Planeación y Desarrollo

Volumen XXXI, Números 3 y 4 (2000) 331-378

Hacia una estructura funcional y organizacional

sistémica para la gestión ambiental pública en el
ámbito estatal*

Leonel Vega'*

1 Departamento Nacional de Planeación

Resumen

La Ley 99 de 1993, permitió establecer en Colombia un marco político, jurídico c institucional para la
protección del medio ambiente. A partir de allí se organizó e implemento el Sistema Nacional Ambiental
(Sina) al cual se adscriben una serie de entidades públicas, que tienen competencias específicas en cuanto a la
protección ambiental. No obstante el esfuerzo realizado en estos últimos ocho años, aún prevalecen en la
gestión ambiental colombiana toda una serie de problemas de tipo estructural que bien podrían estar
relacionados directamente con la incongruencia de las estructuras organizacionales de las entidades del Sina,
y que influyen directamente en la eficacia y eficiencia institucional y por ende, en la gestión ambiental estatal.

La Gestión ambientalsistémica es una nueva propuesta conceptual para el fortalecimiento y desarrollo de la

gestión ambiental en el orden estatal. Se fundamenta en la aplicación del enfoque sistémico en la
planificación, ejecución y control de la política ambiental nacional en los órdenes público, empresarial y
ciudadano en cada ámbito jurisdiccional.

Los conceptos expresados por el autor (Subdirector de Estudios Ambientales del DNP) no representan ni
comprometen la posición de la entidad para la cual trabaja. El presente artículo constituye un apartado-resumen del
libro "Gestión ambiental sistémica: un nuevo enfoque funcional y organizacional para el fortalecimiento de la
gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana en el ámbito estatal", desarrollado como uan ampliación de la
tesis doctoral del autor denominada "Gestión medioambiental sostenible: un enfoque sistémico para la protección
global e integral del medio ambiente".
Correo electrónico: 1\ cgaííídnp.gov.co
I.. Vera I Planeación v Desarrollo XXXI Julio-diciembre 21)00 (331-3/8)

Rl desarrollo de esta implica la generación de un nuevo marco que oriente el diseño de las estructuras
funcionales de la Gestión ambiental sistémica del orden estatal, las que a su vez serán la base para el
desarrollo de las estructuras organizacionales y procedimentales que permitan el avance e
implementación de sistemas de gestión ambiental públicos, empresariales y ciudadanos debidamente
articulados a nivel funcional, jurisdiccional y sectorial, y con los cuales se garantice la retroalimentación
y el mejoramiento continuo de la gestión y, por ende, la máxima armonización posible entre lo
planificado y lo ejecutado.

Introducción

Los alcances del presente artículo están orientados a presentar, de manera útil, práctica y aplicable, una
propuesta genérica pero viable para el desarrollo sistémico de la gestión ambiental pública (GAP) en el
plano estatal, en los ámbitos nacional, regional y local. Así, lo presentado en este artículo se enmarca en
el cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:

• Describir la identidad e interrelación sistémica existente entre las organizaciones sociales, las empresas
y el medio ambiente, de tal manera que nos permita disponer de una visión global y un acercamiento
objetivo hacia la gestión ambiental bajo enfoque sistémico.

• Generar un nuevo marco conceptual que, a partir de un enfoque sistémico, oriente el diseño de las
estructuras funcionales para la gestión ambiental pública (GAP), en el orden estatal.

• Diseñar y proponer las estructuras funcionales para la materialización y desarrollo sistémico de la

GAP en el plano estatal, así como las estructuras organizacionales mínimas requeridas.

El artículo consta de tres secciones. El tema tratado en cada una de ellas puede ser resumido,
básicamente, de la siguiente manera:

La sección I, titulada "Hacia una gestión ambiental sistémica", tiene como objetivo principal revisar
sucintamente todos aquellos aspectos relacionados, por un lado, con la problemática y evolución de la
gestión ambiental actual y, por otro, con el desarrollo y posibilidades de aplicación del enfoque sistémico
en las organizaciones sociales y del medio ambiente, de tal manera que nos permita disponer de una
visión global y un acercamiento objetivo hacia la gestión ambiental bajo enfoque sistémico.

La sección II, titulada "Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública en el ámbito
estatal", tiene como objetivo fundamental generar y proponer un nuevo marco conceptual que oriente
el diseño de la estructura funcional de la GAP bajo enfoque sistémico. Dicha estructura funcional
deberá permitir, en primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las funciones ambientales
básicas y sus áreas de acción correspondientes, requeridas en el cumplimiento de la misión y
responsabilidades de protección ambiental del sector oficial. En segundo lugar, servir de base para el
desarrollo de sistemas de gestión ambiental públicos en los ámbitos nacional, regional y municipal,
debidamente diseñados y dotados de estructuras organizacionales y procedimentales adecuadas que
ic

garanticen la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión y, por ende, la máxima armonía

posible entre lo planificado y lo ejecutado.
 L. Vega | Planeación y Desarrollo XXXI j |ulio-diciembre 21)110 (331-378)

Jin la sección III, titulada "Conclusiones y recomendaciones", se plantean algunas consideraciones

generales sobre las principales bondades que se obtendrían al implementar en el plano estatal un
sistema de gestión como el propuesto, los principales obstáculos para implementarlo en un país como
Colombia, así como algunas recomendaciones prácticas para lograrlo.

Finalmente, el autor manifiesta que con la presente propuesta no se pretende inventar nada nuevo, ni
decir nada que no haya sido dicho; solamente se ha procurado recopilar todas aquellas ideas y conceptos
relevantes en el tema de la gestión ambiental y se han organizado alrededor de un nuevo marco o
estructura sistémica, que nos permita disponer de un conocimiento mucho más organizado y holístico
sobre le tema, todo ello orientado a aportar un pequeño grano de arena en la impostergable y difícil
tarea de lograr el desarrollo sostenible.

I. | Hacia una gestión ambiental sistémica

En esta sección se revisan brevemente todos aquellos aspectos que nos permitan disponer de una
visión global y un acercamiento objetivo hacia la Gestión ambiental sistémica.

En primer lugar, se analiza la problemática y evolución de esta en el orden mundial. En segundo

lugar, se hace una corta aproximación al enfoque sistémico, abordado desde la teoría general de los
sistemas, resaltando su aplicación tanto en las organizaciones sociales como del medio ambiente y
describiendo la interacción mutua entre empresa y medio ambiente. En tercer lugar, se propone, a
manera de hipótesis, el desarrollo de la Gestión ambiental sistémica como solución viable a la
problemática mencionada y, en cuarto lugar, se plantean unas consideraciones previas para su
desarrollo, como veremos a continuación.

A. Problemática de la gestión ambiental y su evolución

Aunque la gestión ambiental1 es una disciplina relativamente joven, su desarrollo ha estado cargado
de una serie de errores e improvisaciones, donde los resultados actuales no se compadecen ni
corresponden con la cantidad de recursos y esfuerzos humanos, técnicos, financieros e institucionales
utilizados, y en contra, denotan cada vez más un caos generalizado, principalmente en países en
desarrollo. Se podría decir que con el grado de desarrollo de las ciencias y las tecnologías actuales no
existen problemas ambientales imposibles y que, por lo tanto, las limitaciones para solucionarlos
obedecen fundamentalmente a consideraciones de tipo político, económico y organizacional.

1 Para muchos autores, los conceptos de gestión y administración se contunden y, en muchos casos, son usados
indistintamente. No obstante, para efectos del presente articulo se pretende matizar las dos acepciones, dando a la gestión
un carácter mucho más amplio y general. Así pues, por "gestión" entenderemos el conjunto de acciones orientadas al logro
de los ob|etivos funcionales de una empresa, es decir, la gestión implica el desarrollo amplio de las funciones de planifica
ción, e|ecución y control. Por su parte, por "administración'1 entenderemos el conjunto de acciones orientadas a garantizar
el uso y aprovechamiento óptimo de los recursos empresariales (financieros, humanos, técnicos, ambientales, etc.).
L. Vesja | Plancación y Desarrollo XXXI ! Julio-diciembre 200(1 (331-378)

Desde esta óptica, la respuesta a la problemática de la administración ambiental, antes que requerir
sofisticadas soluciones de tipo científico y tecnológico, requiere soluciones de gestión, específicamente
de organización y métodos, que permitan un fortalecimiento institucional efectivo a través de un
reordenamiento conceptual, funcional, organizacional y procedimental de las organizaciones sociales,
para lo cual se propone el desarrollo de la Gestión ambientalsistémica en el ámbito estatal.

En términos globales, la gestión ambiental y su problemática ha evolucionado a través de tres etapas

básicas: la incidental, la operacional y la sistémica, como se explica a continuación:

En sus comienzos (la primera mitad del siglo XX) la gestión ambiental fue exclusivamente "incidental",
es decir, interpretaba los deterioros ambientales como fenómenos aislados, fortuitos e inevitables,
causados por un comportamiento dañino en el curso normal de las actividades humanas. Aunque en
menor grado, la gestión ambiental incidental aún se realiza, especialmente en países en desarrollo y sus
implicaciones políticas son relativamente escasas y de poca importancia, incluyendo la advertencia, la
educación, el adoctrinamiento y unas cuantas sanciones legales, como aquellas de las leyes que prohiben
tirar basuras, causar molestias en la vía pública, etc. En otras palabras, el objetivo de la política ambiental
en su etapa incidental es esencialmente cosmética, lo que coloquialmente puede definirse como una
política que "va atrás de los problemas, como los bomberos: apagando incendios", ya que sólo actúa
una vez se produce algún problema ambiental de relevancia. Vale agregar también que bajo este tipo de
administración se crean las primeras estructuras organizacionales de las entidades públicas encargadas
de la protección ambiental, que por cierto son creadas de manera aislada y, lo que es peor, huérfanas de
un contexto de política ambiental nacional.

A partir de la década de los años 70 se empieza a vivir una nueva era en la gestión ambiental y, de esa
gestión incidental —que aún prevalece agazapada en muchos países—, se va pasando paulatinamente a
una que por sus características puede ser denominada "operacional", ya que, al igual que la incidental,
interpreta los problemas ambientales como involuntarios, pero causados por errores en política,
planificación y ejecución de programas, es decir, a una administración ineficaz en los asuntos económicos
y públicos como consecuencia de una información insuficiente o defectuosa y, en muchos casos, a
procedimientos poco éticos. Este tipo de gestión es con la cual se desarrolla y aplica la mayor parte de
la política ambiental gubernamental actual: mediante el uso de instrumentos de comando y control,
esto es, leyes correctoras, regulaciones, declaraciones de impacto, valoración tecnológica, examen de
propuestas de planificación, etc., donde el objetivo es rectificar el comportamiento sin intentar alterar
los acuerdos económicos o institucionales actuales y las preocupaciones por el deterioro ambiental
adquieren gran relevancia en el aspecto social. Resumiendo, en la gestión ambiental operacional -aunque
se establece y dispone de un marco político y reglamentario ambiental nacional, se plantea y describe un
sistema nacional ambiental y se crean y disponen toda una serie de estructuras organizacionales para las
entidades públicas con competencias específicas en cuanto a la protección del ambiente— las soluciones
son todavía muy difíciles de llevar a cabo como consecuencia, entre otros factores, de la insuficiente
voluntad política, la invariable subordinación de políticas, el inapropiado ordenamiento jurídico, los
inadecuados presupuestos económicos y, en general, el caos administrativo imperante.

A partir de la década de los años 90, a consecuencia de los enormes beneficios de la aplicación del
enfoque sistémico en la gestión empresarial moderna2, se ha afianzado el reconocimiento en la
comunidad internacional sobre la relación paralela que existe entre la gestión de calidad y la gestión
ambiental, logrando así asumir esta última desde un enfoque mucho más amplio que aborde de
manera integral el medio ambiente como objeto de gestión y a las organizaciones sociales como
 L. Vega Planeación y Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 2000 (331-378)

sujetos o agentes de la misma; con lo cual aquélla se constituye en una disciplina de amplia envergadura
y difícil delimitación, que involucra el seguimiento continuo de la realidad para la toma continua de
decisiones y su puesta en práctica.

Esta nueva gestión ambiental, que por sus características, magnitud y complejidad he denominado
"sistémica", constituye el nuevo reto para el siglo que inicia, pues considera el desgaste de la calidad del
medio ambiente y la degradación de la biosfera como inherentes a las suposiciones, objetivos y valores
de la sociedad tecnológica moderna y a sus prioridades económicas, es decir, a los sistemas tecno-
económicos actuales. En la solución a tal situación estaría el planteamiento de un nuevo orden político-
económico mundial, que incluiría cambios básicos en los sistemas técnicos y de comportamiento, la
reforma a las instituciones y el desarrollo de métodos alternativos, materiales y fuentes de energía.

En el Cuadro 1 se resume lo anteriormente descrito sobre la evolución de la gestión ambiental.

Cuadro 1
Evolución de la gestión ambiental

Tipo Explicaciones Soluciones

Gestión ambiental Error o accidente por ignoran Exhortación: correcciones, campa

incidental. cia, indiferencia, irresponsabili ñas de limpieza, educación.
Interpreta los deterioros ambien dad o negligencia humana v des
tales como fenómenos aislados, cuido de factores causales.
fortuitos e inevitables, causados
por un comportamiento dañi
no en el curso normal de las ac
tividades humanas.

Gestión ambiental Errores en política, planificación Leves correctas, reguladoras, decla

operacional.
Interpreta los problemas am
bientales como involuntarios,
pero causados por errores en
política, planificación v ejecu
ción de programas.
y ejecución de programas, es decir, raciones de impacto, valoración tec
por una gestión ineficaz en los asun nológica, examen de propuestas de
tos económicos y públicos, debida planificación.
a información insuficiente o
defectuosa, procedimientos poco
normales, corrupción etc.

