Territorialidad indígena y descentralización en Bolivia

(1994-2005): Autonomías, municipalidades, diferenciación

social y acceso a recursos
Pablo Regalsky versión Agosto 2017
Traducción parcial y provisional de un capítulo de la tesis presentada por Pablo
Regalsky en la Universidad de Newcastle para optar al título de Doctor en Filosofía
(Ph.D.) Abril de 2008. La reproducción no está permitida. Toda reproducción no
autorizada será penada.

Introducción
Municipalización como construcción de estado
"... Las cosas nunca resultan tal como se ha previsto, pero lo que yo quería mostrar es que
esta diferencia no es uno entre la pureza de un ideal y la desordenada impureza de la
realidad, sino que en los hechos hay diferentes estrategias mutuamente opuestas, compuestas
y superpuestas de tal manera que producen permanentes y sólidos efectos. Efectos que pueden
perfectamente ser entendidos en términos de su racionalidad, a pesar de que no se ajustan a
la programación inicial: esto es lo que da como resultado la solidez y la flexibilidad del
aparato (dispositif)”. Foucault (1991a: 81).

Este trabajo explora la descentralización en el contexto de la emergencia de los movimientos

indígena campesinos en Bolivia. Examina la reconfiguración territorial del Estado boliviano a
través de la descentralización, con un foco en el impacto que el proceso de municipalización ha
tenido en la territorialidad indígena y en la diferenciación social en comunidades andinas. Los
estudios recientes han descuidado o ignorado la crisis municipal de 2003-2004 que, según
argumento aquí, ha resultado de esta reconfiguración.
Añado a esta crisis municipal poco o nada estudiada, el análisis de cómo las características del
actual gobierno del MAS y las aparentes paradojas de este primer gobierno “indígena” estuvieron
totalmente prefiguradas en lo que aquí describo con detalle como un proceso de “burocratización
desde abajo”. Utilizo el ejemplo de lo sucedido en los municipios de la provincia Ayopaya para
mostrar cómo la municipalización tuvo un impacto directo en la burocratización de las
organizaciones campesinas. Pero más allá de eso, la LPP impactó en la capacidad de las
comunidades campesinas indígenas de base para ejercer sus formas tradicionales de control y
acceso a la tierra.

La ley de Participación Popular (LPP) aprobada por el gobierno de Sanchez de Lozada en 1994 fue
elogiada por un gran número de académicos, tanto como por el conjunto de agencias multilaterales,
como un avance en la descentralización y un paso adelante hacia una profunda democracia
participativa. En el campo político, hubo un reconocimiento generalizado de los alcances
extraordinarios de esta ley. La misma otorga reconocimiento jurídico a las comunidades indígenas y
propone incorporarlas en la vida institucional del estado boliviano. Procura buena gobernanza
promoviendo la participación directa de la sociedad civil a través de mecanismos de vigilancia
(Comités de Vigilancia, CV) e incorpora las recién reconocidas Organizaciones Territoriales de
Base (OTBs) en el proceso de planificación participativa del presupuesto municipal. Las políticas
neoliberales para privatizar las industrias nacionalizadas y flexibilizar el mercado laboral estuvieron
vinculadas a la descentralización cum participación, en lo que fue denominado la segunda
generación de las políticas de ajuste estructural a mediados de los 1990s.

En el plano económico y social las opiniones aparecen más divididas sobre su impacto. La ley
redirige los fondos que estaban destinados anteriormente a las corporaciones departamentales de
desarrollo y los destina a un escalón administrativo inferior del estado: los gobiernos municipales,
la mayoría de los cuales nunca habían recibido fondos anteriormente. Estos fondos deben ser
destinados a la inversión pública para combatir la pobreza rural a través de una planificación
participativa que transforma los gobiernos locales en “municipios productivos”.

Mi argumento es que el ámbito de acción de la LPP demuestra, será más complejo en la práctica de
lo que aparece en los propósitos explicitados por los promotores de la ley y en la literatura asociada.
Muestro que, en los hechos, la municipalización juega un rol concomitante en la estrategia
neoliberal de modernización de la propiedad de la tierra y la ciudadanización como incorporación
del campesino en calidad de consumidor al mercado.

Este trabajo explora cómo esta incorporación de las comunidades indígenas campesinas en la “vida
nacional”, como un elemento de las estrategias neoliberales interesadas en la ampliación de los
mercados, llegó a afectar las estrategias andinas de manejo de su espacio vital. En Bolivia, la
expansión del mercado de tierras está restringida por los “usos y costumbres” o ley consuetudinaria
indígena. Si bien esta meta en particular (el desarrollo del mercado de tierras) no figura en ninguna
forma en la letra de la ley, Van Cott ha aceptado que:

“[La LPP] ha permitido al gobierno boliviano ganar prestigio internacional y el compromiso de la

comunidad internacional de donantes para lanzar la reforma con el adecuado respaldo financiero y
técnico [ya que la ley] servirá para un número de objetivos que están entre las prioridades
principales de las élites bolivianas y la comunidad internacional de desarrollo, tales como la
integración de las áreas rurales en el mercado nacional, desarrollando los potenciales productivos
locales y extendiendo la presencia del estado y la aplicación de la ley en todo el territorio
[nacional]” (Van Cott, 2000:178-9).
La LPP como “[una] construcción fuertemente regulada de una moderna [sociedad civil] ciudadana
participativa…encaminada a la incorporación de los campesinos/indígenas en el estado nación
boliviano” (Medeiros, 2001:401) es una pieza clave de la legislación que cuestiona los sistemas
políticos “corporativos” indígenas. De esa manera cuestiona el poder de los sindicatos y refuerza las
instituciones políticas de la democracia liberal (Kohl, 2003b, Postero, 2007).

De estos objetivos perseguidos por las élites bolivianas, no resulta extraño entonces que se
desprenda el hecho de que la LPP haya contribuído a erosionar la autoridad tradicional indígena, lo
cual a su vez afecta el espacio de los derechos colectivos indígenas

14
Capítulo II. Revisión de la literatura

Sociedad, estado y descentralización

El proceso de la descentralización municipal en Bolivia y lo peculiar de sus características ha

llevado a autores bolivianos, así como a varios académicos de habla inglesa, 3 a generar una
floreciente literatura sobre el tema. Mientras la primera sección de esta revisión examina los
términos generales de la relación entre estado y sociedad en las sociedades modernas, la segunda se
centra concretamente en la relación que establece la ‘sociedad civil’ con el Estado boliviano
después de la puesta en vigor en abril de 1994 de la Ley n° 1551 de Participación Popular LPP.

La colección que se revisa en la segunda sección está organizada alrededor de tres tópicos
principales, ordenados según los estudios publicados en las siguientes categorías:
1. Los temas politizados de la representación-gobernabilidad y la inclusión, con mucho el área que
más se ha estudiado;
2. El ‘municipio productivo’ que apunta al desarrollo rural mediante la cooperación con entidades
internacionales, ONGs e iniciativas privadas como parte de la implementación de
“gubernamentalidad”;
3. Los temas de territorialidad, configuración territorial y tierra, como un área de investigación casi
descuidada.
Aunque la literatura sobre LPP comenzó a aflorar en 1994, este tema está virtualmente ausente en la
investigación publicada hasta 2003. En la presente tesis intento demostrar que las problemáticas de
‘Tierra y Territorio’ y el conflicto que provocó la reconfiguración territorial realizada bajo LPP son
algunas de las principales causas del conflicto y de las subsecuentes crisis en el estado 4.

Gobernabilidad, Gubernamentalidad y jurisdicciones soberanas

Una nueva serie de paradojas y procesos contradictorios fue tomando forma en y entre los ámbitos
social y político. Los mecanismos estatales de control social son el hilo que enlaza a ambos
(Migdal 1988). En la tipología de Migdal los estados débiles corresponden a sociedades que tienen
sólidos estratos intermediarios o élites secundarias que establecen controles sociales más o menos
independientes del estado. El Estado boliviano articuló y movilizó hacia abajo mecanismos de

3
Se han identificado –en 2008- más de 280 publicaciones sobre la Ley de la Participación Popular (LPP).
4
Esta crisis fue tan seria que obligó a las clases gobernantes a aceptar la convocación de una Asamblea Constituyente ‘para refundar
el país.’ Dicha asamblea fue instalada en 2006.

15
control social en los años 1990 como parte de la segunda ola de reformas estructurales para reforzar
su propio ordenamiento institucional y mecanismos de gobernanza pero estos fueron adquiriendo
significados diferentes que acarrearon resultados inesperados. Localidad y lugar han tomado
diferente significado durante el proceso de etnicización a nivel de base en las comunidades rurales,
sin que este fenómeno se limite a esa escala. La fluidez resultante en las relaciones entre Estado y
movimientos sociales indígenas, tal como es visible en el caso de Bolivia, implica que estas
relaciones se volvieron inestables y que no han cristalizado en el período bajo estudio entre 1989 y
2005 (Regalsky 2008).

