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56 - Seguimiento y Evaluación A Políticas Públicas
56 - Seguimiento y Evaluación A Políticas Públicas
Dirección de Seguimiento y
Evaluación de Políticas Públicas
Guía metodológica para el Seguimiento
y la Evaluación a Políticas Públicas
2014
Directora
Tatyana Orozco de la Cruz
Subdirector Sectorial
Jaime Torres Melo
Presentación 7
Introducción 9
2. Sinergia 10
3. Seguimiento estratégico a Políticas Públicas 13
3.1 Marco Conceptual 13
3.2 Generación y uso de información para el seguimiento a políticas públicas 16
3.3 El Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno 17
3.3.1 Fase 1: Construcción del Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno 18
Paso 1: Formulación estratégica para el seguimiento a metas de Gobierno
(con base en la cadena de valor) 19
Paso 2. Selección de indicadores para el seguimiento 22
Paso 3. Definición de tipos de acumulación, líneas base y metas 23
Paso 4. Definición de la estructura del sistema de seguimiento 26
Paso 5. Definición de actores y roles en el sistema de seguimiento 28
Paso 6. Definición de fichas técnicas de programas e indicadores 30
Glosario 50
Bibliografía 53
7
Introducción
La Dirección de Seguimiento y Evaluación de Po- nergia en los temas de seguimiento a las políticas
líticas Públicas (DSEPP) del Departamento Na- públicas contribuya al mejoramiento continuo de
cional de Planeación (DNP), comprometida con la administración pública y a la consolidación del
el fortalecimiento de las capacidades del Gobier- modelo de gobernabilidad, a través de una ren-
no para la gestión pública orientada a resultados, dición de cuentas transparente y clave dentro de
presenta esta guía metodológica, en la que se las prácticas del buen gobierno1.
plasma, de forma clara y sencilla, la manera en
que Sinergia realiza tanto el seguimiento como la En lo concerniente a evaluaciones, a partir de la
evaluación, entendiéndolos como elementos fun- priorización de una serie de intervenciones es-
damentales que conllevan a la retroalimentación tratégicas a ser evaluadas en una vigencia, el pro-
y el fortalecimiento de las políticas públicas como ceso se encamina a la realización de un ejercicio
mecanismos transformadores del valor público. metodológicamente riguroso sobre uno o varios
Lo anterior es particularmente relevante para eslabones de la cadena de valor de la interven-
aquellas políticas priorizadas en el Plan Nacional ción seleccionada, con el ánimo de generar reco-
de Desarrollo (PND), el cual se constituye en la mendaciones orientadas a mejorar el diseño, la
carta de navegación del Ejecutivo a lo largo del implementación, la ejecución y los efectos de un
periodo de gobierno. Precisamente este rol pro- plan, política, programa o proyecto.
tagónico del PND, hace que sea de suma impor-
tancia velar por su adecuada ejecución con el fin La presente guía se encuentra dividida en 3 seccio-
de garantizar que el accionar del Estado se refleje nes. La primera presenta una breve sinopsis de la
en resultados tangibles, que en efecto contribu- evolución del Sistema Nacional de Gestión y Re-
yan a mejorar las condiciones socioeconómicas sultados (Sinergia), haciendo énfasis en sus prin-
de la población. cipales hitos normativos, metodológicos y tecno-
lógicos. La segunda sección aborda el proceso de
En efecto, el seguimiento a los resultados del seguimiento a políticas públicas, explorando su
PND, además de retroalimentar el ciclo de la marco conceptual, organización y funcionamien-
política pública, provee información permanente to. Finalmente, la tercera sección presenta las ca-
sobre el avance en la implementación de una in- racterísticas y las fases estructurantes del proceso
tervención específica contrastando los resultados de evaluación de políticas públicas.
logrados frente a las metas propuestas. Esto le
permite generar oportunamente alertas tempra- 1
El buen gobierno se entiende como “un conjunto de responsabilidades y
nas para la toma de los correctivos necesarios prácticas, políticas y procedimientos […] que proveen una directiva estra-
tégica, aseguran el logro de objetivos, controlan el riesgo y utilizan recursos
que conlleven al logro efectivo de las metas con responsabilidad y rendición de cuentas” (Building Better Governance.
planteadas. De allí que el continuo avance de Si- Australian Public Service Commission, 2007). En: Bases de PND 2010-
2014 “Prosperidad para todos”, (DNP, 2011, pág. 471).
10 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
2. Sinergia
“
El Sistema Nacional de Evaluación de Gestión corresponde al Departamento Nacional de
y Resultados (Sinergia) fue creado con el fin de Planeación, en su condición de entidad nacio-
evaluar y hacer seguimiento a las políticas pú- nal de planeación, diseñar y organizar los sis-
blicas, especialmente aquellas delineadas en el temas de evaluación de gestión y de resultados
Plan Nacional de Desarrollo, que han de guiar el de la administración, tanto en lo relacionado
con políticas como con proyectos de inversión,
actuar del sector público nacional durante cada
y señalar los responsables, términos y condicio-
cuatrienio. Este sistema está orientado a apoyar nes para realizar la evaluación. Dichos siste-
al Ejecutivo en la consecución de metas, median- mas tendrán en cuenta el cumplimiento de las
te la identificación temprana de las fortalezas o metas, la cobertura y calidad de los servicios y
debilidades en la implementación de las políticas los costos unitarios, y establecerán los procedi-
y la medición objetiva de los resultados y logros mientos y obligaciones para el suministro de la
”
alcanzados por las mismas. información por parte de las entidades .
La práctica del seguimiento y evaluación de Es así como, a través del CONPES 2688 de 1994,
las políticas públicas, adoptada por Colombia se comienza a diseñar la estrategia para el mejo-
desde los años noventa, hace parte del enfo- ramiento de la gestión pública y se crea el Sistema
que de la Nueva Gerencia Pública (NGP) que Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
surge en el marco de las reformas del Estado (Sinergia) con el propósito de “introducir una cul-
implementadas en el país en las dos últimas dé- tura de evaluación al interior de las entidades con
cadas del siglo XX. Este enfoque, inspirado en el objeto de fortalecer la capacidad gerencial de
los modelos del sector privado, parte de definir manejo de la inversión pública”. Para desarrollar
a los administradores públicos como gerentes esta tarea se diseñaron dos módulos, el primero
que deben hacer eficiente el gasto y maximizar enfocado en la autoevaluación de las entidades
el valor público de las intervenciones estatales en temas de gestión y resultados de la ejecución
de las intervenciones públicas y el segundo orien-
(DNP, 2009).
tado a la evaluación de las mismas por parte de
los ministerios correspondientes junto con el De-
En este sentido, la historia del seguimiento y
partamento Nacional de Planeación.
evaluación en el país tiene su origen en la Cons-
titución Política de 1991, donde se establece en
Posteriormente, partiendo de la autoevaluación
el título XII (Del Régimen Económico y de la
como concepto clave del sistema y con la Ges-
Hacienda Pública), capitulo II (De los Planes de
tión Pública Orientada a Resultados (GPOR)
Desarrollo), articulo 343 que la entidad nacio-
como hoja de ruta para la materialización de una
nal de planeación tendrá a su cargo el diseño y
estrategia de cambio conceptual y operacional
la organización de los sistemas de evaluación en la administración del Estado, en el CONPES
de gestión y resultados de la administración pú- 2790 de 1995 se establecieron los diferentes ins-
blica. trumentos para la medición de resultados de las
estrategias y programas delineados en los Planes
A su vez y como resultado del mandato cons- de Desarrollo. Así mismo, con el objetivo de de-
titucional, la Ley 152 de 1994 en el artículo 29 sarrollar en Colombia el enfoque de una GPOR,
señaló que: dicho documento profundizó en la nueva relación
11
Estado-ciudadanía consignada en la Constitución ban los compromisos institucionales para una ad-
planteando el fortalecimiento de dos aspectos ecuada gestión y articulación conjunta alrededor
fundamentales de la administración estatal: la del PND. Con los acuerdos de eficiencia se bus-
gestión integral con participación ciudadana y la caba: i) asegurar certidumbre sobre los recursos
capacidad institucional de los organismos y enti- presupuestales; ii) fijar prioridades de gasto; y iii)
dades gubernamentales. cumplir con los resultados previstos. Esto facilitó
que en dicho año las entidades públicas con com-
La meta primordial de estas reformas era esta- promisos asociados al PND se esforzaran por
blecer instrumentos que permitieran a Colombia adelantar ejercicios de planeación, seguimiento y
analizar su capacidad como Estado para articular evaluación alrededor de Sinergia, lo cual desem-
soluciones eficientes a las problemáticas econó- bocó en la formulación de objetivos, indicadores
micas y sociales del país, a través de la evaluación y metas mucho más rigurosas.
