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TEMA SIETE

TEMA SIETE
ORGANIZACIÓN Y COMPETENCIAS MUNICIPALES

ORGANIZACIÓN MUNICIPAL
La organización municipal se rige por los principios fundamentales recogidos en la Constitución
y en la legislación básica sobre el régimen jurídico para las Administraciones Públicas.
Debemos referirnos así en primer lugar a la Constitución española, en cuyo artículo 103.1
establece que la Administración pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley
y al derecho, principios que desarrollados por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público (LRJSP), siendo también de aplicación a las entidades locales (con la
excepción de las previsiones relativas a los órganos colegiados para los órganos de gobierno
locales, de acuerdo con la disp. adic. vigesimoprimera de la citada LRJSP).
Igualmente hay que referirse al artículo 140 de la Constitución española, que señala que el
gobierno y la administración de los municipios corresponde (salvo el caso singular del régimen
del concejo abierto) a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los
Concejales.
Por otra parte, la organización, uno de los tres elementos de los municipios junto al territorio y
la población, según el artículo 11 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del
Régimen Local (LRBRL), viene regulada en los artículos 19 a 24 de la misma, que sufrieron una
importante modificación por la Ley 11/1999, de 21 de abril, y más tarde por la Ley 57/2003, de

1 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno local.

Tras la legislación básica estatal, conformada también por los preceptos de tal naturaleza del
Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL) y por la Carta Europea de Autonomía
Local, de 15 de octubre de 1985 (CEAL), habremos de tener en cuenta la normativa
autonómica de desarrollo de la misma.
Tras ello, como confirmó el Tribunal Constitucional, habrá que estar a los reglamentos
orgánicos que aprueben las entidades locales, y en los previsto en los mismos a las previsiones
contenidas en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF)
(recordemos que en la medida en que no se trate de preceptos del ROF que reproduzcan
preceptos básicos de la LRBRL u otras normas básicas, la Resolución de 27 de enero de 1987,
de la Dirección General de Administración local, admitió claramente la eventual regulación por
los reglamentos orgánicos de las materias que se engloban dentro de la llamada
autoorganización de la entidad local.
Centrándonos en la normativa estatal hoy vigente, resulta así que la LRBRL (de acuerdo con el
indicado art. 140 de la Constitución) establece dos sistemas de organización municipal (art.
19):
- El de Concejo Abierto, limitado a los supuestos del artículo 29, dando así cumplimiento
al mandato constitucional del artículo 140.
- El de Ayuntamiento, que es el ordinario, en el cual encontramos dos posibilidades:
o Que se trate de un municipio de régimen común, en cuyo caso habrá de
estarse a lo dispuesto en los artículos 20 y siguientes de la LRBRL.

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o Que se trate de un municipio de gran población, rigiéndose entonces por las

previsiones del Título X de la LRBRL y en su defecto por los artículos 20 y siguientes
de la misma.
A continuación el artículo 20, en congruencia con el orden de prelación de fuentes establece
en su apartado primero que la organización municipal responde a las siguientes reglas:
a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los Ayuntamientos.
b) La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población de derecho
superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico
o así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
c) En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su
reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en
este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el
seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los Concejales que ostenten
delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos
los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos
órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos, en proporción al
número de concejales que tengan en el Pleno. La normativa autonómica recoge esta figura
bajo la denominación tradicional de Comisiones Informativas.
d) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios señalados en
el Titulo X, y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la
2 mayoría absoluta del número legal de miembros, o así lo disponga su reglamento orgánico.
e) La Comisión Especial de Cuentas existe en todos los municipios, de acuerdo con la
estructura prevista en el artículo 116.

Según el artículo 20.2, las leyes de las comunidades autónomas sobre el régimen local podrán
establecer una organización municipal complementaria a la prevista en el número anterior.
Finalmente, de acuerdo con el artículo 20.3, los propios municipios, en los reglamentos
orgánicos, podrán establecer y regular otros órganos complementarios, de conformidad con lo
previsto en este artículo y en las leyes de las comunidades autónomas a las que se refiere el
número anterior.

ÓRGANOS NECESARIOS: EL ALCALDE, TENIENTES DE ALCALDE, EL PLENO Y LA JUNTA DE

GOBIERNO LOCAL
EL ALCALDE
El Alcalde es el órgano unipersonal por excelencia del Ayuntamiento, asumiendo una triple
función principal: preside la corporación, dirige el gobierno y la administración municipal y
representa al Ayuntamiento.
El artículo 140 de la Constitución permite una elección por los concejales o bien una elección
directa por los vecinos. En los términos actuales (aunque existe alguna propuesta de reforma),
según la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), es
elegido por los concejales (por los vecinos en el régimen de Concejo Abierto) con carácter
general con ocasión de la sesión constitutiva para todo un mandato electoral, aunque también

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puede ser destituido a través de una moción de censura o puede procederse a una nueva
elección en caso de que prospere una cuestión de confianza o la Alcaldía resulte vacante por
fallecimiento, renuncia, etc.
Las competencias propias del Alcalde se regulan, con carácter general, en el artículo 21 de la
LRBRL.
Podernos así destacar, a título enumerativo:
a. Dirigir el gobierno y la administración municipal.
b. Representar al Ayuntamiento.
c. Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente
ley y en la legislación electoral general, de la Junta de Gobierno Local y de cualesquiera
otros órganos municipales, y decidir los empates con voto de calidad.
d. Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
e. Dictar bandos.
f. El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el presupuesto aprobado,
disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de
crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo l 58.5 de la Ley 39/1998, de
28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (hoy TRLRHL), siempre que
aquellas estén previstas en el presupuesto y su importe acumulado dentro de cada
ejercicio económico no supere el 10% de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería
que le corresponderá cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada
momento no superen el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio
anterior, ordenar pagos y rendir cuentas, todo ello de conformidad con lo dispuesto en

3 la Ley reguladora de las Haciendas Locales (hoy TRLRHL).

g. Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el presupuesto y la plantilla
aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal
y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones
complementarias que no sean fijas y periódicas.
h. Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y
sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el
despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la
primera sesión que celebre.
i. Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
j. Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento
general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de
gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.
k. El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento
en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro
órgano y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este
supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación.
l. La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la
competencia de la alcaldía.
m. Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de
infortunios públicos y grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas
dando cuenta inmediata al Pleno.
n. Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas
municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a otros órganos.
o. Las competencias como órgano de contratación cuando su importe no supere el l O%
de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en cualquier caso, los 6 millones de
euros; incluidas las de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a 4 años,
siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el
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porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer
ejercicio, ni la cuantía señalada. Esta previsión ya no se contempla en el artículo 21 de
la LRBRL, sino en la disposición adicional segunda del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre (en adelante, TRLCSP).
p. La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para
su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto.
q. La adjudicación de concesiones sobre los bienes y la adquisición de bienes inmuebles
y derechos cuando su valor no supere el I0% de los recursos ordinarios del
presupuesto ni los 3.000.000 de euros, así como la enajenación del patrimonio que no
supere el porcentaje ni la cuantía indicados, todo ello igualmente según la disposición
adicional segunda de la LCSP.
r. El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan
expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.
s. Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del ayuntamiento.
t. Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación del
Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros
órganos municipales.
Le corresponde asimismo al Alcalde el nombramiento de los Tenientes de Alcalde.
Ahora bien, el Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo las de convocar y
presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, decidir los empates con el voto
de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal,
la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas
4 en los apartados a), e), j), k), l) y m). No obstante, podrá delegar en la Junta de Gobierno Local
el ejercicio de las atribuciones contempladas en el apartado j).
LOS TENIENTES DE ALCALDE
La misión específica de los Tenientes de Alcalde es sustituir al Alcalde en casos de vacante,
ausencia o enfermedad. A su vez, como el sustituto puede también ausentarse o enfermar,
cabe, y es lo frecuente en la mayor parte de los municipios, que existan varios Tenientes de
Alcalde, en cuyo caso debe especificarse en su nombramiento el orden en que concurrirán a la
sustitución (primer, segundo, tercer ... Teniente de alcalde). Dacia esta concreta finalidad de
sustitución personal, es lógico que sea el Alcalde quien designe a quienes hayan ele sustituirle.
Todo ello se recoge en el artículo 23.3 de la LRBRL, según el cual «los Tenientes de Alcalde
sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad, al Alcalde, siendo libremente designados y revocados por este de entre los
miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde esta no exista, de entre los concejales». En
todo caso, el número de Tenientes de Alcalde no podrá exceder del tercio del número legal de
los miembros de la corporación. Dicho precepto que se complementa con los artículos 21 y 22
del TRRL y con el artículo 46 del ROF, que contiene el modo de efectuar los nombramientos y
ceses.

