POLÍTICA CONTRA LA MINERÍA ILEGAL

COMERCIO DE MINERALES
 I. ANTECEDENTES
1.1. Metodología y marco conceptual

Marco conceptual
Actividad minera: Toda actividad relacionada con la prospección, exploración,
explotación, acopio, concentración, transformación, fundición, refinación, transporte,
comercialización y cierre de minas.

Cadena productiva minera: Principales etapas orientadas a general valor en el proceso

productivo minero: Prospección, explotación/extracción, y comercialización.

Minería ilegal: Actividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o grupo de
personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas en la norma.

Definición de minería ilegal

De acuerdo con lineamientos internacionales y avances del sector, un análisis de la
minería ilegal, y por tanto de directrices para luchar contra ella, debe partir de una
definición integral de la problemática; es decir, considerar todas las acciones de
vulneración de la norma que pueden ocurrir todas y cada una de las etapas del proceso
productivo minero.

Cadena productiva del sector minero

Prospección/ Explotación/ Comercializa

Refinación
exploración extracción ción

Identificación Proceso de derecho Proceso de Permiso para

de yacimientos minero sobre un refinación (***) comercializar
siguiendo yacimiento
Venta interna
normativa Gestión de residuos
Extracción según según
según normativa procedimientos
procedimientos y
ambiental
normativa (*) (**)
Exportación
Transporte según Transporte según según
los procedimientos los procedimientos procedimientos y
estales estales norma

Gestión de residuos
según normativa
ambiental

En este comprendido, un análisis integral de la vulneración de la norma debe contemplar

al menos tres variables. Por un lado, el acto del sujeto que vulnera la norma para obtener
un beneficio. Por otro, el alcance de la sanción de acuerdo con el alcance de la norma;
para cuyo efecto se puede identificar, al menos, dos efectos: i) sanción administrativa, y ii)
sanción penal. En ese sentido, el análisis que se realizó para definir esta política,
consideró que la minera ilegal, entendida como toda vulneración de la normativa, se
puede presentar en cada uno de los procesos que conforman las cuatro etapas de la
cadena productiva minera: i) prospección/exploración; ii) explotación/extracción; iii)
refinación; y iv) comercialización.

Definición de política contra la minería ilegal

Metodológicamente la construcción de toda política debe contemplar, al menos, tres
medidas: i) de prevención, para evitar o limitar la ocurrencia del problema; ii) de gestión,
para enfrentar el problema; y iii) de sanción, para castigar a los infractores de la norma, y
también, como medida disuasoria para el futuro. A partir de ello, se ha determinado que la
presente política “define los lineamientos para la implementación de políticas públicas de
prevención, gestión institucional y sanción de la minería ilegal, en cada una de las
etapas de la cadena productiva minera”.

1.3. Áreas de vulneración de normativa vigente

Prospección/ Explotación/
Refinación Comercialización
exploración extracción
Vulneración Medio ambiente No hay
administrativa
Vulneración Robo/ hurto de
delictiva minerales

1.4. Directrices nacionales de política pública

Operativamente, en el plan sectorial 2016-2020 no se identificaron políticas específicas
para enfrentar a la minería ilegal. Una revisión en detalle de las siete políticas
plurianuales, muestra que en la política cinco, denominada: “Formalización de operadores
y control de la comercialización”, se menciona acciones de lucha contra la minería ilegal,
pero focalizadas, solamente en la etapa de comercialización. En ella, se resalta la evasión
impositiva por el tema de regalías; no obstante, se menciona que la problemática también
abarca a variables como el poco control de las áreas mineras, el registro de los
operadores mineros, y la capacidad de refinación y comercialización de polimetálicos.

Una revisión en detalle de las políticas y los problemas que pretendieron enfrentar
muestra que la vulneración de la normativa está presente en las diferentes etapas de la
cadena productiva. Si bien se visualiza la problemática, no se establecen acciones
específicas bajo la figura de minería ilegal.

1.5. Principales actores por eje de intervención

De acuerdo con el alcance de las políticas vigentes y la estructura organizacional de las
entidades responsables de su ejecución, se pudo identificar a los principales actores de
coordinar y gestionar las políticas contra la minería ilegal, los cuales se circunscriben en la
etapa de comercialización, y consecuentemente en el trabajo del SENARECOM. En el
mismo sentido se observa ausencia de actores en las otras etapas de la cadena
productiva.