permanente de las estrategias y resultados de los
diferentes programas que se implementan en el Luego de un período de interinidad entre 1998-
marco de las políticas públicas acogidas en cada 2000, en el año 2002 se realizó un diagnóstico
uno de los Planes de Desarrollo2 (DNP, 2010). sobre el Sistema que produjo estas recomenda-
ciones:
En este contexto se crean los planes indicativos
cuatrienales (o Planes Estratégicos Sectoriales), • Robustecer el marco conceptual del sistema y
con planes de acción anuales, como herramien- aclarar sus alcances
tas estratégicas con las cuales se comienza a • Determinar instancias, vínculos, competencias
realizar seguimiento y evaluación a los compro- y responsabilidades en las entidades partici-
misos plasmados en el PND. En septiembre de pantes del sistema
1995 se aplican dichos instrumentos en 12 en-
• Lograr una mejor articulación y efectividad en
tidades a nivel nacional. A pesar de que estos
los procesos de seguimiento y evaluación
planes indicativos se desarrollaron planteando
áreas estratégicas, resultados y responsables, no • Intensificar la articulación y celeridad entre los
se asociaron estrictamente con el ejercicio de procesos de planeación, presupuestación, se-
asignación presupuestal. Para subsanar dicha situ- guimiento y evaluación
ación, se conformaron las Unidades de Gestión • Ofrecer información oportuna, periódica y
que tendrían la misión de concertar los objetivos confiable
y programas del PND, garantizar la adecuada ar-
ticulación entre diferentes organismos del Estado Partiendo de lo anterior, y en el marco de la Di-
y monitorear los compromisos de los involucra- rectiva Presidencial 10 de 2002 y el Programa de
dos a través de los acuerdos de eficiencia. Reforma de la Administración Pública (PRAP), Si-
Estos acuerdos se refinaron en el documento de nergia inició un proceso de reforma que buscaba
seguimiento CONPES 3002 de 1997, en el cual su fortalecimiento en torno a tres grandes objeti-
se propusieron diferentes metas que representa- vos: i) contribuir a mejorar la eficacia y el impacto
de las políticas, programas e instituciones del Es-
2
Este proceso inició en noviembre de 1991 con el Seminario “Sistemas
tado; ii) incrementar la eficiencia y transparencia
de evaluación ex post aplicables al sector público”, convocado por el DNP en la programación y asignación de los recursos
y con asistencia del Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General
de la Nación, la Contraloría General de la República, miembros de la
públicos; y iii) estimular la transparencia en la ges-
Asamblea Constituyente del 91, representantes del sector privado co- tión pública, integrando de manera activa el con-
lombiano y funcionarios del Banco Mundial, del Banco Interamericano
de Desarrollo y la Contraloría General de los Estados Unidos. trol ciudadano.
12 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
Este proceso de reforma significó también un re- Sistema aportan a la consecución de los compro-
diseño de los componentes del Sistema y la incor- misos sectoriales adquiridos por el Ejecutivo y
poración de herramientas modernas en la línea a los objetivos de las políticas transversales del
de la Gestión Orientada a Resultados, dentro de PND. En cuanto a Evaluaciones, se revisaron los
las cuales es importante resaltar la relevancia del procesos y se articularon a los objetivos del PND,
Sigob3, la agenda anual y cuatrienal de evaluacio- lo que ha permitido contar con información más
nes de impacto, el informe al congreso y algunos pertinente y ajustada a las necesidades del ger-
otros mecanismos de rendición de cuentas. ente público en la gestión de las políticas.
En particular, con la entrada en operación del Finalmente, cabe destacar el papel otorgado a
Sigob se buscaba producir información de corto Sinergia en el marco de la Ley 1450 de 2011, a
plazo sobre los resultados de las políticas plas- través de la cual se expide el Plan Nacional de
madas en el PND, con la intención de que el Alto Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”.
Gobierno y la ciudadanía pudieran hacer segui- En el Capítulo 6 (Soportes transversales de la
miento a los principales compromisos del Go- prosperidad democrática), en la sección sobre
bierno Nacional. El Sigob permitió que se regis Buen Gobierno, el Artículo 228 establece que:
traran avances en línea, lo que facilitó la labor
“
El seguimiento del Plan Nacional de Desa-
de reporte de información de seguimiento por rrollo se realizará a través del Sistema Na-
parte de los sectores al Sistema. Esta herramien- cional de Evaluación de Gestión y Resultados
ta, de gran utilidad para la rendición de cuentas, –Sinergia– diseñado con el objeto de realizar
fue inicialmente suministrada por el PNUD, sin un seguimiento a la gestión de las entidades
embargo, gracias a las diferentes mejoras que se del gobierno y realizar una evaluación efectiva
le introdujeron en la Dirección, los derechos de de los resultados e impactos de las políticas
públicas, en cumplimiento de los objetivos de
propiedad intelectual sobre el sistema se adqui
desarrollo del país, el cual comprende al Sis-
rieron en 2008. Estas reformas tecnológicas
tema de Seguimiento a Metas de Gobierno
condujeron al diseño de metodologías de segui- ,concentrado en el seguimiento continuo del
miento a la gestión, técnicas de análisis y uso de desempeño de las entidades públicas y que es
la información, así como a la definición de roles insumo para la toma de acciones correctivas
y responsabilidades frente al cumplimiento de en aras de alcanzar los objetivos del PND; y el
metas y la realización de frecuentes ejercicios de Sistema Nacional de Evaluaciones concentra-
capacitación a funcionarios públicos. do en la valoración de las intervenciones del
Estado y que sirven de insumo para los proce-
sos de diseño y ajuste de las políticas y de la
Ante las crecientes necesidades del Gobierno y
”
asignación de recursos públicos .
al posicionamiento alcanzado por los productos
del seguimiento, desde el año 2009 se empezó
a adelantar una reingeniería del Sigob en aras de Es importante entender a Sinergia como un sistema
lograr una mayor articulación y cohesión alre en constante evolución que de cara al futuro afronta
dedor de Sinergia. El Sigob se transformó en Sis- importantes retos, siendo quizá los más relevantes:
meg (actual Sinergia Seguimiento), transición que i) su consolidación como la principal fuente de infor-
posibilitó forjar una visión integral de la manera mación para la toma de decisiones en las entidades
como las entidades y los diferentes actores del públicas; ii) su promoción como mecanismo de trans-
parencia y rendición de cuentas hacia el ciudadano;
3 Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno desarrollado por el Pro- y iii) Su rediseño tecnológico enfocado a una mayor
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). usabilidad por parte del público en general.
13
Los productos son los bienes y ser- Dicho enfoque se basa, generalmente, en el mo-
vicios provistos por el Estado que se delo de generación de valor público, que utiliza
obtienen de la transformación de los la cadena de valor como estructura fundamental
insumos a través de la ejecución de las para la representación de las intervenciones pú-
actividades. blicas y de la cual se desprende el marco con el
Los resultados son los efectos relacio- que se evalúa el desempeño de estas últimas (ver
nados con la intervención pública, una Figura 3).
vez se han consumido los productos
provistos por ésta. Los efectos pueden
ser intencionales o no y/o atribuibles o 4 Según Benington y Moore (2011), el gobierno es un sector que crea
no a la intervención pública. valor al utilizar los derechos de propiedad colectiva sobre los activos
estatales para mejorar la calidad de vida individual y colectiva. En
este sentido, el gobierno es un ingrediente clave en el camino hacia
Los impactos son los efectos exclu- la prosperidad material, la seguridad, la sociabilidad y la justicia que
sivamente atribuibles a la intervención los ciudadanos pueden exigir y disfrutar. La creación de valor públi-
co depende del uso legítimo de esos activos, a través de las capa-
pública. cidades operativas que permiten gestionar públicamente la entrega
de resultados.
14 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
Como se puede observar en la Figura 1, el mo- De esta manera, la cadena de valor se constituye
delo de generación de valor público parte de la en el eje central del marco conceptual de Siner-
identificación y análisis de una situación socio- gia Seguimiento, ya que mediante una relación
económica (1) que se requiere intervenir. Este secuencial y lógica hace explícito el proceso de
análisis permite identificar las necesidades (2) de generación de valor público por parte del Estado.
la población objetivo, que deben estar reflejadas
en la medición de las variables que se quieren Figura 2
afectar. A partir de la identificación y diagnósti- Cadena de valor
co de estas necesidades, se diseña la interven-
ción pública para solucionar dicha problemática.
Posteriormente, se determinan sus objetivos (3), Insumos Actividades Productos Resultados
que especifican la solución a la situación identifi-
cada, y se procede a determinar la cadena de Impactos
valor, que es la relación secuencial y lógica entre
insumos (4), actividades (5), productos (6) y re-
sultados (7). Sin embargo, los resultados pueden Fuente: DSEPP-DNP.
Fuente: Elaboración propia con base en van Dooren, Bouckaert y 5 Para una revisión de todas las relaciones transversales de desempeño,
Halligan (2010). ver van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010).