Gestión ambiental Daño inherente a nuestros siste Un nuevo orden político-económi

sistémica.
Interpreta el deterioro ambien
tal inherente a los sistemas téc
nico-económicos actuales e invo
lucra el seguimiento continuo de
la realidad para la toma de deci
siones y su puesta en práctica.
mas técnico-económicos: los es
fuerzos económicamente más
eficaces pueden producir los peo
res resultados para el medio am
biente.
co mundial, con cambios básicos en
los sistemas técnicos v de compor
tamiento y con la reforma de las ins
tituciones v el desarrollo de méto
dos alternativos, materiales y fuen
tes de energía.

2 Normas ISO serie 9000 sobre sistemas de calidad. La serie ISO 9000 consta de tres normas: la ISC) 9001, modelo
para el aseguramiento de la calidad en el diseño, el desarrollo, la producción, la instalación y el servicio posventa;
la ISO 9002, modelo para el aseguramiento de la calidad en la producción, la instalación y la prestación de servicios;
y la ISO 9003, modelo para el aseguramiento de la calidad en la inspección y los ensayos finales.

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I.. Vega | Planeación v Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 20011 (331-378)

El anterior diagnóstico nos conduce a aproximarnos brevemente al enfoque sistémico y al estudio de

sus posibilidades tanto en la concepción y comprensión de las organizaciones sociales y el medio
ambiente, como en su aplicación en la gestión ambiental.

B. Breve aproximación al enfoque sistémico3

Actualmente se considera como axiomática la existencia de una interrelación entre todos los elementos
constituyentes del mundo. La sociedad moderna se ha vuelto tan compleja que los caminos y medios
tradicionales ya no son suficientes y se imponen actitudes de naturaleza holística o de sistemas, y
generalistas o interdisciplinarias.

Los complejos sistemas en tecnología, urbanización, trabajo social, relaciones internacionales, protección
del medio ambiente y otros tantos campos de la vida contemporánea, piden cada vez más un acercamiento
sistémico (en términos de "sistema") que ha llegado incluso a tornarse indispensable. Se requiere, por
tanto, que los factores esenciales en los problemas, políticas, planes, programas y proyectos públicos, así
como las iniciativas privadas y el público en general, sean siempre considerados y evaluados como
componentes interdependientes de un sistema total, por lo cual de uno u otro modo estamos forzados
a relacionarnos con complejidades, con "totalidades" o "sistemas" en todos los campos del conocimiento.

La palabra "sistema" tiene muchos significados, denotando en todo caso "el conjunto de principios,
reglas y/o cosas que ordenadamente relacionadas entre sí contribuyen a determinado objetivo"
(Bertalanffy, 1994).

El concepto de "sistema" ha invadido, pues, todos los campos de la ciencia y ha penetrado en el

pensamiento, el habla populares y los medios de comunicación de masas hasta el punto de que el
razonamiento en términos de sistemas desempeña un papel dominante en muy variados ámbitos:
desde las empresas industriales y la logística militar, hasta en los temas reservados a la ciencia pura y la
política. Así pues, es muy común que se pida la aplicación de un enfoque sistémico a problemas
apremiantes tales como la contaminación ambiental, la congestión del tráfico, el planeamiento de
ciudades, la delincuencia juvenil o el crimen organizado, entre otros.

1. Desarrollo histórico déla teoría general de sistemas (TGS)

El término "sistema" ha sido utilizado desde tiempos inmemoriales, sin embargo, el concepto y
enfoque de sistemas no fue evidente sino hasta principios del siglo XX, debido fundamentalmente a
los importantes aportes del eminente biólogo austríaco Ludwig Von Bertalanffy a raíz de la controversia
presentada en la biología entre mecanicismo y vitalismo4; lo que llevó a los biólogos al planteamiento d
de

! El enfoque sistémico se caracteriza por la realización de una serie o conjunto de actividades o subprocesos que,
en un orden predeterminado, están orientados al logro de un objetivo específico. La base del enfoque sistémico
implica el desarrollo de un proceso dinámico que siga el ciclo de planificación, ejecución y control.
 L. Vega | Plantación v Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 2000 (331-378)

un punto de vista "organísmico", es decir, a la consideración de que los organismos vivos son cosas
organizadas, lo cual, a su vez, orientó la realización de innumerables estudios sobre el metabolismo,
el crecimiento y la biofísica del organismo.

Un paso en la dirección del punto de vista organísmico fue la llamada "teoría de los sistemas abiertos
y los estados uniformes", que rápidamente condujo a una generalización mayor aún, que supuso la
introducción de nuevos modelos conceptuales aplicables a sistemas generalizados o a subclases, sin
importar su particular género, la naturaleza de sus elementos componentes ni las relaciones o fuerzas
que los gobiernen (Bertalanffy, 1950a).

Los modelos implantados con tal propósito tienen naturaleza interdisciplinaria y, por lo tanto,
trascienden los compartimentos ordinarios de la ciencia y son aplicables a fenómenos en diferentes
campos. Por tal motivo, pareció legítimo pedir una teoría, no ya de sistemas de clase más o menos
especial, sino de principios universales aplicables a los sistemas en general.

De allí nace, pues, la teoría general de los sistemas (TGS), cuyo tema es la formulación y derivación de
aquellos principios que son válidos para los "sistemas" en general y con la cual alcanzamos un nivel en
el que ya no hablamos de entidades físicas y químicas, sino que discutimos totalidades de naturaleza
completamente general (Bertalanffy, 1950b, 1968,1994).

Resumiendo, se puede decir que los motivos que condujeron a la postulación de la teoría general de
sistemas (TGS) se originaron con la inclusión de las ciencias biológicas, del comportamiento y sociales
en la tecnología moderna. Esto exigió la generalización de conceptos científicos básicos e implicó la
aparición de nuevas categorías del pensamiento científico, en comparación con las de la física tradicional.
Por estas razones, la TGS se constituye en una ciencia general de la "totalidad", es decir, de problemas
de organización, fenómenos que no se pueden descomponer en acontecimientos locales, interacciones
dinámicas manifiestas en la diferencia de conducta de partes aisladas o en una configuración superior,
etc.; en una palabra, "sistemas" de varios órdenes, no comprensibles por investigación de sus respectivas
partes aisladas.

2. Las organizaciones sociales como empresas

y la empresa como sistema

Para comprender el significado de las organizaciones sociales como empresas y de las empresas como
sistemas, esto es, de las organizaciones sociales como sistemas, conviene tener claro el concepto de
organización, el cual tiene diferentes acepciones, todas válidas y las cuales es necesario delimitar.

4 Hl mecanicismo, nacido de la física clásica del siglo XIX, suponía que el juego sin concierto de los aromos era regido
por leyes inexorables de causalidad y generaba rodos los fenómenos del mundo inanimado, viviente y mental. No
quedaba lugar, entonces, para ninguna direccionalidad ni orden y, por lo tanto, el mundo de los organismos aparecía
como producto del azar, amasado por el juego sin sentido de mutaciones azarosas, y el mundo mental como un
fenómeno curioso y bastante inconsecuente con los acontecimientos materiales. FJ vitalismo, por su parte, era la doctrina
según la cual los fenómenos vitales no eran explicables en términos de la ciencia natural. Estos, sólo eran explicables
gracias a la acción de factores animoides o enteléquicos —duendecillos, dan ganas de decir—, que acechaban en la célula
o el organismo, lo cual evidentemente era, ni más ni menos, una declaración en quiebra de la ciencia. (Bertalanffy, 1950).

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L. Vega I Planeación y Desarrollo XXXI ¡ Julio-diciembre 2000 (331-378)

De acuerdo con el Diccionario de la lengua española, "organización" es definida de varias maneras: como
sustantivo denota "la acción y efecto de organizar u organizarse", es decir, poner orden; también es definida
como "conjunto de personas con los medios adecuados que funcionan para alcanzar un fin determinado";
y de manera figurativa como "disposición, arreglo, orden" (Real Academia Española, 1992).

Según la teoría general de sistemas (TGS), un átomo, un cristal o una molécula son organizaciones, y
en biología, los organismos son, por definición, cosas organizadas. No obstante, por el tema
desarrollado, el tipo de organización que nos interesa es la organización social, la cual, a partir de la
TGS, ha sido entendida y definida por diferentes autores.

Según "The Organi-^ational' Kevolntion" de Boulding (1953), se entiende la organización como "un
sistema ordenado de elementos interrelacionados entre sí y con el medio circundante, que funcionan
para alcanzar un fin determinado". Según la "Teoría de la organización" de Scott (1963), se define la
organización como "un conjunto de elementos en interdependencia dinámica—interna y externa—, que
orientados a alcanzar uno o más objetivos ayudan a estructurar la gestión de empresa".

3. El medio ambiente como sistema

La moderna concepción global e integral del medio ambiente como sistema está íntimamente ligada al
reconocimiento de la interrelación directa entre el sistema natural y el hombre. Todo esto tendría que
ver con la integración de dos nuevos axiomas en el mundo moderno: por un lado, las interdependencias
del mundo viviente y, por otro, la congruencia de los conceptos tierra-mundo. 1 ü desarrollo conceptual
de estos dos axiomas nos permitirá comprender con más claridad el medio ambiente como sistema.

4. Interacción empresa y medio ambiente

Aunque los modelos geográficos de producción, las relaciones comerciales, el avance de la tecnología y
las disparidades de pobreza y riqueza constituyen importantes factores generadores de impactos
negativos sobre el medio ambiente, la actividad empresarial es quizá uno de los más sobresalientes, ya
que a pesar de que la interacción empresa y medio ambiente puede ser benéfica o perjudicial, son sólo
los efectos negativos los que han generalizado una preocupación ambiental que se manifiesta en la
creciente conciencia social sobre el tema.

Ahora bien, lo que aquí interesa es la interacción empresa-medio ambiente, por lo que resulta conveniente
recordar, por un lado, el concepto de empresa como sistema, la cual, en su misión de generar y
desarrollar productos, procesos y servicios (PPS), recibe recursos del medio ambiente y genera efluentes
que devuelve al medio. Por otra parte, vale la pena recordar el concepto del medio ambiente como
sistema, el cual actúa como fuente de recursos naturales, soporte de actividades y receptor de efluentes.

La base de un buen sistema de gestión ambiental que contenga la interacción empresa-medio ambiente
la constituye la integración ambiental de las actividades que se desarrollen en este medio, en otras
palabras, la integración entre los diversos factores y procesos que forman el sistema biofísico y de este
con el hombre, a través de sus actividades empresariales. Dicha integración ambiental deberá partir de
tres premisas fundamentales:
 L. Vega ' Planeación y Desarrollo XXXI Julio-diciembre 2000 (331-378)

• Aprovechar los recursos naturales, atendiendo a tasas asumibles por el medio ambiente, así: tasas
de renovación (en el caso de los renovables como el agua, los suelos, la flora, la fauna, etc.), ritmo de
consumo (en el caso de los no renovables consumibles como el petróleo, los minerales, etc.) e
intensidad de uso (en el caso de los no renovables no consumibles como el patrimonio arquitectónico,
el paisaje, etc.).

• Situar las actividades en territorios y ecosistemas con una alta capacidad de acogida, de modo que se
garantice, en todo momento, la transformación mínima de espacios naturales y el aumento sostenido
en el nivel de calidad de vida5 de la población.

• Propender por que la emisión de efluentes de cada actividad no sobrepase la capacidad de asimilación
del medio ambiente, es decir, su capacidad de autodepuración hídrica, de dispersión atmosférica y de
filtrado de los suelos.

Kl Gráfico 1 ayuda a ilustrar mejor dicha interacción.

Gráfico 1
Interacción empresa-medio ambiente

Medio ambiente
Fuente de Soporte
recursos de
naturales actividades

Aptitud del
Renovables
^ territorio
Tasa de renovación ► Capacidad
de acogida

Consumibles I ^
Ritmo de consumo I ^" Empresa
-> PPS I
renovables
—H No
Calidad de
vida
Medios, nivel
consumibles
y forma
Intensidad de uso
de vida

* * Y
Agua

Capacidac
Atmósfera
Capacidad
Suelo
Capacidad
Receptor
de
I
depurador dispersión filtración efluentes I

"■ Para efectos de la presente publicación entenderemos la calidad de vida en lunción de tres factores: el medio
de vida (calidad del ambiente), el nivel de vida (trabajo, infraestructura, necesidades básicas, dinero) y las formas de
vida (tiempos requeridos, disponibilidad de servicios).

339
I.. Vega | Planeación y Desarrollo XXXI | |ulio-diciembre 2(100 (331-378)

lín definitiva, la interacción entre empresa y medio ambiente permite, a la luz del enfoque sistémico, una
percepción más amplia y global del medio, desde su concepción "absolutista" inicial hasta su concepción
"relativista" actual. Así mismo, proporciona la certeza de una interrelación íntima entre los sistemas
biogeográncos y las organizaciones sociales y, por lo tanto, la necesidad de considerarlos y evaluarlos
como componentes interdependientes de un sistema total.

De esta manera, si se definen bien los sistemas podremos encontrar modelos, principios y leyes que se
apliquen a sistemas generalizados, sin importar su particular género, elementos y fuerzas participantes
y, por tanto, asimilar el medio ambiente como sistema, las organizaciones sociales como empresas, la
empresa como sistema y el Pistado como un sistema integrado de organizaciones sociales en
interdependencia directa con el medio ambiente.

