3.764.876 15.362.027

Mínimos vitales
fortalecimiento de E. Territoriales 1.502.438 1.444.514 1.388.826 1.335.284 5.671.062
las capacidades de la
población en pobreza Sgp 1.050.272 1.211.939 1.342.467 1.505.498 5.110.176
extrema
Sgr 90.264 76.804 65.945 57.506 290.519
Mejorar las Central 3.649.007 3.423.909 3.415.972 3.334.309 13.823.197

condiciones de salud E. Territoriales 991.250 996.063 1.000.898 1.005.756 3.993.967
99
Estrategia/Objetivo Fuente 2015 2016 2017 2018 Total
Privado 2.468.105 2.659.803 2.794.084 2.875.465 10.797.457

Mejorar las
Sgp 6.773.899 7.004.081 7.307.931 7.637.186 28.723.097
condiciones de salud
Sgr 162.108 137.935 118.343 103.277 521.754
Alternativas para el Central 29.642 15.748 24.818 24.894 95.102

empleo de calidad y el
aseguramiento Sgr 31.290 26.624 22.860 19.934 100.707
Central 7.663.389 7.186.426 7.431.487 7.842.065 30.123.367
Descentralizado 23.197 23.197 23.197 23.197 92.790

Cerrar brechas en E. Territoriales 5.377.858 5.396.671 5.419.148 5.445.235 21.638.911
acceso y calidad de la
educación Privado 2.780 84.451 207.648 196.208 491.086
Sgp 17.773.682 19.156.705 20.551.666 22.052.796 79.534.850
Sgr 1.460.371 1.242.605 1.066.927 930.384 4.700.286
Central 1.987.136 1.422.251 1.900.345 1.619.208 6.928.939
E. Territoriales 314.949 314.949 314.949 314.949 1.259.795

Impulsar “Ciudades
Amables y Sostenibles Privado 17.749.139 18.687.868 18.693.185 17.074.424 72.204.616
para la Equidad”
Sgp 1.845.559 1.936.818 2.031.769 2.131.401 7.945.547
Sgr 274.240 260.295 250.172 243.620 1.028.327
Total 173.076.594 171.764.564 178.195.609 180.898.496 703.935.263

Fuente: dNp (2014).
Dentro de la estrategia de movilidad social es posible observar cómo la inversión que

más se destaca es la destinada a cerrar brechas en acceso y calidad de la educación,
programas hacia los cuales se dirigirá el 44 % de los recursos de la estrategia, lo cual la
coloca por encima de los programas de vivienda, agua potable y saneamiento básico,
que en esta oportunidad se quedan solo con el 28 % de los recursos proyectados de
inversión, dentro de los cuales el sector privado soporta la mayoría del peso financiero
de los recursos de la estrategia (pNd, 2014, p. 808).
Tal magnitud de recursos contrasta con la inexistencia de los indicadores de pro-
ducto dentro de la descripción de los principales programas asociados a cada una de
las estrategias. Sin embargo, en las intervenciones priorizadas según pilar y eje estra-
tégico, sobre las cuales posiblemente serán realizadas evaluaciones intermedias de la
política, el documento plantea la posibilidad de realizar evaluaciones a los programas
de vivienda urbana, siendo una de las cinco líneas de intervención dentro de la estra-
tegia de movilidad social (pNd, 2014, p. 823) (tabla 4).
Tabla 4. Estrategias transversales y programas – Plan de Inversiones 2015-2018
Estrategia Transversal Programa
Alimentación escolar
Atención y Asistencia a Poblaciones vulnerables y/o excluidas
Atención y Asistencia a Territorios vulnerables y/o excluidos
Atención y asistencia integral a la primera infancia, la infancia, la adolescencia,
la juventud y sus familias
Bienestar para la Fuerza pública
Calidad, acceso a los servicios de salud y fortalecimiento de la red de
emergencias
Cobertura y Equidad en educación Primaria, Básica y Media
Conservación del patrimonio cultural
Desarrollo Organizacional e institucional para la atención de población
vulnerable o excluida
Educación Inicial – Primera Infancia
Fomento a la recreación la actividad física y el deporte
Fomento de la Educación Superior
Formación para el trabajo
Formación y preparación de deportistas
Movilidad social
Formalización laboral y calidad del empleo
Fortalecimiento a la Gestión Territorial en Educación
Generación de ingresos y empleo
Generación y mejoramiento de infraestructura deportiva y recreativa
Gestión y atención de desastres
Incentivo al emprendimiento e industria cultural
Incentivo y fomento a la formación artístiva y creación cultural
Infraestructura de acuerdo y alcantarillado
Infraestructura Educativa Primaria, Básica y Media
Inspección vigilancia y control del Sistema de Salud
Mejoramiento de la Calidad en educación primaria, básica y media
Mejoramiento de la Calidad en educación superior
Promoción del Sistema Nacional de Cultura
Protección al Adulto Mayor
Protección social en salud y sostenibilidad
Salud Pública y promoción social
Fuente: dNp (2014, p. 813).
101
La Ley 1753 de 2015 - pLan nacionaL de desarroLLo 2014-2018
El articulado que fue sometido a aprobación por el Congreso mantiene la estructura del
plan plurianual, guardando semejanza con los recursos establecidos en el documento
de “Bases del Plan”, y establece seis artículos referentes al tema de vivienda de interés
social y prioritaria.
El artículo más importante dentro del plan es el 89, en el cual la nación, bajo el
principio de autonomía territorial, podrá formular y ejecutar actuaciones urbanas inte-
grales que promuevan el desarrollo del Sistema de Ciudades y los corredores urbanos
regionales, según lo dispuesto en la Ley 388 de 1997.
En el artículo 90, se establece la definición de Vivienda de Interés Social y Vivienda
de Interés Prioritario, tal como se había realizado en el plan 2010-2014. En el artícu-
lo 91, se modifica la Ley 1537 de 2012, consignando la facultad para incorporar suelo
rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano con el fin de garantizar la
construcción de vivienda de interés social y prioritaria. Asimismo, el artículo 92 per-
mite que la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) otorgue créditos a los patri-
monios autónomos en los que Fonvivienda sea fideicomitente y tengan por objeto la
construcción de vIS y vIp.
El artículo 119 fija el establecimiento de exenciones del pago de derechos notaria-
les y registrales para las viviendas de interés prioritario nuevas y usadas. Por último,
el artículo 230 toca tangencialmente a las organizaciones populares de vivienda ( opv),
permitiendo que los patrimonios autónomos que se constituyan para construir vIS y
vIp puedan adquirir las viviendas ejecutadas por las opv.
Al ser aprobado el presupuesto del Ejecutivo, se podría entender que lo propuesto
en las bases del plan asegura su ejecución en el presente cuatrienio, y certifica la visión
del Gobierno acerca del sector vivienda, la cual se centra en que más hogares puedan
ser propietarios de una solución habitacional.
A pesar de la innovación que trajo consigo la Ley 1537 de 2012 (vivienda gratuita),
la política continuará basando su accionar en subsidios y, además, en los próximos
cuatro años seguirá girando en torno a la construcción de vivienda nueva.
La propuesta de política del sector permite observar que el asunto primordial y
persistente será promover la creación de vivienda nueva, a partir de la consolidación
de patrimonios autónomos en cabeza del gremio constructor, para hogares de bajos
ingresos –hogares con ingresos inferiores a los dos salarios mínimos legales men-
suales vigentes (Smlmv)–, y, por otra parte, soportando las costas de la financiación
de viviendas para hogares de ingresos moderados (hogares con ingresos entre dos y
cuatro Smlmv). Se centra así la atención completa en los hogares en pobreza extrema
de la red Unidos y la atención subsidiaria en los hogares de ingresos medios del total
de la población colombiana.
Las metas en este apartado son ambiciosas y serán objeto de evaluación interme-
dia para monitorizar el desempeño de los programas y de los productos que deberán
ser entregados.
Las metas consignadas en lo referente al déficit cualitativo son moderadas y, al ob-
servar el diagnóstico del sector, no contemplan un esfuerzo mayúsculo sobre el presu-
puesto asignado en el plan de desarrollo. Es importante aclarar que el déficit cualitativo
es tan importante o severo como el cuantitativo, y la formulación del plan hubiera sido
una gran oportunidad para destinar mayores recursos e instrumentos que permitieran
solucionar de forma coordinada las necesidades habitacionales de la cuarta parte de
los hogares del país, con instrumentos novedosos, como los subsidios de vivienda
saludable. Por otra parte, se desconocen instrumentos novedosos como la vivienda en
alquiler, que vienen siendo propuestos en la región por el Banco Interamericano de
Desarrollo como solución transitoria para los hogares de bajos recursos.
De igual forma, temas que al final del cuatrienio pasado fueron objeto de discu-
sión, tales como la incorporación de estructuras dotacionales (colegios, transporte
público, jardines, etc.) dentro de los nuevos proyectos de vIS y vIp, fueron tratados por
el documento; sin embargo, no fueron incorporados dentro de las metas del sector,
quedando nombrados solo como un tema importante para ser impulsado dentro de
la agenda conjunta con otros ministerios y departamentos administrativos e institutos
(dNp, 2014, p. 331).
Otro tema apenas nombrado es el referente a incorporación de técnicas y mejoras
propias de la construcción y el urbanismo sostenible en los proyectos habitacionales,
el cual solo es mencionado en el plan en el apartado de crecimiento verde; no obstante,
tampoco cuenta con proyectos específicos, metas o indicadores. Este es un tema en
mora desde el plan 2010-2014, el cual estaría encaminado con los objetivos de desa-
rrollo sostenible y la agenda establecida en el Séptimo Foro Urbano Mundial celebrado
en Medellín en marzo de 2014.
En las base del plan y en el articulado es posible observar la vocación del Go-
bierno central para imponer dentro de los objetivos de la política temas relativos a
la habilitación de suelo dentro del perímetro urbano de los municipios con el fin de
aumentar la cantidad de suelo disponible para soportar proyectos de vivienda de inte-
rés social, estableciendo instrumentos como las actuaciones urbanas integrales para
su desarrollo.
103
concLusión
A manera de conclusión, se podría decir que la política de vivienda propuesta dentro

del Plan de Desarrollo 2014-2018 apuesta por la consolidación de los instrumentos que
permitieron hacer visible la política y la institucionalidad en el cuatrienio inmediata-
mente anterior; es un propuesta tímida en la oferta de instrumentos o estrategias para
contribuir al manejo del déficit cualitativo, esquiva a la hora de comprometerse con la
solución de las externalidades que han producido los productos habitacionales de los
macroproyectos del programa de vivienda gratuita y poco sostenible en la incorpora-
ción de medidas que mejoren la eficiencia energética de los productos inmobiliarios.
referencias
dNp (2011). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: “Prosperidad para todos: más
empleo, menos pobreza y más seguridad”. Bogotá: dNp.
dNp (2014). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país: paz,
equidad, educación”. Versión para el Congreso. Bogotá: dNp. Recuperado de www.

dnp.gov.co
dNp (2014a). Diálogo regional para la construcción del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Recuperado de www.dnp.gov.co
Julio, J. (2014). Política Nacional de Vivienda (2010-2014): del sistema de subsidios fami-
liares de vivienda al programa de vivienda gratuita. En Isaza, C. (ed.). Seguimiento y
análisis de políticas públicas en Colombia. Anuario 2014. Bogotá: Universidad Exter-
nado de Colombia.
Mejía, L. (2014). Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”. Recu-
perado de www.dnp.gov.co
Actos legislativos
Ley 1753 de 9 de junio de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018: “Todos por un nuevo país”, Congreso de la República de Colombia.
Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”. Gaceta del Congreso
266, 5 de mayo de 2015.
105
La paradoja del sector minero-energético en el Plan

Nacional de Desarrollo 2014-2018: financiador
de la paz y generador de tensiones en el territorio
ANA CAROLINA GONZÁLEZ ESPINOSA1
El Plan Nacional de Desarrollo (pNd) 2014-2018, mantiene la prioridad otorgada al sector

minero-energético como motor de desarrollo y, especialmente, como fuente de recur-
sos para los programas sociales y para la paz. Sin embargo, el enfoque privilegiado es
la definición de medidas e incentivos que faciliten la inversión para la exploración del
subsuelo y permitan mantener altos niveles de producción de minerales e hidrocarburos.
Aunque en el diagnóstico de las bases del plan se identifican adecuadamente algunos
de los retos más importantes para la pequeña minería, la armonización del sector y el
medioambiente, el involucramiento de los actores locales y la dinamización del Sistema
General de Regalías (Sgr), las estrategias y los instrumentos concretos para abordar-
los carecen del mismo nivel de prioridad, recursos y especificidad que se le otorga a
las medidas de promoción de la inversión. Algunos temas incluso desaparecen en el
articulado y otros entran en contradicción con las disposiciones gubernamentales des-
tinadas a sacar adelante proyectos de extracción que se consideran de interés nacional.
La continuidad en La poLítica sectoriaL
Los planteamientos del pNd en torno al sector minero-energético se inscriben más

dentro de la continuidad que en ruptura con planes anteriores. En consonancia con
1 PhD. Docente investigadora, coordinadora de la línea de investigación en Recursos Minero-Energéticos

del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (cIpe), Universidad Externado de Colombia.
teorías modernizadoras promovidas desde los años cincuenta, y con renovado entu-
siasmo desde finales de la década de los noventa, a la extracción de recursos naturales
no renovables (rNNr) se le asigna un rol motor en la economía (Ross, 1999). Así lo han
planteado diversos países en la región, incluyendo tanto gobiernos de izquierda como
de derecha (González Espinosa, 2012). De la misma manera se planteó en Colombia
durante los dos gobiernos del presidente Álvaro Uribe (2002-2010), con los incentivos
otorgados a la Inversión Extranjera Directa en el sector o documentos de política como
el Plan Nacional de Desarrollo Minero – Visión 2019. El pNd 2010-2014, del primer Go-
bierno Santos, había confirmado al sector minero-energético como locomotora, “con el
potencial de arrastrar el crecimiento y la generación de empleo en los demás sectores
de la economía” (Bases pNd, 2010-2014, p. 205), en un escenario en que las actividades
de exploración y explotación de los recursos se habían intensificado.
Aunque en el pNd 2014-2018, no se le designa explícitamente como locomotora, al
sector extractivo se le otorga una importancia mayor por su papel de abastecimiento
interno y externo de energía y minerales, pero sobre todo por su posición como fuente
de recursos para el desarrollo y la paz. De acuerdo con las bases del plan, “el sector
minero-energético seguirá siendo uno de los motores de desarrollo del país, a través de
su aporte al crecimiento económico, al aparato productivo, al empleo rural y a la inver-
sión privada […] [y] permitirá generar los recursos necesarios para garantizar el financia-
miento de los diferentes planes y programas públicos” (Bases pNd, 2014-2018, p. 119).
Ello explica por qué, incluso en una coyuntura de precios bajos de las materias primas
(Bloomberg, 2015), de decrecimiento de las exportaciones del sector en más del 18 %,
de reducción del pIb minero y petrolero, de 9 a 2,4 % en dos años (Güesguán, 2015), y
de caída de su participación en los ingresos fiscales, de 24 billones de pesos en 2013
a 9,5 billones en 2015 (Portafolio, 2015), en lugar de cambiar la apuesta, el Gobierno
sigue manteniendo la prioridad otorgada al sector con 78 mil millones de pesos del
plan plurianual de inversiones, alrededor del 11 % de la inversión total.
De hecho, en el pNd, y especialmente en el articulado, se generan herramientas
para promover y mantener la inversión en el sector. Según Tomás González, ministro
de Minas y Energía, se trata de “instrumentos para impulsar y asegurar las inversiones
de exploración y explotación haciendo más flexibles los compromisos contractuales y
asegurando que el sector minero energético siga estimulando el desarrollo del país”
(El Espectador, 2015). En consonancia con las propuestas realizadas por los gremios
minero y petrolero (Güesguán, 2015), las medidas incluyen la asignación permanente de
áreas, su integración aunque no sean colindantes, la reducción del canon superficiario,
la reglamentación de las prórrogas de los contratos, el mantenimiento de beneficios
arancelarios establecidos en el Decreto 1755 de 2013, la extensión para proyectos minero-
la paradoja del Sector mINero - eNergétIco eN el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018: fINaNcIador de la paZ
y geNerador de teNSIoNeS eN el terrItorIo / ANA CAROLINA GONZÁLEZ ESPINOSA
107
energéticos de los beneficios otorgados a los Planes de Interés Nacional Estratégico

(pINeS), menores niveles de regalías para producción adicional y otras modificaciones
en las condiciones económicas de los contratos (El Espectador, 2015). Con estos ins-
trumentos se espera mantener y aumentar los niveles de exploración y producción que
son metas claramente establecidas en las bases del pNd.
Los retos deL sector minero-energético: probLemas púbLicos

por resoLver
No obstante, esta visión de la extracción de recursos naturales no renovables ( rNNr)

como impulsadora del desarrollo, ha sido fuertemente cuestionada no solo desde el
debate internacional sobre la maldición de los recursos naturales (Rosser, 2006), sino
en la identificación de desafíos que diversos actores, incluidas instituciones públicas,
han realizado en el país (por ejemplo, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero).
Por un lado, asumir que la extracción favorece automáticamente la calidad de vida
de un país y de las regiones productoras soslaya los impactos generados por la actividad
y los necesarios instrumentos para evitarlos y gestionarlos. También deja de lado las
dificultades para el encadenamiento de la industria y los peligros de la excesiva depen-
dencia respecto de la misma. Aunque las bases del pNd hacen énfasis en la promoción
de la innovación, la productividad, el encadenamiento y la ciencia y la tecnología, su
aplicación en el sector es apenas tímida. Se incluyen algunas medidas como financia-
miento para pequeños mineros, capacitación, desarrollo de proveedores y formación
de clusters para las actividades del sector; un enfoque muy similar al del plan anterior
que no plantea cómo apoyarse en los recursos generados por el sector para dinamizar
otro tipo de industrias y favorecer la diversificación.
Por otro lado, al concentrarse en la promoción de la inversión en el sector sin re-
forzar con el mismo ahínco la integración de variables socioeconómicas en el análisis
de costo-beneficio, sin fortalecer las autoridades o instituciones encargadas de estos
asuntos y sin dotarse de herramientas para involucrar a las comunidades, el esperado
desarrollo puede quedarse en mera expectativa. Las frustraciones vuelven como boo-
merang sobre el Estado y las empresas porque el descontento se traduce en un incre-
mento de los niveles de protesta social y en una oposición mayor en los territorios al
desarrollo de los proyectos del sector.
El plan 2010-2014, había identificado algunos de estos retos, particularmente en
materia institucional, y había propuesto unas reformas que en cierta medida ayudaron
a organizar mejor el sector. Entre ellas, la creación de la Agencia Nacional de Minería
(aNm) y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (aNla) dotada de mayores

recursos. Sin embargo, las tensiones sociales durante el primer Gobierno Santos fue-
ron notorias. La movilización de organizaciones sociales y ambientalistas en contra de
la minería en el páramo de Santurbán, el paro promovido por los mineros informales
frente a las medidas gubernamentales en contra de la minería ilegal, las consultas
populares que buscaban frenar la actividad minera y petrolera en el Tolima o en el
Casanare, demostraron que los retos que enfrentaba el sector eran de mayor calibre.
Vale la pena resaltar cuatro desafíos: 1) la ausencia de una política en favor de la
pequeña minería y de la minería informal; 2) las debilidades en la regulación y en el
seguimiento ambiental de los proyectos del sector, incluidos altos niveles de desarti-
culación entre las autoridades y políticas ambientales y sectoriales; 3) la falta de ade-
cuados canales de participación e involucramiento de los actores locales alrededor de
proyectos minero-energéticos, incluidas entidades territoriales, comunidades étnicas
y ciudadanos, en general; 4) los obstáculos en la implementación del Sistema General
de Regalías (Sgr) por la reducción de los recursos y las demoras en la formulación,
aprobación y ejecución de los proyectos.
un baLance de Lo que se incLuyó y Lo que quedó por fuera
En esta sección analizamos algunos avances y escollos en la forma como el pNd 2014-
2018 aborda los retos identificados arriba.
Pequeña y mediana minería
El reconocimiento a la diversidad en la extracción y el compromiso de generar “estra-

tegias y regulación diferenciada para los distintos tipos de minería, según la escala
de producción, grupos de minerales, métodos de explotación y formalidad” (Bases
del pNd, 2014-2018, p. 203), constituye un paso importante. En concreto, la idea de
fortalecer los esfuerzos en asistencia técnica, crear esquemas especiales de seguridad
social y acompañar la renovación tecnológica y el cumplimiento de altos estándares
ambientales en la pequeña y mediana minería, son buenas noticias. Lo es también la
búsqueda de mecanismos de formalización de la actividad como el subcontrato de
formalización, la devolución de áreas y la creación de áreas estratégicas mineras para
la formalización (art. 19, Ley 1753 de 2015). Esto, además del establecimiento de plazos
para que las autoridades minera y ambiental resuelvan las solicitudes de legalización,
formalización o licenciamiento de pequeños y medianos mineros.
la paradoja del Sector mINero - eNergétIco eN el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018: fINaNcIador de la paZ
y geNerador de teNSIoNeS eN el terrItorIo / ANA CAROLINA GONZÁLEZ ESPINOSA
109
Empero, a diferencia de otros asuntos del sector en donde abundan los detalles,
la definición de los tipos de minería se aplaza de nuevo (art. 21). Adicionalmente, la
estrategia de formalización planteada puede encontrar un fuerte escollo porque pone
el proceso a merced de la voluntad de los titulares mineros, en buena medida grandes
empresas, dado que la mayor parte del territorio donde se realiza la actividad minera
informal o ancestral está ya titulado. Los mecanismos dejan de lado también la activi-
dad minera que se realiza en territorios de comunidades afrodescendientes o indíge-
nas desde hace ya muchos años. Por último, frente al gran reto de apoyar la pequeña
y mediana minería al tiempo que se lucha contra la extracción ilícita de minerales, sus
daños al medioambiente y su apropiación por parte de grupos armados ilegales, el pNd
parece mantener una estrategia esquizofrénica en la que busca frenar toda la minería
ilegal, a menudo sin diferenciar claramente esta de la informal o la ancestral, pero las
herramientas de que se dota parecen limitarse al control de insumos y al proceso de
venta y distribución posterior de los minerales. De hecho, al revisar las metas estable-
cidas sobresalen indicadores de número de minas legalizadas y capacitación frente
al uso de mercurio, pero las metas de fiscalización parecen también enfocarse sobre
todo en unidades de producción en proceso de formalización y plantas de beneficio.
La relación entre industria extractiva y medioambiente
En lo que concierne a la relación del desarrollo del sector minero-energético con el

medioambiente, se plantea que “es importante que el desarrollo del sector de hidro-
carburos se siga dando en armonía con el desarrollo social y con el medioambiente”
(Bases del pNd, 2014-2018, p. 194), y uno de sus ejes estratégicos es consolidar al
sector minero como impulsor del desarrollo sostenible del país, con responsabilidad
social y ambiental. En el diagnóstico, se reconoce que “siguen existiendo retos en la
aplicación de la legislación ambiental y en el desempeño de la autoridad ambiental”
(p. 554), especialmente por la falta de información, articulación, capacidades técnicas y
recursos para el seguimiento. No obstante, el articulado de la Ley 1753 de 2015 mantiene
la falta de claridad y la tensión respecto de la relación entre extracción y medioambien-
te; y la consideración de variables socioambientales, así como el fortalecimiento de
la institucionalidad ambiental, parecen quedar relegadas en la mayoría de los casos a
instrumentos con pocos dientes.
En primer lugar, permanecen la falta de claridad y las tensiones alrededor de las
áreas protegidas o excluidas de la actividad minera. Aunque se mantiene la prohibición
de la extracción en los humedales ramSar y en los páramos, se abren dos puertas para la
interpretación que pueden generar mayores conflictos y afectación del medioambiente.
Por un lado, se señala que la delimitación de los páramos no será la elaborada por el
Instituto von Humboldt, sino que al interior de esta área que se considera de referencia,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (madS) definirá la que corresponde
al páramo y aquella que debe ser manejada por las entidades territoriales para prevenir
las perturbaciones sobre el páramo (art. 173). Por otro lado, se permite la continuidad
de actividades de explotación y exploración en el páramo siempre que el contrato y la
licencia ambiental hayan sido obtenidos con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para
minería y 16 de junio de 2011 para hidrocarburos; a menos que existan daños sobre el
ecosistema que no sea posible prevenir, mitigar, corregir o compensar. En ambos casos,
la discrecionalidad del madS es mayor y puede representar un riesgo de influencia inde-
bida por la falta de criterios objetivos en estas delimitaciones. Para algunos analistas,
incluso se trata de un artículo que contraviene lo ordenado por la Corte Constitucional
y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que habrían planteado que “los títulos
mineros y las licencias ambientales otorgadas en ecosistemas de páramos deben ser
revocadas por las autoridades mineras y ambientales y sin derecho a compensación
económica […] dado que en materia ambiental no proceden los derechos adquiridos,
porque prevalece el interés superior a un ambiente sano” (Negrete y Gómez, 2015).
Adicionalmente, se reconoce la importancia de variables socioambientales en los
proyectos minero-energéticos, pero en las metas no se reflejan de forma clara estos com-
promisos y en el articulado se da prioridad a las medidas de promoción de la inversión,
al punto que estos asuntos son tratados como meros trámites que deben ser agilizados.
En las bases del pNd se habla de la necesidad de fortalecer el diálogo intercultural más
allá de la consulta previa, e incluso se proponen estrategias de capacitación a minorías
étnicas que les permitan formular y presentar proyectos ante el Sgr. Respecto de la
consulta previa también se plantea un mejoramiento en el conocimiento que funcio-
narios y sociedad tienen de este derecho. Sin embargo, en el articulado y en las metas
del plan, el énfasis es puesto en los tiempos del trámite y en el número de acuerdos
de protocolización firmados. De forma similar, para otros asuntos socioambientales
se establecen estrategias a fin de mejorar los instrumentos de evaluación y gestión de
impactos (guías de buenas prácticas, reglamentos técnicos, protocolos, ajustes en los
términos de referencia para la realización del diagnóstico ambiental de alternativas
y de los estudios de impacto ambiental, modificaciones en el alcance del informe de
cumplimiento ambiental). Incluso, en el articulado se exige la inclusión de planes de
gestión social en los nuevos contratos de concesión que suscriba la aNm (art. 22). Sin
embargo, hay también aquí un acento marcado hacia la consideración de los asuntos
ambientales como parte de un trámite que debe ser aligerado, para lo cual se reafirma
la vigencia de las llamadas “licencias express” establecidas en el Decreto 2041 de 2014
la paRaDOJA DEL SECTOR MINERO - ENERGÉTICO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018: FINANCIADOR DE LA PAZ
Y GENERADOR DE TENSIONES EN EL TERRITORIO / ANA CAROLINA GONZÁLEZ ESPINOSA
111
(art. 179). De hecho, la coordinación interinstitucional en el sector está orientada a la

