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República –la potestad de crear impuestos que le atribuyen los artículos 171 inciso c) y
239 de la Constitución-; ello conlleva una falta de seguridad jurídica, contraria a lo que
dispone el artículo 2º constitucional, incumple con el principio de legalidad en el ejercicio
del poder, que regula el artículo 152 ibid, y constituye un irrespeto a la jerarquía de las
normas que establece el artículo 175 de la Carta Magna. f-ii) Esas disposiciones atacadas
contrarían también los artículos 129 y 134, puesto que lejos de coadyuvar a la
electrificación nacional, significan un obstáculo para la misma y porque no son parte de
una política coordinada entre el Estado y la municipalidad de Villa Nueva; al contrario,
constituyen una decisión unilateral de la corporación municipal. g) Por último, el
mandatario de la Empresa Eléctrica de Guatemala, Sociedad Anónima, estima que los
artículos 13 numeral 2. y 17 del acuerdo impugnado también adolecen de los vicios de
usurpación de potestades por parte de la corporación municipal de mérito e
incumplimiento de la jerarquía de las normas, señalados y fundamentados anteriormente,
y, violan los artículos 12 y 39 constitucionales, ya que contemplan la imposición de
sanciones sin un debido proceso (únicamente se contempla un aviso) y porque conllevan
una limitación infundada a la propiedad privada (no poder disponer libremente de los
bienes al obligarse al traslado de la infraestructura instalada). Solicitó que se declare con
lugar la acción de inconstitucionalidad promovida. D) “El Cuarto” postulante coincidió en
los argumentos y fundamentos de “El Tercer” planteamiento, expresados en los subincisos
b), c), d) y e) del inciso A) de este apartado; b), c) y d) del inciso B); y, d), e-i), e-ii), f-i) y
g) del inciso C) anterior. También expresó que con la emisión del acuerdo impugnado, la
“corporación emisora”, impone una restricción a la libertad de acción de las personas, a
pesar que de conformidad con el artículo 5º constitucional, sólo a través de una ley,
emitida por el Congreso, se puede establecer una limitación de tal naturaleza; asimismo,
se pretende restringir el aprovechamiento de los bienes estatales de uso común, no
obstante que esa restricción también sería materia de una ley y no de un reglamento
municipal. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad denunciada.
II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
A) Las cuatro inconstitucionalidades fueron tramitadas por separado y encontrándose en fase
de resolver fueron acumuladas. B) En resoluciones de nueve de mayo y veinticuatro de julio
del presente año, dictadas en los expedientes que se resuelven, se decretó la suspensión
provisional de los artículos: 1, 2 literales: a- en la expresión “o de energía”, d-, e- y f-; 3;
segunda oración del 11; 13 numeral 2.-; 14; 15, primer párrafo; 17 incisos: a), b), d) y e);
18, 21 y 22 del reglamento impugnado. C) Se dio audiencia por quince días a la
municipalidad de Villa Nueva, departamento de Guatemala, y al Ministerio Público. D)
Oportunamente, en cada uno de los planteamientos, se señaló día y hora para la vista.
III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
En las audiencias por quince días conferidas, las partes alegaron: A) El Alcalde Municipal
de Villa Nueva, departamento de Guatemala, Salvador Gándara Gaitán, en
representación de esa municipalidad, manifestó: a) “...en virtud del desorden inmoderado
creado por una serie de personas individuales y jurídicas que han estado haciendo uso de las
calles, avenidas y banquetas que conforman las vías públicas del Municipio (sic) sin contar
con autorización del gobierno municipal y con la finalidad de mantener el ordenamiento
urbano y territorial así como proteger el paso peatonal de los habitantes de este municipio
(sic) procedió a discutir y aprobar en su sesión pública extraordinaria de fecha diecinueve de
diciembre del año dos mil, contenida en el acta número mil setecientos cincuenta y siete
guión dos mil (sic) el reglamento en contra del cual y de una de sus partes se accionó...”
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leyes que regulan cada materia específica –Ley General de Electricidad, Ley Reguladora
del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Ley General de
Telecomunicaciones y Ley de Radiodifusión Nacional, entre otras que puedan ocuparse de
materias similares-.
A manera de ejemplo, y en términos más sencillos, una municipalidad no puede
atribuirse la potestad de autorizar el funcionamiento y establecimiento de una red de
distribución de señales vía satélite por cable, lo que indudablemente requiere la colocación
de postes u otros mecanismos análogos (ya que la ley de la materia asigna tal atribución
al Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas); sin embargo, sí está entre
sus atribuciones regular y autorizar los lugares en donde esos “postes” serán colocados,
siempre y cuando ello no haga inviable la prestación de tal servicio (extremo revisable o
impugnable administrativamente, en principio, y jurisdiccionalmente, en definitiva).
De esa cuenta, los artículos 2 (con excepción de la literal e-), 3, 11, 13 (salvo la
última frase), 14, 15 y 18, en lo impugnado, no adolecen de la inconstitucionalidad
denunciada.
