ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD

PLANTEDAS EN CONTRA DE ALGUNAS

CONVENCIONES COLECTIVAS
Rama del Derecho: Derecho Laboral. Descriptor: Derecho Laboral Colectivo.

Palabras Claves: Acción de Inconstitucionalidad, Convención Colectiva, Banco Popular y de

Desarrollo Popular, Refinadora Costarricense de Petróleo, Instituto Nacional de Seguros,
Ministerio de Educación Pública.

Fuentes de Información: Jurisprudencia. Fecha: 10/08/2017.

Contenido

RESUMEN ...................................................................................................................................2

JURISPRUDENCIA ....................................................................................................................2
1. Acción de Inconstitucionalidad Contra los Artículos 21, 26 Incisos a), b)
c), d) y e), 31, 66 y 79 de la Convención Colectiva del Banco Popular y de
Desarrollo Comunal ...........................................................................................................2
2. Acción de Inconstitucional Contra los Artículos 113 y 156 de la
Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE 201 1-2012 y 4, 9, 10, 13, 18 y
22 de las Normas para la Evaluación del Desempeño de RECOPE ................. 15
3. Acción de Inconstitucionalidad contra los Artículos 28, 33, 107, 112 e
Inciso b) del Articulo 137 de la Convención Colectiva de Trabajo de la
Refinadora Costarricense de Petróleo, Sociedad Anónima .............................. 39
4. Acción de Inconstitucionalidad Contra los Artículos 89 Inciso e) y 101
de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros ........................ 84
5. Acción de Inconstitucionalidad contra la Convención Colectiva del
Ministerio de Educación Pública ................................................................................ 90

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 RESUMEN

El presente informe de investigación recopila jurisprudencia sobre Acciones de

Inconstitucionalidad Planteadas en Contra de Convenciones Colectivas, considerando
el criterio externado por la Sala Constitucional en el caso de las convenciones
colectivas del Banco Popular y de Desarrollo Popular, de la Refinadora Costarricense de
Petróleo, del Instituto Nacional de Seguros y del Ministerio de Educación Pública.

JURISPRUDENCIA

1. Acción de Inconstitucionalidad Contra los Artículos 21, 26 Incisos a), b)

c), d) y e), 31, 66 y 79 de la Convención Colectiva del Banco Popular y de
Desarrollo Comunal

[Sala Constitucional]i
Voto de mayoría:

I. Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de

la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la
admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un
asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la
inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los
párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la
norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de
intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea
presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la
República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos
últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el
primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación
concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente
empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la
naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa
misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el
caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en
cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar,
se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo

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contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser
resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93,
de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no
pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente
colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad
nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o
fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya
legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a
una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la
vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten
un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para
todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos
que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es
decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez
colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser
reclamados en tal carácter"

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de
personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada
necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada
orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en
estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no
identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno
de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá
estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala
ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales
como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial
del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser
efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera
tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a
aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un
daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de
un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el
país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se
haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un
interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de
ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de
una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de
limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna
manera llegar a entenderse que sólo pueden ser considerados derechos difusos

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aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría
dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo
"Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la
premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas
subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento
oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se
refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya
titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los
habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda
acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular),
sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a
toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar
cualquier intento de enumeración taxativa.

II. La legitimación de los accionantes en este caso. A partir de lo dicho en el párrafo

anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la
inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que
cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior no
porque se trate de diputados de la Asamblea Legislativa, sino porque acuden en
defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es
el buen manejo de los fondos públicos, que a su juicio están siendo mal empleados por
parte de un órgano público como es el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.
Precisamente por estar en juego el manejo que se haga de fondos públicos, y la
incidencia del tal manejo en la prestación de servicios públicos de capital importancia,
es que esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de
intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que los actores
se encuentran perfectamente legitimados para accionar en forma directa, a la luz de lo
que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III. Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que los actores cuentan con
legitimación suficiente para promover esta demanda en los términos dichos, resta
indicar que las actuaciones impugnadas están entre las previstas en el artículo 73
inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse varios actos públicos
de carácter general (cláusulas de la Convención Colectiva de Trabajo del Banco Popular
y de Desarrollo Comunal). Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad
procede revisar en esta vía. Además, los actores cumplieron los requisitos estipulados
en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es
admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo de la
misma.

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IV. Objeto de la acción. La presente demanda, pretende que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 26 incisos a), b), c), d) y e), 31, 45, 66 y 79 de la
Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Banco Popular y de Desarrollo
Comunal y el Sindicato de Trabajadores de dicho Banco (SINBAPO). A juicio de los
actores, las referidas normas son contrarias a los artículos 11 y 33 de la Constitución
Política, así como a los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad e
igualdad.

V. Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad.

La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la
gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios
económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido
reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94,
criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se
admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra,
principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar
solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la
inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y
ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del
derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los
conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por
el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido
por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de
principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el
servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la
Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las
condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público.
Esta conclusión implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector
público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. Por último, en la
sentencia número 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los
mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los funcionarios que
realicen gestión pública pero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores
o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración pueden
celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de
empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado,
sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan
el Derecho Colectivo del Trabajo. No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de
funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que
puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación
colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será
equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede

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dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de
orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de
instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios
constitucionales. Es por lo anterior que, pese al reconocimiento constitucional del
derecho a la negociación colectiva y a su desarrollo en diversos instrumentos
internacionales (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 87,
98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa), no existen, en
el ordenamiento costarricense, zonas de “inmunidad constitucional”, es decir,
actuaciones públicas que escapen al sometimiento al principio de regularidad
constitucional. En sentencia número 2001-08239, la Sala Constitucional determinó que
incluso los actos de Gobierno están sujetos al Derecho de la Constitución y por ende
son susceptibles de control de constitucionalidad. De manera que incluso las cláusulas
de una convención colectiva suscrita por una administración o empresa pública y sus
trabajadores está enteramente sometida a las normas y principios que conforman el
parámetro de constitucionalidad. En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones
que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es claro que
cláusulas como las ahora impugnadas pueden ser objeto de revisión no apenas
respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en
relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las
obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser
objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a
través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los
propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos.
Así, procederá ahora la Sala a analizar la validez de cada una de las cláusulas
impugnadas, ordenadas según los temas traídos a discusión por los accionantes.

VI. Bono Vacacional. Los accionantes consideran que los incisos A), B) y C) del artículo
26 de la Convención Colectiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal resultan
inconstitucionales, pues establecen el pago de una bonificación en efectivo para el
disfrute de las vacaciones, lo cual consideran un privilegio discriminatorio, ya que los
demás trabajadores no lo reciben. Establecen dichas normas: “Artículo 26 Bono
Vacacional

A- El Banco otorgará a los trabajadores una bonificación en dinero efectivo para el

disfrute de sus vacaciones. El cálculo se hará con base al último salario nominal al
momento del disfrute de sus vacaciones, de acuerdo a la siguiente escala:

I. Trabajadores con un años y hasta cinco años el equivalente de 4 días de salario.

II. Trabajadores con seis y hasta nueve años, el equivalente a 6 días de salario.

III. Trabajadores con 10 años y hasta 15 años, el equivalente a 8 días de salario. IV.
Trabajadores con 16 años en adelante a 10 días de salario.

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B- El Banco otorgará a los trabajadores que ingresaron a partir de la firma de la
Segunda Reforma a la Tercera Convención Colectiva de Trabajo (26 de junio de 1998),
el bono vacacional de acuerdo a la siguiente escala:

I. Trabajadores con un año y hasta cinco años el equivalente a 4 días de salario.

II. Trabajadores con seis años en adelante, el equivalente a 6 días de salario.

C- Para los trabajadores que ingresen con fecha posterior al 27 de junio del 2001, el
Banco les otorgará el bono vacacional de acuerdo a la siguiente escala:

I. Trabajadores con un año y hasta cinco años el equivalente a 4 días de salario.

II. Trabajadores con seis años en adelante, el equivalente a 5 días de salario. (...)”

Por ser el Banco Popular y de Desarrollo Comunal una entidad que está a cargo de
fondos públicos, no puede sustraerse de los principios y valores de orden
constitucional que tutelan el destino de tales fondos. Por lo anterior, el contenido de
las negociaciones colectivas que se celebren en su seno debe tener una adecuación
razonable y proporcionada con los fines previstos para la institución. En ese sentido,
no es admisible que, con ocasión de una de estas negociaciones se pacten beneficios
exclusivos para sus trabajadores, que más que tales constituyen privilegios. Si bien el
propósito esencial de las vacaciones es el de permitirle al trabajador el compensar el
desgaste de energía que naturalmente se produce después de largos períodos de
actividad, por lo que, huelga decir, constituyen una necesidad biológica, social y moral
del ser humano que ha sido reconocida y recogida en el artículo 59 de nuestra
Constitución Política (con el carácter de vacaciones anuales pagadas), ello no significa
que una institución como el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que emplea
fondos públicos, pueda utilizar cualquier medio para alcanzar la misma finalidad. Lo
anterior, dicho de otro modo, significa que aunque el referido ordinal constitucional
establece claramente una obligación del patrono de otorgar a sus empleados el
beneficio de las vacaciones con goce de salario, dicha obligación se agota al
concederlas: la cuestión de cómo y dónde dispone el trabajador de ellas es su
responsabilidad. Asimismo, si el trabajador hace un uso indebido del período de
descanso, ello resulta ser un asunto de su exclusiva incumbencia que, no obstante, no
lo exime de cumplir con la mayor eficiencia sus obligaciones una vez que se reintegre
al trabajo. Ahora bien, tal eficiencia será una condición de su trabajo que –por otra
parte- su patrono estará en plena capacidad de exigirle. En estas condiciones, el pactar
y otorgar un beneficio en los términos del “bono vacacional” que aquí nos ocupa,
constituye, en esencia, un doble pago por el mismo rubro. En consecuencia, es
evidente que las normas analizadas producen un indebido manejo de fondos públicos,
razón por la que resultan inconstitucionales por infringir los principios de
proporcionalidad y razonabilidad; y, por ende, los artículos 11, 33, 50, 56, 62 y 68 de la

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Constitución Política. Por lo anterior, los incisos a. b. y c. del artículo 26 de la
Convención Colectiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal deben anularse.

VII. Ayuda por matrimonio e hijos. De igual forma, señalan los accionantes que resulta
inconstitucional lo dispuesto en los incisos D) y E) del artículo 26 de la Convención
Colectiva analizada, pues consideran que es una prebenda económica que no tiene
justificación racional ni proporcional. Al respecto, establecen dichas normas: “(...) D-
SUBVENCIÓN MATRIMONIAL

El Banco girará la suma de ¢6.000.00 al empleado que contraiga matrimonio previa

comprobación de la boda efectuada. E- CONTRIBUCIÓN PARA GASTOS POR
NACIMIENTO DE CADA HIJO

El Banco otorgará la suma de ¢ 5.000.00 para gastos por nacimiento de cada hijo. Esta
contribución se hará efectiva previa presentación del certificado de nacimiento o
adopción.”

Consideran los actores que esta norma implica una ilegítima disposición de fondos
públicos, contraria a las reglas sobre el adecuado manejo de la Hacienda Pública. Esta
Sala no comparte dicho criterio, pues estima que el auxilio impugnado representa un
beneficio de carácter remunerativo que pretende ofrecer una ayuda al trabajador en
una situación particular, en que las circunstancias le imponen gastos adicionales a los
regulares. Se trata además de una suma fija, por un valor relativamente poco
significativo en el universo del presupuesto de la institución, y que en todo caso es
girada únicamente si el trabajador o trabajadora contrae matrimonio o tiene un hijo.
Considera la Sala que, en tales circunstancias, el establecimiento de un beneficio como
el ahora impugnado, no conlleva una abusiva disposición de fondos públicos, en
detrimento de los y las contribuyentes, de modo que en cuanto a este extremo, debe
desestimar la presente acción de inconstitucionalidad.

VIII. Licencias con goce de salario. Solicitan los accionantes que se anule lo dispuesto
en el numeral 31 de la Convención Colectiva de Trabajo del Banco Popular y de
Desarrollo Comunal, pues consideran que las licencias otorgadas por la institución
resultan desproporcionadas con relación a las de otros trabajadores del sector público,
además que el artículo faculta para otorgar esas licencias “en otros casos especiales”,
sin que exista control alguno sobre tal extremo. Establece dicho artículo: “Artículo 31
Licencias El Banco concederá licencia con goce de salario en los siguientes casos: a)
Matrimonio, cinco días hábiles.

b) Fallecimiento del cónyuge, compañero (a) en unión de hecho, o hijos, siete días
hábiles. c) Fallecimiento de padres o abuelos de crianza, siete días hábiles. d)
Fallecimiento del hermanos, tres días hábiles. e) Nacimiento de hijos, tres días hábiles.

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f) El Banco se compromete a otorgar obligatoriamente a la trabajadora embarazada,
treinta días de descanso anteriores y noventa días posteriores al alumbramiento.
Cuando el alumbramiento se produjera antes de los treinta días previos señalados, el
Banco deberá hacer ajuste luego de los noventa días posteriores. El beneficio de los
noventa días posteriores al alumbramiento, también será extensivo a las madres
adoptivas, solo que el plazo empezará a correr a partir del día siguiente a la entrega
del menor, para lo cual se deberá presentar certificación del Patronato Nacional de la
Infancia o del Juzgado de Familia correspondiente.

El Banco dará además hasta 2 horas diarias a las madres para amamantar a sus hijos,
por un periodo de tres meses posteriores a su incapacidad por maternidad.

g) En otros casos especiales no contemplados en este artículo y debidamente

justificados, el Banco podrá conceder permiso con goce de salario.

h) El Banco podrá otorgar permiso sin goce de salario en casos justificados.”

Tal como se desprende de los incisos a, b, c, d y e del artículo citado, la Convención

Colectiva de Trabajo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal otorga licencias con
goce de salario al trabajador, en caso de matrimonio, nacimiento de hijos y por el
fallecimiento de sus parientes más cercanos. Si bien los accionantes estiman que
dichas normas son discriminatorias pues resultan desproporcionadas con relación a las
otorgadas al resto de los trabajadores, estima esta Sala que no llevan razón. El propio
Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento disponen en sus artículos 37 y 33
respectivamente, el otorgamiento de licencias en casos como los cuestionados. Al
respecto, el artículo 33 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil establece
expresamente: “Artículo 33.-

Podrán disfrutar de licencia ocasional de excepción de conformidad con los requisitos y

formalidades que en cada dependencia establezca el Reglamento Autónomo de
Servicio, y sujetos a los siguientes procedimientos y condiciones:

a) Los jefes podrán conceder licencia hasta por una semana con goce de sueldo en los
casos de matrimonio del servidor, el fallecimiento de cualquiera de sus padres, hijos,
hermanos o cónyuge. También podrán conceder este derecho a aquellos servidores
padres de hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio. En este último caso solo cuando
sean hijos reconocidos y en su función paternal…”

Así las cosas, no es cierto que únicamente los funcionarios del Banco Popular y de
Desarrollo Comunal tengan derecho a este tipo de licencias, pues son reconocidas
dentro del régimen estatutario del Servicio Civil y en consecuencia, no son
discriminatorias. Además, debe tomarse en consideración que las licencias que
impugnan los accionantes son permisos forzados, excepcionales y sin duda alguna de

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carácter especial. En el caso de la licencia matrimonial, se trata de una medida para
permitir que el funcionario cumpla con los trámites y disfrute con su pareja los
primeros días de su vida matrimonial, unión protegida en nuestro ordenamiento con
valor relevante, según dispone el artículo 52 de la Constitución Política. Asimismo,
partiendo de esa especial protección que otorga la Constitución a la familia, se justifica
el otorgamiento de licencias a los trabajadores por el nacimiento de sus hijos y por la
muerte de sus parientes más cercanos, siendo en este último caso de especial
relevancia que el trabajador pueda pasar su periodo de duelo y reintegrarse en
condiciones aceptables al trabajo, para que se garantice la adecuada prestación del
servicio público. De igual modo, tampoco resultan desproporcionadas, pues el número
de días no es excesivo y como ya se indicó, están contempladas para la mayoría de los
funcionarios públicos.

Ahora bien, aun cuando los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad
de la totalidad del artículo 31 de la Convención Colectiva de Trabajo del Banco Popular
y de Desarrollo Comunal, no explican en forma alguna por cuáles motivos estiman que
el inciso f) de dicho cuerpo normativo resulta inconstitucional. Por el contrario, esta
Sala observa que al regular el otorgamiento de licencias con goce de salario a la
trabajadora embarazada y hasta de dos horas diarias de lactancia, se está protegiendo
a la madre y el interés superior del menor, según los compromisos que ha asumido el
Estado costarricense en esta materia. Por lo anterior, tampoco considera la Sala que lo
dispuesto en el inciso f) del artículo impugnado resulte contrario al Derecho de la
Constitución.

Finalmente, en cuanto a este numeral los accionantes reclaman que el inciso g) faculta
para otorgar esas licencias “en otros casos especiales”, sin que exista control alguno
sobre tal extremo, lo cual estima inconstitucional por constituir un uso desmedido de
los fondos públicos. Al respecto, estima la Sala que dicha disposición tampoco es
inconstitucional en sí misma, pues puede ser interpretada y aplicada de conformidad
con el Derecho de la Constitución. En efecto, si bien es legítimo que el otorgamiento
de este tipo de beneficios pueda estar sujeto a un cierto margen de discrecionalidad
administrativa, en el sentido que le concede la Ley General de la Administración
Pública a este concepto, lo cierto es que cualquier autorización para que un
funcionario público se ausente de sus labores sin perder su remuneración salarial
(excluyendo las vacaciones legales y las licencias por incapacidad) debe obedecer
necesariamente a la realización de una actividad de beneficio para la institución, y
consecuentemente para los usuarios de sus servicios. De igual forma se justificarían
dichas licencias ante casos excepcionalísimos que requieran la ausencia del trabajador,
siempre y cuando no se ocasione un perjuicio al servicio público. En consecuencia, en
éste y en cualquier otro caso en que la Administración confiera una licencia
(remunerada o no) a uno de sus funcionarios, debe tomar todas las previsiones
necesarias para que el servicio público que brinda este servidor, no se vea impedido ni

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obstaculizado por su ausencia. Por consiguiente, la norma como tal no es
inconstitucional, pero su aplicación debe ser efectuada en estrecha consonancia con
los fines públicos encomendados al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, así como
ajustada a las más celosas y rigurosas reglas sobre el manejo de fondos públicos. Sin
embargo, en tanto la norma en cuestión sea interpretada y aplicada del modo
indicado, no presenta ningún vicio de inconstitucionalidad.

IX. Permisos Sindicales remunerados. De igual forma, estiman los accionantes que lo
dispuesto en el numeral 66 de la Convención Colectiva analizada, resulta violatorio del
Derecho de la Constitución, en la medida que otorga permisos con goce de salario a
dirigentes y afiliados sindicales, lo cual en su criterio constituye un privilegio
injustificado pues otorga una discrecionalidad ilimitada para la utilización de fondos
públicos. Dicho artículo establece:

“Artículo 66 Permisos para Asistir a Congresos, Seminarios, Conferencias o Cursos

El Banco otorgará permiso con goce de salario hasta por dos meses a los afiliados que
designe el SIBANPO o las otras Organizaciones Sociales del Banco para asistir a
eventos, tales como conferencias, seminarios, congresos o cursos, aportando los
atestados necesarios. Igualmente, se compromete a otorgar con goce de salario,
permiso hasta por un año, a un trabajador afiliado a SIBANPO o de cualquier otra
Organización Social para realizar estudios de interés de la organización.”

Respecto de la constitucionalidad de la norma citada, el artículo 60 de la Constitución

Política reconoce expresamente el derecho de todos los trabajadores a sindicalizarse,
como medio para obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales.
Es así como claramente se puede afirmar que es un derecho fundamental la
posibilidad de los trabajadores de hacerse representar por organizaciones sindicales
para contrarrestar al menos parcialmente, su posición de inferioridad material frente
al patrono. No obstante, la generalidad de la citada norma constitucional no permite
comprender con la simple lectura del texto en cuestión, la dimensión del referido
derecho fundamental. Para tener una idea más clara acerca de los alcances de la
libertad sindical en Costa Rica, resulta necesario tomar en consideración las
disposiciones acordadas por la Organización Internacional del Trabajo, en especial en
sus Convenios números 87 y 135, así como en la Recomendación número 143. El
Convenio número 87, Relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho a la
Sindicación, aprobado por Ley 2561 de once de mayo de mil novecientos sesenta,
además de reconocer la libre sindicalización como un derecho básico (artículo 2°),
prohíbe a los Estados intervenir en modo alguno que pueda derivar en la limitación o
entorpecimiento de ese derecho. Por su parte, el Convenio número 98, Relativo a la
Protección y Facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores
en la Empresa, aprobado mediante Ley número 5968 de nueve de noviembre de mil

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novecientos setenta y seis, dispone que los representantes de los trabajadores
deberán gozar de protección eficaz contra todo acto que pueda perjudicarlos, incluso
el despido (artículo 1°); asimismo, establece que tales representantes deberán recibir
de parte de sus patronos, las facilidades necesarias para llevar a cabo su función en
forma rápida y eficaz (artículo 2°), remitiendo a la “legislación nacional” o a decisiones
jurisdiccionales, la delimitación de los destinatarios de dicho beneficio (artículo 4°). En
la misma línea, la Recomendación número 143, Sobre los Representantes de los
Trabajadores, adoptada en dos de junio de mil novecientos setenta y uno, determina
que los representantes sindicales deben recibir en los Estados miembros la protección
y facilidades necesarias para llevar a cabo en forma efectiva su función (artículos 2 y 3);
igualmente, exhorta a los Estados a disponer para los representantes sindicales,
facilidades concretas, tales como tiempo libre necesario para desempeñar las tareas
de representación en la empresa, sin pérdida de salario ni de prestaciones u otras
ventajas sociales (artículo 10); dispone que debe de asegurar a los representantes el
tiempo libre suficiente para asistir a reuniones, cursos de formación, seminarios,
congresos y conferencias sindicales, sin menoscabo de su remuneración, prestaciones
u otras ventajas sociales (artículo 11). En desarrollo de las normas supralegales citadas,
el artículo 363 del Código de Trabajo prohíbe cualquier acción u omisión que tienda
evitar, limitar, constreñir o impedir el libre ejercicio de los derechos colectivos de los
trabajadores o sindicatos. Finalmente, el artículo 33 inciso b) del Reglamento del
Estatuto de Servicio Civil estipula que los permisos conferidos a los dirigentes y
miembros de los sindicatos para asistir a cursos de capacitación en el campo sindical o
de estudios generales, dentro o fuera del país, podrán serlo con goce de salario y sin
deducción del período de vacaciones. El anterior cuadro sirve para constatar que Costa
Rica ha reconocido ampliamente el derecho a la sindicación, así como la necesidad de
dar a los representantes de los trabajadores las facilidades necesarias para llevar a
cabo su labor en forma eficaz. Si bien las disposiciones más concretas y específicas en
relación con este tema están contenidas en una “Recomendación” de la Organización
Internacional del Trabajo, ya la Sala ha reconocido la vigencia de las reglas contenidas
en los instrumentos de carácter meramente declarativo, no sujetos al procedimiento
para la suscripción y aprobación de los tratados internacionales, en los siguientes
términos:

“Huelga aclarar que todos los instrumentos citados en el párrafo anterior constituyen
fuente de Derecho en Costa Rica, susceptibles de ser aplicados directamente por esta
Sala Constitucional para la resolución del presente asunto, según dicta el artículo 48
constitucional. En el caso de los aprobados por la Asamblea Legislativa, por disposición
expresa del artículo 7 de la Constitución Política. En cuanto a los que no gozan de dicha
condición, porque constituyen al menos fuentes de interpretación de los instrumentos
aprobados. Tampoco reconoce esta Sala la existencia de simples recomendaciones en
materia de derechos humanos, pues si los Estados deciden auto limitarse, reconociendo

12
la existencia de determinados derechos humanos, aun cuando aparezcan denominadas
con el nombre de “recomendaciones”. Lo anterior lleva a entender que la
Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las
excavaciones arqueológicas, la Carta Internacional sobre la conservación y la
restauración de los monumentos y de los sitios y la Recomendación sobre la
conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas
pone en peligro, son –en los términos antes dichos- actos provistos de plena
normatividad en el ordenamiento constitucional costarricense, sin que se les pueda
considerar simples enumeraciones de objetivos y metas a alcanzar.” (Sentencia número
2002-05245, de la dieciséis horas con veinte minutos del veintinueve de mayo de dos
mil dos)

A partir de los anteriores argumentos, puede concluirse que el artículo 66 de la

Convención Colectiva de Trabajo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal no es
inconstitucional, visto que tal disposición se basa en las ya citadas normas
constitucionales, internacionales y legales. Los permisos previstos en aquella
disposición tienen como objeto que la función sindical sea llevada a cabo en forma
eficaz, por lo que su regulación en la Convención impugnada, lejos de transgredir el
Derecho de la Constitución, acata sus preceptos en materia de libertad sindical. En
todo caso, dicho artículo no impide a la Administración negar el permiso solicitado, en
caso que su otorgamiento implique un detrimento en los servicios públicos que los
petentes desempeñan dentro de la institución, por lo que no se está haciendo un uso
abusivo de fondos públicos. Por lo anterior, la acción debe desestimarse en cuanto a
este extremo.

X. Aumento por méritos. Asimismo, consideran los accionantes que el aumento por
méritos reconocido en el artículo 45 de la Convención Colectiva de Trabajo del Banco
Popular y de Desarrollo Comunal resulta inconstitucional, pues se otorga a un grupo
reducido de trabajadores, además que la escala de calificación bajo la cual se otorga no
representa ningún logro meritorio. Dicha norma establece: “Artículo 45 Aumento por
Méritos

El Banco hará un aumento anual por mérito sobre los salarios de los trabajadores, de
acuerdo a la escala salarial vigente, siempre y cuando el trabajador obtenga una
calificación igual o mayor a 70%.

En caso de que el trabajador esté en desacuerdo con la calificación, podrá recurrir ante
el Tribunal de Apelación de Calificaciones, según el Artículo 53 de esta Convención
Colectiva.