EL PLENO
El Pleno del Ayuntamiento, órgano igualmente necesario, tiene naturaleza colegiada y se
compone de todos los concejales, siendo presidido por el Alcalde (art, 22.1 de la LRBRL). Sus
atribuciones se recogen en el artículo 22 ele la LRBRL, a las que debemos ele añadir las
recogidas en el artículo 23 del TRRL. Podemos así destacar, a título enumerativo:

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a. El control y la fiscalización de los órganos ele gobierno.

b. Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales, la alteración
del término municipal, la creación o supresión ele municipios y ele las entidades a que se
refiere el artículo 45, la creación de órganos desconcentrados, la alteración de la
capitalidad del municipio y el cambio de nombre de este o de aquellas entidades y la
adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo.
c. La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la
tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la
legislación urbanística, así como los convenios que tengan por objeto la alteración de
cualesquiera ele dichos instrumentos, previsión última incorporada por la Ley del Suelo.
d. La aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas.
e. La determinación ele los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y
modificación ele los presupuestos; la disposición ele gastos en materia ele su competencia
y la aprobación de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en el hoy TRLRHL.
f. La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de
municipalización.
g. La aceptación de la delegación de competencias hecha por otras Administraciones
Públicas. El planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades locales y
demás Administraciones Públicas.
h. La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación
de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y
el número y régimen del personal eventual.

i. El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en

5 j.
materias de competencia plenaria.
La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
k. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
l. La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada
ejercicio económico, exceda del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto -salvo las
de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas
en cada momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio
anterior todo ello de conformidad con lo dispuesto en el hoy TRLRHL.
m. Las competencias como órgano de contratación, cuando no sea atribución del alcalde,
según la disposición adicional segunda del TRLCSP.
n. La aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su
contratación o concesión, y cuando aún no estén previstos en los presupuestos.
o. La adjudicación de concesiones sobre los bienes y la adquisición de bienes inmuebles y
derechos y su enajenación cuando no esté atribuido al Alcalde y de los bienes declarados
de valor histórico o artístico cualquiera que sea su valor, según la disposición adicional
segunda de la LCSP.
p. Aquellas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría
especial.
q. Las demás que expresamente le confieran las leyes.

Pertenece, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Alcalde y sobre la

cuestión de confianza planteada por el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante
llamamiento no minal en todo caso y se rigen por lo dispuesto en la legislación electoral
general.

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El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Alcalde y en la Junta de Gobierno

Local, salvo las enunciadas en las letras a), b), e), d), e), 1), g), h), i), l) y p), y las de la votación
sobre la moción de censura y la cuestión de confianza.
LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL
La Junta de Gobierno Local existe en los municipios con población de derecho superior a 5.000
habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde
el Pleno del Ayuntamiento. La Junta de Gobierno Local está integrada por el Alcalde, que la
preside, y un número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos,
nombrados y separados libremente por aquel, dando cuenta al Pleno.
Corresponde a la Junta de Gobierno Local (arts. 23.2 de la LRBRL y 53 del ROF) la asistencia al
Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y las atribuciones que el Alcalde u otro órgano
municipal le delegue o le atribuyan las leyes.
Ha de destacarse aquí que la previsión contenida en la disposición adicional decimosexta ele la
LRBRL, incorporada por la LRSAL, según la cual, excepcionalmente, cuando el Pleno de la
Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la
adopción de acuerdos prevista en esta ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia
para aprobar asuntos tales como el presupuesto, los planes económico-financieros, los planes
de reequilibrio y los planes de ajuste, los planes de saneamiento de la Corporación Local o los
planes de reducción de deudas o la entrada de la Corporación Local en los mecanismos
extraordinarios de financiación, si bien fue declarada inconstitucional por la STC 111/2016.

6 ÓRGANOS COMPLEMENTARIOS: COMISIONES INFORMATIVAS Y OTROS ÓRGANOS

LAS COMISIONES INFORMATIVAS
Las Comisiones Informativas son órganos sin atribuciones resolutorias (en los municipios ele
régimen común) que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que
hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, cuando esta
actúe con competencias delegadas del Pleno, salvo cuando hayan de adoptarse acuerdos
declarados urgentes. Igualmente, informarán en los asuntos de la competencia propia del
Alcalde o de la Junta de Gobierno Local que sean sometidos a su conocimiento por expresa
decisión de aquellas. Los dictámenes de las Comisiones Informativas tienen carácter
preceptivo y no vinculante.
La actual versión del artículo 20 de la LRBRL define como preceptivo el carácter de estos
órganos (aún sin denominarlas expresamente «Comisiones Informativas») en los municipios
con población de derecho superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo
disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno del Ayuntamiento, todo ello salvo
que la legislación de las comunidades autónomas prevea otra forma organizativa, ampliando
sus funciones a las de seguimiento ele la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los
concejales que ostenten delegación.
Según los artículos 123 a 126 del ROF, las Comisiones Informativas están integradas
exclusivamente por miembros de la corporación, de tal forma que su composición se acomode
a la proporcionalidad de los grupos políticos representados en la corporación. La adscripción
concreta de los miembros se realizará por escrito del portavoz del grupo. El Alcalde o
presidente es el miembro nato de tocias ellas, si bien la presidencia efectiva podrá delegarse.
En cuanto a sus clases, las Comisiones Informativas pueden ser permanentes (las que se
constituyen con carácter general distribuyendo entre ellas las materias que han de someterse

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al Pleno) y especiales (las que acuerde constituir el Pleno para un asunto en concreto y se
extinguen automáticamente una vez dictaminado o informado el asunto, entre ellas, por
mimetismo con el plano estatal y autonómico, las llamadas comisiones de investigación, si bien
no están expresamente previstas en el ROF).
LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS
La Comisión Especial de Cuentas es un órgano de existencia preceptiva en todos los
municipios. Corresponde a la misma el examen, estudio e informe de las cuentas anuales que
debe aprobar el Pleno de la corporación, de acuerdo con lo establecido en la legislación
reguladora de las haciendas locales (arts. 116 de la LRBRL y 212 del TRLRHL). A tales efectos las
cuentas habrán de ser sometidas a dicho informe antes del 1 de junio.
En cuanto a su constitución, composición y funcionamiento se ajusta a lo establecido para las
Comisiones Informativas, según lo establecido en el artículo 127 del ROF. De hecho, bien a
través del reglamento orgánico o mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación,
la Comisión Especial de Cuentas podrá actuar corno Comisión informativa permanente para los
asuntos relativos a la economía y hacienda de la entidad, lo que es bastante habitual.
LA COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES
La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es un órgano de existencia preceptiva en
los municipios a los que se les aplica el Título X de la LRBRL (en el resto solo existirá si así lo
decide el Pleno, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros, o
así lo dispone su reglamento orgánico), cuyo objeto es la defensa de los derechos de los
vecinos ante la Administración municipal, podrá supervisar la actividad de la Administración
7 municipal, y deberá dar cuenta al Pleno, mediante un informe anual, de las quejas presentadas
y de las deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios municipales, con
especificación de las sugerencias o recomendaciones no admitidas por la Administración
municipal. También podrá realizar informes extraordinarios cuando la gravedad o la urgencia
de los hechos lo aconsejen.
En el caso de que exista, según el artículo 132 de la LRBRL, su funcionamiento debe regularse
en normas de carácter orgánico y deberá estar integrada por representantes de todos los
grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al número de miembros que tengan en el
mismo.

OTROS ÓRGANOS COMPLEMENTARIOS

Con carácter supletorio a la legislación autonómica y a cada reglamento orgánico, el artículo
119 del ROF señala que son también órganos complementarios:
- Los Concejales Delegados, que son aquellos que ostentan alguna de las delegaciones
de atribuciones del Alcalde autorizadas o susceptibles de delegación, delegaciones que
podrán ser genéricas o específicas para un asunto concreto de acuerdo con el artículo
23.4 de la LRBRL.
- Los Consejos Sectoriales, cuya creación debe ser acordada por el Pleno con la finalidad
de canalizar la participación de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos
municipales, desarrollando exclusivamente funciones de informe y, en su caso,
propuesta en relación con las iniciativas municipales relativas del sector de la actividad
al que corresponda. La composición, organización y ámbito de actuación serán
establecidos en el correspondiente acuerdo plenario.

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- Los vecinos representantes personales del Alcalde en cada uno de los poblados y
barriadas separados del casco urbano y que no constituyan entidad local, con el
carácter de autoridad en el cumplimiento de sus funciones.
- El Pleno podrá establecer otros órganos desconcentrados, distintos de los anteriores,
así como de entes descentralizados con personalidad jurídica propia, cuando así lo
aconsejen la necesidad de una mayor eficacia en la gestión, la agilización de los
procedimientos, la expectativa de aumentar o mejorar la financiación o la
conveniencia de obtener un mayor grado de participación ciudadana en la actividad de
prestación de los servicios, si bien inspirándose en el principio de economía
organizativa. El establecimiento de todos estos se regirá por la legislación del régimen
local, relativo a la forma de gestión de servicio y se inspirará en el principio de
economía organizativa.
- Como hemos dicho, es posible la existencia de otros órganos complementarios
distintos de los referidos, ya sea por previsión al respecto de la normativa autonómica
de desarrollo, ya obedezcan a su creación por cada reglamento orgánico, como suele
ocurrir con la llamada Junta de Portavoces, órgano deliberante y consultivo de
asistencia al Alcalde a la hora de la formación del orden del día de las sesiones
plenarias y otras cuestiones afines con el funcionamiento del Pleno.

