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Articulo Cientifico Aplicacion de Competencias
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RESUMEN
En el presente artículo se expondrá a partir de un estudio de campo efectuado en los juzgados y en
el Tribunal Administrativo del Tolima, algunas razones fácticas en torno a la ineficacia de la acción
de cumplimiento en el Departamento del Tolima, validando los criterios expuestos por la doctrina,
en los que se señala que la acción ha sido inane e infructuosa dada la interpretación restrictiva
que ha hecho de ella principalmente el Consejo de Estado. Para ello se realizó una comparación
entre la cantidad de acciones de cumplimiento que habían conocido los juzgados administrativos
a partir de su entrada en funcionamiento y las acciones de tutela, indagando sucesivamente por las
posibles causas de la restringida iniciación de acciones de cumplimiento mediante la aplicación de
encuestas a la población usuaria de Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación de la Universidad
de Ibagué, así como a los estudiantes que cursaban su práctica en dicho programa. De igual forma, se
revisaron casos concretos de acciones de cumplimiento conocidas por los juzgados administrativos
a fin de establecer las razones por las cuales una vez iniciadas las acciones, estas no eran favorables
a los intereses de los accionantes. Finalmente, se exponen las problemáticas identificadas, así como
unas posibles soluciones para lograr la efectividad de la acción de cumplimiento.
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Acción de cumplimiento: un análisis de su funcionamiento en el departamento del Tolima - Vigencia de la Ley 393 de 1997
ABSTRACT
In this article will be discussed, from a field study conducted in courts and in Administrative Tribunal
of Tolima, some factual reasons concerning the ineffectiveness of the petition of compliance in
the Department of Tolima, validating the criteria set by the doctrine, in which it is stated that the
petition has been inane and unsuccessful given the restrictive interpretation made of it mainly by the
State Council. To that end, a comparison was made between the number of petitions of compliance
that had been met by the administrative courts from their entry into operation and the actions for
protection, inquiring successively about the possible causes of restricted initiating of petitions of
compliance through the enforcement of surveys to the customer population at Legal Aid Clinic and
Mediation Center of the University of Ibague, as well as to students doing their internship in the
program. Similarly, specific cases of petition of compliance known by administrative courts were
checked in order to establish the reasons why once the petitions initiated, they were not favorable
to the interests of the petitioner. Finally, the identified problems are discussed, as well as some
possible solutions to achieve the effectiveness of the petition of compliance.
Key-words: Petition of compliance, Tolima Administrative Court, Tolima Administrative
Tribunals, procedure requirements, reluctance constitution.
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De la anterior información consignada en los de las entidades estatales, lo que la cifra anterior
cuadros es dable resaltar que en un periodo refleja es que un mayor número de individuos
de 17 años que tiene de vigencia en el mundo tomo la determinación de iniciar una acción de
jurídico la Ley 393 de 1997, sólo han sido cumplimiento, lo cual necesariamente se debe a
conocidas 285 acciones de cumplimiento por el que tuvo conocimiento de su existencia, porque
Tribunal Administrativo del Tolima desde el 30 de lo contrario no habría podido iniciarla. Sin
de julio de 1997 hasta el 10 de diciembre de 2014; embargo, como se planteó antes el aumento de
y 315 acciones por los juzgados administrativos la cantidad de acciones presentadas no es con-
desde su entrada en funcionamiento, esto es, a siderable si se compara con la acción de tutela,
partir del 1º de junio de 2006, repartidas de forma mecanismo que como se verá más adelante, es
desproporcionada entre el sistema escritural y más conocido por la población encuestada que
el de oralidad, toda vez que en el sistema escri- la acción de cumplimiento.
tural asumieron conocimiento de 233 acciones
mientras que en el sistema de oralidad sólo 82 Esta situación se encuentra reflejada en la tabla
acciones de cumplimiento por nueve juzgados 3 pues como se puede observar, a partir de la
administrativos, lo cual representa una cifra poco entrada en funcionamiento de los juzgados
representativa en comparación con la cantidad administrativos aumentó la cantidad de acciones
de acciones del sistema escritural. de cumplimiento conocidas por los juzgados en
comparación con las adelantadas por el Tribunal
De igual forma, es preciso decir que en un periodo
Administrativo del Tolima antes del 1º de junio
de nueve años de vigencia de la Ley 393 de 1997
el Tribunal Administrativo del Tolima sólo tuvo de 2006.