Este aumento deberá hacerse efectivo a partir del momento en que el trabajador
cumpla un aniversario más de prestación de servicios.“

13
Sobre lo dispuesto en dicha norma debe indicarse que ya esta Sala ha reconocido que
los entes de la Administración Pública pueden otorgar determinados incentivos o
beneficios a sus trabajadores, para remunerar una exigencia especial del puesto de
trabajo, que implique determinadas calificaciones profesionales o habilidades a
quienes lo desempeñen, o bien para compensar un riesgo particular que caracteriza el
desempeño de tales funciones, sea un riesgo material (por ejemplo, labores
físicamente peligrosas) o uno de carácter legal (por ejemplo, trabajo susceptible de
generar responsabilidad civil). Sin embargo, un beneficio de esta naturaleza, se
convierte en privilegio cuando no encuentra una justificación que razonablemente lo
ampare. En el ámbito de la relación de servicio, podría considerarse válido que el
Estado o la Administración reconocieran a sus trabajadores en forma excepcional e
individual, desde un punto de vista económico los denominados pluses como forma de
incentivo, pero ello en el tanto se trate de un reconocimiento por una conducta
personal que supere el debido cumplimiento de la prestación de trabajo. Cuando ese
reconocimiento es general, y no tiene relación alguna con la mayor o mejor prestación
del servicio, se podría estar en presencia de un privilegio, que como tal no puede
encontrar sustento constitucional. Es por esta razón, que esta Sala estima que el
aumento por méritos contenido en el artículo 45 de la Convención Colectiva del Banco
Popular y de Desarrollo Comunal resulta inconstitucional, por cuanto se trata de un
incentivo que se otorga por cumplir los deberes normales de todos los funcionarios, ya
que la nota a partir de la cual se concede (70%), es la calificación mínima en la
evaluación laboral. Es claro que premiar el esfuerzo mínimo que debe realizar un
trabajador en el desempeño de sus funciones, no encuentra respaldo en una razón
objetiva pues el pago del incentivo no depende del desempeño personal del
trabajador. Por lo anterior, estima esta Sala que lo dispuesto en el numeral 45 de la
Convención Colectiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal resulta
inconstitucional y en consecuencia debe anularse.

XI. Aumentos quinquenales. Finalmente, estiman los accionantes que lo dispuesto en

el numeral 79 de la Convención Colectiva analizada resulta inconstitucional, pues
otorga una discrecionalidad enorme en el manejo de fondos públicos, sin que hayan
mecanismos de control. Dicha norma establece: “Artículo 79 Quinquenio

I. El Banco concederá a los trabajadores un beneficio económico adicional, que se hará

efectivo al cumplir cada quinquenio de servicios de acuerdo a la siguiente escala: a)
Primer quinquenio: un 25 por ciento del salario nominal mensual b) Segundo
quinquenio: un 50 por ciento del salario nominal mensual

c) Tercer quinquenio en adelante: reconocimiento de cada quinquenio del 100 por

ciento del salario nominal mensual

14
II. Para los trabajadores que ingresen a partir del 27 de junio del 2001, el Banco les
otorgará cada cinco años un beneficio, según la siguiente escala: a) Primer quinquenio:
un 25 por ciento del salario nominal mensual

b) A partir del segundo quinquenio: un 40 por ciento del salario nominal mensual.”

De la norma citada puede concluirse que llevan razón los accionantes, toda vez que el
Banco Popular y de Desarrollo Comunal se obliga a cancelar un porcentaje del salario
nominal del trabajador según la cantidad de quinquenios que haya laborado, aun
cuando ya la institución reconoce aumentos anuales por antigüedad y a través de
montos totalmente desproporcionados, pues incluso alcanzan un 100% de aumento
del salario nominal. o anterior, constituye una desproporcionada utilización de los
fondos públicos, por lo que esta Sala considera que el artículo 79 de la Convención
Colectiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal también debe anularse por
inconstitucional. Por lo anterior, la norma debe ser anulada.

XII. Conclusión. Partiendo de las consideraciones anteriormente realizadas, la presente

acción de inconstitucionalidad debe acogerse en forma parcial, con las consecuencias
que se dirán en la parte dispositiva de la sentencia.

2. Acción de Inconstitucional Contra los Artículos 113 y 156 de la

Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE 201 1-2012 y 4, 9, 10, 13, 18
y 22 de las Normas para la Evaluación del Desempeño de RECOPE

[Sala Constitucional]ii
Voto de mayoría

I. Sobre la admisibilidad. El párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional regula una forma de legitimación directa para interponer acciones de
inconstitucionalidad en esta sede jurisdiccional, resulta distinta a la establecida en el
párrafo segundo del mencionado numeral, en el tanto que la legitimación recae sobre
sujetos estratégicos de Derecho público, como son el contralor general de la
República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el
defensor de los habitantes. Como la acción fue incoada por la contralora general de la
República, Marta Eugenia Acosta Zuñiga, lo propio es conocer de la acción por el
fondo.

II. Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad se interpone para que

esta Sala declare que los artículos 113 y 156 de la Convención Colectiva de Trabajo de
RECOPE contienen vicios de constitucionalidad que los hacen nulos. De igual forma, se
impugnan los artículos 4, 9, 10, 13, 18 y 22 de las Normas para la Evaluación del
Desempeño, también de RECOPE. Asimismo, esta Sala analizará la constitucionalidad

15
del artículo 155 de la Convención Colectiva en relación con las otras normas que se
cuestionan. La contralora general de la República reclama la inconstitucionalidad de las
anteriores disposiciones porque son contrarias a los principios de igualdad, legalidad y
gestión financiera, principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como al uso
eficiente de los fondos pertenecientes a la Hacienda Pública y prevalencia del interés
público.

III. Sobre el fondo.

A. Un primer aspecto sobre el cual debe pronunciarse esta Sala es que, resulta
procedente para esta jurisdicción declarar la inconstitucionalidad de las normas de
cualquier naturaleza, sean públicas o inclusive disposiciones privadas, que alteren la
fuerza normativa e integradora de la Constitución Política. De esta forma, por
sentencia No. 2006-17439 se estableció que:

V. Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad.

La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la
gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios
económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido
reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94,
criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se
admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra,
principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar
solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la
inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante
la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a
la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos
colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código
de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende
que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una
relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de
empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de
sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y
prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no
se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los
artículos 191 y 192 constitucionales. Por último, en la sentencia número 1696-92 de
esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la
conciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestión pública pero
reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleados que no
participan de la gestión pública de la Administración pueden celebrar convenciones
colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza
laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar

16
colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho
Colectivo del Trabajo. No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios
remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus
relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación
de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier
patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la
aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango
normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran
subordinados a las normas y principios constitucionales. Es por lo anterior que, pese al
reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva y a su desarrollo
en diversos instrumentos internacionales (Convenios de la Organización Internacional
del Trabajo números 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea
Legislativa), no existen, en el ordenamiento costarricense, zonas de � inmunidad
constitucional �, es decir, actuaciones públicas que escapen al sometimientoalprincipio
de regularidad constitucional. En sentencia número2001-08239, la Sala Constitucional
determinó que incluso los actos de Gobierno están sujetos al Derecho de la Constitución
y por ende son susceptibles de control de constitucionalidad. De manera que incluso las
cláusulas de una convención colectiva suscrita por una administración o empresa
pública y sus trabajadores está enteramente sometida a las normas y principios que
conforman el parámetro de constitucionalidad. En adición a lo anterior, por tratarse de
decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es
claro que cláusulas como las ahora impugnadas pueden ser objeto de revisión no
apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso
en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las
obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser
objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a
través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios
trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos. Así,
procederá ahora la Sala a analizar la validez de cada una de las cláusulas impugnadas.

De esta manera, a la luz de lo que dispone el artículo 10 de la Carta Fundamental, le

corresponde a la Sala Constitucional reestablecer la regularidad constitucional, por la
eficacia directa y por su fuerza normativa, pronunciándose sobre la adecuación o no de
las normas infraconstitucionales. En consecuencia, el Tribunal Constitucional tiene
jurisdicción para hacer revisión de constitucionalidad de los contenidos normativos de
la Convenciones Colectivas de Trabajo, especialmente, para determinar si infringen los
principios y valores constitucionales.

B. La razón principal por la que se plantea la acción de inconstitucionalidad es porque

los rubros negociados por el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines, y
la administración de la Refinería Costarricense de Petróleo S.A. crean incentivos
paralelos y adicionales ligados a un mismo supuesto de hecho, como lo son los años de

17
servicio, conforme los viene acumulando el empleado. Como tributario principal de
estos incentivos debe señalarse la Ley de Salario de la Administración Pública, No.
2166 y sus reformas que contempla aumentos o pasos escalonados al salario base
calculados de forma anual.

Así, el artículo 5 establece: “De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría
tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4°
anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los
pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al

puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección
General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a
aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año
anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar
al sueldo máximo” . (el subrayado no es del original)

Además, la Ley de Salario de la Administración Pública, No. 2166 y sus reformas, sujeta
el reconocimiento del beneficio a la evaluación o los méritos alcanzados por el
funcionario. En este sentido, la Contraloría General de la República tacha de
inconstitucional la duplicidad en la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE en
cuanto dicha normativa, establece beneficios paralelos, por ello resulta de interés
transcribir el numeral que lo acoge.

“ARTÍCULO 155. La Escala de Salarios establecida en la Ley de Salarios de la

Administración Pública, será aplicada a los trabajadores a que este Convenio se refiere.
Se continuará reconociendo cada uno de los pasos siguientes de dicha Escala, conforme
los trabajadores vayan adquiriendo su derecho al disfrute de vacaciones. [...]”.

Ahora bien, en cuanto a los artículos que en concreto impugna la Contraloría en la

acción, son los siguientes:

“Artículo 156. Los trabajadores mantendrán y recibirán un aumento del porcentaje de

la anualidad del cuatro por ciento al cinco por ciento del salario base por cada año
laborado, que han venido recibiendo en virtud de negociaciones anteriores”.

Como se ve, el artículo 156 establece un sistema de aumentos de la anualidad sobre el

salario base, lo que permite, en palabras del Sindicato, reducir la brecha salarial que
existe entre los empleados de RECOPE y los demás funcionarios de la Administración
Pública. Lo que busca es mantener una competitividad entre los salarios del sector
público. Por otra parte, se impugna otra vertiente de la Ley de Salarios en cuanto
reconoce el sistema de méritos, que viene a repetirse en la Convención Colectiva de
Trabajo.

18
Artículo 113. El sistema de calificación periódico que se defina para evaluar el
desempeño, se aplicará a todo el personal que labore en la Empresa. Para efecto de la
calificación se tomará en cuenta el salario base Actualizado”.

En cuanto a las Normas para la Evaluación del Desempeño de RECOPE, las siguientes:

“Artículo 4. La Dirección de Recursos Humanos será la encargada de dictar las políticas

en materia de Evaluación de Desempeño. Le corresponderá definir el método y diseñar
los instrumentos que se deben utilizar, así como aplicar la escala salarial para asignar
el monto que le corresponde a cada empleado, según la evaluación obtenida”.

“Artículo 9. La Dirección de Recursos Humanos aplicará las tablas para convertir los
conceptos en puntos y definir los montos a pagar. El proceso para asignar la
calificación y la inclusión del monto salarial por concepto de calificación en la planilla,
le corresponderá al Depto. De Administración de Personal”.

“Artículo 10. La aplicación de los instrumentos y la asignación de la correspondiente

evaluación se realizará durante el mes de diciembre y el nuevo monto de la promoción
regirá a partir del mes de enero del siguiente año”.

“Artículo 13. Cuando el funcionario obtiene una calificación inferior a 70, no se le

acreditará el incentivo salarial durante el año siguiente a la fecha de evaluación”.

“Artículo 18. A los servidores que durante el período hayan estado incapacitados o
disfrutando de un permiso con o sin goce de salario superior a 6 meses, se les dará el
incentivo económico con base en la calificación obtenida en el período inmediato
anterior. Asimismo, para aquellos que se encuentren prestando servicio en otras
instituciones del Estado” .

“Artículo 22. Los aumentos salariales, por concepto de Evaluación de Desempeño, se

asignarán con fundamento en la escala vigente”. El artículo 113 establece un sistema
de evaluación del desempeño de los trabajadores, que es desarrollado por la
administración de RECOPE. Ahora bien, los reparos de constitucionalidad que se hacen
a las normas impugnadas serán analizadas conforme sigue.

C. Sobre la duplicidad del sistema de méritos y su impacto en el salario. La contralora

general de la República cuestiona el artículo 113 de la Convención Colectiva de
Trabajo, que dispone: “El sistema de calificación periódico que se defina para evaluar el
desempeño, se aplicará a todo el personal que labore en la Empresa. Para efecto de la
calificación se tomará en cuenta el salario base actualizado”. En el régimen de empleo
en RECOPE, concurren dos sistemas de evaluación sobre los trabajadores, el primero,
el establecido legalmente mediante la Ley No. 2166, y el otro, por medio de la citada
norma de la Convención Colectiva de Trabajo. Se acusa que se trata de sistemas

19
paralelos, que producen una duplicidad en las evaluaciones dado que se trata de
funciones muy similares, en momentos distintos, pues según la Convención Colectiva,
el paso o aumento ocurre cada año cuando el trabajador adquiere el derecho a las
vacaciones, y el otro, en Diciembre, para hacerse efectivo en Enero.

Este Tribunal ha considerado, en algunos casos, que es posible sostener la

constitucionalidad de ciertas ventajas a los trabajadores, sin que necesariamente se
infrinjan los principios a la igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. En ellos hemos
sostenido que “…la Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o
beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que
busquen una mejor prestación del servicio público” (sentencia 2006-17437); de manera
que el hecho que se establezcan varios incentivos económicos sobre un mismo
supuesto, con un sentido complementario o de mejora en el control y calidad del
servicio público, no implica, per se, una infracción al derecho constitucional,
concretamente: al principio de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad,
especialmente si el incentivo, además de atender a situaciones particulares o el
contexto en que se lleva a cabo la relación laboral, mejora el ingreso del trabajador, y,
si a su vez, protege al interés público. No desconoce la Sala que, en el pasado se ha
declarado la inconstitucionalidad de una disposición muy similar a la que impugna la
Contraloría General de la República, porque establecía un aumento por méritos en la
Convención Colectiva de Trabajo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Esa
decisión era contemporánea a la sentencia No. 2006-17437, de anterior cita, sin
embargo, hoy, bajo una mejor ponderación de este Tribunal, no tiene vigencia esa
línea jurisprudencial, dado que se ha estimado la constitucionalidad de este tipo de
normas en otras Convenciones Colectivas de Trabajo, especialmente en un contexto de
un régimen de competencia más abierto de empresas o de servicios económicos del
Estado, aunque aclaramos que RECOPE presta sus servicios en un régimen de
monopolio. A esa conclusión llegó la Sala cuando analizó el incentivo por resultados o
beneficio económico en el Banco Nacional de Costa Rica en la sentencia No. 2011-
6351, el indicar que si lo que se quiere es: “lograr una mayor competitividad en el
campo bancario (sea privado o público), competitividad que se promueve mediante la
evaluación del desempeño de las funciones tanto especiales como técnicas de cada uno
de los empleados del Banco, tanto a nivel individual como grupal”. La norma de la
Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE se analiza en el contexto de los servicios
económicos del Estado, y porque si bien una lectura aislada de la norma podría parecer
que tiene aristas inconstitucionales, lo cierto es que es válida por lo que se dirá: El
hecho de establecer en la Convención Colectiva de Trabajo un sistema de calificación
periódico para evaluar el desempeño, sobre otro establecido legalmente, tiene como
fin el establecimiento de un sistema compensatorio, a la medida, dentro de la
empresa, para elevar los estándares de la prestación laboral, otorgar una mejora
retributiva con base en ese desempeño del empleado a favor de la prestación de un

20
servicio. La cuestión a dilucidar es si es razonable otra evaluación que beneficie al
trabajador con un premio dentro de la empresa pública, porque como lo ha indicado
esta Sala con anterioridad, “un beneficio se convierte en privilegio cuando no encuentra
una justificación que razonablemente lo ampare”. Los sistemas de bonos o premios
son inconstitucionales si carecen de una motivación clara de utilidad para el régimen
de empleo público o si son de carácter gratuito, pero, como se indicó arriba, en el caso,
se reputan a favor del trabajador por su esfuerzo personal. No es un reconocimiento
gratuito para el funcionario costeado por la institución o los administrados, sino que se
fundamenta sobre los resultados anuales de la labor desarrollada; no implica
necesariamente que se violente la Constitución Política, sino, por el contrario, el
sistema de esta naturaleza encuentra su raigambre en la idoneidad del funcionario,
doctrina que informa al artículo 192 de la Constitución Política. Busca el mejor
desempeño, o la mayor idoneidad del funcionario para el puesto. De conformidad con
el artículo 113 de la Convención Colectiva el sistema de evaluación dentro de RECOPE
queda condicionado a que opere con el salario base actualizado, pero está dentro de
las potestades de la Administración aplicarlo a la escala salarial con una vigencia de
doce meses (véase artículos 4, 9, 10 y 11 de Normas para la Evaluación del
Desempeño). Con ello, si se pierde, no se acumula a las calificaciones de anteriores
años, como sería lógico en este tipo de incentivos salariales.

Además, la ratio legis de la Ley 2166 es incentivar la experiencia adquirida del

funcionario al prestarle servicios al Estado en un año, y la otra es premiar un esfuerzo
personal por alcanzar las metas, objetivos de su oficina, departamento o institución, de
manera más especializada a las funciones de la empresa pública. Hablar de duplicidad
de sistemas de evaluación porque la Convención Colectiva de Trabajo exige calcular la
evaluación del desempeño lógicamente con un salario base actualizado, no es sino una
consecuencia lógica del derecho que se adquiere con la antigüedad adquirida por la
Ley No. 2166 y sus reformas como ha sido reconocido por la jurisprudencia de los
tribunales ordinarios. Por ello implica � que el trabajador obtiene una mejora salarial
sobre el reconocimiento de esos pasos o aumentos- justificada en que la Ley se lo
permite por un desempeño por lo menos de � bueno � oen la Convención no menos
de una calificación 70. Es lógico que entrado el � paso � , ésta queda aplicada al salario
base del funcionario, sobre el cual se calculará todos los restantes rubros salariales,
entre ellos, si fuera procedente, el proveniente de la evaluación del desempeño. Por lo
expuesto, a juicio de esta Sala, el artículo 113 de la Convención Colectiva de Trabajo es
constitucional.

D. Sobre las Normas para la Evaluación del Desempeño de RECOPE. El artículo 113 de
la Convención debe entenderse como una norma programática que establece un
sistema de calificación que corresponde a la Administración darle el contenido. Como
se ve, dicha competencia no sale de la esfera del representante patronal, que es la
Dirección de Recursos Humanos, sobre el cual tiene capacidad de decisión. Las

21
denominadas Normas para la Evaluación del Desempeño de RECOPE, arriba transcritas,
evidencian con claridad que la encargada de desarrollar tales disposiciones es la propia
Administración de la Refinería Costarricense de Petróleo, según lo determinan los
demás artículos impugnados.

En este caso, el artículo 4 señala al patrono como el responsable de establecer las

políticas para evaluar el desempeño mediante la Direcciónde Recursos Humanos, es
decir, dota de la competencia necesaria no solo para instalar las líneas generales de la
evaluación, sino el método, instrumentos, y aplicar la escala salarial para asignar el
monto que le corresponde a cada empleado, según la evaluación obtenida. Por ello
aplica al caso que nos ocupa, lo sostenido por el Tribunal Constitucional, con ocasión
de la sentencia No. 2006-007261 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del
veintitrés de mayo de dos mil seis, en cuanto estableció:

“Los incentivos salariales deben ser vistos dentro del marco de las convenciones
colectivas, como instrumentos para incentivar la mayor calidad, permanencia,
eficiencia en el servicio, lealtad e idoneidad.

Igualmente lo son las normas y procedimientos relativos a la selección de personal,

ascensos, obligaciones y prohibiciones, de tal forma que debe tomarse en cuenta si el
incentivo o sobresueldo cumple con estas especificaciones en relación con el tipo de
función o actividad desempeñada, y naturalmente si es razonable y proporcionado. Al
respecto la Sala ha avalado en el pasado distintos incentivos salariales como el de
personal médico y más recientemente de los controladores aéreos atendiendo a la
naturaleza técnica y especializada de su función” .

Ciertamente, en forma reiterada ha dicho esta Sala que se reconoce que la

Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o beneficios a sus
trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que busquen una
mejor prestación del servicio público (2006-17437. De esta forma, si las disposiciones
impugnadas cumplen con los anteriores parámetros, para buscar un tratamiento a la
política salarial de la institución y el cumplimiento del interés público que se lograría
con un trabajador más eficiente, entonces no existe vicio en la constitucionalidad
reclamada. Está claro que no se trata de los supuestos en los que existe un premio
para el trabajador por hacer lo que ordinariamente debe cumplir, como asistir a su
trabajo, o situaciones similares, que han sido declaradas inconstitucionales por este
Tribunal. En tal sentido, si el trabajador no califica no recibe el beneficio. En el
contexto de empleados de una empresa del Estado, no vendría a significar una
inconstitucionalidad, porque premia la eficiencia que le debe permitir alcanzar altos
estándares de servicio, y también, en cuanto implica el posible establecimiento de un
sistema a la medida, aplicada por el patrono RECOPE. Es importante mencionar que el
legislador delegó en un órgano técnico, el establecimiento de un sistema de

22
evaluaciones para el empleo público, entre ellos el establecimiento escalonado de
incentivos que se verían reflejados en el salario final del funcionario público. El
legislador no prohíbe otros sistemas complementarios dentro de los supuestos
declarados constitucionales por este Tribunal. En este sentido, ese órgano técnico, que
es la Dirección General de Servicio Civil, obedece a una política legislativa de establecer
calificaciones en el desempeño del trabajador y reconoce en él un incentivo salarial al
cumplir anualidades, puede de igual manera establecer las calificaciones como los
lineamientos generales mediante resolución (párrafo final del artículo 12 de la Ley No.
2166, que es la Ley de Salarios de la Administración Pública). El tema puede ofrecer
más complejidad, por la cantidad de órganos administrativos, al estar atomizados, las
diferentes relaciones laborales en todo el conglomerado institucional del Estado
requieren del reconocimiento de la autonomía administrativa que normalmente
determina la aplicación y uso de esos incentivos.

La Sala Constitucional puede descender a la política salarial en su lineamientos

generales, por ejemplo, para los servicios económicos del Estado, pero no para la
definición de los requisitos que permiten acceder a las calificaciones mínimas a los
incentivos, esto claramente excedería las competencias de este Tribunal,
especialmente, porque sustituiría al órgano técnico o la oficina de recursos humanos.
Además, los servicios económicos del Estado tienen una naturaleza menos rígida que
las relaciones del empleo público, y consideramos por ello, que no debe transmutarse
en un contralor de legalidad, en los aspectos discrecionales propios que se podrían
derivar de los lineamientos generales que establece la Dirección General de Servicio
Civil y la autonomía administrativa propia de las instituciones del Estado, incluido el
gobierno central o descentralizado. Otorgar o reconocer anualidades, responde a los
criterios de oportunidad y conveniencia que el legislador plasmó en la legislación, que
bien puede reformar en el futuro, y que expresamente la accionante no cuestiona.
Precisamente, se trae a colación la sentencia No. 1994-4091, en cuanto sostuvo que:

“Por ello, la función de un tribunal constitucional está alejada de esas discusiones de

conveniencia política respecto de las otras áreas del gobierno, limitándose a garantizar
ese mínimo constituido por las normas y principios del Derecho de la Constitución y,
especialmente, los derechos y libertades fundamentales. La labor de aclarar, descubrir
o declarar el significado del ordenamiento primario de un Estado, no está desasociada
del entorno; no implica una completa separación del Tribunal de la vida diaria de los
habitantes, sus necesidades, anhelos y problemas, en cualesquiera campos, inclusive el
político; pero esas consideraciones no pueden desviar al Tribunal de su función
primordial, de resolver los casos de su competencia dentro del marco del Derecho de la
Constitución. Así, aunque el asunto ahora elevado al conocimiento de la Sala tiene un
importante contenido emotivo […] la Sala no puede trascender sus limitaciones
jurisdiccionales para atender estos aspectos -muy humanos por cierto- ni otros que por

23
su naturaleza deban ser discutidos y dirimidos en las sedes apropiadas para ello, por lo
cual tiene que centrarse en el análisis jurídico constitucional del asunto”.

En este sentido, las Normas para la Evaluación del Desempeño asigna competencias
propias del patrono en el artículo 9, como son aplicar los resultados de las
evaluaciones a los salarios, los tiempos en que se realizan, en el artículo 10; y se
establece la regla general que toda calificación inferior de 70 no recibe el incentivo
salarial del numeral 13. Como instrumento para incentivar la mayor calidad y eficiencia
en el servicio, es lógico concluir que el mejoramiento en el salario de los trabajadores
producido por los resultados de las evaluaciones, es un instrumento idóneo que
beneficia la Administración, producto del esfuerzo individual y competitividad dentro
del marco de una relación laboral, y no en una concesión gratuita a favor del
trabajador. Entonces si se parte de que pueden establecerse determinados incentivos
o beneficios cuando estos se fundamenten en razones objetivas para la mejor
prestación del servicio público, debe indicarse que las normas relacionadas con este
tipo de supuestos resultan constitucionales. Está claro que los incentivos deben ser
producto de una evaluación auténtica de la Administración, siendo quizás que las
mayores objeciones de la contralora no estarían ligadas a las normas impugnadas
necesariamente, sino en la forma que son aplicadas o llevadas a las práctica, situación
que se escapa del análisis en esta jurisdicción.

Por último, el artículo 18 establece la conservación de la calificación obtenida en el

periodo inmediato anterior cuando concurran las siguientes circunstancias:
incapacidad, permiso con o sin goce de salario, superiores a seis meses. Lo anterior
también aplica para la prestación de servicio en otras instituciones del Estado, como
en el inciso c) del artículo 12 de la Ley de Salarios Públicos. La cuestión a dilucidar es si,
en efecto, constituye lo anterior un exceso negociado cuando un funcionario se retira
sin goce de salario, y reingresa con la anterior calificación. A juicio de la Sala, no resulta
inconstitucional el supuesto de incapacidades, pues lo que efectivamente se evalúa es
un periodo anterior sobre el trabajo efectivo al trabajador, el cual bien puede
modificarse para el siguiente trabajado, de manera que, siendo un método actual de
evaluación contra resultados, por otra parte, es claro que tampoco existe un exceso en
los permisos con goce o sin goce de salario, pues la Administración, en estos dos
últimos casos, podría negar los permisos (salvo casos excepcionales). Sí sería un
contrasentido a la evaluación y a la técnica en la administración y políticas laborales
que no se pueda modificar la mejor calificación contra otra inferior más actual, pues,
en efecto, se trata de un instrumento que mide anualmente la productividad en
tiempo real más próximo, lo que iría en detrimento de los recursos públicos y de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales.

