03 SEP 2021

Practicum
Prevención de
Riesgos
Laborales 2016.
1ª ed.,
noviembre 2015
ARANZADI

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2.2. Proceso de gestión de la actividad preventiva en la empresa

03 SEP 2021
Practicum Prevención de Riesgos Laborales 2016. 1ª ed.,
noviembre 2015
Capítulo 2. Aplicación práctica de la gestión de prevención de riesgos laborales
2.2. Proceso de gestión de la actividad preventiva en la empresa

2.2. PROCESO DE GESTIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA EN LA EMPRESA

Es importante, en materia de aplicación de la prevención de riesgos laborales,

disponer de un marco general desde el que veamos y, por tanto, podamos analizar las
interrelaciones entre las distintas actividades preventivas que se desarrollen en la
empresa.

Con este fin, se facilita una propuesta de gestión de la actividad preventiva en la

empresa. Obviamente, según las circunstancias de cada empresa, este esquema y/o
proceso podrá variar en el sentido de eliminar o añadir pasos, ponderar determinadas
actuaciones y/o procesos e, incluso, modificar el orden de las distintas actividades que
se comentan. Por todo ello, lo que se expone es una propuesta ordenada de lo que
debe comprender la aplicación de la prevención de riesgos laborales en una empresa,
estructurada por pasos secuenciales, pero que puede tener innumerables formas
igualmente válidas en función de los factores mencionados anteriormente.

Pero, como criterio general y basado en la experiencia profesional, el siguiente

proceso secuencial puede ser válido para gran número de empresas.

1. Creación de la Organización Preventiva y del Sistema de Gestión en Prevención de

Riesgos Laborales (Plan de la prevención en la empresa según modificación al marco
normativo en prevención de riesgos laborales)

Lo primero que debemos realizar es pensar en qué situación aproximada estamos,

qué queremos hacer con ella y con qué recursos contamos en nuestra empresa. Tras
este análisis, podremos plantear unos procedimientos de trabajo o protocolos de
funcionamiento y un plan de puesta en marcha de la gestión en materia de
prevención de riesgos laborales y así decidir cómo vamos a organizar nuestra
actividad preventiva en base a los modelos previstos en el RD 39/1997 Reglamento
de los Servicios de Prevención. En determinados casos, puede resultar conveniente
haber realizado antes la Evaluación Inicial de Riesgos para proceder a la creación y
definición de la organización preventiva de la empresa; el motivo es claro, teniendo la
definición de la situación tendremos más datos sobre lo que la empresa necesita.

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2. Nombramiento de los Delegados de Prevención y, en su caso, Constitución del Comité

de Seguridad y Salud

Puede ser que (dado que no existe obligatoriedad), paralelamente al anterior proceso,
los Delegados de Personal hayan escogido a los Delegados de Prevención –si no se ha
hecho antes– y, posteriormente se haya constituido el Comité de Seguridad y Salud
(obligatorio en empresas o centros de trabajo de más de cincuenta trabajadores y en
el que la representación de los trabajadores corresponde a los Delegados de
Prevención). Tanto este último órgano, si fuera el caso, como los Delegados de
Prevención deben tener un papel protagonista en la implantación y desarrollo del
 Sistema de Gestión en Prevención de Riesgos Laborales.

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3. Realización de la Evaluación Inicial de Riesgos

Será la primera toma de contacto real con la situación en la que nos encontramos en
materia de prevención de riesgos laborales. Los pasos abarcarán desde la decisión de
quién la realiza hasta las interrelaciones con otros áreas con responsabilidades en
prevención de riesgos laborales (por ejemplo, Medicina del Trabajo), pasando por las
mediciones que se estimen oportunas. Es importante tener en cuenta que la
evaluación de riesgos es un proceso vivo que no tiene por qué esta finalizado nunca;
por ejemplo, las mediciones no tienen por qué estar realizadas desde un principio
sino poder pasar a formar parte de la posterior planificación de la actividad
preventiva y modificar después, si fuera necesario, la evaluación de riesgos, etc. Si no
fuera así, podríamos estar paralizando la actividad preventiva hasta no tener
definitivamente finalizado un trabajo hasta sus últimas consecuencias y no debemos
olvidar que la Evaluación de Riesgos es el punto de partida para la Planificación de la
Actividad Preventiva, la Formación e Información de los Trabajadores, de la
Vigilancia de la Salud de los mismos, etc.

