7.

El carnbio en el campo de política pública

Gf,1ria Del C,1stillc1 Al1'111tÍ11•

Introducción

En la literatura del campo multidisciplinario dt.' polícka pública. d .:am-

bio relativo a las políticas (J,,1/i(frs) --t'ntendiendo por estas los cun1os dl'
acción orientados a resolver y/o mitigar un problema públko-- se de-
nomina en inglés p,,lic¡1 dumgt· y ha sido hi~tóric;u11t·me :lbordado dcsdt.·
aristas diversas. Podríamos afirmar en sentido general que el conodmil'n-
to acumulado en dicho campo ha estado dirigido a respondt"r cómo
cambian las políticas. Un eji:mplo son las discusiones fun,fac1onah.•.; .;obrt·
la implemem:ición que ruvicmn lugar a partir de 1971 l, a las que sobn-vi-
nieron una década después de las rdi·ridas al problema dd dí~1..·lio: todm,
en su cunjumo propiciaron m1cvas 1.•xplicanonl'~. Hoy p, ,ciemos conside-
rar que el cambio de políticas l'.omo objeto 1.fo estudio ha logr-Jdo b posi-
ción dt· tema prioritario en la a~tmd.11.ic invt"StÍgJción dt· políckas.
Tomando como punto de p.1rtida b rdev.md.1 tcúm:a. nwtodológi-
ca Y empíric·a dt· comp~ndcr d c1111hio en ramo procc~n medular cil' b,
políticas públicas. d propúsim dt' e-.re c.1pín1lo es ofi-erer t>km1.·ntm qu1.·
lyudcu a orderur y map1.·ar Ll cÜ'i<."ll'itÓn l'll turno a 1.ikho partkul.1r. ter-
DUnando con un.t propul'sta dt' cq/i1q11c dd nm1/1ic1 de J't>fítiids. La tesi.~ Cl'll-
tral deJ texto es tiut· t'I r.unbio 1.ie polítil'.a,; ha ~ido un pcrm.tlll'lltl' objt·to
de estudio -Jum.¡ue sin c1pt.1r lm rdlecr(,rl',;- t.111to en la p1.·r;pcruv.1
1 cidu dt· l.ts polítk.b como en b dd prcwc~n de b~ polítk:h. si hicn

Do.:1orn l'II Cicm:1.1,¡ Socu.Jc, con c,pcn JlitLtl en Cil·11c.:iJ l'olit1c.1 pur l.1 FIJnn
México. 1>1rcctor.1 g,·m·r.,I y Pn,tl'~orJ lm·r,u~tl11rJ. I IJ,·,u 1',ll~?llú). , 11u 111
0000-1)41112-11~ 1..2-87'12

de.' forma di.tcrl'ndada. Con l.1 prin1t.'r.l se dhput.t la ct>11tr:1lid.1d l)lll' orn-
pa (ex dlllt•) b r.icionalidad ín~trumt•ntJI l'll ~u p:tpd dl· mcjm rut.1 p.11 •1
gar,mtizar. Je modo efidente y dectivo. l., gcncración de mejoras en lo,
estados dt' cosas quc- consdmyc n lm probll·mas públicos., w,;olvcr. Mk11
tras que 1.·on la scg1.md:1se dcbart: la c1:mr:1lid:1d que ocup:rn (rx J1l>.~t) otm,
objetos de t'<;tudio relevados en d pru,eso dt· las política._,
Nut'stro interés primordial 1:s entonce~ idL·nt1ticar i.:u,ll h.1 ,;ido 1.1
..inb•ularidad dd estudio dd cambio 1..k políricas dentro dd ú mtpn mul
ridiscíplinario de política pública. Buscamos rt'~pondc:r por que: l.1 re-
levancia de su análisis y por qut> pensar L~n un enfoquc L·xdm1vo ¡,.1r.1
comprcnderlo en .tras de mejorar la mirada teórica de lm cambios l)lll'
tienen lugar t'n los prtKt'..OS dec:i'iionales orit·ntados a la rcsoludún dl'
problemas p(1blkos. Aum..1m· l.1 cuestiém dd cambio surgió con el n,h:1
miento mismo dc política públk:1 como campo Je estudio, m1evm l'n-
fo4ues y perspectivas siguen desarroll:índo'ie hasta nuestros dfa,; }' l'' 1:"11
dios en los l)llC nos queremos centrar.
La importanci,1 de rccuper.ir y n.·construir la trayectoria del c.1111 -
bio de políricas como objeto de estudio se acompa1ia Je- tres ide:1~ clJw.
prcsl'ntt's ya t"tt la emer~ncia y posterior desarrollo del cirnpo Jl' po-
lítica públic.l.
La primera idea es que no es posible dilundar qué cambim dl· pn -
lítica~ dd,t"n .idopr:use cu:mdo ya se ha producido un proceso ti<.' poli11
cas, en tamo no '\1..: identifi(1ue si los resultado~obtenidos en h1 re~oh1ci.111
del problema público en cue,;tión son imputables ,t las intervendom·, dl·
polítka reaJizadas parJ dio. Esto se conecta con d interés primigt·nm lh
Lasswdl ( 1951, t 971) en perft.'l"Cionar las :1proxim,1cíone~ metodoló~íl ,1,
y técnica.~ para tener cada vez mayor crrteza dt.' la relación causal l'lltll·
dedsíom:s dl' polític:as y mejoras L'll los pmblema.s que se abordan, 1 y,1
E1to t'S un asunto .¡ue hJ J11:rn~1m:ído dc:~fo lo!> origeno dd c.1mpo de: poliu,.1 I'''
bhc.t ha.,w l.i .tl'to.1hd:id. rnn l.1 \·c:111,1j.1 ,ll· tJlll' hur w l'l.'gistr.m ;av.inü~ Ji n...,p,·• 1< 1. 1 •
to-, a,~ncc:s han mmado ,fünntos rumhos: por un lado. dt"it.a'-1 d perteccion.11111,•11111
y lN> dt' t~·rnka~ .1ltamcntl.' ,l,fülil·ad.is qm.· prov1em•11 de w árns Je: matc:111.111, l '
l'~t.1•lÍ\t11'.1 r t•,·onomi.1, L'IIU\• l.i, rná, unporum,·,: y. por ntm. d~ur.u1 lm a,,.m, <''
en t,~rn1, .1s ,·u.ilit.uh·.1\ om·m:.1ll.i, ,t ,·o1lnr;ir y 11111~1r.u l:1 c,1u"11id.1d .1 p,1rnr ,ll' l., n··
cunstrucc1ón ~t·cucnc1.u de b.5 dersstone-S de poliric.n. tale, como f'J.\trcO de pru, <º"'
(}'rtVW tmmw. llllrr.lll\"',1 de polinc~ (po/it')' tl,lfllllll~') )' Jt'Úh!>I\ CUJJibU\1\1 lºllllll',11,t• :,
(,Ju11/it.11i1, u11t1p,1r.111n ,111.ilysú).
0 pués dt: haberse tenni11.1do todo pnKe'-o de polinc:.t'i. y e) que d f.u11hil,
2111
7. l:I L.1111hm ,•n d c.11npo 11l• polítll'.l pi1hh, .1
1
se,1 e.,· ,mrr en los c:1sos Je los :m:Hisis de la polím::i (p<11it)' amliysis) o t'X
post, en los cstudíos de la polític;t (/1,,/;q, .w,di<.•s).
Lo St'gundo e'i <.1ue 110 hay resoluc ión ,;atisfocrori:1 de problemas pú-
blicos cuando en d pmceso de irnplt'mt'ntación Jt' un.1 política no se
producen las mejora!! c,;pcr.tdas en d cst,ldo de cm,lS dd problema públi-
co por resolver: el llam:ido éx ito de }a,; políticas. Ello demanda la nccc,;i-
dad analític·a y pr,ktic.1 Jt' distinb'llÍr entre cambios t'II la polítil:a (ch,111,l(t'S
,vitl1/11 p1>/icy) y un c;uubio dr política (c/1a,~~c ,!f p,,/i,.}1) . La tra~cendcnci.1
de cst.l segunda idca r,1dica cn qut' b factibilidad del ;imí.hsis de los dis-
tintos tipos de camhios de polític.:J.s ~e J.1 en fondón de que el cambio
de políticas. en <1Í mismo. .;ea una prioridad en b s reorfas de polítka pú~
blica. lo cual no siempre es así. On1rre entonces que el cambio de po-
líticas en ocasiones se diluye y/o pil·rdc su papel protagóníco en t.1le~
teoría$, <.'omo se detalla cu:111do St' analiz:1 d cambio de políticas dc"dl' la
perspectíva del ciclo de la política (policy qclr) y desde la Jd pmceso de
la política (plllicy proms) .
La tercc.•ra idea es que la complt;jidaJ qm· ('ncicrrnn lo~ pmce'\os de
cambio de polítíca.s exige una mirada multifor¿tica y multidirnensional.
que aún no cxiste del todo en la litcmtur,1 dt• política pública. ,l fin de
aclarecer: a) b~jo qué contextos p11/itia>J ocurrieron los cambios de polí-
ticas o es más o menos c!Sperablc- que ocurran: M qué tipo de cambios se
generaron o habría t]U<.· gener:1r; e) rnándo fuc o <.''i pertinente propiciar
cambios en la polítka; ti) cu:ímio Ílll' o c.s net:csario cambiar de.· polític:1,
y e) en qué mt'dida el conjunto de cambios aportaron o es esperabit: que
aporten a la solución de los pmblemas, lo mal exig" tener lo más daro
posible la causalidad o asod:tción emrc la intcrvcnción de políticas y la
mcjor.:i o no de los pmblcma!..
Siguiendo el orden Je 1,ts idl',IS arriba expucstas. L'S posible afirmar
tres cuestioni:s fund:uncntalt>s: ,1) qu<.· el L'amoio Jl· políticas. como ob-
jeto dt' esmdio, p~cisa de ótar acompa11~1do ck an.ilbis téc:nico-me-
todológicos que contribuyan a medir o estimar l,1 c:n1,;,1lidad entre la
intervendón de polític.is y l:is mejoras en los C'itadoi. de cmas para lo"
cualt's sou dísefrndas ,·x
,wt,' o t'X JJllSf; I,) c1ue L'n d proceso de políti<.',1,.
tanto e.,· m1tt· como t'X JWSt, St" hace indispl·ns.1hlc rt':tlízar un Jn:m.,¡~ ex-
plícito del c:1111bio de políric:1<1 como partl' dd mismo pruCl''º• en torno
al tipo de c:unbios di: políticas que füe o t'S necl's:1rio t·ch.1r ,1 .md.tr de,-
211
 Gloru IJd Ca~t1l111 All."111.in
de polítil"as men-ct." que adqukra l'.'ada Vt."Z m:ís prt"pundt'r;1rn:í.t teúrwo
an.1lítica en el campo multidisciplinano de política pública, p:1r.1 J,-.1111.n
en l.t mitigación de los problemas públil.'.os.
la Ofbr.miz:u:ión de este tc.:xto comprende ,d,; ,1part.1dm. En d prí
mero ~t.' aborda la emergencia y los orígenes del campo de p0Jínc1 pú-
blica. por co11sid1.·rar que en este rno111c11to fi.111tfado11.1l se est1blerl·11 1. 1,
pri11dp;1les coordenada,; b~jo las cualt.-..; ocum· la producdón intdertu.tl .11
n:-spt."cto. dando luga.r a dos grandt's aproximadúne,. tt."Órico-analitic.1•, d
.málisis dt.' la política (p(1/ir)' a,,af),siJ) y los em1dios dt· la politic.1 (p.1/if)' ,,,,.
