Enciclopedia de Las Ciencias Politicas y Juridicas

ENCICLOPEDIA DE LAS CIENCIAS
MORALES Y POLÍTICAS
PARA EL SIGLO XXI
CIENCIAS POLÍTICAS Y JURÍDICAS
Edición de Benigno Pendás

Prólogo de Miguel Herrero de Miñón
REAL ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS

BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
PARA EL SIGLO XXI
Edición de Benigno Pendás

Prólogo de Miguel Herrero de Miñón

ENCICLOPEDIA DE LAS CIENCIAS MORALES
Y POLÍTICAS PARA EL SIGLO XXI
PARA EL SIGLO XXI

(Con especial referencia a la sociedad pos-Covid-19)
EDICIÓN DE BENIGNO PENDÁS

PRÓLOGO DE MIGUEL HERRERO DE MIÑÓN

2020
Primera edición: diciembre de 2020
En cubierta: vista de la Torre de los Lujanes y del edificio sede de la Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas
© De los contenidos, sus autores

© De esta edición, AEBOE y Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
NIPO: 090-20-211-9 (edición en papel)

090-20-212-4 (edición en línea, PDF)
090-20-213-X (edición en línea, ePub)
ISBN: 978-84-340-2667-4
Depósito Legal: M-26942-2020
Imprenta Nacional de la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Avda. de Manoteras, 54, 28050 Madrid
ÍNDICE
Prólogo. Miguel Herrero de Miñón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Propósitos y criterios de una Enciclopedia académica para el siglo XXI, con una
reflexión sobre el tiempo posterior a la COVID 19. Benigno Pendás . . . . . 19
PANDEMIA COVID-19
PANDEMIA: PERSPECTIVA ECONÓMICA. Julio Segura . . . . . . . . . . . . . . . . 25

PANDEMIA: PERSPECTIVA ÉTICA. Adela Cortina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL. Emilio Lamo de Espinosa . . . . 33
PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . 37
PANDEMIA: PERSPECTIVA LABORAL. María Emilia Casas . . . . . . . . . . . . . . 41
PANDEMIA: PERSPECTIVA MÉDICA. Diego Gracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . 51
PANDEMIA: PERSPECTIVA PSICOLÓGICA. Helio Carpintero . . . . . . . . . . . . 55
PANDEMIA: PERSPECTIVA DE SEGURIDAD SOCIAL. María Emilia Casas . . 59
PANDEMIA: PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA. Emilio Lamo de Espinosa . . . . . . 65
CIENCIAS POLÍTICAS
ÁFRICA. Emilio Lamo de Espinosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

AGENDA DIGITAL. Álvaro Nadal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
ANARQUISMO. Joaquín Abellán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
ARQUITECTURA Y POLÍTICA. Luis Fernández-Galiano . . . . . . . . . . . . . . . 82
ARTE Y POLÍTICA. Juan Manuel Bonet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
ASIA-PACÍFICO. Emilio Lamo de Espinosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
AUTORITARISMO. Eduardo González Calleja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
BIG DATA. Lorenzo Cotino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
BUEN GOBIERNO. Pablo Oñate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
BREXIT. Alejandro del Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
BUROCRACIA. Carles Ramió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
7
ENCICLOPEDIA DE LAS CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS PARA EL SIGLO XXI
CALENTAMIENTO GLOBAL Y CAMBIO CLIMÁTICO. Ramón Tamames . . . . 110

CALIDAD DEMOCRÁTICA (Análisis empíricos). Francisco Llera . . . . . . . . . . 114
CALIDAD DEMOCRÁTICA (Enfoques teóricos). José Tudela Aranda . . . . . . . 118
CAMPAÑA ELECTORAL. Rafael Rubio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
CHINA. Taciana Fisac . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
CIBERTERRORISMO. Francisco Martínez Vázquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
CIENCIA. Juan Arana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
CIENCIA POLÍTICA. Francisco Llera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN. Manuel Arenilla . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
CINE Y POLÍTICA. Manuel Alcántara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
CLIVAJE. Juan Milián . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
COALICIONES. Juan Rodríguez Teruel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
COMUNICACIÓN POLÍTICA. Juan Luis Manfredi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
COMUNISMO. Joan Antón Mellón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
COMUNITARISMO. Montserrat Herrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
CONSERVADURISMO. Ignacio Sánchez Cámara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
CONVIVENCIA. Isabel Wences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
CORRUPCIÓN POLÍTICA. Manuel Villoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
CULTURA POLÍTICA. Pablo Oñate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
DEFENSA. Agustín Muñoz-Grandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
DEMOCRACIA. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
DEMOCRACIA (Teoría normativa). José M.ª Ruiz Soroa . . . . . . . . . . . . . . . . 186
DEMOCRACIA CRISTIANA. Javier Rupérez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
DEMOCRACIA DIRECTA. Eva Sáenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
DEMOCRACIA GLOBAL. Francisco Balaguer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
DEMOGRAFÍA. Rafael Puyol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
DESAFECCIÓN POLÍTICA. Joan Botella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
DESCOLONIZACIÓN. Esther Barbé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
DIGNIDAD. Javier Gomá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
DESOBEDIENCIA CIVIL. Eusebio Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
DICTADURA. Alicia Segovia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
DIPLOMACIA. Marcelino Oreja y Javier Rupérez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
DISCURSO POLÍTICO. Carmen Llamas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
ECOLOGISMO / VERDES. Ángel Valencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
ELECCIONES. Lourdes López Nieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
ELITES POLÍTICAS. Xavier Coller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
EMOCIONES POLÍTICAS. Paloma de la Nuez e Isabel Wences . . . . . . . . . . . 233
ESTADO ASEGURADOR. Álvaro Nadal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
ESTADOS UNIDOS. José M.ª de Areilza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
8
Índice
FAKE NEWS. Manuel Arias Maldonado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

FASCISMO. Joan Antón Mellón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
FEMINISMO. Yolanda Gómez Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
FILOSOFÍA POLÍTICA. Adela Cortina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
FORMAS DE GOBIERNO. Ignacio Fernández Sarasola . . . . . . . . . . . . . . . . 257
FORMAS POLÍTICAS. Dalmacio Negro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
GLOBALIZACIÓN. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
GOBERNANZA. Manuel Alcántara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
GOBIERNO ABIERTO. Rafael Rubio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
GOLPE DE ESTADO. Eduardo González Calleja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
GUERRA Y CONFLICTO POLÍTICO. Juan Ramón de Páramo . . . . . . . . . . . . 277
HISTORIA. Juan Pablo Fusi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
HISTORIA DE LAS IDEAS. Dalmacio Negro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
HISTORICISMO - ESCUELA HISTÓRICA. Miguel Herrero de Miñón . . . . . . . 287
IBEROAMÉRICA. Enrique Iglesias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
IDEOLOGÍAS. Joaquín Abellán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
INTEGRACIÓN EUROPEA. Daniel Innerarity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
INTEGRACIÓN POLÍTICA. Miguel Herrero de Miñón . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
IZQUIERDA POLÍTICA. José Andrés Torres Mora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA. César Aguado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
LIBERALISMO. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
LIBERTAD POLÍTICA. Ramón Vargas-Machuca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
LIDERAZGO POLÍTICO. Antonio Natera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
LITERATURA Y POLÍTICA. José Carlos Mainer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
MAYORÍAS Y MINORÍAS. Jorge Urdanoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
MULTICULTURALIDAD. Encarnación Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
MÚSICA Y POLÍTICA. Augusto Ferrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
NACIÓN Y NACIONALISMO. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
NACIÓN ESPAÑOLA. Andrés de Blas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
OPOSICIÓN POLÍTICA. Lourdes López Nieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
PARTICIPACIÓN POLÍTICA. Elviro Aranda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
PARTIDOS POLÍTICOS. Cesáreo Rodríguez-Aguilera . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
PODER BLANDO. Iliana Olivié . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
PODER POLÍTICO. Emilio Lamo de Espinosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
POLEMOLOGÍA. Jerónimo Molina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
POLIS. David Hernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
POLÍTICA. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
POLÍTICA CIENTÍFICA. José Manuel Sánchez Ron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
POLÍTICA CRIMINAL. Enrique Bacigalupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
9
POLÍTICA CULTURAL. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA. Pedro Calvo-Sotelo . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA. Paz Andrés . 389
POLÍTICA SANITARIA. Diego Gracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
POLÍTICAS PÚBLICAS. Álvaro Nadal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
POPULISMO. José Antonio Sanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
POSVERDAD. Darío Villanueva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
PROGRESO. Emilio Lamo de Espinosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
PSICOLOGÍA POLÍTICA. Helio Carpintero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
PUEBLO. Alberto dalla Via . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
RAZÓN DE ESTADO. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
REALISMO POLÍTICO. María Gemma Prieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
RELACIONES INTERNACIONALES. Esther Barbé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
RENDICIÓN DE CUENTAS. Manuel Villoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
REPUBLICANISMO CÍVICO. Félix Ovejero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
REVOLUCIÓN. Álvaro Delgado-Gal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
SÍMBOLOS POLÍTICOS. Enrique Belda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
SINDICATO. Tomás Sala Franco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439
SISTEMA POLÍTICO. Irene Delgado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
SISTEMA SOVIÉTICO. Pablo J. Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
SISTEMAS DE PARTIDOS. Ainhoa Uribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
SISTEMAS ELECTORALES. Carlos Fernández Esquer . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
SOBERANÍA. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
SOBERANÍA NACIONAL Y POPULAR. Ángel Rodríguez . . . . . . . . . . . . . . . . 458
SOCIALISMO. Juan José Laborda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
SOCIEDAD CIVIL (Perspectiva política). Quim Brugué . . . . . . . . . . . . . . . . 465
SOCIEDAD CIVIL (Perspectiva sociológica). Víctor Pérez Díaz . . . . . . . . . . . 468
SOCIEDAD INTERNACIONAL. Pol Morillas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
SUPERPOTENCIAS. Rafael Calduch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475
TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA. Manuel Arias Maldonado . . . . . . . . . . . . . 478
TOLERANCIA. María José Villaverde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
TOTALITARISMO. Juan Francisco Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA. Landelino Lavilla (†) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
VIOLENCIA DE GÉNERO. Blanca Hernández Oliver . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491
VOTO ELECTRÓNICO. Juan Milián . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494
CIENCIAS JURÍDICAS
ABOGACÍA. Antonio Hernández-Gil (†) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499

ABOGACÍA DEL ESTADO. Alicia Segovia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
10
Índice
ABUSO DE DERECHO. María José Roca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

ACERVO DE LA UNIÓN EUROPEA. Diego Liñán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
ADMINISTRACIÓN ELECTORAL. Enrique Arnaldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512
ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA. Fabio Pascua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. Leopoldo Tolivar . . . . . . . . . . . 519
ADMINISTRACIÓN LOCAL. Luciano Parejo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523
ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA. Isabel Revuelta . . . . . . . . . . . . . . . . . 526
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Juan José Lavilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530
AFORAMIENTO. José Joaquín Jerez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO. Pedro Schwartz . . . . . . . . . . . . . . 537
ANOMALÍA CONSTITUCIONAL. José Luis Brey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540
ARBITRAJE. Bernardo Cremades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544
ARBITRARIEDAD. Andrés Betancor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547
ASILO. Montserrat Abad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550
ASOCIACIONES. Juan María Bilbao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554
AUTODETERMINACIÓN. Roberto Blanco Valdés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
BIENES PÚBLICOS. José María Baño León . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
BIOCONSTITUCIÓN. Carlos Romeo Casabona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564
BUENA ADMINISTRACIÓN. Luis Martín Rebollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 568
BUENA FE. María José Roca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571
CODIFICACIÓN. Antonio Fernández de Buján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575
CÓDIGO CIVIL. Eugenio Llamas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
COMISIÓN EUROPEA. Agustín J. Menéndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582
COMMON LAW. María Luisa Marín Castán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585
COMUNIDADES AUTÓNOMAS. Raúl Canosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588
COMUNIDADES AUTÓNOMAS (Competencias). Paloma Biglino . . . . . . . . . 591
COMUNIDADES AUTÓNOMAS (Relaciones con el Estado). Esther González . . 596
CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. Eugenio de Santos . . . . . . . . . . . . . . . . . 600
CONSEJO DE ESTADO. María Teresa Fernández de la Vega . . . . . . . . . . . . 604
CONSEJO DE EUROPA. José María Beneyto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 608
CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL. Pablo Lucas Murillo de la Cueva . . 612
CONSTITUCIÓN. Miguel Herrero de Miñón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616
CONSTITUCIÓN EUROPEA (Proyecto). Diego Liñán . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620
CONSTITUCIÓN NORMATIVA. Germán Fernández Farreres . . . . . . . . . . . . 623
CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL. Ignacio Fernández Sarasola . 626
CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL. José Luis García Guerrero . . . . . . . . 629
CONTRATO DE TRABAJO. Francisco Pérez de los Cobos . . . . . . . . . . . . . . . 632
CONTRATOS. Carlos Rogel Vide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635
CONTRATOS PÚBLICOS. Luis Martín Rebollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 638
11
CONVENIO COLECTIVO. Francisco Pérez de los Cobos . . . . . . . . . . . . . . . . 642