Foucault explica que la gubernamentalidad 5 se da en la medida que la ‘población’ se torna el sujeto

principal como cuerpo social gobernado, y cuando la economía es el asunto o cosa principal a ser
conducida pues es este conducto el que vincula a los individuos. En términos simples, este cuerpo
social gobernado se convierte, por medio de la individuación, en una alineación de individuos
vinculados en cuanto agentes económicos (Foucault 1991b).

Hook (2003:223) recalca que ‘las varias formas de entender el poder no logran abarcar la caótica
multiplicidad de las “relaciones de fuerza” que apuntalan el poder. En oposición a conceptos
lineares de progreso, Foucault hace énfasis en un campo de poder que es múltiple, fragmentario,
diverso y cambiante. Es complejo en cuanto sus componentes forman “un conjunto tenso,
desequilibrado, heterogéneo e inestable de relaciones de fuerza” (Foucault 2003).’ Al aplicar
nosotros a Bolivia ese modelo que busca ‘el principio de inteligibilidad de la política en la forma
general de guerra,’ propuesto por Foucault (2003:iv) uno se pregunta lo que ocurre a la condición
de gubernamentalidad cuando el ámbito social -lo que, en nuestro caso sería equivalente a la forma
indígena de gobierno propio- no es absorbida del todo dentro de la ‘sociedad civil’ mediante un
proceso de individualización. ¿Qué resultado se ‘desprende’ en caso que los cuerpos individuales
no se vuelven los sujetos homogenizados del estado? Conforme la sociedad se fragmenta y
reterritorializa a través de la globalización, la etnificación revierte la homogenización. En este
escenario, la soberanía – esto es, jurisdicción – se mantiene como la problemática crucial. Mientras
las agrupaciones sociales de los grupos étnicos en Bolivia se reterritorializan y se auto-gobiernan a
consecuencia de procesos mundiales que están fuera del control del estado boliviano (ie. la crisis del
estado-nación, la globalización, la etnicización), qué sucede con la acelerada dinámica de
transformación de los linderos internos entre cuerpo social y estado? (Putzel 2005; Webb 2006).
¿Qué le ocurre a este cuerpo social como sistema estructurado en clases que produce una burocracia

5
Gubernamentalidad es un “barbarismo” o galicismo adaptado del término “governamentalité” inventado por
Foucault.

16
diferenciada y secretada por esa misma sociedad así estructurada? En este contexto ¿Cómo emergen
los procesos de burocratización “desde abajo”, que ocurren como resultado de estrategias de
mediación llevadas adelante por fracciones sociales para llenar los intersticios al interior de una
sociedad fragmentada?6 ¿Es la evolución de la burocracia, como dispositivo que media y se
interpone a las consecuencias de los intereses contrapuestos de varios grupos y clases sociales,
plenamente comprensible según esa categoría de análisis de Foucault, conforme intenta comprender
eventos y discontinuidades históricas? En esta tesis arguyo que el Estado actuó como un aparato
para disolver sujetos colectivos y formas indígenas de gobierno, lo que Sivaramakrishnan (2005)
llama ‘insularidades residuales,’ dentro de la sociedad civil en el afán de producir ciudadanía
individual. Examino la forma en que, contrariamente, el propio cuerpo social se convierte en agente
fragmentador del Estado e intento mostrar la manera en que el cuerpo social deviene en agencia que
trastorna la gubernamentalidad, a la vez que paradójicamente produce a la vez burocracia en un
proceso sin fin de mediaciones dentro de la misma sociedad. Este proceso tan paradójico tiene que
ser entendido como una tendencia producida por un sinnúmero de tejidos en tensión, contradicción
y crisis, y no como proceso linear.

Los debates sobre la definición y la función de las burocracias enlazan directamente a éstas con la
administración del aparato estatal, admitiendo sin embargo que las burocracias podrían tener
conflictos de interés con el propio estado o con la sociedad en términos generales (Heper 1985;
Kraus y Vanneman 1985). La coordinación burocrática de la acción humana, según creía Weber, es
la marca distintiva de las estructuras sociales modernas (Weber 1991). Aquí usamos una definición
más general para burocratización; aplicamos el término no sólo a los funcionarios del aparato estatal
sino también a las capas intermedias de la sociedad que administran los recursos y los conflictos
sociales. Al mismo tiempo, estas capas intermedias desarrollan independientemente sus propios
intereses, como estratos dentro de la sociedad, en cuanto ejercen control social sobre sectores
sociales específicos, y van diferenciándose cada vez más de aquellos espacios de la sociedad de los
cuales surgieron (Pavlich 1996).

Parece razonable hablar de gubernamentalidad como un mecanismo establecido en Francia, durante

el período que sigue a 1969. Las formas en las que el aparato estatal logró ‘solidez y flexibilidad’
tras la revuelta de mayo de 1968 dejaron profunda huella en la intelectualidad europea de izquierda,
conforme figura en los primeros escritos de Foucault y en la relación de Bourdieu sobre

6
Weber (1991) distingue entre autoridad burocrática y administración burocrática. La autoridad burocrática ocurre en un gobierno
público y legítimo y la administración burocrática puede hallarse en la empresa privada. Luxemburg (1971) examinó la emergencia
de la burocracia en sindicatos laborales y como parte de los movimientos sociales, mientras que Trotsky (1977) y Mandel (1984)
estudiaron su expresión en la Unión Soviética.

17
‘reproducción’ (Bourdieu y Passeron 1977). No obstante, en esta tesis, y siguiendo esta corriente,
intento analizar el caso boliviano, no como algo aislado sino como una expresión extrema de crisis
hegemónica que deriva en el colapso de la gubernamentalidad. Hoy en día y por todo el mundo
están fracasando los espacios de gobernancia que se han construido sobre el cuerpo social
gobernado, en tanto agregado de ciudadanos individuales. El estado no logra un control efectivo
sobre el territorio y, por lo tanto, se le presta creciente atención al caso de los ‘estados
fracasados/fallados’ (Véase Watts 2004) 7.
Este problema teórico puede formularse de la siguiente manera: ¿Es la gubernamentalidad un marco
adecuado para lo que se supone debemos investigar? “La táctica sobre la forma de usar las leyes y
de disponer de las cosas, pues el arte primordial del gobierno es la economía” (Foucault 1991b). ¿O
es aún la soberanía (el tema del orden de las leyes, la imposición de la norma [sea escrita, oral o
implícita] sobre los hombres y la obediencia a la ley) lo relevante, pues es esta la problemática que
cuestionan los indígenas? (Axtmann 2004).

Mi investigación se encamina a entender las tensiones entre los espacios de gobernabilidad 8 que la
nueva configuración estatal de ‘regímenes de jurisdicción’ buscan producir por medio de la
descentralización y la ‘participación popular’ a nivel municipal, por un lado, y la evolución de los
procesos políticos ya existentes dentro de los linderos territoriales de las comunidades campesinas
indígenas (los regímenes de jurisdicción y ‘la conducción de la conducta’ en sí mismos), por el otro.
Exploro las consecuencias y dinámicas forjadas por estas tensiones que dan lugar no a ‘un hombre
disciplinado’ a través de la individualización del cuerpo social sino a un nuevo signo de
interrogación histórico.

El concepto que Gramsci establece sobre la crisis hegemónica en una exposición maravillosamente
simplificada de la cuestión de las relaciones sociales de fuerza a escalas múltiples (Gramsci
1971:175) es clave para este estudio. 9
‘…la crisis de la hegemonía de la clase gobernante, que se suscita porque esta clase fracasa en
alguna empresa política importante, para la que pidió -u obtuvo a la fuerza- el consentimiento
de grandes masas, o que ocurre porque grandes masas pasaron repentinamente de un estado de

7
‘Hay una ironía deliberada en mi despliegue del término ‘espacio gobernable,’ en cuanto el proyecto foucaltiano, del cual se deriva,
suele reprenderse por su sentido panóptico de cierre, su abrumadora aura de dominación, mientras que mi relación de Nigeria revela
espacios desiguales, inestables, quizás ingobernables, espacios que difícilmente corresponden a la aceitada máquina disciplinaria y de
biopoder’ Watts (2004:55).
8
La gobernabilidad es el término que se refiere a las prácticas efectivas de la forma en que los intereses se persiguen y contrarrestan,
la autoridad se ejerce y se desafía, y el poder se institucionaliza y socava; que difiere del índice usual de ‘buena’ y ‘mala’
gobernancia cual plantea Moore (2001). Véase Radcliffe, Laurie et. al. (en prensa: capítulo 4) para definiciones conflictivas de la
buena gobernancia en el caso del debate sobre las leyes del agua.
9
El modelo tridimensional de Gramsci de las relaciones de fuerza lo reproduce casi por completo (sin reconocimiento) el informe
Poder y Cambio del gobierno holandés (Development-Cooperation 2007) que preparó Mick Moore para comprender la gobernancia
en países en desarrollo.