conocimiento de 169 acciones de cumplimiento Aunado a lo anterior, se colige que si bien la Ley
como juez de primera instancia hasta el 1º de 393 de 1997 entró a regir el día 31 de julio de
junio de 2006, fecha en que entraron a funcionar 1997, no es menos cierto que sólo hasta el año
los juzgados administrativos, los cuales desde el 2000 el Tribunal Administrativo del Tolima
año 2006 han asumido el conocimiento de 315 asumió conocimiento de esta acción, tal como
acciones de cumplimiento, en un periodo de se puede evidenciar en la siguiente gráfica, la
aproximadamente ocho años; ello indica que la cual muestra además que la mayor cantidad
cantidad de acciones de cumplimiento conocidas de acciones de cumplimiento que conoció esta
por la jurisdicción aumentó con el trascurso del Corporación oscilan entre los años 2002 al 2006.
tiempo una vez era conocida la acción por la
Ello se debe a que con posterioridad al 1º de
comunidad en general, aunque no en una cifra
junio de 2006 entraron a funcionar los juzgados
considerable, como ocurre en el caso de las
administrativos, por lo que el número de acciones
acciones de tutela.
conocidas con posterioridad a esta fecha fueron
Conviene precisar ahora que independiente de producto del recurso de apelación interpuesto
si con posterioridad al año 2006 se aumentaron contra las sentencias que profirieran los juzgados
o disminuyeron los incumplimientos por parte en primera instancia.
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Tabla 4. Comparativo de cantidad de acciones de cumplimiento y de tutela en 3 Juzgados Administrativos del Tolima.
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los nueve juzgados administrativos de acciones vez habían utilizado la acción de cumplimiento
de cumplimiento, a fin de identificar las razones y en caso negativo, porqué razones creían que
por las cuales la acción de cumplimiento no la acción de cumplimiento era desconocida en
prosperó o fue infructuosa para los intereses de comparación con la acción de tutela.
los accionantes.
La población encuestada fue seleccionada alea-
Antes de abordar los anteriores planteamientos toriamente y manifestaron pertenecer a estratos
debe precisarse que la comparación efectuada 1, 2 y 3. Además, se seleccionaron con amplia
entre la cantidad de acciones de cumplimiento diversidad generacional y sus estudios oscilaron
y acciones de tutela conocidas por los tres entre la educación básica y media.
juzgados administrativos escogidos deviene de
la necesidad de identificar las posibles causas Los resultados obtenidos de las encuestas
de la reducida o limitada iniciación de la acción aplicadas a los usuarios del Consultorio Jurídico
de cumplimiento con respecto a la tutela, y Centro de Conciliación de la Universidad de
puesto que, independiente de que se traten Ibagué se pueden ver representados en la tabla 5.
de acciones constitucionales con un objeto Así pues, como se puede observar, de los 48
sustancialmente distinto, como se verá más usuarios del Consultorio Jurídico y Centro
adelante, sólo el 16,66% de la totalidad de la de Conciliación de la Universidad de Ibagué
población encuestada tiene conocimiento de la encuestados, solamente ocho de ellos conocían
acción de cumplimiento mientras que el 56,25% la acción de cumplimiento, mientras que 27 de
de la misma muestra conoce la acción de tutela.
la población total encuestada, esto es, más de la
mitad manifestaron conocimiento de la acción
3.3 Conocimiento de la población usuaria constitucional garante de la protección de los
del Consultorio Jurídico y Centro derechos fundamentales, es decir, de la acción
de Conciliación de la Universidad de tutela.
