LA SITUACIÓN HABITACIONAL Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Arq. DP Maria Beatriz Rodulfo

Las políticas públicas se definen como las líneas de acción concreta sobre las
cuestiones que el Estado realiza en el marco de sus competencias y también, como su toma
de posición sobre determinados temas de interés y alcance público.

Desde un punto de vista técnico, las decisiones que definen una política habitacional
surgen en el balance de dos grandes elementos: el diagnóstico de la situación socio -
habitacional por un lado, y por el otro, la disponibilidad de los medios, recursos y
organización que se requieren para enfrentar los problemas y sus soluciones. Sin embargo,
en la práctica, las decisiones de política habitacional como de otras políticas públicas, se
derivan del juego de influencias que se ejercen sobre el ámbito jurídico e institucional en el
que estas decisiones se toman .
Las estructuras de orden político, técnico y burocrático no son asépticas y actúan
condicionando la naturaleza de las decisiones públicas. No hay en lo público, un poder
político o burocrático ajeno o aislado de las cuestiones económicas o sociales que afectan a
individuos y grupos. Antes bien, el ejercicio de éste poder es permeable a los complejos
procesos, relaciones y pujas existentes entre los intereses públicos y privados, los que se
expresan a través de los actores que detentan la capacidad de tomar decisiones y tiñen los
contenidos, instrumentos y prioridades de las políticas públicas.

Al analizar la política habitacional nacional, dentro de este marco, debemos

tener en cuenta dos tipos de procesos que han condicionado la estructura decisional .
El primero de ellos se refiere a la incidencia, en las decisiones sectoriales, de
factores externos que actúan en el más amplio marco del Estado nacional y de su
inserción en el contexto internacional. En particular de los procesos de transformación y
adecuación de las estructuras institucionales internas derivados de los acuerdos suscritos
en el marco del Sistema de las Naciones Unidas. Es decir, de los cambios que se impulsan
en correspondencia a los compromisos asumidos en la articulación entre países, respecto
de la evolución de las formas de ejercicio de las responsabilidades del Estado en relación a
los Derechos civiles, políticos, económicos y sociales en los que el derecho a la vivienda
se enmarca y de los Objetivos y Programas de Acción consensuados que condicionan las
prestaciones de la Cooperación, técnica y de financiamiento, de las Agencias multilaterales
de Sistema.

A estos elementos de orden macro - institucional debe agregarse la incidencia de

factores internos, propios de la realidad nacional de la que emergen como resultantes de la
interacción y negociación intra - jurisdiccional del sector público: de las relaciones Nación,
Provincias y Municipios, y de aquellas que se dan entre éstas y las fuerzas económicas y
sociales involucradas en la situación habitacional. Ya sean éstas las que controlan o poseen
los medios y recursos que intervienen en la configuración de la oferta habitacional , ó
aquellas demandantes según se defina el diagnóstico de la situación política y socio -
económica y según sean también, las formas en que los actores involucrados influyan,
presionen o formen parte de los estamentos del poder político.
 Podría decirse que la política habitacional en la Argentina de los últimos 30 años es
una resultante de éste complejo juego de poderes e intereses.

Si se analiza el sector habitacional argentino desde el momento en que “ la

vivienda” se introduce en la estructura política de las decisiones públicas esto es, desde la
creación de la Secretaría de Estado de Vivienda dentro de la estructura del Poder
Ejecutivo Nacional hasta la fecha, la incidencia de los condicionantes externos diferencian
claramente dos etapas según la incidencia de los procesos de transformación del Estado
Nacional impulsada por los mismos y una presente etapa de indefinición y fragmentación
de las instituciones públicas en pugna o “negociación”con dichos condicionantes.

La primera etapa se caracteriza por la organización del Estado dentro de la

concepción del Estado de Bienestar, en el cual ejerce el rol promotor del desarrollo
nacional y de benefactor activo en la redistribución de los bienes sociales. Se produce en
este período la modernización y tecnificación de las estructuras necesaria para sustentar la
intervención pública dirigida a asegurar el acceso de la población al goce de los derechos
sociales básicos mediante la administración de prestaciones sociales satisfactoras. Esta
organización del Estado que se inicia en la década del 60, alcanza una posición dominante
en los 70 y hasta mediados de los 80, se proyecta residualmente a la década del 90.

El escenario habitacional, estaba dominado por un modelo de desarrollo

caracterizado por provocar fuertes movimientos migratorios, atraídos por el crecimiento y
diversificación de las actividades urbanas que transformaron a las ciudades hasta
concentrar el 87 % de la población nacional en un proceso en el que, amplios sectores de la
población nacional quedaron excluidos.
El abandono de los habitantes rurales de sus sitios de origen junto al quiebre de las
economías regionales tradicionales mantuvo en vastas regiones del país aisladas de la
dinámica económica. Mas del 60 % de los hogares rurales se sumergieron en condiciones
criticas de habitación, como resultante del creciente deterioro del parque habitacional rural
existente, su escasa renovación y crecimiento y su olvido en las políticas públicas.
En las ciudades, los sectores populares quedaron librados a resolver por sí y por su
propio esfuerzo su inserción en la ciudad. Mas de una tercera parte de la población urbana
no logró insertarse en los sistemas formales de la economía y el trabajo quedando librada a
resolver por sí y según su propia suerte sus necesidades de habitación y de vida urbana.
Gran parte de ella pobló las periferias urbanas tensionadas entre la evolución del transporte
colectivo automotor, los loteos de bajo costo y nula infraestructura residencial y accedió a
la vivienda en un prolongado esfuerzo de ahorro, autogestión y autoconstrucción que
abarcó a mas de una generación familiar. Otra parte se acumuló en hábitats precarios de
alta dinámica social, insalubres e inseguros en soluciones de “emergencia” que fueron
consolidándose en el tiempo en condiciones que reforzaron la situación crítica inicial.

Los sectores de inversión y crédito público y privado se volcaron a la construcción

de “viviendas nuevas” o “llave en mano” con una oferta concentrada en la atención de los
sectores socio - económicos y áreas de mayor rentabilidad generando un parque
habitacional moderno que mas que duplicó la capacidad de alojamiento de las ciudades.
Esto se vió acompañado por un dinámico mercado de transacciones inmobiliarias que
privilegió la función de la vivienda como resguardo patrimonial, o de capitalización
especulativa mas que como bien de uso.

El sector público reconoció la amplitud de la brecha deficitaria que alcanzaba a

cerca de la tercera parte de los hogares argentinos fundamentando en ella las políticas de
captación del ahorro privado con el que financiaría su intervención directa o a través de la
banca oficial, sobre la base de la estrategia de la “obra pública”. Se orientó primero a la
atención de la población en “villas de emergencia” para ir luego derivando hacia un sistema
de atención “universal” de tipo distributivo que fue acompañado por el fortalecimiento ,
desarrollo y consolidación del sector empresario de la construcción habitacional.
La interdependencia entre los intereses públicos y privados de esta vinculación se
constituyó en uno de los factores internos que condicionaron las formas y modalidades de
atención del déficit a sus visiones y posibilidades manteniendo en los hechos una
estructura de oferta pública rígida y escasamente competitiva.

El déficit habitacional se profundizó en el proceso inflacionario de los 70 y a la

crisis hiperinflacionaria de los 80. La oferta pública se filtró hacia “arriba” hacia sectores
sociales con mejor capacidad adquisitiva y de gestión relativa, en respuesta a la progresiva
brecha en la atención de sus necesidades originada en la retracción de los sectores de
crédito privado y la creciente desvalorización monetaria de sus ingresos.
El proceso inflacionario que dominó el escenario económico desde mediados de los
70 hasta desembocar en la hiperinflación de fines de los 80 dio lugar a la licuación y
progresiva extinción de los capitales dirigidos a la inversión inmobiliaria con fines
habitacionales hundiendo al sector en una prolongada crisis cuyos efectos apenas paliados
por el sostenimiento de la inversión pública también erosionada por los índices de
desvalorización monetaria.

La búsqueda de recursos externos para la movilización del sector, se vinculó a las

políticas de ajuste sectorial impulsadas por las Agencias multilaterales de crédito que
dominaron el escenario macroeconómico de la segunda mitad de los 80 las que fracasaron
tanto por su inadecuado diseño, como por el deterioro inercial acumulativo de las
capacidades técnico-administrativas del Estado, dando lugar a la paralización de la mayor
parte de los emprendimientos habitacionales en ejecución a fines de la década.

Desde la reinstauración del gobierno democrático en 1983 en el ámbito de las

políticas habitacionales surgen dos procesos significativos, impulsados por factores
internos, que incidirán activamente en los espacios de poder con efectos en la mayor
participación de estamentos antes pasivos respecto de los mismos, los que concretarán su
influencia en las transformaciones sectoriales acaecidas en los 90 .

El primer proceso se vincula a la recuperación de competencias de las provincias

como estados federales con capacidad e intención de regir sus propias políticas. Origina un
escenario de negociación permanente Nación - Provincias en relación a la distribución de
los recursos federales y a la autonomía de su aplicación.
 El segundo proceso emerge de la creciente la importancia política de la atención de
la numerosa población pobre involucrada en los sectores sociales en que se concentra el
déficit y que incide en el progresivo reconocimiento y respuesta a sus necesidades y
demandas. Esto da lugar al surgimiento de acciones públicas dirigidas a atender las
necesidades habitacionales de la población pobre, las que tuvieron un carácter parcial y
coyuntural y no llegaron a proyectarse como políticas oficiales. A pesar del permanente
batallar de las Organizaciones No Gubernamentales ONGs y la presencia social de los
grupos de base demandantes ONGB no llegó a constituirse un escenario propicio para su
inclusión ya que su especificidad y particularidad de demandas y soluciones contradecía el
enfoque de universalidad vigente y las modalidades de intervención masiva y estandarizada
tradicionalmente impuestas por las políticas centralizadas del período y las ventajas que
dicho sistema proveía a los sectores económicos dominantes asociados a las mismas.

Los factores emergentes de los procesos reseñados, junto a la percepción social

creciente de que la política nacional vigente respondía mas a estimular la actuación de las
empresas contratistas que una respuesta al acceso a la vivienda de los sectores populares
dio lugar al desprestigio creciente de las acciones sectoriales que, sumado a la progresiva
erosión de los recursos, la burocratización selectiva y el escaso impacto sobre los sectores
mas desfavorecidos sustentaron entre otros, las reformas en las políticas habitacionales del
período subsiguiente.

La segunda etapa, se desarrolla en la década del 90 en el contexto de

transformación económica internacional cuyo impacto impone cambios en la economía y
en el rol del estado nacional al par que condicionamientos dirigidos a lograr la mayor
apertura, fortalecimiento y desregulación de los mercados locales. Condiciones estas, que
según la conceptualización dominante, generan un escenario propicio a nuevos niveles de
integración social y económica mundial.
Se instrumenta así la reforma del Estado facilitador, en retiro de sus otrora
funciones básicas, con desmontaje de las estructuras propias del Estado de Bienestar y el
consecuente debilitamiento de las políticas públicas dominantes en las décadas anteriores.
El Estado se reorganiza a través de significativas decisiones económicas, políticas e
institucionales dirigidas a generar un contexto de estabilidad y crecimiento.

La política habitacional nacional sufre un proceso de fragmentación impulsado por

los procesos de descentralización de la administración de los recursos nacionales de
vivienda hacia las jurisdicciones provinciales las que tomarán un rol protagónico en la
administración del Fondo Nacional de la Vivienda. El accionar publico nacional se retoma,
enmarcado en el principio de subsidiariedad que se ejerce a través de acciones normativas
dirigidas a la privatización de las iniciativas, la desregulación de la industria de la
construcción, la reactivación del crédito hipotecario de largo plazo y en el carácter
compensatorio de los nuevos programas de intervención que obran imbricados a las
políticas sociales de alivio a la pobreza.
La desregulación, las nuevas modalidades de actuación e incentivación del sector
privado y del mercado, impulsó a las empresas hacia una reconversión que, reemplazó el
rol clientelar abriendo espacios a su transformación como emprendedores “ a riesgo ” .
 La previsibilidad de las decisiones financieras en sus efectos y riesgos se expresó en
el vertiginoso crecimiento de la oferta de crédito hipotecario en el mercado privado,
favoreciendo a los grupos de ingresos medios insertos en el nuevo escenario económico,
cuyo mayor poder adquisitivo impulsó un mercado inmobiliario con nuevas formas de
hábitats: complejos edificios, barrios cerrados residenciales y semi-rurales, clubes de
campo y otros como forma de residencia habitual con gran consumo de tierras periféricas
que desestabilizaron la estructura de precios excluyendo a los sectores populares de sus
tradicionales áreas de asentamiento. Esta reactivación originó también inversiones de
refuncionalización edilicia y de áreas urbanas estratégicas en la captación de ingresos
privados por plusvalías urbanas ya desarrolladas.
La expectativa de mantener la capacidad adquisitiva de los ingresos , derivadas de la
ley de convertibilidad, impulsó a los grupos de ingresos medios y medio – bajos,
especialmente hogares más jóvenes a constituir demandas a la oferta inmobiliaria privada a
fin de acceder los nuevos hábitats vinculados a las formas de consumo de los sectores de
mayores ingresos, en un desplazamiento “hacia arriba ” .
En resumen el proceso de transformación de las reglas de juego del sector privado,
la estabilidad monetaria en la inversión y el ingreso crearon condiciones favorables para la
movilización de importantes masas de recursos que incidieron en la modificación de las
estrategias de inversión habitacional privada. Sin embargo las altas tasas de interés real no
permitieron capitalizar sectorialmente el fuerte impacto de los recursos financieros
movilizados. Al par, el desarrollo institucional del sector financiero y empresario y el
impacto de la recesión de finales de los 90 condicionó la consolidación de los procesos de
cambio, en particular del perfil de “emprendedor a riesgo” del sector empresario.