E. La coexistencia de los aumentos o pasos y anualidades. El argumento de la

contralora general de la República es que la coexistencia de estos dos rubros es

24
inconstitucional, donde la Convención Colectiva de Trabajo incorpora las anualidades
junto con los aumentos o pasos establecidos por la Ley de Salarios de la
Administración Pública, No. 2166. Para más claridad, se vuelve a transcribir las
disposiciones relevantes de la siguiente manera:

De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos,
de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4° anterior, hasta llegar al sueldo
máximo, que será la suma del salario base más los pasos o aumentos anuales de la
correspondiente categoría. […]

Y por lo regulado en los artículos 155 y 156 de la Convención Colectiva de Trabajo, dice
que:

ARTÍCULO 155. La Escala de Salarios establecida en la Ley de Salarios de la

Administración Pública, será aplicada a los trabajadores a que este Convenio se refiere.
Se continuará reconociendo cada uno de los pasos siguientes de dicha Escala, conforme
los trabajadores vayan adquiriendo su derecho al disfrute de vacaciones.

INTERPRETACIÓN AUTENTICA: Se interpreta auténticamente esta norma en el sentido

de que la antigüedad reconocida cubre a todos los trabajadores provenientes de la
Administración Pública y a los que iniciaron labore en RECOPE desde su constitución.
Rige desde la fecha de vigencia del Presupuesto que le dio contenido al reconocimiento
de la antigüedad, conforme a la norma que se interpreta.

Y, ARTÍCULO 156. Los trabajadores mantendrán y recibirán un aumento del porcentaje

de la anualidad del cuatro por ciento al cinco por ciento del salario base por cada año
laborado, que han venido recibiendo en virtud de negociaciones anteriores.

En realidad, esta Sala ha establecido que es posible establecer en las Convenciones

Colectivas de Trabajo mecanismos que garanticen o que busquen preservar el poder
adquisitivo de los salarios de los funcionarios, con lo que se pretende instrumentalizar
un mecanismo que evite que el patrimonio de los empleados de la institución se vea
afectado por el aumento en el índice de precios, o afectado por la falta de una
adecuada y justa política salarial (sentencia No. 2006-17439).

Además de los pasos o aumentos que están reconocidos en el artículo 155 de la

Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE, tomando el monto anual de la Escala de
Salarios de la Administración Pública, por los años de antigüedad del funcionario.
Empero, lo que se regula en el artículo 156 de la mencionada Convención Colectiva es
otro reconocimiento anual que agrega un 5% del salario base multiplicado por los años
de antigüedad del funcionario. Se señala que este otro es un ajuste salarial diferente al
de los pasos (que empezó a regir desde 1976), con montos fijos, luego en porcentajes y
no fue sino en la actual Convención que se le agregó la palabra � anualidad � . Pese a

25
lo anterior, dada la explicación del Sindicato, así como de las autoridades de RECOPE,
la Sala estima que la norma deberá interpretarse constitucional en esta coyuntura
histórica salarial, donde en el sector público se ve impactado positivamente en los
salarios de los profesionales. En este sentido, los alegatos responden que esta norma
se dirige a solucionar los problemas de los ajustes salariales que hizo el Gobierno
Central con el percentil 50, y con ello puso en un desfase la política salarial de RECOPE.
Reafirma la Sala que la negociación colectiva puede establecerse como un instrumento
constitucionalmente posible, para el más adecuado reparto de la riqueza y bienestar
contenido en el artículo 50 constitucional, si se busca establecer una política salarial
justa (como se indicó), o un balance en el costo de la vida o preservar el poder
adquisitivo de los salarios de los funcionarios (2006-17439). La dificultad radica en que
sea compatible con la Constitución Política, para que no se convierta en privilegios
injustificados. En el caso que nos ocupa, el beneficio salarial que otorga la Convención
Colectiva de Trabajo, evidentemente se documenta como un mecanismo que intenta
evitar un desmejoramiento salarial frente al resto de la Administración Pública. Es
claro, que una circunstancia en este sentido puede provocar la migración de los
empleados, con la experiencia y conocimiento de la labor en la empresa a otras cuyos
salarios son más competitivos. De ahí que, como lo indica el Sindicato, las decisiones
de la Dirección General de Servicio Civil de incrementar el percentil aplicado a las
remuneraciones de los profesionales, impactó -en esa coyuntura otros sectores de la
Administración Pública. Por lo que, se requirió de ajustes a los sectores profesionales,
como a los trabajadores técnicos o no profesionales, con un aumento escalonado en
dos tractos de 2.44%, que en total implica el 4.88%. Existe una base técnica que
proviene precisamente de la Autoridad Presupuestaria, según Oficio STAP/0341-09 del
12 de marzo de 2009, dirigida al Presidente Ejecutivo de RECOPE, señalando que en las
sesión ordinaria No. 02-2009, celebrada el 2 de marzo de 2009, que aumentó los
percentiles salariales a los profesionales, y que tuvo por demostrado que “los salarios
de las clases de profesionales de RECOPE quedan por debajo de los del Gobierno
Central”, lo que indudablemente agrega un elemento de razonabilidad a la norma,
bajo la coyuntura actual. Incluso, se ordenó recibir prueba para mejor resolver que
confirma un proceso de aumentos en los percentiles del Gobierno Central en la
remuneración base, que imputa a los profesionales de RECOPE, y en consecuencia, a
juicio de este Tribunal, permite beneficiar a aquellos trabajadores no profesionales (lo
que se discutirá separadamente). Se trata de mecanismos ideados para mantener una
política salarial uniforme dentro de RECOPE, y se justifica en la pérdida de la escala de
salarios de esos funcionarios del Gobierno en relación con RECOPE. En razón de lo
anterior, en efecto debe desestimarse la acción de inconstitucionalidad respecto de la
disposición 156 impugnada, en el tanto que es un mecanismo de revalorización
salarial, dentro del contexto salarial del sector público controlado por Autoridad
Presupuestaria y de sus competencias para fijar los salarios a los puestos excluidos por
el Servicio Civil. En este sentido, es un mecanismo que opera anualmente porque ese

26
es el comportamiento de los aumentos salariales con los presupuestos anuales que les
dota de contenido, pero adicionalmente, porque busca mantener la competitividad
salarial dentro de los salarios en la Administración Pública y las empresas públicas.

Por último, para dilucidar la cuestión final, según corresponde a esta Sala, es propio
establecer cuál es el impacto de las normas sobre los funcionarios no profesionales?
Para resolver lo anterior, por resolución de las nueve horas treinta y ocho minutos del
ocho de octubre de dos mil trece el magistrado instructor ordenó prueba para mejor
resolver al Director General de Servicio Civil, para que aportara un estudio
comparativo de los salarios de los funcionarios del Gobierno Central con los salarios de
los funcionarios de RECOPE, que incluyera a los profesionales como no profesionales.
No obstante, si bien la prueba fue aportada con posterioridad a la constancia que corre
en el expediente, es importante destacar que la prueba es admisible, dado el interés
superior de establecer la vigencia de las normas y principios constitucionales, y de
eliminar aquellas prácticas y normas que sean contrarias al Derecho de la Constitución.
En este sentido, si el alcance de una norma llevada a la práctica es repugnante a ese
Derecho, ésta debe ser eliminada del ordenamiento jurídico y, en este sentido, el
Tribunal debe estar convencido de ello. De esta manera, la Sentencia No. 1992-00076
de las dieciséis horas treinta minutos del quince de enero de mil novecientos noventa
y dos, ilustra el tema de la siguiente manera: � Por la importancia de los procesos
constitucionales y la informalidad de los mismos, rige el principio de la prueba libre, de
manera que la Sala forma libremente su convicción sobre los hechos probados, según
las reglas de la sana crítica. Como no se establece limitación alguna al respecto, la Sala
puede ordenar cualquier medio de prueba de los admitidos en Derecho, lo que quiere
decir que se puede utilizar todo elemento probatorio que le sirva para convencerse de
la existencia o inexistencia de un hecho determinado”. De este modo, la prueba
aportada por el Director General de Servicio Civil da como resultado diferencias
significativas cuando se comparan los puestos “ no profesionales” con los
“profesionales”, entre los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil y los
de RECOPE. En este sentido, se evidencia que para el salario base para un conductor
del servicio civil 1 la diferencia es de un 17.05%, que en cantidad de moneda nacional
significa � 40.681.00, toda vez que el conductor de Servicio Civil recibe � 238.550.00 y
el de RECOPE � 279.231.00; el segundo más alto corresponde al Misceláneo con una
diferencia del 12.33%, lo que traducido en colones significa � 27.085.00, en el tanto el
cubierto por el régimen de Servicio Civil recibe � 219.750.00 y el de RECOPE �
246.835.00. Todo lo anterior, respecto de los salarios base de los puestos del Régimen
de Servicio Civil y los puestos homologados de RECOPE, pero en los salarios de
contratación (finales) se mantienen similares resultados, salvo la Secretaria Servicio
Civil 1 que mantiene una diferencia de � 47.080.69, que representa un 15.50% más
que lo que recibe un funcionario del régimen de Servicio Civil, porque éstos son
remunerados en � 303.743343 y los de RECOPE con � 350.824.12. Como se ve, en

27
efecto existe una discrepancia significativa que quebranta no solo los principios de
igualdad salarial dentro de los salarios cubiertos por un régimen público, sino el buen
uso de fondos públicos sin que exista una razón clara y objetiva que justifique la
existencia de esas diferencias.

Se recuerda que desde las sentencias No. 1991-0336, 1991-0337, entre otras, esta Sala
ha sostenido que la igualdad es lesionada si la desigualdad está desprovista de una
justificación objetiva y razonable y la existencia de esa justificación debe apreciarse en
relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación
razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
En el caso que nos ocupa, la justificación brindada por el Sindicato no aplica al caso de
los funcionarios no profesionales, pues, evidentemente, respecto del estudio
comparativo que se hizo con los trabajadores profesionales, existe una razonabilidad
de las disposiciones porque mantiene cierta equivalencia entre los salarios de los
profesionales; sin embargo, en los otros casos, no ocurre lo mismo, y por el contrario,
aquel razonamiento no aplica para los “no profesionales” quienes, en muchos de los
puestos, ejercen una función de apoyo que brindan a la institución, pero no por ello se
justifica ese desequilibrio dentro del sector público. En razón de lo expuesto, lo propio
es declarar con lugar la acción, en cuanto el artículo 156 de la Convención Colectiva de
Trabajo en relación con los funcionarios “no profesionales”, por cuanto, en efecto, se
lesionan los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad y el buen uso de
los fondos públicos, sin que existan motivos objetivos y razonables para el
mantenimiento de tales diferencias salariales. En consecuencia, trasladado a la
realidad el artículo mencionado a los funcionarios “no profesionales”, hace necesario
que la Administración establezca un mecanismo que permita mantener la equivalencia
entre ambos regímenes, sea el de Servicio Civil y el de las relaciones de empleo
existentes en RECOPE, en los casos en que existe una distorsión significativa con el
resto de los empleados del sector público, no así con los otros que si mantienen cierta
equidad. Los ejemplos de diferencias como un 17 %, 15%, 12% o incluso un 8%
deberán eliminarse las causas de distorsiones para poder establecer que esos salarios
no impliquen pagos privilegiados que no respetan un escalafón salarial o incluso los
conocimientos que se requieren para determinados puestos, pues en este caso, un
conductor del Servicio Civil 1 recibe un salario final menor al Oficinista Servicio 1, o un
Técnico Servicio Civil 3, no así en RECOPE donde solo llega a superar a funcionario
equivalente al Oficinista Servicio Civil 1. En este sentido, reconoce la Sala que es
imposible hacer una determinación de todos los tipos de incentivos y sobresueldos
que puedan impactar los salarios que existen a lo largo de todos los empleados de las
administraciones públicas, como de las empresas públicas, entre otras, como también
que es imposible establecer a ultranza una igualdad o paridad de los salarios entre
todas las instituciones y empresas públicas, pues ello dependerá de la variedad de las
prestaciones y servicios que brinde, el tipo de actividad y el contexto donde lo lleva a

28
cabo. Debe recordarse, de nuevo que, es posible establecer en las Convenciones
Colectivas de Trabajo mecanismos que garanticen o que busquen preservar el poder
adquisitivo de los salarios de los funcionarios, para evitar que el patrimonio de los
empleados de la institución se vea afectado por el aumento en el índice de precios, o
afectado por la falta de una adecuada y justa política salarial (sentencia No. 2006-
17439).

IV. Conclusión. Por todo lo expuesto, lo propio estimar la acción en cuanto el artículo
156 de la Convención Colectiva de Trabajo es de aplicación a los funcionarios no
profesionales y desestimar la acción en todo lo demás.

V. Nota del Mag. Salazar Alvarado. Si bien coincido con el voto de mayoría que declara
sin lugar esta acción, por las razones en él contenidas, en tratándose de Convenciones
Colectivas de Trabajo, considero oportuno agregar lo siguiente: La Constitución
Política, en el Título V, Derechos y Garantías Sociales, en su artículo 62, otorga fuerza
de ley profesional a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se
concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; lo
anterior, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse
y las demás materias relativas a éste (artículo 54 del Código de Trabajo). Este derecho
humano fundamental, reconocido por la Organización Internacional del Trabajo
(Convenio 98), lo pueden ejercer o llevar a cabo tanto en el sector privado laboral,
como en el empleo público, siempre y cuando, éstos últimos, no realicen gestión
pública. Al tener valor normativo, se incardina en el sistema de fuentes del Derecho;
por lo que, su clausulado, ha se someterse a las normas de mayor rango jerárquico y
ha de respetar el cuadro de derechos fundamentales acogidos en nuestra Constitución
Política. De esta forma, las convenciones colectivas de trabajo, se encuentran
sometidas al Derecho de la Constitución; así, las cláusulas convencionales, deben
guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad,
prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo,
cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria. En
esos supuestos, debe velar, esta Sala, por el orden constitucional, según sus
competencias.

VI. Voto salvado del magistrado Armijo Sancho: A diferencia del criterio de la
mayoría, considero que la acción es inadmisible, y por ende, debe ser rechazada,
atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado � las convenciones colectivas-, así
como la normativa que tiene estrecha relación con ésta, con fundamento en lo
siguiente:

a. La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a

las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan
afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades.

29
La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943,
que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra
constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre
sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador
(sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61
establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien
está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61
constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este
Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:

“El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula
internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de
Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes –ubicados en el Título Quinto “De
las Organizaciones Sociales”- lo referente al funcionamiento y disolución de los
sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo
332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de
los sindicatos, que se distinguen “(…) como uno de los medios más eficaces de
contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia
costarricense”. La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho
fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada
de los sectores laborales; es decir, en magnitud equiparable. En relación con el
contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el
artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de
acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado
derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de
coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el
numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la
actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato
que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe
ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente
con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio,
plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado
Constitucional de Derecho...

La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad

sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una
negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores.

La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener

los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carta
Fundamental. La negociación surge también como un medio pacificador ante conflictos
colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector

30
público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención
colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del
capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza
de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley, se concierten
entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente
organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la
Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución
Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191 y 192 un régimen laboral
público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de
negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción,
donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la
organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público. Sin embargo,
replanteo nuevamente el tema en cuestión, teniendo en consideración que la
interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además,
ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había
sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de
los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido
esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que
permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así
lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución
política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el
objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se
constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía
para sus funcionarios. Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos
fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó,
ésta no hizo excepción en el artículo 62.

Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos

fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal, por su carácter
de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los
regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza
normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento
jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos
con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del
Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de
que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento. Cuando un
derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda
definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya
inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos
fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean
sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho

31
derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el
sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y
alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su
total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la
Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro
régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871
en las legislaturas de 1942 y 1943. De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo
normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de
nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido
conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho
formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda
irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el
futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los
derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría
de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales
o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad
humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales
son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría
admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo. La
correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el
capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un
cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a
ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los
límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta
materia.

b. Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la

discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son
producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que
según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues
proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por
la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el
artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno
o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos
de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba
prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de
conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del
Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el
instrumento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y que esta relación
comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindicalizados, a los no
sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre

32
vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras
personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores
que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones
que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se
trate.

Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva:
1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: los trabajadores
deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una
convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que
contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las
Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango
y la fuerza de ley entre las partes y 3- Producen efectos incluso para terceros que no
formen parte en la convención colectiva. En ellas se establecen cláusulas que crean
obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas
normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales
existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los
contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo expresamente pactado y a
todas las consecuencias conformes a la buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones
obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a
respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo
antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está
contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención
colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad
absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado
en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o
política respectiva. No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede
depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá
un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado
inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a
los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las
disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad
de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso
de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La
firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de
las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz
económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por
el tiempo de su duración. A la vez, constituye un factor determinante para la evolución
y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades

33
sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen
de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones
colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad
propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una
convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las
partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie
de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las partes a negociar, basados
en la buena fe negocial, que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo
pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí
estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para
el caso son, el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.

De lo expuesto anteriormente, es que concluimos, que la Convención Colectiva por su

naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y
negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las
convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que
respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como
pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de
las mismas “el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito
por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada.
No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los
trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las
necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual
probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No se
debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero
también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue
creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas,
pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es
cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo
en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser
determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la
improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la
vía de legalidad correspondiente.

Por todo lo expuesto, en nuestro criterio, lo impugnado por la accionante no procede

ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la
acción por improcedente.

VII. El magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción y da razones diferentes.

Salvo el voto y declaro inadmisible la acción, por las siguientes razones:

34
A. DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO
INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la
negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo
62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de
las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas "fuerza de
ley", esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y
formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre y
autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las
organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a
equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la
titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que
se traduce finalmente -convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por
disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en
sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos
sectores señalados. El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra
en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia
Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindicalizarse libremente
con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o
profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden
constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de
Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación
colectiva libre y voluntaria, al señalar que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a
las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre
los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las
organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos
de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos
colectivos, las condiciones de empleo". Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT
sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978,
en su artículo 7° dispuso que "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y
utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas
competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo
(…)". Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19
de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y
la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo
2° lo siguiente:

"A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende
todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de
empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una

35
parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores , por otra, con el fin
de:

a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o

b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o

c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o

varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez."

Debe señalarse, adicionalmente, que otros instrumentos internacionales de derechos

humanos han proclamado el derecho de negociación colectiva, así la Carta Social
Europea de Turín del 18 de octubre de 1961, lo recoge en su artículo 6°, siendo que
una de las medidas que se propone para su ejercicio eficaz es la promoción, cuando
sea necesario y útil, de la institución de los procedimientos de negociación voluntaria.

B. ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS

CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la
declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las "(…) normas de cualquier
naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público (…)". Las convenciones colectivas,
aunque ex constitutione (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley,
no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no
emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del
procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado,
jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la
naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario
de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue
precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los
derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su
elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y
económica y de sus fines particulares.

Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe

conducir al equívoco de estimar que, como tal, resulta pasible del control de
constitucionalidad. Debe tomarse en consideración, que la convención colectiva,
asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y
normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público,
atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es
definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción.
Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos
del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las
actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto
constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y

36
patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a
través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para
un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos.
Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de
constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes
autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales.
Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de
legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación
que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos
legales preestablecidos.

C. NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4°

del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación
Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la negociación colectiva
libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus
organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación
colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los
distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se
produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o
empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de
negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de
aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de
ciertas consideraciones de estabilidad macroeconómica o de posibilidades financieras
y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr. A
través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la
negociación).

Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones
patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados
límites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De
modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y
reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en
conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las
partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de
arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención
colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y
exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de
los trabajadores, frente a sus representados.

D. NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS CRITERIOS DE

PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE INSEGURIDAD JURÍDICA. Desde
el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado de las

37
convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de impugnarlas en
sede constitucional como único límite que no se incumplan los mínimos en materia
laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni siquiera los vicios de forma en
el curso de la negociación podrían constituir límites constitucionales para el ejercicio
del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez, que el procedimiento no
lo define la Constitución, sino que debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que
quedan librados a la discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no
infrinjan el principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria
establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y que
constituye el contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites. El
someter el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y
voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad,
además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o largo
plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los trabajadores o
empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las organizaciones
sindicales, de sus representantes y de los propios representantes patronales, creando
un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales, todo lo cual desalienta
el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de sindicalización y de negociación
colectiva, conquistas invaluables del Estado Social y Democrático de Derecho.
Adicionalmente, cualquier futuro o eventual trabajador que pretenda afiliarse a un
sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la
utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios
colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación colectiva
deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones laborales y queda,
virtualmente vaciado de contenido y devaluado.

Los ajustes y controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención
colectiva deben ser muy laxos, a priori y persuasivos para que las partes directamente
involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el curso de
la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones) formuladas, sin
que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior. Consecuentemente, la
fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye
una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo
concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la
paz social y de las relaciones laborales que no resultan congruentes con el Derecho de
la Constitución.

38
 3. Acción de Inconstitucionalidad contra los Artículos 28, 33, 107, 112 e
Inciso b) del Articulo 137 de la Convención Colectiva de Trabajo de la
Refinadora Costarricense de Petróleo, Sociedad Anónima

[Sala Constitucional]iii
Voto de mayoría

I. OBJETO DE LA ACCION. La acción se interpone para que se declare que los artículos
28, 33, 107, 112 y el inciso B) del artículo 137, todos de la Convención Colectiva de
Trabajo de la Refinadora Costarricense de Petróleo son contrarios a los artículos 10,
11, 25, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política, por violación de los principios de
los deberes de la función pública, de razonabilidad y proporcionalidad de las normas,
de legalidad y de igualdad.

II. NORMATIVA IMPUGNADA. Las normas de la Convención Colectiva de la Refinadora

Costarricense de Petróleo, que se impugnan en esta acción, literalmente disponen:

· Artículo 28: "La Empresa –RECOPE- abonará a sus trabajadores un auxilio por disfrute
de vacaciones, conforme a las siguientes reglas:

Un año de servicio: siete días de su salario oficial ordinario.

De dos a cuatro años de servicio: catorce días de su salario oficial ordinario.

De cinco a nueve años de servicio: veinte días de su salario oficial ordinario

De diez a quince años de servicio: veinticinco días de su salario oficial ordinario.

De dieciséis a veinte años de servicio: veintisiete días de su salario oficial ordinario.

De veintiún a veinticinco años de servicio: veintinueve días de su salario oficial

ordinario.

Veintiséis o más años de servicio: treinta días de su salario oficial ordinario.

Este auxilio se entregará inmediatamente que el trabajador se reintegre a sus labores."

Artículo 112: “La Empresa conviene en pagar a sus trabajadores una bonificación por
asistencia, calculada con base en su asistencia al trabajo de la siguiente manera:

39
DIAS DE INASISTENCIA EN EL PERIODO

PERIODO DE UN AÑO BONIFICACION

0 Catorce días de su salario ordinario

Hasta uno Trece días de su salario ordinario

Hasta dos Doce días de su salario ordinario

Hasta tres Once días de su salario ordinario

Hasta cuatro Diez días de su salario ordinario

Hasta cinco Nueve días de su salario ordinario

Esta bonificación será pagada el 15 de febrero de cada año. Toda inasistencia al

trabajo, cualquiera que sea la causa que la motive, justificada o no, con o sin pago, se
tomará en cuenta para la determinación del cálculo de esta bonificación. Se exceptúa
de lo anterior únicamente por las razones siguientes:

1. Ausencias motivadas por permisos de representación o diligencia sindical,

debidamente autorizadas por la Empresa.

2. Ausencias con pago establecido en las Cláusulas 32, 33, 48 y 49.

3. Ausencias motivadas por la designación del trabajador como representante de la

Empresa o del país en eventos culturales o deportivos, nacionales o internacionales.

4. Si el trabajador sufre de accidente de trabajo o riesgo in itineri, conforme al inciso a)

del artículo 196 del Código de Trabajo, durante el año, no contará para los efectos de
esta cláusula los días de incapacidad que se deriven de dicho accidente.

5. Incapacidad otorgada por la Caja Costarricense del Seguro Social por diez días o
más. Hospitalización, intervención quirúrgica y su recuperación y la incapacidad post-
parto.

En caso de renuncia de un trabajador, éste tendrá derecho al pago proporcional de esta

bonificación.

La consideración de las inasistencias para el cómputo de esta bonificación no

constituye falta.”

Artículo 33: Podrán concederse permisos sin o con goce de salario, según su turno al
trabajador que lo solicite por razones personales, de acuerdo a sus necesidades y
tomando en cuenta la importancia del mismo. Esta solicitud podrá formularse

40
verbalmente ante el jefe de Sección o Departamento, si el permiso no excediere de un
día, y por escrito con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, cuando exceda
ese término.

Estos permisos no podrán ser superiores a 250 días naturales al año. Los primeros 180
días lo serán con o sin goce de salario y los restantes 70 días sin goce de salario. Los
primeros 90 días podrán ser otorgados por el Jefe de Sección o Departamento. Los
restantes por el Director de Área.

En cualquier caso, el trabajador podrá recurrir a la Junta de Relaciones Laborales.

En todos los casos los trabajadores deberán justificar las omisiones de marca, de
conformidad con el Artículo 54 de esta Convención.

Artículo 107: La Empresa aportará la suma de 3.500.000 colones anuales cara el

desarrollo de toda clase de actividades sociales. sindicales, deportivas y culturales. en
beneficio de los trabajadores y sus familias. El Sindicato presentará cada tres meses las
facturas que justifiquen el gasto. La Empresa podrá aumentar la suma indicada en
concordancia con los programas que se le presenten.

La Empresa continuará organizando y financiando las actividades socioculturales de fin

de año para todos sus trabajadores.

· Artículo 137 inciso b): El Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Jubilación Recreación y
Garantía, creado por la Empresa y el Sindicato en la Convención colectiva de Trabajo de
1978, continuará rigiéndose por los siguientes principios:

b) La participación en el Fondo será obligatoria para todo el personal. (...)”

