MINISTERIO DE EDUCACION Y JUSTICIA ( 1:s

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1 OFICINAREGIONAL DE EDUCACION
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cwrcma3€FbknE~wAAm m c

CURSO NACIONAL DE C.4P.ACiT.ACIOX Y X C T U ~ C I O EN

X
PLANEiCACION Y A D m - 1 C I O N DE LA EDUCACIOX
BL:E.VOS AIRES, 19 d e n o v i e n b r o at 7 d e d i c i e m b r e
L

POEñTHCA. íPLANl[FICACIION
Y GBEIIERNO

Carlos M a t u s

Esta e d i c i ó n s e rzaliz6 yrac:as al p a t r o c i n ~ oael

INSTITUTC LATiNOAMEZilCIINO Y DEL CARIBE DE
PLANIFiCAClON ECONGMICA Y .SOCIAL (ILFES;

La v e r s i ó n p;irelimini?rde este libro (1987)c o n t o con

e! vzlioso apoyo de la
ORGANKAClON F'ENAMERICAMA DE L A SALUD (OPS!

Centro Nac, Info~ñlirgifin

Bocurnent~l%.f!:,-lp'.s
!r~T!,::+..A.jtg
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fim I>!;f?4 tf;!l;;,.;,+< ,. ,: ,. pz.
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: & , -'t.
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w c i a l san consideradas demasiaoo auriaLes para el presente.

tütroff asi lo afirma respecto del libro de Linstone en

1984. algo después del esfuerzo iiiacabado de renovación
metodol6gica que significó el VI1 Plaii en Venezuela .
Después de frases de elogio por el libro de Linstone dice
tütrof f:
II
Si mi entusiasmo resulta en alguria medida temperado. es
solamente porque el m o c o está aún probablemeiite impreparado
para escuchar el mensaje de este libro, o tomarlo realmente
en serio. Como cultura estamos todavia demasiado envueltos
en rompecabezas para apreciar la diferencia vital entre
solucionar problemas serios y jugar con juegos".

A pesar de todo, la tradición casi religiosa de la

planificaci6n normativa este agonizando. Subsiste sólo por
su minusvalia ante las direcciones políticas, que no se
sienten motivadas al reexamen de métodos que. en su opinión. l concepto de e'strategin tiene múltiples
no necesitan. La inmensa mayoria los politicos no distinguen
significados en el uso común del lenguaje. A
entre planificación estratégica. planificación situacion~l y veces usamos la palabra estrategia para indicar
pianificaci6n normativa. Quiz8 la mitad no entienden nada de algo impoi-tante. otras para senalar algo
'planificaci6n. ¿Por qu& deberian entonces preocuparse por trascendeiite qiie se refiere al futuro. También
modernizar las Oficinas de Planificación de los Orqanismos usamos la palabra estrategia para indicar un
P(iblicos7 Por su parte. la tecnoburocracia echa raíces al cblculo o una forma de ganar un juego o vencer la
amparo de la tradición y sigue creyendo aún meyoritaiiamente
que ... II
los paises nhcesitan cosas m8s prkticas y eso de
la planificaci6n situacional es muy teórico."
resistencia de un oponente que obstaculira nuestros
objetivos.

