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ECUATORIANO
Tomo 2
PARTE CUARTA
XII. HIDROCARBUROS
1
La Ley de Hidrocarburos
Características de la Ley de Hidrocarburos – Las codificaciones de 1974
y 1978 – La Constitución de 1978 – Reformas de 1982 – Creación de
PETROECUADOR – Las reformas de noviembre de 1993 –
Comparación entre el sistema previsto por la Ley de Hidrocarburos y el
que configuran las reformas de 1993 – Normas que burlan una
disposición constitucional
Energía eléctrica
Inicios en el país – Normativa básica del sector eléctrico
Otras energías
Energía atómica
Problemas de la legislación ecuatoriana en materia de energía
eléctrica
Falta de articulación con la planificación general – Modelo centralizador y
concentrador – Preferencia por megaproyectos – Postergación de
procesos de transmisión y distribución – Pérdidas de energía demasiado
altas – Inexistencia de procesos de modulación de la demanda – Altos e
inapropiados subsidios que debilitan el sistema – Drástica disminución
de fondos provenientes de la participación en las exportaciones
hidrocarburíferas; incremento de costos externos, y pérdidas para
INECEL – Concentración de centrales de generación hidráulica en una
sola vertiente hidrográfica – Excesiva concentración de funciones;
crecimiento exagerado del área administrativa. Falencia en actividades
básicas – Rigidez en la administración de recursos humanos –
Politización de niveles directivos – La situación de las Empresas
Eléctricas
Visión general
Leyes de Fomento para el Sector Industrial – Otras leyes de fomento de
actividades manufactureras – Razones para el relativo fracaso de la
política de sustitución de importaciones – Consejo Nacional de
Productividad y Competitividad
Turismo
Hacia una reorientación de la política turística nacional – Posibilidades
de impulso a la actividad turística en Ecuador – Algunas características
del turismo en Ecuador – Conclusión
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PARTE QUINTA
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Mercado bursátil
Bolsas de Valores – Casas de valores
Mercado extrabursátil
Mecanismos de transacciones extrabursátiles (METEX) – Compañías
operadoras de valores extrabursátiles (COVEX)
Depósito Centralizado de Compensación y Liquidación de Valores
Calificadoras de Riesgo
Fondos de inversión
Composición de activos – Limitaciones – Fideicomisos mercantiles
Administradoras de fondos
Holdings y grupos económicos
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PARTE SEXTA
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del presidente Durán Ballén, en la práctica – Énfasis a cierto tipo de
privatización
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Conclusión: actividades básicas y urgentes
La Universidad Andina Simón Bolívar
7
Parte Cuarta
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campesinas en la adopción de reformas a la Ley de Desarrollo Agropecuario, que
inicialmente reflejaba en forma predominante los intereses de un grupo social de alta
capacidad económica y social, y que después permitió configurar un razonable consenso
nacional.
No se descuida la normativa correspondiente a los recursos ictiológicos y a la
utilización de aguas marinas, ni la referente a materia aeronáutica básica. Se examinan,
con el limitado grado de detenimiento que permite la visión sintética que exige este libro,
las orientaciones sobre la utilización de ondas hertzianas y electrónicas, en especial las
de la nueva Ley de Telecomunicaciones y su reglamento.
Se alude también al aprovechamiento de los recursos del subsuelo y las normas
que lo rigen.
Dada la importancia y la gravitación que tienen en la economía nacional, se otorga
especial atención, en el capítulo XII, a los recursos hidrocarburíferos, a la evolución de la
normativa que los rige, y a las modificaciones introducidas en el gobierno del presidente
Durán Ballén a la Ley de Hidrocarburos; se enfatiza en las ventajas desproporcionadas
que se otorgaron a las compañías que exploten esos recursos y en el manejo del precio
de los derivados del petróleo como un verdadero tributo regresivo.
En el capítulo XIII se enuncia la legislación concerniente a las otras fuentes de
energía, con especial acento en la generación, distribución y comercialización de la
eléctrica y las normas que respecto a ella se han dictado o se proyecta emitir. Se
reseñan los principales problemas que se han presentado en el sector y las causas de
ellos.
En el capítulo XIV se hace una breve revisión de las normas atinentes al sector
secundario de la economía; se presenta un rápido panorama de la evolución del impulso
y la protección a la actividad industrial en Ecuador; y también se alude a las que se
refieren a actividades que comparten características de éste y el terciario, entre ellas, las
relativas a la actividad naviera y la turística. Se analizan los incentivos que se ha dado al
suministro de servicios a los turistas y las razones por las cuales parece imperativa una
reorientación de la política del manejo del turismo en el país.
En la parte quinta del libro se hará referencia a las orientaciones y normas del
Derecho Económico Ecuatoriano sobre el sector terciario; y en la sexta, a orientaciones
relativas a los temas de modernización del Estado y privatización de la empresa pública.
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Capítulo XI
En casi todos los países del primer mundo, las normas correspondientes a la
utilización de los recursos naturales se suelen enmarcar dentro de los preceptos de una
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ley orgánica de protección ecológica o preservación del ambiente, que se suele
denominar Ley del Medio Ambiente.
El Ecuador no cuenta aún con una ley general actualizada en esta materia, si bien
entidades ecologistas han llegado a identificar unas mil doscientas o mil cuatrocientas
normas dispersas, relativas a la protección del medio ambiente (más bien pocos
preceptos legales y muchas disposiciones reglamentarias o secundarias o
enunciaciones declarativas, que no tienen suficiente coherencia entre sí y a veces son
contradictorias). Es útil poner de relieve que ya Colombia, Venezuela y Bolivia disponen
de legislación orgánica en materia de protección del medio ambiente.
Actualmente en nuestro país la normativa jurídica especial –si es que puede así
denominársela– respecto al medio ambiente está configurada básicamente por el
planteamiento declaratorio del numeral 2 del art. 19 de la Constitución Política, por la
Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (R.O. No. 97, de 31 de
mayo de 1976), la Ley para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica (R.O. de 21 de
septiembre de 1992), varios reglamentos específicos y numerosas disposiciones
administrativas, a veces muy ampulosas, que en la práctica no se cumplen (Se declaró,
por ejemplo, a la del noventa como la década del medio ambiente, pero en lo concreto
los niveles de contaminación se han incrementado).
Todo ello, en adición a normas de otras leyes de carácter general que contienen
disposiciones sobre el tema, a las que se hará referencia enseguida.
En este capítulo, luego de recordar, brevemente, los textos jurídicos que tienden a
proteger el ambiente mediante la restricción de actividades específicas concretas, se
hará énfasis en las normas que tratan de configurar una actuación positiva del Estado y
el sector público encaminadas a tal fin.
Conforme ya se anotó en el capítulo VI, existen muchas disposiciones dispersas,
que restringen ciertas actividades de los particulares, con el ánimo de proteger
diferentes elementos del medio ambiente. Tales normas están contenidas en leyes
generales, como la de Régimen Municipal, el Código de Salud, el Código de Policía
Marítima; o en leyes concernientes a sectores específicos, como la de Aguas, la de
Desarrollo Agrario, la de Minería, la de Hidrocarburos, la Ley Forestal y de Conservación
de Áreas Naturales y Vida Silvestre, las de Sanidad Vegetal y Animal, la de Pesca y
Desarrollo Pesquero, la propia Ley de Prevención y Control de la Contaminación
Ambiental; o en especialísimas, como la Ley para la formulación, fabricación,
comercialización y empleo de plaguicidas y productos afines (R.O. de 22 de mayo de
1990), o la que prohibe la importación de desechos peligrosos o contaminantes; así
como en los reglamentos de tales leyes. Se cuentan 13 leyes, 13 reglamentos, un
decreto, una ordenanza metropolitana, que se refieren al tema.1
Como ya se mencionó también en dicho capítulo, se han dictado Reglamentos
específicos para la prevención de la contaminación ambiental, en lo relativo a los
recursos: agua (R.O. de 5 de junio de 1989), aire (R.O. de 12 de noviembre 1990 –
emisión de ruidos–, 15 de julio de 1991, R.O. de 25 de octubre de 1993 –métodos de
medición de contaminación–), suelo (R.O. de 30 de julio de 1992), manejo de desechos
sólidos (R.O. de 3 de agosto de 1992).
Con alcance regional o local, se han expedido varias ordenanzas provinciales o
municipales, entre las que merece especial mención la de Prevención y Control de la
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Contaminación producida por las descargas líquidas industriales y las emisiones hacia la
atmósfera, dictada por el Distrito Metropolitano de Quito.
De alguna manera han presentado ya una tendencia notoria para configurar una
posición más activa del Estado, en cuanto a protección del ambiente, los Decretos
Ejecutivos que declararon la década de los noventa como la del Ecodesarrollo (R.O. No.
424, de 25 de abril de 1990), o a la preservación del medio ambiente como objetivo
nacional permanente, o al que adopta las Políticas Ambientales Básicas del Ecuador
(D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. No. 456, de 7 de junio de
1994). O en el Proyecto de reformas a la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, en
trámite hasta agosto de 1996.
Por decretos ejecutivos o disposiciones administrativas, se han creado la Comisión
Asesora Ambiental de la Presidencia de la República (CAAM) y la Unidad Asesora
Ambiental del CONADE (UNAMA), que tendrían un ámbito de acción nacional, más bien
teórica, y con énfasis en aspectos de planificación y coordinación. En el Ministerio de
Energía y Minas funcionan la Subsecretaría del Medio Ambiente (SMA) y la Dirección
Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). En PETROECUADOR existe una unidad de
promoción y control ambiental que, sin duda, está por debajo de los requerimientos que
genera la contaminación producida por la exploración y explotación de hidrocarburos. En
INECEL existe una Unidad de Manejo Ambiental del Sector Eléctrico. La Municipalidad
de Quito ha creado una unidad administrativa, rebasada por los problemas de
contaminación atmosférica e hídrica que se dan en la capital. Se han configurado
unidades similares en varios ministerios e instituciones públicas. No se nota aún su
influjo en el vivir nacional.
El Banco Mundial concedió al Ecuador, en abril de 1996, un crédito de 15 millones
de dólares para un programa de ordenamiento ambiental; préstamo que se formalizó a
fines de julio.
Por Acuerdos Ejecutivos Nos. 213 (R.O. de 17 de agosto de 1992), 299 (R.O. de 25
de octubre de 1995) y 343 (R.O. de 24 de julio de 1996), se estructuraron, en el
Ministerio de Energía y Minas, la Secretaría de Protección Ambiental y, como
dependencias de ella, la Dirección Nacional de Protección Ambiental, y las direcciones
ambientales hidrocarburífera, eléctrica y minera que la integran.
Los grados de coordinación entre los diferentes organismos que tienen funciones
vinculadas con el medio ambiente son totalmente insuficientes; en muchos aspectos,
deplorables.
La Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, expedida el 31 de
mayo de 1976 (R.O. No. 097), contemplaba, “para la aplicación de esa Ley y sus
Reglamentos”, el funcionamiento de un Comité Interinstitucional de Protección del
Ambiente, que ella creó.
Tal Comité estaba integrado por el Ministro de Salud, quien lo presidiría, el Ministro
de Recursos Naturales y Energéticos, el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Ministro
de Defensa Nacional, el Ministro de Industrias, Comercio, Integración y Pesca y el
CONADE, o los delegados de esos funcionarios o esta entidad.
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Ese Comité debía encargarse, “a nivel nacional, de la planificación racional del uso
de los recursos aire, agua y suelo, para la prevención y control de la contaminación
ambiental” (art. 4).
Resultaba completamente impráctico, casi imposible, que un amplio e inorgánico
Comité, que se reunía en forma más bien ocasional, pudiera realizar una actividad
permanente, que requiere de ingentes esfuerzos y recursos.
Se encargaba de la coordinación de actividades al Ministerio de Salud, a través del
Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, IEOS. Dentro del sistema tenía importancia el
Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos, INERHI, en lo que respecta a la
prevención de la contaminación en las aguas de ríos, lagos, lagunas y más
acumulaciones o cauces de agua dulce. El Comité se reunió pocas veces.
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Ambiente. La sociedad civil, los usuarios, como se ve, tienen una representación más
bien parca.
En definitiva, tal Comisión resulta algo similar al Comité Interinstitucional de
Protección del Ambiente, aun cuando pueda resultar más ampulosa.
La UNAMA –Unidad Asesora Ambiental del CONADE– está adscrita a la Secretaría
Nacional de Planificación y da sustentación técnica a la CAAM. Estos dos organismos
son transitorios.
Mediante D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. de 7 del
mismo mes, se adoptaron unas Políticas Básicas Ambientales del Ecuador. Pero hasta
fines de u j lio de 1996 no se habían definido con precisión competencias entre los
ministerios de Vivienda y Desarrollo Urbano, de Energía y Minas, y de Salud, respecto a
protección del Medio Ambiente.
Aparte de las primeras noticias que divulgaron la integración de la Comisión y los
deseos de éxito para la misma, no se ha conocido de reuniones de sus titulares, si bien,
en ámbitos restringidos, han circulado algunas publicaciones interesantes de la
Comisión.
En esa misma línea, los D.E. Nos. 2707, del 10 de septiembre de 1991, publicado
en el R.O. No. 769, de 13 del mismo mes; y 1731, de 6 de mayo de 1994, publicado en
el R.O. No. 436, del 9 de mayo de 1994, configuran la “Comisión Permanente para las
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Islas Galápagos”, que desempeña un rol fundamental en la preparación, aprobación y
ejecución del “Plan Maestro para la Protección de la Biodiversidad en dichas islas,
mediante el fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”.
Esa Comisión Permanente está integrada por un representante del Presidente de la
República, quien la presidirá; un delegado de cada una de las siguientes entidades:
Ministerios de Defensa Nacional, Agricultura y Ganadería, Industrias, Comercio,
Integración y Pesca, Información y Turismo, CONADE, Instituto Nacional Galápagos –
INGALA–, Municipios de Galápagos, Asociación Nacional de Empresas Turísticas en
Galápagos, Asociación de Armadores Turísticos, Asociación de Precooperativas de
Pescadores Artesanales. Un directorio de una docena de miembros, en el que no
aparece INEFAN (Instituto Ecuatoriano Forestal de Áreas Naturales y Vida Silvestre), al
que se da, en la práctica, gestión preponderante en el Archipiélago, y en el que la
Fundación Charles Darwin y la Asociación Ecuatoriana de ECOTURISMO acreditan
delegados, para que actúen como asesores, sin voz ni voto.
En el R.O. No. 942, de 9 de mayo de 1996, se publicó el Reglamento Orgánico
funcional de INGALA.
La aprobación del Plan de Manejo del Parque Nacional Galápagos, revisado, consta
en el R.O. de 27 de junio de 1996.
En un interesante documento publicado en agosto de 1995 por la Comisión Asesora
Ambiental de la Presidencia de la República, como proyecto de un “Manual Legal sobre
el Medio Ambiente en el Ecuador” se citaban más de treinta textos jurídicos directamente
relacionados con la protección del medio ambiente en el Archipiélago de Galápagos.
Varios organismos internacionales han manifestado insatisfacción respecto a los
niveles de cuidado y mantenimiento de los frágiles ecosistemas de las Islas.
Para fines de julio de 1996, el Congreso aprobó un proyecto de Ley de Régimen
Socioecológico para Galápagos, presentado por Eduardo Vélez, diputado de esta
provincia. El proyecto debilitaba los mecanismos protectores de los recursos naturales
de las islas y aumentaba la injerencia política en INGALA. Se anticipaba que el
Presidente de la República lo vetaría parcialmente. Hasta el 7 de agosto de 1996 no
había pronunciamiento del Ejecutivo.
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Contaminación por defectos de explotación petrolera
En los últimos 20 años, cada uno de los 600 pozos que se han perforado en la
Amazonía ecuatoriana ha generado, según informes especializados a los que hizo
referencia el diario Hoy,2 alrededor de 4.165 m3 de desechos tóxicos de perforación. La
mayoría de ellos fueron depositados en piscinas abiertas, que derramaron su contenido,
por desbordamiento o mal mantenimiento. Se calcula que, como consecuencia de ello,
se han vertido en la Amazonía 5 millones de galones de esos desechos cada año.
Según se lo pone de relieve en el libro Crudo Amazónico, de Judith Kimerling,3
diariamente, en las estaciones que separan el petróleo de los desechos, se ha podido
descargar más de 4,3 millones de galones de residuos tóxicos, llamados aguas de
producción o salmuera tóxica, que contiene hasta 4.200 galones de petróleo no
aprovechado. La mayor parte de esas sustancias se ha evacuado, finalmente, sobre ríos
y bosques.
Un estudio del Gobierno ecuatoriano, realizado en 1987, demostró que el crudo que
salía de 187 pozos operados por la Texaco era regularmente arrojado en el entorno y
que el 80% de las piscinas de tratamiento estaban mal construidas.
Entre 1972 y 1992 , según informes especializados, en las aguas de ríos y esteros y
en terrenos colindantes –en un área de 400 mil hectáreas– se habrían derramado 17
millones de barriles de petróleo y cerca de 30 mil millones de galones de agua con
contaminantes químicos y cancerígenos.
Para dar una idea del desastre es útil tener en cuenta la magnitud de dos
acontecimientos de este orden, que conmocionaron al mundo: el derrame de crudo del
buque Valdez, de la Exxon; y el suscitado en la República ex soviética de Komi, cerca de
la ciudad petrolera de Usinks, en las proximidades del Círculo Ártico.
En el primero, que los medios de información estadounidenses consideraron el
accidente más grande de la historia petrolera de ese país, el buque “Valdez”, de la
transnacional petrolera Exxon, derramó 11 millones de barriles de petróleo, en las
heladas aguas de Alaska, en marzo de 1989. En el segundo, ocurrido entre agosto y
octubre de 1994, alrededor de 60 millones de barriles de petróleo mezclado con agua y
otras sustancias habrían escapado de unas 20 rupturas del oleoducto que une los pozos
petroleros del Alto Vaseisk, Jariag y Adalinskoye (este último explotado por una empresa
estadounidense), con la ciudad de Usinks, y llegado, hasta el río Pechora, que
desemboca en el Océano Ártico,4 llevado por las aguas de sus tributarios los ríos Usa y
Kolva.
La situación había mejorado para 1995; pero aún subsistían graves problemas.
Hasta noviembre de ese año, según informaciones oficiales, se habían producido 58
derrames de crudo en el período: más de uno por semana. Totalizaron, según esas
cifras oficiales, más de 6 mil barriles. El 30 de marzo se vertieron 1.071 barriles en la
Estación 24, Baeza, y el 23 de junio, 2.000 barriles, en la estación Teteté. La principal
causa, la corrosión interna y externa de la líneas secundarias, que trasladan crudo
desde los pozos hasta el oleoducto. En mayo de 1996 se suscitaron derrames en el
sector del kilómetro 50 de la vía Lago Agrio-Coca y en la Estación Shushufindi Central.
En el caso del primero, se hicieron referencias a entre 10 mil y 25 mil barriles
escapados. En junio de ese año seguían presentándose derrames, debidos a problemas
de corrosión de la tubería principal o a descuido de los operadores.5
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EL REGLAMENTO AMBIENTAL PARA LAS OPERACIONES
HIDROCARBURÍFERAS EN EL ECUADOR
Contaminación hídrica
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otras sustancias. Los ríos cuencanos están notoriamente afectados, si bien se ha
iniciado un proceso de recuperación de sus aguas. El río Ambato se asemeja cada vez
más al Machángara.
La insuficiencia de normas que obliguen a mantener lagunas de tratamiento antes
de que las aguas se viertan a los ríos, así como la blandura en la aplicación de las
disposiciones existentes, han dado esos resultados.
Contaminación atmosférica
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INTENTOS DE PROTECCIÓN JURÍDICA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
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Sector Primario
AGRICULTURA
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general los agricultores pequeños y medianos, sean desproporcionadamente bajos. El
ahorro y la inversión en el agro han disminuido notablemente en los últimos decenios.
Eso, a su vez, ha acentuado las tendencias a una muy baja productividad agrícola.
En la Sierra, la situación se agrava porque, virtualmente, todo el suelo productivo
está sometido a uso intensivo, y otros recursos naturales han sido también
inadecuadamente explotados y degradados.
El sistema jurídico actual no ha contribuido en forma adecuada a romper el círculo
vicioso que se ha descrito someramente. La legislación, la actuación política y
administrativa han tenido, en definitiva, una orientación que ha perjudicado a la
agricultura y al sector rural.
En materia de gasto e inversión públicos en el sector, estos han disminuido en un
2,2% durante el período 1980 a 1991. 7
Reforma Agraria
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La Misión Andina del Ecuador, una institución ejemplar
Fue curioso, por ejemplo, que se suprimiera la Misión Andina, una excelente entidad
financiada por el Gobierno Nacional, la OIT, la FAO, la UNESCO, que ejecutaba, con
acierto y éxito, los planes de desarrollo rural integral del Gobierno ecuatoriano,
fundamentalmente en el sector campesino indígena. Ni el FODERUMA ni el FISE han
llegado a cubrir el rol efectivo y entrañable para los campesinos, que desempeñó aquella
entidad.
Claro que ciertos dirigentes de entonces suponían que la Misión Andina era una
organización religiosa no católica, en razón de su denominación, mientras otros la
consideraron un ente comunista, por sus técnicas de acercamiento a la comunidad y
porque, en algún momento, la OIT había seleccionado uno o dos expertos soviéticos
para el manejo de proyectos específicos, como el establecimiento de una planta de
procesamiento semi industrial de productos de arcilla, en El Tejar de La Victoria, Pujilí,
Cotopaxi.
La metodología del trabajo de la Misión Andina se sujetaba a una cuidadosa
secuencia: en primer término, se vinculaba con una comunidad campesina determinada;
luego, propiciaba a la autoidentificación de sus principales necesidades, problemas,
soluciones, prioridades, con ayuda de antropólogos y trabajadores sociales, que
utilizaban técnicas de motivación; enseguida, determinaba los costos de los proyectos
que permitían llevar adelante las soluciones prioritarias, así como la forma de asumirlos,
con la contribución paritaria de la comunidad, que aportaba con trabajo, casi siempre
comunitario, bienes, préstamo de implementos, etc., mientras la Misión Andina aportaba
dirección técnica, maquinaria, trabajo profesional de equipos multidisciplinarios, que
buscaban promover el desarrollo económico, social y cultural de la comunidad
respectiva, y a veces también con víveres, suministrados por el Programa Mundial de
Alimentos.
Los trabajos tenían excelente calidad y se realizaban a costos sorprendentemente
bajos. La comunidad buscaba esa economía y se encargaba del mantenimiento de sus
implementos con dedicación, pues eran fruto de su esfuerzo.
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En tal horizonte, la Reforma Agraria motivó, en medida importante, –durante
muchos años–, la desinversión del sector privado tradicional en el campo, y el traslado
de los recursos de ese sector hacia las ciudades, sobre todo a las áreas de construcción
y de industria, sin que lograra definir un sistema de orientación de recursos sustitutivos
hacia el área rural.
La situación antedicha, la multiplicación del minifundio que determinó la primera Ley
de Reforma Agraria, la insuficiencia –muchos dicen que inexistencia– de crédito,
asistencia técnica, ayuda para el suministro de fertilizantes e insumos agrícolas básicos,
que determinaron graves mermas en la producción de las pequeñas parcelas, fueron
algunos de los desencadenantes de la migración rural masiva hacia Quito y Guayaquil.
La última Ley de Reforma Agraria tendía aún a desestimular el mantenimiento de
tierras agrícolas ociosas o que no fueran utilizadas por sus dueños, sea por el cultivo
personal, sea mediante la gestión de administración y responsabilidad financiera de la
actividad agrícola. A ese efecto, mantenía las figuras de expropiación y reversión de la
tierra, que daban pie a que el propietario de un predio agrícola insuficientemente
utilizado pudiera perderlo por expropiación, que suponía el pago del precio en que se
avaluaba tal bien; o por reversión, que implicaba la privación de la propiedad, sin pago,
en caso de que el predio se mantuviera sin cultivo, por los períodos previstos por la Ley.
Buscaba también inducir a una mayor utilización de técnicas de cultivo
modernas y eficientes que permitieran optimizar el uso de los recursos
naturales disponibles.
Entre mayo de 1994 y el 15 de agosto de ese año, el país vivió una etapa realmente
interesante en lo que concierne a la orientación del problema agrario.
Durante el mes de mayo, el Congreso Nacional había concluido la discusión y
aprobado un proyecto de Ley de Desarrollo Agrario, preparado con la intervención
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predominante del Ministerio de Agricultura y Ganadería y de las Cámaras de Agricultura.
Lo había hecho pese a la oposición y a las objeciones de los movimientos indígenas y
campesinos y de los diputados de más acentuada orientación democrática.
El 2 de junio de 1994, el Presidente del Congreso Nacional, Samuel Bellettini
Zedeño, proclamó que el Congreso Nacional había adoptado la Ley de Desarrollo
Agrario. Pese a las protestas de los movimientos indígenas y populares, el presidente
Durán Ballén la sancionó, con fecha diez de junio. La Ley se publicó en el Suplemento
del R.O. No. 461, de 14 de junio de 1994.
La Ley tenía un claro sesgo empresarial neoliberal y agroexportador. Reflejaba los
intereses de los grandes empresarios agrícolas. Tendía a consolidar la gran propiedad
agrícola que fuera eficiente, a impulsar el uso de la tierra para la ganadería y el cultivo
de productos de exportación. Partía del supuesto de que la Reforma Agraria había
concluido y buscaba trasladar la propiedad de la tierra de las comunidades indígenas y
campesinas a empresarios individuales o colectivos. Vinculaba la utilización del agua
con la propiedad de los predios rústicos y permitía ceder los derechos de
aprovechamiento del agua. Soslayaba los principios constitucionales de función social
de la propiedad de la tierra y del uso del agua.
Con la expedición de la Ley se reafirmó el que quizá haya sido el acontecimiento
histórico más importante de los últimos años: el despertar o concientización de la fuerza
del movimiento indígena, que se había puesto ya de relieve en el primer levantamiento
indígena.
Los indígenas y otros movimientos campesinos manifestaron su oposición a la Ley
con interrupción de las carreteras, marchas en las ciudades, virtual paralización del
suministro de productos agrícolas de primera necesidad a las urbes. Se veía venir una
paralización del país o una sucesión interminable de cruentos choques.
Eso movió al Presidente de la República a convocar a los sectores sociales,
directamente involucrados en la aplicación de la Ley, para examinar reformas
imprescindibles para ella.
Una Comisión Especial en la que tuvieron actuación relevante los representantes de
los sectores indígenas y campesinos discutió largamente las reformas a la Ley de
Desarrollo Agrario.
Se llegó a una solución de consenso, que fue adoptada por el Plenario de las
Comisiones Legislativas en los primeros días de agosto, y el Decreto-Ley No. 007 que la
recogió fue sancionado, el 4 de agosto de 1994, por el Presidente de la República.
El Decreto Ley contenía cincuenta y nueve artículos reformatorios de la Ley de
Desarrollo Agrario, que cambiaron radicalmente su orientación y fisonomía.
La Ley recogió los intereses de los grupos indígenas, montubios, afro-ecuatorianos
y campesinos en general; logró un equilibrio entre los intereses puramente
empresariales y los de las comunidades campesinas; reconoció y protegió la propiedad
comunitaria; potenció la producción agrícola destinada a satisfacer las necesidades
nacionales de productos alimenticios y la producción ancestral; promovió la orientación
del crédito y la transferencia de tecnología hacia los pequeños y medianos productores.
Las reformas de la Ley lograron un razonable equilibrio entre los intereses de los
grandes empresarios agrícolas y de los grupos de campesinos, especialmente
indígenas, montubios, afro-ecuatorianos y pequeños productores; entre la necesidad de
incrementar la producción exportable y la de atender al mercado interno; entre la
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eficiencia económica y la utilización, con orientación social mínima, de recursos
naturales tan importantes como la tierra y el agua.
RECURSOS HÍDRICOS
La Ley de Aguas (D.S. No. 369, de 18 de mayo de 1972, publicado en el R.O. No.
69, de 30 del mismo mes) consagró el principio de que el Estado tiene el dominio
eminente sobre todas las aguas que existan en el territorio nacional, eliminó la figura de
aguas de propiedad particular –aquellas que nacían y morían en un mismo predio– que
había dado margen a la utilización del agua como una mercancía, cuyo dominio permitía
a veces mayores desajustes y abusos que la propiedad de grandes extensiones de
tierra.
Las aguas pueden ser utilizadas por los particulares en virtud de concesiones que
otorga el Estado, que establece para el otorgamiento de ellas una prioridad
descendente, que va desde la utilización con fines de atención a necesidades para uso
humano (bebida, alimentación, aseo), utilización agrícola, pecuaria, fines industriales,
otros propósitos.
La administración y control de tales concesiones correspondía, hasta fines de
octubre de 1994, al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos (INERHI), que estaba
encargado, además, de las funciones de ejecutar obras de regadío y mejor utilización del
recurso hídrico. El INERHI se creó mediante D.S. No. 1551, de 10 de noviembre de
1966, publicado en el R.O. No. 158, del día siguiente.
Un problema constante y no resuelto en el área de regadío ha sido la fijación de
bajas tarifas para el agua de riego, lo que no ha permitido financiar los proyectos
públicos de regadío; a ello se une la ineficiencia en la utilización del agua; y la
obsolescencia en la organización del INERHI. Para 1993, más de 60 mil causas relativas
a derechos sobre aguas se hallaban pendientes de resolución.8
Por D.E. No. 2224, expedido el 25 de octubre de 1994, a base de los artículos 7, 17,
letra b, 42, letra a de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación
de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, y publicado en el Suplemento del
R.O. No. 558, del 28 del mismo mes, el INERHI fue transformado y reemplazado por un
conjunto de nueve organismos y entidades.
Ese conjunto de organismos y entidades públicas está constituido por el Consejo
Nacional de Recursos Hídricos, la Corporación de Desarrollo de la Cuenca del Río
Guayas (CEDEGE), la Corporación para el Desarrollo de la Región de las Provincias de
Azuay, Cañar y Morona Santiago (CREA), la Subcomisión Ecuatoriana de la Comisión
Mixta Ecuatoriana-Peruana para el Aprovechamiento de las Cuencas Hidrográficas
Binacionales Puyango-Tumbes y Catamayo-Chira (PREDESUR), la Corporación
Regional de la Sierra Centro, de las provincias de Chimborazo, Tungurahua, Cotopaxi y
Pastaza (CORSICEN), la Corporación Regional de la Sierra Norte, de las provincias de
Pichincha, Imbabura, Carchi, Esmeraldas, Napo y Sucumbíos (CORSINOR), la
Corporación de Desarrollo Regional de El Oro (CODELORO), y la Unidad de Proyectos
de Riego del Ministerio de Agricultura, encargada de ejecutar las actividades
25
contempladas en el Convenio de Préstamo celebrado por el Gobierno del Ecuador con el
Banco Mundial para el Proyecto de Asistencia Técnica del Subsector Riego.
El Consejo Nacional de Riego está integrado por los ministros de Agricultura y
Ganadería, de Finanzas y Crédito Público, de Energía y Minas, de Desarrollo Urbano y
Vivienda, más el Secretario General de Planificación. Cuenta con una Secretaría
General –cuyo titular tiene el rango de Subsecretario de Estado–, el Consejo Consultivo
de Aguas, el Comité Consultivo, constituido por los directores ejecutivos de las
corporaciones regionales de desarrollo y el Presidente de la Comisión Asesora
Ambiental de la Presidencia de la República o los delegados permanentes de dichos
funcionarios.
El Consejo tiene atribuciones directivas generales y reguladoras: determinar
políticas generales, aprobar el Plan Nacional de Riego, Control de Inundaciones y
Drenaje, establecer normas comunes a las que deben sujetarse los proyectos de
inversión pública en el área de aprovechamiento y utilización del agua, así como de
calidad de ella, auditar la inversión de los recursos invertidos en aquellos proyectos,
delegar a las corporaciones regionales de desarrollo la adjudicación de derechos de
aprovechamiento de aguas, resolver en apelación determinadas resoluciones adoptadas
por las corporaciones en mención.
A las antedichas Corporaciones Regionales de Desarrollo se les asignan facultades
específicas para la ejecución, mantenimiento y manejo de obras para la utilización de los
recursos hídricos, otorgamiento de derechos de uso y aprovechamiento de aguas de
riego, conservación ambiental, control de la contaminación de recursos hídricos, cuidado
del buen funcionamiento de las juntas de usuarios, resolución de las controversias entre
estos.
Estas corporaciones cuentan con directorios, integrados por el Ministro de
Agricultura, quien los presidirá, el Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Secretario
General del Consejo Nacional de Recursos Hídricos y sendos representantes de los
Consejos Provinciales así como de las Asociaciones de usuarios que existan en la
región respectiva. En el caso de haber en ella más de un Consejo Provincial o más de
una Asociación de Usuarios, las representaciones serán anuales y rotativas.
RECURSOS FORESTALES
26
El Reglamento General de aplicación de dicha Ley se expidió el 16 de febrero de
1983, y fue publicado en el R.O. del 22 del mismo mes.
En septiembre de 1992 (R.O. No. 27, 16 de septiembre de 1992), se creó el Instituto
de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN), entidad autónoma, pero adscrita al
Ministerio de Agricultura y Ganadería, a la que incumbe el cuidado y promoción y
racional aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la preservación y
restauración de áreas naturales y silvestres. El Reglamento respectivo se dictó el 4 de
enero de 1993 (R.O. No. 99). El 19 de mayo de 1993 (R.O. No. 193), se estableció el
Fondo Nacional Forestal.
Con fecha 7 de julio de 1994, se expidió el D.E. No. 1907, publicado en el R.O. No.
482, de 13 de esos mismos mes y año, que contiene varias disposiciones relativas a la
protección, conservación y control de los bosques y manglares, entre las que cabe
mencionar las de creación de la Guardia Forestal y establecimiento de funciones para
ella; la adopción de normas para la delimitación y adjudicación de tierras de uso
exclusivo forestal; la configuración del manejo sustentable de los bosques y de las
formas de control.
Mediante Resolución 016-RD, de 9 de diciembre de 1994, publicada en el R.O. No.
618, de 24 de enero de 1995, el Directorio del INEFAN configuró un conjunto de normas
relativas a la Patente de Funcionamiento de las Industrias Forestales y establecimientos
de comercio de madera; la Licencia de Aprovechamiento de Madera y las Guías de
Circulación de los Productos Forestales.
Se fijó como costo de la patente el resultante de multiplicar por 100 cada metro
cúbico de madera que ingrese al establecimiento.
En el R.O. de 27 de junio de 1996, se publica la normativa para la adjudicación de
áreas del patrimonio forestal del Estado en favor de empresas industriales, madereras
ecuatorianas.
Las normas a las que se ha hecho referencia parecen insuficientes frente al hecho
de que la tala de bosques y manglares se haya acentuado desoladoramente en los
últimos años. Según estudios de la Asociación Ecuatoriana de Industriales de la Madera
(Aima), en los últimos 30 años se han consumido en el Ecuador 3,5 millones de
hectáreas de bosques.9 La naturaleza de la institución induce a apreciaciones más bien
conservadoras. Entidades ecologistas sostienen que la superficie de bosques talados
anualmente resulta entre diez y doce veces mayor que la superficie que se reforesta. Y
ello, en forma inadecuada.
27
con los que, por ejemplo, se destinaron a construir, adecuar o ampliar estadios, para los
breves días de desarrollo en Ecuador de la Copa Futbolística Interamericana (1994), se
tendrá una impresión más que dolorosa.
Entre los cuerpos jurídicos destinados a impulsar específicas actividades
agropecuarias, cabe mencionar los que crearon los denominados Programas o
Comisiones: del Banano, del Cacao, del Café, del Arroz, del Algodón, del Azúcar, de
Granos de Clima Templado y Forrajes; reglamentos para la cría de animales menores,
de ganado mayor; y los que, en afán desregulador y de reducción de la burocracia, los
han eliminado.
El número de reglamentos y acuerdos ministeriales que regulan aspectos
específicos del cultivo, promoción, almacenamiento, comercialización, importación,
exportación, etc., de esos productos, así como de otros específicos o de situaciones
especiales (desde lentejas, maíz, arvejas, piretro, cocos, coquitos, hasta granjas
cunícolas, avícolas, criaderos de chinchilla, ganado de raza, búfalos), es apabullante. El
15 de febrero de 1995 se aprobó, por ejemplo, una nueva ley especial para el sector
cafetalero, que creó el Consejo Cafetalero Nacional.
RECURSOS ICTIOLÓGICOS
28
Problemas del sector pesquero
Mediante Decreto Legislativo No. 147, publicado en el R.O. No. 991, de 25 de mayo
de 1992, se expidió la referida Ley, que es un instrumento importante en lo que
concierne al régimen de exportaciones de productos agropecuarios e ictiológicos. Trata
de abreviar y agilitar los trámites para efectuar exportaciones y de facilitar una
transferencia al sector privado de ciertas actividades orientadas a promover la
exportación de aquellos productos.
29
Se podrían considerar también parte de aquella normativa básica las disposiciones
sobre utilización de la órbita Geoestacionaria.
La Ley Especial de Telecomunicaciones regla la utilización, en el territorio nacional,
del espectro radioeléctrico, al que considera recurso natural de propiedad exclusiva del
Estado y, en tal virtud, bien de dominio público, inalienable e imprescriptible. Confiere al
Estado la gestión, el control y la administración de tal recurso. Conceptúa a las
telecomunicaciones como un servicio de necesidad, utilidad y seguridad públicas.
Bajo tales supuestos, rige la instalación, operación, utilización, desarrollo, de toda
transmisión, emisión o recepción de signos, sonidos imágenes, por radioelectricidad,
medios ópticos, sistemas electromagnéticos; el uso de frecuencias. Tipifica delitos contra
las telecomunicaciones y contempla sanciones para ellos y para las infracciones
correlativas.
Desde el punto de vista orgánico, establece la Superintendencia de
Telecomunicaciones, como órgano estatal que administra y controla el espectro
radioeléctrico; y a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, EMETEL, como entidad
encargada de la planificación del desarrollo de los sistemas de telecomunicación del
país, su explotación y mantenimiento.
Mediante Ley No. 94, expedida por el Congreso Nacional el 4 de agosto de 1995, y
publicada en el R.O. No. 770, de 30 de ese mismo mes, se adoptaron numerosas
reformas a la Ley de Telecomunicaciones.
La Ley reformatoria consta de 57 artículos, seis disposiciones generales, diez
transitorias y un artículo final.
El objetivo básico de tal Ley reformatoria fue viabilizar la privatización de la
Empresa Estatal de Telecomunicaciones y de los servicios en dicho campo.
Con mayor precisión, podría decirse que su propósito fue el de facilitar el negocio
de la venta de activos de EMETEL y la creación de condiciones propicias para que los
inversionistas privados que dedicaran recursos a comprar esos activos públicos pudieran
obtener altas utilidades.
La orientación de las reformas contenidas en esta Ley es de muy dudosa
constitucionalidad. La Carta Fundamental reserva al sector público el área de
telecomunicaciones. Las reformas no solo que permiten, sino que inducen a transferir al
sector privado los servicios de tal área.
Se nota en la Ley un acentuado afán de regular los contratos de concesión, que
permiten esa transferencia. Frente a ello, resalta una virtual ausencia de normas
protectoras de los usuarios, de los abonados y de la sociedad civil.
Los aspectos más relevantes de la protección al público, así como el manejo mismo
de los aspectos básicos del sector telecomunicaciones, se han dejado a los contratos de
concesión.
La ley contiene normas muy generales relativas a fijación de tarifas. No consagra
derechos específicos para los usuarios de los servicios y abonados a ellos.
La conformación del Consejo Nacional de Telecomunicaciones no protege en forma
adecuada a los usuarios y a la sociedad civil. El Consejo está integrado por siete
miembros. De ellos, dos (el Presidente del Consejo y el Secretario Nacional de
30
Telecomunicaciones) son designados directa y expresamente por el Presidente de la
República; el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas también es nombrado
por él; uno de los miembros del Consejo virtualmente es nominado por el Vicepresidente
de la República; uno, por las cámaras de la producción; y otro, es el representante del
Comité Central Único Nacional de los Trabajadores de EMETEL.
Es difícil concluir que la sociedad civil, que los usuarios del servicio, estén
adecuadamente representados en el Consejo Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL).
Integra también el Consejo el Superintendente de Telecomunicaciones, designado,
de acuerdo con la Ley, por el Congreso Nacional, de entre una terna presentada por el
Ejecutivo.
La Superintendencia de Telecomunicaciones es, según la Ley, una entidad que
tiene plena autonomía.
Sin embargo, el Reglamento dispone que las remuneraciones del Superintendente,
la organización de la Superintendencia, el régimen financiero y administrativo de la
entidad, son resueltos por el Consejo Nacional de Telecomunicaciones, en el que tiene
gravitación determinante el Ejecutivo y específicamente funcionarios designados por
éste para dirigir entidades que debe controlar esa Superintendencia. No es real, en esas
condiciones, la existencia de una entidad autónoma.
31
RADIODIFUSIÓN Y TELEVISIÓN
AERONÁUTICA
32
La Dirección de Aviación Civil envió al Congreso, hacia 1994, un nuevo proyecto de
Ley que reemplazara ciertas normas de las Leyes de Tránsito Aéreo, del Código
Aeronáutico, de la Ley de Aviación Civil, vigentes desde 1960, 1978 y 1974, en su orden.
En noviembre de 1995, luego de varios meses de espera, se había aprobado el
Reglamento de licencias para el personal aeronáutico. Está publicado en el R.O. No.
818, de jueves 9 de esos mes y año, y abarca 98 páginas de densa normativa.10
Hasta fines de mayo de 1996, ese proyecto yacía archivado en el Congreso. En el
R.O. de 24 de julio de 1996 se publican los principios de Política Aeronáutica para el
desenvolvimiento de la actividad en el Ecuador, aprobados por el Consejo Nacional de
Aviación Civil.
MINAS
33
Capítulo XII
HIDROCARBUROS
34
La importancia que tienen los recursos hidrocarburíferos para la vida económica del
país justifica mantener aquel tratamiento especial.
Algunas cifras, concernientes a los últimos años, permiten resaltar material, casi
visualmente, la importancia de los recursos hidrocarburíferos para la vida nacional.2
Hacia 1993 y 1994, la producción y utilización de petróleo y gas natural significaban
un 17% del Producto Interno Bruto Nacional, porcentaje que prácticamente igualaba al
de que tenían la Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca, en su conjunto, y superaba en
más de un 10% a la del Sector Industrias y Manufacturas (que giraba en torno al 15,5%
del PIB).
El crecimiento del subsector petrolero en los últimos años ha sido mayor que el del
Producto Interno Bruto: en 1993, la tasa de crecimiento de aquel llegó al 11,5%, frente a
una del 2% del PIB total o, específicamente, del 2,5% de la Industria Manufacturera, o
de la tasa negativa de -1,7% del sector Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca. De
acuerdo con los más optimistas datos del Gobierno, el PIB habría crecido en un 3,8%,
en 1994. La expansión del sector petrolero fue del 7,8%. En 1995, solo llegó al 2,3%.
Las exportaciones petroleras significaron el 66,33% de las totales, en 1985; el
51,88%, en 1990; el 43,16%, en 1993; el 35,39%, en 1995. El porcentaje de la
producción petrolera que se exporta ha presentado un sostenido crecimiento en los
últimos años: 59,2%, en 1990; 62,3%, en 1994.
Para 1985, el Presupuesto General del Estado dependía en un 59,8% de los
ingresos petroleros; la dependencia se atenuó para 1986 y 1987, en los que giró en
torno a un 37 y 40%; volvió a acentuarse en 1990 (50,1%), 1992 y 1993 (49,1 y 48%), y
para 1994 fue de alrededor de un 43,5%; y en 1995, representó el 31,2% de los ingresos
del presupuesto consolidado (El Comercio, 1 de agosto de 1996).
Los ingresos fiscales provenientes de la venta de petróleo y derivados fueron de
842.373 millones de sucres, en 1991; subieron a 1’537.323 millones, en 1992; a
2’080.026, en 1993; a 2’362.668 millones de sucres, en 1994. Para agosto de 1996, el
Banco Central del Ecuador calculaba que, en tal año, los ingresos podrían alcanzar 7.6
billones de sucres (Ibídem). Parte sustancial de ese incremento proviene de la subida de
precios, pues el volumen del consumo nacional de derivados creció en alrededor de un
6,6% anual.
En cambio, el incremento de los precios ha sido dramático en el país. Según
estudios que aparecen el 8 y 10 de marzo de 1996, en el diario Expreso de Guayaquil, la
gasolina subió 777 veces (es decir, un 77.700%) entre agosto de 1979 y marzo de 1996.
El petróleo es la principal fuente primaria de energía. En el balance energético del
país, para 1994, representa cerca del 86% de la producción ecuatoriana en este campo.
Si a ello se une el gas natural, que contribuye con un 6,5%, se concluirá que más de
92% de la producción energética nacional proviene de los hidrocarburos (CAAM, 42, 43).
La generación dimanada de la biomasa es de un 5,2%; y la hidroenergía, que ha venido
declinando, apenas significó, para fines de 1994, un 2,5%.
Si se analiza la conformación por fuentes del consumo final energético del Ecuador,
se concluye que los productos hidrocarburíferos aportan con alrededor del 71% del
35
requerimiento interno. Le siguen, a notable distancia, las fuentes derivadas de la
biomasa (leña, bagazo), que cifran en torno al 21%, y de la electricidad, que oscila entre
el 8 y 9%.
La diferencia entre porcentajes de producción energética y consumo interno final
está dada por el importante volumen de petróleo que se exporta.
El predominio de los derivados de petróleo, con variaciones poco significativas en
los porcentajes, se ha mantenido por más de dos décadas. No existen perspectivas de
que la electricidad u otro energético pueda desplazar significativamente aquellas
fuentes, más aún con el incremento de centrales térmicas de generación eléctrica.
36
En 1938, el general Alberto Enríquez Gallo promulgó el Decreto No. 45, que
modificaba el contrato celebrado con la Anglo Ecuadorian Oilfields, incrementando el
valor de las regalías que debían pagarse al Estado. Anglo continuó con éxito la
explotación de los pozos de Santa Elena, hasta que en 1967 proclamó que estaban
agotados.
LA TRANSICIÓN
La Ley de Hidrocarburos
37
CARACTERÍSTICAS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS
LA CONSTITUCIÓN DE 1978
REFORMAS DE 1982
En 1982 se expidieron dos leyes (Decreto Ley 101, Ley 102, R.O., de 13 de agosto
de 1982), que reformaron la Ley de Hidrocarburos, para configurar un nuevo modelo
38
contractual, denominado “de prestación de servicios para la exploración y explotación de
hidrocarburos”, que si bien mantenía la reserva para el Estado de la explotación de
hidrocarburos, suprimió las regalías y casi todos los gravámenes tradicionales, y los
reemplazó por un sistema de pago al contratista por los servicios prestados, un impuesto
especial sobre la renta neta del contratista y otro sobre la producción de petróleo en
ciertos niveles.
Además, reformó las normas sobre áreas de exploración y explotación, reguló el
Sistema Especial de Licitación, previó normas sobre contaminación ambiental y
estableció el precepto de que CEPE tenía derecho a deducir sus costos antes de
cualquier distribución de los ingresos producidos, lo que frenó en parte, la
descapitalización de la entidad, que había llegado a límites críticos, por las presiones de
financiamiento del Presupuesto General del Estado, con recursos provenientes de la
actividad hidrocarburífera.
CREACIÓN DE PETROECUADOR
39
LAS REFORMAS DE NOVIEMBRE DE 1993
Durante el Gobierno del señor presidente Sixto Durán Ballén se cursó, como
proyecto considerado de materia económica y de carácter urgente, el que, recogido
como Ley No. 44, expedida por el Plenario de las Comisiones Legislativas Permanentes
del Congreso Nacional el 23 de noviembre de 1993, introdujo, en veinte artículos, varias
reformas a la Ley de Hidrocarburos, con el fin de liberalizar el otorgamiento de
concesiones y configurar los contratos de participación para la exploración y explotación
de hidrocarburos. Dicha Ley fue sancionada tres días después y publicada en el R.O. de
29 de noviembre de 1993.
Mediante Ley No. 49 del mismo Plenario de las Comisiones Legislativas
Permanentes, publicada en el R.O. de 28 de diciembre de 1993, se efectuaron algunas
reformas y precisiones formales en la Ley No. 44.
En la exposición de motivos se manifestó que con dicha Ley se trataba de
responder a la realidad internacional de los años 1993-1994, caracterizada por un
notable incremento de la oferta de posibilidades de exploración y explotación de campos
hidrocarburíferos, básicamente por la incorporación de los países de Europa Oriental y
de los que integraron la Unión Soviética a la oferta internacional; y se señalaba que, por
ello, tenían que mejorarse los atractivos para los inversionistas foráneos, si se quería
atraer recursos de capital, cuya demanda se había tornado cada vez más amplia en el
mundo.
En dicho documento se expresó, además, que resultaba necesario eliminar un
esquema monopólico, que determinaba la ineficiencia de algunos entes del sistema
PETROECUADOR.
Sin embargo, y aun cuando las circunstancias antedichas, y además la necesidad
de mantener o incrementar ingresos para el Estado, explicaban las tendencias de
propiciar en forma acentuada la inversión foránea o de vender o privatizar activos
públicos, no cabía dejar de lado la realidad que a esa época señaló el entonces Ministro
de Energía y Minas, doctor Francisco Acosta Coloma: las reservas hidrocarburíferas del
país podrán agotarse en quince años.5
No parecía, por ello, admisible malbaratar tales reservas –menos aún si no se tenía
una idea precisa de los volúmenes de las reservas probadas y las probables– para que
un Gobierno pudiera obtener mayores ingresos inmediatos, o conferir injustificados
beneficios a ciertos grupos de empresas, a trueque de afectar gravemente a las
venideras generaciones ecuatorianas.