tfü·s). En d <;egundo aparrado w reconstruye el cambio de políticas cbdl· 1,
perspectiva teórica del ciclo de las políticas. dondt." .1qud cobra vida dc.·,d1
fina les de la dérnda de 1970, a parcir dd ,:oncepto f('rmim1d1i11 dr l,r 11t1/111.
m (p,1/ir)' tm11it1ílli11tt) y dt· la relación cmre csm y la t•valuación ,·n d pri-
mer lustro dt" la di,:ada dt· los ochenta. En d tcn·em. sc- :•borda d cJmb1n
de políticas lit."sde la peript."ctiva teórica dd prucc'\o de las políric:t-., dnnd,
al quedar ,¡uhsumido a otros ol~jetos d<.· t>studio propio~ de t"'it:1 p1.·r,pl•,
tiv.1, las prei;~umas a comestar no necesariamcnn.- habdn de! n·nrr.tr~l· t·n
él. En el cuarto. se: presentan las limit.tdorws y críticas más dc.'st.tc.1d.1., lllll'
enfrenta toda ínvcsrigación que precendc explicar el (',mtbio dt• polínc.1,.
mic:m:ras qut\ t'n el quimo. sé' ofrect'n :1q..Jt.1mt."ntos para una agt."nda tim1
r.1 d.c mvcsrigadón que im:luyJ 1.1 pcrunt"nda de articular un;\ pn1pu~·,1 1
tcórico•analírica y pr.ícric;1. construida dc~dc la lógica de l.ls din;Ímll",1, ,h
la política (JJ11/íry dy111m1ics) como pnr.lE-,'l.1:-L<; para cap1ar los caml-lirn, 1'11 )' i/,
polítk,L,, ,l'iÍ como lm pa~os sustanciales que to<.fa pt"r.ipt."ctiva oril-11t.1d., .,1
cambio de políticas y la resolución de los problema,; públic.:m dd,t· ftl11,1
dc:rar. En d sexto y último apartado se destacan los principales h.11l.1Lj.!t 1' 1
manet':l de l.'onclu'lión dt." 1.i reconstrun:ión del cambio de polítk,l, f1 111" •
objeto de estmiio L'll d campo dt.· política públk,l.
La emergencia de las ciencias de política: el
origen del análisis y estudios de políticas
Desde los orígenes ti111d.1cion.1h.", dl'I c.:.unpo lÍt.· polític,1 públKa l·o11 11 '
,·iencias de política (p11/ic)' scic11n·s). variaii h;m sido lao; inquit>rudc.·, Y prl·
gllllt,l, quc lo h.in hecho Jv.mz;1r t:n tt'.·rminm h.'<lrico-;. Un.1 lk <.'11.,,
prov1l"nc t.•n t."spccítko lid "ii'11t1do on~inul haju d cuJI l"lllC~icn 111 l,1'
"ti,
7 El L'.llllbm l."ll d c.1mpo <l.:' polítu::.1 púbhc.:1
cienc:ins de: polinc::i: l.1 búsquc:d.1 de: Ja,; mt.:ion.·s f<.)rnus tfo re,;pondt·r .1
los grJnde., problemas ,k la dignidad humana. hoy usualmt."ntc :munidos
como wii"kcd pn1/ilc·11u. ' El significado l}llt." toma In frai.e "las mejora~ for-
mas" respondt· ,1 h1 exi~l'ncia de a~t.·gur.1r t:,· mrtt· respuestas que guardcn
consístt.·nci,1 lógica t·mrc IJs decisiones. las acciones y los resultados bu!<-
ado<;. desde un:i perspcctiv,1 r.1donal.
En d plameami<.'ntO de Lasswdl dt.'stacan dos formas de apmxíma-
ción J h1 política públii.:a: d Cil1wá111frm,1 t'II (/,m,,wl,·,(\!<' í11) el proceso dt."-
cis1on::iJ de política~ y d w1111ci111i1•nt1• dl'I (Jmowh·,(~,· •?n proce~o d<.'d~ional
de políticas (Lasswell. 1992}. La primt"ra St' refiere J un tipo específico de
indag.1ció11 :1 ina,wra di.' análisis de la polícka (p,,/i,}' ,m,zl}'sis) para adop-
Clr la política "mejor posible" ;mtc un problcm,, público en el contexto
de restrit·cíones qm.· se cnlTt."nta. L.i se~'Unda se refiere a los t."Studios de la
poliucn (po/iq srmli,~~). una vez qut." esta t'$ adoptada (Dd Castillo, 21114.
2017). La pcrspt'.ctiva teórica que alimentad análisis es el ciclo de la po-
lítica ~J1,lir)' q 1d,·). 111ic11tras que los C!Stud,ios recibt"n por lo gcnt."r;1l msu.
mos de fas tt."orías del proceso dt> polítka (th1wÍe$ t!{ p,1liq 1m1a•.ss).
Para comprender los dt'batcs l'll torno al cambio ifo políck1,; dci.dl'
dicha.~ perspectivas teóricas rt'sulta primero nécesario ll:m1ar la ,ltt'nt.·ión
10bre la singularidad de sus tesis y fündamt•ntos. Ello contribuye ;1 or-
denar y a comprcndt'r la v::i:;ta litcmtura que ,;e pmdu,c en el campo de
política pública. Lo ,llltt."rior implic.1: a) comprendt'r la propuesta tt."óric:i
de ca.da una en ténn.inos genérkos. t'S decir, tJU~ tipo de ..:onocimit."nto
se prett'nde producir en los análisis de polím.aS y en lm estudios de poli·
ticas; b) identitkar cómo St." conct."ptualizan t'll cada una las polític;1~ (J,a.
licies) misma.~;,) identificar cómo St' ronceptualiza el cambio de políticas
en cada una y qut: tc-.i~ o hipótco;is 'iC sostienl'n en l.'U:HHO al cambio dt·
U cxpn.-~ií111 ll'id,tt'd ¡m•l•lrnri pruvkfü· 1k prinnpio, de In) ,crt,111,1 (Rntd y \Vl·bhcr.
11)73), y (011 d l;i ,,, qui~<' tr.L,mitir l.1 dili, ult.1d d<· 1l·,p11mlcr .1 t·,t,· 1tp11 ,¡._.. pmhlt·-
ma\ J.idu que c:x1¡:l'll i111,·rvc11dum:, 111úlripl1·, ,l,·ri,·.1,l.1~ d.: ,u 11.11ur.1l,·z.1 nn1lt1t·,111-
sat.b e 111t.:rdcpcndt•11c1;1 ,·mrc lo) componente) qw: d.u1 ungcu .i lm problemas. S111
embargo, 111:í~ ~dl."ntcrncm,: sc Ju concluid,, qul' la futnplttlilfad ,k cStl' 11¡,u dl·
pmbll."m;i~ t1t·nc lllll' wr ,·011 qm· ,1} a In lar~u del t1t:mpo l.l~ ddi1m·m11<·, de '''"''
problema.~ cambinn .1 un.1 m.1yor wloó,l.1d llll<' l.1 ,kl ,1u11h10 de IJ, polit1,:.1~ ton l.1,
que 'IC cnfrl."nt:m, lo cual '-"Xplica d,~;il¡,.>tma n1J11cr:1 ~u no rC'Solm:ión, r con que l1J no
c,mtt'll 1'011\\'ll'm cn n.-l.,c11ín con l.:1 d1·1imnón de lo, prohlcm;t~. lo ,¡ue t·xph,.1 qui·
no h,l)\ l 1111,1 .,c....p1.1c1ú11 ~rnc:r.1li1.;1<l.1 ,l.· J.1, l'olíti,-a). con implic,Kirnll'~ diwr,J, p.1r.1
lo~ ~11h1t·rnm y ,us µc,lh>II<-" p(1blr,·:i, \lkkk,·r'l, l::....n¡:,·r v \d1<1ltcn, :!111 7).
:?tl

políticas, y d) cuált's h,m sido los principales h:illaz~m de cada una. I:11
este apare.ido sc desarrollan básicamente los primt'ms llos inciso,; mk·11-
rras c¡ue los demás tienen lugar en los subsecuentes.
La intención dd análisis dl' poJítica:. es prudu,:ir la 1mjor inti.mn.1
dón y l·(mocuniento posibk para tomar la mejor Jltt'rnativJ de polit1
cas posible t.'tl fi.mciém de determinados criterim --dencro de lm n1.1ll·,
suelen ,;er preponderantes los de costo-bcn1.•ñcio-1 (reducido:. a valor 11111
ncurio pre'lentc)- y cuál es la mejor torma de medir b efoc:tivid.1d (1111-
pacto) dt' la polític.1 t·n cuestión. En cstl' caso, las fimciones de ,·an.1bll·
indt:pcndientc qued:1 a cargo de las políticas en su sentido más tc\:ni-
co (c01l1unto de e'itrategias y acciones sccucnóales orientada~ a 1111t1-
g,1r un problema específico}. en tanto que las Vllriables dcpendietltl·, ,011
lm rcsultados d1.• las política,¡ en términos de su impacto (mejor,1~ 1.·11 lm
estados de <·os:1.S 1.1uc consmuyen el problema público a n.-solvcr). h.\J11
una lógica de obtener bendkios superiores a los costos (de~cmpc:iH,
económko).
lJado 9uc la finalidad es identificar, en un momento d.1d.o. cu.il 1.•,
l.1 decisión óptima de polítirns que asegure los mc:jores impat:tm o rnn
lución dt.· determinado problema púhl.ico, en consecuencia, la priond.,d
dd análisis descansa en identificar las aproximaciones más viables. 11ll'lll
dológic.i~ y técnica.,. para dilucidar c.,· 11111c la~ opciont'S idónc.1~ 1.·n ti·r-
minos de di(.·íl'111.:ia y cficaci.t dentro de un menú de políticas pmibl1.·,
De esa forma, se asegur.1 que d diseiio de his políticas rc,;pond.1 .1 l.1 c,1u-
"1fü.fad polítka11-rcsultados (Dd Castillo.2015).
Enm.· t.mto, los estudios de políticas tienen como propósito pmdu-
c1r la mejor información para conocer y comprender la lúgil'.1 1.¡ul' ,ub-
yace y orit.·ma d pnn:cso dt::cision:il de las políticas de un gobil'rlltl b,1J 11
un contexto cconómko, sociopolítico y sociocultural espc.•dtil'o (1.•ntrl·
ocros). De mi modo ,;u Jtención e,;t.i en lm demento;; 1.Jlh:.' imt'n tl·lll' 11
Al re,ptcro. o oportuno 1r,1cr ;1 rnkKión :Ll,~unas p1mtu:1hz.1no1w~ d, Ltu, E.i\!!1111·11
.11 .1bordt1r l:1 l'llll'f~l'lld,1 y dl''-lrrollo d1· l.1 polítk.1 púbhc;i ,· 01110 d1S\'Íl'li11a 1.·n M_<·
xko. Dc~J1• ,u punto d1.· \'l\!J, "cl prmwr t·lúto <lt· l.1 l·voh1c:1ó n ,k l.1 d1" 11•1111 •1 hi,·
la pi,nlidJ dl' ~u ,·.irk tcr 11111l11-1nrcrdi!ic1pli11:mo, que iul' ,usunmio poi el cuh•,111<
11
111li,IL-;ci plin:1rm dd amih~1s cconóuuco. qut' an:ntu.1ba 1.i r.11·1011.1lid.,d ) ,·füicn• ·
dd ~-l~to lÍl' i.b politila, (p,1rticubrmt'ntt· l.i, ~<11:1alc~). h,1,t.1 d puntu ,·11 ,¡1a-. l-1 •1~
1
• 1111.1
1..lp · .t1>:1m10110, ,u 110111lll\: ot1gm.i.