18
 pasividad política a cierta actividad y plantearon demandas que en su conjunto, aún sin ser
orgánicamente formuladas, se vuelven de hecho en una revolución.’ (id:210)

Este tema de los ciclos de desarrollo y declinación de la hegemonía es parte del presente trabajo
pues considero que bajo ese enfoque se puede responder con mayor coherencia a la pregunta: ¿Por
qué los indígenas se han transformado ahora en movimientos sociales importantes? La conexión
entre globalización y hegemonía en declinación se refiere a esta cuestión porque ya es palpable que
la globalización es la expresión de un ciclo de declinación de la civilización occidental (Chase
Dunn y Friedman 2005). Scott, Wolf, Harvey y muchos otros autores rechazaron cualquier
comprensión linear del concepto de hegemonía porque dicha comprensión supone la aceptación
consensual de la dominación de clase por los grupos subalternos que experimentan dicha
hegemonía. El concepto de hegemonía no supone que haya inexistencia de resistencia social a los
grupos dominantes, a la vez que la presencia de resistencias no implica ausencia de hegemonía. La
hegemonía no es una estructura fija sino más bien refleja un momento en el ejercicio del poder y de
la relación de fuerzas. Es en ese momento, que puede ser muy prolongado, cristalizado o por el
contrario inestable, que los intereses de la clase dominante asumen la forma de los intereses
generales de la sociedad. Sectores significativos al interior de lo subalterno otorgan cierto
consentimiento a que los grupos dominantes ejerzan el poder. Gramsci afirma que este es un
proceso civilizador, en cuanto se requiere que la burguesía ‘eduque’ este consenso desde el estado.
Pese a que aún en períodos de ascenso hegemónico se desarrollan polarizaciones, resistencia y
crisis, estas se hacen parte de la dialéctica que contribuye a que el hegemón extienda el proceso
civilizatorio (Hobsbawm, 1990; Hay, 1996) 10. A diferencia de lo anterior, en períodos de
hegemonía declinante florece la diversidad cultural mientras la crisis afecta la base del
expansionismo civilizador y la producción de procesos culturales homogenizadores (Friedman y
Chase Dunn 2005). Estas grietas en los cimientos de la expansión civilizadora de Occidente son los
canales que ahora explota la gente indígena para abrirse paso hacia el poder. Es decir, la crisis
civilizatoria necesariamente deriva en una crisis no solo gubernativa, no solo de gobernanza, sino en
la estructura social de los propios estados en cuanto pierden su legitimidad.

10
‘Lo que nos debe ocupar es la polarización de intereses antagónicos y la correspondiente dialéctica de la cultura. En los siglos
diecisiete y diecinueve se da una resistencia bastante articulada a las ideas e instituciones gobernantes de la sociedad …’ (Thompson,
1978 #1193:150)

19
El estado no es una entidad suprasocial

La premisa que sostengo es que el estado no está por encima de la sociedad sino que es una de sus
partes constituyentes. En su célebre definición del estado, Weber se refiere a ‘asociaciones
humanas’ que demandan exitosamente un monopolio sobre el uso legítimo de la violencia física
dentro de un territorio dado: ‘el estado moderno es una asociación obligatoria que organiza la
dominación’ así que el estado no es una entidad suprasocial sino más bien una asociación o grupo
de gente. ‘Como las instituciones políticas que le preceden en la historia, el estado es una relación
de hombres que dominan a hombres (sic), una relación que se sostiene en la violencia legítima’
(esto es, que se considera legítima) (Weber 1984:33). Marx (1984:26) simplifica esto aún más:
‘Desde el punto de vista político el estado y el sistema de la sociedad no son dos cosas diferentes.
El estado es el sistema de la sociedad (…) el Estado se basa en la contradicción entre la vida
privada y pública, en la contradicción entre los intereses generales y los intereses privados.’
Aunque los conceptos de Gramsci (1971:261) deberían entenderse siempre según las circunstancias
específicas de cada análisis, Gramsci hizo un comentario sumamente esclarecedor ‘…que por
Estado debería entenderse no solamente al aparato de gobierno sino también al aparato “privado” de
la “hegemonía” o la sociedad civil.’ Foucault (1980:60) establece el mismo punto al afirmar que ‘el
poder no está localizado en el aparato estatal.’

Poggi (1978:15) refuerza la aseveración de Gramsci apuntando a “fenómenos recientes que están
tendiendo a desplazar la distinción entre estado y sociedad, sugiriendo por ende un proceso que no
es de diferenciación sino de des-diferenciación.” “[S]e solía considerar (por ejemplo, en la tradición
hegeliana) que la misión social del estado involucraba lo homogenizador y lo hegemonizador, por
decirlo de alguna manera, de una sociedad concebida como inherentemente fragmentada, atomizada
y descentrada. Mas, considerando que el sistema económico capitalista en efecto ‘homogeniza y
hegemoniza’ tanto, ¿Qué le queda al estado por hacer?” (op.cit:121). El estado fue desde sus
inicios un mecanismo de control social y redistribución de excedentes11 y, como tal, “el estado, en
cuanto relación de hombres dominando a hombres,” se convirtió en el medio para controlar no sólo
la redistribución de excedentes mediante la disciplina social sino también el control del acceso a los
recursos sociales (soberanía) y, últimamente en el estado moderno, para ‘conducir la conducta’ y el
‘gobierno de sí mismo’ mediante la “gubernamentalidad”.

11
Véase Harris (1991)

20
Mucho del presente estudio visualiza la reproducción del estado ‘desde abajo’ como parte o como
resultado del proceso de ‘educación’ que incorpora estratos diferenciados de lo subalterno en la
coalición social del estado. Al usar este término, no pretendo calificar esta coalición como un
bloque permanente y homogéneo sino todo lo contrario, como una coalición ‘bajo tensión,’ con sus
componentes en continua modificación, de entrada y salida, y tomando en cuenta la posición
relativa de cada sector social dentro de la coalición. Por coalición quiero decir que las clases
dominantes, en el ejercicio de la hegemonía, atraen e incorporan otros estratos de las clases
subalternas dentro de la composición específica de fuerzas que, en determinados momentos del
ascenso hegemónico, podrían transformarse en un bloque sólido; 12 aunque también, en el curso del
proceso de la declinación hegemónica, pueden fracturarse y desarmarse como bloque. La fractura
del estado, la pérdida de hegemonía, la crisis de la legitimidad del estado como coalición social, la
decadencia de los mecanismos consensuales para la redistribución del excedente mediante la
disciplina significan que se producirá una lucha abierta por el control de los recursos y el acceso a
ellos. Pretendo explorar el modo en que la descentralización, al organizar y reconfigurar el
territorio, intentó reconstruir la habilidad del Estado boliviano para ejercer control social sobre la
población, su territorio y por tanto sobre el acceso a los recursos. El presente estudio esquematiza
la manera en que este ejercicio, sin embargo, llevó a la crisis del Estado boliviano de 2003 en medio
de un deterioro general de los partidos sistémicos tradicionales, a la par que en el liderazgo y en el
interior de los movimientos sociales indígenas se creaba un partido político ‘étnico’. El principal
punto de partida para el estudio son las trayectorias sociales de re-territorialización y etnicización -
como politización de la diferencia cultural- que resultó en consecuencias inesperadas a corto plazo a
partir de la implementación de la LPP.

La literatura sobre municipalización y descentralización del estado

Entre 2003 y 2004 aparecieron varias compilaciones que incluían trabajos de investigación y de
opinión dando extensa cobertura al proceso de descentralización municipalista en curso desde 1994.
Llamativamente, esas publicaciones aparecieron en coincidencia con los levantamientos populares
en El Alto que dieron fin al gobierno neoliberal de Gonzalo Sánchez de Lozada (apodado Goni)
(FES-ILDIS 2003; FES-ILDIS 2004) 13. La siguiente cita ilustra la forma usual de entender esos
levantamientos y la caída de Goni:

12
Eso es lo que ocurrió en 1985, se conformó un bloque sólido con todos los sectores de las clases propietarias, incluyendo la clase
media baja y los segmentos campesinos unidos por el programa gubernamental de ajuste estructural para reconstruir la autoridad del
estado.
13
La compilación publicada por FES-ILDIS (2004) con el apoyo financiero de USAID hace un balance de diez años de
municipalización en una edición en dos volúmenes que incluye los resultados de 30 estudios. El volumen no es muy

21
 ‘Una perfecta tormenta de resistencia social se formó en 2003 donde confluyó por un lado, la
controversia sobre la propuesta gubernamental de un contrato para construir una tubería de gas natural
que llegue al Pacífico a través de Chile, aunada al creciente malestar creado por la voluntad del
gobierno de Goni de acatar las demandas de la administración Bush de implementar medidas
draconianas contra la coca, incluyendo una dramática militarización de la problemática siguiendo las
líneas del Plan Colombia, junto al resentimiento y a la desconfianza que persistían desde la Guerra del
Agua en el Valle de Cochabamba (Goodale 2006:638)