15
Definiciones
Sinergia busca medir específicamente las dimensiones de efica- El análisis de las otras relaciones
cia, efectividad y calidad de la gestión pública en la consecución transversales (productividad, efi-
de los objetivos priorizados por el gobierno. ciencia y costo-efectividad) es pro-
pio de otros actores dentro del
Figura 3 Gobierno Nacional, siendo Siner-
Marco de desempeño de las intervenciones públicas gia un referente de generación de
información para su medición.
Costo-Efectividad
En particular, el proceso de seguimiento se en- medir los avances y el cumplimiento de las me-
foca en determinar el logro de las metas gu- tas de las intervenciones gubernamentales, sin
bernamentales en los eslabones de producto lo cual sería imposible llevar a cabo el proceso
y resultado, ofreciendo información de manera de seguimiento.
continua sobre los avances en el cumplimiento
de las metas de política pública establecidas en En este sentido y tal como se mencionó ante-
el PND. riormente, el proceso de generación de infor-
mación para el seguimiento se vincula con el
3.2 Generación y uso de esquema lógico de la cadena de valor, y requie-
información para el segui re de la formulación y selección de indicadores
para cada uno de sus eslabones. Sin embargo, la
miento a políticas públicas generación y uso de la información, dependerá
En el marco de la GPOR es fundamental generar de su nivel de incidencia en la toma de decisio-
información de manera sistemática que permita nes (Figura 4).
Figura 4
Generación y uso de información para el seguimiento a políticas públicas según la cadena de valor
Generación de la Información
Gerencial
Fuente: DSEPP-DNP.
17
En la parte superior de la cadena de valor, pre- intervenciones públicas. Esto permite diseñar
sentada en la Figura 4, se especifican los actores y/o rediseñar la implementación de las políticas
generadores de información. Como se pu- públicas, tomar decisiones de asignación presu-
ede observar, las entidades y unidades ejecutoras puestal y priorizar el gasto en grupos poblaciona-
del orden nacional y territorial son las encargadas les específicos.
de proveer información sobre la operación de
la intervención pública en todo lo referente a la Por último, el nivel estratégico utiliza solo infor-
entrega de bienes y servicios, es decir, desde los mación relacionada con la entrega de productos
insumos hasta los productos. La mayoría de esta y la generación de resultados priorizados por el
información se recolecta a través de registros ad- gobierno, es decir, no tiene en cuenta la totalidad
ministrativos, dada su naturaleza operativa. de la información resultante de los productos y
resultados generados por cada una de las enti-
Por otra parte, las entidades coordinadoras del dades, sino solo aquella considerada estratégica.
orden nacional, sectorial o regional son las encar- Esto permite tomar decisiones presupuestales,
gadas de recopilar y generar información a nivel aprobar o desaprobar la continuidad de una in-
de productos y resultados. La mayoría de esta tervención pública y definir los mecanismos de
información se recolecta a través de encuestas, coordinación necesarios para alcanzar los resul-
en la medida que es necesario medir los efectos tados de política priorizados. En consecuencia,
sobre los beneficiarios de la política pública. el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno
está enfocado en el nivel estratégico.
En la parte inferior de la cadena de valor, pre-
sentada en la Figura 4, se especifican tres niveles Nótese que, el eslabón de Productos es el en-
de uso de la información: i) operativo, ii) ge- granaje entre los diferentes actores que generan
rencial y iii) estratégico, relacionados respectiva- y usan la información, dado que es a través de
mente con, la entidad (como unidad ejecutora), éste, que se alinean los esfuerzos para que las ac-
los sectores y las comisiones intersectoriales ciones descentralizadas de los ejecutores tengan
(como unidades de coordinación operacional), coherencia con los resultados estratégicos.
y el alto gobierno (como responsables de coor-
dinar estratégicamente del accionar del Estado).
Cada uno de estos niveles se define teniendo en
3.3 El Sistema de Seguimiento a
cuenta el uso de información generada en cada Metas del Gobierno
uno de los eslabones de la cadena, que depende
del nivel de incidencia en la toma de decisiones. Partiendo de la cadena de valor y sus beneficios
en la generación y uso de la información, el Go-
A nivel operativo la información se utiliza para bierno Nacional adoptó un esquema de segui-
identificar las acciones y medios necesarios para miento, que se entiende como un proceso conti-
entregar los productos. A su vez, este nivel es nuo y sistemático de diseño, recolección y análisis
el encargado de internalizar las buenas prácti- de información, que permite determinar el grado
cas que conduzcan a un uso más eficiente de los de avance de las políticas públicas.
recursos.
Por consiguiente, el proceso de seguimiento le
En el nivel gerencial, se utiliza la información so- permite al Gobierno: i) generar alertas tempra-
bre la operación y los resultados parciales de las nas para la consecución de sus metas; ii) pro-
18 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
ducir información pertinente para la acertada 3.3.1 Fase 1: Construcción del Sistema
toma de decisiones de política pública, redu- de Seguimiento a Metas de
ciendo la incertidumbre y aumentando las evi- Gobierno
dencias; iii) incrementar la transparencia y for-
talecer el proceso de rendición de cuentas; y iv) Como se mencionó anteriormente, la cons-
evaluar el desempeño de ministerios y agencias trucción del Sistema de Seguimiento a Metas de
del Gobierno. Gobierno se lleva a cabo a partir de la formula-
ción del PND y los PES, estos documentos son
En este sentido, el modelo implementado por la base fundamental para determinar el esque-
Sinergia está basado en la GPOR, lo que per- ma de seguimiento. En este sentido, la fase 1
mite estructurar la información del Sistema cuenta con tres etapas, que se retroalimentan
para verificar el logro de objetivos en térmi- permanentemente durante todo el proceso de
nos de productos entregados y resultados al- planeación nacional:
canzados.
A. Formulación del Plan Nacional de Desarrollo
Sin embargo, para contar con un adecuado sis-
B. Formulación de los Planes Estratégicos Secto-
tema de seguimiento a políticas públicas es ne-
riales
cesario aplicar el marco conceptual y operativo
expuesto, a través de una serie de pasos enmar- C. Puesta en Marcha del Sistema de Seguimiento
cados en tres grandes fases:
Los pasos para la construcción del Sistema se Se-
1. Fase 1: Construcción del Sistema de Segui- guimiento a Metas de Gobierno son:
miento a Metas de Gobierno
Formulación estratégica (Diseño y caracterización de
2. Fase 2: Actividades del proceso de segui- 1 programas estratégicos con base en la cadena de valor)
miento
3. Fase 3: Productos del proceso de seguimiento 2 Selección de indicadores para el seguimiento
fase, se realizan las actividades del proceso de se- De�nición de actores y roles en el sistema
guimiento entre las que se encuentran el registro, 5 de seguimiento
reporte y análisis de la información, entre otras.
Finalmente, y con base en lo realizado en las dos 6
De�nición de �c�as técnicas de programas e
indicadores
primeras fases, se elaboran productos como el
balance de resultados, el informe al congreso, los
tableros de control y la encuesta de percepción, La Figura 5 muestra de manera esquemática la
que permiten mejorar el proceso de generación relación entre las etapas y pasos necesarios para
de valor público. la construcción del Sistema de Seguimiento a Me-
tas de Gobierno.
19
Figura 5
Etapas y pasos para la construcción del Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno
Formulación del Plan Nacional Formulación del Plan Puesta en marcha del Sistema
A de Desarrollo B Estratégico Sectorial C de Seguimiento
1
Formulación estratégica (Diseño y caracterización de programas 4
estratégicos con base en la cadena de valor) De�nición de la estructura del sistema
2 5
Selección de indicadores para el seguimiento De�nición de roles
Fuente: DSEPP–DNP.
Paso 1: Formulación estratégica para el se • Integrar la planeación nacional, sectorial e insti-
guimiento a metas de Gobierno (con tucional con el presupuesto, que cuantifica los
base en la cadena de valor) insumos y productos a entregar en términos
de cantidades y su equivalente en unidades
Las metas de gobierno deberán definirse con base monetarias.
en la Formulación Estratégica, entendida como el
proceso en el cual se identifican y relacionan los re- • Identificar actores y establecer responsabilida-
sultados con los productos, así como, los medios y des claras en la generación de productos y re-
acciones necesarias para alcanzarlos. De esta for- sultados, particularmente entre los involucra-
ma, el diseño, implementación y seguimiento de dos en la gestión de las entidades y programas
las intervenciones públicas harán posible mejorar del Estado.
el desempeño gubernamental en la generación de • Estructurar y reforzar el seguimiento a me-
valor público. El mecanismo para enmarcar dicho tas de gobierno, de tal forma que sea posible
proceso se realiza mediante la formulación del hacer mediciones de desempeño de las inter-
PND, en particular, mediante la definición de sus venciones públicas.
programas estratégicos, los cuales materializan las
estrategias definidas en el PND. La formulación estratégica se fundamenta en el
marco de generación de valor público, ya que,
Por consiguiente, la implementación del proceso parte de la identificación de una situación socio-
de formulación estratégica permite: económica que se debe intervenir, lo que permi-
tirá identificar la condición de interés, su objetivo
• Propiciar un diseño integrado y articulado de asociado y, con base en éste, la cadena de valor
las intervenciones del Estado, sobre la base del de la política pública.
logro de resultados en favor de la población.