de Ibagué sobre la acción de
Teniendo en cuenta lo anterior, es posible
cumplimiento
afirmar que el margen considerable de diferencia
Para efectos de determinar las razones por las entre la cantidad de las acciones de tutela y
cuales no se interponen acciones de cumpli- de cumplimiento conocidas por los juzgados
miento por la sociedad en comparación con el administrativos del Circuito de Ibagué, desde su
número de acciones de tutela conocidas por los entrada en funcionamiento, tiene una estrecha
juzgados administrativos en la misma época, relación con el desconocimiento de la población
se elaboraron unas encuestas dirigidas a los de los estratos 1, 2 y 3 acerca de la existencia
usuarios del Consultorio Jurídico y Centro de de la acción de cumplimiento, así como de los
Conciliación de la Universidad de Ibagué con el derechos que pueden garantizarse a través de
fin de determinar si tenían conocimiento de la ella y la descongestión que tendría la acción de
acción de tutela y de la acción de cumplimiento, tutela si se conociera en mayor medida la acción
si sabían para qué servía la una y la otra, si alguna de cumplimiento.
Tabla 5. Comparativo del conocimiento de la población encuestada sobre las acciones de cumplimiento y tutela.
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De acuerdo con la encuesta aplicada a los Como se puede evidenciar en la anterior tabla,
usuarios del Consultorio Jurídico y Centro de consideran los usuarios del Consultorio Jurídico
Conciliación, se identificó que, a criterio de los y Centro de Conciliación de la Universidad de
encuestados, la causa fundamental del descono- Ibagué que en mayor medida la acción de tutela
cimiento de la acción de cumplimiento radica es más conocida y utilizada que la acción de
en una falta de promoción por parte del Estado cumplimiento porque aquella es más eficaz que
acerca del funcionamiento, las características, ésta y se obtienen los resultados esperados con
las eventualidades en que se puede interponer mayor facilidad. En segundo lugar, manifiestan
esta acción pública por parte de la comunidad que las buenas experiencias que han tenido
en general, dado que la cercanía que han tenido otras personas al emplear la acción de tutela,
a la misma ha sido prácticamente nula en así como la promoción que hacen los medios de
comparación con la multiplicidad de casos en que comunicación de ella han influido notablemente
funcionarios del Estado, tales como Defensores en la concepción que tienen de la misma como
del Pueblo, Personeros Municipales y Distritales, un medio expedito que garantiza de forma real
Procuradores Regionales o Provinciales, quienes sus derechos fundamentales.
están encargados de velar por la protección de los
derechos humanos en general, les han informado 3.4 Conocimiento de la acción de
sólo sobre la procedencia de la acción de tutela cumplimiento por parte de los
para garantizar sus derechos fundamentales, sin estudiantes de 9º y 10º semestre
promover el uso de otro tipo de acciones cons-
del programa de Derecho de la
titucionales que pueden iniciarse directamente
Universidad que estén cursando
por los ciudadanos sin necesidad de acudir ante
un abogado. Consultorio Jurídico y Centro de
Conciliación
Habida cuenta que la acción de tutela es más
conocida que la acción de cumplimiento, según Al verificarse que una de las posibles causas del
las respuestas aportadas por la población encues- desconocimiento de la acción de cumplimiento
tada, así como la enorme diferencia numérica radica en la falta de promoción por los abogados,
en su iniciación en los juzgados administrativos; se aplicaron otros tipos de encuestas dirigidas a
se indagó en la misma encuesta a los usuarios los estudiantes de 9º y 10º semestre (B-2014) del
que manifestaran porqué consideraban que programa de Derecho de la Universidad de Ibagué
la acción de tutela es más conocida que la de que estuviesen cursando Consultorio Jurídico y
cumplimiento, obteniéndose los resultados Centro de Conciliación de la Universidad de
enumerados en la tabla 6. Ibagué, tendientes a conocer su opinión sobre las
Por buenas
Razones por las cuales La acción de tutela Por la promoción que
experiencias de
es más conocida la es más eficaz y hacen los medios de
otras personas con
acción de tutela que se obtienen los comunicación de la acción
la utilización de la
la de cumplimiento resultados esperados de tutela
acción de tutela
Cantidad de usuarios que
17 13 10
escogió la causa señalada
Tabla 6. Consolidado encuesta aplicada a 48 usuarios del Consultorio Jurídico y Centro de conciliación de la Universidad de
Ibagué.
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causas del desconocimiento y falta de utilización ¿Cuál considera que es la razón por la cual no se
de la acción de cumplimiento por parte de la presentan acciones de cumplimiento?
población.
