Silencio Administrativo

Dra. Laura Francia

Agenda
1 Introducción

Tipos de procedimientos administrativos

2 * De aprobación automática
* De evaluación previa
3 El silencio administrativo como forma especial de terminación del
procedimiento
4 Procedimientos de evaluación previa sujetos a silencio positivo o negativo

5 Principales pronunciamientos del INDECOPI (barreras burocráticas).

•1

Introducción
 ¿Qué regula una ley de procedimiento administrativo general?

Los términos de la relación entre la Administración Pública y el ciudadano.

No regula la organización de la Administración ni su funcionamiento interno, sino el aspecto externo:
aquella actividad de la Administración que tiene repercusión sobre los ciudadanos y sobre los agentes
económicos.

Le reconoce a la Administración Pública las prerrogativas, potestades, facultades y competencias para

actuar cuando ella es competente, a través del cauce que debe ser equilibrado con los derechos de los
ciudadanos; lo contrario sería arbitrario.
Decreto Supremo N° 006-67-SC, Reglamento de Normas Generales
de Procedimientos Administrativos. Elevado a rango de ley en 1992 y
compilada en el TUO aprobado por Decreto Supremo N° 002-2004-
JUS.

Ley de Simplificación Administrativa (1989) reglamentada en 1990.

Decreto Legislativo N° 757, Ley Marco para el Crecimiento de la

Inversión Privada.
Problema: Tres cuerpos normativos. Falta de predictibilidad
y seguridad jurídica para los funcionarios que no
necesariamente eran abogados.

Ley N° 27444
Texto Único
Ordenado
aprobado por el
Decreto Supremo
N° 004-2019-JUS
•2

Tipos de
procedimientos
administrativos
Procedimientos de Procedimientos a pedido de parte
oficio (ii) De Evaluación Previa
(i) Aprobación
a) Sujetos a silencio
Automática positivo
b) Sujetos a silencio
negativo
•3
El silencio
administrativo como
forma especial de
terminación del
procedimiento
 Conclusión del procedimiento
Artículo 197° del TUO de la LPAG
Artículo 197.- Fin del procedimiento

“197.1. Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el

fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo
negativo en el caso a que se refiere el párrafo 199.4 del artículo 199, el
desistimiento, la declaración de abandono, los acuerdos adoptados como
consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto
poner fin al procedimiento y la prestación efectiva de lo pedido a conformidad del
administrado en caso de petición graciable.
197.2. También pondrá fin al procedimiento la resolución que así lo declare por
causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo”.
 Formas de terminación
✓Acto administrativo que resuelve el fondo del
Forma común asunto.

1. Acto expreso sin decisión sobre - Resolución de Abandono

el fondo. - Resolución de
Desistimiento
2. Situación de hecho o de las
partes reconocida por el OJ. - Acuerdos
Formas especiales - Silencio
administrativo
3. Causales sobrevenidas y - Prestación efectiva
extraprocesales que
imposibilitan continuación
Resolución sobre el fondo del
asunto (forma común)
 Resolución sobre el fondo del asunto
Artículo 198° del TUO de la LPAG
Artículo 198.- Contenido de la resolución

“198.1 La resolución que pone fin al procedimiento cumplirá los

requisitos del acto administrativo señalados en el Capítulo Primero del
Título Primero de la presente Ley.
198.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la
resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin
que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio
de la potestad de la administración de iniciar de oficio un nuevo
procedimiento, si procede”.
Formas especiales de
terminación: Actos expresos SIN
decisión sobre el fondo
 1. Declaración de abandono

✓Procedimiento de parte.
✓Paralización del procedimiento
imputable al interesado. Transcurso
del plazo de 30 días.
✓Requerimiento previo bajo
apercibimiento.
✓No remoción del obstáculo por el
interesado.
✓Decisión de la autoridad.
 2. Aprobación del desistimiento
✓ Declaración de voluntad expresa y formal
del interesado de eliminar los efectos
jurídicos su acto procesal anterior
(pedido, procedimiento, recurso, etc.)
✓ Anterior a la resolución final del
procedimiento.
✓ Aprobada por la Administración, salvo: i)
Que terceros interesados instasen su
continuación; o, ii) Que sea de interés
público disponer su continuidad.
Formas especiales de terminación:
Situaciones de hecho o de las
partes reconocidas por el OJ

1 Silencio administrativo
2 Acuerdos convencionales
3 Prestación efectiva
Silencio positivo (en
todos los casos) y
Silencio negativo
(cuando el administrado
se acoge a él).
Silencio administrativo
•4

Silencio administrativo
positivo y negativo
 Aprobación Fiscalización
automática posterior
De iniciativa
de parte
Silencio
Evaluación positivo
Procedimientos previa

Silencio
negativo
De oficio
 Procedimientos a iniciativa de parte

Evaluación previa

“Comprende la inactividad y pasividad de la

Administración, que con su inercia no se expide en
tiempo y forma sobre las peticiones formuladas”.
.