Por lo dicho, sin desmerecer los esfuerzos por conseguir planteamientos de
empresas petroleras que resultaran beneficiosos para el país, no convenía ni conviene
configurar normas muy laxas y permisivas, que podrían, por el contrario, poner en
inequitativa ventaja a empresas que celebraran contratos de participación.
La Ley No. 44 eliminó por completo el pago de primas de entrada, derechos
superficiarios, regalías, aportes en obras de compensación, aporte específico para
promover la investigación científica y técnica en materia de hidrocarburos. Los ingresos
que el Estado percibiría de la explotación del petróleo en esas condiciones resultarían
muy inferiores a los que obtuvo de las compañías que contrataron según las normas
aplicables con anterioridad a la vigencia de la indicada Ley.
40
Es útil reflexionar en torno a si, en estas condiciones, conviene explotar al presente,
sin límites, un recurso que pertenece a la Nación como realidad transcendente; es decir,
a las presentes y futuras generaciones; o si es preferible establecer topes de
explotación, que permitan velar por el futuro, aun cuando los ingresos del Estado en
estos años o los negocios o utilidades de algunas compañías no fueran tan grandes.
Antes de la expedición de la Ley No. 44, como lo resalta el doctor Andrade Noboa,6
solo el Estado tenía derecho de explotar todas y cada una de las fases de la actividad
petrolera: exploración y explotación; almacenamiento y transporte por oleoductos;
refinación e industrialización; comercialización interna y externa de petróleo y derivados.
Ejercía esa actividad, como titular del derecho, como rector de la política petrolera y
como beneficiario de sus utilidades. La ejercitaba a través de PETROECUADOR, la cual
podía hacerlo por sí misma o celebrando contratos.
A partir de la reforma, la actividad petrolera ya no está reservada exclusivamente
para el Estado. Quedó abierta a la actividad particular.
En las nuevas actividades de refinación, almacenamiento, industrialización,
transporte y comercialización, las empresas privadas que deseen emprenderlas no
deberán celebrar forzosamente contratos con PETROECUADOR, sino que deberán ser
calificadas previamente por el Ministerio del ramo. En las actividades que ya venía
cubriendo PETROECUADOR o en las de exploración o explotación (nuevas o antiguas),
la entidad petrolera estatal puede delegar tales actividades a través de cualquier forma
contractual de delegación vigente en la Ley ecuatoriana, o constituir compañías de
economía mixta.
Las formas contractuales que la actual Legislación sobre hidrocarburos contempla
son: la asociación, la prestación de servicios, la participación (creada por la Ley 44) y la
formación de compañías de economía mixta.
Solo opera un contrato de asociación (PETROECUADOR-City). Se han celebrado
trece contratos de prestación de servicios, de los que subsisten seis. Para fines de 1995
se habían firmado siete contratos de participación. No se ha constituido ninguna
compañía de economía mixta para ejercer actividades previstas por la Ley de
Hidrocarburos.
Contratación de servicios
41
La tasa de servicios se establecía en función de un coeficiente sobre la utilidad neta
por barril (determinado según la licitación pública correspondiente), que se multiplicaba
por el número de barriles producidos.
Ni el Estado perdía derechos sobre los yacimientos, ni el contratista adquiría
derechos reales de ningún tipo sobre ellos. Asumía derechos personales frente a
PETROECUADOR respecto a los pagos debidos por esta entidad. Se respetaban los
principios constitucionales de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado sobre
los hidrocarburos y sus reservas en dicha área estratégica. Ya que el contratista no tenía
derecho al petróleo, tampoco obligación de pagar regalías ni otros gravámenes; pero,
como se indicó ya, quedaba sometido a un impuesto especial a la renta y,
eventualmente, a un impuesto a la producción de petróleo.
Contrato de participación
42
contrato de participación, pues se trata de reservas ya identificadas por
PETROECUADOR, cuya entrega a empresas que no tienen clara identificación con los
intereses nacionales, en condiciones injustamente ventajosas para ellas, podría
perjudicar a las venideras generaciones de nuestro país.
Procede este tipo de contratación para los campos que tuvieran, en el último año,
una producción diaria de hasta el 1% de la diaria total nacional; que estén alejados de la
estructura principal de PETROECUADOR que contengan crudos menor a 20° API; o que
necesiten técnicas excesivamente costosas para PETROECUADOR, a objeto de llevar
adelante la producción del campo.
El Estado delega al contratista, por intermedio de PETROECUADOR, la exploración
adicional o la explotación en los campos de producción marginal actualmente a cargo de
Petroproducción. El contratista quedará obligado a realizar a su costo y riesgo todas las
inversiones requeridas para la exploración adicional y la explotación de esos campos. A
ese efecto, tendrá derecho al uso de la infraestructura y activos de PETROECUADOR;
pero estará obligado a su custodia y mantenimiento y a la devolución de los bienes, al
final del contrato, en las condiciones que los recibió. Los activos creados por el
contratista revertirán al Estado.
El contratista está exento de regalías, primas de entrada, derechos superficiarios,
aportes en obras de compensación y al 1% no reembolsable para investigación.
Debe tributar el impuesto a la renta común previsto por el título I de la Ley de
Régimen Tributario Interno.
43
área de concesión– conviene con PETROECUADOR realizar nuevas actividades
exploratorias en los tres primeros años del período de explotación.
Además, solo debe entregar al Estado las áreas retenidas (o, en otros términos,
éstas tendrían que revertir al Estado) si es que se dieren los siguientes casos
específicos:
a) si la concesionaria no realizare las actividades exploratorias adicionales
comprometidas; o,
b) no descubriere yacimientos petroleros comerciales; o,
c) también si los campos descubiertos en el período de explotación, cuya
productividad de hidrocarburos esté comprobada, no hubieren sido desarrollados y
puestos en producción dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del plan de
desarrollo del área.
En definitiva, del texto de las reformas, se desprende que si una concesionaria
descubriere yacimientos petroleros comerciales durante el período de explotación, de
modo que abarque toda el área de concesión para exploración, la contratista podría
retener toda el área durante el período de explotación. No queda claro que si no inicia,
dentro de determinado plazo, la explotación de esos pozos comerciales, afrontaría una
sanción de reversión del área concedida.
En efecto, ni el artículo 20, con el texto que introdujo las reformas del artículo 8 de
la Ley reformatoria, ni el artículo 23, modificado por el artículo 9 de dicha ley, permiten
concluir que se mantenga la norma sancionadora de reversión al Estado para todos los
casos de yacimientos productivos no explotados, si es que no se comienzan los
procesos efectivos de explotación de esos yacimientos petroleros comerciales dentro de
un período determinado.
La parte final del artículo 20 reformado por el artículo 8 de la Ley 44, solo establece
esa consecuencia para los campos descubiertos en el período de explotación; es decir,
en los tres años adicionales al de exploración inicial; y no para los descubiertos en ese
período inicial de exploración.
Como norma que contempla una sanción, la antedicha no podría ser interpretada en
forma extensiva ni analógica.
En cambio, el artículo 43 de la Ley de Hidrocarburos (que fue suprimido, lo mismo
que el 42, por el art. 19 de la Ley No. 44) establecía, en forma general, la siguiente regla,
aplicable a todos los campos productivos descubiertos en cualquier fase de la actividad
de las concesionarias: “También revertirán al Estado los campos comprendidos en áreas
para explotación cuya productividad de hidrocarburos esté comprobada y que no hayan
sido desarrollados y puestos en producción dentro de los cinco años siguientes a la
terminación del pozo exploratorio descubridor”.
Las modificaciones que introdujeron en la Ley de Hidrocarburos los referidos
artículos de la Ley No. 44 podrían dar lugar a que se retardaran injustificadamente, y a la
sola voluntad de las concesionarias, procesos de explotación en yacimientos
productivos.
44
Imprecisiones en los plazos de explotación de diferentes tipos de
hidrocarburos
45
costos y gastos y una rentabilidad razonable sobre inversiones; pero excluyó los valores
correspondientes a amortización del capital invertido.
En el caso de que no se hubieren acumulado los valores que permitan la
amortización de la inversión o la reposición del bien, el Estado, aun cuando beneficie a
firmas privadas con tarifas bajas, correría el riesgo de no contar oportunamente con
recursos suficientes para sustituir instalaciones muy proclives al deterioro, como las de
los oleoductos que pertenecen a PETROCOMERCIAL.
La existencia de esos riesgos se añade a varias cuestiones fundamentales: el
supuesto de que no se ha concretado la expansión real de la producción de
hidrocarburos; entendido que quizá convendría fijar topes para ella; considerando que
PETROCOMERCIAL podría obtener para la ampliación básica del oleoducto los mismos
créditos externos con los que las empresas privadas financiarían esa ampliación
¿valdría realmente la pena que se despojara al Estado de una actividad rentable que se
ha venido manejando con razonable eficiencia, lo que sucede en el caso del oleoducto
transecuatoriano?
Al socaire de las reformas introducidas en la Ley de Hidrocarburos, el Gobierno del
presidente Durán Ballén intentó, sin justificación valedera y dentro de su ánimo de
favorecer a intereses privados, ampliar el Sistema del Oleoducto Transecuatoriano
(SOTE), cuyo costo ascendía a 600 millones de dólares. Según lo resalta el economista
Isaías Campaña en el Boletín Economía, del Instituto de Investigaciones Económicas de
la Universidad Central, de febrero de 1996, “de acuerdo con el proyecto del Ejecutivo, la
empresa a la que se adjudicaba la ampliación del oleoducto, se hacía cargo de toda la
operación del SOTE, por lo cual el Estado dejaba de percibir más de 4 mil millones de
dólares. A petición de las Fuerzas Armadas en el seno del Comité de Licitaciones, se
declaró desierto el concurso de ofertas, por ser perjudicial a los intereses nacionales”.7
46
Más riesgos de una libre importación de derivados
47
Maleables precios de referencia
El artículo 17 de la Ley No. 44, que sustituyó al inciso tercero del artículo 71 del
texto de la de Hidrocarburos, faculta una determinación muy permisiva y liberal de
precios de referencia de hidrocarburos, pues el fijarlos según el promedio ponderado de
los obtenidos el último mes de ventas externas de hidrocarburos realizadas por PETRO-
ECUADOR, sin tener en consideración otros parámetros objetivos, permitiría maniobras
en la realización de esas ventas, lo que podría distorsionar el precio de referencia.
El dejar los precios de los derivados de petróleo e hidrocarburos a las solas fuerzas
del mercado, según lo enuncia el artículo 18 de la Ley 44, resulta, por las
consideraciones que se han enunciado ya, altamente riesgoso para los consumidores
nacionales y para el país, aun cuando pudiera convertirse en una socorrida fuente de
recursos para el Ejecutivo, obtenida en virtud de un impuesto no autorizado por la Ley, y
no obstante que, además, pudiera beneficiar a compañías que importaran gasolinas o
derivados y luego las reexportaran a países vecinos, en ocasiones de contrabando.
Es generalizada opinión que las normas de las leyes 44 y 49, antes referidas, burlan
la constitución en vigencia, en cuanto tratan de impedir el efecto jurídico que están
llamadas a producir las normas del artículo 46 de la Carta Fundamental.
Si bien no se ha discutido la reserva de la explotación económica de todas las fases
de la industria petrolera que hace la Constitución a favor del Estado, las reformas tratan
de eludir aquel precepto constitucional, distorsionando el natural alcance de los términos
excepción y excepcionalmente.
El artículo 46 de la Constitución preceptúa que: “Son áreas de explotación
económica reservadas al Estado: a) los recursos naturales no renovables y, en general,
los productos del subsuelo y todos los minerales y sustancias cuya naturaleza sea
distinta de la del suelo”.
A continuación, se refiere a las que denomina áreas estratégicas, en el sentido de
que, “por su trascendencia y magnitud, puedan tener decisoria influencia económica o
política y se haga necesario orientarlas hacia el interés social”.
Añade que “el Estado, excepcionalmente, podrá delegar a la iniciativa privada el
ejercicio de cualquiera de las actividades antes mencionadas, en los casos que la Ley
establezca”.
Conforme resalta el doctor Andrade Noboa,9 es principio de la lógica que toda
excepción confirma la regla, porque ésta queda en pie más vigorizada que antes por la
creación de la excepción. Pero en este caso “en que se ha abierto la explotación a la
empresa privada, sin límite de casos ni cosas, no parece tratarse de una excepción, sino
de una nueva regla, que ha desconocido la regla constitucional”.
El doctor Andrade enfatiza que “la explotación petrolera reservada al Estado ha
producido ingentes recursos públicos que han revitalizado, desde 1972, la economía del
país; el impacto de la riqueza petrolera en la balanza comercial, balanza de pagos,
reserva monetaria, producto interno bruto, ingreso de divisas a través de las
exportaciones, presupuesto del Estado y de numerosas instituciones públicas partícipes
de esas rentas ha sido decisivo, registrando en cada sector porcentajes impresionantes”.
48
Señala que “una parte mayoritaria de esa riqueza irá a parar a la empresa privada, por
efecto de la apertura universal que se ha hecho de la riqueza petrolera”.
El doctor Andrade Noboa llega a la conclusión de que el Estado recibirá en el futuro,
por efecto de las reformas en análisis, una parte minoritaria de esa riqueza, proveniente
de ciertas regalías y derechos que le pagará la empresa privada; que las empresas
particulares a las que toque en suerte la explotación de alguna fase de la industria
petrolera obtendrán, sin duda, importantes beneficios; que disminuirán los recursos del
Gobierno y del Presupuesto del Estado; y que el país no recibirá de las empresas
particulares explotadoras de recursos hidrocarburíferos lo que obtenía antes de esas
reformas, de las entidades públicas que lo hacían.
Por su parte, el contraalmirante Gustavo Jarrín Ampudia concluye que con la
expedición de las reformas en referencia y de algunas normas de la Ley de
Modernización con aquellas vinculadas se ha terminado la era de la soberanía nacional
sobre el petróleo, y se ha abierto desembozadamente la de la transnacionalización y
privatización de la industria petrolera.10
Una imagen cuantitativa del impacto de las referidas reformas legales puede
derivarse de la estimación del total nacional de las reservas petroleras remanentes, que
llegaba, al 31 de diciembre de 1994, a 3.517’541.318 barriles, de los que 3’491.241.318
estaban ubicados en la cuenca oriental. Las reservas remanentes constituían, a esa
fecha, un 63,72% de las originales.11
Gas natural
49
Los precios que, para 1996, se cobraban al público por los derivados del petróleo,
no guardaban ninguna relación con sus costos de producción.
Para 1979, cuando las Fuerzas Armadas entregaron el poder al Gobierno del
presidente Jaime Roldós, el galón de gasolina Extra costaba 4 sucres. A marzo de 1996,
cifraba en los 3.500 sucres.
La primera alza se dio en el Gobierno del presidente Jaime Roldós cuando, a raíz
de la guerra de Paquisha –o a pretexto de ella–, se subió el precio del combustible de 4
a 17 sucres el galón. Durante el Gobierno del presidente Hurtado, se efectuaron varias
alzas de la gasolina Extra. Al terminar ese régimen, ella tenía un precio de 30 sucres por
galón. En el período del presidente Febres Cordero subió, desde esa suma, hasta los
180 sucres. Al concluir el Gobierno del presidente Borja, que aplicó una política
gradualista, severamente criticada por el entonces analista económico Alberto Dahik, el
precio del galón de dicha gasolina se hallaba en los 650 sucres.
El Gobierno del presidente Durán Ballén fue el que más elevó los precios de los
combustibles. En septiembre de 1992, la gasolina Extra pasó de 650 a 1.460 sucres. En
enero de 1994 el precio se incrementó a 2.500 sucres por galón. Para marzo de ese
año, se halló el arbitrio de aplicar la fórmula I.D.P. (Inflación, paridad del dólar en el
mercado y precio del petróleo en la Costa del Golfo). El precio de la gasolina y los
derivados del petróleo se dispararon, desde entonces. En realidad, la fórmula permite un
acentuado manejo político del asunto.
Para marzo de 1996, el consumidor final pagaba por cada galón de gasolina Extra
un precio de alrededor de 3.500 sucres. Producir un galón de gasolina le costaba
entonces a PETROINDUSTRIAL 1.602 sucres en promedio. Diariamente se generaban
1.420.440 galones de gasolina, de los que el 80% corresponde a gasolina Extra, y el
resto a Super y Eco.
El costo de la materia prima (petróleo) llegaba a 1.123 sucres por galón,
considerado un precio de 16 dólares por barril de crudo en el mercado internacional. El
procesamiento del crudo para obtener gasolina costaba 270 sucres por galón. Si se
agregaba una utilidad del 15% sobre el valor de insumos y costo de producción, el precio
del galón de gasolina Extra en terminal debería haber girado en torno a 1.700 sucres.
Pero se lo fijaba en 3.110 sucres, con un sobreprecio de más de 1.500 sucres. Las
comercializadoras se marginaban una utilidad del orden de 400 sucres por galón. En las
gasolinas Eco y Super se producían tendencias similares.
El costo de producción de un galón de diesel asciende a 1.510 sucres. A nivel de
terminal PETROCOMERCIAL lo vende a 2.175 sucres por galón. Hay un sobreprecio de
665 sucres.
Los márgenes de diferencia constituyen un tributo que, como se dijo, es regresivo y
grava a los que menos tienen. Además de que los combustibles resultan un elemento
básico de importante nivel de consumo en todos los estratos económicos, la incidencia
que tiene su precio en otros productos y servicios es notable.
En los R.O. de 25 y 29 de julio de 1996, se publicaron los reglamentos para la utilización
de aditivos en los derivados de petróleo; y para ejecutar las actividades de
almacenamiento, transporte, comercialización y venta al público de esos derivados,
producidos en el país o importados.
50
Capítulo XIII
51
divisas. En todo caso, la provisión de energía es considerada como un sistema nacional,
que busca integrarse.
En el Ecuador no se ha llegado a tal nivel normativo; por el contrario, se ha
retrocedido, en relación con algún avance que hubo en tal materia hacia mediados de
los setenta.
52
GRAVES INCONSISTENCIAS DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA
53
Energía eléctrica
INICIOS EN EL PAÍS
54
Entre los reglamentos concernientes a esas leyes, cabe mencionar el del Fondo de
Desarrollo para Electrificación Rural, el Reglamento Nacional para la instalación de
acometidas del servicio eléctrico (R.O. No. 681, de 10 de febrero de 1984), el
Reglamento para fijación de tarifas de suministro de energía eléctrica (R.O. No. 644 de
21 de diciembre de 1983). Existe, además, un número significativo de reglamentos
operativos.
Otras energías
ENERGÍA ATÓMICA
55
ejecutar la política, planes y programas para la investigación científica, desarrollo,
utilización pacífica y control de la energía atómica, en todos sus aspectos.
La entidad afronta situaciones de verdadera falencia económica, por congelamiento
de los recursos que le asignaba el Estado. Al parecer, tiende a convertírsela en una
fundación privada.
56
Llevó, de paso, a crear un modelo centralizador y concentrador de suministro de energía
eléctrica; a descalabrar el financiamiento del Instituto Ecuatoriano de Electrificación; e
inducir a una también centralizada configuración institucional con tendencias a acaparar
funciones, a sobredimensionar el área, y a generar rigidez en el manejo de recursos
humanos, a los que se mantuvo ligados a la previsión de ejecutar nuevos proyectos, que
no han llegado a concretarse y para los cuales es difícil prever que exista suficiente
financiamiento en el futuro, si persisten las actuales condiciones del sector eléctrico
ecuatoriano.
Los gobiernos que administraron el país en la época del auge petrolero dieron
mucha importancia a la ejecución de proyectos trascendentes, tanto en el campo
hidrocarburífero como en el eléctrico. Sin embargo, no buscaron una necesaria y precisa
57
unidad de acción entre esos dos sectores, pese a que siempre fue fácil advertir que
estaban íntimamente ligados, tanto por constituir, en la práctica, subsectores de uno más
amplio, que podría llamarse el energético, cuanto porque los esquemas de
financiamiento se correlacionaban estrechamente, así en su concepción como en el
manejo de fuentes de recursos.
Evidentemente, el que –para ciertos grupos de opinión– resultó un no previsto
incremento de recursos hidrocarburíferos, determinó en el país una posición
“petrolerista”, que confirió énfasis desproporcionado a los nuevos recursos con los que
llegó a contar el país, sin tener presentes, con claridad, las limitaciones del pasado y el
carácter no renovable de esos recursos; generó tendencias a la monumentalidad, al
gasto desenfrenado, al endeudamiento ligero y fácil; y, en fin, se dejó llevar por modelos
–ajenos a la esencia y a las características de nuestro país – que acentuaban notas de
consumismo impropias del tamaño y limitaciones de la sociedad ecuatoriana. Tal
tendencia agravó en sectores como el energético.
De todas maneras, aun dentro de esa concepción, y como parte de ella, desde
1973, se ligaron al menos los recursos hidrocarburíferos y los eléctricos, bajo el
pensamiento de que al país le resultaba indispensable sustituir una fuente de energía
proveniente de elementos fósiles, no recuperables, perecederos y limitados, con una que
procediera de recursos renovables.
Sobre tal supuesto, se asignó el 47% de las divisas provenientes de la exportación
de crudo y fuel oil al Instituto Ecuatoriano de Electrificación, justamente para que se
propiciara aquella sustitución.
Paralelamente, se había destinado una participación muy importante en las divisas
provenientes de la exportación de hidrocarburos al Banco de Desarrollo del Ecuador,
con el propósito de sustraer al gasto recursos que se acumularían para formar un fondo
de inversión nacional, con el que –según se previó– resultaba imprescindible contar para
la época en que menguaran las cantidades de hidrocarburos susceptibles de
exportación.
Pese a esa concepción, la política petrolera y la de electrificación se manejaron, en
la práctica, sin una coordinación estrecha, aun cuando las dos estuvieron impregnadas
de la tendencia al monumentalismo y al debilitamiento en la austeridad del gasto.
Como se señaló ya, frente a tal hecho, varios grupos vinculados con el desarrollo
nacional habían manifestado que resultaba altamente conveniente y, más aún, forzoso
tomar medidas coherentes respecto a la generación de energía, sea que ésta proviniere
del consumo de hidrocarburos o de carbón mineral, o de leña, bagazo u otros
combustibles tradicionales, ya fuese eléctrica, o emanase de fuentes no convencionales:
eólica, solar, geotérmica, atómica.
Justamente bajo estas consideraciones, se creó el ya mencionado Instituto Nacional
de Energía (INE), como entidad adscrita al Ministerio del ramo.
En la práctica, conforme se indicó, nunca se dio respaldo político ni administrativo a
tal entidad, y ella, en lugar de tener influencia importante en la adopción de los planes
del sector hidrocarburífero y del sector eléctrico, se vio en el caso de empantanarse en
proyectos tecnológicos sin trascendencia, hasta que, en circunstancias discutibles, fue
eliminada, a mediados de 1995, por recomendaciones del CONAM.
58
Agravamiento de problemas
En definitiva, las políticas y los planes de cada uno de esos sectores siguieron
rumbos dispares, no articulados entre sí y, a veces, inclusive contradictorios.
Quizá ello contribuyó para que, en general, el aprovisionamiento de energía en el
país dejara de lado proyectos hidroeléctricos y se fincara fundamentalmente en la
utilización de combustibles ligeros, siguiendo el modelo de países más desarrollados, al
influjo de las transnacionales petroleras.
Eso menguó los valores en divisas de los que podía disponer el Ecuador y, en
grado importante, fue parte para deteriorar su sistema ecológico. Lamentablemente en el
Gobierno del presidente Durán Ballén, y de modo especial desde los mediados de 1993
y 1994, esa orientación se acentuó, lo que ocurrió, en forma aún más notoria, después
de la grave crisis de generación eléctrica registrada desde mediados de 1995.
Búsqueda de solución
Parece evidente que, para una racional configuración del sistema normativo del
sector eléctrico, resulta imprescindible mantener una adecuada coordinación entre las
actividades generadoras de energía, tanto en los aspectos de planificación como de
ejecución de proyectos de generación y suministro de recursos energéticos, con el fin de
propender a un desarrollo energético diversificado, contribuir a la modernización de la
sociedad ecuatoriana, a los necesarios cambios en su estructura socio-económica, y a la
adecuada incorporación de grupos marginados a la vida económica, social y cultural
activa del país.
Desde luego, en la configuración de un esquema idóneo de planificación y
coordinación del sector energético, debe buscarse la correspondencia entre los
presupuestos de las diferentes entidades que actúen directamente en él y la
planificación respectiva, lo que no ha ocurrido, en niveles satisfactorios, en el caso de
INECEL. Existe un plan de electrificación, con la definición de programas a corto y
mediano plazo; sin embargo, no hay una adecuada correspondencia entre ese plan y la
aprobación y ejecución de los presupuestos anuales de las instituciones del sector, por
lo cual los resultados presentan una sistemática diferencia respecto a la planificación.
La elaboración de presupuestos ni responde a la planificación del sector ni a las
necesidades reales de gasto e inversión; tampoco refleja una participación activa de las
direcciones ni de las empresas eléctricas.
En los setenta –años de inicio del auge petrolero que coincidieron también con un
despegue, que lucía auspicioso, del proceso de integración subregional– el sector
industrial presentó un crecimiento realmente acentuado. Las cifras de posible demanda
que llevó a suponer tal crecimiento sirvieron de base –como ya se anotó– para las
proyecciones de ella, que INECEL, aparentemente, mantuvo en años subsiguientes.
Por desgracia, las perspectivas de la integración andina no llegaron a concretarse;
pero, quizá en buena medida por falta de una más estrecha vinculación entre la
planificación general del desarrollo del país y la del sector eléctrico, no se realizaron
59
adecuados y oportunos ajustes entre las metas del proceso de integración, del
crecimiento del sector industrial y del eléctrico.
Aquella inexacta percepción, vinculada con los apremios de una reconversión
industrial que reflejaba el influjo de la CEPAL, indujo a la construcción de centrales
térmicas, con las que se buscaba atender rápidamente tales supuestas necesidades.
Posiblemente tal situación llevó a contornear un sistema fundamentado en el de-
sarrollo de megaproyectos que se conectaron a los centros básicos de consumo –Quito
y Guayaquil–, en los que se habían establecido industrias que tenían importantes
proyecciones de exportación hacia los países del Grupo Andino.
Para los años noventa, la oferta de energía, dimanada de la capacidad instalada al
promediar los setenta y a principios de los ochenta con el fin de producirla y, sobre todo,
de la capacidad de idónea distribución, se quedaron cortas frente a la demanda, aunque
no se han llegado a realizar estudios que consideren conjuntamente los anhelos o
necesidades de obtener servicios eléctricos con la posibilidad de absorción o pago de
sus costos reales.
La crisis de la generación de energía hidroeléctrica de mediados de los noventa –
suscitada por el deterioro del proyecto Paute y el fuerte estiaje de 1994 y 1995– indujo a
la adopción de medidas apresuradas relativas a la provisión de energía generada en
fuentes térmicas.
Una demanda, que se estima crece en un 12% anual, se intensificó, en modo
realmente enfermizo, cuando al estiaje que afectaba el funcionamiento de la presa de
Paute se sumó la paralización, el 22 de octubre de 1995, de la central térmica de
Esmeraldas, que generaba 125 Mw de energía. Eso llevó a apresuradas negociaciones
tendientes a adquirir más grupos térmicos, cuyo costo de generación es, sin duda, muy
alto.
60
Esa situación ha llevado a que se potencie la cobertura con el servicio a las zonas
urbanas, fundamentalmente en Quito y Guayaquil, mientras las rurales han sido
postergadas.
Baste mencionar, a este respecto, que la cobertura del sector rural resulta tres
veces menor que la que se registraba en el urbano. Para 1991, las necesidades de la
zona urbana estaban atendidas en un 94,2%, mientras la cobertura de las zonas
campesinas apenas llegaba a un 35%, no obstante el incremento de los trabajos
efectuados en ellas. Solo el 1,8% del endeudamiento externo que, luego de la drástica
disminución en su participación en las rentas petroleras, se vio precisado a tomar
INECEL, se ha destinado a la electrificación rural.
Es evidente que estas cifras no guardan ninguna relación con los propósitos,
mencionados por varios gobiernos, de crear mejores condiciones de vida en el sector
rural, tanto como imperativo de justicia, igual que como medio para atenuar la intensidad
de la migración del campo, que provoca crecientes dificultades en las ciudades.
Respecto a esta situación de concentración y desequilibrio en el manejo de la
energía eléctrica, conviene tener presente que la potencia instalada y la energía
generada crecieron más de doce veces entre 1965 y 1980. El consumo creció diez
veces, pero el porcentaje de población atendida, frente al total de la nacional, solo se
incrementó en 4,03 veces, aun cuando la población servida total haya aumentado en
8,36 veces.
Al advenir la crisis energética, determinada fundamentalmente por el
estrangulamiento financiero del sector, –pero originada en la errónea concepción de su
manejo– no se habían implantado sistemas de racionamiento equilibrado, sino que se
había procurado atender, por fuerza de las circunstancias, a grupos o zonas de mayor
capacidad económica o fuerza política.
Dentro de esta orientación, los conglomerados empresariales de gran capacidad, en
un esquema de libertad de importación de grupos de generación eléctrica térmica,
podrán mantener su producción, mientras otros deberán afrontar su decaimiento.
Parecido fenómeno se producirá entre los grandes centros de consumo con mayor
capacidad de presión política relativa, frente a las pequeñas poblaciones y el campo.
Vale tener presente, al respecto, que ya aquellos grupos empresariales habían obtenido,
a fines de 1995, autorización para importar libremente generadores térmicos de
electricidad y para encargarse del suministro general; o que la ciudad de Guayaquil
consiguió mayores cantidades relativas de energía.
A la postre, situaciones de es ta naturaleza determinarán mecanismos de
transferencia de riqueza que coadyuvarán a la concentración aún mayor de ella.
61
tasas de interés y menores plazos de pago), así como a una más acentuada
dependencia de tecnologías foráneas.
Tal orientación vino en desmedro de proyectos de menor magnitud, que habrían
permitido una más alta contribución de la comunidad beneficiada y mayores grados de
incorporación de tecnología e insumos locales, bajos costos de operación, pocos
cambios ambientales, a más de que habría hecho posible una mejor relación de fuentes
de generación y distancias de transmisión en la configuración del anillo básico del
Sistema Nacional Interconectado.
De otro lado, disminuyó la capacidad de selección de opciones idóneas en materia
tanto de costo-beneficio de las obras de represamiento, como de grupos electrógenos, y
acentuó –como ya se anotó– la gravitación de los proveedores externos y el
endeudamiento contraído frente a ellos.
A este respecto, se ha puesto de relieve, con alguna frecuencia, que los grupos
electrógenos utilizados en los proyectos de Pisayambo y Paute, pudieron no
corresponder a las reales proyecciones de los recursos hídricos que, en los dos casos,
se habrían sobrestimado.
Se ha anotado, además, que en el de Paute, por ejemplo, frente a una capacidad
generadora total de 1.075 Mw, la potencia garantizada cifra apenas en 300, en época de
estiaje, y en el mes más seco se reduc e a 130 Mw. Evidentemente, hay un desbalance
entre equipamiento frente a capacidad de reservorio, que se agrava notablemente por el
acentuado proceso de sedimentación del vaso de la presa Amaluza, que se atenuó
parcial y transitoriamente con el uso de una draga de mantenimiento, pero no de
recuperación del embalse que, además, quedó fuera de servicio durante largo tiempo,
en el período 1994 -1996.
El hecho de que las turbinas no hubieran estado sobredimensionadas, si los
proyectos de Pisayambo y Paute se realizaban en su totalidad, explica en algún grado
estas diferencias, aunque no las justifica.
Cabe recordar que Pisayambo fue concebido originalmente como un proyecto de
efecto múltiple (generación eléctrica y riego); y que el proyecto Paute contemplaba la
construcción de la presa Mazar que, se había previsto, embalsaría agua suficiente para
regular una generación estable durante las épocas de estiaje.
En un muy interesante artículo aparecido en El Comercio de Quito, edición del
miércoles 20 de marzo de 1996 (p. B-4), se hacía notar que, por falta de la presa Mazar,
entre el 16 de febrero y el 16 de marzo de 1996 –a pocos días de la sequía más grave
que había soportado en 31 años el sector de Paute, lo que en meses anteriores provocó
una crisis de funcionamiento de la Central y de aprovisionamiento de energía eléctrica al
país– se tuvieron que desperdiciar 139’642.000 m3 de agua excedente del embalse
Amaluza.
Esa agua tuvo que echarse por los vertederos y desagües de la presa Amaluza,
debido al exceso de lluvias registrados entre aquellas fechas.
El agua malgastada habría permitido mover las turbinas de la presa Paute por 19
días, con un promedio horario de 418 Mw. Ello habría significado 193.947,22 Mw/h.
Convertida en dinero esa cantidad significaba 77.578’88.889 sucres, al precio de 400
sucres el Kw/h, que INECEL compraba para aquellas épocas a EMELEC, Electroquito,
Electroquil, Seacost.
62
Según la referida información, entre 1993 y 1995, se botaron 3.915,3 millones de
m 3 de agua excedente del embalse Amaluza.
En cuanto al Proyecto Paute, el general Marcos Gándara Enríquez sostiene que lo
estudios para llevar adelante el proyecto Paute resultaban insuficientes y que la decisión
de ejecutarlo fue apresurada y mal fundamentada.1
Respecto a lo primero, al parecer no se profundizó suficientemente en el estudio de
los efectos que podría tener la inestabilidad del sector de Guarumales y la existencia de
una falla geológica diagonal al río Paute; no se tuvo en cuenta que, en algunos sectores,
el plano inclinado de la ladera tiene una pendiente del 80%, y en otros llega a superar el
100%;2 no se analizaron los problemas que podría traer la ubicación de un sifón básico
a 90 m de profundidad.
En cuanto a lo segundo, se había previsto que antes de poner en funcionamiento la
presa Daniel Palacios, tenía que construirse el represamiento Mazar, para disminuir el
riesgo de sedimentación de la primera. No se lo hizo. Hasta 1996 no se ejecutaba ese
proyecto ni se habían forestado las laderas colindantes con la cuenca del Paute, para
disminuir el ritmo de sedimentación de la presa.
Adicionalmente, al parecer, al realizar los estudios que recomendaron la ejecución
del Proyecto Paute en lugar del hidroeléctrico del Jubones, la firma extranjera que los
efectuó no dispuso oportunamente de datos confiables sobre la evolución de
precipitaciones pluviométricas o no los tuvo en cuenta, y dejó de lado el periódico
agravamiento de la intensidad de estiaje en la zona.
Pese a todas esas situaciones, se construyó y equipó la Central Hidroeléctrica
Paute. Es la mayor obra de ingeniería civil ejecutada en el Ecuador. Consta de una
presa de hormigón de 170 m de altura, ubicada en Amaluza; tiene 420 m de longitud de
coronación; y su capacidad de almacenamiento llegaba a 120 millones de m3 de agua.
El costo de las obras de ingeniería civil fue de 766 millones de dólares. Se habla de un
costo total de 3 mil millones de dólares.
Adicionalmente, el costo de esos megaproyectos pudo haber resultado
desproporcionado frente a las posibilidades efectivas de consumo, a precios reales, de
la energía generada.
Es útil mencionar, a este respecto, que se ha enunciado el criterio de que el
crecimiento promedio del 10,6% anual del sector eléctrico en los años ochenta pudo
haber tenido consecuencias negativas en el comportamiento de agregados
macroeconómicos, puesto que requirió de volúmenes de recursos que superaron a los
que debía haber aportado la economía, además de que no indujo la generación de
recursos para la recuperación de la inversión, ni ha tenido un proporcionado impacto en
el crecimiento de otros sectores productivos, según señala, por ejemplo, Alberto Acosta.
63
represó más de 200 millones de m3 de agua, que formaron una laguna, la cual cubrió
extensas zonas vacacionales y agrícolas. La Central Paute tuvo que suspender
provisionalmente su funcionamiento, lo que produjo severas pérdidas para el país. Fue,
realmente, un desastre anunciado, pues varios técnicos habían llamado con anterioridad
la atención respecto a la existencia de grietas en el Tamuga y del agravamiento de una
situación geológica inestable debido a la explotación de canteras en la zona.
Aunque durante el mes de abril de 1993, la situación se mantuvo bajo control, y el
Cuerpo de Ingenieros del Ejército había logrado concluir un canal de desagüe para el
embalse, el 1 de mayo ese año, ante las presiones de los propietarios de fincas
vacacionales de Chaullabamba, el Coronel Camacho, integrante de dicha organización
militar, voló, con dos cohetes antitanques, una roca de alrededor de 3 m de diámetro,
que obstruía el canal de desagüe.
Las aguas se precipitaron entonces, con furia, río abajo, hacia Paute. Los
trabajadores de la Central aseveran que el efecto de la crecida en cuanto a la
sedimentación de sólidos equivalió al transcurso de un año de flujo de aguas sin
precaución, pues la violencia del fenómeno no dejó decantar en el embalse Amaluza al
menos 15 millones de m 3 de sólidos.
El agua subió 20 m en la represa del complejo hidroeléctrico, y, según los
trabajadores, el lodoso torrente carcomió los cimientos del estribo izquierdo de la presa y
agravó los problemas generados por la presencia de una falla geológica que pone en
peligro la vida útil de la central.
Se intentó paliar los daños con el funcionamiento de una draga para evacuar
sedimentos. Para septiembre de 1994, la draga quedó fuera de servicio al desprenderse
la bomba de succión, que no pudo ser recuperada. Para octubre de 1994 se consideraba
que la capacidad de almacenamiento de la presa estaba disminuida en un 30%.
La etapa invernal de fines de 1994 agravó los problemas. Se produjo un macro
deslizamiento frente a los túneles de descarga de las aguas turbinadas, en el lado
derecho de la presa; en el estribo izquierdo se podían notar graves fisuras.
Se había advertido que si se suscitaba un deslizamiento de gran magnitud, se
podría formar una represa de más de 200 m, superior a la de La Josefina. Se inundaría
64
la caja de máquinas. Si el lado izquierdo de la presa cayera, el material taponaría los
tubos de carga de la Central. En ambos casos, ésta dejaría de funcionar.4
Se había puesto de relieve la gravedad del problema que se desprende del hecho
de que la Central Paute genera el 65,5% de la energía eléctrica que abastece al Sistema
Nacional Interconectado. A mucha distancia vienen Agoyán, que contribuye con un 9%,
y los sistemas térmicos de Guayaquil y Esmeraldas, que generan el 8,5 y el 7,5%,
respectivamente, de la energía eléctrica de que dispone dicho sistema.
Para mediados de 1996, INECEL había establecido que en el país existen 111 sitios
donde es factible construir y poner en operación micro, mini y pequeñas centrales
hidroeléctricas, que representarán una potencia instalada total de 46.180 Kw, casi el
doble de la actualmente instalada. Al hacerlo se incorporaría a alrededor de 150 nuevas
poblaciones ecuatorianas a los beneficios de la energía eléctrica.
En 88 lugares podrían instalarse micrio y mini centrales, con una potencia total de
16.180 Kw. En 23 sitios podrían construirse pequeñas centrales con una potencia total
de 30 mil Kw.
65
POSTERGACIÓN DE PROCESOS DE TRANSMISIÓN Y DISTRIBUCIÓN
Entre 1988 y 1990, las pérdidas de energía, que se evidencian en la relación entre
energía generada y facturada, giraron en torno al 20%, con tendencia al agravamiento.
Según información del propio INECEL, publicada en el El Comercio, de Quito, del
lunes 11 de enero de 1993, las pérdidas de energía rondaban el 25% (24,6) del total de
la generada. Se suscitaban en un 5% en la fase de transmisión, y en cerca del 20%, en
las de subtransmisión y distribución. Casi un 13% correspondía a las denominadas
“pérdidas negras”, asimilables con el robo o contrabando de energía.
En ciertas Empresas Eléctricas, las pérdidas son significativamente más altas que el
promedio nacional. Por ejemplo, frente a un promedio del 20,07%, registrado en 1990,
66
las de la Empresa Eléctrica Esmeraldas ascendieron, en tal año, al 30,32%; las de la
Empresa Los Ríos S.A., a 27,64%; las de Emelmanabí, a 25,50% ; o a 25,11%, las de
Santa Elena S.A.
Frente a ello, el promedio de pérdidas totales de energía generada en otros países
de América Latina, gira entre el 12 y 14%. OLADE considera que en un sistema
racionalmente administrado, las pérdidas totales de energía deberían cifrar entre el 7 y el
10%. En los países nórdicos, que presentan características topográficas de alguna
similitud con las nuestras, esas pérdidas significan el 3 o 4%.
A los mencionados problemas, de carácter fundamentalmente técnico, se ha unido
el insuficiente desarrollo de sistemas de control contable y financiero que permita
detectar las pérdidas con rapidez, precisión y adecuada determinación de razones y su
ubicación.
Para llegar a una idea aproximada de la magnitud del problema, cabe tener
presente que, si se considera un costo de alrededor de 85 sucres por Kw/h (incluidos los
costos marginales), en 1990, y una generación de 6.372 Gw/h, las pérdidas de energía
eléctrica significaban valores no recuperados del orden de 541.620 millones de sucres.
En 1992, con una generación de 7.220 millones de Kw/h, según datos publicados por
INECEL, y un costo total de producción del orden de 100 sucres por Kw/h, los valores
correspondientes a pérdidas habrían ascendido a 722 mil millones de sucres.
Es útil también considerar al respecto que, para 1991, las pérdidas de energía que
afrontó el país por contrabando de recursos significaron valores que se aproximan al
22% del consumo industrial registrado y superaron el 94% del que corresponde al sector
agrícola y pesquero.
67
Diferencias también notables se daban en los precios del Kw/h de energía, en la
categoría comercial. En tanto que en Ecuador, la tarifa era de 7,31 centavos de dólar, en
Argentina subía a 21,08; en Bolivia, a 15,80; en Uruguay, a 16,38; en Chile, a 12,26; en
Perú, a 11,16; en Colombia, a 12,26, centavos de dólar.
Adicionalmente, el cobro de tarifas estuvo –y todavía se mantiene– seriamente
distorsionado, porque en ellas se incluyen impuestos para electrificación rural, tasas
para servicios municipales de recolección de basura, para protección ambiental y,
además, costos del alumbrado público.
Es preciso destacar que el país no cuenta con políticas ni instrumentos adecuados
para orientar el crecimiento del consumo, de acuerdo con criterios de racionalidad
económica y eficiencia energética. Por ejemplo, no se estimula en forma adecuada el
ahorro en el consumo de energía eléctrica; no se prevén limitaciones o recargos para el
uso de equipos obsoletos, que la desperdician.
La situación induce también a las empresas eléctricas a utilizar energía de
generación hidráulica producida por INECEL, en lugar de preocuparse de cuidar sus
plantas térmicas u optar por otras fuentes de producción. La tendencia ha sido
mayormente marcada en el caso de EMELEC.
Desde luego, hay que anotar también que INECEL ha desestimulado el desarrollo
de algunos proyectos hidráulicos en los que tenían interés determinadas empresas
eléctricas.
68
Esos índices de distribución del subsidio no se alteraron mayormente para 1992,
época en la que se estimaba que los precios de generación, considerados los costos
marginales, habían subido a alrededor de 110 sucres por Kw/h, y el subsidio se
acercaba a los 13 mil millones de sucres mensuales. Ello, sin aceptar cifras aún más
altas para el precio total de generación, según estimaciones de muchos técnicos.
En ese año, para el sector residencial, el 60% del total de abonados se beneficiaba
con el 25% del subsidio, mientras el 16% de los abonados, con mayor capacidad
económica y más alto consumo, se aventajaba con un 47%. En el sector comercial, el
61% de los abonados recibía el 19% del subsidio; y el 39% se beneficiaba con el 81%.
En el sector industrial, el 11% de los abonados absorbía el 44% del subsidio.
Los datos, ya de sí preocupantes, se perfilan con mayor dramatismo si se considera
que el 30% de la población ecuatoriana no cuenta con servicios eléctricos; o que el solo
consumo de leña es mayor al doble de energía eléctrica (215, 58%), y el de leña más el
de bagazo y otros desechos, llega a triplicarlo.
Es doloroso, a ese respecto, analizar las investigaciones realizadas en el sector
rural de la Sierra, Manabí y Esmeraldas sobre las condiciones en que se abastecen de
recursos generadores de energía los campesinos y gente de nivel económico bajo:
dedicación desproporcionada de tiempo, desmedro de su dignidad para conseguir o
recolectar leña, chamiza, hojarasca, estiércol seco, basura, desechos, y quemarlos en
precarias, insalubres y angustiosas condiciones.
En esas circunstancias, hay una clara tendencia a que una parte de la población
desperdicie energía eléctrica, cuyo costo de producción es muy alto para el país;
mientras otra se ve en situaciones que inducen a afectar la ecología o tiene que afrontar
circunstancias casi denigrantes para un concepto de integridad y dignidad humanas.
La tendencia al despilfarro de energía, sobre todo eléctrica, se acentúa en los
grupos de recursos elevados, para los que el pago de consumo eléctrico, a precios
subsidiados, no demanda mayor esfuerzo sino, por el contrario, un beneficio que no
parece equitativo. Eso ha inducido a que un segmento muy reducido de la sociedad
utilice recursos energéticos con una tendencia al desperdicio aún mayor que la que se
advierte en sociedades muy ricas y desarrolladas.
69
Por todo ello, no podía sustituir ingresos originados en el cobro de servicios, ni
compensar subsidios, pérdidas o ineficiencias.
Como se mencionó ya, al Instituto se le había asignado una participación del 47%
de los ingresos provenientes de la exportación de hidrocarburos. Para 1980, aquella
significó 128,7 millones de dólares de los Estados Unidos de América. En virtud de la
Ley No. 138, de Desarrollo de Vialidad Agropecuaria y Fomento de la Mano de Obra,
expedida el 23 de mayo de 1983, se fijó un tope de 44 sucres por dólar en la
participación de INECEL en las divisas originadas por la exportación de crudo y fuel oil; y
en la Ley No. 002, de 1 de marzo de l985, se congeló tal participación, al establecer que
ella se calcularía sobre una cotización de 66,5 sucres por dólar. Esas medidas,
típicamente monetaristas, ponen de relieve también el divorcio entre la planificación
general de la economía y la del sector eléctrico.
Como resultado de tales medidas y de otras similares, la participación de INECEL
en las rentas petroleras ha ido disminuyendo en forma acentuada. Para 1985, significaba
100 millones de dólares; para 1990, apenas 7,2 millones. En 1995 giraba en torno a los
2,8 millones, y para 1999 significará 1,1 millones de dólares; es decir, un 0,85% de la
participación de 1980.
Frente a ello, los costos de insumos de origen externo han subido constantemente,
pues INECEL tiene que financiarlos al costo real de las divisas en el mercado. A ello se
suma el impacto de una generalizada tendencia inflacionaria.
La situación se ha agravado significativamente por el retraso de las empresas
eléctricas en pagar la energía que les vende INECEL.
Si se consideran los valores a los que ascienden las pérdidas de energía, más los
que alcanzan los subsidios, se llegará fácilmente a acumular un volumen de un billón de
sucres por año que no perciben el Instituto y el sector eléctrico ecuatoriano.
Si se tienen en cuenta las pérdidas contables acumuladas que registra INECEL y se
fija adicionalmente la atención en el hecho de que los ingresos de fuentes externas
serán menores que los egresos requeridos por el servicio de la deuda, y que además
son necesarios otros gastos externos, se llegará fácilmente a la conclusión de que
resulta imposible que el Instituto pueda afrontar la deuda externa contraída hasta el
momento, y menos la que se requeriría para ejecutar otros proyectos hidroeléctricos o
térmicos de gran magnitud.
Eso agravaría el retraso del Ecuador frente a otros países del área. Por ejemplo,
Colombia tiene una potencia instalada 4 veces mayor que la de nuestro país; el
consumo de energía del vecino del norte supera en casi 6 veces el de Ecuador (Rodrigo
Cabezas, “Energía colombiana”, El Comercio, 21 de julio de 1996).
70
régimen de lluvias de las cordilleras central y oriental de los Andes y a los períodos
cíclicos de estiaje.
La situación se ha agravado por la disminución de la capacidad del embalse de
Amaluza, por la acum ulación de sedimentos, la falta de adecuadas acciones para
disminuir esa tendencia, la no ejecución de la presa prevista en Mazar, y la limitada
posibilidad de acumular reservas hídricas que permitan garantizar el funcionamiento
eficiente del sistema Paute.
Se ha diferido la construcción y desarrollo de las centrales hidroeléctricas de Daule-
Peripa y de Toachi, que debían robustecer la atención al sector occidental y se
encuentran en la vertiente hidrográfica del Pacífico.
En el proyecto Daule-Peripa, según declaraciones de los directivos de la Comisión
de Estudios para el Desarrollo de la cuenca del Guayas, que se formularon con motivo
de la renuncia del cargo de presidente del Directorio presentada por el señor ingeniero
Marcel Laniado, se había mantenido en situación de desperdicio, por falta de conclusión
de los trabajos, una inversión de 300 millones de dólares hecha para construir los
túneles y obras conexas que servirían para el desarrollo de la fase de generación
hidroeléctrica.
71
Mientras tanto, según esa denuncia, repuestos que se habían licitado y adquirido,
en 1992, por un valor cercano a los 5 millones de dólares, no habían podido ser
utilizados porque fueron inadecuados y, además, de segunda mano.
72
En general, la contabilidad, por la razón enunciada y otras adicionales, está
atrasada y no resulta del todo confiable.
73
paquetes de arreglos partidistas, y trueques de votos de mayorías del Congreso u otros
órganos.