• Establecer una relación lógica, clara y verifica- Al ser la formulación estratégica un proceso de
ble entre los resultados que se esperan obte- planificación, en el cual se parte de un futuro
ner y los medios definidos para alcanzarlos. deseado (primero se responde “que se quiere”
20 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
lograr y luego “que se necesita” para alcanzarlo), Los procesos que conforman la formulación es-
en la práctica se debe plantear la cadena de valor tratégica son:
del último eslabón al primero. En consecuencia, • Diagnóstico del problema o condición de interés
después de determinar un objetivo se identifica
• Diseño del programa estratégico.
la relación secuencial y lógica desde los resulta-
dos hacia los productos, teniendo en cuenta su • Mecanismos de implementación
costo y presupuesto asociado.
Estos procesos incluyen diez etapas que permi-
De esta manera, la formulación estratégica con- ten consolidar y profundizar los procesos de pla-
tribuye al proceso de especificación de la cadena neación y presupuestación (Figura 6) y que, ante
de valor y, paralelamente, estructura el accionar todo, sientan las bases para generar un sistema
gubernamental, a través de la definición de pro- de seguimiento que responda a las necesidades
gramas estratégicos, para poder hacer segui- de información de desempeño6.
miento al desempeño del sector público.
6 Para mayor detalle ver el documento: “Metodología de Formulación
Estratégica para el Seguimiento a Metas de Gobierno” (DNP, 2014).
Figura 6
Etapas de la formulación estratégica para el seguimiento a metas de gobierno
5 Formulación de indicadores
Fuente: DSEPP-DNP.
21
1. Desde la oferta se mide la generación del pro- Los indicadores de resultado, por su parte, de-
ducto teniendo en cuenta la condición desea- ben reunir seis características:
22 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
1. Tema: ¿Qué situación se pretende afectar del PND; haciendo explícitos los indicadores y
con la intervención pública? Una característi- metas priorizadas por el Gobierno Nacional. Así,
ca esencial de este elemento es que debe ser algunos indicadores y metas que se definan en el
susceptible de ser modificado. PES serán incluidos en el Sistema de Seguimiento
2. Sujeto: ¿Quiénes son los beneficiarios de la in- a Metas de Gobierno.
tervención pública? Es decir, ¿cuál es la pobla-
ción objetivo? De esta manera, el sector (en cabeza del minis-
terio o departamento administrativo correspon-
3. Efecto esperado: ¿Cuál es el cambio que se va diente) se convierte en un actor fundamental,
a generar con la intervención pública? ya que es el encargado de alinear los objetivos
4. Meta: ¿Qué valor se espera tome el indicador sectoriales con los de los programas del PND y
tras la implementación de la intervención pú- llevar a cabo la coordinación necesaria para que
blica? las diferentes entidades involucradas cumplan las
metas establecidas.
5. Temporalidad: ¿En cuánto tiempo se alcanzará
la meta? Es decir, el período que tomará lograr
el resultado. Paso 2. Selección de indicadores para el se
guimiento
6. Territorialidad: ¿Dónde se busca generar el
efecto? Tomando como referencia los productos y resul-
tados definidos, teniendo en cuenta la formula-
De esta manera, basados en el modelo causal de ción estratégica, en cada uno de los programas
la cadena de valor, se formulan los indicadores estratégicos y los PES, se selecciona la batería
de los programas estratégicos. Sin embargo, no de indicadores a la que se le hará seguimiento
todos los indicadores allí definidos requieren se- desde Sinergia. Dicha batería debe ser entregada
guimiento y, por tanto, se deben priorizar los in- por las entidades responsables, aprobada por las
dicadores más relevantes y factibles de medición. Direcciones Técnicas del DNP y avalada por la
Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políti-
Definición de aportes sectoriales cas Públicas (DSEPP).
Figura 7
Características técnicas mínimas
de los indicadores: Metodología CREMAS para la selección de indicadores
Dependiendo del objetivo del indicador (por A continuación se presentan los tipos de acumu-
ejemplo, si se desea incrementar o disminuir su lación que se utilizan actualmente en Sinergia:
Tabla 1
Tipos de acumulación de los indicadores
Tipo de
Definición Fórmula de avance Comportamiento
acumulación
e
Definición Fórmula de avance 40 Comportamiento
ción 35
Mide los logros en aquellas acti
30
Mide los logros en aquellas vidades que se
actividades querepiten cada año
se repiten caday a ( ) 25
año y a lo largo de éste, sin lo largo
que los de éste, sin que de
resultados los resultados
un año 20
e de un
afecten los del año anterior o año
Definición afecten los El
el siguiente. del logro
año anterior
del Fórmula de avance 15 Comportamiento
ción o elporsiguiente. El logro del
cuatrienio estáFlujo
determinado el desempeño del cuatrienio
último 10
año, está determinado poralelresultado
desempeño ( ) 5
Mide por lo queenlaaquellas
los logros línea base corresponde
actividades que se repiten cada
alcanzado del último año, por lo que la línea base ( ) 0
año y a lo en el último
largo de éste,año
sindel
que cuatrienio
los
corresponde
inmediatamente
resultados
al de
resultado un año
alcanzado
Nov
Nov
Nov
Nov
May
May
May
May
Mar
Mar
Mar
Mar
Jul
Jul
Jul
Jul
Sep
Sep
Sep
Sep
Ene
Ene
Ene
Ene
e anterior.
afecten los del año anterior en oel elúltimo
Definición siguiente.
año Eldellogro del
cuatrienio Fórmula de avance Comportamiento
ión 2011 2012 2013 2014
cuatrienio está determinado por el desempeño
inmediatamente anterior. del último
año, por lo que la línea base corresponde al resultado ( )
el logros
Mide los resultado obtenido
en aquellas en una fecha
actividades que sedeterminada,
repiten cada ( ) Avance Meta anual Meta cuatrienal
alcanzado en el último año del cuatrienio inmediatamente
incluyendo
año en el de
y a lo largo cálculo
éste,cuatrienal
sin que losaquellos observados
resultados de un añoen
anterior.
los años los
afecten anteriores.
del año Por lo tanto,
anterior o elelsiguiente.
logro del cuatrienio
El logro del es
Mide el resultado obtenido endeluna 50
ado equivalenteestá
cuatrienio a la determinado
suma de los resultados de todos los
por el desempeño delaños
último
período
año, de gobierno.
fecha determinada,
líneaIgualmente,
incluyendo
la línea de base
en el ( ) 40
Mide por lo que
el resultado la obtenido baseen corresponde
cálculo una fecha
cuatrienal
al resultado
determinada,
aquellos observados ( )
corresponde
alcanzado enal
elresultado
último cuatrienal
año del acumulado
cuatrienio obtenido
inmediatamente en ∑
incluyendo en el cálculo cuatrienal aquellos
en los años observados
anteriores. en
Por lo tanto, 30
el periodo
anterior. de gobierno inmediatamente anterior.
los años anteriores. Por lo tanto, el logro del cuatrienio es
el logro del cuatrienio es equivalente 20
ado equivalenteAcumulado
a la suma de losaresultados
la suma dedelostodosresultados
los añosde todos
del
período de gobierno. Igualmente, los años del laperíodo
línea dedegobierno.
base ( ) 10
Este tipo de indicador mide la cantidad de
Mide el resultado obtenido en una fecha determinada, bienes y servicios ( )
que se producen
incluyendo y entregan
en el cálculo Igualmente,
corresponde al resultado cuatrienal
cuatrienal un la
acumulado
en aquellos líneaobservados
periodo de debase
obtenido corres
tiempo
en
en
∑ 0
específico,
los centrandoPor
años anteriores.
ponde
el periodo de gobierno inmediatamente
su atención
lo tanto, en
al
el logro
resultado
anterior.
la medición
cuatrienal
del avance
del cuatrienio es 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014
ad
do entre el punto
equivalente a ladesuma
partida
acumulado
(línea
de los base) y el
resultados
obtenido
depunto
enloselaños
todosesperado
periodo
de
del
de
gobierno inmediatamente anterior. Avance Meta anual Meta cuatrienal
llegada
Este tipo(meta).
período de La línea
de indicador
gobierno.mide base corresponde
Igualmente,
la cantidad a los
la bienes
de línea yde logros
base
servicios ( )
∑ ( )
acumulados
corresponde alcanzados
al resultado al momento
cuatrienal de iniciar
acumulado
que se producen y entregan en un periodo de tiempo el periodo
obtenido de
en
gobierno.