La estabilidad monetaria se reflejó también en la mayor capacidad y calidad de las

prestaciones habitacionales financiadas con los fondos públicos. En particular el Fondo
Nacional de la Vivienda FONAVI acompañó este proceso.
Los factores internos vinculados a los intereses del sector constructivo y financiero
mantuvieron su hegemonía e incidencia en la toma de decisiones de los organismos del
sistema habitacional aunque con una estructura más débil y atomizada territorialmente,
debilitada también por el desplazamiento del sector empresario principal hacia el sector de
prestaciones de servicios vinculados a la infraestructura de mayor rentabilidad relativa.

Las operatorias públicas tradicionales, de producción de viviendas “llave en mano”,

del FONAVI dominaron la producción habitacional filtrándose “hacia arriba” a sectores
sociales mejor posicionados través del co-financiamiento de mejoras. Esto se vio
compensado con la diversificación de otras acciones que, incorporando la progresividad a
los productos vivienda, y cierta descentralización hacia los gobiernos locales permitieron
llegar en un mayor número de soluciones a sectores de ingresos bajos e inestables. Esto en
un panorama de estabilidad económica y descentralización en la administración de los
recursos traducida en la mayor eficiencia de su utilización que elevó en promedio a 55.000
viviendas / año el tradicional producto de 35.000 viviendas /año del Sistema en la década
anterior.

Las Nación por su parte instrumentó políticas sociales compensatorias centradas en

la atención de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas NBI que, en lo
habitacional, tuvieron tanto en el discurso como en el desarrollo operativo importantes
logros abriendo espacios a la participación de los diversos actores sociales involucrados.
Esto junto a su focalización en la atención de situaciones críticas largamente postergadas
por las políticas oficiales vigentes por mas de tres décadas originó una clara valoración
positiva respecto del accionar público
Sin embargo sus esfuerzos no alcanzaron a aliviar la situación de los grupos
desfavorecidos por el reducido volumen de fondos disponibles en relación a las necesidades
sociales a atender.
Su mayor relevancia deviene de haber puesto en el debate de las políticas
habitacionales, la importancia del déficit cualitativo de Mejoramiento Habitacional que
afecta a los sectores populares; la importancia del esfuerzo que estos realizan o pueden
realizar y la “puesta en valor” de su contribución en la superación de sus actuales
condiciones deficitarias. Así como también, del necesario rol asociativo que debe asumir el
sector público junto al comunitario en la gestión y ejecución de proyectos y programas
habitacionales y la comprensión y articulación en los procesos y acciones sociales
emprendidas o a emprender.
En este sentido, más de dos tercios del Déficit habitacional reconocido en la esfera
oficial corresponde a deficiencias relativas al Mejoramiento habitacional lo que indica la
necesidad de fortalecer las acciones de recuperación, rehabilitación o completamiento de
las instalaciones, viviendas y sitios de emplazamiento. Así también, la regularización de
las condiciones dominiales de terrenos y de mejoras construidas constituyen las principales
demandas de los sectores excluidos del mercado inmobiliario.

La actuación pública y la reactivación del sector privado y comunitario dio lugar a

finales de los 90 a que las cifras globales del déficit habitacional se atenuaran aunque sin
mellar el duro núcleo del mismo. Amplios grupos sociales urbanos y rurales se
mantuvieron excluidos del acceso a las facilidades habitacionales del mercado privado y de
la oferta pública. Se consolidaron en el tiempo sus iniciales y precarias formas de inserción,
haciéndolas aún mas inadecuadas y peligrosas, agregándose asimismo nuevas necesidades
emergentes del proceso de pauperización de los sectores de ingresos medios y medio bajos
empujados “hacia abajo” por el impacto del cambio de la estructura económica, la
precarización de la estructura de empleo / salario derivada de las políticas del período.

Los años 2000/01 constituyen un período de transición signado por la dialéctica

fuerzas contradictorias que se debaten en un escenario de recesión y desempleo creciente.
Por un lado, la presión de los factores internos promueve la centralización de la
conducción nacional de los fondos federales destinados a Obras Públicas y otras formas
adoptadas para incidir en las políticas de las jurisdicciones provinciales: normas /creación
de fideicomisos, etc. y la búsqueda de financiamiento externo. Por el otro, el alto nivel de
endeudamiento da lugar a que, los factores externos mantengan su presión sobre el
necesario ajuste de las cuentas fiscales que se expresa en el debilitamiento de los fondos
federales: extinción de los fondos específicos, disminución de los mismos por libre
disponibilidad, suspensión de garantías entre otros.

En lo habitacional la presión de los agentes externos se enmarca en las políticas

institucionales propias de las Agencias multilaterales de crédito orientadas a habilitar
políticas públicas que propicien mejores condiciones de funcionamiento del mercado
habitacional , de transparencia de los mecanismos de subsidio público y otros mecanismos
que implican el debilitamiento del subsistente rol constructor del Estado y la
transformación de sus mecanismos tradicionales de accionar.

En el año 2002 el quiebre de la institucionalidad democrática del Gobierno nacional

y la devaluación de la moneda produce un escenario socio-económico de alta complejidad.
cuyos efectos impactan en el sector habitacional a través de la inflación, la desinversión, la
crisis y virtual quiebra del sistema financiero, la dilución y la fragmentación institucional
pública y privada con paralización de las iniciativas y emprendimientos y una atmósfera
social en la que reina el desempleo.
La pobreza se ha instalado y grupos toman las calles de la ciudad y las rutas del
territorio a través de manifestaciones sociales y variadas formas de apropiación que se
conjugan con la conflictividad de las expresiones de reclamo de los sectores medios cuyos
ahorros han sido confiscados y con ellos el respaldo económico en el que sustentaban su
seguridad o su capital de trabajo.
Ambas manifestaciones se dan en una atmósfera en donde también han tomado la
calle, los bienes y la vida de las personas, grupos y mafias delictivas cuya emergencia esta
asociada a la debilidad de las instituciones de justicia y de seguridad y de una legalidad
resquebrajada por un Estado endeudado y sin conducción política legitimada.
En este cuadro de situación la mirada sobre el hábitat guarda una compleja e
intrincada malla de articulación con las situaciones de pobreza urbana y regional
agudizando y complejizando la gobernabilidad de los procesos globales que nos afectan.

La crisis también es un espacio de oportunidad y ha dado lugar a diversas

manifestaciones y propuestas desde el sector social que incluyen la vivienda como fin y
medio en el proceso de recuperación nacional y del marco de gobernabilidad necesario al
mismo.
Los gobiernos locales en la aplicación de los subsidios al desempleo alcanzados
por el Plan de Jefas y Jefes de hogar y en la orientación de las contraprestaciones previstas
que han dado lugar a algunas modalidades de atención de las necesidades críticas de hábitat
y vivienda aunque a la fecha estas iniciativas son solo puntuales.
La Cámara Argentina de la Construcción y la Unión de Trabajadores de la
Construcción, Sectores Gremiales y sociales coordinados con la Confederación
Trabajadores Argentinos CTA, Redes de ONGs entre otros, concurren en precisar la
importancia de la contribución del sector habitacional a la protección del hogar, a la
solidaridad, a la creación de trabajo y reactivación económica.
En el mismo sentido ha actuado la Mesa del Diálogo Argentino, integrada por el
sector gubernamental, sectores representativos de la sociedad y la Iglesia Católica con
participación del PNUD. A través de sus mesas de trabajo se ha priorizado el
fortalecimiento de programas sociales dirigidos a la emergencia habitacional y la
finalización de viviendas en ejecución avanzada del sistema FONAVI1 como medio de
reactivación del empleo y trabajo en la construcción y como satisfactores sociales
inmediatos en la crisis. Para ello impulsó la inclusión de estas iniciativas en la Ley de
Presupuesto 2003.
La política habitacional continua siendo un desafío pendiente.

1
Operatoria Reactivación 1 concretada en el 2do semestre de 2003.
La discontinuidad democrática

En 1976 la caída del gobierno democrático originada en el Golpe militar da

lugar a un nuevo proceso de reconfiguración del Estado de Bienestar impulsado por la
incidencia de factores externos del contexto regional y las concesiones del gobierno “de
facto “ que buscaba legitimarse a través de las mismas. Sin embargo, el accionar concreto
y la distribución de los beneficios sectoriales fue dominada por los intereses internos, en
particular por las entidades vinculadas a la producción de la oferta que habían sido
favorecidas en los años anteriores las que influyeron hasta finales de los 80 ampliando su
influencia con la reinstauración del gobierno democrático asumido en diciembre de 1983.

Como resultante se estructuró un Estado monopólico en la administración de los

recursos sociales y en la manera de distribuir la equidad. Ello originó nuevas
contextualidades entre ellas la estructuración de un aparato tecnocrático que debió definir
las cuestiones “técnicas claves ” Cómo se distribuyen los recursos, a quiénes se dirigen,
cuáles son las prioridades de distribución e inversión territorial y social. La burocracia
creció y se complejizó, en medio de la “asepsia” aparente en la ausencia de la
representatividad política democrática del proceso dictatorial.

Las políticas habitacionales se redefinen a través de la reestructuración de los

organismos estatales competentes y la definición de recursos genuinos de soporte según:

* Limitar y redireccionar la actividad del Banco Hipotecario Nacional a

regularizar, completar y limitar la ejecución de proyectos comprometidos determinando la
indexación o reajuste de los saldos deudores de los créditos otorgados por los ex Planes 17
de Octubre y 25 de Mayo.

Se opta por basar esencialmente las operaciones en los fondos captados mediante
Cédulas Hipotecarias Argentinas que aseguran un 3 % de interés real sobre los capitales
actualizados con el índice de precios mayoristas no agropecuarios.

Con los fondos captados de alrededor de U$S 215 Mill. diseña operatorias de : -
construcción de vivienda para renta con financiación del 50 % del capital a 20 años con el
5% de interés ,- de desgravación impositiva de capitales para la construcción de viviendas
de alquiler y renta, y - de apoyo infraestructural a la industria a 10 años con el 6% de
interés anual.

* Reinstalar y normalizar el mercado de alquileres hasta llevarlo a condiciones de

libres de mercado desmontando las regulaciones impuestas por un sistema locativo
establecido a partir de 1943. por sucesivas leyes de control de alquileres2Determinándose la
desregulación total del mercado para diciembre de 1979.

2
. Ley N° 21.342
 * Reestructurar el Fondo Nacional de la Vivienda.
La ley 21.581 de 1976 redefine el recurso financiero FONAVI3 y asigna a la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda su administración la que se constituye así en
el organismo rector en las decisiones de política habitacional nacional.
Las decisiones nacionales se daban insertas en la estructura política del
Ministerio de Bienestar Social que concentraba la suma de las competencias en materia de
políticas sociales del período, aunque la existencia del FONAVI dió independencia y
jerarquía al sector habitacional cuyo Secretario participaba de las reuniones del PEN con
similar jerarquía al cargo ministerial.

b. La Ley N° 21.581 Fondo Nacional de la Vivienda

La ley 21.581 FONAVI estructuró un sistema institucional y financiero
concebido como fomento a la producción de viviendas nuevas completas organizadas
según conjuntos habitacionales. Determina el tipo de vivienda y la población destinataria4
poniendo como techo el nivel inferior de las operatorias del BHN. Es prácticamente
reglamentaria en relación a la determinación de condiciones generales de venta,
financiación y administración de las viviendas y de las construcciones de equipamiento e
infraestructura y de constitución de las garantías hipotecarias entre otros aspectos.

El modelo de gestión establecido impone la planificación y de administración

centralizada del recurso tanto en lo técnico-normativo como en la aprobación financiera de
las obras que encomienda a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda SDUV .El
Banco Hipotecario Nacional actúa como mandatario a fines de centralizar la recaudación y
libramiento de pagos y sus controles técnicos. y como organismo asegurador de las obras a
construir.
La ejecución de la construcción de viviendas se descentraliza en las
administraciones provinciales a través del sistema Organismos Ejecutores5 quienes
ejecutaran en terrenos de su propiedad los conjuntos habitacionales realizadas por empresas
constructoras privadas. El costo final de las viviendas construidas se traslada a beneficiarios
seleccionados para su financiación a través de préstamos subsidiados6 que incrementaran
su solvencia.