. ' 1 y 11,·go. J 11.1mJr.t· .Jll.l·¡·"'' , 1e pol't
I ll,1'
,111,d)•sis) .. (A~1il.ir. 2111 (l. p. 2J).
21-1
7. El c.nnbm en d campo de política pubhc.1
e interactú:111 entre si 1.•11 d pmce~o decisional de polític,1 pt'1hlíca l'l1 llll
periodo y contexto dados y respecto a una particular área o tem:it1l·,1 ilc
política (Del Ca,;tillo. '.:W 17).
Los estudios de.' políticas bust·.111 comprendt>r y explü:ar fX p,1sr l.1
lógica con c¡uc se tomaron las dern,ioncs !>obre los asumos públicos. St•
ar1aJíza la rc:construcctón de las decisiont.·s y acciones del pas.tdo par.1
comprende-r la~ dt.'cisíon~ de hoy y ,·imali.zar mejor la:- cleccione'\ en d
futuro en término~ hipotético-ideales, aunqut' esto último en muchm
contextos uacional-cstat.ilc-s y en diwr,;as comunidadl·s de.~ l''lpeci,tli~ta~
no sude sucedt'r (Dd Castillo. 2017). Una frmna de entender csra rc-
construcció11 e,; a nl.lm·ra de dcc:onstrucción o d1.·~ma.ntdan1it'J1to (dís-
ma,itli,~g ¡mblíc poliry), en el sc:nrido que le: d.m Baucr, Grcen-Pcdcnc.·n.
Héritier y Jordnn (2( 112).
En general, los t>.studjos de politi<:as tratan dc invesrigaciont's cuyo
interés es dar orden y sentido a las de-cisiones partiendo de lo que Sl' de-
nomina rastreo de procesos (J.m,a·s.--rr,1d1{q) (Bmdy y Collier. 2lll 1~) o la
narrativa de políticas (p,1/icy 1111mui11t} (Kay. 211116), l·omo metodologías
orientadas :i ídt'ntificar las cadt'nas y mt•c.mismos d(' causalidad entrl' l.1~
variables que detonan el cambio y los rcsult;1dos de e~tc. Por lo comt.'m
quien hace la función de variable independit'ntt' e~ el contt'xto de la po-
lítica (p,,/icy úl/llcxt) y la varbbll· dcpcndil'nrl' son las polítk.is~ (Méndez.
1993; Bazúa y Valenti. 1993). Lo <l~1:ablc: cs podt'r ofrecer recomenda-
ciones genéricas de politic,1 públil'a 1.1ue se derivan, en buena medida.
del cxamt::n de los resultados dc haber put'sm l'll m:m:ha una detc.•rmi-
nada política pt1blica.
El foco de att.>nció11 dc los l'Studios dt" políticas está en comprt'n-
der y explicar cómo y por qu~ ~t· co111:u1 cierras dcc:1,;1onl'S polítk.1~
(¡,1)/itícJ) y de política públira y rnn c.¡ué rcsult:-idos. Dc.·sdc e.mi visión
se prioriza la descripcíón y .rnálisi~ de lrn. procesos y la din:ímka de
las decisiones y las políticas (ptilicics), para dar ('lienta dd <.:ambio en t'I
Proce'\o de políticas eu f1.111ción de su concexto. de tal manera 1.1ue st'a
• Acudo .11 fl'CUr<o mctuduló¡.:k(> dd 11st, IÍl' d1~1i11r.1~ \'.1rinhl1:, (dl'l'l·ndkntl', 111dt·p.-n-
dicnt1:) .1 tin dl' tr.1mmiur de form:1t·S<¡ucru:ít1cl el ar¡:,'lm1cnto cc:mr.11 I.Jlll' ~e so,u.:nc
en t·1t,1 t o111p.1rJción. De 11111¡...'\111.1 nunl·r.1. l·I usu dc c,11: n·cur~t' rncwdulu¡.:1<'0 111·m·
(J>t'1¡,) la mtc11L1Ú11 d.: mu,1r.ir rdadu11c~ lilll·,111:, 1:mn• d , unll' Xlll. l.,~ pl•lí1k.1:, pública~ )
los n"uh;1dos/ i111p:i<"tn, dt· h:1hl'r pul·,-w ._.n 111.1rd1;1 c11·r1.1, polÍII C";I~.
.?15

posible· t',t.1blt•l'Cr rd.tc1011t's de asociación entrt.• J.,s polítk,1i.. ,;u.. nm-
tc-xtm y sus rcsultadm (Del Castillo y Azuma.211119; Wor;h.nu ••'WU).
E~tc upo dt' estudios por lo gener,tl e'\t.l suste11t~1do y orientado por
cncuadrt's analíticos edéctKos disciplinariamt•ntt.• hablando. c:uy.1 l't)IJ-
tríbuc:ión radica en l:1 descripción y comprt'nsión ,k· la manera en <JUt·
lm dccisore~ abordan t.'x1cosament1.· o no l.1 resolución dt' probll·m.1,
públkos.
Además dé l.1 dif~rencía y;t ~eiialada rd.ttiv.1 a lo ,·x ,mri: y ex f'C>::r. ut1.1
divergencia t..., que en d amilisis de política~ d objeto de indagación ~011
las políticai.. en tanto que c:-n los estudios lo es d proceso de las polít1-
l·as, entendido a grandes rasgos como ),1 inter-.1c<:íón entre los contexto~
y actort's politícos (pi>litirs) y las políticas (¡,,,licifs). Esto se traduce en t.)lll·
las polític-Js en lo~ anáfü,ii. son :1sumid,l!i ('.\' 1111fi' como productos dt.· u11
proceso dccisional en Cllr~o con timdamcnto dcmífico-técnico. mit'tl-
tras que las politícas, en los estudios, son asumidas t'X f)tJSI como produr-
tos de decisiones Je política., en las 4ue los criterios cícntífico-técnirn,
no son los únicos e incluso suden no ser los ti.mdamenralcs cuando dt·
problemas de política se trata (Dd Castillo. 1017).
Dad.b las diforcncias, pero a b vez hi deseable complementaried.1d
emrc ambo" tipos dc aproxim.u:ioncs a las políticas. podría ,1sc::vcrant·
que d mejor análisis de políticas es el qut' esri basado en un buen e~tu-
dio de polític:as como se propone al final de este texto bajo la deuomi-
narión dc t't!f;,q111· tld ,,m1/1fo dr ,,,1lítit'l1s.
EJ cambio en la perspectiva del ciclo de las políticas
En este seb•,mdo apart,llto se reconstruye el cambio de políticas dl·sJl· l.,
pt.~rspectiva del ciclo. Sc :tsumc que: el <::unbio de políticas quedó ~uh~11-
mido o atrJpado básicamemt: en d dcbatt' rdativo a la terminadón lk
política!, en d marrn de la emergencia de las ciencias de políticas y m,i,
tarde t•11 torno a la relac.ión t•ntrc la.,; fases de terminación y ev::iluaci,·111
de polítka..,, Dt.·ntm de dichos debate:.-,; c<i posible ubicar por lo mc111 1 ,
-.:u ..ttro momentos c¡ue .1ban:;t11 la.., década-, de 1970 y 1980.
El l'rim,·r,, corresponde a la emergencia dt' las ciencias de pnlitt
cas con Harold las~wcll a Ll cabeza, quien buscab.1 la r.u·ionalidad i' 11
d pnlfC'iO político dc las decisiones mccliantt' la construcción rib'l.111.1 '-'
21(,
7. El c.imb10 en el <.1111po de polínc.1 púbh.-,1
dt' eviJcncia para ílumí11.1r l.i coma d1.· decis1one'i oric11t.1da .1 l.1 rt·~olu-
cíún dl' pmolctms públicos (L:isswdl. 1970). Como rc),ultado. d cam-
bio de políticas quedó casi del t0do desdibttjado. A través de ur1:i de l.1~
obras centrales de Lasswdl {1971 ). es posible infonr que dcsde ,u en-
foque el cambio qut• intl'rt'sa idl·ntificar cs el G1mbio de tipo político
(¡,,,litiml dut11.ec). como elemento explicativo-causal de posiblcs c:unbío,
dt" políticas.
Pam La!'>swell. 1:1 rnt:i para idcmitit.:.1r mlt's cambio:. políticos frmm1
parte de la última etapa de su modelo de políticas constituido por sie-
te fases denominadas "fondones": íntdigencia (1 ). pmmoción (2), pn:s-
cripción (3), invocación (4), aplkadón (S). tcrmin.tción (6) y valoración
(appmis,,n. En esta identifica tres tipos de evaluación: la d~ política (¡1,,/i-
cy a¡,prais<1n.1.1 tie impacto (imp11a .ippmi.~,,n y la constitutiva (cm,scít11ti1't'
appmisan. Esta última busca t·xaminar el pmccso dl'cisional p.1rn "iden-
tificar cuaJquil'r rmtrbfo ¡,11/ítirt, insignificante que haya tenido lugar t.'ll
las posicioncs dt· poder a nivel individual. grupos. perspectivas u ope-
ración t... ] a tin de Vt'r ,;j las tluctu~Kíoncs c::n el poder se dan dentro
de los límites cíclicos característicos del contexto o llegan a conwrtir~c
parcialmente en cambios estructurales" (Lasswell. 1971, p. 77. Traduc-
cíbn propia). St:brún él. las innovacione\ (cambio-. políticos) pueden ser
calificadas de "reformist;ls .. o "n.-volucionaria,;" y" contrarreformistas" o
ºconttarrevoludonarias".
El st;~11t1ti,1 111omi:mc1 corresponde al último lustro dt· IJ décad.1 d1.·
los setenta, periodo en d qul.' se distingue un conjunto de texto'\ que
llaman la atendón sobre la relevancia de la fa.i.e de la tt'rmínadón de
políticas en el ciclo. Si bil·n ht.>y sc acepta qut' d cido lo constituyen
básicamente cinrn foses (ddinicíón del problc:ma. agenda. lh'ietio. im-
plementación y ev-.i.luadón}, a finales de los sc::tenra Sl· reconod;1 una
fase más: la terminación dc políticas. Entonces d ddrnw ~t· rentró t·n
cuáles eran los criterios par;} decidir el fin de una política y en nmse-
cueucia pensar en su sustitución por u11:1 nueva altern.ltiva dl.' políti-
ca. Sin embargo. como parte del c1clo, la sustitudón (c:unbio) de: un.1
política por otra no adquiere suficíenre rdt'vancia teórica. dt' a,¡uí que
el análisis dd cambio de politkas terminó por diluír~e. Las prc:-guntas
clave buscaban encontrar los tnt'jores criterios para dt'cu.lir l.1 tt•rmína-
ción o no de una política, pero no d cambio de política~ rnnm objl'-
to de estudio.
.217

Lm tl'Xtrn. que constituyeron parti: central de t·~tc di:b,m: (ilani.1d,.
1976; Di:Lcon. l '>78; Un:wt.'r, 1978; 0111:11. 1978: CJtm:rnn. 1978) focali
z;m ~u atención t'n t, etapa dt.• la tt·rrninación de poütic:i~ y coincidc.'11 1.·n
que se trata de un pmc~o político tanto por lm criterios con que st· tkn-
di: la finaliz;1ción, como por l.J intervención dct actorc~ en di<:ho procc,<,.
Pero no ,maliz:m qué ,ambio, en IJ política o cJmbios de polit1ca h.1brí.,
lJllC llevar a cabo para n:solwr d pmblema público en cut·~nón.