DESCONCENTRACION Y DESCENTRALIZACION DE ORGANOS

Las Juntas Municipales de Distrito tienen una previsión implícita en el artículo 24 de la LRBRL,
al señalar que «para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y

8 mejorar esta, los municipios podrán establecer órganos territoriales de gestión

desconcentrada, con la organización, funciones y competencias que a cada Ayuntamiento les
confiera, atendiendo a las características del asentamiento de la población en el término
municipal, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio». Dicha creación de
las JMD se acordará por el Pleno y su composición, organización y ámbito territorial de las
Juntas serán establecidos en el reglamento regulador aprobado por el Pleno, que determinará
las funciones administrativas que, en relación con las competencias municipales, se deleguen o
puedan ser delegadas en las mismas, dejando a salvo la unidad de gestión del municipio. El
reglamento de la Junta se considerará, a todos los efectos, parte integrante del reglamento
orgánico.
También hemos de tener en cuenta el nuevo artículo 24 bis, introducido por la LRSAL, que
suprime a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipio como entidades locales y
pasan a ser órganos de gestión desconcentrada, si bien según su disposición transitoria cuarta
dicha previsión no afecta a las existentes antes de diciembre de 2013.
En este sentido debemos hacer referencia a la legislación autonómica contenida en la Ley de
Autonomía Local de Andalucía conforme a la cual, el municipio, en el ejercicio de su potestad
de autoorganización, como manifestación de su plena autonomía política, y con la finalidad de
acercar la acción administrativa a la población, facilitar la participación ciudadana y dotar de
mayor eficacia a la prestación de servicios, podrá organizar espacialmente el término
municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales. La organización territorial del
término municipal estará presidida por el principio de racionalidad y economía administrativa,
valorará fundamentalmente los criterios de volumen de población, situación geográfica,
necesidades sociales, diferenciación histórica y cultural, orientación de las actividades
económicas más significativas y existencia de intereses peculiares de cada zona, velando, en
todo caso, por el mantenimiento o consecución de la solidaridad del conjunto de la comunidad
vecinal y el acceso en condiciones de igualdad a los servicios públicos de todos los vecinos y
vecinas con independencia de su lugar de residencia.
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Las circunscripciones territoriales podrán ser:

o Desconcentradas, que podrán ser denominadas distritos, barrios, aldeas, pedanías u otras
denominaciones de análoga significación.
o Descentralizadas, que podrán ser entidades vecinales o entidades locales autónomas.

1. Las circunscripciones territoriales desconcentradas carecen de personalidad jurídica y

serán creadas, modificadas o suprimidas por acuerdo del pleno del ayuntamiento
adoptado por mayoría absoluta. En el acuerdo de creación se determinará el órgano u
órganos de representación del gobierno municipal, su composición, la forma y
procedimiento de designación de sus titulares y la vinculación administrativa o relación de
empleo que guarden con el ayuntamiento, las competencias administrativas que se les
atribuyan, que se ejercerán en régimen de delegación y con sometimiento al Derecho
Administrativo, así como la estructura administrativa necesaria para el ejercicio de las
funciones que se le encomienden, sin perjuicio de que dicha estructura pueda ser
modificada posteriormente para adecuarla a la actividad que desarrollen. En todo caso se
asegurará la unidad de gobierno y gestión del municipio.

2. Las entidades de gestión descentralizada dentro del municipio que, en todo caso, gozarán
de personalidad jurídica y se sujetarán al Derecho Administrativo podrán adoptar la forma
de entidad vecinal o de entidad local autónoma, en función del alcance de la
descentralización.
- Las entidades vecinales son entidades locales para la gestión descentralizada de
servicios locales de interés general y ejecución de obras de la competencia municipal

9 -
que asumen por delegación del ayuntamiento. (artículos 117 y siguientes)
Son entidades locales autónomas aquellas entidades locales creadas para el gobierno
y administración de sus propios intereses diferenciados de los generales del municipio,
a cuyo efecto ostentan la titularidad de competencias propias y las que puedan serle
transferidas por el ayuntamiento. (artículos 122 y siguientes)
EL CONCEJO ABIERTO. OTROS REGÍMENES ESPECIALES
Una de las críticas que justificadamente ha venido formulándose por la doctrina a los sucesivos
sistemas legales reguladores del régimen local en España ha sido la de su excesiva
uniformidad, puesto que, en principio, y salvo pequeñas variaciones, idénticas reglas habían de
aplicarse a los grandes municipios que a los de escasa población. Este rasero igualitario no dio,
en general, buenos resultados, pues la diversidad de los problemas específicos de las grandes
concentraciones urbanas es muy diferente de las de los pequeños núcleos rurales que no
pueden tratarse con los mismos procedimientos, por lo que la legislación local actual ha
intentado superar dicho sistema unitario de regímenes municipales. Tal es el caso de las
figuras del Concejo Abierto y los regímenes especiales del artículo 30 de la LRBRL, además del
régimen especial de los municipios de gran población, introducido por la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno local.
RÉGIMEN DE CONCEJO ABIERTO
Es el sistema alternativo al de Ayuntamiento y cuenta incluso con un reconocimiento en el
artículo 140 de la Constitución, El artículo 29 de la LRBRL establecía que funcionaban en
régimen de concejo abierto los municipios con menos de 100 habitantes, aquellos que
tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración y aquellos
otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u
otras circunstancias lo hagan aconsejable, requiriendo, en este último caso, petición de la
mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de 2/3 y aprobación por la comunidad
autónoma.
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Sin embargo, con la reforma operada por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, se suprimió
la obligatoriedad de su aplicación a los municipios de población inferior a 100 habitantes,
quedando únicamente como supuestos los otros dos. No obstante, los municipios que con
anterioridad venían obligados por ley en función del número de residentes (menos de 100) a
funcionar en Concejo Abierto podrán continuar con ese régimen especial de gobierno y
administración si tras la sesión constitutiva de la corporación, convocada la asamblea vecinal,
así lo acordaran por unanimidad los tres miembros electos y la mayoría de los vecinos.
En el régimen de Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a
un Alcalde y una Asamblea Vecinal de la que forman parte todos los electores, a la que
corresponden todas las atribuciones enumeradas en el artículo 22 de la LBRBL para el Pleno.
Según este artículo 29, ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales
y, en su defecto, a la propia LRBRL, y a las leyes de las comunidades autónomas sobre el
régimen local (como, por ejemplo, es el caso de la Ley aragonesa 9/2009, de 22 de diciembre,
reguladora de los Concejos Abiertos). En defecto de ello se aplicará lo preceptuado por el
artículo 111 del ROF de las entidades locales, el cual establece que las Asambleas Vecinales se
reunirán donde lo tengan por costumbre, celebrarán sesión ordinaria como mínimo una vez al
trimestre en día festivo, y serán convocadas a toque de campana, por pregón, por anuncio o
por cualquier otro medio de uso tradicional en el lugar.
Por otra parte, la Ley Orgánica 2/201 1, de 28 de enero, introdujo la posibilidad de que los
Alcaldes de las corporaciones de municipios de menos de 100 residentes podrán convocar a
sus vecinos a concejo abierto para decisiones de especial trascendencia para el municipio. Si
así lo hicieren deberán someterse obligatoriamente al criterio de la Asamblea Vecinal
constituida al efecto.
10 OTROS REGÍMENES ESPECIALES
Las leyes sobre el régimen local de las comunidades autónomas, señala el artículo 30 de la
LRBRL, en el marco de lo establecido en la LBRL, podrán establecer regímenes especiales para
municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que
lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las
actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes. Ejemplos claros son aquí las
regulaciones existentes en Galicia, Cataluña, Canarias, Castilla-La Mancha, Comunidad
Valenciana ... , dando lugar, especialmente en el caso de los municipios más pequeños, a la
dispensa de la prestación de los servicios municipales mínimos obligatorios, diseño de un
régimen simplificado de organización y funcionamiento.
Otros regímenes especiales vienen a ser los de Ceuta y Melilla (resultante de las Leyes
Orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo) y las especialidades de los dos municipios de mayor
población, Madrid (la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de
Madrid, derogatoria del texto articulado de su ley especial, aprobado por el Decreto
1674/1963, de 11 de julio) y Barcelona (la Ley catalana 22/1998, de 30 de diciembre, por lo
que se aprueba la Carta Municipal de Barcelona, y Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se
aprueba el régimen especial del municipio de Barcelona, derogando al texto articulado,
aprobado por el Decreto l 16/1969, de 23 de mayo), además de las peculiaridades forales de
los municipios vascos y navarros.