La posición de un directivo en tales circunstancias se debilitaba, aún más frente al
poder real de sindicatos que agrupaban a profesionales y técnicos que, por la naturaleza
de sus funciones, no deberían estar amparados por contrataciones colectivas orientadas
a defender los derechos laborales del trabajador que no ejerce funciones públicas que,
de hecho, y justamente como consecuencia de una no justificada expansión de
atribuciones de INECEL, asumía la entidad, que las concretaba a través de la
participación de profesionales, técnicos u otro personal que actúa, sin duda, en el rol de
funcionario público, y que, en muchas ocasiones ejerce potestad y autoridad inherentes
al poder público.
74
Inicialmente, algunas empresas eléctricas generaron su propia energía, producida
por centrales cuya infraestructura se financió, como se mencionó ya, con aporte de
capital de INECEL. Después, la mayoría de ellas accedieron al Sistema Nacional
Interconectado y distribuyen energía eléctrica que teóricamente compran a INECEL.
No se tiene idea clara del valor real de los activos de las empresas eléctricas, pues
no han sido objeto de una precisa revalorización, ni menos de una actualización técnica,
para reflejar valores a cifras constantes o según costos de reposición de equipos. En
buena parte de las empresas no existen seguros o son insuficientes. Lo que ocurrió con
importantes activos de la Empresa Eléctrica de Azuay, con ocasión del desastre de La
Josefina, fue muestra de ello: una central estuvo subasegurada, por decisión que
aparentemente a última hora tomó su Gerente, en beneficio de la aseguradora.
Las deudas que las empresas eléctricas mantienen frente a INECEL por adquisición
de energía y otros conceptos, son ingentes. Considerados esos pasivos, la mayor parte
de esas empresas está, técnicamente, en situación de quiebra. Al parecer esas
empresas no tienen ningún interés y quizá tampoco posibilidad de pagar sus deudas al
Instituto, como también el interés de éste en cobrarlas o la posibilidad real de hacerlo
lucen muy limitados. Como el sector público es propietario de uno y otras, el sentido de
exigencia de las obligaciones de pago y cobro se debilita.
En algunas de las empresas eléctricas, las pérdidas de energía son muy altas.
Tampoco parece interesarles evitarlas o disminuirlas.
Asimismo, en la práctica no les causa preocupación mayor la eficiencia y el buen
servicio a los clientes. La existencia de un monopolio y la falta de medidas de control y
sanción reales determinan, en gran medida, esta posición.
Desde el punto de vista técnico y administrativo, la mayoría son deficientes. Su
dirección y administración están altamente influenciadas por circunstancias y presiones
políticas, que nacen tanto de la Gerencia de INECEL, cuanto, y quizá en mayor grado,
de las autoridades de los organismos del régimen seccional que, con el Instituto, son los
accionistas mayoritarios de casi todas las empresas. La composición accionaria de su
capital y la integración de sus directorios son proclives a tal situación.
En cuanto a la supervigilancia, si bien son compañías anónimas, están sujetas a
una compleja gama de controles, que se superponen: la Superintendencia de
Compañías, por la naturaleza jurídica de las empresas; la Contraloría General del
Estado, en razón de que en casi todas los accionistas son entidades públicas; INECEL,
como el mayor accionista y encargado de la aplicación de normas de la Ley Básica de
Electrificación. Además, a los sistemas de control interno –comisarios–, y de auditoría
externa previstos por la Ley de Compañías.
El nivel de influjo de INECEL llega, en teoría, a niveles de verdadero tutelaje. El
Instituto ha diseñado una compleja trama de normas a las que, en casi todos los
aspectos de su operación, deben ceñirse las empresas y sus ejecutivos. Estos
consideran que la que califican de maraña de normas es resultado de la falta de
ocupación en tareas creadoras y productivas de un número importante de funcionarios
del Instituto.
En la práctica, sin embargo, por influencias políticas, los ejecutivos y directivos de
las empresas tienden a hacer caso omiso de las regulaciones de INECEL. La
Superintendencia de Compañías no es particularmente cuidadosa en el control de las
Empresas Eléctricas, porque estima que con la actuación de INECEL y la Contraloría se
75
cubren los riesgos que suelen afrontar normalmente las compañías. De otro lado, no
podría disolverlas y liquidarlas, cualquiera fuese su situación económica y financiera, por
los problemas políticos y económicos que ello supondría. La Contraloría tampoco se
preocupa en forma adecuada de la vigilancia sobre esas empresas, en razón de que ella
incumbe fundamentalmente a la Superintendencia de Compañías.
En definitiva, todo el mundo trata de vigilar teóricamente a esas empresas, aunque
en la práctica exista muy poco control objetivo y real y, cuando lo desean, sus ejecutivos
actúan muy independientemente, con prescindencia de normas e instrucciones.
Las normas que se les aplica, las políticas que observan son muy similares, aunque
las condiciones que deban afrontar sean, en muchos casos, profundamente disímiles por
las diferencias del territorio que cubren, el grado de concentración o dispersión de la
población a la que atienden, o por la muy diversa proporción de los servicios que deben
suministrar a los sectores residencial, comercial e industrial.
En cuanto a la regulación interna de las empresas eléctricas, considerada su
calidad de compañías anónimas, deben estar dadas según sus respectivos estatutos
sociales. Al examinarlos, se encuentra que no responden a una visión sistemática y
unitaria.
76
Desde 1986 virtualmente no se había invertido en él. Los proyectos de generación
hidroeléctrica y termoeléctrica estaban muy desfasados en su ejecución y puesta en
marcha. Aun cuando el último plan básico de electrificación tenía previsto instalar una
potencia de 1.561 Mw dentro de este siglo, prácticamente no se incrementó la capacidad
disponible desde mediados de 1986.
Para 1996 había un déficit de energía de 300 Mw. Pero la demanda de energía
había venido creciendo en un 10% anual.
Se estimaba que de no invertirse en la construcción de proyectos prioritarios, el
déficit para comienzos de los 2000 ya no sería de esos 300 Mw, sino que superaría los
1.800.
Desde 1994 había un gran retraso en la ejecución de programas prioritarios para el
suministro de energía eléctrica.
Para octubre de 1994, debía haber entrado en operación el parque térmico, ya
rehabilitado, que generaría 116 Mw. Eso no ocurría hasta 1996.
En el año 1995 tenían que haber entrado en operación dos centrales a gas, de 90 y
92 Mw. Eso no había sucedido hasta 1996.
El Gobierno del presidente Durán trató de que, mediante concesiones a firmas
privadas, se buscara compensar el déficit. Pese a las ventajas con que se las
adjudicaron a Electroquil, Electroquito, Emelec, Seacost, las empresas privadas no
obraron con la celeridad esperada, salvo, en alguna medida, el caso de Emelec, que
entre diciembre de 1995 y marzo de 1996 amplió en 78 Mw su capacidad de generación.
Electroquil se comprometió, mediante escritura pública de 31 de octubre de 1995, a
entregar 80 Mw de energía hasta el 31 de diciembre de ese año. Hasta fines de marzo
de1996 no lo hacía. Se anunció que en abril entrarían en operación dos turbinas que
generarían dicha cantidad de energía.
Electroquito se comprometió, mediante escritura pública suscrita también en esa
fecha, a entregar 146 Mw de potencia efectiva. No acopió capital propio suficiente para
financiar la compra de turbinas. A marzo de 1996 se veía como inevitable la resolución
del contrato.
Seacost se comprometió, mediante escritura de 7 de noviembre de 1995, a instalar
120 Mw de potencia efectiva, hasta el 26 de noviembre de 1995. Cambió su oferta para
suministrar 150 Mw. Instaló 40 Mw hacia febrero de 1996, y 110 Mw a mediados de
marzo de dicho año. Los equipos de generación son usados. A fines de mayo de 1996
se analizaba la posibilidad de dar por terminado el contrato o de renegociarlo.8
Para octubre de 1996 se preveía la entrada en operación de una nueva central a
gas de 30 Mw, mientras que para octubre de 1997 debería hacerlo la Central Trinitaria,
de operación a vapor, que generaría 125 Mw. Para los próximos años, estaba prevista la
operación de los siguientes proyectos: Daule-Peripa, de 130 Mw (octubre de 1988); San
Francisco, de 230 Mw (diciembre de 1999), y la central a gas del golfo de Guayaquil,
ciclo combinado, de 100 Mw (en octubre del 2001).
Para esa época debían funcionar también la central hidroeléctrica de Apaquí, de 36
Mw, y el proyecto Paute-Mazar, de 180 Mw. Se preveía que la central hidroeléctrica
Coca-Codo Sinclair, de 432 Mw, entraría en operación el 2006.
Ese equipamiento requiere, según estimaciones de INECEL, una inversión del
orden de los 1.300 millones de dólares para el período 1994-2006. Para el lapso 1994-
1998, las inversiones superarían los 370 millones de sucres.9
77
Desde hace varios años se ha hecho objeto a INECEL de muy severos recortes de
recursos.
78
valor real de las obras construidas con el esfuerzo de todo el país; transformaba las
empresas estatales en sociedades anónimas.
En otros aspectos, establecía un sistema tarifario que trataba de disminuir el
impacto sobre los usuarios más pobres; garantizaba y protegía los derechos del usuario
por los daños que sufran sus aparatos eléctricos a consecuencia de las alteraciones de
voltaje o apagones.
La posición enfatizaba en que no convenía al país ofrecer ventajas para la venta de
todo o parte de unos activos que ya existían, lo que daría lugar a una verdadera
confiscación privada de la riqueza social, sino que debería potenciarse la inversión en
nuevos proyectos de generación, sobre todo hidroeléctrica.
Durante muchos días, el Ejecutivo no clarificaba posiciones en torno al veto parcial
o a la formulación de objeciones específicas respecto al texto preparado por el
Congreso.
A mediados de marzo dio a conocer al Presidente del Congreso 36 observaciones sobre
dicho texto. Apenas en agosto de 1996, el Congreso comenzó a conocer las objeciones
del Ejecutivo.
79
Capítulo XIV
Visión general
80
Adicionalmente, podrían señalarse como referidas a este sector, las leyes que
crearon el Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador, CENDES (que en el Gobierno del
presidente Durán Ballén se ha buscado eliminar), y el Servicio Ecuatoriano de
Capacitación Profesional, SECAP, orientado, en modo preponderante, a la preparación
de personal que pueda trabajar en el sector manufacturero; y, en buena medida, la Ley
del Instituto Ecuatoriano de Normalización, a la que ya se mencionó en el capítulo VI.
Como casos de asunción parcial de actividades económicas en el sector secundario
por parte del Estado u otras entidades del sector público deberían considerarse los de
empresas que operan en la rama industrial que han organizado el Estado o las referidas
entidades, o en cuyo capital accionario ellas participan.
La nómina de empresas estatales o municipales no es, en Ecuador, tan abigarrada
como en otros países. Sin embargo, se torna importante el número de aquellas en las
que tienen participación organismos públicos que, fundamentalmente, son varios
Ministerios, la Corporación Financiera Nacional, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social, la Dirección de Industrias del Ejército, direcciones especiales de la Armada y la
Fuerza Aérea.
Aun cuando, en número, el de empresas estatales resultaba menor que el que se
presentaba en otros países, su espectro abarcaba un área muy amplia, que iba desde
fábricas de cemento y fundiciones o siderúrgicas, hasta empresas automotrices,
pasando por fábricas de calzado y vestidos, ingenios, cervecerías, laboratorios
farmacéuticos.
81
necesarios y se afirmó en los setenta, en los que, además, buscó promover la
descentralización industrial.
Tal sistema, en teoría, se ha mantenido, en el texto de leyes y reglamentos, en sus
rasgos generales –aunque los gobiernos de orientación neoliberal (Febres Cordero,
Durán Ballén) hayan buscado desmontarlo totalmente–.
Estaba configurado por un conjunto de beneficios generales para las industrias que
se establecieran en el país, y de beneficios específicos para las que fueran clasificadas
en categorías Especial A, B, que han guardado relación con los niveles de complejidad e
importancia de las actividades industriales respectivas.
La legislación contempló, después, una clara diferencia entre la que podría decirse
industria grande –al menos dentro de los tamaños usuales en el país – y la pequeña
industria y artesanía.
Las dos leyes configuraron un sistema de administración de beneficios que suponía
el funcionamiento de órganos de características y facultades similares, llamados
Comités Interministeriales que se integraban con representantes del Ministerio de
Industrias, del de Finanzas, de la Secretaría Nacional de Planificación y de los gremios
industriales o de la pequeña industria.
Los requisitos para que una actividad fuese considerada industria o pequeña
industria (a más de la exigencia básica de transformación de materia prima que se
requería en las dos leyes) fueron modificándose en el tiempo, en lo que concierne a los
máximos de activos fijos que podía tener una pequeña industria, en función de la
tendencia devaluatoria de nuestra moneda.
La diferencia entre pequeña industria y artesanía estribaba en el mayor o menor
grado de utilización de mano de obra directa en los procesos productivos
correspondientes. Cuando ésta dominaba, la actividad se consideraba artesanal.
Posteriormente, el sistema jurídico ecuatoriano enfatizó el establecimiento de
empresas que realizaran transformación de carácter industrial en zonas menos
desarrolladas del país.
Esa diferenciación hizo inicialmente referencia a las provincias de Pichincha y
Guayas frente a las restantes del país; luego aludió, de una parte, a los cantones de
Quito y Guayaquil y, al final, se centró entre las parroquias urbanas de éstos, de un lado,
y al resto del país, al que se denominó zona de promoción industrial, de otro.
Dentro de esta modalidad se mantuvo, durante algunos años, la orientación de
conceder beneficios especiales a empresas que se establecieran en ciertas zonas para
desarrollar proyectos específicos que tuvieran que ver con la producción agrícola, con
sus recursos mineros o con la necesidad de generar polos regionales de desarrollo.
Estas industrias se enunciaban en las llamadas Listas de Inversión Dirigida (LID). Similar
orientación se produjo en lo que concierne a la pequeña industria.
Según lo sintetiza Germánico Salgado,3 el sistema confería una alta protección en
buena parte de la actividad industrial, especialmente a los productos finales.
Los instrumentos de esa protección eran, en primer término, tanto el arancel y los
recargos arancelarios, como un importante conjunto de restricciones no arancelarias:
depósitos previos y prohibiciones en las listas de cambios, licencias previas, con
frecuencia combinadas con cuotas; en segundo lugar, exoneraciones o reducciones de
los impuestos a la constitución jurídica de las empresas, a la importación de materias
82
primas y bienes de capital, a la renta y al capital; en tercer lugar, la obligación de compra
por el Estado, de bienes de producción nacional.
A ello se añadía el mantenimiento de bajas tasas de interés, que en varios años
resultaban negativas, si se consideraba la inflación, y que eran aún menores si se
accedía al crédito de la Corporación Financiera Nacional-Comisión de Valores; y,
también, los asimismo bajos precios de la energía eléctrica y los combustibles.
No obstante los singulares beneficios crediticios conferidos, hacia fines de los
setenta, por el Fondo de Promoción de Exportaciones (FOPEX), la orientación de las
leyes del Sistema de Fomento Industrial privilegió la producción para el mercado interno.
83
mejorar los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, o para lograr una adecuada
selección de tecnologías, aspectos en los que había puesto tanto énfasis Rob Vos.6
84
La Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional (18 de abril de 1979, R.O. de 3
de mayo de ese año) promueve actividades concernientes tanto al sector secundario
(construcción y reparación navales), como al sector servicios (transporte marítimo
fluvial).
Contempla beneficios así para la importación de naves de no más de diez años de
construcción –siempre que no pueda armárselas en Ecuador– cuanto para la
construcción y reparación de naves en el país.
El órgano de administración de esta Ley es el Consejo de Fomento de la Marina
Mercante, con sede en Guayaquil, e integrado por el Comandante General de Marina o
su delegado, quien lo presidirá; el Subsecretario de Comercio del Ministerio de
Industrias, Comercio e Integración o su delegado; el Subsecretario de Finanzas o su
delegado; el Secretario General de Planificación o su delegado; y un representante de la
Asociación de Armadores Nacionales (ASONAR).
Turismo
Aun cuando se suele decir que el turismo es una industria sin chimeneas, parece
innegable que la actividad que lo promueve y sirve se enmarca más bien dentro del
sector terciario.
Si bien comenzaron a enunciarse preocupaciones oficiales de promoción del
turismo en 1946 y 1948 (creación de la Comisión de Turismo, anexa al Ministerio de
Relaciones Exteriores, en mayo de 1946; de la oficina de información para el turismo, en
85
Los Angeles, Estados Unidos, en enero de 1948), la primera Ley de Fomento Turístico
se expidió el 10 de julio de 1964. En los años siguientes, ella y su reglamento fueron
objeto de numerosas reformas.
El 6 de julio de 1989, se promulgó la Ley de Turismo en actual vigencia, que consta
en el R.O. de 11 de ese mismo mes. Su reglamento general se expidió el 6 de octubre
de dicho año, y se publicó, cinco días después, en el Suplemento del R.O. No. 292.
El organismo que ejerce las potestades estatales relacionadas con el control, el
fomento y la promoción del turismo es la Corporación Ecuatoriana de Turismo (CETUR),
que tiene su sede en Quito y direcciones regionales para el Litoral, el Austro y el Norte,
en Guayaquil, Cuenca e Ibarra, respectivamente.
Los fines de la entidad son promover el turismo receptivo, el turismo interno y social;
contribuir a la conservación, la protección y el aprovechamiento de los recursos turísticos
nacionales; coordinar las actividades que propicien el turismo.
La Ley prevé la existencia de un directorio de CETUR, más bien frondoso, integrado
por un Delegado del Presidente de la República, los Ministros de Industrias, Comercio,
Integración y Pesca, de Relaciones Exteriores, de Finanzas, el Secretario General de
Planificación del CONADE, o los delegados permanentes de tales funcionarios, un
delegado de la Asociación Ecuatoriana de Agencias de Viajes y Turismo (ASECUT), un
delegado de la Asociación Hotelera del Ecuador (AHOTEC), y un delegado de la
Asociación de Representantes de Líneas Aéreas en el Ecuador (ARLAE) –
representantes, debería decirse, mejor que delegados–.
La Ley confiere los beneficios usuales en las de fomento (exoneración de impuestos
para la constitución de compañías o aportes de bienes para ellas, para la importación de
bienes no producidos en el país que se requirieren directamente para la actividad), y
distingue entre beneficios generales y especiales.
Diferencia establecimientos hoteleros, que clasifica en doce especies, desde
hoteles hasta paradores y albergues, pasando por hostales, pensiones, moteles; extra
hoteleros, como apartamentos turísticos, campamentos de turismo, ciudades
vacacionales; lugares de suministro de comidas o bebidas; lugares de suministro de
servicios de recreación o esparcimiento; agencias de viajes; servicios de juegos de azar,
servicios de transporte de personas; y promoción y publicidad turísticas.
El Estado, a través de CETUR, mantiene atribuciones de control, que se
materializan en la obligación, por los establecimientos antes indicados, de mantener un
registro y de obtener licencia anual de funcionamiento, que se otorgan a base del
cumplimiento de las normas legales correspondientes.
Diferentes entidades públicas participan como accionistas en empresas que operan
en el sector turístico: hoteles como el Hotel Colón, el Intercontinental Quito, o el Ambato.
También mantienen paradores, refugios, etc.
Sin embargo, no parece aún haberse definido una idónea política turística para el
Ecuador. Quizá no llegamos, en este campo –como en muy numerosos aspectos – a
discernir lo que realmente es sustancial y prioritario para el país, y nos dejamos
avasallar por visiones y modelos externos. Sugestionados por las propagandas hoteleras
de Miami y el Caribe, centramos nuestra atención –tal vez en modo desproporcionado–
86
en las muy bellas playas que tiene el país –a las que, empero, no se mantienen
adecuadamente–; pero en buena medida dejamos de lado algunos aspectos esenciales
en que él podría ser único. Hemos permitido que se menoscabe la ecología de las
Galápagos, que se contamine Limon Cocha, que las áreas exteriores de maravillosos
conventos como San Francisco y la Merced se conviertan en letrinas o que sus
arquerías se deterioren.
Seguramente, los aspectos que tenemos que promover con mayor énfasis –y al
mismo tiempo precautelar– para impulsar nuestro turismo son la riqueza biológica que
encierra el país, los indescriptibles contrastes que ofrece dentro de extensiones más
bien pequeñas. En Ecuador se da un muy alto nivel de biodiversidad, pese a la limitada
extensión de nuestro territorio: tenemos en él cerca de 250 microclimas; podemos pasar
en breves horas del ambiente tórrido y ecuatorial, al tropical, al semitropical, al frío, al
glacial, al templado, en sus más diversas variedades.
Se estima que existen en nuestro país alrededor de 2.870 especies animales
(incluidos mamíferos, aves y reptiles), mientras, por ejemplo, en los Estados Unidos
existen 1.394;8 se calcula que se desarrollan en Ecuador 25.000 variedades de plantas.
Otros investigadores se refieren a cifras y porcentajes más altos. Según la Guía Turística
del Ecuador, preparada por Pablo Cuvi, 1.600 especies de aves y 4.500 de mariposas
revolotean en los montes y selvas ecuatorianos; tenemos 280 especies de mamíferos,
345 de reptiles (Estados Unidos, en todo su vasto territorio de 50 estados, tiene 234 y
263 especies, respectivamente) y 385 de anfibios.9
Diez distintas etnias indígenas, con muy peculiares características, habitan nuestro
territorio; los grupos humanos que se desarrollan en diferentes zonas o sectores
geográficos presentan también ricas notas diferenciales.
Sin embargo, no suele darse énfasis a tales aspectos, ni a los tesoros artísticos que
poseemos; no exaltamos tampoco, en adecuada forma, nuestro riquísimo folclore.
Debemos, sin duda, potenciar la orientación turística hacia el ecoturismo y el
etnoturismo, y, en asociación con ellos, exaltar y exhibir nuestros valores culturales y
artísticos. Hacia esos campos deberíamos orientar las acciones para captar un turismo
que, según las cifras mundiales, debería ser más bien selectivo y especializado.
Para fines de 1994, en Ecuador existían 18 áreas protegidas. Estaban bajo amparo
estatal 2’070.693 ha. Esa extensión se reparte en seis parques nacionales, tres
reservas ecológicas, una reserva biológica, dos áreas nacionales de recreación, una
reserva para reproducción de la fauna, dos reservas bioantropológicas y una reserva
marina. Además, se cuenta con un monumento natural y un patrimonio cultural.
Adicionalmente, según estudios de la Fundación Ecuatoriana para la Promoción del
Turismo (FEPROTUR), existen 21 zonas protegidas con administración privada y otras
12 podrían ser protegidas en los próximos años.
Con todo ello, se cubriría aproximadamente el 15% del territorio nacional, según el
presidente de FEPROTUR.10
Las posibilidades reales de impulsar las actividades turísticas del país se ponen de
relieve con cifras como las siguientes, que se publicitaron con ocasión de la II Reunión
87
del Consejo de Turismo de ALADI, que se efectuó en Quito durante la tercera semana
de octubre de 1994.
La industria turística mundial registró en 1993, según dichas fuentes, 500 mil
millones de llegadas. En 1995, esa cifra aumentó a 567 millones. Tal volumen de
viajeros produjo utilidades del orden de los 304 mil millones de dólares americanos para
la actividad turística.
De esos montos globales, América del Sur pudo absorber tan solo 11 millones 855
mil arribos, que dejaron divisas por 8.341 millones de dólares. Ecuador recibió apenas
400 mil turistas e ingresos por 190 millones de dólares . Para mediados de 1994, se
mencionaban, como proyección, montos muy optimistas: un número de turistas que se
aproximaría a los 500 mil; crecimiento del 19%, a partir de 1992. En la práctica, en 1995
llegaron al Ecuador 445 mil turistas.11 Las cifras definitivas concernientes a 1994
morigeraron ese optimismo: el crecimiento de ingresos turísticos en ese año fue apenas
de un 5% mayor que el del precedente. Para 1995, según declaraciones del Ministro de
Turismo, Armando Espinel, el turismo ecuatoriano habría experimentado un menoscabo
de virtualmente un 25%. El conflicto bélico con el Perú, algunas medidas de hecho
tomadas por pobladores de Galápagos, la crisis de energía que afectó al funcionamiento
de centros turísticos, habrían sido causas para ello.12
Los números, como se ve, son parcos. América del Sur se beneficia en algo más de
un magro 2% del flujo turístico mundial. Ecuador, de menos de un 4% de la reducida
cifra que corresponde a América del Sur. ¡Menos del un millonésimo de los arribos
turísticos que se producen el mundo; proporción aun inferior en cuanto a ingresos de
fuentes turísticas! (el 0,8 y el 0,6 de un millonésimo, respectivamente).
Francia, Estados Unidos, España, Italia, recibieron en 10 años, 56 millones, 43
millones, 35 millones, 27 millones, de turistas, en su orden, y obtuvieron ingresos de
21,3 miles de millones de dólares, 45,5 miles de millones, 19 y 19,6 miles de millones de
dólares, en su orden. Ecuador tuvo 400 mil visitantes y unos ingresos estimados en 200
millones de dólares.
De todas maneras, es útil considerar algunas cifras vinculadas con medios más
similares al nuestro, que pueden señalar perspectivas reales, dentro de las limitaciones
antedichas, para el turismo ecuatoriano.
A ese efecto, cabe hacer referencia a dos países que, en alguna medida, tienen
características que ofrecen alguna similitud con ciertos aspectos del Ecuador.
Costa Rica, que –según se lo anota en un interesante análisis sobre esta materia
efectuado por la revista Ekos, de mediados de enero de 1996– tiene la sexta parte de
nuestro territorio, recibió 700 mil turistas anuales en los últimos diez años y obtuvo un
ingreso de 320 millones de dólares. Costa Rica ofrece bellos paisajes de costa y mar y
de serranía, e inclusive algunas montañas y volcanes, más bien pequeños. Es difícil
compararlos con la majestuosidad de los nuestros. Pero, sin duda, podría ofrecer ciertas
ventajas por la infraestructura disponible y la más fácil accesibilidad de sitios turísticos.
Jamaica, que es 25 veces más pequeña que Ecuador, recibió 1,2 millones de
turistas en ese mismo período y un ingreso de 740 millones de dólares. Asimismo,
ofrece paisajes de costa y serranía y el especial atractivo de las áreas de cultivo de caña
de azúcar, ingenios y grupos étnicos morenos.
Venezuela captó 600 mil viajeros en 1995. Espera pasar a cerca de un millón, para
1996.
88
Perú fue visitado en 1995 por 485 mil turistas, quienes generaron un ingreso de
divisas por 520 millones de dólares.
En México, solo a Cancún llegaron, en el año 1995, 20 millones de visitantes, que
generaron ingresos superiores a 1.300 millones de dólares.
El Estado de Florida, en los Estados Unidos de América, recibió 39,8 millones de
visitantes, y 41,3 millones en 1995.
A Ecuador llegaron en un largo período, como se dijo, 400 mil turistas y dejaron
alrededor de 200 millones de dólares.
¿Cuáles son las razones para la diferencia?, se pregunta la Revista EKOS,13 y
señala dos fundamentales: la primera, que esos países y otros que tienen gran
capacidad receptora de turismo, como México, Francia, Italia, han desarrollado
programas permanentes de promoción turística, progresiva, innovadora y moderna; la
segunda, que en esos países hay un respaldo económico mixto, del sector privado y el
estatal, que no han logrado coordinarse adecuadamente en Ecuador.
Para desarrollar planes turísticos idóneos, que comprendan programas sostenidos
de mercado, de promoción, de publicidad y relaciones públicas, es necesario contar con
recursos sustanciales y permanentes, y, en modo fundamental, que el Estado aporte con
políticas acertadas, seguridad y estabilidad generales.
Turismo y tributos
La actividad turística paga alrededor de quince tributos más que las generales:
patente de INEFAN, Registro y licencia de funcionamiento de CETUR, Licencia de la
Intendencia de Policía respectiva, permiso de la Dirección Municipal de Higiene,
89
Dirección de Marina Mercante (permiso de tráfico), tasas aeroportuarias, impuesto al
deporte, 15 por mil de las planillas hoteleras, impuesto a los espectáculos públicos,
aporte para el Fondo de Salvamento del Centro Histórico de Quito, Impuesto para los
cuerpos de bomberos y defensa contra incendios.
CONCLUSIÓN
Para lograr un incremento de flujos turísticos hacia el Ecuador, hay que mejorar los
servicios básicos, incrementar la infraestructura turística, generar una más positiva
actitud de la población hacia el turista, mejorar la imagen del país. Todo ello requiere un
gigantesco y concertado esfuerzo nacional, en el que se aúnen los recursos del sector
público y el sector privado.
Los ejes de la ley son la apertura de la inversión extranjera, el apoyo a los empresarios
de turismo ecuatorianos y cierto incremento de atribuciones de CETUR, así como algún
apoyo a la descentralización turística. Hasta el 6 de agosto de 1996, el Congreso no
aprobaba el proyecto
90
Parte quinta
91
Particular importancia se da a los aspectos concernientes a la actuación de las
entidades operativas del sector financiero, y, entre ellas, especialmente a las privadas:
bancos, compañías financieras, mutualistas, cooperativas de ahorro y crédito.
En el capítulo XVI se reitera la observación respecto a las tendencias
concentradoras que ha generado el actual sistema jurídico y financiero, que es y va a ser
manejado por grupos progresivamente más concentrados. Se han relevado las ventajas,
no siempre justificadas, que el actual sistema jurídico y administrativo confiere a los
bancos frente a otras entidades operativas del sector financiero, así como las
posibilidades que podría tener el subsector financiero comunitario o social –mutualistas y
cooperativas de ahorro y crédito–, lo que contrasta con su lento crecimiento, el poco
apoyo que recibe y el trato discriminatorio del que, en muchos aspectos, es objeto.
En el capítulo XVII, se analiza el ámbito de acción de los diferentes tipos de
entidades operativas que actúan en el mercado de valores, se relevan las perspectivas
de éste, los aspectos en los que, de alguna manera, se desvirtúan, para favorecer
tendencias concentradoras, y se enuncian algunos correctivos y soluciones.
Al examinar el tema de la Seguridad Social, en el capítulo XVIII, luego de
suministrar una visión sucinta sobre el sistema del Seguro Social Ecuatoriano, se busca
ofrecer un panorama objetivo respecto a la crisis de éste y sus causas. Frente a las
tendencias de privatizarlo, se efectúa un análisis de los principios de generalidad y
solidaridad que lo sustentan, y se hace referencia a las experiencias registradas en otros
países, tanto desarrollados como en los del Tercer Mundo, así como de las conclusiones
que de ellas podrían derivarse. Se suministra información sobre las magnitudes de los
servicios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y respecto a las tendencias que
se han suscitado luego de conocer los resultados de la Consulta Popular sobre el tema.
En el capítulo XIX se hace referencia tanto a las tendencias de la economía mudial
y del comercio internacional, como a la normativa que lo rige. Se alude a las
características del comercio exterior ecuatoriano, a los principales productos que el país
exporta, a la evolución de la balanza comercial, a los más importantes mercados para el
país; se examinan brevemente los convenios internacionales de los que, en esta
materia, es parte el Ecuador, y también a los acuerdos y tratados de los que el país no lo
es, pero que inciden notablente en su comercio externo; a los acuerdos mundiales
relativos a productos específicos, a los beneficios arancelarios conferidos por ciertos
grupos de países, y a los que otorgan algunos de ellos; y se señalan, por último, los
aspectos en que es necesario fortalecer o corregir políticas o actuaciones del Estado
ecuatoriano y del país.
92
Capítulo XV
COMERCIO INTERNO
93
En los años setenta se fueron acentuando las medidas de control de precios, hasta
configurar una organización sistemática, cuyo pináculo estaba constituido por la
Superintendencia de Precios, entidad encargada de coordinar las actuaciones de los
diferentes órganos del Estado y de las entidades seccionales en dicho campo, que tuvo
corta vida.
El Estado ha intervenido en la comercialización interna de una serie de productos, a
través de la actividad de la Empresa Nacional de Artículos Agropecuarios (ENAC), la
Empresa Nacional de Productos Vitales (ENPROVIT) y empresas que intervienen en la
comercialización de textos escolares (ESNALME), de medicinas (DENAMED), Centro
Estatal de Medicamentos e Insumos Médicos (CEMEIN), de abonos e insumos
agropecuarios (FERTISA), de artesanías (OCEPA).
Se reservó para PETROTRANSPORTE y PETROCOMERCIAL, filiales de
PETROECUADOR, el monopolio del transporte de hidrocarburos y la comercialización
primaria de ellos, actividades que ahora son efectuadas por la segunda, y que a partir de
1995 se abrieron, con amplitud, para la empresa privada. La apertura fue tan amplia que
dio margen a las muy cuestionadas importaciones de diesel y derivados por empresas
privadas, que generaron enormes utilidades especulativas para empresas como
HIPEROIL y grandes pérdidas para el Estado.
INECEL y las empresas eléctricas regionales, con mayoritaria participación del
sector público, tenían a su cargo, en forma exclusiva, la distribución y comercialización
de energía eléctrica.
En el momento actual se busca desmontar y eliminar todo el sistema de
participación e intervención directa en las actividades de comercialización. La nueva Ley
de Electrificación abre amplio campo a la iniciativa privada.
TRANSPORTE
94
Normativa sobre Contratación Pública
Podrían ubicarse en esta área las normas relativas a contratación pública, ya que
establecen normas específicas para la adquisición y venta de bienes y servicios por
parte del Estado y las entidades del sector público.
Tal normativa está contenida básicamente en la Ley de Contratación Pública y su
Reglamento General, si bien existen reglas secundarias muy prolijas y a veces
repetitivas, concernientes al funcionamiento de los Comités de Contratación de
diferentes entidades públicas.
También en este ámbito podrían estar las normas que rigen la contratación y
suministro de consultoría (Ley de Consultoría y sus reglamentos).
El sistema que, en forma cuidadosa, trató de establecerse con la expedición de la
Ley de Contratación Pública, ha sido virtualmente dejado de lado al adoptarse leyes que
configuran normas de excepción, en la práctica más amplias que la norma general, con
la publicación de las que exoneran de los requisitos de aquella a los contratos de montos
muy altos que concierten la Junta Nacional y el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, para
la construcción de viviendas, y las entidades seccionales, para la ejecución de obras de
infraestructura. Para mediados de 1996, se analizaban proyectos sustitutivos de la Ley
de Contratación Pública en actual vigencia.
95
Nacional, como Decreto No. 02, publicado en el R.O. 289 de 14 de diciembre de 1993,
que desarticuló el sistema previsto por la Ley de Contratación Pública, al sustraer de él a
la construcción de vivienda de interés social, obras de agua potable, alcantarillado,
vialidad, riego, educación y salud, hasta por el monto de 10 mil salarios mínimos vitales
generales.
A ellas se añaden: la ley No. 180, publicada en el R.O. 996, de 10 de agosto de
1992; las leyes 157, constantes en el R.O. de 1 de julio de 1992; y la 02, publicada en el
R.O. de 9 de septiembre de ese año; la ley No. 121, publicada en el Suplemento del
R.O. No. 963, de 10 de junio de 1996.
96
Eso ocurría, por ejemplo, con el desajuste que la Ley de Licitaciones permitía entre
decisiones de inicio de obras y observancia de normas básicas de planificación; con el
poco énfasis conferido a la preexistencia de estudios técnicos suficientes, debidamente
supervisados y recibidos.
Tales situaciones menoscababan la base técnica y la solvencia de los proyectos y
determinaban dilaciones en la ejecución de las obras o deficiencias en ellas.
Las limitaciones y falencias en los procesos de difusión de concursos y de selección
de ofertas, agravadas por su maniobrabilidad (en los que el acceso a información básica
y, en alguna manera, las decisiones dependían de la influencia de los interesados)
quitaban confianza respecto a la pureza y acierto de tales procesos.
La situación se empeoraba con los abusos en la celebración de contratos
emergentes, contratos complementarios, autorización de trabajos adicionales.
La insuficiencia de normas tendientes a asegurar el financiamiento real de las obras
y, dentro de él, también el equilibrio y justicia en los pagos a los contratistas,
determinaba inseguridad en la ejecución de ellas.
La inadecuada configuración de reglas de juego que rigieran con claridad las
relaciones entre entidad contratante y contratistas; la posibilidad de indebidas exigencias
para la adjudicación de contratos o la efectivización de pagos de planillas, a las que
daban margen ciertos vacíos de la Ley; la falta de equilibrio y la lentitud en la solución de
controversias incrementaban esa inseguridad en los contratistas y, a la postre,
determinaban recargos en costos y conspiraban contra la buena ejecución de las obras.
97
OBJETIVOS Y ORIENTACIÓN DE LA LEY
98
integración de los Comités de Contrataciones y similares, en los que intervienen la
máxima autoridad de la entidad contratante o su delegado, un asesor jurídico y también
técnicos en la materia respectiva (arts. 9, 10, 11).
Se quiso conseguir equilibrio y equidad en la relación entre las instituciones del
sector público y los contratistas privados.
En este orden de ideas, bajo la consideración de que el contrato de obras públicas
asume prácticamente las características de un contrato de adhesión, la Ley buscaba
dotar de adecuadas garantías básicas a los contratistas, que permitieran la existencia
del razonable desequilibrio que supone un contrato administrativo y que exigen el interés
público y los bienes que precautela el Estado, y no dieran margen a una desigualdad
inequitativa, desproporcionada y peligrosa para los propios intereses permanentes del
Estado.
El segundo conjunto de ideas que inspiró la Ley fue asegurar el cumplimiento de las
obras o la dotación de bienes y servicios, tomando, para ello, idóneas medidas de orden
técnico, económico y jurídico.
Desde el punto de vista técnico, se buscó reforzar la obligatoriedad de que, de
modo previo a la contratación de una obra o servicio o a la adquisición de un bien, la
entidad contratante dispusiera de estudios suficientes, efectuados de conformidad con
principios básicos de planificación administrativa, que hubieran sido objeto de
fiscalización o supervisión, y que justificaran esa contratación (arts. 14, 41 letra a).
Con este fin, se jerarquizó en la Ley las normas relativas a la determinación de las
fases de la ejecución de la obra y se estableció la responsabilidad personal, civil y
pecuniaria de las personas que tuvieren a su cargo las diversas etapas del proceso por
los errores o fallas en que se hubieren incurrido en la respectiva etapa (arts. 6, inc. final,
12, inc. final, 27, inc. 2, 34, 69).
En los largos años de aplicación de la Ley de Licitaciones, se pudo apreciar que las
mayores dilaciones en la ejecución de obra o en desembolso de préstamos
internacionales se debían no a demoras en los procesos de ejecución de los contratos,
sino a la paralización o mala realización de obras por deficiencias en los estudios y
diseños respectivos.
Para asegurar la terminación de la obra desde el punto de vista económico, la Ley
exigía un certificado de disponibilidad de recursos, durante el proceso de ejecución de la
obra, así como la determinación de partida y el origen de los fondos (arts. 15, 41 letra a).
También se intentó lograr tal finalidad mediante la aplicación de un adecuado
sistema de reajuste de precios (arts. 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 99, 100).
Cabe anotar, por ejemplo, que, según la Ley de Licitaciones, no se aplicaba tal
reajuste al anticipo. Eso constituía una evidente injusticia, que se agravaba cuando
no se lo pagaba en forma oportuna, lo que lamentablemente era lo usual (se quiso
atenuar tales circunstancias con la norma prevista en el artículo 90 de la Ley de
Contratación Pública). En las reformas a la Ley de Contratación Pública, cursadas
en enero de 1991, se atenuó este principio.
99
Situaciones de desprotección del contratista como la que se anota, podían
determinar una progresiva descapitalización del sector de la construcción, que la
Ley de Contratación Pública trataba de evitar, pues tal descapitalización
perjudicaba, a la larga, al país.
Con el fin de defender en forma real los intereses públicos, se buscó propiciar
mayores posibilidades de acierto en cuanto a la determinación de la conveniencia de
ofertas específicas.
A estos efectos, la Ley contemplaba un sistema de difusión adecuada de las
convocatorias a licitación o concurso (art. 17, letra a); procuraba la concurrencia del
mayor número de oferentes; y configuraba un proceso de selección más idóneo (arts.
21, 24).
Para el desarrollo de ese proceso se determinaron parámetros, elementos y
características que permitieran a las instituciones u organismos contar con un mayor
número de ofertas, claramente comparables (art. 17, letras d, f, h, k).
Correlativamente, se previeron normas precisas para la selección de ofertas; se
buscó mantener confidencialidad en el proceso (por ejemplo, la garantía de seriedad de
oferta debe guardar relación no con el monto sino con el presupuesto referencial de la
entidad); se aspiraba a alcanzar una adecuada transparencia en aquel proceso (art. 24,
inc. 4, letra c).
Por último, se confirió al Comité de Contratación plena responsabilidad para la
selección de la mejor y la adjudicación del contrato (art. 29, inc. 3).
La Ley había previsto que la máxima autoridad pueda ordenar el inicio de la fase
precontractual (arts. 14, 17); que el Comité de Contrataciones u organismo similar
realizara la selección (art. 29); que la máxima autoridad o su delegado suscribiera el
contrato que había sido objeto de adjudicación, sin necesidad de otras autorizaciones
previas (art. 59).
La Ley contemplaba también límites mínimos y máximos para el cumplimiento de
cada una de las fases del proceso; solo permitía en casos excepcionales la ampliación
100
de plazos. Todo esto, con el fin de agilitar el proceso de adjudicación de obra pública y
su contratación, y evitar dilaciones (arts. 21, 35, 37, 39).
Igualmente, la Ley de Contratación Pública preveía plazos reales y no
indefinidamente prolongables –como ocurría en la Ley de Licitaciones– para que los
funcionarios públicos competentes emitieran los informes que les correspondían sobre
documentos precontractuales o proyectos de contratos (arts. 18, 65).
Otro de los objetivos de la Ley fue proteger los intereses legítimos del contratista,
dado el supuesto de que el contrato de obra pública asumía, prácticamente, las
características de un contrato de adhesión (art. 67).
Con el fin de configurar una proporcionada protección de estos legítimos intereses
del contratista, la Ley buscaba establecer reglas claras para la relación contractual
desde el inicio del proceso precontractual. Tales normas debían expresarse (arts. 17, 24)
en los documentos precontractuales de la licitación o concurso, en los que se
determinarían períodos y lugares de presentación de ofertas; se debían enunciar
sistemas de valoración y otros elementos que permitieran que los fundamentos de la
contratación fueran conocidos por todos los interesados (art. 17, letra k).
Asimismo para garantizar los legítimos intereses del contratista, la Ley establecía un
sistema equilibrado de reajuste de precios (arts. 89, 100). Además (art. 86), posibilitaba
las entregas-recepciones parciales; contemplaba la entrega-recepción definitiva presunta
(art. 89, inc. 4); otorgaba al contratista (arts. 87, inc. 3, 88) la posibilidad de recurrir ante
el Juez para la liquidación de contratos correspondientes a obras que injustamente no
hubieran sido receptadas; sancionaba la retención indebida, por pagadores,
fiscalizadores u otros funcionarios, de valores que debieron cubrirse según la Ley o la
dilación injustificada de pagos que tenían que hacerse según la Ley o el contrato.
La Ley establecía, para todas las controversias en materia de contratación pública,
la posibilidad de que tanto la entidad contratante como los contratistas, pudieran
demandar ante la Corte Superior y apelar, en segunda y definitiva instancia ante la Corte
Suprema de Justicia, una de cuyas salas conocería de tales apelaciones. Con ello, se
buscaba dar agilidad y oportunidad en la administración de justicia (arts. 113, 116).
Mejoramiento institucional
101
Es justo recordar que, en muchos casos, tal situación se dio ante abusos en que
incurrieron, en su época, empresas privadas –muchas de ellas extranjeras– que, sobre
todo en el ramo de las telecomunicaciones, mantenían virtuales monopolios privados en
el país.
Ante la dispersión e ineficiencia extrema del servicio de suministro de energía
eléctrica, a las que se aludió en el capítulo “Otras Fuentes de Energía”, a partir de 1971
se estableció un sistema de virtual monopolio del sector público en el suministro de
provisión de tal energía, a través de INECEL y de las empresas eléctricas regionales, en
las que el Instituto tenía una participación accionaria predominante.
Igual ocurrió con el suministro de derivados de petróleo por parte de las filiales de
PETROECUADOR, especialmente PETROCOMERCIAL.
A partir de 1993, se emprendió un proceso tendiente a privatizar esos servicios.
Para fines de 1995, se había admitido amplia participación privada en todos ellos.
Se hace también referencia a estos asuntos en los capítulos de este libro en los que
se analizan las materias de hidrocarburos, otras fuentes de energía, telecomunicaciones,
modernización del Estado y privatización.
Como en ellos se resalta, hay que distiguir entre el dominio eminente por parte del
Estado y la Nación sobre los recursos naturales, las facultades estatales para la
protección y preservación de ellos, su capacidad regulatoria esencial respecto a los
servicios públicos, su deber de amparo a los usuarios, y los aspectos operativos de los
servicios específicos.
102
Capítulo XVI
103
ENTIDADES FINANCIERAS OPERATIVAS PÚBLICAS
Las actuaciones de los entes públicos en el ámbito operativo del sector financiero
se concretan en una asunción parcial del suministro directo del financiamiento a ciertas
actividades.
El Estado confiere financiamiento directo para la ejecución de proyectos de
entidades públicas considerados prioritarios en los planes de desarrollo, a través del
Banco de Desarrollo del Ecuador (BEDE), al que se ha denominado luego Banco del
Estado. Otorga financiamiento al sector agropecuario y a la artesanía y pequeña
industria mediante la actuación del Banco Nacional de Fomento, complementada con la
de CENAPIA. Facilita recursos financieros para la industria de mayor dimensión y el
turismo, por medio de la Corporación Financiera Nacional. Confiere ayuda financiera a la
empresa informal, a través del sistema de garantía y retrogarantía crediticia (para grupos
artesanales o pequeñas industrias) o con la actuación de la Corporación Nacional de
Apoyo a las Unidades Populares Económicas, CONAUPE. Ofrece financiamiento para la
vivienda, por la actuación de la Junta Nacional de la Vivienda y el Banco Nacional de la
Vivienda. Otorga préstamos para la mejor capacitación de estudiantes a través del
Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo (IECE).
Cada una de las instituciones antedichas está regida por una ley orgánica
específica, que se desarrolla en los respectivos reglamentos generales.
Se financiaba la realización de estudios, hasta el nivel de diseño definitivo, para
proyectos que contribuyeran al desarrollo económico-social del país, a través del Fondo
Nacional de Inversión, FONAPRE, que fue suprimido en el Gobierno del presidente
Durán Ballén. El BEDE asumió el financiamiento de estudios para proyectos de
infraestructura o prestación de servicios públicos básicos, sobre todo en el área de
saneamiento.
104
redescuento de cartera (factoring). Las entidades correspondientes estaban regidas en
su actividad por varias leyes especiales.
La Ley General de Bancos distinguía entre las secciones comercial, de ahorros,
hipotecaria y de mandato de los bancos privados. Establecía cupos, líneas y límites de
operación para cada una de ellas. Los límites de operación guardaban relación con el
capital del banco o la sección bancaria correspondiente, con los depósitos que recibiera
del público, con los activos totales.
La evolución de la práctica bancaria ecuatoriana se ha inclinado hacia la operación
de la banca múltiple. Esa es la tendencia que se refleja en la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero adoptada por el Congreso Nacional el 3 de mayo de
1994, luego de que el Proyecto respectivo fue tramitado con el carácter de Ley en
materia económica, de trámite urgente. La Ley fue sancionada y publicada en el
Suplemento del R.O. No. 439, de 12 de mayo de 1994.
Esta ley reemplazó a la General de Bancos, a las de Compañías Financieras y a
todas las que regían –en algunos aspectos inconexamente– el sistema financiero
privado. Tiende a reconocer la conformación de grupos financieros y reglar su
funcionamiento. Permite que se estructuren grupos financieros de los que formen parte
bancos, compañías financieras, de seguros, de arrendamiento mercantil, emisoras de
tarjetas y casas de valores. Una compañía holding o un banco podrán encabezar tales
grupos.
El hecho de que las casas de valores se hallen bajo el control de la
Superintendencia de Compañías mediatiza y torna de segundo grado el control de la
Superintendencia de Bancos sobre el movimiento financiero de todo el grupo, que podría
cargar énfasis en la operación de la casa de valores.
La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, como ya se anotó,
contempla, en el título VI, altas ventajas para grupos financieros muy concentrados, en
tanto que prevé para el pequeño ahorrista una somera protección, que no guarda
proporcionada relación con aquellas.
El sistema legaliza las tendencias concentradoras del manejo de recursos
financieros en pequeños grupos de poder, que se han acentuado en el país en los
últimos años.
Permite que contados grupos, realmente cerrados e integrados por un número
reducido de personas, controlen el sector financiero, el del mercado de valores y, a
través de ellos, acentúen su influencia, ya muy grande, sobre todo el aparato productivo
nacional.
En tal sentido, como ya se examinó, la Ley crea condiciones proclives a que el
ahorro de una gran masa dispersa de ahorristas sea absorbido por cuatro o cinco grupos
financieros, y dedicado luego, en gran medida, a financiar básicamente las inversiones
de sus integrantes. En contraste, los intereses de los pequeños ahorristas y de los
deudores de entidades financieras aparecen muy poco protegidos.
A fines de 1995, se desató una crisis del sistema financiero (iliquidez, altísimos
intereses, preocupante cartera vencida, que afectó a varios bancos (28) y especialmente
a algunas compañías financieras (18).
El presidente Durán Ballén cursó, el 2 de enero de 1996, como Ley de trámite
urgente, un proyecto que contenía reformas a la Ley de Régimen Monetario, las cuales
buscaban que el Banco Central del Ecuador pudiera hacer préstamos emergentes no
105
solo a los bancos, sino también a las compañías financieras, al tiempo que se trataban
de mejorar los mecanismos de control sobre el sector.