Eugenc ilarcf.ich es uno dt' lm primero~ ,1uton.-~. de~pué~ dt· L,1, _
"-"di, en abordar la terminación de polinc1, como objeto de estudio. \'
l.1 considera L.ma fast.• c~1.:.1Salllt'lltl" c:sn1diada debido a que son poc1, 1.;,
polítka~ cxplícit.nnentt· urmi11ad.1,. J>.1r.1 l3.1rdach ( 1976), ~¡ bit·11 )., tn
mii]jción dct polític.1~ }' d cambio dt· la~ mi~m.is es un prtKt'~o polittl,,
dítkilmctntc ocurrt•. de tJI \Ucrtt> t¡ue para este autor c.-s m,i.; factihk· l.i
c.•stabilid.1d l(llC el t:.1mbio cit.- polític,t'I.
13rewcr (1978) coincide con Bardach en cu.uno,\ b importJ11c.1.1 y
diticultadc.'5 inherentes quc cncic.-rra d proce-.o de terminación de poli-
ric,1,;. llrewer rdierct que.junto con la terminación. mbrt·vtcnc w11 frl··
cuc.-ucia el rcemplaumiento de las expect.itivas, re~las y práctil:J, lllll'
favorecen el cambio de polític,is. Terminación implica que .1lgo ti11.1h1.1
y que .11 mi~mo tiempo algo empieza, en un.1 especie de \Ust1tuní111 d1.·
una política por otra.
Por su parce, J>ewr Delt>o11 definc.- que J.i ternun;ición se refü·rc.· ., J.,,
organizaciones pública, y a 1.ts polit1rn~ y ¡¡ lm programas. c:011 ti1l'l1 c.·11
esto úlnmo. Y como hay polític~ que no ft11.11izan del rodo. e,tc.· ,1111111
pl,llltt'J d conct·pto de ternúnación parcial (Deleon. 1978). '.')c.> h,tl'l' po-
sibk· emcmcc, observar una di11:1mk,1 de cambio y cont111md.1d t'II fün
ción del concepto de ti:rminación que ,;e adopte. Es plausible int~·nr qu,
la terminanón de polítka., favoreet· d cambio en canto l}lll' l., ter111111.1
ciú11 pard.11 c.'Onduce a la continu1d.id.
Por último. Robert lkhn ( 1Y78) coincide con lo, JU ton·, lllt'lll '''
n.idos ,obre la percepción compleja y política de la terminadún. pl·rl' ' 11
aporte al debate radica en proponer y promover doce 111d1c.1dl1rc, \¡l tl'
corresponden a al1-,1unas tácticas política~ de car.ktcr ~e11er.1I p.11.1 foil·
trihuir J un proceso etet:rivo de tt-nni11ación de polítH\1,. proµr.1 1n 1'·
proy,•cto~ y organiz,1cione,;. Y .nmqut: su a1úlisi~ deJl lcn:i(llll'' p11lit 1
cas para lm tom,tdon·~ de dccisione<;, l,1 atennón qul.' dedK,1 .11 "·,unt,,,,
1.·, l",\\Í nula.
21>1
7. El i:Jmbio en d c.unpi> JI.' politki púhh,J
El wrra 111()111c·111,, 'ie ubica en d primcr lustro de ),1 déc.1da c.\t: lo~
ochenta y rt.-spondct a la exígencia de ofrcccr 1.:erteza al proceso dcc1'iio-
paJ rdacionado con l.1 termmación de políticas. En este contexto. el de-
bate buscó articular las fa~es de terminación de políticas y dct evalu.1nú11
bajo el supuesto de que la terminación debiera c.•star <;ltstentad.1 en lm
~uludo~ producto de 'ill t•valuación. St· p,lrte de una nueva percqK1Ú11
Jd proceso de políticas; pasar de u1u vi,;ión fragmt.'ntada por t:1scs .1 1111
ciclo de polítir.is constituido por etapas concJtenadas (Dt>Lt'on, 198.3).
Se visualiza así la ncce-;1dad aprc.•miantt' dd vinculo termin.u.:1ón dl· po-
líticas y ewluación. acompai\adJ de do'i preguntas nu:dul.ires: ¿cu.iJc., sc.m
)os mejores critérios para dec:iilir cuándo tcrmmar una polítir,t? y ¿cu.íl
es b mejor perspectiva dt• cvalt1aciót1 para identificar si un., polít1c1 h,1
respondido a los objetivos que se pbmeó?
Peter Oeleon e<; uno de los primeros autorc'i que plantea, dt•,de
la per..pt:ctiva del ciclo de la~ políttcJs, l.t necesidad de mimr y analizar
de forma secuencial l.1s distim.i~ fo\CS, argumentando l)lll' se trata dt' fa-
ses concatenadas onent,1c.ias hacia un propósito concn.-to: resolver pro-
blemas públicos donde convergen la.~ dimensiones política y de polític,1
como parte dd proceso de políticas. Prioriza entom:c'i la dimensión po-
lític,1 de las políticas (üeLeon. 1983) para trascender el descuido ,uulíti-
co al que era so1m:tido con ,¡u, importantes repercusiones ncbr.iri,·as i:n
la comprensión dd ciclo de políticas.
Dcleon bu~ca identificar el criterio con el cual ,;e: tom.111 deci-
siones de tcrminactón dt' polític.is en d mundo de.· l.i práctica de go-
bierno. Señala qut' cxhcen por lo menos trt·s critenm par.1 dio: n) d
imperativo financiero. b) l,1 dicirnda gubt"rnamemal y r) lo políti-
co-ideológico. Asegi.1r;i ()U<.' en rn.1lquicr protéso <.it- terminación de
políticas se privilegia este último. dctbido a c¡uc por lo ~cner.1I 110 ~<-'
Produce rú se cuenta con infornución completa <;obre d desempetio
de las políticas. E\tO e~. que d criterio político prima a folt.i de mfor-
111ación completa. con consecuenciai. negativ.1s p,1ra los <.uput.--stos bt:-
neficiarios de las políticas.
Por \U p,1rtc, U.1vid Dery (1Y84) ratifica que la tt'r111in.1dón <lc.- po-
líticas cts la etap:i posterior a la evaluación y ,¡uc lo l.'sper.1ble t'~ que est.1
última ilumine el pmcc.-so deds1onal de tt•nninación. Analiza el víncu-
~ terminación de políticas y ev;¡luación a través de '-Jlllcncs toman de-
Cisiones sobrt' d dc.~rmllo y futuro de h, polítka~ y dc:stJl..'a dos tipm
 <:luri,1 1>d ( .•1,11lln Al.:111.iu
dc dl'CÍ'IOTl'S: rcforrn.1dort.', y polít1c.:;is. l'ar;i lo-; rcform.1-
gu:1rlfülllt:'S dl·
dorcs. d criterio que: ~atisfan.• la dcci<;jém d(• tinaliz;1r con un:.. polít1r.1
en particular es el cumplimiento de Qbjetivos. En cambio, para lo~ 110
rt~formadores el criterio dl· terminación dl.' políticas dcsc:lll'i,l l'll hul'-
11.1 medida en rontmbr el ~asto gubernamental. En .unbos C.lsrn.. l.1 t1:r
mm.lc1ón de política.,; representa un .tito en d camino a fin de evalu.11
el d esempeiio de: las políticas, cnn base en los objetivos para lns n1.1h:,
ti.1cmn diseñadas.
E~ de la mayor rdevmKia recuperar los :1portes de Giandmul'lllru
Majonc, quien logm llam:ir b atcnción sobn.· d hcc ho de: (Jlll.' la pnspL·c-
tiva del ciclo pierde de vi~ta los cambios y l,t l'Ontinuidad como c'l t.1dn,
inherentes a las polícica'i (M,üone. 1989). Su reflexión 'iobre d cambio 'l'
,k·splicg-J l:!11 d marco de lo que él mismo denomina una teoría dd lil·
sarmllo de las políckas .t pmpósito de sc1ialar qué elt~mt.·mos no tidw11
falcar para comprender qué explica y cómo cambian las políáca.s. l k,-
tacan dos t."onceptos: espacio de polític:as y comunidad de políticas. C o11
el primero ,¡e refiere a la e-sf't-ra donde se genera el cambio endó~eno d~·
las política.,;, y con el segundo a los especialistas que comparten el Íntl·r¿.,
en ciertas políácas o a] co1~jumo que guarda relación t'ntrc clla!i (M.~jn
ne, l '>89, p. 2.08).
Majone 'iefütfa que las políticas 'ie componen de un núcleo y llll.l
periferia. El ni."1deo corrcsponde a b parte estable de las políticas y l.i p1:-
rit~ria a la más t1t:xible. Cuando cambia el núdeo, ~e habla de un ~ r.1t1
cambio en la política, de una "revolución antes que evolución" (M.~j,>IW.
1989, p. 195), mientras que la parte peritcrica --que corresponde ,l pn 1
gram:h de.- política.,;, de acuerdo .1 e~te .mtor- cambia o pucde c.1mb1.11
con mayor tlexibilidad.
El c11c1r10 tJ111111,:11to se distingue sobre todo por planteamiento~ que
pl."se a que: artícul.m la t.·valu:1dón e inclmo la implcmcntación n 111
d cambio de políticas, no recuperan las discusiones y debates de l.1,
décadas dc los setenta y ochenta. E~te momento st: distingue por un
d1mulo de ar~umentos que no nc:,·c:sariamente responden a la ~k
fonsa de una te,;i,; o postulados específicos, de hecho. sus pumo, dL·
p.trtida ~un preguntas muy amplias rdaciunada!> con d éxito o fr.1c,1
so de las polítkas (Anderson. 21103). En c:stc: caso destaca un mo,.1h ''
de aportc'i cuyo eje son d cambio de políticas desde b prescnpn° 11
(Anderson. 2110 3;Theodoulou y Kotinis, 21113),jumo rnn otro" pi.in-
7. 1:1 c ..unb10 en d .:ampo tlt• polit1<·.i pubh.:.1
te-amiento~ q111: son import.tntl~S porl¡uc contestan pre~unt.1s dJve
ta.les como qué explka el <:ambiu de política!°> y cuántm tipos dl." c:un-
bios de políticas es po,;ibk idt.·ntit-icar (Howk·tt. Rame~h y Peri. 2009;
Dente y Subirats. 2014).
Sin embargo. una de las tcsb má~ notabk·., l)Ue t.fütin~cn :t esrn eta-
pa y que ,¡e de,;peg:i de los planteamientos de los tres momentos a1m:rio-
res. sostiene que las prob,1bilídades de cambio de política.~ son mis altas
qut.· buscar ~u cer111111ación, ya que esta última genera alt.o~ costo!> polí-
ticos y consecuencías negJtivas para los beneficiarios dc las polítt,-.1s en
cuestión (Theo<loulou y Kofinis.20 13).
Aprendizaje de políticas
D esde la lógica del ciclo, hay otras miradas <.1ue buscan explicar d c.11n-
bio de políticas. Es e] caso del aprendiz:ljt' lie la política (p<llíc)' lcami11g)
comu pare~ de la etapa dl' imph:ml·mac:ión y d concepto di.' dinárnka
de políticas (policy dynamics). bajo d cual se busca hac.:er visibh..· el mo-
vim1c11to de las políticas como un atributo inherente a su existc:nd;i
(Rose, 1976: B:mfach. 2(1{)6; Bek.kcrs, Mermo y Scholtcn, 21117). La lli-
námica de políticas es contemporánea del ddo dl· políttcas, pt'ro su
planteamiento se acerca mfü¡ al Je las cc:orías cid pmceso por lo cual ~e
abordará más abajo t'll otm ap,mado.
A prendízajt· de la política (p,,/ic}' lt•dmi,~I!)
En cuanto ,t la relación entre aprendizaje y cambio de política~. tenemoi.
una muy importante veta de prodlh::dón cuyo eje an:alícic<.> l'!, prel·lllil-
mt:nte el papel {)lll' jUl'ff.1 el .tprendiz:üe en lo~ pmct.',;os ,fo r.1111b10 d'-·
políticas (Hedo. 1974; Rose. 1976; Salx1tier. 198H;Jenkins-Smith. l988:
Hall, 1988; Bermett y Howlcct, 1992).