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COMPETENCIAS MUNICIPALES
EL CONCEPTO DE COMPETENCIA
La competencia es el elemento más característico en toda organización administrativa. En
términos muy elementales, la competencia puede definirse como la medida de la capacidad de
cada órgano y también como el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento
jurídico atribuye a cada órgano, y que unos y otros están autorizados y obligados a ejecutar. En
esta línea se pronuncia el artículo 8 de la Ley 40/2015, de I de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público al establecer que «la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o
avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes», de forma
semejante a lo que señalaba el artículo 12.1 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
Para entender el concepto de competencia deben ser analizados los criterios fundamentales
para su distribución, materializándose en una distribución jerárquica, el territorial y el
material, lo que da origen a otras tantas clases de competencias denominadas de igual forma:
- La competencia jerárquica es la medida de la distribución de las funciones y
potestades entre los diversos grados de jerarquía, tratándose de un reparto vertical,
comportando este criterio la atribución a órganos superiores de las funciones y
potestades de mayor trascendencia y a los inferiores las de menor importancia.
- La competencia territorial supone una distribución horizontal, en razón del territorio,
de las funciones y potestades, y en relación con otros órganos que se encuentran
11 -
situados al mismo nivel jerárquico.
La competencia material supone una distribución por fines, objetivos y funciones, y es
la que da origen a la diversidad de atribuciones en el seno de la organización.
Pero la distribución de competencias no tiene hoy los nítidos perfiles que parecen derivarse de
los sencillos conceptos y clases de competencia. Por el contrario, la complejidad creciente de
la vida administrativa española, sobre todo desde la instalación de las comunidades
autónomas, así como el entendimiento de la autonomía de los entes locales y de sus
competencias como supuestos de coparticipación en las atribuidas a las instancias territoriales
superiores, ha originado nuevas formas o criterios de atribución de competencias. Con esta
concepción aparece una nueva noción de competencia, definida como aquel conjunto de
potestades o funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico a un ente público o a alguno de
sus órganos, destacando como nota esencial de la noción de competencia su especialidad, es
decir, que ha de tratarse de una atribución específica de potestad o potestades en relación con
una determinada materia u objeto, pues, cuando este carácter específico falta, no puede
hablarse de verdadera competencia, sino simplemente de capacidad de legitimación.
Según esto, competencia es la capacidad de una persona jurídico-pública para obrar,
válidamente y revestida de potestad, en un ámbito determinado a través de aquel de sus
órganos que en cada caso corresponda.
La LRJPAC incorporó en su articulado esta acepción (que mantiene la Ley 40/2015). Por su
parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local (LRBRL), utiliza en
este sentido el concepto de competencia, reservando para referirse a los órganos el término
atribuciones, tradicional en el derecho local,

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 BQIII. TEMA SIETE

LA COMPETENCIA LOCAL COMO SOPORTE MATERIAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL.

Hemos de recordar que la Constitución proclama (art. 137) que municipios, provincias y, en su
caso, islas gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. No basta, sin
embargo, una mera declaración -por solemne que sea- para institucionalizar la situación
deseada, sino que el mandato constitucional precisa para su efectividad que se den una serie
de requisitos o circunstancias. Cumplido el de la personificación, es decir, la atribución de
personalidad jurídica plena a tales entes locales territoriales, la garantía de su proclamada
autonomía descansa en tres pilares fundamentales:
-El primero, de carácter subjetivo, lo constituye la independencia de los miembros de las
corporaciones locales frente a cualquier otro poder, en lo que se refiere a su elección,
mantenimiento en el cargo durante el periodo de mandato y forma de su ejercicio, pues si
concejales, Alcaldes ... recibieran su mandato no del pueblo soberano, sino de los órganos
del Estado o de la comunidad autónoma correspondiente, o pudieran ser desposeídos del
mismo por dichos órganos centrales o autonómicos a su capricho, serían estos en definitiva
quienes verdaderamente controlarían la actuación de las respectivas corporaciones, bajo la
latente amenaza del cese de aquellos de sus miembros que se opusiesen o desobedecieran.

-El segundo pilar o fundamento básico, de carácter material y objetivo, consiste en la clara
determinación de las competencias del ente, toda vez que si este pudiera llegar a ser
desposeído de todas o la mayor parte de ellas por los de mayor ámbito territorial, cabría el
riesgo de que llegara a quedar vacío de contenido, volatilizándose su pretendida
autonomía.

12 -El último requisito, de tipo instrumental, radica en la suficiencia de los medios económicos
necesarios para el cumplimiento de sus fines, pues la carencia o insuficiencia de tales
medios que ha sido el problema secular de la Administración local española, todavía no
resuelto satisfactoriamente limitaría en gran manera sus posibilidades de actuación, que de
esta forma quedaría subordinada a los condicionamientos que determinaran imponerle los
entes que hubieran de venir a suplir tales carencias. Como ya dijimos, este trascendental
principio de suficiencia financiera debe constituir la auténtica garantía para la existencia de
una efectiva autonomía local. El principio de suficiencia financiera y el de autonomía se
coadyuvan mutuamente: no cabrá la realización material del uno sin el otro (así nos lo
indicaba ya la Exposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de
las Haciendas Locales, y lo mantiene ahora su texto refundido).
En cuanto al pilar competencial, según el profesor Tomás Ramón Fernández, la autonomía
local carece de una garantía constitucional precisa, toda vez que no es la Constitución sino el
legislador el que habrá de determinar y cuantificar esa relación de competencias. Al hilo de
esta cuestión, el Tribunal Constitucional ha venido a indicar que el conjunto de competencias a
atribuir a las entidades locales no puede identificarse con unos intereses específicamente
locales, ya que el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales despliegan sus
funciones, superponiéndolas, sobre los mismos territorios y se dirigen a unos mismos
individuos. Es por ello por lo que de lo que se trata es de reconocer a los entes locales el
derecho a intervenir activamente en todos aquellos asuntos que afecten a sus propios
intereses, esto es, un derecho a participar en cuantos asuntos les atañan, graduándose esa
participación en función de la relación de intereses locales y supra locales. Ahora bien, el
Tribunal Constitucional viniera a añadir que concretar este interés respectivo no siempre es
fácil, de ahí que, en ocasiones, solo pueda llegarse a distribuir la competencia en función del
«interés predominante».

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Será así el legislador sectorial, estatal o autonómico, según el reparto constitucional de

competencias, el que deberá ponderar dicha correlación de intereses, atribuyendo a las
entidades locales, como así nos lo indica el artículo 2 de la LRBRL, en atención a las
características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad
local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia,
y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
(en su redacción proveniente de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración local (LRSAL)), lo que nos enlaza con el conocido principio
de subsidiaricdad.
Ahora bien, y como así lo afirma nuestro Tribunal Constitucional, las entidades locales no
pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias, a la interpretación que
cada comunidad autónoma pueda hacer de ese derecho. Por ello corresponde al Estado la
fijación de unos criterios o principios básicos de general aplicación en todo el territorio
nacional. Ello lo ofrece la LRBRL al establecer, co1110 común denominador, en sus artículos
25.2 para los municipios y 36 para las provincias (en ambos casos en su redacción proveniente
de la LRSAL), una serie de materias específicas en las que las entidades locales han de ejercer
competencias, si bien los términos de su ejercicio serán los que marque el legislador sectorial,
ya estatal, ya autonómico.
Por todo ello, y como cierta superación de la referida teoría de interés predominante, acuñada
por nuestro Tribunal Constitucional, hoy día de hemos de referirnos al llamado principio de
subsidiariedad, cuyo principal exponente en el plano local lo constituye el artículo 4 de la Carta
Europea de la Autonomía Local, según el cual «el ejercicio de las competencias públicas debe,
de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos»
13 y «la atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la
naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía», principio que corno hemos
visto también encuentra su asiento legal en la propia Constitución española (art. 103) o en el
artículo 2 de la LRBRL y cuya efectiva aplicación implica claramente un desarrollo efectivo de la
llamada Administración única y que se resume, entre otras cuestiones, en que la autoridad
debe ejercerse en el nivel más adecuado para la más eficiente aplicación de las diferentes
medidas (se trata de construir el ordenamiento de abajo a arriba, resolviendo en cada nivel
cuanto sea posible), siendo el papel de los municipios y las provincias aquí más que evidente.
La nueva Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera (LOEP), establece importantes limitaciones en esta materia al conjunto de entidades
que integran el sector público, entre ellas a las entidades locales, como garantía del
crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del artículo 135 de la
Constitución española, y que constituye el origen de la LRSAL, en la que se hace eco del
principio «una Administración, una competencia», que influyen de manera decisiva en el
sistema de determinación competencial local que hemos visto especialmente contemplan los
artículos 2 y 25.2 de la LRBRL.
COMPETENCIAS PROPIAS, DELEGADAS Y COMPETENCIAS DISTINTAS DE LAS PROPIAS.
La atribución de competencias a las entidades locales puede ser clasificada en dos grandes
grupos, de acuerdo con el artículo 7.1 de la LRBRL: el régimen de las competencias propias y el
de las atribuidas por delegación.
- Las competencias propias se determinan, como hemos visto, por la legislación sectorial, ya
sea estatal o autonómica, según el reparto constitucional de competencias, y constituyen el
llamado pilar objetivo o sustantivo del ámbito de la autonomía local. Las competencias
delegadas, por el contrario, se ejercen en los términos de la disposición o en el acuerdo de
la delegación. Sin embargo, tal y como reconoce la propia Exposición de Motivos de la