CORONA. Pablo J. Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Eduardo Ferrer . . . 649
CORTE PENAL INTERNACIONAL. Juan Soroeta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 652
CORTES GENERALES. Carlos Gutiérrez Vicén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655
COSTUMBRE JURÍDICA. María Gemma Prieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658
CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Ángel Sánchez Navarro . . . . . . . 662
DATOS PERSONALES. Lorenzo Cotino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 665
DEBERES CONSTITUCIONALES. Esther González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669
DECRETO LEGISLATIVO. Paloma Biglino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673
DECRETO LEY. Juan José Lavilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677
DEFENSOR DEL PUEBLO. María Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682
DERECHO ADMINISTRATIVO. Juan A. Santamaría Pastor . . . . . . . . . . . . . 685
DERECHO CIVIL. Encarnación Roca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688
DERECHO CONSTITUCIONAL. Manuel Aragón Reyes . . . . . . . . . . . . . . . . . 691
DERECHO DE FAMILIA. Eugenio Llamas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695
DERECHO DEL TRABAJO. Alfredo Montoya Melgar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698
DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO. Luis Cazorla Prieto . . . . . . . . . . . 701
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO. Helena Torroja . . . . . . . . . . . 704
DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Marta Requejo . . . . . . . . . . . . . . . . 707
DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. Araceli Mangas . . . . . . . . . . . . . . . 711
DERECHO PENAL. Enrique Bacigalupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715
DERECHO PROCESAL. Julio Banacloche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 718
DERECHO ROMANO. Antonio Fernández de Buján . . . . . . . . . . . . . . . . . . 722
DERECHO Y MORAL. Andrés Ollero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725
DERECHOS FUNDAMENTALES (CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA). Ignacio Villaverde . 728
DERECHOS SOCIALES. Cesar Landa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 732
DERECHOS SUBJETIVOS. Gregorio Robles Morchón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735
DESPIDO LABORAL. Tomás Sala Franco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 739
DIÁLOGO DE TRIBUNALES. Andrés Ollero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 743
DISCAPACIDAD. Antonio Pau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 747
DIVISIÓN DE PODERES. Javier García Roca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 751
DOMICILIO. Fabio Pascua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 755
EFICACIA JURÍDICA. Ricardo García Manrique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 759
ESTADO. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 762
ESTADO AUTONÓMICO. Juan José Solozabal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 766
ESTADO CONSTITUCIONAL. Diego Valadés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 769
ESTADO DE DERECHO. Luis María Díez-Picazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 772
ESTADO DE PARTIDOS. Juan José Solozabal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775
12
Índice
ESTADO DEMOCRÁTICO. Manuel Aragón Reyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 778

ESTADO FEDERAL Y FEDERALISMO. Francesc de Carreras . . . . . . . . . . . . . 781
ESTADO GARANTE. José Esteve Pardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 785
ESTADO NEUTRAL. José Manuel Sala Arquer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 788
ESTADO REGULADOR. José Esteve Pardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792
ESTADO SOCIAL. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 795
ESTADO UNITARIO. Miguel Revenga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 798
EXPROPIACIÓN FORZOSA. Antonio Jiménez-Blanco . . . . . . . . . . . . . . . . . 801
EXTRANJERÍA. Alfonso Ortega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 805
FUNCIÓN PÚBLICA. Ricardo Rivero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 809
GENOMA HUMANO. Elena Atienza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 812
GOBIERNO. Javier García Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 815
GRUPOS PARLAMENTARIOS. Ignacio Astarloa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 819
HUELGA. Alfredo Montoya Melgar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 822
INFORMÁTICA JURÍDICA. Fernando Galindo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 825
IGUALDAD ANTE LA LEY. Javier García Roca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 828
INDULTO. Cesar Aguado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 831
INTERÉS GENERAL. Mercedes Fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 834
INTERPRETACIÓN JURÍDICA. Gregorio Robles Morchón . . . . . . . . . . . . . . . . 837
INVESTIDURA. Ángel Sánchez Navarro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 840
IUSNATURALISMO. Dalmacio Negro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 844
JUECES Y MAGISTRADOS. Pablo Lucas Murillo de la Cueva . . . . . . . . . . . . 847
JURISDICCIÓN CIVIL. Julio Banacloche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 851
JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. Víctor Ferreres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 854
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Nicolás Maurandi . . . . . 857
JURISDICCIÓN PENAL. Julio Banacloche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 861
JURISDICCIÓN SOCIAL. Ana Orellana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 865
JURISDICCIÓN UNIVERSAL. Carlos Fernández Liesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 869
JURISPRUDENCIA. Pablo J. Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 872
JURISPRUDENCIA DE CONCEPTOS. Joaquín Garrido . . . . . . . . . . . . . . . . . 875
JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y DE VALORACIONES. J. J. Gil Cremades . 878
JUSTICIA. Ángel Sánchez de la Torre (†) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 881
LEGALIDAD (Principio de). Antonio Embid Irujo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 884
LENGUAJE JURÍDICO. Jesús Prieto de Pedro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 888
LEYES EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. Ramón Punset . . . . . . . . . . . . . 891
LIBERTAD DE EXPRESIÓN. Leopoldo Abad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 894
LIBERTAD RELIGIOSA. Cristina Hermida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 897
MANDATO PARLAMENTARIO. Gregorio Cámara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 900
MEDIO AMBIENTE. José Eugenio Soriano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 905
13
MÉTODO JURÍDICO. Alfonso Sánchez Hidalgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 909

MINISTERIO FISCAL. Consuelo Madrigal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 912
MINISTRO. Alicia Segovia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 916
MOCIÓN DE CENSURA. Raúl Canosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 920
MONARQUÍA. Göran Rollnert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 923
MUNICIPIO Y AYUNTAMIENTO. Luciano Parejo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 927
MUTACIÓN Y CONVENCIÓN CONSTITUCIONAL. Miguel Herrero de Miñón . 930
NACIONALIDAD. Gema Díez-Picazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 935
NACIONALIDADES Y REGIONES. Josep María Castellà . . . . . . . . . . . . . . . . 938
NACIONES UNIDAS. Paz Andrés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 942
NEGOCIO JURÍDICO. Antonio Fernández de Buján . . . . . . . . . . . . . . . . . . 945
NEOCONSTITUCIONALISMO. Esther Seijas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 948
NOTARIADO. Juan Gómez-Riesco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 952
OBJECIÓN DE CONCIENCIA. Laura Gómez Abeja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 956
OBLIGACIÓN JURÍDICA. Antonio Fernández de Buján . . . . . . . . . . . . . . . . 959
OLVIDO (Derecho al). Pablo García Mexía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 962
ORDENAMIENTO JURÍDICO. Tomás-Ramón Fernández . . . . . . . . . . . . . . . 965
ORGANISMOS REGULADORES Y ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES.
Julio Segura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 969
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. Juan A. Santamaría Pastor . . . . . . . . . 973
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Xavier Thibault . . . . . . 976
ÓRGANO CONSTITUCIONAL. Ángel Rodríguez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 979
OTAN. Javier Rupérez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 982
PARLAMENTARISMO. Piedad García-Escudero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 985
PARLAMENTO EUROPEO. Francisco Sosa Wagner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 988
PARLAMENTOS. Ignacio Astarloa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 992
PODER CONSTITUYENTE. Miguel Revenga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 995
POSITIVISMO JURÍDICO. Juan Ramón de Páramo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 998
PRESIDENTE DEL GOBIERNO. Javier García Fernández . . . . . . . . . . . . . . . 1002
PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES. Encarnación Fernández . . . 1005
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. José Luis Piñar . . . . . . . . . . . . . . . . . 1009
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. Mercedes Senén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1013
PROPIEDAD INTELECTUAL. Carlos Rogel Vide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1017
PROVINCIA Y DIPUTACIÓN PROVINCIAL. Miguel Ángel Recuerda . . . . . . . 1020
REAL ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS. Benigno Pendás
y Pablo Ramírez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023
REALES ACADEMIAS. Pedro García Barreno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1026
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD. Juan Antonio Xiol . . . . . . . . . . . 1030
REFORMA CONSTITUCIONAL. Javier Tajadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1033
REGISTROS JURÍDICOS. Rocío Perteguer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1036
14
Índice
REGLAMENTO ADMINISTRATIVO. José María Baño León . . . . . . . . . . . . . . 1040

REGLAMENTO PARLAMENTARIO. Elviro Aranda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1043
REPRESENTACIÓN POLÍTICA. Roberto Blanco Valdés . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047
RESERVAS A LOS TRATADOS INTERNACIONALES. Diego Liñán . . . . . . . . . . 1050
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN. Alicia Segovia . 1053
RETÓRICA JURÍDICA. Gregorio Robles Morchón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1056
REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN. Javier Tajadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1060
SALARIO. Juan Pablo Maldonado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1064
SANCIONES ADMINISTRATIVAS. Antonio Morales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1067
SECESIÓN Y DERECHO A DECIDIR. Ana Carmona . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1071
SECTOR PÚBLICO. José Luis Piñar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1074
SEGURIDAD JURÍDICA. Antonio E. Pérez Luño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078
SENADO. Alfonso Cuenca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1082
SERVICIO PÚBLICO. Alberto Dorrego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1085
SOCIOLOGÍA DEL DERECHO. Gregorio Robles Morchón . . . . . . . . . . . . . . . 1090
SOFT LAW. Antonio Jiménez-Blanco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1094
SUCESIONES «MORTIS CAUSA». Felipe Pou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1098
SUFRAGIO. Manuel Delgado-Iribarren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1101
TÉCNICA NORMATIVA. Piedad García-Escudero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1104
TEORÍA ANALÍTICA DEL DERECHO. J. J. Moreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1108
TEORÍA COMUNICACIONAL DEL DERECHO. Antonio La Porta . . . . . . . . . 1111
TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO. Gregorio Robles Morchón . . . . . . . . . 1114
TERRITORIO. Rosa Collado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1119
TRANSPARENCIA. Emilio Guichot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1122
TRATADOS INTERNACIONALES. Araceli Mangas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1126
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Juan José González Rivas . . . . . . . . . . . . . . 1130
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA. Leopoldo Calvo-Sotelo . . 1133
TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Omar Bouazza . . . . . . . 1136
TRIBUNAL SUPREMO. Pablo Lucas Murillo de la Cueva . . . . . . . . . . . . . . . . 1139
UNIÓN EUROPEA. Araceli Mangas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1143
UTILITARISMO JURÍDICO. J. J. Moreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1147
ÍNDICE DE AUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1151
15
PRÓLOGO
Al constituirse por imperativo estatutario la nueva dirección de la Real Academia de

Ciencias Morales y Políticas en enero del 2019, y tras proponer al anterior presidente
don Juan Velarde como presidente vitalicio de honor, la Academia en Pleno asumió la
iniciativa del vicepresidente, profesor Pendás, de elaborar una Enciclopedia de Cien-
cias Morales y Políticas.
Nada se acomoda mejor al objeto de la Institución que, según el Real Decreto Funda-
cional del 30 de septiembre de 1857, reiterado en el artículo 1.º de los vigentes Estatu-
tos, es «el cultivo de estas ciencias, ilustrando las cuestiones de mayor importancia,
trascendencia y aplicación según los tiempos y circunstancias».
Para ello pareció sumamente útil recapitular en torno a las voces fundamentales y en
forma accesible a un público culto, pero no especializado, los conocimientos básicos
de las principales disciplinas jurídico-políticas, filosóficas, sociológicas y económicas,
objeto respectivamente de las cuatro secciones en que se articula la organización y
funcionamiento de la Academia. A ello se ajustó el proyecto inicial y a mi juicio vigen-
te y el propio vicepresidente Pendás asumió con eficaz entusiasmo la dirección y coor-
dinación del primer volumen, dedicado a las Ciencias jurídico-políticas.
A las dificultades inherentes a tamaña empresa se sumaron desde el principio circuns-

tancias adversas. Desde las económicas, dadas las restricciones presupuestarias que la
Academia padece desde el 2009 y que han supuesto una reducción del 50% de sus
ingresos, hasta la irrupción en la vida de la Institución de la COVID-19 en este mismo
año. Y, pese a ello, ve la luz este volumen que reúne más de trescientas voces, obra de
220 autores, académicos y no académicos, generosos y fecundos colaboradores con
nuestra Institución a los que me honra mucho dar las gracias. Los datos curriculares de
todos los colaboradores internos y externos acreditan sobradamente su calidad.
Según el Diccionario de la Real Academia Española, Enciclopedia tiene dos significa-

dos principales: el primero, el conjunto orgánico de los conocimientos; el segundo,
obra en que se recogen informaciones correspondientes a muy diversos campos del
saber y de las actividades humanas. Es claro que las disciplinas jurídico-políticas son
varias y variadas. De ahí la indudable pluralidad de voces, autores y estilos, no inhibida
felizmente por ningún pie forzado de tipo ideológico, y de ahí también la riqueza de la
información que este volumen ofrece, no como un todo orgánico sino de acuerdo a la
17
segunda acepción ya citada del propio Diccionario de la Lengua Española. Frente a

otros posibles modelos de Enciclopedia, se sigue así una fecunda tradición hispánica,
tan ricamente ilustrada en el volumen que dirigió en su día Alfredo Alvar Ezquerra, ti-
tulado Las Enciclopedias en España antes de la Encyclopedie. No otro es el caso del
Proyecto de Diccionario Universal planteado por el ilustre marqués de Marcenado a
don Felipe V, y que ha continuado hasta las más recientes y prestigiosas Enciclopedias
hispánicas.
Una obra de este tipo tiene que insertarse en la más candente actualidad, en esta oca-
sión la pandemia de la COVID 19. Por ello, varias voces se ciñen a esta cuestión y mu-
chas de las ya redactadas sobre materias distintas se han revisado por sus autores para
acercarlas todo lo posible y deseable a la problemática que tiene su raíz en la pandemia.
Nuestra Academia ofrece lo que tiene y lo que ha conseguido convocar. Somos cons-
cientes de sus posibilidades de mejora, pero estamos confiados en su utilidad y es un
servicio semejante el que justifica hoy el ser y el quehacer de nuestra Institución
como, al hilo de las circunstancias, lo ha hecho durante el ya largo siglo y medio de
nuestra existencia.
Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón

Presidente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
18
PROPÓSITOS Y CRITERIOS DE UNA ENCICLOPEDIA
ACADÉMICA PARA EL SIGLO XXI, CON UNA REFLEXIÓN
SOBRE EL TIEMPO POSTERIOR A LA COVID 19
Por origen y naturaleza, las Ciencias Morales y Políticas se caracterizan por su voca-
ción enciclopédica. Las Academias, con sus antecedentes clásicos y renacentistas, son
secuelas de la Ilustración, primero, y luego del positivismo, y surgen a medida que las
distintas ramas del conocimiento alcanzan la madurez científica. El siglo xix fue «una
gran época para los hechos», escribe E. H. Carr, pero también lo podrían haber escrito
Ranke, Spencer o algún jurista seguidor de las Pandectas. En ese contexto nacen las
Academias de Morales y Políticas, la nuestra en 1857: hay entonces unas cuantas cien-
cias en pleno proceso de formalización, unas de larga trayectoria y otras surgidas para
dar respuesta a los retos de la sociedad industrial. Desde entonces y hasta hoy mismo,
esta Real Academia es alérgica a la «barbarie» del especialista que denunciaba Ortega.
El objetivo no es saber cada vez más detalles sobre asuntos cada vez menos relevan-
tes. Se trata, muy al contrario, de plantear perspectivas de media y larga distancia; si-
tuar los problemas del día a día en el Espíritu de la Época y, en fin, apuntar soluciones
razonables sin caer en dogmatismos ni arriesgar en falsas profecías.
Esta Enciclopedia de las Ciencias Morales y Políticas para el siglo XXI es un proyecto

colectivo que el coordinador del volumen ha puesto en marcha gracias a la participa-
ción de muchos académicos y colaboradores externos de alto nivel. No es ni pretende
ser un «Diccionario» de carácter exhaustivo y puramente técnico: ya existen obras muy
valiosas con tales características en el mercado editorial en lengua española. El objetivo
es muy diferente: se trata de hacer balance y plantear perspectivas de futuro. La prepo-
sición PARA tiene aquí un sentido aristotélico, según la metáfora del arquero que lanza
su flecha hacia el horizonte. El siglo xxi ha cumplido la quinta parte de su ciclo históri-
co y nos ofrece más dudas que certezas. Vivimos en un mundo entre ex y post que no
acertamos a nombrar con suficiente rigor. Tiempo de anarquía conceptual y realidades
confusas, pero ciertamente envidiable si lo comparamos con épocas recientes o preté-
ritas a efectos de dignidad humana, recursos económicos y estabilidad social y política.
Sin embargo, los tiempos apuntan «a peor», y conviene acertar cuanto antes con el
diagnóstico y ofrecer algunos remedios sensatos.
Estamos ante una obra colectiva y plural en todos los aspectos. La pretensión de
escribir un tratado de Geometría resulta ajena por definición al ámbito de las Cien-
19
cias Políticas y Jurídicas, objeto de este volumen. No obstante, hemos hecho un es-
fuerzo notable por armonizar los elementos formales: extensión de las voces, dentro
de un marco flexible en función de la materia; referencias bibliográficas básicas y
actualizadas, que permiten al lector interesado ampliar sus fuentes de información;
sistema de remisiones, particularmente ágil en la versión digital, etc. Cada autor es
responsable de la información que aporta y de la opinión que sostiene. El coordina-
dor responde de la selección de los autores, cuya relevancia queda de manifiesto
para cualquier persona medianamente informada. Participan miembros de esta
RACMYP y de otras ilustres Reales Academias del Instituto de España; catedráticos y
otros profesores de Universidad; altos funcionarios de los cuerpos más prestigiosos
del Estado; profesionales reconocidos en su ámbito correspondiente, etc. Contamos
igualmente con la presencia de distinguidos colegas iberoamericanos, siempre bien-
venidos a nuestra institución.
Ni que decir tiene que la pluralidad ideológica es un rasgo distintivo de cualquier tra-
bajo académico digno de ese nombre. Se ha pretendido también abrir un espacio de
colaboración para generaciones más jóvenes de investigadores y estudiosos. Corres-
ponde al usuario de esta Enciclopedia reconocer los méritos y criticar los deméritos de
nuestro proyecto editorial.
Naturalmente, las más de trescientas voces de que consta este tomo dedicado a las
Ciencias Políticas y Jurídicas (sección II de esta Real Academia) son heterogéneas por
definición y exigen métodos y enfoques diferentes. No es lo mismo, y pongo un solo
ejemplo entre muchos posibles, escribir sobre «Globalización» que sobre conceptos ju-
rídicos decantados ya desde el Derecho romano. La propia distinción entre Ciencias
Políticas y Jurídicas es puramente convencional. Hay cosas evidentes y otras discuti-
bles. Contamos con las críticas razonadas de los lectores para mejorar cuanto sea pre-
ciso en la versión digital o en futuras ediciones de formato papel.
Debo también dar cuenta de las deudas de gratitud contraídas con muchas personas.
Ante todo, con mis colegas de Academia, muy especialmente con nuestro presidente,
Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón, por su impulso determinante para el éxito del
proyecto. Colaboran aquí muchos miembros de la RACMYP y otros lo harán, si así lo
desean, en sucesivas entregas en las secciones de Filosofía, Ciencias Sociales y Econo-
mía. Gracias a todos los que han apoyado la ardua tarea del coordinador, y también a
quienes han sido críticos o escépticos sobre la utilidad de una Enciclopedia en pleno
siglo xxi: como es notorio, la discrepancia intelectual es seña de identidad de una cor-
poración como la nuestra.
Gracias muy sinceras igualmente a Alicia Segovia, brillante abogada del Estado y tam-
bién politóloga, por su labor eficaz y desinteresada. Lo mismo digo respecto a Pablo
Ramírez, responsable técnico de la edición y excelente profesional en su calidad de
bibliotecario de esta Real Academia. La oficial mayor May Huertas y todo el equipo
administrativo de la Casa merecen reconocimiento y elogio. El Boletín Oficial del Esta-
do, en su condición de Agencia Estatal, garantiza la calidad de la edición y su adecuada
distribución. Es mérito del equipo dirigido por Manuel Tuero, servidor público profe-
sional y eficiente.
20
PROPÓSITOS Y CRITERIOS DE UNA ENCICLOPEDIA ACADÉMICA PARA EL SIGLO XXI
Si el lector encuentra en esta Enciclopedia algunas pistas para orientar el rumbo en la

encrucijada del siglo xxi habremos cumplido con holgura nuestro propósito.
***
Y de pronto llegó la pandemia. Cuando este volumen estaba camino de la imprenta,

nuestras vidas sufrieron una brusca conmoción. Nuevas preocupaciones, antes remotas
o insospechadas: confinamiento, estado de alarma, teletrabajo, clases on line, reunio-
nes telemáticas... Acaso el anticipo de una sociedad virtual, bajo la amenaza de una
grave crisis económica y de un desafío (cierto, aunque todavía poco definido) al Estado
constitucional. El problema afecta, como es notorio, a todos los países, y a España sin
duda con sus propias singularidades. De hecho, la primera reflexión resulta muy preo-
cupante: la pandemia es global por definición, pero la respuesta por ahora es puramen-
te local.
La Enciclopedia que promueve esta Real Academia no puede ser ajena a los primeros
indicios de este mundo nuevo. Se incluye por ello una sección específica sobre las «pers-
pectivas» de la COVID-19 (económicas, éticas, internacionales, jurídicas, laborales, po-
líticas, sociológicas), a cargo de académicos de número de nuestra corporación. Tam-
bién se han adaptado algunas voces ya elaboradas, mediante reflexiones adicionales a
cargo de los autores. Siguiendo el sabio consejo de Alexis de Tocqueville, intentamos ver
algo de luz «a través de las tinieblas que ocultan el porvenir».
Benigno Pendás
Vicepresidente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
21
PANDEMIA COVID-19
PANDEMIA: PERSPECTIVA ECONÓMICA
Como mínimo a corto plazo, la crisis económica provocada por la pandemia del coro-
navirus es la más grave desde la Gran Depresión o, en el caso español, desde la Guerra
Civil. Las estimaciones de diversas instituciones en mayo hablan, para 2020, de una
caída del PIB mundial el torno al 10% y de un fuerte efecto sobre el empleo que, en el
caso español, podría superar el 12% y llevaría la tasa de paro por encima del 20%.
Además de su intensidad, la crisis tiene características nuevas respecto a sus grandes

predecesoras. La crisis de 1929 fue una crisis de demanda; la del crudo iniciada en 1973
lo fue de oferta, y la más reciente de 2008 fue una crisis financiera que, más tarde,
contagió al sector real. Pero la crisis actual afecta simultáneamente al consumo y a la
inversión (demanda agregada) y a la producción (oferta). En consecuencia, nos en-
frentamos a un proceso de destrucción de demanda agregada y oferta total, nuevo
tanto por su virulencia como por la rapidez de su generación, un escenario económico
desconocido.
Por otra parte, no debe subestimarse el riesgo de que la crisis contagie al sector finan-
ciero. El aumento de la morosidad es inevitable habida cuenta de que muchos parados
y empresas no podrán hacer frente a sus obligaciones financieras, y la banca española
tiene capacidad para hacer frente a un 8,2% de impagos, por lo que, si los saldos de
«dudoso cumplimiento» superaran, como algunos vaticinan, el 13% podría haber pro-
blemas de solvencia. El aumento del ahorro precautorio y la caída de la inversión tam-
bién serán factores negativos.
Las estimaciones generalmente aceptadas, muy volátiles, indican que a finales de 2022
se alcanzará un PIB entre un 3% y un 5% inferior al de diciembre de 2019. Por tanto, la
recuperación habrá de esperar a 2023, aunque esto dependerá en gran medida de
cómo se diseñen y apliquen las medidas de política económica.
Algunos factores adicionales afectan negativamente a la economía española. En primer

lugar, las medidas de confinamiento se encuentran entre las más severas, lo que tiene
una clara justificación sanitaria, pero acarrean una mayor caída a corto plazo de la pro-
ducción y el empleo. En segundo lugar, la estructura productiva española presenta una
alta concentración en sectores sensibles al movimiento de personas (turismo, hostele-
ría, construcción y automoción aportan el 45% del PIB) que son los más afectados por
el confinamiento. En tercer lugar, el margen de actuación fiscal es más estrecho que el
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de otros países por el elevado déficit público (el mayor de la Unión Europea junto con
Francia), y aunque el montante de deuda pública es menor que el de países como Ita-
lia o Grecia, alcanza el 100% del PIB y las emisiones de 2020 serán al menos el 50%
mayores que las de 2019, superando los 300.000 millones de euros. Por último, la situa-
ción del paro antes de la crisis es la peor de la UE, solo superada por Grecia.
Tres son las prioridades esenciales en la lucha contra la crisis.
La primera prioridad es aumentar la capacidad sistema sanitario público.
Sea cual sea la estrategia sanitaria (supresión, es decir alcanzar un número reproducti-
vo R < 1, o mitigación, R pequeño pero >1) lo más peligroso es colapsar el sistema
sanitario. Este no es un objetivo temporal, sino permanente por dos motivos. El prime-
ro, que el virus actual es muy posible que presente dos oleadas más, aunque de inten-
sidad decreciente: tras el descenso del verano a finales del próximo otoño y de nuevo
a finales de 2022 si no se ha encontrado una vacuna. Pero, además, las pandemias fu-
turas serán más frecuentes por el tráfico de animales, la masificación de las ciudades,
los efectos del cambio climático, los viajes rápidos a larga distancia, y la ocupación de
zonas con patógenos desconocidos. La crisis ha puesto de manifiesto que las reduccio-
nes de inversión en los sistemas sanitarios públicos de los últimos años, favorecidas
por gobiernos que perseguían como objetivo principal una rápida consolidación fiscal,
tienen unos costes sociales, y a la larga económicos, enormes.
Si no se hacen las cosas bien podemos encontrarnos con un medio-largo plazo muy
negativo: nuevas pandemias, carencia de vacunas en años, medicamentos caros y ra-
cionados y fuerte aumento de las cuotas de los seguros médicos (esencial para países
que no tienen sistema público).
La segunda prioridad es sustituir ingresos familiares perdidos.
Esto implica, aparte el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, fuertes trans-

ferencias mientras dure la crisis a las personas no cubiertas por otras prestaciones pú-
blicas (autónomos, empleados del hogar), es decir, se trata de cubrir a quienes habrían
tenido empleo de no ser por la pandemia.
La tercera prioridad es facilitar la supervivencia de empresas hasta que la actividad