La cita anterior puede aceptarse como una relación verídica de los hechos. No obstante, esas
descripciones que hacen Goodale y otros autores de los factores “desencadenantes” del
levantamiento no consideran una posible conexión entre la crisis de 2003 y las consecuencias de la
reconfiguración estatal del espacio implementada con LPP, esto es, “los efectos que ha tenido en las
áreas rurales la construcción altamente regulada de una ciudadanía moderna y participativa” como
lo puso Medeiros (2001:401).
La descentralización administrativa fue activamente estimulada por las agencias internacionales de
desarrollo como parte de una estrategia para reducir el rol del sector público (Assies 2000). La
mayor parte de la bibliografía sobre descentralización se produjo en Bolivia bajo la influencia de
dichas entidades de desarrollo bajo la definición del Banco Mundial del significado histórico y
político de la descentralización y de sus consecuencias en términos de reducción de la pobreza y
gobernabilidad (Parker 1995; Blair 2000; Crook y Manor 2000; Hutchcroft 2001). Un documento
publicado por el Banco Mundial y citado con mucha frecuencia que define los tres tipos principales
de descentralización en sistemas gubernativos parte del supuesto que el estado mantiene pleno
control sobre el dominio político (Manor 1999:6) 14. Assies desde una visión similar aunque un
tanto más abierta de los procesos de descentralización considera que “[l]a conjunción de las
“transiciones democráticas” y las políticas de ajuste estructural [fueron los que] proporcionaron
incentivos y oportunidades para las políticas de identidad de los indígenas” (op.cit.:17).
Keating mantiene una perspectiva diferente, “lo que ha desaparecido es el monopolio del Estado en
definir el territorio y su significado, y la nueva situación revela un mosaico más complejo en cuanto
coexisten múltiples identidades territoriales y sistemas de acción” (Keating 2001:16).
“A medida que el estado-nación cae bajo la presión de la globalización, la reestructuración territorial y
la privatización, sufre una creciente desmitificación ideológica y sus bases legales son cuestionadas.

consistente. La cantidad de secciones municipales difiere: Miranda (2004:410) afirma que hay 327 municipalidades,
Mendoza (2004:376) las reduce a 317 y otros autores las bajan a 314.
14
(a) Desconcentración o descentralización administrativa – la dispersión de funcionarios desde los altos niveles de
gobierno hacia las áreas de menor nivel.
(b) Descentralización fiscal – la transferencia hacia niveles más bajos de los poderes de decisión sobre recursos
financieros.
(c) Devolución o descentralización democrática – la transferencia de recursos y poderes (y, con frecuencia, de
funciones) a autoridades de nivel más bajo que son en cierta forma democráticas.

22
 Los juristas han redescubierto la idea del pluralismo legal …movimientos nacionales sin estado ahora
hacen demandas generales para lograr autogobierno y regulación social autónoma; en lugar de
demandas culturales específicas que podrían recibir como respuesta concesiones políticas limitadas a
la esfera cultural; hacen proponen desafíos como ‘sociedades globales’” (Keating 2001:17)
La comprensión analítica que presenta Keating del proceso global por el que atraviesa el estado-
nación es un marco adecuado para entender las actuales presiones por descentralización y
devolución de soberanía. No obstante, ese análisis ha quedado fuera del alcance teórico de los
investigadores sociales en Bolivia. Pocos investigadores sociales y analistas políticos anticiparon la
profundidad y el carácter de la crisis del estado-nación en Bolivia y los levantamientos populares
que ocurrieron en 2003, aun cuando las campanas de alarma estuvieron sonando desde la Guerra del
Agua en 2000 (FES-ILDIS 1999; Gutiérrez, García et al. 2000; Crespo 2004). Después de 2003,
algunos estudios se abocaron al análisis de la crisis estatal y propusieron nuevas recetas de
descentralización para resolverla pero, sorprendentemente, sin un análisis crítico y en profundidad
de la Ley de Participación Popular (Ayo 2003b; Ayo 2004). Ciertamente, ninguno de estos estudios
reconoció la existencia de una crisis municipal en 2003-2004, aunque FES-ILDIS (2003:8) acepta
que las persistentes crisis de desconfianza en la institucionalidad “…han agudizado y generalizado
la impresión de que la actual estructura estatal es definitivamente incapaz ya de representar,
canalizar y dar respuesta a los intereses y necesidades de la mayoría de la ciudadanía…”
La Ley de Participación Popular aprobada por el gobierno de Sánchez de Losada en 1994 era
considerada una ‘ley bendita’ por las agencias donantes y académicas por igual (Barbery A. 1997;
FES-ILDIS 2004:10); una ‘revolución político administrativa y la generación de una nueva cultura
burocrática’ (Aliendre E. 2004:35) y ‘las reformas más inclusivas de los últimos años’ (Gray-
Molina 2002). Atrajo unas cuantas críticas en un inicio pero pasaron desapercibidas en Bolivia
(véase García Linera 15, Prada, 1994; Regalsky, 1994). En general los académicos extranjeros se
adhirieron a la evaluación favorable de la ley que hicieron las agencias multilaterales (Blair 2000;
Healy y Paulson 2000; Van Cott 2000; Crabtree y Whitehead 2001; Beneria 2003; Prats 2004). Sin
embargo, la frecuencia de análisis críticos parece estar aumentando porque es evidente que las
reformas no pudieron evitar que la actual crisis constitucional emergiera en 2000 o tan siquiera
servir de válvula de seguridad. Estos eventos cuestionaron las reformas neoliberales y dieron pie a
que su mentor y principal diseñador se convirtiese en fugitivo de la justicia (Medeiros 2001;
McNeish 2003; Kohl 2003a; Postero 2007).
Varios académicos nacionales e internacionales, reunidos en un seminario en 2003, compartieron
evaluaciones entusiastas sobre la extensa vía al desarrollo pacífico en Bolivia que había abierto la
segunda generación de Reformas Estructurales implementadas desde 1994.
15
En La Razón, 30 de enero de 1994; Razón, L. (2007). De las “leyes malditas,” la única que quedo en pie… ley de
Participación Popular. La Razón. La Paz

23
 “en un país tan abigarrado y diverso como es Bolivia, en el territorio municipal se condensa la
diversidad cultural, étnica, económica, social, política y ambiental, convirtiéndose cada municipio en un
espacio particular y diferenciado. Por lo que la descentralización basada en los municipios respetando las
líneas de la autoridad tradicional e integrándolas formalmente en el proceso, significó reivindicar y
respetar la diversidad y particularidad, reconociendo sus necesidades específicas de organización y
desarrollo. Un encuentro entre la sociedad política y la sociedad civil en los marcos de un nuevo
Estado.” (Hufty, Auroi et al. 2005:99) 16
Curiosamente, esta opinión se publicó dos años después de la caída del arquitecto de las reformas
estructurales, el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. Lujan V. (2004) afirma que en 2002 se
depuso a 105 alcaldes (33,44% del total), en contraste a los 60 depuestos en 2001. Este alto
porcentaje y el que muchas de estas destituciones ocurrieran en medio de violencia y de
movilizaciones masivas no afectan su opinión de que ‘la mayoría de las municipalidades
mantuvieron una gobernancia estable.’ Aun hasta hoy hay consenso sobre los efectos positivos de
LPP, no solo entre académicos sino entre la prensa urbana dominante:
“La Ley de Participación Popular es la única de las tres “leyes malditas” que quedó en pie y, al parecer,
implica un proceso irreversible. Esto se da porque la descentralización municipal que generó, hoy es uno
de los niveles esenciales del Estado boliviano. Pese a los problemas de gobernabilidad, casos de
corrupción o tensiones sociales en su interior, la autonomía edil se consolida como la nueva ‘célula’ de la
Bolivia contemporánea.” (La Razón 2007)

Mi investigación subraya la importancia de esta ‘célula’ para la reconfiguración del Estado. Que la
democracia está funcionando paupérrimamente, sin embargo, lo reconocen muchos autores.
Algunos autores buscan observar más de cerca las conexiones entre los ciudadanos y las
instituciones de representación para entender mejor la razón de que estas últimas estén fallando
(Van Cott 2005; Mainwaring, Bejarano et al. 2006). Aunque algunos autores insisten en que se
necesita analizar la institucionalidad política como el factor más urgente en la consolidación de la
democracia (Salman 2006:166), otros plantean un cambio de enfoque, un giro que vaya del énfasis
institucionalista en la eficiencia gubernativa o “gobernanza” para postular una respuesta
gubernamental más efectiva a las demandas ciudadanas (Hagopian 2005:336; McNeish 2006:238).
Van Cott, quien no solo apoyaba la ley sino que participó en su elaboración, admite posteriormente
fallas en la reforma pero las atribuye no al programa en sí sino a la poca capacitación administrativa
de los funcionarios a nivel municipal (2005).
Aunque después de aplicada la LPP el enfoque predominante en el análisis de la descentralización
en Bolivia adoptó un matiz tecnocrático como en la colección 2003 de FES-ILDIS, los debates
iniciales muestran mucha mayor apertura política, por ejemplo Mayorga (1992). La elite académica
16
No veo yo una ‘sociedad política opuesta a una ‘sociedad civil.’ En su lugar, uso ‘coalición social de estado’ para
designar a aquellas secciones de la sociedad que se organizan alrededor y en apoyo de las clases gobernantes mientras
operan como mediadores, agentes, ‘intelectuales orgánicos’ o como administradores del estado. Lo que Huffy ve como
un ‘encuentro’ es más bien un intento exitoso de ampliar la coalición social del estado boliviano a través de la
cooptación.