Esta ambigiiedad del lenguaje común tiene que ser eliminada

Beqdita sea la inocencia de los hombres que se sienten
cuando nos referimos a la planificación. ¿Que e s
pr8cticosl. Alabada sea la ceguera y el oportunismo de
plaiiificación e s t r a t é g i c a ? ¿ C x é e s planificación
aquellos'que se satisfacm en esas demandas de la práctica.
situacional?
como quien ofrece lo que el mercado d e los gobiernos
daendaI
Examinemos los principales usos de la palabra estrategia.
Siguen además creyendo que la plaiiificación es una tCcnica
a) Lo ¡!atratCgico c w lo Importante.
para economistas. Lestimosamente. la inmensa mayor ia de
ellos no entienden d e otra planificación que no sea la
Este es un iiso muy común del concepto. Implica preocuparse
tradicional normativa.
por lo estratégico y no por lo secundario. Un plan e a
e s t r a t é g i o o si s e r e f i e r e a l o que cuenta y una i n d u s t r i a e s
e s t r a t é g i c a s i e s l a base de muchas ocras indiistrias que s e
abastecen de e l l a . La idea que subyace en e s t e caso e s que
l o importante a r r a s t r a a l o secundario y . por consiguiente.
l o e s t r a t é g i c o e s u n c á l c u l o s e l e c t i v o (le l o que es m i í s
importante y s u f i c i e n t e para marcar l a direccionalidad del
movimiento del r e s t o que compone e l todo.
Naturalmente., si a l g o e s e s t r a t é g i c o , a l mismo tiempo e s
visibiemente importante y , por cons->o::ia. nilaerable a l a
a c c i b n de l o s oponentes. De e s t a forma se asiime que l o
e s t r a t b g i c o debe e s t a r s u j e t o a procedimientos especiales
que c r n t r a r r e s t e n esa vulnerabilidad.
E s t a primera a c e p c i ó n p e r m i t e a p l i c i i r e l c o n c e p ~ u de
e s t r a t é g i c o a l presente y l a coyuntura t-anto como u 1 futuro
cercono y d i s t a n t e .
b) Lo Estratégico c w o Importante pnra e l Fi~turo
Esta acepción d e l vocablo e s t r a t e g i a l o a s i m i l a a una
, p r o p u e s t a normativa de l a r g o p l a z o . E l p r o f e t a e s u n
e s t r a t e g a . aunque s u discurso s ó l o sefiale direcciones y no
caminos. Aqui l a e s t r a t e g i a s e i d e n t i f i c a con l o s g r a n d e s
l i n d e n t o s de d e s a r r o l l o de un pais y inarca un signlficado
normativo que s e r e s t r i n g e a l plaiio del d e b e ser: de l o
n e c e s a r i o o de l o d e s e a b l e . Las Naciones Unidas usan
generalmente en s u s documentos e s t e concepto de e s t r a t e g i a ;
por ejemplo. "Estrategia para l a Década de l o s Ochenta". En
e s t e caso e s t r a t é g i c o e s c a s i oouesto a coyuntural.
c ) Lo Estratégico como M o de Ganar un Juego Bien
Estructurado.
Este concepto de e s t r a t e g i a e s radicalmcnte d i s t i n t o a l o s
a n t e r i o r e s que s ó l o d i s t i n g u e n coiuo elementos de l a
d e f i n i c i b n un e s t r a t e g a y una r e a l i d a d donde hay c o s a s
importantes y cosas secundarias.
E n e s t a acepción s e asume e l c o n f l i c t o e n t r e d o s o más
e s t r a t e g a s u jugadores que se enfrentan para ganar un juego.
Cada jugador dehe desarrollar u n a e s t r a t e g i a para lograr s u
objetivo venciendo l a e s t r a t e g i a de s u oponente. A q u i pueden
dar-se e s t r a t e g i a s de couperacióii g e s t r a t e g i a s de c o n f l i c t o
e n t r e l o s jugador's.
Los jugadores de bridge, por ejemplo. d e s a r r o l l a n ambos
tipos de e s t r a t e g i a s ya que juegan en parejas. Pero, l o
domiliante, e s e l c o n f l i c t o . Si yo gano, m i oponente pierde.
S i m i oponente garla. yo pierdo.
En e s t e caso. l a p l a n i f i c a c i i n estratégica comienza por l o
normativo fijarido ohjetivos necesarios. pero e l problema
c e n t r a l consiste eii eiicoiitrar una forma para que e l o b j e t i v o
.sea posible o r e a l i z a b l e , coliriderando que e l oponente hará.
a SU vez. o t r o tanto.
Este concepto de e:itrategia cs muy rico para e l a n á l i s i s ,
pero t i e n e varias limitaciones :
i ) l o s jugadorec s e encuentran en e l juego s i n una h i s t o r i a
previa y por mero azar: s u s relaciones de contradiccibn
derivan exclusivameiite de sus r o l e s deportivos en e l juego.
i i ) e l juego e s un sistema b i p n estructurado que precisa con
rigidez l o permitido y l o prohibido tanto respecto a l o s
jugadores como a l a s jugadas; de manera que e l número A -
jugadas e s f i j o y l a s jugadas posibles son enumerables.
i i i ) e l problema del juego e s un problema bien estructurado
y t i e n e s o l u c i o n e s determinadas. La imaginacibn y la
c r e a t i v i d a d de l o s jugadores s ó l o puede a p l i c a r s e p a r a
d e s a r r o l l a r nuevas combinaciones de elementos previamente
conocidos y no para c r e a r nuevos elementos. Las r e g l a s del
juego establecen taxativamente l o s elementos combinables en
l a s estrategias.
i v ) l a e s t r a t e g i a d e l juego debe s u j e t a r s e a l a s r e g l a s del
mismo: e l l a s no s e pueden romper n i a l t e r a r . En
consecuencia. l a e s t r a t e g i a es cerrada y puede l l e g a r a ser
 Ahora podemos i r a l a i n t e r r o g a n t e c e n t r a l : ¿Qué es una
r u t i n a r i a q deapuéa d e muchas e x p e r i e n c i a s si s e t r a t a de estrategia?
juegos simplea. y
Examinemos a l g u n a s d e f i n i c i o n e s i n t e r e s a n t e s p a r a p r e c i s a r
v) l a e s t r a t e g i a debe a t e n e r s e r í g i d a m e n t e a l t i e m p o d e
n u e s t r a idea.
i n i c i o y t h r m i n o d e l j u e g o : no hay e n c a d e n a m i e n t o d e
e s t r a t e g i a s e n una s u c e s i ó n d e juegos.

Todas estas l i m i t a c i o n e s c o n t r a s t a n abiertamente con la E s t r a t e g i a es l a t e o r í a del. movimiento h a c i a e l o b j e t i v o .

r e a l i d a d d e l juego s o c i a l . donde e l c r i t e r i o d e d e c j a i ó n de c a d a movimiento es o b t e n e r
e l máximo d e l i h e r t a d d c j u e g o d e s p u é s d e c a d a d e c i s i 6 n y
d ) ía Estratégico uno M o d e Vencer en un J u e g o M n l k t i c o r e s p u e s t a d e l oponente.
En este u s o d e l a p a l a b r a e s t r a t e g i a l o s j u g a d o r e s s o n
a c t o r e s s o c i a l e s s i t u a d o s h l s t b r i c a m e n t e como a n t a g o n i s t a s .
No e s t á n p o r a z a r o d e p o r t i v a m e n t e e n v * ~ e l t o se n un c o n l l i c t o
La e s t . r a t e g i a e s e.\ liso d e l e n c u e n t r o p a r a a l c a n z a r e l
d e o b j e t i v o s . S u s r o l e s en e l p r o c e s o d e p r o d u c c i ó n s o c i a l
o b j e t i i v o d e l n g u e r r a . La'tiécticq enseña e 1 ueo d e la f u e r z a
l o s s i t ú a e n una h i s t o r i a d e c o n t r a d i c c i e n e s i n e v i t a b l e s .
cn l o a e n c u e n t r o s y la e s t r a t e g i a e l u s o d e los e n c u e a u o a
A s í . l a s i t u a c i ó n d e c o n f l i c t o es i n h e r e n t e a l a e x i s t e n c i a
para a l c a n z a r e l o b j e t i v o d e l a g u e r r a .
d e los a c t o r e s a o c i a l e s y l e e x i s t e n c i a misma d e l a
a i t u a c i i n . Una f u e r z a s o c i a l n o puede e x i s t i r s i n l a o t r a .