III. SINTESIS DE LOS ALEGATOS DE LAS PARTES. En términos generales, en la acción se

alega que las normas impugnadas son inconstitucionales, porque resultan violatorias
de los principios constitucionales de legalidad, igualdad, razonabilidad y
proporcionalidad. Los alegatos de las partes, de manera resumida, son los siguientes:
a) Criterio de la Defensoría de los Habitantes.-

para la accionante, a pesar de que la actividad de RECOPE debe gravitar en torno al

refinamiento, transporte y comercialización del petróleo, y de conformidad con el
primer artículo de la Ley No. 6588 de 30 de julio de 1981 (el cual establece
expresamente que RECOPE está sujeta a las regulaciones de dicha ley, así como a
aquellas disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias que no estén en
contradicción con lo que ella misma dispone) todas sus acciones deben estar
encaminadas hacia la consecución de esos fines, los artículos de la Convención
Colectiva de RECOPE aquí impugnados destinan fondos públicos a fines diferentes de
esos objetivos -encomendados por ley a RECOPE-, de tal modo que financian

41
actividades o situaciones muy alejadas de la actividad sustancial de la institución. Esto
entraña una flagrante violación al principio de legalidad, que establece que la
Administración está sometida al ordenamiento jurídico y solamente puede realizar
aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice el ordenamiento, todo
lo cual asegura una correcta administración de los fondos públicos. b) Criterio de la
Procuraduría General de la República.-

En primer término manifiesta que la Defensoría se encuentra legitimada para accionar

en forma directa según el artículo 75 de La Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues
según el artículo 1º de la Ley Nº 7391 de 17 de noviembre de 1992, tiene como
cometido no sólo la tutela de los derechos fundamentales, sino, en general, la de los
derechos y los intereses de los habitantes y, en la medida en que estén en relación
esos derechos -de cualquier tipo- e intereses, ésta se encuentra legitimada para
intervenir. Esto es así porque la facultad que le otorga el referido artículo 75 guarda
una estricta relación con la competencia material que el ordenamiento le atribuye, de
modo que le permite impugnar aquéllas respecto de las cuales tiene competencia o
que, por lo menos, en alguna forma contrarían los principios y valores que debe tutelar
conforme a su Ley constitutiva. Por ende, en tanto que RECOPE constituye una
empresa pública, propiedad del Estado y como tal forma parte del Sector Público de la
economía, la Defensoría tiene competencia respecto de ella. Además, dado que la
Empresa refinadora debe actuar de conformidad con el ordenamiento jurídico y los
valores de justicia, moralidad y buen uso de los fondos públicos (ya que de
conformidad con la definición de fondos públicos contenida en el artículo 9 de la Ley
de la Contraloría General de la República y de lo dispuesto en la Ley N. 6588 de 30 de
julio de 1981, los recursos obtenidos por la venta de los bienes y servicios de la
Refinadora Costarricense de Petróleo son fondos públicos), considera la Procuraduría
que ese carácter público de los fondos implica una facultad per se de parte de la
Defensoría para cuestionar el otorgamiento de beneficios a los trabajadores de la
empresa considerando que, en primer lugar, los recursos que obtiene RECOPE son
consecuencia de los precios de los productos que expende y que son cubiertos por
todos los habitantes del país que los adquieren; y en segundo lugar, que los precios de
los productos, particularmente combustibles, tienen un efecto de cascada sobre toda
la producción, industria, comercio y demás servicios del país, en general sobre la
economía del país. En virtud de ello, estos inciden en forma indirecta sobre todos los
habitantes, aun cuando no todos ellos sean adquirentes directos de combustibles. Si a
lo anterior se suma que de no existir esos privilegios, probablemente se cubrirían
precios menores para los combustibles y para todos los bienes en que éstos
intervengan directa o indirectamente, debe concluirse que todos y cada uno de los
habitantes del país tengan no sólo un interés sino un verdadero derecho porque los
recursos que obtiene RECOPE sean utilizados en el cumplimiento de sus fines y, ante
todo, que no estén dirigidos a cubrir privilegios o ventajas de algunos pocos. A mayor

42
abundamiento, estima que lleva razón la Defensoría de los Habitantes en sus
alegaciones acerca las cláusulas cuestionadas, en el sentido de que entrañan un
indebido manejo de fondos públicos, violatorio de los principios de legalidad, igualdad,
razonabilidad y proporcionalidad. Así, partiendo de que el principio de igualdad
jurídica determina un tratamiento jurídico igual para quienes se encuentran en
igualdad de situación y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en
situaciones diferentes, observa que la determinación de tal diferencia debe estar
sujeta al principio de razonabilidad. No obstante -continúa la Procuraduría en su
análisis- los trabajadores de RECOPE reciben recompensas por hechos o condiciones
que no existen para la generalidad de los empleados del Sector Público, ni tampoco
para los del Sector Privado de la economía. De hecho, tales beneficios no sólo no
dependen del desempeño personal del empleado sino que, además, se otorgan por
actos que en la mayoría de las instituciones públicas o privadas constituirían faltas
sancionables inclusive con la remoción, como es el caso de la inasistencia; es decir, el
incumplimiento de una de las obligaciones fundamentales de todo trabajador.
Siguiendo esta lógica, advierte la Procuraduría que pese a que RECOPE ostenta la
naturaleza de Empresa Pública organizada como sociedad anónima, este hecho, por sí
mismo, no constituye un motivo razonable para fundar una desigualdad amparable
constitucionalmente; y de ahí que, en la medida de que no existe ese criterio razonable
de discriminación, las cláusulas de la Convención que son aquí objeto de ataque en
realidad den lugar a un tratamiento privilegiado, desproporcionado e irrazonable en
favor de los empleados de la refinadora. En este orden de ideas, recuerda que tal
tratamiento asume un especial matiz si se toma en cuenta que, además, los servidores
de las empresas públicas no están colocados en la misma situación de los servidores de
la empresa privada, en razón de los fondos públicos y el carácter público del
nombramiento. Por lo tanto -concluye- aunque RECOPE haya sido organizada como
una sociedad anónima y sus empleados estén sujetos al Derecho Privado, ello no
justifica el otorgamiento de beneficios desmedidos a cargo de sus fondos. Para
recalcar el punto, señala que el principio de moralidad debe ser garantizado en la
función pública, por lo que los funcionarios públicos, aún los que laboran en una
Empresa Pública, no pueden aprovecharse de su condición para obtener beneficios
desproporcionados e irrazonables; derrochando de paso fondos públicos
destinándolos a fines diferentes de los establecidos por la Ley; en especial cuando,
como en este caso, existe una prohibición expresa prevista en el artículo 6 de la Ley N°
6588 de 30 de julio de 1981 que le impide a RECOPE otorgar préstamos, hacer
donaciones y conceder subsidios sin autorización legal previa. c) Criterio de RECOPE.-
Estima que las prestaciones contenidas en las normas atacadas por
inconstitucionalidad de la Convención Colectiva, no violan los principios de legalidad,
igualdad, proporcionalidad y razonabilidad; y que la Refinadora no es la única
institución que ha mejorado las condiciones de empleo de sus trabajadores a través de
la negociación colectiva. Añade que estas mejoras son similares a las existentes en

43
muchos instrumentos normativos no sólo del sector público, sino del sector privado; y
aduce que lo actuado por RECOPE en las negociaciones de las Convenciones Colectivas
ha sido objeto de fiscalización por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Contraloría General de la
República, y de ahí que no pueda alegarse que las reivindicaciones laborales
contenidas en ellas vulneren los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Además, afirma que el origen de las pérdidas de RECOPE acumuladas al mes de agosto
de 1999 es el diferencial que se produce entre el precio de compra de los productos en
el mercado internacional, el precio de venta en el mercado internacional y el precio de
venta en el mercado nacional de esos mismo productos. d) Criterio del Sindicato.-

El Secretario General de SITRAPEQUIA afirma que en el caso que nos ocupa, la

Defensoría cuestiona una serie de aspectos que considera irregulares por tratarse de
fondos públicos; y que el órgano legitimado para cuestionar esta normativa es la
Contraloría General de la República, dado que este órgano fiscalizador tiene a su
encargo, el presupuesto de RECOPE. En este sentido indica que las convenciones
colectivas de RECOPE han sido conocidas por la Autoridad Presupuestaria y siempre
fiscalizadas, a través del presupuesto, por la Contraloría, sin que se haya hecho
objeción alguna, pues se encuentran ajustadas a Derecho. En consecuencia, solicita
que se rechace de plano esta acción por falta de legitimación activa de la Defensoría
de los Habitantes. Asimismo, manifiesta que RECOPE es una Empresa Pública que,
dado su evidente giro empresarial, se rige por disposiciones tanto de Derecho Privado
como de Derecho Público, lo que entraña que exhiba un régimen mixto. Que -según lo
ha dictaminado la Procuraduría- en lo no regido por disposiciones especiales, la
refinadora se rige por las reglas comunes del Derecho Privado, aunque admite que
existen disposiciones que exceden la órbita del derecho común, propias del Derecho
Público, que regulan la actividad de la empresa y la utilización de sus recursos, como
los planes de inversión que deben sujetarse a los lineamientos de la Autoridad
Presupuestaria, o bien que funcionamiento debe observar las políticas del sector
Industrial, Energía y Minas, para desarrollar dichos planes previa autorización de la
Contraloría General de la República. Y que respecto a los obreros, trabajadores y
empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de
conformidad con la Jurisprudencia de esta Sala y los artículos 111 y 112 de la Ley
General de la Administración Pública, procede la negociación de Convenciones
Colectivas; todo lo cual es aplicable a los empleados de RECOPE en virtud de que el
inciso 3 del mencionado artículo 111 de la Ley General de la Administración dice
claramente que no se consideran servidores públicos los empleados de empresas o
servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.
Esto, por razones de conveniencia. Que en esta materia, las partes están sujetas al
principio de legalidad, ya sea patrono privado o estatal, y que ninguno de los dos tipos
de patrono está obligado a negociar en detrimento de su patrimonio, o en términos

44
tales que lo lleven a la quiebra; principio que nunca ha sido desconocido por las partes
en la historia de las convenciones colectivas llevadas a cabo en el seno de RECOPE. De
este modo, el déficit de la Empresa se origina en un atraso en el trámite de las
solicitudes de cambio de precio y un aumento nominal en los gastos de operación; y lo
pactado en las convenciones colectivas no tiene relación alguna con él. De hecho, los
artículos 28, 112 y 137 inciso b) cuestionados sólo representan el 0.67% de las ventas
realizadas por la empresa. Alega que para ser inconstitucional, una desigualdad debe
carecer de fundamentos objetivos o razonables, y ello no se produce en el presente
caso porque la existencia de una Convención Colectiva de Trabajo es un criterio
razonable de diferenciación. Los trabajadores cubiertos por la Convención Colectiva de
RECOPE y los demás habitantes del país no se encuentran en situación similar o
generalizable. Además, la diferencia de tratamiento entre unos y otros no significa que
exista discriminación. Para determinar esto es necesario realizar una comparación
apropiada, lo que conlleva encontrar un término legítimo de comparación, y el único
posible es con trabajadores que en las mismas condiciones, se dediquen a la misma
rama de industria, actividad económica o región del país. Esto es imposible en Costa
Rica, pues no existe no existe otro grupo de servidores que, por laborar en la misma
rama de la industria, puedan ser comparados legítimamente con los trabajadores
cubiertos por la Convención Colectiva. Además, si los trabajadores hacen uso de su
legítimo derecho de sindicalización y conjuntamente con sus patronos logran acordar
una convención colectiva que regule condiciones relativas al trabajo, su situación
puede llegar a ser, en términos generales, más ventajosa que la de aquellos que en las
mismas circunstancias no la celebraron. El trato distinto entre los trabajadores de
RECOPE cubiertos por la Convención Colectiva y los demás trabajadores del país, se
justifica en la satisfacción de un interés superior y una relación razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, ya que el
interés último del contenido normativo de la Convención Colectiva no es solamente
eliminar los procesos negativos como las ausencias o el desgaste de los trabajadores,
sino mantener a la refinería en las mejores condiciones de producción posible, lo que
conlleva el velar porque cada uno de los elementos del proceso de producción se
encuentre en las mejores condiciones.

IV. ACERCA DE LA LEGITIMACION PARA INTERPONER LA ACCION. El artículo 75 de la

“Ley de la Jurisdicción Constitucional”, en cuanto a la legitimación, sigue, en principio,
el sistema de la vía incidental en el que se requiere la existencia de un caso previo para
plantear, dentro de él, una acción de inconstitucionalidad; excepcionalmente autoriza,
también, la vía directa, en los casos de la Contraloría General de la República, de la
Procuraduría General de la República, del Fiscal General de la República y del Defensor
de los Habitantes. Fundándose en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, la Defensoría de los Habitantes de la República interpone la presente
acción en forma directa y es precisamente esta legitimación la que genera discusión

45
entre la Procuraduría General de la República y el representante del Sindicato de
Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (SITRAPEQUIA). A pesar de que tanto la
Procuraduría como SITRAPEQUIA coinciden en que la facultad que otorga el artículo 75
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para interponer en forma directa la acción de
inconstitucionalidad no es irrestricta, difieren en cuanto a las implicaciones del
postulado. De hecho, por un lado, la interpretación que la Procuraduría efectúa del
artículo, la lleva a la conclusión de que la Defensoría de los Habitantes está
perfectamente legitimada para acudir a esta vía, mientras que, por el otro,
SITRAPEQUIA analiza la norma citada para llegar a la conclusión opuesta. La diferencia
entre ambas posturas reside, pues, en un problema de interpretación jurídica y, por lo
tanto, su solución se encuentra en una aplicación correcta de los principios de la
interpretación constitucional al caso que aquí nos ocupa. Para ello, resulta importante
hacer el examen desde los diversos aspectos que interesan. En este orden de ideas,
según lo indica artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: "No será
necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto
no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que
atañen a la colectividad en su conjunto. Tampoco la necesitarán el Contralor General
de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República
y el Defensor de los Habitantes". Esta norma, desde el punto de vista de su contenido,
no solo habilita a la Defensoría de los Habitantes para interponer de manera directa la
acción de inconstitucionalidad, sino que, además, no establece ninguna limitación para
hacerlo. Ella es clara: el Contralor General de la República, el Procurador General de la
República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes no
necesitan de un asunto previo para interponer la acción (primer postulado). Sin
embargo, se entiende que ello no es así en virtud de que el ejercicio de la acción, en
cada uno de estos casos, presupone que el órgano del que se trate esté
desenvolviéndose en el ejercicio de las competencias que le son propias y sólo en esa
medida, cada uno de ellos dispondría de la legitimación necesaria para presentar una
acción. Esto implica que, en el fondo, la discusión que se presenta no lo sea sobre si el
artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional autoriza a la Defensoría para
presentar una acción de inconstitucionalidad directamente –ya vimos que sí lo hace-,
sino si ella esta actuando dentro del ámbito legítimo de sus competencias. Lo anterior
torna necesario, por lo tanto, que la Sala realice un análisis de la naturaleza jurídica y
los fines del órgano mencionado de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico.

V. EL DEFENSOR DE LOS HABITANTES EN EL DERECHO COMPARADO Y LA RECEPCIÓN

DE ESTA FIGURA EN EL DERECHO PATRIO. El Defensor del Pueblo u “Ombudsman”,
como usualmente se le conoce en el Derecho Comparado, surgió como parte de un
sistema de escrutinio y fiscalización sobre las actividades del Poder Ejecutivo, que se
originó por primera vez en países con un régimen parlamentario, pues es bien sabido
que en un tal régimen, el Poder Ejecutivo no puede funcionar sin la confianza del

46
Parlamento. Si bien los orígenes de la figura pueden ser rastreados hasta los inicios del
siglo dieciocho, el Ombudsman moderno aparece por primera vez en Suecia, con
ocasión de las revueltas populares de 1809, que condujeron a la promulgación de una
nueva Constitución (“Regeringsform”), la que en su artículo 96, contemplaba como
facultad del Parlamento el nombrar un procurador encargado de controlar la
observancia de las leyes. La norma en cuestión, establecía lo siguiente:

“El Parlamento debe, en cada sesión ordinaria, designar a un jurisconsulto de probada

ciencia y de singular integridad, en calidad de procurador (Ombudsman) del Riksdag,
encargado, según las Instrucciones que éste le dé (ya aparecen aquí las llamadas ‘Leyes
de Instrucciones’), de controlar la observancia de las leyes por los tribunales y
funcionarios y de perseguir ante los tribunales competentes, de acuerdo con las leyes, a
aquellos que en el desempeño de sus funciones hayan cometido ilegalidades o
negligencias por parcialidad, favor o cualquier otro motivo. Se hallará sujeto en todo
caso, a la misma responsabilidad y a cumplir los mismos deberes que el Código de
Procedimiento prevé para los Acusadores Públicos”.

De este antecedente se deriva la idea de que el Ombudsman moderno tenga en

realidad -cuantitativa y cualitativamente - una función doble: supervisar el
funcionamiento de la administración en virtud de los poderes que el Parlamento le ha
concedido y defender los derechos y los legítimos intereses públicos de los ciudadanos
frente a aquélla (si bien se considera que esta última y fundamental labor se halla
subsumida en la primera, por lo que a menudo no aparece en las definiciones legales).
Esto, en otras palabras, significa que el Defensor del Pueblo estaba llamado a
salvaguardar los intereses de los ciudadanos, tarea que modernamente se entiende
que se debe llevar a cabo, asegurándose que la administración marche de conformidad
con la Ley, en forma eficiente y con propiedad y por eso es que muchos autores lo
califican de “guardián” del buen comportamiento de la Administración Pública. Dado el
carácter de “centinela” que ostenta el Defensor, en algunos países (Suecia, Finlandia,
Dinamarca, Noruega) se exige que para ser nombrado Ombudsman, el candidato deba
ser un jurista distinguido y de antecedentes morales impecables, pues es precisamente
de estas calidades personales que nace su autoridad e independencia. De hecho,
algunos autores han llegado a afirmar que, en no escasa parte, una vez nombrado, la
autoridad que detentará el cargo será en mucho similar a la “auctoritas”, en el sentido
romano de la expresión. Ahora bien, con ello lo que se quiere decir es que el grado de
autoridad que alcanza el citado funcionario, guarda relación directa con la apreciación
favorable que de su persona y su gestión se formen aquellos a quienes él está llamado
a defender. En otras palabras, la eficacia del Ombudsman depende, en gran medida,
de la legitimidad moral que aquél alcance ante los ojos de la ciudadanía. En efecto, la
“auctoritas”, tal como la entendían los antiguos latinos, es una afirmación de la validez
indiscutible de un acto determinado, que está asentada en una serie de valores
morales refrendados por la tradición, por un prestigio, una dignidad social, una fuerza

47
moral que revierte al propio ser, reafirmando y robusteciendo la obligación de ser
fieles a nosotros mismos para poder seguir siendo dignos de ella. Esto hace que los
demás, eventualmente, también lleguen a respetarla, incluidas las administraciones,
aunque el nombre oficial de las decisiones del Defensor sea el de "recomendaciones",
"advertencias públicas", "recordatorios" y "sugerencias". De ahí que el Defensor solo
pueda obtener y conservar la auctoritas" manteniéndose en contacto permanente con
el pueblo y con la administración, pues ella necesariamente se basa en un darse a
conocer como defensor de las leyes frente a las malas interpretaciones o prácticas
administrativas, sugiriendo la adopción de nuevos enfoques o reformas legislativas al
Parlamento, a través de sus informes. Es por lo mismo usual que en un país en donde
recién se crea la figura, una de las primeras labores del “Defensor” consista en darse a
conocer a los interesados –a la ciudadanía- como posible defensor de sus intereses.
Ahora bien, cabe preguntarse por qué una figura nacida en el contexto propio de los
regímenes parlamentarios y en los términos anteriormente enunciados se ha difundido
por todo el orbe. La razón de que se hayan creado órganos como la Defensoría de los
Habitantes, primero en los países desarrollados y luego en el resto del mundo, estriba
en que la figura se corresponde con un movimiento general, vivido y sentido alrededor
del mundo, que busca la democratización del control de las libertades públicas. En
efecto, en los países desarrollados, por ejemplo, se ha llegado a un consenso de que
los medios tradicionales de tutela de los administrados frente a la administración
pública "no bastan"; no son suficientes; y que las deficiencias que le son inherentes, no
se pueden corregir con un simple perfeccionamiento o actualización de sus
mecanismos de operación, haciéndose necesaria la creación de este nuevo y adicional
órgano de control. La existencia del Defensor en la mayor parte de los países
desarrollados, es prueba más que suficiente de esa convicción. ¿Y cuáles son las
deficiencias que en general se achacan a los medios clásicos de control? En primer
lugar, a los controles de naturaleza jurisdiccional se les objeta que son insuficientes
debido al tiempo que demoran en resolver la creciente cantidad de asuntos que
conocen y el costo que ello requiere, lo que, a su vez, produce que, en la práctica,
importantes sectores de la población queden zzados frente a la posibilidad de acceder
al contralor jurisdiccional contra la administración pública. Esto implica que dichos
sectores queden representados legalmente de manera deficiente frente a la
administración o que no queden representados del todo. A ello, como lo señala la
doctrina, se suma “... la inexistencia en la mayor parte de los países de América Latina
de acciones de clase o class actions que permitan a cualquier miembro de la comunidad
solicitar tutela jurisdiccional no sólo de su Derecho subjetivo, sino también de su interés
legítimo y aun de su interés simple,” todo lo cual “refuerza esa impresión de
inaccesibilidad empírica del control a numerosos individuos, de la impotencia o
ineficacia de sus derechos teóricos.” La revisión judicial se encuentra limitada a los
aspectos vinculados a la legitimidad del acto, toda vez que ello excluye de ese control a
todos los actos administrativos que son inconvenientes, o hasta gravemente

48
inconvenientes. Contra el ejercicio deficiente o defectuoso de la función administrativa
que no llegue a romper el orden jurídico, no cabría posibilidad de control. En segundo
lugar, también se critica a los controles administrativos a cargo de organismos tales
como Tribunales de Cuentas, Contralorías, etc., porque se aduce que adolecen del
mismo defecto: se ejercen con principal énfasis en el control de legalidad, dejando de
lado los aspectos atinentes al mérito de la acción administrativa, al menos en cuanto
función importante del contralor. Lo mismo se dice de los controles administrativos
que se desarrollan por vía de recursos (ordinarios, jerárquicos, etc.), puesto que
también son resueltos por profesionales en Derecho de la administración pública y,
por ende, llevan también en su decisión el sesgo del énfasis normativo en la legalidad
de los actos cuestionados. Por lo tanto, dado que se ha percibido que ninguno de los
controles mencionados está, en la práctica, en condiciones de ejercer un adecuado
control político sobre la Administración; y que, además, no existe entre ellos ninguno
que tenga vocación para defender los intereses de las personas o sectores de personas
que, por las circunstancias que sean, se encuentran de hecho en una situación
desventaja ante la Administración Pública; la balanza de la opinión política ha girado
hacia la creación de entes como el que aquí no ocupa. El Defensor, en efecto, es
generalmente considerado como un instrumento apropiado para ejercer ante la
administración la defensa de los derechos humanos de los particulares que no pueden
hacerlo eficazmente por sí solos, o que encuentran muy dificultoso el sistema de su
ejercicio. En Costa Rica, la introducción de la figura del Defensor de los Habitantes
obedeció, según se indica en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, “... a la
necesidad de crear una institución que complemente los controles clásicos de
protección de los derechos fundamentales y que, al mismo tiempo, garantice el
funcionamiento legal, justo, honesto y eficiente de la Administración Pública...” en lo
que se consideró como un esfuerzo para acentuar el proceso de democratización del
Estado costarricense. En esencia, según se desprende de las actas de la Asamblea
Legislativa, con su implantación el legislador perseguía defender al ciudadano común
de los abusos de la Autoridad, garantizando un funcionamiento legal, justo y honesto
de la función pública. Así, por un lado, la Asamblea Legislativa entendía que la
presencia de este tipo de funcionarios ayudaría a detectar focos de ineficiencia,
ilegalidad y deshonestidad en el seno de la Administración, mientras que por el otro se
tutelarían los derechos de los administrados en una forma complementaria a los
controles judiciales. Dicho de otro modo, con su instauración se buscaba, en primer
lugar, vigilar a una administración, que se consideraba como secreta y difícil de
controlar y en segundo lugar, educar al ciudadano para que comprendiera y respetara
la acción administrativa, cuando esta se desarrolla dentro de los cauces de la legalidad.
Por estas razones, los redactores del proyecto intentaron plasmar en la Ley un
concepto amplio de la actividad administrativa del sector público, para evitar así que
algunas instituciones pudieran quedar excluidas del campo de acción del órgano que

49
se buscaba crear. Así, el artículo 1º de la Ley Nº 7391 de 17 de noviembre de 1992
dispone lo siguiente:

“Artículo 1. Atribución general: La Defensoría de los Habitantes de la República es el

órgano encargado de proteger los derechos e intereses de los habitantes. Este órgano
velará porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la
Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el
Gobierno y los principios generales del Derecho. Además, deberá promocionar y
divulgar los derechos de los habitantes”

Nótese que la disposición no solo establece una competencia general de la Defensoría

en el ámbito de la tutela de los derechos de los habitantes, sino que hace esta tutela
extensiva a sus intereses. Esto no es fruto del azar, sino de un esfuerzo consciente de
la Asamblea Legislativa; y ello quedó plasmado en los antecedentes del proyecto de
ley. Originalmente, la redacción de este artículo no contemplaba la protección los
intereses de la población, razón por la cual el proyecto no solo fue devuelto a
comisión, sino que en la Asamblea se dijo que “... al encargar al defensor la protección
de los ‘Derechos’ de los ciudadanos, se pierde otra parte importante de su labor; la
salvaguardia de los ‘intereses’ de la comunidad, ya que, sin transgredir la ley o las
ordenanzas que consagran los derechos, pueden afectarse sensiblemente los intereses
por parte de los servidores públicos” (aspecto que, por cierto, fue retomado y junto
con otros contenidos de esta disposición, precisado y delimitado en el artículo segundo
del reglamento respectivo). Lo anterior es de vital importancia, ya que en opinión
consultiva vertida, esta Sala estimó –y todavía estima- que, como tesis de principio, la
Asamblea Legislativa, con fundamento en el artículo 121 incisos 1º, 20 y 23 de la
Constitución Política, puede crear, mediante el procedimiento legislativo ordinario,
órganos públicos, adscritos a ella, que ejerzan funciones de tutela de legalidad sobre
los demás poderes, entes u organismos públicos, pero haciendo la precisión de que la
competencia de tales órganos adscritos tiene que estar limitada por las competencias
constitucionales exclusivas de aquellos poderes, entes u organismos públicos, porque
las suyas han de ser estrictamente de naturaleza tutelar y no de administración activa.
Por ello la Sala consideró que el “... artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política
señala como deber del Poder Ejecutivo vigilar el buen funcionamiento de los servicios y
dependencias administrativas: la norma supracitada otorga al Poder Ejecutivo
competencia funcional sobre el servicio público. Por su parte en la Ley General de la
Administración Pública, se le asigna al Poder Ejecutivo la misión de procurar que el
servicio público sea prestado conforme a los cuatro grandes principios que regula su
artículo 40 —continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio en el régimen legal o
necesidad social, igualdad de trato frente a sus destinatarios, usuarios o beneficiarios—
. En consecuencia, no sería constitucionalmente posible atribuir por ley ordinaria al
Defensor de los Habitantes funciones o potestades de jerarquía administrativa o aun de
tutela por razones de conveniencia...” (sentencia 502-91, en consulta legislativa sobre

50
el texto original del proyecto que dio origen a la Ley del Defensor de los Habitantes).
Todo esto significa que, de conformidad con nuestra Constitución Política, resulta
imposible que en nuestro medio un órgano como la Defensoría de los Habitantes
viniera a desempeñar funciones de tutela o control de oportunidad, pero (y este
“pero” es de suma importancia) de ningún modo se prohíbe que éste realice funciones
de naturaleza tutelar. En este sentido, es de sobra conocido que, desde la creación
misma del régimen democrático-constitucional, la función –tutelar- de control de la
Administración Pública es una función propia del Parlamento, al extremo de como se
afirma en la exposición de motivos del Proyecto de Ley, en “... la actualidad, cuando la
importancia de la legislación ha venido a menos y se cuestiona la función normativa del
Parlamento, el control de la Administración Pública se convierte en la función principal
de la Asamblea Legislativa. Frente al poder de acción del Poder Ejecutivo, se establece
el poder contralor de la Asamblea Legislativa.” Ciertamente, aunque aquella función
natural de control que ejerce el Parlamento sobre la Administración Pública no está
consagrada explícitamente en la Constitución Política, en el texto de la Carta Magna sí
se establecen mecanismos de control político, de tal forma que se ha dicho que la
función contralora del Parlamento ”... no vulnera el Artículo 140 inc. 8 de la
Constitución. Esta norma lo que establece es la obligación primaria del Ejecutivo de
velar por el buen funcionamiento de las dependencias ministeriales correspondientes,
aunque puede fundar el ejercicio de determinada potestades propias de la tutela que el
Estado ejerce sobre las entidades descentralizadas. Pero esa competencia no es
exclusiva ni excluyente. Existen mecanismos de control político establecidos
expresamente en la Constitución. Existe una competencia genérica del Poder
Legislativo para controlar al Poder Ejecutivo. La función contralora del Poder Ejecutivo
es interna y no excluyente de controles externos ejercidos por el Parlamento y por la
Contraloría General de la República. Esta, al informar a la Asamblea Legislativa, le
permite ejercer un control político en materia financiera. Asimismo, el Poder Judicial, a
través de las diversas jurisdicciones, controla a la Administración". Una posible
interpretación del Artículo 140 inc. 8 apunta a que el Poder Ejecutivo es un órgano
ejecutor y esa ejecución debe ser realizada de conformidad con el ordenamiento
jurídico. Dado que al Poder Ejecutivo no se le permite actuar en forma contraria al
ordenamiento, debe vigilar que la función administrativa se realice de acuerdo con el
principio de legalidad. En igual forma, le corresponde al Estado, por principio, prestar
los servicios públicos, lo que se debe realizar en la forma más eficiente posible. Una
vigilancia interna no impide en forma alguna el control externo sobre cada uno de los
actos administrativos o de la actividad administrativa en general. Y, precisamente por
estas razones, esta Sala dejó muy en claro al emitir el dictamen consultivo sobre el
texto original del proyecto que dio origen a la Ley del Defensor de los Habitantes (Voto
502-91), que entendía que la Defensoría de los habitantes sería un órgano
parlamentario de tutela de legalidad administrativa para coadyuvar en la promoción y
defensa de los derechos de los habitantes “... no excluyente de otras competencias

51
constitucionales o legales sobre la materia, muy especialmente las atribuidas a esta
Sala por los artículos 10, 48 y 128 de la Carta Política y por la Ley de la Jurisdicción
constitucional.”