José Roberto Dromi Silencio

“La no manifestación oportuna de voluntad de la administrativo
entidad es considerada como un hecho administrativo,
al cual le sigue un tratamiento jurídico de declaración
ficta”.
Juan Carlos Morón
 Silencio administrativo
Silencio administrativo positivo
Consecuencia estimatoria
“A diferencia del silencio administrativo de
carácter negativo, el silencio de carácter
positivo sí puede ser considerado un
verdadero acto administrativo presunto de
la Administración.
En dicho supuesto se entiende otorgado lo
pedido por el particular si su petición se
ajusta a lo previsto en el ordenamiento
jurídico”.
Silencio administrativo negativo
Consecuencia desestimatoria
“El silencio administrativo de carácter
negativo no es equiparable a un acto
administrativo presunto, no se trata de un
acto de sentido desestimatorio, es más bien
un hecho al cual la ley le asigna efectos
jurídicos que no expresa voluntad alguna de
la Administración, por ello se dice que dicho
silencio negativo carece de sentido por sí
mismo, si no es para ser impugnado por
decisión del interesado”.
Jorge Danós
 Silencio administrativo positivo
1 La solicitud debe haber sido admitida a trámite.

2 Previsión expresa del silencio positivo.

Presupuestos
3 Petitorio jurídicamente posible.

Transcurso del plazo para resolver y notificar la

4 decisión.
 Silencio administrativo
Silencio negativo
Administrativo Negativo

✓ Es la excepción a la regla (interpretación restrictiva al calificar).

✓ Efecto: Habilita al administrado a considerar denegada su solicitud en
primera instancia e interponer el recurso administrativo
correspondiente.
✓ Requisitos:
Materias: Salud, medio ambiente,
recursos naturales, seguridad Que se trate de
ciudadana, sistema financiero y de una actividad que
seguros, mercado de valores, defensa pudiera afectar
comercial, defensa nacional, significativa y
patrimonio cultural, trilaterales, directamente el
obligaciones de dar o hacer del interés público.
Estado
 Aplicación del silencio administrativo
Silencio administrativo positivo
✓ Todos los procedimientos a instancia de parte
no sujetos al listado taxativo de silencio
negativo.
✓ El ámbito natural de aplicación del SAP es la
actividad de ordenación de la Administración.
✓ Los recursos destinados a cuestionar la
desestimación de una solicitud cuando el
particular haya optado por la aplicación del
silencio negativo en la primera instancia (SAP
como sanción en caso de un doble silencio
administrativo).
✓ Se aplica cuando vence el plazo para resolver
+ 5 días hábiles para notificar la resolución. ✓
Silencio administrativo negativo
✓ En los que la petición del administrado pueda
afectar significativamente el interés público e
incida en la salud, medio ambiente, recursos
naturales, seguridad ciudadana, sistema
financiero y de seguro, mercado de valores,
defensa comercial, defensa nacional,
patrimonio cultural de la nación.
✓ En los procedimientos de promoción de la
inversión privada.
✓ En procedimientos trilaterales.
✓ En los procedimientos que generen obligación
de dar o hacer del Estado.
✓ En los procedimientos por los cuales se
transfiera facultades de la administración
pública.
En los procedimientos de inscripción registral.
Silencio en materia de recursos
Artículo 199.6 del TUO de la LPAG: En los procedimientos
sancionadores, los recursos administrativos destinados a
impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al
silencio administrativo negativo. Cuando el administrado
haya optado por la aplicación del silencio administrativo
negativo, será de aplicación el silencio administrativo
positivo en las siguientes instancias resolutivas.
Régimen del silencio administrativo se
encuentra en la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General
“…el silencio administrativo constituye un privilegio del administrado frente a la
administración para protegerlo ante la eventual mora de ésta en resolver su petición,
pues quien incumple el deber de resolver no debe beneficiarse de su propio
incumplimiento”.

Sentencias del Tribunal Constitucional N° 0815-2004-AA/TC y N° 4077-2004-AA/TC.