promoción de la inversión al mismo nivel que la provisión de seguridad física para las
operaciones. En las bases del plan se exhorta a la “articulación entre estas entidades
(del sector minero-energético) y aquellas involucradas en los trámites de licencias
ambientales y consultas con las comunidades étnicas para optimizar los tiempos de
licenciamiento” (Bases del pNd, 2014-2018, p. 193). Esto es especialmente relevante en
los llamados pINeS para los cuales se crea una Comisión destinada a servir de espacio
para la articulación y se brindan facultades al aNla para tramitar integralmente todos
los permisos y las licencias.
Por último, en el pNd se hace hincapié en la necesidad de fortalecer la institucio-
nalidad, especialmente la del sector ambiental; pero ni las metas ambientales ni el
articulado se enfocan en brindar espacios, herramientas y recursos concretos para el
control y el seguimiento. Se indica que se brindarán capacidades a la aNh, aNm, aNla y
Corporaciones Autónomas Regionales para mejorar los controles a las actividades de
exploración y producción. Para ello se propone, entre otras actividades, fortalecer el
catastro minero, la presencia regional y la articulación para la fiscalización, así como
un seguimiento en la fase de exploración en consonancia con lo exigido por la ocde. En
efecto, se plantea diseñar e implementar instrumentos de valoración del daño ambien-
tal, de auditoría ambiental, de evaluación ambiental estratégica, además de promover
la investigación ambiental y crear un observatorio en la materia. Adicionalmente, se
incorpora dentro de la estrategia de fortalecimiento de la información geológica, un
mapeo de “zonas excluidas y excluibles de la minería, los títulos y solicitudes vigentes
y demás información que sea de interés para la institucionalidad minera, los inver-
sionistas y la ciudadanía” (Bases del pNd, 2014-2018, p. 204). En esta misma línea,
se intentan llenar algunos vacíos regulatorios. De especial relevancia son las disposi-
ciones para la gestión de pasivos ambientales en las que se regula el cierre de minas
(art. 24) y se conmina al Ministerio de Minas y Energía a hacer un inventario de zonas
afectadas por la minería en estado de abandono para establecer responsabilidades en
la recuperación de las mismas. No obstante, se deja de lado la idea de exigir licencia
ambiental en la etapa exploratoria, la fiscalización se enfoca más en los procesos de
formalización y reducción del uso de mercurio que en el seguimiento permanente
de impactos, y algunas propuestas de regulación, aunque favorables al medioambiente,
tienen que ver más con promover la inversión que con establecer límites y herramientas
para el control. Por ejemplo, se busca dar claridad para la exploración de hidrocarburos
costa afuera o el aprovechamiento de gas metano en la explotación de carbón y líqui-
dos vinculados a la explotación de hidrocarburos. A ello se suman los pocos recursos
concedidos a la estrategia de crecimiento verde y al sector ambiental, algo más del 1 %
de todo el plan plurianual de inversiones, en contraste con el 11 % que se le asigna al

sector minero-energético.
La articulación nación-territorio y la participación ciudadana
El pNd, especialmente el documento de las bases, hace un diagnóstico certero sobre

la necesidad de articular las estrategias del sector con el territorio y los actores locales,
y de fortalecer el liderazgo del Gobierno como mediador ante las tensiones sociales
asociadas a la extracción de los rrNN. No obstante, los instrumentos a través de los
cuales busca materializar este enfoque no son claros. En la práctica, especialmente en
el articulado, las disposiciones para el sector parecen entrar en contradicción con uno
de los planteamientos centrales de las bases del plan, la idea de que “la construcción de
paz en Colombia no puede desconocer las condiciones de sostenibilidad ambiental
que tienen como prioridad el avance en procesos de ordenamiento territorial concer-
tados, la protección de reservas naturales y áreas protegidas, la regulación del uso del
suelo según su vocación, y la prevención de conflictos socioambientales” (Bases del
pNd, 2014-2018, p. 48).
Por un lado, el plan es reiterativo en la importancia que deben tener el territorio
y el desarrollo regional en la toma de decisiones y el diseño de programas. Incluso
en relación con el sector se plantea la necesidad de “contar con un ordenamiento del
territorio claro, integral y actualizado, que permita a su vez el diseño de un ordena-
miento minero” (Bases del pNd, 2014-2018, p. 209). Se compromete, además, a tra-
bajar “en la planeación de las actividades económicas que se deban desarrollar en las
regiones, buscando la conciliación de intereses con los gobiernos regionales y locales
y la construcción de una visión común” (p. 209). Sin embargo, en la definición de las
estrategias, esta articulación nación-región no va mucho más allá de fortalecer la pre-
sencia regional de las entidades del sector y promover una alineación entre la inver-
sión social de las empresas extractivas y los planes de desarrollo local, con el objetivo
de “facilitar la incorporación de los territorios al desarrollo de los proyectos” (p. 210),
más que de consultar la visión de los actores locales. Además, el Gobierno nacional
se reserva la potestad de establecer áreas de reserva estratégica minera y priorizar
proyectos de extracción que considere de utilidad pública e interés social (arts. 19 y
20). Estos proyectos del sector que se consideren pINeS, tendrán facilidades para el ac-
ceso a predios incluso por encima de las disposiciones en términos de restitución de
tierras (art. 49). Con ello, la posible incidencia de los actores locales en la definición
de la vocación productiva del territorio queda supeditada al criterio del nivel nacional,
más aún si confirman los reducidos plazos para que los gobiernos locales demanden
la paRADOJA DEL SECTOR MINERO - ENERGÉTICO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018: FINANCIADOR DE LA PAZ
113
medidas de protección especial contra proyectos mineros (art. 192). Queda además
por entender cómo se articulará este enfoque con otras estrategias del plan como el
desarrollo de planes estratégicos territoriales para la construcción de la paz, comisio-
nes de ordenamiento territorial, contratos plan y sistemas regionales de planeación y
de información ambiental.
Por otro lado, el pNd reconoce la existencia conflictos socioambientales y se plan-
tea generar instrumentos que faciliten la inclusión y el diálogo social. Para hacerles
frente se compromete a garantizar que “las comunidades dispongan de información
legítima, que la gestión social de los proyectos mejore las condiciones de vida de las
comunidades y que estas encuentren, ante el surgimiento de diferencias, mecanis-
mos de negociación o concertación que pueden incluir la intervención del Estado, en
caso de ser necesario” (Bases del pNd, 2014-2018, p. 209). Ante el creciente número
de protestas y tensiones sociales asociadas al sector, es muy positivo que el Estado
se reafirme en su rol de intermediario y garante de los derechos. Más aún, cuando en
las bases del plan se lee un enfoque preventivo que busca generar alertas tempranas
y hay disposición para contar con una información transparente, confiable, oportuna y
fidedigna en el sector minero-energético a través de la implementación de la Iniciativa
para la Transparencia de las Industrias Extractivas (eItI, por sus siglas en inglés). Sin
embargo, las acciones asociadas a este reto son bastante vagas. Más allá de mejorar
la comunicación y la interlocución, promover mejores prácticas y hacer cumplir las
normas, se resalta la actualización del plan nacional de contingencias ante derrames
de hidrocarburos y promover alertas tempranas en los procesos de licenciamiento,
pero sin determinar a través de qué instrumentos.
El Sistema General de Regalías
El pNd resalta la importancia del Sgr como fuente de financiación para el desarrollo de
las regiones, reconoce algunos de los desafíos planteados por la reforma a las regalías
y brinda herramientas valiosas para hacerles frente. En particular, identifica las dificul-
tades de las entidades territoriales por la dispersión normativa, las reglas heterogéneas
de operación de cada fuente de ingresos y la multiplicidad de solicitudes de informa-
ción, para lo cual crea un Formulario Único Territorial (art. 188). Asimismo, reitera la
estrategia de generación y fortalecimiento de capacidades en el nivel local y permite
que los recursos del Sgr puedan financiar la etapa de preinversión de los proyectos, lo
que podría apoyar la calidad y pertinencia en la formulación de los mismos (art. 197).
No obstante, con el ánimo de mitigar la atomización de los recursos y maximizar su
impacto regional, el pNd le otorga la facultad al Departamento Nacional de Planeación
de presentar proyectos en el marco de los Órganos Colegiados de Administración y

Decisión (ocad) (art. 196). Esta medida ha sido fuertemente criticada por gobernado-
res y alcaldes, que la consideran un mecanismo adicional de centralización del Sgr y
que reduce las oportunidades de las entidades territoriales porque las pone a competir
en desigualdad de condiciones con el nivel central por recursos que ya con la coyun-
tura del sector se han venido reduciendo de forma significativa. Habría que esperar
la forma como el Gobierno nacional estructurará estos proyectos, si concertará con
las autoridades locales sus alcances o aportará recursos adicionales, y cómo ejercerá
esa labor de coordinación de diversas entidades territoriales, para poder evaluar si se
materializan o no estos temores.
referencias
Bloomberg (2015). Petróleo, hierro y carbón seguirán a la baja. El Espectador. Recuperado de

http://www.elespectador.com/noticias/economia/petroleo-hierro-y-carbon-seguiran-
baja-articulo-556342
dNp (2011). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: “Prosperidad para todos: más
empleo, menos pobreza y más seguridad”. Bogotá: dNp.
dNp (s. f.) Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país. Paz,
dnp.gov.co/cdt/Prensa/Publicaciones/pNd%20defINItIvo1.pdf
El Espectador (2015). Minminas anuncia gabelas para elevar producción en sector mine-
ro energético. Recuperado de http://www.elespectador.com/noticias/economia/
minminas-anuncia-gabelas-elevar-produccion-sector-miner-articulo-563297
González Espinosa, A. C. (2012). La Gauche et la continuité du projet extractiviste en Améri-
que Latine. Les cas de la Bolivie, de l’Équateur et du Venezuela. En Dabène, O. (ed.).
La gauche en Amérique latine 1998-2012. Paris: Sciences Po Le Presses.
Güesguán Serpa, Ó. (2015). Dos fórmulas para salvar la minería. El Espectador. Recuperado
de http://www.elespectador.com/noticias/economia/dos-formulas-salvar-mineria-
articulo-556742
Negrete, R. y Gómez, S. (2015). Páramos, desprotegidos en el nuevo Plan de Desarrollo.
El Tiempo. Recuperado de http://www.eltiempo.com/estilo-de-vida/ciencia/mineria-
en-paramos-denuncia-greenpeace/15460935
Portafolio (2015). Ingresos petroleros se reducirán en $14,5 billones. Recuperado de http://
www.portafolio.co/economia/ingresos-petroleros-se-reduciran-2013-y-2015
la paRADOJA DEL SECTOR MINERO - ENERGÉTICO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018: FINANCIADOR DE LA PAZ
115
Rosser, A. (2006). The political economy of the Resource Curse: A literature survey. Institute
of Development Studies -IDS- Working Paper, (268).
Ross, M. (1999). The political economy of the resource curse. World Politics, 51, 297-322.
Área de educación, ciencia y tecnología
119
La política pública de educación superior

en Colombia: ¿más presupuesto,
equidad y autonomía para el sistema?
ANDRÉS FELIPE MORA CORTÉS1
A través de la Ley 1753 de 2015, el Congreso de la República de Colombia ha expedido el

Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país. En armonía con los
propósitos del Gobierno nacional, dicho Plan ha definido a la educación, junto con la
paz y la equidad, como uno de sus tres pilares fundamentales2. Este pilar se desarrolla
de manera más clara en el Capítulo III del Plan, titulado “Movilidad social”, en el que se
indican los objetivos y las metas específicas en materia de educación media, educación
inicial y educación superior en cuanto a la jornada única escolar, la obligatoriedad de la
educación hasta el grado once, la articulación de la educación inicial con la educación
básica primaria y el fortalecimiento de la infraestructura educativa.
Específicamente, en lo concerniente a la educación superior, los artículos 58 y 61
del plan establecen la instauración del Sistema Nacional de Educación Terciaria y la
creación y el sostenimiento de alivios y estímulos económicos para quienes accedan
a los créditos focalizados otorgados por el IceteX. Como quedará claro, estas inicia-
tivas constituyen el desarrollo de una estrategia más amplia, que tiene antecedentes
1 Politólogo y magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Candidato a PhD

en Desarrollo de la Universidad Católica de Lovaina. Docente de la Pontificia Universidad Javeriana y de la
Universidad Nacional de Colombia.
2 En su artículo 3, el Plan de Desarrollo asume “la educación como el más poderoso instrumento de igualdad
social y crecimiento económico en el largo plazo, con una visión orientada a cerrar brechas en acceso y
calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país
a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos”
(Congreso de la República, 2015, p. 1).
en apuestas gubernamentales anteriores (como el intento de reforma a la Ley 30 de

1992 en 2011 y el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos) y
que tiene por coordenadas básicas los lineamientos de política pública del documento
elaborado por el Consejo Nacional de Educación Superior (ceSu) en el año 2014, en el
que se especifican los objetivos e instrumentos de la política de educación superior
para los próximos veinte años en Colombia.
Como se observará, este conjunto de iniciativas responden a un intento de masi-
ficación de la educación superior en un contexto de restricción presupuestal y mayor
control gubernamental, lo cual conlleva la configuración de un modelo segmentado y
jerárquico que, además de reproducir la desigualdad y limitar la autonomía, no necesa-
riamente resuelve el riesgo de que el sistema se vea cooptado por intereses privados,
corporativos o clientelares. El análisis que se presentará a continuación, relativo a los
antecedentes y las apuestas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en materia de
educación superior, confirmará esta afirmación.
En el año 2011, el Ministerio de Educación Nacional sometió a discusión del Con-
greso de la República un proyecto de ley orientado a reorganizar el Sistema Nacional
de Educación Superior y a fijar nuevas regulaciones para la prestación del servicio pú-
blico educativo. En palabras del Ministerio de Educación Nacional, la nueva ley (que
sustituiría eventualmente a la Ley 30 de 1992) se proponía garantizar los mecanismos
para aumentar la cobertura, mejorar la calidad de la educación superior, disminuir las
brechas regionales en la prestación del servicio e incrementar la eficiencia en la gestión
y el uso de los recursos por parte del sistema en general y de las instituciones de edu-
cación superior en particular. En este marco, la propuesta realizaba un especial énfasis
en la necesidad de diversificar las fuentes de financiamiento y en la idea de estimular la
participación del sector privado como proveedor de recursos económicos para fomentar
la educación superior en Colombia. Así, además de fijar un gasto público en educación
superior procíclico (es decir, determinado por el buen desempeño de la economía),
abrir posibilidades de endeudamiento por parte de las instituciones de educación su-
perior para el cumplimiento de sus labores misionales e impulsar el crédito educativo y
el subsidio a la demanda, el proyecto de ley autorizaba el ánimo de lucro en la gestión
de las instituciones de educación superior (Ministerio de Educación Nacional, 2011).
Sin embargo, a juicio del movimiento estudiantil colombiano y de múltiples sectores
de la sociedad, las propuestas de financiamiento contempladas en el proyecto de ley
disminuían el compromiso del Estado con la provisión de recursos para la garantía del
derecho a la educación, y avanzaban radicalmente en el camino hacia la privatización
de la educación superior en Colombia. La enérgica reacción del movimiento estudiantil,
expresada en movilizaciones de enorme envergadura; las fuertes críticas que recibió
la polítIca públIca de educacIóN SuperIor eN colombIa : ¿máS preSupueSto , eQuIdad y autoNomía para el SIStema ? /
ANDRÉS FELIPE MORA CORTÉS
121
el proyecto desde diversos sectores sociales y políticos del país en cuanto a la falta de
discusión y concertación del mismo, así como la división que generó su estudio entre
las distintas bancadas partidistas del parlamento, obligaron al Gobierno nacional a
desistir de su propuesta de reforma y a solicitarle al Congreso de la República la sus-
pensión de su estudio (Archila, 2012).
Tres años después de su fracasado intento de reforma, el Gobierno nacional, a
través del ceSu, presentó a la sociedad colombiana el documento de política pública
titulado “Acuerdo por lo superior 2034. Propuesta de política pública para la excelencia
de la educación superior en Colombia en el escenario de la paz”. En él, se definen las
líneas generales de la reforma al sistema de educación superior en Colombia, que será
efectuada entre los años 2014 y 2034, y se establecen los objetivos e instrumentos de
política que, de acuerdo con el documento, convertirán a la educación superior en uno
de los principales ejes de la competitividad y la movilidad social en el país (Consejo
Nacional de Educación Superior, 2014).
En primera instancia, es importante señalar que las metas que se ha propuesto el
“Acuerdo por lo superior” en el largo plazo, son consistentes con las metas de corto
plazo que estableció el Gobierno nacional en su Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Como lo muestra la tabla 1, dichas metas se relacionan con los aumentos en la tasa de
cobertura bruta, el incremento de los nuevos cupos creados en el cuatrienio, la dismi-
nución en las tasas de deserción, el aumento en la participación de la formación técnica
y tecnológica en el total de la matrícula y el incremento en el número de estudiantes
financiados por el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior
(IceteX). En este sentido, además de mostrar un balance en cuanto al alcance de las
metas fijadas en el primer Gobierno de Juan Manuel Santos, y de poner en evidencia
la discrepancia en los datos utilizados, es importante mostrar la continuidad que se
presenta entre el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Prosperidad para todos y el
“Acuerdo por lo superior” en cuanto a sus objetivos e instrumentos.
Tabla 1. Metas en educación superior propuestas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014:

Prosperidad para todos
Indicador Línea base 2009 Meta 2014 Cumplimiento de la meta
Tasa bruta de cobertura en 2013: 45,5 % (dato

Tasa de cobertura
35,3 % 50 % con corte a mayo de 2014). Porcentaje de
bruta
cumplimiento de la meta en 2013: 91 %
320.000 Nuevos cupos creados entre 2011 y 2013:

Nuevos cupos creados 389.299 (entre
(entre 2011 y 220.941. Porcentaje de cumplimiento de la meta
en educación superior 2007 y 2010)
2014) en 2013: 69 %
Indicador Línea base 2009 Meta 2014 Cumplimiento de la meta
Existe discrepancia en los datos, pues según

Tasa de deserción por las cifras de deserción por cohorte presentadas
45,3 % 40 %
cohorte por el Ministerio de Educación Nacional, esta
ascendía a 49 % en 2012
Participación de la Participación de la Educación Técnica y Tecnológica:

técnica y tecnológica 32,3 % 40 % 34,7 % (dato con corte a mayo de 2014). Porcentaje
en educación superior de cumplimiento de la meta en 2013: 86,7 %
Existe discrepancia en las cifras, pues el Consejo

Porcentaje de
Nacional de Educación Superior toma como línea
estudiantes
18,6 % 23 % base 2014 un 13 % de estudiantes financiados con
financiados con
créditos IceteX, lo cual discrepa del dato presentado
créditos IceteX
en el Plan Nacional de Desarrollo
Fuente: elaboración y cálculos propios con base en Departamento Nacional de Planeación (2011, tabla IV-6, pp. 370) y Consejo
Nacional de Educación Superior (2014).
De otra parte, de acuerdo con Mora y Múnera (2015), los alcances del “Acuerdo por lo
superior” resultan ser mucho más ambiciosos que los de la propuesta gubernamental
de reforma a la Ley 30 presentada en 2011, pues tal y como lo atestiguan los principios
propuestos en las diez líneas de trabajo establecidas para reestructurar el sistema de
educación superior, la nueva iniciativa gubernamental desborda los objetivos concretos
de privatización y lucro económico que caracterizaron el intento de reforma de 20113. Y
responden al interés de ajustar la educación superior a las exigencias formuladas desde
3 En el “Acuerdo por lo superior”, el Consejo Nacional de Educación Superior define diez grandes campos
de reforma: “1) contar con una educación superior incluyente y flexible para atender los requerimientos
educativos de quienes acceden al sistema de educación superior; 2) la calidad de las instituciones de edu-
cación superior y de los programas académicos, su mejoramiento continuo y una educación pertinente y de
alto nivel para todos; 3) la articulación con el sistema de ciencia, tecnología e innovación, el cual estará en
capacidad de generar conocimientos que contribuyan a resolver las necesidades del país y sus regiones y a
elevar sus niveles de competitividad; 4) un sistema en el que todas las regiones cuenten con instituciones
de educación superior con proyecciones al entorno a través de la investigación y la extensión; y tengan
también programas de formación de calidad con condiciones de acceso pertinentes y adecuadas; 5) un
sistema de educación nacional con niveles de formación integrados armónicamente desde la educación
preescolar hasta la superior, que responda a las prioridades y necesidades de formación del país y a los
derechos e intereses de los estudiantes; 6) la consolidación de la comunidad universitaria como estamento
que contribuye a la cohesión social del país, a la de las instituciones de educación superior y, en particu-
lar, al bienestar y el desarrollo de sus miembros; 7) el país contará con modalidades de oferta educativa
soportadas en las TIC, que posibilitarán que en cualquier lugar del país las instituciones de educación
superior ofrezcan programas pertinentes y de calidad; 8) un sistema de educación superior colombiano
abierto y proyectado al mundo, en el que sus desarrollos académicos y los egresados tengan proyección
internacional; 9) Colombia contará con un sistema de educación articulado y funcional para orientar y
atender los procesos propios de la educación superior y para generar una dinámica que responda a los
retos y desafíos del entorno y a las necesidades y expectativas de la población colombiana; 10) se contará
con un sistema estable financieramente” (Consejo Nacional de Educación Superior, 2014, pp. 128-132).
Figura 1. Sistema de educación terciario en Colombia
la polítIca públIca de educacIóN SuperIor eN colombIa :

Sistema de
Educación Terciario
Educación Formación Formación

Posgradual Universitaria para el Trabajo
Educación para
Especializaciones Maestrías Doctorados Educación Formal el Trabajo y el
Desarrollo Humano
¿máS
Programas
preSupueSto , eQuIdad y autoNomía para el SIStema ?

Educación Formación Formación Programas
de Formación
Media Técnica Profesional Técnica Profesional Tecnológica de Formación Laboral
Académica
Fuente: elaboración propia con base en ceSu (2014) y Saavedra y Medina (2012).

/
123
el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

(ocde) en cuanto a la necesidad de masificar la educación para el trabajo y ajustarla a
las necesidades del sector productivo (ocde, 2012; Banco Mundial, 2003).
Es así como el “Acuerdo por lo superior”, retoma la idea de consolidar en Colom-
bia un Sistema de educación terciaria integrado por carreras técnicas, tecnológicas,
universitarias, y por procesos de formación para el trabajo y el desarrollo humano. Así,
la nueva iniciativa gubernamental busca consolidar la estructura del sistema de edu-
cación superior que se presenta en la figura 1, e impulsar, además, los segmentos de
formación no universitarios. Es por ello que se espera que la formación técnica, tecno-
lógica y para el trabajo, y el desarrollo humano tengan un mayor dinamismo y lleguen
a representar entre el 60 y el 65 % del total de la matrícula en educación superior en el
año 2034 (Consejo Nacional de Educación Superior, 2014).
En consonancia con lo observado en América Latina, Colombia ha avanzado noto-
riamente en la masificación de la educación superior, pasando de una tasa de cobertura
del 24 % en 2002, a una tasa proyectada del 50 % en 2014. Sin embargo, sobresale la
mayor importancia relativa que en dichos aumentos ha tenido la matrícula técnica y
tecnológica, pues mientras que en 2002 esta educación representaba un 19 % del total
de la matrícula, en 2014 representó un 37 %. El correlato de esta tendencia ha sido el
declive de la educación universitaria en el total de la matrícula, pues su participación
se ha reducido del 80 al 62 % entre 2002 y 2014 (figura 2).
La expansión de la educación superior en Colombia se ha fundamentado, enton-
ces, en el estímulo a niveles educativos distintos a los estudios universitarios, y se ha
correspondido con la estructuración de un sistema de educación terciaria segmentado
y jerárquico, compuesto por al menos seis segmentos. Uno de ellos corresponde a
la formación universitaria, que da paso a estudios de posgrado relativos a especiali-
zaciones, maestrías y doctorados. El otro, define distintos tipos de formación para el
trabajo, entre los que se encuentran la formación media, técnica y tecnológica formal y
los programas de formación laboral y académica para el trabajo y el desarrollo humano.
Sin embargo, de acuerdo con lo expuesto en la figura 3, existe una fuerte tendencia
a que los sectores socioeconómicos con menores ingresos se vean obligados a acce-
der a los segmentos educativos de formación para el trabajo. Y a que sean los estratos
socioeconómicos más altos los que participan de los segmentos de formación univer-
sitaria. Así, mientras que más del 80 % de los estudiantes de estratos socioeconómicos
5 y 6 que logran ingresar a la educación superior lo hacen a la formación universitaria,
únicamente el 55 % de los estudiantes de estratos 1 y 2 que logran acceder al sistema
ingresan a dicho nivel educativo; el 45 % restante lo hace en los segmentos de forma-
ción para el trabajo. Esta situación es producto no solo de la condición socioeconómica
Figura 2. Matrícula en la educación superior en Colombia a nivel de pregrado (porcentajes)
la política pÚBLICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA :

90
80,5
78,4
80 75,2 74
71,6 69,8
67,5 67,7
70 65,8 65,8 66,2 65,3
62,9
60
50
40 37,1
34,2 34,2 33,8 34,7
32,5 32,3
30,2
28,4
30 24,8 26,0
21,6
19,5
20
10
¿MÁS
0
PRESUPUESTO , EQUIDAD Y AUTONOMÍA PARA EL SISTEMA ?

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 2014**
Participación de la Educación Profesional en el Total de la Matrícula (%) Participación de la Educación Técnica y Tecnológica en el Total de la Matrícula (%)
* Dato preliminar con corte a mayo de 2014.