VI. FINES Y ATRIBUCIONES LEGALES DEL DEFENSOR DE LOS HABITANTES. A partir de

la lectura del artículo 1° de la Ley del Defensor de los Habitantes y tomando en cuenta
las consideraciones anteriores, se concluye indefectiblemente que el Defensor de los
Habitantes, en nuestro medio, es un ente que busca, por un lado, controlar el poder
del estado, y por el otro conseguir una tutela efectiva de los derechos de los
administrados, lo cual se encuentra en perfecta armonía con la filosofía que informa el
contenido del artículo 11 de la Constitución Política que consagra el principio de
legalidad, y con la tutela de principios de rango constitucional como los de
proporcionalidad y razonabilidad. Ahora bien, para que el Defensor pueda llevar a cabo
tales objetivos, la Ley del Defensor de los Habitantes lo ha dotado, en sus artículos 12,
13 y 14, con una serie de atribuciones que son los instrumentos para llevar a cabo sus
funciones de vigilancia. El inciso 1° del artículo 12 lo autoriza a emplear, a investigar,
por su cuenta o con base a las denuncias que lleguen a su conocimiento, cualquier
conducta u omisión administrativa. Como complemento de la norma, el artículo 17 de
la misma ley permite que a las denuncias que le sean formuladas no se les exijan
requisitos formales de ninguna índole; la intervención ante la Defensoría de los
Habitantes de la República se solicita sin costo alguno y sin formalidades especiales,
sea de modo verbal o escrito. Toda persona física o jurídica interesada, sin excepción
alguna, puede dirigirse a la Defensoría (artículo 16). Sin embargo, su intervención debe
darse dentro del plazo de un año, contado a partir del momento en que el interesado
tuvo conocimiento de los hechos. Aun así, la Ley le otorga al órgano una amplia
discrecionalidad para aceptar reclamos o quejas, aun fuera de ese plazo si, a su juicio,
considera necesaria su intervención y en otros países el Defensor puede publicar
aquellos comportamientos administrativos que constituyan un ejercicio defectuoso de
la función administrativa. Para hacer posibles las correspondientes investigaciones, los
incisos 2 y 3 del artículo citado le conceden al Defensor ciertos poderes: puede
inspeccionar oficinas administrativas sin necesidad de anunciarse previamente y
solicitar la documentación pertinente; puede hacer comparecer a los funcionarios
públicos, aun por medio de la fuerza pública si es necesario y la ley establece una
obligación correlativa de todo funcionario público de colaborar con la realización de
estas actividades (artículo 24 de la Ley de la Defensoría). Las únicas limitaciones para el
alcance de estos poderes se encuentran en el ámbito de la materia electoral, y en
relación a las actividades del Poder Judicial. Así, en el numeral transcrito se excluye
específicamente del control del Defensor a las resoluciones del Tribunal Supremo de
Elecciones en materia electoral, delimitando de esta manera el ámbito de acción del
órgano. Asimismo, otra norma señala que, en caso de que el Defensor llegara a
conocer de alguna irregularidad de tipo administrativo que se hubiera producido en un

52
órgano del Poder Judicial o, que hubiera sido cometida por uno de sus servidores, debe
notificar a la Corte Suprema de Justicia o a la Inspección Judicial, lo que significa que
no puede actuar directamente en tales casos. Y a mayor abundamiento, el Artículo 19
de la citada Ley dispone que la "..Defensoría de los Habitantes de la República no podrá
conocer las quejas sobre las cuales esté pendiente una resolución judicial. Suspenderá
su actuación, si el interesado interpone, ante los Tribunales de Justicia, una demanda o
un recurso respecto del mismo objeto de la queja, lo cual no impedirá, sin embargo, la
investigación sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas..." y,
en cuanto a las actuaciones del Organismo de Investigación Judicial, dispone que serán
"...materia de la actuación de la Defensoría de los Habitantes de la República, las
actuaciones del Organismo de Investigación Judicial, en cuanto a los derechos humanos
de los ciudadanos. En estos casos, la Defensoría de los Habitantes de la República se
limitará a informar sobre sus investigaciones y conclusiones a la Corte Suprema de
Justicia, la cual decidirá lo correspondiente."

De ahí que, voviendo ahora al análisis del artículo 14 de Ley del Defensor de los
Habitantes, se comprende que éste último no tiene funciones decisorias en los
términos en que la ostenta la jerarquía administrativa; no puede revocar ni anular un
acto administrativo y no puede ordenar nada a la Administración Pública, excepto
cuando solicita la cooperación de ésta en la averiguación o investigación de los hechos,
y en cuanto a poderes de punición, a lo más cuenta con la capacidad de generar una
amonestación o una recomendación de despido, excepto en los casos en que se
discuta la comisión de un ilícito penal. Esto obedece a que su función, en esencia,
consiste en tratar de convencer, influir, arbitrar y hasta presionar, en función de su
prestigio, su calidad de órgano independiente y su acceso tanto a las peticiones que
puede efectuar a los demás órganos judiciales o administrativos y al mismo
Parlamento desde luego, y fundamentalmente a la opinión pública a través de los
distintos medios de comunicación de masas. Así las cosas, es una función concebida
para una persona capaz de tener un criterio político independiente y una vocación
política, entendida como un interés genuino de mejorar el manejo de la cosa pública y,
de este modo, defender todos los derechos individuales desconocidos por el obrar
administrativo. En resumen, en los numerales citados, en primer lugar, se reafirma el
carácter de contralor que ostenta el Defensor de los Habitantes, que no puede
sustituir a la Administración activa, y en segundo lugar se señala expresamente cuales
son los límites para su accionar, pues se excluye específicamente de su control tanto a
las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral y como a las
resoluciones, y en general, las actividades propias del Poder Judicial. En cuanto a la
legitimación para accionar ante los Tribunales de Justicia, el artículo 13 de la Ley le
permite iniciar todas aquellas acciones o recursos judiciales contra la Administración
Pública, en aquellos casos en que a su juicio los Tribunales puedan, por la índole del
tema, brindar una solución idónea al fondo de la cuestión, sea porque en la práctica no

53
existe nadie con la debida personería, fondos o tiempo como para estar legitimado o
dispuesto a iniciar él mismo la acción, o porque el interesado pertenece a aquel grupo
personas o sectores de personas que, como ya se ha mencionado, por las
circunstancias que sean (ignorancia, zzación económica o cultural, etc.), se encuentran
de hecho en una situación desventaja frente a la Administración Pública.

VII. DE LA LEGITIMACION DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES. Para retomar el

tema que nos ocupa, es necesario recordar que si bien precisar la naturaleza jurídica
de la Defensoría es un ejercicio indispensable, en orden a definir el ámbito de
atribuciones que le son propias, ello implica realizar una interpretación de la figura a la
luz del llamado bloque de constitucionalidad. En este punto, la Sala estima
conveniente recordar que una de las finalidades esenciales de toda interpretación
constitucional es permitir la actuación práctica del ordenamiento constitucional, lo que
implica expandir al máximo la fuerza normativa de la Constitución y, por ende,
interpretar todo el ordenamiento jurídico de conformidad con su Derecho. En este
sentido, como lo señala la doctrina italiana, la justicia constitucional debe facilitar, no
hacer más difícil, la actuación de la Constitución, por lo que en la búsqueda de la
norma constitucional aplicable al caso es necesario que el juez constitucional también
considere las consecuencias que sus decisiones posibles en abstracto, puedan traer a
la vida constitucional, al funcionamiento concreto del sistema jurídico, la forma de
gobierno y el equilibrio del sistema económico. La Sala ha sido clara en indicar que: a)
la Constitución, desde el punto de vista formal, está integrada por un conjunto o
complejo normativo, que obliga a que sus disposiciones se interpreten en forma
coordinada, como parte de un sistema jurídico totalmente cohesionado; es decir, las
normas deben considerarse en su conjunto y no individualmente; b) en el ejercicio de
la competencia del control constitucional está siempre presente el principio de la
supremacía constitucional; la Constitución es la norma suprema en la que se funda
todo el orden jurídico y político del Estado; c) la Constitución contiene, expresa o
tácitamente, una serie de principios, algunos de ellos llamados generales del Derecho
constitucional, que propagan su luz a toda la estructura jurídica del Estado; d) la
Constitución contiene o presupone valores fundamentales; e) las normas
constitucionales se consideran dentro de los fines, valores y principios del Estado, de
manera que suelen tener generalidad y apertura como para habilitar opciones y
realizaciones diversas, lo que equivale afirmar que se pueden considerar varias
soluciones, aunque no todas ellas compatibles con el Derecho de la Constitución
(Sentencia Nº 04453-2000 de las catorce horas cincuenta y seis minutos del
veinticuatro de mayo del dos mil). También la doctrina del Derecho constitucional
observa que al hacer una interpretación del contenido de una norma: “1) debe
prevalecer el contenido finalista de la Constitución, que es garantizar la libertad y la
dignidad humanas; 2) debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico;
3) las palabras de la Constitución deben ser interpretadas en su sentido general y

54
común, a menos que sea claro que el creador de la norma se refirió a un significado
técnico-legal; 4) debe ser interpretada como un todo, como un conjunto armónico; 5)
hay que tener en cuenta las situaciones sociales, económicas y políticas que existen al
momento de realizarse la interpretación; 6) las excepciones y privilegios deben
interpretarse con criterio restrictivo, y 7) los actos públicos se presumen
constitucionales si mediante la interpretación pueden ser armonizados con la Ley
Fundamental.” Desde esta perspectiva, a juicio de la Sala el artículo 75 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional y el numeral 13 de la Ley del Defensor de los Habitantes
aparecen claramente como instrumentos tendientes a mejorar y fortalecer el sistema
de controles que es propio del Estado de Derecho y, por ende, a mejorar el desempeño
de la función de control político que le corresponde realizar a la Asamblea Legislativa.
La Sala considera que la correcta inteligencia del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional en relación con el 1º de la Ley del Defensor de los Habitantes, tomada
en consonancia con las normas y valores de la Constitución Política, es de que éstas
claramente facultan a la Defensoría para interponer la Acción de Inconstitucionalidad
en forma directa en este caso. Esto, porque, como lo establecen los principios de
interpretación constitucional, en primer lugar, toda norma Constitucional debe ser
interpretada dentro del conjunto constitucional y no en forma aislada (Principio de
Unidad de la Constitución); y en segundo lugar, porque ante dos posibles
interpretaciones de una misma norma, debe optarse por aquella que permita la
actuación práctica de los principios generales del Derecho constitucional y de los
valores fundamentales que la Constitución contiene o presupone, en la esfera de la
vida práctica de los habitantes de la República; y todo ello, de la mejor manera posible
(principio de fuerza normativa de la Constitución). De esta manera, aunque es cierto
que la presente acción de inconstitucionalidad ha sido interpuesta para lo que, en
esencia, es controlar el uso y destino de fondos públicos; y que de conformidad con los
artículos 183 y 184 de la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General
de la República el fiscalizar lo relativo al correcto uso de dichos fondos, de ello no
puede inferirse válidamente que la Defensoría se encuentre incapacitada para vigilar
ella también ese uso correcto de los recursos públicos, por medio de los instrumentos
procesales que la ley le ofrece, sobre todo si la disposición de esos fondos presupone
costos que inciden directamente sobre el precio de la venta de combustibles en el país,
que deben pagar todos sus habitantes, sea directa o indirectamente. La Sala ha
declarado ya, como se dijo, que las competencias que la ley concede al Defensor de los
Habitantes no son excluyentes de las de otros entes u órganos, y lo anterior resulta
lógico, si se recuerda que no es correcto distinguir allí donde la ley no distingue, como
ocurre en el presente caso. De esta manera, no pueden tenerse por excluyentes las
competencias de estos dos órganos, si el ordenamiento jurídico no prevé
expresamente esa exclusión. A este respecto, cabe añadir que la interpretación que del
ámbito de la legitimación de la Defensoría hace SITRAPEQUIA, riñe con las tendencias
más modernas acerca de lo que es la tutela efectiva de los derechos fundamentales. Y

55
en este orden de ideas, la Jurisdicción Constitucional y la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, al incorporar institutos como el interés difuso y el derecho reaccional,
interpretan “pro libertatis y pro homine” la normativa procesal vigente en materia de
legitimación activa, con la finalidad de garantizar el derecho fundamental a la tutela
efectiva de los derechos y libertades de los habitantes de la República. Pero lo más
importante de todo esto, y que salta a la vista del análisis efectuado por este Tribunal,
es que la Defensoría de los Habitantes justamente fue creada para proteger los
derechos e intereses de los habitantes, así como para vigilar que el funcionamiento del
sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política y demás normas
del ordenamiento jurídico. Ahora bien, en tanto esa misma Constitución Política
consagre que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, que
no pueden arrogarse facultades que las leyes no les conceden, y que deben cumplir
con lo que la Carta Fundamental y el ordenamiento jurídico les imponga, interpretar
restrictivamente los artículos 183 y 184 de la propia Carta Magna para tratar de
impedir que la que se expongan prácticas cuestionables resulta contrario al espíritu de
la propia Constitución y, por ende, violatorio de los Principios de Unidad de la
Constitución y de Fuerza Normativa de la Constitución. Lo correcto desde esta
perspectiva, es que debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca la
libertad y a la persona humana, y por ello se debe entender que es de la esencia del
órgano accionante el realizar diligencias como la que aquí nos ocupa; además, que
precisamente de ello es que en gran parte el Defensor de los Habitantes obtendrá el
prestigio que necesita para operar en nuestro medio; y en tercer lugar, que favorecer
lo contrario sería tornar en totalmente ineficaz, en la práctica, a esta figura, con el
consiguiente perjuicio para los habitantes del país. En síntesis, cabe concluir a) que el
ordenamiento jurídico le ha otorgado al Defensor de los Habitantes una esfera de
competencias sumamente amplia, que no es excluyente de otras competencias
constitucionales o legales sobre la materia; b)que le compete supervisar el correcto
funcionamiento de la Administración, para contribuir a asegurar su apego al Principio
de Legalidad, así como proteger los derechos e intereses de los habitantes y, en esta
medida, la ley le brinda todos los mecanismos necesarios para desempeñar esa tarea,
sobre todo si como en el caso concreto, el valor de los beneficios que obtienen los
trabajadores por las normas de la convención colectiva que se cuestionan, inciden
sobre los costos de los combustibles, como ya se dijo; c) que la Defensoría puede
acudir a la vía de la acción de inconstitucionalidad, del recurso de amparo, de habeas
corpus y demás acciones que sean necesarias para realizar sus cometidos. Esta es la
regla general y en consecuencia, lo que procede, prima facie, es declarar que la
Defensoría de los Habitantes, sí tiene legitimación para interponer esta acción de
inconstitucionalidad.

VIII. NATURALEZA JURIDICA DE RECOPE Y REGIMEN JURIDICO DE SUS EMPLEADOS. La

Jurisprudencia de la Sala ha admitido reiteradamente que RECOPE es una empresa

56
pública, que se encuentra organizada de conformidad con la normativa propia del
derecho mercantil -es una sociedad anónima constituida según las reglas del Código de
Comercio- pero que, de acuerdo con la Ley 5568 de diecisiete de abril de mil
novecientos setenta y cuatro, tiene al Estado como dueño de su capital accionario,
reconociendo el carácter especialmente sensible de las labores que ella ha sido
llamada a realizar, aspecto que, por cierto, no ha pasado inadvertido para este
Tribunal que lo ha dejado manifiesto en su jurisprudencia al expresar:

"…la Sala hace suyos los razonamientos expuestos tanto por la Procuraduría como
por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la enorme importancia que
los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país, no sólo
en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e
indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo
relacionado con la seguridad pública, que implica el manejo y control de un recurso
peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén de que por neurálgico y
valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control
malintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses.
Así pues, no es siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden
público para concluir que éste se haya indudablemente involucrado en la
importación, refinación y distribución al por mayor de derivados del petróleo; basta
únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas -provocados o
no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello
resultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al
límite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público,
porque es indiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que
bienes económicos- tienen una particular característica, cual es la de ser recurso
escaso y vital según se explicó, por lo cual resultan de orden público y deben ser
controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser objeto de monopolio, si
se considera necesario y oportuno para el país." (Voto 7044-96).

La refinadora es pues una empresa pública, que forma parte del sector público no
financiero de la economía, lo que tiene consecuencias en cuanto al régimen jurídico
que exhibe. En efecto, el artículo 3º inciso 2) de la Ley General de la Administración
Pública dispone que el derecho privado regulará la actividad de los entes que por su
régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas
industriales o mercantiles comunes. Así, en tanto que es empresa pública, a RECOPE le
corresponde darse su propia organización, con el objeto de asegurarse la distribución
eficiente y económica de los derivados del petróleo (véase Voto 1743-91) y su régimen
financiero no se encuentra comprendido en el Presupuesto Nacional. No obstante, la
Sala ha dejado en claro que a pesar de que, en principio, RECOPE se encuentra
regulada por el Derecho Privado, también se encuentra, por fuerza, sometida a un
conjunto de normas de orden público que se le imponen en razón de los fines que

57
debe cumplir y de la naturaleza de los recursos que emplea. Esto significa que, como
bien lo ha dicho la Procuraduría, existen una serie de regulaciones de Derecho Público
que disciplinan tanto la actividad de la refinadora, como la utilización que haga de
dichos recursos. En otras palabras, a pesar de que RECOPE es una sociedad anónima,
se encuentra sometida a una serie de controles de tipo administrativo. Este problema
ya ha sido analizado por la Sala en ocasiones anteriores. Así, pueden citarse de las
siguientes sentencias:

”Restan solamente dos cuestiones por resolver: la primera relativa a la denuncia de que
se ha entregado la administración del monopolio a una empresa privada en vista de
que la Refinadora Costarricense de Petróleo, es una sociedad anónima, regida por el
derecho privado, según amplia jurisprudencia. Para resolver esta alegación, debe
tomarse en cuenta que la ley cuestionada crea el monopolio en favor del Estado, con lo
cual se cumple el contenido formal del precepto constitucional, dado que fuera de tal
requisito no existe ninguno en relación con la forma en que debe organizarse su
funcionamiento, mientras que no resulte de hecho un desprendimiento de los poderes y
competencias públicas, lo cual se cumple a cabalidad con vista de los controles y
restricciones a que está sometida la empresa encargada del monopolio por parte de su
dueño exclusivo, el Estado Costarricense .” (Voto 7044-96); y respecto de las
restricciones y los controles señalados, existe también copiosa jurisprudencia. En ella
se analiza, entre otras cosas, los aspectos relativos a la supervisión presupuestaria que
ejerce el Estado sobre RECOPE:

"De conformidad con la citada resolución, se tiene que RECOPE es una empresa pública,
cuyo régimen financiero no se encuentra incluido en el Presupuesto Nacional. En este
sentido, el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
autoriza a este órgano para que examine y apruebe los presupuestos de las empresas
públicas. Con fundamento en lo expuesto, el artículo 12, inciso 29, de las Normas de
Ejecución del Presupuesto, resulta violatorio de los artículos 176, 177, 178, 179 y 180
en relación con el numeral 125, todos de la Constitución Política, por regular materia
ajena a la presupuestaria y por disponer de los recursos de RECOPE para financiar
gastos ordinarios del presupuesto, desconociendo la competencia que en esta materia
corresponde por ley a la Contraloría General de la República." (Voto 7598-94); también
la necesaria sumisión que debe tener la empresa a los principios de la Administración
financiera al expresar que:

"En efecto a RECOPE como empresa pública que es, le corresponde darse su propia
organización, con el objeto de asegurarse la distribución eficiente y económica de los
derivados del petróleo y ello incluye por supuesto, definir, establecer, administrar y
contratar los centros de almacenamiento de esos productos y de los recursos que en
última instancia pertenecen al Estado.- En consecuencia, avalar el mantenimiento de
una situación deficitaria como la que venía produciendo la planta de Golfito, sería

58
violentar los principios de la Administración Financiera de la República, en perjuicio
del interés general." (Sentencia número 1743-91, de las catorce horas treinta y ocho
minutos del cinco de setiembre de mil novecientos noventa y uno).

Y en lo concerniente a las políticas que adopta la Autoridad Presupuestaria, en relación

con RECOPE, ha dicho la Sala:

"En cuanto a la necesaria vinculación de una empresa pública como RECOPE, con las
políticas emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de gasto público, la
ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, en el inciso b) del artículo 2, señala a
RECOPE como integrante del Sector Público Financiero no Bancario, sujeto a las
órdenes, directrices, reglamentos y decretos emanados de esta Comisión que se
refieran a política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios) y al gasto
público en general. En este sentido, RECOPE es parte del Sector Público, para el que
las directrices emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de su
competencia, son de obligado acatamiento y no fue excluida de los alcances de la ley
N°6821, que en su artículo 15 sí exceptuó a las Universidades, Instituto Tecnológico
de Costa Rica y gobiernos locales, de su aplicación. A mayor abundamiento, la Sala
observa que el artículo 1 del decreto N°19887-H, al definir su ámbito de aplicación,
incluye dentro de la denominación de Institución Pública, entre otras, a las empresas
públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria." (Voto 6680-93)

Todo estos precedentes jurisprudenciales significan que, a pesar de que la actividad de

la Refinadora se rige en su mayor parte por el Derecho Privado, existe una importante
participación pública orientada a fiscalizar económicamente a la sociedad, lo que se
logra en su mayor parte por medio de los controles ejercidos por la asamblea de
accionistas, que debe nombrar a los administradores de la empresa y los ordinarios
derivados de los principios constitucionales (Contraloría General de la República). Por
lo demás, el régimen jurídico es privado, y así debe ser, porque en caso contrario se
correría el riesgo de desnaturalizar el concepto institucional, en la forma como
originalmente fue concebido. El carácter mixto -de Derecho Público y Derecho Privado-
del régimen jurídico de RECOPE, se extiende también por las razones acotadas a las
normas que rigen las relaciones entre la Refinadora y sus empleados, a pesar de lo que
podría interpretarse de la lectura de los artículos 111 y 112 de la Ley General de la
Administración Pública. En este sentido, este Tribunal ha señalado lo siguiente:

"Debe quedar claro para la resolución del presente asunto que esta Sala ha indicado
en su jurisprudencia que RECOPE es una empresa del Estado, por lo que está sujeta a
las regulaciones del derecho público, aún en lo que atañe a sus empleados. Existen
varios aspectos que deben ser analizados respecto del despido del señor Pérez Brais,
como lo es el hecho de insistir por parte de RECOPE en catalogar al funcionario como
de confianza, lo cual no es posible de ser acogido, ya que bien es sabido que contra

59
este tipo de funcionarios no se hace necesario el inicio de un procedimiento
tendiente a sancionarlo disciplinariamente, en el caso del aquí accionante se
procedió de dicha forma, con lo cual se desvanece el argumento de la institución
recurrida …" (Voto 1246-94)

El carácter mixto del régimen de los empleados de RECOPE se reafirma en la siguiente

sentencia:

"El régimen jurídico de RECOPE es el de empresa pública por lo que no son de

aplicación los procedimientos contenidos en la Ley General de la Administración
Pública -aún cuando lo sean sus principios- por lo que no encuentra la Sala violación
al principio de legalidad como garantía integrante del debido proceso, si no se
siguieron ante la oposición del cierre de los accionantes, los procedimientos que al
efecto dispone el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración
Pública." (Voto 1743-91).