G. NR
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escoger algunos procesos a fin de revisar las Juzgado 4º Administrativo y 2008-467 del
causas concretas por las cuales no procedió la Juzgado 1º Administrativo, se presenta un factor
acción de cumplimiento, siendo rechazadas común limitante de la eficacia de la acción de
o denegadas las pretensiones. Así pues, se cumplimiento consistente en que si bien los
solicitó el desarchivo de algunos procesos de los actores presentaron derechos de petición a las
juzgados y se logró realizar el siguiente análisis: entidades accionadas para que procedieran al
cumplimiento de las normas o actos adminis-
3.6 Los requisitos formales de la trativos presuntamente incumplidos, los jueces
constitución en renuencia se han decidieron rechazar las acciones aduciendo
que dichos derechos de petición no reunían
erigido en una limitante para la
los requisitos exigidos por la doctrina y el
eficacia de la acción de cumplimiento
Consejo de Estado para ser considerados como
Revisados los procesos suministrados por constitución en renuencia.
algunos juzgados administrativos, encontramos En este sentido, el juzgado sexto y noveno
que en las acciones de cumplimiento con administrativo resuelven rechazar de plano las
radicados No. 2011-129, 2010-133 y 2011-222 acciones con radicados No. 2011-129, 2010-133,
del Juzgado 6º Administrativo, 2013-00002 2013-00002, sosteniendo que los derechos de
del Juzgado 9º Administrativo, 2014-382 del petición presentados por el actor no reúnen
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los requisitos exigidos por la jurisprudencia del por el actor puede la administración realizar
Consejo de Estado1 que sostiene: tales actuaciones, por lo que se considera que
la jurisprudencia y la doctrina no deberían ser
Para la Sala ha sido claro que no basta el tan estrictas en que se manifieste expresamente
ejercicio del derecho de petición para que con que se está constituyendo en renuencia sino en
el mismo se constituya la renuencia exigida por
virtud del principio de la primacía de lo sustancial
los artículos 8 y 10 numeral 5 de la Ley 393 de
1997, como se ha expresado entre otros, en el
sobre lo formal (art. 228, CPC) debe considerarse
fallo de 21 de Enero de 1999, expediente núm. agotado el requisito, siempre y cuando pueda
ACU 545 actor: Orlando Enrique Pinedo Cruz, derivarse del derecho de petición la pretensión
del cual fue ponente el Consejero Doctor Juan del cumplimiento de una norma o acto adminis-
Alberto Polo Figueroa. trativo por parte de la autoridad administrativa.
De igual forma, no debió rechazarse de plano la
(…) demanda por cuanto si no se consideraba agotado
Es claro que el ejercicio del derecho de petición el requisito de procedibilidad de la constitución
sea en interés particular o general es una en renuencia debió acomodarse el trámite al de
institución muy diferente con fines, reglas y una acción de tutela, por cuanto el derecho de
efectos muy distintos a los de la reclamación petición presentado nunca fue resuelto por la
prevista en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. entidad accionada.
El Auto del Juez 6º Administrativo se basa En el proceso con radicado No. 2011-222, el Juez
igualmente en la doctrina “Derecho Procesal 6º Administrativo considera que al no haberse
Administrativo” de Juan Ángel Palacio Hincapié adjuntado copia de la constitución en renuencia
que señala dos requisitos mínimos para la debe rechazarse la acción de cumplimiento y, en
constitución en renuencia: su defecto, reconducir el proceso como acción
de tutela como quiere que existe un derecho de
a) indicación con exactitud, es decir, debi- petición de por medio sin darle respuesta. No
damente individualizada, la norma que la obstante lo anterior, el problema de la reconduc-
autoridad deba cumplir, informándole la acción ción de una acción de cumplimiento al trámite
u omisión de la autoridad que ha generado el de una acción de tutela por violación del derecho
incumplimiento.
de petición implica que se constituya un hecho
b) la petición subsidiaria de que si no ha de superado el simple hecho de dar contestación
cumplir la norma, se ratifique expresamente al derecho de petición, independiente de si se
en su incumplimiento (Palacio Hincapié, 2000,
acepta la pretensión o no, es decir, no garantiza
p. 477).