, En e l s i s r e s a social l a s r e g l a s d e l juego son f l e x i b l e s y 1.a l u c h a por l a l i b e r t a d d e a c c i ó n p r o p i a y l a a p t i t u d p a r a

m o d i f i c a b l e s . l o s problemas q u e e n f r e n t a n 1.0s j u g a d o r e s son
p r i v a r a l o p o n e n t e d e s u l i b e r t a d d e a c c i ó n es la b a s e d e l
c u a a i e s t r u c t u r a d o s . l a s s o l u c i o n e s no s o n c o n o c i d a s r i i
juego e s t r a t é g i c o
a c e p t a i f l e s p a r a t o d o s . no e x i s t e f e c h a d e comienzo y.término
d e l juego pues se t r a r a d e una c o n t i n u i d a d h i s t ó r i c a y e l
E s t a s t r e s d e f i n i c i o n e s s o n r i c a s e i n t e r e s a n t e s . Son
f i n a l d e l juego este h b i e r t o a muchss p o s i b i l i d a d e s porque a p a r e n t e m e n t e d i s t i n t a s , p e r o en e l fondo a p u n t a n a un m i s m o
l o s j u g a d o r e s p u e d e n crear n u e v o s e l e m e n t o s c a p a c e s d e

.
generar l a d i f e r e n c i a e n t r e la v i c t o r i a y la d e r r o t a .
ncciones .
problema c r u c i a l : el encadenamiento d e i o v i i l e n t o a .
e n c u e n t r o s u operaciones e f i c a c e s p a r a g a n a r d a
l i b e r t a d d e a c c i ó n q u e e l o p o n e n t e y e n b a s e a ese
Nuestro concepto de estrategia adoptará esta cuarta
desbalance alcanzar e l objetivo. S i bien Clausevitz u s a e l
acepci6n. c o n c e p t o d e f u e r z a , es o b v i o que l a f u e r z a e x p r e s a i a y o r o
menor l i b e r t a d d e a c c i ó n y el r e s u l t a d o d e l u s o d e la. f u e r a
E s t e c o n c e p t o d i a l é c t i c o d e e s t r a t e g i a no es a j e n o n lea
es g a n a r o p e r d e r l i b e r t a d d e a c c i ó n .
d i s c u s i o n e s q u e s u b y a c e n d e t r á s d e 1.0s o t r o s c o n c e p t o s . En
e f e c t o . i m p l i c a p r e c i s a r e l c r i t e r i o d e l o i m p o r t a n t e coma E s t a s tres d e f i n i c i o n e s t i e n e n también e n común el h e c h o d e
10 c a p a z d e r e s o l v e r l a o p o s i c i 6 n d e o t r o s . e i m p l i c a q u e asumen como n a t u r a l l a e x i s t e n c i a d e o p o n e n t e s e n
t s p b i h n p r e o c u p a r s e p o r l a a r t i c u l a c i 6 n d e l o i m p o r t a n t e hoy, s i s t e m a s c r e a t i v o s plagados de incertidumbre y p r o b l m a
con l o f i p o r t a n t e e n e l f u t u r o . c u a s i e s t r u c t u r a d o s . P e r o b a s t a mirar l o s t e x t o s d e loa
a u t o r e s seleccionados para v e r i f i c a r I I ~ J ? estári ~ ~ l e i i a m ~ ~ ~ i t e
c o n s c i e n t e s de l a s c o r a c t e r í s t i c . . ~e s p e c i a l e s de l o s
sistemas' humanos c r e o i i v o s donde l o s a c t o r e s l i d i a n roii
problemas cuasiestructrurodos. Las d i f e r e n c i a s de lenpua je
no afectan l a s coincidencia.- ,le fondo.

S i quisiéramos hacer expl!cita l a d i f e r e n c i a e n t r e e l t e r c e r

c o n c e p t o de e s t r a t e g i a y e l adoptado por n o s o t r o s para
abordar l a planificación s i t u a c i o n a l . podríamos adaptar
cualquiera de l a s d e f i n i c i r ~ n e scomentadas. Le de (:Jiiiisewitz
es especialmente a t r a c t i v a y podrir~mos e s c r i b i r l a así. eri
nuestro lenguaje :
1,
T B c t i c a e s e l uso o aplicaci5n Ie 1i.s reciirs9c escasos en
e l logro de u n cambi-2 situacionnl i i i i w d i a ~ c . E s t r a t e g i a es
e l uso o aplicación del caaibio situacioiial en e l logra de Ja
s i t u a c i ó n - o b j e t i v o . Eii e s t a fornin ?in ciir:ndenamientt> de
o y e r a c i o n e s t h c t j c a s l e c o u s t i uyeii v i ~ b i l i d a d n la
e s t r a t e g i a . LB e s t r a t e g i . v l a t á c t i c a s e dcsarrol.!.an eiitre
o p o n e n t e s h i s t ó r j c a m e i i t c sitiiaclos i ~ t i c . por s e r actore.?
c r e a t i v o s . no puede11 eiiiioicrnr exhaiistl.v;imente -us plo!tes
posil)le.s y eii consecuecicia iriteiit:aii re!;olver u n pt~olilenia
cuasiestructurado".

Esta precisión e s i r r e l e v a i i t e para aqirellos que sieniprt: haii

c o m p r e n d i d o l o s p r o b l e m a s s o c i a l e s conio p r 8 b l e m a s
cuasiestructurados. pero en cambio Iiacc? t o d a l a di'feraiicia
respecto a aquellos qu- analizan l o s problemas s o c i a l e s como
si se t r a t a r a de l a f i s i c a y l a quiinj.ca t r a d i c i o n a l e s .
 -,m r n w w m o
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 diEerencias para s u aiiálisis y enf reiiLumi~ii~o.

Problemas Terminales e Intermedios

Los problemas termiriales son discoiiformidadrs ~ U Ps e

manifiestan directamente en l a relacióii eceiicial del actor
con loa resultados d e l sistema eri que esti5 iiisc:rto y que
c a l i f i c a como i n s a t i s f a c t o r i o s ; en caiiibin, I c s robleni ni as
intermedios estbn ocultos detrás de la rela<.irjii d i r e c t a del
hombre con l a s cosas. Así, l o que en un espacio rrrnor ( la
lucha interna e n t r e fracciones de u n part.iOo pbliLiro) es u n
problema terminal, puede s e r un problema inteiinedio en e l
espacio mayor del sistema social ( l a p o h l ~ c l b n freute u l o s
problemas de desocupación. margirialidod. desnri t r i c l ú r i ,
vivienda, e t c . ) . Estar sirtiado en ese eiipacin sriior y s t B r .
absorbido por l o s probleinas de ese espacio imlijde, a veces,
captar l o que son l o s prohlemas ternii~ialespara l a ~ioblacibii
en e l espacio de la totalidad s o c i a l . E l honibre i.ieiic acceso
i n e v i t a b l e a s u s problemas termitiales en e l espacio de s u
p r h c t i c a c o t i d i a n a ; en cambio, corioce (le l o s probleri~as
intermedios s ó l o por un esfuerzo esl)ecjal para silunrse en
e l espacio de l a práctica s o c i a l de o t r o s accores. De esta
a maiiera Iiay algunos prolrlemns que soii termirialcs para tntlos
l o s hombres : aquellos que se r e f i e r e n a las riccesi~lades
bbaicas d e l hombre en sociedad.