Hasta marzo de 1996, dicho proyecto estaba realmente en el limbo. El Congreso
Nacional modificó el Proyecto; el Presidente de la República vetó el que le envió el
Congreso; había controversias en el parlamento respecto a la posición que debía
adoptar respecto a las observaciones del Presidente; el Primer Magistrado convocó a un
período extraordinario de sesiones del Congreso para que las conociera y también para
que autorizara una reorganización de las Cortes Superiores; había una confusa mayoría
que, al parecer, se inclinaba por clausurar el Congreso Extraordinario del período así
convocado por el Presidente; pero el grupo de diputados que apoyaban la posición del
Ejecutivo no daba quórum a las sesiones del Parlamento; varios de ellos fueron
llamados a juicio dentro del proceso que seguía el Presidente de la Corte Suprema por
abusos en el manejo de fondos reservados.
Es de temer que las tendencias concentradoras del manejo de recursos financieros
en pequeños grupos de poder se acentúen aun más, auspiciados por esas leyes o
proyectos de ley y por el Gobierno.
a) bancos;
b) sociedades financieras;
c) asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda;
d) cooperativas de ahorro y crédito que realizan intermediación financiera con el
público.
Son instituciones de servicios financieros:
a) almacenes generales de depósito;
b) compañías de arrendamiento mercantil;
c) compañías emisoras o administradoras de tarjetas de crédito;
d) casas de cambio;
e) corporaciones de garantía y retrogarantía;
f) compañías de titularización.
106
h) otras que fueren calificadas por la Superintendencia de Bancos.
Para 1996, según informaciones de prensa –Expreso, de Guayaquil, 8 de enero de
1996, p. 8– existían en Ecuador 363 instituciones financieras privadas, de las cuales
solamente 239 estaban controladas por la Superintendencia de Bancos. Su personal de
control había sido rebasado por los apremios que implicó la creación de numerosas
entidades financieras.
Por la naturaleza de este libro y dada la visión general que él intenta suministrar, se
centrará el análisis sucinto que aquí se realiza, en los que la Ley califica de tipos de
entidades financieras privadas. En otro trabajo se hará un examen más detenido de las
entidades financieras en general y de las bursátiles.
Los bancos y las sociedades financieras son, de acuerdo con nuestra Ley, las
instituciones financieras privadas estrellas, las mimadas por la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero. Pueden realizar las operaciones más reditivas
autorizadas por la Ley. Están en capacidad de organizar los grupos financieros que ella
prevé. Pueden ser propietarias de compañías de seguros y reaseguros.
Las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda y las cooperativas
de ahorro y crédito que realicen intermediación financiera con el público –y a las que
podría denominarse el sector financiero comunitario o social– resultan, en cierto modo,
las cenicientas del sistema. Se las excluye de operaciones importantes, no se permite
que formen grupos financieros, se las induce a convertirse en bancos o compañías
financieras.
En las primeras puede haber un número pequeño de socios y alta concentración de
capital y del manejo administrativo. En las segundas, por su naturaleza, el número de
socios tiende a ser muy amplio.
En el Ecuador los porcentajes de recursos que manejan las mutualistas y
cooperativas de ahorro y crédito son, como se verá más adelante, muy pequeños. En
otros países, especialmente en los europeos, alcanzan proporciones predominantes. Las
leyes promueven su formación y mantenimiento.
107
b) Recibir depósitos a plazo:
Los depósitos a plazo son obligaciones financieras exigibles al vencimiento de un
período no menor a treinta días, libremente convenido por las partes; pueden
constar o instrumentarse en un título-valor, nominativo a la orden o al portador, y ser
pagados antes del vencimiento del plazo, previo acuerdo entre el acreedor y el
deudor.
c) Asumir obligaciones por cuenta de terceros, a través de aceptaciones, endosos o
avales de títulos de crédito, así como otorgar garantías y cartas de crédito internas o
externas, o expedir cualquier otro documento similar, de acuerdo con las normas y usos
internacionales.
d) Emitir obligaciones y cédulas garantizadas con sus activos y patrimonio: las
obligaciones de propia emisión se regirán por lo dispuesto en la Ley de Mercado de
Valores.
e) Recibir préstamos y aceptar créditos de instituciones financieras del país y del
exterior.
f) Otorgar préstamos hipotecarios y prendarios, con o sin emisión de títulos, así
como préstamos quirografarios.
g) Conceder créditos en cuenta corriente, contratados o no.
h) Negociar letras de cambio, libranzas, pagarés, facturas y otros documentos que
representen obligaciones de pago, creados por ventas a crédito, así como anticipar
fondos con respaldo de los referidos documentos.
i) Efectuar negociaciones de documentos resultantes de operaciones de comercio
exterior.
j) Negociar títulos-valores y descontar letras documentarias sobre el exterior, o
hacer adelantos sobre ellas.
k) Constituir depósitos en instituciones financieras del país y del exterior.
l) Adquirir, conservar o enajenar, por cuenta propia, valores de renta fija, de los
previstos en la Ley de Mercado de Valores y otros títulos de crédito establecidos en el
Código de Comercio y otras leyes, así como valores representativos de derechos sobre
estos, inclusive contratos a término, opciones de compra-venta y futuros; podrán
igualmente realizar otras operaciones propias del mercado de dinero; y participar en
forma directa en el mercado de valores extrabursátil, exclusivamente con los valores
mencionados en esta letra y en operaciones propias:
108
q) Efectuar operaciones de arrendamiento mercantil, de acuerdo con las normas
previstas en la Ley.
r) Obrar como fiduciarios mercantiles, exceptuado el ejercicio de las actividades de
fondos de inversión –regulado por la Ley de Mercado de Valores–, sujetándose a las
normas generales emitidas por la Superintendencia de Bancos.
s) Comprar, edificar y conservar bienes raíces para su funcionamiento, ateniéndose
a las normas generales expedidas por la Superintendencia de Bancos, y enajenarlos.
t) Adquirir y conservar bienes muebles e intangibles, para su servicio, y enajenarlos.
u) Comprar o vender minerales preciosos, acuñados o en barra.
v) Emitir obligaciones con respaldo de la cartera de crédito hipotecaria o prendaria,
propia o adquirida, siempre que –en este último caso– se originen en operaciones
activas de crédito de otras instituciones financieras.
w) Garantizar la colocación de acciones u obligaciones; y
x) Efectuar inversiones en el capital social de las sociedades que integran los
grupos financieros regulados por el título VI de la Ley General de Instituciones del
Sistema Financiero.
Número de bancos
Para el primer trimestre de 1996, había alrededor de 40 bancos (en mayo llegaron a
43). Los diez más grandes concentraban un 75% de los activos totales que, para
diciembre de 1995, habían llegado a 20,65 billones de sucres, un 61% por sobre la cifra
de 1994. A finales de abril de 1996, los activos totales llegaban a 22,7 billones de
sucres.
Los bancos privados tuvieron utilidades por 376 mil millones de sucres: un 55% por
sobre las de 1994. Su patrimonio y su capital crecieron, entre fines de 1994 y fines de
1995, en el 74,74% y el 72,95%, respectivamente.1
Las sociedades financieras privadas pueden efectuar todas las operaciones que
están facultados para realizar los bancos, excepto recibir recursos del público en
depósitos a la vista (facultad enunciada en el literal a de la enumeración precedente) ni
conceder créditos en cuenta corriente –sobregiros–, contratados o no (facultad del literal
g).
Pero, en cambio pueden participar en la promoción de proyectos de inversión en los
sectores productivos, e invertir en acciones de compañías de esta naturaleza, bajo las
siguientes condiciones:
1. Que la suma de las inversiones por este concepto no exceda del 20% del
patrimonio técnico de la respectiva sociedad financiera inversora.
2. Que la inversión no sobrepase 30% del capital pagado y reservas de la compañía
receptora.
3. Que la inversión corresponda a acciones de nuevas compañías o a las que se
emitan como resultado de aumentos de capital que la institución financiera esté
apoyando; y,
109
4. Que las referidas inversiones no se mantengan por un plazo superior a tres años,
pudiendo prorrogarse dicho plazo por una sola vez, hasta por un año adicional, previa
autorización de la Superintendencia (art. 2, inciso 3 y 53 de la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero).
Hacia fines de 1995, había más de 50 financieras. Manejaban recursos que
significaban alrededor de un 10% de los que controlaban los bancos (9,4%, en activos;
12,1%, en patrimonio; 10,5%, en cartera; 7,4% de las captaciones). Luego de la crisis
financiera de fines de ese año y de comienzos de 1996, tres compañías financieras
(INTERMIL, ECUACORP, FILASA) estaban en situación de quiebra; cinco formaron un
banco; otro grupo planeaba configurar una nueva entidad bancaria; tres fueron
absorbidas por igual número de bancos preexistentes; y tres, por otras financieras.2
110
2. efectuar por cuenta propia o de terceros operaciones con divisas, contratar
reportos y arbitrajes sobre éstas y emitir o negociar cheques de viajeros;
3. comprar o vender minerales preciosos acuñados o en barra; y,
4. garantizar la colocación de acciones y obligaciones.
Además las Cooperativas de Ahorro y Crédito que realizan intermediación financiera
con el público no podrán:
a) negociar documentos resultantes de operaciones de comercio exterior; y,
b) efectuar operaciones de arrendamiento mercantil de acuerdo con las normas
previstas en la Ley.
111
La orientación de la Ley aprobada por el Congreso Nacional es positiva; pero, cabe
preguntar ¿por qué solo las cooperativas de ahorro y crédito tienen un representante en
los mencionados organismos y no las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para
la vivienda y el bienestar familiar, si cuentan con un número de afiliados, activos y
operaciones comparables y, en algunos casos, más altos que los de aquellas?
112
establecimientos de comercio o en sus hogares a esa antigua –aunque discutible–
actuación que el decir popular ecuatoriano califica como “chulco”; tanto más que los
porcentajes superiores de aumento de personas dedicadas a la referida actividad se dan
en las categorías de patrón o socio activo (13,5%), cuenta propia (11,6%), trabajador
familiar sin remuneración (16,7%), y no declarados (18,8%), mientras que el número de
empleados asalariados en la rama de actividad se incrementa en un 6,9%, que es
inferior a la mitad de las dos categorías anteriores.7
En un interesante estudio efectuado por el Banco Central del Ecuador, FODERUMA
y CEDATOS se señalaba que el 65% de los productores agropecuarios guardaba su
ahorro en casa; el 15% lo hacía en el Banco Nacional de Fomento; el 12% en bancos
comerciales y un 8% en cooperativas.8
Para obtener crédito dentro de un esquema que podría calificarse como formal, el
campesino acude en forma más acentuada a las instituciones de ayuda al campesino
(por ejemplo, Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP) o a las cooperativas
agrícolas (24,5%), luego, al Banco Nacional de Fomento, después a FODERUMA
(14,5%), en seguida, a las Cooperativas de Ahorro y Crédito (14,4%), y por último, a los
bancos privados (5,7%).9
Tal situación puede explicarse porque el personal bancario –y, en alguna medida
también el actual de la mayoría de cooperativas de ahorro y crédito– tiene una
orientación encaminada fundamentalmente a una concepción urbana del crédito, y no se
ha familiarizado con las necesidades y limitaciones de los pequeños productores
campesinos y los específicos problemas de administración de crédito frente a ellos.
En torno a esta materia, cabe anotar la evidente tendencia a eliminar FODERUMA o
minimizar su proyección.
De otro lado, el Banco Nacional de Fomento –cuyo personal, según se anunció, se
disminuirá también sustancialmente– parece encaminarse, en alguna medida, a una
actuación de banca de segundo piso, en la que, posiblemente, se priorizará el
financiamiento de proyectos grandes, mientras se orientará hacia otras instituciones
financieras la utilización, como bancos de primer piso, de fondos destinados a proyectos
de menores dimensiones.
Desde luego, ello no descarta el establecimiento de agencias y unidades del Banco
Nacional de Fomento en unas pocas ciudades y poblaciones menores, como se lo ha
venido haciendo, dentro del proceso de modernización y dinamización del Banco, que ha
puesto énfasis en el desarrollo de una red nacional de computación, emisión de cheques
cobrables en todo el territorio ecuatoriano y otros adelantos técnicos de esa índole,
aunque no, en medida proporcionada, en el facilitamiento del crédito barato y accesible
para el pequeño agricultor y artesano. Sin duda, a éste más que las sofisticaciones
técnicas o la posibilidad de efectivizar sus cheques en muchas plazas –lo que impone
altos costos –, le interesará sustancialmente el abaratamiento de los costos financieros
que deba cubrir.
Parece evidente que la del financiamiento sin mayores complicaciones a los
productores agropecuarios, sobre todo medianos y pequeños, es un área que podrían
tomar con algún éxito cooperativas de ahorro y crédito que se especialicen en ese
sector.
Ello, sin duda, favorecería a la producción nacional, a los productores agropecuarios
y al movimiento cooperativista.
113
DISPARIDAD ENTRE DESARROLLO DE POBLACIONES INTERMEDIAS Y
SERVICIOS PARA ELLAS
La evolución de las tasas de interés, de las diferencias entre tasas pasivas y tasas
activas ha inducido a los bancos privados a buscar una clientela selectiva y a tratar de
desprenderse de clientes pequeños mediante el incremento de cobros mínimos de
servicios (por ejemplo, en chequeras). Así mismo, les ha puesto en condiciones de
buscar ahorros operativos, entre otros aspectos, por disminución de personal.
Tanto esos clientes como cierto tipo de personal con alguna especialización podrían
ser absorbidos por las mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito.
En correlación con ello, cabe tener en cuenta que el sector empresarial formal
tiende a ser manejado por grupos económicos cada vez más concentrados.
Según informaciones de la Superintendencia de Compañías, un número muy
reducido de personas controla el capital empresarial registrado en dicha
Superintendencia.12 No llegarían a 6 mil las personas que ejercen control absoluto
sobre las empresas supervigiladas por dicha entidad, y no pasarían de 400 las que
tienen predominio sobre esas compañías. Ese número ha ido disminuyendo. Para fines
de 1995, cifraba, al parecer, en menos de 350.
En las casas de valores y, consecuentemente, en las bolsas de valores, la influencia
de las entidades financieras podrá ser muy acentuada, como se lo ha resaltado en otros
capítulos de este libro.
El manejo de los mercados financieros y de valores por parte de las entidades
financieras tradicionales, de base capitalista, está, pues, altamente concentrado.
114
Frente a ello, las 23 Cooperativas de Ahorro y Crédito controladas por la
Superintendencia de Bancos llegaron a tener 636 mil socios, para 1992;13 cifrando en
544 mil, para mediados de 1993, y en 566 mil para fines de ese año.
Para finales de 1995 el grupo de Cooperativas de Ahorro y Crédito controladas por
la Superintendencia de Bancos (para entonces 26) tenía 659.501 socios, de los cuales
460.489 eran activos, y 199.012 inactivos.
Había 134 Cooperativas de Ahorro y Crédito que se calificaron inicialmente como
abiertas. En total, las cooperativas de esta rama alcanzaban, en 1990, a 287
organizaciones, que operaban en todo el país con aproximadamente 837 mil socios.
Para octubre de 1994, las cooperativas de crédito activas llegaban a 320, con cerca de
un millón de socios en todo el país, según datos de la Federación Ecuatoriana de
Cooperativas de Ahorro y Crédito (FECOAC). En general, alrededor de 2 millones de
personas pertenecían, entonces al sistema cooperativo que, obviamente, abarca
campos más amplios que el de ahorro y crédito –consumo, vivienda, producción–.
Para 1996, el número de cooperativas de ahorro y crédito no sujetas al control de la
Superintendencia de Bancos había crecido a 800. En general, había 9.500 cooperativas.
La Dirección de Cooperativas, que teóricamente las controla, carecía de medios para
hacerlo, según declaraciones del ejecutivo de dicho organismo.14
Las 10 mutualistas que operaban en el país, con 59 locales de atención en 28
ciudades y 14 provincias, tenían 818.000 socios, a septiembre de 1993.
A partir de los años ochenta, las Mutualistas habían venido soportando una crisis
que, para 1992, tuvo sus peores manifestaciones, en disminución de número de
préstamos, de valor real de créditos, de número de asociados. Desde 1993
experimentaron una discreta recuperación.
Al 31 de diciembre de 1995, según informaciones de la Asociación Nacional de
Mutualistas del Ecuador, tenían 921.156 asociados, y habían otorgado créditos por
321.326 millones de sucres, aproximadamente (139.210,6 millones, en créditos
hipotecarios; 182.115,2 millones, en quirografarios).
Es un imperativo nacional lograr una mejor distribución de los titulares de empresas
que operen en los sectores productivos, así como de los recursos financieros que ellos
puedan obtener. Las Cooperativas de Ahorro y Crédito pueden tener un papel
determinante en este empeño. En un campo más específico, también pueden tenerlo las
asociaciones mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda.
115
CRECIMIENTO DE ACTIVOS
DECRECIMIENTO DE CAPTACIONES
Entre 1980 y 1993 el porcentaje de ahorro privado que absorbieron los bancos
creció sustancialmente. En el primero de aquellos años era del 49,43% del ahorro total.
En 1993, llegó al 83,12%. Las mutualistas bajaron, entre 1980 y 1993, de una captación
del 40,12% al 8,78%, según las Asociación Nacional de Mutualistas del Ecuador, o del
116
33,76% al 11,5% del ahorro total, o experimentaron un descenso aún mayor, según
otras fuentes.17
Para 1989, la totalidad de cooperativas de ahorro y crédito llegaban a tener el
10,3% de los depósitos de ahorro nacional, mientras las mutualistas estaban en el
15,5%. La recepción de depósitos de ahorro por parte de las 23 cooperativas
controladas por la Superintendencia fue, a 1993, del orden del 4,2% del total captado por
el sector financiero.18 Como ya se mencionó, la captación de recursos (depósitos a la
vista y a plazo) de las cooperativas cifró, en 1993, en el 1,67% de las que alcanzaban
todas las entidades del sector financiero privado sujetas al control de la
Superintendencia de Bancos, y bajó al 1,66% en el año siguiente.
En el caso de las mutualistas, el descenso en esos rubros fue del 3,49% al 1,92%,
entre 1993 y 1994.
Es, pues, fácilmente apreciable la acentuada merma que experimentaron las
mutualistas y las cooperativas de ahorro y crédito en materia de captación de ahorros.
Ese descenso puede atribuirse a una falta de agilidad en la adecuación de las tasas
pasivas de interés y además a la limitación de servicios financieros.
Para tener una idea de la dimensión de las cooperativas de ahorro y crédito, cabe
señalar que, el total de los activos del Banco Continental, según sus balances
condensados correspondientes al balance imprevisto cortado al 24 de agosto de 1993,
que se publicó en la prensa nacional, cifraba en 318.153 millones de sucres, y subió a
1.221.199 millones de sucres, al 30 de noviembre de 1995; y que los activos totales del
Grupo Conticorp (Banco Continental, Contileasing, Financonti, Cash S.A., Almaconti,
Financiera Continental, Contivalores, Contifondos, Banco Continental Overseas,
117
Panamerican Services llegaban a 491.943 millones de sucres en agosto de 1993, y a
1.746.303 millones, al 30 de noviembre de 1995).
En otras palabras, los activos de todas las antedichas cooperativas apenas
significaban, para 1993, el 42% de los de un solo banco, y el 27% de los del grupo
financiero correspondiente. La proporción había descendido, en 1995, al 25,52% de los
del banco; y al 17,85% del grupo financiero.
Se ha tomado como referencia al Banco Continental, tanto porque él, si bien tiene
una magnitud importante, no estaba entre los cuatro más grandes de país, cuanto
porque presentaba determinadas características en la actuación del Gobierno frente a él.
En relación con el primer aspecto, se hallaba en el quinto lugar entre los bancos
privados nacionales entre 1994 e inicios de 1996.
En cuanto a lo segundo, había recibido un trato deferente por parte del Gobierno del
presidente Durán Ballén: el doctor Gustavo Ortega Trujillo, relevante miembro del Grupo
Conticorp y de la familia Ortega, fue Superintendente de Compañías, primero,
Embajador ante S.M. el Rey de Bélgica, después; cuando el Continental tuvo dificultades
financieras, el Banco Central le confirió un crédito subordinado de 485 mil millones de
sucres, al 37% de interés (El Comercio, 26 de marzo de 1996, p. B-5; Hoy, 28 de ese
mes, p. A-2).
Frente a ello, el Banco Central y el Gobierno demostraron gran renuencia a conferir
un crédito 140 veces menor a la Cooperativa 8 de Septiembre, que tenía 10 mil clientes
y estaba sujeta al control de la Superintendencia de Bancos, la que tuvo severas
dificultades a fines de marzo de ese mismo año. Menos aún, frente al cierre de la
Cooperativa de Ahorro y Crédito de la Pequeña Empresa, CAPCE, 4.500 socios,
ocurrido en los primeros días de marzo, y que estaba bajo la vigilancia de la Dirección
Nacional de Cooperativas, del Ministerio de Bienestar Social, por no llegar a la magnitud
requerida para que la Superintendencia de Bancos efectúe ese control.
Si se establece una comparación con entidades financieras del sector público vale
la pena tener en cuenta las siguientes cifras.
En activos, el Banco Nacional de Fomento tenía 960.721 millones de sucres, en
1993, y 1.060.748 millones de sucres, en 1994; el Banco Ecuatoriano de la Vivienda
llegaba, en este rubro, a 542.000 y 814.164 millones, en esos años; el Banco del Estado
a 481.893 millones y 627.600 millones, respectivamente, y alcanzaba a 937.536
millones, en 1995; la Corporación Financiera Nacional tenía, a fines de 1995, un activo
total de 706.58 millones.
En cuanto a cartera, el Banco Nacional de Fomento tenía 534.457 millones de
cartera por vencer, en 1993 y 613.581, en 1994. La cartera del Banco del Estado fue de
298.553 millones de sucres, en 1993; de 464.451 millones de sucres, en 1994, y de
712.088 millones, en 1995. La cartera por vencer de la Corporación Financiera Nacional
fue de 201.672 millones, a fines de 1995.
Con este mismo propósito de tener valores de referencia respecto a la magnitud del
sistema de cooperativas de ahorro y crédito y de las mutualistas, es útil recordar que los
activos de PETROECUADOR cifraban en torno a los 6.056.190 millones de sucres, para
diciembre de 1993.
Los volúmenes de cartera de crédito de las cooperativas sujetas al control de la
Superintendencia alcanzaron, para diciembre de 1993, a 98.937 millones de sucres. A
esa época, eran apenas el 2,7% de la cifra que correspondía entonces a los bancos
118
privados. Para fines de 1994, llegaron a 190.046. Habían crecido, con respecto al año
anterior, en un 92,1%, a sucres corrientes, en un 50,9% a sucres constantes de 1993;
pero tan solo llegaron al 2,79% de los volúmenes de cartera de los bancos privados.19
Para septiembre de 1995 llegaron a 239.073 millones de sucres.
Para febrero de 1996 –últimas cifras publicadas por la Superintendencia de Bancos
disponibles a julio de ese año– la cartera de crédito de las cooperativas llegaba a
258.326 millones de sucres; los volúmenes de cartera de crédito de los bancos privados
fueron de 11.389.631 millones. Las cooperativas tenían una cartera de crédito de
alrededor del 2.27% de los bancos privados.
La cartera de crédito del Banco Continental llegaba, el 24 de agosto de 1993, a
181.907 millones de sucres; y al 30 de noviembre de 1995, alcanzaba los 1.021.237
millones de sucres.
Las diferencias entre los bancos privados y otras entidades fundamentalmente
capitalistas, como las compañías financieras, y las instituciones del sector financiero
comunitario o social (mutualistas y cooperativas de ahorro y crédito) se agravarán,
seguramente, conforme avanza la aplicación de las normas de la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero, que privilegian a los bancos y a los grupos
financieros y les dan mayores posibilidades de captar recursos.
IMPERATIVOS GENERALES
Para evitar riesgos en tal sentido, las cooperativas de ahorro y crédito deben
esforzarse por garantizar a sus socios y al público absoluta seguridad, indudable liquidez
y, además, han de tender a alcanzar adecuados niveles de rentabilidad y perfiles
sostenidos de crecimiento y ampliación de su cuota de participación en el mercado.
Les es imperativo, paralelamente, conservar adecuada relación con sus socios y
con el movimiento cooperativista y no soslayar sus principios.
119
AMPLIACIÓN DE SERVICIOS FINANCIEROS
SISTEMAS DE CONTROL
120
de control sean ejercidos por las federaciones de las Cooperativas de Ahorro y Crédito o
institutos auxiliares específicos.
En todo caso, deberían agotarse los esfuerzos para evitar que haya incertidumbre
sobre las normas que puedan ser aplicadas a las cooperativas de ahorro y crédito, y
eliminar dicotomías o alternativas de aplicación de uno u otro sistema normativo por
parte de una autoridad.
Para dar más eficacia a la acción de dichas cooperativas, así como para proyectar
una imagen más sólida frente al público, deberían tomarse medidas tanto en el aspecto
del robustecimiento de la estructuración financiera y contable, como del incremento de la
eficiencia en el campo operativo.
Para el buen éxito de un proyecto que permita expandir las actividades de las
cooperativas de ahorro y crédito, debería, ante todo, buscarse la creación de una
realidad de solidez y solvencia económica y financiera de estas entidades y, obviamente,
de la correlativa imagen entre el público usuario.
Dentro de esta perspectiva, habría que pensar inclusive en las características de la
constitución y conformación del capital de las cooperativas en cuestión, pues resulta
imperativo que su base económica les permita, en algún modo, configurar supuestos de
posibilidad de competencia con los bancos.
Con esta mira, tendría que examinarse la posibilidad y conveniencia de admitir
como socios de esas cooperativas a otras personas jurídicas, así como constreñir la
realización de aportes a entregas de recursos en numerario o efectivo. Paralelamente,
debería propiciarse este tipo de inversión.
Para facilitar a estas cooperativas la adquisición de cierto tipo de activos fijos,
podría analizarse la configuración de algún tipo de aportaciones preferidas para quienes
puedan realizar aportes destinados a financiar esos activos, ante la circunstancia de que
no deseen hacerlo todos los socios.
Como un medio de impulsar la captación de recursos, podría pensarse en que, en
caso de producirse excedentes, cierto tipo de pequeños aportantes pudieran tener
preferencia en la entrega periódica de valores por cuenta de esos excedentes, en forma
que se mantenga alguna relación con las tasas de interés generalmente aplicables.
Así mismo, debería analizarse la conveniencia de que al retirarse cierto tipo de
socios, se les pudiera reintegrar los aportes por ellos efectuados y en los que se aplicara
alguna forma de indexación, mientras se mantengan positivas condiciones financieras y
económicas de la cooperativa, a juicio del organismo de control.
Con el objeto de desarrollar procesos de incremento de capital y patrimonio,
tendrían que definirse normas más exigentes de formación de reservas.
121
Contabilidad y Auditoría
Organización administrativa
Manejo de préstamos
122
Condición idónea para que las mutualistas y cooperativas de ahorro y
crédito participen en el mercado de valores
Sin duda, para mutualistas y las cooperativas de ahorro y crédito que realicen
intermediación financiera con el público, puede ser muy útil actuar como clientes dentro
de la operación del mercado de valores, con el objeto de colocar excedentes de liquidez,
dedicándolos a la adquisición de valores. Sinembargo, lo que resultaría realmente
importante para ellas es que puedan llegar a vincularse con el rol de entidades
protagonistas de ese mercado.
A dicho efecto, deberían agotarse esfuerzos encaminados a lograr que tales
cooperativas, quizá a través de sus federaciones, pudieran participar en la integración de
casas de valores, de compañías operadoras de valores extrabursátiles, de compañías
administradoras de fondos de inversión. Todas esas entidades deberían organizarse, de
acuerdo con la Ley de Mercado de Valores, como compañías anónimas.
La Ley de Cooperativas debería facultar a las cooperativas de ahorro y crédito –o al
menos a sus federaciones– a participar en dichas compañías, ser miembros de bolsas
de valores y de mecanismos centralizados de negociación extrabursátil, así como para
realizar operaciones bursátiles y extrabursátiles.
Así mismo, debería lograrse que la ley especial que rigiera la actividad de las
cooperativas de ahorro y crédito les facultara para emitir determinado tipo de valores,
propios de sus operaciones, con el objeto de que pudieran ampararse, como las demás
instituciones financieras sujetas al control de la Superintendencia de Bancos, a la
posibilidad de hacer oferta pública de esos títulos, sin el trámite de calificación y
autorización previa de la Superintendencia de Compañías.
123
Capítulo XVII
124
Mercado bursátil es el conformado por ofertas, demandas y negociaciones de
valores inscritos en la bolsa, realizadas en ésta por las casas de valores y los
operadores de bolsa autónomos (agentes de bolsa).
Mercado extrabursátil es el que se desarrolla fuera de las bolsas de valores, a
través de un mecanismo centralizado de negociación, con la participación de
intermediarios autorizados y con valores que, aun cuando no se hallen inscritos en una
bolsa de valores, lo estén en el Registro del Mercado de Valores y en el respectivo
mecanismo de transacciones extrabursátiles (artículo 3 del Reglamento).
Mercado bursátil
Las instituciones fundamentales del mercado bursátil son las bolsas de valores y las
casas de valores.
BOLSAS DE VALORES
125
de una bolsa de valores se divide en cuotas iguales y negociables de propiedad de sus
miembros, sin que ninguno de ellos pueda tener en propiedad más de una.
El máximo órgano directivo de una bolsa de valores está constituido por un
directorio, integrado por un número impar de entre por lo menos siete y no más de once
directores, elegidos por la asamblea de casas de valores que integran la bolsa. Los
directores deberán acreditar un amplio conocimiento técnico, experiencia en mercado de
valores, idoneidad moral, no guardar parentesco entre sí ni estar inhabilitados para el
ejercicio del comercio ni de cargos públicos, ni estar demandados por obligaciones
incumplidas con entidades financieras o por obligaciones tributarias.
La mayoría de los integrantes del directorio (cuatro, cinco o seis, según el caso)
deberán ser elegidos entre los administradores o representantes de las casas de valores
miembros de la corporación; y la minoría, entre personas que no sean representantes,
administradores, ni accionistas titulares de más del 10% del capital de una casa de
valores miembro de la bolsa respectiva.
La participación mayoritaria de los actores directos del mercado, en un órgano de
regulación de éste, se aparta de la teoría general de independencia de los órganos de
control y regulación frente a los controlados.
Antes de la expedición de la Ley de Mercado de Valores, las bolsas de valores
estaban organizadas como compañías anónimas. Inicialmente, en su directorio no se
incluían representantes de los agentes de bolsa. Después se los incluyó. El destino de
sus utilidades era resuelto por sus accionistas. Al presente, al ser corporaciones civiles,
aquellas se reinvierten para robustecer el patrimonio de la entidad.
Actualmente operan en el país tres Bolsas de Valores: la de Quito, la de Guayaquil
y la de Cuenca, que tiene un volumen de operaciones más bien reducido, desde el 28 de
mayo de 1995, funciona como Bolsa Electrónica de Valores del Ecuador, SATI.
En los 6 primeros meses de 1996, las Bolsas de Valores negociaron 5’942.239
millones de sucres, aproximadamente un 60% de ese valor correspondió a la de Quito.
Para fines de julio el monto negociado llegó a 7.638.803 millones de sucres. Para junio
se había superado la cifra negociada en 1995 (5.132.318 millones de sucres).
CASAS DE VALORES
126
e) anticipar fondos de sus recursos a sus comitentes, para ejecutar órdenes de
compra de valores inscritos en el registro del mercado de valores;
f) ofrecer asesoría e información en materia de operaciones en el mercado de
valores;
g) ser accionistas de compañías operadoras de valores extrabursátiles o de
compañías administradoras de fondos de inversión y miembros de bolsas de valores o
de mecanismos centralizados de transacciones extrabursátiles.
Además de las reglas enunciadas en los artículos 21 a 24 de la Ley 28 del
Reglamento General, les son aplicables las normas del Reglamento sobre Casas de
Valores y otros intermediarios, expedido por el Consejo Nacional de Valores mediante
Resolución No. CNV-93-004, de 22 de diciembre de 1993, publicada en el Suplemento
del R.O. No. 349, de 31 de dicho mes y año.
Para octubre de 1994, la Superintendencia de Compañías había autorizado la
operación de 57 casas de valores: 30 en Quito, y 27 en Guayaquil. Para igual mes de
1995, el número subió a 76: 39 en la capital; 37 en el Puerto Principal. A mayo de 1996
descendió a 68.1 Hacia diciembre de 1995, se puso de relieve la fragilidad de un sistema
integrado por un número desproporcionadamente alto de entes, que pertenecían a
grupos económicos cerrados y respecto a los cuales no se habían definido coherentes y
adecuados mecanismos de control. Casi una decena de casas de valores tuvieron
graves problemas financieros, que se presentaron también en otras intermediarias.
Algunos de sus dirigentes, que habían captado altos recursos del público, y virtualmente
se hallaban en quiebra, fugaron del país.
La situación movió a preocupación general. La Superintendencia de Compañías
acentuó sus medidas de control. Para mediados de enero de 1996 dispuso la
suspensión de las operaciones de 26 casas de valores –18 de Quito, 8 de Guayaquil–,
porque no habían presentado oportunamente, en los dos meses anteriores, la
información económico-financiera requerida por la Ley de Mercado de Valores. Al día
siguiente de adoptada, se revió la sanción para varias. (El Comercio, 19 de enero de
1996, p. B-2; 20 de enero pp. A-1 y A-2). Eso ponía de relieve la falta de precisión,
claridad y coherencia de los mecanismos de control sobre las casas de valores,
situación a la que el autor había hecho ya referencia –en conferencias públicas
organizadas por la Universidad Andina– cuando se tramitaba la actual Ley del Mercado
de Valores.
En el R.O. de 8 de mayo de 1996, se publicaron las reformas al Reglamento sobre
Casas de Valores y otros intermediarios expedidas por resolución No. 96005 del
Consejo Nacional de Valores.
127
de admitir que tengan porcentaje ilimitado en el capital de las casas de valores– por la
tesis de que el porcentaje máximo de capital que, en conjunto, puedan tener dichas
entidades en una casa de valores, no rebase el 25% de su capital. Aquello no se reflejó
en la redacción de los artículos 21 y 67 de la Ley ni, obviamente, en el artículo 27, inciso
2, del Reglamento.
No resulta conveniente para el interés general que los bancos o entidades u
organizaciones financieras privadas –estén o no estructuradas como compañías–
puedan asumir posiciones de predominio en una casa de valores. Tampoco que las
compañías administradoras de fondos tengan injerencia en aquellas.
Es necesario que la disposición correspondiente tenga plena claridad y no dé
margen a situaciones confusas o interpretaciones discrepantes. De otro lado, es preciso
que las normas previstas en los artículos 21, inciso 2, 67, y 75, numeral 3 de la Ley de
Mercado de Valores guarden adecuada y clara concordancia.
Al usarse, en el texto actual de la disposición vigente, el término “de su respectivo
capital”, se generó una situación ambigua.
Mientras el deseo de la Comisión Legislativa que examinó el proyecto había sido –
como ya se ha anotado– que se limitara la participación de entidades financieras hasta
un porcentaje máximo del capital total de la casa de valores, el uso de los términos
“respectivo capital” en las disposiciones mencionadas, cuya reforma resulta necesaria,
da margen a que pueda entenderse que ese capital se refiere o al del banco, o al de
cada una de las instituciones del sector financiero. Con ello, éstas pueden copar –como
ya ha ocurrido– el capital de una casa de valores, aun cuando, para invertir en ellas, se
hallen sujetas a límites fijados con relación al capital social total de cada una de esas
entidades.
En efecto, no es lo mismo limitar la participación de las entidades bancarias y
financieras a un porcentaje de su capital social que al de una parte del capital de la casa
de valores. Piénsese en un banco que tenga un capital social muy grande, y que cuente
con entidades filiales que operen como financieras, almaceneras, arrendadoras
mercantiles u otras compañías a las que se refiere la facultad 26a. del artículo 173 de la
Ley General de Bancos. Una inversión de hasta el 10% del capital social de ese banco,
más inversiones de aquellas otras compañías, permitirían, sin duda, adquirir todo el
capital de una casa de valores.
La falta de perfecta claridad en las normas sobre integración del capital de las casas
de valores tiene proyecciones negativas, tanto en lo que concierne a la operación del
mercado de valores, como organismo de contrapeso del financiero, para efectos de
fijación de ciertos costos del dinero, cuanto en lo relativo a un directo y eficaz control de
las entidades financieras por parte de la Superintendencia de Bancos.
La situación se agrava si, como se anotó, se configura el manejo de una casa de
valores por parte de un grupo financiero, en conformidad con las normas de los artículos
57, 58, 62, 67, inciso 2, de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, ya
mencionados.
Aquello da margen a que pocos grupos financieros puedan tener un papel
preponderante, no solo en el manejo de las casas de valores, sino de las bolsas de
valores y, con ello, del órgano de regulación (Consejo Nacional de Valores), en la
designación de cuyos integrantes aquellos grupos puedan ejercer influencia
determinante.
128
Ni la Ley ni el Reglamento clarifican la medida en que un grupo financiero pueda
integrar el capital de una o varias casas de valores. Parece indispensable hacerlo.
Ruedas de bolsa
Las ruedas de bolsa son las reuniones en las que se negocian los valores
registrados en el mercado bursátil. Pueden celebrarse con la presencia física de los
operadores y a viva voz, es decir, mediante el pregón de las diferentes ofertas y
demandas presentadas; o a través de sistemas electrónicos de transacciones, esto es,
sin que necesariamente se requiera la presencia física de los operadores; o
simultáneamente.
El funcionamiento de las ruedas de las diferentes bolsas de valores del país deberá
propender a la integración del mercado nacional.
129
Para 1995, las negociaciones en él efectuadas giraron en torno a los 5 billones de
sucres, en total, con un crecimiento del 260% frente a 1994. Las negociaciones en la
Bolsa de Valores de Quito tuvieron un crecimiento más dinámico que en las de
Guayaquil y Cuenca. Según su Presidente Ejecutivo, aumentaron en un 440% con
relación a las del año anterior.
Sin embargo, la mayor parte de las negociaciones se efectuó en títulos de renta fija.
La negociación de acciones significó, en la Bolsa de Valores de Quito, el 16%, y en la de
Guayaquil, el 23%, participaciones que fueron menores que en el año precedente.
De otro lado, las negociaciones de Bolsa experimentaron una notable baja a inicios
de 1996. Los volúmenes negociados en los primeros días de ese año fueron
comparables a los menos cuantiosos negociados en cualquier época del precedente. A
ello se agregó una importante caída de precios. La participación de las acciones se tornó
insignificante: 0,72%, en Quito; 0,23%, en Guayaquil. En febrero, las transacciones se
recuperaron; para fines de abril de 1996, llegaron a 3,1 billones de sucres; casi tres
veces más de lo negociado en el primer cuatrimestre del año anterior. Lo ocurrido pone
de relieve lo prometedor, pero al mismo tiempo inestable que resulta aún el Mercado
Ecuatoriano de Valores.
Para formarse una idea comparativa sobre las magnitudes de los valores transados
en acciones en las Bolsas de Valores Ecuatorianas, y la visión internacional que puede
tenerse al respecto, cabe citar tres grupos de datos enunciados en la publicación
periodística regional intitulada Pulso Latinoamericano, del Grupo de Diarios de América.
El primero reseña el monto transado en acciones en varios países latinoamericanos,
durante los primeros meses del año 1995, hasta septiembre. Enuncia los valores en
dólares de los Estados Unidos. Según esa información, el monto transado en acciones
habría llegado en el Ecuador, a 5,7 millones de dólares, en 1995, mientras en Chile
cifraba en los 1.057,5 millones; en el Perú, en los 1.286,5; en el Brasil, en los 4.000
millones de dólares. El segundo, que se refiere a transacciones de todo el año 1995,
menciona una cifra de 341,8 como monto negociado en acciones en el Ecuador,
mientras Perú llegaría a los 4.634 millones de dólares; un país pequeño, como el
Uruguay, a los 4.933 millones; Chile, a los 11.170 millones; México, a los 26.231
millones; y Brasil, a los 79.000 millones de dólares. El tercer grupo de datos alude a los
montos de acciones negociados en febrero y abril de 1996. Señala para Ecuador el de
3,03 y de 14,9 millones de dólares, mientras en Colombia se negociaron 82,21 y 175
millones; en Perú, 511,6 y 240 millones; en Chile, 1.097 y 1.061; en México, 2.483 y
3.691; y en Brasil, 7.896 y 4.052 millones de dólares.2
Mercado extrabursátil
130
25 del Reglamento General institucionaliza a los primeros, a los que se refiere como
corporaciones civiles aprobadas y controladas por la Superintendencia de Compañías,
que tienen por objeto brindar a sus miembros los servicios y mecanismos para que
puedan negociar, en el mercado extrabursátil, los valores inscritos en el Registro del
Mercado de Valores y en el respectivo mecanismo de transacciones extrabursátiles y
que no lo estén en las bolsas de valores.
La organización y funcionamiento de estos mecanismos, así como la de sus
miembros y operadores y su actividad en el mercado extrabursátil, se sujetarán en todo
lo que les fuere aplicable a las disposiciones previstas por la Ley de Mercado de Valores
y su Reglamento, para las bolsas de valores, sus miembros, operadores y operaciones.
La Resolución No. CNV-93-003, expedida por el Consejo Nacional de Valores el 22 de
diciembre de 1993, en forma realmente artificiosa, con la simple adición de una frase
que distorsiona el título del Reglamento y de la disposición general cuarta, extiende a los
Mecanismos de Transacciones Extrabursátiles las normas atinentes a las Bolsas de
Valores.
131
Calificadoras de Riesgo
Fondos de inversión
132
Los fondos de inversión pueden ser administrados o colectivos. Los primeros tienen
como finalidad invertir valores de alta liquidez en el mercado; sus unidades no son
negociables; el fondo admite la incorporación de aportantes, así como el retiro de uno o
varios. Los segundos tienen como finalidad invertir en valores o proyectos productivos
específicos que no necesariamente tengan alta liquidez en el mercado.
COMPOSICIÓN DE ACTIVOS
LIMITACIONES
Los fondos administrados de inversión deben invertir por lo menos el 50% de sus
recursos en valores inscritos en la bolsa o en valores emitidos, aceptados o avalados por
instituciones financieras o por el Estado; no podrán poseer más del 10% del capital
suscrito de una compañía, ni más del 20% de sus activos podrá componerse de valores
a cargo de un mismo grupo empresarial; no se podrá exceder del mismo porcentaje en
valores crediticios, a menos que sean emitidos o garantizados por el Estado o por el
Banco Central del Ecuador. No podrán realizarse inversiones en valores emitidos por el
grupo empresarial al que pertenezca la administradora de fondos, ni en unidades o
cuotas de inversión u otros papeles similares.
FIDEICOMISOS MERCANTILES
133
exclusivamente al o a los beneficiarios señalados en el título constitutivo del fideicomiso
o a sus sucesores en el derecho.
Administradoras de fondos
134
diecisiete fondos, de cinco administradoras de Quito, tenían 7.021 partícipes, y un
patrimonio total de 349.656,4 millones de sucres; treinta fondos, de diez administradoras
de Guayaquil, tenían 25.163 partícipes, con un patrimonio total de 462.295,8 millones de
sucres y 3 millones de dólares.
135
del artículo cuarto de la Ley Española de Mercado de Valores, según el texto que se
publica en el Boletín Oficial del Estado Español, el 1 de agosto de 1989, en correlación
con las normas sobre balances y cuentas anuales de las sociedades anónimas y con las
de la Ley de Auditoría de Cuentas.
Esas normas señalan prolijamente los casos en los que diversas sociedades, compañías
o entidades constituyen, de hecho, una unidad de decisión, porque cualquiera de ellas
controle o pueda controlar indirectamente las decisiones de las demás; hacen referencia
a hechos y circunstancias que pueden dar lugar a que, en la práctica, se produzca ese
control o unidad de decisión; y establecen para las integrantes del grupo empresarial o
económico no solo la obligación de llevar cuentas consolidadas y presentar informes
consolidados de gestión, sino que regulan el modo de llevar las cuentas consolidadas, el
control de ellas, su publicidad, los sistemas de valoración de activos y pasivos.
136
Capítulo XVIII
Uno de los temas que mayor trascendencia revisten para el país, pero que ha sido
tratado –por lo general– con superficialidad e inquina, es el concerniente a la Seguridad
Social.
En el planteamiento del tema realizado por ciertos políticos y medios de
comunicación, no se han examinado con profundidad las características de nuestra
sociedad ni los orígenes del Sistema de Seguridad Social Ecuatoriano y su evolución; no
se ha distinguido con claridad entre los sistemas de capitalización individual y
capitalización colectiva en comunidades abiertas, ni los mecanismos de distribución, ni
se ha enfatizado en sus proyecciones; no se han analizado con objetividad los
resultados a mediano y largo plazo de experiencias vividas en diversos países
desarrollados y en vías de desarrollo.
Con miras a orientar los resultados de una Consulta Popular en forma que se
indujera a que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social cediera el campo a
137
Administradoras de Fondos de Pensión manejadas por grupos financieros privados, se
atribuyeron los problemas y la profunda crisis que vive el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social, en forma casi exclusiva, a defectos administrativos o a
sobredimensión de la burocracia –que, sin duda, efectivamente existen y deben
corregirse–; pero se ha soslayado el incumplimiento de las obligaciones del Estado
frente al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; la utilización de fondos del IESS en
beneficio del propio Estado, de las entidades financieras, de grupos de afiliados o
empresarios o específicos sectores de la población ecuatoriana; la creación demagógica
de beneficios justos, pero no financiados, en favor de grupos de esa población, que
merecen –obviamente– tal protección, pero que agravan el desfinanciamiento del
sistema.
En forma que parece deliberada, esa campaña, orquestada desde el Ejecutivo,
cerró los ojos ante la situación de los afiliados al Instituto, y en general de los
ecuatorianos de los sectores económicamente menos favorecidos que tienen que dejar
de trabajar, por incapacidad o por vejez.
138
En 1925 se dictó la ley que generalizaba para todos los oficiales militares las
pensiones de retiro y montepío. En marzo de 1928 se expidió la Ley de Jubilación,
Montepío Civil y Ahorro Cooperativo para empleados públicos y bancarios, y se creó la
Caja de Pensiones.
En 1935 se expidió la primera Ley del Seguro Social Obligatorio; al año siguiente se
crearon el Instituto Nacional de Previsión y la Caja del Seguro, y en los años 1937 y
1938, los Seguros de Enfermedad, la Jubilación Patronal y los Fondos de Reserva.
Aquella ley tenía una amplia cobertura: involucraba a los trabajadores agrícolas,
domésticos, temporales y a domicilio.
Ante el desfinanciamiento del Sistema del Seguro, que se evidenció a fines de los
años treinta, se dictó, en 1942, la segunda Ley del Seguro Social Obligatorio, que ya
restringía el ámbito de aplicación de la Seguridad Social, y excluyó de ella a los
trabajadores agrícolas en general, a los trabajadores domésticos, temporales y a
domicilio.
Posteriormente, el Seguro se amplió, para abarcar a profesionales, a maestros de
capilla y sacerdotes (se dictaron leyes especiales para ello), a ciertos trabajadores
agrícolas y a asegurados voluntarios.
El Instituto Nacional de Previsión tenía una posición rectora del sistema conformado
por las Cajas de Pensiones (para los empleados públicos), y del Seguro (para los
privados).
A fines de los años sesenta, se inició la operación del Seguro Campesino, que
ofrece servicios básicos a grupos campesinos, y cubre no solo al asegurado sino a sus
familiares. La actividad arrancó sin los estudios actuariales suficientes.
No obstante que ya para 1964 y 1972 los gobiernos militares respectivos habían
declarado nulos los contratos colectivos suscritos en el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social y disuelto los numerosos sindicatos formados en éste, a partir de 1979
se suscitó un arrollador proceso de burocratización del Instituto. El crecimiento de las
áreas administrativas se tornó descomunal. El ingreso de personal se politizó. La
ineficiencia y el despilfarro de fondos se acentuaron. A ello se agregaron una
inadecuada programación de servicios, la concentración de ellos en Quito y Guayaquil, y
fallas en la concepción del alcance del Servicio Médico, que determinaron su
desfinanciamiento.
El déficit del IESS trató, de alguna manera, de ser corregido mediante el método de
financiamiento global, que introdujeron las reformas del Decreto-Ley No. 21, expedido en
1986, las que, además, virtualmente sustituyeron un régimen de capitalización por uno
de reparto.
Ante los referidos vicios que –sin duda– debieron subsanarse oportunamente, el
Gobierno del presidente Durán Ballén y el Consejo de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada, en
lugar de identificar y plantear medidas concretas y específicas para eliminarlos,
concentraron todos sus esfuerzos en propugnar formas de privatización de la Seguridad
Social y de adopción de sistemas de capitalización individual del ahorro, para atender a
la jubilación por vejez o incapacidad para el trabajo.
139
En un país en el que la mayoría de la población está sumida o en la pobreza o en la
miseria –se han mencionado porcentajes del 80 y 45%, respectivamente, para la
población en general, y del 91 y el 62% para la rural– y por ende se encuentra en una
virtual imposibilidad de ahorro, además de que tiene altos índices de ocupación y trabajo
informales, aquello resulta imposible.
Tomar esa dirección implicaría configurar un sistema de seguro únicamente para los
sectores de población de altos y quizá medianos recursos; eliminar la concepción de
solidaridad entre diversos grupos sociales y entre generaciones; y dejar en verdadero
desamparo a los sectores más pobres, que son los absolutamente mayoritarios en el
Ecuador.