Ambas sentencias se remiten a la STC Nº 1003-1998-AA/TC, en la que el TC, al
interpretar el artículo 99º de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos vigente en esa fecha, dejó establecido que: “la norma precisa que el
administrado “podrá” considerar denegado el petitorio y no que “deberá” hacerlo. La
norma en cuestión consagra una facultad del administrado a la que, si así lo desea,
podrá acogerse. No se trata de una obligación; por lo tanto, la no resolución del recurso
impugnatorio dentro del plazo de treinta días no puede considerarse como causal de
exclusión de la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de la
administración”.
 * Técnica de
garantía del
particular frente a
la inactividad
formal de la
Administración.
Para acreditar el SAP basta el cargo que indique la fecha de interposición de la solicitud o
recurso, lo que permite al interesado acreditar el cumplimiento de las disposiciones
vigentes.
Y la Declaración Jurada?? Al operar de manera automática el SAP, la DJ o el acto
certificatorio solo tiene efectos declarativos y como tal deviene en un medio de probanza,
pero no en elemento constitutivo del silencio (“la declaración jurada a la que se refiere el
artículo 3º de la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060, no resulta necesaria para
ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad”.
INDECOPI estableció que, en los procedimientos sujetos al SAP, el cargo de recepción
sellado por la mesa de partes de la entidad o el transcurso del plazo sin un
pronunciamiento por parte de la entidad, eran equivalentes a la licencia solicitada, sin
que resulte necesaria la obtención de un certificado o constancia que acredite el
otorgamiento de dicha licencia, sin perjuicio de que la entidad entregue dicho certificado
o constancia para facilitar el ejercicio de derechos, reconociendo de este modo que esta
constancia tenía efectos declarativos. (“Lineamientos de la Comisión de Acceso al
Mercado sobre Licencias de Apertura de Establecimientos y Licencias Especiales”. )
Excepcionalmente, el silencio negativo es aplicable en aquellos casos en los que la petición del
administrado puede afectar significativamente el interés público e incida en los siguientes bienes
jurídicos: la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema
financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial, la defensa nacional y el
patrimonio cultural de la nación, así como en aquellos procedimientos de promoción de inversión
privada, procedimientos trilaterales, procedimientos de inscripción registral y en los que generen
obligación de dar o hacer del Estado y autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas
tragamonedas.
La calificación excepcional del silencio negativo se produce en la
norma de creación o modificación del procedimiento administrativo,
debiendo sustentar técnica y legalmente su calificación en la
exposición de motivos, en la que debe precisarse la afectación en el
interés público y la incidencia en alguno de los bienes jurídicos
previstos en el párrafo anterior.

Por Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de

Ministros, se puede ampliar las materias en las que, por afectar
significativamente el interés público, corresponde la aplicación de
silencio administrativo negativo.
 • El silencio negativo es una ficción que, por un lado, habilita al administrado a
acudir a la instancia siguiente o a la vía judicial, según sea el caso y, por otro,
garantiza que no se dé inicio al cómputo de plazos para impugnar la
denegatoria ficta.
• En tal sentido, el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos
queda abierto indefinidamente en tanto la administración no dicte resolución
expresa. Sería un contrasentido establecer un plazo límite para acogerse al
SAN, pues la incumplidora de su deber de resolver terminaría beneficiándose
de su propio incumplimiento.
• Otro efecto del SAN es que no enerva la obligación de la administración de
resolver. En efecto, aun cuando transcurra el plazo para que el administrado
pueda acogerse al SAN, la Administración mantiene la obligación de resolver
hasta que se le notifique que el asunto se ha sometido al conocimiento de la
autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos
respectivos.
Tomado de: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/informe-145-vf.pdf
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el
artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación
automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o
cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites
esenciales para su adquisición.
4. (…).
 • En otra oportunidad, el referido Tribunal también rechazó un amparo
destinado a dejar sin efecto una resolución de alcaldía que ordenó la clausura
definitiva de un club nocturno que, según la demandante, venía funcionando
con una licencia otorgada de manera ficta, pero esta vez, a diferencia del caso
anterior, por considerar que: “…si bien cabía la posibilidad de la aprobación de
la solicitud presentada (…), en aplicación del principio del silencio
administrativo positivo, (…) éste sólo procede en aquellos casos en que el
solicitante haya cumplido con presentar la solicitud pertinente, acompañada
con la documentación sustentatoria o requerida, situación que no ha ocurrido
(…), por lo que no procede considerar que la licencia fue otorgada de manera
ficta”.
STC Nº 1307-2002-AA/TC, del 08 de enero del 2003, caso María Delegado
Cercera.

Casos tomados de: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/informe-145-

vf.pdf
• El Tribunal Constitucional desestimó una acción de amparo que cuestionaba
una resolución de alcaldía, mediante la cual se dejó sin efecto una
autorización tácita para el funcionamiento de un local con el giro de servicios
de entretenimiento y esparcimiento familiar con máquinas computarizadas
electrónica de videos y con cafetería sin consumo de alcohol, por: 1) Falta de
exactitud al proporcionar la información en la declaración jurada; 2)
Contravenir un Decreto de Alcaldía de la Municipalidad Metropolitana de
Lima; 3) Incompatibilidad de uso, al encontrarse el negocio a menos de
trescientos metros de un colegio y de una iglesia; y, 4) Atender al público no
sólo por el ingreso declarado, sino por otros ingresos.
STC Nº 587-98-AA/TC, del 06 de enero del 2000, caso Family Center S.R.LTDA.
Import-Export.
https://diariooficial.elperuano.pe/pdf/0020/tuo-ley-29090-ley-de-regulacion-de-
habilitaciones-urbanas-y-edificaciones-006-2017-vivienda.pdf
1. El silencio administrativo no se aplica en los procedimientos de
petición graciable o consultas.

