Bolilla II

Presupuesto
4.- Concepto. Carácter político, económico y social del
presupuesto.
5.- Naturaleza jurídica. Distintas teorías.
6.- Caracteres: equilibrio, periodicidad, anualidad, unidad,
universalidad, especificidad, no afectación de recursos,
exclusividad.
7.- Presupuesto bruto y presupuesto neto. Presupuestos de
explotación y de inversiones. Presupuesto por programas y
actividades. Presupuesto funcional.

BOLILLA 2 PRESUPUESTO
4) Concepto. Carácter político, económico y social del
presupuesto.
Para realizar sus fines el Estado necesita realizar gastos y obtener
recursos. Ello implica manejar importantes cantidades de dinero,
que por un principio ineludible de orden deben ser calculadas y
autorizadas de antemano.
En materia financiera, a diferencia de sus otras actividades, los
Estados modernos tienen una actividad planificada en forma
precisa; el conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con
adelanto, generalmente para un año, según un cuadro detallado
que tiene carácter obligatorio. En principio, ningún gasto puede ser
efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en el
plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina
presupuesto.
Puede decirse, entonces, que esencialmente el presupuesto es un
acto de gobierno mediante él cual se prevén los ingresos y gastos
estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro
determinado, que generalmente es de un año.
Origen y evolución. → El presupuesto tuvo un origen netamente
político, y sus primeros antecedentes debe buscárselos en
Inglaterra. En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre
el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que
ningún tributo —salvo casos excepcionales— podía ser establecido
sin el consentimiento del Consejo del Reino. El concepto se
reproduce en la Petición de Derechos de 1628, y culmina en 1689
con la sanción del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes,
donde se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el
consentimiento del Parlamento, o bien por un plazo mas largo, o de
cualquier otra manera que la admitida por ese cuerpo.
Esta originaria versión del presupuesto se desarrolló
progresivamente en Inglaterra durante los siglos XVII y XVIII,
aplicándose en Francia y en el resto del continente a partir del siglo
XIX.
El presupuesto ha sido el resultado político de las luchas por la
supremacía entre el soberano y los representantes del pueblo.
Estos últimos consiguieron, primero, hacer admitir al rey que
ningún impuesto podía ser establecido sin el consentimiento de los
representantes del pueblo, y luego lograron controlar el empleo de
los fondos que habían votado, o sea, los gastos públicos.
Posteriormente, se obtuvo como conquista que la percepción de
impuestos fuera autorizada sólo por un año y, por consiguiente,
que tanto gasto como recurso debieran ser autorizados
anualmente. De allí, el agolpamiento de los gastos y recursos
previstos para el año siguiente en un solo documento, que era
sometido a la aprobación del Parlamento.
o Carácter político → el presupuesto tiene carácter político ya que
el mismo es un acto mediante el cual el Estado decide la
imputación de los ingresos, previendo lo que gastará, cómo, en qué,
donde y cuando lo gastará, implementando esos recursos en
distintas actividades que surgen de las políticas de gobierno.
o Carácter económico → el carácter económico no pasa por la
previsión del gasto, sino por un cuadro en el cual el Estado calcula
sus recursos del ejercicio para el que se realiza el presupuesto,
calculando al mismo tiempo los gastos en que se imputarán esos
recursos, llegando a un resultado que puede ser un equilibrio
presupuestario, un déficit o un superávit.
o Carácter social → el carácter social si bien tiene que ver el
calculo de los recursos debido a la carga que deberán sostener los
particulares para que el Estado obtenga los mismos, se relaciona
en mayor medida con los gastos que el Estado prevé para satisfacer
necesidades publicas destinadas, por ejemplo, a salud, higiene,
educación pública, etc. .
5) Naturaleza jurídica. Distintas teorías.
En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una
ley, y en consecuencia, para su elaboración, deben cumplirse todos
los requisitos exigidos por la legislación general de cada país.
Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una ley sólo formal,
sin contenido material, o si se trata, por el contrario, de una ley
perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que todas las leyes
materiales. La mayoría de la doctrina se inclina por la primera
postura, mientras que otros autores optan por la segunda posición.