Para mediados de los años noventa se había tornado un lugar común manifestar
que el modelo de seguridad social del Ecuador atravesaba una crisis profunda y global,
que abarcaba aspectos financieros, económicos, técnicos, administrativos.
El déficit anual de la Institución habría llegado, para fines de 1994, a 163.432
millones de sucres: los egresos sumaban un billón 124.589 millones; los ingresos
alcanzaban a 961.157 millones de sucres.1
Ciertos personeros del gobierno del presidente Durán-Ballén, así como algunos
dirigentes empresariales o políticos enfatizaban, en modo desproporcionado, en el
gigantismo burocrático y el crecimiento administrativo desmesurado del IESS, que subió
de 5.898 empleados, en 1975, a 17.000, en 1994. 2 Señalaban que los gastos
administrativos sumaban, para entonces, 133.234 millones de sucres, y atribuían, en
forma virtualmente exclusiva, a esas circunstancias los numerosos defectos de servicio
de la Institución, que se exageraban y presentaban en forma peyorativa.
Frente a esta corriente de opinión, que se intentaba propalar masivamente, había,
sin embargo, un grupo muy respetable, que trataba de razonar más a fondo y estimaba
que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social –como lo señalaba, para entonces, el
diario Hoy–,3 “no puede ser abandonado a su suerte, porque no es esa institución
perversa que pintan aquellos dirigentes y ciertos medios de difusión, sino una víctima
más de la demagogia política, en el pasado, y de poderosos intereses económicos, en el
presente”.
Quienes habían buscado crear esa imagen de perversidad institucional, olvidaban o
trataban de soslayar la forma en que el sistema económico y político nacional habían
menoscabado y perjudicado al IESS.
No tenían presente que, para mediados de los años noventa, el Estado debía a
dicha Institución y, en el fondo, a sus afiliados, entre 600 mil millones y un billón 202 mil
millones de sucres (según se calculara la deuda capitalizando los intereses no pagados
de cada año, o no). Dejaban de lado que el IESS había perdido cerca de 4 mil millones
de dólares por las consolidaciones de la deuda con el Estado.
Tampoco se tuvieron en cuenta las magnitudes en que el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social había sido víctima de manejos demagógicos de legisladores y
funcionarios del Ejecutivo.
Como consecuencia de ello, por ejemplo, el aporte de los trabajadores no se
calculaba, en los últimos quinquenios, sobre la totalidad de la remuneración, sino sobre
140
una parte de ella. Como lo anotara el Ministro de Bienestar Social de entonces, Alberto
Cárdenas,4 “el IESS recibe (de los afiliados) doce pensiones calculadas en relación con
el salario mínimo vital vigente, y paga (a los jubilados y otros beneficiarios) 18 pensiones
calculadas respecto a ese mismo valor”. En esa materia, León Roldós Aguilera señalaba
que en el caso de los afiliados del sector público, los aportes se cubrían sobre los
sueldos básicos, y no consideraban los valores correspondientes a subsidios de
antigüedad, responsabilidad, familiar, escolar, y otros que se aplicaban en diversas
entidades, por lo que el aporte se hacía sobre menos del 50% de la remuneración real.5
De otro lado, varios gobiernos descubrieron “los analgésicos décimos sueldos,
compensaciones y bonificaciones” que el IESS debía agregar a las pensiones de
jubilados y otros beneficiarios y no aumentaban aportes al Instituto.
No se tuvo presente que prácticamente todos los gobiernos, además de no pagar a
tiempo sus obligaciones al Instituto, “obtenían” de él préstamos para, con sentido
demagógico, entregar dineros para la realización de obras o trabajos de diverso género
No se consideraba que, además de obligarle a comprar bonos del Estado, con
rendimientos financieros que no eran los del mercado, se forzaba al IESS a esterilizar
sus recursos, congelándolos en el Banco Central; o a depositarlos, sin rédito, en bancos
y entidades financieras privados, que obtenían de la utilización de esos fondos
importantes ganancias; o, en un largo período, se le indujo a adquirir cédulas
hipotecarias. Podía argüirse que, con lo primero, se beneficiaba a todo el sistema
económico, al contribuir a los esfuerzos anti inflacionarios, pero se ocultó que se lo hacía
a costa de los afiliados; con lo segundo se favorecía a los grupos financieros –muy
pequeños y muy cerrados– del país; con lo tercero, a un pequeño sector de la clase
media.
No se calcularon con precisión las ventajas que significaba para grupos
empresariales mantenerse en mora del pago de sus obligaciones frente al IESS, para
beneficiarse del diferencial entre los intereses que por ello tenían que pagar y los réditos
que obtenían de la colocación de su dinero en el mercado.
Se dejó de lado, además, que –por presión de diversos gobiernos– recursos
importantes del IESS sirvieron para salvar ineficientes empresas que se encontraban en
quiebra, y que –cuando habían reflotado– se trató virtualmente de rematar, en beneficio
de cerrados grupos económicos. Tampoco se anotaba que muchos bienes inmuebles
del IESS habían sido cedidos gratuitamente en favor de la colectividad, en unos casos, o
para dedicarlos a parques o áreas de recreación de sus empleados, grupos de afiliados
o entidades de la más diversa laya.
No se consideró tampoco que, sin suficiente aporte del Estado, el IESS trataba de
atender a un grupo muy amplio de campesinos del país –que desde luego merecen tal
atención–, a través del Seguro Social Campesino. O que había un número importante de
afiliados voluntarios –alrededor de 70 mil–, que durante un largo lapso aportaban menos
que el promedio y demandaban los mismos servicios, lo que ocasionaba a la Institución
un gasto superior a aquellos aportes.
Menos aún se tuvieron en cuenta –para la campaña publicitaria, económica y
política que se desató contra el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social– razones
técnicas, actuariales y demográficas, que habían contribuido a ese desfinanciamiento.
Para los años cuarenta, por ejemplo, según lo señalara el Ministro Alberto Cárdenas,6 la
esperanza de vida de los jubilados con 30 años de servicio y 55 de edad, era de 10 años
141
adicionales, en promedio. Hacia 1995, había subido a 22 años adicionales, en promedio.
Eso implicaba mayores egresos.
Por último, no se tuvo en cuenta que, aparte de estos beneficios a diversos grupos,
también algunos afiliados medraron de los dineros de la mayoría, a través de préstamos
hipotecarios y quirografarios con intereses más bajos que los del mercado.
Es innegable que en el IESS se generó una burocracia frondosa, frecuentemente
innecesaria y a veces corrupta; pero los que resaltaban tal hecho no querían recordar
que, en gran medida, ella se formó por irresponsabilidad de los políticos que cubrieron
compromisos y cuotas demagógicas, llevando a la Institución a centenares de personas,
muchas de ellas descalificadas. Para 1995, se había intentado cambiar esa situación.
Según lo resumía Milton Arroba, hasta 1996 se buscaba reducir la nómina de personal
en más de diez mil trabajadores.
Como consecuencia del agudo desfinanciamiento de la entidad, la crisis de ella
había tocado fondo para mediados de los años noventa. Se decía que el IESS se
derrumbaba. Los hospitales de Quito y Guayaquil no daban abasto para atender a los
afiliados enfermos que requerían sus servicios; faltaban medicinas, camas; no había
suficiente menaje; se carecía de insumos y repuestos que permitieran utilizar
adecuadamente costosos equipos, que se deterioraban, por deficiencia en el
mantenimiento.
Ante ello, y en lugar de esforzarse por solucionar los problemas, se enfatizaba, para
regocijo de grupos de empresarios interesados y desconcierto de los afiliados y el
pueblo, en privatizar el IESS o en crear seguros paralelos. No se había examinado el
alcance de tales supuestos.
142
su vez, entre los trabajadores del sector formal, cerca de un 10% trabajaban por cuenta
propia o eran patronos.
Mancero concluía que, si la afiliación al Seguro Social fuese obligatoria solo para los
asalariados, apenas el 42% de los ocupados urbanos podrían ser protegidos por el
sistema previsional.
Si esto ocurría y sucede en el sector urbano, en el rural, que abarca un buen 46%
de la población ecuatoriana, los porcentajes de trabajadores por cuenta propia,
informales, o que laboran sin remuneración dentro de un esquema familiar, resultarían
mucho más altos.
En suma, aun dentro del sistema de seguridad social obligatoria, el porcentaje de
población protegida resultaría muy bajo. Cabe preguntar, entonces, ¿qué ocurriría en un
sistema de capitalización voluntaria de excedentes de ahorro?
La situación se agrava, si se examina la edad de los asalariados. En general, según
las investigaciones de Mancero, la proporción de trabajadores en relación de
dependencia alcanza su máxima hacia los 39 años, y comienza a declinar a partir de esa
edad, luego de la cual aumenta el porcentaje de los trabajadores por cuenta propia o de
otras categorías. La declinación es mucho más acentuada en el caso de las mujeres.
143
fluctuantes y la estabilidad en el trabajo es precaria, el fondo se debilita y las
pensiones serán de poca monta.
A su vez, el rendimiento financiero del fondo así constituido deberá ser igual o
mayor a la tasa de actualización de las prestaciones futuras, lo cual ya no depende
del esfuerzo individual de cada asegurado, sino del entorno macroeconómico
general, de la gestión eficiente de quien administró los fondos, del tipo de
prestaciones que se ofrecen a los asegurados y del factor de capitalización utilizado
en los balances actuariales.
En el régimen de capitalización se puede fijar un tasa de cotización única en función
de la vida activa promedio de los asegurados, pero no se puede garantizar una
pensión mínima…
Eso, como lo anota el mismo autor, se inscribe dentro de la orientación del
mercado, que “ha manifestado históricamente muy poca vocación por la justicia
distributiva y, en cambio, una clara tendencia a la exclusión social”.9
El derecho a percibir una pensión ya no depende tan solo del esfuerzo del individuo
durante su vida activa; la atribución de aquélla se decide en razón del esfuerzo
común de la colectividad y del número de beneficiarios que habrán de repartirse
uniformemente el fondo anual, según un concepto abstracto de subsistencia,
expresado en una fracción de la remuneración mínima imponible, pues no hay otra
manera de definir razonablemente la cuantía de la pensión asignada a cada
individuo.10
Para que pueda tenerse una idea más objetiva y real sobre las posibilidades de
reforma del sistema previsional ecuatoriano, es útil hacer una somera referencia a lo
144
ocurrido en otros países que han afrontado modificaciones de sus sistemas, con
dispares resultados.
A ese efecto, se presentará una síntesis del prolijo análisis que realiza Alfredo
Mancero Samán en los capítulos 4, 5, 6 y 7 de su libro, ya citado. En ellos se hace
referencia a las reformas y tendencias presentadas en países industrializados tipo, y
también en países en desarrollo que presentan circunstancias dignas de relevarse en
forma especial.
PAÍSES DESARROLLADOS
En Gran Bretaña, la seguridad social tenía, hasta 1977, dos niveles: en el primero
participaban obligatoriamente todos los trabajadores y contribuían proporcionalmente a
sus salarios, pero se les reconocía como pensión básica una renta mínima, que no
tomaba en cuenta los ingresos y contribuciones efectuados durante su vida activa; en el
segundo nivel –de carácter voluntario– la pensión adicional era directamente
145
proporcional a los ingresos percibidos por el trabajador antes de su jubilación y, en algún
modo, era comparable a un plan privado de pensiones.
La reforma a la que se llegó en 1978 implicó la coexistencia del sistema de
seguridad social pública con un régimen de contratación privada, diverso del primero.
Los trabajadores incorporados al programa estatal de pensiones debían pagar
contribuciones proporcionales sobre sus salarios y percibirían una pensión total
equivalente al 41% de sus ingresos antes de la jubilación. Pero los empleadores podrían
optar por la contratación de un seguro privado, siempre que su plan supusiera para sus
trabajadores beneficios iguales o superiores a los ofrecidos por el sistema estatal.
Quienes se acogieren a esta última alternativa perderían el derecho a reclamar la
pensión estatal basada en sus ingresos; pero, en compensación, se beneficiarían con
exenciones tributarias equivalentes a la pérdida de ingreso que suponía el pago de la
prima a la aseguradora.
El resultado final de la reforma fue que apenas la mitad de los trabajadores ingleses
llegaron a aceptar la contratación con seguros privados.11
Ante la renuencia laboral, 10 años después, en 1988, tuvo que expedirse una ley
que desestimulaba la permanencia de los trabajadores en el Programa Estatal de
Pensiones por Ingresos, SERPS, y creaba estímulos tributarios y de otro orden para
quienes acudieran a sistemas alternativos: exención tributaria del 16,5% de su salario,
en lugar del 8,6%, previsto por la ley de 1978; posibilidad de contratación individual de
planes de pensiones, en lugar de la colectiva que preveía esa ley; cálculo del ingreso
sobre todos los años trabajados y no sobre los 20 más altos, para quienes continuaran
en el SERPS.
El poder y la eficiencia del sistema de seguros privados inglés, seguramente el más
antiguo, organizado y bien financiado del mundo, explican, en alguna manera, la presión
que se ejerció para lograr la transferencia de recursos del ente público de seguridad a
las organizaciones privadas de seguros.
146
La tendencia a la redistribución en Alemania
Países en desarrollo
CHILE
147
derechos a los asegurados de todas las actividades económicas, a excepción de que a
las mujeres se les reconoce una edad –60 años– más temprana que a los hombres –65–
para efectos de jubilación. En cuarto lugar, es una institución especializada en los
riesgos de vejez, invalidez y sobrevivencia, separada y distinta de las entidades
encargadas de los restantes programas de seguridad social.
Finalmente, es un régimen privado, en lo que respecta a la administración de las
cuentas individuales, ya que, en última instancia, el Estado es el asegurador principal.
En efecto, si bien las Asociaciones Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)
están obligadas a garantizar un rendimiento mínimo para los fondos de pensiones,
dentro de los parámetros establecidos en la ley, y a constituir una “Reserva de
Fluctuación de Rentabilidad”, si esos fondos llegaran a ser insuficientes y la AFP no
pudiera disponer de recursos propios para cubrir las deficiencias, el Estado deberá
disolverla; pero debe completar el faltante hasta alcanzar el mínimo de endeudamiento
exigido por la Ley. De igual manera, el Estado garantizará el pago de renta vitalicia en
un 100% del monto de la pensión mínima, y del 75% del exceso sobre ésta, hasta un
tope fijado en la Ley, cuando quiebre la compañía de seguros.
Bonos de reconocimiento
Para hacer posible el traspaso masivo de los cotizantes del antiguo régimen hacia
las AFP, el Gobierno se comprometió a emitir bonos de reconocimiento de las
cotizaciones pagadas al antiguo régimen previsional, que servirían para mejorar los
fondos que se acumularan en el sistema de las AFP o para contratar una renta vitalicia
igual a la pensión que le habría reconocido el régimen.
Los bonos de reconocimiento son instrumentos emitidos por las antiguas entidades
previsionales, con un valor calculado en función del tiempo y las remuneraciones
percibidas por el trabajador, a cuyo nombre se emiten. Son ajustables por la inflación y
ganan un interés real anual del 4%, hasta la fecha en que se hacen efectivos. Son
exigibles en su totalidad cuando el trabajador cumple la edad para jubilarse, queda
inválido o fallece. Desde marzo de 1990, pueden cederse por simple endoso.
Cotizaciones
148
Las asociaciones administradoras de fondos de pensiones (AFP)
Las AFP son sociedades anónimas creadas con la finalidad exclusiva de administrar
los fondos de pensiones de sus afiliados y otorgar los beneficios y prestaciones
establecidos por la Ley; deben tener un capital mínimo, proporcional al número de
afiliados, constituir una Reserva de Fluctuación de Responsabilidad, y mantener un
encaje igual al 1% del fondo de pensiones que administran. Les está prohibido dedicarse
a otras actividades comerciales y financieras.
Pueden invertir los fondos de pensiones en títulos valores, oficiales y privados,
hipotecas, certificados de depósito bancario, y otros instrumentos financieros (inclusive
acciones) seleccionados y calificados previamente por la Comisión Calificadora de
Riesgo. Los límites máximos por instrumento y emisor son fijados por el Banco Central.
La Superintendencia de las AFP, adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsión Social,
regula y fiscaliza su actividad. La custodia física de sus inversiones está a cargo del
Banco Central de Chile.
El patrimonio de las AFP es separado y distinto del patrimonio de los afiliados, y
está constituido principalmente por las comisiones cobradas a los cotizantes, más los
réditos por la inversión del encaje y otras fuentes operacionales y no operacionales.
Aún resulta temprano para hacer una evaluación de los resultados reales a largo
plazo del régimen chileno. Se pueden enunciar, sin embargo, algunas notas importantes
de su actuación.
Para 1990, el total de afiliados a las AFP representaba casi el 80% de la fuerza de
trabajo chilena. Pero del total de trabajadores por cuenta propia, los incorporados al
sistema apenas significaba el 3% de los afiliados.
El crecimiento del número de afiliados a las AFP fue, en los primeros años de
operación del sistema, muy superior al de la tasa de ocupados, lo que se explica por el
traspaso de los afiliados en el viejo régimen y la obligatoriedad de incorporación para los
nuevos trabajadores, a partir de 1983. Pero en el período 1988-1990 tuvo una tasa muy
semejante al crecimiento de la ocupación.
De entre las 12 a 20 AFP que se organizaron en Chile, las tres más grandes
captaban alrededor del 70% de los cotizantes efectivos. La tendencia de concentración
de afiliados es manifiesta.13
La rentabilidad de las AFP fue baja en los primeros años de operación, e inclusive el
Gobierno debió intervenir en algunas; pero en 1988 y 1990 el sistema mostró una
elevada rentabilidad. A fines de 1990, las inversiones de los fondos de pensiones
estaban distribuidos en la siguiente forma: un 44%, en títulos del Estado; un 23%, en
acciones y bonos de empresas; 17%, en depósitos y bonos bancarios; y un 16%, en
títulos hipotecarios.
En cambio, la rentabilidad de las cuentas individuales de los afiliados era inferior al
rendimiento de los fondos de pensiones, dado que las AFP cobran a sus afiliados una
comisión fija y otra proporcional a la cotización. La comisión fija resulta regresiva para
los cotizantes de bajos ingresos, eleva su costo previsional y afecta negativamente el
nivel de sus futuras pensiones. El examen de una muestra de afiliados lleva a concluir
149
que los aportes del afiliado de más altos ingresos reciben una rentabilidad anual 13%
más alta que la de ingresos medios, y 39% superior a la de uno de bajos ingresos.
El porcentaje que los costos de comercialización y publicidad llegaron a tener dentro
de la operación de las AFP, torna dudosos los argumentos de “la rebaja de costos
operativos inherente a la eficiencia de la administración privada”, que suele esgrimirse
para criticar los gastos administrativos de los sistemas públicos de seguridad social.
PERÚ
COLOMBIA
Para comienzos de los noventa, la crisis del sistema de seguridad social colombiano
comenzó a discutirse con alguna profundidad, aun antes de que se convocara la
Asamblea Nacional Constituyente. Fue objeto de debates en ella. Se perfilaron,
entonces, tres posiciones: una que buscaba introducir varias reformas administrativas
básicas en el Instituto Colombiano de Seguridad Social; otra corriente, privatizadora,
inspirada en el modelo chileno; y una reforma mixta.
El artículo 48 de la nueva Constitución colombiana de 1991 define a la seguridad
social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley; garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social; prescribe que los recursos de
las instituciones de Seguridad Social no se podrán destinar ni utilizar para fines
diferentes a ella; y señala que en la nueva ley deberán establecerse los mecanismos
apropiados para que las pensiones mantengan su valor constante”.
Pero, asimismo, declara que “el Estado, con la participación de los particulares,
ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social” y que ésta “podrá ser
prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley”.
La redacción reflejaba la posición de la Asamblea que, aunque se inclinaba por una
reforma mixta, no llegó a hacer mayoría ni a definirse en torno al asunto.
Dentro de este contexto, el presidente Gaviria presentó al Congreso colombiano, en
septiembre de 1992, un proyecto que se aproximaba a una reforma privatizadora, y que
consistía, básicamente, en suprimir todas las entidades previsionales públicas, y
sustituirlas por un sistema privado de administradoras de fondos de pensiones.
150
El proyecto se aproximaba notablemente al modelo chileno, si bien permitía que,
además de las AFP, pudieran manejar las cuentas individuales de los asegurados otras
entidades, como las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, las fiduciarias
privadas y las instituciones financieras públicas.
El proyecto fue objeto de una gran oposición en el Congreso y tuvo que ser retirado
por el presidente Gaviria.
Posteriormente, se llegó a una solución de equilibrio. Se mantuvo el Instituto de
Seguridad Social; pero se permitió la operación de entidades estatales, privadas y
mixtas. El empleador paga las dos terceras partes de las primas de seguro. Para 1996
había alrededor de 14 millones de personas al sistema. En dos años se habría pasado
de una cobertura del orden del 17% a una de casi el 40% de la población.14
SINGAPUR
Mancero hace referencia15 también al caso de Singapur, uno de los tigres asiáticos,
para analizar las alternativas al sistema tradicional de seguridad social.
Singapur es un caso notable de desarrollo económico exitoso. Para 1992, el
producto per cápita superaba los 13 mil dólares anuales. En el decenio de los 80, su
crecimiento fue del 6% y la tasa de inflación osciló alrededor del 1% anuales. La tasa de
desempleo se ha mantenido durante largo tiempo en torno al 2%. El 84% de la fuerza de
trabajo está constituida por asalariados; el 13% son empresarios y trabajadores por
cuenta propia. El 30% de los ocupados laboran en el sector manufacturero.
El sistema de seguridad social se vertebra en torno al Fondo Central de Previsión
(CPF), que desempeña las funciones de los institutos estatales de seguros sociales,
como monopolio controlado por el Gobierno. Consiste en un sistema de ahorro
obligatorio, que se financia con las contribuciones de los empleadores, los trabajadores
en relación de dependencia laboral y los empleados del sector público; los trabajadores
autónomos pueden cotizar voluntariamente, hasta los límites de aportación fijados por el
Gobierno; todas las cotizaciones y los intereses que ellas generen serán acreditados a
las cuentas individuales de cada trabajador, libres de impuestos, sin que opere
mecanismo alguno de redistribución intra o inter generacional.
Las cotizaciones alcanzan el 40% de los sueldos y salarios; los empleadores
aportan el 17,5% y los trabajadores el 22,5%. Cuando el trabajador llega a los 55 años,
su cotización es reducida en un 75%; en un 85%, si pasa de los 60 años, y en un 90%,
para los que superan los 65, como un estímulo la continuidad en el trabajo, debido a la
escasez de mano de obra que se da en el país.
Los fondos aportados pueden destinarse a la adquisición de vivienda, una cobertura
adecuada en caso de enfermedad y al pago de una pensión equivalente al 20-40% del
ingreso laboral. En la cuenta individual de cada afiliado se han abierto subcuentas para
vivienda, pensiones de vejez, tratamiento médico hospitalario, otorgamiento de créditos
educativos para estudios universitarios y politécnicos.
151
entre otras, las siguientes que él considera lecciones que deben ser tomadas en cuenta
por los países de la subregión en el tratamiento de sus sistemas de seguridad social:
a) el mercado y los administradores privados no garantizan necesariamente la
competencia, el control de elevación y la morosidad;
b) debe evaluarse muy cuidadosamente el costo de la transición como carga para la
sociedad y como alternativa frente a otros programas públicos para grupos de bajos
ingresos;
c) la existencia de cuantiosos ahorros colectivos no ha conducido a una expansión
correspondiente del mercado de capitales interno.
En tiempos recientes, la Organización Interamericana de Trabajadores (ORIT), al
evaluar los sistemas de privatización de la seguridad social, sostiene que la forma de
administración del fondo de pensiones impuesta en Chile “es engañosa y puede resultar
un gran fracaso”. Sustenta tal opinión en el criterio de que “el sistema chileno es
absolutamente mercantilista y en él se utilizan los dineros de los trabajadores para
ubicarse en un fluctuante y especulativo mercado de valores”. El Secretario General de
la ORIT añadió que para que el sistema de las AFP dé resultados, el país debe ofrecer
un crecimiento económico de más del 25% en 15 años y anotó que “jamás un país
latinoamericano ha crecido en un 10% sostenido, por lo que ninguno de los trabajadores
que entra a un sistema como el chileno puede tener garantizada su pensión”.17
Como muestra de la utilización de los recursos de los trabajadores en forma
especulativa y que a veces significa drenaje de recursos nacionales, se ha mencionado
que la empresa PROVIDA, la administradora de fondos de pensiones más grande de
Chile, había pedido, en octubre de 1994, autorización para colocar 2,52 millones de ADS
en el mercado de valores de Estados Unidos y 1,08 millones en otros mercados
concurrentes. A mediados de noviembre de ese año, el Gobierno chileno autorizó a los
administradores de los fondos de pensiones para invertir hasta el 6% de sus activos en
el extranjero. El número de países donde pueden hacer negocios subió de 3 a 30 18
Al examinar las características de obligatoriedad, generalidad y solidaridad para que
los sistemas de seguridad social sean efectivos, varios expertos franceses establecen
una similitud de aquella obligatoriedad con la de la vacunación forzosa ante el
aparecimiento de una peligrosa peste.19 ¿Por qué –se preguntan– ante una peste
contagiosa el Estado obliga a la vacunación de toda una población? ¿Por qué razón el
Estado obliga a toda la población que trabaja a afiliarse a una entidad previsional y no
permite que cada uno decida libremente si desea ahorrar para su vejez? Y se contestan:
la respuesta es muy sencilla, si no existiera la obligatoriedad de la vacunación, algunos
individuos se resistirían y la evitarían; si no existiera la institución del ahorro forzoso en
los seguros de vejez, muchos jóvenes preferirían no destinar parte de sus ingresos
actuales a la financiación de la seguridad social, y así impedirían la entrega de
prestaciones a las personas en edad de retiro. Ambos comportamientos pondrían en
riesgo la seguridad colectiva, al hacer más costoso el enfrentamiento de la peste o la
protección a la vejez.
En suma, en un país como el nuestro, con muy elevados índices de pobreza
general, con altos niveles de desempleo o subempleo, con tasas de informalidad
económica acentuadas, el pensar en una privatización del sistema de seguridad social o
en un sistema mixto, con seguros paralelos, podría resultar un apresuramiento que, más
que el beneficio del país y de la mayoría de su población, considerara ventajas de
152
pequeños grupos, además muy cerrados, vinculados con el negocio de seguros
privados.
Y hay que tomar en cuenta, además, que en el Ecuador la actuación de las
compañías privadas de seguros, sobre todo en el último tiempo, no ha resultado
satisfactoria. La cobertura de siniestros ha dejado de ser eficiente y rápida. Interminables
trámites y formalidades no exigidas por la ley tienden a diferir la efectivización del
seguro, hasta agotar, por cansancio, al asegurado.
153
Situación actual del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
154
agosto de 1996, el Ministro de Finanzas realizó un pago por 123 mil millones de sucres.
Hasta esa fecha no llegaba a firmarse el convenio de consolidación acordado.
Cabe esperar que el próximo Gobierno no desconozca ni modifique ese
convenio.20
En mayo de 1996, al tenor de las reformas constitucionales de principios de año, se
declaró que la mayor parte del personal del Instituto se sujetaría a las normas de la Ley
de Servicio Civil y Carrera Administrativa; solo estarían amparadas por el Código de
Trabajo aquellas personas que las leyes laborales expresamente someten a él. Se
suprimieron más de cien sindicatos, y los privilegios para sus dirigentes.
La Comisión de Especialistas que analizaba, desde fines de 1995, la
reestructuración del Sistema de Seguridad Social, recomendó separar las áreas de
pensiones, salud, seguro campesino, cada una con autonomía económica y
administrativa; pero bajo la regulación del IESS. Los aportes deberían realizarse sobre la
remuneración total. Se eliminaría la jubilación reducida. Para poder jubilarse se
requerirían 35 años de aportes, con cualquier edad, o 60 años de edad y 30 de servicios
para los hombres o 25 años de servicios para las mujeres.
Supuestos estos cambios, se incrementarían las pensiones, tanto mínima como máxima,
a niveles relativamente más aceptables que los que se aplican en la actualidad.21
155
Capítulo XIX
COMERCIO EXTERIOR
156
en el manejo de las políticas de sustitución de importaciones, de desarrollo industrial y
fomento agropecuario, así como de obtención de equilibrios en la balanza de comercio
externo y pagos.
Igualmente, en materia de exportación el Estado ha tratado de orientar, vía abonos
tributarios, en una época, o por convenios con países amigos, el flujo de exportaciones.
Esa orientación se remarcó a partir de los años cincuenta; pero experimentó una
declinación significativa a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, aun
cuando los países del primer mundo y sus grandes empresas aplicaran unilateralmente y
a su manera las teorías del incremento pogresivo del libre comercio.
En efecto, en éste, como en muchos aspectos, los países capitalistas y las
empresas multinacionales, propulsoras del neoliberalismo, exhiben un doble discurso:
mientras presionan –a través de los organismos monetarios y crediticios internacionales,
así como de los portavoces y partiquinos criollos de las transnacionales– para que los
países del tercer mundo abran, sin limitación, sus fronteras y aduanas para los
productos de los países más desarrollados y sus transnacionales, adoptan prácticas
restrictivas frente a los productos del tercer mundo y específicamente de Latinoamérica.
Comercio internacional sin restricciones, en cuanto favorezca a los intereses de los
países industrializados y sus transnacionales; severas limitaciones, en cuanto les afecte,
aun cuando sea en mínimo grado, es su enseña.
Las limitaciones que, en la práctica, sufren las ventas de banano, de café, cacao,
atún, así como de las flores y otros productos agrícolas no tradicionales, y también los
textiles y el calzado del Ecuador y de otros países del sur, es una prueba de esa
orientación.
La evolución de la economía mundial y la posición sumisa y corta de miras de los
últimos gobiernos han determinado que la orientación y el manejo de nuestro comercio
exterior quede –cada vez más–, en manos de tres o cuatro países del primer mundo y
de un número igual de grandes transnacionales.
Hemos ido cediendo progresivamente los instrumentos, tanto internos como
internacionales, con los que, en alguna medida, podríamos defendernos de esa
situación. Los dirigentes políticos y económicos de los últimos años –particularmente los
que se han dejado avasallar por los encantos del neoliberalismo y la economía global–
han preferido olvidarse de las utopías creadoras de generar o impulsar una economía
que resulte autosustentable en las mayores proporciones posibles, o de crear uniones
entre los países subdesarrollados, o soslayarlas, y se han inclinado ante las ventajas
individuales o de grupos que ofrecen las transnacionales a quienes las sirven.
En la actualidad, la expansión o deterioro de nuestro comercio externo dependerán,
más que de los esfuerzos locales, de la voluntad de organismos especializados de los
Estados Unidos o de la Unión Económica Europea, o de los acuerdos que adopten
Estados Unidos, Canadá y México, o este país, Colombia y Venezuela, así como de las
grandes transnacionales que manejan el comercio exterior de América Latina.
157
multilaterales, tienen particular relevancia los que configuran los sistemas de integración
regional y subregional. Las cláusulas de esos tratados, convenios o acuerdos
internacionales y las normas comunitarias que dimanan de los multilaterales se han
incorporado al sistema jurídico nacional.
El país ha permitido que disminuya sustancialmente su capacidad de actuación
frente a los convenios multilaterales y se conforma con convenios bilaterales que no
tienen ya mayor aplicación práctica.
Hemos dejado periclitar al Grupo Andino, cuyos propósitos y finalidades se han
desvirtuado, en alguna medida. No nos hemos preocupado mayormente de la evolución
de ALADI. No habíamos puesto oportuno empeño en ingresar al GATT.
Como se dijo ya, los problemas de nuestro Comercio Exterior están –cada vez
más– en manos de los países del primer mundo y sus organizaciones económicas.
Se prevé que la población mundial llegará, para los años 2000, a los 6 mil millones
de personas. Un elevado porcentaje de ellas será pobre y no participará activamente,
por tanto, ni en la economía mundial ni en sus beneficios ni en los flujos del comercio
internacional.
El poder, la tecnología, la riqueza y los niveles de bienestar se concentrarán en
pocos países, que se agruparán en tres grandes bloques económicos. Los estados que
los integren y contadas empresas transnacionales, originarias de ellos, comerciarán
entre sí y fijarán las reglas que deban cumplir los nacionales de esos países y los de los
otros de todo el mundo, para intercambiar productos, tecnologías, inversiones.
El predominio económico, político, militar; la hegemonía en materia de
telecomunicaciones, informática, tecnología e inversiones; la necesidad de controlar la
contaminación y resguardar el medio ambiente mundial; las normas internacionales
llevarán a globalizar muchos aspectos de la vida humana, a especializar los ámbitos de
producción y de comercio, a fijar los precios internacionales.
En este tiempo, y previsiblemente por algunas décadas, los países hegemónicos
son: Estados Unidos, en lo político, militar y económico; Japón, en los campos
tecnológico y financiero; Alemania, como centro del mercado europeo, potencialmente el
más grande del mundo. Cada uno de esos países busca consolidar su ámbito de poder
en un bloque económico continental, que le permita superar a los otros: la Unión
Europea, el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica que busca constituir un centro
de atracción para todos los países del hemisferio occidental, la unión de los países
asiáticos de la cuenca del Pacífico.
Sin embargo, no parece perfilarse la posibilidad de que haya un solo país
hegemónico, sino que por lo menos tres bloques deberán definir normas de acción
generales en aspectos de interés planetario: crecimiento económico mundial, tecnología,
inversión, comercio internacional, ecología, desarrollo social. De alguna manera,
Latinoamérica sentirá en forma más acentuada el influjo de los Estados Unidos y, en
medida marginal, que debería potenciarse el que busque configurar la cuenca sudeste y
sudoeste del Pacífico como área de mayor intercambio. El crecimiento de China
158
continental como país productor y consumidor, debería atraer la permanente atención
ecuatoriana.
El incremento de poderío, de acumulación de recursos, de desarrollo tecnológico en
los tres países dominantes, así como una mayor expansión de las transnacionales en
ellos formadas dejará poco espacio para la acción de los pequeños países y sus
empresas. La parte dinámica de las exportaciones mundiales, que se referirá a bienes y
servicios que incorporan tecnologías de punta (electrónica, informática, ordenadores,
biogenética, robótica, telecomunicaciones), así como nuevos materiales, será manejada
por grandes empresas transnacionales. Ellas controlarán más del 40% del comercio
mundial que acaparan en la actualidad. El comercio internacional se hará por
transferencias entre las grandes empresas transnacionales: matriz-filiales, para la
tecnología; filiales-matriz o filial que ésta designe, para las materias primas; y matriz-
filiales o filiales-filiales, para los productos terminados.
El uso de nuevos materiales y el reciclaje determinará una notable disminución de la
demanda y los precios de los minerales. El desarrollo de nuevas fuentes de energía
reducirá la demanda de petróleo y otros hidrocarburos. La biotecnología que está
generando una revolución en el campo agrícola y ganadero, disminuirá la demanda de
muchas materias primas y productos frescos y procesados procedentes de países
localizados en las zonas tropicales. Las corrientes mundiales de conservación del medio
ambiente tenderán a imponer normas de producción y utilización de recursos, que
afectarán en grado más acentuado a los países del tercer mundo.1
Para tener una idea de lo que ocurre en el Ecuador, así como de las perspectivas
para el país, cabe señalar que sus exportaciones resultaban, a comienzos de los años
noventa, casi 200 veces inferiores a las de Alemania o Estados Unidos, prácticamente,
veinte veces menores que las de México, alrededor de quince veces menos
significativas que las de Brasil o seis que las de Argentina o tres que las de Colombia.
Apenas frisaban en el 10% de las exportaciones intrasubregionales andinas. Son
alrededor de 0,08% de la exportación mundial. En el año 1990, nuestra deuda externa
significaba el 364% del valor de las exportaciones ecuatorianas.
Para 1995, pese a que sus exportaciones subieron apreciablemente (4.321 millones
de dólares) Ecuador se mantenía entre los últimos países latinoamericanos, por niveles
de exportación. Superaba a Paraguay (820 millones), Bolivia (1.100) y Uruguay (2.090),
según informaciones de ALADI. Colombia llegaba a 10.923; el Perú a 5.280 millones;
Brasil a 46.620; México a 80.658 millones de dólares. Nuestra deuda externa giraba en
torno al 300% del valor total de las exportaciones.
Las exportaciones ecuatorianas se concentraban en muy pocos productos: petróleo,
banano y camarón, que en 1993 representaron más del 72% del total, (casi el 76%, si al
46,3% del petróleo se une el 3,6% de sus derivados). A ellos se añadían otros, cuyo
aporte al total era pequeño: café (2,5%), manufacturas de metales (2,4%), elaborados de
productos del mar (2,4%), cacao (1,5%), pescado (1,3%), elaborados de cacao (1,2%),
flores (1%), manufacturas (1%). Para 1994, la estructura no varió sustancialmente. Hubo
un aumento importante en la exportación de café –que subió al 10%– y leves
159
incrementos en las de pescado y elaborados de productos del mar y manufacturas de
metales (3%).2
160
Si se comparan los rubros básicos de exportaciones en los años 1992, 1993, 1994 y
1995, se tendrían las siguientes cifras:
161
Alcanzó, en 1995, valores del orden de los 120 millones de dólares. Igualmente, es
importante remarcar que las ventas externas de los particulares alcanzaron los 2.800
millones de dólares; es decir, una cifra cercana a la totalidad de las exportaciones
ecuatorianas en 1991.
Revolución silenciosa
La revista Gestión de julio de 1996 resaltaba que entre 1990 a 1995 había ocurrido
una revolución silenciosa en materia de exportaciones. Las ventas externas
ecuatorianas crecieron a un ritmo nunca antes registrado desde el boom petrolero. Al
tiempo que se diversificaron los ítems vendidos, el número de exportadores, el origen
geográfico y los destinos de venta de los bienes exportados.
Sin embargo, en general puede decirse que, para sus exportaciones, el país
depende de unos pocos productos y que sus ventas externas tienen un destino
dominante: Estados Unidos de América.
A ello se añade que las exportaciones registraron un crecimiento promedio mayor
en volumen que el que presentó el incremento del valor exportado. Según Gestión, eso
refleja un deterioro en el promedio general de precios de los productos de exportación.
Ese promedio de precios registró una caída del 1,1% en el período 1990-1995 (p. 13).
Hasta 1989 más de la mitad de las exportaciones se realizaban a ese país. El porcentaje
tendía a bajar lentamente desde los 1990. En 1990 y 1991 cifraba en torno a los 48,5%.
En 1992 y 1993, se mantuvo en alrededor del 46% (46,79% y 46,06%). Bajó al 42,41%,
en 1994 y volvió a subir levemente, al 43,36%, en 1995.
Balance comercial
162
registró un superávit comercial de apenas 278 millones de dólares de los Estados
Unidos de América, la mitad del año anterior. Fue la menor cifra alcanzada desde 1988.
Petróleo
Se prevé que la producción de petróleo, que cifró en 1994 en los 400 mil barriles
diarios, llegará, a fines de siglo a cerca de 500 mil, para decrecer muy rápidamente en
los años siguientes.
Entre 1986 y 1993, las exportaciones de petróleo y derivados han significado entre
el 38 y el 51% de las totales. En el primero de dichos años, significaron 912 millones de
dólares de los Estados Unidos de América; en 1992, 1.251 millones; en 1994, llegaron a
1.185 millones de dólares. Se estima que para 1995, superaron los 1.500 millones de
dólares.
Sin embargo, se considera que para los años 2010, o quizá antes, la producción
podría disminuir a la tercera parte de la registrada a mediados de los años noventa. Para
entonces se tendrá que reemplazar las rentas provenientes de la exportación de
hidrocarburos con otras, y tal vez dedicar altas sumas a la importación de derivados.
Banano
A partir del auge del petróleo, las exportaciones de banano han sido las segundas
en importancia para el país, excepto en 1986 a 1988. Su participación relativa en la
exportación total ha fluctuado entre el 12%, en 1986, y el 25%, en 1991. Para tal año,
llegaron a 715 millones de dólares; pero en 1993, descendieron en un 42%, lo que
evidencia la fragilidad del rubro. Se recuperaron 708 y 845 millones en los años de 1994
y 1995.
A los efectos de la sigatoka negra y de los inviernos impredecibles, se ha unido la
actitud de los países compradores. La resolución de los integrantes de la Unión
Europea, en orden a fijar cupos restrictivos para los países latinoamericanos productores
de la fruta, significó un golpe para nuestras exportaciones bananeras, que se agravó con
la actitud de Costa Rica, Colombia, Nicaragua y Venezuela, que aceptaron, en marzo de
1994, esa reducción. Para fines de 1995, frente a este grupo de países (G-4), Ecuador,
Panamá, México, Guatemala y Honduras habían avanzado en la conformación de una
política bananera común (Grupo G-5).
De otro lado, la productividad ecuatoriana, de 1.200 cajas por hectárea, que es muy
baja frente al promedio centroamericano de 2.800 (Costa Rica, sobre 3.500 cajas por
ha), disminuyó la capacidad de expansión de ventas del país, que aunque ha sido el
primer proveedor de algunos mercados, se ve amenazado en ellos por la producción
costarricense.
No obstante todo ello, para fines de octubre de 1994 el Ecuador rompió su récord
de exportaciones bananeras. Había rebasado, ya para ese mes, el volumen de ventas
que se registró en todo el año de 1991, que había sido el de más alta exportación de la
163
fruta.3 A fines del año 1994 exportó 3 millones 280 mil toneladas métricas de fruta. El
valor de las exportaciones cifraba alrededor de 708 millones de dólares. Superó en
alrededor de un 49% el de 1993. Pese a que la Unión Europea mantuvo sus medidas
restrictivas para el ingreso de banano, se abrieron nuevos mercados para él: países
como Lituania, Bulgaria, Eslovaquia, Ucrania, Líbano, Irak y Siria comenzaron a comprar
la fruta ecuatoriana. Para Ecuador resultará muy importante captar los mercados
potenciales de China y Rusia. Se han iniciado esfuerzos en tal sentido.
Para fines de 1995, la cifra de exportaciones de banano y plátanos bordeaba los 3,7
millones de toneladas, con un valor cercano a los 845 millones de dólares. Las ventas y
los ingresos se incrementaron entre el 13 y algo más del 14%, según estimaciones de
diferentes fuentes. Se prevé que para 1996 las ventas se acercarán a los 3,7 millones de
toneladas, y para 1997 rozarán los 4 millones.
Sin embargo, las ventas de enero de 1996 experimentaron una disminución cercana
al 6% en relación con las del mismo mes en 1995; y hasta marzo de 1996 había
conflictos entre productores, exportadores y Gobierno, en torno a la fijación de
precios mínimos referenciales de la caja de banano a ser pagados a los
productores.
A fines de junio de 1996, las compañías exportadoras pagaban a los productores
3.000 sucres por caja de banano de exportación, aun cuando el precio oficial era de
10.350 sucres (El Comercio, 28 de junio de 1996, p. B-14).
164
Camarón
165
al 3% el valor de los aranceles aplicables al producto originario de América Latina y el
Caribe.
Café y cacao
Los dos productos de exportación tradicional del país han experimentado notables
bajas de ventas en los últimos años. Ellas están relacionadas tanto con el avance de
procesos de liberalización indiscriminada de mercados, como con la profunda baja de
calidad y productividad de esos cultivos en el país, que denotan falta de eficiencia y de
aptitud seria para la exportación.
Las exportaciones de café han venido cayendo en forma constante, desde 1986
hasta 1992, en que representaron alrededor de una quinta parte de las obtenidas en
1986 (299 millones de dólares). Si bien en 1993 tuvieron un muy pequeño repunte, las
ventas de ese año cifraron apenas en los 89 millones de dólares. Para 1994, los valores
mejoraron hasta casi alcanzar los 366 millones; pero en 1995 se desplomaron, a cerca
de la mitad de esa cifra (183 millones). En el primer semestre de 1996, disminuyeron, en
volumen, en un 31,3%, con relación a igual período del año anterior. En valores
obtenidos bajaron en un 46% (de 95 millones de dólares a 51,7 millones). También
decrecieron en un 41,7% las ventas de café industrializado (El Comercio, 20 de julio de
1996, p. B-2).
Las exportaciones de café soluble habían alcanzado, en 1995, 60 millones de
dólares, con un incremento superior al 50%, en comparación con igual lapso del año
anterior. El Ecuador ocupó el segundo puesto en el mundo en procesamiento de café
soluble.7
Comparadas con el total de exportaciones nacionales, las ventas de café
significaron el 13,7% en 1986 (segundo producto de exportación, sobre el banano y el
camarón); pero apenas alcanzaron el 2,54%, en 1993. Para 1992, el precio internacional
del café ( 48,25, dólares el saco de 46 kilos) llegó a su nivel más bajo. En 1994, el precio
repuntó. En 1995, volvió a caer.
Vale la pena anotar que para 1989, el mercado mundial del café fue liberalizado,
con consecuencias desastrosas para los países exportadores y, sobre todo, para los
productores, en general pequeños campesinos o asociaciones de campesinos, en más
de 50 países del Tercer Mundo, como lo ha hecho notar, por ejemplo, la Organización
Internacional del Cacao, que se opone a una liberalización indiscriminada del mercado
de este producto y argumenta, para ello, lo que ocurrió con el café. Con la liberalización
del mercado mundial del café desde alrededor de 140 centavos de dólar por libra, en los
años 1986, a menos de 60, en 1995.8
Como un resumen de la situación de nuestras perspectivas de exportación del
grano, cabe señalar en lo externo que no se ha renovado el Convenio Internacional del
Café; y en lo interno que no se han renovado ni mejorado las plantaciones, aunque se
haya dictado, el 15 de febrero de 1995, una nueva ley para el sector cafetalero, que crea
un Consejo Cafetalero Nacional.
El promedio de rendimiento de los cultivos cafetaleros en Ecuador giraba, en los
últimos años, en torno a los cinco quintales por ha. En otros países cafetaleros está en el
orden de quince y veinte, conforme lo hacía notar el Subsecretario del Comercio Exterior
del MICIP, en febrero de 1996 (El Comercio, 6 de febrero, p. B-1).
166
En las reuniones de la Asociación de Países Productores de Café efectuadas en
Londres, a fines de enero de 1996, tales estados resolvieron mantener su plan de
retenciones de reservas y restricción de ventas, con el fin de equilibrar la oferta con la
demanda y, por tanto, recuperar los precios.
Ese plan no dio los resultados que se esperaban y continuó la volatilidad del precio
internacional del grano. El 31 de enero de 1996, el precio de la tonelada se cerró en
2.000 dólares, la cotización más alta desde noviembre de 1995; pero en los primeros
días de febrero, las ventas con compromiso de entrega en marzo de 1996 registraron
una baja de 87 dólares por tonelada. Se avizoraba, además, que por los problemas de
descenso de producción, por heladas, el Brasil admitiera mantener la retención del
grano, luego de haber recuperado su nivel de producción.
Las exportaciones de cacao cayeron de 83 millones de dólares americanos, en
1987, a 35 millones, en 1992 y 43 millones, en 1993.
Similar evolución se presenta en el caso de los derivados de cacao. De 77 millones
de dólares, bajaron a 39 millones en 1992, y a 34 millones, en 1993.
Para 1994, la exportación de cacao y elaborados llegó, en conjunto, a 101,8
millones de dólares. En 1995 alcanzó los 129 millones de dólares en conjunto (78,9
millones, en grano; 50,2 millones en elaborados).
La participación total de esos productos en los valores de exportación del país
descendió del 7,3% en 1987, al 2,6% en 1992. En 1995 se mantenía en alrededor de
esta última cifra.
La notable baja en la asignación de cuotas en el mercado internacional y la virtual
pérdida de la calificación de “cacao de aroma” para el ecuatoriano (hechos que se
suscitaron a mediados de 1994) ensombrecen el panorama de estos productos para los
años venideros. Irresponsabilidad de los exportadores, que ensacaban cacao mezclado
con basura, e ineficiencia de los negociadores ecuatorianos en los organismos
internacionales, coadyuvaron a ésta que podría ser una catástrofe, a la que, desde
luego, tampoco resulta ajena la caída de los precios internacionales.
La Organización Internacional de Cacao hacía, a fines de 1995, intensos esfuerzos
para evitar que, igual que lo que ocurrió con el café, se adelanten procesos
indiscriminados y abruptos de liberalización del mercado del cacao, que pudieran
perjudicar a los productores del grano. 9
Flores
167
de dólares), con 17 millones a las yipsofhilias o ilusiones, y alrededor de 4,4 millones de
dólares a los claveles.
El país que absorbe –con gran diferencia sobre los demás– el mayor porcentaje de
las exportaciones ecuatorianas es Estados Unidos de América.11 En 1986 hacia él se
orientó un 61% del total de esas exportaciones (incluido petróleo y derivados). Esa
participación bajó para 1993 hasta alrededor del 46%; para 1994, descendió hasta un
42,41% y aumentó muy levemente (42,6%), en 1995.
Frente a ello, las exportaciones totales a los países de la ALADI, significaron el
18,7%, en 1994, y el 17,5%, en 1995. Dentro de ellas, las realizadas a los países del
Grupo Andino alcanzaron a 10,2% y el 8,3%, respectivamente, en esos dos años. Las
efectuadas a la Unión Europea giraron en torno al 19%, y al resto de Europa alrededor
del 3%; al Asia, cerca de 11,5%.
Si se analiza el destino del total de las exportaciones del Ecuador sin considerar el
petróleo y los otros combustibles, el nivel de dependencia frente a aquel comprador
mayoritario persiste, si bien en los últimos años se ha atenuado en alguna medida.