C. Solución propuesta: Gestión ambiental sistémica

Kl desarrollo sostenible exige, en sí mismo, la búsqueda y propuesta constante de respuestas que

permitan armonizar las formas de vida de los seres humanos con la protección de los sistemas
naturales de los que depende su futuro.

Desde esta óptica, la opción más prometedora consiste en aumentar, retinar y extender la comprensión
pública de los problemas ambientales y de su importancia, a partir de una concepción global e integral
del medio ambiente que permita —bajo un esquema de sostenibilidad ecológica, económica, tecnológica
y organizacional— asumir las organizaciones sociales y el medio ambiente como componentes
interdependientes de un sistema total al que fácilmente se le puedan definir los objetivos y estrategias
comunes para su protección, lin otras palabras, lo que se busca es abordar de manera integral y
sistémica al medio ambiente como objeto de gestión y a la organización social como sujeto o agente de
la misma.

Esta opción permite plantear la imperiosa necesidad de implementar en todos los órdenes de la
sociedad lo que se ha denominado Gestión ambiental sistémica, la cual podría fácilmente convertirse
en un tópico más entre los muchos que se expresan para conceptuar sobre algún tema desconocido
o del que no se está seguro. No obstante, a la luz de las funciones genéricas del enfoque sistémico
(planificación-ejecución-control) —y recordando lo descrito sobre la evolución de la gestión ambiental
(incidental, operacional y sistémica)-, a continuación se "aterriza" la propuesta de la Gestión ambiental
sistémica en acciones prácticas y concretas, para lo cual será útil la reflexión generada a partir del
Gráfico 2.

140
 I.. Vega ¡ Planeación y Desarrollo XXXI julio-diciembre 20(111 (331-378)

Gráfico 2
Tendencia actual de la gestión ambiental

Gestión
ambiental Ejecución |
incidental

4
i

Gestión
ambiental BCZ=¡> Planificación Ejecución 1
OD&raeional

4 *
Planificación |
Gestión
ambiental
sistémica
^>
Control | ^ Ejecución [

Como se puede apreciar, en la gestión ambiental incidental existe ejecución pero no planificación ni
control: se ejecutan acciones aisladas, pero la mayoría de veces obedecen a la necesidad de solucionar
problemas particulares y fuera de todo contexto estratégico.

En la gestión ambiental operacional existe planificación y ejecución pero no control. En este caso,
ambas funciones existentes presentan una marcada incoherencia y desarticulación mutua, ya que
muchas veces la planificación se realiza únicamente para cumplir con la reglamentación vigente y los
planes se constituyen en simples "libros-documento" sin ninguna injerencia sobre la ejecución, la
cual, por su parte, se realiza en la mayor parte de las ocasiones de manera incidental, sin tener en
cuenta los planes.

En la Gestión ambiental sistémica se pretende la coexistencia simultánea de la planificación, la ejecución

y el controlx, por lo tanto, se caracteriza por ser previsiva en la planificación, eficiente en la ejecución y eficaz
en el control.

En definitiva, la Gestión ambiental sistémica es una nueva propuesta conceptual para el fortalecimiento y
desarrollo de la gestión ambiental en el plano estatal que se fundamenta en la aplicación del enfoque
sistémico en la planificación, ejecución y control de la política ambiental nacional en los planos público,
empresarial y ciudadano de cada ámbito jurisdiccional.

El desarrollo de esta implica la generación de un nuevo marco que oriente el diseño de las estructuras
funcionales de la Gestión ambiental sistémica del orden estatal, las que a su vez serán la base para el

¡41
].. Yes;a Plantación v Desarrollo XXXI : Julio-diciembre 2000 (331-378;

desarrollo de las estructuras organizacionales y proccdimentales que permitan el desarrollo e

implementación de sistemas de gesuón ambiental públicos, empresariales y ciudadanos debidamente
articulados a nivel funcional, jurisdiccional y sectorial, y con los cuales se garantice la retroalimentación
y el mejoramiento continuo de la gestión y, por ende, la máxima armonización posible entre lo
planificado y lo ejecutado.

D. Consideraciones previas para el desarrollo

de la Gestión ambiental sistémica

Para que sea útil la información relativa a cualquier asunto complejo -como lo es la gestión ambiental-,
esta debe ser organizada dentro de un marco. Kl complejo sistema de relaciones socioeconómicas que
condicionan los objetivos de la gestión ambiental en cada estado -con marcadas características
interinstitucionales, intersectoriales e interdisciplinarias- hace indispensable el diseño y desarrollo de
un marco conceptual-funcional que permita articular, como un todo, el conjunto de principios,
orientaciones, legislaciones, normas, recursos, programas, proyectos, actividades e instituciones
involucradas, y se constituya en un instrumento orientador y facilitador del indispensable proceso de
optimización de la gestión ambiental.

De esta manera, si se definen bien los principios de actuación, se asignan apropiadamente las misiones
v responsabilidades en la protección ambiental y se conciben los objetivos, funciones y áreas de acción
para cada uno de los diferentes componentes involucrados, se podrá desarrollar dicho marco conceptual-
funcional y, en definitiva, avanzar en el proceso de validación y materialización de la Gestión ambiental
sistémica en el ámbito estatal.

1. Principios generales de actuación ambientalpara una

Gestión ambiental sistémica

1.a Gestión ambiental sistémica será desarrollada sobre la base de unos principios generales de actuación
ambiental orientada al logro del desarrollo sostemble, que se constituyen, por así decirlo, en el "deber
ser" de la misma.

Los principios generales son recogidos y definidos a partir del consenso político, científico y técnico dé
la comunidad internacional logrado en diferentes escenarios como la (Conferencia de Rio de Janeiro en
1992, el Y Programa de Medio Ambiente de la Unión Kuropea, el Reglamento No. 1836 de 1993 de la
Unión Kuropea y las normas ISO serie 14000 sobre gestión ambiental, entre otros. Tales principios
pueden ser resumidos de la siguiente manera:

a. Ordenamiento territorial
Constituye el principio básico de la Gestión ambiental sistémica, ya que deberá involucrar el ordenamiento
ambiental y sectorial del territorio y, por ende, la reglamentación óptima de los usos del suelo en todos
los órdenes jurisdiccionales (nacional, regional y municipal).

H2
 I.. Vega | Plantación y Desarrollo XXXI lulio-diciembre 2(10(1 (331-.1~H¡

b. Armonización política
Consistirá en armonizar globalmente la política ambiental, a fin de garantizar la congruencia de la
gestión ambiental en todos los ámbitos. En otras palabras: si el medio ambiente es de carácter global
e integral, las medidas para su protección deberán serlo igualmente.

c. Enfoque sistémico certificable

Dará orden y coherencia a la gestión ambiental; permitirá la planificación, ejecución y control necesarios
para alcanzar y mantener un funcionamiento conforme con los objetivos ambientales, respondiendo
en forma eficaz a los cambios en las presiones reglamentarias, sociales, financieras y competitivas, así
como a los riesgos ambientales; y permitirá, igualmente, aportar la base para certificar ante terceros la
conformidad de la actuación empresarial con la política y las normativas ambientales.

d. Integración normativa y reglamentaria

Consistirá básicamente en la implantación de normas jurídicas, remitiéndolas a normas o guías
técnicas, bajo la obligación de que estas últimas sean elaboradas a partir de los "requisitos mínimos
básicos" de protección de la seguridad, la sanidad y el medio ambiente.

e. Mejora continua
Significará la obtención de mejoras en el comportamiento ambiental, de acuerdo con la política ambiental
preestablecida. Este aspecto se materializa en la reducción sistemática de los impactos ambientales adversos
hasta niveles que no excedan los correspondientes a la aplicación económicamente viable de la mejor
tecnología disponible, esto es, aquella tecnología que se haya demostrado que es la mejor de las que se
dispone en el mercado, en lo que se refiere a reducir al mínimo las emisiones, vertidos o residuos.

f. Sometimiento al control público

Para que la actuación ambiental empresarial sea realmente eficaz, será necesario que las empresas se
sometan -positiva y continuamente- al control público. Para esto, será obligatoria la obtención de
certificaciones de conformidad ambiental que permitan a las empresas demostrar en cualquier momento y
ante quien sea, su conformidad con la política y las normativas ambientales.

g. Precaución
Consiste en prever los efectos y consecuencias antes de que se produzcan, con el fin de evitar las
correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos de
prevención (por ejemplo en el caso de la contaminación) son menores que los costos de corrección del
daño sufrido, sin contar con que en múltiples ocasiones los daños son irreversibles.

h. Quien contamina paga

Consiste en la asunción de los costos ambientales, esto es, de los costos del perjuicio o el deterioro y,
por supuesto, de los gastos resultantes de las medidas de prevención y control requeridas para asegurar
que el estado del medio ambiente sea aceptable. En este contexto, el principio "contaminador-pagador"
proporciona una racionalidad económica y moral que facilitará encontrar financiación, pero no la
compra del derecho a contaminar, por parte de las empresas.

i. Control integrado de la contaminación

Consiste en el control unificado de la contaminación procedente de un proceso empresarial sin tener en
cuenta el medio receptor. Esto implica considerar los residuos líquidos, sólidos y gaseosos del proceso
I.. Vega ; Planeación y Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 200(1 (331-378)

en el contexto de su efecto ambiental potencial agregado. Se basará en la "mejor opción ambiental

posible", la cual es el resultado de un procedimiento sistemático de consultas y de toma de decisiones
que enfatiza la protección y conservación del medio ambiente, tanto en la tierra como en el aire y el agua.

j. Amplia participación comunitaria

I :Á fuerte componente social de la política ambiental implica que la participación comunitaria en la gestión
sistémica sea fundamental. Teniendo en cuenta que la mayoría del territorio hace parte del dominio
público, es indispensable que la comunidad disponga de los instrumentos de información suficientes y
apropiados para obtener la necesaria formación, educación y concientización; de los canales y mecanismos
legitimados que le permitan la defensa de sus intereses ambientales; y de la máxima participación en las
decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la protección del medio ambiente.

k. Autogestión empresarial antes que control público

Consistirá en potenciar las iniciativas empresariales de regularse a sí mismas, por ejemplo, a través de
la fijación de estándares y metas, y de la supervisión para la reducción de la contaminación, etc. La
autorregulación podría resultar más económica para la sociedad en general que lo que pueden llegar
a ser las normas, el control o los instrumentos económicos.

2. El Estado como sistema integrado e interrelacionado

de organizaciones sociales

Los estados constituyen la unidad básica más generalizada de la organización social actual, y su misión
fundamental es velar por el patrimonio social mediante la generación de marcos y modelos que
racionalicen la actuación pública y orienten la iniciativa privada.

Como ha sido planteado, el isomorfismo de los sistemas permite concebir modelos utilizables y
transferibles entre diferentes campos, con lo cual resulta posible considerar la organización social
estatal, es decir, el estado, como un sistema interrelacionado de organizaciones sociales de todo tipo, y
proceder así al desarrollo de una gestión ambiental sistémica en el plano estatal.

Ante la gravedad de la problemática de la gestión ambiental, se han venido desarrollando conceptos

tales como el de responsabilidad ambiental compartida, el cual exige una participación amplia y activa de la
sociedad en general. Para facilitar el desarrollo de dicho concepto, podemos considerar la estructura
organizacional de cada estado como constituida por tres componentes básicos -según su misión y
responsabilidad en la protección ambiental-: el sector oficial, el sector empresarial y la sociedad civil,
como se describe a continuación:

a. El sector oficial
Se desprende de la autoridad derivada del Pistado. Aglutina los poderes públicos (legislativo, ejecutivo
y judicial), los organismos de control del Kstado (Procuraduría, Contraloría, Defensoría del Pueblo) y
las Fuerzas Armadas. L.ste sector tendrá la misión de orientar y controlar la actuación ambiental y
promover el desarrollo sostemble en la sociedad y, por lo tanto, la responsabilidad de garantizar la
sostenibilidad -en cantidad y calidad- del patrimonio natural de la nación.

144
 L. Vega | Plantación y Desarrollo XXXI Julio-diciembre 201)0 (331-3~K)

b. El sector empresarial
Aglutina todo el conglomerado de organizaciones empresariales generadoras de bienes y servicios, ya
sean oficiales o privadas. De acuerdo con los tipos de empresa descritos, el sector empresarial estará
constituido por las empresas públicas ambientales competentes (Kpac), las entidades territoriales
(ET), las empresas públicas sectoriales (R.P.S.), las empresas comerciales (KC) y las Organizaciones no
gubernamentales (ONG). Este sector tendrá la misión de generar y desarrollar productos, procesos y
servicios y, por lo tanto, la responsabilidad de realizar una actuación ambiental sostenible, de mejora
continua y coherente con la política ambiental estatal.

c. La sociedad civil
Aglutina toda la comunidad en general, incluyendo las Organizaciones no gubernamentales (ONG).
Esta tendrá la misión de velar por un medio ambiente sano y, por lo tanto, la responsabilidad de ser
partícipe y veedora del cumplimiento de las misiones, fcinto de la organización oficial como de la empresarial.

Bajo un enfoque sistémico muy amplio, en el Gráfico 3 se muestran los componentes básicos en que
se ha considerado el Estado y sus correspondientes responsabilidades y misiones con relación a la
protección del medio ambiente.