Ésta es una cuestión cuya solución debe buscarse en el marco del
derecho positivo de los distintos países. Aceptando que fuera válida
la distinción entre "ley material" y "ley formal", lo cual de por sí ya
es muy discutible, y tomando como base el significado que se
atribuye a tales expresiones, el hecho de que la ley presupuestaria
sea sólo una ley formal, o que contenga, por el contrario, normas
sustanciales creadoras de reglas jurídicas generales o especiales,
depende del alcance o limitaciones que cada país asigne a la ley de
presupuesto. No cabe duda, que es una ley formal en aquellos
países cuyas constituciones o leyes disponen que la ley
presupuestaria no puede incluir disposiciones extrañas a la fijación
de gastos y a la previsión de ingresos, por lo cual el presupuesto
sólo debe limitarse a calcular y autorizar, sin que sea lícito incluir
disposiciones de otro tipo, y entre ellas, las de carácter sustancial.
En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye la
creación de tributos que para deben ser votados anualmente, es
indudable que la ley presupuestaria no es meramente formal, pues
contiene normas jurídicas sustanciales.
En relación a nuestro país, concordamos con la corriente que
asigna al presupuesto el carácter de ley formal. Con respecto a los
recursos, el presupuesto sólo los calcula, pero no los crea, ya que
están establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley
presupuestaria.
En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene
normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos, sin obligar por
ello al poder ejecutivo a realizarlos. Éste, por consiguiente, no está
forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el
presupuesto; por el contrario, puede efectuar economías de
funcionamiento o inversión.
Por otra parte, la ley 24.156 de administración financiera tiene
establecido que ni el presupuesto ni sus disposiciones
complementarias podrán contener normas de carácter permanente,
no podrán reformar o derogar leyes vigentes no crear, modificar o
suprimir tributos u otros ingresos (Art. 20 in fine). Esta ley, si bien
no tiene jerarquía constitucional, tiene el claro propósito de limitar
el presupuesto a su función formal de acto gubernamental, cuyo
objetivo es autorizar los gastos a realizar en el próximo año, y a
calcular los recursos probables con que se solventarán esos gastos.
Por ello, el problema de naturaleza jurídica de la ley de presupuesto
es una cuestión dependiente del derecho positivo de cada país y
ajeno a consideraciones teóricas.

6) Caracteres: equilibrio, periodicidad, anualidad, unidad,

universalidad, especificidad, no afectación de recursos,
exclusividad.
o Equilibrio → este principio se refiere esencialmente al aspecto
financiero del presupuesto aún cuando éste depende en último
término de los objetivos que se adopten; de la técnica que se utilice
en la combinación de factores para la producción de los bienes y
servicios de origen estatal; de las políticas de salarios y de precios y
en consecuencia, también del grado de estabilidad de la economía.
Un presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia gastos y
recursos totalizan sumas iguales.
o Periodicidad → este principio tiene su fundamento, por un lado,
en la característica dinámica de la acción estatal y de la realidad
global del país, y, por otra parte, en la misma naturaleza del
presupuesto.
A través de este principio se procura la armonización de dos
posiciones extremas, adoptando un período presupuestario que no
sea tan amplio que imposibilite la previsión con cierto grado de
minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de las
correspondientes tareas.
La solución adoptada, en la mayoría de los países es la de
considerar al período presupuestario de duración anual.
o Anualidad → Este principio designa el término de aplicación de
un presupuesto.
Conforme al criterio clásico debe ser anual, y no necesita ser
votado más que una sola vez para todo el año financiero. Para este
periodo es que se calculan y autorizan los gastos y se estiman los
recursos que los cubrirán.
Cuando se habla de anualidad o de presupuesto anual, esto no
significa forzosamente que deba coincidir con el año calendario.
En Argentina, el año financiero siempre había coincidido con el año
calendario.
Se cumple el mandato constitucional de fijar anualmente el
presupuesto de la Nación (Art. 75, inc. 8º), aunque aclarando que
debe responder a un programa general de gobierno y a un plan de
inversiones publicas.
Generalmente la regla de la anualidad solo tiene importancia para
la renovación periódica de los gastos y no para los recursos, los
cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las
propias leyes mientras no sean derogadas.
o Unidad → Uno de los principios tradicionales del presupuesto
exige que todos los gastos y recursos del Estado sean reunidos o
agrupados en un único documento y presentados conjuntamente
para su aprobación legislativa.