3
El Fondo se integraba con recursos de la Ley N° 19.929,y contribuciones forzosas impuestas a los trabajadores:* aumenta los aportes
patronales al 5% sobre la nómina salarial de sector público y privado, * 20% de los importes de tributación previsional de los trabajadores
autónomos . También se integraba con el recupero de las inversiones realizadas, reajustes, legados y donaciones. La ley definía las
exenciones y la forma de recaudación e ingreso de los recursos. El origen de recursos tuvo diversas variantes (Ley N° 22.293/80 y Ley
N° 23.060/84 las que siempre mantuvieron valores nominalmente equivalentes hasta 1991 (Ley N° 23.966 ) determina como recurso
una alícuota del impuesto a los combustibles líquidos, transfiriendo los aportes laborales al financiamiento del Régimen Nacional de
Previsión Social.
4
Art. Nº 6 y 7 Ley N° 21.581FONAVI
5
Este modelo organizativo de Unidades Ejecutoras y la instrumentación técnica de su actividad reglada por las Resoluciones
Reglamentarias FONAVI siguieron los patrones utilizados ( modelo de gestión administrativo-financiero, definición del producto,
régimen de licitaciones y adjudicación de obras, definición de beneficiarios, condiciones de elegibilidad de proyectos, sistema de cupos
por jurisdicción ) en las operatorias de Préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo BID respecto de las cuales el Equipo político
contaba amplia experiencia. El mismo se adecuaba a la centralización política del gobierno “de facto” con suspensión de las atribuciones
del régimen federal
6
El financiamiento con largos períodos de amortización, bajas tasas de interés, sin ajuste del capital afectado por la progresiva
desvalorización inflacionaria afectada por la disparidad entre los índices de costo de la construcción reguladoras del precio de las
viviendas y el índice de actualización salarial aplicable a las amortizaciones del crédito originaron
 La Secretaría se reserva la capacidad financiera en el otorgamiento de
redescuentos de créditos hipotecarios, de inversiones relacionadas al fomento y
participación de programas de desarrollo tecnológico, económico y social , la provisión de
componentes y toda otra erogación necesaria a los fines de la Ley.7

Los Organismos Ejecutores Provinciales debían ser creados con carácter

autárquico de las administraciones provinciales y dependientes de la Secretaría como
agencia central nacional administradora de los fondos federales. Dichas condiciones se
plasmaron legislativamente por leyes de adhesión de las provincias a la legislación
nacional que autorizaron la aplicación de las normativas nacionales “ad hoc” del sistema las
que se aplicarían con independencia de las normativas provinciales vigentes en la materia.
Los Organismos Ejecutores provinciales eran responsables de la planificación
territorial y de localización de las viviendas, la elección de su tipología, la licitación para
su construcción y la adjudicación a la población demandante siempre sujetas a la normativa
nacional aplicable Resoluciones FONAVI dictadas por la SDUV. Esta independencia de
las administraciones provinciales, útil al Sistema alejará a los Organismos ejecutores de las
realidades “propias” manteniéndolos por largos períodos como externos a su estructura
administrativa con baja permeabilidad a las crisis jurisdiccionales. (con privilegios en la
estructura de salarios, movilidad, vinculación directa con el gobierno nacional, mas sujetos
a los condicionantes nacionales del sistema antes a la problemática interna) esto originaría
en el período de estabilización democrática diversas crisis de inclusión y apropiación
político-institucional.

Hasta entonces la gestión habitacional era débil en la mayoría de las provincias

como ya se ha dicho. En algunos Municipios, en particular de tradición socialista, como
Rosario, Mar del Plata entre otros, el sector de vivienda tenía un perfil alto tanto en lo
institucional como en las realizaciones concretas para abordar soluciones vinculadas a las
demandas populares. Esta situación también era propia de la Capital Federal que abordó el
Plan de Desarrollo Integral del Bajo Flores con financiamiento de un préstamo del Banco
Interamericano de Desarrollo BID realizó los conjuntos Lugano I y II , el equipo
profesional actuante tuvo posteriormente la responsabilidad de diseñar el sistema de
administración del FONAVI y su instrumentación para el Gobierno “de facto” a la que
transfirió el modelo de gestión impulsado por dicha entidad.

Cómo se balancearon las relaciones entre los recursos FONAVI y las demandas
sociales ?
La Ley 21.581 en su mensaje efectúa una caracterización del espectro
socioeconómico diferenciando los sectores con capacidad de acceder a la vivienda por sus
propios medios o a través del acceso al crédito privado de aquellos con capacidad de
ahorro para amortizar el costo de la vivienda dentro de las condiciones, plazos e intereses
de las operatorias del Banco Hipotecario Nacional. A este respecto determina como
beneficiarios del FONAVI8 el sector no comprendido en los anteriores, definido como de “

7
Art.8 a 11 Ley N° 21.581
8
Art.2 Ley N° 21581
ingresos insuficientes “ para cubrir el costo de la vivienda y del financiamiento de la
operatoria mas favorable del BHN.
El proceso técnico instrumental fue aparentemente aséptico, de tipo
reglamentarista. Se definieron, los sectores que iban a ser beneficiados , los precios de las
viviendas, las cuotas y plazos de amortización, las formas de adjudicación de las viviendas
y de las obras, así como las características técnicas, dimensionales y los factores de
localización .
Se fijó asimismo, la participación relativa de las administraciones provinciales en lo
referente a la provisión de terrenos, los costos regionales y a la distribución del recurso
FONAVI a través de la determinación de cupos en función de la incidencia del déficit
habitacional de la jurisdicción y la brecha de desarrollo de la misma en el contexto
nacional.

Cuál fue la resultante ?

El FONAVI, formado por una masa de ahorro del 5% de las remuneraciones a

cargo del empleador público y privado y del 20% de las contribuciones previsionales
de los trabajadores autónomos9 que preveía la ley, constituía una masa de capital social,
cuya rotación aseguraba la solidaridad del sistema.
Las decisiones de la política habitacional se concentraron sobre dos puntos
centrales de las transferencias de recursos altamente condicionados por factores de poder
interno actuantes sobre el sistema.

* El primer punto decisional se focalizó en la transferencia del capital social hacia

el proceso de construcción de conjuntos de vivienda.
En este punto, las decisiones respondían viabilizar distintos puntos de equilibrio de
los intereses entre las empresas constructoras entre sí, sus estructuras de organización y
producción, su distribución territorial y sus relaciones con el Estado administrador. Es
decir la alianza conveniente entre las prácticas clientelares de los gobiernos y el lobby
empresarial de la construcción, La negociación se articulaba en la relación entre el poder
político y las estructuras de poder económico, situación en la que también intervenían los
desplazamientos de los sectores empresarios entre las diversas inversiones en obras
públicas del período.
El proceso de construcción se concentró, en las grandes empresas, excluyendo por
lo general a las empresas locales (y muchas veces a la mano de obra local) y en la oferta
masiva de viviendas a través de la construcción de grandes conjuntos habitacionales.
La oferta de viviendas fue controlada así por las empresas constructoras y todo lo
que es el producto o la producción se dio dentro de la lógica de este sector empresario, de
las capacidades e intereses de sus empresas las que actuaron en un ámbito de bajo riesgo,
escasa competitividad y eficiencia .
El énfasis puesto en el diseño del producto, en sus costos, en el proceso de
producción su estandarización impactaron en la evolución tecnológica y en la
racionalización del sistema de construcción tradicional y en la introducción de nuevos

9
Art. ... Ley N° 21.581
sistemas alternativos no tradicionales, aunque esta tendencia no se consolidó en el tiempo.
El sector empresario se volcó en gran parte de los proyectos a esquemas de subcontratación
y con baja renovación de las estructuras y sistemas empresariales . Numerosos proyectos
expresaron deficiencias, vicios constructivos y extendidos plazos de construcción (2,5 años
x proyecto) que incidieron en la generación de adicionales y en la estructura de costos.
El producto así diseñado y construido fue impuesto al “beneficiario”, así como
también se impuso la localización urbana . La oferta se dirigió a una demanda cautiva que
debió aceptar las condiciones impuestas por los grupos empresarios y el Estado
contribuyendo a la falta de “apropiación “ y de “valorización social y económica” del
producto FONAVI transformándose a su vez en un nuevo tipo de problema.

La estructura burocrática nacional y provincial se orientó a la administración del

financiamiento de las obras en construcción, y a la atención de las empresas constructoras:
diseño de productos, procesos de licitatorios, negociación de contratos, control de
ejecución y certificación de obras, análisis de ajuste de precios, reconocimiento de mayores
costos10 ante variaciones e imprevistos de ejecución y corrección monetaria derivada del
proceso inflacionario creciente del período, entre otros. Las unidades organizativas que
atendían estos asuntos constituían el sector de mayor tecnificación y poder interno en las
estructuras burocráticas en desmedro de otras áreas funcionales relacionadas con las
demandas sociales y con la recuperación de las amortizaciones.

* El segundo punto decisional se focalizó en las transferencias de capital social a

la formación de capital privado individual esto es “ la adjudicación de la vivienda” .
Se entiende aquí no el proceso de adjudicación en cuanto a su instrumentación normativa
sino en lo referente a las adjudicaciones “reales” y a la incidencia de la manipulación
política sobre el mismo.
Teniendo en cuenta que un adjudicatario de vivienda que adquiere un patrimonio o
bien de cambio, se capitaliza y que éste efecto forma parte de una política de redistribución
de capital solidaria entre los grupos de mayores y menores recursos, la “filtración “ de la
población objetivo hacia grupos de mayor presión o capacidad de gestión o de “interés”
particular o político contribuye a generar mayores asimetrías sociales .

El resguardo de la función del capital social inmobiliario producido fue

descuidado, la mayor parte de las viviendas adjudicadas no fueron transferidas en forma
perfecta, es decir con títulos de propiedad, originando una cartera hipotecaria débil y no
homogénea. Esta inacción en la transferencia del derecho de propiedad fue utilizada como
medio implícito para preservar el patrimonio público del “ enriquecimiento” privado y
como reaseguro del cumplimiento de los pagos en concepto de amortizaciones de los
créditos individuales otorgados, tuvo nefastos resultados. Contribuyó al deterioro y
desmanejo de bienes “virtualmente públicos” llegándose hasta la fecha, a más de veinte
años de las primeras operatorias con la mayor parte del patrimonio en estado de dominio

10
El sistema licitatorio establece que las empresas constructoras reciben pagos a medida que la construcción registra avances medidos
por certificados de avance físico de las obras librados por los organismos ejecutores provinciales del Sistema. La dimensión y
complejidad de los conjuntos habitacionales ( vivienda, infraestructura, equipamiento) se expresó en prolongados tiempos de ejecución y
en la incidencia de aspectos no previstos (costos de urbanización y otros) que incidieron en desplazamientos “ hacia arriba” de los costos
inicialmente aprobados.
incierto, bajísimos niveles de recuperación del capital invertido y alta desvalorización por
falta de mantenimiento y cuidados de las viviendas adjudicadas.

El FONAVI, como instrumento de la política habitacional , diseñado desde lo

teórico con una estructura casi inobjetable, formado sobre la base del salario como
elemento de redistribución, destinado a capitalizar los sectores de menores recursos al
mismo tiempo que cubrir sus necesidades básicas se alejó en los hechos de los fines
perseguidos .
El carácter solidario se debilitó y anuló en la ausencia de rotación y de
realimentación por la insignificancia de sus propios recuperos y por la escasa posibilidad
de movilizar la cartera hipotecaria conformada como recurso para el fortalecimiento
financiero del FONAVI limitando el carácter multiplicador de los recursos públicos.
Ello acompañado con la ausencia de la valorización social sobre el patrimonio
construido y, con evasión de las responsabilidades individuales de los beneficiarios. Los
mismos asumieron la vivienda como un regalo del Estado, sin conciencia del privilegio
relativo que el proceso de selección y transferencia de la vivienda les otorgaba y
consecuentemente del necesario ejercicio de la solidaridad que debían realizar a través de la
devolución del financiamiento otorgado, que harían posible el sostenimiento de la política
habitacional diseñada y la progresiva ampliación redistributiva..

Impacto territorial

Las inversiones habitacionales en el territorio respondieron simétricamente a la

distribución de la población en casi todas las jurisdicciones a excepción del área
metropolitana respondiendo al patrón de asentamiento territorial predominantemente
urbano que concentraba los mayores volúmenes de demanda.
La localización de los conjuntos habitacionales no se articuló a la trama física ni
social de la ciudad preexistente, se caracterizó por un desdeño hacia las mismas, con la
inclusión de trazados individuales con infraestructuras y servicios sociales completos
“cerrados en sí mismos”, los que se desarrollaban yuxtapuestos entre sí, extendiendo la
ciudad e ignorándola urbanística y socialmente los barrios

Esta situación junto a la selección y adjudicación de viviendas a beneficiarios

“pasivos” dio lugar a la escasa apropiación de los beneficiarios FONAVI de los nuevos y
masivos conjuntos residenciales y su desarticulación a la ciudad los hizo propensos a una
rápida degradación con pérdida del valor patrimonial que afectó las inversiones
habitacionales y a las ciudades.