el periodo de gobierno inmediatamente anterior. 40
específico, centrando su atención en la medición del avance
ad
Este tipo de indicador mide la
entre el punto de partida (línea base) y el punto esperado de
35
cantidad de bienes y servicios que se
llegada (meta). La línea base corresponde a los logros ( )
30
Este tipo de indicador mide producen
la cantidad de bieneseny servicios
y entregan un periodo 25
acumulados alcanzados al momento de iniciar el periodo de ( )
que se producen y entregan de tiempo
en un específico,
periodo de centrando
tiempo su 20
gobierno. 15
atención
específico, centrando su atención en en la medición
la medición deldel avance
avance
10
ad Capacidad
entre el punto entrebase)
de partida (línea el ypunto de esperado
el punto partida (línea
de
5
llegada (meta). La línea base base) corresponde
y el punto esperado
a losdelogros
llegada ( )
0
(meta). Ladelínea
acumulados alcanzados al momento iniciarbase corresponde
el periodo de
Nov
Nov
Nov
Nov
May
May
May
May
Mar
Mar
Mar
Mar
Jul
Jul
Jul
Jul
Sep
Sep
Sep
Sep
Ene
Ene
Ene
Ene
Tipo de
Definición Fórmula de avance Comportamiento
acumulación
Tipo de 40
Definición Fórmula de avance Comportamiento
acumulación 35
30
Mide los esfuerzos de un sector o ( ) 25
Mide los esfuerzos de un sector entidad por disminuir
o entidad un valorunque
por disminuir 20
Tipo de valor que se tiene a unaDefinición se tiene
fecha a una fechaLosdeterminada.
determinada. avances 15
Fórmula de avance Comportamiento
acumulación
Reducción están dados por la reducción Loscontinua
avances desde están ladados
línea basepor la 10
Reducción
(des-acumulación). La líneareducción de base continua
corresponde desdeal ladato línea ( ) 5
Tipo de disponible al comenzar elDefinición base (des-acumulación).
periodo de gobierno. La línea de ( )
Fórmula de avance
0
Comportamiento
Mide los esfuerzos de un sector base ocorresponde
entidad por al disminuir
dato disponibleun
Nov
Nov
Nov
Nov
May
May
May
May
acumulación
Mar
Mar
Mar
Mar
Jul
Jul
Jul
Jul
Sep
Sep
Sep
Sep
Ene
Ene
Ene
Ene
valor que se tiene a una fecha determinada.
al comenzar el periodoLos avances
de gobierno. 2011 2012 2013 2014
Reducción están dados por la reducción continua desde la línea base ( ) Avance Meta anual
Mide los esfuerzos de
(des-acumulación). La un sector
línea de obaseentidad por disminuir
corresponde al dato un ( )( )
Meta cuatrienal Línea Base
Mide los
valor queesfuerzos
disponible se tiene de
al comenzar un
a una sector
fecha o
el periodo entidad
determinada.
de gobierno. por disminuir
Los avances un ∑
Reducción valor dados
están que seportiene a una fecha
la reducción continua determinada
desde la línea pero, basea
diferencia de la reducción,
(des-acumulación). La línea losdeavances se acumulan durante
base corresponde al dato ∑ ( ) 200
Reducción Mide los esfuerzos de valor
un sector
el año y se al
disponible busca que al el
comenzar final se alcance
periodo un menor
de gobierno. al de o
anual entidad porladisminuir un como
valor que ( )( )
la línea base. En este sentido, tanto línea base las se 150
Mide los esfuerzos de un sector o entidad
tienehacerlas
a una fecha por disminuirpero,
determinada un
metas deben periodizarse, para comparables con la a ∑
∑
valor que se tiene a unadiferencia fecha determinada pero, a
forma como se acumulan los avances.de la reducción, los avances
100
diferencia de la reducción, los se acumulan
avances se durante el añodurante
acumulan y se busca ∑
∑ ( )
Reducción Reducción 50
Mide
el añolos
y seesfuerzos
busca que dealun que
sector
final alofinal
se alcance seunalcance
entidad unvalor
menor
por disminuir
menor valor
al un
de ∑
anual anual a una fecha determinada pero, a
valor
la líneaque
base.seEntiene
este sentido, al detanto
la línea base.base
la línea En este
como sentido,
las ( )
∑ 0
diferencia
metas deben de periodizarse,
la reducción, para tanto
los la línea
avances
hacerlas base comodurante
secomparables
acumulan lasconmetas
la ∑ ( )
Reducción
Nov
Nov
Nov
Nov
May
May
May
May
Mar
Mar
Mar
Mar
Jul
Jul
Jul
Jul
Sep
Sep
Sep
Sep
Ene
Ene
Ene
Ene
el año como
forma y se busca losdeben
que al final
se acumulan se periodizarse,
alcance
avances. un menorpara valorhacerlas
al de
anual Mide los esfuerzos de una entidad por mantener un ∑
la línea base. En este sentido, comparables
tanto la líneacon labase
formacomocomo las se ( ) 2011 2012 2013 2014
resultado que se tiene a una fecha determinada. La línea
Stock metas deben periodizarse, para acumulan
hacerlaslos avances.
comparables con la ∑
base corresponde a los logros alcanzados al momento de Avance acumulado LBM MAM
forma como se acumulan los avances. ( )
iniciar el periodo de gobierno. ∑ ( )
Mide los esfuerzos de una entidad por mantener un 120
resultado que se tiene a una fecha determinada. La línea 100
Stock ( )
base corresponde a los logros alcanzados al momento de
( ) 80
Mide losperiodo
iniciar el esfuerzos de una
Mideentidad
de gobierno. por demantener
los esfuerzos una entidadunpor
resultado que se tiene a una fecha undeterminada. 60
Stock mantener resultado queLaselínea
tiene a
base corresponde a los logros alcanzados
una fecha al momento
determinada. La línea de
base 40
Stock ( )
iniciar el periodo corresponde a los logros alcanzados
de gobierno. 20
al momento de iniciar el periodo de 0
gobierno.
Nov
Nov
Nov
Nov
May
May
May
May
Mar
Mar
Mar
Mar
Jul
Jul
Jul
Jul
Sep
Sep
Sep
Sep
Ene
Ene
Ene
Ene
UD: último dato disponible; MC: meta cuatrienal; MA: meta anual; MAM: meta anual mensualizada; LB: línea base; LBM: línea base mensua-
lizada; UC: último dato año completo; t: mes en el que se mide el avance.
Fuente: DSEPP-DNP.
Línea Base
Una vez definido el tipo de acumulación se pro- dose en el marco metodológico del Departamen-
cede a determinar la línea base, que es el punto to Administrativo Nacional de Estadística (DANE,
de referencia a partir del cual, se puede medir el 2009, pág. 10) establecer una línea base tiene
cambio que genera la intervención pública. Basán- como objetivos:
26 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
tener un esquema escalable en el cual, a partir de condiciones de interés, planes de acción, me-
los ejes de política pública, se determinen: i) los canismos de coordinación, responsables, etc.
objetivos nacionales; ii) las estrategias que regirán y orientan el proceso de priorización en la asig-
la acción gubernamental; y iii) las metas asociadas nación de recursos
a los dos puntos anteriores.
Finalmente, las estrategias se materializan en Pro-
Como se muestra en la Figura 8, los Objetivos gramas (tercer nivel), que permitirán responder
Nacionales constituyen el primer nivel del PND, y al ¿Cuánto se quiere lograr en el periodo de
responden al ¿Qué se quiere lograr?, es decir, los gobierno? Los programas se definen y diseñan,
objetivos definen una propuesta de cambio de teniendo en cuenta el proceso de formulación
una situación socioeconómica, la cual debe ori- estratégica (paso 1) y las condiciones de interés
entar la definición de los compromisos de política definidas en cada una de las Estrategias, y con-
pública en términos de resultados. stituyen el mecanismo de articulación entre los
procesos de planeación y presupuestación, por
Teniendo en cuenta los Objetivos Nacionales, se lo que, es allí donde se hacen explícitos los in-
define el segundo nivel del PND, las Estrategias, dicadores y metas para el seguimiento a metas
las cuales responden al ¿Cómo se va a lograr?, de Gobierno10.
es decir, las estrategias definen un conjunto de
directrices coordinadas que ayudan a elegir las 10 Los compromisos que asumen las entidades públicas para el logro de los
resultados priorizados en el PND pueden responder a las necesidades
acciones adecuadas para alcanzar los objetivos sectoriales, intersectoriales o involucrar múltiples niveles de gobierno
PND. Las estrategias permiten la definición de (perspectiva territorial).
Figura 8
Escalabilidad del Plan Nacional de Desarrollo y del Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno
PND (Visión)
Objetivo nacional 1
Estrategia 1
Indicador(es) de
Objetivo nacional 2
producto y resultado
Meta(s)
Objetivo nacional n
Resultado Productos
Objetivo �nal o Resultado
estratégico intermedio estratégicos
Fuente: DSEPP–DNP
28 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
Con la organización del PND anteriormen- lograr dichos resultados y hacer explicitas sus
te descrita, se puede estructurar el sistema de fuentes de financiación. De esta forma, a través
seguimiento considerando la cadena de va- de los programas es posible articular la presu-
lor desde una perspectiva estratégica. puestación con el seguimiento a metas de Go-
En este sentido, los objetivos planteados en el bierno.