-V-
La literal e- del artículo 2 del reglamento cuestionado define la Licencia de Uso de
Línea como “...la autorización emitida por la Municipalidad para el funcionamiento de un
sistema de cable o alambre utilizado para conducción de energía o información, mediante
señales de tipo analógico, digital o audial.”
Del análisis de dicha disposición, se colige que si bien en la misma únicamente se
indica, en forma concreta y directa, lo que a los efectos del acuerdo municipal impugnado
debe entenderse como “Licencia de Uso de Línea” y que por ello podría estimarse que no
reúne los caracteres y elementos que la podrían catalogar como una “norma jurídica”, la
“corporación emisora”, al incluir dentro de una normativa propia, un asunto que está
atribuido a una ley, procedió en contravención a la Constitución, alterando el principio de
jerarquía normativa referido en el primer considerando, puesto que una norma de
categoría inferior –el reglamento impugnado- se está arrogando el conocimiento y
regulación de aspectos normados por leyes ordinarias, circunstancia que conlleva la
inconstitucionalidad de dicha disposición. Como ya se indicó en el considerando anterior,
la autorización para el funcionamiento de esos sistemas de cable o alambre para la
conducción de energía o información es asignada por leyes específicas expresadas a
órganos distintos de las corporaciones municipales.
Idéntica suerte corren los términos “licencia de uso de línea”, expresados en el
artículo 1 impugnado, los que también deben declararse inconstitucionales, por las
razones anteriormente indicadas.
No puede dejar de advertir esta Corte que el artículo 18, también impugnado, tiene
por epígrafe “LICENCIA DE USO DE LÍNEA”, lo que podría inducir a confusión al momento
de aplicar dicho artículo; sin embargo, al perder toda su significación tales términos,
producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición que la define, los
mismos dejan de producir cualquier efecto normativo, ya que se vuelven ininteligibles,
tanto para quien debe cumplirlos como para quien vela por su cumplimiento, creando una
situación de incertidumbre jurídica, contraria al ordenamiento constitucional; además, en
el citado artículo 18, por tratarse de un epígrafe en donde están contenidos los términos
de mérito, la doctrina legal y una interpretación analógica de la Constitución y la Ley del
Organismo Judicial, permiten afirmar que el referido epígrafe no tiene validez ni carácter
legal, circunstancia que viabiliza la aplicación del contenido de esa norma, en forma
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sin más trámite, extenderá la licencia y el permiso de uso provisional, previo pago de la
Licencia establecida en el artículo nueve (9) de este reglamento. A partir del
otorgamiento de la licencia y el permiso provisional, los solicitantes estarán obligados a
pagar mensualmente el valor de las tasas establecidas en el presente reglamento. EL
DEPARTAMENTO, otorgará un plazo de noventa días para que el solicitante adecue (sic) la
obra a las especificaciones técnicas y legales respectivas. Practicada la revisión final, se
otorgará la licencia de uso definitiva, si a juicio DEL DEPARTAMENTO el solicitante cumplió
con los requerimientos que le fueron indicados. Si las personas individuales o jurídicas
interesadas, dejaren de cumplir con las disposiciones del presente artículo, previo
apercibimiento que le hará el Departamento, se procederá a la remoción y reparación de
la obra a costa de los infractores, imponiéndoles además, una multa graduada según la
magnitud de la misma y la gravedad de la infracción, la cual fijará el Juzgado de Asuntos
Municipales y de Tránsito, de conformidad con lo que establece el Código Municipal.”
Para el análisis de la compatibilidad de dicho artículo con la Constitución, se
considera necesario descomponer el contenido del mismo, en los diferentes supuestos
normativos que lo integran, así:
A) La primera frase, en la cual se fija un plazo para informar sobre los postes,
cables o alambres colocados antes de la vigencia del reglamento cuestionado, se estima
que a pesar de ser norma positiva, ha perdido su vigencia, por el transcurso del plazo
dentro del cual debía cumplirse lo allí requerido; esa circunstancia impide a esta Corte
proferir pronunciamiento al respecto.
Lo expresado en nada afecta la suspensión provisional del artículo de mérito,
acordada en resolución de nueve de mayo de dos mil dos (publicada en el Diario Oficial el
diecisiete de junio del mismo año), puesto que a tal fecha, ya había transcurrido también
el relacionado plazo de treinta días, motivo por el cual esa suspensión no afectó la frase
analizada.
B) La segunda, tercera, cuarta y quinta frases establecen la extensión de una
licencia de uso provisional –previo pago de la misma por parte de quien la solicite-, la
obligación a partir de ese entonces de pagar mensualmente las supuestas “tasas”
establecidas en el artículo 17, el otorgamiento de un plazo para la adecuación de la obra
a las especificaciones técnicas y legales respectivas y, el otorgamiento de la licencia de
uso definitiva, respectivamente.