*Probleras Genoestructurales. Fenoestructurales 7

Fenoproductiros

L o s p r o b l e m a s t a m b i é n p u e d e n d e f i n i r s e romo
~ e n o e s t r u c t u r a l e s .fenoestructurales o fenoproductivos según
sea e l nivel situacional que debe ser alterado e n A l t i m a
inetancia para e v i t a r s u s manifestaciones. A medida que se
avanza h a c i a l a s g e i i o e s t r u c t u r a s l a d i f i c u l t a d para
enfrentar l o s problemas e s mayor.

E s t o s t i p o s de problemas pueden r e f e r i r s e a todos l o s

bmbitoe del sistema s o c i a l (probleinas p o l í t i c o s , económicos,
organizativos, admiiiistrativos. de seguridad y defensa, de
relaciones internacionales, agricolas. e t c . ) o a algunos de
 e l l o s . Un problema sieml~recri1z.o v;irios hiiiliito:; tlel s i s i v n i ; i I l i q i i i i l i i t.!; . i l l l t . . t i i i i ~ i ; l 1 S I i í i ~ ~ o s i i i v de n
social. Igualmente. t e l e s ~ i 0111
i i.mos yiicili.ii si.1 ,II.::,i i i . , i t ,, i : < i I j i ,. 1 , : 1 , I I I 1ii.i i~ ~;iml~ii.iiv ~ i s l e i i cnsorc
r a c r o p r o 6 i e i a s nacionalea que afecta11 n L O ~ I L ~u11 j m i s , I i i i i ; i ~ I ~ ~ I i , ~; u 1 8 ~ t , t~t . ~ I I : # .~. ; u I I V , ! ; I ~ ¡ V , II I V tIe::i-ue~ito s o l ~ r ee l
I v < i ;i I i il.iili.s I i i s (11 ob1rm;is iutur0S
regibn o mícroprobleies iiaclonoles y localen. i i t i i i I, c.ni 1.1 I ,t.: iiii.111

i iii.iil :iii II,:~!: #l*tt, l ,,!< 171 ,,!:l.l!l 1.5.

Los conceptoa mencioiiados .son relativos a la l~osiciOiidel

actor que selecciona problem-. Un probleinn puede ser ac:iiiiil
para unos y potencial para otros; puede ser terniiiial Iinra iiii
partido p o l í t i c o e íiitermedio para l a publaci611; 10 m i s m o es
v b l i d o p a r a l a d i s t i n c i b n e n t r e prublemiis
genoestructurales. fenoestructurales y Feiioproductivos. Eii
e l espacio de a n Q l i s l s del problema atlmini:~trativo de uii
individuo que trabaJa u n una secclóii Oo iiii Huiiirlplo, las
reglas de administrocibn de persoiial del 1-liiiiici~iios o n pnra
&1 una genoestructiira. mieiil.ras qiie rii el e s l ~ n c i o del
sistema político-social dlchus i eglac s i ) i i feiiiics~i iictiir;i:i
menorea determinadas por l a s geiioesi iiictiiras de diclio
sistema.

Los problemas apareceri a n t e l o s Iiviiibr e s con ili v p r as

dimensiones. llay problemas i i n ~ ~ taiii
oi e s y y i i>bIemns
secundarios. E l valor de u n ~~robleinnpala uii artor rs l a
posición que aquel ocuyn cii l a escala de I ~ ioi-ldacles
I l ~ n i - ?s u
remocibn.

Esta escala estQ influida por l a prccisióii que cada rii.Lor

hace sobre e l tiempo ( t a a a s i c o l ó p i c a de descueiilo ilel
t i e m p o , donde d e s t a c a l o s robleni ni os a c t u a l e s y
potenciales), sobre l a relacióii lioiital o velada ron él
( t e r m i n a l o intermedio) y au ayreciaci611 s o b r e l a
posibilidad de resolverlo, evitar l o O disol vei lo
(aenoeatructural, fenoestructural o Feiioproductivo). El
valor del problema e s una apreciaci6ii subjetiva d i f j c i l de
s e r explicada. peru puede s e r conocida por l a s declaraciones
de loa afectados.

Despubs que l o s actores sociales ileliiieii l a s yiioi~id;iile.