Para 1986, los principales destinos de las exportaciones nacionales (valores
superiores al 1% del total), fueron: Estados Unidos (61%), República Federal de
Alemania (3,6%), Japón (2,6%), Chile (2,2%), China (1,7%), Colombia (1,4%), Holanda
(1,3%), Brasil (1%), Argentina (1%). En 1993, las exportaciones ecuatorianas tuvieron el
siguiente destino: Estados Unidos (46,3%), Colombia (8,5%), Italia (7,3%), España (5%),
Alemania (4%), Bélgica y Luxemburgo (3,5%), Japón (3%), Reino Unido de la Gran
Bretaña (2,8%), Francia (2,8%), Chile (2,7%), Holanda (2,7%), Perú (2,2%).
En 1995, la distribución fue la que sigue: Estados Unidos (42,74%), Colombia
(5,69%), Italia (3,97%), España (3,44%), Alemania (3,84%), Bélgica y Luxemburgo
(2,15%), Japón (2,70%), Reino Unido de la Gran Bretaña (2,19%), Argentina (2,05%),
Francia (1,81%), Chile (4,67%), Holanda (1,29%), Perú (1,58%), Brasil (1,25%), México
(1,24%).
Para tener una idea de cuan marginales resultan las exportaciones ecuatorianas
frente al total de las compras externas de esos países, cabe poner de relieve, por
ejemplo, que para 1992, hacia los Estados Unidos confluyó un volumen de ventas
externas de todos los países del mundo que totalizaba 532.300 millones de dólares. De
ellos, las ventas ecuatorianas llegaron apenas a 1,4 millones de dólares FOB y
significaron tan solo el 0,26% del total (Para 1994, cifraron en 1,45 millones). En el caso
de Italia, frente a un total de 170 mil millones de dólares, las que se realizaron desde
Ecuador llegaron a 90 millones; en el de Alemania, respecto a 406 mil millones del total,
las ecuatorianas llegaron a 106 millones; en el de España, la relación es de 95 mil
millones, frente a 107 millones; en el del Japón, respecto a valores totales de
importación del orden de 233 mil millones de dólares, en 1992 las ventas del Ecuador
significaron alrededor de 60 millones, y en 1993 cayeron a 11 millones de dólares. Si
bien en 1994 subieron a 76 millones de dólares y en 1995 bordearon los 117 millones.
Si se hace referencia a países de América Latina, vale la pena tener presente que,
mientras las compras que Chile efectuó a todos los países del mundo llegan a 7.400
168
millones de dólares, en 1992, las que realizó a Ecuador en ese año llegaron a 152
millones, y bajaron a 129 millones de dólares en 1993.12
En el caso del Perú, las importaciones que el país vecino efectuó desde Ecuador
son apenas un 3% del total. Entre enero y octubre de 1994, ellas llegaron a 123,34
millones de dólares, mientras nuestras exportaciones cifraron en 48,93 millones.13 Para
1995, la relación comercial se redujo en valores del orden de 30 millones de dólares.
En el de Colombia, nuestras exportaciones crecieron en los años 1993 y 1994. A
finales de 1994, el intercambio comercial de nuestros dos países en tal año rondaron en
torno a 650 millones de dólares. Para 1995, cifraron en los 800 millones.14 Las
exportaciones ecuatorianas a Colombia se ubicaron cerca de los 147 millones de dólares
en 1993 y giraron en torno a los 226 millones en 1994. En 1995, se aproximaron a los
240 millones. Entre 1990 y 1994 habían crecido en seis veces.
Resulta preocupante, sin embargo, la circunstancia de que, salvo en 1993, el
Ecuador ha mantenido un déficit permanente frente al vecino del Norte: nuestras
importaciones de Colombia han sido mayores que las ventas que le hemos hecho: se
acercaron a los 300 millones de dólares, en 1994; a los 350 millones, en 1995. El déficit
en este año superó los 110 millones de dólares. Casi el 57% de las importaciones que el
Ecuador realiza de países del Área Andina, provienen del vecino del norte.
A estas circunstanc ias se une la diferencia de dimensiones económicas de los dos
países. Por ejemplo, el PIB del Ecuador es de 17,7 millones de dólares; el de Colombia
llega a 65 millones; nuestra reserva monetaria fue de 341,8 millones; la del vecino del
norte, a 1.558 millones de dólares. En el primer caso, la cifra es 3,67 veces mayor; en el
segundo, 4,56 veces más alta.
Al examinar la distribución de las exportaciones del Ecuador por regiones y
subregiones, se obtienen las siguientes cifras: el país exportó productos por un valor de
175,5 millones de dólares a los países del Grupo Andino, en 1992 (suma que subió a
393,3 millones en 1994 y cifró en 352 millones de dólares, en 1995); vendió en el
primero de esos años, 227,6 millones a los otros de la ALADI; 38,9 millones a los países
del Mercado Común Centroamericano, mientras sus exportaciones a los Estados Unidos
llegaron a 1.407,5 millones de dólares (que en 1994 ascendieron a 1.630 millones).
A los países de la Unión Europea se exportaron productos por un valor de 467,4
millones de dólares, que para 1994 subieron a 753 millones y para 1995 a 835 millones.
En general, de los 3.007,6 millones de dólares a los que alcanzaron, en el año de
1992, las exportaciones del Ecuador, 1.970,6 se hicieron a países de América; 541,4, a
Europa; 480,1, al Asia; 13,5, a Oceanía; y 1,6, al África.
En el año de 1993, nuestras exportaciones bajaron a 2.903,8 millones de dólares.
Las exportaciones a Estados Unidos disminuyeron a 1.326 millones; las realizadas al
Grupo Andino subieron a 268,1 millones, mientras se producían bajas en los volúmenes
exportados a otros continentes.
En 1994, la suma total de nuestras exportaciones ascendió a 3.843,3 millones de
dólares, que se distribuyeron en la siguiente forma: América, 2.510,9; Europa, 879,3;
Asia, 438,8; Oceanía, 9,7; y África, 4,6 millones de dólares.
En 1995, la distribución fue la que se enuncia enseguida: América, 2.827,7 millones
de dólares; Europa, 484,1 millones; Asia, 481,5 millones de dólares; Oceanía, 19,0
millones; y, África, 8,7 millones.
169
En general, para configurar mejor nuestras posibilidades frente al comercio mundial
y diseñar estrategias de comercio exterior y de alineamiento en los grupos económicos
que van surgiendo en el mundo, es bueno considerar las siguientes cifras: nuestro
Producto Interno Bruto es 0,0005% (cinco diez milésimos) del PIB mundial; la población
ecuatoriana representa un 500 avo de la población mundial; la producción industrial del
país apenas llega a las tres milésimas de la del mundo; el comercio global del Ecuador,
petróleo incluido, tan solo significa las ocho diez milésimas del comercio mundial;
nuestro sector financiero total llega al tamaño del Banco de la Provincia de Buenos
Aires.15
Entre los convenios de los que es parte el Ecuador, deben mencionarse, sobre todo
el Acuerdo de Cartagena y sus derivaciones, como las que configuran la Zona Andina de
Libre Comercio, la Unión Aduanera Andina, basada en el el arancel externo común del
Grupo Andino, el Régimen Común a la Inversión Extranjera –que casi ya no es tal–
adoptado en el Grupo Andino; el Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI, en
reemplazo de la ALALC, y las derivaciones de ese tratado. Desde fines de 1995, el
Ecuador forma parte también de la Organización Mundial de Comercio.
En cuanto a convenios bilaterales de comercio, el Ecuador, entre 1987 y 1988,
había suscrito alrededor de 75 tratados de amistad, comercio y navegación; modus
vivendi, convenios, declaraciones y otros instrumentos bilaterales, con numerosos
países: Alemania Federal, Argelia, Argentina, Austria, Bélgica, Bolivia, Brasil, Bulgaria,
Canadá, Colombia, Cuba, Checoeslovaquia, Chile, China Nacionalista, China Popular, El
Salvador, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Gran Bretaña, Honduras,
Hungría, México, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, Rumania, Suiza, URSS, Uruguay,
Venezuela.
Durante 1994, el Ecuador celebró acuerdos de complementación económica y libre
comercio con Chile, Paraguay y Uruguay.
La distribución de las cifras de nuestras exportaciones ponen de relieve cuan poca
significación han tenido en la práctica esos convenios, aunque pudiesen explicar, en
alguna forma, la subsistencia de un nutrido cuerpo diplomático.
170
Acuerdo de Cartagena y Grupo Andino
Si bien su creación fue una de las metas del Grupo Andino desde que se suscribió
el Acuerdo de Cartagena, al presente funciona solo en forma parcial. En los primeros
meses de 1992, la acordaron Bolivia, Colombia y Venezuela. Desde febrero de 1993 se
incorporó a ella el Ecuador. Lamentablemente, aún no lo hace el Perú.
Tal vez es prematuro evaluar los resultados de su funcionamiento, pero cabe anotar
que entre 1992 y 1993 se produjo un notable crecimiento de las exportaciones
intrasubregionales que de 1.330 millones en 1990, pasaron a 2,886 millones en 1993. En
1995 el comercio entre los países del Grupo Andino alcanzó los 4.627 millones de
dólares, con un crecimiento del 35% frente a 1992. Había tenido incrementos del 22,7%
en 1992, del 24,9% en 1993.
171
Superados en gran medida esos obstáculos, el 26 de noviembre de 1994, en la
Reunión de Quito –Decisión No. 370 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena– se
aprobó el Arancel Externo Común Andino, lo que implica dar nacimiento formal a la
Unión Aduanera Andina. Se confirmó la base teórica de ese Arancel Común: 0 al 5%
para materias primas y bienes de capital; 10 al 15%, para productos semielaborados;
20%, para productos totalmente terminados. Bolivia continúa con un arancel del 5 al
10%.
El Arancel Común, concerniente a productos de terceros países, abarca el 90% del
universo arancelario andino, compuesto de más de 6 mil partidas arancelarias. Ecuador,
como país de menor desarrollo relativo, ha excluido de él, en forma permanente, 840
partidas arancelarias, que constan en el Anexo 2. Además, en modo temporal, ha
marginado 400 ítem más, que constan en el Anexo 4. Colombia y Venezuela han
excluido 230 ítem cada uno.
En el caso de Ecuador, los ítem en mención dan énfasis a las materias primas e
insumos utilizados por los sectores petroquímico, metalmecánico y siderúrgico que no se
producen en el país. Se incluyen también varios productos agrícolas.16
Los productos anunciados en el anexo 4 debían incluirse gradualmente, hasta 1988,
en el Arancel Común. Febrero de 1995 marca el inicio de su aplicación. Perú podrá
reincoporarse al sistema hasta junio de 1995.
En el país, algunos sectores empresariales y profesionales han señalado que la
adopción de un Arancel Común Externo de las características que se indican implica que
apenas existe un Arancel Andino Externo cuasi Común, y que el tratamiento a Ecuador
como país de menor desarrollo relativo se ha menoscabado y prácticamente habría
desaparecido.
172
Una evaluación del Pacto Andino
A los 25 años, el Grupo Andino continúa siendo una necesidad política y económica
para sus cinco miembros. Sobre todo en el mundo de bloques, que se está
consolidando, cada vez con más fuerza.
Al parecer el proceso de integración andina tiene como principal obstáculo la
insuficiencia de instrumentos para procesar intereses comunes. Esta situación,
posiblemente se origina en tres factores principales: el proceso se ha estancado y
distorsionado hasta el punto en que los intereses o las solidaridades reales no son
los suficientemente sólidos para sustentar una política exterior coordinada; por otro
lado, hay una clara debilidad institucional para definir, concertar y elaborar intereses
comunes; hay deficiencias internas para construir, al interior de cada país, su propia
política exterior.
Por su parte, el economista Carlos Cortez Castro, con una visión que pone énfasis
en el intercambio de productos realizado entre nuestro país y los otros del Grupo Andino
entre 1990 y 1995, excluidas las exportaciones de petróleo, en el Informe Económico
publicado en el diario Expreso de Guayaquil, edición del 18 de marzo de 1996 (p. 6),
resalta que, comparadas las importaciones y exportaciones efectuadas, en aquel
período, al Grupo Subregional, el Ecuador presentaba un déficit acumulado de 948
millones de dólares, hasta diciembre de 1995.
Entre varios años en que hubo déficit de más de 200 y hasta casi 400 millones de
dólares, solo en 1993 el Ecuador obtuvo un muy poco significativo superávit de 15
millones de dólares.
El economista Cortez ponía de relieve que el déficit del referido intercambio podría
acentuarse aún más en los próximos años, si se tiene en cuenta que, en un período en
que se intensificó la tendencia de libres intercambios no controlados, inherente a una
concepción neoliberal, frente a una tasa de crecimiento anual del 23% que registraron
nuestras exportaciones (excluidas las de petróleo) a los países del Grupo Andino, las
importaciones que de ellos hicimos tuvieron una tasa de crecimiento anual del 94%.
La Comunidad Andina
173
El organismo técnico administrativo plural Junta del Acuerdo de Cartagena, que
tenía importancia medular en el funcionamiento del Grupo Andino, se reemplazó por una
Secretaría General.
174
En materia económica, el objetivo más relevante de esos compromisos es la
creación del Área de Libre Comercio de las Américas, cuya negociación debe concluir el
año 2005, a objeto de configurar un marco adecuado para una amplia libertad de
circulación de bienes, servicios y capitales y la creación de una infraestructura financiera
común en el hemisferio. Al operar esa zona de libre comercio, tendría un mercado de
850 millones de personas.
Los documentos recogieron también compromisos en materia de lucha contra la
corrupción y de búsqueda de caminos viables para un desarrollo alternativo.
Se resaltó, con motivo de la celebración de esa Cumbre, que al no haber existido
negociaciones ni acuerdos previos entre los países latinoamericanos, éstos no actuaron
como una unidad frente a los Estados Unidos, por lo que primaron las iniciativas y
orientaciones del país anfitrión.
Sobre la base de los compromisos asumidos por los países americanos dentro de la
Organización Mundial de Comercio, en la Cumbre de las Américas y en sus organismos
regionales específicos, se planea la operación, para el año 2005, del Área de Libre
Comercio de América (ALCA).
Varios tratados específicos agrupan a diferentes países americanos en su afán de
facilitar los mecanismos de intercambio. Entre esos instrumentos y grupos, cabe citar el
Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, que vincula a Estados Unidos, Canadá y
México; el Grupo o Comunidad Andina, que une a Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú,
175
Bolivia, y al que se columbra una adhesión de Panamá; el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), con Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; el Grupo de los 3 (G-3),
integrado por Colombia, México y Venezuela; el Mercado Común del Caribe
(CARICOM); el Mercado Común Centroamericano.
Se viene buscando la configuración del Área de Libre Comercio de América en la ya
referida Cumbre Presidencial de Miami, en la reunión de Denver, que se efectuó en julio
de 1995, y en la reunión de Cartagena, que, con la presencia de ministros y empresarios
de 34 países, se realizó en dicha ciudad entre el 18 y el 22 de marzo de 1996.
En Denver se organizaron siete grupo de trabajo; en Cartagena, cuatro para cubrir
diferentes áreas de este proceso de integración. Los grupos cuya operación se resolvió
en Cartagena se ocuparían de Servicios, Compras Gubernamentales, Política de
Competencia y Propiedad Intelectual.
Los representantes de los gobiernos y empresarios de Latinoamérica manifestaron
desencanto respecto a la actitud de los representantes de Estados Unidos en tal
reunión. Consideraron que predominaba una posición unilateral que buscaba el beneficio
de ese país y no consideraba en modo equilibrado las necesidades y conveniencias de
los otros.
El GATT
176
país confiera a otro pueda ser también aprovechada por cualquier tercero miembro del
sistema.
El propósito inmediato del GATT fue obtener, mediante la celebración de acuerdos,
la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de las demás barreras
comerciales, así como la eliminación del trato discriminatorio en materia de comercio
internacional. Mediante ello se proponía contribuir “al logro de niveles de vida más altos,
a la consecución del pleno empleo y de un nivel de vida elevado cada vez mayor, del
ingreso real y de la demanda efectiva, a la utilización completa de los recursos
mundiales y al acrecentamiento de la producción y los intercambios de los productos”.
En su capítulo IV, el Acuerdo contempla tratamientos preferenciales a los países en
desarrollo. También incluye cláusulas que permiten la formación de zonas de libre
comercio o uniones aduaneras por grupos de países. Dentro de esas zonas se pueden
pactar concesiones arancelarias no sujetas a la aplicación de la cláusula de la nación
más favorecida en beneficio de terceros.
Pese a la vigencia del GATT, las potencias industrializadas han mantenido
subsidios a la producción agrícola, financiamientos especiales para ciertas
exportaciones y cláusulas tecnológicas u otros mecanismos de distorsión o freno a las
exportaciones. En 1992, las subvenciones de las siete naciones más industrializadas del
mundo para sus agricultores habrían sobrepasado los 300 mil millones de dólares.19
177
Tratado de Libre Comercio de Norteamérica
178
de su integración en una zona de libre circulación de productos, servicios y personas,
cuando esté consolidada la unión aduanera aprobada la fecha antedicha.20 Aprobaron,
además, una declaración conjunta que pone de relieve la “naturaleza abierta y no
excluyente del Mercosur”, e invitaron a sus vecinos sudamericanos para que se unan a
dicho bloque económico.
A fines de junio de 1996, Chile y Bolivia firmaron acuerdos comerciales con el
MERCOSUR, en la ciudad Potrero de los Funes (San Luis, Argentina). Se buscaba
aplicar un sistema de desgravaciones, reducciones que culminarían en el libre comercio
total en 18 años.
Entre todos los intereses de los grupos de países a los que hacen referencia los
párrafos anteriores, el Ecuador parece ir quedando progresivamente aislado.
179
Estados Unidos se ha separado del Sistema General de Preferencias y ha dictado
sus propias reglas, a las que después se hará referencia.
En el caso de la Unión Europea, cuyos integrantes aprobaron en
conjunto las preferencias, éstas consisten en disminuciones o reducciones
arancelarias, franquicias y límites máximos, que son contingentes. Por
ejemplo, para fines de 1994 se han eliminado las que venían gozando las
flores, los camarones, provenientes de Ecuador.
180
estadounidense a productos de la subregión y, en consecuencia, diversificar la base de
exportación de los países andinos.
Para que un país y un producto originario de él puedan acogerse a los beneficios
arancelarios que prevé esa Ley, han de cumplirse numerosos requisitos.
En cuanto al país de origen, ante todo debe ser calificado por el gobierno
estadounidense como no comunista; debe garantizar suficientemente, a juicio de ese
Gobierno, la propiedad estadounidense; reconocer resoluciones arbitrales a favor de los
ciudadanos del país del norte; tener un acuerdo de extradición con Estados Unidos; no
conceder privilegios arancelarios competitivos a otro país industrializado; no permitir el
uso no autorizado de derechos intelectuales o de propiedad industrial, inclusive a
entidades gubernamentales; reconocer a los trabajadores los derechos reconocidos por
el Derecho Internacional.
Adicionalmente, se califican: la disposición del país a permitir que el Gobierno
estadounidense considere un acceso equitativo y razonable a los derechos naturales de
tal país, así como a su mercado; la conformidad de sus leyes nacionales de comercio
con las internacionales; la medida en que proteja los derechos de autor y la propiedad
industrial e impida la difusión o utilización de materiales o actuaciones protegidos por
esos derechos sin previa autorización de sus titulares; el cumplimiento de requisitos de
las leyes antinarcóticos.
En suma, un conjunto de condiciones que buscan garantizar la seguridad, buen
orden y fácil acceso de Estados Unidos, sus empresas e interés al patio posterior del
país del norte.
181
ingreso del producto, aduciendo que “en Ecuador existe el mosquito de la fruta”,
mientras que, como se sabe, las moras se cultivan a más de 2.200 m de altura, a la que
ya no puede subsistir tal insecto.21
Mecanismos japoneses
IMPERATIVOS
182
Será muy importante lograr la plena observancia de los derechos y obligaciones de
los países integrantes del Grupo Andino. Exigir el respeto de Colombia y Venezuela para
el Acuerdo de Cartagena y la vigencia de la Unión Aduanera Andina; conseguir la
aprobación de tarifas especiales para el Ecuador en el Arancel Externo Común, entre
otros.
Para todo lo dicho, y en general para la eficacia de nuestra política de Comercio Exterior,
es indispensable mantener unidad y continuidad en ella, formar y conservar
negociadores y promover la formación de empresarios con miras al Comercio Exterior.
183
Parte sexta
Como se recordará, en la parte segunda de este libro (tomo primero) se hizo referencia a
las normas constitucionales en materia económica y a las actuaciones del Estado y
ciertas entidades públicas encaminadas a regular y orientar con sentido general las
actividades económicas. En las partes tercera (tomo primero), y cuarta y quinta (tomo
segundo), se han revisado las actuaciones del Estado y las entidades públicas
específicamente en los sectores primario, secundario y terciario, así como las normas
jurídicas a ellas concernientes, lo mismo que a las actividades que, en cierto modo,
están comprendidas entre varios de esos sectores.
La parte sexta del libro intenta, en primer término, suministrar una visión
panorámica sobre los temas de modernización del Estado, reducción de su tamaño,
desregulación, privatización; hace referencia también a las experiencias ecuatorianas en
esas materias.
Aquellos conceptos y técnicas han de analizarse con objetividad. No son buenos ni
malos en sí. No es adecuado creerlos remedios para todos los males del subdesarrollo,
ni causantes de todos los problemas; ni convertirlos en panaceas ni satanizarlos.
Pocas veces, como en estos tiempos, conforme se había anotado al iniciar este
libro, se torna más evidente la necesidad de llegar, con objetividad, con visión de futuro,
pero también con raíces históricas fuertemente ancladas en la realidad nacional, a
síntesis creadoras entre posiciones aparente o momentáneamente contrapuestas.
El imperativo de esta hora es buscar la configuración de un Estado adecuadamente
ágil, suficientemente poderoso, apropiadamente sensible, para lograr que, al mismo
tiempo que se suministren servicios eficientes, se respeten y promuevan los derechos de
los individuos y la sociedad, como tales.
184
privatización, consistente en transferir las empresas públicas en las que se ha
acumulado el ahorro nacional o local al mejor postor, que suelen ser –maniobras de todo
tipo de por medio– o una sola persona del pequeño grupo en el que se concentran en
alta magnitud los recursos del país o integrantes de ese grupo en asocio con
determinadas transnacionales.
Para dar pie a tal estrategia se ha intentado propalar la imagen de que los
habitantes de un país resultan irremisiblemente ineficientes, incapaces, corruptos, si se
encuentran en el sector público; y activos, ilustrados e impolutos, si actúan en el sector
privado.
Correlativamente, se ha dejado de lado una participación más amplia de la sociedad
civil en tales empresas, a través de diversos mecanismos.
De otra parte, se ha asignado a la descentralización y al potenciamiento de la
acción de entidades provinciales y locales un lugar secundario, frente a la alta prioridad
que se ha conferido a aquel sui géneris tipo de privatizaciones, que han merecido
reparos de los medios de comunicación y orientación de opinión del país.
Frente a ello –y en actitud que revela, sin duda, otra visión unilateral del problema–,
ciertos grupos han tomado una posición de defensa a ultranza de dirigencias o sectores
burocráticos –pese a la ineficiencia y defectuosos servicios de muchos de ellos– por
sobre la conveniencia general y los intereses del país como tal, y especialmente de los
sectores más desposeídos de la sociedad ecuatoriana.
Como ya se manifestó antes, es evidente que ha de buscarse una necesaria
modernización del Estado, una adecuada reducción del sector público, con miras a
tornarlos más eficientes, y también con el fin de potenciar la iniciativa y la capacidad
creadora de los individuos y los grupos sociales. Pero, para lograrlo, no es suficiente ni
adecuado que el énfasis se siente –conforme hasta hoy ha ocurrido en el Ecuador– en la
transferencia de empresas o bienes públicos que acumulan recursos que son propiedad
de todos, a grupos muy pequeños y reducidos, para beneficio sustancial de éstos.
Habrá que pensar en esquemas que trasladen ciertas actividades de entidades y
empresas públicas –así como los bienes a aquéllas dedicados– a la sociedad civil,
organizada en diversas formas. Compañías con amplia dispersión accionaria; otros
organismos con intensa participación comunitaria y no necesariamente a entes
monopólicos que representen a pequeños grupos privados de capital altamente
concentrado, cuya modernidad, eficiencia y pulcritud no suelen corresponder, a veces, a
las proclamas que sobre ellas se enuncian.
No es dable tampoco que, bajo el membrete de descentralización, se deje en el
abandono y el olvido a zonas y sectores pauperizados del país, que no pueden
desarrollarse y ni siquiera subsistir si solo dependen de los recursos, cada vez más
desmedrados, de esos sectores y zonas.
Tendrán –se lo dijo ya en la introducción de este libro– que trasladarse, con sentido
de equidad y justicia, recursos recaudados en todo el país o en las zonas más
aventajadas, a entidades locales y regionales, para que los apliquen a la solución de los
problemas específicos de la comunidad local o regional, con mayor conocimiento de la
realidad y proximidad a ella, así como con mayor capacidad para movilizar a los grupos
sociales afectados.
185
Capítulo XX
186
Todos –o al menos las grandes mayorías– estarán de acuerdo con el propósito de
modernizar el Estado y, sin duda, con el de obtener los fines que se perseguirían con tal
medio. Hay, sin embargo, evidentes disparidades y discrepancias respecto a los
procedimientos concretos que se deben emplear para conseguir aquellos propósitos y
finalidades, así como al grado y modo en que se beneficiarán o perjudicarán, con ellos,
específicos sectores o grupos económicos o sociales.
187
fines de mejora de la sociedad global de un país, enunciados en los párrafos iniciales de
este capítulo.
Diversas posiciones
188
LA VISIÓN ULTRAPRIVATIZADORA: UN PUNTO DE PARTIDA REAL; PERO
UNA DISTORSIÓN BÁSICA EN QUE ELLA INCURRE
189
- Tal Estado, obeso y desmesurado, es supremamente ineficiente, en contraste con
la empresa privada, que es, por naturaleza, muy eficiente.
- Los particulares, al propender a su propio beneficio, generan mayor eficiencia de
una economía; o, como lo dice Jorge Child en su mencionado estudio, “los individuos,
con su propia iniciativa y energía, pueden ser los protagonistas de un nuevo mundo
económico empresarial, apoyado en una estructura de competencia atomística, en
contra de las tendencias consolidadas de concentración del crédito y de la propiedad
inmueble y accionaria”.
- Las empresas públicas –por naturaleza ineficientes– determinan cuantiosos déficit,
que al ser absorbidos por el Estado u otros entes públicos, agravan los problemas de
endeudamiento externo e interno, contribuyen a la elevación de las tasas de interés,
desvían recursos necesarios para atender a necesidades esenciales y ofrecen pésimos
servicios.
- El mercado y la libre competencia regulan automáticamente los precios, la
cantidad y calidad de los bienes que han de circular y protegen a los consumidores.
- Aquel Estado ineficiente y obeso, pero “todopoderoso”, oprime a una sociedad civil
indefensa, la asfixia, y coarta y deprime las iniciativas creadoras del individuo y la
sociedad.
- El Estado debería constreñirse a guardar el orden, velar por la seguridad interna y
externa y facilitar servicios básicos de salud y educación a los sectores más pobres.
- El Estado óptimo es el Estado mínimo; el gigantismo estatal es un rasgo del
subdesarrollo.
- Resulta imperativo reducir drásticamente al Estado, lo cual implica deprimir
fuertemente el gasto público, eliminar organismos, suprimir puestos de trabajo en el
sector público, privatizar.
En otros temas, conexos con la modernización del Estado y más específicamente
con cierta forma de privatización, los propugnadores del neoliberalismo sostienen que:
- Una operación abierta y sin restricciones del mercado de comercio internacional
garantiza mejores precios para los productores y los consumidores.
- La globalización de la economía implica ventajas para los países pequeños y se
torna inevitable.
190
El tamaño del Estado
Ojeda indica que la relación gasto público/PIB en Europa se sitúa en torno al 45%;
en Estados Unidos, en el 28%; y en Ecuador, en el 13,8%, según la CEPAL .4
Kliksberg, por su parte, presenta un cuadro que detalla aquellos porcentajes, con
referencia a varios países industrializados y a algunos de los latinoamericanos.
Puede notarse, en tal cuadro, que Italia, Bélgica, Holanda presentan porcentajes
superiores al 55% (se llega al 56,6%, en Holanda); Reino Unido, Francia, Suecia,
están por sobre el 41% (se alcanza el 46,5%, en Suecia); Alemania supera el 30%;
Canadá gira en torno al 26,6% y Estados Unidos al 24,5%. Inclusive el austero
Japón bordea el 18% (17,8). Frente a ello, el Ecuador no llega al 15% a inicios de
los noventa. Ya en 1996 se menciona que para fines de 1992 se habría acercado a
un 16%. A partir de 1992 se inician procesos de reducción del aparato burocrático.5
Los análisis sobre tendencias a crecimiento del gasto público en relación con el PIB,
proporción del número de funcionarios públicos con respecto a la población total,
número de empresas públicas, frente al total de empresas existentes en un país, que
efectúan Kliksberg, Child, Acosta, Ojeda, llevan a las mismas conclusiones. En un
estudio realizado, respecto a 115 países, para la Universidad de Illinois, por Rati Ram,
se arriba a similares resultados.6
Al referirse a Colombia, en la que la participación del gasto público en el PIB llega al
20%, Jorge Child, en anotación que luce muy aplicable al Ecuador, señala que:
“Colombia, más que tener un sector estatal cuantitativamente grande, se caracteriza por
la baja calidad y el manejo rutinario, burocrático y clientelista, con corrupciones
administrativas, de las empresas y programas estatales”.7
Eso es lo que hay que corregir. Y ello se logra no necesariamente, como se colegirá
de lo que se menciona luego, con la privatización de empresas o actividades públicas.
191
Ineficiencia estatal versus eficiencia de la empresa privada
“La propiedad privada, sostiene Steve Hanke, crea incentivos para producir
mercancías y servicios de una manera eficiente en costos. Los directores privados
se ven animados a aumentar al máximo el valor de su empresa. En contraste, las
empresas públicas no crean incentivos para operar en forma eficiente. Los
directores y empleados públicos distribuyen recursos que no les pertenecen; por
ende, no son responsables del costo de sus decisiones ni se benefician del trabajo
eficiente. Desde un punto de vista teórico, es de esperar que los directores y
empleados públicos y privados se comporten de manera distinta: las empresas
privadas tenderían a ser más eficientes que las públicas”.8 Abona su tesis con citas
comparativas del rendimiento de empresas públicas, australianas y
estadounidenses, que operaban en diversos sectores económicos: aerolíneas,
banca, fuerza eléctrica, protección contra incendios, correos, servicios de salud,
ferrocarriles, recolección de basura.
192
internacional sobre eficiencia gubernamental, y que pone de relieve que: “Los gobiernos
son más eficientes y las empresas privadas menos eficientes de lo que popularmente se
cree”.11
Al referirse específicamente al caso ecuatoriano, Lautaro Ojeda, en el capítulo
“Microescenas de la cotidianidad premoderna” de su libro Modernización ¿para
quiénes?, presenta varias viñetas de innegable realismo, que ponen de relieve la
ineficiencia, por todos conocida y por muchos sentida en carne propia, de muchísimas
empresas privadas ecuatorianas de comercio interno, transporte terrestre y aéreo,
servicios para turistas. Se describen allí los defectos y lentitud, el desdén e irrespeto por
el cliente y el público, la falta de corrección de muchas empresas privadas del país, que
a veces llegan a extremos realmente inadmisibles, y que, desde luego, se presentan
también en las empresas y entidades públicas.12
En esa misma tónica, el ingeniero comercial Milton Maldonado E., catedrático
universitario ecuatoriano, con notable experiencia en los sectores público y privado del
país, al referirse a las invectivas de las que se ha hecho objeto la administración y la
empresa pública ecuatorianas manifiesta, en su libro Administración Social, una
alternativa contra la corrupción administrativa, la pobreza e injusticia laboral:
Poco se dice (frente a una campaña negativa contra el sector público) del sector
privado, en donde la mayoría de empresas pequeñas, las medianas y aun las
grandes adolecen de graves deficiencias administrativas; no trabajan con una
planificación estratégica, su organización responde a esquemas antiguos, la
dirección pasa de abuelos y padres, a nietos e hijos; y, los controles son débiles,
con la diferencia de que los desfalcos que ocurren no se dan a la luz pública. No
hay conciencia tributaria y se evaden impuestos, a la vez que se explota, con bajos
sueldos e injusta participación de utilidades, a los trabajadores. Además, al primer
remezón económico, se busca la protección estatal. Son muchas las deficiencias y
limitaciones del sector empresarial que, sumadas a la ineficiencia y corrupción de la
burocracia, dan como resultado el injusto estado de subdesarrollo y pobreza que
nos agobia.
Así como se exige cambios al sector público, prosigue el ingeniero Maldonado, se
requiere de las empresas cambios de paradigmas, para lograr calidad en los
servicios y productos, precios razonables, en vez de un afán desmedido de rápido
enriquecimiento; una contabilidad bien llevada, salarios razonables al obrero, y una
permanente actitud de trabajo y sacrificio por la sociedad. La modernización que el
sector empresarial requiere –concluye– es un cambio de mentalidad, decisión y
firmeza para tecnificar y humanizar la administración, y trabajo, mucho trabajo.13
193
profesionales. En la práctica, poco tienen que ver los pequeños o medianos accionistas
–propietarios teóricos de una empresa– con la administración de ella.
La conclusión inevitable del examen de este tema parece ser la de que la
satanización de la empresa pública y la exaltación a ultranza de la privada son
posiciones subjetivas. La verdad está en el justo medio. Hay que mejorar la empresa
pública, es preciso regularla adecuadamente, hay que limitarla a las áreas en las que
resulte indispensable. Pero de allí a eliminarla a cualquier costo, a erradicarla, existe una
distancia, que los más apasionados defensores del neoliberalismo intentan desconocer.
Vale la pena esforzarse por encontrar ese justo medio.
Es necesario, además, tomar las medidas adecuadas para que la sola operación de
cierto tipo de empresas privadas, en un mercado imperfecto, no acarree los riesgos que
un monopolio –público o privado– trae consigo.
194
En Japón, Corea del Sur, en Singapur, el crecimiento económico de esos
“dragones” habría sido impensable sin las reformas económicas profundas que
permitieron el acceso de la mayoría de la población a las oportunidades de educación y
empleo, sin la regulación cuidadosa de las actividades económicas, sin el impulso
masivo a la educación técnica, sin la investigación técnica y la intensa labor promotora
de nuevas actividades e impulsora de las exportaciones desplegada por organismos
públicos, sin los subsidios iniciales para el financiamiento y la importación de equipos,
maquinarias y materias primas.14
En los propios Estados Unidos no podría comprenderse el desarrollo de la zona
central del país sin la cuidadosa labor planificadora de la Tennesse Valley Autorithy.
Globalización de la economía
El neoproteccionismo
195
- Formalidades aduaneras y administrativas para la realización de importaciones,
que constituyen los obstáculos calificados de para-arancelarios, e incluyen métodos de
determinación de precio, clasificaciones de aduana, prácticas anti dumping y exigencias
en materia de documentos.
- Normas relativas a productos importados, que imponen exigencias técnicas,
sanitarias, especificaciones sobre embalajes, etiquetas o marcas y los correspondientes
controles.
- Limitaciones específicas a las importaciones o a las exportaciones, tales como
restricciones en cantidad de productos importados, regímenes de licencias, acuerdos
bilaterales.
- Influjo en los mecanismos de precios que determinan limitación a las
importaciones y a las exportaciones: depósitos previos, impuestos variables, ajustes
fiscales en frontera.16
A las medidas antedichas se añaden –también como arbitrios no tarifarios– los
obstáculos administrativos, que en muchos casos han vuelto imposible el comercio de
ciertos productos.
Según estimaciones de la UNCTAD, en 1992 las medidas no tarifarias aplicadas por
los países industrializados afectaban a las importaciones procedentes de los países en
desarrollo en un 20,9%, si se considera el universo total de productos objeto del
comercio; pero esa afectación subía al 70,7% en productos textiles y del vestuario y en
un 40% a los de la industria del hierro y del acero.17 Para fines de 1994, esos niveles no
habían variado. Tampoco en 1995.
Las medidas no tarifarias han sido aplicadas fundamentalmente, por los países del
primer mundo, en sectores en los que las naciones en desarrollo tienen mayores
posibilidades de competir, por ser aquellos intensivos en el uso de la mano de obra
(productos agrícolas, textiles, vestuario, incluido calzado), o en los que han empezado a
incursionar como exportadores (productos electrónicos y automotores).
En suma, hay una profunda diferencia entre el trato especial y diferenciado que los
países industrializados se comprometieron a conceder, en el texto del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, frente a la práctica que ellos observan.
El tratamiento especial previsto por el texto del Acuerdo incluye, en síntesis, no
solamente el acceso seguro a los mercados para los productos procedentes de los
países en desarrollo, precios estables y remunerativos, especialmente para los
productos primarios, ayuda financiera, no exigencia de reciprocidad por parte de los
países desarrollados en las concesiones, en términos de reducción de obstáculos al
comercio de los países en desarrollo.
En la práctica, sin embargo, las naciones industrializadas observan un trato
discriminatorio para los países del tercer mundo, mediante la aplicación de medidas
neoproteccionistas, mientras las primeras se reservan un trato privilegiado, que se
confiere con el apoyo de los organismos multilaterales que se han encargado de
promover la liberación del comercio, que fuerzan a observar unilateralmente a los países
en desarrollo.
Los países industrializados no solo han incumplido su obligación de conferir a los
productos de los países en desarrollo un tratamiento preferente, sino que tampoco han
puesto en práctica sus compromisos de no adoptar medidas de restricción o distorsión
del comercio, o eliminarlas.
196
Adicionalmente, los países industrializados han venido observando una política de
crecientes subsidios a sus productores o a la exportación de productos agrícolas, a fin,
sea de conservar las fuentes de empleo rural en sus territorios, o bien de aumentar su
participación en el mercado mundial. En el primer caso, el efecto es relocalizar el
desempleo rural en los países en desarrollo, mientras se conservan los empleos de tal
sector en los industrializados. En el segundo caso, es restringir la posibilidad de
exportaciones de las naciones del tercer mundo.
Para apreciar la magnitud de la ayuda oficial concedida por los países
industrializados a sus agricultores y la consecuente imposibilidad que afrontan los países
en desarrollo de competir con los productos así subsidiados en el mercado de esos
países, es útil comparar la cifra de las ayudas con el monto de los ingresos por
exportaciones totales que perciben los países de América Latina, según datos de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), conforme los presenta Wilma
Salgado.18 En 1987, el monto de la ayuda oficial concedida por los países
industrializados a su sector agrícola (150 mil millones de dólares) fue superior en 69% al
total de ingresos por exportaciones de bienes de América Latina; en 1989, el monto de
aquella ayuda oficial –245 mil millones de dólares– excedió en un 120% al total de
ingresos por exportaciones de América Latina (111 mil millones de dólares); y en 1992,
el monto de esa ayuda –353,7 millones de dólares– superó en 178% al total de ingresos
por exportaciones de América Latina en dicho período (127,2 mil millones de dólares).
La ayuda oficial de los países del primer mundo a su sector agrícola creció, entre
1987 y 1992, en forma mucho más dinámica que los ingresos por exportaciones de
todos los países latinoamericanos. Así, mientras el monto de esa ayuda se multiplicó por
2,4 veces, el valor de los ingresos por exportaciones de América Latina se incrementó
en 1,4 veces.
Si se vinculan los montos de ayuda oficial con los de la deuda externa acumulada
por todos los países latinoamericanos, se concluye que con los valores dedicados por
los países del primer mundo a subsidiar a su sector agrícola se podría redimir toda la
deuda externa de América Latina.
A las políticas neoproteccionistas antes reseñadas, que los países del primer
mundo aplican a los subdesarrollados, se unen otras prácticas restrictivas del libre
comercio que observan entre sí los países industrializados, en abierta contradicción con
su prédica aperturista. Ahí están las acciones de comercio administrado, convenidas
entre los Estados Unidos y Japón, la proliferación de acuerdos bilaterales entre países
desarrollados, que buscan, además, crear regiones que les sirvan como coto cerrado
para la expansión de su comercio.
197
Hermann Daly, reciente ganador del premio Kenneth Boulding –algo así como el
premio Nobel de economía alternativo, según resalta José Vicente Troya Rodríguez– y
Joan Martínez Alier, catedrático catalán, hacen notar,19 entre otras consideraciones, la
imposibilidad de que la naturaleza se sujete a las leyes del mercado; enfatizan que las
tendencias neoliberales tienden a estimular la utilización de recursos naturales no
renovables, sin considerar la necesidad y la conveniencia de las comunidades
permanentes ni los requerimientos de las futuras generaciones. Alier sostiene, en esta
materia, que el razonamiento económico del mercado es miope respecto a las
generaciones futuras y otras especies vivientes no humanas.
Daly señala que la globalización de la economía significa borrar gran parte del
poder de los gobiernos nacionales y transferirlo a las empresas transnacionales. Resalta
que, según la lógica neoliberal y globalizadora, cualquier protección al ambiente, a las
industrias locales, a los trabajadores, a las comunidades, a los recursos naturales no
renovables, podría ser vista como un atentado al comercio, como si el com ercio tuviese
un supremo valor, en nombre del cual los demás valores debieran ser sacrificados.
Concluye que, en un decenio, el imperativo económico mayor será la “renacionalización
del capital”.
En la misma línea de pensamiento y con motivo de la realización de la Cumbre de
las Américas, entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994, en una carta abierta dirigida a los
mandatarios que concurrieron a dicha reunión, los representantes de organizaciones
indígenas de Brasil, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, impugnaron el
modelo de apertura económica neoliberal. “No aceptaremos ese modelo, que privilegia
los intereses de unas pocas empresas transnacionales”, proclamaron, al tiempo que
fundamentaban su posición por creer que la implantación de ese modelo implicaría “el
saqueo redoblado de los recursos naturales” de nuestros países y los “llevaría a una
mayor miseria y dependencia”.20
198
relativamente elevados, para el efecto de sufragar el pago puntual de intereses y la
amortización de la deuda externa y solventar la libre remisión de utilidades de las
empresas transnacionales a sus casas matrices.
Para ello, con aleve habilidad, como anota dicho autor, se busca convertir políticas
encaminadas a enfrentar los problemas de balanza de pago y de inflación, que se
presentan como de corto plazo, en una verdadera estrategia de largo alcance, que
tiende a debilitar al Estado y a trasladar recursos del campo a los núcleos urbanos en los
que opera el capital financiero, de los ahorristas a los bancos, de la agricultura al
comercio, de los que son forzados a pagar impuestos indirectos, respecto a los que
deberían cubrir impuestos a la renta y ganancias. Utilizan, para ello, un tipo de cambio
sobrevaluado, controles de precios agrícolas, tarifas públicas irrisorias, tasas reales de
interés negativas.
Curiosamente, muchos empresarios que ahora claman por una virtual eliminación
del Estado, estuvieron amparados, durante muchos decenios, por la protección
arancelaria, las tasas de interés reales negativas, los precios de garantía, los subsidios,
el tipo de cambio sobrevaluado, las exoneraciones impositivas, los salarios mínimos
vitales reducidos, el aprovisionamiento de insumos desde las empresas públicas, con
precios por debajo de los costos, el rescate de empresas fallidas; ventajas que ellos
lograban de un Estado que ahora pugnan por empequeñecer.
En esos términos, el proceso de “liberalización” está dirigido a favorecer a pequeños
grupos nacionales y al capital transnacional, a costa de las grandes mayorías
nacionales, que para los neoliberales siguen constituyendo “el gran peligro”, mientras en
otras latitudes fueron la base de un capitalismo moderno, tanto porque permitieron
configurar un mercado interno masivo, cuanto porque hicieron dable un desarrollo
dinámico de las fuerzas productivas nacionales.
Dentro de ese contexto, el Estado, según la concepción neoliberal, guía y controla
el conflicto social en forma que permite que los grupos privados oligopólicos recuperen
el control de la política económica, que habían perdido a partir de los años setenta. En la
natural pugna de intereses de fuerzas sociales que se da en toda nación, en aquella
concepción del Estado se encuentran sobre-representados los pedidos y necesidades
del capital oligopólico y, por el contrario, débilmente presentes –si es que no ausentes–
los intereses de las mayorías ciudadanas, especialmente las provincianas y rurales.
199
reformas orientadas a la desregulación de los mercados de trabajo y capital, la liberación
razonable del comercio y las corrientes financieras; y las indispensables medidas de
compensación social a los sectores y grupos sociales menos aventajados.
Entre éstas, deben señalarse las que busquen la mejora del nivel educativo de esos
sectores y grupos; el fomento de sus actividades productivas (a través, por ejemplo, de
la concesión de créditos modestos, asesoramiento para la pequeña y microempresa,
sobre todo para las que operen en los sectores rurales, en la selección y correcta
ejecución de proyectos rentables); la asistencia social, fundamentalmente para sectores
vulnerables (niños, madres gestantes, ancianos); la mejora de la infraestructura
económica, básicamente mediante la construcción de sistemas de riego, instalación de
minicentrales eléctricas, centros de acopio de productos agrícolas, reforestación; la
mejora de infraestructura social, en particular mediante la construcción de redes de
suministro de agua potable, de sistemas de canalización de aguas servidas, de
construcción y restauración de edificios escolares.
La adopción de medidas tendientes a difundir y mejorar la educación básica y
media, así como a crear nuevas fuentes de trabajo y proteger la salud de grupos
vulnerables, resultan indispensables, no solo para amparar el presente, sino para
precautelar el futuro de los sectores sociales menos aventajados y del país mismo. En
un mundo cada vez más exigente en materia de tecnología, la falta de capacitación
personal, la desnutrición y sus secuelas resultarían un lastre insuperable para las
nuevas generaciones.
Como señalan Hermann Sautter y Rolf Schinke, “el deterioro de los indicadores
sociales concernientes a esas actividades refleja no solo un crecimiento directo de la
pobreza, sino también un menoscabo de la superación de la misma en el futuro”.22
Las características de la economía de los países latinoamericanos en los años
ochenta, llamada “la década perdida”, que se presentaron como consecuencia de la
gravitación de la deuda externa, de las limitaciones del comercio exterior y de errores en
la conducción de la política económica, generaron situaciones difíciles, a las que se hará
referencia en el capítulo siguiente. Eso se unió a un notorio cambio en el pensamiento
económico en todo el mundo. Desilusionados con el fracaso de las economías
socialistas y con los abusos que se detectaban en los estados benefactores de Europa
Occidental, los teóricos económicos redescubrieron al mercado como asignador de
recursos y a la iniciativa privada como propulsora del crecimiento.
Conforme anota José M. Cartas: “Como en todo cambio de tendencia, el péndulo se
inclinó tal vez más de lo recomendable hacia el extremo opuesto. Cualquier intervención
estatal fue catalogada de negativa y se le otorgó al mercado una capacidad de
asignación de recursos mayor de la que en realidad posee, alcanzando incluso a bienes
públicos y preferentes, para los que, tradicionalmente existía acuerdo de que el mercado
fallaba en su provisión y asignación.23
LA CRUZADA PRIVATIZADORA
200
Un ciclón ha recorrido y recorre aún América Latina: el ciclón de las privatizaciones.
Y todas las fuerzas de la vieja y la nueva derecha, apoyadas por una masa de
oportunistas pragmáticos y de otros tantos espectadores ignorantes, pero
igualmente entusiastas, están embarcadas en esta cruzada. La euforia es de tal
magnitud que casi resulta imposible creer que alguien piense lo contrario, si no
quiere correr el riesgo de ser motejado de lunático o herético o extremista
trasnochado.
Con relación a tal euforia, es preciso tener en cuenta que lo que, a la postre, ciertos
sectores que se escudan en las tesis neoliberales buscan efectuar, bajo el lema de
Reforma del Estado o de Modernización, es privatizar, con el alcance de vender las
empresas públicas a pequeños y cerrados grupos capitalistas; facilitar la explotación de
recursos naturales, en beneficio de aquellas transnacionales y dichos grupos; privatizar
ciertas actividades y áreas económicas, en las mejores condiciones para ellos y en las
peores para el país, al modo de “un gran baratillo de empresas públicas”, según expresa
Acosta.
Soslayan, para esos efectos, el hecho de que la modernización supone muchas
alternativas, fundamentalmente en profundización sociológica y en dinamización de la
sociedad civil, a base, sobre todo, de una adecuada orientación educativa, de la
descentralización, del perfeccionamiento y actualización de la estructura y organización
del sector público.
Evitan relevar que puede privatizarse no únicamente a través de esas ventas a
grupos concentrados de capital, sino mediante la participación de la comunidad en la
propiedad y gestión de la empresa, a través de la apertura de la base accionaria de
compañías, con acceso a ellas tanto de los trabajadores de las empresas públicas como
de sus usuarios, o mediante el incremento de actuación y participación efectiva de la
sociedad civil y la comunidad de cada circunscripción en la adopción de decisiones
vinculadas con la planificación del desarrollo, en la ejecución de los programas y
proyectos respectivos, en el control de esa ejecución, por ejemplo.
Por último, no parecen haber ponderado suficientemente determinadas realidades
del ser social profundo de nuestros países, en los que ciertas circunstancias y
connotaciones, no mensurables con el simple criterio económico y el puro cálculo de
utilidades, permiten el afloramiento de hondos cauces de solidaridad. Eso se puso de
relieve, por ejemplo, con el nuevo episodio fronterizo entre Ecuador y Perú, que suscitó
hermosas manifestaciones de patriotismo, unidad nacional, sentido de cooperación y
entrega, que se acentuó notablemente entre los sectores sociales de menores ingresos
y la población de áreas campesinas.
201
Capítulo XXI
202
Sin duda, el campo de acción que había tomado el Estado Protector se había
ampliado extraordinariamente y su eficiencia no guardaba relación con su
ensanchamiento.