Del contenido de esas frases, se establece que si bien el espíritu de las mismas
alude a la “Licencia de Uso de Línea” que se declara afecta de inconstitucionalidad, en
aras de evitar la creación de un estado de incertidumbre, y probablemente hasta anarquía
jurídicas, el análisis de la constitucionalidad de las mismas se hará partiendo de la
interpretación que sobre el artículo 18 impugnado se hizo en la parte final del
considerando V, o sea, que la “licencia de uso” que allí se refiere, no es sino la
autorización para la utilización de la “vía pública”, pero sólo desde la perspectiva de la
ubicación física en que los postes o equipos se coloquen y otras especificaciones técnicas
pertinentes, determinadas únicamente como parte del control urbanístico y ordenamiento
territorial referido.
Debe entenderse también que lo dispuesto en las frases en estudio se refiere
únicamente a los postes, cables, alambres o equipo instalados, pero que no cuentan con
ninguna autorización municipal previa (siempre, por supuesto, desde la perspectiva del
control urbanístico y ordenamiento territorial), puesto que de lo contrario se incurriría en
las violaciones al principio de irretroactividad y a los derechos adquiridos de los
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beneficiarios de tales autorizaciones, que esgrimen como argumento los accionantes. Esta
situación conllevaría un problema de aplicación de la norma en el tiempo, susceptible de
impugnación, pero no un vicio de inconstitucionalidad general de la misma –como lo
pretenden los interponentes de esta acción-.
Una vez expresado lo anterior, se procede al análisis respectivo, en forma
congruente con lo considerado en esta sentencia:
El hecho que una municipalidad, como parte de sus atribuciones, controle y
supervise la ubicación de postes y equipos instalados y que no cuenten con autorización
previa, no es inconstitucional, porque, como se afirmó, es parte del cumplimiento de las
atribuciones que legalmente le han sido asignadas. Lo mismo sucede con el otorgamiento
de la licencia respectiva (provisional y definitiva), incluso a posteriori, y el cobro del monto
de la misma por una sola vez, puesto que ello le permite cumplir sus fines respecto del
ordenamiento territorial y control urbanístico.
La fijación de requerimientos técnicos o legales, que deben ser cumplidos dentro
de un plazo razonable y la verificación de su acatamiento, como condicionante para
conferir la licencia definitiva, tampoco son contrarios a Derecho, toda vez que ante la
ausencia de autorización previa, la realizada instalación de postes o equipos se habría
hecho en forma ilegal, si es que existiere norma previa reguladora de la materia y no se
hubiera cumplido con ella o, bien, en ejercicio del derecho a la Libertad de Acción,
constitucionalmente reconocido, situaciones ambas que impiden referir la existencia de un
derecho adquirido y por ende, la necesidad de su protección frente a una disposición
normativa posterior (la ya denunciada retroactividad). Se afirma la ausencia de un
derecho adquirido en ambos supuestos porque, en el primer caso, se trata de un acto
ejecutado en inobservancia de la ley y, en el segundo, a pesar de la realización del acto al
amparo de la libertad de “hacer todo lo que la ley no prohíbe”, tal actuación no reviste
naturaleza de “consolidada”, por la inexistencia de ley o resolución que así lo declare; de
esa cuenta, como se ha expresado en otras oportunidades (gaceta veinte, expediente
trescientos sesenta y cuatro guión noventa página diecinueve; sentencia del veintiséis de
junio de mil novecientos noventa y uno), “...Para que una ley sea retroactiva, es
indispensable que obre sobre el pasado y que lesione derechos plenamente adquiridos
bajo el amparo de leyes anteriores, para modificarlos.” (El resaltado no aparece en el
texto original).
Por otra parte, la tercera frase en cuestión adolece de inconstitucionalidad
derivada, por virtud de la declaratoria de tal vicio en el artículo 17 impugnado, toda vez
que al ser declaradas inconstitucionales las supuestas “tasas” contenidas en el reglamento
en cuestión, cualquier referencia a la obligatoriedad de pagar las mismas, como lo hace la
frase de mérito, deviene infundada y, por ello, inconstitucional, al igual que la norma que
establece los montos de esos arbitrios decretados ilegalmente por la Municipalidad de Villa
Nueva.
C) La última frase del artículo 22, en la que se regula la consecuencia jurídica del
incumplimiento de lo dispuesto en ese artículo, al expresar que “...se procederá a la
remoción y reparación de la obra a costa de los infractores, imponiéndoles además, una
multa...”, constituye una violación al debido proceso que contempla el Código Municipal,
ya que en una normativa de inferior jerarquía se varía el procedimiento administrativo que
una ley ordinaria establece para que los vecinos de cualquier municipio puedan hacer valer
su derecho de defensa, estableciendo, en perjuicio de aquéllos, un procedimiento sin el
debido contradictorio y el derecho de audiencia. Por tal razón, la frase en cuestión
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