Gráfico 3
Componentes básicos del Estado, sus responsabilidades y misiones con relación a la
protección del medio ambiente

Sector oficial Misión:

Poderes públicos y Orientar y controlar la actuación
organismos de control
ambiental y promover el desarrollo
J_ sostenible en la sociedad
Planificación
Responsabilidad:
Garantizar la sostenibilidad
en cantidad y calidad, del patrimonio
natural a nivel estatal

Control Ejecución

Sociedad civil
Sector empresarial
Individuos en general
ONG, organizaciones ciudadanas Epac, ET, E.P.S., EC

Misión: Misión:
Velar por un medio Generación y desarrollo de
ambiente sano productos, procesos y servicios - PPS

Responsabilidad: Responsabilidad:
Ser partícipe y veedora del cumplimiento de Realizar una actuación ambiental sostenible,
las misiones, tanto de la organización oficial de mejora continua y coherente con la política
como de la empresarial ambiental estatal y empresarial

34 5
 Ycim ! Pl.uuacion v Desarrollo XXXI | Julio-dirÍL-mbre 20(1(1 (331-3~8)

3. Categorización amplia para la Gestión ambiental sistémica

en el ámbito estatal

Ante la necesidad de definir unas estructuras funcionales que orienten el cumplimiento de las misiones
y responsabilidades en la protección ambiental de cada uno de los tres componentes considerados
(sector oficial, sector empresarial y sociedad civil), resulta apropiado establecer tres grandes categorías
para la Gestión ambiental sistémica en el contexto estatal: la gestión ambiental pública (GAP), la
gestión ambiental empresarial (GAJ;.) y la gestión ambiental ciudadana (GAC),como se esquematiza
en el Gráfico 4.

Gráfico 4
Categorización amplia de la gestión ambiental en el orden estatal

Gestión ambiental pública

GAP
_L
Entidades públicas ambientales competentes - Epac
y unidades ambientales competentes de las E.P.S. y ET

| Sector oficial |

Planificación

| Control | | Ejecución |
I
Sociedad civil | Sector empresarial |
T
Organizaciones no gubernamentales ONG, Organizaciones sectoriales, empresas
Organizaciones ciudadanas - OC individuales

A.
Gestión ambiental ciudadana Gestión ambiental empresarial
GAC GAE

De acuerdo con esta categorización y teniendo en cuenta las misiones y responsabilidades asignadas,
podemos definir la GAP, la GAH y la GAC de la siguiente manera:

a. La gestión ambiental pública (GAP)

Ks realizada por el sector oficial bajo la coordinación de las entidades públicas ambientales competentes
(Kpac), con la cooperación de las unidades ambientales competentes (UAC) tanto de las entidades
 I.. Vega ! Planeación y Desarrollo XXXI : |ulio-diciembre 20011 (331-.V8''

públicas sectoriales (K.P.S.) como de las entidades territoriales (KT), y con una amplia participación
comunitaria, con el objetivo fundamental de orientar, fomentar y controlar una adecuada actuación
ambiental empresarial y ciudadana, conforme a los lincamientos de la política y objetivos ambientales
estatales.

b. La gestión ambiental empresarial (GAE)

lis realizada por el sector empresarial, a través de las organizaciones sectoriales o de las empresas de
manera individual, con el objetivo fundamental de orientar, desarrollar y controlar su actuación
ambiental mediante la aplicación y el cumplimiento de una política y objetivos ambientales empresariales
debidamente armonizados en el ámbito estatal.

c. La gestión ambiental ciudadana (GAC)

Esta a su vez, es realizada por la sociedad civil, a través de las organizaciones no gubernamentales
(ÜNG), de organizaciones ciudadanas (OC), etc., con el objetivo fundamental de velar por un medio
ambiente sano y por lo tanto ser partícipe y veedora del cumplimiento de los objetivos de la gestión
ambiental pública (GAP) y de la gestión ambiental empresarial (GAE).

Lo que sigue ahora es definir apropiadamente las funciones y áreas de acción específicas que deberán
desarrollar cada una de las tres categorías de gestión consideradas, para lo cual es fundamental establecer
una estructura funcional que dentro de un marco de sostenibüidad ecológica, económica, institucional
y organizacional, y bajo el enfoque sistémico descrito, propicie el camino hacia la Gestión ambiental
sistémica a escala estatal, como veremos a continuación.

4. Estructura funcionalgenéricapara la Gestión ambiental sistémica

en el ámbito estatal

Como se ha mencionado, para definir las funciones y áreas de acción específicas para cada una de las
categorías de gestión consideradas (GAP, GAE y GAC) es fundamental establecer una estructura
funcional adecuada, que considere como punto de partida las funciones genéricas del enfoque sistémico,
es decir, la planificación, la ejecución y el control.

En este punto es conveniente tener en cuenta que, aunque conceptualmente las actividades
intelectuales relacionadas con la planificación —más o menos, decidir lo que se ha de hacer— se pueden
distinguir de las de ejecución -más o menos, hacer lo decidido- y de las relativas al control -más o
menos, asegurar que se ejecutará lo planificado y que se obtendrán los resultados esperados-, es
claro que dichas funciones formarán parte de las funciones de la gestión ambiental pública (GAP), la
gestión ambiental empresarial (GAE) y la gestión ambiental ciudadana (GAC), aunque involucradas
en grado diferente. Con estos criterios, y teniendo en cuenta los objetivos planteados para estas,
procederemos a adaptar y caracterizar para la tres categorías de gestión ambiental cada una de las
funciones genéricas del enfoque sistémico, renombrándolas como funciones ambientales básicas, tal
como se describe en el Cuadro 2.
I.. Yeipi I Planeación v Desarrollo XXXI : )ulio-cliciembre 20(11) (331-378)

Cuadro 2
Funciones ambientales básicas para la GAP, la GAE y la GAC

Funciones genéricas Funciones ambientales básicas

del enfoque sistémico
GAP GAE GAC

Planificación Política v planificación Política v planificación Participación para la

ambiental (PPA) ambiental (PPA) política v planificación

ambiental (PPPA)

Ejecución Fomento al desarrollo Desarrollo sostenible de Participación para el fo

sostenible (l'DS) productos, procesos y mento al desarrollo sos
sen-icios DS-PPS tenible (PFDS)

Control Autoridad ambiental Control de gestión am Veeduría y control ciu

(AA) biental (CGA) dadano (VCC)

lil Gráfico 5 muestra un esquema general de la estructura funcional diseñada, la cual proporciona una
base significativa para el desarrollo conceptual de la Gestión ambiental sistémica en el plano estatal.

Gráfico 5
Estructura funcional genérica para la Gestión ambiental sistémica

Política y planificación
ambiental
PPA
Planificación I
Gestión ambiental
pública
GAP
I Control I Ejecución I
Autoridad Fomento al
ambiental desarrollo sostenible
AA FDS

Gestión ambiental Gestión ambiental

ciudadana empresarial
GAC GAE

I
Participación para la política y Política y planificación
planificación ambiental ambiental
PPPA PPA

Planificación | | Planificación |

1 Control 1
V;
— 1 Ejecución I 1 Control 1 | Ejecución I
Participación para el fomento Control de Desarrollo sostenible de
Veeduría y control
al desarrollo sostenible gestión ambiental productos, procesos y servicios
ciudadano
PFDS CGA DS (PPS)
VCC
 L. Vega ■ Planeación v Desarrollo XXXI |ulio-dicicmbrc 2011(1 (331-3/8)

II. | Estructura funcional sistémica para la gestión

ambiental pública en el orden estatal

Tal como se ha definido, la gestión ambiental pública (GAP) se concibe como aquella realizada por el
sector oficial, bajo la coordinación de las entidades públicas ambientales competentes (Epac)6, con la
colaboración de las entidades públicas sectoriales (li.P.S.) y de las entidades territoriales (ET), y con una
amplia participación comunitaria, con el objetivo fundamental de orientar, fomentar y controlar una
adecuada actuación ambiental empresarial y ciudadana, conforme a los lincamientos de la política y
objetivos ambientales estatales.

Vista así, la gestión ambiental pública (GAP) se constituye en un proceso sistemático, con carácter
eminentemente "orientador, promotor y controlador" de la actuación ambiental empresarial y ciudadana
y, por lo tanto, sus funciones y áreas de acción serán derivadas consecuentemente con dicho carácter.

Gráfico 6
Funciones ambientales básicas y áreas de acción para la GAP

Armonización política y
regulación normativa - APRN

Planificación y evaluación
Política y planificación ambiental estratégica - Peae
ambiental
PPA Control de gestión
institucional - CGI
| Planificación |
Fortalecimiento institucional
Fl

| Control | | Ejecución |

Fomento al desarrollo
Autoridad ambiental
sostenible
AA
FDS

1 1 1 1 1 1
Monltoreo y Seguimiento Administración Investigación Educación Asistencia técnica
seguimiento y control a y manejo ambiental ambiental y financiera
al estado factores de ambiental IA EA a la GAE
ambiental presión AMA ATFGAE
MSEA ambiental
SCPA

'' Para el caso específico de Colombia, serán consideradas como entidad pública ambienta] competente (Hpac)
algunas de las instituciones públicas que de acuerdo con la Ley 99 de 1993 hacen parte del Sistema Nacional
Ambiental como son, el Ministerio del Medio Ambiente (MMA), las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR),
las Corporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS) y las Unidades Ambientales Urbanas (UAU).

¡49
L. Vega | Planeación y Desarrollo XXXI j Julio-diciembre 2000 (331-378)

La presente sección tiene como propósito fundamental, generar y proponer un nuevo marco conceptual
que oriente el diseño de la estructura funcional de la gestión ambiental pública (GAP) bajo enfoque
sistémico. Dicha estructura funcional deberá permitir el desarrollo de dos aspectos básicos:

• En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las funciones ambientales básicas y sus
áreas de acción correspondientes, requeridas en el cumplimiento de la misión y responsabilidades de
protección ambiental del sector oficial.

• lín segundo lugar, servir de base para el diseño y desarrollo de sistemas de gestión ambiental
públicos en los ámbitos nacional, regional y municipal, que permitan su seguimiento y evaluación y,
por lo tanto, su retroalimentación y mejoramiento continuo.

Con estos criterios, en el Gráfico 6 se esquematizan cada una de las funciones ambientales básicas
previamente propuestas para la gestión ambiental pública (GAP) y se establecen, en principio, las áreas
de acción que desarrollará cada una de estas funciones.

A continuación se describe en qué consistirán cada una de las funciones ambientales básicas y sus áreas
de acción respectivas.

A. Política y planificación ambiental (PPA)

La función de política y planificación ambiental (PPA) se concibe como un proceso racional de toma de
decisiones sobre "lo que se ha de hacer", es decir, tendrá la misión de orientar la actuación ambiental de
la gestión ambiental pública (GAP), lo cual podrá ser realizado mediante cuatro áreas de acción:

• Armonización política y regulación normativa (APRN)

• Planificación y evaluación ambiental estratégica (Peae)

• Control de gestión institucional (CGI)

• Fortalecimiento institucional (FI)

A continuación se describe de manera breve y general en qué consistirá cada una de las áreas de acción
mencionadas:

1. Armonización política y regulación normativa (APRN)

De acuerdo con lo analizado y descrito previamente, al concebir el medio ambiente de manera global
e integral, se hace evidente que la solución a su problemática requiere igualmente un planteamiento de
carácter global e integral. Kn este sentido, la armonización política y reglamentaria podría ser desarrollada
mediante tres acciones básicas: la armonización de la política ambiental, la regulación normativa y
reglamentaria, y la cooperación internacional.
 ].. Vega | Planeacion y Desarrollo XXXI ' |ulio-diciembrc 2(111(1 í331-3~8)

2. Planificación y evaluación ambiental estratégica (Peae)

Con contadas excepciones, en la mayoría de los países en desarrollo se formulan las políticas sectoriales,
sus planes y programas de manera aislada, sin tener en cuenta consideraciones integrales y holísticas del
contexto regional, sin una adecuada participación comunitaria, intergubernamental e intersectorial y,
más aún, sin efectuar procedimientos de evaluación ambiental estratégica (EAH) , que permitan
involucrar de manera estratégica y obligatoria la dimensión ambiental en los procesos de desarrollo
territorial y sectorial.

Lo anterior Ueva a plantear la necesidad de desarrollar procesos amplios de ordenamiento territorial

(OT) que involucren y contemplen de manera obligatoria el ordenamiento ambiental territorial (OAT)
y el ordenamiento ambiental sectorial (OAS), realizados mediante procedimientos de evaluación
ambiental estratégica (EAH) que permitan, entre otros aspectos, la reglamentación óptima de los usos
del suelo a todo nivel jurisdiccional (nacional, regional, municipal).

Con tal propósito, se propone el desarrollo de un área de acción (que denominaremos Peae) orientada
a la formulación de grandes planes estratégicos con consecuencias trascendentales en el desarrollo
sostenible de cada región y en la gestión de cada entidad pública ambiental competente (Hpac).

Para facilitar el desarrollo conceptual de la Peae recordemos que la planificación estratégica tiene que
ver con los objetivos y con las estrategias. Los objetivos, como han sido definidos, son declaraciones
amplias y razonablemente inmutables de lo que un individuo o empresa pretende alcanzar, actuando
dentro de una realidad y período de tiempo indeterminado. Las estrategias, por su parte, constituyen
los cursos de acción que una empresa adopta como medio para alcanzar sus objetivos.

A manera de ejemplo, podemos decir que existen muchos objetivos importantes para empresas como
las entidad pública ambiental competente (PJPAC) en su misión de proteger y conservar el medio
ambiente y, a la vez, muchas maneras de lograrlo. La determinación de los objetivos y estrategias
adecuadas para alcanzarlos constituye lo que se ha denominado planificación y evaluación ambiental
estratégica (Peae).

Vista así, la Peae deberá facilitar la orientación y búsqueda de las estrategias de actuación más adecuadas,
que faciliten la toma de decisiones ejecutivas en cuanto a:

• Armonización de políticas, mediante la adaptación congruente de la política ambiental en todos los

órdenes (municipal, departamental, nacional e internacional).