vuelva a recuperarse.
El objetivo es cubrir los costes del cierre de actividad. La parte importante esencial de
los costes variables se cubre mediante los Expedientes de Regulación Temporal de Em-
pleo, que cuando esto se escribe afectan a 3,5 millones de trabajadores en España.
Otros costes variables no será preciso cubrirlos al no existir actividad. Pero las empre-
sas que tengan significativos costes fijos necesitarán ayudas adicionales, que podrán
tomar la forma tanto de subsidios, bien de créditos avalados, posiblemente a largo pla-
zo e interés nulo, como de posposición, no condonación, de pagos al sector público.
Todas las iniciativas descritas apuntan a una muy fuerte expansión del gasto público,
de cuantía desconocida hasta ahora (los Estados Unidos estiman un déficit público
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PANDEMIA COVID-19
del 19% en 2020 y España por encima del 12%) en una situación de ingresos disminui-
dos por la menor actividad y las bonificaciones y exenciones temporales de ingresos
públicos instrumentadas como medidas de choque.
La política monetaria tiene poco que hacer en la situación actual, salvo ayudar a finan-
ciar los déficits ligados a la lucha contra la pandemia de una vez por todas hasta recu-
perar los niveles de empleo y producción de finales de 2019. Como es obvio, el argu-
mento típico de los peligros de la inflación es irrelevante: tenemos tasas cercanas a
cero y los costes de un 2 o 3% de inflación (con una distribución sectorial no simétrica)
son despreciables comparados con los de niveles de desempleo por encima del 20%.
Y, además, en la Unión Europea debe ser una financiación mutualizada de alguna for-
ma, la más fácil y obvia, emitir deuda perpetua a tipo cero que sería adquirida por
el Banco Central Europeo (BCE) y mantenida indefinidamente en su balance. El pro-
blema legal (el BCE no puede actuar en mercados primarios) es subsanable adquirien-
do la banca privada estos bonos a su emisión y comprándoselos el BCE. Además, esto
no afectaría a las primas de riesgo nacionales de forma asimétrica. Conviene recordar
que se empezó a señalar la necesidad de mecanismos de mutualización de la deuda de
la UE en 2010, y no se ha dado paso alguno en la última década. Además, esta forma
de financiar gasto público extraordinario sería una buena forma de hacer frente al pro-
blema de la distribución entre clases sociales y entre generaciones de los costes de la
lucha contra la pandemia sin aumentar la desigualdad.
Como puede constatarse, el aumento del gasto público debería seguir algunos princi-
pios. El primero, concentrar los recursos en las acciones prioritarias: en una crisis
como la actual, el café con leche para todos es un despilfarro y no permite hacer fren-
te a los problemas esenciales: no se trata de reponer rentas a todas las personas, sino
a aquellas cuya pérdida se deriva de la crisis; no se trata de subvencionar a todas las
empresas, sino de ayudar a las que no pueden sobrevivir temporalmente sin actividad.
El segundo principio es que las ayudas deben ser temporales y poco condicionales: has-
ta que se recuperen las condiciones precrisis. El tercero que el aumento del gasto pú-
blico debe ir encaminado a paliar los efectos de crisis, no a financiar nuevos programas
permanentes, aunque puedan ser muy deseables como, por ejemplo, una renta mínima
o la mejora de la productividad de las empresas. Estas nuevas acciones han de poder
financiarse con presupuestos ordinarios.
Inicialmente, la UE movilizó fondos del MEDE en condiciones de mercado, lo que era

claramente insuficiente y con posiciones muy enfrentadas entre si el instrumento ade-
cuado eran las subvenciones (Francia, Italia, España) o los préstamos (Holanda, Alema-
nia), que no resolverían nada.
El gran plan de recuperación se aprobó en verano. Por una parte, se creó un mecanis-
mo de recuperación y resiliencia dotado con 560.000 millones, de los que 310.000 son
subvenciones y 250.000 préstamos. Además, en el marco del largo plazo (perio-
do 2021-2027) se ha aprobado un gasto de 1,8 billones, de los que 1,1 serían de refuer-
zo de los presupuestos europeos del periodo y 750.000 millones para el plan denomi-
nado Next Generation, que se financiará en los mercados emitiendo deuda europea. Se
trata del plan más ambicioso en la historia de la UE, aunque podría haberse ido un
tanto más allá en lo relativo a la proporción subvenciones-préstamos para evitar que
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ciertos países se vean condenados durante décadas a hacer programas de ajuste de

magnitud desconocida hasta ahora, pagar primas de riesgo de tres dígitos y ver aumen-
tar aún más la desigualdad. Pese a que el diseño del plan no es el más ambicioso po-
sible, supone un avance muy importante y el inicio de la mutualización de cierto tipo
de deuda comunitaria. Y una parte muy relevante de su eficacia dependerá de la cali-
dad de los proyectos que se financien.
Y, una vez superada la crisis, nos encontraremos en un mundo distinto, porque los
efectos económicos de la pandemia a largo plazo serán muy relevantes. Aquí solo cabe
expresar opiniones y no certezas. Parece claro que habrá un retroceso en el proceso de
globalización lo que, si se aprovecha bien y dados los sesgos del propiciado por el
Consenso de Washington (es decir, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mun-
dial y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos), puede ser positivo, dando posi-
bilidades de adaptación específicas a los países que se han visto más perjudicados. Y
también un mayor peso del sector público en las actividades privadas: en las guerras
hasta los neoliberales se convierten al keynesianismo. Las formas de trabajo serán muy
distintas y el mundo será más digital y menos analógico, lo que implica cambios socia-
les, políticos, educativos y jurídicos que se analizan en otras entradas de la Enciclope-
dia. Sus efectos sobre la desigualdad y las generaciones futuras serán el gran reto eco-
nómico de nuestro tiempo.
Julio Segura Sánchez

Académico de Número de la
Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Catedrático de Análisis Económico
28
PANDEMIA: PERSPECTIVA ÉTICA
Las pandemias, como la actual, tienen consecuencias sanitarias, sociales y económicas,

a las que los países deben hacer frente con distintas medidas desde un êthos, desde el
carácter que han ido forjándose antes de la crisis y a lo largo de ella. El presente y el
futuro no se improvisan, sino que se gestan en las decisiones de la vida cotidiana que
van conformando ese êthos. De esto quiere tratar este artículo, de algunos rasgos del
carácter que permitirían construir una mejor sociedad. Pero como, siguiendo a Maquia-
velo, no se trata de soñar utopías, repúblicas imaginarias que nunca han existido y
nunca existirán, lo más prudente es espigar –al modo de Hegel– las mejores tendencias
que han ido surgiendo ante los problemas morales a lo largo de la crisis, y potenciarlas,
debilitando a la vez las negativas. Ojalá que hubiéramos empezado mucho antes.
Evidentemente, el coronavirus ha puesto de nuevo sobre el tapete la fragilidad y la

vulnerabilidad de las personas y de los países, que no somos autosuficientes, sino in-
terdependientes, en el nivel local y en el global. Por eso los países deberían celebrar el
«día de la interdependencia», por decirlo con Barber, porque entonces demuestran su
madurez. En la lucha por la supervivencia no prosperan los más fuertes, los que inten-
tan maximizar el beneficio a toda costa, sino los que apuestan por el apoyo mutuo. En
la elección entre cooperación y conflicto, la primera es mucho más inteligente que el
segundo, nacionalismos e independentismos son letales.
Por eso la ciudadanía en España ha reconocido diariamente a quienes han mostrado una
vez más el poder de la solidaridad, la fuerza transformadora de la compasión, que han
ejercido de modo admirable el personal sanitario, el Ejército, la Policía, la UME, el sector
primario, las empresas que hicieron posible la subsistencia y las que reconvirtieron su
producción para fabricar material sanitario o alimentar a grupos necesitados. Y, por su-
puesto, las organizaciones solidarias que siguieron en la brecha y las familias, auténticas
redes de supervivencia. Sin todos ellos no solo el número de muertes hubiera sido mu-
cho mayor, sino que el sufrimiento hubiera resultado insoportable. En la sociedad «pos-
coronavirus» reconocer el valor de todos ellos de modo fehaciente, y no solo con aplau-
sos en los balcones, debería ir de suyo, como también cultivar el apoyo mutuo.
Pero como en el juego de las decisiones colectivas, los free riders –individuos o países–
son inevitables, es preciso trabajar por una cierta gobernanza global que asuma res-
ponsabilidades por los bienes comunes.
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Ciertamente, que la aparición del virus cogiera desprevenidos a todos los países, sin
fármacos, sin vacunas, desconociendo su forma de actuar, de suerte que la improvisa-
ción ha sido la respuesta generalizada, evidencia que los riesgos son globales, pero no
lo es la preocupación. Tampoco por desafíos inminentes como el actual, que en reali-
dad fue la historia de una muerte anunciada, como tantos otros que quedan a la espe-
ra. La inversión en investigación científica para proteger vidas y el desarrollo de las
medidas para salvarlas debería ser una prioridad.
Como también la consolidación y extensión de la democracia liberal-social, frente a

quienes plantean un falso dilema entre libertad y seguridad. El presunto éxito de un
Estado totalitario como China en salvar vidas de los suyos, estableciendo drásticas me-
didas de control, sugiere la disparatada idea de que los Estados autoritarios son más
eficientes que las democracias para proteger vidas. Cuando lo cierto es que la opacidad
del gobierno chino, que ocultó el surgimiento de la pandemia, multiplicó el número de
muertes. La transparencia democrática es siempre superior al totalitarismo, fomenta el
ejercicio de la libertad y permite además salvar vidas. La opacidad es represora e inefi-
ciente. Algo que es muy importante recordar cuando se está produciendo la Tercera
Ola de Autocratización, que alcanza a 92 países, el 54% de la población global, según
el V-Dem Institute. Cultivar un êthos democrático es imprescindible, desde la defensa
de la dignidad de todas las personas, sin diferencia de edad, capacidad o estatus social.
Tomar como norte esta defensa impidió tener que llegar a «decisiones trágicas» en las
UCIs, excluyendo a priori a los mayores de ochenta años o a los discapacitados. Los
recursos eran escasos, pero planificar y gestionar los disponibles, crear otros nuevos y
derivar pacientes a otros lugares cuando fue necesario salvó muchas vidas sin poner en
peligro otras. La heurística de la dignidad salva vidas y, en este caso, previene además
frente a la gerontofobia, que es un riesgo de presente y futuro. Ocuparse realmente de
los más vulnerables debería caminar en la misma dirección.
Porque no se ha puesto el mismo esfuerzo en evitar las muertes en el Mediterráneo

estos últimos años. No nos han conmovido igual todas las muertes. Aunque bien que
se contratan inmigrantes ahora para recoger las cosechas de las que nadie quiere ha-
cerse cargo. La aporofobia sigue en la entraña, no interesa el que no puede devolver
algo sustancioso a cambio. Por eso no se llevan a cabo proyectos tan bien diseñados
como el de «¡Hogar, sí!», que permitiría acabar con el sinhogarismo. Cuando lo cierto es
que la dignidad de las personas debería ser el hilo conductor de todos los proyectos
presentes y futuros.
Proteger esa dignidad requiere sin ambages la sinergia entre los tres sectores sociales,
el empresarial, el político y el ciudadano.
Ante la crisis social y económica, con aumento de la pobreza, caída y precarización del
empleo, descenso de la productividad, peligro de las prestaciones sociales, la ética y la
responsabilidad de las empresas se hace más necesaria que nunca, y será no solo justo
por su parte, sino también prudente, mostrar su buen hacer. Ciertamente, se habla de
que nos encontraremos ante un nuevo modelo económico y social, que «el capitalismo»
se ha agotado por enésima vez, sin precisar si se trata del capitalismo comunista, el
neoliberal o la economía social de mercado, y sin proponer ningún modelo alternativo.
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PANDEMIA COVID-19
Pero como el que ha mostrado mayor justicia y libertad es el tercero, es una exigencia
de responsabilidad y prudencia que las empresas asuman el papel que les corresponde
en el aumento de la productividad, en la creación de riqueza, material e inmaterial, y
muy especialmente, en la creación de trabajo. En el marco de una economía social de
mercado, que intenta propiciar crecimiento con equidad, como es propio del modelo
europeo de justicia social, la empresa del futuro será social o no será. Acabar con el
hambre, la pobreza y reducir las desigualdades es también una tarea de la actividad
económica.
En este punto, la experiencia del teletrabajo, la teleducación y el «teleocio», que el con-

finamiento ha multiplicado hasta extremos insospechados, los muestra como una posi-
bilidad de transformar el modelo productivo, con ahorro de movilidad, energías y me-
jora del medio ambiente. Es preciso tomarlos en consideración en serio, pero sin
olvidar que la relación personal es insustituible y que no puede ser una excusa para
reducir plantillas.
También el confinamiento ha sido una oportunidad, tal vez desaprovechada, de culti-

var el mundo de la intimidad, aquel del que se habla en primera persona del singular
y al que se tiene un acceso privilegiado. Aunque la interioridad se construye en diálogo
con otros, en último término es cada persona la que ha de hacerse cargo de sí misma,
artífice de su propia vida.
Y llegando ya al sector político, ojalá prenda en esa sociedad «poscrisis» que la respon-
sabilidad es un valor inexcusable. Se habrían ahorrado muertes y sufrimientos si la
Organización Mundial de la Salud hubiera cumplido con su deber de avisar de la pan-
demia a tiempo, ofreciendo protocolos de actuación. Como también si los políticos
nacionales hubieran generado cohesión social desde un proyecto dialogado y compar-
tido, llamado a resolver los problemas acuciantes, en vez de engolfarse en el regateo y
en sus oportunistas disputas ideológicas, mirando por sus votos y no por el bien co-
mún, cultivando la polarización y el conflicto. La sensación de una continua improvisa-
ción en las medidas adoptadas les resta credibilidad, cuando la confianza es el princi-
pal capital social y ético de los países.
Ojalá una ciudadanía madura, una sociedad civil vigorosa, sea capaz de pensar y que-
rer por sí misma, sin dejarse infectar por luchas partidarias, sin alimentarse de argu-
mentarios, consciente de que en esta crisis y en todas las por venir será posible respon-
der con altura humana desde la construcción de un «nosotros incluyente», reacio a la
polarización, pero no solo por el tan manido «egoísmo ilustrado» de que «estamos todos
en el mismo barco», sino porque nos importamos unos a otros. Estos son valores con
futuro, los que se tejen desde la com-pasión y dan razones para la esperanza.
Adela Cortina
Académica de Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Catedrática de Ética y Filosofía Política
Universidad de Valencia
31
PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL
Entre las consecuencias de la pandemia en el ámbito político y social cabe destacar el