el cumplimiento real del acto administrativo o
De la anterior postura, es menester afirmar que de la norma con fuerza legal que se aduce por
si bien la figura de la constitución en renuencia el actor.
tiene como finalidad permitir que la adminis- La acción de cumplimiento con radicado No.
tración pueda cumplir en sede administrativa o 014-382 del Juzgado 4º Administrativo es
ratificarse en su incumplimiento, garantizando rechazada bajo el argumento de que la consti-
así su derecho de defensa, no es menos cierto tución en renuencia no cumple los requisitos
que mediante el derecho de petición presentado que ha establecido el Consejo de Estado al no
solicitarse de forma taxativa el cumplimiento de
1
Honorable Consejo de Estado. Consejero Ponente:
las normas. Para sostener su decisión se apoya
Libardo Rodríguez Rodríguez. Radicación: ACU. Santa en la jurisprudencia del Consejo de Estado que
Fe de Bogotá D.C, cuatro (4) de marzo de 1999. exige que la constitución en renuencia y la acción
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dado que la Constitución y la jurisprudencia creado por otras normas que conforman la Ley
consagran que si bien el servicio público no es per 142 de 1994, por lo que ordenar la celebración del
se función pública, algunas de las actividades que contrato sólo es uno de los pasos para ejecutar
desarrolle en ejercicio de poderes exorbitantes un gasto previamente ordenado.
que son propios del Estado, sí ejercerá función
Ahora bien, la restricción anterior tiene su base
administrativa y por ende función pública, por lo
no sólo en lo consignado en el parágrafo del
que el Juez debió verificar en detalle si se estaba o
artículo 9º de la Ley 393 de 1997 que dispone que
no ejerciendo poderes de subordinación o no por
la acción de cumplimiento no podrá perseguir
la empresa de servicios públicos domiciliarios y
el cumplimiento de normas que establezcan
no simplemente desechar el conocimiento de la
gastos, sino fundamentalmente en la Sentencia
acción por la naturaleza privada de la empresa.
de la Corte Constitucional (1998) que declaró
Adicional a lo anterior, se evidencia una interpre- exequible dicha expresión al señalar:
tación inadecuada de la causal de improcedencia:
cuando exista otro mecanismo judicial, por En el marco de la acción de cumplimiento,
cuanto en este caso no hay otro medio judicial facultar al juez para que el gasto previsto en
procedente, pues la acción de controversias una ley se incorpore en la ley de presupuesto
o que la partida que en ésta se contempla se
contractuales opera cuando ya se suscribió un
ejecute, quebranta el sistema presupuestal
contrato y en este proceso lo que se pretendía
diseñado por el Constituyente, lo mismo que el
era que se celebrara un contrato estatal. De
orden de competencias y procedimientos que
manera que, se interpreta erróneamente la causal lo sustentan. (…) Resulta insólita la pretensión
de procedencia de la acción de cumplimiento que se expresa con la fórmula según la cual
referente a la necesidad de que las normas con “todo gasto ordenado por las normas legales
fuerza de ley o actos administrativos incumplidos habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un
presenten un mandato imperativo e inobjetable, sistema presupuestal inflexible, apto para
toda vez que el juez de segunda instancia consi- servir de escarmiento al abuso o ligereza de la
dera que no se puede obligar a ESPUMAS S.A., democracia que ordena gastos que a la postre
a la celebración de un contrato estatal porque no se realizan. Los recursos del erario provienen
interfiere su autonomía de la voluntad, sin tener de los impuestos de los ciudadanos. De su
en cuenta que este principio tiene sus limitantes manejo desordenado y descuidado no puede
como son el bien común e interés general. surgir la receta para curar el mal que con razón
se censura.