24
boliviana no había entrado a discutir la problemática ‘étnica’ como parte de los elementos políticos
cruciales de la gobernabilidad hasta que la LPP abrió ese debate. Por ende, esta ley llegó a ser un
punto de inflexión para la incorporación de la ‘etnicidad’ en el campo político oficial (Ministerio de
Desarrollo Humano 1997). En esa época el debate interno en el equipo gubernamental sobre las
repercusiones políticas de LPP oscilaba entre la tesis de que la LPP apuntaba a una verdadera
‘refundación de la República’ como sostienen Arias y Molina (1997) y Medina (1997), y los
enfoques más cautelosos que se refieren a LPP en términos más circunspectos (Ayo 1997). Aunque
esos autores aceptan que LPP incluye a consejeros y alcaldes campesinos como funcionarios
estatales que reproducen el sistema político, a la vez lo ven como un paso para la “profunda y
radical descolonización” que “ruraliza e indigeniza a las elecciones” sin por ello constituir un
maquillaje legitimador de los grupos dominantes (Ayo:337-339).
Desde Santa Cruz no se tiene ambages como es el caso de Carlos Hugo Molina (1997:39) en
reconocer que la LPP es parte de una “Estrategia Interamericana para la Participación” conducido a
través de la OEA y otras agencias multilaterales. Barbery (1997:51-53) afirma crudamente que la
distribución del poder era “una exigencia para la supervivencia del Estado…un requisito
indispensable para garantizar la gobernabilidad” frente a las “comprensibles escaladas de violencia
y disconformidad que amenazan la democracia”. Va aún más allá. A diferencia de los artículos
donde Cárdenas, Medina, Arias y Ayo –expresiones intelectuales del occidente altiplánico-
entienden el reconocimiento de la comunidad campesina e indígena como un avance de la
descolonización, la posición de Barbery –un intelectual que refleja las nuevas corrientes elitistas del
empresariado de Santa Cruz- se inscribe en la búsqueda de gobernabilidad del actual sistema: “Su
naturaleza ética se expresa en el reconocimiento del acervo espiritual de los pueblos indígenas que
originalmente poblaron estas latitudes, a través del respeto a sus formas. Su alcance político y
administrativo está dado porque la asimilación institucional de los usos y costumbres comunitarios
supone un aporte fundamental a la gobernabilidad en todo el territorio” (Barbery, 1997:56) En todo
caso y ya sea por mención o por omisión, en ambas posiciones se puede encontrar la coincidencia
de que la conflictividad “clasista”, un antiguo tema “tabú”, queda superada y que la problemática se
reduce ahora al gobierno de lo local apoyado en el manejo y asimilación de la diferencia cultural.
(Barbery A. 1997:56).
Al otro lado del debate interno, también como parte del gobierno de Goni, Cárdenas, Medina, Arias
y Ayo contribuyeron con las expresiones intelectuales del punto de vista de los indígenas de las
tierras altas del occidente de Bolivia. En 1997 estos intelectuales moderados entendieron que el
reconocimiento legal de las comunidades campesinas e indígenas ya era un avance en el proceso
descolonizador y abría espacios para recuperar el poder político a nombre de los indígenas. René

25
Mayorga, abierto defensor de las reformas neoliberales de Goni, en su introducción a Blanes (2000)
admite, sin embargo, consecuencias inesperadas:
“los efectos no intencionales de la LPP: lo público-estatal se está imponiendo a lo público-social
mediante la apropiación de la política por los partidos políticos…tiende a invertir una de las
intenciones originales de la LPP –el fortalecimiento de la sociedad civil- y se produce más bien el
efecto contrario que es la “estatización” de las comunidades y la “politización” del liderazgo
social…Se podría decir que llega a prevalecer una especie de colonización de las organizaciones
sociales por los partidos políticos como condición casi perversa de gobernabilidad.” (Id:viii).

Puede sonar paradójico que el mismo Mayorga un año después (2001:6) reconozca una “crítica
coyuntura de fragilidad del sistema democrático y [que] expresa una peligrosa ofensiva de ciertos
sectores de la sociedad civil contra el sistema de la democracia representativa y sus
instituciones…algunos intelectuales aferrados a la utopía de la democracia directa exhuman ideas
políticas obsoletas…Este ataque tiene su origen en el hastío y rechazo a los partidos y la clase
política.” Pero no lo es. Las consecuencias no intencionadas de la ley van a conducir a una crisis
estatal y al mismo tiempo a la salida de la misma de una forma totalmente inesperada a través del
gobierno de quienes se opusieron a dicha reforma en su momento: los líderes del movimiento
sindical campesino.
Lema (2001:XXXIII) estudió tres municipalidades de las tierras bajas que tienen poblaciones
indígenas numerosas. En la introducción de su libro, fechado pocos años después que se comenzara
a aplicar la ley, reconoce que el impacto de LPP suele percibirse positivamente, aunque solo
menciona dos autores que lo perciben así. Cita a Calderón y Archondo (1998) que afirman que la
ley contribuye a mejorar la calidad del desarrollo humano en Bolivia como parte de las reformas del
Estado pensadas en términos de incrementar el bienestar de la población; y a Oxhorn (2000) para
destacar que esa ley es parte fundamental en la construcción de la ciudadanía y sus derechos.
Concluye que la LPP ha creado un marco para la profundización de los espacios de participación,
sobre todo en las áreas rurales. Sin embargo, en las Conclusiones del libro aparecen ciertos
problemas que parecen contradecir esas opiniones:
“Las contradicciones entre las intenciones y los límites de la ley muestran que se trata de un
instrumento que intenta contribuir a la consolidación del Estado nacional desde una perspectiva
integracionista unilateral en una lógica de mercado. En el fondo, la intención no es otra que hacer del
indígena un ciudadano y del ciudadano un consumidor de bienes; así como la lógica no es otra que la
occidental o, por lo menos, ajena. Estos límites no sólo son producto de las percepciones ideológicas a
partir de las cuales se elaboró la Ley de Participación Popular, los intereses de la tecnocracia estatal,
sino de la propia dirigencia de los pueblos indígenas”. (Id:262-3).

Por su parte la antropóloga Luz María Calvo, alta funcionaria del gobierno de Goni, no deja dudas
sobre los problemas generados por la ley dentro de las organizaciones indígenas de tierras bajas en
la misma presentación del libro. Reconoce que:
“limitaciones materiales, de destrezas y de reconocimiento de autoridad impiden a los comités de
vigilancia cumplir sus roles. En realidad asumen esas funciones las organizaciones indígenas
existentes cuya autoridad es reconocida….La aplicación de la LPP ha generado una duplicación de

26
 roles y cargos entre las autoridades tradicionales indígenas y los presidentes de las OTBs, miembros
de los CV, subalcaldes, etc…la participación electoral ha dividido a las organizaciones indígenas”
id:XII