Y por último, de especial interés para el caso, resulta la sentencia número 4788-93,
de las ocho horas cuarenta y ocho minutos del treinta de setiembre de mil
novecientos noventa y tres, que fue dictada justamente con ocasión de una acción
que acusaba una supuesta inconstitucionalidad del inciso 4) del artículo 112 de la Ley
General de la Administración Pública. En esta resolución, la Sala indicó lo siguiente:

"Se dice en la doctrina del Derecho Constitucional que del examen de la norma, su
resultado puede ser o bien un trato diferenciador, fundado en una base objetiva y
razonable o por el contrario, un trato discriminatorio, por ser arbitrario. Es condición
para que sea un trato desigual admisible, que los supuestos de hecho sean, a su vez,
desiguales. Esto es, que las situaciones de hecho en que se encuentran los sujetos,
sean diferentes, sobre todo porque el principio de igualdad se viola, cuando se trata
desigualmente a los iguales (al efecto véanse, de esta Sala, entre otros fallos los
números 0336-91, 0337-91, 0464-91 y 1209-91, en la que se dijo: 'La igualdad es sólo
lesionada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable
y la existencia de esa justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos
de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida').

La confrontación de la norma impugnada con el Derecho de la Constitución, debe

hacerse pues, conforme a las reglas que derivan del fallo transcrito, lo que implica
establecer: a) si los servidores de las empresas públicas se encuentran en la misma
situación de hecho que los servidores de empresas particulares, o si por el contrario,
existen diferencias entre éstos como para justificar un trato también diferente en
cuanto a la responsabilidad penal de los primeros; b) si de existir el criterio
diferenciador aludido, éste resulta objetivo y razonable, o si más bien es arbitrario; y
c) si ese trato distinto tiene por objeto la satisfacción de un interés superior, es decir,

60
si existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la
finalidad perseguida, o si se trata de una diferenciación gratuita.-

III). Para resolver la cuestión, resulta oportuno acudir al método histórico de

interpretación, y analizar la norma impugnada sobre la base de la discusión
legislativa que dio lugar a su promulgación.- De la lectura del acta número 99 del
expediente legislativo, que incluye la discusión del hoy artículo 112 inciso 4) de la Ley
General de la Administración Pública, en la Comisión Permanente de Asuntos
Jurídicos de la Asamblea Legislativa, se desprende lo siguiente:

'El párrafo cuarto es que por ejemplo un trabajador de planilla puede con motivo de
las oportunidades que le ofrece el cargo y ya son varios los casos que hay ante los
Tribunales, fallados incluso, hacer grandes desfalcos o apropiaciones indebidas,
digamos, del material de construcción del Ministerio de Transportes, entonces, en ese
caso, dado que ese patrimonio es público y las oportunidades que tuvo ese
trabajador no son justamente de trabajador común sino las propias de un trabajador
típicamente administrativo, lo consideramos que debe ser un delito público, o sea,
para esos efectos penales, se les deberá sancionar por apropiación indebida de
fondos públicos. Y si mañana se les da a manejar por ejemplo para el pago de
planillas, como ocurre a un capataz, dineros del Estado y los apropia, entonces va a
haber peculado, no un delito común, para efectos penales. La idea nuestra es hacer
un deslinde claro entre lo que consideramos que deben ser trabajadores comunes del
Estado y trabajadores y servidores regidos por el derecho público especial del Estado.
Claro que hay un mínimo, como el artículo 116 (112 vigente) lo revela, que queremos
que sea común en un sentido, es obvio que un trabajador del Estado por muy igual
que sea su régimen al del trabajador común de una empresa privada siempre tiene
oportunidades que no tiene el trabajador común, entonces queremos garantizar la
moralidad y la legalidad de la Administración en lo que se relacione estrictamente
con ellos, pero siempre conservándoles el estatuto de trabajadores del derecho
común.-

Esto es lo mismo por ejemplo también en cuanto a los empleados de entes

autónomos que son empresas públicas, claro que en realidad nos tomaría mucho
tiempo explicar lo que se llaman empresas públicas, pero en síntesis, para no
explicarlo simplemente para definirlo, se trata de aquellas empresas del Estado que
funcionan como si fueran entidades privadas porque venden y hacen lo mismo que
los particulares, por ejemplo, el mismo INS cuando vende pólizas, hace los mismo que
una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo
mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que
vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una
compañía privada, nosotros sostenemos que esos empleados de esas entidades
deben ser considerados trabajadores comunes y no funcionarios públicos, ¿por qué?

61
porque si no hay una serie de estatutos y reglamentaciones que se les aplica directa o
supletoriamente que vienen a entorpecer la marcha de esos servicios en perjuicio del
ente público, por ejemplo, no se les podría remover sino en condiciones muy
especiales, con formación de un expediente, ahora, todo esto está regulado
generalmente por los reglamentos internos de trabajo, pero eso también ocurre en la
empresa común y no se puede evitar. Si a la inversa nosotros tratáramos de extender
a estos funcionarios el régimen de la estabilidad propio de los funcionarios comunes
del Poder Ejecutivo, encontraríamos que se crea una serie de entrabamientos
tremendos para empresas que tienen que funcionar en condiciones de competencia
iguales a las de la empresa privada. Por ejemplo, un agente del INS que sea un mal
vendedor de pólizas, deberían poderlo despedir, con igual facilidad con que se puede
despedir un empleado privado, ¿por qué? Porque está haciendo lo mismo que el
agente de pólizas de seguro de una compañía privada en cualquier otro país del
mundo en donde no haya monopolio de seguros. Entonces queríamos preservar ese
régimen privado, laboral o mercantil de una empresa pública que tiene un giro
mercantil igual al de los particulares.'.-

La primera apreciación importante, derivada de la cita anterior, se refiere a que la

norma cuestionada se dictó con la finalidad de garantizar la moralidad y la legalidad
de la Administración, y para evitar que el servidor que labora para una empresa del
Estado, se aproveche de su especial condición y pueda hacer uso indebido del
patrimonio público de la empresa.- El fundamento de la norma no resulta entonces
desproporcionado y mucho menos arbitrario, sino que resulta plenamente ajustado
al parámetro constitucional, en atención a los intereses que tutela, cuales son: la
moralidad y legalidad administrativa y la protección del patrimonio público."

Así, puede concluirse que el régimen jurídico de los empleados de RECOPE -en
principio- es de carácter mixto; se aplica la legislación laboral común siempre y cuando
no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho
Público.

IX. JURISPRUDENCIA DE LA SALA CON RELACION A LAS CONVENCIONES COLECTIVAS

EN EL SECTOR PÚBLICO. Si los empleados de la Refinería están sometidos a un régimen
que está constituido por un conjunto de normas de Derecho Público y de Derecho
Privado, resta determinar cómo este carácter mixto se va manifestar en el problema
que aquí nos ocupa. Sobre el tema de la aplicación del Derecho Colectivo de Trabajo
en el sector público, cabe acotar, también existen numerosos precedentes, entre los
que se cuentan las sentencias de esta Sala números 1696-92, 3854-92 y 3053-94.
Como es de lógica entender, resulta importante extraer de esos precedentes, las ideas
que interesan para la decisión de este asunto, así:

62
a) Sentencia Nº 1696-92 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de
mil novecientos noventa y dos.

En esta sentencia se analizó el tema de la incorporación del régimen estatutario para

los servidores del Estado, por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 y se dijo,
entre otras cosas:

"VI. Por lo anterior, la intervención de los Tribunales de Trabajo, con el procedimiento

de arbitraje obligatorio para los servicios públicos, en los términos de los artículos del
Código de Trabajo impugnados, tuvo origen en otro orden constitucional pues dicho
cuerpo de normas data de 1943 y bajo otras necesidades, sin que existiera -en ese
momento- la concepción constitucional de un régimen laboral público, exclusivo para
los servidores del Estado, a fin de regular y dirimir las diversas situaciones que afectan
esa relación. Rige actualmente una Constitución Política que sí lo previó y que, no
obstante ello, se sigue utilizando un orden legal común, sometiéndose a la
Administración Pública y sus empleados, a la resolución de sus diferencias mediante un
procedimiento de índole privado. Esto resulta en una aplicación inconstitucional en
virtud del desfase histórico y jurídico que esta materia evidencia, lo que contraviene
tácitamente el artículo 197 de la Constitución Política. Es claro que la intención del
constituyente era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de las
actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado
público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un régimen jurídico
que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta
el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también al quebrantamiento
del artículo 11 de la Carta Magna pues, ‘... toda norma u acto inconstitucional lo viola,
por definición, en tanto que consagra el principio de legalidad según el cual los
funcionarios públicos no pueden ejercer otras funciones que las que les están otorgadas
por el ordenamiento y este no las otorga en ningún caso para realizar los que sean
contrarios a la Constitución' (Sala Constitucional, Resolución Nº 550-91, de las
dieciocho horas cincuenta minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y
uno), quedando en claro que se quebranta el principio de legalidad pues falta un
régimen administrativo laboral adecuado a la Constitución Política, y una norma
administrativa expresa que permita al Estado someterse a los tribunales de arbitraje en
aras de solucionar entre otros problemas, los conflictos colectivos. Ese
quebrantamiento se originó en la necesidad, de seguro sentida, de contar con alguna
respuesta del ordenamiento, solo que, como queda expuesto, deberá realizarse la
regulación del asunto, que por lo pronto no existe.-

VII. Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances
parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo
como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito
competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de

63
las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no
tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por
otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la
relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los
servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de
despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las
preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que
tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos
no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es
decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de
los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no
autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de
empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.-

VIII. No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a

partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha
había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del
Transitorio al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las
discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple
recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y
sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita,
debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil
novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de
Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las
oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no
fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión
existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de
Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro
normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender,
que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor
público.

IX. Tampoco desconoce la Sala el hecho de que en 1978 la Ley General de la

Administración Pública pretendió definir la relación entre los servidores públicos y la
Administración, como regulada por el Derecho Administrativo (artículo 112.1). Pero
nuevamente encontramos que se trata de un intento insuficiente para con esa sola
declaración, barrer de la praxis jurídica, toda una tradición que aplica en mayor o
menor medida un régimen más propio de las relaciones laborales privadas, en donde
rigen principios tan flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos
mínimos, mientras que la administración está sujeta por todo un bloque de legalidad
(esta a su vez ordinaria y constitucional). En efecto, la normativa laboral común se
inscribe dentro de una filosofía de beneficios mínimos, ergo, superables por las partes,

64
a fin de armonizar los factores de la producción (artículo 397 del Código de Trabajo), lo
que justifica incluso la participación de personas legas en derecho, que llegan a resolver
en conciencia, valga decir, sin sujeción a parámetros claramente establecidos como ha
sucedido ya, peticiones de la más diversa calidad y cantidad. La experiencia de los
tribunales de arbitraje en materia de conflictos económicos sociales, ha sido pletórica
en estos años recientes. Incluso puede agregarse, como ha sido señalado en estudios
especializados, que se llegó a la utilización de esta vía, cuando otros que se venían
utilizando, por diversos motivos, dejaron de serlo.-

XI En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política,

fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el
Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la
Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la
Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente,
consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales
propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas
veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia
abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor,
administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una
regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser
diferente. En esos casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje,
pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o
excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que
incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales
formados por sujetos no abogados. Esta declaración se formula con base en la
facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta
interpretación del conjunto de su decisión. Por innecesario, se omite pronunciamiento
sobre otros aspectos alegados en la acción.'

De relevancia, derivado de lo dicho en la sentencia parcialmente transcrita, la clara

definición de los alcances del sistema estatutario que regula las relaciones entre el
Estado y sus servidores, aunque con las connotaciones tan especiales de no haberse
promulgado como un sistema integral. La Sala se manifestó, en esa oportunidad, por la
inconstitucionalidad de la normativa que conducía a la solución de los conflictos
colectivos de trabajo por la vía de la conciliación y arbitraje, declarando que son nulos
los laudos en el sector público.

b) Sentencia Nº3854-92 de las quince horas cuarenta y dos minutos del dos de
diciembre de mil novecientos noventa y dos.

Dictada en un recurso de amparo, resolvió el caso en el que se cuestionaban las

disposiciones de una convención colectiva, contra la exclusión que se hizo de ciertos

65
funcionarios y servidores, en razón de su especial vinculación con el ente público. La
Sala, efectivamente, en varios expedientes había sopesado alegatos en pro y en contra
de las convenciones colectivas, examinando aspectos alegados muy puntualmente,
pero nunca había resuelto el tema de si son o no constitucionales las convenciones
colectivas, hasta que el tema lo planteó la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia.

c) Sentencia N° 3053-94 de las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del
veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y cuatro.

En esta sentencia, la Sala entró a resolver expresamente el tema de las convenciones

colectivas en el sector público y es a partir de esta resolución, que se complementa la
sentencia sobre los alcances del Derecho Colectivo de Trabajo, incluyendo,
lógicamente, los llamados "laudos arbitrales". Se expresó textualmente:

“SEGUNDO. Cabe acoger parcialmente el amparo pedido por el Sindicato recurrente y

sin que sea necesario otorgarle plazo para formalizar acción de inconstitucionalidad
contra la resolución de la Procuraduría del 24 de junio de l991 que rechaza la
reconsideración solicitada por la J.A.S.E.C. del dictamen rendido el 12 de diciembre de
l985: en fallo recaído a las 15:30 horas del 23 de agosto de l992, esta Sala resolvió que
los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la
administración pueden ocurrir a los procedimientos de resolución de los conflictos
colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del
Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los
'servidores públicos', o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a
nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto
válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración
Pública establece que 'las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados
que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el
párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los
casos' (Ley General de la Administración Pública, artículo 112, inciso 2). No procede
acoger, por haber sido ya resuelto en sentido contrario en la acción de
inconstitucionalidad mencionada, el amparo pedido en cuanto a la denegatoria de
negociación colectiva opuesta a los 'servidores públicos' de la J.A.S.E.C. Pero sí cabe
amparar al Sindicato recurrente en cuanto la resolución de la Procuraduría del 24 de
junio de l993 (ver folios 134 a 139), debió reconsiderar de oficio el dictamen rendido el
12 de diciembre de l985 (inciso b del artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República) y distinguir entre funcionarios públicos y trabajadores que no
participan de la gestión pública de la administración, porque someterlos a todos a la
prohibición aludida contradice el fallo varias veces citado y la garantía prevista por el
artículo 62 de la Constitución Política, obviamente en el entendido de que la

66
determinación de la categoría de trabajadores que no participan de la gestión pública
de la administración es cuestión de mera legalidad…"

Puede notarse que efectivamente esta Sala Constitucional ha hecho pronunciamiento

sobre el tema del Derecho Colectivo de Trabajo en el sector público, en los términos
que se han señalado en las transcripciones.

d) Sentencia Nº 04453-2000 de las catorce horas cincuenta y seis minutos del

veinticuatro de mayo del dos mil.

Esta sentencia da respuesta a la consulta judicial facultativa de la Sala Segunda de la

Corte Suprema de Justicia, formulada mediante resolución de las dieciséis horas diez
minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y nueve, dictada dentro del
expediente judicial número 96-000287-213-LA, que es juicio ordinario laboral de
Eugenio Rodríguez Bolaños, cédula de identidad 4-109-954, contra el Banco Nacional
de Costa Rica, que se inició en el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de
San José. En ella, la Sala dijo lo siguiente:

El tema de la posibilidad de aplicar el instituto de las convenciones colectivas en el

sector público, tal y como ha sido planteado por la Sala Segunda de la Corte Suprema
de Justicia en este expediente, como se analiza en el informe que ha presentado a esta
Sala la Procuraduría General de la República y como se deduce de los argumentos
expresados por el Sindicato interesado, debe ahora estudiarse desde la óptica de la
interpretación constitucional. Para entender el contexto en el que se analiza el
problema planteado, es importante recordar ciertos postulados básicos que la doctrina
del Derecho Constitucional ha elaborado consistentemente sobre su función
contralora... (...) Partiendo de estas notas esenciales para la interpretación
constitucional; con fundamento en los criterios doctrinarios expuestos por las partes
que intervienen en la consulta, los precedentes jurisprudenciales de la propia Sala que
se han citado y los convenios de la Organización Internacional del Trabajo, la Sala llega
a las siguientes premisas de la sentencia:

Primera: Admite, como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se
integra, principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y
dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la
inferioridad en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y frente a
la mínima legislación de protección de sus derechos; se trata del derecho a la
sindicación, a la convención colectiva y a los conflictos colectivos. Pero confirma, eso
sí, su propia sentencia No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, para
indicar que la génesis de la incorporación expresa de esos derechos en nuestro
régimen constitucional, se encuentra en la modificación de la Constitución de 1871
ocurrida en las legislaturas de 1942 y 1943, cuando se aprobó la incorporación del
Capítulo de las Garantías Sociales a la Constitución Política, lo que se hizo bajo

67
condiciones políticas, sociales y económicas especiales pero distintas de la visión que
tuvieron los Constituyentes, al promulgar la Constitución Política vigente. Uno de los
fines perseguidos con el nuevo texto constitucional que se aprobó – posiblemente de
los que más discusión suscitó -, fue el de incluir la ‘concepción constitucional de un
régimen laboral público, exclusivo para los servidores del Estado, a fin de regular y
dirimir las diversas situaciones que afectan esa relación’, cuyas bases primordiales se
encuentran en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. De esto se infiere, en
aras de obtener la máxima claridad en esta sentencia, que se deba reiterar lo
expresado en el precedente jurisprudencial antes referido, en la parte en la que se
refiere a la especial circunstancia de que existen dos extremos u ordenamientos en
materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, que se regula por
el Derecho Público. Segunda: Partiendo de la conclusión inmediata anterior se
reafirma, también, que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis
de principio y con las salvedades que luego se dirán, es una relación llamada de
empleo público o estatutaria, que como tal, está regulada por el Derecho Público;
consecuentemente, no puede existir una relación de igualdad o de equivalencia entre
las partes involucradas, como idealmente debiera suceder en la relación laboral de
origen contractual, principalmente porque la Administración Pública representa un
interés general, por la necesidad de la continuidad en la prestación de los servicios
públicos y por las limitaciones que se imponen en las regulaciones presupuestarias. En
otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra con relación a
la Administración, en un estado de sujeción; ella puede imponer unilateralmente las
condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público,
lo que elimina la posibilidad de que la relación sea considerada desde una perspectiva
de equivalencia de derechos susceptible de negociación entre las partes. Esta
conclusión comprende el que no se pueda reconocer la posibilidad de la negociación
colectiva en el sector público, pues la sola idea de la negociación, como medio idóneo
para revisar y aprobar las condiciones del empleo público, riñe con los postulados
esenciales de la organización del Estado, que en este campo se introdujeron en los
artículos 191 y 192 constitucionales. Tercera: La posición que la Sala viene
sosteniendo, ha sido la que históricamente ha imperado en Costa Rica. Así, la
imposibilidad jurídica de la negociación colectiva en el sector público, fue declarada
por la sentencia de la Sala de Casación No. 58 de las 15:00 horas del 20 de julio de
1951. En mayo de 1953 y diciembre de 1954, se promulgaron el Estatuto del Servicio
Civil y su Reglamento, y en interpretación de sus contenidos –constitucionales y
legales- la Procuraduría General de la República sostuvo la tesis de la imposibilidad
jurídica de la negociación colectiva en formareiterada. En 1979 entró en vigencia la Ley
General de la Administración Pública en la que se establece, con toda claridad, que el
Derecho Administrativo se aplica a las relaciones de servicio entre el Estado y sus
servidores, excluyendo de la relación la legislación laboral, a la que solo pueden acudir
los servidores que no participan en la gestión pública (véanse, en este aspecto y en el

68
considerando IV de esta sentencia, los más recientes pronunciamientos, que son
síntesis de la reiterada opinión de la Procuraduría General de la República). En 1980 el
Consejo de Gobierno prohibió, por la vía de la directriz, que se celebraran
convenciones colectivas en el sector público; luego, en 1986, autorizó un mecanismo
de aprobación de prórrogas a las convenciones colectivas anteriores a la Ley General
de la Administración Pública, que después, en 1992, se transforma en el llamado
Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos. Por último, en la
sentencia No. 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los
mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje. Cuarta: Para comprender
lo anterior, es importante resaltar lo que ya ha dicho al respecto la Procuraduría
General de la República en desarrollo de la doctrina nacional, en el sentido de que ‘son
funcionarios públicos quienes prestan servicios a la Administración a nombre y por
cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de
investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo,
remunerado, permanente o público de la actividad respectiva (Artículo 111, inciso 1 de
la Ley General de la Administración Pública). Estos servidores, de conformidad con lo
expuesto, están imposibilitados para negociar colectivamente, por estar su relación
regida por el Derecho público (Artículo 112, inciso 1 id.). Por su parte, de la
interrelación de los artículos 112 inciso 2) y 111 inciso 3) (norma a la cual remite la
primera y ambos de la misma Ley) queda también claro que no son funcionarios
sujetos al régimen de empleo público, sino obreros, trabajadores y empleados que no
participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o
servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho
común, que de conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el
Derecho laboral y no por el Derecho público, lo que les faculta para negociar
colectivamente. Quinta: La Sala estima que es jurídicamente compatible con el
Derecho de la Constitución, la posición que en el desarrollo histórico de la institución
de las convenciones colectivas, ha venido sosteniendo la Procuraduría General de la
República en su informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia número 3053-
94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expresó en el considerando
segundo, antes transcrito, que ‘esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o
empleados que no participan de la gestión pública de la administración pueden ocurrir
a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y
social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo. Así las cosas, el
régimen es administrativo, estatutario, para los ‘servidores públicos’, o sea, para
quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como
parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin
embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que ‘las
relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la
gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111,
se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos’. Consecuentemente, y a

69
partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General
de la Administración Pública, en el sector público solo pueden celebrar convenciones
colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal
forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como
por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que
son ‘aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y
hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas
hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace
préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de
Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que
podría venderla una compañía privada’, entre otros, sí pueden negociar
colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho
Colectivo del Trabajo. Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que
aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de
la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o
servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y
entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de
la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la
Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que
la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación
en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden
dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales
vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los
entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales
condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión
que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y
del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala. Sétima: Todas estas
conclusiones se fundamentan, también, en la doctrina que se deriva de los convenios
de la Organización Internacional del Trabajo; sin embargo, la Sala estima de mucha
utilidad advertir, que es tan claro que la generalización de la posibilidad de negociación
de convenciones colectivas en el sector público, ha sido tan solo una aspiración de los
trabajadores y como tal, de interpretación restrictiva, que la misma Organización
Internacional del Trabajo ha promocionado la adhesión al Convenio No. 151 sobre la
protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la administración pública. Los fines de este convenio son los
de impulsar el reconocimiento general e irrestricto de la negociación colectiva de
trabajo en el sector público. Pero en nuestra organización jurídica actual, para que los
alcances del Convenio fueran de posible aplicación, se requiere que sus principios y
normas sean compatibles con los de la Constitución Política y en virtud de lo que se ha
dicho en esta sentencia existe, hasta ahora, un impedimento, del más alto rango, para
que se pueda aceptar la institución de las convenciones colectivas en todo el sector

70
público, impedimento que se radica en la falta de la norma de rango superior a la ley
ordinaria, que permita la aplicación de la institución en todo el sector público,
haciéndola compatible con los principios y valores de la Constitución Política. La
articulación de la institución de la negociación colectiva con el ordenamiento jurídico
nacional, no puede hacerse solamente desde el punto de vista de los intereses de los
servidores del sector público; debe hacerse, también, a partir del necesario examen de
los artículo 191 y 192 constitucionales, como ya ha quedado dicho.

VIII. CONCLUSIONES. Con fundamento en todo lo expuesto y a manera de síntesis, la

Sala arriba a las siguientes conclusiones: en el ejercicio de la competencia de máximo
intérprete de la Constitución Política, al examinar el tema de la organización y
estructura administrativa del Estado y de la procedencia o no de las convenciones
colectivas en el sector público, no puede la Sala limitarse, únicamente, a la aplicación
de las disposiciones que integran el Capítulo de las llamadas ‘Garantías Sociales’. Se
necesita, además, examinar esa institución jurídica en coordinación con los principios
contenidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política; al hacer este ejercicio,
se adquiere la plena convicción de que la voluntad del constituyente, siguiendo la línea
histórica del desarrollo de las instituciones del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los
servidores del sector público de las reglas generales que informan al Derecho Colectivo
del Trabajo, sujetándolo a una relación especial de empleo público, llamada también y
comúnmente ‘relación estatutaria’, que se rige por el Derecho Público. Esto implica,
sin duda y como tesis general, que ningún funcionario público puede negociar sus
condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual sujeto al Derecho
Laboral. Sin embargo, el desarrollo de las ideas jurídicas, la adopción de los convenios
impulsados por la Organización Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de esta
Sala, han conducido la evolución de las instituciones involucradas, al nivel de admitir
como compatibles con el Derecho de la Constitución, las convenciones colectivas que
negocie la categoría de los empleados y servidores que, no obstante integrar el sector
público, rigen sus relaciones por el Derecho Laboral, especialmente en los términos de
las definiciones que contienen los artículos 111 y 112 de la Ley General de la
Administración Pública, o sea, cuando se trata de empresas o servicios económicos del
Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones
de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión
pública de la Administración y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, según
los casos. En este sentido es que se evacua la consulta, pero advirtiendo, eso sí, que le
corresponde a la propia Administración, a los operadores del Derecho en general y en
última instancia al Juez, cuando conocen de los casos específicos, determinar si una
institución del Estado o un grupo de sus servidores o funcionarios, conforman el
núcleo de la excepción que sí puede negociar colectivamente, o si por el contrario, les
está vedado ese camino. Y por último, según lo que ha expresado en su informe la
Procuraduría General de la República, que esta Sala también acoge, el personal que se

71
desempeña en las Municipalidades del país, está limitado para la negociación
colectiva, en los términos de esta sentencia, pues, salvo prueba en contrario, se trata
de servidores públicos, regidos por la relación de empleo público. Dados los efectos de
esta sentencia, de conformidad con lo que dispone el artículo 107 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, resulta importante señalar que le corresponderá a la Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia determinar si la relación del actor en el Juicio
Ordinario Laboral, Eugenio Rodríguez Bolaños, con el Banco Nacional de Costa Rica, se
regulaba por el Derecho público o por el Derecho común. La sentencia es declarativa y
retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de cada convención colectiva en el sector
público que se quiera o pretenda aplicar, sin perjuicio de los derechos adquiridos de
buena fe. Igualmente, de conformidad con lo que dispone el artículo 91 de la misma
Ley, procede la Sala a dimensionar los efectos retroactivos de la sentencia a la fecha de
la publicación de su reseña en La Gaceta, fecha a partir de la que deben cesar los
efectos para todos los servidores a los que le ha vedado el Derecho de la Constitución
la posibilidad de celebrar convenciones colectivas. El Magistrado Arguedas salva el
voto y declara que no son inconstitucionales per se las convenciones colectivas que se
celebren en el sector público. El Magistrado Solano salva el voto en cuanto al
dimensionamiento, para que la vigencia de esta sentencia lo sea a partir del
vencimiento del plazo de cada convención colectiva. Los Magistrados Piza y Molina,
ponen notas separadas.