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LRBRL, realmente el sistema competencia ha venido pasando, hasta la reforma operada por
la LRSAL, por los siguientes aspectos principales, recogidos todos ellos en el Capítulo III del
Título ll:
- La legislación sectorial (estatal o autonómica) como mecanismo de atribución de
competencias propias, obligatoriamente en las materias del artículo 25.2 de la LRBRL,
pero en función de los criterios recogidos en el artículo 2 de la LRBRL.
- La posibilidad de ampliar las competencias municipales propias atribuidas por ley,
mediante delegaciones (art. 27 de la LRBRL).
- El reconocimiento de una capacidad genérica para actuar ( 25.1 de la LRBRL), también
conocida como cláusula de capacitación general, así como la posibilidad de llevar a
cabo las actuaciones complementarias en asuntos que no son propios del municipio
( 28 de la LRBRL). La conjunción de estos dos preceptos (arts. 25.1 y 28 de la LRBRL) dio
origen a las llamadas competencias «impropias» o asumidas de manera voluntaria por
los municipios.
- Todo ello junto al reconocimiento en el artículo 26 de los servicios mínimos u
obligatorios, que se integran en el contenido básico de la autonomía local.
- La LRSAL ha venido a introducir importantes matizaciones a este esquema,
especialmente bajo el espíritu constante de la sostenibilidad financiera de las
Administraciones Públicas y el principio de «una Administración, una competencia».
Sin embargo, como ahora veremos, algunos aspectos de la LRSAL han sido declarados
inconstitucionales o su interpretación ha sido delimitada por el Tribunal en las SSTC
41/2016, de 3 de marzo, y 111/2016, de 9 de junio, estando aún pendientes de
resolver diversos recursos de inconstitucionalidad.
LAS COMPETENCIAS PROPIAS
14 Reiterando el principio sentado en el citado artículo 2 de la LRBRL, señala de nuevo la ley en su
artículo 7.2 que las competencias propias de los municipios, las provincias, las islas y demás
entidades locales territoriales solo podrán ser determinadas por ley. Este principio de reserva
de ley constituye el instrumento necesario para institucionalizar la garantía de la autonomía
local, sustrayendo a la voluntad de los órganos de gobierno estatales o autonómicos las
posibles tentaciones de recortar las funciones y ámbito de actuación de corporaciones locales
políticamente poco propicias.
Pues bien, las materias en las que las entidades locales podrán ejercer competencias propias
se regulan, con carácter general, en el artículo 25.2 en su redacción proveniente de la LRSAL.
Para el ámbito municipal el artículo 25.2 de la LRBRL viene contemplar aquellas materias
donde, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, se reconoce un interés local y por ello
dan lugar a las llamadas competencias propias, en la que se hace eco del principio «una
Administración, una competencia», de manera que existirá la obligación de la legislación
sectorial (del Estado o la de las comunidades autónomas, dependiendo a quien corresponda la
competencia ele conformidad con los arts. 148 y 149 de la Constitución española y los
estatutos de autonomía) de atribuir al municipio competencias en las siguientes materias:
a. Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión
del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda ele protección pública con
criterios ele sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación ele la edificación.
b. Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos
sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en
las zonas urbanas.
c. Abastecimiento ele agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas
residuales.
d. infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
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e. Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a

personas en situación o riesgo de exclusión social.
f. Policía local, protección civil, prevención y extinción ele incendios.
g. Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano. h)
Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
h. Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante. j) Protección de la salubridad
pública.
i. Cementerios y actividades funerarias.
j. Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre. m)
Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
k. Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las
Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios
para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y
vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación
infantil, de educación primaria o de educación especial.
l. Promoción en su término municipal ele la participación ele los ciudadanos en el uso
eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

A partir de aquí la legislación sectorial ha de atribuir las competencias propias a los municipios,
tanto la estatal corno la autonómica. Es sin embargo en este último ámbito, en el autonómico,
donde debe incidirse para profundizar en la idea de la segunda descentralización o verdadero
Pacto Local, que ha de llevar a cabo el legislador autonómico pues es el que en definitiva
define las competencias de las entidades locales, dada su creciente extensión.

15 Continúa así indicado el artículo 25 que las competencias municipales en las materias
enunciadas se determinarán por ley debiendo evaluar la conveniencia ele la implantación ele
servicios locales conforme a los principios ele descentralización, eficiencia, estabilidad y
sostenibilidad financiera.
Ahora bien, dicha ley deberá ir acompañada de una memoria económica que recoja el impacto
sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de
los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad,
debiendo preverse la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia
financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor
gasto de las Administraciones Públicas. Por ello los proyectos de leyes estatales se
acompañarán de un informe del Ministerio de Hacienda y Función Pública (MHFP) en el que se
acrediten los criterios antes señalados.
Y por último el artículo 25 concluye indicando que, en sintonía con el principio «una
Administración, una competencia», la ley determinará la competencia municipal propia de que
se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia
a otra Administración pública.
Sin embargo la STC 41 /2016, de 3 de marzo, declaró la interpretación jurídica constitucional
del precepto en el sentido de que las comunidades autónomas pueden ampliar el listado del
artículo 25, dentro de su ámbito competencial y siempre que se den el resto de requisitos del
artículo, esto es, los referidos a las sostenibilidad.
En este sentido la Ley de Autonomía Local de Andalucía atribuye competencias propias a los
municipios en las siguientes materias:
1. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, que incluye:

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a) Elaboración, tramitación y aprobación inicial y provisional de los instrumentos de

planeamiento general.
b) Elaboración, tramitación y aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo, así como
de las innovaciones de la ordenación urbanística que no afecten a la ordenación estructural.
c) Aprobación de los proyectos de actuación para actuaciones en suelo no urbanizable.
d) Otorgamiento de las licencias urbanísticas y declaraciones de innecesariedad.
e) Inspección de la ejecución de los actos sujetos a intervención preventiva.
f) Elaboración y aprobación de los planes municipales de inspección urbanística.
g) Protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado.
h) Procedimiento sancionador derivado de las infracciones urbanísticas.
2. Planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la
vivienda protegida, que incluye:
a) Promoción y gestión de la vivienda.
b) Elaboración y ejecución de los planes municipales de vivienda y participación en la
elaboración y gestión de los planes de vivienda y suelo de carácter autonómico.
c) Adjudicación de las viviendas protegidas.
d) Otorgamiento de la calificación provisional y definitiva de vivienda protegida, de
16 conformidad con los requisitos establecidos en la normativa autonómica.
3. Gestión de los servicios sociales comunitarios, conforme al Plan y Mapa Regional de
Servicios Sociales de Andalucía, que incluye:
a) Gestión de las prestaciones técnicas y económicas de los servicios sociales comunitarios.
b) Gestión del equipamiento básico de los servicios sociales comunitarios.
c) Promoción de actividades de voluntariado social para la atención a los distintos colectivos,
dentro de su ámbito territorial.
4. Ordenación, gestión, prestación y control de los siguientes servicios en el ciclo integral del
agua de uso urbano, que incluye:
a) El abastecimiento de agua en alta o aducción, que incluye la captación y alumbramiento de
los recursos hídricos y su gestión, incluida la generación de los recursos no convencionales, el
tratamiento de potabilización, el transporte por arterias o tuberías principales y el
almacenamiento en depósitos reguladores de cabecera de los núcleos de población.
b) El abastecimiento de agua en baja, que incluye su distribución, el almacenamiento
intermedio y el suministro o reparto de agua de consumo hasta las acometidas particulares o
instalaciones de las personas usuarias.
c) El saneamiento o recogida de las aguas residuales urbanas y pluviales de los núcleos de
población a través de las redes de alcantarillado municipales hasta el punto de interceptación
con los colectores generales o hasta el punto de recogida para su tratamiento.
d) La depuración de las aguas residuales urbanas, que comprende su interceptación y el
transporte mediante los colectores generales, su tratamiento y el vertido del efluente a las
masas de agua continentales o marítimas.