aobre l o s problemas geiiéricos , iiormnlnieiiLe l e asigriaii mayor
valor a loa problemas actuales y menor valor a l o s problemas I:ii
1vs
k i . i a i . ~; i l . 1st ~ v ~ l; ti il i;iii :;r, I>ri-iiciilna luiiilnmeiiLnlmente por
;ii:t i i : i 11,s y termi iiales ( F-U-R. según e l
potenciaiea. I ~ cI> l i l t . i i i ; i s
c i i a d r o ad J U ~ L O ) . L o s p a r t i d o s 1101 it i i . i > s . eii i.;iiiil~i~i.
sc
d e s v i a i i I i a c i n problemas que I w r a lii ciii,I;iiliiiiíe eii gciii.iiil
son a c t u a l e s e i n t e r i n e d i o s (E-C-A) , iiiieiitras tos
p l a n i f i c a d o r e s t i e i i d e i i a coriceii t r ;irse 1 ; i r i a l ~ ~ Pr i irvi La I i 1t i S I I 1 o c í prrrnaiieiile
~ de l a s
l o s problemas p o t e n c i a l e s (1,-J-H-K-1-C;) y eii l o s prol>li~iii;is Lendeiic i i i s I i i t i i i ;i:;, 11oirluc l a s d c i~s i o i i e s 1ireseiit.es s ó l o
a c t u a l e s t e r m i n a l e s (F-D-R). s e r á i i r a c i o i i a l e s ~ i : ~ Ú i il o que o c u r r e d e s p u é s . S i h o y
d r c i d i m o s r o i i s l r u i r uiia ~ i I o i i L ade acero. La1 d e c i s i ó n sere
Los d i f e r e n t e s a c t o r e s que c o e x i s l e i i -11 l r i r e i i l i d n d oliji!Lo racional s i a l a c 1 i i ~ u r ; i de l n puesla eii producción de
de l a p l a n i f i c n c i ó n valora11 un ~ i r u l ~ l e meii a l u i - m a d i s t iiifa d i c h a 111onLa hoy mercado pava e l l a . S i hoy hacemos una
y , en' s u e x t r e m o , pueden d e s c o n o c e r s u e x i s i r s i i c i : i . La a l i a n z a Ii«lit.ic;i r o r i una l z i e r z a s o c i a l p o d e r o s a . t a l
d i s t i n t a v e l o r a c i ó n de l o s p r o b l e m i t s es i ~ n o <le l o s d e c i s i l r i no s p r i r a c i o n a l .~ii d i c h a o r g n n i z u r i ó n queda
a s p e c t o s que Iiacen que una misma r e a l i d a c l sea e x l i l i c a d a reducida a l a rinda rlris años de.ipu&s. La p r o g n n s i a es pues e l
como d i s t i n t a s s i t u a c i o n e s por l o s r l i s i i n i u s acLa:es d e l c á l c u l o paro nrit i c ¡liar l a s s i t i ~ a c i o n e s f u l u r a s s i l a s
proceso s o c i a l . En e s t e seiit:i<li>, se piiecle d e c i r ,lue uii;i tniideiicios preseiit c s se maiit. ienei,.
e x p l i c a c i 6 n s i t u a c i o n a l es. en p a r t e . iiii:i e e l ~ c c i ó n de
problenms segúii e l p u n t o dc v i s L a d e l a c t o r qii<. t.xp!ica. I:l caizícter dinAm:ro d e l coiic,q>tc rle problema s b l o puede
r e v e l a r s e rori 1 i . I'iol11ein;ic que hoy sor1 r e l e v a n t e s
i r niañaria. A l a i n v e r s a , problemas
pueden ~ ~ i i < l :ri r O ~ s a l i n i p e
oue Iiov no se v i a i i i í i ~ s l a n , pi~eden s i i r ~ i ren e l f u t u r o como
encueiit rci de teiidi..rir i a s d r * s l a \ ~ o r a l r l e s .

r i z o n t e de l a
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e x p l i c a t i v o que se ~iosLiiln ci,iiio I~ei.Liiit-~iic;i I n il<,l i i i i , i h i i
Aiiilri
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s i El
d e l conjunto S i = ( I r , 2 , . ..
. . 1'1 i i ) cit. p i - i ~ i i I t ~ i i : . i : - i ~ i i . ,
son considerados como Lales eii 1;i i : tu;:<-ióii i i i i r - i ; i I 111.1
plan.

Los espacios EP y ES resi riiigidiis i i r r r i t i p o dc ( i r - i i l ~ l c ~ i r i .:

u n problema son l o s Aiiibi L O S ex111i <; i i i vos qiie s e ~ < ~ i . ,i ,111
como l a d i s t i n c i ó n que e s rc~licrtiiite y ~ ~ e ii i -i r i. i i i i * ;i I ; i
d e f i n i c i ó n de un prol~lema parLiciil,ii 17 siiicultir. s í I j r t i
ejemplo. e l espacio I1P del proble11i;i Pr 1 e s uii;i d i s i iiic i O i i
precisa a l i n t e r i o r d e l espacio EC.

E l vector de defiiiicilii de un problema e s l a pie(:isihii del

explicado E x l . E s iiiia c a r a c t e r i ~ . i i c i t i yiecisa eii í.1 1 1 1 ; i i i i $
de l o s f l u j o s de produccilii s o c i a l mrrl iaiii e l a eiiiiriicraci~~ii
.
de un conjunto Ex1 = (KI. KZ, . . .Ki) <le i-esiilt;i<los o Iir~lios
c a r a c t e r i s t i c o s que contorinaii una c o i r iiecrsaria y
s u f i c i e n t e para distiriguir u n ~)roblein;ide o t r o c i i a l i l i i i c i ~o
p r e c i s a r l a s d i s t i n t a s maneras de eiiLei~der 1111 piol~lr~iii;~.
Estos hechos enumerados son l o s I V I I ~ L C J S de cr>iiiacto <le 10s
- hombres con l a s realiilailes i i i : a t . i s f a c ~ o r i a sqiir viveii.

Por ejemplo, l a deliiiición del prolileina 1 puede s e r :

Ex1 - VDPl = ( Ra. Rb ) expl iciitiilo

I explicado

dopde e l vector de definición d e l problema VDYl s e precisa

por l o s hechos Ra y Rb qiie constituyen resiiltados s o c i a l e s .
Cualquier o t r o hecho adicional e s redundante en l a p r e c i s i l n
d e l problema y si f a l t a Ra o Rb l a explicación e s ambigua y
da cabida a muy diversas i n t e r p r e t a c i o n e s sobre e l contenido
d e l problema.
Le definici6n c o r r e c t a de u n problema s e expresa eii su VDP,
pero e l l o no s i g n i f i c a que au formulaciGn sea c o r r e c t a . Aqul
e s n e c e s a r i o d i s t i n g u i r e n t r e f o r m u l a c i 6 n correcLa de u11
problema y s u precisión o de1iiiición rigurosa en e l VDP.
Uiia de l a s priricil>ales d i f i r u l t a d e s en l a prbctica de l a
plan i Iicac i t i i s i t iiac: iorial por problemas reside en que una
realidarl coriciein corisi iluye o no u n verdadero problema no
s ó l o eii r e l a c i b i ) a l o v e r i f i c a c i ó r i del c o i i t r a s t e e n t r e
her.hos y iiornias eii e l f ? s [ ~ ; ~ rrestriiigido
io PS de s u a n e l i s i s
s i n g u l a r , sirlo i.vFl)ecio dc.1 espacio más amplio k3' de l a
r e a l i d a d que roinlir. eiidf, a l problema e x p l i c a d o como u n
siibsistema. A s í . un problfiiiici estR bleri formulado s i e x i s t e
couiio tina d e f i c i ~ r i r i a,) uria t>iecl\a a c t u a l o potencial e n t r e
ht.<:tios y iioinias i i o : i í i l c i eri e l espacio ES r e s t r i n g i d o a s u
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In este sentido el espacio "ES" del problema i.ieiie el
~lcancepráctico de interruapir la explicacióii eii los ~iurlos
le contacto inmediato con él.
'or ejemplo, si Ni es el nivel de desempleo y Nx la tas- de
:recimiento de la fuerza de trabajo. el flujograma
iituacional interrumpe el apálisis en Nx y no intenta
,aplicar por qué la fuerza de trabajo crece a esa velocidad.