La política de producción habitacional masiva, concebida desde la centralidad

como “universal” y de abordaje “cuantitativo” del déficit se caracterizó en lo local, por
desconocer el potencial constructor de los habitantes, en particular de los sectores populares
urbanos que autoconstruyen históricamente las periferias urbanas11 y por tener una
escasa o nula articulación con los procesos de producción social del parque habitacional

11
Mas del 30 % de las viviendas urbanas son auto-construidas por los sectores populares, según estimaciones de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda.
existentes. Consecuentemente se alejó de sus destinatarios específicos cerrandosé
socialmente en la atención de una demanda “cautiva” “indiferenciada y pasiva”. Proceso
que alejó la intervención de las respuestas concretas a las necesidades de Mejoramiento
Habitacional y de consolidación urbana que constituían y constituyen mas de dos terceras
partes del déficit habitacional reconocido.
Las características apuntadas, dominantes en el período analizado a pesar de cierta
evolución positiva12 persisten en sus efectos negativos en el escenario actual
caracterizando el proceso de producción pública del FONAVI.

El sistema de gestión del FONAVI dispuso de una masa importante de recursos13,

hasta 1983 terminó unas 186 mil viviendas encontrándose mas 62 mil viviendas en
ejecución14 realizadas en forma agrupada según la tipología de “conjuntos habitacionales”
que incluyen obras de urbanización, infraestructura y equipamiento complementario. En el
Período 1976/83 se alcanzó una inversión promedio de $ 830 Millones/año que representó
una producción de 23 mil viviendas/año , con un costo promedio de $ 36 Mil/vivienda. La
normativa aplicable fueron las Resoluciones Reglamentarias FONAVI Nº 1 a Nº 64.

El contexto inflacionario registrado entre el 77 y el 83, incidió en la

descapitalización del Sistema incidiendo en este sentido la asimetría verificada entre los
índices de actualización de los ingresos (capital y amortizaciones) y egresos ajustados
respectivamente, por el Indice de variación del salario del peón industrial (INDEC) y del
Indice de Costos de la Construcción del BHN.

3. La década del 80. La recuperación democrática y la continuidad de la

política habitacional. Las estrategias alternativas.

La década del 80 comienza con una compleja situación político-institucional en

transición hacia la recuperación democrática la que se concreta en diciembre de 1983 con la
asunción de las autoridades constitucionales legítimamente elegidas iniciando un período
de reconfiguración de la conducción del Estado en el que se manifiestan en forma aguda las
secuelas de las acciones del proceso militar del 76.

La reestructuración organizativa del Estado Nacional y sus iniciativas en especial

vinculadas a la intervención de la Banca pública se ven opacadas por el sostenido proceso
inflacionario que limita la actuación pública y privada expresada en un escenario de
creciente desinversión y licuación del crédito.

12
las distorsiones introducidas por la masividad de los conjuntos habitacionales fueron corregidas en el tiempo con intervenciones de
menor impacto social y urbanístico, predominio de las viviendas unifamiliares en sus distintos agrupamientos especialmente en las
ciudades intermedias y menores,
13
Por Ley N° 22.293 (1980) se modifica la Fuente de recursos del Sistema pasando de las originales retenciones sobre salarios a un
alícuota del impuesto al valor Agregado IVA con recaudaciones equivalentes en su inicio y posteriormente con amplios desafasajes
volviéndose al régimen anterior por Ley N° 23.060 (1984) el que se mantendrá hasta la sanción de la Ley 23.966 (1991) que lo reemplaza
por piso monetario de distribución con Garantía del Tesoro Nacional con aportes de la recaudación de una alícuota sobre la tributación de
los combustibles líquidos.
14
Fuente: Informe Dirección Control de Gestión FONAVI Subsecretaría Desarrollo Urbano y Vivienda
 El financiamiento privado de vivienda15 dirigido a sectores con capacidad de ahorro,
ante la virtual licuación de éstos se retrae reduciéndose a un tercio, la autogestión de los
sectores populares –impulsada por la necesidad- se mantiene aunque en forma más lenta. El
mercado de locaciones también se retrae ante el posible quiebre de la seguridad jurídica,
pero la actuación del gobierno responde rápidamente en este caso con la sanción de la Ley
23.091 Promoción de Locaciones Urbanas en 1984 que reafirmó el mercado de libre
contratación según prescripciones del Código Civil, creó asimismo un régimen
complementario promocional de seguros de carácter optativo y voluntario que en la práctica
no se aplicó.

a. La continuidad de las políticas habitacionales16

A partir del cambio de gobierno las instituciones públicas del sector habitacional
reencauzan su actuación según:

* el Banco Hipotecario Nacional

Esta Entidad pública recupera en esta década el significativo rol orientador de las
políticas habitacionales. Con la sanción de la Ley 23.090 se establece el cambio de
jurisdicción del Banco Hipotecario Nacional que pasa a depender del Ministerio de
Economía desvinculado de la anterior conducción del organismo político de vivienda.
El BHN a través de la aplicación de fondos obtenidos del Banco Central por
redescuentos de sus carteras hipotecarias desarrolla importantes operatorias tanto de
crédito individual como de construcción masiva cuyo desempeño influye en el crecimiento
de su participación en la producción global de viviendas de la década.

El programa de acción del Banco fue estructurado como una política habitacional
rectora de abordaje integral de la demanda, incluyendo sectores sociales de atención que
no calificaban tradicionalmente para el acceso al crédito bancario.

En este sentido desarrolló operatorias experimentales como el Programa Techo

dirigido a ejecutar Proyectos Piloto cuya realización diera lugar a la obtención de
conocimientos concretos para encarar desde los organismos oficiales nuevas modalidades
de atención de la vivienda popular incluyendo créditos para el mejoramiento de viviendas,
autoconstrucción de viviendas nuevas, lotes con servicios, núcleos húmedos, recuperación
de viviendas en centros urbanos históricos.
Entre otras el * Programa por esfuerzo propio y ayuda mutua EPAM (permitía
a hogares jóvenes de bajos ingresos acceder a un crédito de 3.000 y a la asistencia técnica
de una organización promotora. La * Operatoria Experimental HE 420/Centenario dirigida
a familias con viviendas precarias en terrenos propios otorgaba créditos para la compra de

15
En el período 1976/83 la mayor parte de la inversión es privada alcanzando en 1983, una participación del 74,4 % de la producción,
correspondiendo el 25,6 % restante al sector público. Este porcentual es compartido por participación del FONAVI que alcanza al 19 %,
el BHN y otros bancos públicos participan con 6 % restante. Fuente Plan Nacional de Vivienda 1984/89 Diagnóstico de la Situación
Habitacional SVOA. MSAS 1984
16
En el Documento Políticas de Vivienda. Capítulo Lineamientos generales del Plan de viviendas de la SVOA de julio 1984 se
expresa : “es imperioso mantener la continuidad en la ejecución a fin de no afectar en mayor medida una situación económica y social
profundamente deteriorada”.Para la etapa 1985-89 se propone incluir las acciones en vivienda del sector público y privado en un marco
no solo de satisfacción de la situación social deficitaria sino como instrumento económico que acompañará el desarrollo regional.
materiales para el mejoramiento de viviendas a grupos solidarios ( 5 y 15 miembros).
Aunque la mayor parte de los recursos se volcó a la operatorias masivas de vivienda
denominadas * HN670, luego Reactivación II y III que seguían el perfil de las operatorias
tradicionales de producción de viviendas con intervención de Entidades Intermedias del
BHN.
Estas Operatorias que tuvieron escaso desarrollo en sus realizaciones
concretas, por el rango institucional del BHN como Entidad impulsora tuvieron una
significativa importancia en el debate institucional respecto de la necesidad de instrumentar
respuestas alternativas a las demandas sociales emergentes de la nueva institucionalidad
democrática.

* la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental organismo político

del Estado Nacional, es reestructurada respondiendo a la unificación de dos áreas de
competencias confluyentes en el hábitat: la vivienda y el ordenamiento ambiental17
reunidas en la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental dentro del ámbito del
Ministerio de Salud y Acción Social, también establecido por fusión de las respectivas
carteras de Estado. Sin embargo esta alianza no contribuyó a la evolución de las políticas
respectivas manteniendo las mismas su independencia sectorial y una significativa
competitividad interna.

A pesar de la crítica evaluación realizada sobre la aplicación del FONAVI18 y de los

lineamientos propositivos del Plan en su vinculación con la promoción del desarrollo
regional y la recuperación de facultades rectoras en materia de política habitacional, la
acción de la SVyOA continuó sobre la base de la administración del Fondo manteniéndose
sin variantes la mayor parte de las estrategias y problemas señalados anteriormente.

“El Plan Nacional de Vivienda 1984-1989 deberá partir de la formulación de un

diagnóstico justo”19. A tal fin el Documento20 por la Secretaría de Vivienda y
Ordenamiento Ambiental en 1984 contiene detalladamente la situación socio-habitacional
en sus aspectos cuantitativos y cualitativos, reconociendo un déficit de 2 millones de
hogares deficitarios. Cuantifica el déficit rural señalando que del 1,1 Mill de viviendas
rurales existentes a 1980 el 66 % es deficitario. Asimismo contiene una........

17
Las competencias en materia ambiental a nivel nacional se ejercen por Secretaría de Estado de Recursos Naturales y Ambiente
Humano (SERNAH) Ministerio de Economía ( 1973 ) inicia el tratamiento de aspectos ambientales de los asentamientos humanos y la
elaboración de diagnósticos de situación ambiental regional de los asentamientos humanos y de los recursos naturales avanzando en
aspectos metodológicos y de promoción y fortalecimiento de equipos técnicos tanto en los niveles nacional y provinciales. El organismo
ambiental fue perdiendo jerarquía a fines de los 70 para luego incorporarse 1981 como Secretaría de Medio Ambiente al Ministerio de
Salud Pública y Medio Ambiente y en 1983/92 se integra como Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente a la Secretaría
de Vivienda y Ordenamiento Ambiental SVyOA. Recupera su nivel institucional promediando la década del 90 como Secretaría de la
Presidencia de la Nación y luego en el año 2000 mantiene dicho nivel en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social y Medio
Ambiente en la reorganización ministerial del Gobierno de la Alianza.
18
La Secretaria de Vivienda y Ordenamiento Ambiental “había concentrado sus esfuerzos en forma preponderante a la administración de
obras en construcción y atención de las empresas constructoras y sus problemas, descuidando el Objetivo fundamental :atender a la
demanda que por carecer de recursos suficientes no puede acceder al mercado de viviendas ”.... “La adjudicación de unidades de
viviendas no se ajustó a las normas ni al espíritu de la Ley 21.581 verificándose adjudicaciones incorrectas ...normas de proyecto y
arquitectura no adecuadas a las necesidades regionales... deficiencias y vicios constructivos que han generado cuantiosos adicionales...los
Institutos provinciales no cumplieron cabalmente sus obligaciones de dirección de obra y control de construcción...los plazos de
edificación muy extendidos...incidió en los costos de por sí elevados” Capítulo III Política Nacional de Vivienda (julio 1984)
19
Capítulo II Plan nacional de Vivienda SVOA( julio 1984)
20
Diagnóstico Habitacional Plan Nacional de Vivienda 1984-89. SVOA 1984
 En consonancia con esta situación las Resoluciones Reglamentarias FONAVI21
producidas comienzan a dictarse normas orientadas revisar el “producto habitacional” para
acercarlo a la realidad social las que se expresaron en la diversificación de las formas de la
oferta habitacional22, en pautas de respeto de las condiciones regionales, al
aprovechamiento de los recursos, al diseño conforme a las pautas socio-culturales. Estas
iniciativas quedaron en la fase declarativa y tuvieron escasa aplicabilidad en la práctica.

La producción FONAVI de los años 1984/89 superó las 163 mil viviendas
terminadas finalizando el año 89 con 73.8 mil viviendas en ejecución con un promedio de
33.3 mil viviendas año cifras que representaron una inversión de $ 837 Mill/año con un
costo unitario promedio de $25 Mil/vivienda significativamente menor al período inicial
antes detallado.

Las inversiones realizadas siguieron líneas de producción exclusivamente

cuantitativas de “ vivienda llave en mano” de localización territorial predominantemente
urbana, desatendiendo las necesidades y déficits cualitativos diagnosticados.

b. Procesos emergentes de la recuperación democrática

La recuperación democrática de las instituciones públicas y su impacto en la

sociedad da lugar al surgimiento procesos de cambio impulsados por factores internos y
externos que incidirán en la evolución del escenario habitacional a lo largo del segundo
quiquenio , entre los que se destacan :

* La recuperación del régimen federal.