• Priorización de actuaciones, con la realización o implantación de un determinado plan y, en últimas,

con la decisión de actuar o no de determinada manera.

Desde sus inicios, los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (HIAj se han aplicado limitadamente
en proyectos individuales, sin trascender a políticas, planes y programas donde se enmarcan dichos proyectos. En
este sentido, la evaluación ambiental estratégica (FAF) es la misma evaluación de impacto ambiental (FIA), pero
aplicada a una escala mayor, va sea en los ordenes sectorial o regional, o de políticas, planes y programas.

351
].. Vega | Plantación y Desarrollo XXXI Julio-diciembre 2001) (331-378)

• Orientación de recursos, facilitando la destinación de mayores o menores recursos, según la urgencia

o importancia relativa del plan tratado.

De acuerdo con lo anterior, podemos definir la planificación y evaluación ambiental estratégica

(Peae) como "el proceso de formulación y evaluación de estrategias que permitan el logro adecuado
de los objetivos ambientales de la política ambiental". Esta definición supone una cierta dirección
por parte de la Peae: tan sólo la indispensable para evitar aberraciones (al menos a largo plazo para
los intereses de la sociedad).

La planificación y evaluación ambiental estratégica (Peae) tendrá las siguientes características generales:

• Delimita una "área problema" como un sistema dinámico en el que confluyen los aspectos naturales,
culturales y socioeconómicos.

• Tiene una base ecológica que incluye al hombre como un elemento del sistema.

• Contiene de manera integrada y globalizada todos los aspectos que intervienen (social, territorial y
sectorial).

• Muestra un carácter interdisciplinario en el estudio de los problemas y en la toma de decisiones.

• Incorpora la información y la participación pública en el proceso de planificación.

Tin definitiva, la acción de la Peae deberá ser realizada bajo la coordinación de las Kpac, e incluirá los
siguientes aspectos:

• Kl ordenamiento ambiental territorial (OAT) y, por tanto, la evaluación ambiental estratégica (EAE)
con una amplia participación comunitaria, intergubernamental e intersectorial.

• I Jí coordinación directa con las entidades territoriales para la formulación del componente ambiental
del plan de ordenamiento territorial (Capot), y con las entidades públicas sectoriales (H.P.S.) para la
formulación de los planes de ordenamiento ambiental sectorial (Poas).

• La formulación por parte de las entidades públicas ambientales competentes (Kpac) de los planes
estratégicos de gestión ambiental (Pega) y los planes de acción ambiental (PAA) de cada Epac,
tomando como base el componente ambiental del plan de ordenamiento territorial (Capot) y los
planes de ordenamiento ambiental sectorial (Poas) respectivos.

En el Gráfico 7 se esquematiza la acción de la planificación y evaluación ambiental estratégica (Peae) y

sus elementos básicos.

152
 1.. Vega | Planeación y Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 2000 (331-378)

Gráfico 7
Procesos y elementos básicos en la planificación y evaluación ambiental estratégica

Planificación y evaluación
ambiental estratégica
Peae

Epac

I
Sistema de Evaluación ambiental
Ordenamiento
información
ambiental territorial estratégica
ambiental
OAT SIA EAE

Componente ambiental del plan Participación Planes preliminares de

de ordenamiento territorial -Capot-1 ordenamiento territorial - POT
comunitaria,
intergubernamental
Planes de ordenamiento Planes prelimi¡nares de |_
e intersectoriat :torial
ordenamiento sectorial - POS \~
ambiental sectorial - POAS

1 _L
Banco de
Nacional : Pegan Plan estratégico de proyectos de Plan de
Regional: Pegar ■ gestión ambiental ■
inversión acción ambiental
Municipal: Pegam Pega ambiental PAA
BPIA

3. Control de gestión institucional (CGI)

Genéricamente, una política pública estatal -aquellas que por su carácter estratégico para el desarrollo
del país son de largo plazo e involucran uno, dos o más períodos de gobierno- puede ser asimilada a
un vector de desarrollo con tres elementos fundamentales: los principios, el marco institucional y los
fines u objetivos.

Bajo el enfoque sistémico propuesto, el control de gestión institucional (CGI) estará orientado
básicamente a garantizar la máxima armonía posible entre la formulación de las políticas públicas
(principios, instrumentos y objetivos de política) y su ejecución. Dicha armonía se consigue a través de
procesos de seguimiento y evaluación continua, sistemática y permanente que garanticen la
retroalimentación y el mejoramiento continuo de la gestión y, por ende, el cumplimiento efectivo de
los objetivos de la política, para lo cual es necesario el desarrollo de herramientas apropiadas como, por
ejemplo, un sistema de indicadores para el seguimiento y evaluación de la política ambiental (Sisepa).

353
I.. Yuga | Plantación y Desarrollo XXXI ; |ulio-diciumbru 2000 ,'331-3781

4. Fortalecimiento institucional (FI)

La adecuada e]ecución de los planes estratégicos de gestión ambiental (Pega) y de los planes de acción
ambiental (PAA) dependerá esencialmente de las capacidades técnicas, jun'dicas, sociales, organizacionalcs
y económicas ele las entidades públicas ambientales competentes (Kpac) y, en general, de todas las
instituciones y actores involucrados en su ejecución.

Una vez identificados los responsables y los procedimientos, podrían presentarse dificultades en la ejecución
de dichos planes, como consecuencia, entre otros aspectos, de la discontinuidad en los planes de trabajo, de
las limitaciones técnicas del personal, de la inoperancia del control de gestión institucional (CGI) o de
problemas de coordinación interna o externa, etc. Para evitar estos pr< >blemas, es fundamenta! el desarrollo
de un área de acción denominada fortalecimiento institucional (FI), que esté orientada al conjunto de los
actores para garantizar un proceso de planificación parricipativa y la ejecución eficiente de los planes.

Kntre otros aspectos, el FI tendrá que ver fundamentalmente con el diseño de una estructura
organizacional adecuada, la capacitación de sus recursos humanos, la adopción y transferencia de
tecnología, la adecuada coordinación interinstitucional v, por supuesto, con el diseño y adopción de
una estrategia financiera orientada a la autosostenibilidad institucional.

B. Fomento al desarrollo sostenible (FDS)

Kl logro del desarrollo sostenible constituye una acción de carácter combinado de todas las
organizaciones sociales a escala estatal, siendo ellas mismas el objetivo principal y directo de la acción.
Por tal motivo, el desarrollo sostenible exige el compromiso con una gestión y unas políticas económicas
racionales, una administración pública eficaz y previsible, así como la integración de las cuestiones
ambientales en los procesos de adopción de decisiones y, por supuesto, una plena participación de
todas las partes interesadas.

La función del tomento al desarrollo sostenible (FDS) se concibe como aquella destinada a fortalecer
y potenciar la capacidad estatal para lograr el desarrollo sostenible y, por lo tanto, el aumento de dicha
capacidad implicará el desarrollo de todas aquellas acciones que alimenten neguentrópicamente el
sistema, esto es, que disminuyan o mantengan constante su entropía. De acuerdo con esto, la función
del FDS será adelantada por las Kpac mediante una gran cantidad de acciones. No obstante, para
etectos de la presente publicación, se destacan en principio tres áreas de acción que bien pueden
constituir el inicio de un marco conceptual para el funcionamiento del FDS:

• La Investigación ambiental (LA).

• La Kducación ambiental (KA).

• La asistencia técnica y financiera a la Gestión ambiental empresarial (ATFGAL).

A continuación se describen en qué consisten cada una de las tres áreas de acción y elementos básicos
del funcionamiento del fomento al desarrollo sostenible (FDS).
 I.. Vega | Planeación v Desarrollo XXXI \ Julio-diciembre 200(1 (331-378)

1. Investigación ambiental (IA)

El conocimiento actual de la naturaleza y de los procesos naturales sigue siendo limitado, por lo cual
es indispensable alcanzar un mayor conocimiento y una comprensión más profunda de las leyes
fundamentales que rigen el funcionamiento y los procesos evolutivos de la naturaleza bajo la
influencia de los fenómenos naturales y la intervención humana. Actualmente, la ciencia podría
proporcionar casi todas las respuestas que necesitamos para manejar mejor nuestras relaciones en el
ámbito planetario. No obstante, los avances de la ciencia no corresponden todavía con el progresivo
desgaste y degradación del medio ambiente que se está produciendo en casi todos los lugares, ya que
la cultura tecno-economicista de nuestra sociedad moderna, tras la búsqueda tenaz de objetivos de
crecimiento, desarrollo y seguridad militar, relega la aplicación de los descubrimientos científicos y la
racionalidad ecológica.

Cabe anotar que se han producido avances considerables en el desarrollo científico y tecnológico
orientado a la protección del medio ambiente, pero es imperativo trabajar aún más en la eliminación
de la incertidumbre científica en ciertos fenómenos. Es necesario colmar las lagunas actuales en
los datos básicos sobre el medio ambiente, normalizar los aspectos científicos y técnicos de la
información, y aumentar la frecuencia y mejorar la calidad de los informes ambientales en todos
los niveles, desde el de dirección superior, en los planos internacional y nacional, al comunitario
e individual.

Ante la amenaza de daños ambientales irreversibles, la falta de conocimientos científicos no debe ser
excusa para postergar la adopción de medidas orientadas al establecimiento de programas de
investigación científica que permitan obtener la información requerida en la protección del medio
ambiente.

Las ciencias y la investigación científica desempeñan un papel importante en la tarea de vincular la

importancia básica de la tierra como sustentador de la vida con estrategias adecuadas de desarrollo para
que el planeta siga funcionando. listas deberán desempeñar un papel cada vez más importante en el
aumento de la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos y en la búsqueda y aplicación de nuevas
prácticas, recursos y opciones de desarrollo. Como primera medida, será necesario ampliar la base
científica que permita comprender mejor la tierra, los océanos, la atmósfera, la acción interconectada de
los ciclos de agua, nutrientes y lnogeoqitímicos\ de las corrientes de energía que forman parte del sistema
tierra.

Lo anterior es indispensable para calcular en forma más exacta la capacidad de sustentación del planeta
y sus posibilidades de recuperación frente a las numerosas tensiones a que lo someten las actividades
humanas, así como la determinación de los niveles permisibles de inmisión de contaminantes en los
organismos vivos. Es necesario que las ciencias revalúen y promuevan constantemente tendencias
menos intensas de utilización de recursos, incluida la utilización de menos energía en la industria, la
agricultura y el transporte.

Así pues, las ciencias y la investigación ambiental están pasando a ser, cada vez más, un componente
indispensable en la búsqueda de posibles formas de lograr el desarrollo sostenible. El enfoque científico

355
1.. Vega | Plantación y Desarrollo XXXI | |ulio-diciembre 200U (33!-3^

basado en el principio de prevención podría suministrar una base sólida para la formulación de
políticas relativas a sistemas complejos que aún no se comprenden plenamente y cuyas consecuencias
no se pueden predecir todavía.

De acuerdo con la Agenda 21', la acción de la investigación científica para el logro del desarrollo sostenible
podría ser desarrollada mediante cuatro áreas de programas: a) refuerzo de la base científica para la
ordenación sostenible, b) aumento de los conocimientos científicos, c) mejoramiento de la evaluación
científica a largo plazo, y d) aumento de la capacidad científica.

Finalmente, es necesario contar con otros avances de los usos interdisciplinarios de la ciencia y de otros
saberes relacionados, abriendo nuevas vías de investigación que proporcionen los conocimientos que
permitirán reorientar nuestras conductas individual, colectiva e institucional, con el fin de salvaguardar,
ampliar y enriquecer la calidad de vida en el planeta.

2. Educación ambiental (EA)

En cualquier sistema democrático, los ciudadanos deben decidir sobre temas de su interés y para ello
tienen que estar debidamente formados, educados e informados. La educación, el aumento de la
conciencia ciudadana y la capacitación, estarían vinculadas prácticamente en todas las áreas de la Gestión
ambiental sistémica. Todo esto será posible con la participación activa y coadyuvante de los diferentes
sectores de la sociedad, cuya respuesta estará condicionada al desarrollo y adquisición continua de una
cultura ambiental.

Dicha cultura sería propiciada fundamentalmente a partir de la gestión ambiental pública (GAP)
mediante la orientación y educación continua en una actuación ambiental basada en criterios de
prevención, mejoras en los procesos productivos con una utilización sostenible de los recursos naturales,
aprovechamiento óptimo de la energía y reutilización o reciclado de residuos, entre otros aspectos. De
acuerdo con la Agenda 21, son tres las áreas fundamentales en las que se debe adelantar la acción de
educación ambiental: a) reorientación de la educación hacia el desarrollo sostenible, b) aumento de la
conciencia ambiental del público y c) fomento de la capacitación.

3. Asistencia técnica y fínanciera a la gestión ambiental empresarial

(ATFGAE)

La asistencia técnica y financiera a la gestión ambiental empresarial (ATFGAE) será entendida como el
conjunto de todas aquellas acciones y actividades orientadas a fortalecer la capacidad técnica y financiera
de las empresas de todo tipo, que les permita un adecuado cumplimiento de sus objetivos ambientales.
1 \n términos generales, la ATFGAE será coordinada y llevada cabo por las entidades públicas ambientales
competentes (Epac) en cada uno de los tipos de empresa considerados, y tendrá por objetivos:
 I.. Vega | Planearión y Desarrollo XXXI ¡ julio-diciembre 2000 (331-378)

• Vincular a las empresas con los servicios de tecnología disponibles en el país.

• Fomentar una mayor conciencia sobre la necesidad de promover la reconversión ambiental para
aumentar la competítividad.

• Ofrecer asistencia financiera para la adopción segura y eficiente de procesos de reconversión ambiental
y tecnologías más limpias.