** Dato proyectado por el ceSu (2014) con base en Proyecciones del daNe.
Fuente: Melo et al. (2014) y ceSu (2014).

/
125
126
Figura 3. Porcentaje de estudiantes en educación superior que asisten a instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias, por nivel de ingreso

del hogar (2012)
Universitaria
5y6
Técnica y Tecnológica
Estratos socioeconómicos
Universitaria
3y4
Universitaria
1y2
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Fuente: Saavedra y Medina (2012).

la política pÚBLICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA : ¿MÁS PRESUPUESTO , EQUIDAD Y AUTONOMÍA PARA EL SISTEMA ? /
127
de los hogares, sino también, del nivel de calidad de la educación que han recibido las
personas en sus estudios de primaria y secundaria. Calidad que, entre otros elementos,
está determinada también por la clase social de los estudiantes (García et al., 2013).
Se afirma, entonces, que este es un sistema segmentado y jerárquico por cuanto
la posición ocupada por las personas que ingresan al sistema está determinada fuer-
temente por desigualdades previas (en este caso socioeconómicas) y no por lógicas
de libre elección, mérito o talento individual, lo cual permite cuestionar el verdadero
carácter equitativo de la propuesta.
Pero los problemas de la perspectiva de “educación inclusiva” defendida por el
“Acuerdo por lo superior” no se limitan a su estructura jerárquica y segmentada. Los
aspectos financieros de la propuesta gubernamental también generan profundas du-
das, y muestran el interés del Gobierno de masificar la educación superior en Colombia
sin mayores compromisos presupuestarios y en un contexto en que se profundizan
los subsidios a la demanda y el acceso a través del crédito educativo. Al respecto, el
“Acuerdo por lo superior” propone dos escenarios de reforma educativa: uno interme-
dio y otro ideal. Cada escenario estipula una meta en cuanto al número de estudiantes
que estarán matriculados en 2034. El escenario intermedio prevé la creación de 908 mil
cupos de pregrado y una participación de la matrícula universitaria del 40 % frente al
60 % de la matrícula en educación técnica y tecnológica. Por su parte, el escenario ideal
considera la creación de un millón setecientos mil cupos; en su momento, la matrícula
universitaria representará el 35 % del total y la educación técnica y tecnológica el 65 %.
En el caso de la educación posgradual, el primer escenario contempla la creación de
58 mil cupos, mientras que el segundo considera la creación de 207 mil.
Sin embargo, llama la atención la meta establecida en términos del número de be-
neficiarios con créditos del IceteX a 2034. Según el “Acuerdo por lo superior”, el número
de beneficiarios debe ampliarse en un millón setecientos mil, pasando de 276 mil en
2014 a dos millones en 2034. Es decir, en el escenario intermedio, la totalidad de bene-
ficiarios de crédito de pregrado y posgrado pasarán de representar el 13 % del total de
la matrícula, al 64 % (si se incluyen entre ellos estudiantes ya matriculados a 2014) o el
178 % si se contabilizan como beneficiarios únicamente los estudiantes de pregrado y
posgrado que ocupan los nuevos cupos creados a partir de 2014. En el caso del escena-
rio ideal, el porcentaje de beneficiarios pasa del 13 al 49 o al 89 %, respectivamente. En
consecuencia, en el escenario ideal, el número de beneficiarios de créditos educativos
alcanzará el 49 % del total de la matrícula en pregrado y posgrado a 2034, y financiará el
89 % de los nuevos cupos de pregrado y posgrado creados entre 2014 y 2034 (tabla 2)4.
4 Todo lo expuesto hasta este punto resulta consistente con lo expresado por el Plan Nacional de Desarrollo
Tabla 2. Metas y escenarios contemplados en el “Acuerdo por lo superior”
Línea de base Escenarios (2034)

Indicadores
(2014) Intermedio Ideal
Tasa de cobertura bruta educación superior (%) 50 70 84

Pregrado
Matrícula de pregrado (total) 2.178.444 3.087.094 3.900.627
Matrícula universitaria 1.370.682 1.234.838 1.365.219
Matrícula técnica y tecnológica 807.762 1.852.256 2.535.408
Total de nuevos cupos creados en pregrado … 908.650 1.722.183
Participación de la matrícula universitaria (%) 63 40 35
Participación de la matrícula técnica y tecnológica (%) 37 60 65

Posgrado
Número de estudiantes de posgrado 119.490 177.556 326.367
Número de cupos creados en posgrado … 58.066 206.877

Créditos ICETEX
Total de nuevos cupos creados (pregrado y posgrado) … 966.716 1.929.060
Beneficiarios de crédito de IceteX (pregrado y posgrado) 276.102 2.000.000 2.000.000
Porcentaje de cupos financiados por IceteX (pregrado y

13 64 49
posgrado) (%)
Porcentaje de nuevos cupos creados financiados por IceteX (%) … 178 89

Fuente: Mora y Múnera (2015).
2010-2014: “Prosperidad para todos”, en cuanto a la necesidad de impulsar los segmentos de educación
técnica y tecnológica, y encontrar fuentes alternativas de financiación: “En el proceso de desarrollar com-
petencias laborales, la formación para el trabajo y la educación superior, son fundamentales. En este frente,
es clave aumentar la cobertura de la educación superior –actualmente cercana al 35 %–, promover una
mayor participación en la educación técnica y tecnológica, y fortalecer la pertinencia de la educación y la
enseñanza de competencias laborales específicas, tales como el conocimiento sobre el uso de las tecnolo-
gías de la información y las comunicaciones o los idiomas” (Departamento Nacional de Planeación, 2011,
p. 106). Y sobre el tema de financiación se indica: “En educación superior, se gestionarán nuevos recursos
que permitan el logro de las metas propuestas y una mayor expansión del sector, para lo cual se requiere:
1) promover desarrollos normativos que permitan nuevas fuentes de recursos vinculando a la nación, las
entidades territoriales y al sector productivo, y que reconozcan la complejidad y diversidad del sector; 2)
incrementar los recursos dirigidos a otorgar nuevos créditos y subsidios a estudiantes de bajos recursos,
fortaleciendo de esta manera al IceteX y su capacidad de oferta de créditos; 3) dar continuidad a las alianzas
y convenios del IceteX y Colciencias con otras instituciones que otorgan créditos educativos, que por su
idoneidad contribuyen a la política de formación de capital humano con calidad, como Colfuturo, entre
otras; y 4) fomentar la participación del sector privado, cajas de compensación y cooperativas en proyectos
que consoliden la oferta de educación superior (Departamento Nacional de Planeación, 2011, p. 362).
129
El crédito educativo se convierte, entonces, en el pilar financiero fundamental del

sistema y de la nueva creación de cupos. En cualquiera de los escenarios propuestos,
el crédito educativo financiará más del 51 % del total de matriculados en el sistema de
educación terciaria (figuras 4 y 5).
Figura 4. Participación de los subsidios a la demanda (Total de la matrícula)
2014
13%
2034 (Intermedio)
64%
2034 (Ideal)
49%
Total de la matrícula Porcentaje de la matrícula financiada con IceteX en pregrado y posgrado
Figura 5. Participación de los subsidios a la demanda (Nuevos cupos creados)
2034 (Ideal)
2034 (Intermedio)
Porcentaje de nuevos cupos en pregrado y posgrado financiados con IceteX

Total de nuevos cupos creados en pregrado y posgrado 2014-2034
Por tanto, se profundiza y dinamiza aún más la política de subsidios a la demanda y

la financiación a través de crédito educativo, pues según el “Acuerdo por lo superior”:
En 2011 el gasto público fue aproximadamente de $ 4,3 billones, mientras que

en 2013 fue de $ 5,6 billones. Es decir que, entre 2011 y 2013, el crecimiento en tér-
minos reales de la inversión pública en educación superior fue de 24,35 %. En el

caso de las categorías destinadas directamente a financiar la oferta (transferencias
nacionales a IeS, transferencias a entidades descentralizadas, eSap, SeNa, cree y meN),
los recursos presentaron un crecimiento real del 22 %, mientras que los fondos
destinados a financiar la demanda, como los asociados a los programas del IceteX,
presentaron un crecimiento en términos reales del 39,1 % (Consejo Nacional de
Educación Superior, 2014, p. 85).
La propuesta de financiamiento del “Acuerdo por lo superior” pone de manifiesto

la continuidad que se le ofrece a una idea planteada desde la década de los ochenta y
que ha tomado fuerza a lo largo de los últimos veinticinco años: la idea según la cual,
la obligación del Estado consiste en asegurar la prestación del servicio público de edu-
cación superior independientemente de si este servicio debe ser proporcionado por una
institución de educación superior estatal o privada. En la práctica, esta idea termina por
plantear que las instituciones de educación superior privadas pueden hacerse recep-
toras de más fondos del Estado (a través de subsidios a la demanda representados en
becas y créditos), en detrimento de los aportes directos del Estado a las instituciones
públicas de educación superior.
Recientemente, el programa “Ser pilo paga” ha mostrado el interés gubernamen-
tal por profundizar estas lógicas y, mediante el otorgamiento de 10.080 créditos con
posibilidad de subsidio del 100 %, ha brindado el acceso a la educación universitaria a
igual número de estudiantes de estratos socioeconómicos 1, 2 y 3 que han obtenido los
mejores resultados en las pruebas de Estado realizadas al terminar su ciclo de educa-
ción secundaria. De acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional (2015), el costo
del programa asciende para su primer año de implementación a $155.000 millones y
comprende el pago de la matrícula de los estudiantes en la universidad acreditada de alta
calidad que ellos elijan y el otorgamiento de un subsidio de sostenimiento para apoyar
gastos de permanencia en el sistema educativo (transporte, libros, manutención, etc.).
Sin embargo, los problemas de esta iniciativa gubernamental son múltiples. Por
una parte, destina recursos públicos para el fortalecimiento de universidades privadas
de élite en lugar de responder a los problemas de desfinanciamiento y déficit estruc-
tural que enfrentan las universidades públicas del país (Sistema Universitario Estatal,
2012). De hecho, el 85 % de los beneficiarios (8.492) se matricularon en universidades
privadas y únicamente el 15 % (1.588) accedió a universidades públicas. De acuerdo con
cifras del Gobierno, se espera que para el año 2018 el número de beneficiarios del pro-
grama ascienda a 40.000; es decir, un número cercano a los estudiantes matriculados
en la actualidad en la Universidad Nacional de Colombia (la universidad pública más
131
importante del país con cerca de 42.000 estudiantes en pregrado). Por otra parte, la
sostenibilidad financiera del sistema en sí misma suscita dudas, pues el costo promedio
por estudiante en el programa “Ser pilo paga” asciende a algo menos de $13.900.000;
es decir, tres veces más de lo que, de acuerdo con el Consejo Nacional de Educación
Superior (2014), invierte en promedio el Gobierno nacional en un estudiante en una
universidad pública ($4.609.752).
Y aunque el Gobierno nacional ha presentado a la opinión pública colombiana el
programa como un sistema de otorgamiento de becas de acuerdo con el mérito edu-
cativo de los estudiantes, en realidad lo que se les otorga es un crédito educativo con
posibilidad de subsidio del 100 % (es decir, condonable), únicamente si el estudiante
logra graduarse de la carrera que ha elegido. Si el estudiante deserta, cambia de carrera
o fracasa en la culminación de sus estudios, deberá asumir la deuda acumulada por
concepto del financiamiento de los semestres en que fue beneficiario del programa.
Así, se establece un sistema en que el fracaso castiga con mucha más fuerza a los es-
tudiantes que accedieron al programa y que, por la estructuración del mismo, provie-
nen de hogares en condición de pobreza o gran vulnerabilidad económica: el cambio
en su vocación (que los podría llevar a un cambio de carrera) o el fracaso estudiantil
(si desertan o no logran culminar sus estudios) hará que se conviertan en sujetos que
además de pobres, terminan endeudados y sin estudios en educación superior 5.
En el marco de estos antecedentes e iniciativas gubernamentales, el 9 de junio de
2015, mediante la Ley 1753, el Congreso de la República expidió el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país. En su artículo 58, el Plan Nacional de
Desarrollo habilita al Gobierno para la creación de un Sistema Nacional de Educación
Terciaria con todos los componentes que este implica en materia de calidad educativa,
jerarquización de saberes y transferencias de créditos educativos para incentivar la mo-
vilidad de los estudiantes al interior del sistema que se estructura. En este sentido, la
constitución del Sistema Nacional de Educación Terciaria es acompañada por la instau-
ración del Sistema Nacional de Calidad de la Educación Terciaria y el Sistema Nacional
de Acumulación y Transferencia de Créditos. De otra parte, en su artículo 61, el Plan
5 Según la revista Semana (2015), varios de los estudiantes favorecidos por el programa expresaron esta
preocupación. Y después de realizar entrevistas a 624 beneficiarios llegó a la siguiente conclusión: “Una de
las mayores preocupaciones es que muchos de estos jóvenes, especialmente los que vienen de provincia
a las grandes ciudades, terminen desertando. El temor no es infundado. Según datos del Ministerio de
Educación, el 15 por ciento de los estudiantes de primer semestre deserta y la deserción acumulada al déci-
mo semestre ronda el 45 por ciento. De hecho, la tasa de graduación universitaria en Colombia es del 34,3
por ciento y no cambia mucho entre instituciones públicas o privadas. Si el riesgo de renunciar es tan alto
para el estudiante promedio hoy, en el caso de los becados del programa es una espada de Damocles que
se cierne sobre sus cabezas. Con el agravante de que si desertan o no se gradúan, quedan endeudados”.
estipula la consolidación de distintas modalidades de alivio, subsidio y condonación

de los créditos educativos para el acceso y la permanencia en la educación superior de
las personas provenientes de los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3. De esta manera,
el Gobierno nacional consolida la instauración de un sistema de educación terciaria
segmentado y jerárquico, impulsado por el subsidio a la demanda a través del crédito
educativo para los sectores sociales tradicionalmente excluidos. Y mantiene, también,
la estrategia de reestructurar el sistema de educación superior en Colombia sin acudir
a una reforma frontal a la Ley 30 de 1992.
Por último, es importante mencionar que ante la realidad que sobre el sistema de
educación superior en Colombia han advertido diversos informes periodísticos recien-
tes6, el Gobierno nacional ha optado por fortalecer los mecanismos de inspección y
vigilancia desde el Ministerio de Educación Nacional, sin analizar ni transformar las
estructuras y formas de gobierno universitario, y sin contemplar la democratización
interna de las universidades como una alternativa para que la corrupción, la coopta-
ción y el ánimo de lucro (prohibido pero practicado) sean combatidos. Es así como
en diciembre de 2014, sancionó la Ley 1740 orientada a establecer las normas de la
inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia (Congreso de la Repú-
blica, 2014). En general, dicha ley le otorga facultades al Gobierno para supervisar y
sancionar a las instituciones educativas de educación superior cuando incumplan la
ley o pongan en riesgo la prestación del servicio educativo. Y establece que cuando los
directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales de una institu-
ción de educación superior se opongan o entorpezcan las disposiciones dictadas por
el Ministerio de Educación Nacional en su función de vigilancia, este podrá designar
a una persona natural o jurídica que los reemplace por el término máximo de un año.
Por último, prevé la creación de una Superintendencia de Educación Superior, cuyo
objetivo planteado consiste en garantizar el derecho a la educación, los fines consti-
tucionales y legales de la misma, la autonomía universitaria, los derechos de los dife-
rentes grupos de la comunidad académica y la calidad, eficiencia y continuidad en la
prestación del servicio7.
6 Al respecto, ver revista Semana (2014); El Tiempo (2014).

7 Recientemente, el grupo de las diez universidades públicas y privadas más importantes del país (el denomi-
nado “G-10”: universidades de los Andes, Antioquia, Bolivariana, eafIt, Externado de Colombia, Industrial
de Santander, Javeriana, Nacional, Uninorte y Valle) manifestó sus desacuerdos y preocupaciones por los
alcances y el sentido de la creación de la Superintendencia de Educación Superior, y en una carta abierta al
Ministerio de Educación Nacional subraya que, además de que dicha institución duplicaría las funciones
del Ministerio, aumentaría la burocracia y resultaría redundante con otras disposiciones legales existentes,
además de dejar muchas dudas sobre los efectos que podría tener sobre la autonomía universitaria (Grupo
de las Díez, 2015).
133
En conclusión, la política pública de educación superior promovida por los sucesi-

vos gobiernos de Juan Manuel Santos, y las apuestas consignadas en el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país, se orientan a la construcción de un
sistema sustentado en el impulso a los segmentos educativos no universitarios, a la
extensión del crédito y de los subsidios a la demanda, y al interés por reforzar los dis-
positivos gubernamentales de inspección y vigilancia. La masificación de la educación
superior en un contexto de restricción presupuestal y mayor control gubernamental,
significa no el tránsito hacia un sistema de ingreso irrestricto y predominantemente
público, sino la configuración de un modelo segmentado y jerárquico que, además de
reproducir la desigualdad y limitar la autonomía, no necesariamente resuelve el riesgo
de que el sistema se vea cooptado por intereses privados, corporativos o clientelares.
Así, el modelo de reforma que se impulsa desde el Gobierno resulta poco adecuado
para responder a los desafíos de justicia social que enfrenta el sistema de educación
superior y los déficit democráticos que lo afectan. También es improcedente e insuficien-
te para promover la consolidación de los pilares de equidad (disminución de brechas
y desarrollo humano integral) y construcción de paz (a través del goce efectivo de los
derechos) que el mismo Plan Nacional de Desarrollo estipula para el próximo cuatrienio.
referencias
Archila, M. (2012). El movimiento estudiantil en Colombia. Una mirada histórica. Revista

Observatorio Social de América Latina, XII (31), 71-103.
Banco Mundial (2003). La educación terciaria en Colombia. Preparar el terreno para su re-
forma. Washington: Banco Mundial.
Congreso de la República (2015). Ley 1753 del 9 de junio de 2015. Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país. Bogotá: Congreso de la
República.
Congreso de la República (2014). Ley 1740 del 23 de diciembre de 2014. Por la cual se de-
sarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la
Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se
modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. Bogotá: Con-
greso de la República.
Congreso de la República (2011). Ley 1450 del 16 de junio de 2011. Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos. Bogotá: Congreso de
la República.
Consejo Nacional de Educación Superior (ceSu) (2014). Acuerdo por lo superior 2034. Pro-
puesta de política pública para la excelencia de la educación superior en Colombia en
el escenario de la paz. Bogotá: Consejo Nacional de Educación Superior.
Departamento Nacional de Planeación (2011). Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Pros-
peridad para todos. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
García, M.; Espinosa, J.; Jiménez, F. y Parra, J. (2013). Separados y desiguales. Educación y
clases sociales en Colombia. Bogotá: Colección Dejusticia.
Ministerio de Educación Nacional (2011). Exposición de Motivos. Proyecto de Ley por la cual
se organiza el Sistema Nacional de Educación Superior y se regula la prestación del
servicio público de la educación superior. Bogotá: Ministerio de Educación Nacional.
Melo, L., Ramos, J. y Hernández, P. (2014). La educación superior en Colombia: situación
actual y análisis de eficiencia. Borradores de Economía, 808. Bogotá: Banco de la
República.
Mora, A. F. y Múnera, L. (2015). “Complejo de Superioridad (la política pública para la
educación terciaria)”. En Miñana, C. y Bernal, E. (eds.). Visión 2034. Aportes para la
construcción de la visión y el plan prospectivo de la Universidad Nacional de Colombia
al año 2034. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ( ocde) (2012). La educación
superior en Colombia 2012. Washington: ocde y Banco Mundial.
Saavedra, J. y Medina, C. (2012). Formación para el trabajo en Colombia. Documento cede
35. Bogotá: Universidad de los Andes.
Sistema Universitario Estatal (sue) (2012). Desfinanciamiento de la educación superior en
Colombia. La realidad de la crisis en el sistema de financiación de las Universidades
Estatales. Bogotá: Sue.
Otras fuentes de información
El Tiempo (2014). El lado oscuro de la educación superior.

Grupo de las Diez G-10 (2015). Carta abierta a la ministra de Educación Nacional Gina Parody.
Revista Semana (2015). La revolución de las becas del Gobierno.
Revista Semana (2014). Universidades: una crisis a punto de explotar.
135

y la Política de Ciencia, Tecnología e Innovación:
avances en la coordinación de la política
y ausencia de grandes inversiones en infraestructura
para la investigación
CARLOS MAURICIO NUPIA1
introducción
La aparición explícita de la ciencia y la tecnología en los planes de desarrollo del país

se remonta al Gobierno del presidente Turbay Ayala y su Plan de Integración Nacional
(1979-1982). Desde entonces, el tema ha ido ganando fuerza y complejidad en su expre-
sión y retórica, siempre reconocido por su carácter transversal y porque se ha llegado
a aceptar que el conocimiento es un medio para resolver problemas sociales como la
pobreza, el crecimiento económico o el conflicto armado.
El plan “Prosperidad para todos” (2010-2014) y el documento de “Bases del plan:
Todos por un nuevo país (2014-2018)”, tienen capítulos específicos para tratar la ciencia
y la tecnología, y le dan un énfasis especial a la innovación. La innovación se pronos-
tica como un mecanismo óptimo para garantizar la sostenibilidad del crecimiento y la
competitividad del país a largo plazo (Plan Santos I) o como un medio para sofisticar
y diversificar el aparato productivo (Plan Santos II).
1 Investigador del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (ocyt). Profesor de Cátedra, Seminario
de Política en Ciencia y Tecnología, Facultad de Finanzas Gobierno y Relaciones Internacionales (fIgrI),
En este capítulo, se analizarán los desafíos y las metas de la política pública de

ciencia, tecnología e innovación (ctI) propuestas en el documento “Bases del plan
Todos por un nuevo país” (2015-2018) que corresponde al segundo Gobierno del pre-
sidente Juan Manuel Santos. Se iniciará con el análisis de las estrategias específicas
para ctI y, posteriormente, se revisará la relevancia del componente regional, una de
las características principales del Plan. Luego se analizará cómo está proyectada la
financiación de la ctI y, finalmente, se hará una reflexión sobre los temas que tienen
mayor visibilidad, los que quedan enunciados sin mayor desarrollo y aquellos que, en
definitiva, están ausentes.
Las estrategias de cti en eL pLan santos ii (2015-2018)
En la mayoría de los capítulos del Plan Santos II pueden encontrarse referencias concre-
tas a estrategias de ctI. Sin embargo, el tema se aborda específicamente en el Capítulo V,
“Competitividad e infraestructura estratégicas”, el cual propone seis objetivos: 1) incre-
mentar la productividad de las empresas colombianas a partir de sofisticación y diversi-
ficación del aparato productivo; 2) contribuir al desarrollo productivo y la solución de los
desafíos sociales del país a través de la ctI; 3) promover las tecnologías de información y
comunicación (tIc) como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad;
4) proveer la infraestructura y los servicios de logística y transporte para la integración
territorial; 5) consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional; y 6)
desarrollar una infraestructura vial y de transporte e inclusión coherente con las tIc.
Los tres primeros objetivos concentran la mayoría de estrategias sobre ctI. La
sofisticación y diversificación del aparato productivo comprende actividades que van
desde el fortalecimiento de las capacidades metrológicas del país para que las em-
presas puedan realizar ensayos técnicos de sus productos en laboratorios confiables;
pasando por estrategias de coordinación y monitorización para que las empresas ten-
gan un mejor desempeño a través de la transferencia de tecnología y la formación de
capital humano; hasta llegar a modificaciones institucionales como la unificación de
los sistemas nacionales de ctI y el de Competitividad, o la consolidación de las Comi-
siones Regionales de Competitividad (crc) como único actor para interlocutar con el
Gobierno en estos temas.
En el objetivo 2 del Plan se aprecian las estrategias más concretas en materia de
institucionalidad y política de ctI. Con el fin de compararlas con las del Plan de Desa-
rrollo anterior (Plan Santos I), la tabla 1 muestra un resumen e indica en qué capítulos
específicos de ambos planes aparecen mencionadas.
el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018 y la polítIca de cIeNcIa, tecNología e INNovacIóN: avaNceS eN la coordINacIóN
de la polítIca y auSeNcIa de graNdeS INverSIoNeS eN INfraeStructura para la INveStIgacIóN / CARLOS MAURICIO NUPIA
137
Tabla 1. Comparación de las estrategias de cti en los Planes de Desarrollo Santos I (2010-2014)
y Santos II (2014-2018)
Plan de Desarrollo 2010-2014 (Santos I) Bases del Plan 2014-2018 (Santos II)
Capítulo V. Competitividad de infraestructura

Capítulo III. Crecimiento sostenible y competitividad
estratégicas
Parte C. Locomotoras para el crecimiento y la
Objetivo 2. Contribuir al desarrollo productivo y la
generación de empleo. Locomotora 1. Nuevos
solución de los desafíos sociales del país a través de
sectores basados en la innovación
la ciencia, tecnología e innovación
Estrategias
1. Focalizar los esfuerzos para el desarrollo de 1. Desarrollar un sistema e institucionalidad

capacidades de ctI en áreas estratégicas habilitante para la ctI
2. Focalizar los incentivos a la inversión en sectores 2. Mejorar la calidad y el impacto de la investigación
derivados de las áreas estratégicas y la transferencia de conocimiento y tecnología
3. Promover el desarrollo científico, tecnológico y la
3. Promover la asociatividad y los encadenamientos
innovación como motor del crecimiento empresarial
entre productores
y el emprendimiento
4. Diseñar e implementar un modelo de banca de 4. Generar una cultura que valore y gestione el
desarrollo integral conocimiento y la innovación
5. Proveer información para fortalecer el mercado
interno y facilitar el intercambio comercial
6. Promover la innovación social
Fuente: elaboración propia a partir de dNp (2011, 2015).
El Plan Santos I identifica áreas estratégicas e innovadoras hacia las cuales se debe
mover el país en materia de investigación y conocimiento: turismo, aplicaciones ci-
viles de desarrollo, materiales y electrónica, logística, tecnologías de información y
comunicación, salud, biotecnología, energía y recursos naturales, diseño, e industrias
creativas y culturales. Este ejercicio de priorización temática queda relegado en el Plan
Santos II, donde las áreas temáticas se funden en las estrategias propuestas para cada
región. Este es un resultado lógico de la reforma al Sistema General de Regalías (Sgr)
que se realizó durante el primer Gobierno de Santos, mediante la cual se creó el Fon-
do de ctI con el 10 % de los recursos provenientes de las regalías que produce el país,
y que le asigna a cada región una porción del Fondo según sus necesidades básicas
insatisfechas.
Las cuatro estrategias del Plan Santos II no son novedosas en sí. El tema de la insti-
tucionalidad para gestionar la ctI en el país ha sido recurrente a lo largo de los últimos
45 años en los que Colciencias ha experimentado diversas transformaciones, sin llegar
a tener el peso institucional necesario para liderar un Plan de ctI que articule los esfuer-
zos gubernamentales. Por su parte, la estrategia de mejorar la calidad y el impacto de
la investigación también tiene un recorrido. Desde hace más de 15 años, Colciencias
138
ha procurado concertar con la comunidad científica un mecanismo de medición que

reconozca la calidad de los grupos de investigación del país. Esta ha sido una política
que ha sufrido altos y bajos debido a la complejización del modelo de medición y a la
incorporación de nuevos criterios que buscan aumentar la calidad.
En cuanto a la estrategia de fomentar el desarrollo de ctI para el crecimiento em-
presarial, la política ha sido más reciente. En la actualidad, existen varias institucio-
nes del gobierno tratando de articularse para hacer una oferta coherente: Bancoldex,
Innpulsa; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones, y el mismo Colciencias. Finalmente, la es-
trategia de generar una cultura que valore la innovación y el conocimiento también
ha estado en la agenda de Colciencias desde hace más de veinte años, en temas tan
concretos como la difusión de la ciencia a través de museos y centros interactivos
o el apoyo a proyectos de apropiación del conocimiento por parte de comunidades
“no expertas”.
Después de revisar las estrategias, hay varios temas que quedan pendientes y a
los cuales el Plan da un tratamiento superficial o simplemente no los incluye. Tal es
el caso de la disminución del presupuesto de Colciencias, el papel de los centros de
investigación públicos o de los parques tecnológicos, o la forma en que se integrarán
SEGUIMIENTO Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
los sistemas de ctI y de Competitividad.
eL enfoque regionaL como eje de La poLítica de cti
Una de las novedades del Plan Santos II en materia de ctI es la priorización del en-
foque regional. En términos generales, se pueden identificar dos formas en las que
las actividades de ctI se relacionan con el desarrollo regional: como mecanismos
para que el conocimiento solucione problemas concretos de desarrollo y como ins-
trumento para mejorar la productividad de las empresas y de los servicios estatales
y privados.
En la tabla 2 se presenta una selección de las estrategias del Plan Santos II en cada
una de las regiones definidas. La selección de dichas estrategias se hizo con base en
los desafíos de competitividad y productividad expresados para cada región, así como
en la mención explícita al uso del conocimiento científico y tecnológico para superar
problemas de desarrollo.
el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018 y la polítIca de cIeNcIa, tecNología e INNovacIóN: avaNceS eN la coordINacIóN
de la polítIca y auSeNcIa de graNdeS INverSIoNeS eN INfraeStructura para la INveStIgacIóN / CARLOS MAURICIO NUPIA
139
Tabla 2. Comparación de estrategias regionales relacionadas con cti en el Plan Santos II
Región Estrategias relacionadas con CTI
• Fomento modelos productivos social y económicamente incluyentes