Las provincias después de décadas del centralismo de los gobiernos “de facto”
comienzan a ejercer las facultades constitucionales propias al régimen federal presionando
a la Nación respecto de la descentralización de recursos y la recuperación de sus propias
competencias .
En materia de vivienda, el accionar provincial se centró en la ejecución de
programas financiados con recursos FONAVI, y la presión ejercida hacia el nivel nacional,
en esta etapa, se materializó con la obtención de la facultad de dictar por sí la Aptitud
Técnica de los proyectos a financiar (Res.Reg. FONAVI N°101) .
En la práctica los resultados concretaron soluciones habitacionales prácticamente
análogas, escasamente diversificadas tanto en lo material como en el proceso de gestión
social sin responder a la estructura y característica de las necesidades habitacionales y
sociales emergentes del período de democratización.
La participación de los demandantes de vivienda en el diseño e instrumentación de
políticas fue escasa , si bien algunas operatorias contemplan la participación de las
Entidades Intermedias (Res.Reg. FONAVI N° 70/84 y N° 110/87) fundamentalmente

21
Res. Reg. FONAVI N° 65 a N° 135
22
Vivienda rural (Res .Reg. FONAVI N° 108 /87) Vivienda básica ampliable (Res. Reg. FONAVI N° 112/87) Tipología vivienda
duplex Res .Reg. FONAVI N° 113/87 .Rehabilitación y regeneración urbana destinada a la renovación urbana, recuperación de
viviendas carentes de servicios, la consolidación de asentamientos marginales, etc. (Res. Reg. FONAVI N° 115/87) Compra de tierras
hasta el 5% del cupo de la jurisdicción (Res. Reg. FONAVI N° 116/87)
Cooperativas, que actuaron como organizadoras de demanda y canalizaron el ahorro
aunque su evolución no llegó a configurar alternativas a la acción unívoca del Estado .
En algunas jurisdicciones se crearon y aplicaron recursos y líneas de acción
propias. Tal es el caso de las provincias de Buenos Aires y Mendoza. En la primera se creo
el Fondo Provincial de Vivienda FOPROVI integrado a partir de un impuesto a la
propiedad urbana, en Mendoza el Fondo provincial se integró con fondos provenientes de
la Lotería Provincial. A partir de 1987 ambas diseñaron políticas provinciales con
características descentralizadas con amplia participación de los municipios y las entidades
intermedias.

En 1987 la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda incorpora a nivel de

Subsecretaría el área de Emergencias Habitacionales a la que son transferidos todos los
programas alternativos23 dirigidos a los sectores pobres en situación de emergencia o
riesgo, los que son discontinuados.
El Programa PVP24 cambia su fuente de financiamiento reemplazandose por
recursos FONAVI (Res. Reg. N° 92) canalizando las demandas organizadas por actores
institucionales activos: Municipios y Organizaciones intermedias que aspirar a captar el
protagonismo de la solución a sus propias necesidades locales y pierde su articulación con
las políticas del MSyAS. En lo operativo se otorgaba un préstamo global a la Entidad, la
cual lo transfería a los adjudicatarios, en forma de préstamos individuales a 25 años sin
interés, a los seis meses de concluida la obra. El Organismo Público era responsable del
recupero y reintegro del préstamo ante la SVOA.
A finales de los 80 el Programa tenía una dimensión de mas de 200 proyectos,
aprox. 6.000 soluciones habitacionales con una inversión comprometida de aprox. $22
Millones, el reemplazo de su fuente financiera al FONAVI representó su fin, en el contexto
hiperinflacionario de progresiva paralización de la mayor parte de los obras en ejecución
de emprendimientos tradicionales y la consecuente presión empresaria sobre los recursos
existentes cuya capacidad se volatilizaba día a día. Fue posteriormente transferido a los
Organismos Provinciales Ejecutores quienes lo discontinuaron.
Sobre similar base técnica se instrumentó un programa denominado PVP reciclaje
que tuvo como objetivo aplicar a pequeños proyectos habitacionales en Municipios
recursos adeudados por los mismos al FONAVI en concepto de aportes del empleo
municipal. Dicha operatoria no logró ejecutarse por problemas operativos de índole
presupuestaria.

La influencia de los Organismos multilaterales de crédito.

A mediados de los 80 con el refinanciamiento de la deuda pública y la búsqueda de

nuevos préstamos sujetos a condiciones de negociación condicionadas por los factores
externos de las políticas de ajuste pactadas en lo internacional que imponen políticas de
ajuste estructural y de reducción del déficit fiscal.

23
Programas Esfuerzo Compartido y Viviendas de Servicio (ex 005 y 007)
24
Originariamente desarrollado en el ámbito de la Secretaria , con financiamiento de recursos de TGN y complementario del Programa
PAN impulsado por el Ministerio .
 La influencia de los organismos internacionales25 se acrecienta por el monitoreo
constante de las decisiones económicas nacionales junto al debilitamiento del sistema
habitacional nacional.
* En 1985 se instrumenta un programa de asistencia técnica con apoyo del
Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD que dará lugar al Programa
Global de Desarrollo Urbano dirigido al financiamiento de infraestructura urbana y
fortalecimiento institucional de los municipios, la fuente de financiamiento fue un préstamo
del Banco Interamericano de Desarrollo BID y fondos de contrapartida FONAVI26.
Este Programa se limitó a la ejecución de los proyectos elegibles sin considerar
prioridades u objetivos de política urbano o habitacional que le dieron origen
contribuyendo a solucionar problemáticas puntuales. En relación al fortalecimiento
institucional previsto de los aparatos gubernamentales locales ni central no contribuyó a la
generación sus mejoras cualitativas ya que operó como una Unidad adscripta a la SVOA en
paralelo a la línea administrativa, con lo cual se minimizó el impacto de los valiosos aportes
financiados por la numerosa consultoría externa con la que contó.

* En 1987 en el marco de las políticas de ajuste macroeconómico se pactan las

reformas a realizar en todos los sectores que manejan fondos específicos de envergadura
entre estos el Sector habitacional con el FONAVI.
Como base de sustentación de las acciones a emprender, el Estado reconoce que ya
no puede enfrentar la situación sectorial, que la administración de los recursos no ha sido
óptima, que el déficit habitacional se ha profundizado y que debe impulsar una mejor
eficiencia social y del uso de los recursos y sobre la base de un diagnóstico específico se
gestiona entre los años 87 /8827 un acuerdo con el Banco Interamericano de
Reconstrucción y Fomento BIRF (Banco Mundial) que tiene como característica central el
otorgamiento de un crédito de tipo sectorial. 300 millones de dólares que contribuirán a
concretar la reforma del sistema FONAVI.
El Convenio establecerá nuevas condiciones operativas a todo el sector habitacional
a través de establecer reglas de juego para la mayor competencia entre los que producen la
oferta habitacional, la consecuente reducción de costos con modificación de niveles de
calidad28por un lado, y por el otro , mejorar transparencia en la asignaciones a la demanda
explicitando los niveles de subsidios .
El sistema impuesto por la operatoria de crédito no innova en materia de gestión ,
aún cuando el Convenio prevé la participación de las Organizaciones intermedias no-
gubernamentales mantiene el modelo de gestión del FONAVI tradicional : es la Secretaría
de Vivienda y Ordenamiento Ambiental la que orienta, promueve y ejecuta el acto
financiero, el organismo ejecutor provincial licita, contrata la empresa constructora y el
aspirante o beneficiario se determina por una demanda genérica y una selección por
puntaje , a lo que debe agregarse el sistema de ahorro previo por parte de los adquirentes29 .
Se mantiene asimismo la decisión tomada en 1987 de descentralizar la aprobación de las
características técnicas y de localización de proyectos en los organismos ejecutores

25
Fondo Monetario Internacional FMI, el Banco Mundial BIRF. Banco Interamericano de Desarrollo BID
26
$12Millones por el BID y $ 178 Millones aportados por el FONAVI, se financiaban proyectos de más de $1 Mill.
27
El convenio se firmó en noviembre de 1988 casi a fines de la gestión del presidente Alfonsín. debido a las dificultades para acordar con
el Banco las características que debía adoptar el nuevo Sistema.
28
Res. Reg. FONAVI N° 120,121 y 130 a 133
29
Res. Reg. FONAVI N° 132
provinciales la que deberá ajustarse a la normativa reglamentaria, que junto con los cupos
de distribución de recursos son atribuciones reservadas a la Secretaría. Se mantienen y se
refuerzan de este modo la característica centralista de la concepción del FONAVI situación
que es resistida por las jurisdicciones de diversas formas contribuyendo a resistir las pautas
de comportamiento sectorial originariamente convenidas.

Este Programa fracasa en medio del cuadro hiperinflacionario y de desestabilización de

fines de los 8030. El cuadro inflacionario y sus impactos inestabilizan los grupos
beneficiarios y debilitan la actuación político-institucional condicionando la mayor parte de
las pautas de eficiencia y eficacia pactadas con el Banco Mundial. La reducción de costos
que se hace sobre la base de una reducción de niveles de productos, es resistida. Los niveles
de ahorro previo que se les exigía a los beneficiarios para obtener niveles de subsidios, no
son cumplidos, en la mayor parte de los casos son “adaptadas” a las condiciones impuestas
desde lo nacional , alejadas de las condiciones operativas vigentes en las provincias que
asimismo resisten la nueva centralización de la conducción de aplicación de los recursos
FONAVI.

La década del 90. La descentralización y la persistencia de las políticas habitacionales

tradicionales. La acción subsidiaria del estado nacional

El cambio político institucional de 1989 encuentra al sector público habitacional

prácticamente paralizado , con sus recursos económicos evaporados por la espiral
hiperinflacionaria con paralización de obras y de pagos y con incumplimiento de las
condiciones del préstamo BIRF. La imposibilidad de seguir invirtiendo del FONAVI al no
cumplir los organismos provinciales y la paralización del sector construcción comienza a
acumular una masa de recursos ociosos bastante importante.

El comienzo de los 90 encuentra al país en la profundización de su inserción

internacional bajo pautas del modelo neo-liberal y en el dictado de leyes estructurales que
modificaran el carácter intervencionista del Estado en materia de economía y desarrollo
social orientándolo hacia el libre mercado .

Las transformaciones basadas en la desregulación y privatización condicionarán las

políticas sectoriales : la Ley N°23.696 de Emergencia económica , la Ley N° 23.697 y de
Reforma del Estado, posteriormente la Ley de Convertibilidad al par de nuevos proceso de
reajuste se materializa en un sector público disminuido y refuncionalizado
burocráticamente. La Ley N° 23.966 de Reforma fiscal , por su parte , redistribuye
ingresos y cargas e incluye modificaciones a la estructura de financiamiento habitacional
cambiando el origen del recurso que pasa de ser un impuesto al trabajo constituirse sobre la
base de un impuesto al consumo al fijarse como una alícuota de las imposiciones a los
combustibles.

Estas dos normas legislativas dotaron al Poder Ejecutivo Nacional de amplios

poderes tendientes a sentar las bases jurídicas de una economía abierta y básicamente

30
el BIRF suspende los desembolsos en 1991 y a mitad de 1992 el crédito es cancelado (su alcance fue de
6.164 viviendas terminadas, 6.750 en ejecución)
dominada por la actividad privada. En la práctica el mecanismo de mercado se convirtió en
la base del funcionamiento de toda la sociedad. búsqueda de la competitividad del sector
privado ante la globalización y apertura de la economía.

Los principales cambios que se producen en el sector vivienda están orientados a

facilitar a la demanda habitacional condiciones de mercado desvinculando al Estado
nacional intervenciones que impliquen construcción directa de vivienda o acciones de
regulación del mercado habitacional deben advertirse aquí la incidencia de los factores
externos condicionantes de la Reforma del Estado.31

El proceso de transformación del Estado constructor al Estado facilitador se

concreta a través de la reorientación del sistema de crédito hipotecario y la*
descentralización de la acción pública.
Este último aspecto se instrumenta a traves de la reestructuración del FONAVI la
que se realiza en varias etapas. En la primera el sistema establecido por la Ley 21.581 se
mantiene sin modificaciones, es un período donde la sucesión de Secretarios impide
cristalizar líneas políticas nuevas como el Programa UNE ( Unión para la Emergencia)32
diseñado como programas piloto financiado con recursos FONAVI y ejecutado por
municipios o entidades intermedias a través de convenios con la Secretaría de Vivienda y
Ordenamiento Ambiental . El mismo no logra concretarse y es cancelado como resultado de
las negociaciones que finalizan con el Convenio SVOA/BIRF que instrumenta la reforma
del Sector Habitacional Nacional .

En 1990, en el marco de la Reforma del Estado que elimina de manera general el

rango de Secretaria, la Secretaria de Vivienda pasa a ser Subsecretaría y posteriormente a
fines de 1991 vuelve a ser Secretaría siempre en el ámbito del Ministerio de Salud y Acción
Social33.
En un segundo momento se dicta la Ley 23.966 que dentro del marco de
reorganización fiscal modifica el origen de los recursos del FONAVI cambiando la
contribución de los trabajadores al Sistema por una alícuota al consumo de combustibles
líquidos, es decir transformando un ahorro solidario por una imposición al consumo con
incidencia macroeconómica a través de su impacto en la estructura de costos.