Como se ha dicho anteriormente, es posible que al determinar la situación real, en lo

que a riesgos laborales existentes en la empresa se refiere, lleguemos a la conclusión
de que la organización preventiva prevista no es del todo adecuada y sea preciso
realizar modificaciones en la misma.

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4. Medidas de emergencia

La evaluación y definición de las medidas de emergencia son la otra actividad

preventiva que nos indicará en qué situación nos encontramos y qué medidas
debemos tomar para estar en condiciones de enfrentarnos de manera adecuada a una
situación de emergencia. Una vez detectadas nuestras deficiencias, deberemos incluir
las medidas tendentes a la mejora de la situación en la Planificación de la Actividad
Preventiva.

En caso de empresas con determinado tamaño, sector de actividad o pública

concurrencia, puede ser necesario realizar un Plan de Autoprotección.

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5. Planificación de la Actividad Preventiva

Una vez conocida con cierta profundidad la situación en la que se encuentra la

empresa en materia de prevención de riesgos laborales a través de la Evaluación de
Riesgos, tendremos que tomar las oportunas decisiones acerca de qué vamos a hacer
con dicha situación. Estas decisiones se plasmarán en un documento llamado
Planificación de la Actividad Preventiva; su carácter es temporal y deberemos fijar
fechas para cada medida preventiva, responsables de la ejecución de las mismas y
recursos económicos, materiales y humanos asignados a la planificación. En este
documento se incluirán las medidas que en materia de información y formación
prevé la normativa más otras que hayamos decidido convenientes en dicha materia,
las mediciones oportunas que no se hayan realizado anteriormente, la vigilancia de la
salud de los trabajadores, etc. Todo ello, deberá ser priorizado en función de la
gravedad de los riesgos que pretenden evitar o eliminar (gravedad de las posibles
consecuencias y número de trabajadores afectados como criterios fundamentales y,
entre otros que según el caso debieran ser tenidos en cuenta). Se debe hacer un
esfuerzo por el hecho de que predominen los criterios técnicos en prevención de
riesgos laborales sobre los puramente económicos a corto plazo.

6. Información y Formación a trabajadores

Aunque estas medidas estarán incluidas en la Planificación de la Actividad

Preventiva, es importante comentarlas de modo apartado. Es uno de los pilares de la
normativa en prevención de riesgos laborales; de poco sirve realizar una magnífica
evaluación de riesgos y una completa planificación de la actividad preventiva si no
comunicamos al trabajador en qué riesgos se encuentra, qué medidas está tomando la
empresa para eliminarlos, evitarlos o reducirlos y, además, no se le forma para estar
preparado ante las situaciones de riesgo.

7. Vigilancia de la Salud de los Trabajadores

Estas medidas también estarán incluidas en la Planificación de la Actividad

Preventiva pero también merecen tratamiento específico debido a la gran
importancia que adquiere, tanto normativamente como por criterios puros de
gestión.

Esta actividad deberá incluirse en la Planificación de la Actividad Preventiva si bien

su inicio puede ser anterior al precisar únicamente de la realización de la Evaluación
de Riesgos de cada puesto de trabajo y el conocimiento de qué puesto ocupa cada
trabajador. Incluso se pueden dar casos, de que haya que diseñar un reconocimiento
específico en puestos aún no evaluados por circunstancias especiales –contratación de
trabajadores en puestos que se presumen con alto riesgo de enfermedad profesional,
incorporaciones necesarias antes de haber finalizado el proceso de Evaluación de
Riesgos, etc.–.