D esdt" esta mirada. uno dl· los morort·s par.1 nm~idL·r,u el .1prendi-
t.aje de política!i l'Olllo lktonador lk· cambim mdíc.1 en dt.·safür t:omo
Qplicadón fundarm·nml dt.·I c:1mhio l.t,; teoría-. que .1punt:il.m d rnntlk -
to como l"St.' di:mn.tdor. Descfo t.'Stt.· :ingulo. St.' distmguen v.1rim t:, mdim.
como cl dt· Hl·do ( 197 4) y su concepto de aprendíz,üe de polítit:.i.,. J>.11-.1
.?:?!
 Gloria Dd Castillo Akm:in
t'~tc autor. el .1pn:ndizajc se traduce en lecciones de: políticas como lega-
dos del pasado {fllC dan pauta para promover nueva,; respuestas gubern,l-
mcnm.lcs :1 los problcm~ púbLicos.
Por su parte, Sabatit'r (1988). con su noción de aprendizaje orienr.1
do a la política (J,,,licy ,>ritwt·ti lt·,1mit{',!). sostiene que el cambio de políti-
c.'.lS c.-., prodtKto de alteraciones rd:itivamemc durables dt.· pensamit:11t,h
e ideas t.·11 los sistcmas de cree,u:hl,; en un subsistcma de poHticas dettT
minado. Quient."s protagoniz:111 e impu.lsan los cambios son las que i·l ll.1 -
ma coaliciones pn.)motor.is (Sabaticr, 1988). fa decir, actorcs ubícadm l'll
distinta,; parte., en un sub,;istema de polítkas o fut."ra de este, que comw-
gt'n en b necesidad de detonar cambios de política" con base en l·om-
partir un co,tjunto de cn.-enci;1!\.
Rose ( 19H8), c"on el concepto de aprendizajt· de 1(.Cdom·, (lt.<s,111
dmwi,irt). se refiere aJ proceso mediante el que políticas y programa~dl'\,1-
rrollado,; en un p.iís son emulados por otros (tr:instcrencia de polític.1~) y
ditirndidos (difusión de políticas) a través dd mundo. Para R()se. la .1dop
ción de políticas provenientes de otros espacios territoriales c::1 un ripu
particul:tr dé aptc1hfü,1je con el cual los tomado~s de dedsione'I aprrn
den de experiencias positivas y negativas (véase- d capítulo de Dm,.mµ~·
Laguna en este mismo volumen).
H:ilJ (1988), rnn el concepto de :tprendiz.tje social (S(IOlll ft•,1m111~1.
asume que- el cambio dt.' política~ L'S parte de un proceso social. l{on
CÍl' el tomador de deá;iones intenta comprender qué falla y <.)lit' 110 1.·. 11
cl pnxc-so dé' políticas. Por su parte, Etheredge (1981). con el térm111 11
apretlliiz:tic gubcrn::u11ental (~m1en11m•11, leamí•(~). parte de.· una pt'r;p1..·d1
va org:1nizaciona.l por lo qut· tocahza ~u atención en el proce~o medi.11H~
d nial los .gobiernm incrcment;m m intclí,,cncfa ;:, como una ruta l1.1n.1 d
c:unbio de polític:t~. Par.1 Echeredge, el c1mbío es producto Jt' l., ,Kurm 1
laciún de conocimiento y de nuevos vaJores dentro Je las imtitlll"lPllC' '"
entn,· sus miembros.
Uno de lo~ últimos aportes en t·st:1 línea es d de Moyson. Sclwl
ten y Weiblc (2017), quienes se ocupan dt' los lmecos emre apn·ndí1,1-
je y cambio de política:>. t'ntt'ndicudo que: ,1) el apn:ndiz:Jjt" de polítH 1'
no es d único foctor que propicia d l'atnbio: liJ el aprendizajc dt· po-
líticas por sí nl.Ísmo es cnmplt:jo. y que e) el ;lpn!ndiz~jé' indiv1d11,il 1111
lleva. nt'ct.',¡ari.unente. a u11 aprendizaje colectivo pJr:l gt'lh.'r.tr can1b 1•>'
de polític.1s.
.,.,.,
7. El (.t111bm en d ,·,1111po de polittcJ púbh,·.1
El cambio de política e 11 las teorías
deJ proceso de las políticas
En este aparcado St' da cuenta de cómo ~e ha abordado el cnmbío de
políticas desde las teorías del proceso de las políticas, mismas que se h,m
desarrollado a partir de l.ts crítk~ formuladas a la paspcctiva del ciclo
de políticas, especialmente dcsdt• finales de la d~cad,1 dt.· los orhcnt.1.
Autores como N:ikamura (1987). Sabatier (1991) y Sabaticr y Jcnkin"-
Smitb (1993). h:m criticado y cuestio1udo d cido de políticas como
penpectiva teúrico-analíti<:a para <'Onocer r comprender la complt:jid.1d
del proceso de las polítk:ll, públicas.
Estos autores destacan qw.~ lr1 perspt•ctiva del delo de políticas et) no
es una teorfa desde el momento en <lll" no e11tahl.1 n:1.tciones causalc,
entre las etapas y dl'ntro de ellas y. por lo tamo, no es posible t'St:lblt'-
cer hipótesis dencm y entre las c:tapas del ciclo (Sabaticr. 2007): M l¡ue
b secuená1 propuesta de t."tapas con fn:cucncia resulta descriptivamentt•
inexacta (Nak:1111ura. 1987). y.1 que en la realidad eJ proce'lo de políticas
no sucede de forma lineal: e) ofrece un orden mfü, hien normativo de
"ai:riba abajo" sin dar lugar a co11occr fas inte;•rac:donc~ t'ntrc.• l.ts etapas
del ciclo, y d) que simplifica un proceso altamente complejo y. por ello.
no hace visibles muchm y tTa.Scendentcs ol~l."tos de estudio {fi)rmas de
gobernar. n·gfas, actorl·~. c,;tructuras de gobierno, contt'xtos). El plantt·a-
miento de Paul Sab:itier ( 1991) marcó un punto de intlcxión en el cam-
po de polític:~ públirn ,1) sistematizar, en la primer.t edición de ~u libro
TI,e"rícs ,!{ rhr /Jolicy Pr,,a·ss. In tesis de que la perspt·rtiv:1 dd cido dé' po-
lfticas tiene que ,;er sustituida con mejores teorías pJr-J así ~aldar la brecha
cxplic:uiv:1 entre teorí.l y pránica.
La propuesta dt· Sab.nier (21107) ti.w relt.•vantt." porque ron su visión
dd proc-eso de política, c:ntendido rnmo un ft'nÓmcuo complejo dcri-
Vado dt· los dístinws eli:memos c¡ue Íntt."r..tct(1an c11 el tiempo? se con-
vinió en el gran objeto de em1dio dt.",;de perspc.·c:tiva~ J11,11íticas d1stint.t,
r El pmt:l'S<l dl· politi< .1 ~e rdicr<· :11 pro~ o dl· hcdrnra di.' !.u polínras donde los pro-
bli:ntas púhfü m ,un t'OIKl'ptu,1liz.11l0, por los i,;ohic:rn," p;ir;¡ idl·1111iir.1r "' ,nlu..:1ón.
bs in$tituno11(•5 ¡?t1bcrn.1mc11t.Jl1•, formul.111 .1ltt-rn.1m-a, y cli¡!Cll ,olurion.:s ,k pnli-
tka; y esta, ,on implc11wnt.1das. <.'v.1luada~ )' tl'Vt~J.1~ (S.1b.1tit."r, 2• Kl7. p. 3). P.11 ,1tr.1,
pal.i.bt.1\.d pnKl''º d,· polín,·.1 r.1mh1é11 ><' .:n111ir,· h,tio la dcnominuc1ón dd pn>n '"'
de forrnuladú1J dl· pnlíri1.i. ¡,i1hh.:-.1, > ,',m1pr\·mk d,·~d<' J., d<'li11idú11 ,kl prnbl.·111.1.
 <;¡,,rtJ I kl <. .."tillo Al,·111.111
a Li tr.1d1uo11.1I dd ddo de políuc,l\ dás1co. Hoy :,e \.·onoct: con la dt·-
nominación genérica dt• tt·oría:, dd prot:t.'ro di.' l.i.~ polít1c.1'i, por eJc111plo.
•--td11t1ít1(}' G1d/it11111 Fr,1111cw1.1rk (Sabatier. 1988; S,tbatier y Wciblc, 20< 17).
Pl111t11,1fttd-Eq111'liliri11111 J1m1ry (True. Jones y l3aumgartncr; 2007); /11sti-·
1111i,mc1l A'1alysis ,111tl Dcw/,1¡,,n,·111 Fr<1m,m1rk (Osrmm, 2007). y ,\/11/ti¡•k
Strcc1111s Fr,m11·11wk (Z,1hariJdis, 2007). Toda~ C'it,1s teorí.1!. St' di'iCUtt'll l ' II
lo:. C.lpÍtulos de CJldera. V1dra, Pacht'co-Veb,a y Dí.iz, respectframl'l1Cl'.
en este mi~mo libro.
De esta forma, emerge un conjunto dt· teorías. pc:rspt·ctiv:b y 11 11 ,dl·-
los oriem,1dos :i comprendt•r d proi.:t·~o de política'i ell los que d c.,111biu
qued;1 <.ie'idibuj.1do u oculto m1t·\-.1111cntc detr:ís dt' ~r.indcs pregum,i- dl·
investigación dedkada, a conocer el procc~~o de l:1, deci-~1011c!> dl· u 11 ,1
polít1c.t pública y. por tanto, ~e le ~ubsuml.' en la lógtea de obJctm de e,-
tudio más amplios. Entre lo<i objetos que ~on parte de la compl¡z11d.id
Jd pmce'io de políncas destacan "cic:ntos de actores (grupo!> de intl'
n!\, agencias g1.1bernanwntalcs. ll'gislatur.t!i de distintos rúveles. invc,u~.,-
don-s, pcriodi~ta!> y jueces) con diforentes v;1lores o intercsec;; por l.ir~,,,
periodO'i de tiempo. una década o más: progr:m1a,;; debate,s de polínLt.
intereses y vJlon-s" (Sabat1er. 2007, pp. 3--4. T r.iducción propia).