31
Para el Banco Mundial, (1992) (en el marco de los procesos de reforma del Estado implica que el Estado, asume un rol facilitador del
funcionamiento del mercado habitacional considerando al mercado como el mejor asignador de recursos. Desestima la intervención
directa en la construcción o regulación del mercado y recomienda: “crear entornos propicios (facilitar) para que el mercado habitacional
trabaje”
32
el Programa UNE Res. Reg. FONAVI N° 139 diseñado por la Subsecretaría de Emergencias Habitacionales de la SVOA tiene como
finalidad ejecutar operatorias piloto orientadas al desarrollo tecnológico, social y económico que permitan disponer una programación de
Emergencias para sectores con marginalidad social, económica o territorial, especialmente aquellos cuya situación de pobreza los coloca
en emergencia o riesgo .Promueve la progresividad en la solución habitacional, la atención de casos especiales discapacidad, tercera edad
etc. El uso temporario como complemento de la prestación de servicios de salud, educación y otros junto a la participación de las
Entidades Intermedias y la aplicación de tecnologías regionales entre otras. Dimensión financiera 25.000 soluciones.
33
Programas CGT El Convenio Marco (1990) entre el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, la ex-Secretaría de Vivienda y
Ordenamiento Ambiental y la Confederación General del Trabajo , preveía la ejecución de 50.000 viviendas en cinco años. Las
provincias suscribieron Convenios particulares, cuyo financiamiento esta incluido en el cupo de la jurisdicción Se financian montos
correspondientes a la vivienda Cat. T.M. y a través del co-financiamiento de los adjudicatarios se realizan mejoras que involucran
mayores superficies y mejoras en las terminaciones.
 La manifestación más clara del ajuste en el sector habitacional es la pérdida de
alrededor de U$S 400 Millones 34 que se origina en este redimensionamiento del fondo al
fijarse un piso de participación del FONAVI35. También prevé la descentralización
automática del recurso en las administraciones provinciales como factor de compensación
fiscal crea una situación difusa en el futuro de las política habitacional como política del
sector público dicha situación no llega a efectivizarse.
En relación a la participación de otros actores en la definición y conducción de las
política habitacionales crea Consejo Federal integrado por la Secretaria de Vivienda y
Ordenamiento Ambiental SVOA, las provincias, la UOCRA y las Cámaras Empresarias de
la Construcción, luego vetada por el Poder Ejecutivo36 continuando la SVOA con la
administración del recurso.

A partir de allí comienza a suceder un proceso rápido, en el que el Estado Nacional

cambia su rol promoviendo estrategias para acercar los sistemas de oferta y demanda.
presiona sobre la diversificación de la oferta, sobre la gestión y participación entre
demandantes y oferentes e instrumenta el proceso de descentralización de la
administración de los recursos hacia las provincias que posteriormente es concretado por el
Pacto Fiscal de agosto de 199237 culminando con el establecimiento del Sistema Federal de
Vivienda Ley 24.464 en 1995 .

Es en este momento que la conducción a la Secretaría de Vivienda que asume a

fines de 1991 se propone, contradictoriamente a lo antes señalado, recuperar la capacidad
de orientar las políticas habitacionales retrasando la instrumentación efectiva de las
prescripciones de la ley 23966 .

El plan de emergencia y la inflexión en los “productos habitacionales”

La epidemia del cólera amenaza el país entero y expone los sectores más
desprotegidos y vulnerables. La opinión pública nacional percibe que las condiciones de
hábitat y pobreza vulneran la sociedad toda, el problema del cólera de los pobladores del
norte argentino puede trasladarse y afectar a las grandes capitales ”nadie esta libre o
exento“.
La sociedad demanda decisiones y el FONAVI con la acumulación de recursos
derivada de su virtual paralización y sus U$S 1000 millones anuales no tiene una
instrumentación para hacer frente a esa situación38.

Las presiones de los factores internos y la reactivación necesaria presionan sobre la

problemática habitacional en un escenario que da cabida a operatorias sociales originan
una bisagra de cambio en la concepción de la política pública.
Este giro se materializa en el Dec. PEN 690/92 que marca una inflexión que
invierte la orientación de las acciones sectoriales hacia la demanda y da pié a las
capacidades de negociación respecto de los grupos que controlan la oferta
Ci
Institucionales .Introducción Pag. 3 Informe Nº 89 Cámara de la vivienda Económica de la República Argentina Setiembre Octubre
1992
35
$75 Mill. /mes
36
Decreto PEN N° 1.609/91
37
Ley N° 24.130
38
Cancelación del préstamo BIRF decisión que recupera a la decisión nacional los recursos FONAVI.
El escenario habitacional sobre el que se fundamenta el Decreto reconoce39 la situación
habitacional crítica que sumerge a más de 3 Mill. de hogares en condiciones habitacionales
críticas, al par que efectúa un diagnóstico crítico de la acción pública signada por la
discontinuidad institucional, la falta de eficacia del FONAVI, la inequidad, falta de
trasparencia ,inadecuada distribución geográfica y bajo nivel de recupero de los créditos
otorgados, propone un rediseño de la política habitacional nacional asignado al estado “un
rol orientador, promotor, normativo y financiador dentro del principio de subsidiariedad”
reconociendo asimismo “ la responsabilidad indeclinable e la solución de las necesidades
críticas de la población de menos ingresos y en el establecimiento de reglas de juego claras
que faciliten el protagonismo de los usuarios, de las organizaciones no gubernamentales, de
cooperativas, agentes financieros y empresas”
El Dec. PEN N° 690 /92 reconociendo el estado de emergencia habitacional dispone
de una masa de U$S 450 Millones a ejecutarse en tres años para hacer frente a las
crecientes demandas sociales que expresa la sociedad nacional. Fundamentalmente propone
un cambio en el modelo de gestión sobre la base de la descentralización de los recursos no
sólo en las administraciones provinciales, sino en la acción entre éstas y las organizaciones
de la sociedad civil, complejizando el cuadro de actuación y diversificando los agentes
ejecutores incorporando a las empresas constructoras ,las organizaciones comunitarias , las
entidades intermedias , los municipios generando procesos de participación en áreas claves
de actuación a fin de hacer más transparentes los procesos de asignación de recursos.
Reconocer las demandas específicas y diversas que se están recibiendo de la
sociedad y acercar a la misma la capacidad de negociación son el eje de la nueva
orientación.
Entre la empresa constructora y el Organismo Ejecutor Provincial aparecen las
organizaciones de la población que reúnen las demandas específicas y darían lugar a la
articulación de modelos de inversión y gestión basados en el cofinanciamiento40.
La demanda específica da lugar a los proyectos y allí interviene el Organismo
Ejecutor Provincial junto con la Secretaría de Vivienda, la que se reserva el rol facilitador
entre las diversificadas necesidades poblacionales y la rígida oferta habitacional
diversificada. El Organismo Ejecutor Provincial acostumbrado a trabajar exclusivamente
con la empresa constructora y para la cual el destinatario era un número que sorteaba
después , debe replantear su modelo de gestión y permitir insertarse en la “demanda real”.
El Decreto PEN N° 690/92 planteó la reconversión del FONAVI , la apertura de
nuevas líneas operativas, la aparición de las Entidades Promotoras con capacidad de
contratación y ejecución, una diversificación de la oferta adecuándola a la capacidad socio
económica y a la naturaleza real de las demandas41 .
El Decreto PEN N° 690 ha sido considerado como un instrumento que permitió la
aplicación de recursos FONAVI a soluciones habitacionales destinadas a la población de
los segmentos de menores ingresos , sin embargo también incorporaba operatorias con
nuevas alternativas de financiación mixtas “llave en mano” o de otro tipo con la

39
Sobre datos de precariedad , disponibilidad de servicios y otros de la Encuesta de Situación Habitacional INDEC oct. 1988.
40
Res Reg. FONAVI N° 154
41
El Dto. PEN N° 690/92 Estableció 5 programas :1/ Programa de Soluciones Habitacionales ;Urbanización de tierras y provisión de
lotes con servicios:* lotes con servicio: lotes con servicio y núcleo sanitario *lotes con servicio, núcleo sanitario y materiales para
construcción de la vivienda :Rehabilitación de áreas urbanas deterioradas, Crédito para vivienda deficitaria en lote propio2/de
financiamiento compartido con Entidades intermedias3/ Desarrollo y ordenamiento urbano4/ de emergencia y 5/programas especiales
participación de entidades intermedias, empresas constructoras, entidades financieras o
bancos42.

El Sistema Federal de Vivienda

La descentralización, seguía siendo uno de los objetivos más buscados por los
gobiernos provinciales en el marco de las negociaciones para modificar la distribución de
los recursos fiscales entre Nación y Provincia. Tal como se ha señalado y a pesar de la
vigencia del Decreto PEN N° 690, en agosto de 1992 las provincias acuerdan un nuevo
pacto43 de redistribución de recursos y se materializa la descentralización automática de los
recursos FONAVI prevista en la legislación fiscal vigente.
Se cancelan también dentro del sistema FONAVI , las acreencias mutuas entre
Nación y Provincias, lo que originó la provincialización del patrimonio hipotecario e
inmobiliario de vivienda producido con recursos federales y de los flujos de fondos
emergentes de las amortizaciones del capital invertido en el sistema que a dicha fecha
superaba la suma de $15.000 millones44.
A pesar de detentar estas facultades la mayor parte de las Res. Reglamentarias del
FONAVI dictadas en el ámbito nacional fue mantenida en particular aquellas derivadas del
Dto. PEN Nº 690/92 aplicándose en la mayoría de las jurisdicciones y orientando la
inversión en los años subsiguientes, al principio predominó la aplicación de las operatorias
sociales progresivas las que luego fueron reduciéndose significativamente. Se mantuvieron
con carácter constante y creciente en el Sistema las operatorias de cofinanciamiento la que
se aplicó reforzando los criterios vigentes desde su creación.
La ley que materializó el acuerdo otorgó a las provincias potestades en la aplicación,
normatización y definición de políticas habitacionales en el ámbito provincial a realizarse
con dichos recursos federales-

En marzo de 1995 se crea por la Ley 24.464 el Sistema Federal de Vivienda que
establece una nueva estructura organizativa del Sector habitacional con carácter federal45
manteniendo como población destinataria el sector social de “recursos insuficientes” tal
como lo indicaba la Ley 21.581 46.
La ley manteniendo el origen del recurso vigente47 asegura el piso mínimo del
recurso de $900 Mill. ($75 Mill./mes) con garantía del Tesoro Nacional, ratificando su con
transferencia automática a las provincias, determinando los cupos de distribución
jurisdiccional los que pueden ser revisado por el Congreso Nacional cada dos años en
función del “buen uso”, la situación socioeconómica y el déficit habitacional. Asigna a las

42
Resolución Reglamentaria FONAVI N° 155. Esta Resolución reglamentó la operatoria de cofinanciamiento. La asistencia financiera
otorgada por FONAVI no podía ser superior al 90 % ni inferior al 60 %. La operatoria estaba destinada a sectores medios. Los costos
máximos de las viviendas ( asistencia financiera FONAVI y cofinanciamiento ) eran para las viviendas de 2 dormitorios 21.000 U$S y
para 3 dormitorios 27.000 U$S. La devolución de la financiación FONAVI tenía un período de gracia de ocho años posteriores a la
finalización de la obra.
43
Ley 24.130 ratifica el Acuerdo Federal de agosto de 1992
44
En noviembre de 1992 se firmó un acuerdo complementario que dispone la continuidad de las erogaciones del Programa De
saneamiento del cólera, de los Programas de viviendas de las Fuerzas Armadas y de Seguridad que saldrán de un descuento del 7% de los
que recibirán las provincias.
45
El Sistema Federal esta integrado por los organismos ejecutores provinciales ( administración y ejecución )y un Consejo Nacional
(planificación y evaluación de resultados)en donde la Nación participa con un representante del Poder Ejecutivo entre 24 jurisdicciones.
46
Ley 24466 art1 y Ley 21.581 Artículo 7
47
Ley 23.966
jurisdicciones facultades normativas y reglamentarias y crea los Fondos Provinciales de
Vivienda donde se integraran los recursos federales con otros con destino específico para
inversión de obras de vivienda, infraestructura y equipamiento.
Institucionaliza la obligación de contar con un registro provincial de beneficiarios y
de aumentar las líneas de atención a la demanda a través de operatorias de crédito
individuales o mancomunados hasta alcanzar una parte significativa de los recursos del
FONAVI48 . Este objetivo de financiar la demanda antes que a la oferta, no se ha cumplido
49
disminuyendo progresivamente su incidencia que fines de los 90 era menor al 10 % de
los recursos aplicados Las acciones financiadas han mantenido en el tiempo el carácter de
obra pública ejecutada por contratos con empresas mediante sistemas de licitación u otros.

La ley también determina la obligación de regularizar y sanear las carteras

hipotecarias tanto las históricamente acumuladas como las nuevas a producir, dando
traslación definitiva del dominio con garantía hipotecaria a los beneficiarios. El
cumplimiento de este Objetivo a sido sistemáticamente prorrogado por sucesivas Leyes y
se considera que la situación ha mejorado en el quinquenio 1995/2000 se esta lejos de la
meta de regularización definitiva.

Las principales líneas operativas del Sistema Federal mantiene las directrices
históricas50 con un deslizamiento hacia arriba por la incidencia del aporte privado en las
operatorias cofinanciadas51 y también con una orientación a responder a las necesidades
locales52 que es importante en lo cuantitativo aunque su incidencia se minimiza en términos
a la inversión global.