En principio, se propone que la asistencia técnica y financiera a la gestión ambiental empresarial

(ATFGAE) sea prestada a todos los tipos de empresa considerados mediante programas amplios de
reconversión ambiental, que contemplen entre otras acciones: la asistencia para la implantación voluntaria
de sistemas de gestión ambiental (SG A) y la asistencia para el desarrollo de estrategias de producción
más limpia (PML).

C. Autoridad ambiental (AA)

La función de la autoridad ambiental (AA) se concibe como un proceso a través del cual la entidad
pública ambiental comptetente (Epac) deberá garantizar la sostenibilidad y mejoramiento continuo de
la cantidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente en su área de jurisdicción.

Aunque son muchas las acciones que actualmente se desarrollan para lograr el anterior propósito,
existe un alto grado de confusión conceptual generalizada en cuanto a las actividades específicas que se
realizan en cada caso. Por lo anterior, con el ánimo de establecer un claro marco de referencia en cuanto
al "deber ser" de la función de la AA, a continuación se proponen tres áreas de acción, a través de las
cuales podría garantizarse la sostenibilidad y el mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los
recursos naturales y del ambiente en un área de jurisdicción determinada.

• El monitoreo y seguimiento al estado ambiental (MSEA), esto es, monitoreo a la calidad y

disponibilidad de los recursos naturales y del medio ambiente del área de jurisdicción de la autoridad
ambiental (AA).

• El seguimiento y control a presión ambiental (SCPA), es decir, seguimiento a los factores y agentes
que usan o deterioran los recursos naturales y el medio ambiente en el área de jurisdicción de la AA.

• La administración y manejo ambiental (AALV) de los recursos naturales y del medio ambiente en el
área de jurisdicción, la cual puede ser realizada sobre las actividades empresariales (aplicación de
instrumentos económicos y/o de comando y control a los sectores productivos, etc.), sobre las áreas de
manejo especial (parques naturales, ecosistemas estratégicos, etc.) y sobre las zonas pobladas de alto riesgo
natural.

En el Gráfico 8 se muestra un esquema general de las áreas de acción y elementos básicos en la función
de la autoridad ambiental (AA).
I.. Vega ! Plantación y Desarrollo XXXI : julio-diciembre 2(1(1(1 (331-378)

Gráfico 8
Áreas de acción y elementos básicos de autoridad ambiental

Autoridad ambiental
AA

Monitoreo y Seguimiento y
Administración
seguimiento al control a factores de
y manejo ambiental
estado ambiental presión ambiental
AMA
MSEA SCPA

Observatorio
IEIA ambiental

Sistema de
Información
ambiental - SIA
rlnrlir.adnrpslj Indicadores L Actividades I Áreas de Zonas
de estado |" | depresión |" | ¡empresariales | manejo pobladas
especial de alto
riesgo
Redes y ades
Actividades I Actividades natural
Laboratorios
estaciones de empresai iriales I ciudadanas
de análisis
monitoreo

Atención de quejas, reclamos

y derechos de petición

1. Monitoreo y seguimiento al estado ambiental (MSEA)

La acción de MSKA será realizada sobre los recursos naturales y el medio ambiente. F.sta consistirá en
la toma, análisis y procesamiento continuo ele toda la información relativa al estado (cantidad y calidad)
de los recursos naturales y del medio ambiente en el área de jurisdicción, con el fin de disponer de cierta
capacidad de predicción que permita adoptar decisiones anticipadas y facilitar el desarrollo de la gestión
misma.

Una protección satisfactoria del medio ambiente, desde la concepción de políticas hasta la adopción y
aplicación de medidas de hecho, sólo puede asegurarse si la cantidad y calidad de la información así
como el acceso a la misma es suficiente y adecuado.

La acción de monitoreo y seguimiento al estado ambiental (MSHA) se desarrollará mediante el uso de

mecanismos adecuados que permitan la medición y valoración exacta -y ojalá en tiempo real- del estado
de los recursos naturales y del ambiente (indicadores de estado) en la jurisdicción. Dichos mecanismos
serán: las estaciones y redes de monitoreo, los laboratorios de análisis para la verificación científica de la

> í,V
 I.. Vega | Planencion y Desarrollo XXXI i julio-diciembre 2(1(1(1 (331-3""8)

calidad de los recursos y los sistemas de información ambiental (SIA), coordinados por un instituto
estatal de información ambiental (IRÍA), como se muestra en el Gráfico 9.

Gráfico 9
Instrumentos y mecanismos para el monitoreo y seguimiento al estado ambiental

Monitoreo y seguimiento
al estado ambiental
MSEA

Observatorio
IEIA
ambiental

Sistema de información ambiental

SIA

Redes y estaciones Indicadores Laboratorios

de monitoreo de estado de análisis

Agua, atmosfera,
Agua,
ruidos, olores,
atmósfera,
fauna, flora, suelo,
suelos
paisaje, etc.

2. Seguimiento y control a factores depresión ambiental (SCPA)

La acción de SCPA consistirá en la observación, vigilancia y control continuo de las tendencias y

comportamientos ambientales de todos aquellos factores y/o agentes de que afectan el ambiente.

En este sentido, la acción de SCPA estará orientada, por un lado, al seguimiento y control a factores de
presión ambiental (SCPA) de las actividades empresariales y, por otro, al SCPA de las actividades
ciudadanas, puesto que los dos tipos de actividades se constituyen en los principales factores-agentes
generadores de presión sobre el medio ambiente.

De acuerdo con lo anterior, el SCPA es una de las áreas de acción de la función de autoridad ambiental
(AA) que requerirá de mayores medios materiales y humanos para su desarrollo efectivo y, por lo tanto,

ssv
1.. Veipi I Plantación v Desarrollo XXXI i Julio-diciembre 2000 (331-378)

es fundamental que las entidades públicas ambientales competentes (1 -Ipac) disponga de los mecanismos
técnicos y operativos adecuados para llevarla a cabo, así como que cuente con el apoyo de todo el
aparato estatal (entidades territoriales, poderes públicos, organismos de fiscalización y control, policía
ambiental, etc.) y de la sociedad civil.

Así pues, aunque la acción de seguimiento y control a factores de presión ambiental (SCPA) implica
el desarrollo de acciones de concientización, persuasión, colaboración y trabajo conjunto entre las
organizaciones oficial, empresarial y ciudadana, es fundamental que las entidades públicas ambientales
competentes (Kpac) establezcan unidades técnicas especializadas de SCPA y se dispongan y usen
mecanismos adecuados para la medición y valoración exacta -ojalá en tiempo real- de las causas que
afectan los recursos naturales y el ambiente (indicadores de presión), así como para el fortalecimiento
de la acción de atención de quejas, reclamos y derechos de petición, que permitan la obtención de
pruebas y posibiliten incriminar, perseguir y sancionar a los infractores. Fin el Gráfico 1(1 se
esquematiza la acción de seguimiento y control a factores de presión ambiental (SCPA).

Gráfico 10
Instrumentos y mecanismos para el seguimiento y control a factores de presión ambiental

Seguimiento y control
a factores de presión ambiental
SCPA

Observatorio
I IEIA H-» ambiental

Sistema de información ambiental -SIA |

SCPA a Indicadores SCPA a

actividades empresariales de presión actividades ciudadanas

I
Al cumplimiento Al cumplimiento Al aprovechamiento
délos del plan de manejo y uso de los RNR
permisos ambientales ambiental y del ambiente

I
Vigilancia, inspección Vigilancia inspección Auditoria Vigilancia y control
y control y control ambiental de sobre factores y/o
sobre factores y/o a actividades cumplimiento agentes de presión
agentes de presión puntuales del PMA al PMA

Atención de quejas, reclamos y derechos de petición

Régimen sancionatorio

¡60
 I.. Vega Plantación y Desarrollo XXXI |ulio-dicicmbrc 2110(1 (331-378)

3. Administración y manejo ambiental (AMA)

Como ha sido planteado, la acción de AMA será entendida como aquella que se ocupa de los temas
relacionados con los recursos naturales y ambientales, esto es, con prever posibles impactos, organizar
y aplicar métodos y tareas conducentes a minimizar esos impactos, y coordinar y controlar las actividades
del hombre, en aras a la anulación, mitigación o corrección de los mismos.

Así pues, la administración y manejo ambiental (AMA) tendrá como objetivo fundamental prevenir
los impactos ambientales y orientar el desarrollo de acciones concretas de manejo ambiental que
permitan eliminar, mitigar y compensar los impactos negativos, y potenciar los positivos. Para llevar a
cabo dichos objetivos, las entidades públicas ambientales competentes (Epac) hará uso de los
mecanismos y herramientas adecuadas que le permitan una administración y manejo sostenible de los
recursos naturales y del ambiente.

La AMA se constituye así en una de las más importantes áreas de acción de la función de la autoridad
ambiental (AA), y estará orientada fundamentalmente a las actividades empresariales, las áreas de
manejo especial y las zonas pobladas de alto riesgo natural, tal como se esquematiza en el Gráfico 11.

Gráfico 11
Instrumentos y mecanismos en la administración y manejo ambiental

Administración y manejo ambiental

AMA

AMA de AMA de AMA de

actividades áreas de manejo zonas pobladas de
empresariales especial alto riesgo natural

Instrumentos

1-
nstrumentos Distritos de
arbitramento manejo Acciones preventivas
jurídicos Cuencas
y conciliación puntuales de
integrado
hidrográficas
y áreas de adecuación y manejo
nstrumentos Instrumentos recreación ambiental
económicos de comando
indirectos y control
Distritos de Sistema de
conservación parques
Instrumentos de de Suelos nacionales
información, divulgación y
participación pública

36!
1.. Yespi ! Phmeacion y Desarrollo XXXI Julio-diciembre 21)01) (331-378;

III. | Conclusiones y recomendaciones

Kn la presente sección se plantean algunas consideraciones generales relacionadas con las bondades que
se obtendrían en Colombia con un sistema como el propuesto, algunas recomendaciones prácticas
para lograrlo, así como los principales obstáculos para su implementación.

A. Bondades del enfoque sistémico propuesto para la gestión

ambiental pública en Colombia

De manera general, a continuación se describen las principales bondades que se obtendrían con la
implementación del entoque sistémico propuesto para el fortalecimiento de la gestión ambiental
pública (GAP) en Colombia:

• Fortalecimiento de la capacidad de orientación política del ente rector de la política ambiental nacional
y de la capacidad de gestión de todas las entidades adscritas al sistema, al definirse claramente su nivel
de competencias y funciones.

• Articulación generalizada en la implementación de la política ambiental en todos los niveles

jurisdiccionales del sistema, como respuesta a una gestión sistémica que armonice la planificación con
la ejecución a través del control y que permita una coordinación de acciones y estandarización de
criterios y metodologías de gestión en torno al tema.

• Fortalecimiento de los procesos de control de gestión dentro de todas las entidades del sistema,
garantizando la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión ambiental a nivel estatal.

• Homogeneización y/o normalización de las estructuras funcionales y organizacionales de las entidades

del sistema y por ende definición de reglas claras y armónicas en la gestión de cada una de ellas.

• Fortalecimiento de la capacidad institucional para la implementación de las políticas ambientales

mediante la optimización de los recursos institucionales (humanos, financieros, de información,
etc.).

• Homogeneización y/o normalización de los procedimientos de seguimiento y evaluación de la

política ambiental a través del seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos con
indicadores unificados, que garantice la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado
y la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión ambiental.

• Homogeneización y/o normalización de los procedimientos de formulación de políticas, planes,

programas y proyectos que permitan su sistematización y medición mediante indicadores ambientales
apropiados y a la vez constituirse en verdaderos instrumentos para el seguimiento y evaluación de la
política ambiental nacional.

162
 L. Vega | Planeación y Desarrollo XXXI , |ulio-clicicmbre 21 lili I (331-3781

B. Recomendaciones generales para su implementación

en Colombia

De acuerdo con las particulares condiciones y problemáticas actuales del Sina en Colombia", y
teniendo en cuenta el marco conceptual y las estructuras funcionales genéricas desarrolladas en este
artículo para la gestión ambiental pública (GAP), así como los principios generales para el desarrollo
de la Gestión ambiental sistémica, a continuación se plantean —al margen de la indispensable
voluntad política requerida- algunos lincamientos estratégicos básicos que orientarán la
implementación en Colombia de un sistema de gestión ambiental público bajo enfoque sistémico
como el propuesto. Dichos lincamientos estratégicos son:

• La articulación funcional y organiazacional de la gestión ambiental pública (GAP).

• La articulación jurisdiccional (nacional, regional y municipal) de la gestión ambiental pública

(GAP).

• La articulación estatal de la acción ambiental pública, empresarial y ciudadana.

1. Articulación funcionaly organizacional de la Gestión ambiental

pública (GAP)

La articulación funcional y organizacional de la gestión ambiental pública (GAP) estará orientada a

lograr la máxima armonización posible entre cada una de las funciones ambientales básicas de la GAP
bajo enfoque sistémico, Política y planificación ambiental (PPA), el fomento al desarrollo sostenible
(FDS) y la autoridad ambiental (AA) y entre las estructuras organizacionales de las entidades públicas
ambientales competentes (Kpac) que ejecutan dichas funciones.