Hay coincidencia l'n qut· dentro ,k la, tcorí:l!> dt'I proct·~o dt· poli
ticas se encuentran la'i pcrspectivas emergence-s (Nowlin. 2011).'· l.1, t¡tw
,e han catalogado ..:omo ttlll'V;t'i teorías (Schlager y Weible.201 .\),' \ l.1,
que usan ~rupo~ de invc.,tig;1dón para :111,tlizar ,·a~os Jplícado'i, .t l.,, ·l)lll'
lit' llama "en evolución .. (Pctridou. 2014). por rnnsider.ir qut· ci.t.in l'll
pr<.Kcso de ;1cumubr evidenci,1.' Aquí st' prc~enta un debJtt' t·n pnK~'" •
fa iJl.'n_ufü:ac,ón de .drcm,tnv;¡, (a~,1tl.i), la dccción Je l:t lllt'Jor 1~1iít1c,1, l·l ,h.,.·11, , 1
l.a pohuca,. la m1plc1nenc~rnin, r IJ r-.·Jluadóu (P¡~ons. 21Ml7).
f,
l>c-Ltt"3rl ;\',trr.1/JI\' fl11/10· Fnm11,wnr (Jont"'t) Mdkth. 2<1lll). /'¡,/,. )'111,/l.•ui~ .111,I ,¡,, J,
m11117,111• (Worl,.111a11 r, "1 .. 200lJ) y Sy111l11·1ir Fr.11111·11vrll ,,,· ¡,.,¡;,,. / 11w,·,, 1lt.,·.11 1 • ,r
!OII')). . cional de Richard Rose (1976). loc¡ trab:ijo,; dt.' Harrison. Huntl'r y Polli1
7
E,to~ ;aut(lf'C'\ ~,·11Jlan ,·01110 penpecU\'3( cmcr¡t,·m,-s: "The lmntt1t1011JI <:,,Un 11, ·
Act1011 fr.nm:work·· (f<t·so,k. .2111.l);·•l;ovcrnsn¡.( 111\11111no11JI 1.11111pln.11, 1h< 1,
111,') u( CJllll'S Fr;imc\\or!.." (luhdl. 211 U): 'Th,· J>oliq ll,·gm1,· P,·"I"-'' rn , · \ l 1•
,, J11d11111. 2o 1.\); "Th,· Rnbu,r,·111."" f-r.1rn,·\\11rk .. (And,·rll-s v J.111,w11.21, 11 , 1
Col!,·, tJ~c L,·;arnmg frJm,·wurk" (l-k1kk1IJ y (;,,rJ.,!... 2111J). y .. Narr.,m.- 1•,,h, \
h ,l111cwntl" \.1011 ,·< > Md1<.·th. lt 1J11: ~lw1.1h,111.Jom•,, M,fü·th ~ L.m,·. 21, 1 \
L.1 autor.t .:ormdcra cn ,·,t,· grnpo ,1 "NJrr.111w Polt!'V Fr.1111,·,,ork" (Jn,w, , i\ 1, JI 1
in 111: ~h.111.1h.111, ,Jon...., v M, U,·1h • .2111 1: Sh.111.111.111. Jonc,. Mdkth , L,111,:. ~· 11 \\
"Th~· Collntl\·,.. L,·.1r111n¡z 1-r.ufü•,,ork" (1 kikl,.1l.1 y Gcrbk. 2111 .\):"Th,· l'oh,' ll•
7, El <'m1hu, ,..n d ,·.uupu de polinc.1 públac.1
eri torno a qué se cnhcnde11 por teoría.~ nueva~. emergente~ y en C\'olu-
ción '-llle .i(m no tcrnnn.i .
Entre la.'i nue\'a'i per'ipectiva, y l.h llllt' ~e t·,tim.m en c.:rccimu:mo.
encontramos la del régimc:11 de la P"lítíct1 (¡x1/iry T('.<,!inw) (May y Jochim.
2013 (v~~m· el capítulo de Quimana en ~tt" nmmo volumen) y la dt·
/1istorit1 de le, ¡,olítim (¡,"licy hi.m>ry) (ll.1yner. 2009). ,u111.1111t.·ntt' útil p:)r,1
recomtruir las trayectorias dt> l.ls políticas. en especial por el lugar analí-
tico qm· ocupa la sen1cm:i.1 de l:1~ política~ como concepto y la ,·an.1hlt·
tiempo en 'illS distinta<; dímcn'iioncs (Capano. .2015).
Algunas de l.is tesis de mayor rcson:tncia que 'iC ,¡o,;rienen desdl· l.1
perspectiva del pmce,o de políttcas 'ion:
Lo~ cambios de políticas ~on un prot:cso complejo que ~e car.1cte-
riza por la C'itabilid.id y el c.m1b10 con rn.1yor énfo~is en lo primero
(Sabarier. 1988: Sahatier y Jcnkins-Snuth. 199.,).
Los cambios de políticas (cuando naceden) son producco de la im-
bricación entre la política (espacio de imer.1.cción entre los actorl''-) >·
la.'i políticas; y entre- los proct"m" que ambo,¡ concepto~ rd1ere11 ex1,-
te una doble direccionaJídad.
Los cambios de politica.'i son producto de distintos elementos (rt'gla!>.
programa..,, arto~. gt"stión). por lo qm· 'ion u11.1 variable dependien-
te (Howlett y Cashore. 21109).
Dinámicas de política
Las dinámic;1i. de política (policy dym1111i1:~) romo ohjl·to dl· c,;tudio no l''
algo nuevo: sin embargo. han c;ído poco analizada en bs agencll.s de invesri-
gación dt· políticac¡ (Kay, 2006). Entre ,;us .iportcs dest1can un texto fund.1-
(1 ~XI). los aborda.je,¡ de Daumgarmer y Jones (.2002) y, nú~ renememt•me.
un aróculo de Eugcne llardach (2006) y d libm de Adnan K:1y (2tK16).
~11111.' PC'r,pl·t·tm:" (M.1y y Joclum . .'.!1>13): "Robu~tcn~ of SonJI faolog1t·JI Sy,-
1c111~" (AnJc:rk·, & J~1Mc11, 21113); "Tlu: lmri1u11onJI Colle.:nve .'\, um1 frJIIIC\\t1rl..
(Fc10,:k. :?u I J): "(;owrnmg 1m1i111uo11.1I ,·rnuplcimy. TI1,· l:c·olo.,')' uf (;,,ml" h.um·
work •· (lubcll. :?tll J).
225
 ( ;i.m.1 1>d <. .,tillo Ah.·111.in
Un.1 ,111gi1l.1r1J.id dd e,tud10 Je l.b di11j111ic.L~ di.' polínc1 e, ,u incorpor.1-
etón explkíc.1 y analítica de l.t v.mabk· m.·mpo, lo n1.1I t:i,·rn'l.'ce d ctpt.u
d pmce-.o dt.' policic.1!. como .tl~o que e~ci éll i.:ontinuo movmul·nto. 1 1
tiempo ~e 111.uúfil·~t.1 ,l tr.1vé~ dL" la tt·mporalid.1d y con e,;t.1 ~l" h.1ú·11 i11-
tdi~iblt·s lo\ momentos por los qm· pa.~an ta~ dcci~itme~ de polítk.1'. f:11< ,
pernutl' comp.1r.ir los c,tJdo~ por los t1lll" tr.imcurrt· una mi!lnl.l p0Üt11. .1
(pc>/ir)') a lo brgo del tiempo (K.1y. 200(,). ,, ,e.1, ,;u trayt•1.·tona.
La.., propucl.ta~ an.tlítka, del cambio de polít10, baJo t'~t.l lóg1t·,1 w
cmmruycron de'idc una \'t.'rtlt'lltL' m.is politológka LJUe de políti1.:.1 pú-
blica. El interés intclcctu:11 por la!> di11.ímica, de polínc.1 'ie cnm.in ,·1 .ti
micio l'll la pret\.'mión dt· dt'Kifr.1r (Ómo r<sponJen los gobiernm tÍ'l'llll
J los prubh:mJ'i qut.' 1, l'i dt.'\,tti.111 perm.mentcmt.'ntt: en la rc.llid.1d Mh i, ,_
polít!Ca de ~u, gestiom.•s (Rme, l 97ú). E~tc autor u'ia d término di11,i,,11.
cc1s de• ,x,ff,im para identificar cuáles son ).1~ tÍ.J<rz,,s política~ que indul'l'II
a que lu~ gobiernos uupu)<;en cambios de políticc1s o fovon:zrc111 l.1 p1.·r
m:menda dt" dc:rtJ.') polític.1,. Rol>C a.smm: que dtclJJs ti.1l·rz~1$ re,pundl·11
J la c.1pacidad de poder d\.' los gobierno~. El c.unbio ~. pJrJ c,tt· .n1t111.
cualquier alteración que ocurra cn las dccisionc~ políticas de Jo, goh1l·1
no'>. dt" tal forma qul· su .1tcnció11 se foca.liza cu la tlim~mión políuc1 d,
bs políticas públicc1~. A!>inl.i~mo. plJntea 4ue b~ política~ ~on prudul·t1 • Jl·
un proceso complejo compuesto por intt'raccioncs políticas t'ntrt.' lo, .1, -
tores L]Ut' t""Scin fut'r J y Ut'lltm de los gobiernos.
T.m1bién dt:sdt.· u11.1 pt'rspectiv.1 mi, politoló~ic.1. B.1rJ:ich p11111,
afirm~1 t.tut· hay fi:nómt·nos qut" ornm:11 t'II d pnKt':iO lle polítil·,1, 1.1m·
no C\ po!,ible h.icc:rlos visiblt', y c:xplicJrlos más que con ciert.1~ 111ir.1d.1,
indu<;o di~tintas del t·nfOL:¡ut' del cido lle políck.1; t111.1 de dl.t, <.''- l.1 d111.1
mica de políttca'I. Para 13.mJ.u:h, la.~ d111.1m1ea:. de polítka ~ignitii.:,1.lú'l'-
1.-.1rw .1 l.1 cornpn:mión Je ,u camhio. Y <1cii,1l.l llUt' lo que lllllt'W .1 l,i,
polític.1-; son lm si'ltem.,~ socíopolítico!> y 1.•roném1icm donde Ol°ltn\· ,·1
proceso Je políucas. Esto'\ ,;í,;tt·11t.1s innden y dan fornu J la!> dcn,1011,·,
de polírica~. Aunque reconoce t.¡Ut.' no todos lo,; )i~t1.·ma, ,on dm.i1111< ' "
todas l.t!> Jm,ímic<1!1 ~e d.m dt·ntro de lm sistt·ma,. cntcndidm cn11111 1111
c01tjunto de umd.tdt·s imerconect,1da~ dt' tal forma '-llll' los camh11" t.' 11
al¡..>u11.1 de ,us p.1rtt·\ o l.i, rl'laciont"- 1.·ntrc ellas produn~n camh1n, ~·11 ~· 1
~i'ltt·ma Qerv1'\, 1997. CitJdo por llardach, 2006).
Para fünbch (~006), el c.m1hio de políticas t'S pmducto dc l., 11 11 •
r.Kciú11 entre ,;i,;tem.i~ y los pmcc~m de política~. dio produn~ d111.ÍJ1 1"
7. El ,.unb1u en c:-1 ,.;1111pu d•• pnlitKJ pi1t,IK,1
singulart~ 1:11 esto~ último,. J.mdo lug.,r ,t cambios dt.· políuc.t'>. El Sl'lltl-
do lÍl' lo, camh1m de políuca,; 'it' d.1 'lt'~{Ím :,1.•,1 po~im·.1 o neg.1tiva l.1 rc-
t10ali111t'nta-ió11 que se ~c:nera mm: ~i~tt'.'111J'i y política'i. Dl" igual modo.
C''llt' autor rcconoci: l}Ul' 'iÍ b1t·n t·I "estudio <lt" la!> Jin.ímic.1.\ de polít1C.1,
110 es un c.unpo dt: t•m1dio como un todo" (B.m.i.id1. '.!lllJ6, p. 337). es
una rut.1 fructíterJ p.tra compn:nder l.,~ diná mic.ls institucionales que m-
cidcn en el procl''iO de:.- política. pur lo cual h,ll't~ un 11.unado J t:stimulur
esta veta de inn..;ti~adún.
Baumgartner y Jon<s (2002). por su parte. vincularon d conccpco de
equilibrio intl'rrumpiJo' con t'I cambio Je política,. fl!.· .ll.'ucrdo .1 cc;-
to, JUtore'l, l.1 din.ímica de la~ políticas ~e rehcn.• al pmct·~o lJLH.' or1ent.1
los cambioc; en las políckas c;e!im ~u, rt.-sultado'i. Su principal objeto dt.'
esrudio son las variadonc'i (ca1nbios) t·n l.1., t,1,,\S Je <.:.11nbl() dt" lJs polí-
ticas; identificar 1.·ómo p:1sar de un cambio incrcmcm.11 t'll d proet-"i<> J~·
hechura de la'i polític,,~ a uno más rápido. H.lcer de la dinámica dc la'i
polític~ un objeto de estudio, 'iO'iticnt·n. conduce J idenuticJr y com-
ptt"nder d\.' qut' dependen d tamaño de los rnmb10,; qm· ocurren en u11
procc'io dt' políticac;.