Caribe (Atlántico, Bolívar, • Mejoramiento de infraestructura eléctrica y transporte
Cesar, Córdoba, La • Uso eficiente del recurso hídrico y nuevos proyectos en el marco del
Guajira, Magdalena, Sucre crecimiento verde
y Archipiélago de San • Mitigación del riesgo de sequías e inundaciones
Andrés, Providencia y Santa • Recuperación de especies pesqueras en la cuenca del río Magdalena
Catalina) • Conservación servicios ecosistémicos y protección de ecosistemas
• Provisión de energía más limpia y menos costosa
• Consolidación de encadenamientos productivos con potencial en la

región e incremento de la sofisticación de empresas
• Fortalecimiento de modelos de emprendimiento en sectores de software
y servicios conexos, y Kpo (Knowledge Process Outsourcing)
• Mejoramiento de infraestructura vial regional y sistemas integrados de
transporte
Eje Cafetero y Antioquia
• Saneamiento de vertimientos para disminuir impactos ambientales y
(Caldas, Quindío, Risaralda
mejorar la productividad
y Antioquia)
• Incremento de matrícula en educación técnica, tecnológica y profesional
• Fortalecimiento y ampliación de la oferta de programas de maestrías
y doctorados vinculados a investigación aplicada en las universidades
acreditadas en la región y en Antioquia
• Atención integral de la primera infancia para ciencia, tecnología e
innovación en Caldas, Quindío y Risaralda
• Potenciación de la intermodalidad en la red logística y zonas productivas

Centro-Oriente (Boyacá, específicas
Cundinamarca, Norte de • Establecimiento de condiciones de sostenibilidad a los servicios
Santander, Santander y ecosistémicos estratégicos de la región
Bogotá D.C.) • Incentivos a la innovación, el desarrollo tecnológico y las competencias
laborales de los sectores estratégicos como el sector de energía
• Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, la provisión de

servicios públicos y la gestión de residuos sólidos en la región
• Mejoramiento de la competitividad de la producción agropecuaria,
especialmente la pesca y la actividad hortofrutícola a través de la
construcción de una plataforma de gestión logística
• Mejoramiento de las capacidades productivas y asociativas de los
Pacífico (Cauca, Chocó,
productores y fomento de la investigación científica para aprovechar de
Nariño y Valle del Cauca)
manera sostenible la vocación productiva de la región
• Construcción de la infraestructura necesaria para mejorar la confiabilidad
y seguridad de abastecimiento de gas natural
• Consolidación de corredores y nodos de comercio exterior, mejorando la
conexión entre los principales centros de producción y consumo con los
puertos marítimos
• Administración integral de los bosques con el apoyo de los programas

Visión Amazonia y Fondo Biocarbono, el recurso hídrico y los residuos
Llanos (Arauca, Casanare, sólidos con un enfoque de cuenca que incluya los servicios públicos
Guanía, Guaviare, Meta, domiciliarios, bajo estándares técnicos y de calidad
Vichada y Vaupés) • Promoción del desarrollo de una minería responsable para minerales
estratégicos en las zonas geográficas de la altillanura de conservación, la
zona de transición Orinoquia-Amazonia
Región Estrategias relacionadas con CTI
• Desarrollo del potencial productivo agropecuario en la altillanura, con un

ordenamiento social y productivo de la propiedad, que sirva de base para
Llanos (Arauca, Casanare,
el desarrollo incluyente de la Orinoquia
Guanía, Guaviare, Meta,
• Consolidación de la infraestructura de transporte terrestre, fluvial y aéreo
Vichada y Vaupés)
que permita la integración económica y social, y la conectividad del
sistema de ciudades en la Orinoquia y la Amazonia
• Control del avance de las actividades que ponen en riesgo la permanencia

de los ecosistemas estratégicos del Macizo Colombiano y la Amazonia
• Identificación de los conocimientos y las prácticas indígenas para
promover su valoración y protección, con el fin de afianzar su papel como
promotores de la conservación de ecosistemas estratégicos y guardianes
Centro-Sur-Amazonia
de los saberes ancestrales
(Tolima, Huila, Caquetá,
• Planificación del uso eficiente del agua en zonas de vocación
Putumayo y Amazonas)
agropecuaria, garantizando operación y sostenibilidad de los distritos de
riego
• Desarrollo integral del sector hidrocarburífero en el Putumayo
• Mejoramiento de la conectividad y accesibilidad de la región Centro-Sur-
Amazonia
Fuente: elaboración propia a partir de DNP (2015).
La aplicación de un enfoque regional para el desarrollo de la política de ctI tiene impli-

caciones favorables en la medida en que se hace conciencia del uso del conocimiento
como factor determinante para el desarrollo territorial. Sin embargo, también plantea
desafíos para la consolidación de una política nacional de ctI. Los gobiernos regiona-
les realizaron recientemente varios intentos de planeación y focalización de la política
(planes departamentales de ciencia, tecnología e innovación-pedctI; agendas regiona-
les de competitividad; documentos de visión estratégica regional) que, sumados a la
existencia de distintas instancias institucionales, terminaron por sobrediagnosticar al
sector y generar una confusión para la coordinación de la política.
El artículo 7 del Plan de Desarrollo Santos II, parece poner un poco de orden a este
tema a través de una nueva figura: los Acuerdos Estratégicos de Ciencia, Tecnología e
Innovación. El artículo también obliga a que los proyectos que se presenten al Fondo
de ctI del Sgr estén alineados con dichos acuerdos. Esta decisión generará conflictos
ya que, por ejemplo, los pedctI fueron un esfuerzo reciente y de gran aliento hecho
por los gobiernos regionales, que podría verse afectado por el formato de los Acuer-
dos. Estos son documentos cortos, suscritos por Colciencias y los gobernadores, que
contienen un breve diagnóstico de las líneas prioritarias de la región y un listado de
proyectos priorizados.
EL pLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y LA POLÍTICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN: AVANCES EN LA COORDINACIÓN
DE LA POLÍTICA Y AUSENCIA DE GRANDES INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA PARA LA INVESTIGACIÓN / CARLOS MAURICIO NUPIA
141
La financiación de cti en eL pLan santos ii
El primer Gobierno de Santos creó el Fondo de ctI en el marco del Sgr. Esta es una
acción importante, que inyecta al sector recursos adicionales a los del Presupuesto Ge-
neral de la Nación. Sin embargo, tiene sus costos en términos de negociación política,
ya que son las instituciones públicas de las regiones las únicas que pueden presentar
proyectos ante el Fondo y no directamente los científicos. El Fondo de ctI ha generado
una nueva lógica de financiación para estos proyectos. Esto favorece sin duda la ges-
tión regional. Sin embargo, el mecanismo ha recibido críticas en términos de calidad
de los proyectos presentados (Wasserman, 2014) y de la metodología utilizada para
su formulación, la cual parece no ajustarse a la naturaleza de los proyectos científicos.
A pesar de este esfuerzo, es preocupante la desfinanciación del esquema que se
basaba principalmente en la evaluación de pares y cuya filosofía era favorecer el avance
del conocimiento sin que necesariamente este llevara a la solución inmediata de un
problema social. En dicho esquema, la distribución y asignación de recursos financieros
está a cargo de Colciencias, según la recomendación de los Consejos de los Programas
Nacionales de Ciencia, Tecnología e Innovación2. Durante varios años, la comunidad
científica ha estado acostumbrada a esta forma de distribución de recursos, basada
en la excelencia investigativa.
Según el último informe del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología
(ocyt), el porcentaje del PIB que financia actividades de ciencia, tecnología e innovación
(actI), sin incluir los recursos del Fondo de ctI del Sgr, disminuyó de 0,525 % en 2013 a
0,461 % en 2014 (ocyt, 2015, p. 22) y el presupuesto de inversión de Colciencias como
porcentaje del Presupuesto General de la Nación disminuyó de 0,95 a 0,80 % en el
mismo intervalo (p. 176). Esto indica que el esquema de financiación existente antes del
Fondo de ctI se está quedando sin recursos frescos, y que las posibilidades de gestión
de una política por parte de Colciencias van a depender cada vez más de dicho Fondo.
De otro lado, la incorporación de los recursos del Fondo de ctI del Sgr aumentó la
inversión en actI como porcentaje del PIB a un 0,606 % en 2012 y a 0,661 % en 2013
(ocyt, 2014, p. 39). Si la apuesta financiera del Plan Santos II es alcanzar la meta del
1 % del pIb en actI, las cifras indican que estaría todavía bastante lejana de cumplirse.
La esperanza del Gobierno está en la movilización de fondos desde el sector privado, el
cual se espera que aporte 12 veces más de lo que aporta el Gobierno para la realización
2 Según una reforma de febrero de 2015, los programas son: Ciencias básicas; Salud; Ingeniería; Ciencias
agropecuarias; Ambiente, océanos y biodiversidad; Tecnologías de información y comunicaciones; Geo-
ciencias; Ciencias humanas, sociales y educación.
del Plan (tabla 3), una meta también bastante difícil de cumplir teniendo en cuenta el
comportamiento histórico del sector privado.
Tabla 3. Estrategias transversales y objetivos. Plan de Inversiones 2015-2018 (Santos II)

(cifras en millones de pesos de 2014)
Fuentes de financiación
Estrategia / Objetivo Descentra- E.
Central Privado SGP SGR Total
lizado Territoriales
1. Competitividad
e infraestructura 40.442.775 3.003.731 10.299.194 121.296.863 3.403.565 10.601.843 189.047.971
estratégicas
1.1 Desarrollo
minero-energético
8.944.717 1.683.814 1.019.537 65.731.739 380.634 743.173 78.503.614
para la equidad
regional
1.2 Desarrollo
4.815.257 570.231 2.510.940 35.088 26.171 313.250 8.270.936
productivo
1.3 TIC como

plataforma para
la equidad, la 3.691.150 176.805 193.797 18.165.658 28.171 22.255.580
educación y la
competitividad
1.4 Ciencia,
tecnología e 1.728.143 12.887.423 2.587.402 17.202.986
innovación
1.5 Infraestructura
y servicios
de logística y
21.263.509 527.881 6.574.921 24.476.955 2.996.760 6.929.847 62.814.873
transporte para
la integración
territorial
2. Movilidad social 66.332.633 92.790 32.563.735 83.493.159 121.313.669 6.641.594 310.437.580
3. Transformación
10.297.362 966.708 35.528.492 878.079 1.600.933 49.271.574
del campo
4. Seguridad,
justicia y
democracia para 129.599.961 151.442 2.631.619 406.272 4.310.575 316.666 137.416.535
la construcción de
la paz
5. Buen gobierno 7.638.749 190.817 203.136 197.926 8.230.629
6. Crecimiento
4.371.652 1.414.565 2.895.407 849.352 9.530.975
verde
Total 258.683.133 3.438.780 47.875.821 240.927.922 132.801.295 20.208.313 703.935.263

Fuente: FALTA
143
Resulta difícil hacer una comparación de los presupuestos de ctI en los Planes
Santos I y Santos II, debido a que la denominación de los rubros es completamente
diferente en cada uno. En la tabla 3 se muestra la asignación presupuestal de cada es-
trategia del Plan Santos II. Se puede apreciar cómo el componente de Competitividad
e Infraestructuras Estratégicas, que contiene el subrubro de ctI, recibirá un 26,86 %,
equivalente a 189.047.971 millones de pesos. De dicho total, la estrategia de ctI recibirá
apenas el 9,10 %. Por su parte, en la tabla 4 se presenta solamente el rubro “Innova-
ción para la prosperidad”, correspondiente al Plan Santos I, el cual comprende varios
subrubros que están relacionados con ctI.
Tabla 4. Componente Crecimiento sostenible y competitividad. Plan Plurianual de Inversiones

2011-2014 (Santos I) (millones de pesos constantes de 2010)
Descentra- E.
Objetivo / Estrategia Central Privado SGP Total
1. Crecimiento sostenible y
37.735.602 825.185 11.824.621 208.328.159 5.030.496 263.744.062
competitividad
1.1. Innovación para la

3.707.493 2.639.914 2.971.182 9.318.589
prosperidad
1.1.1 Conocimiento e
3.303.954 2.639.914 2.971.182 8.915.050
innovación
1.1.2 Emprendimiento
375.834 375.834
empresarial
1.1.3 Propiedad intelectual,

16.635 16.635
instrumento de innovación
1.1.4 Promoción y protección

de la competencia en los 11.070 11.070
mercados
1.2 Competitividad y creci-

4.275.718 118.079 15.634.107 20.027.904
miento de la productividad
1.2.1 Desarrollo de
competencias y formalización 1.175.629 30.742 86.506 1.292.876
para la prosperidad
1.2.2 Infraestructura para la

2.936.236 83.202 15.547.601 18.567.039
competitividad
1.2.3 Apoyos transversales a la

163.853 4.136 167.989
competitividad
1.3 Locomotoras para el

crecimiento y la generación 29.752.392 707.105 9.184.707 189.722.869 5.030.496 234.397.569
de empleo
1.3.1 Nuevos sectores basados

215.254 215.254
en la innovación
Descentra- E.
Objetivo / Estrategia Central Privado SGP Total
1.3.2 Agropecuaria y
4.689.209 7.013.277 11.702.486
desarrollo rural
1.3.3 Infraestructura y
17.713.271 15.988.071 33.701.343
transporte
1.3.4 Desarrollo minero y

2.545.976 707.105 93.372.131 96.625.212
expansión energética
1.3.5 Vivienda - Ciudades

4.588.681 9.184.707 73.349.390 5.030.496 92.153.274
amables
En síntesis, la financiación de la ctI sigue siendo un desafío enorme que el plan de

desarrollo no deja claro cómo resolver. La combinación de los dos tipos de esquema
aquí descritos sería ideal, ya que ambos han demostrado tener avances interesantes.
Sin embargo, existe el riesgo de que el Fondo de ctI del Sgr termine recibiendo la res-
ponsabilidad de financiar la producción de todo el conocimiento científico, sin que
necesariamente haya sido diseñado para eso.
un pLan que avanza en coordinación y metodoLogías,

pero deja dudas en infraestructura y capacidades
La base de toda política de ctI está en sus capacidades para desarrollar investigación,
producir nuevo conocimiento y resolver problemas a partir de él. El país avanza en
producción científica de calidad. Al menos eso sugiere el crecimiento significativo de
artículos científicos publicados por investigadores de instituciones colombianas en re-
vistas indexadas. Según la base de datos Web of Science, en 2004 se publicaron 1049
artículos, mientras que en 2013 esta cifra llegó a 5477 (ocyt, 2015, p. 125). Sin embargo,
la formación de personal para desarrollar actividades de investigación y desarrollo, y
su absorción por parte de las universidades y las empresas sigue siendo un reto. Asi-
mismo, lo es la disponibilidad de laboratorios y centros de investigación debidamente
equipados para afrontar los retos de las regiones.
El Plan Santos II deja un sabor amargo en materia de construcción de infraestruc-
tura para la investigación. A lo largo de sus páginas puede apreciarse que en varios
sectores (salud, medioambiente, energía, industria) el papel de los institutos públicos
de investigación es más que necesario.
El Plan pondera, por ejemplo, el papel del Servicio Geológico Colombiano como
actor fundamental para la explotación de hidrocarburos, o la relevancia de los institu-
145
tos de investigación adscritos al Sistema Nacional Ambiental para profundizar en el

conocimiento de la biodiversidad colombiana o de la mitigación de las consecuencias
producidas por el cambio climático global. Algo similar ocurre con el Instituto Nacional
de Metrología, cuyos servicios de laboratorios y calibración se consideran claves para
aumentar la competitividad, pero al cual, según el Plan, se le dejará su presupuesto en
los niveles de los últimos tres años (dNp, 2015, p. 120). En este sentido, no se aprecia
una política decidida de fortalecimiento financiero y de construcción de infraestructura
para los centros, a los cuales se les piden nuevos servicios, muchos de ellos deman-
dados para solucionar problemas globales.
Por el contrario, el Plan es prolífico en la generación de articulaciones entre insti-
tuciones y propone varias estrategias y metodologías para fortalecer la capacidad de
identificación de oportunidades competitivas. Muchas de las estrategias del Plan se
centran en la aplicación o transferencia de metodologías para hacer una mejor gestión
de la ctI y la competitividad, especialmente en las regiones: modelos productivos in-
cluyentes, mayor capacidad para formular proyectos ante el Fondo de ctI de regalías,
Small Development Centers, entre otros
Finalmente, vale la pena rescatar dos instrumentos de política que el Plan deja
enunciados de manera tímida. El primero, es la creación de fondos sectoriales para
la financiación de programas de investigación de excelencia ( dNp, 2015, p. 137). Esta
es una experiencia desarrollada con éxito en Brasil y que ha sido revisada por previas
administraciones de Colciencias. El segundo, es la creación de un sistema específico
de carrera administrativa para las entidades que forman parte del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación (p. 212). Esta iniciativa se plantea en el Plan Santos
II para el caso específico del Servicio Geológico Colombiano, pero sería extrapolable a
todas las instituciones públicas del Sistema.
El Plan Santos II tiene más frentes de política en ctI de los que se imagina. Hacerle
seguimiento como una política pública unificada no será fácil. Sin embargo, promete
avances importantes en materia de coordinación y focalización de política. Esperemos
que estos esfuerzos terminen por motivar la inversión del sector privado que tanto
anhela el Gobierno.
referencias
dNp (2011). Prosperidad para todos. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Gobierno de Juan
Manuel Santos. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.

dNp (2015). Todos por un nuevo país. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Go-
bierno de Juan Manuel Santos. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
ocyt (2014). Indicadores de ciencia y tecnología, 2013. Observatorio Colombiano de Ciencia
y Tecnología (OCyT) (Primera). Bogotá: ocyt.
ocyt (2015). Indicadores de ciencia y tecnología, 2014. Observatorio Colombiano de Ciencia
y Tecnología (OCyT) (Primera). Bogotá: ocyt.
Wasserman, M. (2014, julio 10). ¡Hay que revisar las regalías para ciencia! El Tiempo.
Bogotá. Recuperado de: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/hay-que-
revisar-las-regalias-para-ciencia-moises-wasserman-columnista-el-tiempo/14233160
Área ambiental
149
Los mínimos ambientales

y el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
MARTHA ISABEL GÓMEZ LEE1
Por primera vez en la historia de Colombia, la sociedad civil presentó unos mínimos
ambientales para ser tenidos en cuenta en la elaboración de un Plan Nacional de Desa-
rrollo (pNd). El Consejo Nacional de Planeación, representado por Juan Pablo Ruiz en
el sector ecológico, con el apoyo del Foro Nacional Ambiental y de Ecofondo, convocó
a los ambientalistas colombianos, quienes se organizaron para incidir en el pNd 2014-
2018, con el fin de evitar que durante el segundo periodo del Gobierno del presidente
Santos se incrementara la deuda ambiental que se causó en el primero.
Hubo dos momentos importantes en la incidencia de los ambientalistas colom-
bianos. En primer lugar, en septiembre de 2014 elaboraron el “Informe de evaluación
del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos” para el Consejo
Nacional de Planeación. En segundo lugar, en noviembre de 2014 presentaron sus
comentarios al documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos
por un nuevo país: paz equidad y educación”, versión preliminar para discusión con
Consejo Nacional de Planeación.
Para empezar, hay que destacar que la evaluación del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014: Prosperidad para todos, del Consejo Nacional de Planeación, arrojó que el
primer Gobierno de Santos quedó en deuda ambiental. Esto debido a que los avances
de las diversas locomotoras ejercieron serias presiones ambientales, por ejemplo, la
minería y la infraestructura afectaron de manera considerable al medioambiente. La
evaluación concluyó que mientras el Gobierno de Colombia durante el 2010-2014 había
formulado muchas políticas en la parte ambiental, la realidad era que en los sectores
productivos se habían ejecutado importantes acciones lesivas del medioambiente. Por
tanto, las políticas de gestión ambiental tenían un rezago considerable e irreversible
frente a las acciones de los sectores productivos.
Con base en los anteriores insumos, la sociedad civil depuró sus pretensiones en
diez mínimos ambientales para ser considerados en el pNd 2014-2018, o propuestas
ambientales para las “Bases del Plan” que fueron presentadas al Gobierno nacional
por el Consejo Nacional de Planeación. De esta forma, y valiéndose de los mínimos
ambientales, los ambientalistas participaron en diferentes escenarios haciendo reco-
mendaciones de artículos, metas e indicadores para ser incluidos en la Ley del Plan para
el 2014-2018. Los mínimos ambientales pedían que este plan lograra, como mínimo,
lo siguiente (cNp, 2014a):
1. Definir y ejecutar una estrategia de reestructuración y fortalecimiento extraor-

dinario del Sistema Nacional Ambiental (SINa).
2. Adoptar medidas efectivas para la adaptación al cambio climático y gestión de
la sostenibilidad.
3. Tomar medidas para la efectividad en el ordenamiento territorial y el ordena-
miento ambiental territorial.
4. Fortalecer y revisar el licenciamiento ambiental como instrumento de planeación
para el desarrollo.
5. Mejorar la gestión de los efectos ambientales de la minería y reformar el Código
Minero.
6. Mejorar la valoración económica de los servicios ecosistémicos y la informa-
ción sobre la relación de interdependencia que el crecimiento de los diversos
sectores económicos tiene con los servicios ecosistémicos y su conservación.
7. Avanzar en los estándares ambientales para la candidatura de Colombia a la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ( ocde).
8. Adoptar instrumentos orientadores del comportamiento de los usuarios y los
consumidores de bienes y servicios ambientales, partiendo de revalorizar las
tasas por uso de agua.
9. Tener en cuenta las propuestas de participación social y entidades territoriales
en decisiones ambientales.
10. Considerar al medioambiente en el posacuerdo y en la construcción de territo-
rios de paz.
loS míNImoS ambIeNtaleS y el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018 / MARTHA ISABEL GÓMEZ LEE 151
En este contexto, el objetivo de este artículo es analizar en qué medida los mínimos
ambientales incidieron en los aspectos de mayor relevancia ambiental en el Proyecto
de Ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país.
eL capítuLo de crecimiento verde
Según Juan Pablo Ruiz (2015), el principal triunfo de la sociedad civil fue que se adop-
tara un capítulo específico de crecimiento verde y que en las “Bases del Plan” se con-
templara un 70 % de los mínimos ambientales.
Durante las consultas que hizo el Departamento Nacional de Planeación (dNp) a
la sociedad civil, el capítulo de crecimiento verde fue un elemento central que los am-
bientalistas sugirieron modificar del esquema inicial del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018. En un principio, este plan tenía un capítulo que se llamaba “desarrollo rural
y crecimiento verde”, donde este crecimiento solo se relacionaba de manera principal
con el sistema nacional de áreas protegidas y la producción de los ecosistemas. La
observación de la sociedad civil fue que el crecimiento verde no estaba solamente re-
lacionado con estos aspectos, sino también con todas las estrategias de crecimiento y
desarrollo económico de los diferentes sectores, y que era necesario generar indicado-
res desde todos estos para que, en efecto, el país pudiera inscribirse en el crecimiento
verde (Ruiz, 2015b).
La sociedad civil, siguiendo la recomendación de la ocde, consideraba que el pNd
debía hacer del crecimiento verde su eje medular y, de esta forma, asegurar que los
diferentes ministerios rindieran cuentas de los efectos ambientales de sus políticas
y acciones (oecd/eclac, 2014, citado en cNp, 2014a). Esa propuesta fue aceptada, al
punto que el pNd incorporó como estrategia transversal el capítulo VI de crecimiento
verde, que según el Gobierno es envolvente. En efecto, en este capítulo hay varios as-
pectos que están relacionados con otros sectores productivos y este crecimiento es
responsabilidad de todos los sectores.
El artículo 170 de la ley del plan dice que el Gobierno nacional, a través del Departa-
mento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desa-
rrollo Sostenible (madS), y con participación de los ministerios, formulará una política
de crecimiento verde de largo plazo en la cual se definan los objetivos y las metas de
crecimiento económico sostenible. Dentro de sus estrategias se diseñará un programa
de promoción de la investigación, desarrollo tecnológico e innovación para el fortaleci-
miento de la competitividad nacional y regional a partir de productos y actividades que
contribuyan con el desarrollo sostenible y que aporten al crecimiento verde. Asimismo,

se revisarán los mecanismos e instrumentos de mercado existentes que puedan tener
efectos adversos sobre el medioambiente, con el fin de proponer su desmonte gradual
y nuevos mecanismos e instrumentos de mercado que fomenten el crecimiento verde.
Sin embargo, falta ver qué pasará en la práctica. Por ejemplo, un tema importan-
te para lograr el crecimiento verde es el de la generación de indicadores de gestión
ambiental en diferentes sectores productivos, asunto que quedó contemplado en las
bases del pNd. No obstante, no se dijo ni en la ley del plan, ni en sus bases, cuáles
indicadores en concreto se debían establecer. Como lo ejemplifica Ruiz (2015), en el
sector agropecuario no se señaló en el caso de la palma ningún indicador verificable;
en el de la caña de azúcar no quedó contemplado que se suspendieran las quemas, y
en el caso del café, no quedó asociado con la recuperación del bosque cafetero. Para
el sector minero, en las “Bases del Plan” se señaló que se iban a manejar indicadores
ambientales dentro del marco del crecimiento verde, pero falta ver hasta dónde se llega
en la práctica, pues hasta ahora no se ha logrado nada. Ruiz (2015) destaca que en este
punto la sociedad civil va a seguir vigilante para que después del pNd los indicadores
ambientales en los diferentes sectores lleguen a ser una realidad, así como en general
el capítulo de crecimiento verde.
Los estándares ambientaLes conforme a La ocde
En los mínimos ambientales la sociedad civil señaló que los estándares exigidos por
la ocde eran una excelente oportunidad para el fortalecimiento de la gestión pública
ambiental (cNp, 2014a). En principio, la sociedad civil logró que los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo se enmarcaran dentro de los estándares exigidos por la ocde.
Al respecto, Ruiz destaca que aunque la agenda ambiental colombiana no tiene que
ser definida desde la ocde, Colombia tiene que subir los estándares ambientales según
sus recomendaciones para que sea aceptada en dicha organización. En estas condicio-
nes, los ambientalistas tienen en la ocde un excelente socio para presionar al Gobierno
nacional en la mejora de los estándares ambientales (Ruiz, 2015).
Por ejemplo, el Consejo Nacional de Planeación coincide con lo señalado por la
ocde cuando dice que Colombia pasa el examen en cuanto a indicadores económicos,
pero en equidad y sostenibilidad se raja (Ruiz, 2014). En este contexto, los ambienta-
listas trabajaron para que el pNd tuviera como eje orientador la sostenibilidad y, en un
primer plano, se puede afirmar que lograron este cometido por medio del capítulo de
crecimiento verde.
loS míNImoS ambIeNtaleS y el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018 / MARTHA ISABEL GÓMEZ LEE 153
Sin embargo, conforme a la ocde, hubo importantes peticiones de los mínimos