Para lograr dicha articulación se propone hacerla, en primer lugar, mediante la reorientación
jurisdiccional de las actuales Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
(CAR y CDS) y, en segundo lugar, mediante la armonización de las estructuras funcionales y
organizacionales de las entidades públicas ambientales competentes del sistema nacional ambiental
de Colombia (Sina), que permitan la homogeneización y/o normalización de sus actuaciones y
desempeño. Veamos en qué consistirían las dos propuestas mencionadas:

h De acuerdo con la Contraloría General de la República, la problemática general del Sistema nacional ambiental
puede ser descrita de manera resumida así: no definición del ámbito del Sistema Nacional Ambiental de-
Colombia (Sina); carencia de una política ambiental de largo pla/o; especialización imprecisa y función
contradictoria del ejecutivo; escasa coordinación interinstitucional; jurisdicción inapropiada de las corporaciones
autónomas regionales y las corporaciones de desarrollo sostenible; asincronía en la planificación regional y
nacional, tanto ambiental como de desarrollo; débil participación ciudadana; insuficiente atención de las áreas
protegidas y desproporcionada e ineficaz normatividad ambiental (CGR, 1999).

363
I.. Vega ! Planeación v Desarrollo XXXI < Julio-diciembre 20(111 (331-3"8)

a. Reorientación jurisdiccional de las corporaciones autónomas regionales (CAR)

y las corporaciones de desarrollo sostenible (CDS)

I .a reorientación jurisdiccional de las CAR y CDS implicaría, sin perjuicio de la autonomía institucional
que les fue consagrada en la Ley 99 de 1993, estudiar y evaluar la posisbilidad de agruparlas bajo un
esquema de corporaciones ambientales regionales (CAR), con jurisdicción en grandes áreas con
características ecosistémicas, culturales y socioeconómicas comunes que ameriten un mismo nivel
jurisdiccional. Siendo así, estas nuevas entidades asumirían un papel eminentemente estratégico en
la gestión ambiental regional y permitirían de paso, el fortalecimiento de la gestión ambiental
municipal mediante la creación y estructuración de unidades ambientales municipales (L'AM) en
todos los municipios del país.

La creación y estructuración de las UAM no implicaría la eliminación del régimen especial actual de
las unidades ambientales urbanas para las ciudades con más de un millón de habitantes, sino por
el contrario, su ampliación a todos los municipios del país, independientemente de su tamaño.
Kn el caso de municipios con insuficiente capacidad, se podría pensar en el establecimiento de
consorcios o asociaciones entre ellos, que permitan fortalecer su capacidad institucional y financiera.

b. Armonización de las estructuras funcionales y organizacionales de las entidades

públicas ambientales competentes del Sistema Nacional Ambiental de
Colombia (Sina)

La armonización de las estructuras funcionales y organizacionales de las entidades públicas ambientales

competentes del Sina implicaría, rediseñar sus estructuras funcionales, organizacionales y procedimentales
actuales, lo que constituiría un proceso importante de restructuración institucional, que por sus posibles
implicaciones de todo tipo, debe ser cuidadosamente planificado y desarrollado, con una amplia
participación y concertación de todos los actores involucrados.

De acuerdo con las dos reformas propuestas, a continuación se generan y desarrollan en principio, las
estructuras funcionales y organizacionales propuestas para cada nivel jurisdiccional, las cuales
constituirán las herramientas básicas de orientación a las entidades del Sistema Nacional Ambiental de
Colombia (Sina) en el proceso de articulación funcional y organizacional de la gestión ambiental
pública (GAP) en Colombia.

La propuesta para dichas estructuras básicas se configuran en congruencia con la estructura funcional
sistémica desarrollada previamente, tal como se esquematizan en los Gráficos 12, 13 y 14 para el
Ministerio del Medio Ambiente (MMA), las corporaciones autónomas regionales (CAR) y las unidades
ambientales municipales (L'AM).

¡64
 L. \'t Planeador) \' Desarrollo XXXI julio-diciembre 2H

Gráfico 12
Estructura funcional/organizacional propuesta para el Ministerio del Medio Ambiente

Consejo nacional ambiental I

Despacho del
ministro
Comité Comité de Participación
asesor Ciudadana
vlceminfstório del
medio ambiente Subdirección de armonización
política y reglamentaria
División
administrativa
^ Subdirección de planificación y
y financiera
Dirección general evaluación ambiental estratégica
de política y planificación
ambiental - PPA
Subdirección de control de
gestión institucional
-T V.
Subdirección de fortalecimiento
institucional

Dirección general Dirección general de

de autoridad ambiental fomento ai desarrollo
AA sosten Ibie -FDS

Subd tracción Subdiracción de Subdirección de

Subdiracción de
do nrionitoreo seguimiento y Subdlrecclón de asistencia técnica Subdirección de
administración
y seguimiento control a factores Investigación y financiera a la educación
y manejo de presión
al estado ambiental gestión ambiental ambiental
ambiental ambiental
ambiental empresarial

Gráfico 13
Estructura funcional/organizacional propuesta para las corporaciones ambientales
regionales (CAR)

Dirección
Consejo Regional Ambiental}
General
Comité de Participación
Comité de dirección
Ciudadana

Subdireccíón técnica
División de armonización
División política y reglamentaria
administrativa
y financiera División de planificación y
Unidad de política y
avaluación ambiental estratégica
planificación ambiental
PPA
División de control de
gestión institucional

División de fortalecimiento
institucional

Unidad de autoridad Unidad de fomento

ambiental al desarrollo sostenible
AA FDS

División de División de División de

División de
monitoreo y seguimiento y División de asistencia técnica División de
administración
seguimiento control a factores investigación y financiera a la educación
y manejo
al estado de presión ambienta) gestión ambiental ambiental
ambiental empresarial
ambiental ambiental

)65
L. Vega ¡ Plancación y Desarrollo XXXI ¡ Julio-diciembre 2(100 (331-378)

Gráfico 14
Estructura funcional/organizacional propuesta para las unidades ambientales municipales (UAM)

Alcalde
Consejo Municipal Ambiental
Municipal
Comité de Participación
Ciudadana

Jefe de unidad
Grupo de armonización
ambiental municipal
política y reglamentaría

Grupo de planificación y
División de política y evaluación ambiental
planificación ambiental estratégica

PPA
Grupo de control de
gestión institucional

Grupo de fortalecimiento
institucional

División de autoridad División de fomento

ambiental al desarrollo sostenlble
AA FDS

1 1 1
Grupo de Grupo do Grupo de
monitor*o y Grupo de
seguimiento y Grupo de asistencia técnica Grupo de
seguimiento administración
control a factores Investigación y Financiera a ia educación
y manejo
al estado de presión ambiental gestión ambiental ambiental
ambiental ambiental
ambiental empresarial

En el diseño específico de cada estructura funcional/organizacional se deberán tener en cuenta, entre

otros factores de índole político y cultural propios de cada región, variables tales como la
interinstitucionalidad, la infraestructura física, el personal requerido para su funcionamiento y
presupuestos requeridos para su instalación y operación.

2. Articulación jurisdiccional de la gestión ambientalpública

(GAP)

La articulación jurisdiccional de la GAP, estará orientada a lograr una óptima coherencia funcional,
organizacional y procedimental que deberá existir entre las entidades del Sistema Nacional Ambiental
de Colombia (Sina) en cada ámbito jurisdiccional de gestión, es decir, entre el Ministerio del Medio
Ambiente al nivel nacional, las corporaciones autónomas a nivel regional y las unidades ambientales al
nivel municipal (UAU).

Bajo el enfoque de la Gestión ambiental sistemica, se condiera que dicha articulación será posible
estableciendo niveles de especialización funcional de cada entidad de acuerdo con el ámbito
jurisdiccional donde actúen. En este sentido, sin perjuicio al cumplimiento de las demás funciones
y áreas de acción, se espera por ejemplo, que el nivel nacional tenga una especialización funcional en

566
 ].. Vega Planeación y Desarrollo XXXI ; Julio-diciembre 200(1 (331-.V8)

la política y planificación ambiental (PPA), con énfasis en la acción de armonización política y regulación
normativa (APRN); que el nivel regional tenga una especialización funcional en el fomento al
desarrollo sostenible (FDS), pero con un especial éntasis en la acción de planificación y evaluación
ambiental estratégica (PKAK); y que el nivel municipal tenga una especialización funcional como
autoridad ambiental, con especial énfasis en al acción de seguimiento y control a los factores de
presión ambiental (SCPA).

Dea acuerdo con lo anterior, en el Gráfico 15 se esquematiza la estructura sistémica propuesta para la
artriculación jurisdiccional de la gestión ambiental pública (G AP) en Colombia.

Gráfico 15
Articulación jurisdiccional de la GAP mediante especialización funcional de las Epac

Jurisdicción Jurisdicción Jurisdicción

nacional regional municipal

Política y planificación
ambiental
PPA PPA PPA
Peae

AA | FDS AA Fomento al Autoridad 1 FDS

desarrollo sostenible ambiental
FDS AA

1
1 SCPA |

Como se puede apreciar, de acuerdo con esta propuesta, la articulación jurisdiccional de la gestión
ambiental pública (GAP) en Colombia tendría tres ámbitos territoriales cada uno coordinado por su
respectiva estructura organizacional así: la jurisdicción nacional en cabeza del Ministerio del Medio
Ambiente , la jurisdicción regional en cabeza de las corporaciones ambientales regionales y la jurisdic
ción municipal en cabeza de la unidades ambientales municipales (UAM).

167
L. Vega | Planeación y Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 2000 (331-378)

3. Articulación estatal de la acción ambientalpública, empresarial

y ciudadana

El desarrollo de los procesos de articulación funcional, organiazcional y jurisdiccional descritos para la

gestión ambiental pública (GAP) resultaría incompleto si paralelamente no se avanza en procesos de
articulación de la(GAP) con la gestión ambiental empresarial (GAE) y con la gestión ambiental ciudadana
(GAC), ya que de nada serviría a la nación tener una gestión ambiental pública fortalecida y óptima, si
dichos procesos se hacen al margen de los sectores empresariales y de la sociedad civil, quienes en
últimas son los principales sujetos y actores de la acción ambiental estatal.

En este sentido, la articulación estatal estará orientada a lograr una adecuada coordinación y cooperación
política, programática e institucional que debe existir entre la gestión ambiental pública (GAP), la
gestión ambiental empresarial (GAE) y la gestión ambiental ciudadana (GAC) en cumplimiento de
sus misiones y responsabilidades de protección del medio ambiente en cada nivel jurisdiccional en las
que se realiza la gestión ambiental del país (nacional, regional y municipal).

De acuerdo con el enfoque de la gestión ambiental sistémica, dicha articulación se logrará mediante
el cumplimiento de dos aspectos básicos: en primer lugar, la actualización del diseño del Sistema
Nacional Ambiental (Sina) a la luz de la teoría general de sistemas, y en segundo lugar, la armonización
de los procesos de ordenamiento y planificación ambiental territorial. A continuación se describen
brevemente cada uno de los dos aspectos mencionados.

a. Actualización del diseño del Sistema nacional de gestión ambiental de

de Colombia

Como ha sido planteado en las secciones anteriores, bajo el enfoque de la Gestión ambiental sistémica,
los sistemas organizacionales deberán ser diseñdos técnica y científicamente a la luz de la teoría general
de sistemas.

En este caso, el Sistema Nacional Ambiental (Sina), deberá permitir la aplicación sistémica de las
funciones ambientales básicas definidas en las secciones 2, 3 y 4 para cada tipo de gestión gestión
ambiental pública (GAP), gestión ambiental empresarial (GAE) y gestión ambiental ciudadana
(GAC), y estará constituido por subsistemas en interacción mutua que a la vez que conformen un
proceso dinámico de intercambio de información tanto a nivel interno como externo y, permitan la
retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión ambiental a nivel estatal. En el Gráfico 16
se esquematiza la estructura funcional básica propuesta para el Sistema Nacional Ambiental de
Colombia (Sina).

36H
 I.. Vega | Plancación y Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 2000 (331-378)

Greáfico 16
Estructura funcional básica propuesta para la actualÍ2ación del diseño del Sistema
Nacional Ambiental (Sina)

Política y planificación
ambiental
PPA

iPlaniflcaclónl
Gestión ambiental
pública
GAP
| Ejecución |
Fomento al
desarrollo sostenible
FDS

Gestión ambiental Gestión ambiental

ciudadana empresarial
GAC GAE

Participación para la política Política y planificación

y planificación ambiental ambiental
PPPA
PPA
I Planificación |

| Ejecución |

Participación para el fomento Control de Desarrollo sostenible

Veeduría y control
al desarrollo sostenible dePPS
dúdatelo
CGA DS(PPS)
VCC PFDS

Lo que sigue es configurar la anterior estructura funcional de acuerdo con los diferentes niveles
jurisdiccionales en los que se realiza la gestión ambiental del país (nacional, regional y municipal). Dicha
configuración nos permite establecer la estructura sistémica estatal en la que se articulan e Ínterrelacionan
los esquemas sistémicos para la jurisdicción nacional (Sina), regional (Sira) y municipal (Sima), tal
como se esquematiza en el Gráfico 17.

369
I.. Vega Plantación y Desarrollo XXXI |ulio-diciembre 2IHHI (331-3~K¡

i'iff/ra 17
Estructura sistémica estatal para la articulación del Sina, Sira y Sima

Jurisdicción Jurisdicción Jurisdicción

nacional regional municipal

b. Armonización de los instrumentos de planificación ambiental territorial

Como ha sido planteado previamente el principio básico de la gestión ambiental sistémica lo constituye
el ordenamineto ambiental territonal. Bajo este principio, la armonización de los procesos de ordenamiento
y planificación ambiental constituye un aspecto de fundamental importancia en la articulación de la
gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana y por lo tanto, en la implementación y desarrollo de
la gestión ambiental sistémica en Colombia. Veamos en qué consistiría dicha armonización y cómo
podría lograrse.