fortalecimiento de los Estados, la relocalización, la digitalización y la dualización.
¿Qué consecuencias tienen estas tendencias en el escenario internacional? Claramen-
te la pandemia es un acelerador de tendencias ya conocidas, desgraciadamente ne-
gativas. Si tomamos perspectiva veremos que estamos en el «pico de la curva», el
punto de inflexión, del tránsito de un mundo eurocéntrico y occidentalocéntrico, a
un mundo centrado en Asia, que cancela definitivamente el predominio (la hegemo-
nía) europeo. Una hegemonía que comenzó con las grandes navegaciones de altura
(iberian pioneers) españoles y portugueses, continúa con la Revolución científica del
xvii y la industrial del xix, alcanza su cumbre a comienzos del xx, pero comienza a
involucionar con las dos guerras mundiales (guerras civiles europeas, suicidio de
Europa), que dan lugar a una descolonización (la de los Imperios europeos), pero a
una nueva colonización: la de la misma Europa, por dos potencias extra-europeas
(Estados Unidos y Rusia). Y así comienza la emergencia de los nuevos países, a fina-
les del pasado siglo, que estalla en este, y que continuará. Podemos fijar una fecha
simbólica del «pico de la curva» en abril del 2014 cuando el Financial Times publicó
en su portada que ese mismo año la economía china, medida en PPA, superaría a la
de Estados Unidos.
Y desde entonces el mundo «pivota» hacia Asia, término que utilizaron Obama y Hi-
llary Clinton para aludir al giro estratégico de Estados Unidos, desde el Atlántico (y
Europa), al Pacífico y China, inaugurando así un juego estratégico, entre una poten-
cia declinante y una potencia emergente (trampa de Tucídides), vector geoestratégi-
co que articula el mundo, y del que el presidente Trump es al tiempo causa y efecto.
La totalidad de África y buena parte de Latinoamérica y el Caribe han pivotado tam-
bién hacia China desde el punto de vista económico y comercial. Mientras, Europa
vacila, pues no quiere ni puede abandonar a Estados Unidos, pero tampoco puede
ningunear a China.
Esto estaba todo ocurriendo ya antes de la pandemia, pero esta lo acelera.
1. Para comenzar porque la pandemia no ha sido el Chernobyl de China. Y no tanto

porque gane ella sino porque pierde Estados Unidos. Cierto, China gana algo que
no tenía, que es soft power, ha ganado «el relato», aunque pueda que no se lo me-
rezca, y a pesar de los intentos de Trump de estropearlo. Pero Estados Unidos sí ha
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perdido el relato lamentablemente, hasta el punto de que Trump que iba a ganar
claramente las próximas elecciones, ahora puede que acabe perdiéndolas.
2. En segundo lugar, gana también Asia en su conjunto, mientras pierde Europa. Co-
rea, Japón, Taiwán, Singapur, han gestionado la pandemia de modo mucho más
eficientes y con menor coste que Italia, España, Francia, incluso Reino Unido. Y
Asia gana en dos sentidos. Gana culturalmente, pues el colectivismo asiático se
muestras más eficiente que el individualismo occidental. Y gana por las consecuen-
cias económicas que eso va a tener, pues Asia, que ha sufrido menos, se está recu-
perando antes.
3. En tercer lugar, Rusia muestra a las claras que es una potencia sobrevalorada, «po-
tencia regional», como dijo Obama para gran enfado de Putin. Pues, como decía
Bacon del Imperio español, es un árbol demasiado frondoso para tan escasas raí-
ces. Rusia es un país con enormes debilidades: una demografía casi catastrófica,
un PIB similar al de Italia, pero con 140 millones de habitantes (y una desigualdad
escandalosa), todo ello dependiendo del precio que los mercados marquen al gas
y el petróleo. Pero la crisis del petróleo del 2020 (caída brusca de la demanda e
incapacidad del lobby para reducir la oferta) hunde sus escasos recursos. Algo que,
por cierto, afecta a todos los petro-estados (como Irán, Arabia o Venezuela).
4. Finalmente, la pandemia ha afectado duramente a la UE y, como Rusia, deja claro
que fue un sueño lo que en su momento (crisis de Irak) creyó posible: que podía
ser una alternativa soft a la hegemonía americana. No va a serlo, porque no puede,
y además porque no quiere, no tiene esa ambición. La UE puede ser un actor, lo es
sin duda, pero mediando entre Estados Unidos y China, haciendo de hombre bue-
no, go-between. Pero cuidado: comprendiendo a China y frenando a Estados Uni-
dos, pero siempre al lado de los americanos. En el fondo, si Estados Unidos es el
policía malo, la UE es el policía bueno.
La UE ha sido un gran éxito histórico, pero desde al menos el año 2004, se le acu-
mulan una crisis tras otra. No había acabado de digerir la ampliación (que se hace
evidente en Hungría y Polonia), y tras el fracaso del non nato Tratado Constitucio-
nal (rechazado por Francia y Holanda), se enfrenta a la Gran Recesión, tras ella la
crisis de los refugiados, luego el Brexit y, finalmente, la pandemia. Todo ello le
lleva a perder momentum, inercia positiva. Y las tensiones internas se aceleran.
Añadamos el confuso papel de la UE en la lucha contra el virus pues no tiene com-
petencias. De ahí, tres consecuencias.
a) Una respuesta inicial de agresivo neo-nacionalismo con cierre de fronteras

Schengen, requisas de material y falta de colaboración. La reacción «natural» es
un regreso al Estado, a la soberanía, y no a la solidaridad.
b) En segundo lugar, se refuerza la tendencia a hacer de la UE una unión de Esta-
dos y no una fusión de soberanías. Y el carácter inter-estatal debilita a la Comi-
sión y potencia al Consejo (y margina al Parlamento).
c) Finalmente, y desde el punto de vista económico, la pandemia es un shock si-
métrico, pero con fuerte impacto asimétrico. El sur depende más del turismo,
del ocio; está mucho más endeudado; y el teletrabajo está más extendido en el
norte. De modo que la economía del norte sufre menos y se recupera antes.
Todo ello acentúa la diferencia norte-sur, que ya se arrastraba desde la Gran
Depresión, y el norte ve un serio riesgo moral en ayudar al sur, mientras este
34
PANDEMIA COVID-19
insiste en la necesidad de mutualizar la deuda. [No obstante, la percepción social

de la respuesta de la UE ante las secuelas económicas de la pandemia ha mejo-
rado sensiblemente tras el acuerdo alcanzado en la «cumbre» del pasado mes de
julio].
5. Finalmente, Latinoamérica, al igual que África, muestra sus debilidades una vez
más. No está ni se la espera, ni es problema para el resto, ni tampoco solución, de
modo que resulta irrelevante. Y a la crisis política y económica, que ya vivía, se une
la sanitaria.
En resumen, aceleración poderosa de tendencias ya conocidas, pero que llevan a un

mundo más centrado en Asia, más inestable políticamente, tanto dentro como fuera de
los Estados / países, y más desigual e injusto económicamente. Un evento desgraciado
como la pandemia no podía tener consecuencias positivas.
Emilio Lamo de Espinosa

Académico de Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Catedrático Emérito de Sociología
Presidente del Real Instituto Elcano
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PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA
Dicen los autores clásicos que el Derecho de excepción actúa contra tenorem rationem
(Paulo). Así pues, es un Derecho ocasional, cuyo único objeto es regular situaciones
anómalas y carece por ello de fuerza expansiva. Esta es la primera y principal conse-
cuencia jurídica de la multitud de normas (demasiadas, como siempre) aprobadas a
partir de la declaración por el Gobierno del estado de alarma (R. D. 436/2020), varias
veces prorrogado y aplicado después en un ámbito territorial limitado (R.D. 900/2020).
Las normas excepcionales pierden no solo validez y eficacia, sino también legitimidad,
cuando termina la situación de emergencia. Cualquier pretensión de prolongar su letra
o su espíritu más allá de las circunstancias que las justifican (en este caso, la pandemia
derivada de la COVID-19) resulta inaceptable desde el punto de vista del Estado cons-
titucional. Hecha esta advertencia, compartida por cualquier jurista serio, cabe apuntar
algunas pinceladas sobre las cuestiones constitucionales –en sentido amplio– que plan-
tea esta situación insólita. Se trata, claro está, de un simple índice de materias que de-
ben ser objeto de estudio con rigor y mesura: las palabras gruesas contribuyen al des-
asosiego de una sociedad ya muy alterada en el disfrute de su paz jurídica. Por razones
obvias, las referencias doctrinales remiten a colaboraciones en los medios, blogs, deba-
tes por vía telemática, monográficos de urgencia en revistas jurídicas (entre ellas, El
Cronista y El Notario del siglo xxi) y fórmulas similares. Está pendiente todavía un aná-
lisis en profundidad: el «modesto» estado de alarma (art. 116 CE y L. O. 4/1981) solo
había suscitado cierto interés a propósito de los controladores aéreos y ahora, en cam-
bio, es el tema de nuestro tiempo en el ordenamiento jurídico español, con repercu-
sión en todas las ramas del Derecho. Vamos a distinguir:
A) Respecto del Estado social:
–– La Constitución económica (también la europea, no se olvide) exige libertad de

empresa en el marco de la economía de mercado (art. 38 CE), sin perjuicio de ha-
bilitar a los poderes públicos con los instrumentos propios del Estado de Bienestar
(título VII), seña de identidad de la democracia constitucional a estas alturas del
siglo XXI. En términos muy expresivos de Muñoz Machado, cada uno puede esco-
ger «la cantidad de Estado» que prefiera dentro del límite insuperable que impone
la Norma Fundamental. Por lo demás, la tentación (aunque sea hipotética) de plan-
tear la titularidad y/o la gestión pública de empresas y servicios exige hacer cuentas
y no bastan los discursos inspirados por ideologías fallidas.
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–– Por la misma razón, habrá que examinar con prudencia los efectos económicos de
la «renta mínima» universal, la política sobre alquiler de viviendas o la multiplicación
de subvenciones. Las perspectivas son muy preocupantes, porque también hay de-
rechos fundamentales en juego, cuya ponderación debe aquilatarse al máximo. La
interpretación por jueces y tribunales, especialmente por el Tribunal Constitucional,
acerca de la proporcionalidad de las medidas adoptadas y de los principios cone-
xos de adecuación e intervención mínima (V. Álvarez) es una clave jurídica que
resulta aventurado anticipar. Lo mismo ocurre, por supuesto, con las medidas pos-
teriores al Derecho de excepción.
–– En este contexto, las propuestas renovadas para «elevar» de rango algunos «princi-
pios rectores de la política social y económica» (ante todo, el art. 43, derecho a la
salud) incurren una vez más en el deseo imposible de «hacer cosas con palabras».
Ni es el momento para un debate sobre reforma constitucional, ni abrir el amparo
a ciertos derechos hoy excluidos cambia para bien o para mal el panorama sanita-
rio; si acaso, puede tener el efecto negativo propio de las expectativas insatisfechas.
B) En cuanto al Estado democrático:
–– Primero, la adecuación del estado de alarma como instrumento jurídico para hacer
frente a la crisis. El art. 4 de la Ley 4/1981 lo deja muy claro, en principio: «altera-
ciones graves de la normalidad», entre ellas: «b) crisis sanitarias, tales como epide-
mias...» Las autorizaciones al Gobierno por parte del Congreso de los Diputados se
han producido en tiempo y forma, si bien con mayorías políticas sorprendentes (lo
cual es jurídicamente irrelevante). El problema reside en la afectación (hecho con-
cluyente: patente, incuestionable) de algunos derechos fundamentales. La Ciencia
del Derecho vive bajo la tiranía de los conceptos jurídicos indeterminados, imposi-
bles de reducir a la homogeneidad a pesar de brillantes interpretaciones doctrina-
les. El impacto del estado de alarma sobre el art. 19 CE (libertad de residencia y
circulación) ¿es una suspensión o una mera limitación? Los efectos prácticos son los
mismos, pero la exigencia de cumplir con los derechos humanos es inherente al
respeto que se debe a sí misma una democracia constitucional. Predominan entre
los constitucionalistas las opiniones críticas (por todas, M. Aragón Reyes: «exorbitan-
te»), aunque no faltan defensores del criterio gubernamental (P. Cruz Villalón,
T. Quadra-Salcedo). Parece dudoso que algunas prohibiciones tengan cobertura
jurídica suficiente. El TC tendrá que pronunciarse en su día, y en la primera opor-
tunidad (indirecta: amparo no admitido a trámite por causa del derecho de mani-
festación) dejó patente que los criterios no son unánimes. Veremos cómo se inter-
preta la prudente fórmula «estrictamente indispensables». La opción por el estado de
excepción, impecable desde el punto de vista de la suspensión de derechos, carece
de idoneidad en términos objetivos: está concebido para alteraciones de orden pú-
blico de naturaleza política. El debate es muy relevante para el futuro del Estado
democrático. Habrá que plantearlo a fondo y sin reservas mentales.
–– Sobre las relaciones entre Gobierno y Parlamento, la rectificación ha llegado más o
menos a tiempo. Frente al «cierre» de los primeros días (política y jurídicamente
difícil de justificar), el Congreso de los Diputados ha pasado a funcionar casi con
normalidad, en el Pleno y en algunas Comisiones. Una vez más, el Senado ha per-
dido la oportunidad de ejercer su condición de Cámara territorial, aunque la Comi-
sión General de las Comunidades Autónomas celebró una sesión con escasa reper-
38
PANDEMIA COVID-19
cusión pública. Como siempre, el problema no son las normas, sino la falta de
voluntad política.
–– No hay Estado democrático sin libertad de expresión. Nunca hay buenos argumen-
tos para eludir la crítica social y política o para orientar las preguntas en una rueda
de prensa o para inaplicar la Ley de Transparencia. El límite de esta preciada liber-
tad es únicamente el Código Penal, y ahí debe tener soporte la lucha contra las
fake-news, una secuela lamentable de las tecnologías de la comunicación, pero no
por ello susceptible de censura ni de controles preventivos. Para sancionar los de-
litos está la jurisdicción penal.
–– Aplazar elecciones ya convocadas parece una medida sensata y proporcionada,
aunque su cobertura legal sea imprecisa. Véase, como ejemplo negativo, la celebra-
ción de la primera vuelta de las elecciones locales en Francia; la segunda no llegó
a celebrarse en la fecha prevista.
C) Acerca del Estado de Derecho
–– Fuentes del Derecho, seguridad jurídica, jerarquía de las normas: si ya el decreto-ley