El balance general del período 1992-99 puede resumirse en las siguientes cifras:
Entre 1992-99 se terminaron un total de 375.810 viviendas lo que significa una
producción promedio de 46.976 viviendas/año.
La inversión en obras del FONAVI totalizó $6.591Millones de pesos con un
promedio anual de $823 Millones, lo que representa una inversión promedio de $17.538
/vivienda, significativamente inferior a los guarismos históricos del Sistema anterior a su
descentralización.

48
Mediante operatorias de préstamos individuales o mancomunados para la compra, construcción o mejoramiento de la vivienda. La Ley
prevé que en el término de tres años de su vigencia, como mínimo el 45% de los recursos FONAVI deberán aplicarse a este tipo de
operatoria.
49
Documento Argentino a la Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos Buenos Aires 1996
50
Operatorias de vivienda para demanda libre presenta aprox. el 40 % de la totalidad de viviendas en ejecución. Son ejecutados
mediante licitaciones públicas y contratación empresaria.
51
Operatorias de vivienda para Entidades Intermedias sin fines de lucro con financiamiento parcial. son realizados tanto por
Empresas como por Entidades Privadas sin fines de lucro. La entidad ejecuta o contrata la ejecución de la obra y cofinancia parte del
monto de inversión aportando como mínimo el 20 % de la inversión en concepto de mejoras
52
Operatorias por convenio con municipios u otras entidades intermedias que asumen la ejecución de las obras ya sea por
contratación a empresas o por administración, aportando los terreno s y el financiamiento de las obras de infraestructura.
 El FONAVI residual y la búsqueda de estrategias

La Subsecretaría de Vivienda con la sanción de la ley 24.464 perdió la capacidad de

conducción que otrora le daba la administración centralizada de los recursos manteniendo,
asimismo funciones residuales de transferencia del recurso FONAVI y de auditoria de
control de gestión53. Dichas facultades determinan su rol principal respecto del Sistema
Federal como organismo de información al Poder Legislativo sobre el uso de los recursos
federales los resultados relevados. Es recién en 1997 que el Subsecretario de Vivienda es
nominado como representante del Poder Ejecutivo Nacional en el Consejo federal de
Vivienda por Dto. PEN N° 1.227/97.

Dentro de este nuevo marco la Subsecretaría no renuncia al ejercicio de las

competencias propias busca nuevos caminos en el ejercicio de las funciones que le son
propias. Elabora el Documento “Bases de una política integral de vivienda” en el que
efectúa una mirada diagnóstica de la acción pública54 inserta dentro de una visión del sector
habitacional en el escenario macroeconómico de desregulación y recuperación de la
economía y el ingreso. Esto es complementado como la propuesta de un programa de
acción e inversión dirigido a sentar la bases para elaborar consenso de participación de los
diversos actores involucrados. Estos son: el sector público nacional, provincial y municipal
,el Sistema creado por Ley 24464, el nuevo papel del BHN y de los nuevos instrumentos
facilitadores del sector privado y la banca hipotecaria, las facilidades impositivas para las
viviendas en alquiler entre otras. El documento presenta un Déficit habitacional
discriminado por nivel socio-económico y distribuido territorialmente como sustento
necesaria para el dimensionamiento y plazos de las acciones a emprender.

En el Documento “Evolución de los créditos hipotecarios en Argentina 1991/95” se

plantea claramente la visión de las autoridades del Período en las expresiones allí vertidas:“
la vivienda no es una cuestión de obra pública sino de obra privada ” “ esto implica tener un
fuerte rol activo como facilitador de las soluciones que la propia gente quiere darse” “ las
soluciones habitacionales deben ser atendidas desde la demanda lo que implica el fomento
y creación de mecanismos orientados al comprador de vivienda”
Por otra parte se señala “ que el problema de la vivienda no es técnico sino
financiero”, que la superación de las limitaciones financieras debe encontrase en “ la
articulación de todos los actores que puede aportar recursos al financiamiento habitacional”
y “el mantenimiento de las condiciones macroeconómicas que permitan acceder al
financiamiento por medio del mercado de capitales con plazos de devolución creciente y
tasas de interés decrecientes”, El documento detalla la evolución del mercado hipotecario y
la creciente captación de recursos y colocaciones que luego caracterizaría los años
subsiguientes en el impacto a sectores de ingresos medio y medio altos.

53
la Ley 24.464 no cita taxativamente a la Subsecretaría de Vivienda como integrante del Sistema Federal de Vivienda, esta recién es
incorporada como representante del Poder Ejecutivo ante el Consejo Nacional de Vivienda recién en 1997 por Dto PEN N°1227
(17/11/97).Las facultades de contralor del sistema emergen del Dto. PEN Nº 2.483/93 posterior a la descentralización de los recursos.
54
De el mismo se extraen las siguientes citas: “Las políticas de vivienda como todas las políticas sociales se han caracterizado por ser
parciales y fragmentarias con enfoques voluntaristas e inorgánicos,” “escasa realimentación con la realidad desfasaje con las demandas
de la población” “Programas rígidos orientados a la oferta con incidencia de los intereses económicos involucrados”...“.Baja
participación y decisión de la población “ Baja productividad en la inversión magro nivel de recupero y reinversión”... “fragmentación
institucional , descoordinación ”
 Dentro de este orden de ideas desde la Subsecretaría de Vivienda se impulsa desde
1997 la creación del Fondo Fiduciario configurado con las carteras hipotecarias del
FONAVI de modo de crear un instrumento financiero “bono” a colocar en el exterior que
permita movilizar recursos. Esta iniciativa va evolucionando hasta su paralización debida a
la inviabilidad de colocación de los recursos.

LAS POLÍTICAS HABITACIONALES DE LA TRANSICIÓN A LA

PARALIZACIÓN

a. La centralización y las restricciones presupuestarias

Los años 2000/01 constituyen un período de transición signado por la dialéctica

entre un par de ideas fuerza que se debaten en un escenario de recesión y desempleo
creciente.
La intencionalidad política impulsada por factores internos desea reconstruir la incidencia
de la Nación en la conducción de los programas e inversiones de infraestructura regional y
de vivienda expresa en la creación del Ministerio de Infraestructura MIV55 y en el Plan
Federal de Infraestructura y Vivienda.56
La situación muestra una tendencia a centralizar la toma de decisiones en la conducción
nacional y la búsqueda de mecanismos para incidir en las políticas de las jurisdicciones
provinciales a través fondos federales destinados a Obras Públicas ( creación de
fideicomisos, determinación de condiciones de activación y aplicación de los recursos de
los mismos etc) y de recursos externos. Tanto por la obtención de nuevos créditos cuanto
por la negociación con los Organismos multilaterales de crédito (BID, BIRF entre otros ) y
de nuevas prioridades en aquellos ya otorgados que permitan al Gobierno nacional el
apalancamiento de las orientaciones adoptadas.
Dicha política si bien en un principio convive con la conducción económica
progresivamente es controvertida en algunos puntos con el programa fiscal en la relación
con las Provincias cuya aplicación da lugar al debilitamiento del área ministerial que no
llega a consolidarse en los 2 años de gestión , proceso que también es acompañado por el
debilitamiento de los fondos federales existentes57 extinción de los fondos específicos,
disminución de los mismos por libre disponibilidad58, suspensión de garantías del Tesoro
Nacional,59 entre otros).
El Sector Habitacional, incluido originalmente en el Plan Federal de Infraestructura
y Vivienda diluye su participación ante la ausencia de recursos nacionales para su
55
Ley 25233 (14/12/99) modifica la ley de Ministerios* (texto ordenado Dto. N° 438/92y Ley24190) incorporando entre otros al
Ministerio de Infraestructura y Vivienda MIV(Art. 1) y le atribuye competencias atribuyendo las correspondientes a Desarrollo Urbano y
Vivienda con nivel de Subsecretaría la que posteriormente dependerá de la Secretaría de Obras Públicas
56
El Plan Federal de Infraestructura propuesto por el MIV y el Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Públicas se complementa
con la generación de Fideicomisos para su financiamiento entre los que se encuentra el Fondo federal de Infraestructura Regional ( Ley
24.855 Venta de acciones del BHN es impulsado también por la Cámara de la Construcción a la que beneficia la centralización de las
decisiones )
57
Compromiso fiscal para el crecimiento y la disciplina fiscal Ratificado por Ley 25.235 determina un tope de las transferencias entre
Nación y Provincias independiente de los recursos recaudados aplicables a Leyes de fines específicos. Con una vigencia de 5 años a partir
de enero del 2001 o hasta la sanción de una nueva Ley de Coparticipación Federal.
58
Leyes N° 25.237 y N° 25.401 de Presupuesto 2000 y 2001 respectivamente.
59
ley déficit cero
aplicación.60 A fin de encontrar medios que le permitan al gobierno nacional instrumentar
el Plan Federal de Vivienda que impulsará el MIV se concretan acciones tendientes a la
movilización de otros recursos financieros.
Entre estos se destaca :
* obtención de recursos externos
El MIV a través de la Subsecretaría de Cooperación internacional del MIV a
principios del 2000 comienzan los contactos con la Jefatura de Gabinete de Ministros y el
Ministerio de Economía y los Organismos multilaterales de crédito y otros, priorizando
entre otros el sector Habitacional como potencial receptor de los recursos que se obtengan.
En este sentido se inician negociaciones con el Banco Interamericano de Desarrollo BID a
fin de implementar un Programa de inversión para reducir la profundización del déficit
habitacional en los sectores de ingresos medios y bajos.
La agencia de crédito, dentro de su política institucional impone por una parte
pautas convergentes a instrumentar una reforma del sector habitacional sobre la base de un
diagnóstico de situación elaborado conforme a parámetros internacionales utilizados por el
organismo en Latinoamérica. Por la otra y respecto de la habilitación de Programas de
inversión considera que los mismos deben coadyuvar a la reforma sectorial que se propone.

Esto es, que los mismos tengan impacto sobre el Sistema Federal de Vivienda en
relación a una progresiva desvinculación del carácter constructor del mismo y su
reconversión a roles facilitadores de mercado. Del mismo modo se propone transparentar
el sistema de subsidios públicos vigente y reorientarlo con mayor eficiencia a través de
priorizar su reconversión con la introducción de mecanismos de mercado activados por el
subsidio a la demanda efectuado por el sector público criterio que es compartido por los
negociadores nacionales quienes asimismo proponen los términos iniciales de un programa
de inversión orientado la atención de la demanda organizada de los sectores mas pobres.
Ambas partes consideran imprescindibles la coordinación articulada de los
programas nacionales de incidencia en el Hábitat y la vivienda financiados por el Sector
externo.
Las negociaciones fueron dificultosas realizándose varias misiones de identificación de
las que se verificaron pocos puntos de consenso y algunos avances en materia de
documentación acordados61 abordándose la definición de áreas de estudio para la
reformulación del Diagnóstico nacional.

*captación de recursos internos de la Banca publica y privada62

El Programa de Desarrollo y Financiación de la Construcción y Venta de
Viviendas fue lanzado por el Presidente de la Nación en septiembre del 2000 con la
adhesión de 16 provincias. Los aspectos normativos, financieros y técnicos-constructivos
fue desarrollada a través de consensos logrados con la participación activa de las