ACTORES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Explotación/
Prospección/exploración Refinación Comercialización
extracción
Prevención Por identificar Por identificar Por identificar SENARECOM:
UCCI
UVEX
 SINACOM
Por identificar Por identificar Por identificar SENARECOM:
UCCI
Gestión
UVEX
SINACOM
Ministerio Público AJAM: ULE Por identificar SENARECOM: ULE
Sanción
 II. DIAGNÓSTICO
2.1. Principales avances
Exploración/ prospección
 Se tiene normativa y procedimiento para sancionar toda actividad preparatoria, de
desarrollo y extracción de minerales o metales de un yacimiento o mina que se realiza
sin contar con la autorización de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera

Explotación/ extracción
 Existe un marco normativo específico para sancionar el hurto y robo de minerales.

Comercialización
 El alcance de la normativa y los procedimientos están orientados a limitar la evasión
impositiva en los procesos de comercialización.
 Se gestionan procesos de fortalecimiento de los recursos humanos.
 Existe un sistema informático (SINACOM) que podría facilitar los análisis sobre el
registro y control de los procesos de comercialización de minerales y metales, a partir
de la identificación de alertas por irregularidades en los diferentes procesos.
 Se firmaron convenios de relacionamiento intergubernativo e interinstitucional para
gestionar adecuadamente los procesos de comercialización. Asimismo, existe
apertura institucional para mejorar el alcance de los mismos.
 Se desarrollaron canales de comunicación efectivos entre el Estado y los diferentes
operadores mineros, orientados a gestionar políticas públicas.

2.2. Problemas de política pública (1 hojas)

Explotación/ extracción
 Minería informal a causa de la demora en los trámites de derecho minero. Este hecho
incluso puede abarcar a procesos de comercialización.

Comercialización
 Infraestructura física insuficiente (oficinas, depósitos y laboratorios) en oficinas
departamentales del SENARECOM
 En el control de las exportaciones, no posee la información respecto a la salida de
mineral y el intercambio de información con el Sistema de Aduana Nacional de Bolivia
establecido en D.S. 29165 y normativas de gobierno electrónico, así mismo dicha
interconexión de sistemas fue observada por la Contraloría General del Estado en la
gestión 2018.
 Carencia de procesos sistemáticos para difusión del conjunto de Normas, Manuales y
procedimientos para el control de la comercialización de Minerales y Metales.
 Carencia de Normativa referida al Reglamento de Infracciones y Sanciones
 Carencia de normativa para la incautación de minerales y metales que no tengan el
formulario M-03.
 Poco presupuesto para el control de las exportaciones, respecto a otras instituciones
del Ministerio de Minería y Metalurgia
 Carencia de normativa para las exportaciones por vía aérea, no se contempla el
control de oro que sale del país como menaje doméstico.
 El empadronamiento de las personas naturales es mínimo.
 El sistema informático de registro y control de la comercialización no responde a las
necesidades actuales de la institución, de interconexión con otras instituciones, y los
cambios tecnológicos a nivel de seguridad y eficiencia.
 Procedimientos mínimos para el registro, control del pago de regalías de minerales
complejos.
 Procedimientos mínimos para el registro, control del pago de regalías de minerales no
convencionales estratégicos como el Indio, Talio y otros.
 Procedimientos para el control de minerales estratégicos como el oro (R.M. 165),
denota dificultades en su aplicación
 Los procedimientos para el control de la comercialización interna de minerales,
especialmente de minerales estratégicos, es insuficiente.

2.3. Principales hallazgos en brechas de política pública

Las brechas de política pública se constituyen a partir de la diferencia entre el
cumplimento de los mandatos (normas y procedimientos), y las acciones ejecutadas. Esas
diferencias y todos los factores que los componen, se entienden como el campo a partir
del cual se deben elaborar lineamientos y futuras políticas públicas: programas,
proyectos, servicios, normas, etc. En este caso se pudo evidenciar las siguientes
observaciones de acuerdo a cada etapa de la cadena productiva.