tiene límites infranqueables (86 CE) más todavía lo tienen las diversas manifestacio-
nes de la potestad reglamentaria, en particular las órdenes ministeriales, cuyo ínfi-
mo rango no permite regular situaciones más allá del Derecho de la organización
administrativa. Es muy probable que no todas las disposiciones (confusas y prolijas,
como de costumbre) dictadas durante el estado de alarma superen un test de iden-
tidad. No solo es cuestión de técnica normativa, sino de calidad democrática del
ordenamiento jurídico.
–– El llamado (exageradamente) colapso de la Justicia exige soluciones eficaces a par-
tir de un alto grado de consenso, político y profesional: una resolución tardía con
todas las garantías es mejor que una solución precipitada que puede dar lugar a un
aluvión de recursos.
–– Es más que probable una carga adicional de trabajo para todos los órganos jurisdic-
cionales derivada de situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia del Derecho
de excepción. Unos pocos ejemplos: prevaricación y, en el extremo, homicidio in-
voluntario, en la jurisdicción penal; «fuerza mayor» para la responsabilidad patrimo-
nial o error de prohibición sobre sanciones administrativas, en el contencioso-ad-
ministrativo; múltiples y muy serios problemas (ERTE y un largo etcétera) en la
rama social de la jurisdicción; testamentos y contratos en el ámbito civil.
D) En materia de organización territorial:
–– El estado de alarma ha supuesto el impacto más significativo en la división vertical

de poderes desde que entró en vigor la Constitución de 1978. Sorprendentemente,
ha sido mucho más relevante para las competencias autonómicas que la aplicación
reciente del art. 155. A pesar de expresiones poco afortunadas como «mando único»,
el Gobierno (en sus múltiples y confusas formaciones orgánicas) ha ejercido las atri-
buciones excepcionales sin resistencia jurídica alguna, y con menos protestas políti-
cas y mediáticas de las que cabía imaginar. Algunas Comunidades gobernadas por
partidos de ámbito nacional han sido incluso más reivindicativas que Cataluña o el
País Vasco. El caos inicial derivó tras la declaración de alarma en una política más o
menos acertada, pero coherente desde el punto de vista territorial. No obstante, la
39
etapa llamada de «cogobernanza» pone de manifiesto la fragilidad de los mecanismos

de coordinación: lo sabíamos hace tiempo y lo hemos comprobado en el peor mo-
mento. Si falta voluntad para el diálogo político, ningún instrumento jurídico es
adecuado. Ojalá aprendamos la lección para el futuro. En el ámbito internacional,
salen reforzadas las instituciones con soberanía (es decir, los Estados) frente a los
ámbitos supra e infraestatales. La pandemia es universal por definición, pero la res-
puesta ha sido rigurosamente estatal, cada uno con sus singularidades.
–– Una última cuestión: a mayor gloria de Javier de Burgos, la provincia vuelve a con-
tar (aunque sea de forma efímera) como ámbito territorial de las políticas públicas
y no solo como circunscripción electoral. Un aval insospechado para las opiniones
provincialistas frente a sus adversarios por razón de nacionalismo o de eficiencia
económica.
Después de la COVID-19, volverá la normalidad jurídica. Quien pretenda cambiar las

reglas del juego tiene a su disposición los procedimientos previstos para la reforma
constitucional. Pero debe quedar muy claro que, en una sociedad civilizada, antes, du-
rante y después del estado de alarma los ciudadanos y los poderes públicos «están su-
jetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico» (art. 9.1 CE).
Benigno Pendás
Académico de Número y Vicepresidente de la
Catedrático de Ciencia Política de la Universidad CEU-San Pablo
Ex Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
40
PANDEMIA: PERSPECTIVA LABORAL
El Gobierno declaró el estado de alarma en todo el territorio nacional por R.D. 463/2020,

de 14 de marzo, prorrogado con la preceptiva autorización parlamentaria en sucesivas
ocasiones (art. 116.2 CE) y con ámbito territorial limitado por R.D. 900/2020. La decla-
ración del estado de alarma tuvo un inmediato impacto restrictivo de la libertad cons-
titucional de circulación de las personas por las vías de uso público, que no alcanzó a
los desplazamientos individuales a los lugares de trabajo, profesionales y empresariales
para la realización de las prestaciones correspondientes, y el retorno a la residencia
habitual. Limitó la libertad constitucional de empresa y el derecho constitucional al
trabajo prestado presencialmente en numerosos sectores de actividad, lo que redundó
en la intensidad de la restricción del derecho de libre circulación. Al tiempo, las medi-
das decretadas mantuvieron la obligación de trabajar presencialmente, o la ampliaron,
en sectores y actividades esenciales, y recurrieron a contrataciones y reincorporaciones
de personal excepcionales al reforzar el sistema nacional de salud y el de servicios so-
ciales, también al asegurar el abastecimiento de bienes de primera necesidad para la
población.
La severa contención de la actividad económica puso en tensión los instrumentos y

normas del Derecho del Trabajo (DT) y tuvo el efecto inmediato de un crecimiento del
desempleo fulgurante y altísimo en la segunda quincena del mes de marzo –cerca de
un millón de puestos de trabajo destruidos en catorce días– lo que nos devolvió de un
golpe a la profunda crisis financiero-económica de 2008, de la que nos ha separado la
rapidez de la devastación laboral producida por la COVID-19.
El DT ha demostrado contar con instrumentos flexibles y eficaces para enfrentarse a

esta situación inédita, algunos procedentes de la reforma de 2012 y otros de mayor
antigüedad en nuestro ordenamiento. Ha necesitado, no obstante, del dictado de una
serie de disposiciones extraordinarias para afrontar las consecuencias laborales de la
pandemia y adaptar parcialmente su funcionamiento y sus funciones a una situación
de emergencia nunca vivida e imprevisible.
En la crisis sanitaria, el DT no se ha comportado como un Derecho «de» la emergencia,

que introduce reformas normativas con proyección de futuro para atenderla. A diferen-
cia de las emergencias provocadas por las crisis económicas del pasado siglo y por la
financiera global de la primera década de este, el DT ha desarrollado en esta medidas
extraordinarias temporales para amortiguar sus efectos para empresas y trabajadores
41
en una emergencia cotidiana y, en principio, efímera. No ha sido un Derecho «de» la

emergencia, sino un Derecho «en» la emergencia en tiempo real.
Ese DT en la emergencia se configuró inicialmente con un carácter complementario

para afrontar las consecuencias empresariales, laborales y sociales de la gravísima cri-
sis sanitaria. Evolucionó durante la mayor extensión de la pandemia hacia su utiliza-
ción cuestionable como instrumento de consecución de la finalidad esencial del esta-
do de alarma, la limitación de la libertad de circulación de los ciudadanos, al imponer
la «hibernación» de la economía a través de un permiso retribuido recuperable de
disfrute obligatorio entre los días 30 de marzo y 9 de abril para los trabajadores por
cuenta ajena presenciales de actividades no esenciales (R.D.L. 10/2020, de 29 de mar-
zo, «con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha con-
tra el COVID-19»).
En todo caso, el DT ha manifestado su condición estratégica ante la magnitud de la

crisis. Su papel reequilibrador y de tutela de las personas trabajadoras se ha visto refor-
zado notablemente en la emergencia, con la ayuda de técnicas del Derecho de la Segu-
ridad Social. El DT en la emergencia ha resultado del conjunto medidas laborales ex-
traordinarias urgentes aprobadas por hasta diez DL sucesivos –8/2020; 9/2020; 10/2020;
11/2020; 12/2020; 13/2020; 15/2020; 16/2020; 17/2020; y 18/2020– que tienen fecha
prevista, incierta o cierta de caducidad, aquella vinculada a la finalización del estado de
alarma. No son solo normas laborales de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1
CE). Son normas legales de «medidas excepcionales» que han actuado, como el propio
decreto de declaración del estado de alarma, en el campo de la aplicabilidad de nor-
mas con rango de ley, y en ocasiones reglamentarias, existentes en el ordenamiento
jurídico, alterando, particularizando o excepcionando temporalmente los requisitos y
condiciones de su aplicación para flexibilizarla ante la urgencia de la crisis sanitaria.
Han creado también normas nuevas con igual finalidad excepcionadora o particulariza-
dora, que vinculan su vigencia a las causas que las ocasionan, el estado de alarma y la
excepcionalidad sanitaria, aunque en su evolución última esas normas se hayan ido
desvinculando de aquel incluyendo medidas para después de su finalización, también
de vigencia limitada.
Esa serie de normas excepcionales de urgencia no contienen reforma alguna del ordena-
miento laboral llamada, en principio, a permanecer. Son normas transitorias en la emer-
gencia, sujetas a un elevadísimo ritmo de sucesión normativa, que no siempre han ase-
gurado la certeza del Derecho, dejando lagunas e imprecisiones a una interpretación que
en la emergencia no pudo unificarse por el órgano judicial que tiene la atribución cons-
titucional de hacerlo. La litigiosidad ulterior exigirá una gran agilización procesal tras la
excepcionalidad, a la que defectuosamente ha tratado de responder el R.D.L. 16/2020.
El DT en la emergencia es un Derecho abierto e inacabado. Sus normas excepcionales

se han reformado con profusión entre sí para adaptarse a la evolución de la crisis sani-
taria, pero también para interpretar las anteriores y para corregir sus insuficiencias y
defectos, siempre con nuevas vigencias limitadas.
Pese a ello los R.D.L. 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 17 /2020 han sido convalidados por
el Congreso de los Diputados, que ha decidido tramitarlos como leyes por el procedi-
42
PANDEMIA COVID-19
miento de urgencia. Esa tramitación pudiera indicar una posible voluntad de incorpo-
ración al ordenamiento jurídico laboral ordinario de algunas de sus técnicas con voca-
ción de permanencia.
Este Derecho con valor de ley se ha completado por el Derecho de fuentes infralegales
de las autoridades competentes delegadas del Gobierno para el ejercicio de las funcio-
nes previstas en el Real Decreto de declaración del estado de alarma a fin de garantizar
la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la
protección de personas, bienes y lugares (art. 11 L.O. 4/1981). Ese Derecho menor de
las autoridades competentes delegadas, igualmente urgente, integrado por numerosísi-
mas órdenes, instrucciones y resoluciones ministeriales, ha seguido la evolución de la
famosa curva de la pandemia, por lo que ha sido objeto de modificaciones y rectifica-
ciones sucesivas.
Ha prescindido este Derecho en la emergencia de la negociación colectiva, fuente típi-

ca del DT, quizá por la propia urgencia de sus soluciones excepcionales, el cierre de
los lugares de trabajo, y el recurso a mecanismos y fondos públicos, lo que ha acentua-
do la estatalidad del DT y marginado excesivamente la potencialidad de la autonomía
colectiva para acordar medidas de flexibilidad interna temporales de contenido diverso
(tiempo y condiciones de trabajo, protocolos de prevención de riesgos de contagio en
el trabajo) más adaptadas a los sectores y empresas y a sus circunstancias concretas. El
diálogo social, que no había tenido un papel relevante en la adopción de la mayoría de
estas normas extraordinarias en el confinamiento, ha fructificado en el desconfinamien-
to en un Acuerdo Social en Defensa del Empleo, firmado el 11 de mayo por el presiden-
te del Gobierno, los secretarios generales de CCOO y UGT, y los presidentes de CEOE
y CEPYME. Dicho Acuerdo ha sido incorporado en su literalidad al R.D.L. 18/2020.
En el plano puramente aplicativo ese Derecho que ha sobrevolado el estado de alarma,

utilizando sus técnicas, ha precisado de procedimientos y resoluciones administrativas
masivas.
La lógica de su aplicación no ha descansado institucionalmente en la tutela judicial

efectiva en defensa de derechos e intereses legítimos –establecidos servicios esenciales
en el orden jurisdiccional social (art. 24.1 CE)–, cuanto en mecanismos de tutela admi-
nistrativa, esencialmente de las Administraciones laborales en la pieza estrella de los
expedientes de regulación temporal de empleo por fuerza mayor y de las prestaciones
por desempleo, de la Seguridad Social en su acción protectora, y de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social en materia de prevención de riesgos laborales.
La referencia de la crisis financiero-económica de 2008 ha estado presente para abor-

dar esta con instrumentos diferentes. Aquella crisis se saldó con extinciones contractua-
les y despidos y la salida masiva de trabajadores hacia el desempleo e impuso «recor-
tes» en la inversión pública en sanidad y en investigación científica para cumplir el
objetivo europeo de control del déficit. El Derecho creado en esta emergencia ha efec-
tuado un reparto más equilibrado de sacrificios entre el Estado, los empresarios y los
trabajadores.
43
El principio de ordenación de este conjunto de medidas excepcionales temporales ha

sido el mantenimiento del empleo para evitar despidos y un impacto negativo estruc-
tural sobre el empleo.
A este fin este DT se ha valido del trabajo a distancia o remoto, en su modalidad de