A pesar de que la doctrina financiera insiste en la necesidad de
cumplir la regla de la unificación de gastos y de recursos en un solo
presupuesto, los países han admitido en la práctica numerosas
excepciones; ellas se debieron al crecimiento del intervencionismo
estatal, que transformó la hacienda pública tradicional en una
especie de “hacienda compuesta”, por el agregado de haciendas
anexas de producción.
Son inconvenientes las desviaciones a este principio, ya que la
regla se conecta con el control ulterior, por el Poder Legislativo, de
la forma en que el Ejecutivo ha dado cumplimiento a las
autorizaciones legales. Si funcionaran varios presupuestos, o éstos
no incluyeran todos los gastos públicos, esas facultades legislativas
de control no podrían cumplirse con efectividad. La regla de la
unidad del presupuesto tiende a posibilitar el mejor cumplimiento
de las facultades del Parlamento con relación al manejo de los
fondos del Estado.
o Universalidad → Según este principio, no puede haber
compensación entre gastos y recursos, es decir que tanto unos
como otros deben figurar consignados por su importe bruto, sin
extraer saldos netos.
La anterior ley de contabilidad consagró esta regla en su Art. 2º, y
la ley 24.156 adopta también el principio aunque con agregados
importantes, ya que no solo prohíbe las compensaciones sino que
exige datos de los resultados obtenidos y también de la correlación
de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual es un valioso
aporte al principio de transparencia.
Resulta importante incorporar ingresos y gastos sin
compensaciones como medio de salvaguardar la veracidad del
presupuesto, porque mediante dichas compensaciones de gastos y
recursos se puede inducir a engaño al órgano de control externo de
la hacienda, de modo que los gastos del Estado aparezcan muy
inferiores a los reales.
o Especialidad →Esta regla, llamada también de la "especificación
de gastos", significa que la autorización parlamentaria de los gastos
no se da en forma global, sino que se concede en forma detallada
para cada crédito. A favor de este principio se sostiene que si se
dieran autorizaciones "en bloque", sería prácticamente imposible
controlar que los gastos fueran a los destinos previstos.
Para no caer en exageraciones obstaculizantes la regla debe tener
excepciones fundadas en la conveniencia de dar al poder
administrador cierta libertad para gastar, dentro de las previsiones
presupuestarias. Por cierto que no es fácil establecer hasta donde
ha de llegar el detalle y qué debe dejarse librado al criterio del
poder administrador. La cuestión se salva mediante las partidas
principales y las partidas parciales contenidas en el presupuesto.
Esa solución consulta la regla de la especificación: el presupuesto
indica todos los conceptos de gastos y atiende a la necesidad de
permitir al Poder Ejecutivo distribuir las partidas parciales. Estas
últimas son enunciativas y sólo fijan el concepto del gasto, más no
el importe a gastar, que queda librado a la decisión del poder
administrador, siempre que la suma de los gastos de las partidas
parciales no exceda la partida principal correspondiente.
o No afectación de recursos → Ese principio tiene por objeto que
determinados recursos no se utilicen para la atención de gastos
determinados, esto es, que no tengan una "afectación especial",
sino que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los
ingresos entren en un fondo común y sirvan para financiar todas
las erogaciones.
El Art. 23 de la ley 24.156 adopta este principio, aunque aclara que
no rige para los ingresos provenientes de donaciones, legados o
herencias a favor del Estado nacional y con destino específico.
Tampoco rige el principio respecto de recursos que por leyes
especiales tengan afectación específica (Art. 23).
Las afectaciones especiales son perniciosas y atacan el principio de
unidad, una de cuyas condiciones es que los gastos del Estado
sean atendidos indiscriminadamente con el conjunto de los fondos
del erario publico. La existencia de afectaciones especiales lesiona
esa regla porque no se cumple la centralización de todos los
ingresos en un solo fondo.
o Exclusividad → en cierto modo este principio complementa y
precisa el postulado de la universalidad, exigiendo que no se
incluyan en la ley anual de presupuesto asuntos que no sean
inherentes a esta materia. Ambos principios tratan de precisar los
límites y preservar la claridad del presupuesto, así como de otros
instrumentos jurídicos respetando el ámbito de otras ciencias o
técnicas. No obstante, de que en la mayoría de los países existe
legislación expresa sobre el principio de exclusividad, en los hechos
no siempre se cumplen dichas disposiciones legales.