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e) La reutilización, en su caso, del agua residual depurada en los términos de la legislación

básica.
5. Ordenación, gestión y prestación del servicio de alumbrado público.
6. Ordenación, gestión, prestación y control de los servicios de recogida y tratamiento de
residuos sólidos urbanos o municipales, así como la planificación, programación y disciplina de
la reducción de la producción de residuos urbanos o municipales.
7. Ordenación, gestión y prestación del servicio de limpieza viaria.
8. Ordenación, planificación, programación, gestión, disciplina y promoción de los servicios
urbanos de transporte público de personas que, por cualquier modo de transporte, se lleven a
cabo íntegramente dentro de sus respectivos términos municipales.
9. Deslinde, ampliación, señalización, mantenimiento, regulación de uso, vigilancia, disciplina y
recuperación que garantice el uso o servicio público de los caminos, vías pecuarias o vías
verdes que discurran por el suelo urbanizable del término municipal, conforme a la normativa
que le sea de aplicación.
10. Ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la
movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del
transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y
humanos que se consideren necesarios.
11. Elaboración y aprobación de catálogos urbanísticos y de planes con contenido de
protección para la defensa, conservación y promoción del patrimonio histórico y artístico de su
17 término municipal, siempre que estén incluidos en el Plan General de Ordenación Urbanística.
En el caso de no estar incluidos en dicho plan, deberán contar con informe preceptivo y
vinculante de la consejería competente en materia de cultura.
12. Promoción, defensa y protección del medio ambiente, que incluye:
a) La gestión del procedimiento de calificación ambiental, así como la vigilancia, control y
ejercicio de la potestad sancionadora con respecto a las actividades sometidas a dicho
instrumento.
b) La programación, ejecución y control de medidas de mejora de la calidad del aire, que
deberán cumplir con las determinaciones de los planes de nivel supramunicipal o autonómico,
aprobados por la Junta de Andalucía.
c) La declaración y delimitación de suelo contaminado, en los casos en que dicho suelo esté
íntegramente comprendido dentro de su término municipal.
d) La aprobación de los planes de descontaminación y la declaración de suelo descontaminado,
en los casos en que dicho suelo esté íntegramente comprendido dentro de su término
municipal.
e) La ordenación, ejecución y control de las áreas del territorio municipal que admitan flujos
luminosos medios y elevados y el establecimiento de parámetros de luminosidad.
f) La ordenación, planificación, programación y ejecución de actuaciones en materia de
protección del medio ambiente contra ruidos y vibraciones y el ejercicio de la potestad
sancionadora en relación con actividades no sometidas a autorización ambiental integrada o
unificada.
g) La programación de actuaciones en materia de información ambiental y de educación
ambiental para la sostenibilidad.
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h) La declaración y gestión de parques periurbanos y el establecimiento de reservas naturales

concertadas, previo informe de la consejería competente en materia de medio ambiente de la
Junta de Andalucía.
13. Promoción, defensa y protección de la salud pública, que incluye:
a) La elaboración, aprobación, implantación y ejecución del Plan Local de Salud.
b) El desarrollo de políticas de acción local y comunitaria en materia de salud.
c) El control preventivo, vigilancia y disciplina en las actividades públicas y privadas que directa
o indirectamente puedan suponer riesgo inminente y extraordinario para la salud.
d) El desarrollo de programas de promoción de la salud, educación para la salud y protección
de la salud, con especial atención a las personas en situación de vulnerabilidad o de riesgo.
e) La ordenación de la movilidad con criterios de sostenibilidad, integración y cohesión social,
promoción de la actividad física y prevención de la accidentabilidad.
f) El control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente
de los centros de alimentación, consumo, ocio y deporte.
g) El control sanitario oficial de la distribución de alimentos.
h) El control sanitario oficial de la calidad del agua de consumo humano.
i) El control sanitario de industrias, transporte, actividades y servicios.
j) El control de la salubridad de los espacios públicos, y en especial de las zonas de baño.
18 14. Ordenación de las condiciones de seguridad en las actividades organizadas en espacios
públicos y en los lugares de concurrencia pública, que incluye:
a) El control, vigilancia, inspección y régimen sancionador de los establecimientos de pública
concurrencia.
b) La gestión y disciplina en materia de animales de compañía y animales potencialmente
peligrosos, y la gestión de su registro municipal.
c) La autorización de ampliación de horario y de horarios de apertura permanente de
establecimientos públicos, en el marco de la legislación autonómica.
d) La autorización de condiciones específicas de admisión de personas en los establecimientos
de espectáculos públicos y actividades recreativas.
e) La creación de Cuerpos de Policía Local, siempre que lo consideren necesario en función de
las necesidades de dicho municipio, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 2/1986, de
13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y en la legislación básica del Estado.
f) La elaboración, aprobación, implantación y ejecución del Plan de Emergencia Municipal, así
como la adopción, con los medios a disposición de la corporación, de medidas de urgencia en
caso de catástrofe o calamidad pública en el término municipal.
g) La ordenación, planificación y gestión del servicio de prevención y extinción de incendios y
otros siniestros, así como la asistencia y salvamento de personas y protección de bienes.
h) La creación, mantenimiento y dirección de la estructura municipal de protección civil.
i) La promoción de la vinculación ciudadana a través del voluntariado de protección civil.

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j) La elaboración de programas de prevención de riesgos y campañas de información.

k) La ordenación de las relaciones de convivencia ciudadana y del uso de sus servicios,
equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos municipales.
15. Ordenación, planificación y gestión de la defensa y protección de personas usuarias y
consumidoras, que incluye:
a) La información y educación a las personas usuarias y consumidoras en materia de consumo,
así como la orientación y el asesoramiento a estas sobre sus derechos y la forma más eficaz
para ejercerlos.
b) La información y orientación a las empresas y profesionales en materia de consumo.
c) El análisis, tramitación, mediación o arbitraje, en su caso, de las quejas, reclamaciones y
denuncias que presentan las personas consumidoras.
d) La constitución, gestión, organización y evaluación de las oficinas municipales de
información al consumidor de su ámbito territorial.
e) El fomento, divulgación y, en su caso, gestión, del sistema arbitral de consumo, en
colaboración con la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma de
Andalucía, en los términos previstos en la legislación vigente.
f) La inspección de consumo y el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las
infracciones localizadas en su territorio en las condiciones, con el alcance máximo y facultades
establecidos en la normativa autonómica reguladora en materia de consumo.

19 g) La prevención de situaciones de riesgo de ámbito municipal de las personas consumidoras y

la adopción de medidas administrativas preventivas definitivas, cuando estas situaciones se
materialicen en el ámbito estrictamente local y se puedan afrontar en su totalidad dentro del
término municipal, o provisionales cuando excedan del mismo.
h) La constitución, gestión, organización y evaluación de los puntos de contacto municipales
integrados en la Red de Alerta de Andalucía de Productos de Consumo.
16. Promoción del turismo, que incluye:
a) La promoción de sus recursos turísticos y fiestas de especial interés.
b) La participación en la formulación de los instrumentos de planificación y promoción del
sistema turístico en Andalucía.
c) El diseño de la política de infraestructuras turísticas de titularidad propia.
17. Planificación y gestión de actividades culturales y promoción de la cultura, que incluye:
a) La elaboración, aprobación y ejecución de planes y proyectos municipales en materia de
bibliotecas, archivos, museos y colecciones museográficas.
b) La gestión de sus instituciones culturales propias, la construcción y gestión de sus
equipamientos culturales y su coordinación con otras del municipio.
c) La organización y promoción de todo tipo de actividades culturales y el fomento de la
creación y la producción artística, así como las industrias culturales.
18. Promoción del deporte y gestión de equipamientos deportivos de uso público, que incluye:
a) La planificación, ordenación, gestión y promoción del deporte de base y del deporte para
todos.
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b) La construcción, gestión y el mantenimiento de las instalaciones y equipamientos deportivos

de titularidad propia.
c) La organización y, en su caso, autorización de manifestaciones y competiciones deportivas
que transcurran exclusivamente por su territorio, especialmente las de carácter popular y las
destinadas a participantes en edad escolar y a grupos de atención especial.
d) La formulación de la planificación deportiva local.
19. Ordenación, planificación y gestión, así como el control sanitario de cementerios y servicios
funerarios.
20. En materia de educación:
a) La vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
b) La asistencia a la consejería competente en materia de educación en la aplicación de los
criterios de admisión del alumnado en los centros docentes sostenidos con fondos públicos.
c) La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de
segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, así como la
puesta a disposición de la Administración educativa de los solares necesarios para la
construcción de nuevos centros docentes públicos.
d) La cooperación en la ejecución de la planificación que realice la consejería competente en
materia de educación y en la gestión de los centros públicos escolares existentes en su término
municipal.

20 21. Fomento del desarrollo económico y social en el marco de la planificación autonómica.

22. Ordenación, autorización y control del ejercicio de actividades económicas y empresariales,
permanentes u ocasionales.
23. Autorización de mercadillos de apertura periódica así como la promoción del
acondicionamiento físico de los espacios destinados a su instalación.
24. Ordenación, gestión, promoción y disciplina sobre mercados de abastos.
25. Organización y autorización, en su caso, de eventos o exposiciones menores que, sin tener
carácter de feria oficial, estén destinados a la promoción de productos singulares.
26. Establecimiento y desarrollo de estructuras de participación ciudadana y del acceso a las
nuevas tecnologías.
27. Provisión de medios materiales y humanos para el ejercicio de las funciones de los
juzgados de paz.
28. Ejecución de las políticas de inmigración a través de la acreditación del arraigo para la
integración social de inmigrantes, así como la acreditación de la adecuación de la vivienda para
el reagrupamiento familiar de inmigrantes.

LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS POR DELEGACIÓN

Son aquellas que, perteneciendo a otras Administraciones Públicas, se encomienda su ejercicio
a una entidad local. Al no ser competencias propias y en congruencia con la doctrina del
Tribunal Constitucional antes expuesta, que concentra la garantía constitucional de la
autonomía local en las propias y exclusivas, dispone el artículo 7.3 de la LRBRL que las

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competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el

acuerdo de delegación, según corresponda, y preverán técnicas de dirección y control de
oportunidad y eficiencia.
A ellas se refieren los artículos 27 y 37 de la citada LRBRL (muy afectados por la reforma
operada por la LRSAL), en relación con las delegaciones conferidas a municipios y provincias,
respectivamente, disponiendo que el Estado y las comunidades autónomas, en el ejercicio de
sus respectivas competencias, podrán delegar en los municipios el ejercicio de sus
competencias.
La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar
duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, añadiendo que también con el propósito de mejorar la transparencia
de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de
racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos.
La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de esta, que no
podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la
Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos, que esta asigne
sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas.
La delegación, cuya efectividad requerirá su aceptación por el municipio interesado, deberá
acompañarse de una memoria económica donde se justifiquen los principios a que se refiere el
párrafo segundo de este apartado y se valore el impacto en el gasto de las Administraciones
Públicas afectadas sin que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto de las mismas,

21 Por ello la delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente

financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y
suficiente en los presupuestos de la Administración delegan te para cada ejercicio económico,
siendo nula sin dicha dotación. El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de
la Administración autonómica delegante facultará a la entidad local delegada para
compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que esta tenga con aquella,
previendo el nuevo artículo 57 bis de la LRBRL la obligación autonómica de incluir una cláusula
de garantía del cumplimiento de los nuevos compromisos de pago de dicha comunidad
autónoma consistente en la autorización a la Administración General del Estado a aplicar
retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de
financiación. El Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad
financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico,
vino a establecer el procedimiento de retención indicado, de modo singular para la materia de
gasto social (servicios educativos, sanitarios y de servicios sociales), creándose además un
registro electrónico de convenios suscritos entre comunidades autónomas y entidades locales
que impliquen obligaciones financieras o compromisos de pagos a cargo de las comunidades
autónomas, que dependerá del MHFP y que se organizará en al menos dos secciones
(convenios en materia de gasto social y otros convenios), correspondiendo al interventor local
la remisión en el plazo de 15 días desde que se produzca el hecho inscribible. Sin embargo el
artículo 57 bis de la LRBRL fue declarado inconstitucional por la STC 41/2016, de 3 de marzo.
Cuando el Estado o las comunidades autónomas deleguen en dos o más municipios de la
misma provincia una o varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse
siguiendo criterios homogéneos. En tal caso la Administración delegante podrá solicitar la
asistencia de las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes para la coordinación y
seguimiento de dichas delegaciones.

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El artículo 27.3 de la LRBRL recoge entre otras las siguientes competencias que el Estado y las
de las comunidades autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos:
a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.
b) Protección del medio natural,
c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la
prevención de la violencia contra la mujer,
d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales ele titularidad de la
comunidad autónoma,
e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación ele titularidad
pública de primer ciclo ele educación infantil.
f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.
g) Gestión ele instalaciones culturales de titularidad de la comunidad autónoma o del Estado,
con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28." de la
Constitución española.
h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la comunidad autónoma o del
Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario
lectivo.
i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales. j) Promoción y gestión
turística.
22 k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.
l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la comunidad autónoma o del Estado.
m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la
comunidad autónoma o de la Administración del Estado.
n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.
o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la
Universidad Nacional de Educación a Distancia.

La Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios

delegados, dictar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento,
información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los
requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de
incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas, o inobservancia
de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o
ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del municipio. Los actos del
municipio podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante.
La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de revocación o renuncia de la
delegación. Entre las causas de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones
financieras por parte de la Administración delegante o cuando, por circunstancias
sobrevenidas, se justifique suficientemente la imposibilidad de su desempeño por la
Administración en la que han sido delegadas sin menoscabo del ejercicio de sus competencias
propias. El acuerdo de renuncia se adoptará por el Pleno de la respectiva entidad local.

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La Ley de Autonomía local de Andalucía establece respecto de la delegación de competencias a

los municipios La Comunidad Autónoma podrá delegar el ejercicio de sus competencias en los
municipios y la delegación comportará que la entidad local ejerza las potestades inherentes a
la competencia que se delega sin que, no obstante, se altere su titularidad.
La delegación respetará, en todo caso, la potestad de autoorganización de la entidad local, y la
competencia delegada se ejercerá con plena responsabilidad, sin perjuicio de las facultades de
dirección y control que puedan establecerse en el decreto de delegación. Para la efectividad de
la delegación se requiere la aceptación expresa de la entidad local delegada y la cesión de uso
de los medios materiales, las dotaciones económicas y financieras y, en su caso, la adscripción
de los recursos humanos necesarios para su desempeño.
El decreto de delegación será aprobado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a
propuesta de la consejería competente por razón de la materia, y deberá tener, al menos, el
siguiente contenido:
a) Referencia a las normas legales que justifican la delegación.
b) Funciones cuya ejecución se delega.
c) Medios materiales, personales económicos y financieros que, en su caso, se ponen a la
disposición de la entidad delegada, su valoración y el procedimiento de revisión.
d) Valoración del coste efectivo del servicio.
e) Fecha de efectividad de la delegación y duración.
f) Condiciones, instrucciones y directrices que formule la Comunidad Autónoma, así
como los mecanismos de control y requerimientos que puedan ser formulados y
supuestos en que procederá la revocación de la delegación.

23 Las facultades de dirección y control que se reserve la Comunidad Autónoma podrán ser:

a) La potestad reglamentaria sobre la materia, pudiendo el ente en que se delegue

reglamentar el servicio.
b) El establecimiento de recurso de alzada ante los órganos de la Comunidad Autónoma
que se determinen, contra las resoluciones dictadas por el ente local.
c) Promover la revisión de oficio en relación con dichas resoluciones.
d) Elaborar programas y dictar directrices sobre la gestión de las competencias, así como
dictar instrucciones técnicas de carácter general.
e) Recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión.
f) Formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias
observadas.

LA CLÁUSULA DE CAPACITACIÓN GENERAL

El artículo 25. 1 de la LRBRL establece el reconocimiento de una capacidad genérica para
actuar, también conocida como cláusula de capacitación general, limitada tras la reforma
operada por la LRSAL, según la cual el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito
de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que
contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
Sin perjuicio de lo establecido anteriormente, el artículo 28 de la LRBRL establecía que los
municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de las
Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción
de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente, Al respecto, el Tribunal
Constitucional establece, en su Sentencia 214/1989, que el artículo 28 no viene a ampliar
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notablemente el ámbito competencial de los municipios, tal como queda ya delimitado por el
artículo 25 de la LRBRL, por lo que quiere decirse que esas «actividades complementarias» de
ninguna forma pueden menoscabar o configurarse como un obstáculo a las competencias que
corresponden al Estado o a las comunidades autónomas.
Estos dos preceptos han sido frecuentemente utilizados para legitimar la asunción municipal
de una multiplicidad de labores, que constituyen uno de los elementos más importantes de los
llamados «gastos impropios», esto es, los que se derivan de competencias que no
corresponden a los municipios pero que en la práctica vienen siendo ejercidas por ellos, ya sea
voluntariamente, ya sea por exigencia ciudadana o de otras instancias superiores.
Sin embargo, como ya ha sido indicado, la reforma operada por la LRSAL ha venido a acotar la
cláusula de capacitación general y a suprimir el artículo 28 de la LBRL.
En su lugar introduce el artículo 7.4 de la LBRL, según el cual, las Entidades Locales solo podrán
ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se
ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo
con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público
con otra Administración pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes
previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la
inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera
sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de
estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de
las comunidades autónomas.