teletrabajo, como técnica preferente, aunque no exclusiva, para mantener el trabajo
durante el confinamiento, que ha extendido hasta el límite de sus posibilidades, salvo
en los servicios esenciales presenciales, imponiendo su utilización obligatoria para las
empresas, en términos de razonabilidad y proporcionalidad, y para los trabajadores, a
quienes, de otra parte, el teletrabajo permite atender el incremento excepcional de la
necesidad de cuidado familiar por el cierre temporal del sistema educativo presencial.
El trabajo a distancia u otras medidas alternativas de mantenimiento del empleo garan-
tes de la salud de los trabajadores y de la salud pública han sido declaradas prioritarias
frente a la cesación temporal o reducción de la actividad. Este Derecho en la emergen-
cia ha facilitado la conciliación del trabajo presencial, y con ello su mantenimiento, y el
cuidado de familiares, no solo por causa del sistema educativo, también por circunstan-
cias excepcionales relacionadas con la transmisión comunitaria del virus. Ha reconoci-
do temporalmente derechos excepcionales de acceso a la adaptación del horario y/o a
la reducción de jornada.
Ante la imposibilidad de mantener el trabajo, el legislador gubernamental ha recurrido

a medidas de flexibilidad interna, cuya utilización ha facilitado jurídica y económica-
mente a las empresas –con exenciones en las cotizaciones sociales–, atendiendo a la
situación de los trabajadores con prestaciones extraordinarias de desempleo. Los expe-
dientes de regulación temporal de empleo han sido la institución elegida para producir
el ajuste temporal de las plantillas mediante suspensiones de contratos y reducciones
temporales de jornadas por fuerza mayor temporal, total o parcial, causada por el cese
de actividad decretada por el estado de alarma, por la falta de suministros impeditivos
de la actividad empresarial, y por las situaciones urgentes y extraordinarias debidas al
contagio de la plantilla o a la adopción de medidas de aislamiento preventivo por la
autoridad sanitaria; y por causas empresariales económicas, técnicas, organizativas y
productivas ligadas a la COVID-19. La aplicación de estas medidas extraordinarias se
ha condicionado, en el caso de los ERTEs por fuerza mayor, al cumplimiento por las
empresas de un compromiso de mantenimiento del empleo de las personas afectadas
de seis meses de duración desde la fecha de reanudación de su actividad y de su rein-
corporación total o parcial y progresiva en la fase de desconfinamiento. Su incumpli-
miento comporta la obligación de devolución de la totalidad del importe de las cotiza-
ciones empresariales exoneradas, con el recargo y los intereses de demora
correspondientes. Se estima que los ERTEs han cubierto a unos 3.500.000 de trabajado-
res, de los que más de un 85 % se han tramitado por fuerza mayor.
El compromiso empresarial de mantenimiento del empleo se ha reforzado con el man-

dato legal –de efectos muy controvertidos– de que la fuerza mayor y las causas econó-
micas, técnicas, organizativas y de producción «no se pueden entender como justifica-
tivas de la extinción del contrato de trabajo ni del despido» (art. 2 R.D.L. 9/2020). Pero
la norma, vigente hasta el 30 de junio de 2020, no ha prohibido los despidos por esas
causas, ni ha establecido una moratoria para que las empresas puedan efectuarlos,
como hizo alguna legislación comparada.
44
PANDEMIA COVID-19
El empleo temporal ha sido de nuevo el peor tratado en esta extraordinaria crisis sani-
taria. De los empleos destruidos en la segunda quincena del mes de marzo, dos de
cada tres eran temporales, produciéndose el ajuste de la crisis, como siempre en nues-
tro modelo productivo, operando la patología previa de la contratación temporal. El
legislador de urgencia ha tratado de amortiguar ese efecto con el mandato adicional de
mantenimiento de los contratos temporales sujetos a expedientes de regulación de em-
pleo suspensivos, incluidos los contratos formativos, de relevo e interinidad. La consi-
deración legal del tiempo de su suspensión como tiempo neutro abre un paréntesis en
el cómputo de su duración máxima, y en la de su período de referencia equivalente al
periodo suspendido, que se reanudará con el retorno a la actividad.
No impiden esas medidas excepcionales, con las que el DT ha cumplido su papel tute-
lar del trabajo en la emergencia, otras que hayan podido alcanzarse a través de la ne-
gociación colectiva en las empresas, especialmente en la utilización flexible del tiempo
de trabajo manteniendo la retribución o reduciendo esta conservando el empleo, pro-
movidas por la mayoría de las legislaciones europeas.
El DT en la emergencia apenas ha actuado sobre la prevención de riesgos laborales,

cuestión de enorme calado en el trabajo presencial ante la velocidad de propagación
de contagio del virus por contacto personal. Lo ha hecho a través de órdenes e instruc-
ciones del Ministerio de Sanidad y de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Los abnegados profesionales sanitarios de nuestro país han pagado con sus vidas y su
salud, en porcentajes estremecedores, la falta de protección adecuada frente a ese ries-
go en su trabajo. Han sido numerosas las decisiones cautelarísimas y cautelares, y ya
sobre el fondo, de la jurisdicción social –y en algún caso relevante de la jurisdicción
contencioso-administrativa– ordenando a las autoridades sanitarias y a los empresarios
la debida protección de los profesionales mediante equipos de protección individual,
no siempre cumplidas por falta de disposición de esos medios.
Cuando el desconfinamiento finalice y alcancemos la «nueva normalidad» –un verdade-

ro oxímoron–, las relaciones laborales se someterán al DT ordinario, salvo algunas
normas laborales aprobadas en la emergencia que tienen prevista una duración limita-
da más prolongada.
Algunas de las instituciones de este Derecho en la emergencia tendrán asegurado su

futuro, como el trabajo a distancia, que ha puesto de manifiesto los beneficios de la
innovación y la capacidad tecnológica del país. El trabajo no presencial ha demostrado
su importancia en la modernización y en el futuro del trabajo, en que ha de contar con
una regulación institucionalmente más diversificada y completa.
Los instrumentos de flexibilidad interna serán igualmente necesarios cuando se inicie

el período de reconstrucción de esta gran catástrofe. Prolongados los ERTEs hasta el 30
de junio, es más que probable la necesidad de su mayor duración, y de sus beneficios
para empresas y trabajadores. Pero ¿cómo se afrontará la tarea de amortiguar el ex-
traordinario impacto de la crisis sanitaria en el desplome de la economía y en la pérdi-
da de tejido productivo y pavorosa de empleo? ¿Hasta dónde llegará nuestra capacidad
de gasto y de endeudamiento público? ¿Y Europa? Los efectos de la crisis sanitaria no
45
serán efímeros y en la reanudación de la normalidad las cosas tampoco serán como

antes. Habremos de recurrir al valor estratégico del DT, del diálogo social; a su función
y razón de ser tutelar de las personas trabajadoras, y a situar en la centralidad del de-
bate político y social la reforma de su norma epicéntrica, el Estatuto de los Trabajado-
res, después de cuarenta años de vida, para que cumpla la función prevista por la Cons-
titución (art. 35.2) en la reconstrucción.
BIBLIOGRAFÍA
Sala Franco, T.; Velasco Paños, M.: Guía práctica de las medidas laborales extraordina-
rias adoptadas frente a la crisis sanitaria del Covid-19. Valencia: Tirant lo Blanch,
2020.
VV. AA.: «El Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ante la pandemia de CO-
VID-19», en Derecho de las Relaciones Laborales, 4, monográfico (2020).
María Emilia Casas Baamonde

Académica electa de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Presidenta Emérita del Tribunal Constitucional
Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Complutense
46
PANDEMIA: PERSPECTIVA MÉDICA
Las enfermedades se clasifican, de acuerdo con sus características, de varios modos.

Uno, muy clásico, es dividirlas en agudas y crónicas. Se encuentra ya en la literatura
hipocrática. Otro es diferenciar las que afectan a individuos aislados de las que se ex-
tienden por poblaciones. En este último caso, puede suceder que estén presentes en
un medio de modo continuo, en cuyo caso hablamos de enfermedades endémicas, o
que se extiendan por toda o por una parte importante de la población, pero de forma
aguda, discontinua o intermitente. En este caso se habla de enfermedades epidémicas.
Cuando una epidemia afecta no a una población concreta, sino que invade el globo
entero, se habla de pandemia.
La etiología o causa de esas enfermedades puede ser muy variada. Las hay infecciosas,
metabólicas, debidas a factores genéticos, etc. Aquí vamos a ocuparnos solo de las en-
fermedades infecciosas. Estas pueden ser agudas o crónicas, epidémicas, endémicas y
pandémicas. Las enfermedades infecciosas son consustanciales a la propia estructura
de la vida sobre la tierra. Esto se debe a un problema que solo en los últimos dos si-
glos ha comenzado a verse con alguna claridad. Se trata del hecho de que todo ser
vivo necesita un medio adecuado para nacer, crecer y reproducirse. El ser vivo, por
tanto, solo alcanza su estabilidad vital en su medio propicio. Esta idea del medio de los
seres vivos, que hoy puede parecer trivial, no empezó a cobrar relevancia teórica más
que en la segunda mitad del siglo xix, cuando el médico y naturalista Ernst Haeckel
publicó, en 1866, su libro Morfología general de los organismos. En él introdujo el tér-
mino «ecología», que vincula indisolublemente la «vida» con el «medio» (Umwelt), de tal
modo que cuando el medio resulta inadecuado para un ser vivo, este desaparece, mue-
re. Lo cual significa que no es correcta la tesis, vigente durante la mayor parte de la
Historia occidental, de que el ser humano está dotado de una condición ontológica
completamente distinta de la del medio en que habita. Aún a finales del siglo xviii po-
día afirmar Kant que el ser humano es «fin» en sí mismo, en tanto que la naturaleza
tiene solo la condición de «medio», del que puede disponerse a discreción. El ser hu-
mano, dada su condición de fin, está dotado, dijo Kant, de «dignidad», a diferencia de
los demás seres de la naturaleza, que no tienen otro valor que el de su «precio». Ha sido
durante el último siglo cuando ha ido abriéndose paso la idea de que si el ser humano
está dotado de dignidad, y si para ejercerla necesita encontrarse en un medio adecua-
do, este no puede ser visto como una mera mercancía que se compra y se vende, sino
que ha de participar también en alguna medida de la condición de fin en sí mismo.
Este es el origen de todo el movimiento ecológico operado en la última centuria.
47
Era necesaria esta introducción para enfocar en sus justos términos el tema de las en-
fermedades epidémicas, y con más razón el de las pandémicas. Por más que pueda
parecer extraño, las epidemias no se han dado siempre en la Historia humana, aunque
solo sea porque para que puedan existir es necesario que los individuos se concentren
en poblaciones y vivan hacinados, lo cual parece que no se dio en las primeras etapas
de la humanidad. La concentración urbana comenzó con la denominada «revolución
neolítica». De la vida nómada propia del paleolítico se pasó a otra sedentaria, propicia-
da por el descubrimiento de dos técnicas fundamentales, el cultivo de la tierra y la
domesticación de los animales. En los poblados neolíticos los seres humanos vivieron
en íntima relación con los animales, convertidos en ayuda fundamental para el cultivo
de la tierra y en suplemento proteico en su alimentación.
La revolución neolítica alteró los ecosistemas de muchas especies animales. En epide-

miología se denomina «reservorio» al ser vivo en que un determinado microorganismo
crece y se multiplica sin causarle enfermedad. Caso de ser «susceptible» y enfermar, el
sistema inmunitario reaccionará intentando destruir al intruso, que por tanto no podrá
convertirse en «huésped». Cuando los reservorios se encuentran en la proximidad de
especies susceptibles, se hace posible el contagio, bien por contacto directo, bien a
través de los llamados «vectores». Si el contagio no afecta a individuos aislados sino a
poblaciones, la enfermedad cobra carácter «epidémico».
Esta breve descripción de lo que cabe llamar la «historia natural» de la enfermedad epi-
démica permite deducir varias conclusiones de gran relevancia. La primera, que los
microorganismos patógenos no lo son para todas las especies sino solo para algunas,
las susceptibles. La segunda, que los gérmenes viven y se reproducen por lo general en
especies no susceptibles, que se convierten de ese modo en su «medio» adecuado. En
ellas el huésped y el hospedador viven en equilibrio «ecológico». La tercera es que la
infección epidémica se debe siempre a la alteración de ese equilibrio. Esto último pue-
de producirse por varias vías. Una, la proximidad entre los animales que hacen de re-
servorios y los individuos de especies susceptibles. De lo que cabe concluir que las
infecciones epidémicas (hay epidemias no infecciosas) son debidas, por lo general, a la
alteración o ruptura de los equilibrios ecológicos. Pero como los espacios ecológicos
no están perfectamente delimitados, es frecuente la invasión por una especie del terri-
torio de otra. Es el proceso de «lucha por la existencia» que describió Darwin. Su térmi-
no será el logro de un nuevo equilibrio en el organismo mejor dotado, una vez que
haya hecho desaparecer al rival.
Si la especie humana se caracteriza por algo, es por su capacidad para invadir espacios
propios de otras especies vivas. Su peculiar inteligencia le permite extender su domi-
nio al conjunto de la naturaleza, haciendo del medio (Umwelt) un mundo (Welt). De
ahí a considerar que todas las otras especies biológicas han de estar a su servicio no
hay más que un paso. Y si algunas de ellas amenazan su integridad física, la táctica
apropiada será el exterminio, su erradicación. Durante muchos siglos, eso no pasó de
ser un deseo imaginario e irreal. Pero con la aparición hace ahora ciento cincuenta
años de los medicamentos llamados «quimioterápicos», y, sobre todo, a mediados del
siglo xx, de los «antibióticos», el ser humano creyó llegada la hora de hacer realidad su
vieja aspiración: erradicar todos sus gérmenes potencialmente patógenos de la faz de
la tierra. Aún recuerdo la sorpresa que me produjo la predicción que oí a Gregorio
48
PANDEMIA COVID-19
Marañón el año 1949, en plena euforia de la naciente era antibiótica, de que se acerca-
ba la fecha en que la parte dedicada a las enfermedades infecciosas desaparecería de
los libros de Medicina, una vez erradicados de la faz de la tierra todos los microorga-
nismos patógenos para la especie humana.
Huelga decir que Marañón se equivocó. Pero no fue solo él. Su error lo compartía toda
la cultura occidental. En el fondo, él no hizo otra cosa que repetir lo expresado por Kant
siglo y medio antes. La cultura occidental ha vivido en este gravísimo error. De él he-
mos ido despertando poco a poco, al caer en la cuenta de las llamadas «resistencias» de
los microorganismos, que provocábamos nosotros mismos al intentar exterminarlos.
Sin darnos cuenta, estábamos acabando con los susceptibles y seleccionando las cepas
más peligrosas, las resistentes a nuestras balas mágicas. Y fuimos aprendiendo que la
mejor defensa contra los gérmenes patógenos son los gérmenes que llamamos «sapro-
fitos», aquellos que están ecológicamente adaptados a nuestro medio y que por ello no
producen enfermedades en la especie humana, pero sí ayudan a mantener a raya a los
patógenos. Y poco a poco, la Medicina ha ido cambiando su táctica «exterminadora»
por otra algo más «ecológica».
Escribo estas reflexiones en plena pandemia del coronavirus COVID-19. Epidemias, e