PND deben tener asociados resultados fina-
les; que a su vez requieren alcanzar resultados Paso 5. Definición de actores y roles en el sistema
intermedios a través de una estrecha coordi- de seguimiento
nación de las intervenciones sectoriales, inter-
sectoriales o ejecutadas entre múltiples niveles Una vez fijada la estructura del sistema de segui-
de gobierno. Dicho esfuerzo de coordinación se miento es necesario definir el esquema organiza-
materializa en los programas del PND, los cua- cional (actores y roles) que permitirá especificar
les vinculan el nivel estratégico con el operativo los mecanismos de reporte, validación y uso de
al determinar los productos que permitirán la información.
Figura 9
Esquema organizacional del Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno
DSEPP y
Direcciones
técnicas del
DNP
Presidencia
de la Alto Gobierno
República
Ciudadanía en general
SEGUIMIENTO
Sector
(Ministerio o Órganos de
Departamento Control
Administrativo)
Fuente: DSEPP–DNP
29
cadas en la plataforma web. También adminis- En esta fase se realizan las siguientes actividades:
tra operativa y tecnológicamente dicha plata-
forma, garantizando su funcionalidad. Registrar la información en el Sistema de
1 Seguimiento a Metas del Gobierno
Paso 6. Definición de fichas técnicas de programas
e indicadores Establecer rutinas de seguimiento
2 (reporte y análisis)
Cada programa e indicador debe contar con una
ficha técnica, que servirá como instrumento de
Generar información complementaria de
registro de su información básica. 3 indicadores y programas
Una vez se estructura el sistema de seguimiento 11 Dentro del equipo de seguimiento de la DSEPP existe una persona
responsable por cada sector de la administración pública, denominada
se deben llevar a cabo las actividades del proceso “sectorialista”, que se encarga de validar la información reportada al Sis-
tema y que sirve de interlocutor entre la Presidencia de la República y
de seguimiento. los sectores.
31
tivos deben ser reportados mensualmente y los deben gestionar a través del Jefe de la Oficina
cuantitativos (nacionales y territoriales) teniendo de Planeación de la entidad cabeza de sector,
en cuenta la periodicidad y el rezago establecido quien enviará al Director de la DSEPP la solici-
para cada indicador en su ficha técnica. Los avan- tud acompañada de su debida argumentación
ces se deben reportar durante los primeros diez técnica. La DSEPP dará respuesta a la solicitud,
(10) días de cada mes. previa consulta con las Direcciones Técnicas del
DNP y Presidencia de la República. Es importan-
La actualización mensual permite organizar los te aclarar que, si bien la aprobación de cambios
contenidos y mantener al día los avances de está sujeta a su pertinencia técnica, en términos
gestión que se adelantan para alcanzar las me- generales las metas establecidas para el cuatrie-
tas así como el grado de cumplimiento de éstas. nio no se modifican dado que representan un
Lo anterior permite generar alertas tempranas compromiso establecido en el Plan Nacional de
para la toma de correctivos cuando estos sean Desarrollo.
necesarios.
Por otra parte, anualmente se llevan a cabo re-
Sin embargo, las rutinas del seguimiento no son uniones entre el DNP y Presidencia de la Repúbli-
exclusivas de los sectores. Los sectorialistas de ca para revisar todos los indicadores del Sistema
la DSEPP tienen como función revisar y aprobar de Seguimiento a Metas de Gobierno. En estas
los avances de cada uno de los indicadores re- reuniones se verifican los avances en lo corrido
gistrados en Sinergia, velando por la pertinencia, del cuatrienio y se identifican los posibles cuellos
coherencia, exactitud y calidad de la información de botella para sugerir correctivos. Esta revisión
suministrada por las entidades. puede generar un espacio de ajustes para el in-
cremento de metas y la generación de nuevos
Actividad 3. Generar información complemen indicadores que complementen la medición de
taria de indicadores y programas los resultados esperados. En los casos que sea
necesario, los ajustes serán coordinados entre el
Para complementar la información del Sistema
DNP y los sectores.
de Seguimiento a Metas del Gobierno, los secto-
rialistas de la DSEPP promueven en cada sector
la inclusión de documentos o archivos soporte 3.3.3 Fase 3. Productos del Sistema de
que contribuyan a explicar los avances de cada Seguimiento a Metas de Gobierno
corte. Esta actividad es fundamental pues en mu-
chos casos el avance cuantitativo y/o cualitativo
Las actividades de seguimiento le permiten a la
del indicador no es suficiente para entender su
DSEPP generar múltiples productos, que se cons-
dinámica.
tituyen en herramientas técnicas para fortalecer
la generación de alertas tempranas, el análisis de
Actividad 4. Revisar y ajustar la información políticas públicas y la toma de decisiones; todos
del Sistema ellos bajo un marco de rendición de cuentas den-
Existen dos tipos de revisiones y ajustes. Por un tro del Gobierno y hacia la ciudadanía.
lado, los gerentes de meta pueden revisar sus
indicadores y metas, e identificar la necesidad Los productos del Sistema de Seguimiento a Me-
de modificarlos. Estas solicitudes de cambios se tas de Gobierno son:
32 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
Producto 2. Informe del Presidente de la Repú • Generar información para hacer la gestión pú-
blica al Congreso de la República blica más efectiva
siones del Gobierno Nacional mayores insumos levantamientos de información tengan un diseño
para orientar sus estrategias y políticas, con el fin y ejecución ajustados a los más rigurosos están-
de lograr un mejor entendimiento y armonía en- dares técnicos, que garanticen la posibilidad de
tre las aspiraciones de la sociedad civil y el actuar hacer inferencias adecuadas para la toma de de-
del Ejecutivo. En este sentido, es una herramienta cisiones.
orientada a alimentar la toma de decisiones.
Entre las características generales de la encuesta
El cuestionario de la encuesta se centra en temas se tiene una periodicidad trimestral y un universo
relevantes para los sectores de la administración de estudio conformado por personas mayores
pública nacional, acotando las preguntas del for- de 18 años residentes en el territorio nacional
mulario a las políticas explícitamente delineadas que no estén en centros especiales de aloja-
en el PND y aquellos planes, programas o pro- miento. Aunque los tres primeros levantamien-
yectos implementados para alcanzar las metas tos (septiembre 2011, diciembre 2011 y marzo
trazadas para los cuatro años de gobierno. Con 2012) fueron representativos a nivel nacional y
base en esto se puede afirmar que los resultados urbano-rural, a partir de marzo de 2012 se iden-
de la Encuesta de Percepción Ciudadana son un tificó la importancia de aumentar dicha represen-
complemento del sistema de seguimiento, en tatividad. Por esta razón, desde el cuarto levanta-
donde predominan indicadores de producto y miento la encuesta cuenta con representatividad
resultado que se miden desde la perspectiva de no solo nacional, urbana y rural, sino también
los oferentes de los bienes y servicios públicos, es regional. Esto con el fin de conocer con mayor
decir las entidades del orden nacional. certeza el comportamiento diferenciado según
las dinámicas regionales, dado que la percepción
Vale la pena resaltar que para lograr mediciones ciudadana varía fuertemente a lo largo y ancho de
útiles de percepción es necesario velar que los la geografía nacion
34 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
Figura 10
Fases de la Evaluación de Políticas Estratégicas
Selección de Socialización
la política a
Contratación y uso de
evaluar
resultados
Diseño de la
Evaluación Ejecución
Firmas externas
Fuente: DSEPP-DNP.
Tras una revisión técnica y de contexto el Direc- Identificar las direcciones técnicas del DNP rela-
tor de la DSEPP puede aprobar las modificacio- cionadas con la política a evaluar. El coordinador
nes y se procede a publicar la agenda ajustada en de la evaluación debe efectuar una reunión en
la Web de Sinergia. donde se exponga el tema a evaluar y las etapas
de la evaluación. Ésta tiene por objeto contex-
tualizar a los participantes al interior del DNP y
4.2.2 Fase 1: Diseño de la evaluación presentar la metodología de trabajo para el cum-
plimiento del proceso.