En la Inglaterra del apogeo laborista, era usual el comentario de que, desde el
primer momento del día hasta el último de la noche, desde el nacimiento hasta la
muerte, en casi todas sus actividades, el ciudadano común se movía en ámbitos que
eran cubiertos por el Estado o empresas estatales: las clínicas en que nacían los niños
solían ser públicas; los primeros informativos que escuchaba el ciudadano provenían de
emisoras radiales o televisivas estatales, lo mismo que algunos periódicos importantes,
que eran distribuidos por empresas públicas. Igual ocurría con los alimentos básicos con
los que desayunaba. Luego de ese diario encuentro, el ciudadano, que muchas veces
vivía en una casa que pertenecía o había sido construida o administrada por una
empresa pública, solía ir a su trabajo, que con frecuencia era un empleo del sector
público, en un auto fabricado por una empresa pública o en transportes que
administraba el sector público. Igual ocurría cuando el ciudadano enfermaba o se moría,
quería adquirir muebles o hacer envíos de encomiendas. Deliciosas crónicas de muchas
páginas, saturadas del peculiar humor inglés, describían las circunstancias con mucho
detalle y gracia, a veces amarga.
Esa situación se daba en muchos países europeos y, en modo más acentuado aún,
en los países del mundo socialista.
En América Latina no llegaba, ciertamente, a esos extremos, aunque Argentina, por
ejemplo, parecía ir en ese camino. En el Ecuador se había comenzado el proceso, en
términos aún restringidos y sobre todo en los sectores urbanos.
203
En una primera fase (1979 a 1983, especialmente en los primeros dos años), se
concedió preferencia a la venta de paquetes accionarios a inversionistas privados
fuertes y concentrados. En una segunda (1984 a 1987), se dio énfasis a la diseminación
o dispersión de acciones, mediante el estímulo a las adquisiciones de un número
limitado de acciones por parte de los trabajadores de la empresa respectiva, usuarios de
sus servicios, pequeños inversionistas ingleses, y se acentuó la preocupación por
estructurar en forma más adecuada a las entidades reguladoras, que buscaban la
idónea relación con el público, de las que antes habían sido organizaciones productoras
de bienes o servicios. A partir de 1988, la orientación de las prácticas de modernización
del Estado en la Gran Bretaña ha sustituido el énfasis inicialmente apasionado en la
privatización, por la adecuada combinación del sector público y del privado.3
Aparte de esta lección concerniente a la necesaria evolución de las orientaciones de
un modelo, entre los resultados del proceso de modernización y privatización en Gran
Bretaña, pueden señalarse los siguientes:
A 1992, cerca de 13 millones de personas eran accionistas, lo que equivalía a algo
más de un 20% de la población, frente al 7%, que existía en 1979; de los nuevos
accionistas, alrededor de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas
(número que, desde luego es muy pequeño frente a la fuerza laboral total –no más de un
3%–); 650 mil empleados públicos pasaron a ser trabajadores privados; la participación
del sector público en el PIB y el número de empresas públicas se redujeron, según
algunos autores, virtualmente en un 50% entre 1979 y 1990; según otros, la primera bajó
del 42,7 al 38,9%.
Las privatizaciones aportaron 10 mil millones de libras al Tesoro.4
De todas maneras, según la revista The Economist (11-5-91) aquellos resultados,
frente a la publicidad y las expectativas suscitadas fueron pobres. Mucho ruido y pocas
nueces, lo afirma, mencionando un decir de Shakespeare, al juzgar, a posteriori, los
resultados de la campaña de los Gobiernos de Margaret Tatcher.
En Francia, a un breve proceso privatizador siguió un reimpulso de la tendencia
estatificadora, durante los primeros años del Gobierno de Mitterand, y luego un largo
período de mantenimiento del statu quo, que se graficó en la frase “ni privatizaciones ni
estatizaciones”, que concluyó en una fase de ventas selectivas de empresas productoras
de bienes o servicios cuya naturaleza pública resultaba inexistente o muy dudosa, así
como en la adopción de medidas tendientes a reforzar el derecho a la competencia, en
forma que se asegurara una igualdad auténtica entre empresas privadas, públicas y
semipúblicas o parapúblicas, en coherencia con las orientaciones del Mercado Común
Europeo.
Se dio preferencia a una reestructuración, racionalización, intensiva tecnificación y
modernización de la administración pública.
En España, se ha concedido también mayor importancia a los procesos de
racionalización y actualización tecnológica de la administración y la empresa pública. Sin
embargo, entre 1984 y 1989 se privatizaron 34 empresas del Grupo INI (Instituto
Nacional de Industria), que desenvolvían actividad en las áreas de alimentos (6), textil,
de fertilizantes, siderúrgica, electrónica (3), de turismo (3), aluminio (4), papel,
rodamientos, construcción (2), automotores (3). Asimismo, se privatizaron algunas
empresas del Grupo Patrimonio: Intelhorce, Hilaturas Gossypium, Imepiel e Hytasa. El
204
Estado Español ha vendido también acciones de empresas distribuidoras de
hidrocarburos.
Italia ha sido muy celosa en mantener bajo el control del sector público las
empresas que considera estratégicas, que cubren un área más amplia que la prevista en
la Constitución ecuatoriana. Ha dado mucho énfasis al reforzamiento de la autonomía de
las empresas públicas en el nivel de gestión, a los procesos de descentralización y
desburocratización, a la introducción, en el sector público, de algunas características de
actuación del sector privado, especialmente en cuanto a la adecuación de regímenes de
salario y condiciones de trabajo.5
Antes de pasar al próximo tema, concerniente a la modernización en Latinoamérica,
resulta útil mencionar que en Chile se comenzó, con el Gobierno del general Pinochet –
es decir, antes de que adviniera en Gran Bretaña el de Margaret Tatcher– un muy
intenso proceso privatizador, por influjo de teóricos de la Escuela de Chicago; proceso
que, frente a los contrastes y conflictos suscitados en 1982, se reorientó en buena
medida en el mismo gobierno militar y más aún en los gobiernos civiles democráticos de
Aylwin y Frei, como se detalla más adelante.
205
Conforme señala Bernardo Kliksberg, director regional de las Naciones Unidas para
la Modernización de la Organización y Gestión del Estado, el producto bruto per cápita
latinoamericano declinó acentuadamente. Mientras entre 1976 y 1980 había crecido a un
2,4% anual, entre 1981 y 1985 decreció a un 1,8% anual. En 1987 fue un 5% menor al
de 1980, y en 1988, un 6,6% más bajo que en dicho año base. Se produjo un primer
descenso sostenido en 40 años.
Se deterioraron fuertemente los términos de intercambio de la zona. Llegaron a su
nivel más bajo en medio siglo. La relación de los precios de intercambio de los países de
la zona cayó en 22% entre 1980 y 1988. Por ello, pese a los esfuerzos por incrementar
el volumen de las exportaciones, su valor descendió. El valor total de las exportaciones
latinoamericanas, que fue de 95.900 millones de dólares en 1981, se redujo a 88.300
millones en 1987.
La deuda externa se multiplicó por 14 en una década. Pasó de 25 mil millones de
dólares, en 1973, a 353 mil millones en 1983. Pese a las políticas de ajuste orientadas a
servirla, subió a 410 mil millones, en 1987. Las altas tasas de interés, crecientes hasta
1986, y mucho más altas que en los primeros 70 años del siglo, fueron causa importante
para ello.
En los años ochenta se dieron en América Latina enormes déficit fiscales. En
Argentina alcanzaron al 10% del PIB, en 1993; en Bolivia llegaron al 19%, en 1984; en
México al 14%, en 1987. En general, en Latinoamérica el déficit fiscal cifró, en 1987, en
el 6% del Producto Interno Bruto.
Tales déficit alimentaron una inflación que se aceleró violentamente y desembocó,
en varios casos, en la hiperinflación: Bolivia 11.800%, en 1985; 7 Nicaragua, 14.300%,
en 1988; Perú, 7.480%, en 1990; 8 Argentina, 3.080%, en 1989.
En general, en opinión de J. M. Cartas, la tasa de inflación anual se ubicó, en
Latinoamérica, entre 1982 y 1987, en el orden del 110,9%. Según Kliksberg, el índice de
precios al consumidor aumentó, para toda la región, de un 57,6%, en 1981, a un
198,9%, en 1987 y un 472,8%, en 1989.
La producción se estancó y aun llegó a retroceder –como se señaló antes– durante
la década de los años ochenta, en casi todos los países latinoamericanos; por ejemplo,
Argentina -1,9%; Perú, 1% (Basombrío estima un decrecimiento del 11,4%); Bolivia, -8%
(Escóbar Llanos considera que entre 1980 y 1985, la caída fue de un 20%); México,
1,2%.9
El incrementado endeudamiento externo, al que ya se aludió, impuso una carga
sumamente onerosa sobre las economías latinoamericanas. La relación deuda-
exportaciones llegó en México a 6,3%, en 1986; en Bolivia, a 11,2% en 1987; en Perú, a
6%, en 1990.
Mientras hasta comienzos de 1982 América Latina recibió una transferencia de
recursos neta, mediante el otorgamiento de créditos externos y subsidios del extranjero,
a partir de 1983, esa tendencia revirtió y la región tuvo que pagar una transferencia neta
de recursos al resto del mundo, que en el período comprendido entre 1983 y 1989
ascendió, en promedio, a 17,4 mil millones de dólares de los Estados Unidos.10
Según estimaciones de la ONU, para los años ochenta había en Latinoamérica 120
millones de pobres. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe los
estimaba en 164 millones, para el año de 1983, lo que equivale a un 38% de las
unidades domésticas.11 Para 1986 la cifra pasó de los 170 millones; llegó, en 1989 a
206
183 millones, lo que representa el 43% de la población. La respetable entidad
internacional cuyos señalamientos se citan, calcula que para el año 2000 –ya procesos
de privatización de por medio– ascenderá a 296 millones.12
El salario real mínimo se ubicó, en promedio, para 1989 en un 25% por debajo del
nivel de 1980. En algunos países de la región, por ejemplo, Ecuador, El Salvador,
México, Perú, inclusive bajó más del 50%.13 Las tasas de desempleo se elevaron
fuertemente en la mayoría de los países. Las diferencias interpersonales e
interregionales de ingresos se acrecentaron.
Esa tendencia significó, por ejemplo, para Brasil que mientras en 1981 el 10% de la
población constituido por las familias más pobres reunía apenas el 0,9% de la renta
nacional, para 1989 descendió aún más, hasta un 0,6%, en tanto que el 10% de las
unidades domésticas ubicadas en el vértice de la pirámide de ingresos, que obtuvieron
para 1981 el 46,6% del ingreso total, llegaron al 53,2% de él, en 1989.
En México, “desde 1984, todos los deciles, excepto el décimo, soportan pérdidas en
sus ingresos. Así, los únicos ganadores netos son el 10% del grupo privilegiado, con un
38,16% de participación en la riqueza producida. El 50% de la población –con solo el
18,42%– no recibe ni la mitad de lo que percibe aquel grupo. Además, 30 familias
reúnen activos bursátiles equivalentes a una cuarta parte del PIB de México, y 12 grupos
empresariales controlan el 32% del producto de la empresa manufacturera”.14
Rebasados los difíciles años ochenta, la economía latinoamericana tuvo, entre
1991 y 1994, cuatro años de expansión; pero se estancó en 1995 y solo tuvo un
aumento del 0,6% en su producto interno, lo que significó una fuerte caída frente al
crecimiento del 4,6% registrado en 1994, como lo señalaba la CEPAL a fines de
diciembre de 1995. Las caídas del producto interno en México y Argentina fueron
determinantes para ello. 15
207
Medidas de ajuste estructural tendientes a modificar la estructura del gasto
(expenditure switching) y mejorar las condiciones de oferta de las economías nacionales,
entre las que figuran la devaluación del tipo de cambio real, para que contribuya a
incrementar los precios relativos de los productos transables.
Reformas de carácter económico y social: desregulación de los mercados de trabajo
y capital, adecuación del marco jurídico para los derechos de propiedad, liberalización
del comercio y de las corrientes de capital, entre otras.
En algunos países se ha concedido especial importancia a los procesos de
descentralización administrativa y a los de privatización de empresas públicas.
Las medidas de reducción del gasto público suelen producir efectos sobre los
precios, el ingreso, el empleo y el abastecimiento.
El recorte en los gastos destinados a salarios reales, reduce los de los empleados
del sector público. En ciertos niveles, puede conducir a algunos de éstos a situaciones
de franca pobreza, sobre todo si el recorte del gasto público va acompañado de
despidos.
208
Esa presión se incrementa cuando la reducción del gasto público coincide con una
restricción de crédito al sector privado, lo que determina una caída de la producción.
Cuanto mayor sea la baja de los salarios reales, tanto más alto será el desempleo
resultante.
Las consecuencias de estas medidas suelen ser un desplazamiento de los
desempleados del sector formal hacia el sector urbano informal; una reemigración a las
zonas rurales, y la disminución o eliminación de transferencias de recursos desde
sectores urbanos hacia los rurales.
Por ello, aun cuando los más afectados por estas medidas sean los empleados del
sector urbano formal –tanto por la merma en sus ingresos reales, como por la pérdida de
sus puestos de trabajo– también sufrirán el impacto de la reducción del gasto los
sectores más humildes de las regiones rurales.
Otras reformas
Una liberalización del comercio exterior tiene efectos sobre los precios y sobre el
empleo. Los consumidores pueden ser favorecidos por precios más bajos de los bienes
importados, lo que, en teoría, compensaría en forma parcial o total los efectos de una
209
devaluación. Sin embargo, en la práctica, los sectores pobres no resultan mayormente
beneficiados por las eventuales rebajas de precios de los bienes importados, puesto que
estos tienen una gravitación mínima dentro de su canasta de bienes. En cambio, los
efectos que esa liberalización puede producir sobre el nivel de empleo generan peligros
de aumento de la pobreza en lo sectores menos aventajados.
En efecto, la reducción de los aranceles y la abolición de regulaciones no
arancelarias suelen provocar una contracción de la producción y por ende también del
nivel de empleo. Los más pobres se verán directamente afectados cuando en la
producción de bienes sustitutivos de los importados se estuviere empleando un
porcentaje significativo de mano de obra.
Adicionalmente, se producirán efectos indirectos, en la medida en que la caída del
empleo, en actividades productivas de bienes sustitutivos de los importados, ejerza
presión sobre los salarios pagados en dichos sectores o en el informal. Nuevamente los
más pobres son los afectados.
Básicamente ella tiende a eliminar el control sobre tasas máximas de interés, con lo
cual aumentan los costos de capital para el sector productivo y puede crear tendencias a
la disminución de empleo, al menos en el sector formal.
En suma, algunas de las medidas económicas que han adoptado los países
latinoamericanos producen graves efectos sobre los sectores más pobres, a los que
afectan en forma mucho más acentuada que a los que disfrutan de mejores recursos.
210
empobrecimiento de los sectores más vulnerables y el incremento de la riqueza de
grupos reducidos de población. La brecha entre unos y otros se agigantó.
Esa situación se produjo en los países que aplicaron las medidas y reformas
económicas antes descritas, dentro de un esquema rígido de política neoliberal.
Para atenuar o amortiguar los costos sociales de las medidas económicas, los
países que las aplicaron diseñaron varias medidas de carácter social: indemnizaciones
por supresión de puesto o cese del trabajo y seguros de desempleo; programas
emergentes de empleo, que se ampliaron con posterioridad, para cubrir un mayor
espectro en el campo social; fondos de inversión social; proyectos destinados a
aumentar la capacidad de producción de sectores vulnerables: preparación
especializada de jóvenes, crédito a pequeñas empresas y microempresarios, apoyo a la
reconversión productiva, según la sistematización que adopta José M. Cartas.17
211
Emergencia Social (FES), en Panamá; el Fondo de Inversión Social de Emergencia
(FISE), en Uruguay. Dependiente de un Ministerio se organizó el Fondo Venezolano de
Inversión Social (FONVIS). También para ese año se llevó adelante, en Guyana, un
Programa social específico, con finalidades y características sim ilares, bajo la
denominación de Social Impact Amelioration Program (SIMAP).
Para 1991 se crearon el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, en Chile; el
Programa de Desarrollo Humano, en Paraguay; el Fondo Nacional de Compensación y
Desarrollo Social (FONDES), en Perú.
En 1992 se estableció, en Colombia, el Fondo Social de Emergencia (FOSEM); y,
posteriormente, se organizó el Fondo de Inversión Social Ecuatoriano (FISE).
Si bien se ha buscado dar a las entidades antes mencionadas un grado de
autonomía significativo, estructurar equipos técnicos de adecuado nivel, lograr
independencia de la actividad política y dotarles de financiamiento propio –que en
muchos casos proviene de préstamos internacionales–, no han podido mantener esas
características por períodos prolongados, y es realmente dudoso que lo consigan.
Además, pese a los criterios y modelos similares bajo los que se organizaron, en la
práctica comenzaron a diferenciarse por los sectores específicos a los que atendían (en
unos casos, realmente a los más pobres; en otros, a niveles más altos –como sucedió
en Bolivia–, lo que permitía una más rápida organización o un impacto publicitario
mayor), o por el tipo de trabajos que ejecutaban (en unas entidades, mayor preferencia a
pequeñas obras de infraestructura –Bolivia–; en otras, más énfasis en proyectos de
desarrollo social), o por el personal que los integraba (prevalencia de ingenieros, en
unos casos; de sociólogos o promotores sociales, en otros). En unos países contaban
con más recursos y apoyo político; en otros, con menos.
En México, desde 1988, se organizó –con objetivos similares a los Fondos de
Emergencia o de Inversión Social, pero con alguna mayor amplitud que ellos– el
Programa Nacional de Solidaridad, que para 1993 llegó a manejar un presupuesto anual
que rondaba en los 2.500 millones de dólares. Actuaba en tres grandes áreas: bienestar
social, con énfasis en programas de salud, educación, alimentación, vivienda, servicios
básicos y regularización de la tenencia de la tierra; producción, que buscaba crear
oportunidades de trabajo y desarrollar capacidades laborales; desarrollo regional, por
medio de la construcción de obras de infraestructura de impacto regional y programas
especiales de desarrollo integral en regiones específicas.
Para 1993, se anunció el inicio del programa PROCAMPO, que trataba de
beneficiar a los productores agrícolas e incentivarlos a realizar cultivos de productos que
no afrontaban saturación de los mercados.
Sin embargo, los apremios del ingreso al Tratado de Libre Comercio de
Norteamérica forzaron a disminuir la destinación proporcional de recursos a los
antedichos programas.
212
Programas globales de crédito a pequeñas empresas y microempresarios, auspiciados
por el BID.
El Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes, que se desarrolló en Chile entre
1990 y 1994, buscaba abrir mejores perspectivas de trabajo y progreso para la juventud
de sectores de ingresos reducidos. Consistía en cursos de aproximadamente 200 horas,
dictados en institutos especializados, y complementados con prácticas en empresas, con
una duración mínima de tres meses. Se orientó a los jóvenes desocupados, de entre 15
y 24 años, de esos sectores.
Los cursos eran gratuitos para los aprendices, quienes, además, recibían una beca
mensual para cubrir gastos de movilización y alimentación. Se buscaba que los institutos
capacitadores garantizaran que los alumnos accedieran a puestos de práctica y
correlativamente de trabajo posterior en las empresas, por lo que se tendía a un
estrecho paralelismo entre contenido de los cursos y demanda del sector privado.
La meta –que se cumplió– fue capacitar a 100 mil jóvenes, que en su mayoría
encontraron trabajo, al terminar sus cursos.
En Argentina se desarrolló un programa similar, que combinaba la capacitación de
jóvenes, con los requerimientos del cambio de orientación en la producción de ciertas
empresas.
Los programas de crédito a pequeñas empresas y microempresarios comenzaron a
ser financiados por el BID, a partir de 1990. Buscaban ayudar a aquellos sectores, que
normalmente no tienen acceso a los canales formales de crédito, por lo que deben
recurrir a cierto tipo de prestamistas, llamados “chulqueros” en el Ecuador, que cobran
intereses varias veces superiores a los bancarios.
Los programas se han ejecutado en 10 países latinoamericanos, mediante la
transferencia de recursos del organismo de crédito internacional a bancos minoristas, a
través de un banco de segundo piso. Se establecen reglas tendientes a facilitar e
incentivar a los pequeños y microempresarios para utilizar esos recursos, y a
capacitarlos para optar por las líneas de crédito normales.
CHILE
213
los años cincuenta un convenio entre ésta y la Universidad Católica de Santiago; se
produjo un intenso intercambio de experiencias; muchos economistas chilenos realizaron
estudios en la Universidad de Chicago y, al retornar a su país, ejercieron funciones
importantes, en la cátedra, el periodismo y el Gobierno.
Pueden citarse los nombres de Sergio de Castro, Pablo Baraona, que
desempeñaron cargos directivos en la Facultad de Economía, igual que Manuel Cruzat o
Jorge Gabriel Larraín. Ejercieron importantes actividades periodísticas, sobre todo en El
Mercurio, Emilio San Fuentes, Álvaro Bandón, Sergio de la Cuadra, Arturo Fontaine,
Jorge Piñera. Algunos de ellos –“los pirañas”– tomaron el control del grupo empresarial
privado vertebrado en torno al Banco Hipotecario. Varios egresados de la Universidad de
Chicago accedieron a importantes funciones públicas.18
Se dice que algunas medidas tomadas por su influjo, ya a fines de los sesenta y
comienzos de los setenta, influyeron de alguna manera para que, en reacción, triunfara
Allende.
Como es sabido, durante el Gobierno de la Unidad Popular se agudizaron muchos
conflictos, se politizó la administración, creció aceleradamente el sector público. Hacia
1973, luego de que se aplicara una amplia política estatizante y el clima político se
tornara realmente conflictivo, las Fuerzas Armadas dieron un golpe de Estado y tomaron
el poder.
Comenzó la primera de las tres olas de ajustes estructurales que se han
suscitado en Chile. En ella, la estrategia de crecimiento económico se basó
en un modelo neoliberal, que buscaba impulsarlo en cuatro principios
básicos: el mercado como único instrumento asignador de recursos; la
subsidiariedad del Estado; el sector privado como único agente dinámico de
ese crecimiento; y la apertura indiscriminada al comercio exterior. Se
consideró que el mercado aseguraba un supuesto funcionamiento óptimo de
la economía, un mayor nivel de bienestar y el máximo nivel de libertad de
cada individuo. Se inició un muy agresivo proceso de privatizaciones,
muchas veces indiscriminadas. Se restringieron los derechos sindicales y
políticos.
El modelo, llevado adelante a ultranza, luego de crecimientos que se recibieron con
euforia, desembocó en la crisis de 1982-1983. Caída de exportaciones, fuerte descenso
del PIB, incremento acentuado de la desocupación, grave aumento de la pobreza, muy
notable concentración empresarial, quiebra de entidades financieras y empresariales
privatizadas.19
Comenzaron entonces a adoptarse medidas correctivas, que atenuaran o
amortiguaran los costos sociales de los ajustes. Se buscó alguna concertación.
Esa línea de concertación se acentuó con motivo de la transición al régimen
democrático. En éste, se combinan y buscan equilibrarse las medidas económicas de
ajuste, con las medidas sociales. Principia, entonces, a afirmarse un real desarrollo de
Chile, que no es, como suele presentárselo, producto de la aplicación a ultranza de las
políticas neoliberales en el Gobierno de Pinochet, sino más bien de los cambios, con
sentido social, introducidos en los gobiernos democráticos.
214
ARGENTINA
BOLIVIA
Antes de 1982, Bolivia enfrentó graves problemas políticos, que marcaron al país
como uno de los más inestables en el mundo. Entre 1952 y 1978 tuvo 14 gobiernos; 9,
entre 1978 y 1982, casi 10 veces más de lo que resultaba normal, según el Derecho
Constitucional boliviano.
Entre 1982 y 1985 se desató la más aguda crisis económica de la Bolivia del siglo
XX. La inflación alcanzó al 23.000% anual; el tipo de cambio paralelo llegó a estar 16
veces por encima del oficial; el PIB cayó casi en un 20% entre 1980 y 1985. La
transferencia neta de recursos del exterior fue negativa durante ese período.
A partir de 1986, luego del regreso al sistema democrático, comenzó a aplicarse la
liberalización de precios como mecanismo fundamental para detener la inflación. Tal
215
liberación implicaba la aplicación de normas de mercado tanto en el sistema de precios
internos, como en el tipo de cambio, y con posterioridad en las tasas de interés y en el
mercado laboral.
Si bien hasta los años noventa se notaron algunas mejoras en cifras
macroeconómicas, muchos problemas sociales aumentaron. La desocupación creció; se
acentuó la brecha social.
A partir de 1991, se emprende el proceso de reforma del Estado. En 1992 se inician
las del Poder Judicial, de la educación, del sistema electoral. Se enfrenta con alguna
decisión la descentralización del Estado.
Desde 1991 se dictaron las Leyes de Inversiones, de Hidrocarburos, de
Privatización, de Exportaciones, de Bancos y Entidades Financieras, del Medio
Ambiente, el Código de Minería; se adoptaron el Registro Único de Empresas y el
Sistema de Ventanilla Unica de Exportación. Se reformó el Sistema de Fondos de
Pensiones y de la Seguridad Social.
Ante las graves distorsiones sociales, se acentuaron las medidas y políticas de
inversión social. De un 9,8% en 1991, ésta pasó al 21% en 1993. Se determinó que
todos los recursos que se obtengan de la privatización de empresas públicas fueran
destinados exclusivamente a la inversión social; se incentivó la participación popular; se
intensificó la política de salud, así como la mejora de la educación.
De todas maneras, los resultados de los cambios fueron alarmantes para el área
rural. La pobreza llegaba en ésta al 98,6% en 1976, y en 1992 apenas bajó al 93,5%, en
tanto que en el área urbana se había reducido, en ese período, del 66 al 51%. El déficit
de educación primaria, el analfabetismo campesino –sobre todo en las niñas– siguieron
siendo abrumadores. La tasa de mortalidad infantil –75 por mil nacidos vivos, en
general– era mucho más alta en el campo. El problema de mortalidad infantil mantenía
su gravedad.
Actualmente, en Bolivia se hacen esfuerzos por definir grupos objetivos para
focalizar la atención social, se busca priorizar el uso de recursos, evitar duplicación de
actividades y descentralizar la acción pública.23
PERÚ
Entre 1981 y 1990, mientras el PIB total de América Latina y el Caribe creció en
12,4%, la economía peruana registró un menoscabo del 11,4%. El producto por
habitante disminuyó en 28,9%.
En 1988, el índice de precios al consumidor aumentó en 1.722%; en 1989, la
inflación subió al 2,775% y llegó, en 1990, al 7.649%. En general, desde septiembre de
1986, durante un período de 24 meses, el incremento de los precios, en promedio
mensual, fue del 53%.
El subempleo se ubicó en el 73% de la población económicamente activa, en 1990.
El salario mínimo urbano cayó, en términos reales, en tal manera que en 1990 solo
equivalía al 23% del de 1980.
En contraste, los ingresos de la propiedad o capital, que en 1970 representaban el
27,2% del total nacional, para fines de los años ochenta bordeaban el 45%.
La deuda externa creció desde 14.477 millones de dólares, en 1986, a 19.762
millones, en 1990, y llegó a 21.685 millones de dólares, en 1993. Los pagarés de la
216
deuda externa en el mercado secundario se compraban apenas al 4% de su valor
nominal.
En agosto de 1990 se adoptaron severas medidas iniciales de ajuste, que
incluyeron un incremento del precio de los combustibles en 31 veces y el de las tarifas
eléctricas en 12; la hiperinflación se acentuó: llegó al 397% en ese mes.
Los precios claves fueron liberalizados, para que actuaran en el mercado de la
economía del mercado; se redujeron los aranceles de importación.
En el año inicial de adopción de las medidas, de acuerdo con las cifras de CEPAL,
la economía peruana retrocedió en un 5,6%; el ingreso por habitante disminuyó 7,5%.
Aun cuando, como resultado del ajuste, las cifras macroeconómicas mejoraron, y en
1993 y 1994 la economía peruana creció en 6,5% y casi 8%, respectivamente, las
remuneraciones medias reales continuaban dramáticamente deprimidas: a fines de
1992, apenas llegaban al 40% de las vigentes en 1980. El salario mínimo real urbano
era tan solo del 16,3% del registrado en 1980.
En 1993, el gasto público (que significó el 14% del PIB), se destinó apenas en un
7% para programas de salud, educación y del Poder Judicial.
Únicamente para 1994 se han asignado al Fondo Nacional de Compensación y
Desarrollo Social valores significativos (se prevé que entre 1994 y 1996 se habrán
movilizado 495 millones de dólares).24
MÉXICO
217
sobre una cantidad apreciable de bienes y servicios, tanto públicos como privados, con
ánimo de abatir la demanda global efectiva.
Aun cuando se logró un crecimiento continuo entre 1990 y 1992, en 1993 comenzó
a observarse una desaceleración, sobre todo en el sector primario.
Se produjo el grado de concentración de riqueza que se mencionó antes. El 10% de
la población acaparaba el 38% de la riqueza generada en el país; la mitad de los
mexicanos no recibían ni el 50% de lo que percibía ese grupo privilegiado; 30 familias
reunía activos bursátiles que bordeaban la cuarta parte del PIB; y 12 grupos
empresariales controlaban el 32% de la industria manufacturera.
El énfasis conferido a las áreas económicas modernas y la preterición de los
sectores tradicionales y las regiones apartadas, así como el incremento de la pobreza,
dieron pie a la convulsión social iniciada con el levantamiento de Chiapas.
A fines de 1994, el peso mexicano se había devaluado casi en un 50%, los
mercados bursátiles se afectaron profundamente y la credibilidad de México en el
exterior decayó.
Para 1995, se registró una recesión del crecimiento cercana al 10%. La ventas
cayeron casi en más del 20%. La devaluación cifraba en torno al 60% en los primeros
meses del año, y se fue acentuando. Las tasas de inversión cayeron en tal año, lo
mismo que las negociaciones en Bolsas de Valores. Las de interés se dispararon. Para
marzo de 1995, tuvo que duplicarse el precio de los combustibles básicos, y se
aumentaron notablemente las tarifas de los servicios básicos. Los impuestos indirectos,
fundamentalmente el que gravaba el valor agregado en los consumos, subieron. El
impacto sobre los sectores populares fue desproporcionado e injusto.
Conclusiones
218
- Los cambios económicos y sociales no funcionan si es que no se logra
transparencia y corrección en la actividad pública y en la administración de justicia.
- El Estado no puede renunciar a su obligación esencial de planificar y organizar las
actividades de la economía nacional. Hacerlo es particularmente grave en países en
desarrollo, donde aquel debe jugar un papel equilibrador insustituible entre los grupos
sociales.
- El mercado prioriza las demandas de los sectores de mayores ingresos, al
responder solo a la capacidad monetaria de los individuos. Esto se agrava por la
capacidad de manipularlo que tienen los monopolios y el manejo ilimitado de
propaganda, que induce a los consumidores a comprar aquellos bienes que son muy
rentables para el empresariado monopólico u oligopólico, y que no satisfacen las
necesidades del país en su conjunto.
- Si el Estado declinara sus funciones esenciales de planificar y ejecutar una política
equilibrada y armónica de desarrollo, estaría simplemente consagrando una supuesta
libertad económica, que significaría que los lobos tengan derecho de comerse a los
corderos, como lo señala Isaac Berlin.26
219
Capítulo XXII
220
Ese resultado se produjo, al menos hasta 1995, en un marco de discrepancias entre
el discurso oficial, la normativa y la práctica.
Vale la pena apreciarlas mediante un somero examen de las leyes y reglamentos
respectivos y las acciones que se han tomado.
El discurso gubernamental y de los partidos ligados al Ejecutivo se refería a la
necesidad de dar mayor eficiencia a la administración, para favorecer las capacidades
creadoras de toda la población ecuatoriana, descentralizar la gestión del Estado y
aumentar sus recursos para atender mejor a las necesidades básicas de los más
pobres. La Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios
Públicos por parte de la Iniciativa Privada concedió especial énfasis a la transferencia
indiscriminada al sector privado –y en forma más precisa, a grupos monopólicos u
oligopólicos– de actividades cubiertas por el sector público. La práctica gubernamental
en la aplicación de la Ley acentuó aun más esa inclinación.
Ámbito
Según la Ley (art. 3), los procesos de modernización se sujetarán a los principios de
eficiencia, agilidad, transparencia, coparticipación en la gestión pública y solidaridad
social. Su finalidad (art. 4) será incrementar los niveles de eficiencia y productividad en
la administración, así como promover y fortalecer la participación del sector privado y de
los sectores comunitarios o de autogestión en las áreas de explotación económica
reservadas al Estado.
221
En la práctica, asimismo, se ha puesto énfasis en promover la participación del
sector empresarial altamente capitalizado en áreas reservadas al Estado, y se ha dejado
de lado la solidaridad social y la participación de sectores comunitarios o la autogestión.
Aunque al hacer referencia a las áreas de aplicación de la Ley se ha enunciado –en
forma prioritaria– la racionalización del sector público, mediante una adecuada y
eficiente distribución de competencias, funciones y responsabilidades, así como la
descentralización y desconcentración de actividades y recursos de tal sector, la
desmonopolización y privatización de los servicios públicos y de las actividades
económicas asumidas por el Estado u otras entidades del sector público ha sido la
preocupación sustancial del Gobierno del presidente Durán Ballén. Esa preferencia se
resaltaba en el reglamento inicial, 66 de cuyos 109 artículos se referían a este último
tema. En el reglamento de diciembre de 1994, 140 de los 178 artículos que contiene,
conciernen a las actividades de privatización de la empresa pública.
En el Reglamento Sustitutivo del General de la Ley de Modernización, que consta
en el Suplemento del R.O. No. 581, de viernes 2 de diciembre de 1994, y que fue
reformado por D.E. No. 4003 (R.O. de 21 de julio de 1996) se sistematizan algo mejor
las disposiciones que contenía el primero, se amplían las atribuciones del presidente del
CONAM, se restringen algunos derechos de los empleados públicos, objeto de compra
de renuncias y, en materia de concesiones, se regula en forma específica las de obra
pública, uso o servicio público, sector eléctrico, agua potable y saneamiento ambiental,
obras o servicios portuarios (capítulos II al VII del título III, Delegación al Sector Privado).
Las reformas de julio se referían fundamentalmente a las inversiones para
construcción de centrales de energía eléctrica y de obras y servicios portuarios.
No se ha llegado a configurar las razonables medidas básicas de protección al
usuario y al público, así como al interés nacional, que ha observado la doctrina,
conforme se detallará en el capítulo siguiente.
Es inútil señalar, por ejemplo, que la regla general sobre capital pagado de la
concesionaria establece que él cifraría en el 5% del valor presente de la inversión total
presupuestada para la concesión.
Seguramente con inspiración de una visión privatizadora que potencia la adquisición
de bienes públicos por determinados grupos económicos, el artículo 6 de la Ley falsea y
distorsiona el alcance del artículo 46 de la Constitución en actual vigencia (la de 1978-
1979) y enuncia varios casos, fácilmente forjables por el Ejecutivo, que permiten
acogerse a una excepción de concesión de actividades reservadas al Estado, tan
frecuente que se convierte en regla.
En materia de desregulación, la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y
Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada ha puesto énfasis
excesivo en algunos trámites, que ciertamente eran incómodos y poco justificables, que
pueden tener importancia individual, pero que, en una visión de conjunto, resultan poco
trascendentes, como para aseverar que con ellos se produce la modernización: por
ejemplo, la eliminación del requerimiento de adveración de certificaciones de los
cónsules ecuatorianos, excepto los ad-honorem, o de la exigencia de certificaciones
actualizadas, que pueden ser reemplazadas por fotocopias de documentos originales
certificados notarialmente, así como la simplificación de los trámites de traducción de
documentos emitidos en idioma extranjero.
222
La Ley resulta positiva en cuanto limita el período dentro del cual la administración
debe atender reclamos de los particulares y presume que se los ha resuelto en sentido
positivo, si no se los contesta en el término de 15 días, al tiempo que exige que las
resoluciones respectivas sean motivadas. Asimismo, es interesante la eliminación
teórica de la posibilidad de que la burocracia exija requisitos que no son expresamente
previstos por la Ley, o la recomprobación de hechos que hayan sido demostrados ante
la Administración.
Organismo responsable
La letra c del artículo primero de la Ley hace expresa y precisa referencia, como ya
se manifestó, a la “prestación de servicios públicos y las actividades económicas por
parte de la iniciativa privada, mediante la desmonopolización, la libre competencia y la
delegación de los servicios o actividades previstos en el numeral 1 del artículo 46 de la
Constitución Política de la República”, como uno de los objetivos de la referida Ley; y, la
letra d enuncia, en ese mismo sentido, “la enajenación en las circunstancias
establecidas en esta Ley, de la participación del Estado en las empresas estatales no
previstas en el numeral 1 del artículo 46 de la Constitución Política de la República o de
las mixtas señaladas en el numeral 2 del mencionado artículo 46”.
223
correspondientes) pasaron a las municipalidades, sin perjuicio de que se guardara
observancia de pautas y planes nacionales básicos en el sector.
Frente a ello, pocos esfuerzos concretos ha hecho el Gobierno del presidente Durán
Ballén, al menos hasta inicios de 1996, para lograr la descentralización del Estado.
Tampoco ha sido sustancial la actividad de racionalización de funciones y actividades
del sector público, ni mayor la desregularización.
En otro ámbito de la modernización del Estado, en lugar de llevar adelante un
adecuado proceso de desconcentración, que permita atender mejor a las provincias
periféricas, y procurar, dentro de ese proceso, reubicar al personal que trabajaba ya en
el sector público, se ha preferido lanzar a la desocupación a muchos técnicos y
empleados públicos.
Al finalizar este capítulo se hará referencia a los proyectos de Ley de
descentralización y deconcentración elaborados durante el Gobierno del presidente
Durán Ballén.
224
Ello, a su vez, exigiría replantear la distribución de los recursos públicos entre el
Estado y las entidades del régimen seccional autónomo y, específicamente, entre las
diversas municipalidades y consejos provinciales, y suministrar medios efectivos y
apropiados, sobre todo a aquellos cuya población afrontara situaciones de pobreza más
acentuadas.
225
Guayas, los otros consejos provinciales del país tuvieron ingresos que significaban
apenas el 1,11% de los que obtuvo, en dicho año, el sector público ecuatoriano.
Si se considera además que, tradicionalmente, las corporaciones provinciales de
Pichincha y Guayas realizan una cantidad significativa de trabajos en las ciudades de
Quito y Guayaquil, tendría que concluirse que tan solo cifras del orden del 2,7% de los
ingresos del sector público son manejadas por las entidades seccionales autónomas en
forma tal que se destinan a zonas que no corresponden al territorio de las ciudades
primadas.
Las provincias orientales, algunas serranas, particularmente las que tienen
porcentajes importantes de población indígena, y la provincia de Esmeraldas, en la
Costa, han resultado especialmente desfavorecidas. El conflicto bélico con el Perú, en
enero y febrero de 1995, permitió resaltar la postergación de que habían sido objeto las
provincias orientales.
Como se lo ha dicho ya, y se puntualizará enseguida, muy poco o nada se ha hecho
en Ecuador por llevar adelante efectivos procesos de descentralización.
226
los casos de los consejos provinciales de Pichincha y Guayas, al 74,60% y al 68,2% de
los ingresos tributarios y no tributarios, respectivamente, frente al total de los obtenidos
en dicho año por los indicados organismos, dadas asimismo las fuentes jurídicas de
recaudación u obtención de ingresos vigentes en aquel año. Además, si se examinan los
datos correspondientes a varios períodos anuales sucesivos, la tendencia de
concentración luce creciente.
Adicionalmente, si se fija la atención en los porcentajes de efectivización de ciertos
rubros del presupuesto general del Estado que, en principio, están orientados a corregir
ese desequilibrio entre las entidades del régimen seccional autónomo, se encuentra que
más del 50% de los valores fueron entregados a las entidades seccionales autónomas
que operan en Quito y Guayaquil. Ello se explica, desde luego, por la mayor capacidad
de gestión y presión que ellas, sin duda, tienen.
Por último, es necesario considerar que la posibilidad recaudatoria de las entidades
seccionales se basa en la actualidad –además de obtener aportes del presupuesto
general del Estado– fundamentalmente en cobrar tributos que gravan determinados
bienes; pero hay que tener en cuenta que el número y el valor de estos suele ser
notoriamente más bajo en las zonas pobres.
227
internas fue del 0,3%. En definitiva, las recaudaciones registradas en Pichincha y
Guayas eran entre 11, 2 y 11,7 veces mayores que en las provincias que les seguían en
forma inmediata.
Según datos publicados por la prensa nacional,4 la situación no había cambiado en
forma mayor para 1994: en Pichincha y Guayas se habría recaudado el 84,5% de las
rentas internas, y en el resto de provincias apenas algo más del 15%, durante el período
enero-agosto. Al ponderar las diferencias de recaudación entre las dos provincias
primadas y las que les seguían inmediatamente, el desnivel resulta mayor: los valores
cobrados en Pichincha o Guayas son entre doce y catorce veces mayores que los
obtenidos en las provincias que les siguen de inmediato.
INEQUIDAD Y DESEQUILIBRIO
Desde luego, esta distribución tendría que realizarse en forma automática, en cortos
períodos, de acuerdo con criterios objetivos.6
Para efectuar tal distribución, podría pensarse en elementos como los que se
enuncian a continuación.
228
Proporcionada atención al sector rural
229
provincia y quizá otro en proporción inversa a la distancia del cantón o provincia
respectivo frente a las ciudades primadas (Quito y Guayaquil).
230
períodos de ese tipo o lo tenga por muy contadas horas al día, en modo irregular, y con
un agua de muy baja calidad.
En materia de eliminación de excretas y de aguas servidas, parece indispensable
establecer criterios de valoración específicos para los sectores urbano y rural, o
específicamente para las zonas de población altamente concentrada o muy dispersa. En
este último caso, el uso de pozos sépticos o pozos ciegos adecuadamente construidos
puede ser una solución tan idónea como la red de alcantarillado público.
Desde otro punto de vista, es obvio que no pueden compararse mecánicamente los
datos concernientes a cabeceras cantonales que tienen tal calidad desde hace más de
50 o 100 años, en las que puede haberse producido un razonable proceso de
acumulación de inversión, con poblaciones de reciente formación urbana que, por
consideraciones políticas, han sido erigidas como cantones, muchas veces sin reunir los
requisitos previstos por la Ley de Régimen Municipal, pocos meses o uno o dos años
atrás.
Sobre todo, no parece admisible soslayar, en la consideración de niveles de
pobreza, índices dramáticamente reveladores de ella, como los de mortalidad infantil,
morbilidad por afecciones infecciosas fácilmente controlables, desnutrición infantil,
analfabetismo, pobreza de suelos, quizá por el hecho de que sean mucho más altos en
la mayor parte de la región interandina, como se ha demostrado en mi referido libro.
Mantener esas distorsiones lleva a encender enfermizas contiendas regionalistas,
que deben desterrarse.
231
estructuración de esos distritos. Esa circunstancia, unida al hecho de que no se diera
énfasis a la función de promover el desarrollo rural asignada a los Consejos
Provinciales, induciría a concentrar desproporcionadamente recursos en los sectores
urbanos.
En efecto, si es que los distritos se organizan en función del número de votantes –
los que se concentran en las áreas urbanas–, es obvio que éstas aportarán más
consejeros, especialmente la capital de provincia que casi siempre es la más
densamente poblada, en relación con el resto de la circunscripción territorial respectiva.
Si los Consejos Provinciales siguen en posibilidad jurídica de realizar obras en el sector
urbano, lo harán preferentemente para atender a los votantes en los que se originaría en
gran medida la elección de sus integrantes.8
A las tendencias a la concentración en centros urbanos mayores que habrían
generado la orientación del aspecto ya analizado de las reformas a la Constitución
propuestas por el Ejecutivo en materia de Régimen Seccional Autónomo y supuesta
descentralización, se sumaba la de permitir que los Consejos Provinciales y los
Concejos Cantonales pudieran en su ámbito territorial, incrementar la tarifa del Impuesto
al Valor Agregado hasta en un 30% del impuesto principal.
Supuesto que, en la práctica, los mayores consum os se hacen en los
centros urbanos mayores, tanto por la población en ellos residente, como por
los visitantes que provienen de otros menores o del sector rural, es evidente
que ello habrían contribuido a incrementar los recursos disponibles por esos
centros mayores, sobre todo Quito y Guayaquil, en menoscabo de las
pequeñas poblaciones así como de las zonas rurales.
Un proyecto de Ley presentado al Congreso Nacional, bajo ese título, por el Partido
Social Cristiano, el 7 de octubre de 1994, fue distribuido el 10 de ese mes y adoptado
por el Plenario de las Comisiones Legislativas a mediados del mes siguiente, mientras
otros, sobre el mismo tema o diversos asuntos absolutamente prioritarios, habían
permanecido congelados por muchos meses, e inclusive por varios años.
Tal proyecto recogía, en forma parcial e imprecisa, algunos de los criterios de
distribución de rentas internas que a tal época recaudaba el Estado, que se enunciaron
más arriba y que figuran en varios proyectos de Ley sobre las entidades del Régimen
Seccional Autónomo preparados para el Banco de Desarrollo por diversos grupos
consultores; eliminó uno o dos de esos conceptos, y agregó otros.
232
la población que afrontaba situaciones de necesidades insatisfechas, por otro, ni
precisaba que esas necesidades fueran las elementales y básicas; y, además, en
función de la capacidad de gestión, capacidad de absorción de recursos y calidad de los
proyectos presentados, o de los antecedentes de recaudación tributaria.
En segundo lugar, dejaba que el Ministerio de Finanzas realizara la redistribución de
los recursos provenientes de los Impuestos al Valor Agregado (IVA), a los Consumos
Selectivos (ICE) y a la Renta (o parte sustancial de ellos), de acuerdo con los
parámetros antes mencionados, que enunciaba en sentido general.
Sobre todo, señalaba que la redistribución de esos recursos entre las diferentes
provincias se efectuará una vez cubiertos los presupuestos de las entidades del
Régimen Seccional Autónomo, en cuyas circunscripciones territoriales se recaudaren los
tributos mencionados y de las subsecretarías regionales o provinciales, direcciones o
subdirecciones provinciales de Educación, Salud, Bienestar, Trabajo y Obras Públicas.
Las consecuencias
233
Asimismo, era muy posible que, en lugar de incrementar los montos entregados a
las respectivas entidades del régimen seccional autónomo, se aumentaran los recursos
que se manejaban a través de dependencias provinciales del Ejecutivo, que de alguna
manera repetirían la figura de las unidades ejecutoras que se ensayó en la época del
presidente Febres Cordero, y que contribuyó en grado muy significativo al deterioro de
las relaciones Ejecutivo Central con las entidades del Régimen Seccional Autónomo, y
también a las del Ejecutivo y Congreso Nacional.
En las circunstancias predichas, en primer término, los más favorecidos con la
aplicación de la Ley –y con muy amplia diferencia– habrían sido los cantones de Quito y
Guayaquil. Tres o cuatro ciudades más, quizás igual número de cantones pequeños,
podrían haber resultado aventajados por los criterios de capacidad de gestión o
preparación de estudios de muy buena calidad técnica. En cambio, más de 175
cantones y 16 o 17 provincias podrían haber quedado aún más preteridos que en la
actualidad. Se habría agravado la concentración de recursos públicos y privados en
torno a Quito y Guayaquil, con todas las secuelas que ello traería consigo.
En segundo lugar, con disposiciones como las que contemplaba el proyecto, se
habrían podido menoscabar la actividad y gestión de las entidades del régimen seccional
autónomo, cuyos personeros representan la voluntad popular y, como consecuencia,
disminuir las posibilidades reales de participación de la comunidad en la programación y
ejecución de las obras, servicios o proyectos respectivos.
Por último, como se manifestó ya, se habría agravado la dependencia de los
Consejos Provinciales y Municipalidades pequeños frente al Ejecutivo.
Otros problemas
234
Descentralización y Desconcentración, que había sido elaborado por un grupo de trabajo
integrado por representantes del Ejecutivo, de la respectiva comisión del Parlamento, de
asociaciones de entidades del Régimen Seccional Autónomo y de organismos técnicos
internacionales.
El anteproyecto asignaba a las entidades del Régimen Seccional Autónomo al
menos el 15% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado. Distribuía
ese valor en un 65% para las municipalidades, en un 25% para los consejos
provinciales; el 10% se depositaba en el BEDE, para constituir el Fondo de Inversiones
Seccionales; y un 5% se destinaba a una cuenta de atención de emergencias.
El proyecto contemplaba que la parte que correspondía a las municipalidades fuera
distribuida entre ellas por el Ministerio de Finanzas y Crédito Público, considerados los
siguientes parámetros: el 50%, en proporción al número de habitantes del cantón
respectivo; el 30%, en relación con las necesidades básicas insatisfechas; el 10%, en
base al progreso en servicios; el 5%, en función del esfuerzo fiscal; y el 5% restante, en
función de la evolución de la eficiencia administrativa.
Los criterios de distribución de la parte correspondiente a los consejos provinciales
eran similares, excepto que un 5% se destinaba a la eficiencia administrativa y
financiera, que involucraba el esfuerzo fiscal, y un 5% se asignaba en relación a la
superficie de la provincia.
Para la determinación de necesidades básicas insatisfechas se acudía a los
siguientes indicadores: déficit en servicios esenciales de saneamiento (agua potable,
alcantarillado y eliminación de basuras), tasa de mortalidad infantil y desnutrición.
El progreso en servicios se habría determinado considerada la disminución en el
índice de las necesidades básicas insatisfechas de las dos últimas mediciones.
La valoración del esfuerzo fiscal se habría realizado en base a las relaciones entre
ingresos propios e ingresos totales, gasto de capital frente a gasto total, gasto corriente
e ingreso propio.