24 Como consecuencia de este nuevo artículo 7.4, la disposición adicional novena de la LRSAL
prevé, en relación a los llamados convenios sobre ejercicio de competencias y servicios
municipales, que los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos,
en el momento de la entrada en vigor de la LRSAL, por el Estado y las comunidades autónomas
con toda clase de entidades locales, que lleven aparejada cualquier tipo de financiación
destinada a sufragar el ejercicio por parte de estas últimas de competencias delegadas o
competencias distintas a las enumeradas en los artículos 25 y 27 de la LRBRL, deberán
adaptarse a las nuevas previsiones de la LRBRL a 31 de diciembre de 2014 (si bien se prevé que
la adaptación de los instrumentos de cooperación suscritos por las entidades locales para el
funcionamiento de Centros Asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
deberá realizarse en el plazo de tres años). Transcurrido este plazo sin haberse adaptado
quedarán sin efecto. En realidad todas estas nuevas previsiones se relacionan íntimamente con
la LOEP, que establece importantes limitaciones en esta materia al conjunto de entidades que
integran el sector público, entre ellas a las entidades locales, como garantía del crecimiento
económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución
española, previendo el obligatorio cumplimiento de los siguientes principios:
a) El principio de sostenibilidad financiera, esto es, la capacidad para financiar
compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda
pública, conforme a lo establecido en la propia LOEP y en la normativa europea.
b) El principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, de
modo que la gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la
eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización
del gasto y de mejora de la gestión del sector público. Las disposiciones legales y
reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los
contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación que
afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus

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repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las

exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
c) El principio de lealtad institucional, por lo que cada Administración pública deberá:
- Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere la
LOEP, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.
- Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración pública
tenga atribuidas.
- Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses
públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a
otras Administraciones Públicas.
- Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que precisen sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en
particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de
información y transparencia en el marco de la LOEP y de otras disposiciones
nacionales y comunitarias.
- Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el resto de
Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
En la misma línea se sitúan los Programas de Estabilidad 2012-2015 y de Reformas 2012,
aprobados por el Consejo de ministros el 27 de abril de 2012, y que proponen una mejora y
eficiencia en la prestación de servicios públicos esenciales, y modernización y racionalización
de las Administraciones Públicas, habiéndose añadido el principio de prudencia financiera por
parte del Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad
financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico,
25 principio desarrollado por la Resolución de 16 de septiembre de 2016, en las operaciones de
endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, así como por
la Resolución de 9 de septiembre de 2015, en las operaciones financieras que tengan por
objeto activos financieros o la concesión de avales, reavales u otra clase de garantías públicas
o medidas de apoyo extra presupuestario, ambas de la Secretaría General del Tesoro y Política
Financiera.

Sobre la base de la nueva regulación incorporada por la LRSAL, varias comunidades autónomas
han procedido a dictar sus propias normas de adaptación a la misma en lo que a la cuestión
competencial concierne, lo que en la práctica en buena parte de las ocasiones ha venido a
suponer en cierta medida una posposición de la aplicación de algunas de las previsiones de la
LRSAL. Ejemplo claro es en Andalucía, el Decreto-ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se
establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL.
En Asturias, el Decreto 68/2014, de I O de julio, por el que se regula el procedimiento para la
No obstante todo lo anterior, hay que destacar que en noviembre de 2015, mediante nota
informativa de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, ante la incertidumbre y
las consultas que se venían planteando en relación con el régimen transitorio de la LRSAL, se
estableció que «en tanto no sean aprobadas las normas reguladoras del nuevo sistema de
financiación autonómica y local, las competencias a que se refieren las citadas disposiciones
transitorias primera y segunda y adicional decimo- quinta deberán continuar siendo prestadas
por los Ayuntamientos.

LOS SERVICIOS MÍNIMOS

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Por lo que respecta a los servicios mínimos, el artículo 26 de la LRBRL, tras la reforma operada
por la LRSAL señala que los municipios deberán prestar, en todo caso, los siguientes servicios:
a) En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza
viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de
población y pavimentación de las vías públicas (con la reforma de 2013 desaparece el
servicio de control de alimentos y bebidas).
b) En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público,
biblioteca pública y tratamiento de residuos (con la reforma de 2013 desaparece el servicio
de mercado).
a) En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil,
evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a
personas en situación de riesgo o exclusión social (hasta 2013 era una mención genérica al
servicio de prestación de servicios sociales), prevención y extinción de incendios,
instalaciones deportivas de uso público.
b) En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte
colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano (hasta 2013 era protección del
medio ambiente).
Junto a estos servicios mínimos hay que tener en cuenta otras previsiones de la legislación
sectorial. Así, por ejemplo, el artículo 21 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos
Contaminados, dispone que las autoridades ambientales en su respectivo ámbito
competencia! tomarán medidas para fomentar un reciclado de alta calidad y, a este fin, se
establecerá una recogida separada de residuos, entre otros de aceites usados, cuando sea
técnica, económica y medioambiental mente factible y adecuada, para cumplir los criterios de
26 calidad necesarios para los sectores de reciclado correspondientes, debiendo antes de 2015
estar establecida una recogida separada para, al menos, papel, metales, plástico y vidrio,
debiendo habilitar espacios, establecer instrumentos o medidas para la recogida separada de
residuos domésticos y, en su caso, comerciales a los que es preciso dar una gestión
diferenciada bien por su peligrosidad, para facilitar su reciclado o para preparar los residuos
para su reutilización, adoptar las medidas necesarias para asegurarse de que los residuos se
sometan a operaciones de valorización, y fomentar métodos de recogida eficientes de acuerdo
con las características y posibilidades de cada territorio o población, para facilitar el
cumplimiento de los objetivos de preparación para la reutilización, reciclado y valoración.
En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o
entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas
residuales.
d) Limpieza viaria.
e) Acceso a los núcleos de población. e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.
Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad
de los municipios afectados, la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la
Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios,
mancomunidades u otras fórmulas.
En la redacción originaria se preveía que dicha propuesta se debía dirigir al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas el que, para reducir los costes efectivos de los servicios,
decidiría sobre la propuesta formulada con el informe preceptivo de la comunidad autónoma
si es la Administración que ejerce la tutela financiera. Sin embargo, estas previsiones han sido

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declaradas inconstitucionales por la STC 111/2016, de 9 de junio, por falta de título

competencial estatal para su regulación.
Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un
coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación
provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de
estos servicios si la Diputación lo considera acreditado.
Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá
a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios
estuvieran financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente,
será a esta a quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios.
La asistencia de las Diputaciones o entidades equivalentes a los municipios, prevista en el
artículo 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los
servicios mínimos.
Además, de acuerdo con la nueva disposición adicional decimoquinta de del TRLRHL, cuando la
Diputación o entidad equivalente acredite en un informe que el acuerdo de dos o más
municipios para la gestión integrada de todos los servicios municipales que sean coincidentes
conlleva un ahorro de al menos el I0% respecto el coste efectivo total en el que incurría cada
municipio por separado, el coeficiente de ponderación que resulte de aplicación a cada
municipio de acuerdo con el artículo 124.1 del TRLRHL se incrementará en 0,04.

INICIATIVA PÚBLICA LOCAL

27 Finalmente hay que tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 86.1 de la LRBRL, en
su redacción proveniente de la LRSAL, las entidades locales podrán ejercer la iniciativa pública
para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento
del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus
competencias. En el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida
habrá de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la sostenibilidad financiera del
conjunto de la Hacienda municipal debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la
oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local
sobre la concurrencia empresarial.
Ello nos lleva a las tradicionales figuras de la municipalización, recogidas en el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955 (RSCL), como las dos
instituciones político-administrativas que reflejan el fenómeno de la municipalización y, por
tanto, consistentes en la asunción por las entidades locales de la competencia para realizar
una actividad, que antes se dejaba a la libre iniciativa y a la concurrencia de los particulares o
de otros entes públicos.
La regulación positiva de la iniciativa pública económica se encuentra en los artículos 86 y
siguientes de la LRBRL (en la redacción conferida por la LRSAL). Esta iniciativa es susceptible de
llevarse a cabo en régimen de libre concurrencia, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos
96 y 97 del TRRL, en cuyo caso podrá recaer en cualquier actividad de utilidad pública que se
preste dentro del término municipal y en beneficio de sus habitantes, correspondiendo al
Pleno de la respectiva Corporación local la aprobación del expediente, que determinará la
forma concreta de gestión del servicio.
A su vez, esta iniciativa puede ejercerse también en régimen de exclusiva o monopolio, en
cuyo caso solo podrá recaer sobre algunas de las siguientes actividades o servicios esenciales
que enumera el artículo 86.2 de la LRBRL (abastecimiento domiciliario y depuración de aguas,
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recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos y transporte público de viajeros) de

conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable, si bien el Estado y las
comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer,
mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios. En tal caso la efectiva
ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de
aprobación del Pleno de la correspondiente Corporación local, la aprobación por el órgano
competente de la comunidad autónoma.
Por otro lado hemos de tener en cuenta que al día de hoy la lectura de todos estos preceptos
hemos de llevarla a cabo de acuerdo con las limitaciones marcadas por la LOEP, como garantía
del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del artículo 135 de
la Constitución española, de ahí que, de acuerdo con el nuevo artículo 86.3 de la LRBRL, la
Administración del Estado pueda impugnar los actos y acuerdos previstos en dicho artículo,
cuando incumplan la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Esta materia se halla también regulada en la Ley de Autonomía Local de Andalucía que
establece que, en los términos del artículo 128.2 de la Constitución Española, las entidades
locales andaluzas podrán ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades
económicas en el marco de sus políticas propias, en régimen de libre concurrencia. El ejercicio
de actividades económica en régimen de libre concurrencia requiere acuerdo de la entidad
local adoptado por mayoría

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