Prospección/exploración: Existe una brecha importante motivada, principalmente, por la

ausencia de antecedentes de política pública específica para sancionar la minería ilegal,
pese a que existe normativa y procedimiento específico para el efecto. Asimismo, las
brechas en prevención y gestión son más amplias a causa del desarrollo mínimo a nivel
de normativa, procedimiento, y avances.

Explotación/ extracción: Existe una brecha importante motivada, principalmente, por la

ausencia de antecedentes de política pública específica para sancionar la minería ilegal,
pese a que existe normativa y procedimiento específico para el efecto. Asimismo, las
brechas en prevención y gestión son más amplias a causa del desarrollo mínimo a nivel
de normativa, procedimiento, y avances.

Refinación: No se identificó normativa específica, y tampoco avances.

Comercialización: A partir del análisis de los tres procesos básicos de esta tapa (registro
de operadores; control de comercialización interna; y control de exportaciones), se
identificaron brechas significativas en los temas de prevención y sanción. Al respecto se
debe destacar que no se desarrollaron políticas específicas, sino acciones de tipo
transversal a las medidas de gestión. Por el contrario, en el tema de gestión institucional,
o referido a las medidas para gestionar la problemática, se identificaron mayores avances,
y la brecha existente se orienta a fortalecer los mecanismos existentes.

A manera de conclusión preliminar se puede señalar que existen brechas significativas de

políticas de prevención, gestión y sanción, para las tres primeras etapas de la cadena
productiva. Ello conlleva, prioritariamente, la necesidad de implementar una arquitectura
de políticas orientadas a generar capacidades institucionales para enfrentar la minería
ilegal. Solo después de tales acciones, se puede inferir la efectividad de estas.
2.4. Aproximación a las cifras de la minería ilegal (2 hojas)
Los análisis a nivel internacional si bien identifican la problemática de la minería ilegal a
partir de la vulneración de la normativa, las consecuencias o efectos de la misma se
orienta, principalmente, a la afectación económica. No obstante, no existe una
cuantificación aproximada, y los avances más significativos relevan la evasión impositiva;
y en el otro extremo están los análisis sobre los efectos negativos en el medio ambiente,
los cuales solo son referenciales.

Ante la ausencia de una metodología específica, para el caso de la comercialización se

desarrolló un “proxy” de medición a partir de acercamientos cualitativos sobre la
recuperación de inversiones y generación de utilidades mineras: La gestión en toda
empresa, a excepción de la etapa de inicio, tiende a propiciar un flujo continuo de caja,
que sea permanente (en un escenario conservador), o vaya en aumento (en un escenario
optimista); lo contario no solo supone un alto riesgo de continuidad de las operaciones,
sino que arriesga la misma inversión. En ese sentido, se infiere que la identificación
disminución significativa de declaración de ingresos de una gestión a otra, puede
conllevar la existencia de evasiones impositivas, siempre y cuando no existan factores
externos significativos, como recesión económica, y/o baja generalizada de los precios de
los minerales. A partir de ello entre las gestiones 2016 y 2020 se identificaron los
siguientes cambios bruscos en la recaudación por regalías mineras en algunos minerales
estratégicos, cuya brecha con la tendencia histórica de ingresos, puede significar
potenciales evasiones impositivas.
 III. POLÍTICAS CONTRA
LA MINERÍA ILEGAL
De acuerdo con los procedimientos para la formulación de políticas, metodológicamente la
política de lucha contra la minería ilegal tiene cuatro etapas. La primera hace referencia al
análisis de los mandatos y los avances en la implementación de políticas públicas para
cumplir con tales mandatos. Posteriormente, se identifican áreas de intervención
prioritaria; en el caso concreto, a diferencia del periodo 2026-2020, para la gestión 2021-
2025 se visualizó a la minería ilegal como un tema sensible a partir del cual se deben
implementar políticas públicas. Seguidamente se establecieron los lineamientos para
delimitar el alcance de la política en tres áreas: prevención, gestión institucional, y
sanción. Finalmente, a objeto de realizar un seguimiento idóneo a la implementación de la
política, se establecen lineamientos operativos, relacionados a metas e indicadores
cuantitativos.