La eficiencia administrativa se evaluaría consideradas las relaciones entre gasto
corriente y gasto total y entre número de funcionarios, empleados y obreros de la entidad
seccional correspondiente, frente al número de habitantes de la circunscripción
respectiva.
El proyecto de Ley transfería a las municipalidades y consejos provinciales
funciones concernientes a la atención de salud, educación, vialidad y transporte,
regadío, generación eléctrica, defensa del consumidor, mantenimiento de ancianatos,
orfanatos y asilos, en la medida en que dichas actividades podían corresponder a la
necesidad e iniciativas locales o provinciales.
Se contemplaba el funcionamiento de juntas y asambleas parroquiales, de
asociaciones vecinales y comunas, de asambleas y comités de coordinación
provinciales.
No obstante que el proyecto tenía muchos aspectos positivos y significó un notable
avance en el tema, fue objeto de numerosas críticas, por dos o tres discrepancias
formales con específicas disposiciones constitucionales, así como por cierta
incoherencia de algunas normas del documento entre sí. Se señaló que acentuaría la
desigualdad entre cantones grandes y muy poblados, y pequeñas municipalidades que
tenían un número de habitantes inferior, aunque porcentajes mucho más altos de
necesidades básicas insatisfechas, al distribuir los recursos asignados a las entidades
235
regionales prioritariamente en función del número de pobladores en general y solo en
forma secundaria de los que afrontaban necesidades elementales insatisfechas.
El texto del artículo 13 del proyecto discrepaba del de la letra c del artículo 21 de la
Constitución de la República, en el sentido de que el primero asignaba a las entidades
seccionales exclusivamente el 15% del Presupuesto del Gobierno Central, mientras que
la norma constitucional destina a aquellas tal porcentaje del Presupuesto estatal, sin
perjuicio de otros recursos que se les hubieran asignado.
Las letras b y c del artículo 14 del proyecto, que en la distribución de los valores
asignados a las entidades seccionales daban prioridad al número de pobladores de la
circunscripción respectiva, no armonizaban con el tenor del artículo 121 de la
Constitución, cuyas frases iniciales, así como sus letras a y d, confieren preeminencia al
desarrollo armónico del país y a la promoción de las áreas deprimidas y las zonas de
menor desarrollo.
El alcance de los artículos 6, 13 y 14 del proyecto no concordaba con el que tenía
su artículo 46, en lo que concierne a funciones atribuidas a los consejos provinciales;
sus artículos 6 y 14 no guardaban adecuada correlación en cuanto a funciones y
recursos previstos para dichas instituciones; no se consideraba entre las necesidades
básicas la de educación elemental, aun cuando se daba a las entidades seccionales
atribuciones referidas a la educación; se menoscababan los recursos destinados a
contraparte de créditos internacionales para el desarrollo; no se normaba el manejo de
recursos asignables a emergencias, por lo que el Ministerio de Finanzas y, en definitiva,
el Ejecutivo habrían tenido excesiva liberalidad para distribuirlos, según criterios
subjetivos.
Además de estas observaciones puntuales, se cuestionó la viabilidad de que las
municipalidades o los consejos provinciales pudieran atender con eficiencia los
requerimientos de salud, educación, electrificación o regadío.
A comienzos de marzo de 1996 fue retirado discretamente por la Presidencia de la
República.
El 14 de marzo de 1996, el Instituto Nacional de Estadística y Censo, en actos
solemnes realizados tanto en Quito como en Guayaquil, que contaron con la presencia
del señor Vicepresidente de la República, presentó voluminosas publicaciones con muy
importante información estadística, que planteaban consideraciones generales respecto
a la descentralización y a la desconcentración, sobre la base de muy detalladas
cuantificaciones de las necesidades fundamentales insatisfec has que experimentaba la
población de los diferentes cantones e inclusive parroquias del país y el señalamiento de
cantidades que podían ser destinadas a atenderlas.
En los documentos se planteaba la distribución de un 50% de los
ingresos del Presupuesto General del Estado entre las entidades locales y
seccionales, lo que era contrario al texto de la norma constitucional antes
mencionada y resultaba poco viable.
Conclusiones
236
destinarse a las entidades del Régimen Seccional Autónomo; y que, dentro de ese
porcentaje, se señalen los que deban asignarse a los Consejos Provinciales, en
conjunto, y a las Municipalidades, igualmente en conjunto.
También tendría que preverse un porcentaje destinado, asimismo en conjunto, a las
entidades de desarrollo regional, si es que ellas persistieran.
Todo ello, teniendo en mira la necesidad de dar al sector rural tratamiento y
recursos destinados a crear en él fuentes de trabajo y de servicios que permitan revertir
la muy fuerte tendencia migratoria desde el campo hacia los centros urbanos, y sobre
todo hacia Quito y Guayaquil, que se da al presente.
Los valores globales destinados al conjunto de los Consejos Provinciales, de las
Municipalidades y de las entidades regionales de desarrollo –si éstas subsistieren–
tendrían, a su vez, que distribuirse entre cada uno de los integrantes de esos conjuntos,
de acuerdo con porcentajes precisamente determinados que se asignen en función del
número de pobladores en situación de pobreza o carencia de recursos y servicios
mínimos indispensables para una vida digna (porcentaje que debería ser el prioritario y
privilegiado); de población total; de relación población-superficie; de lejanía a los dos
centros administrativos y económicos básicos, que son Quito y Guayaquil, como se ha
señalado antes.
Correlativamente tendrían que transferirse a las entidades locales y provinciales ciertos
servicios públicos, que puedan ser prestados con mayor eficiencia a ese nivel.
237
Capítulo XXIII
Doctrina versus Empresa Pública. La actitud del gobierno del presidente Durán
Ballén; la de ciertas cúpulas sindicales. Hacia una visión objetiva: función pública,
servicio público y gestión económica. Limitaciones de la empresa pública; la
tendencia doctrinaria general respecto a la gestión empresarial; en busca de un
tratamiento específico para los servicios públicos y la gestión económica pública.
Actuaciones indipensables: amplia gama de alternativas de privatización; facultades
de la entidad reguladora de servicios públicos; objetivos de la regulación; equilibrio y
equidad de las tarifas; integración de las comisiones reguladoras. Privatizaciones en
países tipo: la situación en Latinoamérica: la situación en Ecuador. Se ha priorizado y
potenciado una de las muchas formas de privatización.
Uno de los temas más debatidos de este tiempo, correlativo a los afanes de reducir
el tamaño del Estado y del sector público, es el concerniente a las empresas públicas.
En similar medida a la que, entre los años 1940 a 1960, se las exaltó y promovió en
todo el mundo, desde mediados de los años sesenta y en modo más acentuado en los
setenta y ochenta, se había tendido a impugnarlas apasionadamente.
Al presente, en Ecuador, la corriente privatizadora pugna por satanizarlas, aun
cuando en otras naciones, conforme ya se señaló, comience a orientarse la
estructuración y conducción de las empresas públicas en forma de combinar las
características positivas de la gestión administrativa privada, con ciertos requerimientos
de manejo nacional de la economía y de atenuación o control de monopolios privados.
Gaspar Ariño Ortiz, uno de los más severos y apasionados objetores de la empresa
pública, manifiesta, respecto de ella: “La empresa pública no responde ni debe
responder a dogmatismos y criterios cerrados, sino a un análisis, caso por caso, de
cuáles son las necesidades de un país y cuál puede ser la mejor forma de
238
satisfacerlas, aquí y ahora. Es un instrumento útil y legítimo de los gobiernos
modernos –prosigue– siempre que sea prudentemente utilizado”. Señala que “es
inútil intentar legalmente una enumeración, por vía de lista, de las causas o razones
que justifican la empresa pública”. “Lo que hay que hacer, dice, es establecer un
procedimiento bien pensado para la apreciación de su necesidad y la decisión de su
creación”.1
239
realidad, evidentemente distinta de la que examinan importantes teóricos europeos o
norteamericanos o expertos nacionales formados en las universidades más liberales de
los países industrializados. En esa línea de pensamiento, se soslayó que muchos países
del primer mundo en los que existían numerosas empresas públicas y que han
emprendido vigorosas campañas de privatización, mantienen, en ciertas áreas, tales
empresas.
Para hacer referencia a países cercanos, que la prédica privatizadora ha tomado
casi como paradigmas, vale la pena mencionar que Chile no ha privatizado ni la minería
del cobre ni el sector hidrocarburífero; que México mantiene la empresa estatal
Petróleos Mexicanos (PEMEX); que Costa Rica conserva las empresas públicas en
sectores estratégicos.
Como resultado de aquella campaña, determinados sectores pretendieron satanizar
a la empresa pública ecuatoriana. La capacidad de intuición del pueblo ecuatoriano, que
tanto exaltaba Velasco Ibarra, demostró, con los resultados de la consulta popular de
fines de noviembre de 1995, que quienes orquestaron esa campaña no pudieron
conseguir fácilmente sus propósitos.
Correlativamente, los privatizadores criollos dejaron de mencionar otras realidades.
Por ejemplo, la alta participación de sectores populares y medios en el capital accionario
de las empresas que se registra en muchos de los países del primer mundo. Para
mencionar un caso: en Suecia, el 65% de las acciones que se transan en la Bolsa de
Valores de Estocolmo pertenecen a fondos mutuos de empleados.
De otro lado, ciertas cúpulas sindicales o políticas –otra suerte de oligarquías– han
tratado de ignorar evidentes defectos o limitaciones de una crecida burocracia, con
frecuencia incompetente, determinada por las presiones políticas y sindicales;
duplicación de actividades; altos costos operativos; retraso técnico; falta de
consideración para el público (elementos que, desde luego, se dan en la mayor parte de
las empresas privadas ecuatorianas). En la práctica, han inducido un semibloqueo del
examen y aplicación de medidas que convienen a amplios sectores populares.
La visión tradicional
240
originaria del Rey Sol y del Emperador Napoleón I, penetraban esa concepción, que
llevaba a una noción del servicio público demasiado amplia.
La concepción actual
241
Dicha conceptuación dio lugar a que, al aludir a tal actividad, se hiciera referencia a
un servicio público, industrial o económico.
La doctrina administrativa se dividió respecto a la apreciación del fenómeno. En
España, Garrido Falla aludía al “servicio público industrial”, mientras Villar Palasí
defendía la necesidad de acuñar una nueva categoría jurídica que denominó “gestión
económica”.4
A ese respecto cabe considerar, sin embargo, que si bien tanto en el caso del
servicio público estricto como en el de la gestión económica se persiguen fines públicos,
estos son de diferente especie. En la gestión económica no hay un propósito directo de
servicio al público, ello es, a los ciudadanos considerados individualmente, sino una
finalidad de ordenación económica, de promoción económico-social de la nación,
conceptuada en su conjunto.
Las empresas públicas productoras de este tipo de bienes o servicios no tienen
como visión fundamental su distribución directamente al público, sino su entrega al
mercado en general; les falta la exclusividad regalista en la actividad, pues no se
descarta la de los particulares. La interrupción en la prestación de esos bienes no altera
la función económica, en tanto que la interrupción en la prestación de un servicio
público, en sentido estricto o auténtico, supondría una grave crisis en el sector que trata
de cubrir, atendiendo necesidades indispensables para la vida de cada individuo de la
sociedad y de ésta en su conjunto.
El régimen jurídico de la gestión económica, de la realización de actividades
productivas se inscribe en el Derecho Privado aunque, por el hecho de estar asumidas o
gestionadas directamente por entes públicos, se beneficien, por la condición del sujeto,
de una serie de privilegios o prerrogativas especiales, que no se concederían a un
particular.
242
cuantiosos déficit de los presupuestos locales o nacionales a los que se ha acudido
para, supuestamente, financiarla.
Esas situaciones han dado margen al aparecimiento de condiciones de ineficiencia
y escasa productividad de la empresa pública, determinada tanto por la elevación de
costos como por la falta del necesario incentivo empresarial, consistente en la necesidad
de obtener un beneficio o utilidad respecto a los recursos invertidos.
La falta de utilidades o resultados económicos positivos de la empresa pública ha
sido una constante en casi todos los países, lo que ha llevado muchas veces a que –
como se dijo– el Estado o una entidad pública local tenga que concederles subsidios y
ayudas, para que puedan equilibrar sus economías, y subsistir a costa, a la postre, del
contribuyente común, del pueblo. Eso, cuando no se tiene que acudir al crédito externo o
interno, lo que agrava los problemas de la deuda pública.
La inexistencia de beneficios implica, a la final, que la aportación de la empresa
pública a la colectividad sea por el pago de tributos, o bien por la del dividendo del
capital invertido, tienda a ser nula. Esa situación, a la que se suma la destinación de
importantes montos de recursos públicos, contribuyen a reducir las disponibilidades
monetarias y presionar el alza de los tipos de interés.
La falta de generación de beneficios y de pago de tributos quitan base a la
justificación de que la empresa pública constituya un medio idóneo para luchar contra la
apropiación del beneficio por parte de capitalistas. Con frecuencia, además, si es que
una empresa pública genera utilidades, éstas tienden a desaparecer, más o menos
misteriosamente, en beneficio de cúpulas directivas o sindicales, o de una burocracia
profusa e ineficiente, y en perjuicio de la sociedad en general.
Como ya se anotó, la práctica administrativa y la jurisprudencia inglesas y
estadounidenses han llegado a soluciones muy eficientes, en orden a lograr que las
llamadas “public utilities” o “public callings” no lleguen a ser pasto de los políticos ni
dominio de los monopolios privados (op cit., en nota 2 de este capítulo).
243
- éste contenga en sí mismo fuerzas desestabilizadoras que alteran y falsean sus
reglas; o,
- se enfrente a necesidades que no son solventables mediante la simple demanda y
aplicación del poder adquisitivo, ya porque se trata de otro tipo de exigencias, culturales
y espirituales, por ejemplo, que el mercado no puede atender, ya porque es necesario
hacer realidad unos ideales éticos y sociales que la comunidad en conjunto se ha
propuesto, aseguramiento de un mínimo vital acorde con la dignidad humana, atención a
situaciones de marginación y miseria material y moral en que están sumidos algunos
grupos de población, corrección de inadmisibles desigualdades.8
En suma, un sistema económico basado en la propiedad y libertad individuales
debe ir acompañado y protegido por una actuación de los poderes públicos que
garantice a todos los habitantes de un país aquel mínimo vital y que evite el falseamiento
o distorsión de los intercambios en el mercado.9
Los servicios públicos, considerados como tales los que cubren necesidades
básicas de indispensable atención, deberían tener un tratamiento jurídico específico;
otro, la producción de bienes o de servicios que no tengan aquellas características, por
parte de entes públicos, con fines de ruptura de monopolios, promoción de desarrollo
zonal, sustitución de importaciones, etc.
Es útil abundar en enunciados que permitan clarificar el tema y llegar a esa nítida
diferenciación.
Se entendería por servicio público la actividad propia del Estado o de otra entidad
del sector público con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Público, se
asegura el suministro regular y continuo de un servicio técnico indispensable para la vida
social que, al ser prestado bajo otras modalidades, engendraría peligros de monopolio o
de abuso de poder por un particular o grupo de particulares.
La continuidad, regularidad y uniformidad son notas fundamentales del servicio
público. Ellas son esenciales para mantener la normal vida social. Por tanto, implican la
obligación legal del suministro y el derecho subjetivo de cualquier ciudadano a su
utilización. Eso explica el régimen de protección especial de los bienes afectos al
servicio; una específica regulación de las huelgas que lo menoscaben; la especial
protección penal para los recursos a él asignados, cuya sustracción da origen al delito
de peculado, por ejemplo.
Actuaciones indispensables
244
público y de aquellos cuyo suministro puede concederse a organizaciones privadas en
general o específicamente a empresas privadas.
Se ha considerado, inclusive en sociedades altamente industrializadas y aun más
en las de países en proceso de desarrollo, que existen ciertas específicas actividades en
las que resulta inevitable o altamente conveniente para el desarrollo económico y social
del país que el sector público tome a su cargo la gestión económica.
Luego de concluir que es positivo e ineludible devolver a la iniciativa privada –no
solo organizada empresarialmente, sino en diversas manifestaciones de la sociedad
civil– áreas de actividad que progresivamente fue asumiendo el sector público, se ha
llegado a desarrollar un verdadero régimen jurídico, sistemático y orgánico, para la
transferencia de actividades o empresas asumidas por el sector público al privado.
En tal régimen, se suele distinguir, con nitidez, entre la orientación general de
liberalizar la economía, en el sentido de disminuir la intervención estatal y pública en ella
–vía desmonopolización, despublificación, desregulación–, y uno de los matices de tal
orientación: la privatización de empresas públicas, y, dentro de ella, su venta.10
Se contemplan aspectos orgánicos y de procedimiento, que tienen relación con la
selección de alternativas para la liberalización y mayor participación de la sociedad civil
en la generación de bienes y servicios y –cuando se ha optado por la transferencia de
empresas del sector público al sector privado–, en las etapas anteriores a tal
transferencia, con la forma y características de la realización de ésta, y con el
mantenimiento de sistemas de protección a consumidores y usuarios de servicios o
productos de las empresas públicas privatizadas posteriores a aquella transferencia.
Todo eso, con el propósito de garantizar el interés público.
En el aspecto orgánico, la Ley o las normas jurídicas correspondientes suelen
señalar entidades, dependencias, funcionarios u órganos competentes para decidir
cuándo procede la liberalización, la desregulación o la privatización; y, en caso de
optarse por la transferencia de empresas públicas, para resolver cuándo conviene esa
transferencia, para ejecutarla y para fiscalizar el proceso. Asimismo, suelen hacer
referencia a las condiciones de los adquirentes de las empresas, tanto en forma previa a
la adquisición, como luego de haberla efectuado.
En el aspecto de procedimiento, fundamentalmente se configuran ciertas reglas
básicas que tienden a asegurar la igualdad y la concurrencia de un número amplio de
adquirentes de la empresa pública, así como la publicidad, solvencia, transparencia y
eficacia del proceso de transferencia.
En lo que concierne a la autorización para enajenar la empresa pública, se regula
tanto el órgano competente para tomarla, como las características del acuerdo de
enajenación. En cuanto a los órganos que lleven adelante los procesos de privatización,
se suele distinguir entre comisiones con funciones ejecutivas y órganos de fiscalización.
En lo relativo a los adquirentes de la empresa, en casos especiales se suele
establecer diferenciaciones entre inversionistas nacionales y extranjeros; se distingue,
así mismo en algunos casos, adquirentes con cierta calidad técnica o económica, o se
toman medidas para promover la adquisición de acciones por parte de trabajadores,
usuarios de bienes o servicios producidos por la empresa, proveedores de ésta,
distribuidores o vendedores de su producción.
Miradas las cosas desde el punto de vista secuencial o temporal, se distinguen
varias subfases o momentos específicos en la fase preparatoria de la transferencia; en
245
las de decisión y ejecución de ella; y de control posterior, a fin de que no se produzcan
situaciones de abusos perjudiciales al público por monopolios u oligopolios privados.
En la fase preparatoria de la transferencia de la empresa pública –y más aún si se
lo hace por venta o concesión– han de contemplarse medidas vinculadas con ésta,
como el saneamiento financiero, económico, administrativo y técnico de ella, con el
objeto de aumentar su valor y facilitar la transferencia; el diseño del proceso de tal
transferencia; la selección de consultores tanto para la valoración de la empresa como
para el desarrollo del proceso de transferencia. Se suele establecer métodos para la
valoración de la empresa y la fiscalización de esa valoración.
Correlativamente, se configuran reglas para la fase de adjudicación del contrato de
transferencia, que abarcan el procedimiento que debe seguirse para dicha adjudicación,
los métodos y condiciones de contratación, de fijación y pago de precios y de
efectivización de la transferencia y de otras obligaciones recíprocas que asumen quienes
adquieren la empresa pública o participan en su adquisición, así como la entidad u
organismo público que era el titular de la empresa o actividad transferida.
En cuanto a los servicios públicos y también en lo que respecta a las empresas
públicas que despliegan gestión económica en determinados sectores que, en diversos
países se han calificado como estratégicos, la doctrina jurídica, en forma generalizada,
ha considerado ineludible, para defender el interés público, la actuación de organismos
reguladores integrados por representantes de los sectores afectados, de modo que se
garantice continuidad, profesionalidad e independencia en el suministro o provisión de
tales servicios o bienes y no se afecte la perdurabilidad, solvencia y eficiencia de la
empresa que los genere, produzca, mantenga o suministre.
246
trabajadores del servicio público); creación de nuevos grupos de intereses
(pequeñas carteras de acciones exentas de impuestos); eliminación de monopolios;
estímulo de alternativas privadas; experimentación con opciones alternativas, como
puertos francos y zonas industriales; garantías para uso de los beneficiarios. Butler
señala negociaciones específicas realizadas en Gran Bretaña dentro de cada una
de las antedichas modalidades. Resalta que, conforme se adelantaba en el proceso,
había una clara tendencia a dejar de lado las ventas a una sola persona o empresa.
En todo caso, sea cual fuere la alternativa o estrategia adoptada para trasladar
empresas del sector público al privado, no suelen cambiar mucho las atribuciones
mínimas de la entidad reguladora de empresas privadas que tomen a su cargo servicios
públicos.
Ellas son, al menos, las que se enuncian luego, de conformidad con lo que sostiene
la doctrina, tanto estadounidense e inglesa, como europea continental y latina:12
a) Poder de aprobar las tarifas que esas empresas fijen para servicios públicos.
b) Facultad de fijar las condiciones y estándares técnicos para cada tipo de servicio,
de modo que quede garantizada su seguridad, uniformidad y otros requisitos básicos.
c) Capacidad de determinar la extensión de las áreas de servicio, con obligación
legal de prestación o suministro de él en condiciones de igualdad para los nuevos
usuarios.
d) Control sobre la adecuación y eficiencia de los equipos o plantas de producción,
con potestad para ordenar su cambio o sustitución, en los casos de desgaste,
obsolescencia, insuficiencia o falta de productividad.
e) Supervigilancia respecto a los costos, tendiente a lograr que éstos sean
razonables, para lo que se le confiere facultades de rechazar o de reducir los que
resulten extravagantes o excesivos.
(Suele afirmarse que el costo de un servicio viene integrado por cuatro conceptos:
costos de explotación depurados y ajustados; amortización prudente y realista de
los activos; normal rentabilidad de la inversión neta; impuestos)13
f) Control sobre los bienes afectos al servicio, con exigencia de autorización previa
para enajenar o alterar sustancialmente cualquier parte de ellos.
g) Facultad de determinar y supervigilar el mantenimiento de un sistema de
contabilidad normalizada y de sus reglas operativas, con potestad de vigilar e
inspeccionar las cuentas en cualquier momento.
h) Inspección y control patrimonial sobre los bienes de la concesionaria, con la
obligación de ésta de mantener constantemente al día sus inventarios.
247
i) Aprobación previa de los presupuestos y planes de inversión, pues, tanto unos
como otros serán factores determinantes de la cuantía de las tarifas.
j) Autorización previa de las modificaciones del capital de la concesionaria y de las
grandes operaciones de crédito que ella efectúe.
k) Control sobre la identidad y titularidad de la empresa encargada del servicio, lo
que implica autorizaciones previas para la enajenación de la empresa, la fusión de la
sociedad o cualquier otra alteración de su estatus que pueda afectar esencialmente al
control del servicio.
OBJETIVOS DE LA REGULACIÓN
248
La experiencia registrada en varios países ha llevado a concluir que es nocivo
admitir la prevalencia de nombramientos de carácter político para la integración de esas
comisiones. Muy frecuentemente con ello se generan tendencias a una marcada
orientación clientelar, que desvirtúa la naturaleza del servicio, que incrementa sus
costos, vía creación de puestos innecesarios e incorrecta selección de quienes los
desempeñen, y afecta a las capacidades de recuperación de costos o recaudación de
tarifas, por generalización de subsidios, inadmisibles concesiones o adopción de tarifas
insuficientes.
Así mismo, se ha puesto en duda la eficacia de confiar la regulación al solo aparato
burocrático, por haberse llegado a demostrar que, más que al interés público, la
actuación del burócrata responde, en primer término, a su propio interés personal, luego
a los de grupos específicos con los que él está vinculado y, tan solo al final, a una vaga
noción de conveniencia pública, en cuya formación, a su vez, juegan papel importante
los intereses de varios grupos sociales con los que no tiene relación directa el empleado.
En la práctica, se ha demostrado que la administración burocrática con frecuencia
negocia con los grupos de presión, en perjuicio de lo que podría considerarse el bien
común.
La tendencia general en los países industrializados ha sido la de integrar las
comisiones reguladoras de la actividad de empresas que presten servicios o suministren
bienes de alto interés público con personas que puedan velar, con una visión general de
bien común, por los intereses de los diferentes sectores o grupos vinculados con los
servicios o bienes correspondientes.
Se ha desechado integrar esas comisiones con quienes tengan directa y actual
relación con las empresas que pueden producir los bienes o servicios controlados o
similares, para evitar que se suscite el fenómeno calificado como del “revolving door”,
que hace que, alternativamente, los controlados se conviertan el controladores y
viceversa, lo que desvirtúa la eficacia de las comisiones reguladoras.
Para complementar esa orientación, se han establecido normas que prohiben que
tanto los funcionarios o empleados como ex funcioanrios o ex empleados de una entidad
o empresa controlada puedan ser miembros de las comisiones reguladoras, a menos
que transcurran períodos relativamente largos (tres o cinco años) desde su cese.
Prohibición igual se ha previsto para que los integrantes de una comisión reguladora
puedan trabajar para entes controlados, en los tres o hasta cinco años siguientes al
término de su función.
249
millones de personas eran accionistas, lo que equivalía a algo más de un 20% de la
población, frente al 7%, que existía en 1979); y que de los nuevos accionistas, alrededor
de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas.16
En el caso de Francia, se insiste mucho en que, en el período de influencia de la
coalición conservadora encabezada por Jacques Chirac (1986-1988), se privatizaron con
éxito las mayores empresas públicas francesas: Saint Gobain, Paribás, Banque du
bàtiment et des trabaux publics, Banque industrielle et inmobiliere priveè, Credit
Comercial de France, Compagnie gènérales d’electricitè, Havas, Suez, Matra,
Compagnie gènérale de constructions telephoniques, Mutuelle gènérale de France.
Pero no se resalta que en menos de un año el número de accionistas de Francia
creció en más de dos y medio millones; que el grupo Paribas llegó a tener 3,1 millones
de accionistas; Saint Gobain, 1,6 millones de accionistas; la Compagnie Gènèrale
d’Electricitè, 2,24 millones; la Societé Gènèrale, 2,29 millones, y Crèdit Commercial de
France, 1,65 millones de accionistas.17
En el caso de Alemania, se pone de relieve la circunstancia de que la tendencia que
ha prevalecido a partir de los años ochenta es, como lo señala el Prof. K. König, la de
reducir la participación del Estado en la producción nacional y limitar el número de
servicios públicos; pero se soslaya el hecho de que, para 1985, había en Alemania
Occidental 3.758 empresas públicas, o la circunstancia de que los procesos de
privatización enfatizaron en abrir a los pequeños inversionistas el capital de las
empresas, mientras las entidades públicas nacionales o locales solían reservarse los
paquetes mayoritarios de acciones; que Volswagen fue cedida básicamente a 1,5
millones de pequeños accionistas, y la empresa eléctrica VEBA fue comprada por 2
millones 250 mil pequeños accionistas.18
En general, la tendencia de los procesos de privatización ha sido trasladar la
propiedad de empresas públicas a amplias masas de accionistas, si bien en muchos
casos se ha buscado que socios técnicos tengan paquetes mayoritarios o al menos
importantes. Las privatizaciones rusas, por ejemplo, ponen énfasis en la participación,
como accionistas, de los trabajadores, administradores o ex administradores de las
empresas, ciudadanos soviéticos, que participan en las subastas con “voucher” (un
medio de pagar la privatización emitido a favor de todo ciudadano), e inversionistas
extranjeros, que han de cubrir, en divisas, los valores correspondientes a las acciones
que adquieran.
Bajo ese prisma, más de 16 mil empresas, de importantes dimensiones, fueron
privatizadas en el mundo, en la última década. Se señalaba, sin embargo, que, en
algunos países, se habían producido subidas de planillas de servicios públicos en
porcentajes superiores al 66%, o que alrededor de un millón de puestos de trabajo
seguros se habían perdido.19
LA SITUACIÓN EN LATINOAMÉRICA
Uno de los aspectos en que, para efectos de llevar adelante en el país ciertas
políticas ultraprivatizadoras, se ha distorsionado la realidad, es el análisis de la
privatización de empresas públicas en América Latina.
250
Se sostiene que el Ecuador está rezagado frente a lo ocurrido en otros países; pero
se sos laya u oculta la diferencia de magnitud del sector público de los países que se
pretende erigir como paradigmas, el número de empresas públicas en ellos existentes.
No se menciona, por ejemplo, que en México, para fines de 1982 se había llegado a
1.260 empresas públicas, desde las 12 que existían en 1930; que ellas participaban en
45 de las 73 ramas económicas existentes en el país, y que representaban un 20% de la
inversión y la producción totales del país. O que en Brasil había 560 empresas estatales,
que manejaban el 82% de los activos financieros del país. O que en Chile, para los años
1973, existían sobre las 530 empresas públicas.20 Todo ello, mientras en Ecuador, para
1992, cuando se inició nuestra ola privatizadora, había 72 empresas públicas y 42
compañías de economía mixta, en las que si bien la mayoría de las acciones
pertenecían a entidades del sector público, existía un número creciente de inversionistas
privados.
251
de la Escuela de Chicago, luego de que su modelo colapsó a inicios de los ochenta.
Mencionaba que si bien la economía chilena ha demostrado, en los últimos 15 años, una
capacidad de crecimiento comparable con los países del sudeste de Asia, tiene una
distribución “al estilo africano, con una fuerte concentración en la población más rica”.23
En Costa Rica se inició, en 1986, la privatización de las empresas de propiedad de
la Corporación de Desarrollo de Costa Rica.
Colombia comenzó, en 1986 con la venta de las empresas del Instituto de Fomento
Industrial (IFI), y de algunos bancos cuya propiedad había tenido que asumir el Gobierno
por diversos problemas financieros. Las empresas del IFI que fueron pivatizadas son:
Metalcol, Autos Francia (concesionaria automotriz), Crecer, (financiamiento comercial),
Producir (factoring) y Colombo Leasing. Adicionalmente, se privatizaron Renault de
Colombia, el Banco de Bogotá y el Banco Cafetero, entre las más relevantes.
A 1995 en Colombia se habían efectuado privatizaciones por 2 mil millones de
dólares.
También en 1986, el gobierno peruano inició un programa de venta de 50 empresas
de propiedad del Estado, entre las que se encontraban las empresas Metal Mecánica
(Moradeco), Minas de Buena Ventura, las fábricas de Acero del Sur y Prolanza.
Después, se privatizaron Sogewiese Leasing, Minera Condestable, Banco de Comercio,
Grifos de Petroperú, Industrias Navales S.A., Química del Pacífico, Solgas S.A. Minpeco,
Hierro Perú, Aeroperú, Renasa, Minera Cerro Verde, Transoceánica. Había 325
empresas estatales. El Gobierno del presidente Fujimori intensificó el proceso de
privatizaciones. Detuvo, y luego ha reorientado la actividad privatizadora, con el fin de
precalificar a los inversionistas foráneos, con motivo del conflicto bélico suscitado con
Ecuador en los primeros meses de 1995.
Entre 1990 y 1995 se habían realizado privatizaciones por 4 mil millones de dólares.
En Brasil el gobierno sancionó, en marzo de 1988, el Decreto No. 95886, que crea
el Programa Federal de Desestatización, el cual incluye privatizaciones y
desregulaciones. Pero desde noviembre de 1985 se había iniciado, por actuación del
Consejo Interministerial de Privatizaciones (Decreto 91991), la reprivatización de
empresas que, por estar fuertemente endeudadas con el Estado, habían pasado a su
control.
Se optó por la privatización a través de la colocación de acciones en los mercados
bursátiles y se buscó la dispersión de la propiedad de las empresas y la conversión de la
deuda externa del sector público federal en inversiones de riesgo. El programa de
privatizaciones abarcó 65 empresas estatales del sector productivo, sobre un total de
180.
El caso más relevante fue PETROBRAS que, en 1985, implicó el traspaso de 5 mil
millones de acciones a 330 mil inversores, a través de 14.753 puntos de venta en todo el
país.
Desde 1990 a 1995 se habían efectuado en Brasil privatizaciones por casi 9 mil
millones de dólares, lo que le colocaba en el tercer lugar de los países latinoamericanos
en intensidad de ellas.
En México, se inició una primera etapa de privatización con la venta de ocho
importantes empresas estatales, entre las que cabe mencionar: Vehículos Automotores
Mexicanos (VAM), Renault de México, Cigarros La Tabacalera Mexicana, Bicicletas
Cóndor y Aceros de Sonora. Entre 1985 y 1987, se aplicó una segunda etapa, que
252
incluía la venta de 51 empresas públicas al sector privado (textil, bebidas,
electrodomésticos, cemento, papel, autopartes, electromecánica, petroquímica y
minerometalurgia).
Una tercera etapa se emprendió a fines de 1987. Se vendieron 230 empresas en
pública subasta. Entre 1989 y 1993, el Estado vendió 18 bancos, Teléfonos de México y
los canales de televisión, entre otras grandes compañías.
Vale la pena mencionar que Teléfonos de México S.A. se convirtió en una empresa
mixta con un 49% de acciones de su capital en el sector privado, que cotiza en el
mercado bursátil y ofrece permanentemente en venta acciones a quienes deseen
acceder al servicio telefónico.
De modo paralelo a la realización de estas ventas, se procedió a la liquidación o
extinción de 456 empresas públicas.
Para 1995, México lideraba las privatizaciones en América Latina, con un total de 24
mil millones de dólares obtenidos por las ventas de sus empresas públicas.
En Argentina se creó, en 1985, la Subsecretaría de Privatización del Crecimiento,
para iniciar la venta de empresas públicas. Vencidas muchas resistencias internas, para
1990 se comenzó un plan de privatización de canales nacionales de televisión,
compañía de teléfonos (ENTEL), de aviación comercial (Aerolíneas Argentinas),
empresas químicas (Atanor, Carboquímica, Polisur, Petroquímica, Río III), de transporte
marítimo (ELMA), de puertos, elevadores de granos.
Se privatizaron empresas del sector comunicaciones, de transporte aéreo,
ferroviario, eléctrico, gas, agua potable, hidrocarburos e inclusive varias del Ministerio de
Defensa.
Existían 305 empresas estatales, con un déficit anual promedio de 2.700 millones
de dólares, financiado, hasta 1982, con deuda externa y, desde entonces, con emisión
monetaria.
Para los mecanismos de privatización, se dio énfasis a la capitalización de la deuda
externa.
En 1994 se privatizaron varias represas y centrales térmicas de generación
eléctrica, el Puerto de Buenos Aires, unidades concentradoras de cereales, yacimientos
de carbón, una fábrica de aviones y acciones de las compañías gasíferas.24
Entre 1989 y 1994, se habían privatizado 40 empresas y recaudado 20 mil millones
de dólares en efectivo y en títulos de la deuda externa. Para 1995, el Gobierno planeaba
privatizar los aeropuertos, las centrales nucleares y el servicio de correos. En el
esquema de privatización argentino se ha dado énfasis a la participación de
trabajadores, usuarios de servicios prestados por el ente que iba a ser privatizado,
productores de materias primas cuya industrialización o elaboración constituya su
actividad.25
Paraguay inició su política de privatizaciones a partir de febrero de 1990, cuando el
Gobierno dispuso iniciar la venta de las siguientes empresas estatales: Administración
Paraguaya de Alcoholes, Aceros Paraguayos, Industria Nacional de Cemento y Líneas
Aéreas Paraguayas.
En Uruguay, se privatizaron el Instituto de Química Industrial y el Frigorífico
Nacional. Pero un plebiscito realizado en 1992 rechazó las privatizaciones.
En Venezuela se registraron privatizaciones por 2.390 millones de dólares entre
1990 y 1995.
253
La situación en Ecuador
254
en escándalos resultantes de la baja o subjetiva valoración de esas acciones; de la falta
del aviso público previo para la negociación de paquetes de acciones de cierta magnitud,
previsto en la Ley de Mercado de Valores, expedida por el propio Gobierno; de la
insuficiente transparencia de las negociaciones.
De hecho, las acciones de la Cemento Nacional, después de que fueron vendidas
por la Corporación Financiera Nacional, se han negociado en precios varias veces
mayores, que los que ésta recibió; se ha estancado el desarrollo de otras cementeras en
las que tienen predominio entes públicos, para crear condiciones de oligopolio o
inclusive monopolio real, que generen desabastecimiento y hagan subir los precios de
las fábricas de cemento ya vendidas.
Como paso previo a la venta de otros activos o la privatización de otras entidades o
actividades, se ha notado la realización de verdaderas campañas anteriores a la
negociación de bienes y activos públicos, emprendidas desde esferas del propio
Gobierno, para dañar la imagen de las entidades a cargo de los bienes y activos que se
proponía negociar. Campañas que han abarcado desde propalación de rumores, para
pasar a ataques desembozados, e inclusive llegar hasta la falta de suministro de
recursos y la interposición de obstáculos que conduzcan al deterioro real de esas
empresas, a la imposibilidad de mantener adecuadamente los activos correspondientes.
La campaña de descrédito contra EMETEL, el IESS, INECEL, la falta de oportuno
suministro de fondos para ellas, la captación de sus recursos, forzando ciertas normas
legales, han sido hechos evidentes, objeto de comentarios en los medios de
comunicación colectiva.
Por último, es preciso señalar que los planteamientos de privatización de empresas
se han presentado en forma tal que entrañan el peligro de que actividades estratégicas
que son cubiertas por entidades y empresas públicas pasen a ser manejadas por
monopolios privados, no sujetos a los idóneos mecanismos de regulación y control,
detallados antes, que requiere la doctrina y que se exigen en otros países.
En efecto, al revisar el texto tanto de la Ley de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada,
como el sustitutivo del Reglamento General a dicha Ley, que se publicó en el
Suplemento del R.O. No. 581, del viernes 2 de diciembre de 1994, en contraste con el
énfasis conferido al facilitamiento de los procesos de privatización, así como al
incremento de los derechos de las empresas concesionarias, que se nota en esa versión
del Reglamento General, se aprecia un muy pobre sistema de protección de los
intereses públicos, de defensa del usuario de los servicios o de cuidado para evitar la
formación de monopolios u oligopolios que abusen de los usuarios.
Muy poco –o casi nada– se trata, por ejemplo, en dichos cuerpos jurídicos de las
entidades reguladoras; o de las facultades de entes públicos que defiendan el interés
general, para fijar condiciones y estándares técnicos para los diferentes servicios, en
forma de asegurar su seguridad, eficiencia y otros requisitos básicos; o de los
mecanismos de supervigilancia tendientes a garantizar la adecuación y eficacia de las
plantas y mecanismos de producción de esos servicios; o del control de costos y gastos,
que permita rechazar o reducir los que resulten injustificados; o de la vigilancia
encaminada a que las concesionarias lleven una contabilidad fiel y sujeta a las normas
técnicas correspondientes; o de la aprobación previa de presupuestos y planes de
inversión; o de las condiciones de titularidad del capital de la empresa concesionaria.
255
Esas labores de supervigilancia por un organismo que represente el interés público
son básicos para asegurar un servicio eficiente y estable a la colectividad, evitar tarifas
inequitativas y abusivas, impulsar la innovación tecnológica y precaver la formación de
estructuras monopólicas incontroladas, que den margen al enriquecimiento aún mayor
de grupos económicos altamente concentrados, en desmedro de los sectores
mayoritarios y menos aventajados de la sociedad.
Tampoco se ha hecho intento alguno por lograr la incorporación de grupos amplios
de población al capital accionario de las empresas que se beneficien con procesos de
privatización, a pesar de que en el país, desde 1970, se comenzaron a perfilar
tendencias que lo buscaban.
Ya en la época en que desempeñé las funciones de Superintendente de Compañías,
entre 1972 y 1976, se discutieron proyectos de ley –que preparamos en tal entidad–
encaminados a lograr la ampliación de la base accionaria del capital de las compañías
que operan en los sectores productivos y de servicios, mediante el facilitamiento de su
acceso a los trabajadores y pequeños inversionistas. Los grupos económicos
tradicionales se opusieron a tales intentos. Nada se dice respecto a la necesidad de
ampliar la base accionaria de las empresas que se privaticen en los cuerpos jurídicos
aludidos, que deberían buscar, al par que la modernización del Estado, la de la empresa
y la sociedad ecuatorianas.
256
Capítulo XXIV
257
local y regional de identificar problemas específicos, así como de movilizar a la población
afectada por ellos, para participar en su solución.
Las fuerzas sustanciales de esta posición estribarán en el desarrollo de una
concepción autocentrada de la economía de un país, en cuanto al manejo y acumulación
de excedentes y, en adecuada coordinación con ello, en un proceso de
descentralización, que devuelva a las sociedades naturales su capacidad de actuar
como comunidades y autogestionarse.
El imperativo de estas posiciones se resalta cuando se analizan las tendencias de la
inversión extranjera, así como la pobre apreciación que las potencias del primer mundo
tienen de nuestros países y sus problemas más acuciantes.
En cuando a lo primero, la volatilidad de la inversión extrajera, su preferencia por la
inversión especulativa, la tendencia a reducir sus volúmenes de inversión permanente
en Latinoamérica, y específicamente en el Ecuador, con relación a los años setenta, por
ejemplo, y a preferir otros mercados, como los del sudeste de Asia o los de Europa
Oriental, llevan a concluir que no es prudente asentar nuestros planes de desarrollo en
una confianza desproporcionada en la inversión foránea, ni hacer un leit motiv
desequilibrado de nuestra política el atraerla, descuidando aspectos de mantenimiento
de equilibrios básicos en nuestros esquemas económico s ociales.
Respecto a la visión que tienen los inversionistas externos sobre la realidad
latinoamericana, ciertas posiciones, como las puestas de relieve frente a los problemas
territoriales del Ecuador por dirigentes de determinados países que confieren énfasis
excesivo a los requerimientos de privatización y modernización global, deben llevar a los
ecuatorianos a la conclusión de que es indispensable fincar las perspectivas de su
progreso fundamentalmente en el esfuerzo interno.
Dentro de la óptica mencionada, resulta útil referirse a la que podría ser una
posición básica de defensa de los intereses de nuestros países dentro de un esquema
modernizador, para contrastar lo que ha ocurrido, con lo que debería suceder.
ETAPAS EN LA MODERNIZACIÓN
A ese efecto, se enunciarán primero las que podrían ser medidas de modernización
del Estado apropiadas a nuestros requerimientos y adoptables a corto y mediano plazo;
y, luego, las que supondrían un período mayor de ejecución, una visión hacia el mediano
y largo plazo.
Las primeras, son reformas que deben introducirse en la organización del Estado y
la administración. Las segundas, miran a un cambio sustancial de la actitud de la
sociedad y el Estado, en procura del autocentramiento de nuestras economías.
258
Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernización de la Organización y
Gestión del Estado, PNUD-CLAD.1
En primer término, para lograr aquella modernización tendría que institucionalizarse
un concepto de política nacional de administración pública, que consulte una adecuada
armonía entre las actividades que resulte indispensable reservar para el Gobierno
Central, y las que se confíen a los gobiernos regionales, provinciales y locales, con
sujeción a un modelo innovador de descentralización.
La política de la administración pública debería ser elaborada y ejecutada a través
de mecanismos participativos, que permitan recoger las inquietudes de las comunidades
locales y regionales, y ajustarse a las prioridades nacionales.
Tendría que buscarse el fortalecimiento de la capacidad económica y política de la
sociedad civil y, al mismo tiempo, diseñar un proceso de coordinación y armonización
que concluya en una concepción globalizadora del aparato público, pasando por el
diseño de proyectos multi integrados.
Dentro de esa línea de acción, debería pensarse en idóneos esquemas de
rearticulación de los gobiernos regionales, provinciales y locales, así como de las
entidades sectoriales de desarrollo y las empresas públicas con el Gobierno Central, a
fin de eliminar las innecesarias duplicaciones de actividades de entes del sector público.
En forma correlativa a estos esfuerzos de racionalización en la distribución de
gestiones del sector público, resulta imperativo agotar esfuerzos para lograr lo que
Kliksberg señala como necesidad de “productivizar” el gasto público.
El problema, como él lo señala, no consiste simplemente en la sola reducción
cuantitativa de éste. La cuestión de fondo es rediseñar la gestión del sector público, bajo
criterios cualitativos distintos, que abarcarían, entre otros aspectos: planificar nuevos
patrones de asignación de los recursos que tal sector maneja; movilizar integralmente la
capacidad ociosa -humana y material- actualmente existente en él; utilizar las múltiples
economías de escala derivables de las dimensiones y magnitud de operación que haya
alcanzado el aparato del sector público. Solo entonces se define, en un país y en un
momento histórico determinados, cuál es la “administración pública necesaria”.
Una parte del referido proceso de optimización de la productividad del gasto público
sería la configuración e implementación de sistemas integrales de control de gestión.
Para dar mayor eficiencia a la administración, tendrían que diseñarse programas de
desarrollo de capacidad tecnológica nacional, que implicaran la creación de relaciones
de estrecha cooperación entre los entes científicos y tecnológicos y la administración
pública.
Con frecuencia ocurre, por ejemplo, que se considera modernización la simple
introducción de sistemas de computación, para los cuales y sus proveedores comienza a
trabajar la empresa pública, adaptando su organización a los requerimientos del sistema,
en lugar de que éste sea un instrumento más eficiente para llevar a la práctica una
concepción renovada y precisa de las finalidades y características de la entidad.
Paralelamente al incremento de la capacidad técnica, deberían promoverse las
capacidades de investigación y creatividad organizacional.
Esto último implicaría el establecimiento de una política orgánica de personal, la
formación sistemática de funcionarios de nivel superior, el mejoramiento de la capacidad
de organización para apoyar el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas
económicas.
259
En cierto modo, constituiría una culminación de este proceso el mantenimiento de
idóneas políticas de unidad nacional e integración regional (ésta, en el sentido del
manejo común de asuntos de comercio y desarrollo por varios países vecinos o unidos
por vínculos especiales).
Desde el punto de vista de las vinculaciones entre gobierno y población, sería
indispensable concebir un nuevo modelo de relaciones entre administración pública,
sociedad civil e individuos, mejorar el sistema de toma de decisiones en los máximos
niveles administrativos, en forma que se permitiera armonizar el seguimiento de metas
continuas y orgánicas con la captación de requerimientos y anhelos de la ciudadanía.
Así mismo, sería necesario llevar adelante un proceso de democratización interna del
aparato público.
En esta área de actividades, resultaría imprescindible potenciar el rol del sector
público como “promotor social”, que propiciara, estimulara y facilitara, en forma orgánica,
las posibilidades productivas de la sociedad civil.
260
reconceptualización de sus roles y, sobre todo, de una paralela redistribución de
recursos.
261
provisión es una actividad que corresponda al ente estatal o a los regionales,
provinciales o locales.
262
AUTOCENTRAMIENTO Y MERCADO MUNDIAL
263
LOS REQUERIMIENTOS FUNDAMENTALES
264
más importantes y respetables o ligados con los directivos políticos del momento que
tales sectores resulten.
4. Se diseñen e implanten sistemas innovadores de descentralización, que permitan
potenciar, en forma equilibrada y justa, las diferentes regiones, provincias, localidades,
así como su respectiva población; y no se intente perpetuar e impulsar un estado de
cosas que conduzca a la concentración de recursos en pequeños y cerrados grupos de
población y lugares donde ellos tienen sus centros de operación y de interés.
5. Se reserve para el Estado una posición rectora y reguladora de la economía que
posibilite un desarrollo sostenido, equilibrado y armónico del país en su conjunto; y no se
dé paso ni a la ausencia de un ente que represente y busque el bien común –lo cual
permitiría simplemente el crecimiento desproporcionado de ciertos sectores monopólicos
u oligopólicos, en mengua de vastos sectores de población–, ni se mantenga un sistema
proclive a la dispersión y atomización de esfuerzos, la ineficiencia, la realización de
gastos mayores a la producción, a la ejecución de actividades ajenas a la esencia de la
entidad estatal, o que signifique un obstáculo a la generación y acumulación de una
riqueza que pueda ser adecuadamente distribuida.
6. Se busque la configuración de un Estado y un sector público eficientes, en cuya
acción se incorporen los adelantos tecnológicos actuales, los mejores sistemas de
organización, la más idónea preparación; en lugar de satanizar a la administración y a la
burocracia públicas, ni convertir a éstas en un fin en sí, cuando son un medio para
alcanzar el bien común.
7. Se trate de alcanzar un cuidadoso equilibrio entre lo económico y lo social; lo
nacional, regional, local, y también lo mundial; entre individuo y sociedad; entre utilidad,
productividad, eficiencia, y justicia.
8. Se diferencie claramente entre función pública, servicio público y gestión
económica del Estado y el sector público; y, en tal sentido, se potencie el rol de
proveedores de bienes y servicios públicos que corresponde a las entidades del sector
público; y se analice objetivamente la inconveniencia de mantener su rol de productores
de bienes o servicios que no sean públicos, o de aquellos que –siéndolo– puedan ser
producidos con mayor eficiencia por el sector privado, sin generar discrímenes para
grupos de población.
9. Se perfeccionen constantemente los procesos democráticos en la dirección del
Estado, la economía, la sociedad y la administración pública.
10. Se defina mejor y se perfeccione el rol de organismos reguladores de la actividad de
empresas que presten servicios públicos, que deberían integrarse por representantes
técnicos de los sectores sociales afectados, que ofrezcan caracteres de profesionalidad
e independencia.
265
UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR, SUBSEDE ECUADOR
266
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