Durante el gobierno del General Banzer, quien sucedió a Goni en 1997, la municipalización, la
extensión de la jurisdicción política territorial del estado y la política de privatizaciones sufrieron un
revés porque las Guerras del Agua interrumpieron la implementación de esas políticas en 2000.
Bajo la cubierta del programa de alivio de la deuda conocido como PPAE II (Países Pobres
Altamente Endeudados), las organizaciones donantes internacionales presionaron al gobierno a
continuar el proceso de privatización. En su ‘Dialogo para la Descentralización,’ Ameller (2002)
donde resume las lecciones aprendidas en ese proceso de discusión, insiste en conectar la
descentralización-municipalización con la reducción de la pobreza. Según Carafa, asesor de
COSUDE, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, la LPP es ‘por sobre todo una
política pública para confrontar la problemática de la pobreza’ (2002:23). ¿Pero, cuál es el
significado que tiene el término ‘pobreza’ en este caso? El Mapa de Pobreza de Bolivia (INE 2001)
se elabora con indicadores de pobreza establecidos por PNUD, como la falta de acceso a materiales
comerciales de construcción y a servicios urbanos. Como resultado del enfoque puramente urbano
desarrollista que esos indicadores establecen, todas las poblaciones indígenas rurales caen bajo la
categoría de “pobres”. Por ende, “confrontar la problemática de la pobreza” puede ser interpretado
aquí como la lucha del sistema capitalista y del Estado por transformar las estrategias indígenas de
autosuficiencia para integrarlos al mercado urbanizado.
El debate ocurre el mismo año en que estallaron las Guerras del Agua (Abril 2000) en los valles
cochabambinos y los subsecuentes bloqueos en las tierras altas de La Paz en septiembre de 2000 y
lo vuelve estéril. Ameller reconoce que el Estado fue interpelado drásticamente y que fue necesario
acudir a la Iglesia católica como “el referente orientador para recomponer un sistema político
cuestionado” id:60. Reconoce que los críticos de la municipalización la ven como la culminación
del proceso colonial conducido por el Virrey Toledo reduciendo los indios a “pueblos” para romper
su lógica de ocupación espacial, de manera que la LPP “es la estrategia más refinada de las élites
dominantes, del colonialismo interno o del neoliberalismo, para seguir sojuzgando a los indios”.
Contra esa opinión, Ameller apela a Medina (1997) en que el municipio tendría la capacidad de
operativizar la “interconectividad del mosaico pluriecológico” a través de la constitución de
mancomunidades de municipios. Ve la descentralización como un efectivo traspaso de poder en la
toma de decisiones hacia niveles subnacionales de administración, parte de un proceso de
modernización del Estado que, según sostiene
“aumentó la representación y legitimación del Estado boliviano. De esta forma, la descentralización se
habría constituido en la respuesta política a las tensiones y conflictos sociales originados en la
incapacidad del Estado de dar satisfacción a sus demandas, resolviendo los problemas donde éstos se
producen a través de representantes más cercanos y elegidos por las bases” id:99.

27
Ameller se pronuncia por ciertas fórmulas para retocar el proceso de descentralización
administrativa, subrayando y apoyando las demandas del Oriente de elección directa de los
Prefectos departamentales, pero sin siquiera mencionar la demanda de Autonomías indígenas.
Kohl (2002) por su parte sostiene que la descentralización mediante la Ley de Participación Popular
es una concesión democrática efectiva pero cuyo propósito es en realidad distraer la atención de los
movimientos populares fuera de la arena nacional y volcarla en lo local, supuestamente para evitar
protestas contra el proceso de privatización a la par que enfoca el interés de la gente en las
problemáticas de desarrollo local a través de prácticas de planificación participativa.
La siguiente sección de este capítulo trata el propósito explícito de la LPP en pos de transformar la
municipalidad en un actor productivo.

‘Municipios productivos’: utopía o estrategia astuta de mercantilización?

Pérez y Baldivia (1997:22) aseguran que:
“la LPP tiene posibilidades de atacar la inequidad socio-económica, a partir del interés de los
pequeños productores campesinos por conectarse de mejor manera con los mercados y de su
consiguiente demanda de infraestructura y servicios. Dado que ello supone que el municipio deje de
constituirse en un resorte exclusivo de los vecinos [pueblerinos], la propia ley ha integrado al ámbito
territorial y de competencias del municipio la problemática del desarrollo rural”.

Casanovas S. (2004) afirma que “el municipio productivo” apunta a reforzar las cadenas
productivas para aprovechar los mercados externos. Las dos “cadenas” más importantes son la cría
de ganado y la producción de soya que, según el autor, emplean 140.000 y 117.000 personas
respectivamente. La tercera es la de camélidos que, con una fuerza laboral de 73.021, es la única
‘agroindustria’ relevante en las alturas andinas puesto que la producción de grano de quinoa sólo
emplea a 15.500 personas. La producción de café y cacao ni siquiera se menciona en el estudio.
Las dos primeras ‘cadenas productivas’ están controladas por latifundios en las tierras bajas
bolivianas, algo que el autor no menciona. Este estudio no presenta evidencia alguna que apoye las
aseveraciones de Pérez y Urdininea de que la inversión en infraestructura pública beneficia a los
pequeños productores, mientras que, de hecho, la mayor parte de la infraestructura sólo es para el
beneficio de los grandes latifundistas; los pequeños productores usualmente están asentados en
áreas marginales.
De La Fuente (2001) es uno de los pocos volúmenes editados que recoge estudios que contienen
evidencia empírica de los impactos de LPP sobre el desarrollo. El caso de Mizque es importante
porque fue el ejemplo usado para desarrollar bases con LPP. Martha García, directora de

28
CEDEAGRO 17 –una ONG con más de diez años de actividad en Mizque– fue nombrada
viceministra de Desarrollo Rural durante el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada. Otros
investigadores como Rivero A. (2001) anotan que en 1999 Mizque recibió 64,5% de sus ingresos de
la cooperación internacional, algo que fue facilitado porque la ONG CEDEAGRO participaba
directamente en los planes municipales. Casi 59% del financiamiento para la inversión pública
entre 1995 y 1999 fue para caminos provinciales, 17% a proyectos productivos y el resto a otros
proyectos sociales (agua, paisaje urbano, etc.). Aun cuando ese esquema lidia con políticas en
‘municipalidad productiva,’ Rivero discute que, pese a la estabilidad del gobierno municipal y a su
experiencia en planes de desarrollo como resultado de su relación simbiótica con la ONG:
“No se ha encontrado estrategia de inversión privada en el desarrollo rural de Mizque que sea
innovadora y que busque mejorar la competitividad de la región. Las pocas inversiones privadas no
han logrado generar encadenamientos productivos…Con una sola excepción, la de la asociación de
apicultores, no se han encontrado organizaciones de productores …interlocutores válidos con…el
Gobierno Municipal”( id:70).

Una situación similar es la que contiende Herbas (2001) en Chimoré, una región productora de coca
en la que USAID y UE contribuyeron 38,5% del presupuesto municipal de inversión. A diferencia
de Mizque, los colonizadores tienen el control total sobre las municipalidades en Chimoré; no
obstante, la mayor parte de la inversión municipal (42%) se fue igualmente a caminos. En contraste
con los demás autores, Kohl (2001) considera en su estudio comparativo de cinco municipalidades
que el incremento presupuestario como resultado de LPP deja a esas municipalidades, menos
pobladas, en peor situación que la de antes. Esto se debe a que asumen cada vez más
responsabilidades, antes bajo jurisdicción nacional o departamental, y por eso carecen de los
recursos humanos y la capacidad financiera que precisan.
Algunos también sostienen que las ONGs pueden cambiar su función de ayuda al desarrollo a la de
apoyo político explicito. Hosse (2001:128) ve la lucha a la que se refiere Kohl entre las ONGs de
Mizque como una parte de la “confrontación entre el Instrumento Político de las Centrales
Campesinas y FSUTCC, 18 por un lado, contra los partidos políticos MNR 19 y MBL, 20 en ese
entonces en el poder”. Arrieta (2001:119), a su vez, hace una crítica importante cuando anota que
las Municipalidades se deberían ver como:
“asiento de una población no india…prolongación del momento constitutivo (de una sociedad de)
naturaleza señorialista y endogámica…donde los indios tienen que ir a bautizarse, acatar sus leyes,
abastecer sus mercados, comprar en sus tiendas. En suma, tienen que civilizarse, literalmente.” (id
119).

17
CEDEAGRO: Centro de Desarrollo Agropecuario
18
Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Cochabamba.
19
Movimiento Nacionalista Revolucionario. Véase el Capitulo V para el contexto político del gobierno de MNR.
20
MBL: Movimiento Bolivia Libre, una escisión de MIR, Movimiento de Izquierda Revolucionaria, un miembro de la
Socialdemocracia Internacional (véase http://www.broadleft.org/socdem.htm).