ambientales que no fueron incluidas en el pNd y por las que la sociedad civil debe se-
guir batallando.
En primer lugar, todavía falta que en el madS se constituya un comité de monitoriza-
ción con expertos externos, representantes de la academia y sectores productivos para
verificar semestralmente el avance en materia de exigencias de la ocde, a las cuales se
ha comprometido el Estado para adelantar su candidatura (cNp, 2014a).
En segundo lugar, está pendiente un programa nacional de control y monitoriza-
ción de la contaminación, como lo señala la ocde, teniendo en cuenta que hay impor-
tantes deficiencias en términos de la carencia de un sistema eficaz que asegure el uso
de productos químicos en condición de seguridad, mencionando como caso crítico el
mercurio2 (oecd/eclac, 2014, citado en cNp, 2014a).
En tercer lugar, falta adoptar un programa nacional de investigación, innovación y
adaptación en tecnologías limpias, articulado a un programa nacional de producción
limpia (cNp, 2014a).
Por último, no se incorporó lo mencionado por la ocde, en coincidencia plena con
los mínimos ambientales, sobre la necesidad de exigir licencias ambientales para la
exploración minera, pues hoy se exigen para la explotación pero no para la exploración,
y esta genera graves y nocivos impactos ambientales (cNp, 2014b). Se debe restablecer
la licencia ambiental para la fase de exploración de los proyectos mineros, y para la
fase de sísmica de los proyectos petroleros (oecd/eclac, 2014, citado por cNp, 2014b).
La Licencia eXprés
Una derrota considerable para la sociedad civil fue que en los artículos 178 y 179 de la
Ley del Plan se adoptó la llamada “licencia exprés”, al reducir los plazos para otorgar
el estudio de impacto ambiental y la licencia.
En primer lugar, el artículo 178, referente al estudio de impacto ambiental, modi-
ficó el artículo 57 de la Ley 99 de 1993, al prescribir que el madS expedirá los términos
de referencia genéricos para la elaboración del estudio de impacto ambiental; sin
embargo, las autoridades ambientales los fijarán de forma específica dentro de los 15
días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud en ausencia de los primeros. En
2 Se destaca que los costos de salud por exposición al mercurio en Antioquia pueden alcanzar los $ 231.000
millones (BM, 2014 citado por CNP, 2014).
este plazo, que antes era de 45 días hábiles, es imposible obtener estudios de impacto
ambiental de calidad.
En segundo lugar, el artículo 179, referente al procedimiento para otorgamiento
de licencias ambientales, modificó el artículo 58 de la Ley 99 de 1993, al prescribir que
dentro de veinte días hábiles la autoridad ambiental competente evaluará que el estudio
ambiental presentado se ajuste a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de
evaluación de estudios ambientales, y realizará visitas a los proyectos, cuando la natura-
leza de los mismos lo requieran. Asimismo, allegada la información por parte del inte-
resado, la autoridad ambiental competente dispondrá de diez días hábiles adicionales
para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o informaciones
que estime pertinentes para resolver la solicitud, y estos deberán ser remitidos por las
entidades o autoridades requeridas en un plazo no mayor a veinte días hábiles.
En estas condiciones, como afirma Torres (2015), resulta imposible evaluar de
fondo el contenido de la licencia en tan solo veinte días hábiles, y no es viable que en
diez días se obtengan conceptos técnicos de calidad por parte de otras entidades o
autoridades que apoyen las decisiones de la autoridad ambiental.
Esta nueva “licencia exprés” fue un gran fracaso para la sociedad civil porque los
ambientalistas habían marcado unos mínimos ambientales que la daban por descar-
tada. En efecto, la sociedad civil había propuesto, sin éxito, que en el asunto de licen-
ciamiento ambiental el pNd tuviera en cuenta lo siguiente (cNp, 2014a):
• Considerar que en algunos casos las licencias requieren de tiempos extensos

para recaudar toda la información pertinente.
• Fortalecer la institucionalidad y definir una instancia de la sociedad civil a la cual
se pueda pedir que revise una licencia particularmente lesiva y cuyo concepto
sea obligatorio para el Gobierno.
• Avanzar con las evaluaciones ambientales estratégicas, la planificación ambien-
tal y la ordenación del territorio.
• Presentar y debatir de manera abierta en el país la intervención en las grandes
cuencas y los cauces de ríos como el Magdalena o el Meta.
• Eliminar la posibilidad de otorgar licencias ambientales en territorios de propie-
dad colectiva sin la autorización de los propietarios (indígenas y negritudes).
• Revisar las funciones y la autonomía de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales (aNla), para una mayor vinculación con el madS.
• La licencia exprés es nefasta y significa un retroceso que genera grandes riesgos
para la gestión ambiental.
lOS MÍNIMOS AMBIENTALES Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 / MARTHA ISABEL GÓMEZ LEE 155
eL cambio cLimático y Las tasas por uso deL agua
En las “Bases del Plan” se hace referencia sistemática a estrategias para combatir el
cambio climático y se destaca que:
La visión de crecimiento verde reconoce como enfoque fundamental el cre-

cimiento compatible con el clima, planteando acciones necesarias en materia de
mitigación ante el cambio climático como la reducción de las emisiones de gases
de efecto invernadero por parte de los sectores y la deforestación y degradación
evitada. Asimismo, el desarrollo de estrategias para avanzar en la adaptación al
cambio climático y las acciones transversales habilitantes para consolidar una po-
lítica nacional de cambio climático.
El artículo 170 de la Ley del Plan, dispone que:
Los Ministerios de Hacienda, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía,

Transporte, Salud y Protección Social, Vivienda, Ciudad y Territorio y Comercio, In-
dustria y Turismo, formularán e implementarán planes sectoriales de adaptación
al cambio climático y planes de acción sectorial de mitigación de la Estrategia Co-
lombiana de Desarrollo Bajo en Carbono, los cuales contendrán metas sectoriales
cuantitativas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a corto
(año 2020) y mediano plazo (años 2025 o 2030).
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento Nacional
de Planeación realizarán el seguimiento a los planes de adaptación y mitigación
del cambio climático.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces,
diseñará y orientará la implementación de la Estrategia Nacional de Reducción de
Emisiones debidas a la Deforestación y Degradación Forestal, redd+, en coordina-
ción con otros ministerios y entidades públicas y el sector privado en el marco de
la política nacional de cambio climático.
En efecto, como lo pedía la sociedad civil, con estas medidas el país se va a preparar
para el cambio climático porque el pNd estableció estrategias, prioridades y financia-
ción en esta área. No obstante, es posible que en la práctica no haya voluntad política
al respecto. Un indicio importante de que la realidad puede ser otra, es que no se tuvo
en cuenta una herramienta muy relevante de gestión, propuesta por la sociedad civil
para combatir el cambio climático. Se trató de la revalorización de las tasas por uso
del agua conforme los mínimos ambientales (cNp, 2014a). Esta medida es una pieza
fundamental para que Colombia sea menos vulnerable al cambio climático por medio
de la recuperación de los ecosistemas que ofrecen los servicios hidrológicos, pero fue
negada.
Juan Pablo Ruiz (2015), en una entrevista que se reseña a continuación, explica lo
que estaba en juego en la propuesta de revalorización de las tasas por uso del agua.
En el caso de Bogotá, desde el 2004 se pagan aproximadamente 76 centavos por me-
tro cúbico por el uso del agua en los acueductos, y en los sectores industriales y de
minería. De esta manera, se pagan los costos de distribución y tratamiento del agua,
pero lo grave es que no se pagan los costos de conservación de las fuentes hídricas.
Es irrisorio el monto que pagan los usuarios por el agua.
Ante esta realidad, se hizo un estudio elaborado por Guillermo Rudas donde se decía
que si se pagaba al menos 30 pesos por metro cúbico de agua en los estratos 4, 5 y 6
de las principales ciudades de Colombia, incluyendo al sector manufacturero y minero,
se recaudaría una cifra equivalente al 66 % del presupuesto asignado por la Nación
a la gestión ambiental a través del Sistema Nacional Ambiental. Con esta fórmula se
podría financiar la gestión ambiental para la generación y conservación de servicios
ecosistémicos que tienen que ver con el abastecimiento hídrico. Esta propuesta fue
presentada por la sociedad civil para ser considerada en las “Bases del Plan”. Si bien
es cierto, se logró avanzar mucho en esta idea, finalmente se cayó por influencia de la
Asociación de Industriales de Colombia (aNdI).
Según Ruiz (2015), la aNdI no ha entendido que si no se paga por el uso del agua,
en el largo plazo el país será insostenible porque se van a perder sus fuentes y con
ello la disponibilidad del agua que es indispensable no solamente para el consumo
humano, sino para la producción agropecuaria y manufacturera, y para la ganadería,
entre otros. Entonces la aNdI, por intereses económicos, evadió este pago, lo que sig-
nifica descapitalizar el sector de los servicios ecosistémicos que es el que garantiza la
disponibilidad de agua en el largo plazo.
Se requiere de una veeduría ciudadana que, como lo destaca Ruiz (2015), haga que
efectivamente los recursos por la tasa de uso del agua sí vayan a la conservación de la
cuenca, y no como pasa hasta ahora, que se dedican al mantenimiento de las estruc-
turas políticas en las regiones. Para esto, la sociedad civil propuso crear un fondo na-
cional que captara esos recursos de pago de la tasa de uso del agua y que asignara de
manera similar a como se hace en el Fondo Nacional de Regalías. Es decir, de acuerdo
con proyectos, de tal forma que se pueda hacer un seguimiento de la eficacia y eficien-
cia en el uso de los recursos. Sin embargo, la ley del plan no consideró la creación de
dicho fondo.
lOS MÍNIMOS AMBIENTALES Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 / MARTHA ISABEL GÓMEZ LEE 157
Teniendo en cuenta estas negativas, es posible que no se apliquen las estrategias

y prioridades concebidas en la Ley del Plan para luchar contra el cambio climático. Por
tanto, en esta materia, se espera que la sociedad civil siga vigilante. Por ejemplo, Ruiz
(2015) considera que hay que incidir para que por medio de nuevos procesos legisla-
tivos se avance en la revalorización de las tasas por uso del agua.
concLusiones y recomendaciones
Aunque se logró el capítulo de crecimiento verde, los mínimos ambientales no lograron

en la Ley del Plan 2014-2018 los cambios estructurales que buscaban. En estas condicio-
nes, el segundo periodo del presidente Santos no se focalizó en el desarrollo sostenible,
por el contrario, adoptó medidas como la licencia exprés y se dejaron de tomar otras,
como la revalorización de las tasas por el uso del agua. Este balance demuestra que
en el pNd 2015-2018, primó el interés por una alta tasa de crecimiento económico que
seguirá basada en el agotamiento de los recursos naturales y la alta contaminación.
Los ambientalistas hicieron un trabajo muy importante al fijar los mínimos ambien-
tales del pNd 2014-2018 y lograr algunos triunfos en la defensa del medioambiente. No
obstante, se requiere que la sociedad civil siga velando para que la deuda ambiental
del primer periodo de Santos no se incremente en el segundo periodo.
Es papel del Estado evitar que las autoridades locales, regionales y nacionales, y la
sociedad, ejecuten acciones lesivas para el medioambiente. Sin embargo, es un com-
promiso de todos estar alerta e incidir para que se cumpla el capítulo de crecimiento
verde del pNd y se impida la degradación ambiental.
referencias
Consejo Nacional de Planeación (cNp) (s. f.). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018: Todos por un nuevo país. Versión preliminar para discusión del Consejo Nacio-
nal de Planeación.
Consejo Nacional de Planeación (cNp) (2014a). Mínimos ambientales para el Plan Nacional
de Desarrollo 2015-2018. Propuestas ambientales para las Bases del Plan.
Consejo Nacional de Planeación (cNp) (2014b). Anexo ambiental. Comentarios ambientales
a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Proyecto de Ley de 2015 Cámara. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018: Todos por un nuevo país.
Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”.
Ruiz, J. P. (2014). Colombia 2010-2014, en deuda ambiental. El Espectador. Recuperado
de http://www.elespectador.com/opinion/colombia-2010-2014-deuda-ambiental-
columna-515704
Ruiz, J. P. (2015). Entrevista del 6 de mayo de 2015 en Epopeya.
Torres, V. (2015). Una mirada crítica al Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Recuperado
de http://www.ambienteysociedad.org.co/es/una-mirada-critica-al-plan-nacional-de-
desarrollo-2014-2018/
159
¿De qué se deben proteger los páramos?

y la política de páramos en Colombia
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, ALERTAS TEMPRANAS

Y PROCESOS EMERGENTES I NSTITUTO A LEXANDER VON H UMBOLDT ,
ADRIANA CAMACHO1 Y MARTHA ISABEL GÓMEZ2
introducción
Para abordar los antecedentes de la importancia que representa para el país direccionar
la gestión en los ecosistemas de páramo, exploraremos cuál es el problema público que
se intenta abordar y si la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo (pNd) es adecuada
para resolverlo. Compararemos la coherencia del modelo de desarrollo entre el primer
y segundo periodo de Gobierno, analizando si existe o no continuidad en la política de
protección y delimitación de páramos.
antecedentes normativos
La legalidad de la exclusión del desarrollo de actividades mineras en páramos nació

con la expedición de la Ley 1382 del 2010, modificatoria de la Ley 685 de 2001, Código
Minero, la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en mayo del 2011,
1 Magíster en Gerencia Ambiental; investigadora adjunta, Subdirección de Investigaciones, Instituto de

Investigación Alexander von Humboldt.
con efectos diferidos a dos años, por lo que este artículo fue recogido en la ley del Plan
Nacional de Desarrollo del primer Gobierno del presidente Santos y reincorporado en
la nueva propuesta del pNd 2014-2018.
El Código Minero establecía las zonas excluibles de la minería constituidas por
áreas de parques naturales, reservas forestales, ecosistemas de páramo y los humeda-
les Ramsar3, y condicionaba a la delimitación geográfica basada en estudios técnicos,
sociales y ambientales, la efectividad de la norma.
La propuesta recogida en el pNd 2010-2014, dio varios giros comparada con la pro-
puesta inicial contenida en la Ley 1382 del 2010. Por un lado, el artículo se tituló “Deli-
mitación de ecosistemas de páramos y humedales”, dando prioridad a la delimitación
en estos dos sistemas naturales, a diferencia de la propuesta original que establecía
las condiciones para definir las zonas excluibles de minería. Esta propuesta amplió la
prohibición de desarrollar actividades de hidrocarburos y agropecuarias en los ecosis-
temas de páramos y humedales.
La actual propuesta del pNd 2014-20184, complejiza aún más la situación e incorpora
algunos aprendizajes obtenidos durante estos años de gestión en la delimitación. En
este caso, los títulos de los artículos son: “Protección de humedales” y “Protección y
delimitación de páramos”.
Para páramos, la propuesta es de protección y delimitación (art. 173 del pNd): se
reitera la prohibición de ejecutar actividades agropecuarias, de exploración o explotación
de recursos no renovables y la construcción de refinerías de hidrocarburos. Impone al
Ministerio de Ambiente la obligación de delimitar las áreas de páramo, usando la car-
tografía del Instituto Humboldt a la escala disponible, y a las autoridades ambientales
la de producir los estudios técnicos de caracterización ambiental, social y económica.
Crea un régimen de transición para aplicar la restricción de actividades en pára-
mos, y establece que para el caso de exploración y explotación de recursos naturales
no renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental o equivalente otorgados
con anterioridad al 9 de febrero del 2010 para minería y 16 de junio del 2011 para hidro-
carburos, estas podrán ejecutarse hasta su terminación sin posibilidad de prórroga, y
establece que las autoridades ambientales deberán revisar las licencias otorgadas con
anterioridad a la prohibición, y realizar el control y seguimiento de dichas actividades
3 La Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional, llamada Convención de Ramsar, es un

tratado intergubernamental que ofrece el marco para la acción nacional y la cooperación internacional en
relación con la conservación y el uso racional de los humedales y sus recursos.
4 Informe de Conciliación al Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, Por el cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”, sancionado el 9 de junio del 2015
por el presidente Santos.
¿de Qué Se debeN proteger loS páramoS ? el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018 y la polítIca de páramoS eN
colombIa / OBSERVATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS , ALERTAS TEMPRANAS Y PROCESOS EMERGENTES INSTITUTO ALEXANDER 161
VON HUMBOLDT , ADRIANA CAMACHO Y MARTHA ISABEL GÓMEZ
según directrices nacionales, reiterando que el incumplimiento de las obligaciones mi-

neras o ambientales dará lugar a la caducidad del título minero y la revocatoria directa
de la licencia ambiental sin lugar a indemnización; asimismo, señala la imposibilidad de
realizar la actividad cuando se demuestren daños irreparables al ecosistema, aun si
existe licencia ambiental.
Para las actividades agropecuarias, el régimen de transición aplica a las desarro-
lladas con anterioridad al 16 de junio del 2011, e impone la articulación entre las enti-
dades territoriales, Ministerio de Agricultura, Corporaciones Autónomas y Ministerio
de Ambiente para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y
reconversión de las actividades agropecuarias con el fin de garantizar de manera gra-
dual la aplicación de la prohibición.
Finalmente, el artículo crea una categoría denominada “área de referencia”, adi-
cional al “área de páramo delimitada”, área más amplia que corresponde al área de
referencia plasmada en la cartografía desarrollada por el Instituto Humboldt. Para esta
área amplia de páramo, la norma prohíbe otorgar nuevos permisos, contratos, títulos y
licencias a actividades de minería, hidrocarburos o agropecuarias. Estas áreas deberán
ser objeto de ordenamiento y manejo integral por parte de las entidades territoriales,
acorde a los lineamientos establecidos por las autoridades ambientales para atenuar
y prevenir perturbaciones, y contribuir con la protección y preservación de estas, de
acuerdo con los estudios técnicos, ambientales, sociales y económicos que realicen.
caso de estudio: deLimitación deL páramo de santurbán-berLín
Con la experiencia de delimitación actual, se puede analizar cómo será aplicado el

artículo 173 del actual pNd. En la delimitación del páramo de Santurbán se trazó una
línea identificada en el mapa como “Área de páramo potencial” 5. Dentro de esta, se
diferenciaron tres categorías de gestión: la primera, zonas de preservación, donde el
área se debe mantener ajena a las transformaciones humanas a fin de mantener las
condiciones naturales debido a su fragilidad ecológica; en el mapa se identifica como
“Área de páramo jurisdicciones Santurbán-Berlín”; la segunda, se denomina “Zonas
de restauración”, que incorpora áreas que han sufrido alteraciones o degradaciones en
sus condiciones naturales que deben ser restauradas, por lo que el régimen de usos
debe restablecer parcial o totalmente las condiciones actuales para mejorar el flujo de
los servicios ecosistémicos de páramo. La última se denominó “Zonas de uso soste-
5 Esta categoría puede asimilarse a la de “área de referencia” del pNd.

162
nible”, en la cual se busca hacer una reconversión de las actividades productivas que
allí se realizan, buscando la utilización de componentes de la biodiversidad y aportar
al flujo de los servicios ecosistémicos.
La Resolución 2090 del 2014, por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdic-
ciones Santurbán y Berlín, establece que el área delimitada como páramo está repre-
sentada cartográficamente en su mapa anexo como el “Área de páramo jurisdicciones
Santurbán-Berlín”, que de acuerdo con las categorías de gestión mencionadas solo
incluye la primera, es decir, las “zonas de preservación”. Es así como las otras dos ca-
tegorías de gestión, “Zonas de restauración” y “Zonas de uso sostenible”, no quedan
incluidas dentro del área delimitada, y las autoridades ambientales deben desarrollar
estrategias complementarias para la conservación del ecosistema y la gestión integral
de estos territorios aledaños, al ser áreas vinculadas funcionalmente a las zonas deli-
mitadas como páramo, pero que en sentido estricto, no hacen parte de estas.
La Resolución priorizó la gestión únicamente en el “Área de páramo jurisdicciones
Santurbán-Berlín”, y aplicó el régimen de transición para agricultura a las actividades
que se desarrollaban antes del 16 de junio del 2011, fecha de expedición de la Ley 1450
del 2011 pNd; incorporó la prohibición de desarrollar actividades agropecuarias en pá-
ramo, y convocó a varias entidades públicas para apoyar el proceso de sustitución y
SEGUIMIENTO Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN COLOMBIA
reconversión de cultivos.
Según la Resolución, para minería en el “Área de páramo jurisdicciones Santurbán-
Berlín”, a quienes tuvieran debidamente consolidado su derecho de explotación antes
del 9 de febrero de 2010, fecha de expedición de la Ley 1382/10, modificatoria del có-
digo minero, se les aplicaría el régimen de transición y podrían continuar ejecutando
sus actividades mineras hasta su terminación, sin posibilidad de prórroga, y aclara que
las autoridades podrán revisar las licencias y hacerlas más estrictas para garantizar la
protección y conservación del ecosistema de páramo y sus servicios ecosistémicos.
Vemos cómo, en la práctica, el régimen de transición de las actividades productivas
inmerso en el pNd 2014-2018, desdibuja el gran problema de los páramos relacionado
con el sostenimiento de las actividades productivas que sustentan la vida campesina y el
funcionamiento de los servicios que presta el ecosistema. En la práctica, la gestión queda
supeditada a la exhibición de títulos, patentes de corso que legitiman un derecho, pero
no a la gestión real de las formas de vida que hacen parte del ecosistema de páramo.
Teniendo en cuenta que los páramos dependen funcionalmente, no solo del área de
páramo como tal, sino de los ecosistemas vecinos, dejar por fuera de la delimitación
de páramo en estricto sentido a las otras dos categorías de gestión, significa aplazar
la tarea de priorizar toda el área necesaria para la gobernanza de estos ecosistemas y
aumentar así su fragilidad apuntando a una trayectoria de colapso.
¿de Qué Se debeN proteger loS páramoS ? el plaN NacIoNal de deSarrollo 2014-2018 y la polítIca de páramoS eN
colombIa / OBSERVATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS , ALERTAS TEMPRANAS Y PROCESOS EMERGENTES INSTITUTO ALEXANDER 163
La pregunta que surge es, ¿por qué no se incluye dentro de la propuesta del pNd
de delimitación del páramo toda el “área de páramo potencial” o “área de referencia”,
dentro del cual se diferencien categorías de gestión, que en conjunto aporten al objeti-
vo de lograr la eliminación de las actividades que generan un gran impacto ambiental,
como la minería, los hidrocarburos, la agroindustria y la ganadería extensiva, y armo-
nizar actividades de menor impacto como agricultura y ganadería sostenible? Estas
últimas hacen parte del mantenimiento de los servicios que presta el páramo desde la
perspectiva social y ambiental.
conteXto poLítico de Los páramos en coLombia
El pNd no es ajeno al tema de protección de estos ecosistemas por varias razones: 1) los
páramos son estratégicos en su contexto geográfico, un corredor interrumpido entre la
cordillera de Mérida en Venezuela hasta la depresión de Huancabamba en el norte del
Perú, con dos complejos más separados, que son los páramos en Costa Rica y la Sierra
Nevada de Santa Marta (Hofstede et al., 2006), encontrándose solo en Ecuador, Perú,
Venezuela, Costa Rica y Colombia. 2) En nuestro país, ocupan una superficie cercana al
3 % del área continental del territorio nacional; no obstante, este porcentaje representa
el 50 % de los páramos del mundo (Rivera y Rodríguez, 2011). 3) La sociedad estima la
importancia hídrica del páramo y reconoce el valor de incluir a los habitantes de estos
territorios en su adecuado manejo6, lo que genera réditos políticos.
Sin embargo, las políticas públicas alrededor de la gestión de estos ecosistemas
han cambiado de paradigma a través del tiempo; es así como a mediados del siglo
XX se impulsaron mediante incentivos actividades de siembra de papa y ganadería en
zonas de páramo (López, 2004; Cubillos, 2011); luego, en los años setenta y ochenta
se promovieron políticas de conservación7.
El pNd del primer Gobierno Santos, le apostó a las locomotoras de desarrollo (in-
fraestructura, agricultura, vivienda, minería e innovación) que han impulsado el cre-
cimiento económico a costa del agotamiento del capital natural, y las consecuencias
derivadas de estas decisiones, han repercutido en los resultados del país cuando se
6 Estos dos procesos fundamentaron una política de manejo integral y participativo, con visión ecosistémica
(Hofstede, 2006; Andrade, 2013).
7 Políticas erradas: Reforestación en páramo (Morris, 1985; Hofstede et al,. 2002). Políticas acertadas: afor-
tunadamente, en esta misma época, la política de la declaración de grandes áreas protegidas logró incluir
mucha superficie de páramo bajo diferentes sistemas de protección y hoy en día es uno de los ecosistemas
mejor representado en los sistemas de áreas protegidas (Cortés-Duque , 2013).
mide la gestión en los temas de importancia global, como pobreza, desempeño am-
biental y conflictos socioambientales.
El Banco Mundial, dentro de los indicadores de pobreza, mide mediante el índice
de Gini8 la distribución del ingreso entre individuos u hogares dentro de una economía
y qué tan equitativa puede llegar a ser. En Colombia, los resultados no son alentado-
res9, ya que hace parte de la lista de países que están por encima de 50 10 puntos, lo
que lo clasifica como uno de los países más inequitativos a nivel mundial dentro de
los cuales se encuentran, entre otros, Panamá, Honduras, Zambia y Ruanda, lo que
implica grandes retos para el Gobierno en la consolidación de una paz sostenible bajo
un enfoque de goce efectivo de derechos.
La apuesta del Gobierno de superar definitivamente el conflicto armado y, sobre
todo, disminuir la presión que este genera sobre amplias regiones del país, debe fa-
cilitar las condiciones para impulsar modelos participativos de gestión integral de los
ecosistemas y de los servicios que proveen a la sociedad. Un reordenamiento y cam-
bios profundos para que las actividades productivas que desplegamos en el territorio
tengan consideraciones ecológicas, son una necesidad apremiante en el posconflicto
(Tapia, 2015), a fin de disminuir los conflictos ambientales en el territorio 11.
La propuesta del Gobierno Santos debe reivindicar el valor que representa el capital
natural en la economía y, especialmente, en el bienestar de los colombianos. Vemos
cómo el desempeño ambiental del país se ve íntimamente ligado al bienestar de la
población y cómo los dos vienen disminuyendo drásticamente en Colombia, país me-
gadiverso y anfibio.
Según las universidades de Yale y Columbia, encargadas de medir el Environmental
Performance Index (epI)12, que califica a los países según su compromiso con la ges-
tión y el desempeño ambiental de acuerdo con dos áreas de política: la protección de
la salud humana ligada al daño ambiental y la protección a los ecosistemas. Colombia
ocupó el noveno puesto en el 2008 y pasó a ocupar el 85 en 2014 entre 178 países.
Estos resultados nos llevan a plantear profundas reflexiones sobre los impactos del
modelo de desarrollo en el bienestar de la población y la necesidad de tomar medidas
8 Así, un índice de Gini de 0 representa una equidad perfecta, mientras que un índice de 100 representa una
inequidad perfecta.
9 Gini Index Colombia: cayó del 55,51 en el 2010 a 53,53 en el 2012.
10 En Latinoamérica, los países con índices mayores de 50 son: Brasil, Panamá, Chile, Guatemala, Honduras.
En el continente africano son: Zambia, Ruanda y Sudáfrica.
11 Según el EjAltas, Colombia es el segundo país con más conflictos socioambientales. https://ejatlas.org/
country
12 Índice de Desempeño Ambiental, en español.
¿DE QUÉ SE DEBEN PROTEGER LOS PÁRAMOS ? EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y LA POLÍTICA DE PÁRAMOS EN
COLOMBIA / OBSERVATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS , ALERTAS TEMPRANAS Y PROCESOS EMERGENTES INSTITUTO ALEXANDER 165
para mantener los servicios que los ecosistemas prestan a la población y permitir el
acceso equitativo a los mismos.
Al articular las iniciativas impulsadas a nivel nacional, es importante decir que duran-
te el cuatrienio 2010-2014, el Gobierno formuló una propuesta de política pluricultural
que protege los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad, que
tiene como objetivo ligar la conservación de agroecosistemas sostenibles en Colombia
mediante la protección y el manejo de la agrobiodiversidad y los modos de vida tradi-
cionales13, el cual puede ser de gran utilidad para identificar formas de producción que
se enmarquen dentro de estrategias de desarrollo sostenible para los ecosistemas de
páramo, la cual debe armonizar políticas sectoriales y definir instrumentos que dismi-
nuyan tensiones entre conservación del patrimonio ambiental y cultural, y crecimiento
económico (Gómez Lee, 2014).
Asimismo, el Gobierno nacional viene impulsando políticas de adaptación al cam-
bio climático y de mitigación, que imponen la incorporación de factores de exposición
del fenómeno para la alta montaña: gestión de riesgo y adaptación. La alta huella eco-
lógica de proyectos de minería, agricultura industrial y urbanismo exhorta de manera
urgente a discusiones sobre los escenarios futuros de estos ecosistemas (Andrade et
al,. 2013), para evitar el aumento de los conflictos socioambientales relacionados con
estas dinámicas territoriales.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible elevó a consulta de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sus dudas sobre la aplicación del artícu-
lo 202 de la Ley 1450 del 2011, relacionada con la prohibición de ejercer actividades
mineras y agropecuarias en páramos, y preguntó sobre vigencia normativa, derechos
adquiridos y ponderación de derechos.
Con relación a las vigencias normativas podemos decir que amparados en un jui-
cioso análisis del Consejo de Estado, el Gobierno incorporó dentro de la propuesta del
artículo 173 del actual pNd, el régimen de transición que permite a los particulares con
permisos previos, continuar con su actividad hasta el vencimiento del plazo otorga-
do. Es importante recordar que este criterio es útil para sopesar las cargas que deben
asumir los particulares ante las decisiones estatales, pero siempre, por encima de
cualquier consideración, el derecho al medioambiente debe primar en las decisiones
de la administración pública por ser el derecho público y colectivo.
Alineado con la visión de la Política Nacional de Gestión Integral de la Biodiversidad
y los Servicios Ecosistémicos, esta Corporación dijo que:
13 Iniciativa apoyada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pNud) y el Fondo para el
Medioambiente Mundial (gef).
Lo primero que debe resaltarse es que la ley ordena delimitar “los ecosistemas
de páramo” y no solamente los “páramos”. Si por ecosistema se entiende la “co-
munidad de los seres vivos cuyos procesos vitales se relacionan entre sí y se desarrollan
en función de los factores físicos de un mismo ambiente”14, se puede concluir que el
legislador acudió a un criterio sistémico e integrador, orientado a proteger todo el
“ecosistema” del cual dependen los servicios ambientales que prestan los páramos15.
Esta visión integradora reconoce la complejidad territorial existente en cada uno de