8. Actuaciones puntuales en prevención de riesgos laborales

En la actividad diaria de la organización preventiva de la empresa habrá sucesos de

carácter imprevisible y/o puntual en los que se deberá de actuar con cierta celeridad o
simplemente no estarán planificados por su carácter puntual. Ejemplos claros son la
ocurrencia de accidentes y su consecuente investigación, compra de nuevos equipos
de trabajo y su valoración técnica en materia de prevención de riesgos, etc. De estos
sucesos, derivará una revisión de la Evaluación de Riesgos que, en ocasiones,
conllevará la modificación de la misma; igualmente, en función del caso, puede
conllevar modificaciones en la Planificación de la Actividad Preventiva.

9. Control y Seguimiento de la actividad preventiva

Evidentemente, será de capital importancia mantener la actividad de nuestro sistema

preventivo e ir optimizándolo paulatinamente. Para ello, usaremos varios
instrumentos: las Inspecciones de Seguridad, los Sistemas de Chequeo, el Seguimiento
de la Planificación de la Actividad Preventiva y el Plan de Auditorías (internas o
externas) de nuestro Sistema de Gestión en Prevención de Riesgos Laborales. Este
proceso de control y seguimiento conllevará revisiones de la evaluación de riesgos e,
incluso del contenido de la planificación de la actividad preventiva.

Gráficamente, la propuesta de proceso podría tener la siguiente representación,

teniendo en cuenta que es un esquema simplista que pretende facilitar una visión
general; las interrelaciones en un sistema de gestión de la prevención de riesgos
laborales son más complejas. Por ejemplo, de una actuación puntual –el caso de una
investigación de accidente– se puede derivar directamente una acción formativa
concreta sin que suponga modificación de la evaluación de riesgos o de la
planificación de la actividad preventiva.

Los procedimientos secuenciales que se facilitan a continuación no incluyen en

ningún caso instrucciones técnicas de ningún tipo –pues en gran medida dependerían
de la actividad de cada empresa– sino procesos de trabajo pormenorizados que sirvan
de guía a las personas responsables de la prevención de riesgos laborales en la
empresa para crear y mantener su propio sistema de gestión. El resultado final de la
utilización de estos procedimientos –debidamente adaptados a la empresa en
 cuestión– puede facilitar al técnico de prevención una visión de conjunto de la
aplicación de la prevención de riesgos laborales en la empresa, entendiendo que sin
esa visión global es muy complicado dar pasos hacia la integración de la prevención
en la empresa.

Por el mismo motivo anterior, tampoco se persigue un ajuste exacto a la normativa

legal, pues la misma también será de distinta aplicación en cada caso. No obstante, los
procedimientos que se facilitan sí están apoyados de manera general en los principios
básicos expuestos en la Ley 31/1995, posterior reglamentación y recientes
modificaciones.

La relación de procedimientos o protocolos que se facilita ni es exhaustiva ni será

necesaria la utilización de todos ellos en cada empresa. Existirán situaciones en donde
será imprescindible el diseño de nuevos protocolos y otras en donde con algunos de
los facilitados sea suficiente. Será el criterio del técnico en prevención el que decida la
composición del Manual de Gestión en su empresa.

Los diferentes pasos que componen cada protocolo deben tomarse como un proceso
secuencial aunque, eventualmente, aparezcan comentarios que únicamente tienen la
finalidad de aclarar algún aspecto concreto.

Es obligado, antes de comenzar a relacionar procedimientos de trabajo, definir –

aunque sea en términos generales– la documentación que la empresa debe mantener
a disposición de la Autoridad Laboral.

Evidentemente, se trata de la documentación general que toda empresa debe

mantener. En función de cada sector de actividad, pueden aparecer otros requisitos
documentales vinculados a la prevención de riesgos laborales (Planes de Seguridad en
obras de construcción, Documentos de Seguridad y Salud en actividades de minería,
etc.).

En los protocolos que a continuación se van a facilitar aparecen recomendaciones

sobre la elaboración de diversa documentación; no toda ella tiene carácter preceptivo.
Los protocolos citados se han elaborado desde un punto de vista de ayuda a la gestión
de la prevención y, por tanto, se añaden documentos que no figuran relacionados en
el art. 23 de la LPRL sobre documentación a mantener a disposición de la
Autoridad Laboral.