2. Para la aplicación del silencio administrativo se requiere que:

a.La petición sea admitida válidamente a trámite.

b.El supuesto esté previsto en el TUPA o en una norma expresa.
c.El petitorio del administrado sea jurídica y físicamente
posible.
d.Haya transcurrido el término preciso para aprobar (*) y
notificar (+5)la decisión administrativa (dato objetivo).
e.La actuación del administrado sea de buena fe.
Regla: Silencio Positivo.
Artículo 33.1 de la LPAG: todos los procedimientos a instancia de parte no
sujetos al silencio administrativo negativo taxativo, están sujetos a SAP.

El artículo 199.2 del TUO de la LPAG precisa que el SAP tiene para todos los
efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de
la potestad de nulidad de oficio.
“La versión anterior de este numeral (188.2) no hacía distinción entre el silencio
administrativo positivo y el silencio administrativo negativo, lo cual era
jurídicamente incorrecto, dado que únicamente el silencio administrativo
positivo pone fin al procedimiento administrativo, mientras que el silencio
administrativo negativo es una garantía procedimental del administrado para
poder recurrir a la siguiente instancia a fin de cuestionar la negativa de la
Administración Pública (Huapaya 2013, 333)”.
La incorrecta calificación de un procedimiento con
silencio negativo
• La entidad no puede aplicar el SAN sin
haber justificado las razones de esta
medida ante la Presidencia del Consejo
de Ministros.
• En un plazo de ciento veinte (120) días,
contado desde la vigencia del Decreto
Legislativo N° 1272, las entidades
debían justificar ante PCM los
procedimientos que requieren la
aplicación del SAN, en los términos
previstos en la LPAG.
Para que opere el SAP relacionado a la recepción de obras, ¿se
requiere que esté regulado en el TUPA de la Municipalidad?
En el supuesto que el TUPA de la entidad no regule el procedimiento
administrativo de recepción de obras, esto no impide la aplicación del
SAP. Así, válidamente el pleno C, en sesión de fecha 6 y 7 de diciembre
de 2012, señala que "la falta de regulación o precisión en el TUPA del
silencio al que está sometido un procedimiento administrativo, no
impide la aplicación del silencio administrativo contemplado en la Ley
29060", por lo que tal acto no debe dejar de ser debidamente calificado y
aplicado.
Ver Ley
27444
•5
Principales
Pronunciamientos en
materia de barreras
burocráticas
 Exigencia

Cobro Requisito
Barrera
Burocrática

Prohibición Limitación
¿Qué debe producir?

Acceso o
permanencia al
• Condicionar mercado
• Restringir
• Obstaculizar Afecten la
tramitación de
procedimientos
(simplificación)
¿Dónde debe estar contenida la Barrera?
Acto Administrativo
• Declaración de una Entidad del Estado destinada a producir efectos
jurídicos individuales de modo directo a un administrado.
• Resolución denegando la Licencia de Funcionamiento.
Disposición Administrativa
• Dispositivo emitido por una Entidad destinado a producir efectos
generales y abstractos.
• Las Barreras no pueden estar contenidas en leyes.
• Ordenanzas, Resoluciones Ministeriales, etc.
Actuaciones materiales
• Comportamiento o actividad material de una Entidad o servidor público
que no se contiene en un acto o disposición administrativa pero que
produce efectos capaces de restringir el acceso al mercado o que
incumplen la normativa.
• Carteles prohibiendo la realización de obras en la vía pública.
Evaluación de legalidad
Evaluación de razonabilidad
Desconocimiento de la aprobación automática
Por ejemplo, en el caso de la Municipalidad
del Rímac, la Comisión de Eliminación de
Barreras Burocráticas (EXPEDIENTE 0366-
2014/CEB) identificó que dicho municipio
regulaba el procedimiento para la licencia
para cercado de manera distinta a la Ley N°
29090, por lo que le ordenó adecuar su
TUPA. La Sala Especializada en Defensa de
la Competencia (en aquél entonces
segunda instancia) confirmó la barrera
burocrática (Resolución N° 0368-
2015/SDC-INDECOPI) e incluso sancionó a
los funcionarios que persistían en exigirla:
Desconocimiento del silencio positivo
Desconocimiento del silencio positivo (ii)
Desconocimiento del silencio positivo (iii)
Desconocimiento
del silencio
positivo (iv)