4 la inversa. si N j es el crecimiento de la marginalidad

iociel y N r es la tasa de deserción escolar, el flujograma
gituacional interrumpe el análisis en Nz y no se preocupa de
lss implicaciones de NZ sobre otros problemas. En esta forma
IX y HE cumplen el vol de eslabones de análisis con oLros
problemas.
Esto es especialmente Útil cuando a parlir de los problemas
parciales se intenta construir un flujograma situacional de
sintesis.
La exyiicacibii del i~ctrir-est8 o se sitúa ideológicamente
fuera del espacio 'C, es ajena a los ilitereses subjetivos de
la situación g está principalmenle condicionada por una
visión intelectual y racionalista de la realidad y del
problema. Eii coiisecuriic ia. si1 valoración del problema ser&
~~rodiirtorle una aprccinri611distinta y global de t ~ d oel
sisteina.

e) Le Situación del que explica en relación al
Espacio "E" del Problema.-
La posicibn o punto de vista del actor que ~ilaiiifica incide
en forma determinante en la explicacibn que &te Iiace del
problema.
Si el problema eii c.ue~tiOiino Licne Ileso en esa globalidad
exlllicativa. éste I c ? c;, i i f icará Lnii uria baja valoracibn y
uoa I>aja prioiidü<l. Esle es el caso de un historiador del
siglo X X que analiza la caida del Imperio Romano o de un
Profesor europeo que explica el problema de la vivienda en
la Sierra del Perú.

.
Asi se pueden distinguir los siguienles casos:
CACO 1: El actor que explica este fuera. del espacio
del conjunto de probleaa del Plan.
(O;)
ChSO 2: El actor que explica esta fuera del empacio "E"
del problem singular. pero dentro del eapmcio m
del conjunLo de yrobl-s del Plan.

En este caso la explicación del actor este o se sitúa
ideolbgicamente fuera del espacio EC. es ajeria a los
intereses subjetivos de la situaciAn y está priiicipalmeiite
condicionada por una visión intelectual y racionalista de la
realidad y del problema. En consecuencia. su valoracibn del
problema sere producro de una apreciación distinta y global
de todo el sietae.
Aqul el actor que explic~ está comprometido en la eccibn
planificada para allerar o Iireservar la situación o e s
afectado por ella positiva o negativamente. pero este
distanle del problema especifico. El que exp1ir.a no ea
indiferente a lo que ocurre. pero no tiene una vivencia
directa del problema.
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 nuevas. Las soluciories rutiiiarias son siempre obvias, 10
condicionantes: d i f i c i l e s buscar y encontrar s o l u c i o n e s c r e a t i v a s . La
r e s i s t e n c i a para i n t e n t a r soluciones c r a t i v a s e s t e
i ) S i e s t e o s e a i t t a dentro o fuera del espacio E(; del iiormalmeriLe alimeriLada por :
conjunto de problemas del Plan;
i) Supuestos aparentemente obvios y verdaderos que no
ii) S i e s t e dentro o fuera del espacio ES del pi-oblem~ requieren de cuestionamiento. y
singular objeto de valoración;
i i ) Supuestos inconscientes cuya inexistencia o existencia,
i i i ) S i e s t e dentro del espacio ES i n s e r t o como afectado o una vez e x p l i c i t a d o s . c o n s t i t u y e n una s o r p r e s a para e l
beneficiario d e l problema. propio actor que explica y planifica.
i v ) S i s e han desarrollado o no solidaridades ideológicas y Los supuestos irico~iacientesconvierten a menudo un problena
m a t e r i a l e a e n t r e loa a c t o r e s que e s t á n en d i s t i n t o s simple en u n a c e r t i j o o u n rompecabezas. Consideremos e l
e s p a c i o s de problemas. pero tienen formas de s i g u i e n t e ejemplo tomado del l i b r o de Russell Ackoff,
inaerci6n comunes en e l proceso de producci0ri s o c i a l ; "Creating the CorporaLe Future", (John Wiley and Sons. p8g.
174-176).
v) S i l a s ideologías. valores, creencias. predisposiciones EL. WENPLO DE ACKOFF DE UNA FALSA RFSlRICCION
y t e o r i a a explicativas internalizadas por l o s actores l o s
l l e v a n - a a c e p t a r o rechazar l a r e a l i d a d y e l
siatema que la produce. y por esa vía llegan a
distinguir un problema como u n o b s t á c u l o s u p e r a b l e
.dentro de l a reproducción d e l sistema o como una
consecuencia de l a s genoestructuras del mismo.

f ) llestricciones fs1saa.y renles cuando s e

enfrenta un probleia

En rl diaeiio de una operación e s necesario d i s t i n g u i r l a s

r e s t r i c c i o n e s f a l s a s de l a s r e s t r i c c i o n e s r e a l e s que pesan
sobre l a aoh&ión. de un pkóblema. A q u í e s importante tomar
conciencXa d e l hecho que e l a c t o r que p l a n i f i c a puede
hacerse una imagen del espacio de l a s opciones posibles para
l a s o i u c i 6 n de un problema que puede d i f e r i r
I
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I
*
f a l s a restricción del
espacio pare l a solucidn

l I
d e l probleie.
significativamente del espacio real de opciones.