los páramos, lo que no permite adoptar un criterio único de delimitación y supone un
proceso adaptativo, es decir, un proceso de armonización de las actividades que desa-
rrollan las comunidades locales para que sean amigables con el entorno y la protección
de los recursos naturales que en él se encuentran.
Por lo anterior, la Sala hace un llamado a las autoridades para que emprendan de
inmediato acciones que aseguren procesos de gobernanza con las comunidades, que
inicien una transición hacia nuevos escenarios futuros que permitan seguir interactuan-
do de otras maneras dentro de la lógica funcional del páramo, de manera armónica y
articulada con el desarrollo sostenible.
Dentro del análisis, la Corporación hace una amplia exposición sobre los dere-
chos constitucionales que están en juego y enfatiza en la primacía del derecho a un
medioambiente sano, al que se encuentran supeditados los derechos constitucionales
de las poblaciones locales que hacen parte del ecosistema y, por último, se supedita
a los anteriores, el derecho otorgado a particulares para la explotación de recursos.
concLusiones y recomendaciones
1. Los dos planes de desarrollo del Gobierno Santos parecieran estar separados
radicalmente, uno le apuesta a las locomotoras de desarrollo y el segundo a la
construcción de paz, equidad y educación. Sin embargo, al revisar la materia-
lización de las políticas, vemos cómo el impulso sigue empujando esas loco-
motoras por cuatro años más de Gobierno.
14 Definición del Diccionario de la Lengua Española.

15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 2233 Expediente: 11001-03-06-000-2014-
00248-00. Referencia: Protección de ecosistemas de páramo. Aplicación de la prohibición contenida en
la Ley 1450 de 2011. Prevalencia del interés general e implementación de las medidas necesarias para su
efectividad.
2. Los dos planes de desarrollo del Gobierno del presidente Santos, piden la de-
limitación de páramos para su protección y prohíben ejecutar actividades de
minería, hidrocarburos y agropecuarias dentro de los mismos, sin ningún tipo
de consideración adicional.
3. El artículo 173 del Plan Nacional de Desarrollo, no responde a las necesidades
de gestión de los ecosistemas de páramo, pues su mandato dista mucho de las
necesidades de gestión integral y participativa, la delimitación se queda corta
con las necesidades de gestión.
4. Al dividir los conceptos de “delimitación de páramo”, “área de referencia” y
“área de páramo potencial”, entre otros utilizados en el artículo 173 del pNd, y
la Resolución 2090 del 2014 de delimitación de Santurbán y Berlín, parece que
se quiere disminuir el área de gestión priorizada para el manejo de los ecosis-
temas y flexibilizar la prohibición de las actividades incompatibles con minería.
5. El régimen de transiciones para los sectores productivos, no tuvo en cuenta la
primacía de cuidar un medioambiente sano y los derechos colectivos, sobre
derechos que, de acuerdo con las altas cortes, no cuentan con la misma cate-
goría que el ambiental, como sucede con los derechos de los particulares.
6. Se otorga a las autoridades ambientales la responsabilidad de gestionar las
áreas delimitadas, tales como los páramos y las áreas conexas, para lo cual debe
elaborar los estudios ambientales, sociales y económicos. Mientras tanto, en
los páramos se ejecutan actividades incompatibles con estos, amparadas por
el régimen de transición.
7. Santurbán-Berlín evidencia que el proceso de delimitación reconoció criterios
socioeconómicos para la misma; sin embargo, se aplicó una visión restrictiva
en la delimitación y se dejaron por fuera zonas que deben ser gestionadas de
manera prioritaria para trabajar de forma participativa e inclusiva en procesos
colectivos que permitan soñarse los territorios y construir esas trayectorias,
para lo cual deben mantenerse los servicios que el ecosistema presta a escala
local, regional, nacional y global.
8. El páramo de Santurbán-Berlín nos muestra la gran complejidad de la tarea de
delimitación, y que, en estricto sentido, la implementación de la medida no pa-
rece apuntar a la conservación de estos ecosistemas, sino más bien, a dar res-
puestas negociadas a las indefiniciones sobre el uso de este territorio y zanjar de
una vez por todas los limbos jurídicos que afectaban las actividades productivas
relacionadas con minería, hidrocarburos y actividades agropecuarias.
9. La articulación de políticas puede aportar desde la integración del conocimien-
to y brindar respuestas para una mejor manera de gestionar estos territorios,
buscar formas de vida compatibles con el territorio explorando alternativas

agropecuarias sostenibles de bajo impacto, que permitan equilibrios entre lo
social, ambiental y económico, es decir, el bienestar de la población.
Los ecosistemas de páramos deben ser leídos a través de su historia, la cual está re-
lacionada íntimamente con los procesos sociales y económicos de nuestro país; por
ejemplo, los páramos son concebidos y reconocidos en nuestro marco jurídico, co-
mo un bien colectivo y prioritario para la nación, por lo que existe un acuerdo social
arraigado sobre la necesidad de brindarles protección por la función ecosistémica que
desempeñan; en este sentido, permitir actividades extractivas16, no es compatible con
un ecosistema frágil de páramo. Sin embargo, deben considerarse como parte de este
los usos ancestrales de estos territorios, incluidas las actividades agropecuarias de
bajo impacto.
Teniendo en cuenta lo anterior, la gran tarea es el trabajo conjunto entre autorida-
des locales, regionales y nacionales para gestionar estos territorios y evitar cruzar el
umbral de transformación, e impedir el colapso ambiental priorizando, en todo caso, el
derecho a un ambiente sano, matizado por los derechos colectivos de los pobladores
y sus conocimientos sobre el territorio.
referencias
Contraloría General de la Nación (2014). Informe del estado de los recursos naturales y
del ambiente, 2012-2013. Bogotá: cgN.
Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (eds.) (2013). Visión socioecosistémica de los páramos y
la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la
delimitación de páramos. Bogotá, D.C.: Instituto de Investigación de Recursos Bio-
lógicos Alexander von Humboldt.
Cubillos, A. (2011). El proceso de transformación del páramo de Guerrero por sistemas
de ganadería bovina (1960-2010), con énfasis en políticas públicas. Universidad
Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Ambientales. Trabajo de investigación
presentado como requisito parcial para optar al título de Magíster en Medio Am-
biente y Desarrollo.
Chaves López, N. (s. f.). De comunidad a sociedad. Bosquejo de un proceso de modernización
16 Minería, hidrocarburos, agroindustria y ganadería de alto impacto.

campesina en San Juan de Sumapaz. 1986-2006. Doctoral dissertation, Universidad

Nacional de Colombia.
Franco Vidal, L., Delgado, J. y Andrade, G. I. (2013). Factores de la vulnerabilidad de los
humedales altoandinos de Colombia al cambio climático global. Cuadernos de Geo-
grafía - Revista Colombiana de Geografía, julio-diciembre, 69-85.
Gómez Lee, M. I. (2014). “¿Hacia una política pluricultural para proteger los sistemas de
conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad en Colombia?”, en Observatorio
de Políticas, Ejecución y Resultados de la Administración Pública (Opera), Anuario
2014. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Isaza, C. (2014). “Nuevos pasos hacia políticas públicas de participación ciudadana y
transparencia”, en Observatorio de Políticas, Ejecución y Resultados de la Adminis-
tración Pública (Opera), Anuario 2014. Bogotá: Universidad Externado de Colombia,
Anuario 2014.
Massé, F. (2014). “La política de paz del presidente Santos”, en Observatorio de Políticas,
Ejecución y Resultados de la Administración Pública (Opera), Anuario 2014. Bogotá:
Mena, P. y Hofstede, R. (2006). Los páramos ecuatorianos. Botánica económica de los
Andes Centrales. La Paz: Universidad Mayor de San Andrés.
Morris, A. (1985). Forestry and land-use conflicts in Cuenca, Ecuador. Mountain Research
and Development, 183-196.
Peña Niño, J. y Martínez, M. F. (2014). “El sector extractivo en Colombia 2011-2013: las
apuestas y los retos del gobierno nacional”, en Observatorio de Políticas, Ejecución y
Resultados de la Administración Pública (Opera), Anuario 2014. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia. OPERA, Anuario 2014.
Rivera Ospina, D. y Rodríguez, C. (2011). Guía divulgativa de criterios para la delimitación
de páramos de Colombia. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Vargas Ríos, O. (2013). Disturbios en los páramos andinos, en Visión socioecosistémica de
los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de cri-
terios para la delimitación de páramos. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt.
Recursos
https://ejatlas.org/country/colombia
http://epi.yale.edu
http://povertydata.worldbank.org/poverty/home/
170
Tabla 1. Aproximación al régimen de disturbios en páramos diferenciado por actividades relacionadas en el pnd

Conceptos Categorías Fuegos Ganadería Agricultura Minería
La minería, al alterar la topografía y las
unidades geomorfológicas, destruye a es-
cala local y regional el suministro hídrico.
La vegetación que resulta después de Su extensión y demanda de insu-
Las actividades mineras (como en el caso
fuegos repetidos y pastoreo intensivo mos requiere de enormes cantida-
de la extracción de oro) disminuyen los
Extensión (área o volumen) es una alfombra de hierbas rasantes y des de agua para riego, y genera
causales, y junto con los cambios estacio-
pastos cortos con alta cobertura total y grandes cantidades de contami-
nales pueden llevar a que los acueductos
alta proporción de biomasa viva. nantes al suelo y al agua.
regionales no logren responder a la de-
manda de agua, lo cual es un escenario de
cambio climático puede ser desastroso.
Dimensión Área: un sitio que ha sido quemado recien-
Espacial temente será incapaz de acumular adecua-
(magnitud) da cantidad de combustible que garantice
un fuego intenso. Actualmente se presenta un Los diferentes tipos de minería tienen un
La intensidad del fuego obedece a factores progresivo avance de la frontera efecto catastrófico en los páramos, dada
como cantidad, topografía, clima distribu- agrícola transformando extensas su fragilidad, sus bajas tasas de recupera-
Intensidad (fuerza y severidad) ción horizontal y vertical del combustible, áreas de páramo, y su intensi- cióny sobre todo, el impacto sobre la red
vegetación, entre otros. Estrecha relación ficación implica químicos para hidríca conformada por suelos, lagunas,
entre la intensidad y la frecuencia. La seve- fertilización, y pesticidas para el rios, cubetas, turberas, humedales estacio-
ridad del fuego es una función del intervalo control de plagas. nales y aguas subterráneas.
desde la última quema. Así, fuegos frecuen-
tes tienden a ser menos severos que los
infrecuentes.
Raros: si ocurren en un tiempo menor al lapso
Muchos ecosistemas que tienen grandes extensiones, como por ejemplo las sabanas y las praderas, evolucionaron bajo disturbios por fuegos y pastoreo de grandes
de vida de las especies más longevas.
animales. Los páramos no, y por lo tanto sus plantas no estan adaptados a resistir fuegos continuos y sus suelos y vegetación no están adaptados a resistir pastoreo
Frecuentes: si acontecen muchas veces dentro
permanente de animales. Esta es una de las principlaes caracteristícas que hay que tener en cuenta para comprender por qué es tan facil destruir en ecosistema como
del lapso de vida de las especies menos
el parámos.
longevas.
La intensidad y prácticas de
Frecuencia: A) Fuego natural: 1. entre 6 y 30 agricultura definen el imapacto
La intesidad y zonas de pastores definen
años. 2. Colombia Parque de los Nevados, de esta actividad en los diferentes
Recurrentes. Ejemplos para páramos: Fuegos, el impacto d e esta actividad en los La minería destruye la capa de vegetal del
entre 1 y 6 fuegos en100 años. Estrecha páramos. La agroindustria que usa
inundaciones, eventos climáticos extremos y diferentes páramos. Entre mas animales páramo y tiene fuertes impactos en el sis-
relación entre la intensidad y la frecuencia. agroquímicos, genera una mayor
ataques de plagas. y mas inclunado el terreno y pastores en tema hídrico del sistema de páramos.
Dimensión Los fuegos frecuentes tienden a ser menos presión sobre el ecosistema que
fuentes hídricas, mayor el impacto.
temporal severos que los infrecuentes. culticos pequeños con buenas
prácticas agrícolas.
Continuos: Como pastoreo intensivo: los cua- Fuego y pastoreo: las quemas se realizan
les sueles tener un impacto significativo sobre con el fin de obtener rebrotes tiernos para
las comunidades. el ganado y preparar el terreno para cultivos
Predictibilidad: se realciona con una cierta de arveja para y/o haba.
periodicidad en su ocurrencia o con la con-
junción de los factores que lo generan. Si un Los páramos son islas biogeográficas. Todos los ecosistemas del mundo que evolucionaron en aislamiento geográfico son ecosistemas frágiles porque dada esta
disturbio es predecible la biota puede adaptar- caracterítica no fueron sometidos a disturbios permanentes y no desarrollaron adoptaciones especiales para resistir diferentes tipos de ellos y por consiguiente sus
se a él, mientras que un disturbio impredecible umbrales de resistencia son muy bajos.
tendrá un gran impacto sobre el ecosistema.
Conceptos Categorías Fuegos Ganadería Agricultura Minería
¿DE
COLOMBIA
Los efectos del directos del pastoreo La destrucción de los suelos y su com-
pactación por la utilización de maquinaria
QUÉ SE DEBEN PROTEGER LOS PÁRAMOS ? EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

incluyen: daño selectivo a plantas
Resiliencia. Recuperación biomasa: A) 3 individuales por herbivoría (defolia- pesada, especialmente en la minería a
entre 8-10 años para: 1. Regeneración del ción) y pisoteo, y alteraciones en la cielo abierto, reduce drásticamente su
/
frailejonal (Parque de los Nevados); 2. movilización de nutrientes (remoción capacidad de almacenamiento de agua y
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS , ALERTAS TEMPRANAS Y PROCESOS EMERGENTES INSTITUTO ALEXANDER

Recuperacion Chusquea subtessellata (El por defoliación y retorno a través de por consiguiente aumenta la escorrentía
Acción directa: si afecta la supervivencia de los Dadal en Ecuador); B) Mas de 5 años para: excrementos y orina). la defoliación y el superficial, la erosión y sedmentaciónm
individuos. 1) Recuperación macollas (El Dadal en pistoleo alteran el balance competitivo lo cual tiene un gran impacto sobre las
Ecuador). En los páramos la heterogenidad entre las especies pastoreadas con res- cuencas y acueductos locales. Incluye la
del paisaje es el principal factor que impide pecto a las otras especies y cambian las desrucción de hábitats y fragmentación
la extensión del fuego a través de barrearas oportunidades para el establecimiento del ecosistema, lo cual en el páramo
Mecanismos naturales. puede tener mayor impacto sobre la fauna
de nuevas plantas. Mortalidad selectiva
y efectos y flora por ser islas biogeográficas con mu-
de especies del género Espeletia.
Poderoso efecto para cambiar la com- chos endemismos locales.
posición y escultura de las comunida- Adicionalmente, el carácter
des, además de causar perturbación de Alteraciones y destrucción de la distan-
intensivo de este tipo de agricul-
Las quemas que ocurren en el páramo los procesos del suelo y del agua, que cia hidrológica a escala local y regional.
tura determina que las parcelas
destruyen casi totalmente la fitomasa tienen consecuencias en la disponibili- Contaminación de las aguas superficiales
Acción indirecta: altera lo niveles de recursos, utilizadas seas excluidas de los
epígea (biomasa y necromasa), solo pe- dad de recursos. Cambios en la altura, y subterráneas. En general los distur-
influyendo en la supervivencia de los indivi- ciclos de regeneración natural por
queñas plantas rasantes no son quemadas fragmentación y aumento en las dis- bios por minería, unidos a disturbios ya
duos. periodos de tiempo mucho más
dependiendo de la severidad e intensidad tancias de macollas y/o bambusoides. existentes por expansión de la ganadería y
largos, seguramente comprome-
del fuego. Cambios en las abundancias relativas de agricultura pueden causar la destrucción
tiendo la recuperación potencial de
las especies. total de los páramos
esas tierras.

Naturales: Erosión, lluvias y vientos, heladas y
Los fuegos en el páramo ocurren en la ´po-
disturbios producción por animales y fuegos
ca seca cuando el contenido de humedad
naturales.
en la vegetación y el suelo es bajo.
la contaminación por minería es difícil

de controlar en ecosistemas de montaña
Antrópicos: Fuego, ganadería, agricultura, mi- Fuego y pastoreo: Todas estas zonas En la época seca el ganado se concentra
por el escurrimiento de aguas y por su
2014-2018
nería a cielo bierto y de socavón, plantaciones reflejan el patrón de quemas y pastoreo en las fuentes de agua, aumentando el
difución en la red hídrica, comformada
de especies exóticas, construcción de obras conformado asi un mosaico de parches con pistoleo y acelerando asi la compacta-
principalemnte por el agua de lagunas y
civiles, corte de matorrales y cacería). diferentes intensidades de disturbio. ción del suelo.
Tipos de Las actividades agrícolas en las zo- ríos que baja de acuerdo con la estaciona-
disturbios nas de páramo son entonces one- lidad de las lluvias.
Y LA POLÍTICA DE PÁRAMOS EN
rosas, pues requieren la inversión Actualmente hay que tener en cuenta que
de grandes cantidades de dinero con el cambio climático los fenómenos los
en la correcciónde la acidez y en la fenómenos externos de precipitación pue-
Alteración de procesos Hídricos por adicción de fertilizanets ricos en N, den arrastrar sedientos y contaminantes
Cambio Climático: Puede cambiar la extensión
Los disturbios por fuego también pro- efecto del pisoteo. Compactación del P, K y elementos menores.
e intesidad de todos los disturbios naturales peligrosos, fragmentación y pérdida de há-
mueven la colonización rápida de especies suelo y selección de las especies on
y astropicos y producir la aparición denuevos bitats ahora procesos como polinización,
invasoras. rasgos de historia de vida que las hacen
disturbios que antes no se conocían. produce cambios en las redes tróficas y
residentes a pisoteo y herbivoría.
pueden favorecer la aparición de especies
invasoras que extinguem localmente a
especies nativas.
Fuente: datos tomados de Vargas Ríos (2013).
171
Tabla 2. Resultados epi, región Latinoamérica y el Caribe
Latin America an the Caribbean
10-year 10-year
Rank Country Score Rank Country Score
% change % change
29 Chile 69.93 7.44 88 Belize 50.46 10.17

53 Ecuador 58.54 7.51 90 Nicaragua 50.32 5.14
54 Costa Rica 58.53 2.67 93 Argentina 49.55 6.42
55 Jamaica 58.26 2.37 96 Antigua and Barbuda 48.89 4.51
57 Venezuela 57.8 1.12 97 Honduras 48.87 7.05
58 Panama 56.84 3.53 98 Guatemala 48.06 8.63
64 Cuba 55.07 4.48 102 Dominica 47.08 3.54
65 Mexico 55.03 7.94 105 Bahamas 46.58 2.58
70 Uruguay 53.61 15.61 108 Barbados 45.5 3.46
71 Suriname 53.57 1.13 110 Peru 45.05 11.57
75 Dominican Republic 53.24 0.47 115 El Salvador 43.79 17.75
77 Brazil 52.97 3.72 133 Paraguay 39.25 7.45
79 Trinidad and Tobago 52.28 6.52 137 Guyana 38.07 11.19
85 Colombia 50.77 4.9 147 Grenada 35.24 3.13
87 Bolivia 50.48 4 176 Haiti 19.01 6.08
Fuente: http://epi.yale.edu/files/2014_epi_report.pdf
Tabla 3. Estudios de valoración de costos ambientales en ecosistemas de páramos,

adelantados por la car, 2002-2012
Estudios elaborados para cuantificar los bienes y servicios Resultados

Corporación Fecha y otros actores
ambientales incompletos
Metodología para medición de captura de carbono por

cam
parcelas.
Cuantificación servicios ambientales - pomca río 2009 - Parques
Cormacarena
Guatiquía. Nacionales
2010 - Comunidad,
pSapara la subcuenca Cané - Iguaque y estructuración
Corpoboyacá madS y alcaldías de
para la formulación de un pSa para el pNr Ranabal
Tunja y Samacá
Valoración del servicio Ecosistémicos de regulación
Corpoguavio hídrica de los páramos y bosques altoandinos en la
Cuenca del Río Siecha
Servicios ambientales de oferta turística, regulación hídrica
Corponariño
y captura de carbono en páramos de Azufral y Ovejas.
Proyecto piloto de pSa en la cuenca el río Combeima por 2008 - madS y
Cortolima
Cortolima. fuNbap
Fuente: Contraloría General de la Nación (2014).