PROCESO DE DISEÑO DE LA POLÍTICA

Política Políticas de
Lineamientos
prevención

Diagnóstico Política contra la Políticas de Metas

sectorial minería ilegal gestión
institucional Indicadores
Política Políticas para
Cumbre minera sancionar

Política

3.1. Políticas plurianuales

Propósito plurianual de la política
 Mejorar las recaudaciones mineras como consecuencia de la implementación de
acciones contundes de lucha contra la minería ilegal.

Ámbito de prevención
 Promover la formalización de la comercialización (toda actividad minera según la
normativa vigente) legal de minerales.
 Contribuir a desarrollar una “cultura minera” que facilite el cumplimiento voluntario,
veraz y oportuno de las obligaciones mineras.
Gestión institucional
 Asegurar el cumplimiento de las políticas de comercialización (mineras) en el marco
de la normativa legal vigente.
 Implementar procesos de optimización de la administración, registro, y control
transparente y eficiente de las regalías mineras (las recaudaciones para el sector
minero).
 Participación interinstitucional para identificar actividades de minería ilegal.

Sanción
 Promover sanciones disuasivas a quienes realicen minería ilegal y actividades ilícitas
conexas, y para quienes los apoyen y financien.
 Combatir el lavado de activos y delitos conexos producto de la minería ilegal.
 Fortalecer e implementar mecanismos de extinción del derecho de dominio o su
equivalente sobre los instrumentos y productos de las actividades de minería ilegal,
lavado de activos y delitos conexos.

3.2. Matriz programática 2021 - 2025

La implementación de las políticas está orientada a incrementar los niveles de

recaudación minera; para ello se han definido los siguientes lineamientos operativos,
metas e indicadores estratégicos, los cuales tienen el propósito de orienta la estructura de
los programas, proyectos y servicios que se deben implementar a nivel nacional.

MATRIZ PROGRAMÁTICA DE LA POLÍTICA DE LUCHA CONTRA LA MINERÍA ILEGAL

Lineamientos
Política Meta Indicador
operativos
Prevención

No de operadores
20 mil operadores mineros
mineros que
P1. Promover la conocen los procedimientos y
participan de
formalización de la normativa para declaraciones en
Capacitación y talleres de
comercialización el formulario M01
socialización capacitación
(toda actividad
para realizar
minera según la
transacciones No de operadores
normativa vigente) 500 operadores mineros
transparentes mineros que
legal de minerales. conocen los procedimientos y
participan de
normativa para declaraciones en
talleres de
el formulario M03
capacitación
P2. Contribuir a Difusión de la 30 mil operadores mineros No de operadores
desarrollar un normativa participan de actividades de mineros que
“imaginario social” sensibilización para el participan de
que facilite el cumplimiento de la normativa talleres de
cumplimiento capacitación
voluntario, veraz y
oportuno de las
obligaciones
mineras.

Gestión institucional

P3. Asegurar el Implementar

cumplimiento de mecanismos de 400 operativos para control de No de operativos
las políticas de seguimiento y comercio interno ejecutados
comercialización control
(mineras) en el
marco de la
Certificación de
normativa legal
origen y
vigente.
derecho minero
P4. Implementar Ampliar puntos
procesos de de control
9 nuevos puntos de control en
optimización de la
funcionamiento
administración,
registro, y control
transparente y Mejorar los
eficiente de las procesos y
regalías mineras funcionamiento
(las recaudaciones del sistema
para el sector SINACOM
minero).
Sanción

P5. Promover Ajuste de la

sanciones normativa para
disuasivas a el control de la
quienes realicen venta de oro
minería ilegal y (R..M. 165)
actividades ilícitas
conexas, y para Desarrollo de
quienes los apoyen normativa para
y financien el control de
minerales
estratégicos
P6. Combatir el
lavado de activos y
delitos conexos
producto de la
minería ilegal
P7. Fortalecer e
implementar
mecanismos de
extinción del
derecho de dominio
o su equivalente
 sobre los
instrumentos y
productos de las
actividades de
minería ilegal,
lavado de activos y
delitos conexos

3.4. Presupuesto por política pública y fuentes de financiamiento (1 hoja)

Monto requerido (estimado, muy general) para lineamiento operativo que ustedes
propongan según las competencias de sus unidades.

3.3. Ruta crítica, y sistema de seguimiento y evaluación (2 hojas)