La fase de diseño es la encargada de concretar
cuál va a ser el alcance y los lineamientos meto-
Identificar los actores involucrados y especificar
dológicos con los que se va a abordar la evalua-
aquellos que participarían en la presente fase (di-
ción a las intervenciones públicas inlcuidas en la
seño de la evaluación) y en el Comité de Segui-
agenda de evaluaciones. miento a la evaluación (Ver 3.2.3). Se debe tener
claro el alcance del tema a evaluar y a partir de
Para llevar a cabo este proceso se parte de la allí hacer una lista en la que se relacionen las en-
cadena de valor con el fin de representar las cau- tidades y los actores líderes en los temas de la
sas y efectos de las políticas públicas a evaluar, evaluación.
y así determinar la interrelación de los bienes o
servicios ofrecidos por el Estado y los resulta- Finalmente, el coordinador de la evaluación pre-
dos esperados sobre el bienestar de la pobla- para una comunicación para convocar la reunión
ción objetivo. con las entidades identificadas en el paso ante-
rior. Ésta debe ser remitida por el Director de la
La cadena de valor es el cimiento para diagnos- DSEPP.
ticar los cuellos de botella, los cuales definen las
necesidades de evaluación. De esta forma, se Actividad 2: Realizar reunión de inicio con los
puede establecer la hipótesis y el tipo de evalua- involucrados
ción que más se ajusta a las necesidades de la po-
lítica pública a evaluar16. El objetivo de esta actividad es concretar cuáles
serán los procedimientos, responsables y com-
El diseño de al evaluación está compuesto por 14 promisos a partir de los cuales los involucrados
actuarán durante el proceso de evaluación de po-
actividades que se explican a continuación.
líticas estratégicas.
empiece a determinar las hipótesis y el tipo de • Los actores involucrados hacen comentarios a
evaluación que más se ajusta a las necesidades de la presentación.
la política estratégica en consideración.
• El coordinador de la evaluación consolida los
Los pasos a llevar a cabo son: comentarios y conclusiones de la reunión y, en
caso de que surjan observaciones, se realizan
• El coordinador, de manera concertada con los los cambios pertinentes a la presentación.
involucrados, analiza exhaustivamente la cade-
na de valor de la política.
Actividad 7: Definir el alcance de la evaluación
• Los actores involucrados identifican los cuellos
de botella o restricciones que generan fallas en Una vez el coordinador de la evaluación ha com-
el encadenamiento requerido para alcanzar los prendido a cabalidad la política estratégica a eva-
objetivos de la política a evaluar. luar, a través de la construcción de la cadena de
valor, se define el alcance de la evaluación esta-
• Con los avances en la conciliación, se preci- bleciendo las preguntas a las que debe responder
san las necesidades de información de los in- y la hipótesis de la misma. El coordinador revisará
volucrados con respecto al funcionamiento o los diferentes tipos de evaluación y determinará
resultados de la política. El coordinador de la cual se realizará. Además, tendrá que precisar los
evaluación define y ubica dentro de la cadena lineamientos metodológicos que debe tener en
de valor tanto las necesidades de información cuenta el consultor para plantear el desarrollo de
como los cuellos de botella encontrados en los la evaluación.
pasos anteriores.
Esta labor se adelanta con base en las siguientes
Actividad 6: Revisar la cadena de valor elabo tareas:
rada, así como los problemas y
necesidades identificados • Señalar los “cuellos de botella” o problemas
que se pueden identificar en relación con los
Esta actividad permite concertar lo discutido en insumos, procesos, productos y resultados del
torno a la construcción de la cadena de valor y la programa a partir de la información consolida-
identificación de cuellos de botella. da de las actividades anteriores.
A continuación se describen los pasos que se de- • Plantear preguntas orientadoras que permitan
ben desarrollar: acercarse a lo que se quiere responder con la
evaluación.
• Inicialmente, el coordinador envía a los involu-
crados la presentación resultante de la activi- • Utilizar como guía el siguiente gráfico para de-
dad precedente. finir el tipo de evaluación que se puede aplicar
de acuerdo con la parte o partes del proceso
• Posteriormente, el coordinador debe concer-
donde se concentra el grueso de los proble-
tar una reunión con los actores involucrados
mas o de las preguntas que se quieren respon-
en la que expone la cadena de valor, los cuellos
der con la evaluación.
de botella y necesidades identificadas.
40 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
Figura 11
Tipos de evaluación y cadena de valor
Evaluación Ejecutiva
Fuente: DSEPP-DNP
Tabla 2
Objetivos de los tipos de evaluación
Tipo Objetivo
Establece análisis y propuestas específicas de ajuste sobre los principales aspectos del programa en revisión: Diseño,
Ejecutiva Resultados, Insumos, Manejo Operativo, Estructura Organizacional, Actividades de Direccionamiento, Seguimiento y
Control.
Analiza de manera sistemática la forma en que opera una intervención pública y cómo sus procesos conducen al logro
Operaciones
de sus objetivos. Identifica las relaciones que cada una de las actividades requiere para producir un bien o servicio.
Permite analizar y valorar un programa tomando como marco de referencia el arreglo institucional en el que opera.
Institucional Estudia las razones por las cuales falla la capacidad institucional en los programas de una intervención, para brindar los
insumos para mejorar la gestión y proveer de manera más efectiva los bienes o servicios.
Determina los efectos intencionales o no de la intervención pública, una vez se han consumido los productos. Estos
Resultados
efectos deben estar relacionados con la intervención pública..
Permite identificar los efectos exclusivamente atribuibles a la intervención pública. La medición de impactos permite
Impacto
cuantificar y verificar la relación de causalidad entre la intervención pública y el resultado..
Fuente: DSEPP-DNP.
41
Una vez se ha escogido el tipo de evaluación, el El resultado final de este proceso es el cronogra-
coordinador debe establecer los métodos que ma previsto de la evaluación.
se espera el consultor aplique de acuerdo con la
modalidad, enfatizando la naturaleza de la infor- Actividad 9: Identificar el recurso humano
mación que se requiere (primaria o secundaria) necesario para desarrollar la
para la aplicación de esta metodología. Se reco- evaluación
mienda utilizar como referente evaluaciones del
mismo tipo para verificar las técnicas aplicadas Esta etapa contempla la definición de los perfiles
de acuerdo con los objetivos y alcances parti- apropiados y el número de personas necesarias
culares de cada una de ellas, esta labor se nutre para el desarrollo de la evaluación dentro de los
del producto final de la actividad inmediatamente tiempos establecidos y conforme a los estánda-
anterior. Al finalizar este proceso se tendrán los res deseados.
lineamientos metodológicos de evaluación selec-
cionada. Para culminar esta actividad el coordinador de la
evaluación define los niveles mínimos de profe-
sionalización (pregrado/postgrado) y experien-
Actividad 8: Definir un cronograma para el
cia laboral indispensables para implementar el
desarrollo de la evaluación
tipo de evaluación propuesto.
Esta actividad permite establecer el tiempo que
podrán tomar todas las tareas a desarrollar en la El resultado final de la actividad es la enunciación
consultoría. Esto servirá de insumo para estimar de los perfiles requeridos para ejecutar la eva-
el costeo y flujo de caja de la evaluación (activi- luación.
dad 10 de la fase 1). A partir del cronograma y
el tipo de evaluación elegido, el coordinador de Actividad 10: Definir el costeo y el flujo de
la evaluación planificará y ejercerá control sobre caja de la evaluación
el accionar y las entregas del consultor durante la
ejecución del contrato. El objetivo es estimar el presupuesto necesario
para desarrollar la evaluación dentro de los tiem-
Para llevar a cabo esta labor, el coordinador debe pos establecidos en la consultoría y conforme a
seguir los siguientes pasos: los estándares deseados.
• Proyectar el tiempo necesario para adelantar a) Costo del equipo de trabajo: se deben
cada una de las actividades de la consultoría, establecer los salarios a precios de mercado
teniendo en cuenta tanto los recursos con los de cada uno de los perfiles que componen el
que se debe disponer como las necesidades equipo mínimo requerido. Éstos son calcula-
de personal y su dedicación horaria. dos de acuerdo con un contrato laboral que
42 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
refleja los beneficios prestacionales y los co- Si la evaluación contempla la aplicación de instru-
rrespondientes pagos de parafiscales. mentos cualitativos como entrevistas, talleres o
Una vez definidos los precios de mercado, se grupos focales, el coordinador de la evaluación
concretan las dedicaciones horarias como un debe estimar el costo unitario de su aplicación
porcentaje de la duración total de la consultoría. incluyendo todos los desembolsos asociados con
ésta. Por ejemplo, si la implementación de grupos
Para finalizar, se hace el cómputo del costo de focales se va a hacer a través de talleres, el valor
cada una de las personas, expresado como el de éstos estará dado por los gastos relacionados
valor unitario por su participación total en la con el personal que adelantará el taller (tarifas de
consultoría, y se procede a proyectar el costo transporte y viáticos) y con la logística del evento
global del personal. (alquiler del sitio, refrigerios, papelería, etc.). Una
vez establecidos los montos unitarios, se proce-
b) Costo del levantamiento de informa- de a estimar el costo total del trabajo de campo.
ción: en caso de que la evaluación demande
el levantamiento de información primaria, el c) Los costos indirectos: en la etapa de cos-
coordinador de la evaluación debe establecer teo, se debe aplicar un factor que contemple
el valor estimado a precios de mercado de la los gastos generales en los que puede incurrir
encuesta que se va a efectuar, cuyo monto la firma consultora. Entre éstos se encuentran
puede variar de acuerdo con: los de administración, servicios, oficinas, per-
• El tipo de encuesta, que puede ser desde sonal no facturable, seguros, entre otros; así
una entrevista personal al informante hasta como el porcentaje de utilidad esperada antes
una que utiliza medios alternativos, es decir, de impuestos.
por vía telefónica o a través de internet.