En algunos países de América Latina, particularmente en épocas
pasadas, se estableció la costumbre de incluir en la ley de
presupuestos disposiciones sobre administración en general, y de
personal en particular, tributación, política salarial, etc., llegando,
excepcionalmente, desde luego, a dictar normas que ampliaban o
reformaban el Código Civil y el Código de Comercio. Sobre todo, en
este último aspecto, tal inclusión no era fruto de un error, sino que
se procuraba evitar la rigurosidad del trámite parlamentario a
que están sujetas tales cuestiones.
o Transparencia → Consiste en dotar al presupuesto de adecuada
publicidad sobre sus aspectos esenciales; esta información debe ser
proporcionada en forma clara y comprensible, aun para personas
de instrucción elemental.
Las nuevas corrientes en materia presupuestaria, sistematizadas
bajo el nombre común de “nueva administración publica” tienen el
objeto prioritario de suministrar a la población un informe
adecuado sobre diversos aspectos del presupuesto. Este principio
exige básicamente publicidad y claridad.
7) Presupuesto bruto y presupuesto neto.
o Presupuesto bruto → es el total de los ingresos y egresos que el
estado piensa hacer durante el ejercicio, lo que seria el activo y el
pasivo del estado.
o Presupuesto neto → es el resultado que arroja el ejercicio
presupuestario, que puede ser déficit, superávit, o equilibrio fiscal,
y se obtiene de restar a los recursos o ingresos los gastos o
erogaciones, el resultado es el presupuesto neto.
 Presupuesto de explotación y de inversiones.
o Presupuesto de explotación u operación → comprende los
gastos normales para el funcionamiento de la administración y la
atención de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la
administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de
conservación de los bienes patrimoniales.
o Presupuesto de inversión es aquel que contiene todos los gastos
que realizará el Estado tendiente a aumentar su capital mediante la
realización de inversiones tales como obras públicas y adquisición
de bienes de uso o de producción, cuya incorporación al patrimonio
estatal tiene el carácter de inversión.
 Presupuesto por programas y actividades.
Esta técnica consiste en que cada una de las grandes funciones del
Estado agrupa los gastos según programas o planes a realizar y
según las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar
esos programas.
Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los
gastos con los resultados obtenidos, de manera tal de posibilitar la
medición de la eficiencia estatal según los fines de la programación,
y no limitándose a una mera contabilización de los gastos según la
técnica tradicional.
Se entiende por programa al instrumento destinado a cumplir las
funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo
(cuantificable o no) en términos de un resultado final que se
cumplirá mediante la integración de un conjunto de acciones con
recursos humanos, materiales y financieros a él asignados, con un
costo determinado y cuya ejecución queda a cargo de determinada
unidad administrativa de gobierno. A su vez, se distinguen dos
grandes grupos de programas: los que ponen énfasis en el
funcionamiento, o sea, los referidos a la prestación de servicios
públicos, y los que ponen énfasis en la inversión, referidos a obras
y trabajos públicos.
 Presupuesto funcional.
El sistema consiste en reemplazar la tradicional especificación
detallada de gastos (principio de la especialidad) por un régimen de
asignaciones globales en favor de los funcionarios encargados de
los servicios estatales. La ley fija el máximo autorizado para cada
sección, determinando la forma más eficaz de realización según
cálculos previos.
En este método, no se presta tanta atención a la utilización de las
partidas presupuestarias, como al control de la eficacia de los
servicios de la administración pública.
Como puede verse, el presupuesto funcional prescinde de la
especificación detallada de los gastos y, en cambio, los agrupa
según las funciones que ellos deben cumplir. Se pone de relieve las
cosas que el Estado hace, antes que las cosas en que el Estado
gasta. Se asignan, entonces, sumas globales a las distintas
funciones, y los jefes de las entidades destinadas a cumplir esas
funciones deben distribuir las erogaciones según las exigencias
reales. Si bien este sistema dificulta el control presupuestario y
requiere mayor responsabilidad de los administradores, se estima
que es más adecuado a la expansión del sector público, tanto en
cuanto al volumen de los gastos, como a la cada vez mayor
participación del Estado en la vida económica y social de la Nación.