POR TANTO

Se evacua la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia,

en el siguiente sentido: a) son inconstitucionales las convenciones colectivas reguladas
por los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo que se celebran en el sector
público, cuando se trata de personal regido por la relación de empleo de naturaleza
pública (relación estatutaria); b) no son inconstitucionales las convenciones colectivas
que se celebran en el sector público, cuando las celebran obreros, trabajadores,
funcionarios o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por
el Derecho común; c) igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución,
los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o
modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el
Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo
de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales; d)
corresponde a la administración y a los jueces que conocen en los juicios laborales, en
su caso, de la aplicación de las convenciones colectivas, determinar si los trabajadores
involucrados, dada la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían, están
regulados por el Derecho público o el común, a los efectos de definir si pueden o no
ser sujetos activos en la aplicación de las convenciones colectivas...

72
En síntesis, con base en la jurisprudencia de la Sala, debe concluirse que RECOPE es
una empresa pública y por ende forma parte integrante del sector público en el que
resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones
colectivas; valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y
en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la
naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los
términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública.
Pero la autorización para negociar colectivamente que le brinda el ordenamiento
jurídico no es irrestricta, como se expresa en esa sentencia, pues no es equiparable a la
situación en que se encontraría cualquier patrono particular, en razón de la naturaleza
de los recursos económicos que maneja. De esta manera, RECOPE no puede, por la vía
de la negociación colectiva, dispensarse o excepcionarse de leyes, reglamentos o
directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o
regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía
normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a
sus trabajadores. Y esta conclusión se impone de la lectura atenta del artículo 112
inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, del considerando XI de la
sentencia No. 1696-92 y de la sentencia 04453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo
del 2000, ambas de esta Sala.

X. EXAMEN INDIVIDUAL DE LAS NORMAS CUESTIONADAS: La impugnación que de las

normas cuestionadas se hace en esta acción, descansa fundamentalmente en la
percepción de que éstas en alguna medida contravienen los límites racionales que el
bloque de constitucionalidad demarca, tornándose así en disposiciones que rozan con
la Constitución Política (folio 3). Los parámetros de control de constitucionalidad que
se reputan rotos, son principalmente:

1. Los principios de razonabilidad y proporcionalidad

2. El principio de legalidad

3. El principio de igualdad

a) Los principios de razonabilidad y proporcionalidad: La Sala se ha ocupado ya sobre el

tema de la debida proporcionalidad y razonabilidad que toda norma y acto
administrativo deben respetar. .- En efecto, el principio de razonabilidad implica que el
Estado puede limitar o restringir el ejercicio abusivo del derecho, pero debe hacerlo de
tal modo que la norma jurídica se adecúe en todos sus elementos, como el motivo y el
fin que persigue, con el sentido objetivo que se comtempla en la Constitución. Quiere
ello decir que debe existir una proporcionalidad entre la regla jurídica adoptada y el fin
que persigue, referida a la imperiosa necesidad que la ley satisfaga el sentido común
jurídico de la comunidad, expresado en los valores que consagra la misma Constitución

73
(Voto 1420-91). En este sentido, la sentencia n° 5236-99 de las catorce horas del siete
de julio de mil novecientos noventa y nueve, indicó:

"Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar,

en primer término, la llamada 'razonabilidad técnica' dentro de la que se examina la
norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la
adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay
proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de
"razonabilidad técnica" hay que analizar la 'razonabilidad jurídica'. Para lo cual esta
doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración
jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente
(ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este
supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad
de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales
antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c)
razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los
fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar
que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar
la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho
personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que
produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido
no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-
92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos
noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince
de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte
importante altema de la 'razonabilidad' al lograr identificar, de una manera muy clara,
sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido
estricto, ideas que desarrolla afirmando que '...La legitimidad se refiere a que el
objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos,
legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser
apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que
entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad
competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona;
y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la
norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción
con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea 'exigible' al individuo…' (sentencia
de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce
de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente
expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos,
ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de 'razonabilidad': Para
emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional

74
requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que
sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los
argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace
inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es
posible hacer un análisis de 'razonabilidad' sin la existencia de una línea argumentativa
coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no
se trate de casos cuya "irrazonabilidad" sea evidente y manifiesta."

De esta manera, es necesario determinar se las normas cuestionadas carecen de la

legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad que demanda el parámetro de
control de constitucionalidad.-

b) El Principio de Legalidad: El artículo 11 de la Constitución Política consagra el

principio de legalidad. Dicho principio ordena que los actos y comportamientos de la
Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego,
el sometimiento a la constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las
normas del ordenamiento jurídico, sea en última instancia, a lo que se conoce como
principio de el "Principio de Juridicidad de la Administración" (ver sentencia No. 897-
98). En este sentido la Sala ha dicho que existe un derecho general a la legalidad:

"EL DERECHO GENERAL A LA LEGALIDAD: Aunque el principio de legalidad y el

correspondiente derecho de todas las personas a la legalidad -y, desde luego, por
encima de todo, a la legalidad y legitimidad constitucionales- parecen referirse más a
problemas de fondo que procesales, tienen sin embargo, repercusiones importantes
en el debido proceso, aun en su sentido estrictamente procesal.

En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho

postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al
ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o
institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre
apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -
para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté
constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté
autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía
dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales
exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campos es casi
absoluto. En nuestra Constitución Política, el principio general de legalidad está
consagrado en el artículo 11, y resulta, además, del contexto de éste con el 28, que
recoge el principio general de libertad -para las personas privadas- y garantiza la
reserva de ley para regularla, con el 121, especialmente en cuanto atribuye a la
Asamblea Legislativa competencias exclusivas para legislar (incisos 1º, 4º y 17), para
crear tribunales de justicia y otros organismos públicos (incisos 19 y 20) y para

75
disponer de la recaudación, destino y uso de los fondos públicos (incisos 11, 13 y 15);
potestades que no pueden delegarse ni, por ende, compartirse con ningún otro poder,
órgano o entidad (artículo 9º), y que generan consecuencias aun más explícitas como
las que se recogen en la Ley General de la Administración Pública, principalmente en
sus artículos 5º y 7º -que definen las jerarquías normativas-, 11 -que consagra el
principio de legalidad y su corolario de regulación mínima-, 19 y 59.1 -que reafirman el
principio de reserva de la ley para régimen de los derechos fundamentales y para la
creación de competencias públicas de efecto externo-. Téngase presente, asimismo
que en Costa Rica tal reserva de ley está confinada a la ley formal emanada del órgano
legislativo, por estar prohibida constitucionalmente toda delegación entre los poderes
públicos (art. 9º), haciendo así impensables los actos con valor de ley, por lo menos en
situaciones de normalidad" (Voto 440-98)

Ahora bien, aunque RECOPE es una empresa pública que se rige por el Derecho
Privado en el ejercicio de su actividad comercial, ello no implica que no pertenezca al
sector público concebido en el sentido más amplio de su significado y no la exime de
cumplir con el principio de legalidad, y en especial, con el principio de regulación
mínima, que enuncia que el acto administrativo debe estar expresamente regulado, al
menos en cuanto a su contenido o motivo. RECOPE fue creada con miras a satisfacer el
interés general (ver sentencia n° 7044 de las diez horas nueve minutos del veinticuatro
de diciembre de mil novecientos noventa y seis) y funciona con fondos públicos,
generados por los precios que de los combustibles y derivados del petróleo, pagan
todos los habitantes del país, por lo que se encasilla en el Artículo 9 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República No. 7428 que, que dispone que son Fondos
Públicos "…los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos,
de empresas o de entes públicos…". De esta manera, nuestro ordenamiento jurídico
exige como necesario que se ejerza un control económico sobre ella, lo que implica
que la utilización de los referidos fondos debe estar sometida a un mínimo de
regulación, capaz de asegurar el correcto y razonable empleo de los mismos, por lo
que se debe entender que en esta conformación jurídica, va implícito, también, el
"principio de interdicción de la arbitrariedad".

c) El principio de igualdad: Informa todo el ordenamiento jurídico y postula que no es

posible otorgar una tratamiento diferente a los que se hayan en la misma situación. La
igualdad es ante todo, un límite de la actuación de los poderes públicos, a la vez que
instrumento que se coloca en manos de los administrados para combatir la
arbitrariedad. Esto es, que los poderes públicos pueden crear diferencias entre las
personas, pero no pueden ser el producto de la arbitrariedad. Por ello se requiere que
el trato diferenciado frente a la ley, reúna ciertos requisitos o condiciones:

Tanto la doctrina constitucionalista, como la jurisprudencia de este Tribunal, reiterada

en numerosas ocasiones, han establecido que no toda diferencia entre sujetos es

76
susceptible o idónea para justificar cualquier diferencia de tratamiento que la
Administración haga entre distintos individuos o grupos (véanse sentencias 5061-94,
4451-94, 1732-91 y 1432-91). Para que el elemento diferencial argüido haga posible
una tal distinción, no sólo debe ser real, sino que también debe tener una
trascendencia jurídica de tal naturaleza o magnitud que haga razonable y justificable
ese trato diverso. El poder determinar cuando una diferencia tiene -o no tiene- la
trascendencia jurídica a la que se ha hecho referencia anteriormente, no es una
operación mental que pueda efectuarse en forma abstracta, sino que requiere
encontrar algún elemento de comparación. Esto se conoce en la doctrina como el “
tertium comparationis” y significa, en términos sencillos que, en virtud de que en
realidad nadie es igual a otra persona, la igualdad que se exige respecto de seres o
grupos humanos diversos por naturaleza, debe referirse no a la existencia de esa
misma diversidad, sino a uno o varios rasgos o cualidades claramente discernibles que
sirvan como una medida o como el término de comparación, desde el cual pueda
exigirse la igualdad de trato. Así, el que una desigualdad sea ilícita o no, sólo puede ser
afirmado o negado en relación con un determinado término de comparación. De este
modo, la carga de la prueba le corresponde lógicamente a quien invoca la pretendida
violación y a quien le corresponde aportar parámetros idóneos a fin de que se pueda
efectuar una comparación plena, que permita cotejar si se produce la alegada
desigualdad o no (véase en este sentido la sentencia 7261-94).

De este modo, delimitado el fundamento de los presentes cuestionamientos, la Sala

procede realizar el análisis de las normas individuales que se han impugnado.

XI. EL ARTICULO 28 DE LA CONVENCION COLECTIVA DE RECOPE (bono vacacional): La

Defensoría impugna el auxilio para el disfrute de vacaciones establecido por artículo 28
de la Convención Colectiva, porque estima que constituye un privilegio irrazonable y
desproporcionado que atenta contra los principios de legalidad e igualdad y lesiona
abiertamente los deberes de la función pública. Esta suma, que se paga solamente
cuando el trabajador disfruta la totalidad de las vacaciones, constituye, en su criterio,
una prestación que no deriva de derecho laboral alguno, lo cual la hace un privilegio
que se paga a un grupo reducido de funcionarios con fondos públicos que pagan y
pertenecen a todos los contribuyentes. Igual criterio expresa la Procuraduría General
de la República para quien la cláusula otorga una recompensa injustificada por
disfrutar vacaciones, pese a que Recope cuenta con centros de recreación sufragados
también con fondos públicos. El beneficio determina un doble pago por el período de
vacaciones, con la posibilidad de exceder el límite determinado, cuando el bono
reconoce más días de vacaciones a los que se tiene normalmente derecho en el Sector
Público (así respecto de quienes tienen de cinco a nueve años de servicio y de diez a
quince años). Esto hace que la generalidad de los habitantes del país, terminen
costeando los gastos en que incurren los empleados de la refinadora que se acogen a

77
vacaciones. El Secretario General de SITRAPEQUIA objeta estos cuestionamientos y
aduce básicamente que:

a) La desigualdad establecida por el artículo 28 tiene como fundamento una base

razonable de diferenciación, como lo es la existencia de una Convención Colectiva, que
marca una situación diferente con el resto de los empleados del sector público o
privado, y que no es generalizable;

b) Que la situación jurídica de los trabajadores amparados en la Convención Colectiva

de RECOPE no es comparable la de los "funcionarios públicos" porque la actividad de la
Refinadora Costarricense de Petróleo no es realizada por ninguna otra empresa.

c) Se trata de una labor que demanda que los servidores de la refinería tengan un
grado de especialización importante y poco común en nuestro medio.

d) Que precisamente el objeto de la misión de RECOPE, la importancia de la misma, y

la naturaleza de su actividad, además de ser únicas en el país, demandan un esfuerzo y
sacrificio especial de sus trabajadores. No obstante las medidas de seguridad y de
higiene ocupacional adoptadas por la Institución, se trata de tareas peligrosas, que
conllevan que el personal se desenvuelva en condiciones de trabajo que son extremas
(algunos trabajadores llegan a desempeñar sus funciones a temperaturas de 55 grados
centígrados, o bien a gran altura), se exponga a una serie de emanaciones gaseosas
perjudiciales para la salud, a la posibilidad de que se produzca una explosión
accidental, etc. Tales riesgos –según él- existen hasta para empleados que, como
auditores, contables y demás personal técnico o administrativo cuyas labores, que en
principio no parecerían peligrosas, requieren de presentarse periódicamente en la
refinería y exponerse en mayor o menor grado a los mismos peligros. Además, por
razones técnicas se debe laborar sin interrupción las veinticuatro horas del día, dado
que de no hacerlo el país se paralizaría.

e) Y que, por lo tanto, tomando en cuenta la naturaleza estratégica del servicio

brindado por la refinadora, el trato distinto tiene una base razonable: mantener a
RECOPE en las mejores de condiciones de producción posibles.

Con base en esas razones, aduce que el “bono vacacional” obedece a la necesidad de
desincentivar el trabajo durante el período de vacaciones, pues los sueldos que paga la
empresa no son muy altos y los trabajadores pueden verse empujados a trabajar a
destajo durante esa época, con el consiguiente riesgo potencial que se genera para la
empresa, en el caso de llegar a tener trabajadores cansados desempeñando labores
peligrosas. Por lo anterior, RECOPE y su personal han ideado brindar un incentivo que
es proporcional a los años de servicio en la empresa, ya que cuanto mayor es el
desgaste, mayor es el incentivo de descanso real. La Sala estima que en RECOPE, en
tanto se comporte como una empresa pública que se rige por el Derecho Privado,

78
según se ha dicho en los considerandos anteriores, sus trabajadores tienen,
efectivamente, derecho a celebrar negociaciones colectivas, pero eso sí, en los
términos indicados por la jurisprudencia constitucional que se ha citado y se confirma
en esta sentencia, en el sentido de que ese derecho no es irrestricto ni ilimitado.
Recuérdese que RECOPE es unaempresa pública que está a cargo de fondos públicos y
por lo tanto, no puede sustraerse de los principios y valores de orden constitucional
que tutelan el destino de tales fondos. Ello significa que el contenido de las
negociaciones colectivas que se celebren en su seno debe tener una adecuación
razonable y proporcionada con los fines previstos por el legislador para la empresa,
todo de conformidad con el Derecho de la Constitución. En este sentido, no es
admisible que, como justamente lo señala la accionante, con ocasión de una de estas
negociaciones -so pretexto del giro empresarial de la refinería- se pacten cualquiera y
todos los beneficios para sus trabajadores, en detrimento del resto de los habitantes
del país. Varios aspectos deben analizarse, en consecuencia, sobre esta cláusula de la
convención: a) violación del principio de igualdad: el determinar si el artículo 28 de la
Convención Colectiva de RECOPE es inconstitucional por rozar con el artículo 33 de la
Constitución Política, implica, en primer lugar, realizar una comparación entre la
situación los servidores de RECOPE y otros trabajadores que se encuentren en una
situación similar (“Tertium Comparationis”). La Defensoría invoca la pretendida
violación del Principio de Igualdad y aunque por principio sería a ella a quien le
correspondería, lógicamente, la carga de la prueba y aportar parámetros idóneos a fin
de que se pueda efectuar una comparación plena, que permita cotejar si se produce
esa desigualdad, el ejercicio, para los efectos de resolver la acción resulta inocuo,
puesto que es más que evidente que la desigualdad existe ente los empleados de
RECOPE y los trabajadores -sentido lato- del resto del país. Pero como no toda
desigualdad es por sí misma inconstitucional, el examen debe dirigirse hacia la
razonabilidad y proporcionalidad del beneficio, par poder llegar a una conclusión
válida. b) violación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad: para
determinar si la cláusula 28 viola estos principios, se debe analizar si existe ese grado
de adecuación del que se ha hablado anteriormente, entre el fin querido -el
funcionamiento óptimo de la Refinadora- y los medios empleados ("bono vacacional").
Mientras la Defensoría encuentra injustificada la norma, por irracional, la Refinadora y
SITRAPEQUIA la defienden afirmando que es razonable por las razones apuntadas
anteriormente. La Sala no encuentra de recibo los argumentos de descargo del
Presidente de la Refinadora, ni los del sindicato, que justifican la medida cuestionada.
En efecto, con solo partir de tales argumentaciones, se cae en cuenta de que si la idea
de las partes contratantes era la de desincentivar el trabajo a destajo durante las
vacaciones, para evitar que los empleados desempeñaran actividades riesgosas
estando en malas condiciones personales, no resulta racional ni razonable que la
disposición impugnada les conceda el citado beneficio a todos los servidores de la
empresa, puesto que es ilógico pensar que todos estos servidores tienen las mismas

79
responsabilidades o laboran en las mismas condiciones de riesgo. Esto por supuesto,
aunque es señal de lo inconsistentes que son dichas defensas, no agota en modo
alguno el análisis de proporcionalidad y razonabilidad que debe efectuarse de la norma
impugnada. En este sentido, es necesario recordar que, si bien el propósito esencial de
las vacaciones es el de permitirle al trabajador el compensar el desgaste de energía
que naturalmente se produce después de largos períodos de actividad, por lo que,
huelga decir, constituyen una necesidad biológica, social y moral del ser humano que
ha sido reconocida y recogida en el artículo 59 de nuestra Constitución Política (con el
carácter de vacaciones anuales pagadas), ello no significa que una institución como
RECOPE, que emplea fondos públicos, pueda utilizar cualquier medio para alcanzar la
misma finalidad. Lo anterior, dicho de otro modo, significa que aunque el referido
ordinal constitucional establece claramente una obligación del patrono de otorgar a
sus empleados el beneficio de las vacaciones con goce de salario, dicha obligación se
agota al concederlas: la cuestión de cómo y dónde dispone el trabajador de ellas es su
responsabilidad. Asimismo, si el trabajador hace un uso indebido del período de
descanso, ello resulta ser un asunto de su exclusiva incumbencia que, no obstante, no
lo exime de cumplir con la mayor eficiencia sus obligaciones una vez que se reintegre
al trabajo. Ahora bien, tal eficiencia será una condición de su trabajo que –por otra
parte- su patrono estará en plena capacidad de exigirle. En estas condiciones, el pactar
y otorgar un beneficio en los términos del “bono vacacional” que aquí nos ocupa,
constituye, en esencia, un doble pago por el mismo rubro y, por ende, en el fondo lo
que permite es un enriquecimiento ilícito de los trabajadores de la refinería. No es
pues el instrumento jurídico idóneo para lograr el objetivo propuesto. En
consecuencia, aunque la finalidad perseguida por la cláusula 28 de la Convención
Colectiva de RECOPE aparece como legítima, es evidentísimo que el medio empleado
no guarda ninguna proporción con dicha finalidad; y también se hace obvio que esta
norma más bien prohija un indebido manejo de fondos públicos, razón por la que
resulta inconstitucional por infringir los principios de proporcionalidad y razonabilidad;
y, por ende, los artículos 11, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política.

XII. ARTICULO 33 DE LA CONVENCION COLECTIVA ("Permisos"). El texto de la norma

impugnada permite que a los trabajadores de la Refinadora se les puedan conceder
permisos sin o con goce de salario, según su turno, por razones personales, de acuerdo
a sus necesidades y tomando en cuenta la importancia del mismo, si lo solicitan
verbalmente ante el jefe de Sección o Departamento y si el permiso no excediere de
un día, o por escrito con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, si excede
ese término. En este sentido el artículo autoriza que dichos permisos puedan
extenderse hasta 250 días naturales al año; de ellos, los primeros 180 días lo serán con
o sin goce de salario y los restantes 70 días sin goce de salario. Y asimismo, deja que la
decisión de otorgar los primeros 90 días recaiga sobre el Jefe de Sección o
Departamento, y los restantes sobre el Director de Área. El que el artículo mencionado

80
permita otorgar permisos con goce de sueldo a los trabajadores de la empresa por
razones personales, es manifiestamente inconstitucional, y la razón de esto estriba en
que como empresa pública que es, RECOPE existe para llevar a cabo una función de
interés general, y por lo tanto todo su actuar debe estar totalmente orientado –
justificado, si se quiere- en realizar este interés. Ahora bien, de ello se infiere que si el
empleo de los fondos de la Refinadora debe hacerse en aras de cumplir con las
necesidades del servicio, el que la empresa le permita a uno de sus empleados que se
ausente de su trabajo con goce de salario, debe obedecer también a una necesidad de
orden institucional, que reporte algún beneficio a la entidad autorizante. Tal es el caso
de servidores que, por ejemplo, van a recibir un curso de capacitación en el manejo de
nuevas tecnologías. Por lo tanto, el que un trabajador pueda obtener un permiso con
goce de salario por razones personales, lo que obviamente no se corresponde con
dichas necesidades del servicio, riñe manifiestamente con la necesidad de que haya
austeridad y corrección en el manejo de los fondos públicos, por lo que la norma que
lo autoriza carece de la legitimidad necesaria para ser razonable. De hecho, permitir
esto, en el fondo hace posible que los empleados de RECOPE se enriquezcan
ilícitamente con fondos públicos, ya que se les paga con ellos para atender asuntos o
cosas que solo atañen a sus intereses particulares. Así, el ordinal 33 de la citada
Convención Colectiva viola los principios de igualdad, de legalidad, proporcionalidad,
razonabilidad y de moralidad, los deberes de propios de la función pública y, por
último, constituye un indebido manejo de fondos en el sector público, por lo que, en
virtud de violar los artículos 11, 50, 56 y 62 de la Constitución Política, debe ser
declarado inconstitucional.

XIII. ARTICULO 107 DE LA CONVENCION COLECTIVA ("Aporte para actividades de

toda índole"). Esta norma, que establece la obligación de la Refinadora de aportar al
año –como mínimo-, tres millones quinientos mil colones para el desarrollo actividades
sociales, sindicales, deportivas y culturales en beneficio de los trabajadores y de sus
familias, fue pactada con el objeto de ayudar al descanso real de los trabajadores de la
empresa y de colaborar con la unión entre éstos y sus familias (folio 139). La Sala
estima que la finalidad alegada de la norma (bienestar de los trabajadores y sus
familias) no hace parte del fin para el que se creó a la Refinadora. En efecto, si su
finalidad es, en esencia, la importación, refinación y distribución al por mayor de
derivados del petróleo, y además, como bien lo han señalado la accionante y la
Procuraduría, la Ley N° 6588 de treinta de julio de mil novecientos ochenta y uno le
prohibe otorgar préstamos, hacer donaciones, conceder subsidios o subvenciones sin
la previa autorización legal, se colige que el aportar el citado beneficio constituye un
desvío de los fondos de la empresa para cumplir objetivos que el ordenamiento
jurídico no le ha asignado. Es más, en virtud de que estos aportes, en el fondo,
constituyen una suerte de donación –puesto que la empresa suministra recursos sin
obtener contraprestación alguna- cabe añadir que el ordenamiento se lo prohibió

81
expresamente. Aparte de esto, aun si la finalidad perseguida por la norma apareciera
legítima dentro de un análisis de razonabilidad, de todas maneras su necesidad y
proporcionalidad para alcanzar el objetivo alegado resultan totalmente cuestionables.
De hecho, esta Sala encuentra al artículo de marras absolutamente desproporcionado
para alcanzar tal objetivo, pues aparece como razonable pensar que existen muchas
otras soluciones -menos onerosas para la Refinería- que pudieron haberse adoptado
para favorecer “la correcta relación entre los empleados y sus familias”. Así las cosas,
en este caso es evidente y manifiesto que se violentan los principios de
proporcionalidad y razonabilidad –puesto que el fin de la medida es ilegítimo y el
medio empleado, excesivo-, el principio de legalidad, el principio de moralidad, los
deberes de la función pública y, por ende, los artículos 11, 50, 56 y 62 de la
Constitución Política. En consecuencia, el artículo de marras resulta inconstitucional y
así debe declararse.-

XIV. ARTICULO 112 DE LA CONVENCION COLECTIVA (“bono asistencial”). Este artículo

establece el llamado "bono asistencial" , que la Defensoría de los Habitantes califica
como un premio "inaudito" para aquellos funcionarios que cumplan con el deber de
asistencia al trabajo, por el cual ya reciben una remuneración, especialmente si se
considera que dicho "premio" es concedido con fondos públicos. El Sindicato, por su
parte, lo defiende manifestando que éste nació en virtud del carácter continuo de las
actividades de RECOPE y la especialización y experiencia de los trabajadores que ahí
laboran, ya que como consecuencia de ello, las ausencias que se producen no pueden
ser reemplazadas fácilmente con personal calificado. Así, como en la Refinadora se
laboran las veinticuatro horas del día, el turno que no pueda ser cubierto debido a la
ausencia de un trabajador, debe ser suplido por un compañero en una jornada
extraordinaria. Por esas razones, se convino en introducir esta normativa en la
Convención Colectiva de 1980, con el fin de desincentivar las ausencias del trabajo. Se
aduce que el gasto que genera la norma citada, en términos monetarios, no es mucho
si se lo compara con lo que tendría que invertirse por horas extras en caso de ausencia,
o los atrasos que generan en efecto las inasistencias del personal. Además, se afirma
que esta norma ha ayudado a disminuir el ausentismo de los trabajadores y las huelgas
o las suspensiones de labores. Manifiesta que hay un claro interés superior de
mantener la empresa funcionando sin interrupciones, y esa es la razón por la cual se
incentiva (no se obliga) a los trabajadores que logren no ausentarse por más de cinco
días al año. Con relación a lo anterior, la Sala encuentra que la referida cláusula
adolece de los mismos defectos que las normas antes examinadas, puesto que no es
razonable que por este artículo se conceda el llamado "bono asistencial" a todos los
servidores de la Refinadora, por cumplir con un deber esencial de la relación laboral.
En efecto, la asistencia impecable al trabajo es condición exigida para que las
relaciones obrero patronales sean las mejores y solo se le permite al trabajador
ausentarse, cuando existan razones especiales que lo justifiquen, como su enfermedad

82
o la de un pariente muy cercano, las licencias de interés institucional y otras que la
doctrina del Derecho Laboral y la jurisprudencia patria han calificado de justificantes
de la ausencia. Remunerar extraordinariamente el deber de asistencia al trabajo, es un
evidente exceso, injustificado, que soluciona una premisa que no es aceptable dentro
de los parámetros de constitucionalidad: evitar que los trabajadores se ausenten. Estos
de hacerlo, incurren en responsabilidad laboral y el patrono está llamado a aplicar el
régimen disciplinario. Aceptar que con esta cláusula se evitan posible huelgas o
suspensiones laborales, es admitir que la Refinadora es incapaz de enfrentar,
responsablemente, los excesos de los trabajadores que riñan con el orden jurídico
establecido. La norma, a todas luces, resulta desproporcionada e irrazonable y por ello,
como las anteriores, se debe declarar inconstitucional, como en efecto se dispone.