• El número de preguntas, pues la longitud del Al valor total que se proyectó se le debe adicio-
formulario afecta el rendimiento de los en- nar el IVA vigente.
cuestadores en campo.
Para finalizar, todos los costos que han sido iden-
• El uso de técnicas adicionales. Por ejemplo, tificados deben ser enlazados al cronograma de-
si se requiere georreferenciar a los hogares finido con anterioridad.
que componen la muestra.
• La dispersión de la muestra, dado que los Actividad 11: Revisar el alcance de la evalua
sitios a los que llega la intervención pueden ción
estar concentrados o muy diseminados geo-
gráficamente. El objetivo de revisar el alcance de la evaluación
en este punto del subproceso es tener una pri-
• Si la muestra a entrevistar se encuentra ubi-
mera instancia de supervisión y validación del tra-
cada en zonas rurales o urbanas.
bajo de diseño. El coordinador de la evaluación y
• Si se requiere que los encuestadores tengan los involucrados realizan esta actividad de forma
un grado determinado de especialización. conjunta.
• El tamaño de la muestra, ya que ante un ma-
yor número de encuestas a realizar el costo Para ello, se lleva a cabo una reunión con los
de hacer una adicional será menor (costo involucrados con el fin de examinar el conteni-
marginal decreciente). do del documento (previamente conocido por
43
evaluación programa la socialización de los resul- cargo del Comité Técnico de Seguimiento a la
tados por parte de la firma consultora las direc- Evaluación.
ciones técnicas y entidades involucradas.
La construcción de esta matriz debe tener en
Actividad 3: Elaboración Matriz de Gestión de cuenta los siguientes tres elementos generales:
Recomendaciones – MGR
i) Definir la ruta de uso de la evaluación, es decir
Posterior a la socialización de los resultados de la las acciones que se realizarán en torno a las
evaluación al Comité Técnico de Seguimiento y a propuestas realizadas por la evaluación y difu-
los Directores encargados de la ejecución de la sión con actores adicionales, entre otros.
intervención pública evaluada, la DSEPP lidera el
ii) Establecer el orden de prioridades para enfo-
proceso de consolidación de la Matriz de Gestión
car los esfuerzos de implementación en las re-
de Recomendaciones – MGR.
comendaciones más relevantes para la entidad
ejecutora.
La MGR permite la revisión detallada de los re-
sultados y las recomendaciones diseñadas por iii) Diligenciar la propuesta inicial de la MGR, a
la firma consultora, cuya implementación per- la luz de esta definición de recomendaciones
mitirá fortalecer y replicar las acciones exito- prioritarias o de su totalidad, para discutir con
sas de la intervención, resolver los cuellos de la entidad ejecutora de la intervención.
botella detectados y resaltar otros elementos
relevantes sobre los cuales se debe desarrollar A continuación se muestran los elementos cons-
alguna acción. La elaboración de la MGR está a titutivos de la MGR:
Tabla 3
Matriz de Gestión de Recomendaciones - MGR
¿Acoge la
Orden o factor de recomendación? Acciones a Tiempo de
Recomendación Observaciones Actor responsable
prioridad desarrollar implementación
Sí No
El primer paso está dirigido a definir específica- casillas de manera que se especifique la ruta de
mente las recomendaciones que serán acogidas o implementación de la recomendación. Es decir,
no por parte de los actores responsables identifi- se deberán definir puntualmente las acciones
cados en el paso anterior. Para las recomendacio- a desarrollar para llevar a cabo la recomenda-
nes que no serán acogidas, la entidad ejecutora ción; los actores responsables de su imple-
o actor responsable debe justificar en la casilla mentación, incluido el arreglo institucional re-
de observaciones las razones por las cuales la querido en caso que haya lugar; y el tiempo de
recomendación es rechazada. En este caso, las implementación de estas acciones.
casillas siguientes no deberán ser diligenciadas.
En el caso de las recomendaciones que serán El segundo paso corresponde a la revisión de los
acogidas se deben diligenciar la totalidad de las elementos definidos en la MGR por parte del
49
Glosario
Condición de interés: Identificación de una si-
tuación o característica que afecta a un grupo Formulación estratégica: proceso en el que
objetivo: población, instituciones, comunidades, se relacionan los resultados con los productos,
entre otros; puede referirse a situaciones negati- acciones y medios necesarios para su implemen-
vas o a problemas (ej. desnutrición crónica, alta tación, con el fin de medir y mejorar el desem-
tasa de homicidios), como también a situaciones peño de las intervenciones públicas generadoras
positivas o que tienen un potencial (ej. compe- de valor.
titividad, garantía de derechos, etc.) y debe ser
factible de cambio a mediano plazo. Gestión pública orientada a resultados: mo-
delo de cultura organizacional, directiva y de ges-
Costo - Efectividad: es el costo promedio por tión que pone énfasis en los resultados y no solo
cada unidad de resultado final alcanzado. en los procedimientos.
Economía del gasto: es relación de un bien o Impacto: son los efectos exclusivamente atribui-
servicio utilizado como insumo y su costo. bles a la intervención pública. La evaluación del
impacto trata de identificar todos estos efectos y
Efectividad: es el grado en el que los resultados centrarse en la determinación de los efectos ne-
deseados se alcanzan a través de los productos. tos atribuibles a la intervención.
Eficiencia: hace referencia al uso óptimo de re- Indicador: variable o factor cuantitativo o cuali-
cursos en una actividad productiva. Es la máxima tativo que proporciona un medio sencillo y fiable
cantidad de un producto específico que un nivel para medir logros, reflejar los cambios vinculados
dado de costo en insumos puede generar, o al- con una intervención o ayudar a evaluar los resul-
ternativamente, es el mínimo costo en insumos tados de un organismo de desarrollo.
que se requiere para generar una cantidad dada
de un producto específico. Es decir, la eficiencia Indicador de desempeño o de los resultados
compara la productividad observada con una (Performance indicator): variable que permite
productividad esperada. verificar cambios debidos a la intervención para
el desarrollo o que muestra resultados en rela-
Eficacia: es el grado de cumplimiento de las me- ción con lo que se ha planeado.
tas y objetivos a nivel de productos y resultados.
Insumos: Son los factores productivos, bienes
Estrategias: Conjunto de directrices coordina- y/o servicios con los que se cuenta para realizar
das que ayudan a elegir las acciones adecuadas la intervención pública.
para alcanzar los objetivos PND, orientados a la
consecución de resultados. Permiten la definición Mecanismo de coordinación: Proceso median-
de condiciones de interés, planes de acción, me- te el cual se genera sinergia entre las acciones y
canismos de coordinación, responsables, metas, los recursos de los actores involucrados alrede-
etc. y orientan el proceso de priorización en la dor de una condición de interés, y se construye
asignación de recursos.
51
Procesos - Actividades: Son el conjunto de pro- Resultados: son los efectos intencionales o no
cesos bajo el control del responsable de la in- de la intervención pública, una vez se han consu-
tervención pública, que transforma insumos en mido los productos.
productos.
Resultados Estratégicos: Resultados finales, in-
Productos : Son los bienes y servicios genera- termedios e inmediatos definidos en el modelo
dos por la intervención pública, que se obtienen lógico.
mediante los procesos de transformación de los
insumos. Resultado final: Efecto esperado de la interven-
ción pública, determinado por la condición de
Productos Estratégicos: son los bienes o ser- interés, el resultado final da cuenta del logro del
vicios generados por las actividades del progra- objetivo general del Programa PND.
ma, que contribuyen al logro de los resultados
estratégicos. Resultado Intermedio: Resultado que contri-
buye parcialmente a la generación del resultado
Productividad: mide qué tan bien una interven- final. Se espera que estos resultados conduzcan
ción pública logra transformar insumos (cuyos o aporten al logro del objetivo general, pero en
costos son financiados con gasto público) en sí mismo, éstos no constituyen el resultado final.
productos. Así, la productividad logra contestar Se determinan teniendo en cuenta los factores
la pregunta en relación con la transformación de
52 Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
causales que afectan directamente a la condición Seguimiento del desempeño (Performance mo-
de interés. nitoring): proceso continuo de recolección y aná-
lisis de datos para comparar en qué medida se
Resultado Inmediato: Resultado que contribu- está ejecutando un proyecto, programa o política
ye parcialmente a la generación del resultado in- en función de los resultados previstos.
termedio. Se determinan teniendo en cuenta los
factores causales que afectan la indirectamente a Sinergia: Sistema Nacional de Evaluación de
la condición de interés Gestión y Resultados.
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