Actualmente en Colombia, los procesos de ordenamiento y planificación ambiental se desarrollan

alrededor de los siguientes tipos de planes: el Plan Nacional de Desarrollo (PND), Constitución
Nacional y Ley 152 de 1994), los Planes Departamentales de Desarrollo (PDD), Ley 152 de 1994), los
Planes Municipales de Desarrollo (PMD), Ley 152 de 1994), los Planes de Desarrollo o Planes de vida
 I.. Vega ¡ Planeación y Desarrollo XXXI | |ulio-diciembre 2000 (331-378)

de las entidades territoriales indígenas (Ley 152 de 1994), los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT), Ley 388 de 1997), los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) y los Planes de Acción
Trianual (PAT) de la Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (Decreto 048
de 2001 del Ministerio del Medio Ambiente.

Al margen de la asincronía actual existente en la formulación y ejecución de cada uno de los planes
mencionados, es notoria la desarticulación funcional, jurisdiccional, sectorial y ambiental que existe
entre ellos, hasta el punto que muchos planes relativos a una misma jurisdicción son formulados de
manera independiente y por distintos actores, dando como respuesta soluciones estratégicas y operativas
incoherentes que no se compadecen con los esfuerzos y recursos invertidos.

Así mismo, aunque en términos generales los Planes de Desarrollo Nacional y de las Entidades
Territoriales deberían ser concebidos para el mediano y corto plazo, en la práctica son formulados y
ejecutados fundamentalmente para orientar la gestión del período gubernamental del mandatario a
cargo. ¿Algo similar empieza a vislumbrarse con los Planes de Ordenamiento Territorial de las entidades
territoriales, los cuales por su objetivo mismo, se constituyen en el principal instrumento estratégico
orientador del desarrollo territorial, debiendo ser concebidos para el mediano y largo plazo.

En este punto vale anotar que, la Ley 388 de 1997 no establece la formulación de un Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) para el nivel nacional, resulta conveniente considerar dicha posibilidad,
toda vez que podría constituirse en un poderoso instrumento estratégico, orientador y articulador de
los Planes Nacionales de Desarrollo de gobiernos sucesivos, así como de las políticas públicas estatales
y el desarrollo territorial, sectorial y ambiental en el mediano y largo plazo.

De otro lado, aunque actualmente en la mayoría de los planes de ordenamiento territorial y planes de
desarrollo de las entidades territoriales se tiene en cuenta la dimensión ambiental, se hace de manera
tangencial, hasta el punto en que en muchos casos el componente ambiental del Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) es formulado de manera independiente y anexado como un capítulo adicional de los
planes.

Como ha sido planteado en la sección II, el margen del carácter gubernamental o estratégico y de la
jurisdicción donde sea implementado cada plan, estos deben ser concebidos a partir de la consideración
real y efectiva de la base ambiental natural del territorio como fuente de recursos naturales, como
soporte de actividades y como recepor de efluentes, y por lo tanto, para un mismo escenario temporal
y jurisdiccional, deberán ser formulados con base en el diagnóstico ambiental territorial común,
independientemente del tipo de plan que lo utilice.

Si se logra que los planes estratégicos y de gobierno sean formulados a partir de la base ambiental
natural derivada del diagnóstico ambiental territorial, será casi imposible que las consideraciones
ambientales sean dejadas de lado en el desarrollo y ejecución de los planes, pues serán parte básica e
integral de los mismos.

En consecuencia y específicamente para Colombia, los planes de gestión ambiental regional (PGAR)
se constituyen en el instrumento de articulación y armonización de los procesos de ordenamiento y
planificación territorial, que como es obvio, será común a todos los demás planes de una jurisdicción
determinada.

¡71
I.. Yoga | Plantación \ Desarrollo XXXI lulio-dicicmhro 20(111 (331-37H)

C. Obstáculos para la implementación en Colombia

del sistema propuesto

Aunque Colombia ha sido pionera en el contexto latinoamericano y ha estado a la vanguardia a nivel

mundial en el desarrollo de instrumentos de política ambiental para proteger sus recursos naturales y
el ambiente, la gestión ambiental adelantada en el país no ha estado ajena al desarrollo y evolución
experimentado a nivel global, y por lo tanto sus fortalezas y debilidades pueden ser descritas bajo el
marco y contexto evolutivo de la gestión ambiental global.

A pesar de las "bondades" del marco institucional creado por la Ley 99 de 1993, el complejo sistema de
relaciones políticas, biogeográficas y socioeconómicas que condicionan el desarrollo de la gestión
ambiental de Colombia, -con marcadas características interinstitucionales, intersectoriales e
interdisciplinarias—, amerita la revisión a fondo de la actual estructura funcional y organizacional de las
entidades del Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Sina), incluidas las entidades territoriales
(departamentos, municipios y distritos) y las entidades científicas adscritas y vinculadas al Ministerio
del Medio Ambiente.

Como un primer pas< > hacia esta revisión, resulta apropiado poner en relieve aquellas experiencias derivadas
del marco institucional actual del Sina en sus primeros siete años de implementación, que nos permitan
disponer de una visión general de sus logros y problemáticas, como veremos a continuación:

Kn un comienzo, el Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Sina) representó un avance significativo

con respecto al pasado' ya que, como lo plantea la Contraloría General de la República"1, con el Sina "se
ha generado una dinámica importante alrededor de lo ambiental en los escenarios poli/icos, económicos y sociales.
.Actualmente es frecuente encontrar planteamientos en torno a la protección de los ecosistemas, los índices de
contaminación y deterioro del medio ambiente y la necesidad de proteger y ¡tsar racionalmente los recursos naturales.
.Algunas de las grandes empresas en el país han estructurado equipos de traba/o encargados de planificar y diseñar
adecuadamente el manejo del medio ambiente y algunas entidades públicas han conformado oficinas ambientales con
iguales finalidades o para ejercer control dentro del ámbito de su jurisdicción, tal como sucede con las entidades
territoriales".

Así mismo, cada día es mayor el interés que despierta en la ciudadanía el conocimiento y la participación
en temas y decisiones ambientales. Muestra de ello es el gran número de organizaciones no gubernamentales
que han sido conformadas en los últimos años para velar por los intereses de la comunidad en la
protección de los recursos naturales y la forma como han participado varias de ellas, denunciando,
representando a las comunidades afectadas o proponiendo soluciones a los conflictos suscitados.

De acuerdo con Manuel Rodrigue/ Becerra, antes de la creación del Sistema Nacional Ambiental de Colombia
''Sina) "era evidente la debilidad, la poca jerarquía y la atomización de los entes públicos existentes; la frecuente
superposición de competencias entre las diferentes autoridades de carácter nacional o regional; la obsolecencia de
las normas vigentes o la necesidad de establecer mecanismos para garantizar su cumplimiento; el precario compromiso
con la conservación v uso racional de los recursos naturales por parte del Fstado v los sectores productivos; la
insuficiencia de los recursos económicos y la deficiente gestión a nivel urbano" (Rodríguez Becerra, 1998).
(.onrraloría General de la Nación. "Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 199S".
Santa Fe de Bogotá, 1999.
 I.. Vega | Planeación y Desarrollo XXXI | |ulio-diciembrc 2(1(10 (331-378)

Aunque sea difícil demostrar su eficacia, eficiencia e impacto, en los últimos siete años se han realizado
un significativo conjunto de acciones en procura del desarrollo sostenible; se han dictado nuevas
normas ambientales; se han puesto en marcha instrumentos económicos como la tasa retributiva por
vertimientos puntuales; se han desarrollado obras de mejoramiento ambiental como la recuperación
de la Ciénaga Grande de Santa Marta; se han adelantado amplias campañas de educación ambiental;
convenios de producción más limpia; procesos de reconversión ambiental-industrial, entre otros. En
definitiva, se han invertido cuantiosos recursos financieros, aunque no a los niveles deseados", y se ha
logrado cumplir uno de los objetivos principales del Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Sina),
como era elevar el nivel de jerarquía e importancia a los temas ambientales en toda la nación.

No obstante los anteriores logros, en el Sina aún prevalecen muchos problemas como consecuencia,
entre otros factores, de la insuficiente voluntad política, de la invariable subordinación de políticas, del
inapropiado ordenamiento jurídico, de los inadecuados presupuestos económicos, etc. Dichos
problemas pueden ser sintetizados de la siguiente manera:

• Desarticulación en la implementación de la política ambiental en todos los niveles del Sistema

Nacional Ambiental de Colombia (Sina), que aún no responde a una gestión sistémica que armonice
la planificación con la ejecución a través del control y que permita una coordinación de acciones y
estandarización de criterios y metodologías de gestión en torno al tema.

• Falta de instrumentos y mecanismos para adelantar procesos de control de gestión institucional

dentro de las entidades del Sina que garanticen su retroalimentación y mejoramiento continuo, ya que
aunque el Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Sina) fue creado y organizado por mandato de
Ley nunca fue objeto de un diseño sistémico estructurado.

• Falta de instrumentos y mecanismos en el Ministerio del Medio Ambiente para orientar la política
ambiental dentro de las entidades del Sina, especialmente sobre las corporaciones autónomas regionales
y en algunos casos poca claridad en la interpretación de las competencias de unas y otras.

• Pérdida de gran parte de la memoria institucional, principalmente toda la experiencia en gestión

ambiental desarrollada antes de la Ley 99 de 1993 a través del Inderena, lo que ha dificultado evaluar
retrospectivamente, entre otros muchos aspectos, las deficiencias institucionales del pasado y el impacto
de las acciones en el tiempo, como señales fundamentales para proponer correctivos y ajustes.

• Estructuras organizacionales de las entidades del Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Sina),
principalmente corporaciones autónomas regionales (CAR), corporaciones de desarrollo sostenible
(CDS) y unidades ambientales urbanas de Colombia (L'AU), establecidas sin un previo diseño
estructural funcional sistémico.

• Persistencia de una cultura arraigada ancestralmente que permite o tolera que las instituciones
públicas sean tratadas como botines políticos, lo cual incide sobre la forma en que se toman las
decisiones, fisto no se explica como un problema en sí mismo, sino como un vacío que dejan las

" Kl gasto ambiental de Colombia en 1998 fue de 0,41".. del PIB frente a la meta mínima del 1,4".. del PIB
recomendada por el Banco Mundial para países en desarrollo (CGR, 1998).
L. Vega | Plantación y Desarrollo XXXI | Julio-diciembre 200(1 (331-378)

mismas estructuras y las formas de operación de las entidades, es decir, constituye un problema de tipo
estructural.

• Poco desarrollo del criterio de autonomía por parte de algunas corporaciones adscritas al Sistema
Nacional Ambiental de Colombia (Sina), ya que aunque la autonomía regional resulta esencial para la
gestión ambiental y la toma de decisiones, esta debe considerar los intereses del desarrollo regional
sostenible de forma consecuente y armonizada con la política ambiental nacional.

• Baja capacidad institucional para la implementación de las políticas ambientales por falta de recursos
humanos capacitados, escasos recursos financieros, escasa información ambiental y deficiencia en los
mecanismos de control de gestión institucional.

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].. Vera | Plantación v Desarrollo XXXI | julio-diciembre 2000 (331-378)

Siglas, abreviaturas y acrónimos

AA Autoridad ambiental

AMA Administración y manejo ambiental

APRN Armonización política y regulación normativa

ATFGAE Asistencia técnica y financiera a la gestión ambiental empresarial

CAPOT Componente ambiental del Plan de ordenamiento territorial

CAR Corporaciones ambiental regional

CAR Corporaciones Autónomas Regionales

CDS Corporaciones de desarrollo sostenible

CGI Control de gestión institucional

DNP Departamento Nacional de Planeación

EA educación ambiental

EAE Evaluación ambiental estratégica

EC impresas comerciales

EIA Evaluación de impacto ambiental

Epac Entidad pública ambiental competente

E.P.S. Entidad pública sectorial

ET Entidades territoriales

FDS Fomento al desarrollo sostenible

FI Fortalecimiento institucional

GAC Gestión ambiental ciudadana

GAE Gestión ambiental empresarial

GAP Gestión ambiental pública

IA Investigación ambiental

IEIA Instituto Estatal de Información Ambiental (Ideam en Colombia)

ISO Organización internacional de normalización

MSEA Monitoreo y seguimiento al estado ambiental

MMA Ministerio del Medio Ambiente

OAS Ordenamiento ambiental sectorial

OAT Ordenamiento ambiental territorial

 L. Vega | Plancación y Desarrollo XXXI Julio-diciembre 2(1(1(1 (331-378)

OCDE Organización de países desarrollados

ONG Organización no gubernamental

OT Ordenamiento Territorial

PAA Plan de acción ambiental

Peae Planificación y evaluación ambiental estratégica

Pega Plan estratégico de gestión ambiental

Pegam Plan estratégico de gestión ambiental municipal

Pegan Plan estratégico de gestión ambiental nacional

Pegar Plan estratégico de gestión ambiental regional

Pegat Plan estratégico de gestión ambiental territorial

PER Indicadores ambientales de presión, estado y respuesta

PGAR Planes de gestión ambiental regional

PML Producción más limpia

POAS Plan de ordenamiento ambiental sectorial

POS Plan de ordenamiento sectorial

POT Plan de Ordenamiento Territorial

PPA Política y planificación ambiental

PPS Productos, procesos y servicios

SCPA Seguimiento y control a presión ambiental

SGA Sistema de gestión ambiental empresarial

SIA Sistema de información ambiental

Sisepa Sistema de indicadores para el seguimiento y evaluación de la política ambiental

SIG Sistema de información geográfica

Sina Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Ley 99/1993)

TGS Teoría general de sistemas

UAC Unidades ambientales competentes (tanto de KPS como de ET)

UAM Unidades ambientales municipales

UAU Unidades ambientales urbanas de Colombia (Dama, Área, Dagma,

Dadima)