XV. INCISO B) DEL ARTÍCULO 137 DE LA CONVENCION COLECTIVA ("Fondo de Ahorro,

Préstamo, Vivienda y Garantía"). La Sala ha se ha pronunciado ya en el pasado con
relación a este extremo, por lo que no resta sino reiterar lo dicho en tales precedentes:
el Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda y Garantía fue creado para el beneficio de los
propios trabajadores de RECOPE y está inspirado en principios de solidaridad
superiores al interés meramente individual. Así las cosas, mientras los empleados de la
empresa en cuestión permanezcan laborando para ella, no pueden retirarse del
referido fondo y ello no infringe el derecho de libre asociación que establece el artículo
25 de la Constitución Política -como estima la accionante-, puesto que dicho artículo
constitucional se refiere a intereses meramente particulares. En este sentido resulta
evidente que de permitirse el libre retiro de los miembros del fondo, éste
eventualmente terminaría por desfinanciarse y desintegrarse, lo que iría en
detrimento de la protección y beneficio de los propios trabajadores; por ello, su
permanencia dentro del sistema resulta ser una condición esencial para su existencia
misma. Por ende, no se violenta aquí la libertad de asociación, ya que esta última está
referida mas bien a aquellas situaciones que, regidas por el principio de autonomía de
la voluntad, implican que la decisión del interesado de pertenecer o no, en última
instancia sólo le afecta y le interesa a él mismo. Siendo así, la disposición de la
Convención Colectiva de RECOPE que prevé el referido fondo no es ni arbitraria ni
violatoria de derecho fundamental alguno, sino que más bien va encaminada a
proteger intereses superiores basados en la solidaridad humana y en principios de
justicia social como los contemplados en el propio artículo 74 de la Constitución
Política (véase entre otras sentencias, el Voto N° 5125-93 de las once horas cuarenta y
ocho minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres, y el Voto 5033-
97 de las catorce horas nueve minutos del veintiocho de agosto de mil novecientos
noventa y siete). Por lo tanto, en cuanto a este extremo no procede la declaratoria de
inconstitucionalidad solicitada.

XVI. CONCLUSIONES. Dado que de todas estas consideraciones se colige que los
artículos 28, 33, 107 y 112 de la Convención Colectiva de RECOPE son contrarios a los

83
artículos 11, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política, y violan los principios, de
razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de legalidad y de igualdad, y de los
deberes de la función pública y en consecuencia, procede declarar parcialmente con
lugar la acción y anular dichas disposiciones; todo ello sin perjuicio de los derechos
adquiridos de buen fe y las situaciones jurídicas consolidadas que de estas cláusulas
hubieran podido derivarse; es decir, que los efectos de esas cláusulas deben cesar a
partir de la publicación de esta sentencia en el Boletín Judicial. Se declara sin lugar la
acción en lo demás.-

4. Acción de Inconstitucionalidad Contra los Artículos 89 Inciso e) y 101 de

la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros

[Sala Constitucional]iv
Voto de mayoría

I. Sobre la admisibilidad. La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento con

determinadas formalidades, que si no se reúnen, imposibilitan a la Sala conocer de la
impugnación que se hace. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se
establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad,
y se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, exige la existencia de un
asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de hábeas
corpus o de amparo, o en la administrativa, en el procedimiento de agotamiento de
esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como
medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto
principal. En los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere
del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto
no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que
atañen a la colectividad en su conjunto; y b) cuando la acción sea promovida por el
Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal
General de la República y el Defensor de los Habitantes. La exigencia de la existencia
de un asunto pendiente de resolver, establecida en el párrafo primero del artículo 75
la Ley que rige esta Jurisdicción, como se anotó anteriormente, ha sido interpretada
por esta Sala de manera tal que, no basta la mera exigencia de la existencia de ese
asunto, ni la simple invocación de inconstitucionalidad de la norma impugnada, sino
que la acción de inconstitucionalidad debe constituir “medio razonable para amparar
el derecho o interés considerado lesionado”, tal y como lo dispone la norma en
comentario, es decir, que la misma debe ser de aplicación -directa o indirecta- en el
asunto que le da sustento a la acción. Asimismo, requiere de ciertas formalidades
importantes, como la determinación explícita de la normativa impugnada,
debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios
constitucionales que se consideren infringidos, autenticación por abogado del escrito

84
de interposición de la gestión, las copias necesarias para los magistrados integrantes
de la Sala, la Procuraduría y las partes que intervienen en el asunto principal, la
acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), y
certificación literal del libelo de impugnación, los cuales, en caso de no ser aportadas
por los accionantes, deben ser prevenidos para su cumplimiento por el Presidente de
la Sala. Lo anterior demuestra que, por decisión del legislador, la acción de
inconstitucionalidad es una gestión que debe reunir determinadas formalidades,
contrario con lo que sucede con los recursos de hábeas corpus y de amparo.

II. La legitimación del accionante en este caso. A partir de lo dicho en el párrafo

anterior, es claro que el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la
inconstitucionalidad de las normas impugnadas, por reunir los requisitos contenidos en
los artículos 73 a 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. La legitimación del
accionante proviene del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, en cuanto se encuentra en trámite el recurso de amparo número 10-
009356-0007-CO, en el cual se alegan violaciones al derecho al trabajo, protección de
la familia y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al que se le dio curso
mediante resolución de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del catorce de
julio del dos mil diez. Además, el actor cumplió los requisitos estipulados en los
numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por
lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

III. Objeto de la acción. El accionante cuestiona el artículo 89, inciso e), y el artículo
101 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Instituto Nacional de
Seguros y la Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros que disponen lo
siguiente:

“Artículo 89. Se prohíbe a los trabajadores:

a) […]

e) Contraer obligaciones que no se puedan satisfacer con el ingreso normal. Si ocurriere

embargo judicial por deuda propia, el trabajador deberá levantarlo en el curso de los 5
(cinco) días hábiles siguientes a la notificación. En caso de que el embargo sea por
fianza, dispondrá de 15 (quince)días hábiles para levantarlo.

f) […]”

“Artículo 101. Además de otras previstas en esta convención, se considerarán faltas

graves las infracciones señaladas en los incisos a, c, d, e, f, h, y j del artículo número 89
de la misma. Estas infracciones se computarán en un lapso de 3 (tres) meses y serán
sancionadas así:

85
a) Amonestación escrita por una falta.

b) Despido sin responsabilidad patronal la siguiente”.

Las normas trascritas, regulan cuál es la conducta prohibida a los trabajadores, es decir
el contraer obligaciones que no pueda satisfacer con el ingreso normal -artículo 89
inciso e)-; y, por otro lado, establecen las sanciones ante diversas conductas del
trabajador, entre ellas precisamente el no levantamiento de un embargo producto de
haber contraído algún tipo de obligación -artículo 101-. El accionante estima que
ambas normas lesionan el artículo 33 -principio de igualdad-, el artículo 51 -protección
a la familia-, y el artículo 56 -derecho al trabajo- de la Constitución Política; así como el
principio de razonabilidad y proporcionalidad.

IV. Sobre el derecho al trabajo. El accionante considera que el artículo 89 inciso e) de

la Convención Colectiva, aquí impugnado, lesiona el derecho al trabajo, consagrado en
el artículo 56 de la Constitución Política, “habida cuenta que no toma en consideración
si el trabajador cumple o no con sus funciones de manera responsable y satisfactoria,
que es la razón de ser de la función pública”. Estima que “la norma establece un
supuesto sancionador totalmente ajeno al deber laboral del trabajador, aspecto el cual
inclusive no guarda relación alguna con la forma en que se llevan a cabo las funciones”.

V. En reiteradas ocasiones la Sala ha señalado que el artículo 56 constitucional

contiene una doble declaración: una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y
otra, la de que el Estado garantiza el derecho a la libre elección del trabajo que en su
conjunto constituyen la denominada "Libertad de Trabajo". Dicha garantía significa
que los habitantes de la República se encuentran facultados para escoger entre el
sinnúmero de ocupaciones lícitas la que más convenga o agrade para el logro de su
bienestar y, correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una
determinada actividad y respetar su esfera de selección. (Ver, entre otras, sentencias
número 05379-98 de las once horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de julio
de mil novecientos noventa y ocho; número 05981-98 de las dieciséis horas con quince
minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho; número 2003-
00558 de las catorce horas con cuarenta y ocho minutos del veintinueve de enero del
dos mil tres; y número 2004-05209 de las catorce horas con cincuenta y siete minutos
del dieciocho de mayo del dos mil cuatro). En concordancia con lo anterior, este
Tribunal ha precisado que el derecho al trabajo es un derecho fundamental, cuyo
ejercicio le permite lograr una existencia digna, y cuyo cumplimiento el Estado debe
vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes. La Sala ha
sostenido que este derecho no es ilimitado ya que hay restricciones lícitas originadas
en la misma Constitución Política -artículo 28-, al consignar que "[l]as acciones privadas
que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera
del dominio de la ley". Asimismo que el derecho al trabajo está sujeto al cumplimiento

86
de requisitos de orden público, como por ejemplo el de licencias especiales, títulos
profesionales, edad mínima, en fin, de acuerdo a la actividad existen regulaciones
necesarias de interés público. Precisamente es en esa potestad de vigilancia del Estado
que éste puede imponer una serie de obligaciones para su lícito y normal desarrollo,
de manera que frente a un derecho le corresponde un deber. En consecuencia, el
artículo constitucional lo que defiende es la libertad de escoger y de que se respete la
escogencia, no implica el deber del Estado de darle trabajo a todo el que quiera
trabajar en una determinada actividad, ni la impunidad en los casos en que no se
respeten las reglas establecidas al efecto.

VI. En el ejercicio de la actividad lícita que libremente ha escogido, la persona debe

ajustarse a los deberes consustanciales que implican su trabajo. La diligencia del
trabajador depende del contenido obligacional del contrato de trabajo, que puede, de
esta manera, proyectar sobre su esfera la exigencia de una diligencia distinta en su
comportamiento privado, adquiriendo así la diligencia extra laboral un carácter más
directo o conexo con sus deberes laborales, aunque de hecho su conducta tenga lugar
en el campo privado. La obligación de seguir tal conducta surge de los deberes
generales de fidelidad, buena fe, diligencia y colaboración que expresamente
contempla la legislación laboral. Tratándose de servidores públicos, en quienes se
deposita la administración y el manejo de bienes públicos, les es exigible un mayor
deber de diligencia, debe mantener una conducta intachable dentro y fuera del
trabajo. Ello por cuanto se encuentran, sin lugar a dudas, obligados a observar una
conducta intachable; así como a actuar con el mayor cuidado, dada la índole de los
intereses de su patrono, que están en juego. En virtud de lo anterior, este Tribunal
estima que la prohibición de “Contraer obligaciones que no se puedan satisfacer con el
ingreso normal” establecida en el inciso e) del artículo 89 impugnado forma parte de
los deberes extra laborales que todo trabajador debe cumplir dentro de la relación
laboral. La especialidad de las circunstancias en las que se puede encontrar el
trabajador con motivo de las obligaciones asumidas fuera de su relación laboral, como
lo es el endeudamiento en que pueda incurrir, actúa como un corrector del principio
general de no considerar como negligente el comportamiento que de manera normal
es observado por una persona de acuerdo con el desarrollo de la vida en comunidad.
La Sala estima que el artículo 89 inciso e) impugnado de la Convención Colectiva no es
contrario al derecho al trabajo en los términos expuestos. Tampoco considera este
Tribunal que la sanción prevista en el artículo 101 impugnado sea violatoria del
derecho al trabajo si, en uso de sus atribuciones legales y después de haber seguido un
procedimiento acorde con los principios que integran el debido proceso, el Instituto
Nacional de Seguros impuso al accionante dicha sanción; se trata pura y simplemente,
de la consecuencia natural ante los hechos ocurridos. En consecuencia la acción debe
ser declarada sin lugar en cuanto a este extremo.

87
VII. Sobre la protección a la familia. El accionante señala que el artículo 89 inciso e)
impugnado lesiona el artículo 51 de la Constitución Política. Agrega que “en caso de
que otro acreedor [lo] demande judicialmente lo cual es posible y pida también la
orden de embargo de [su] salario, sin duda alguna ser[á] despedido sin responsabilidad
patronal, según lo establecen las normas impugnadas, lo cual [lo] dejaría sin trabajo y
en total desamparo junto con toda [su] familia, la cual depende únicamente de [su]
salario”.

VIII. En relación con la protección a la familia, este Tribunal ha señalado que: “El
artículo 51 de la Constitución Política, establece que el Estado deberá brindar una
protección especial a la Familia, a la madre, al niño, al anciano y al enfermo desvalido.
Dicha protección especial, surge como una necesidad de equiparar y mejorar las
oportunidades con que cuentan estos sectores de la población, toda vez, que por sus
características propias y necesidades especiales, son personas que se encuentran en un
estado de vulnerabilidad y de desventaja frente al resto de la población. Es así, como
este precepto constitucional constituye no solo un derecho fundamental, sino también
un principio que debe regir la actuación del Estado, sea en el proceso de creación de
normas, ayudas e instituciones especializadas para su atención. Aunado a ello, implica
la obligación a cargo del Estado, de implementar y ejecutar, políticas sociales,
económicas y de desarrollo, destinadas a atender y satisfacer las necesidades
especiales que estos grupos de personas tienen en virtud del Estado de vulnerabilidad
en el que se encuentran, y de esta forma lograr su integración e igualdad de
oportunidades dentro del contexto social. Así las cosas, en toda actuación que el Estado
realice, debe privar este principio de protección especial a la familia, a la mujer, a los
menores, al anciano y al enfermo desvalido. Estos preceptos se encuentran además,
claramente recogidos en múltiples instrumentos internacionales sobre derechos
humanos, a saber, en el artículo 17 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; el artículo 16.3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 6 de la
Declaración Americana de los Derechos y deberes del Hombre; 10.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y el artículo 23 de la Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; los cuales, establecen que la familia es el
fundamento de la sociedad, por lo que merece especial protección del Estado.”
(Sentencia, entre otras, número 2008-011922 de las quince horas y trece minutos del
treinta de julio del dos mil ocho).

Asimismo esta Sala ha precisado que las disposiciones del artículo 51 de la

Constitución Política están encaminadas a velar por una protección especial que debe
dar el Estado a la familia, pero debe quedar de manifiesto que esa protección es
ejercida por medio las Instituciones Gubernamentales destinadas para tal efecto
(sentencia número 3939-95 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del
dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco).

88
IX. Lo señalado conlleva que de modo alguno la norma cuestionada implica una
desprotección a la familia, ya que, en realidad, no regula esa materia ni tiene los
alcances que pretende el accionante. Dicha norma no prohíbe ni impide el
otorgamiento de las protecciones especiales que para la familia prevé el ordenamiento
jurídico; tampoco tiene relación alguna la mencionada protección estatal de la familia
con la aplicación de la norma impugnada que va dirigida a la posible sanción en caso
de incumplimiento de determinadas obligaciones dentro de la relación laboral. En este
sentido, la norma impugnada no implica desprotección en perjuicio de la familia, pues
como se explicó en el Considerando anterior el artículo 51 de la Constitución Política
obliga al Estado a proteger a la familia a través del desarrollo de programas,
actividades y normas específicas, procurando su unión y fortalecimiento, en aquellos
casos en que sea material y jurídicamente posible, pero no significa, ni puede
significar, un refugio para el desconocimiento de deberes y obligaciones establecidas
en la relación laboral. En consecuencia, la acción también debe ser declarada sin lugar
en relación con este punto.

X. Sobre el principio de igualdad. El accionante reclama que las normas

convencionales impugnadas lesionan el principio de igualdad “pues solo tienen
aplicación para los trabajadores del I.N.S. [Instituto Nacional de Seguros], no para la
demás instituciones públicas, ni para los trabajadores del sector privado”, apreciación
sobre la que no aporta prueba alguna, pero que además tiene su explicación por el giro
comercial que es la base de la acción, según lo que se consideró con anterioridad. Las
convenciones colectivas son producto de una negociación colectiva, elemento básico
en el contenido de la libertad sindical, que propicie resolver las situaciones laborales
de los trabajadores para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales
que consagra nuestra Carta Fundamental. El Código de Trabajo en el artículo 54 define
las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios
sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de
patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba
prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55
del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en
el instrumento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y que esta relación
comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindicalizados, a los no
sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre
vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras
personas ajenas a la negociación. Resulta evidente por la naturaleza misma de la
convención colectiva que sus disposiciones, que han sido negociadas por las partes
involucradas, sólo se aplica en las relaciones laborales de la institución; sin que esta
situación constituya una violación al principio de igualdad como lo pretende hacer ver

89
el accionante. En consecuencia la acción debe ser declarada sin lugar en cuanto a este
extremo.

XI. Sobre la proporcionalidad y razonabilidad. El accionante no fundamentó, en forma

clara y precisa (requisito exigido en el artículo 78 de la ley de la Jurisdicción
Constitucional) las razones por las cuales, en su criterio, los artículos impugnados
lesionan el principio de razonabilidad y proporcionalidad. El accionante se limita a
señalar una serie de supuestos en los cuales un trabajador podría ser despedido, sin
brindar mayores datos que sustenten su posición. Este yerro impide a este Tribunal
verter criterio respecto de la supuesta inconstitucionalidad y, en esa medida, la acción
debe desestimarse en cuanto a este extremo.

XII. Conclusión. En virtud de lo expuesto, debe concluirse que los artículos 89 inciso e)
y 101 de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros resultan conformes
al derecho de la Constitución por lo que la acción debe ser declarada sin lugar en todos
sus extremos.

5. Acción de Inconstitucionalidad contra la Convención Colectiva del

Ministerio de Educación Pública

[Sala Constitucional]v
Voto de mayoría

I. Sobre la admisibilidad. Como lo ha expuesto esta Sala, en cuanto a la legitimación

directa en las acciones de inconstitucionalidad, debe reiterarse lo siguiente:

“… De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo
75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser
susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto
aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que
procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es
decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de
individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados
grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma
directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses
difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por
parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este
tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos
noventa y tres)

"…Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no

pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente

90
colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad
nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o
fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya
legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a
una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la
vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten
un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para
todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos
que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es
decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez
colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser
reclamados en tal carácter"

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de
personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada
necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada
orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en
estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no
identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de
estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar
referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha
enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales
como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial
del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser
efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera
tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a
aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un
daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de
un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el
país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se
haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés
de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por
otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple
descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer
de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a
entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala
expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco
indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de
derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que
lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la
misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

91
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se
refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya
titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los
habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda
acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino
que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la
colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier
intento de enumeración taxativa”. (Sentencia No. 2007-01145)

Esta Sala tiene claro que el accionante no está legitimado para acudir a la jurisdicción
constitucional porque sea diputado, o porque defienda intereses que atañen a la
colectividad en su conjunto, sino, porque, por la naturaleza de la afectación reclamada
no existe lesión individual y directa, por lo que se prescinde del asunto base. Por ello,
la interposición de la acción se funda en la legitimación que otorga el artículo 75
párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para la defensa de los
intereses difusos.

II. Objeto de la impugnación. En la acción de inconstitucionalidad, el accionante

impugna la totalidad de la Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública
por inconstitucional, dado que dice que no es posible pactar convenciones colectivas
en el sector público, es decir, ataca por inconstitucionalidad la norma profesional en
general, y no una parte de ella, como normalmente se ha dado en otros casos, en lo
que la Sala ha analizado cada reclamo y disposición pertinente. De igual manera, como
se trata de una impugnación in abstracto, no es necesario transcribir la norma
cuestionada.

III. Sobre el fondo. Lo primero que debe señalar la mayoría de esta Sala, es su
jurisprudencia reiterada, en la que ha sostenido que las disposiciones de las
convenciones colectivas de trabajo están sujetas a los mecanismos de control de
constitucionalidad (véase, en ese sentido, las sentencias Nos. 2004-9992, 2006-7261,
así como la más reciente la No. 2015-4247 de las nueve horas cinco minutos del
veinticinco de marzo de dos mil quince, entre otras). Las disposiciones convencionales,
como disposiciones normativas que son, deben cumplir como cualquier otra norma del
ordenamiento jurídico con los valores, los principios y normas constitucionales; en tal
sentido, las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales
contenidos en la legislación laboral, siempre apegados a los principios de razonabilidad
y proporcionalidad. Ahora bien, para pasar al meollo del reclamo de la acción de
inconstitucionalidad, este radica en determinar si el Estado puede negociar
colectivamente con sus trabajadores, empleados o servidores públicos, mejorías en sus
derechos y deberes que nacen de una relación estatutaria. Para resolver la presente
acción de inconstitucionalidad, cabe acudir a la reiterada jurisprudencia de esta Sala en

92
el tema, como lo señala la Procuraduría General de la República. En efecto, por
sentencia No. 2013-14499, este Tribunal establece concretamente cuáles son los
límites, el contenido de la negociación colectiva en el sector público, de la siguiente
manera:

“V. Sobre la negociación colectiva en el sector público. Conforme se desprende de la

jurisprudencia de esta Sala, como tesis de principio, la relación laboral que se establece
entre el Estado (en cuenta las Municipalidades) y sus trabajadores se rige por el
Derecho Público –y no el Código de Trabajo-, relación que se ha denominado, de
empleo público o estatutaria. Ahora bien, se dice que en tesis de principio los
trabajadores del Estado están sometidos a un régimen de empleo público porque, se ha
hecho una excepción, a saber, los trabajadores que no participan de la gestión pública,
por ser trabajadores de empresas estatales. Así se ha establecido que los trabajadores
que no participan de la gestión pública, al estar sometidos al derecho común, pueden
acudir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter
económico y social previsto en el Código de Trabajo (resolución N° 94-3053) y al
arbitraje bajo ciertas limitaciones (resolución N° 92-1696); y pueden celebrar
convenciones colectivas (resolución N° 00-4453), aunque también bajo ciertas
limitaciones. Así, la posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que
no participan de la gestión pública de la Administración (los empleados de empresas o
servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho
común), ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia
número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730
y 2000-04453. El resto de empleados del Estado, que por lo tanto sí participan de la
gestión pública (siendo estos en general, no sólo los jerarcas institucionales y órganos
de control legal y financiero como dice el representante del Sindicato, sino todos
aquellos trabajadores que ejerzan competencias públicas), ni pueden solucionar sus
conflictos colectivos de trabajo por la vía del arbitraje (resolución N° 92-1696), ni
tampoco pueden celebrar convenciones colectivas (resolución N° 00-4453), siendo
inconstitucional la celebración de convenciones colectivas que se celebren en el sector
público cuando se trate de personal regido por una relación estatutaria. Lo cual implica
que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad
con los artículos 191 y 192 constitucionales. En conclusión, las convenciones colectivas
no están del todo prohibidas en el sector público, sino que están permitidas únicamente
en el caso de los trabajadores que no desempeñan gestión pública, es decir, aquellos
cobijados en los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.
Siendo, la determinación en cada caso concreto de cuáles trabajadores están cobijados
en dichas normas, una cuestión ajena a esta jurisdicción constitucional y que
corresponde a los operadores del derecho”.

La acción impugna, en forma genérica, la Convención Colectiva de Trabajo del

Ministerio de Educación Pública, de manera que procede resolver con remisión a lo ya

93
resuelto por la Sala, de que los funcionarios del Estado están sometidos a un régimen
de empleo público, salvo los trabajadores que no participan de la gestión pública. Para
definir los supuestos de aplicación de la norma, resulta necesario invocar también los
precedentes de la Sala Constitucional, en el sentido de que corresponde a cada
Administración Pública definir cuáles son esos funcionarios cubiertos por la convención
colectiva o con posibilidad de negociar o pactar este tipo de convenciones colectivas,
todo conforme a los criterios de la Administración Pública, o la de los Tribunales de
Justicia, según la decisión que corresponda.

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de utilizar el material indicado.

i
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 17438 de las
diecinueve horas con treinta y seis minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis.
Expediente: 04-000777-0007-CO.

ii
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1227 de las dieciséis
horas con veintiún minutos del veintinueve de enero de dos mil catorce. Expediente: 12-
016951-0007-CO.

iii
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 7730 de las catorce
horas con cuarenta y siete minutos del treinta de agosto de dos mil. Expediente: 99-008087-
0007-CO.

iv
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1279 de las dieciséis
horas con un minuto del primero de febrero de dos mil doce. Expediente: 10-013604-0007-CO.

v
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 7221 de las nueve
horas con cuarenta minutos del veinte de mayo de dos mil quince. Expediente: 14-019433-
0007-CO.

94