Umitadones y críticas en el estudio
del cambio de políticas
En este apart,1do ,;e stntetiz.lll ta~ príncip.11~ nítíc.h y limiwciunc'i del
cambio dt" políticas como un eufoqut· o área Je mwstig.1óón con i<lt"n-
tid,1d propi.1, para to111arl.1s l't1 cucnt:i 1:11 ti.uuro,; dl'c;arrollo~ tl.'Órícos,
como el (!lll' ~< propone: m:., .1dcl.mtt'. Cabt.· decir que ni Jo,; an.ili-
sís ni e:itudios dt· políucas (<n dtw LJfü\'cll) yucJ,m ext'nto:. Je c~to\
problem.1s.
A conrinuadón se pn:•st•ntan cinco Je los principalc:s problemas. crí-
ticas y <lificult:ldcs <]Ul' enfrenta tod.i .iprox11nac1ón u:órirn-analític.1 dd
carnbio de políric~ (Capano, 2009, :21115}. Su idcnriticaciún ha tl'nido
lug.ar reconociendo <-1ue b ., políticas: ,1) 110 son t'~t.ítíc~ como ap.1rcn-
ten,c.•11te se c.1pt.1bJ .1 cr.1vé-s Je IJ pt'.'r,pccriv,1 dd c:idn d\.' políticas. ~1110
;--
Acerca dd ~Ulll'cpto dl• ,·,¡wlibrfo 1111,•m1111p1J.,, \'o:A..c d •.IJ>itulu de VR·1r.1 \'11 l•,11· nus-
mo vol111m·11
..?27
 (;luna 1>d CJst11lu Al~111.í11
7. El rambm en d l,llnpo tic ¡,olitk-l rühfü·.,

lJLIC '-c.' encucntran en continuo movimiento; /JJ mn producto Je un pn 1

Un:1 tt•rci:ra situación pmhlc.:mátie:1 es d problema de la rausalid.1d..
ceso t~cmco-político en d <JUC se obser\'al'I por lo nwnos m:s dimc:n-
i.iones: una ti-cnka. una política y una v.1lorativ.l --c¡ue correspondl' ,1
el cual compl't.'ndc básil.·anwntc dos ,1speccos: por qué cambi,111 las polí-
lo~ valores de k,._ .1ctores l)lll' ~on parte dd pmceso de polincas (Sab,1•
ticas públicas y por qué lo hacen di.' cierta.o; maneras. La complejidad t''--
tru<:tural dd pnx-eso lfo política!> ditkult.1 la idcntiticadón dl'I prindp,11
tit·r. l 988)-, y cJ cst.111 comtiruidas y rodeadas de un conglomeratfo d1.•
efornenro que detona los cambio~ y lm hace tomar l·ierto rumb,l. Anti.'
dcmt'ntos (contt-xtos, a<:torcs, normai., instituciont's) qul" indden 1..•n ,u
rrayt'ctoría y Jesempefm (C1shore y Howlett. 2007; Bekkt'rs. Mermo ,
tal escenario t'S precíso :1bandonar la explicación lineal dd cambio a tin
Sc:holtt'n, 2017). . de capt.n la complejidad <k ,;u procc.·~o. lo cual implk;i re,·onoct'r la mul-
ticausalidad del proceso de c,11nh10 d1..• política!I (Capano, 2009, 21115).
E.I prim1..·r pR)blcm.1 se retierc a la varinble (in)dcpendiente, y rdh·
ja bs dificultades del analista y/o estudio~o de políticas mando bu,u
La crítica ni.i s dcst:1cada es t¡ue los mecanismos causales que se plantean
como parte de la-, explicaciones del c·ambio dt· polítkas 'Ion u11.1 for111,1
ídemificar las variables indept'ndknte y dependiente qui.' cxplic:m 1m
cambios di.' políticas. El prohlem.i "e dt·riv;i di.' dos .1sp1..·ctos: d prmw
de secuenciar el cambio. no de probar la relación causa-cfocto. En con-
secucncia. un mismo mt'canbmo camal puede prodlKir diwrsos eft'ctos
ro es qu" las política,; se encuentran en continuo movimiento a lo l.ir-
é'll fiutÓÓll dd l.'OlltCXto.
go Je un pmceso de políticas. y el segundo que las políticas corict.·hid.1,
Existen tres alternativa~ de solución a la ,llltcTior ,;ituadón: a) dada
como procl..'sos est.ín compuestas por distintos cll..'mento!5: mct,\s, ,lnn-
la complejilL,d e intt'rdependenda ele los componente., dd proceso de
res. instituciones. normas. planes, paradigmas. preferencias. La suma dd
polítk:L'i, e<. prl.:'fcríble concentr.me en el comportamiento de lo-. facto-
movimiento y eso,¡ distintos componentes potl..'ncia.lizan diferente~ tr.1-
res internos estimulados por factores exógenos (C.1pano. 2015). con lo
yecmria~. en las ciuc las variables indt·pcndient~s pueden ir "'ari,mdo ,1
cual se refuerznn algunas cxplicacíones t'Xitosas Je lm cambios de: polí-
medida que el tiempo pasa y el contexto cambia, de mi fornu qut.· l.1
tica,; como las per'ipt•ctiva~ dt• p,1/i,-y rm11~/('r y dt· p,,/iq d!Jimi,m; /,) e,; <:,l'ii
cont-atenac:ión entre caus,1 y efecto varía tambi~n en d tiempo c.1m.111
impo~ibl.c encontrar e1 decro neto causal Je tales factorc.s dada la com-
do c.1ue lo que t·n algún mon1e:nco era la variable indept.•nJicntl.' pu\.·tk
plejidad t'Structural dd proceso de polític.1s: lo qm· se ha encontrado t'!.
convertirse i:n la dependienre. La salida a esta situación t'stá en 111,11\l"
que los cambios de políticas 'iOn produ{·to de r.msas rnmbin.1da" (R,1g111.
,~d ínvcsribr.idor de polítícas -y.1. sea como ,111Jlist:l o estudimo dL· p<,li-
2006) e incluso un cambio de políticas puede scr cau1'a dl' una misma
ncas- cuando identifica qué rnmponente dt' las políticas e,; el ohJl.'lll dl·
política, sobre todo cuando se trata de largos periodos de tít·mpo (Wil-
estudio. dónde ~e ubica el cambio y cstablt·n~ el pcmodo Je tiempo l' II d
dav-.ky, 1977). y e) los cambios d1..· políticas muchas veces scm unpcrccpti-
que se espera tl.ientificar las t·ausales de los cambios de polític:is.
Un segundo problcnrn se relaciona con l.1 lógica de: 1.i dirt·rc1011 lkl
bles porque ~un pmducto dc los nmtcxtos, d tiempo y IJs concingem:ia,;
cambio, es decir, en qué p.món ,;e muew. Hay por lo 111ci10~ m·, al-
del momento. Una salida a L"Stt' problema sería consíder.u qut' l.1 v.1riable
dependiente, aum¡ue est,tblt', no 1..·s estáti1..·a.
ternativas t'.'ll ti.mción Je qué concepto ~e dij a par.1 analizar el L·,m1b11 1
El cuarto prnblcma es d temporal. Un dcnwnto cJpital 1..·11 el t•s-
dt:' polítkas: incrc:mental/no inc~mcntal. lineal/no lineal. rew N bk
t~di0 del proceso de nunbio de políticas es la variable tiempo. en par-
no reversible. No existe relación entre estos tres p:1troncs de c.unbil,,
ticular porque -;e admite que l.1,; polític.1, 110 son t'\táticas. 'iino qm· ,t.·
pero eso no excluye encontrar que una política cambie de modo inal·
encuentran t:n perm::tncntt· movimiento a lu br~u dd tiempo y re-
mental y que tal c.unbío sea irreversible. o que d c:unbio !ol',t 111, 111-
presentan una sel·uc:n<:ia de t'Ventos. acc1nne!;, mteraccione'i, rt',ulta-
cremencal y el cambio rever,;iblc (Capano, 20'15). Esto e~. al no h.,1,~· 1
do e impactos. Al rc:spccto, se ha elaborado una pn>pllt'St,1 tt·órka par;1
una sola mirada sobre la naturakza v dirección dd cambiu. l.1 dei:1,1ú 11
captar las dimcnsítmCll de tal cambio (Adam, 2004). Esto es, st' sugiere
di.' en qué et•ntrar el enfoque :1dopt;1do quclfa i:n 111.111os del mv,:.;n~-1•
que en todo estudio '<obre d cambio dt' pulítk.t-. ,e di~ting.rn d i,;tín-
dor de políticas.
tas concepcionco; que. aunque toda" rcfrridas al tiempo. t ic:111?11 como
prupósitu captar aspectos difon.·ntl'S dd mi'illlO. Así. d 111111' .fr11111t lllh
capta p,1ra un periodo de tiempo dado -ddin.ido por d ínvestig.i-
dor-, cuáles ~on los componentes del proce~o de cambio y, por t.11m ,.
cómo ha cambiado una dt'tennínada política; o d timi,~I!, que n.·fier1: , 1
la coincidencia dt· distintos elementos t¡ue favorl'<.'Cll o no d c.unb 10
de políticas en un momento dctt·nninatio; b tcmpor,1lidad. '-llll' idt·n-
tifica d tipo de cambio y su duración t'n d tit'mpo (rt'ver!.lhle/no rt·-
versible); la vclocid,ul del tic-mpo (mup,>) que: capta rnn qué r.1p1dl·t
ocurre el camhio de política y valor;tr .1sí ,;u durabilid;1d; y la sccuelll 1.1.
o c;ucesión a través de la cuaJ se dec;arrolla 1:t din.imica de polític.1,. \jlll'
idemitica por lo menos dos patrones de c.1mbio: la aproximanú11 dl·
pa1l1 dt1m1dt•11a•, en la que- se asmnt' l)llt' d cambio dl' polítí(.·J e~ pro
dueto de eventos rnntingente'i y l.ugos periodos de inercia, y d lli.1-
léc:tko (Haydu. 1988).
Agenda futura de investigación: hacia un
enfoque del cambio de políticas
Exi~cen ,11 menos dos formas de dar singularidad al c.'l!fé1qu1· dc"I (,1111/.11 1 ,it'
pl1líticds. La pritnt'rJ 1.•s '-JllC su núd1.•o tt·óric:o coru·eptu~1l t·sté di,l·ii.1d,,
para captar d proct-so del c.u11b10 t'X c1t11e y ,•x ¡x,st. Para ello ~cr.1 imp, ,r
cante que ~ti inkiar l.i i11vcsci~1c:ión se marque con suficiente d.md.1<1
conccptu.1) y empírica la difc-rencia l'lltrc cambio político, c.unbio dt·
polítkas y cambios adicionJ.lcs (socialt-'S, culnirales). lo cual m:up.1 un
lugar cenrr.il.
La scgund.1 forma e~ apostar por el desarrollo de un~1 línc.1 lh.· in,~·,
tigadón orientada fundamentalmente a dar respuesta a preE,11.1m.1, d.1,·r
como: ¿qu¿ dt'ton:1 el cambio di.' politic.1.';?. ¿qué elementm lo c~ph
c.1?, ¿desde dóndt' viene d cambio?, ¿bajo qué circunstancia~hontt''" ''
ocurren con mayor probabilidad?. ¿qué tipo dt· actorc..--s parcióp.111 c-11 lu,
pron.•sos de cambio?. ¿quh~nt's lo favorecen y llllic.'.·nes lo ohstac:uh1.,n ·
¿t:>n dóndt' (c-sfera.s/cspacios/arena~) ocurre u ocurren los camhw,?. :'1 11 '
tipo de cambio!, se generan?. ¿l¡ué tamo los cambios de políck,1' llll 1,t, 11
en la resolución del problc1na públko?