Es verdad que la norma incumplida ordena que
se celebre un contrato para lograr la transferencia Por lo anterior, se halla que las sentencias
de recursos, pero la celebración o no de éste revisadas previamente que fueron proferidas
no debe quedar al arbitrio de las partes, pues por los jueces administrativos del Circuito de
se trata de garantizar a los estratos 1, 2, 3 un Ibagué en primera instancia y por el Tribunal
servicio público de acueducto, alcantarillado y Administrativo del Tolima en segunda instancia
no sólo restringen el ejercicio de la acción
aseo efectivo, por lo que el juez debió ordenar a
de cumplimiento con base en los pronuncia-
ESPUMAS S.A. que celebrara el contrato.
mientos adoptados por las Altas Cortes, Corte
Igualmente, se dispuso su improcedencia por el Constitucional y Consejo de Estado sino además,
juez, aduciendo que la norma a cumplir ordenaba por las interpretaciones restrictivas que hacen de
un gasto; desconociéndose que la norma a cum- las normas jurídicas que se someten a su cono-
plir no es la que impone el gasto, pues el subsidio cimiento, así como de los principios generales
a favor de las personas de los estratos 1, 2 y 3 fue del derecho y de los criterios jurisprudenciales;
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consideración tal que ha sido respaldada por la defender los derechos humanos y promover
doctrina, como lo explica Ramelli Arteaga: los mecanismos de protección, como lo son
las Personerías, la Defensoría del Pueblo y las
En líneas generales, la jurisprudencia del Procuradurías.
Consejo de Estado ha sido extremadamente
5. El establecimiento de un incentivo económico
rígida, poco progresista, lo que hace impro-
a quienes inicien una acción de cumplimiento
cedente, con suma frecuencia, las peticiones
cuya finalidad sea el interés general y la garan-
de acción de cumplimiento. De allí que este
tía material de los fines del Estado Social de
mecanismo judicial no haya conocido desarro-
Derecho se consolidaría como una estrategia
llos tan impresionantes como su congénere: la
adecuada para la efectividad de la acción en
acción de tutela (Ramelli Arteaga, 2000, p. 118).
sede de iniciación.
6. La eficacia de la acción de cumplimiento
CONCLUSIONES una vez ha sido iniciada en los Juzgados
1. Se destaca que el estudio de casos específicos Administrativos del Circuito de Ibagué ha
conocidos por los juzgados administrativos sido prácticamente nula puesto que, de un
evidencia una falta de eficacia de la acción de total de 310 acciones de cumplimiento, 155 de
cumplimiento derivada sustancialmente de ellas fueron rechazadas en sede de admisión,
interpretaciones restrictivas efectuadas por lo que indica que los jueces no tuvieron la
el Consejo de Estado en su jurisprudencia. oportunidad de analizar el fondo del asunto.
Además, de las que pasaron el examen de
2. La cantidad de acciones de cumplimiento admisión, sólo 20 obtuvieron fallo favorable,
conocidas por los Jueces Administrativos mientras hubo 73 fallos desfavorables a las
y el Tribunal Administrativo del Tolima pretensiones de los actores y, de las restantes,
es bastante reducida en comparación con 62 acciones se colige que tampoco llegaron a
el número de acciones de tutela que se un estudio de fondo por razones de falta de
inician ante las mismas instancias judiciales, competencia, impedimentos o recusaciones,
teniendo en cuenta que han transcurrido ya lo cual evidencia una prevalencia entre la
18 años desde la entrada en vigencia de la Ley formalidad sobre lo sustancial.
393 de 1997, lo cual tiene origen, entre otras
razones, en el desconocimiento por parte de 7. Se identificó que uno de los mayores factores
la población de la existencia de la acción. que afectan la eficacia de la acción de cumpli-
miento consiste en el rechazo de plano de la
3. Se evidenció que una de las principales acción de cumplimiento porque el requisito
causas de desconocimiento de la acción de de procedibilidad de la constitución en
cumplimiento es la falta de promoción por renuencia no reúne los criterios señalados por
el Estado como ente encargado de difundir el Consejo de Estado, lo cual constituye una
los derechos y los mecanismos para hacerlos limitación para la efectividad de la acción de
efectivos. cumplimiento que da prevalencia a lo formal
4. Debe fomentarse a través de los Consultorios sobre lo sustancial, impide la garantía real de
Jurídicos de las facultades de Derecho de las los derechos de los accionantes, y restringe
universidades, la promoción de la acción de el acceso a la administración de justicia para
cumplimiento en los usuarios que asistan a todos, máxime al tratarse de una acción
consultorías, así como a través de las entida- pública que puede ser iniciada sin necesidad
des nacionales y territoriales encargadas de de apoderado.
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