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La documentación preceptiva en el anterior sentido, y a tenor de lo expuesto en el

citado art. 23 de la LPRL, es la siguiente:

- Plan de Prevención

- Evaluación de Riesgos.

- Planificación de la Actividad Preventiva.

- Medidas de protección y de prevención a adoptar y, en su caso, material de

protección que deba utilizarse.

- Resultado de los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la

actividad de los trabajadores, si ello fuera necesario según los resultados de la
Evaluación de Riesgos.

- Práctica de los controles del estado de la salud de los trabajadores y conclusiones

 obtenidas de los mismos.

- Relación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que hayan

causado al trabajador una incapacidad laboral superior a un día de trabajo.

En el momento de cesación de la actividad, impone el mismo art. 23 de la LPRL, las

empresas deben remitir a la Autoridad Laboral toda la documentación citada en los
puntos anteriores.

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Derivado de la conformación de sector de la prevención de riesgos laborales y de la

novedad del mismo, es importante clarificar quién puede realizar funciones de
asesoramiento en materia de prevención de riesgos laborales, a tenor de lo expuesto
en la legislación vigente, aspecto que genera no pocas dudas y debate en el sector.

Si nos atenemos a la definición de la RAE sobre el término «consultor» ( persona

experta en una materia sobre la que asesora profesionalmente ), se puede asimilar el
concepto consultoría al de asesoramiento.

Sin embargo, en principio, la definición de asesoramiento genera dudas por su

ambigüedad, y al amparo de la misma en el sector de la prevención de riesgos
laborales existe cierta confusión sobre quién puede prestar asesoramiento o
consultoría en PRL y para qué. Por tanto, parece necesario acotar el concepto de
«asesoramiento en materia de prevención de riesgos laborales» así como quién o
quiénes pueden asesorar en esta materia con el respaldo de la normativa actual.

Concretamente, se debe definir si el asesoramiento y apoyo al empresario en alguna

de las acciones listadas en el artículo 31.3 de la LPRL, puede ser desarrollado por
entidades sin el preceptivo control (acreditación como SPA) de la autoridad laboral, si
el empresario que asume la actividad preventiva en la empresa, como modalidad
válida, ha de cumplir con los criterios establecidos en el artículo 30.5 de la LPRL y 11
del RSP, en cuanto a la capacidad y conocimiento suficiente así como disponibilidad y
presencia en la empresa y, por último, si puede el empresario que se dote de una
organización preventiva propia (el propio empresario o trabajadores designados y
cuando esta organización no cuente con la capacidad suficiente en cuanto a la
formación necesaria de sus recursos humanos) recibir el asesoramiento y apoyo
externo -para la realización de aquellas actividades preventivas para las que no está
capacitado- por empresas o profesionales distintos a los servicios de prevención
ajenos.

Teniendo respuesta a estas cuestiones se habrá clarificado completamente qué se

considera asesoramiento en materia de prevención de riesgos laborales y quién está
legalmente facultado para ejercerlo.

Pues bien, a este respecto, la Subdirección General de Ordenación Normativa de la

Dirección General de Empleo, perteneciente al Ministerio de Empleo y Seguridad
Social se ha pronunciado como órgano administrativo al que corresponde la
elaboración de informes y consultas en relación a la interpretación y aplicación de la
normativa laboral.

En el Informe realizado por el citado organismo, se hace un repaso a la normativa

legal vigente en materia de organización de la actividad preventiva, llegando a la
clara conclusión de que el recurso a profesionales externos de la empresa, o a una
entidad no acreditada, no pueden considerarse ajustados a alguna de las modalidades
que el artículo 10 del RD 39/97 Reglamento de los Servicios de Prevención establece para
la organización de los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades
preventivas por parte del empresario . Por tanto, se impide que las actividades
preventivas puedan ser ejecutadas por personas (aunque tengan formación en
prevención de riesgos laborales) con encargo mediante un arrendamiento de
servicios, o por una empresa si ésta no es una entidad acreditada por la autoridad
laboral competente.