D~jo este cnfr>quc también será preciso no descuidar el J11,1li'1' '
planteamit!'nto dt' alternaáv;lS de resolución a problemas cmKrl'I( ,, tllt'·
:?JO
dí:intc uua ruta dd c.u11bio de polític.i~ l)ll<.' respond.i :il <iíguientl' ordt·11
y paut:is:
Primero. L.1 re'lo)ución dt· un pmblcma exigt.· su comprcn!>ión. 1'.1r.1
dio e'\ IH!'Cl'S:trio ídt•ntific:ir y ,·onoccr cómo se ha buscado rl'<inl-
vcr tal problema. La ruta analítil'a par,1 esto son los c.wcdios de ¡wlí-
tícas porque aportan el co11od1nit!'nto e información nccesari.1 p.1r.1
identificar hi trayectoria pas:u.fo de un proceso dcd,;ional. ei. dl•r1r.
ubicar y comprt·11dcr qué dccisiom·s han o no favorcrido la ~~olu-
ción del problema en un detcm1in,1do lugar y pt·riodo de tiempo.
En claw de úllltbío dl· política~. es c,;cncíal idt.·ntificar cu:ilc.., fue-
ron los :1katl<.'l'S (cambios) dt· las dcdsione'I inícialmcntt· propuc.·st.1s
en la nwjora de los problema-;, En este caso. rec;ulta crunal usar l.1,;
ttmrías dd proceso de las poJítícas pam comprender e identificar b
lógk;1 dd proceso de las políticas t·n un espacio y tie1npo espedfi-
cos a fin de visualizar prospt'ctivamente el proceso decisional pt•rt1-
t1t•nte t:n func:ión de los aciertos y/o errores del pasado.
St'gt.111do. L.1 reconstrucción dt'cisional del pasado para idenrifkar y
comprendc..>r la solución de políticas en curso. producto de los t•sn1-
dios de políticas. l'XÍge traducir sus aportes en insumo., estratégicos
par.1 el análisis de políticas. Esto implica construir y hacer dd ¡wa·s,1
del mm/,iti d,· pt>lítim.c d ohjeto dt> t·studio central. P.1r.1 lo .:tntt:rior 'it'
hace Í11LiÍ\pt>ns;1hle :mxíliar.c de las pn-guntas del c1it<>llllC arriba ex-
plicitad.is. Aquí d quid dt> la rnt·stión t'st:í en no perder de vista qlll'
el obJt'tO vertebral del pmce-c;o dt' las politka,; son los camhios que
se gcncr.m a lo largo dd pruccso dc las políticas.
Tern.·ro. Los result.1llos dc lm pmcesm dt·rísionalt's del pasado hay
l)l1t.' incorpor.ulos en el proet.·so dt· hú,;t)Ued,1 dt' un,1 mt:jor altl·r-
nativ~1 dt· políticas b~ío b lógica de- un .málisi~ de polítu:as. Aquí In
c-send,11 e:. .,dmirir como insumos cstratc\:kos derh·.1dos dt· lo¡. cscu-
dio~ de p<>lítica~. la rnncxión entre i.:onte~to polít1ro. decisionc:-<i po-
líticas y de-cisiones de políticas ;1 propósito de visualizJr t'X lltllt' qué
cmnhios políticos. de polfrkas y adicionale~ hay lJllC impuku y gc:-
twr.ir p.1ra incrementar l.1~ poc;ibihcfode~ dt· c'.>xito de un procec;o dc-
cisional orie-ntadu a n:~olwr un problt'ma cspt·rífico.
Cu:mo. ReaJiz:ir d Jn.ifüa,; dc polítll',t!i orieur.1do ,t idcntitirnr l.1 mc-
JOr alternativa de politkas b,~o un enfoqut' dd cambio dc polítk.1~.
.2:\1
 C:lnr1.1 1>d <.:.1,ullu Al.-111.111
~era aquel en cuya t:onstrut'ción ,t.· rcc<.~J.m a 111.mcr,1 de lecl'ionc-. Jc-
polític.is la~ <.'xpcricncia.. del p.1s.ufo.
La iJca Je cst,l pmpucsta de enfoque dd c:1111bio de poliricas cs que..•
a partir \le él sea po,fülc avanzar en la t'omtrucdón de m.ucm analítko,
híbridos, alimentados de los aporres de b.s teorías dd proceso de la-. po-
líticas y en rnnvergt.·nda con la lógica del cido de la~ políticas, busc.1 11 -
do idt.·ntificar cuáles s011 los cambios nr:ce,;ano'i par.1 no pcrdcr dl· vi~t.,
la solución de problenl.l\ públkos, dado ,¡uc cn este texto sc asunw l)llt·
d mejor aná.l.isi,; de polírica'i es el que e'ltá basado eu un buen c~tud1l)
dl.' políticas.
Conclusiones
El objetivo de este tt·xto ha sido mostrar dos .1spectos en torno .ti c.1111 -
bio dc políticas. Primero, dejar asentado c¡ut· como obJ:to de l'Studio h.1
estado '>ubsum.ido, dt'sdibujado e inc:luso ha ocupado un papd secund.1 -
rio tanto desde la perspectiva dd ciclo como de bs t<.:·orías dd proü·,\•
de: las polítit.:a!l. Luego. que: la relevancia del cambio de polítka,. d.1d,1
su relación con l:1 n:soluc:ión de problemas póblicos, mc:rt"<:e y exi~1.· l.1
construcción dl' un enfoque teórico-analítico cuyo cenero de atl·nei,·111
primordial s1.~1 cl cambio de políticas.
Desde la per.;pc-ctiva del cído de las polítícas. una de las prindp.,k,
condusioncs tiene que ver con que d cambio de políticas qu1.•dú sulN1
mido en Ju emergencia de la~ cíencias de polít1c.ts y m.í~ tJrde t.'11 J.,., d1,-
cusiones relativas :1 fa tl'rminación de políticas y a la relación cnm· l·,t 1 ,
la implementación. en las niales las interrug.1ntes que se debían conh:,t , r
estuvit"ron pensada!> y enfocadas en conocer y comprender b co111pk
jiJad de b ternun:1<:ión de polítkas como parte de un proceso políuu•
ljllC acompaiia en codo momento al de las políticas.
Si bien hi terminación se aceptó como una fa!ie más del ciclo lk pn
líticas, .il ··cstandarizarst"" este en cínco fases --definición del problc.•111.1.
:•gc11d1, disc1io, i111plcmcnt:1ción y evaluación-. el análisis de ru.in,1,'
tcrmin;1r una política dejó de ser relevante. Con t:Ste hecho se dih1yl\ N
mismo la pmibilidad de que el cJmbio de políticas se tomar.1 rnnH1 111 1
objeto <le estudio L-str.m'.·gico y por c~to <.·01110 un insumo indispen,.1\ 11~
7 l::J l,JlllblO l'II d (,Ullrll Jt' pulíll,J ~,úl,hl,I
para el análisi!t de la política, C!> dcdr. p,1ra el proce!>o c.·on d cual se pre-
tende ic.it'ntificar l.1 mejor alternativa de política.
Si nos posicionamos dcsde la perspectiva de las tt.·orí:ts dd prucc!to
d~ las políticas. se observa '-JUC el cambio d~ polític.ts se ~ubsumc en di~-
cusiones relacionadas cnll las cfütim.as teorías del acervo teórico del pro-
ceso de las políticas.
Sin embargo, para que d cambio de polícicas cobre importancia
teórica es indispcnsablc separar el pmcesu del cambio de politkas como
un objc-to distinto al procc,o dt.· políticas, lo nial no ~uccde h:L~ta abor.t.
De aquí la necesidad y trascendencia de.· no .tsumir como sinónimos el
proceso de l:1 política (p,1/i¡y pmcess) y el proceso dé c.1mbio de la políti-
ca (poliry r/,m~l!f pr,1cc.~J).
Otro halla2go de la re-construcción del cambio en la literatura pro-
pfo dd campo dt· política pública e!) que una de sus grandes limitaciones
consíste en que no suele distinguir c.>ntre cambios políticos y cambio,;
de política.Y en estos últimos tampoco se diforcnda correctamente en-
tre lo¡¡ cambiM t'tl ba!i políticas y los i:11mbi,,., de políticas. Los primero~ ~e
manifiestan l·omu c.unbios inaementalt·s d lo largo de la tr.1ycct0ri.1 de
una política d:mdo lugar a una dinámica de estabilidad y cambio (Saba-
tier, J988) o cquilibrio y cambío (Daumgartner y Jone~. 2002) o cam-
bio y continuidad (Pollitc y Uouckaert, 21} 11). En tanto que los cambim
de políticas ineluctablememe implican la sustitución de una política por
otra. en d entt'ndido de que dicha nueva política introt.Jun: una dl'cisión
y cuno dc acdón distinto a la políck., previa para gcncr,1r un result:tdo
y/o efecto también distinto al anterior, que abone a mitigar y/o resolver
el prublema públíco 1.'ll cuestión. Los cambios dt' políticas son ·•cambio~
no incremcmalc~·· (Dente y SubirJt!>, 2014) y usualmc11t1.· ,on lick·radus
por sujetos considerados como innovadores de políticas p(1blicas (Min-
trom y Norman, 2009), 1.JUC logrnn dt·s.1fi.1r las viejas p.rntas dt.·l·isíonak·s
que frenamn dinámic,L-. de cunbio de más largo Jlit:nto en condidonc-;
contexcuales espedlic.is.
Además de esta ditercnciJ, l.1 litt·r.1tura tampoco U.un:1 la atención
acerca d1.:· que en los proresos de 1.·:unbio 1•11 }' ilf l.t!i ~lolíticas -;e h:tcen
necesarios cambios políticos adícionalcs en otras csforas -administra-
ción pública. b rnmtitución, las kyelt reglu1m:ntarias, reglas de coonli-
Dación-. que posibiliten la impiemcntac1ón de talei. c,uubim 1•11 y d1· l.h
políticas. Estos c,w1bit1.~ pt1/ítífi1s ,11/i¡-h,11,1/rs rcb'l.llarmcnte son partc de lú
2.U
 C;(ona 1>d C.istillo All·m.in
l}lll' se '-·oncihe nml() d proceso polítku de l,l!i polític:ns, d nrnl t·<; c.1p-
t.1do mayormcntt· por perspectiva,; politológicas del pmcem de política,
de~Jl' los estudios de políticas.
Han!r la distinción t·mrc (1m1b1M m y c11111/iil1:; d,· l.ll> políttrns, m:i,
(.lllt.' dc~tacar lo,; c,1111bi,1J ¡,olítiCM mlidc111,1lt's que favorecerían el éxito Jl·
lo,¡ mi,¡mos, nmduce :1 preguntarnos: ¿que: mirada teórica permite cap-
t,lr. visualizar ,mtes y después. de forma intL·gral. el rambío dt· polítt<:.1'
a favor de la ~oludón de un problema púhlico específico? L, ~srml·,r.1
en principio es que no hay u11a sola mirada teórica y, por lo tanto. h.1~
quc comhin;u la lógica dl.' las dos perspectivas teóricas há,;ica.,; dd ram-
po multidi,;ciplinario de política pública desJl' su fundación: la lóµka dL·
l,1 perspectivJ dd ciclo de políticas y la del pmceso de políticas, .1 pJrt11
de lo cual será posible construir un enfoque dd t:amb10 dt.· política" l)lll'
mva de referencia para emprender construcdon~s híbridas.
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