29
La literatura sobre descentralización y desarrollo ha descuidado bastante el tema clave del acceso a
los recursos naturales y a la tierra. Particularmente notoria es la falta casi total de referencia al
proceso de territorialización como una premisa para el proceso de descentralización. El volumen
sobre municipalización editado por las Universidades Utrecht y San Simón (Bustamante M. 2004)
debería ser considerado una excepción porque sí trata el tema, aun cuando aparezca como paradoja
confusa. Establece la deterritorialización como resultado necesario y premisa aceptada de la
globalización, mientras que, al mismo tiempo, afirma la “reterritorialización como un factor
decisivo para el desarrollo” aceptando que esto “puede traer criterios de ambigüedad” que se
procura resolver con una fórmula abstracta, muy útil para cualquier etapa del capitalismo en
cualquier país del mundo: “el territorio contemporáneo es necesariamente abierto y atravesado por
dinámicas globales que lo redefinen constantemente, lo global y lo local coexisten en relaciones
complejas”. Con esta endeble base se procura justificar la adopción de políticas de promoción de las
cadenas productivas como base del “municipio productivo” orientado hacia el mercado mundial-
global (Bustamante A, 2004:57). El trabajo sin embargo finaliza aceptando que “aún no existe una
verdadera noción de lo que el municipio productivo implica” (Bustamante A, 2004:238).
Urioste (2002:296) es el único estudio que trata de crear un enlace – aunque uno preceptivo – entre
las problemáticas del desarrollo rural y la participación popular en las municipalidades con las de la
propiedad campesina de la tierra. Acepta que la Ley INRA (Instituto de Reforma Agraria), que en
1996 remplazó a la Ley de Reforma Agraria de 1953, no toma en cuenta la articulación necesaria de
estrategias para colocar el acceso a los recursos naturales y su apropiación, particularmente la tierra,
al alcance de la administración municipal. Aunque hay una brecha obvia en la literatura actual
sobre las conexiones entre la municipalización del espacio rural que trajo la aplicación de LPP y las
problemáticas de la tenencia de la tierra, la mayoría de los autores entiende claramente el intento de
usar la reconfiguración de este espacio político para expandir el mercado e incorporar a los
campesinos a la economía de mercado.
Urioste (2002) es uno de los pocos que intentan relacionar el tema del desarrollo rural y
participación popular en los municipios con la cuestión de la propiedad de la tierra. Admite que la
ley INRA (Instituto de Reforma Agraria), que reemplazó en 1996 a la ley de Reforma Agraria de
1953, no llena el requisito de la necesaria articulación de las estrategias de acceso y apropiación de
los recursos naturales, particularmente la tierra, y las distintas formas de su administración en el
ámbito local del municipio (id:296). Admite que “el protagonismo del Estado es definitorio y está
dando lugar a la fragmentación de la institucionalidad de la sociedad civil…que, (en un escenario
pesimista) estaría produciendo una nueva era de modernización incorporativa” (:175-6). Sin
embargo, arguye que la municipalidad debería ser una herramienta para el desarrollo rural,
promoviendo cadenas productivas para que mejoren las condiciones productivas en el área rural.

30
Cuando aborda la forma de promover estas cadenas productivas, su estudio de dos municipalidades
muestra que el acceso al crédito no es un problema y, de hecho, halla que hay una sobredemanda.
Es más, también encuentra una gran cantidad de ONGs en Sopachuy que proporcionan tipos
diferenciados de asistencia pero cuyos resultados en términos de cadenas productivas son nulos.
Para resumir, el debate alrededor de la ‘municipalidad productiva’ se centra en la mercantilización
de la producción campesina, el acceso a las finanzas y mercados y el proceso de urbanización como
condiciones previas al desarrollo. La ‘municipalidad productiva’ debería ser la herramienta política
para estos fines. No se menciona la forma en que estas políticas lidiarán con los actuales sistemas
productivos indígenas y sus racionalidades diferenciadas. Se presta poca o ninguna atención a la
cuestión de la tenencia de la tierra, al modo en que los campesinos indígenas manejan su tierra y su
acceso a los recursos naturales como parte del ordenamiento territorial. Estas son problemáticas
centrales para entender el motivo por el cual los indígenas demandan una reconfiguración territorial
autónoma y por el cual LPP no ha logrado el objetivo de las ‘municipalidades productivas’ con
abundantes ‘cadenas productivas.’
La investigación que expongo en los siguientes capítulos explora, a través del caso de Ayopaya, las
implicancias que tiene la municipalización, sea municipio productivo o no, en sus posibles efectos
para la expansión del mercado de tierras y la consiguiente disolución de la jurisdicción comunal
sobre las tierras campesinas e indígenas.

Derechos colectivos y autonomía indígena

Aunque se ha publicado extensamente sobre la construcción del estado en base al desarrollo rural y
la municipalización, la problemática de las autonomías indígenas en conexión a las reformas
estatales fue marginada hasta hace poco. Hasta 2003 el debate académico en Bolivia ignoraba la
temática del reconocimiento de las autonomías para los indígenas. En contraste, la
descentralización municipal – se decía – tenía que ser complementada por el reconocimiento de las
autonomías para las elites burguesas regionales y así asegurar mejor la gobernabilidad.
La visión neoliberal dominante es hostil a las ‘visiones colectivas,’ como lo expresa H.C. Mansilla
(1999) en forma sofisticada. René Mayorga (2001:6) también nos alertó sobre las organizaciones
indígenas de autogobierno que emergen como reacción a la intervención de los partidos políticos:
“crítica coyuntura de fragilidad del sistema democrático y expresa una peligrosa ofensiva de ciertos
sectores de la sociedad civil contra el sistema de la democracia representativa y sus
instituciones…algunos intelectuales aferrados a la utopía de la democracia directa exhuman ideas
políticas obsoletas…Este ataque tiene su origen en el hastío y rechazo a los partidos y la clase
política.”

31
Esta ‘utopía’ de democracia directa básicamente vira la demanda de las organizaciones indígenas de
que se reconozca sus derechos colectivos y su autonomía. El argumento de Assies, van der Haar et
al. (2000) es una importante contribución al debate sobre los nuevos significados de las autonomías
indígenas que resultan de la fuerza emergente de los movimientos sociales indígenas. Enlaza este
proceso al ejercicio de competencias jurisdiccionales y a la relevancia del pluralismo jurídico.

La vindicación de autonomía o ‘autodeterminación interna’ se basa en la aserción de ser originario, esto

es, de haber estado allí antes de que surgieran los estados actuales. Involucra la demanda por un
territorio sobre el cual se puedan ejercer derechos colectivos y al interior del cual sus propias formas de
normatividad económica, social y política pueden ser desplegadas y desarrolladas, en contraste a los
derechos a la tierra entendida como mero recurso económico. El reconocimiento efectivo de la
multietnicidad podría muy bien involucrar una reestructuración profunda de los estados que existen
actualmente (Assies 2000:8).

En su estudio comparativo de los derechos territoriales de acceso a los recursos a través de TCOs en
Bolivia y los resguardos indígenas en Colombia, Assies y Hoekema (1999) establecen la base para
una construcción más rica del concepto de autonomía indígena. La aplicación de LPP fue
complementada por la ley INRA 21 que introdujo un nuevo tipo de titulación colectiva de la tierra,
TCO (Tierra Comunitaria de Origen). Este título de propiedad sobre la tierra no alcanza a
reconocer los derechos territoriales indígenas pero es un avance en reconocer la autoridad indígena
en ciertas áreas (Assies 2007). Al mismo tiempo, la ley INRA en varios de sus proveídos promueve
la expansión de un mercado de tierras.
La aseveración de que LPP puede ser un instrumento adecuado para que los indígenas reafirmen sus
estrategias de gestión territorial y derechos territoriales es contradicha por los hechos, como lo
establece Vilaseca S. (2004). Se refiere al proceso de establecer distritos dentro de las
municipalidades (un proceso que busca dar cuenta de las unidades socioculturales existentes) y
apenas menciona la problemática de los distritos indígenas, excepto cuando apunta que 26 grupos
étnicos – de los actuales 36 grupos o nacionalidades étnicas distinguibles – no podrían formar sus
propios distritos porque no cumplen las condiciones demográficas mínimas que establece la ley ni
cubren las condiciones infraestructurales.
Confrontado con la incapacidad estatal de estabilizar su autoridad y ejercer un control territorial
efectivo, Barrios (2002), el autor del ‘Estado tri-territorial,’ nos alerta sobre el inminente peligro del
agotamiento del modelo municipal de descentralización, establecido ‘de manera inesperada y
pragmática’ en 1994. Mantiene que el proceso abierto en 1994 es la antítesis del modelo
centralizado establecido durante el periodo militar (1964-1982). Arguye que es necesario establecer
una ‘síntesis’ entre centralización y municipalización a través de un nivel intermedio de gobierno: el
‘meso.’ Basado en los modelos políticos alemán y español, este nivel meso tendría competencias
21
Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Ley No. 1715) del 18 de octubre de 1996.