E l d e ~ u b r i m i e n t ode e s t a diferencia e s justamente l o que

abre 1s posibilidad de soluciones imaginativea, c r e a t i v a s o
 hlbquess un lbpiz en uno de los 9 puiitos señaledos eii la 11) ~l'uálesde é?ias estdii denlio del espacio El del problema
figura siguiente y dibújese cuatro (4) líneas rectas que esl~ecifico ( y e11 cori:;ecuencia se puede actuar sobre ellas)
:ubran todos loa puntos sin levantar el lhpiz. g c11;;lcs 110 7

La mayorla de las personas que tratan de resolver ecte C) CA 3,

I J U ~re~triccioiirs-dato" e s t h sujetas realmente las
problema no intentan extender s u s llneas m& allh del variables? ¿Ciiáles sor^ restricciones sólo pertinentes al
perlietro del cuadrado imaginario formado por los pui~tos, e s p a ~ i odel problcma7
porque suponen incorrectamente que ello no este permitido.
d ) ¿CÓmv iiiternct(iaii las variables relevantes (nudos
b crearivrdad consiste principalmente en describir la cri~icos) para prvdiicir los resultados (HI, RZ. ....
Rj) que
"restricciones sutoimpuestas". removerlas y explorar las ofrece el sistema?
consecuenciss y legitimidad de tal remoción.

En el grhEico siguiente vemos que superada la idea del

falso espacio restrictivo. la solución es muy simple.

Eataa falsas restricciones aparecen al contestar

explícitamente las siguientes preguntas :
y
a)' iCu8les son las variables relevantes para la coristriicrióii
, del flujograna situacional del problema?
 n a m w w m r
c m c 1 m c
m a n o * m
al-+u3 a
~ 0 0 - l - aa
C P m R g C
R m3l-&l-
m a a m * m
m R ? "El-
l- m
< c m
o c m o
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r 0 r
31-CmD.om
0 0 - m -
*
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m=-= o O
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-m E a m r
m m o m m m
 S Io . 11,:. t.?:! :\ti
i i i i i t - 9 : : i i i t c i i.<.I;ic iiitiiidos de alguna :
oi;iii<-i ii $1i ii3iI i t i i ii.liI i v I.t. I I 1 1 I eii c<~iisri.uciiclade una
1 i ~s i ?;t :.niiii i ~ .

S ;iiIt.I:iiiii. v~.ii.iii*>:: I I I I I I ~ t i i l i t s l o s problenas tlenen

l~
uii;i t - x l ~ I i i - ; i t - i A i i *I<.
tvi*ri.iiiiitt~. r s ~ i ~ i s i l i lltncer
c un a n á l i s i 8
~ w t ~ l ~ l i . n1~111
i i i 111 ~*111~~1ii;i. s ic*ntlii r CII+ si. 111 ecise con r l g o r e l
c o i i c r ~ ~ilir ~ oeri1~rrt.411 de 1111 probl-. Ih- r s t i miiera. tanto a
n i v e l dr.1 ~irnhlrni:i I ~ : i r l i i i u l a r como d r I n sJ.tuaci6n I n i c l a l
que ex1 be uii ~ r i i i j i i i i t r sis~i.micn
~ IIV probleniris. ea poslble
i l c l r c l í i r 111s iiii<li1s c r l t ic41s sobre l o s cuales debewa actuar
para cnml1i;ir I:i iiii iiiisi~l:iil. i r : t r S S y tendcnclas de
caracterizaci6n del
l o s p i oh1c.m;i.s.
problema
Fii I;i 111 l i, .i d.. t.!:! i b ii:.t q i i l , t . 1 :itt;i iiuilii es iiiia muy brete
e x l i ~ i íI I~I I I I I I i t i . ;iIaíiii iiirlirndor c u a c ~ t l t a t l v o ~
I.
ciiaiiilo c,s Iiri i iiif.i~i Y ~ > < t s i l i l cl.:# . veiita Ja que presenta esta
est1iiem:ii i r n c i í v r i r v . i i i l c ' vn P . por un lado, l a red
e x ~ 1 1 i r ; i lt i : ~
rtiiill~li.( ;i, 131,1mi! i>vn:i visl6ii slstkmlca d e l
coi1 junto tic I;i t u:iii;>ii
,<i iiiir iiil
r e i l c s (,:ir<-i:i I r ? Ii:ir i.11 l t r > ~lil,:i
.v por o t r o lado, l a s
n111Imr un problema p e r a
~ ~ r o l i i i7.:iri~liSI 1 i : i :i Ilii de [undamentar los
~ i r o y ~ CIV r ~:ir.<
~ ~i:vii s v I:is .,lwroc i<.iicri a uii n i v e l de d e t a l l e
prác~ico.

Naturnlineiitc.. s i 1.1 inbt-udu exliiiesto se a p l i c a a l a d l l s i e

de l a s i t ~ r a r i ú i i i n i c i a l global. s6lo podre a r u t l l i t a d o
centralmciite. d i l;i visi611 de coiijunto de l a a i t u a c i d n ;
i n i c i a l que e x i g c . Pero, i8ualmente. e l mátodo d e l :!
flujograma sltiiarloii;iJ ~iuedc y dche ser empleado en f o t i s I:
descentral izaala para anal i z a r p r o b l e e s especfficoe, hater .;
p e r t i c i p o r a l o s ti.ciiiros medlos y a l a población en general ,:i
en e l proceso (le ~ i l n v il i r a c l ó i i para captar l a demanda s o c i a l ' : '
y l o s prol~lemris1.11 como son v l s t o r i en l a base soelal. R a 1'
a d e l o i i l r r e * ~ i ~ e r i ~ ir.:;l:i
i i ~ ~ -11lc:i
: r~inntlonbvidemus e l t c i s de
uii iiiit.vo ruiicclll ii <;imliañ;i c i c c t o i ; i l .
Si c o i i ~ i i ~ ~ a i nCoCIIs VImismo e.jrmplo abstracto, podms
c o i i s t r i i i r uiin iii:it r l z CIP
Ir r s dimeiislones, e f i n de cruzar
l o s iiudoa crIt1co.s < iiii l o s p r d i l c n i s y con l o a p r o y u t o r ,

353
- ,
I'
:.
. I

i
de acción llamados a a l t e r a r l o s .
MATRIZ TRIDIMENSlONAL PROYECTOS-NUDOS CRITICOS-PKOHLEMAS
En e s t a matriz puede a p r e c i a r s e que cada proyecto de acción
a l e c t a a v a r i o s nii<l«s c r í t i c o s , cada nudo c r i t i c o e s
arectado por varios proyectos, y , por consiguiente, cada
proyecto de acción t i e n e e l e c t o s sobre varios problemas.