Área de política exterior
175
Un análisis de la dimensión exterior

del Plan Nacional de Desarrollo
RAFAEL PIÑEROS1
La intención del presente artículo es analizar la posición que ha ocupado la política

exterior en los planes nacionales de desarrollo que se han puesto en marcha desde
la Constitución de 1991 hasta el último, titulado: “Todos por un nuevo país”. Con lo
anterior, se aspira a evaluar la importancia que esta ha tenido y el rol que desempeña
actualmente, señalando el papel secundario y a veces poco claro que se le ha otorgado
a esta política pública.
Entendiendo la política exterior como la estrategia o aproximación elegida por un
Gobierno nacional para alcanzar objetivos en las relaciones con terceros actores en el
ámbito internacional (Hudson, 2008), se buscará entender y comprender la manera
en que se han construido en el país ese tipo de vínculos a partir de las disposiciones
establecidas por el Gobierno nacional, teniendo como base el artículo 9 de la Consti-
tución nacional, en el cual se establece que “las relaciones exteriores se fundamentan
en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia”.
En una primera parte, entonces, se busca identificar las prioridades generales
de los gobiernos en materia de política exterior. Adicionalmente, se hará un análisis de
como la segunda Administración de Juan Manuel Santos concibe la política exterior
y, en una tercera, se procederá a evaluar la disminución de la importancia que se le
otorga a este importante componente. Hay que tener presente que para el desarrollo
de este trabajo, se tomarán como punto de referencia las bases del Plan Nacional de
1 Docente de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de

Colombia.
Desarrollo (pNd) construidas por el Departamento Nacional de Planeación (dNp) y no

el articulado final del pNd aprobado por el Congreso de la República, pues este omite
detalles precisos sobre la materia que se va a estudiar.
Hacia una poLítica de estado
Como se mencionó, desde la década de los setenta se asoció que el pNd sería la hoja
de ruta de cada Gobierno y, desde esa perspectiva, se puede inferir que cada adminis-
tración, teniendo en cuenta las disposiciones generales establecidas en la Constitución,
establecería una hoja de ruta para diferentes políticas.
Lo antes mencionado genera una importante disyuntiva que se debe tener en cuenta.
A pesar de que las relaciones internacionales son un propósito del Estado colombiano,
estas son implementadas por el Gobierno nacional, lo cual deja un margen significativo
para que la Administración de turno diseñe e implemente, a través del Ministerio de
Relaciones Exteriores y de otros órganos, los objetivos que piensa alcanzar. Es decir, la
política exterior dependerá de las particularidades externas e internas que en un mo-
mento dado se presenten y de cómo la Administración decida abordarlas.
Aún en fechas recientes, se puede observar que el dilema propuesto entre política
de Estado y de Gobierno en materia exterior sigue siendo válido. Tanto en los docu-
mentos de trabajo como en las disposiciones finales de la Misión de Política Exterior,
convocada a finales de 2008 con la intención de evaluar el desarrollo reciente y propo-
ner la construcción de una dimensión exterior adecuada para el siglo XXI, se observa
cómo diversos expertos señalaban la necesidad de construir una política de Estado
(Borda et al., 2010).
La dimensión eXterior en Los pLanes de desarroLLo
Desde los años noventa, cuando se comenzó a desarrollar la Constitución, ha habido

una mayor atención e interés gubernamental por beneficiarse de las capacidades nacio-
nales en el escenario internacional. Es decir, a partir del componente exterior también se
pueden alcanzar los objetivos del Gobierno nacional y, con ello, del Estado colombiano.
Según las prioridades establecidas o las necesidades de cada momento, se han
observado distintos enfoques, producto de la diversidad ideológica. A pesar de lo an-
terior, una constante que se ha mantenido a través del tiempo ha sido la necesidad
del Ejecutivo por demostrar un amplio conocimiento, estrategias generales y pocos
uN aNálISIS de la dImeNSIóN eXterIor del plaN NacIoNal de deSarrollo / RAFAEL PIÑEROS 177
proyectos específicos que le permitan al país aprovechar el entorno internacional, in-

crementar su influencia en dicho entorno, conquistar nuevos mercados y facilitar la
consolidación de una sociedad más abierta, moderna y desarrollada.
Lo anterior no quiere decir que la política exterior se encontrara en el centro de la
planificación o del pNd, ni que la dimensión externa de las relaciones del estado colom-
biano fuera una prioridad, aunque en algunos gobiernos lo fue. Lo que indica, es que
institucionalmente las relaciones exteriores han ido insertándose en el pNd teniendo
en cuenta las condiciones variables del ámbito internacional y nacional, así como las
características institucionales e idiosincráticas nacionales, sin que necesariamente exista
una proyección planificada, organizada o un mecanismo de evaluación de la misma
que trascienda los rendimientos gubernamentales de rendición de cuentas.
En los años noventa, tres gobiernos buscaron modular de manera general elementos
de política sin definir con claridad y precisión una táctica o unos objetivos por cumplir.
El proceso de aprendizaje, en ese sentido, fue sobre la marcha y sin tener en cuenta,
en ocasiones, lo realizado por el predecesor. Asimismo, el enfoque recayó sobre el
qué se va a hacer y no sobre el cómo alcanzarlo, para qué alcanzarlo y a través de qué
instrumentos. Tampoco se observan herramientas de seguimiento o evaluación que
permitan valorar si el camino elegido es el adecuado o no.
Bajo la Administración Gaviria, el Plan de la “Revolución pacífica”, planteó una
estrategia que tuviera en cuenta las transformaciones políticas, económicas y socia-
les a las cuales debía hacer frente el Estado. Aunque lo internacional no adquiere un
carácter claro, se destacó, dentro del componente de modernización y apertura del
Estado, la necesidad de aprovechar los mercados internacionales como medio para
incrementar la productividad de bienes y servicios mediante la ampliación de la oferta
exportadora del país.
Asimismo, el componente ambiental mediante la creación del Ministerio de Medio
Ambiente, muestra el interés de la Administración por situar la agenda de desarrollo
sostenible y de protección medioambiental como una prioridad.
De lo anterior se puede destacar que la política exterior no fue un componente cen-
tral o de apoyo del pNd, sino que, la actuación y los logros alcanzados, dependieron del
aprovechamiento de las condiciones del momento, la coyuntura y la visión particular
que se articuló alrededor del Ministerio de Relaciones Exteriores. Es decir, fue altamente
subjetivo y poco institucionalizado.
Bajo el mando de Ernesto Samper se adecuó por primera vez un componente es-
pecífico que diera visibilidad e importancia a los asuntos internacionales. Para aquel
momento, bajo el capítulo 10, se diseña con astucia una propuesta que contempló la
agenda exterior dentro del pNd del “Pacto Social”, y se estructura una visión alrededor
de cuatro prioridades básicas: la agenda económica, la agenda política, la dimensión

fronteriza y la integración con los colombianos en el exterior.
Se puede observar, entonces, un primer intento claro por articular un proyecto au-
tónomo y visible que respondiera a las necesidades y prioridades identificadas por esa
administración. Como se mencionó en la introducción, inicialmente se hace un con-
texto de la realidad del momento, subrayando la necesidad de “desarrollar una agenda
internacional, que haga participe al país de los procesos de globalización e integración
económica y le permita, al mismo tiempo, participar activamente en discusiones in-
ternacionales sobre medioambiente, derechos humanos, democracia, drogas ilícitas y
lucha contra la pobreza” (dNp, 1995).
Es decir, la comprensión de la realidad nacional e internacional desde los años
noventa, se ha situado como un elemento que condiciona la política exterior y las po-
sibilidades que tiene una administración para adecuar los recursos y las capacidades
del Estado en la consecución de objetivos de política exterior.
Igualmente, se destaca la valoración de los principios generales de la Constitución
y cómo aquellos moldearán una actuación basada en “la tolerancia, la no intervención
unilateral de los países más poderosos sobre los más débiles […] sino en esquemas
de cooperación” (dNp, 1995).
Destacable también fue la propuesta alrededor de una política de frontera que in-
cluyera el desarrollo de proyectos productivos, atención a la población fronteriza y el
desarrollo de las regiones en áreas como educación, salud, vivienda, energía, teleco-
municaciones y aprovechamiento de recursos naturales (dNp, 1995).
Aunque la Administración en mención tuvo que enfrentar profundas dificultades en
el ámbito externo, producto de la debilitada relación que mantuvo con el Gobierno de
Estados Unidos, se valora positivamente la expansión de las relaciones con los países
del sur a través del Movimiento de los Países No Alineados y de la estrecha relación
que mantuvo con la región latinoamericana, dando cumplimiento así a una de las
prioridades establecidas en la Constitución política. Lo anterior destaca la flexibilidad
necesaria que requiere la implementación de toda acción exterior, pues el ámbito ex-
terno resulta ser todo menos estático.
Asimismo, un análisis más preciso sobre las prioridades identificadas, demuestra la
necesidad retórica de mencionar planes abarcadores y ambiciosos, en este caso, sobre
ciertos temas que se posicionaron en los años noventa como importantes. La agenda
de internacionalización económica a partir de procesos de integración regionales e
internacionales, y la participación en foros y discusiones sobre derechos humanos,
drogas ilícitas o democracia, son un reflejo de ello. Empero, no se genera una reflexión
acerca de la pertinencia o asertividad de esa mayor actividad o exposición nacional para
uN aNálISIS de la dImeNSIóN eXterIor del plaN NacIoNal de deSarrollo / RAFAEL PIÑEROS 179
conseguir objetivos básicos del Estado, lo cual hace difícil diseñar estrategias precisas
que vayan más allá de lo enunciativo.
La llegada a la presidencia de Andrés Pastrana, en 1998, y su ideario alrededor de
alcanzar la paz con los grupos al margen de la ley, se consolidaron en el pNd titulado
“Cambio para construir la paz”. Sin entrar a discutir si fue apropiado o no, la coheren-
cia propuesta alrededor de ese plan, resaltando a la paz como un derecho y propósito
que el Gobierno debe alcanzar, son una muestra de la evolución que en materia de
articulación política se ha logrado.
En consecuencia, bajo el título V, titulado “Diplomacia para la paz”, se plasmó la
proyección de las acciones que, en el entorno internacional, serían desarrolladas. A
primera vista, se observa una vocación por hacer más detalladas y precisas las opera-
ciones, destacando un propósito esencial: “la contribución a salvaguardar y promo-
cionar los intereses nacionales, la integridad territorial, la seguridad y la prosperidad
de la República” (dNp, 1999).
Además, el mencionado Plan presenta interesantes innovaciones. En primer tér-
mino, se incluye la necesidad de concertar acciones entre el Estado y la sociedad civil.
Este elemento introduce, por lo menos formalmente, la inclusión de un actor que en el
ámbito internacional adquiere notoriedad en la toma de decisiones, en las discusiones
políticas y en las denuncias públicas y al que, a nivel interno, se le prestaba atención
con profunda desconfianza, principalmente por su activa participación en temas como
los derechos humanos y las acusaciones que hacía sobre la falta de acciones concretas
por parte del Estado colombiano.
En segundo lugar, el pNd establece como eje articulador y conductor de la política
exterior la paz, a través del programa antes mencionado. Así pues, el Ministerio de
Relaciones Exteriores buscará el apoyo y la colaboración de la comunidad internacional
para atender económica y socialmente a las regiones más afectadas por el conflicto
armado, a través de inversiones en el campo social, el sector agropecuario y la infraes-
tructura regional (dNp, 1999).
En este sentido, se constata cómo la política exterior adquiere un carácter de apoyo a
la consecución de propósitos más grandes o amplios que fije la Administración central.
Nuevamente, es pertinente recordar cómo la falta de una discusión amplia sobre la per-
tinencia o no de ese hecho, puede haber condicionado en sí misma la aplicación de la
mencionada política. El énfasis en vincular a la comunidad internacional para conseguir
la paz, sumado al hecho de que no se alcanzó ningún acuerdo concreto o específico
con los grupos al margen de la ley, sirvió para mostrar la idea de que Colombia era un
país en problemas, que requería de la ayuda y la cooperación de aliados internacionales
para superar los graves problemas de narcotráfico, violencia y conflicto armado que
aquejaban a la nación, es decir, se produce una especie de intervención en los asuntos

internos por invitación expresa de los gobiernos colombianos (Tickner, 2007).
Finalmente, con mayor precisión y detalle, se busca establecer prioridades espe-
cíficas para actores, Estados, foros multilaterales de carácter global y regional, en los
cuales Colombia participa o tiene algún grado de importancia. Es decir, relaciones con
países como Estados Unidos, con bloques de integración como la Unión Europea, foros
multilaterales como la oea o el grupo de Río, reciben una atención precisa.
Las administraciones de Álvaro Uribe (2002-2010) y de Juan Manuel Santos (2010-
2018) deben ser analizadas desde una perspectiva diferente, toda vez que, bajo el man-
dato del primero, la Constitución es reformada para permitir la reelección presidencial
de manera inmedianta. Así pues, la actividad externa ya no será de cuatro años, como
aconteció con sus predecesores, sino que, desde el punto de vista formal, sera de ocho,
divida en dos periodos y, por tanto, en dos planes de desarrollo.
El inicio del siglo XXI, significó para Colombia en 2002, la consolidación de un pro-
yecto político que estructuró un pNd titulado “Hacia un Estado comunitario”, dirigido
por la Administración Uribe Vélez. Para nuestro caso particular, la política exterior ten-
dría un énfasis de apoyo en cuatro elementos estructurales del mencionado pNd, los
cuales eran: la seguridad democrática, impulsar el desarrollo económico sostenible
y la generación de empleo, construir equidad social e incrementar la transparencia y
eficiencia del Estado (dNp, 2003).
Se observa cómo la política exterior, bajo el capítulo 7, se encargará de reproducir
una hoja de ruta que sirva para cumplir lo antes mencionado. Así, el incremento de las
exportaciones, la utilización eficiente y austera de los recursos del Estado –que tuvo
sin duda un efecto en el tipo de política implementada–, la importancia otorgada a la
seguridad y, en especial, a la relación con Estados Unidos, fueron el sello distintivo que
mantuvo esa Administración.
En las bases del pNd, aparte de las disposiciones bilaterales que se hacen sobre los
actores más importantes para Colombia en el ámbito internacional, tales como Estados
Unidos, la Unión Europea o la región de Asia Pacífico, o también sobre algunos órganos
multilaterales, hay énfasis sobre dos temas que vale la pena mencionar.
En primer término, el tema migratorio adquiere mayor notoriedad, en parte debido
a que aproximadamente el 10 % de la población colombiana vive por fuera del país, ya
sea en condición regular o irregular. Es decir, aunque no es la primera Administración
en detenerse sobre ese tema, era claro que se requerían medidas concretas para aten-
der las necesidades de los colombianos en el exterior.
En segundo lugar, el tema de la cooperación internacional y la puesta en marcha de
un Sistema Nacional de Cooperación como instrumento que permita una interlocución
UN ANÁLISIS DE LA DIMENSIÓN EXTERIOR DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO / RAFAEL PIÑEROS 181
amplia y fluida entre los diferentes niveles del Gobierno, sirve de base para la redefinición
de funciones de la entonces Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (accI),
resaltando cierto interés por la gran cantidad de agencias y de recursos económicos,
técnicos y de otra índole que empiezan a ser recibidos en el país.
Para el periodo 2006-2010, en el capítulo 7, “Dimensiones especiales de desarro-
llo”, del pNd “Estado comunitario: desarrollo para todos”, se pretende explicar lo que
será la política exterior durante el segundo cuatrienio de la Administración Uribe Vélez.
Allí, se hace una doble distinción. Por un lado, se hace una especie de rendición de
cuentas en la que se sobrevaloran los logros alcanzados, sin hacer un análisis sobre los
elementos de política exterior omitidos, poco trabajados o los errores cometidos en su
implementación. Por otro lado, frente a los nuevos objetivos propuestos, se mantiene
la tendencia que circunscribe las relaciones exteriores a fortalecer la seguridad demo-
crática en los espacios bilaterales y multilaterales, diversificar las relaciones y la agenda
bilateral, diseñar una política integral de migraciones y fortalecer institucionalmente al
Ministerio de Relaciones Exteriores (dNp, 2007).
Sin restar los méritos alcanzados, la Administración Uribe Vélez es vista como aque-
lla que, con la intención de alcanzar objetivos gubernamentales, se alejó de principios
defendidos con ahínco por el Estado colombiano, tales como el derecho internacional,
la autodeterminación de los pueblos, entre otros (Ramírez, 2011). Hay que recordar
que las incursiones militares a Venezuela y Ecuador para capturar a Rodrigo Granda,
y el bombardeo a Ecuador que dio de baja a Raúl Reyes, respectivamente, significaron
fuertes contradicciones con la región y el mundo, por el estilo que manejó Colombia
bajo la Administración en cuestión.
La administración santos: entre La renovación y La pérdida

de protagonismo
La llegada de Juan Manuel Santos abrió un espacio importante en materia de política

exterior, tal como se ha analizado en otros espacios; el pNd planteó, asimismo, una
estrategia en torno a la inserción productiva en los mercados internacionales, la polí-
tica internacional y las políticas de desarrollo fronterizo que le permitieron mostrar un
país en proceso de transformación, líder regional y dinámico en materia de inserción
económica internacional (Piñeros, 2013).
Un énfasis renovador, activo y conciliador fue el elemento más destacado de ese
primer cuatrienio. No obstante, al igual que en su primer mandato, el diseño que en
materia exterior se hace para el segundo resulta ser una amalgama entre objetivos
cumplidos y pocos nuevos elementos por alcanzar o consolidar. Lo anterior, arroja

una primera e inquietante preocupación, ya que la única manera de mirar el espejo
retrovisor, es decir, plantear un proceso de seguimiento y evaluación que tenga validez
más allá de cuatro años, resulta bajo un sistema de reelección inmediata, pues de lo
contario, los errores o aciertos de las administraciones anteriores de dejan de lado.
Dentro de las políticas de buen Gobierno, el pNd “Todos por un nuevo país”, ha-
ce un planteamiento disperso y poco claro de política internacional y de cooperación
para los cuatro años por venir. Al hacer referencia a la necesidad incluir principios y
propósitos de buen gobierno en las prácticas gubernamentales y en las relaciones
con otros actores sociales, a la necesidad de que la política exterior y la cooperación
internacional trabajen para la consecución de las tres prioridades del segundo periodo
Santos (paz, equidad y educación), se plantean como grandes prioridades el ingreso
del país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la
construcción de paz.
Sin que lo anterior deje de ser importante o loable, se observa nuevamente la ten-
dencia gubernamental a plantear prioridades individuales sin que haya un proceso más
amplio y participativo en el que la academia, las organizaciones no gubernamentales u
otros actores puedan participar y hacer recomendaciones que sean tenidas en cuenta.
Asimismo, se destacan los aciertos de lo alcanzado en el anterior periodo presiden-
cial –primera administración–, especialmente en temas tan sensibles como política
fronteriza, migraciones, inserción en mercados y fortalecimiento de la carrera diplo-
mática. No obstante, se hacen omisiones acerca de lo que se propuso y no se alcanzó,
o de aquello que significó un traspié en materia exterior; en ese sentido, es menester
mencionar la respuesta dubitativa que dio el Gobierno nacional a la respuesta del fallo
de la Corte Internacional de Justicia sobre el diferendo territorial con Nicaragua por la
definición de los límites marítimos entre esas dos naciones.
El planteamiento dentro de las estrategias de bien Gobierno mezcla o agrupa ele-
mentos de administración pública eficiente y orientada al ciudadano, transparencia,
gobernanza multinivel, producción y difusión de estadísticas confiables, y, en último
lugar, de defensa de los intereses nacionales, mediante la consolidación de la política
exterior y de cooperación internacional (dNp, 2015).
Como se puede observar, dentro de objetivos e intereses tan amplios, más que
reafirmar una política estructural que inició en la administración anterior sobre el
fortalecimiento de las relaciones exteriores del país, lo que se puede entrever es un
deslucimiento de la efectividad que se logró entre intereses loables generales para la
administración pública. En otras palabras, se pierde, desde el planteamiento, la inicia-
tiva por consolidar un mandato claro y directo.
A pesar de lo anterior, por primera vez, el mencionado pNd presenta una serie de
estrategias (seis en total) (tabla 1), que sin ser completamente revolucionarias, buscan
apartarse del énfasis particular que siguieron las anteriores administraciones, estipu-
lando un sistema de medición a partir del establecimiento de indicadores de gestión,
en el cual hay una línea base de iniciación y se define a dónde debe llegar. Sin embar-
go, como se mostrará a continuación, el planteamiento inicial en materia de política
exterior y de cooperación internacionales sigue siendo descriptivo, haciendo énfasis
en el qué, y no en cómo alcanzar los objetivos planteados y hacer una evaluación cua-
litativa apropiada.
Tabla 1. Estrategias del Plan Nacional de Desarrollo – Política Exterior
Estrategia Objetivo
• Fortalecer las relaciones con socios tradicionales y no tradicionales

Diversificar la agenda hacia
a través de visitas de alto nivel, misiones técnicas, proyectos de
sectores eje del desarrollo nacional
cooperación
como educación, agricultura
• Promover a Colombia como un país contemporáneo innovador,
infraestructura, ambiente, entre
diverso, inclusivo, comprometido en la búsqueda de la
otros
convivencia pacífica
• Participar activamente en los mecanismos de concertación e

integración regionales […] para facilitar la cooperación, fortalecer
el desarrollo, consolidar la institucionalidad propia, etc.
Consolidar la presencia y el
• Promover, defender y mejorar el posicionamiento de los intereses
posicionamiento de Colombia en
nacionales en escenarios multilaterales y en espacios de toma de
instancias globales multilaterales,
decisión en temas económicos, sociales y ambientales
regionales y subregionales
• Participar en la negociación y el seguimiento de la implementación
de la agenda de Desarrollo Pos 2015 para maximizar sus aportes
en la construcción de desarrollo sostenible
• Ampliar la atención y vinculación de colombianos en el exterior

Fortalecer la política migratoria y acercando el servicio a los connacionales
el servicio consular para ampliar • Afianzar y fortalecer la presencia institucional, la infraestructura,
la atención e integración de los el talento humano, la tecnología y la articulación nacional e
colombianos en el exterior y internacional
retornados • Ampliar y generar nuevas estrategias que permitan promover la
canalización de las remesas hacia el ahorro y la inversión
• Desarrollar un plan para el cierre de brechas y convergencia

regional de los departamentos y municipios de frontera
• Fortalecer los mecanismos binacionales que permiten la ejecución
Impulsar el desarrollo social y
de programas y proyectos transfronterizos
económico de las regiones de
• Fortalecer la creación y operación de pasos de frontera, que
frontera y su integración con los
incluyen centros nacionales de atención fronteriza ( ceNaf)
países vecinos
• Facilitar la coordinación intersectorial para el desarrollo e
integración de las fronteras bajo la arquitectura institucional
liderada por el Ministerio de Relaciones Exteriores
Estrategia Objetivo
Fortalecer institucionalmente a • Afianzar la presencia institucional, la infraestructura, el talento

las entidades del sector para el humano, la tecnología y la articulación nacional e internacional
desarrollo de una gestión eficiente • Fortalecer las capacidades institucionales del servicio exterior de la
y transparente república
• Promover la alineación de la cooperación internacional con las

prioridades nacionales y las necesidades de Colombia
• Posicionar a Colombia como oferente de cooperación Sur-Sur y de
Consolidar la oferta y demanda de buenas prácticas
cooperación internacionales en el • Promover la focalización temática y geográfica de la cooperación
marco de la estrategia en función de la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional
• Promover la participación de la comunidad internacional en
los mecanismos de coordinación del Sistema de Cooperación
Internacional
Esta innovación de planeación debe ser un elemento estructural que se consolide en

el tiempo y, a la vez, que sea acompañada durante la vigencia del mencionado plan,
por actores diferentes a los gubernamentales, que den cuenta de su cumplimiento y
adaptación a condiciones cambiantes, a la apropiación y ejecución presupuestal y su
pertinencia en la consecución del objetivo general para política exterior y para los ob-
jetivos generales del pNd.
concLusión
Como se mostró a lo largo del presente escrito, desde los años noventa la política
exterior ha sido un elemento que ha ido poco a poco creando un espacio dentro del
instrumento de planeación más general, el cual es el Plan Nacional de Desarrollo.
Con base en lo anterior, los diferentes gobiernos han incluido elementos innovado-
res, poco realizables o excesivamente generales, en otros casos. Es decir, hay una gran
diversidad de posiciones, dejando un margen amplio o estrecho a cada administración
para trabajar y aprovechar el componente externo. La política exterior, entonces, sigue
siendo una cuestión más gubernamental que estatal y más cuatrienal que estructural.
La falta de continuidad seguirá siendo un elemento que se mantenga, pues ninguna
de las administraciones hasta el momento ha buscado aminorar esa situación. Como
se mencionó, los mecanismos de rendición de cuentas y de seguimiento de políticas
son los mínimos de carácter gubernamental. Hace falta, entonces, diseñar mecanismos
de mediano y largo plazo que arrojen resultados más amplios y concluyentes.
Como se pudo constatar, el Ejecutivo ha sido bastante diligente en incluir elemen-
tos de política exterior. Ya sea como parte de una política de apoyo, como un elemento
central o como un mero componente adicional. Es necesario, entonces, que desde el

punto de vista de planeación, se avance en canales más expeditos de participación ciu-
dadana que impacten positivamente en la identificación de prioridades de una manera
más amplia e incluyente. Es decir, la política exterior sigue siendo un proceso centralista
que no recoge diversas posiciones más allá de las gubernamentales.
Aún la participación del Congreso sigue siendo tenue y se concentra en funciones
de apoyo al Gobierno y de evaluación de los proyectos presentados, para acotar un
ejemplo. También, es conveniente revisar la partición o asociación con instituciones
académicas, pues sigue siendo marginal y secundaria.
Finalmente, hay elementos que permiten observar ciertos cambios, que podrían
ser desarrollados y ampliados. Como se aludió anteriormente, el aprendizaje ha sido
lento y sobre la marcha, en parte por la escasa participación de varios actores distintos
al Gobierno en la construcción, implementación y evaluación de la política exterior.
referencias
Borda, S., Bell, G., Gómez, H., Ramírez, S., Reina, M., Reyes, C. y Tokatlian, J. (2010). Informe
final: misión de política exterior 2009-2010. Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores.
dNp (1995). El Salto Social 1994-1998. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
dNp (1999). Cambio para Construir la Paz. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
dNp (2003). Hacia un Estado Comunitario. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
dNp (2007). Estado comunitario: desarrollo para todos. Departamento Nacional de Planea-
ción. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
dNp (2015). Todos por un nuevo país. Bogotá: Departamento de Planeación Nacional.
González, H. (1991). Evolución de la planeación del desarrollo colombiano: una aproxima-
ción teórica. Revista Universidad EAFIT, 45-53.
Hudson, V. (2008). The history and evolution of foreign policy analysis. En Smith, S.,
Hadfield, A. y Dunne, T. Foreign policy: theories, actors, cases (pp. 11-29). New York:
Oxford University Press.
Piñeros, R. (2013). La administración Santos y un énfasis renovado en materia de política
exterior. Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia, 129-140.
Ramírez, S. (2011). Razón pública. Recuperado de http://www.razonpublica.com/index.
php/politica-y-gobierno-temas-27/2364-la-politica-exterior-de-santos-frente-a-la-de-
uribe-cambios-y-continuidades.html
Tickner, A. (2007). Intervención por invitación: claves de la política exterior colombiana y
de sus debilidades principales. Colombia internacional, 90-111.
Área de gestión pública
189
Del buen gobierno al ingreso a la ocde
ERIKA REDONDO1
CAROLINA ISAZA2
El primer Gobierno de Santos introdujo la bandera del “buen gobierno” para orientar
reformas de la administración pública. En este artículo, se analizan los elementos del
nuevo Plan Nacional de Desarrollo (pNd), 2014-2018: “Todos por un nuevo país”, que
se refieren a este tema, con el fin de responder a la pregunta que guía este número de
Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia: ¿hay continuidad o ruptura
entre los dos periodos de gobierno? En materia de buen gobierno y gestión pública,
la respuesta simple es que hay continuidad, pero en algunos aspectos se verá que
también hay elementos diferenciadores y, en otros, desaparecen algunos de los temas
centrales del primer periodo. Resulta novedoso el énfasis en los requisitos en materia
de gestión pública para ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (ocde).
El artículo analiza principalmente el documento Bases del PND, y, como complemento,
la ley que aprueba el pNd (Ley 1753 de 2015). Como antecedentes de estos documentos
se deben mencionar el anterior Plan de Desarrollo (2010-2014), así como los dos pla-
nes de desarrollo de Uribe y el Programa de Renovación de la Administración Pública
(prap), creado por su gobierno.
1 Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales. Joven investigadora de Colciencias para el Centro de