Concretamente, el apartado 3 del Art.31 de la LPRL indica y establece que «los

servicios de prevención deberán estar en condiciones de proporcionar a la empresa el
asesoramiento y apoyo que precise en función de los tipos de riesgo en ella existentes
y en lo referente a:

a) El diseño, implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos

laborales que permita la integración de la prevención en la empresa.

b) La evaluación de los factores de riesgo que puedan afectar a la seguridad y la

salud de los trabajadores en los términos previstos en el artículo 16 de esta Ley.

c) La planificación de la actividad preventiva y la determinación de las prioridades

en la adopción de las medidas preventivas y la vigilancia de su eficacia.

d) La información y formación de los trabajadores, en los términos previstos en los

artículos 18 y 19 de esta Ley.

e) La prestación de los primeros auxilios y planes de emergencia.

f) La vigilancia de la salud de los trabajadores en relación con los riesgos derivados

del trabajo.»

Por tanto y según el Centro Directivo, la actividad de un profesional independiente o

de una empresa que no sea entidad acreditada como servicio de prevención ajeno, no
podrá comprender ni la prestación de servicios de asesoramiento y apoyo en las
materias establecidas en el artículo 31 de la LPRL, que corresponde a los servicios de
prevención, ni la propia ejecución de las actividades preventivas que pueda
corresponder a la empresa, en los términos legalmente establecidos . Además, resulta
evidente que, fuera de las actividades expuestas en el citado Art.31 de la LPRL, no se
encuentran tareas para las que precise asesoramiento y apoyo un empresario que
asuma personalmente su actividad preventiva, salvo en lo que se expone a
continuación.

Según el Informe del Órgano de la Administración citado, la única participación de

otros profesionales -es decir, no integrados en una entidad especializada- en materia de
organización de la actividad preventiva, es la posible subcontratación, por las entidades
especializadas que actúen como servicios de prevención, de los servicios de otros
profesionales o entidades cuando sea necesario para la realización de actividades que
requieran conocimientos especiales o instalaciones de gran complejidad .

Por otro lado, según el Informe del Centro Directivo redactante, el empresario que
asume la actividad preventiva en la empresa debe cumplir con lo establecido en el
artículo 30.5 de la LPRL que señala que “en las empresas de hasta diez trabajadores,
(aunque actualmente se ha modificado ese límite para plantillas de 25 trabajadores), el
empresario podrá asumir personalmente las funciones señaladas en el apartado 1,
siempre que desarrolle de forma habitual su actividad en el centro de trabajo y tenga la
capacidad necesaria, en función de los riesgos a que estén expuestos los trabajadores y
la peligrosidad de las actividades, con el alcance que se determine en las disposiciones a
que se refiere el artículo 6.1.e de esta Ley .” Ello, queda completado con lo señalado en
el artículo 11 del RSP cuando específica las circunstancias en las que el empresario
puede desarrollar personalmente la actividad de prevención.

Obviamente, el empresario que asumiera personalmente la prevención podría hacer uso

 de las herramientas diseñadas específicamente para prestarle apoyo y asesoramiento en
materia de prevención de riesgos laborales por la Administración, como por ejemplo las
plataformas prevención10 o prevención25, sin perjuicio de que el responsable legal de
gestionar esta materia es siempre el empresario que lo asume personalmente para lo
que se requiere la identificación del mismo como usuario mediante DNI electrónico o
certificado digital, en la medida que son los únicos documentos que demuestran
fehacientemente la identidad del usuario y garantizan que nadie más que el empresario
pueda acceder a los datos .

Todo ello sin entrar en las consecuencias que pudiera tener para un empresario y su
sistema de prevención asumir su actividad preventiva con un apoyo no ajustado
estrictamente a la norma. Consecuencias como las derivadas de responsabilidades
jurídicas, ausencia de garantías económicas por las actividades profesionales en los
asesores en prevención, no ajuste del nivel formativo en prevención de riesgos
laborales a las funciones realizadas o la posible pérdida de calidad en el nivel de la
actividad preventiva, entre otras.

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