. MATRIZ NUDOS- CRITCOS
MATRIZ NUDOS ,CRlTlCOS-PROBLEMAS
I'or e s t e caniiiio realizamos entonces una explicación de l a
situacibn i n i c i a l , u11 l i s t a d o provisorio de proyectos y
algunas ideas generaJ.es sobre l a situacióri-objetivo. Estos
t r e s elementos básicos del programa direccional deben s e r
ahora complementados y prolundizados hasta que é s t e alcance
u n grado de precisión concordante con l a s pruebas a que
t i e n e que s e r sometido s u c o n t e n i d o p r o p o s i c i o n a l . E l
inventario de proyectos, por ejemplo, debe s e r corregido y
a r t i c u l a d o en relación a l a demanda s o c i a l de base. A l l i
surgirán, en algunos casos., proyectos de c i e r t a dimensión,
problemas p a r c i a l e s no c o n s i d e r a d o s en l a e x p l i c a c i ó n
g e n e r a l , problemas l o c a l e s i g n o r a d o s en e l t r a t a m i e n t o
global nacional, acciones urgentes que demanda l a población,
e t c . Pero, además, tanto en l o que s e r e f i e r e a l a situación
i n i c i a l y a l o s proyectos, e s imprescindible considerar l a
situación de partida del plan en s u dimensión coyuntural.

Todo problema coyuntural origina p o l í t i c a s coyunturales

i m p o s t e r g a b l e s que pueden s e r c o n t r a d i c t o r i a s con l o s
propósitos a mediano plazo del plan. En consecuencia, l a
coyuntura t i e n e que s e r objeto de u n examen p r o l i j o . Y si e s
iiecesario u n plan de emergencia inmediato para atender a l a
coyuntura. debe cuidarse que ese plan de coyuntura sea una
p a r t e c o h e r e n t e d e l plan g e n e r a l y no una p i e z a
independiente que conspire contra s u ejecución.

La situacióii-objetivo que, en l a s primeras ideas sobre e l

programa direccional era u n esbozo genérico, ahora t i e n e que
s e r precisada en s u s dimensiones y c a r a c t e r i s t i c a s . De o t r a
manera. no [ ~ o d r i a m o s v e r i f i c a r si l o s p r o y e c t o s
seleccionados son capaces de a l c a n z a r l a .

MaIRIZ PROYECTOS DEPCCJON- PQuBLEMAS Sobre e s t a s bases e s p o s i b l e v e r i f i c a r l a s s i g u i e n t e s

cuestiones que inciden en l a coherencia del programa:
 0 o n m
.m v m - gu
1 L;L
-
ir?-
m ip
n w m m c
-
5~ mnzz*
c n
m +m m n
~ m n o s
m l-
- 1 O.a*
DI namZ
Id '
v..
c o. Y -c
r c n
c ,L.', l-
m U m -.o.
n C L n r -
W'D + C
s m m
0 n,
."+C
g4 c=
0.1
3
L.
m =m.. n
-
r m m =
-. m +. n
_
C = " c . "
- 7 -.f

:
= q-.u-= 7
r - C
c _.?U
.,C.?
,- 1
. . Y & -
F i-.n - =
-.
; -. n.
-

Z U N -
-
, ,~ -
c o i
 I i i L e r c a r i i l ~19i
d i r e c t o d e l pro I a v o r a l ~ l e'3
blema en s u d e s l a v o r ; ~ I i Ie

1
.... ! . I q 1.. -,V~IO!.I: iisii r s c111vl11 que
t r n n s i t o r i o de lii,iii,.: . l ;, '., f f>ie!;l 1 i ~ ; < ~ . r l i , (.:lCls u llll!;U A 1 8 0 AS^ ;
: r g i l <- rii 1 , i i.::isi 0 1 ) . 1 : i I I I I I ; CA~A
.. ,
8 1111 0 I 18 1

r,clnac i « i iil 1.1 i:lr- , , 0 4 , . 1. . 1 i l : , 6.3 1111 f<lIIcCpto

,li l I i ! v i l 4 . . i 1 . 1 ifaiiii:t!, 1 i.i:i:i;iico iin os o l ~ v i niii I
:;ii .
! iiii: i i > t ~ . Ii t i l . i < l < S . I ~ < . I8I. . I A i i i i tnrl <Ircnmlno
E l problema se .ir. I;i r.,~ii::i i , 1 :.;S i:i i í 1 I;i:: liit-:.n!; s i i o l t n s puede ser '
c o n f u r ~ i l ecuii e l iIr!;l,i iP I I I :l,l<ll
;l.

pJLsoJc s o c i a l
r s (11. I o111iiiii;ii 1,:ii ¡,.I nnt ic.il1o1- ulia
t i : 1.i11 ,II<* I!~:L'CSLII
I
. . ; ~11.1 r<IiIi , iii ~r.;ii irci y 1 1 sil ~ , ~ h c t l . c~r i o t e i i c i n lde
Liiiir i i ~ i ~ i i i i i i e1i8 .i t 11;ii e.iiii15 nli<>i
c i l i f i r iii r o i i i l ~ i i i ~ i i i i l i I>i i s I
;I 1111 l?i,si11iyjo ~ ~ r o v i s i c ~ ide
I I r liemos elaborado 0
i n lene

~ I I I I I iI o ~ i < - s . f . : 11icza r ~ ~ i i c - r ~ ~ Lci ii ~n cl o j a r A en su

I I I K ~y I , C~III 1 ; S ~ I 1I 1 C I I I U I podremos después j
reem(-rcii<lei. l a P".IDCI!:~C ~{BII.

F.st.ci s i i i l c s i s r!r>.iti a i h eii pocas 1 1 5 p i i i a s e l r u c a h u l a r i o

m i 1 1 1 m i ~ <le 1;i I I I l i~
. ,~ S 1a: i o 1 : 1~. Ca-ln p a l a b r a d e l
,,
v < i c a l i i ~ l ni io s r i :I 1 s t I rii i i e g r i l.ns y iiumerada. Esta
IS;III~ tic> c i ~ i r i i ILI I ~ I S#P 'el i i i ~ h l l s i s n i adelanta