32
legislativas y ejecutivas. La proposición no descarta la desarticulación de los nueve departamentos
actuales en 12 ó 15 departamentos y entiende que estos espacios meso serían ‘marcos flexibles pero
congruentes en donde las formas complejas de expresión de territorialidad étnica podrían ser
orgánicamente incorporadas al Estado’ (id:44). A diferencia de Ameller (2002:99), quien mantiene
que ‘el individuo está siendo definido como el destinatario: el propósito final y el actor fundamental
de esta reforma denominada descentralización,’ Barrios (2002:169) cita más bien a Beaud
(1998:96) para subrayar que “la libertad que protege el federalismo no es la individual sino la de los
pueblos”. Ameller (2002) favorece la enmienda del proceso de descentralización administrativa,
subrayando la actual demanda de las elites regionales de elegir a los prefectos departamentales de
modo directo pero ignorando la demanda de autonomías territoriales indígenas. De hecho, Barrios
coincide con Ameller en que se precisa reforzar las burguesías regionales con un gobierno a nivel
‘meso’ pero considera que las burguesías regionales, como la ‘camba’ 22 en el Oriente de Bolivia, se
suman a ‘pueblo’ con su propia identidad colectiva.
La colección de trabajos de la ong FES-ILDIS (2003), ‘La descentralización que se viene’ fue
publicada solo unos cuantos meses después de la caída del gobierno de Sánchez de Lozada, de allí
que sólo el prólogo menciona este evento. El volumen reúne a varios comentaristas para discutir el
modelo del ‘estado tri-territorial’ de Barrios (2002) y explorar la propuesta de establecer un nivel
‘meso’ en la estructura gubernamental del país. La falta de perspicacia de la elite fue responsable –
se argumenta allí– de que la descentralización no llegara lo suficientemente lejos. Se sugiere que
faltó respuesta a las presiones regionales que se debieron a que ‘las prefecturas departamentales
fallaron en su intento de construir un estado’ (sic) (ILDIS 2003:10). A través de sus 16 secciones
editadas, el libro procede a analizar la problemática de la gobernabilidad desde un punto de vista
institucionalista. Únicamente dos de las secciones toman en cuenta las problemáticas de clase y
etnicidad. En una de ellas Ayo (2003) se propone un esquema institucional con tres formas
diferentes de nivel ‘meso’ para tratar tres tipos de conflicto que afectan las funciones estatales: el
primer tipo son las luchas entre las regiones, los departamentos orientales en las tierras bajas del
país contra las tierras altas de occidente; el segundo tipo es la territorialidad étnica y el tercero, los
conflictos que involucran la metropolización. Los intereses de las elites económicas, que están
construyendo un espacio ‘gubernamentalizado’ en la parte oriental de Bolivia, aparecen como un
factor en los tres tipos de conflictos. La contribución de García Linera (2003) también incluye una
referencia a las problemáticas sociales. Propone la creación de regiones lingüísticas autónomas más
o menos conformes a la actual organización territorial político administrativa de los departamentos
para responder al caso de etnificación. Sin embargo, a diferencia de Ayo, no hace referencia alguna

22
Camba: término con el que se define la gente blanca que vive en las tierras bajas, en contraposición a los ‘kollas,’ a
los que se considera ‘indios’ de color en las tierras altas.

33
a los conflictos de clase y a las estrategias regionalizadas y gubernamentalizadas de las elites
económicas.
Contrarias a la corriente de numerosos académicos bolivianos influenciados por concepciones
liberales hegemónicas se destacan algunas excepciones, incluyendo unas cuantas ONGs como
CEJIS y CIPCA en Santa Cruz y CENDA en Cochabamba e intelectuales como Paz P. (1998); Albo
y Barrios S. (2006). CEJIS y CENDA trabajan en el campo de la gestión territorial indígena y
campesina, dando importancia a la problemática del acceso a los recursos naturales y el control
sobre ellos. Entre la extensa literatura producida por CEJIS sobre derechos indígenas colectivos y
territorialidad entre los grupos étnicos de las tierras bajas es importante mencionar a Terceros
(2003a); Terceros C. (2003b); Flores y Terceros C. (2004) en su examen de las problemáticas de la
tradición legal indígena y el pluralismo jurídico. El trabajo de investigación de CEJIS sobre las
demandas territoriales indígenas proporcionó el trasfondo para el actual debate sobre la
reconfiguración territorial del estado en la Asamblea Constituyente (Romero B. 2005). Regalsky
(2003) examina la emergencia de demandas de derechos territoriales y autonomía indígena en la
región andina, con una referencia específica a la re-territorialización del sistema educativo en
Raqaypampa, una región en la que CENDA apoyó la demanda por establecer un distrito indígena y
obtener un título TCO sobre la tierra. Tanto CEJIS como CENDA fueron parte del equipo de apoyo
al Pacto de Unidad, la reunión de todas las organizaciones indígenas y campesinas para definir su
propia propuesta de autonomía indígena ante la Asamblea Constituyente en 2006 (PACTO-de-
UNIDAD 2006).
En su texto, Albó, Rojas et al. (1995) pusieron sobre el tapete la problemática de la incorporación
de los indígenas en los regímenes de derechos civiles como demanda histórica, así como la
discusión de un problema irresuelto desde tiempos coloniales en función a una reinterpretación de
Bolivia como un “Estado plurinacional” (id: pp191, 214, 215). Un grupo de intelectuales urbanos
aymaras y pro-aymaras piensa que una nueva reconfiguración territorial no debería basarse en
autonomías indígenas locales o regionales; más bien sostiene que el estado boliviano debería
atravesar un proceso de s para transformar el carácter de la propia nación (Patzi 2007). Se podría
argumentar que las diferencias políticas sustanciales que se dan en discusiones al interior de pueblos
indígenas ilustran la diferenciación de clase. Los campesinos indígenas están más interesados en
reforzar las estrategias de sus medios de sustento, garantizando la precedencia de los derechos de
acceso a recursos vitales a través de autonomías jurisdiccionales, mientras que las elites
intelectuales indígenas de clase media están más interesadas en acceder a las esferas burocráticas
del gobierno. Barataria, en su edición de octubre de 2005, reúne varios artículos que reflexionan
sobre el debate nacional sobre autonomías, véase García L. (2005); Mamani (2005) pero sin incluir,

34
conspicuamente, la voz directa de esas organizaciones indígenas y campesinas que se expresaron
con fuerza en la Asamblea Constituyente (PACTO-de-UNIDAD 2006).
Enrique Camargo, un miembro guaraní del ‘Pacto de Unidad’ es uno de los pocos indígenas
presentes en la literatura sobre el modelo de la descentralización que revisa este capítulo. Apela
contra la demanda de autonomías departamentales presentadas por el Comité Cívico de Santa Cruz
– la propuesta ‘meso’ – y toma en su lugar la noción de ‘territorios trans-TCO’ para constituir
regiones indígenas autónomas. Camargo establece un lazo directo entre las problemáticas de la
descentralización y la movilización indígena en defensa de sus recursos y estilo de vida:
“El modelo de descentralización que se está impulsando [la LPP] no presenta novedad alguna, solo es
de tipo numérico y procura trasladar, encapsulando privilegios y poderes, a un escenarios más cercano
y de fácil control practicado desde el ámbito central. No se busca soluciones, lo que se persigue es
perpetuar los privilegios que, en cierto modo han estado debilitándose por diversas movilizaciones que
se gestaron…
..las alianzas indígenas han ido creciendo y recuperando espacio con mucha fuerza y rapidez. En este
fenómeno social, de hecho, la clase dominante y privilegiada se ha visto seriamente amenazada en
distintas temáticas de la vida económica y política, se ha dado cuenta del reducido que le va quedando
para manejar el destino del país a su antojo…hoy ya no se puede ejercer derecho de forma arbitraria
sobre las tierras, como en décadas pasadas…” (Camargo, 2005:30-31)

Las afirmaciones de Camargo, que además ligan la descentralización municipal con la problemática
de tierras y territorio, son, en mi opinión, muy correctas. Efectivamente la descentralización, la
municipalización y las autonomías como reconfiguración territorial están directamente enlazadas a
las problemáticas de acceso y control de la tierra y los recursos naturales. En el periodo histórico
que estudia esta investigación la relación de fuerzas oscila a favor de los indígenas y deja a la
burguesía terrateniente a la defensiva. La municipalización fue percibida como un mecanismo
“para incorporar a los indígenas a la vida nacional” como lo establece LPP, lo cual significa
promover la expansión tanto del Estado como de los mercados (Van Cott 2000). Esta tesis examina
el modo en que la municipalización trabaja hacia esos fines y la razón de que este proceso no
pudiera producir en su momento, es decir entre 1994 y 2003, los resultados esperados de una mayor
gobernabilidad a través de la gubernamentalidad.
A lo largo de Latinoamérica y en los países andino-amazónicos en particular hay una creciente
demanda tanto por el reconocimiento del pluralismo jurídico como necesario complemento al
reconocimiento explícito de los derechos territoriales y la autonomía para los pueblos indígenas
(Assies, 1999). El tema del pluralismo jurídico implica no solo el reconocimiento de la diferencia
en cultura y lengua, sino explícitamente a la existencia de diferentes sistemas normativos dentro de
un mismo espacio político estatal. Ello a su vez implica la existencia de diferentes jurisdicciones lo
cual puede tener profundos efectos en la forma como el estado organiza su configuración espacial,
de manera de establecer su dominio sobre un territorio nacional.

35
Para lograr mayor control social sobre la población indígena, la coalición social del estado
establecida a partir de 1996 intentó disolver las estrategias campesinas de manejos de sus medios de
sustento y el elemento que está en la base de esas sus estrategias: el control que ejerce la comunidad
indígena sobre el acceso a la tierra y al territorio. Este rasgo particular de la comunidad indígena
como sujeto colectivo se examina en el siguiente capítulo. A la investigación inicial que mostraba el
proceso de burocratización desde abajo que se va dando entre los años 1996-2005 se le añade un
capítulo final. Este nuevo capítulo sumariza el proceso que lleva desde las tendencias de
burocratización política “desde abajo” que tienen lugar entre 1996 y 2005, hasta lo que luego se
presenta como el primer gobierno “indígena” y su trágico impacto sobre los movimientos indígenas
y campesinos.

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