60
Ley 24.464 Sistema Federal de vivienda .
61
El Gobierno Nacional elaboró el Documento El Sector Vivienda y la política de vivienda en Argentina. Una evaluación expeditiva. que
fue elaborado por la Secretaría de Política Económica-Ministerio de Economía y la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
Secretaría de Obras Públicas - Ministerio de Infraestructura y Vivienda en Junio del 2002 realizado con el apoyo del consultor Angel
Shlomo del BID.
62
Incorporación de recursos privados a la construcción de viviendas a través del PROGRAMA DE DESARROLLO Y FINACIACION
DE LA CONSTRUCCION Y VENTA DE VIVIENDAS en el que participan el Banco Nación y Bancos Privados los que constituyen el
compromiso de un fideicomiso por hasta U$S 2.000 millones equivalentes a 80.000 viviendas.
Provincias adherentes, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y los
representantes de la Banca, quienes completaron sus instrumentos en diciembre del 2000.
Los Organismos intervinientes son: * por el sector financiero :el Banco de la
Nación Argentina, Bancos. Privados Hipotecario S. A, Banco Galicia de Buenos Aires,
como Organizadores y el Banco Ciudad de Buenos Aires como Co-organizador.* por el
sector político-institucional y de coordinación y supervisión técnica: el Ministerio de
Infraestructura y Vivienda -Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y como
tomadores de crédito y ejecutores de los proyectos y obras : los Organismos Provinciales de
Vivienda
El Programa tenía una Dimensión económico-financiera $ 2.000 Millones
comprometida por el grupo de Bancos privados y oficiales. Dirige este financiamiento a
Proyectos de construcción de viviendas, que realizarán los Institutos Provinciales de
Vivienda de las Provincias adherentes, con participación en la supervisión de la
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. A través de la titulización de las Hipotecas
que se constituyan sobre las viviendas adjudicadas se busca establecer mecanismos
sostenidos de financiación y de construcción de viviendas. Para el cumplimiento del objeto
expresado, se constituyen dos fondos fiduciarios, el primero que operará bajo Contratos de
Préstamo Sindicado otorgados en relación con cada Proyecto aprobado (etapa de
construcción) y el Fideicomiso Financiero, en virtud del cual se titulizaran la hipotecas
originadas.
El primero se integra con los terrenos, el proyecto de las obras , gastos y
derechos sobre las mejoras que se incorporen, los compromisos de pre-venta de las
unidades y la garantía sobre la colocación del 100% de las obras a su finalización (por parte
de los Organismos Ejecutores Provinciales IPVs como tomadores del crédito en primera
instancia) y el capital de financiamiento de la construcción aportado por los Bancos
intervinientes. El Fideicomiso para el financiamiento de la adquisición de vivienda : se
constituye con un aporte del 25 % del valor de compra en concepto de “subsidio a la
demanda”y el resto es aportado por los Bancos. Los adquirentes constituirán hipotecas a
favor de los IPVs quienes las incorporaran a este fideicomiso para posibilitar su
securitización.
La población a beneficiaria corresponde al sector de ingresos medio y medio
bajos con ingresos promedio de $ 1000 .Las viviendas a construir tienen un precio
promedio de $ 25.000, el que será amortizado hasta en 240 cuotas (20 años) con un
subsidio explícito de la tasa de interés no inferior al 25 % el que será atendido con recursos
del FONAVI. Las cuotas de amortización no superarán los U$S 200.
En la práctica solo dos provincias lograron concretar proyectos en todas las
fases por una inversión de $ 37 Millones cuya ejecución se encuentra en su etapa de
finalización en el 2002. Los restantes emprendimientos tramitados, en el orden de U$S 150
Millones, se vieron paralizados por la crisis del sector financiero, la inestabilidad e
imprevisibilidad económica y sus efectos sobre el sector de la construcción y en los
ingresos de los hogares potencialmente beneficiarios.
En el curso del 2001 se discontinuaron los compromisos de las inversión de los
bancos adherentes a excepción del Banco Nación que en su carácter de fiduciario absorbió
el 100% de los compromisos financieros acordados para las obras que se financiaron,
retrayéndose posteriormente ante creciente inestabilidad económica y política.
 * lograr una mayor eficiencia del FONAVI (Ley N° 24.464)
En consenso con los organismos jurisdiccionales integrantes del Sistema Federal de
Vivienda, se impulsaron acciones para focalizar las inversiones con normas técnicas
consensuadas “ Normas mínimas para Viviendas Sociales ”63 y en programas con destino a
los sectores más deficitarios (1er y 2do quintil de ingresos). En este sentido se instrumentó
el Programa de Viviendas Sociales con el cual se aspiraba lograr, un aumento del número
de viviendas construidas, a través de la realización de viviendas progresivas de un costo
promedio de $ 9.000 dirigidas a satisfacer las necesidades habitacionales de la población
con ingresos promedio de $ 450 previéndose cuotas de amortización promedio de $25
mensuales.
Esta iniciativa es abordada por algunas jurisdicciones siendo apoyada por el MIV a
través de compromisos para la realización de obras de infraestructura con financiamiento
del Fondo Fiduciario para la Infraestructura Regional, las que luego no se concretaron.

La debilidad institucional y presupuestaria del organismo nacional de vivienda

,afectado también por la discontinuidad política del área se expresó en la débil capacidad
de negociación en la relación con las provincias dominadas por el ajuste, la crisis fiscal y
monetaria en un escenario en el cual el principal actor fue el Ministerio de Economía que
impulso la virtual desaparición del recurso FONAVI64, junto a la reducción presupuestaria
de las contrapartidas de los Programas con crédito externo limitando fuertemente su
capacidad de ejecución y respuesta un escenario signado por la emergencia y crisis social y
habitacional.
Si bien las pautas básicas fijadas por el nuevo gobierno plantearon “privilegiar el
uso de los fondos nacionales para el sector de menores recursos ( 4to. y 5to. quintil de
ingresos) para superar la inequidad que configura la miseria y la exclusión ,fijando 6 años
como plazo para eliminar el déficit de viviendas irrecuperables.” “Incrementar la
accesibilidad a la vivienda a familias en estado de pobreza a través del subsidio explícito”
65
pocos son los avances concretos en este sentido, antes bien, las operatorias concretadas
en la práctica se orientaron a satisfacer las necesidades habitacionales de sectores con
ingresos medios y medio bajos, manteniéndose virtualmente paralizados los Programas de
viviendas dirigidos a población con Necesidades Básicas Insatisfechas NBI transferidos.66
La mayor parte de las iniciativas se opacaron y debilitaron con la desarticulación del
MIV producida por el alejamiento de su titular en octubre del 2000. El cambio de
conducción política del MIV en el 2001 encolumnado en las iniciativas de la cartera de
Economía priorizó como eje de la intervención pública nacional al Plan Federal de
Infraestructura las iniciativas de Vivienda, aisladas de la conducción política, no
recuperaron su dinamismo.

63
Se promovió la extensión MERCOSUR de las condiciones normadas para la vivienda social, junto a la búsqueda de consenso sobre
otros procedimientos tendientes a homogeneizar el mercado de la oferta habitacional de la Región con certificación de calidad de
productos y procesos vinculados a la construcción..
64
La progresiva libre disponibilidad de los recursos FONAVI por parte de los Gobiernos provinciales impulsada por el Ministerio de
Economía 50% en el 2000,70% 2001 y 100% en el 2002 junto a la disminución global del recursos por la ley de Déficit cero que limita
las transferencias al impuesto recaudado disminuye el Presupuesto global aprox. $600 Mill además de la limitar su aplicación al área de
vivienda derivada de la discrecionalidad política en cada jurisdicción.
65
Política Habitacional. Informe Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda.Año2000 SOP / MIV
66
Programa Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Social Básica (población NBI) y Programa de Rehabilitación de Zonas
Inundadas. Componente Vivienda Préstamo 1118 OC-AR BID.
 * Año 2002 la paralización..
En el año 2002 el quiebre de la institucionalidad democrática del Gobierno nacional
y la devaluación de la moneda produce un escenario socio-económico de alta complejidad
cuyos efectos impactan en el sector habitacional a través de la inflación, la desinversión, la
crisis y virtual quiebra del sistema financiero, la dilución y la fragmentación institucional
pública y privada con paralización de las iniciativas y emprendimientos y una atmósfera
social en la que reina el desempleo y la inseguridad.
En este escenario el Poder Ejecutivo Nacional designado por el congreso nacional
para el período de transición toma decisiones que involucran significativamente al sector
habitacional así también se movilizan los sectores empresarios vinculados a la Obra pública
cuyos intereses se ven afectados por inseguridad jurídica contractual y el impacto
devaluatorio e inflacionario en los insumos esenciales.

* Medidas oficiales del Poder Ejecutivo Nacional PEN :

- reestructuración burocrático-administrativa que fragmenta la cartera de vivienda

en 2 áreas de similares competencias según el sector socioeconómico de intervención
diferenciando : aquellos sectores que pueden acceder a una vivienda producida con
intervención del sector público y privado67 respecto de aquellos cuya situación de
indigencia, riesgo o vulnerabilidad los hace pasibles de la política asistencial del Estado.

A este respecto ,en febrero del 2002 el Dto. PEN N° 355 modifica Ley de
Ministerios, determina las Secretarías de la Presidencia de la Nación y de los Ministerios
como sigue:
* incorpora la Secretaría de Obras Públicas SOP como Secretaría de la Presidencia de la
Nación, en marzo el Dto. PEN N° 475 redefine la estructura de Subsecretarías
dependientes de la SOP, incorporando la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
con las competencias residuales que ejerce sobre la administración del FONAVI a las que
agrega un rol promotor y impulsor de operatorias mixtas de recursos privados y públicos y
de impulsor de la actividad del sector privado. La misma continua prioriza la búsqueda de
recursos68 para finalizar obras en ejecución avanzada en el Sistema y apalancar el sector de
construcción habitacional y el mercado de trabajo vinculado orientando a la satisfacción del
crecimiento vegetativo de los sectores medios con capacidad de pago 15 % del Total de la
población Nacional. El presupuesto asignado corresponde en su totalidad a las
transferencias al Sistema Federal de Vivienda FONAVI totalizan $600 millones.69

* asigna la Secretaría de Políticas Sociales - Subsecretaría de Infraestructura social y

Emergencia Habitacional del Ministerio de Desarrollo Social las competencias en relación
a las necesidades de la emergencia habitacional Los Programas sociales que antes
operaban la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda .
En este sentido debe destacarse que la mayor parte del déficit habitacional acumulado se
encuentra concentrado en el 4to y 5to décil de ingresos los que representan el % del total
67
Sistema federal de Vivienda FONAVI Crédito de la banca pública y privada. Aplicación de recursos del sistema previsional AFJP
Fondos fiduciarios mixtos. etc.
68
Convenio con el Ministerio de Trabajo para aportar puestos de trabajo del Plan Jefas y Jefes de Hogar al sector empresario formal de
ejecuta la construcción de proyectos de vivienda con fondos FONAVI, con las AFJP y otros actores que pueden aportar fondos de
inversión.
69
Como ya se ha dicho “ de libre disponibilidad” por parte de los gobiernos provinciales.
de necesidades habitacionales críticas.70paro lo cual el citado organismo tiene asignados
recursos presupuestarios por un total de $24 Mill en el año 2002 y previstos 2003 71

- Debate y consensuación social en torno a políticas sociales dentro del marco de

gobernabilidad necesario a través del mecanismo establecido por la Mesa del Dialogo
Argentino.
En el Dialogo Argentino intervienen diversos actores gubernamentales, la Iglesia
Católica y diversos sectores representativos de la Sociedad Argentina con la participación
del Programa de las Naciones Unidas PNUD
En lo referente al sector habitacional y sobre la base de Comisiones Mixtas de
trabajo se han consensuado y propuesto diversas acciones a noviembre de 2002. Comisión
A de reactivación de la construcción de viviendas nuevas : rescate anticipado de
BODEN para aplicar a compra de viviendas, derogar las normas que impiden pactar
libremente los nuevos contratos de locación de obras y servicios y contratos de locación
con opción a compra, establecimiento de los beneficios impositivos de la Ley 23.091 para
viviendas en alquiler ; propuesta de creación de estímulos fiscales para la construcción de
viviendas para la venta, locación o leasing y el reestablecimiento de los beneficios fiscales
a los cuotapartistas de los fondos comunes de inversiones inmobiliarias derogando el Art.
20 del Dto.174/93 y el Art.1 del Dto. PEN N° 194/98 Comisión B Vivienda Social
acciones dirigidas a Población NBI : Otorgar subsidios explícitos para la compra de
materiales para unidades nuevas o mejoramiento de las existentes a través de unidades
ejecutoras municipales con participación de ONGs favoreciendo la incorporación de
beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar al mercado laboral formal asignando al
Presupuesto habitacional del ministerio de desarrollo Social un Fondo presupuestario de
$50 Mill para el 200372 para un programa que debe ser considerado como de proceso social
antes que de construcción de obra Comisión C Reactivación de la construcción
paralizada para terminar obras a agosto del 2002 se solicita un fondo que administrará la
Subsecretaría de DU y Vivienda con asesoramiento de la Comisión de Seguimiento del
Sector de la Construcción en acuerdo con las provincias que permita terminar 46.000
viviendas reactivando 92.000 puestos de trabajo en todo el país con un inversión superior a
los $400 Millones participando el estado Nacional con aproximadamente la mitad de ellos,

* Propuestas del sector empresario73

Dentro de las ideas de un Plan posible para una Argentina posible determinan
las reglas a seguir en política de vivienda destacando la necesidad del subsidio pleno para
los más humildes y “mas ventajas “ para la clase media resaltando la importancia del efecto
cascada en la solución de las necesidades Habitacionales.
Para el FONAVI proponen 2 instrumentos:* limitar la política de entregas
“llave en mano con recupero casi nulo a las familias mas carentes(indigentes que no pueden
posibilidad de pagar ni el alquiler) y * ir transformando el resto del esquema en un subsidio
a la tasa de interés para aquellas familias que puedan pagar el resto de la cuota. La

70
Actualización del Diagnóstico Habitacional 1997 Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
71
Mejoramiento Habitacional e Infraestructura básica $ 4,2 Mill y Programa de Agua y Saneamiento PROPASA $20 Mill AÑO 2002 $
3,5 Mill $19 Mill AÑO 2003 respectivamente.
72
Equivalente a 10.000 soluciones habitacionales(materiales)
73
La Cámara Argentina de la Construcción en su 50 Convención anual “Construcción el camino de la reactivación” realizada en
noviembre del 2002 propone a través del Documento Construcción una salida para la crisis un plan posible por etapas. Cinco ideas
centrales .para el período 2003/2007 que resaltan las ventajas comparativas del Sector proponiendo un plan de acción.
propuesta considera asimismo *la necesidad de abaratar el costo de la construcción
eliminando las deficiencias de gestión *el desarrollo de mecanismos de leasing habitacional
y de subsidio parcial a la tasa de interés para potenciar el acceso al crédito hipotecario (
cuando este vuelva ) a las familias que cuenten con ahorro previo.