Investigaciones y Proyectos Especiales (cIpe), Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
de la Universidad Externado de Colombia.
2 PhD. Coordinadora de la línea de investigación en Gestión y Políticas Públicas, Grupo Ópera. Docente
investigadora del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (cIpe), Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia.
temas nuevos
Como elementos novedosos o presentados dentro de un nuevo discurso en el PND se

destacan tres componentes: transparencia para la paz, gobernanza multinivel y algunos
puntos relacionados con el proceso de ingreso de Colombia a la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde). A continuación se discuten estos
elementos, que diferencian este periodo de Gobierno del anterior.
Transparencia para la paz
En el documento Bases del PND, el primer objetivo del capítulo de “Buen gobierno”,
“Promover una gestión pública transparente que facilite el acceso a la información
pública y prevenga la corrupción”, contiene una estrategia orientada a robustecer la
capacidad institucional de los organismos de control fiscal y disciplinario. En las activi-
dades propuestas en la estrategia, se observa una clara intención de que los procesos
relacionados con la paz y el posconflicto sean ejecutados con la mayor transparencia
posible y bajo controles anticorrupción.
Se define un proceso de evaluación del Plan Nacional de Desarrollo respecto a lo
relacionado con la paz. Se establece que la Contraloría General de la República esta-
rá encargada de dar cumplimiento a la meta intermedia de la estrategia en la cual se
busca lograr una “cobertura en la vigilancia de los recursos invertidos en la paz y pos-
conflicto planteados en el pNd” (dNp, 2014, p. 434). A pesar de la generalidad con que
se consignan dichas actividades de vigilancia y control, es novedoso encontrar que se
le haya otorgado, con tal vehemencia y especificidad, esta responsabilidad excepcional
a la Contraloría.
Proceso de ingreso de Colombia a la OCDE
Otro de los objetivos de buen gobierno es el de “Gestión pública efectiva y orientada al

servicio al ciudadano”, en este se encontró que la quinta estrategia está directamente
relacionada con el proceso de ingreso de Colombia a la ocde.
En las Bases del PND, para este cuatrienio se plantea realizar tres acciones encami-
nadas a lograr el acceso de Colombia a la organización. La primera es “cumplir con
los instrumentos a los que el país adhirió mediante el ‘Memorando Inicial’ de acceso
a la ocde” (dNp, 2014, p. 442). Este es un documento elaborado por el Gobierno co-
lombiano, en el cual se ha establecido la posición del país respecto a 250 instrumentos
del bueN gobIerNo al INgreSo a la ocde / ERIKA REDONDO , CAROLINA ISAZA 191
legales que contienen las prácticas que Colombia debe aplicar y tener en cuenta para
su ingreso a la organización. Los instrumentos están relacionados con temas como
gobernanza pública, política regulatoria, desarrollo territorial, estadísticas, tecnología
de la información y comunicaciones, entre otros.
La segunda acción está orientada a “elaborar y poner en marcha los planes de im-
plementación de 23 comités definidos para el acceso a la ocde” (dNp, 2014, p. 442). En
la línea base se establece que en 2013 había un total de 46 instrumentos adoptados y
para 2018 la meta son 161 instrumentos de un total de 230.
La tercera acción busca “garantizar los recursos necesarios para continuar con el
proceso de ingreso a la ocde el cual genera derechos y obligaciones para el país, in-
cluido el pago de contribuciones económicas y obligaciones para el país, incluido el
pago de contribuciones económicas derivadas de la preparación para el ingreso y la
aceptación como miembro de tal instancia” (dNp, 2014, p. 442). Según lo encontrado
en las Bases del PND, los recursos destinados para financiar la interacción de las enti-
dades técnicas encargadas de lo anterior serán incluidos por el Gobierno nacional en
sus respectivos presupuestos.
Específicamente, en temas de gestión pública se destaca una de las metas respecto
al ingreso de Colombia a la ocde que se refiere a implementar las cuatro recomendacio-
nes en materia de empleo público y control interno para el año 2018. El Departamento
Administrativo de la Función Pública (dafp) es la entidad encargada del cumplimiento
de esta meta.
Gobernanza multinivel
También vinculado al proceso de la ocde, el tercer objetivo del capítulo de “Buen go-
bierno” está orientado a la gobernanza multinivel3. La gobernanza es una forma de
gestionar los asuntos públicos con la participación de actores públicos y privados, bajo
dinámicas de interacción en diferentes niveles territoriales que tienden a la horizon-
talidad, y se alejan de la visión tradicional de las relaciones jerárquicas y burocráticas
entre el Estado y otros actores. El concepto “gobernanza multinivel” proviene del diseño
institucional particular de la Unión Europea, en la que existen niveles supranacional,
nacional, regional y local.
3 El objetivo quedó establecido de la siguiente manera: fortalecer la gobernanza multinivel en sus aspectos
institucionales, financieros, de información y de cooperación entre los distintos niveles de Gobierno para
lograr coordinar y articular sus perspectivas de desarrollo en propósitos comunes y acciones conjuntas.
Por supuesto, Colombia no tiene un nivel supranacional. Pero en las Bases del PND
se usa el término gobernanza para recoger las estrategias que buscan fortalecer la ges-
tión territorial y la capacidad de respuesta del Gobierno nacional ante las necesidades
de las entidades territoriales (departamentos y municipios). Resulta interesante que la
estrategia, a pesar de basarse en temas de descentralización y coordinación entre niveles
territoriales, sea enmarcada en el discurso de gobernanza. Esto está relacionado con el
ingreso a la ocde; como se dice en la hoja de ruta, la gobernanza “incluye la habilidad
tanto de la administración central, como de las administraciones subnacionales de
implementar las prácticas de buen gobierno y de diseñar y proveer servicios de forma
eficiente y efectiva de forma equitativa a través de las regiones” ( ocde, 2013, p. 15)4.
Las estrategias principales en este objetivo son las siguientes: 1) asignación de
competencias por nivel de gobierno; 2) incremento de ingresos; 3) herramientas de
articulación fortalecidas; 4) política general de ordenamiento territorial.
Dentro de la estrategia de fortalecimiento de los gobiernos territoriales, se va a
desarrollar un Programa de Fortalecimiento de Capacidades para las Entidades Terri-
toriales, en el cual el Gobierno nacional, en cabeza de dNp y en coordinación con otros
sectores, brindará asistencia técnica y acompañamiento en la definición de estructuras
administrativas, procesos y procedimientos de la gestión pública territorial. Asimismo,
se enuncia la creación de un mecanismo diferencial y gradual de entrega de competen-
cias mediante delegación o descentralización.
En cuanto al incremento de ingresos, se planea llevar a cabo diferentes mecanis-
mos para modernizar y actualizar las rentas territoriales, algunos de estos son: 1) el
fortalecimiento del impuesto predial de municipio de menor recaudo; 2) se dispon-
drán mecanismos legales para la implementación de un autoavalúo catastral a fin de
potenciar su capacidad de recaudo para grandes ciudades o distritos.
La articulación de las herramientas de articulación se da a través de contratos plan
que reemplazan los documentos coNpeS territoriales.
Los instrumentos de ordenamiento territorial multinivel propuestos implican ejer-
cicios de prospectiva multinivel con el objeto de darle prioridad a las necesidades y
potencialidades de las entidades territoriales. De igual forma, a través de la Política
General de Ordenamiento Territorial se busca armonizar, jerarquizar y racionalizar los
instrumentos y las disposiciones normativas relacionadas con dicho ordenamiento;
para ello se va a contar con la participación de las entidades territoriales.
4 Traducción realizada por las autoras.

del bueN gobIerNo al INgreSo a la ocde / ERIKA REDONDO , CAROLINA ISAZA 193
Si bien los temas de descentralización y regionalización ya habían sido objeto de

política pública, el nuevo enfoque, que usa un lenguaje inspirado en el modelo de la
Unión Europea, podría traer un cambio en la forma de manejar este asunto en el país.
Llama la atención que la expresión “gobernanza multinivel” es empleado con el ob-
jeto de coordinar y articular las acciones entre las administraciones de los distintos
niveles, de la misma forma como quedó consignado en la Hoja de Ruta de acceso de
Colombia a la ocde.
Ahora bien, en la Ley 1753 que aprueba el dNp, aparecen también algunos temas
nuevos: el primero, es la integración entre sistemas de gestión (art. 133), el segundo,
es el relativo a concursos de mérito para el empleo público (art. 134).
continuidad
En líneas generales, el dNp 2014-2018 mantiene el discurso del buen gobierno en lo

que respecta a los temas de gestión pública. Sin embargo, parece haber una pérdida
de coherencia en este discurso, que se evidencia en la introducción de los elementos
mencionados en el aparte anterior, algunos de los cuales provienen de otros discursos
teóricos (en particular, gobernanza) y, probablemente, con la mayor prioridad dada a
los requisitos del ingreso a la ocde, que son de naturaleza variopinta.
A pesar de esto, y como es natural en un segundo periodo del mismo Gobierno,
hay temas que se mantienen sin mayores cambios. Entre estos se encuentran el tema
anticorrupción y la estrategia de gestión pública efectiva con varios de sus programas
heredados del prap.
Política anticorrupción
El primer objetivo del capítulo de “Buen gobierno” está dedicado a la implementación

de la Política Pública Integral Anticorrupción (ppIa), formulada en el documento coNpeS
167 de 2013. Este fue un objetivo del dNp anterior y en el actual simplemente se con-
tinúa con la implementación de la política. Se mencionan sus cinco líneas de acción:
1. Mejorar el acceso y la calidad de la información pública.

2. Mejorar las herramientas de gestión pública.
3. Aumentar la incidencia del control social.
4. Promover la integridad y la cultura de la legalidad en el Estado y la sociedad.
5. Reducir la impunidad en actos de corrupción.
En las Bases del PND se encuentra que de la primera línea de la política se profundiza
en la adecuada implementación de la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a
la Información Pública (Ley 1712 de 2014).
En materia de lucha contra la impunidad de los actos de corrupción, el plan señala
que se regulará la gestión de intereses privados en la rama ejecutiva y el Congreso de
la República. Para lo anterior, se ampliará la reglamentación del cabildeo según están-
dares internacionales.
Sin embargo, las disposiciones anteriores no logran obtener un rango superior o de
obligatoriedad legal a través del proceso de aprobación del dNp, al no quedar reflejado
en la ley que lo aprueba.
Gestión pública efectiva
El segundo objetivo del capítulo de “Buen gobierno”, está encaminado a mejorar la

efectividad de la gestión pública y el servicio al ciudadano en todos los niveles de go-
bierno. Las estrategias propuestas en las Bases del PND respecto a la gestión pública
efectiva no solo continúan temas del plan anterior, sino que provienen del Programa
de Renovación de la Administración Pública (prap) de la primera administración de
Álvaro Uribe.
Esta segunda estrategia de gestión pública efectiva del objetivo de buen gobierno
está en consonancia con los lineamientos originales del prap, al estar encaminada a la
gestión tecnológica, la mejora de procesos internos y el intercambio de información
de calidad en el sector público. Acá se encuentran las acciones referidas a Gobierno
en línea, programa que ya lleva quince años funcionando5, con resultados destacables.
GOBIERNO EN LÍNEA
Una de las metas del plan es aumentar la cantidad de interacciones en línea de ciu-
dadanos y empresarios. La línea base de interacciones de ciudadanos pasaría de 59 a
78 % en la meta para el año 2018; las interacciones de los empresarios pasarían de 79
a 88 % en 2018 (dNp, 2014, p. 439).
Uno de los productos de la misma estrategia a cargo del Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones se relaciona con la medición de los trámites
5 La política pública de Gobierno en línea de Colombia, inició en el año 2000 con la directiva presidencial 02
de dicho año, y continuó de manera decidida desde el 2008 con la expedición del Decreto 1151 que definió
los lineamientos generales de la Estrategia de Gobierno en línea (2015).
DEL BUEN GOBIERNO AL INGRESO A LA OCDE / ERIKA REDONDO , CAROLINA ISAZA 195
y servicios disponibles en línea. Respecto a lo anterior, la línea base pasa de 57 a 80 %

en 2018.
Para el 2018 se quiere que haya 710 entidades del orden nacional y territorial que
estén certificadas en Gobierno en línea. De igual forma, se propone pasar de un 0 %
de ejecución del portal transaccional de Gobierno en línea a un 60 %.
GESTIÓN JURÍDICA PÚBLICA
La tercera estrategia de gestión pública efectiva del objetivo de buen gobierno está
encaminada a desarrollar la gestión jurídica pública; en esta se busca “contribuir a la
prevención del daño patrimonial derivado de las actuaciones antijurídicas y de la débil
defensa de los intereses del Estado, mejorar su capacidad para contratar bienes y ser-
vicios, y racionalizar la producción normativa” (dNp, 2014, p. 439).
Para lo anterior, se propone como meta intermedia lograr la “efectividad de la ges-
tión y defensa jurídica” a través de un porcentaje de “éxito procesal anual” que para
2013 se encontraba en 45,94 %; la meta para 2018 es de 54,94 %, incrementando en un
9 % el éxito en los procesos de defensa de los intereses de la nación.
COMPRAS PÚBLICAS
De igual manera, se establecen metas intermedias relacionadas con Colombia Compra

Eficiente; en estas se propone que para 2018, 4076 entidades del Estado utilizarán el
Sistema Electrónico para la Contratación Pública II, conocido como Secop II, teniendo
en cuenta que la línea base para 2013 es de cero entidades. Dentro de esta misma te-
mática, se plantea que para 2018 se haya implementado un sistema de información
en el marco del Sistema de Compra Público.
En cuanto a las iniciativas del Gobierno nacional respecto a los procesos de com-
pra pública, tanto la implementación del portal de contratación pública Secop II como
“transformar la cultura de la contratación pública para obtener mayor valor por los re-
cursos públicos” (dNp, 2014, p. 440), son propuestas anteriores a las administraciones
Santos. De hecho, la implementación de un sistema de contratación electrónica y las
reformas a la contratación pública con base en los principios de eficiencia y transpa-
rencia, son iniciativas originarias del prap.
Sin duda, es loable mantener la continuidad en este tipo de políticas públicas, aun-
que sería importante contar con información sobre los resultados e impactos de las
mismas después de más de una década de implementación.
PRESUPUESTO INFORMADO POR DESEMPEÑO Y RESULTADOS
Si bien la retórica de presupuesto ligado a desempeño y a resultados viene del PRAP,

este objetivo nunca ha pasado del nivel de discurso. Se trata de la idea de la nueva ges-
tión pública según la cual, el presupuesto público debería responder a los resultados
de la ejecución pasada y al desempeño de los programas y las organizaciones. Es decir,
si un programa es exitoso, se ampliaría su presupuesto, pero si no lo es, se recortaría.
Sin embargo, el presupuesto por resultados no ha sido adoptado en Colombia
debido a rigideces del proceso presupuestal y en las Bases del PND no hay ninguna
indicación clara sobre cómo se lograría cambiar este proceso para atarlo a considera-
ciones sobre el desempeño.
La meta intermedia establece que para el 2018 se busca que el 100 % de los sectores
en todos los niveles de gobierno utilicen la información de desempeño y resultados
para la asignación presupuestal. Esto, más que ambicioso, es ingenuo, teniendo en
cuenta que implicaría una reforma completa del proceso legal y de los procedimientos
administrativos mediante los cuales se diseña y se aprueba el presupuesto nacional.
Al parecer, el interés por los resultados de la gestión pública es más fuerte en lo
que concierne al nivel territorial y a los recursos de inversión (tal como se evidencia
en la ley, art. 148), pero aun así no se incluyen objetivos específicos ni estrategias que
permitan comprender cómo se haría realidad esta idea.
Lo que se plantea es desarrollar un sistema de información integrado de planeación,
presupuestación y seguimiento de la inversión. De igual manera, se planea desarrollar
32 bancos de proyectos territoriales que permitan recoger la información de inversión
de las entidades territoriales. Dentro de la programación de la inversión se incluirá
la información relacionada con el cumplimiento de metas, la gestión y el avance de la
inversión. El fortalecimiento del ciclo presupuestal sería retroalimentado con la gene-
ración y el uso del resultado de indicadores de productividad, eficiencia, eficacia y efec-
tividad. Para ello, se armonizarían y articularían los sistemas de seguimiento del dNp.
En suma, muchos de los temas anteriores siguen siendo desarrollados en este pe-
riodo. Esto queda muy claro en el presupuesto de inversiones, es decir, en los temas a
los que se le asignan recursos en la Ley 1753, bajo el título de buen gobierno:
• Lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de cuentas.

• Gestión óptima de la información.
• Eficiencia y eficacia administrativa.
• Articulación nación-territorio fortalecida.
• Promover y asegurar los intereses nacionales.
• Gestión óptima de la gestión de los recursos públicos.

• Fortalecimiento del sector Hacienda.
De estos, solo articulación nación-territorio y fortalecimiento del sector Hacienda son

temas nuevos, los demás son temas que vienen de antes, incluso del Gobierno anterior.
temas oLvidados y paso de Las bases a La Ley
Entre los temas que estaban en el primer periodo de Gobierno, pero que no tienen un
espacio significativo en el nuevo pNd, se encuentran los de rendición de cuentas y parti-
cipación ciudadana. Esto es signo de un cambio en las prioridades, pues la democrati-
zación de la gestión pública y el involucramiento de los ciudadanos ya no parecen tener
relevancia política. También podría obedecer a que se considere que ya se lograron los
objetivos relacionados con estos temas, por ejemplo, con el fin del periodo de implemen-
tación de la política de rendición de cuentas. Sin embargo, hay todavía mucho por hacer
para lograr un verdadero cambio cultural en la administración pública con respecto a las
relaciones con los ciudadanos y su involucramiento en el mejoramiento de la gestión.
Por supuesto, estos temas son reemplazados por todos los que tienen que ver
con el ingreso a la ocde, que tienen un desarrollo amplio en las Bases del Plan, como
se explicó más arriba. Dentro de esta lógica, se mantiene el discurso de “servicio al
ciudadano”, que obedece a una lógica más gerencial de la Nueva Gestión Pública y no
a una visión democratizadora.
Ahora bien, la mayoría de los elementos de buen gobierno desarrollados en las
Bases del PND no quedan en el articulado de la ley aprobada en el Congreso (Ley 1753).
Si bien se entiende que las Bases del PND son un anexo de la ley, la obligatoriedad y la
prioridad política de las acciones que no estén en la ley es bastante dudosa.
Por otra parte, en los artículos de la ley que se encuentran bajo el encabezado de
“buen gobierno” se introducen temas que no tienen ninguna relación con este asunto,
por lo cual hay un problema de coherencia que resulta sorprendente. Algunos ejem-
plos son temas de seguridad social, impuestos, fondos, rentas vitalicias, atención a
víctimas, deuda pública (arts. 135 a 147), o también cuestiones del tesoro, gestión de
riesgo de desastres, compra de energía y otros (arts. 150-159). Estos temas se siguen
sin ningún hilo conductor, y solo con un esfuerzo se podría incluir a algunos de estos
en el marco común del “buen gobierno”.
Como se mencionó, esto indica una pérdida de coherencia en el discurso. Posi-
blemente, esta situación se explica por las distintas dinámicas de elaboración de los
dos documentos, pero lo cierto es que el pNd queda un poco corto en la medida en
que se da esta ausencia de herramientas con peso de ley para los numerosos temas
del buen gobierno.
Algunos artículos que sí están incluidos en la Ley 1753 se refieren al Sistema Nacional
de Estadística (SNe), en cabeza del daNe. Este tiene por objetivo que el suministro de
información estadística de carácter nacional y subnacional sea de calidad, producida
con “lenguajes y procedimientos comunes respetuosos de los estándares estadísticos
internacionales, que contribuyan a la transparencia, pertinencia, interoperabilidad, acceso,
oportunidad y coherencia de las estadísticas producidas en el país” (Ley 1753, art. 160).
Otros temas están relacionados con la gobernanza multinivel, como el artículo 140
relativo a las “cuentas maestras” para la transferencia de participaciones, y el 141 sobre
recursos para la estructuración de proyectos.
El asunto del presupuesto orientado a resultados se traduce en la ley, con mayor
precisión, a “Orientación de la inversión a resultados”, y se deja claro que se trata de
la inversión nacional y de las entidades territoriales (art. 148). Se mantiene la vaguedad
del documento de Bases del PND, pero es posible que con este artículo se lleve más lejos
la implementación de esta idea largamente aplazada.
También, en el artículo 159, “Obligatoriedad del suministro de información”, apa-
rece un tema atado a la transparencia y el acceso a la información pública que detalla
obligaciones para diferentes sujetos. Esto se alinea con la ley de transparencia y acceso
a la información.
Habría sido muy interesante que se desarrollaran los temas nuevos de transpa-
rencia para la paz y de gobernanza multinivel que se mencionan arriba, pues estos
tenían buenas posibilidades de contribuir al eje de buen gobierno. Sin embargo, estos
no quedaron reflejados en la ley. Tampoco están los temas que vienen del prap. Ahí
hay una lección de cautela: a pesar de su presencia continua en las bases del pNd por
varios gobiernos, la ley no los recoge y su posibilidad de cumplir los objetivos se ve
perjudicada con esto. Esto muestra una desconexión entre los técnicos de planeación,
que están tratando de introducir ideas novedosas de la gestión pública, y el Gobierno,
que no considera importante este asunto.
concLusión
En conclusión, la agenda del buen gobierno bajo el segundo periodo de Santos parece
haber sido capturada totalmente por la ocde, pero no es claro que el Congreso esté
recogiendo tampoco estas ideas de reforma, pues la mayoría no están en la ley. No
obstante, queda claro que esta será la prioridad para el Gobierno en este cuatrienio.
Los aspectos del buen gobierno no priorizados por el proceso de ingreso de Colom-
bia a esta organización han dejado de aparecer en el pNd, lo cual es lamentable, pero
comprensible dado el cambio de prioridades en esta coyuntura. La mención del tema
de transparencia en el contexto del posconflicto abre posibilidades interesantes, pero
su escaso desarrollo lo deja como un elemento puramente retórico, con poca claridad
sobre su contenido concreto.
referencias
Congreso de la República de Colombia (2015). Ley 1753. Por la cual se expide el Plan Na-
cional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país. Bogotá.
Congreso de la República de Colombia (2014). Ley 1712 de Transparencia y del Derecho de
Acceso a la Información Pública Nacional. Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación (2014). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018. Bogotá.
Gobierno en Línea (2015). Estrategia Gobierno en línea 2012-2015 para el orden nacional,
2012-2017 para el orden territorial. Recuperado de: http://programa.gobiernoenlinea.
gov.co/apc-aa-files/e5203d1f18ecfc98d25cb0816b455615/minticmanual3.0.pdf
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2013). Hoja de ruta para la
adhesión de Colombia al convenio OCDE.
Editado por el Departamento de Publicaciones
de la Universidad Externado de Colombia
en diciembre de 2015
Se compuso en caracteres ScalaSans de 11.5 puntos

y se imprimió sobre propalibros de 70 gramos
Bogotá, Colombia
Post tenebras spero lucem

Bechara Herrera y Cortes - Desarmar La Guerra para Construir La Paz-with-cover-page-V2

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Bechara Herrera y Cortes - Desarmar La Guerra para Construir La Paz-with-cover-page-V2

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Accelerat ing t he world's research.

Desarmar la guerra para construir la

Related papers Download a PDF Pack of t he best relat ed papers 

© 2015, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Primera edición: diciembre de 2015

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra,

Área de conflicto, paz y seguridad

Desarmar la guerra para construir la paz: la reintegración de

Área de justicia y derechos humanos

El componente de justicia en el Plan de Desarrollo y el Plan Sectorial

Entre política y enfoque: los retos para la consolidación de la acción

Pobreza y desigualdad en Colombia: análisis del Plan Nacional

La política nacional de vivienda en el Plan Nacional de Desarrollo

La paradoja del sector minero-energético en el Plan Nacional

Área de educación, ciencia y tecnología

La política pública de educación superior en Colombia:

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

Los mínimos ambientales y el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 149

¿De qué se deben proteger los páramos? El Plan Nacional de Desarrollo

Área de política exterior

Un análisis de la dimensión exterior del Plan Nacional de Desarrollo 175

Área de gestión pública

Del buen gobierno al ingreso a la OCDE 189

En los artículos se analizan estos contenidos y preguntas, y también se incursiona

El texto del Plan Nacional de Desarrollo (pNd) 2014-2018, se refiere a la posibilidad de

paz y seguridad: ¿una prioridad?

Figura 1. Asignación presupuestal de cada estrategia transversal según el Plan Plurianual

Tabla 1. Objetivos específicos de la estrategia de “Seguridad, justicia y democracia

Seguridad y defensa en el territorio nacional 93.737.049

Prestación, administración y acceso a los servicios de

Promoción, respeto y protección de derechos humanos 8.504.824

Garantía del goce efectivo de derechos de las víctimas 1.219.169

Fortalecer los mecanismos de transición hacia la paz 396.003

Acción integral contra minas antipersonal 18.310

Figura 2. Asignación presupuestal de la estrategia “Seguridad, justicia y democracia para la

Transición a la paz ddhh

Justicia Seguridad y defensa

Lo que se incLuyó y Lo que quedó por fuera

El diagnóstico del Gobierno en materia de paz y seguridad gira en torno a la existencia

convivencia, como los Centros de Integración Ciudadana (cIc) y el fortalecimiento de

Información Estratégica Policial Seccional (cIepS), crear centros de comando y control

deL pLan aL articuLado

cional de Desarrollo enviado al Congreso de la República. El artículo 3 del documento

Además de los retos propios asociados a la formulación e implementación de iniciativas

capacidad real de los pIScc para incidir de manera positiva en el comportamiento de

Desarmar la guerra para construir la paz:

EDUARDO BECHARA GÓMEZ1

El propósito de este documento es analizar el proceso de reintegración de combatien-

1 Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia y especia-

La reintegración de combatientes en coLombia: un panorama generaL

de autodefensas como a grupos guerrilleros, se apartaron de las estructuras armadas

educativa; 8) salud. El costo de la reintegración de un combatiente se estimaba, en

Figura 1. Desmovilizaciones de combatientes en Colombia entre 2003 y febrero de 2015

No ingresaron a la ACR Ingresaron a la ACR

AUC FARC ELN OTROS

Al tomar como referencia la proporción de desmovilizados que efectivamente ingresó a

auc 27.489 92 2.235 8 29.724

elN 2.241 78 649 22 2.890

farc-ep 11.888 79 3.243 21 15.131

Otros 243 69 107 31 350

Total 41.861 87 6.234 13 48.095

9 La cifra es ostensiblemente menor al costo de sostenimiento de un recluso, estimada en 14 millones de