incluso pandemias, ha habido bastantes a lo largo de la Historia. Los historiadores las
han descrito con mucho detalle. Pero ninguna de las proporciones actuales. ¿Por qué?
¿A qué se debe? Aún no se sabe con precisión. Pero pueden adelantarse algunos datos
importantes. Uno, que este virus no es nuevo. Existía desde mucho tiempo antes en sus
reservorios naturales, ciertos animales todavía no bien identificados. Huésped y reser-
vorio vivían en equilibrio estable. Otro, que ese equilibrio lo rompió el ser humano,
por motivos que tampoco están muy claros, pero basados, según parece, en tradiciones
ancestrales sobre las pretendidas virtudes curativas y casi milagrosas del consumo de
su carne. Y otra conclusión, la última, es que esta es la primera epidemia aparecida en
la llamada «época de la globalización». La movilidad, tanto de productos como de per-
sonas, nunca había sido tan elevada como lo es hoy. En la «aldea global» en que vivi-
mos, es comprensible que la epidemia se haya hecho global en un tiempo sorprenden-
temente rápido. La actual pandemia constituye una razón más, la última a día de hoy,
para reflexionar sobre la deriva de nuestra sociedad, empeñada en un desarrollo que,
cuanto más global se hace, se demuestra como menos sostenible. La vida es siempre
equilibrio. Los ecosistemas son equilibrios naturales. Y la cultura, es decir, la acción de
los seres humanos sobre el medio, no puede tener otro objetivo que el de elevar ese
equilibrio a un nuevo nivel, el propiamente humano. Es de nuestra exclusiva responsa-
bilidad el que ese equilibrio resulte o no, a la postre, sostenible.
Diego Gracia
Académico de Número de las Reales Academias de Ciencias Morales y Políticas
y Nacional de Medicina
Catedrático de Historia de la Medicina
49
PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA
Dice con razón G. Sartori que la democracia es el régimen político que más depende
de la inteligencia de los ciudadanos. Las situaciones excepcionales (no solo jurídicas;
también humanas, sociales, políticas) no son propicias al sosiego ni a la moderación.
Menos todavía en esta sociedad del posbienestar a la que cuesta asumir la evidencia de
que somos frágiles como individuos y como especie y de que Leviatán no es una ga-
rantía universal contra todo tipo de riesgos. He aquí algunas reflexiones –lógicamente
provisionales– acerca de las consecuencias políticas de esta pandemia que dejará hue-
lla durante mucho tiempo:
–– Con las excepciones de rigor, la reacción social ante la COVID-19 merece una va-
loración positiva. Ni héroes ni villanos, la gran mayoría hemos actuado con razona-
ble prudencia y buen sentido, al menos después de las primeras semanas de temor
hobbesiano ante el colapso del sistema sanitario. La sociedad se ha comportado
mejor que los dirigentes políticos (de todos los países y de todos los partidos, tam-
bién con excepciones meritorias), para quienes resulta casi imposible resistir la
tentación mediática, ya sea desde el Gobierno o desde la oposición. Entre los pro-
fesionales ejemplares y los oportunistas sin escrúpulos, hay un amplio espacio para
la gente «normal», con sus prioridades indiscutibles (mi familia, mi puesto de traba-
jo) y sus afectos naturales (nuestros mayores; nuestros compatriotas; más débilmen-
te, la Humanidad en su conjunto). Las instrucciones de las autoridades se han
cumplido casi siempre, de mejor o de peor gana. Algunos lo llaman «servidumbre
voluntaria», apelando a É. de la Boétie, pero es simplemente la adaptación al medio
que hace posible la supervivencia.
–– Exageran quienes nos previenen sobre un hipotético gobierno de los expertos, una
suerte de «tecnodemocracia» legitimada por una formación especializada para tomar
decisiones en tiempo de crisis. Para bien o para mal, los «políticos» han tenido y
tienen la última palabra, aunque con frecuencia pretenden eludir su responsabili-
dad en el consejo de «los que saben». Sería una temeridad no hacer caso a los cien-
tíficos, pero nadie puede exigirles remedios mágicos ni dotes proféticas: no existe
un bálsamo de Fierabrás capaz de vencer a la pandemia. No obstante, es muy con-
veniente aprender la lección de cara al futuro: una buena política de prevención de
riesgos permite tomar a tiempo las decisiones pertinentes. Los lamentos tardíos son
perfectamente inútiles.
–– Es probable que a corto plazo, y seguramente con carácter transitorio, un nuevo
clivaje (es decir, fractura en la opinión pública que determina el comportamiento
51
electoral) divida a las sociedades más afectadas por el virus, entre ellas la española.
La gestión de la crisis deja ganadores y perdedores. Lo normal es (debería ser) que
perjudique a los Gobiernos, desbordados por una circunstancia insólita ante la cual
casi todos han reaccionado tarde y con más errores que aciertos. Pero todo depen-
de de la habilidad o la torpeza de la oposición para extraer réditos políticos del
malestar social, sin perjuicio de actuar con sentido de la responsabilidad. La re-
flexión vale para todos los niveles territoriales y para todas las ideologías: los ciu-
dadanos van a tomar buena nota. Aunque lo peor está por llegar, porque el día
después, ante la más que previsible crisis económica, nadie aceptará excusas deri-
vadas de la emergencia sanitaria.
–– Es notorio que la soberanía estatal sale fortalecida de estos tiempos excepcionales.
La respuesta de las instancias internacionales ha sido o bien inexistente (Naciones
Unidas) o muy discutida (Organización Mundial de la Salud; integrada en el siste-
ma ONU pero con perfil propio). Lo peor es que, ante el juicio sumario de una
opinión pública muy exigente, la Unión Europea no supo responder, al menos en
los peores momentos: nadie le pide soluciones en materias que no son de su com-
petencia, pero sí una razonable eficacia y celeridad para contribuir a paliar las se-
cuelas económicas de la crisis. Es lamentable que el éxito histórico del proceso de
integración se vea empañado por egoísmos de corto plazo que refuerzan a los
populismos nacionalistas o ideológicos (es decir, derecha o izquierda radicales)
cuyo objetivo es siempre pescar en aguas revueltas. La torpeza de las instituciones
es un arma letal a disposición de los enemigos políticos. Por eso, aunque el conflic-
to entre el Tribunal Constitucional Federal alemán y el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea no trae causa de Luxemburgo sino de Karlsruhe, el momento no
puede ser menos oportuno. No están las cosas como para explicar a la gente los
matices jurídicos del principio de primacía o los requisitos que impone la propor-
cionalidad. Por fortuna, la «cumbre» de julio de 2020 ofreció una imagen mucho más
cooperativa de la UE. Tal vez es el momento de abrir un gran debate sobre el futu-
ro de la integración europea, con argumentos serios y no con mensajes simplifica-
dos. Sobre la fortaleza del Estado respecto de las instancias infraestatales (Comuni-
dades Autónomas, en nuestro caso) nos remitimos a la voz «Pandemia: perspectiva
jurídica».
–– Sufren también con la crisis los derechos fundamentales, seña de identidad de la
democracia constitucional. Las libertades públicas pueden ceder transitoriamente
ante la situación excepcional pero solo en los términos estrictamente necesarios
para la salvaguardia de la vida y la salud. Hay incluso barreras que no se deben
cruzar sin un test muy riguroso de idoneidad; por ejemplo, en protección de datos
personales, «geolocalización» o reclusión temporal fuera del domicilio. Las restric-
ciones a la libre expresión y difusión del pensamiento nunca son bienvenidas en el
sistema constitucional. También sobre estas cuestiones en el caso español nos pro-
nunciamos en la voz relativa a la «perspectiva jurídica».
–– La Globalización no está en peligro, a pesar de las apariencias. Volver al tribalismo
no es solución por mucho que el cierre de fronteras, las medidas proteccionistas o
las actitudes xenófobas puedan tener algún eco social con carácter transitorio. Aho-
ra bien, el ya citado refuerzo de la soberanía estatal y el fracaso de las fórmulas
multilaterales exigen una reflexión sobre los errores cometidos. Los populismos
pretenden tener razón, tanto desde la derecha (nacionalismo a ultranza) como des-
de la izquierda (la «gente» contra la «casta»). En función de la coyuntura política en
52
PANDEMIA COVID-19
cada país, sorprende ver a los primeros preocupados por los derechos humanos,
que siempre han despreciado, y a los segundos (cuando están en el Gobierno),
reclamando un sentido de Estado que nunca han practicado. El populismo, forma
contemporánea de la demagogia, se hace fuerte cuando las ideologías sensatas de-
jan de ofrecer soluciones a unos ciudadanos lógicamente temerosos ante el futuro
incierto. Por eso, la gestión pospandemia (política, social, económica; también mo-
ral) debe ser a la vez prudente y eficiente. Este es el gran desafío para la democra-
cia constitucional. Y una seria duda: ¿tenemos líderes en Europa y en América a la
altura de las circunstancias?
–– No es cierto que los sistemas autoritarios (por calificar generosamente a la Repú-
blica Popular China) hayan sido más eficaces en la lucha contra la COVID-19. Es
una realidad indiscutible que el origen del virus se sitúa en Wuhan, lo cual no sig-
nifica dar pábulo a teorías conspiratorias, fake news a gran escala. China empezó
antes y terminó antes. Se puede culpar a los gobiernos democráticos (a casi todos)
de no haber sido sensibles a las advertencias científicas. Pero, constatado el error
inicial, los medios y los resultados no son ni mejores ni peores, aquí o allí. Taiwán
o Corea del Sur, por no salir de la región, han sido muy eficientes. En Europa, nues-
tras democracias obtienen resultados muy dispares y algunos países han hecho
bien su tarea. El caos administrativo (tests que no llegan; mascarillas que no sirven;
hospitales que no funcionan) y las órdenes contradictorias no dejan en buen lugar
a las autoridades sanitarias, pero conviene ser conscientes de las dimensiones de la
crisis antes de lanzar la primera piedra. Felizmente, en democracia, los ciudadanos
tendrán la oportunidad de juzgar en las urnas (y, cuando proceda, también los jue-
ces en sus sentencias). Pero, salvo por malevolencia o por ignorancia, no es lícito
extraer conclusiones en favor de modelos autoritarios frente a las (imperfectas, por
supuesto) democracias constitucionales.
Ojalá termine lo antes posible la emergencia sanitaria y podamos ocuparnos de discutir

sobre las políticas necesarias para paliar las consecuencias inevitables. He aquí la sabia
reflexión del personaje de Marcel Proust, de acuerdo con la experiencia universal: «la
vida se reanuda incluso después de los acontecimientos más singulares».
Benigno Pendás
Académico de Número y Vicepresidente de la Real Academia
53
PANDEMIA: PERSPECTIVA PSICOLÓGICA
El azote sufrido por las sociedades contemporáneas como resultado de la invasión de

un virus nuevo y potente está siendo un tremendo reto para la salud, pero, sobre todo,
una fortísima amenaza para la vida cotidiana. Un altísimo número de personas ha per-
dido la vida, lo que es muy de sentir. Pero un número mucho mayor ha perdido fami-
liares, empleos, recursos económicos, horizonte personal de vida, posibilidades de vi-
vir, en una palabra. Sus vidas se han angostado, sus temores han crecido, y, al tiempo
que se han serenado al verse vivos y sanos, la amenaza de un futuro sombrío y de una
vida personal y socialmente deshecha pone a innumerables personas ante una situa-
ción de estrés, inseguridad e indefensión que requiere en muchos casos un tratamiento
profesional especializado. La pandemia es un reto para la salud, pero lo es también
para la economía, la sociedad, las vidas personales, en una palabra. Y de estas pertur-
baciones y angustias vienen ocupándose otros profesionales sociales, economistas, psi-
cólogos, abogados, aparte los sanitarios propiamente tales. Se trata, en realidad, de un
reto a la totalidad de la vida de nuestros contemporáneos.
La experiencia aún viva y activa de la COVID-19, o coronavirus, que estamos teniendo

en España, mostró desde los primeros momentos su cohorte de problemas sociales y
personales. Los Colegios de Psicólogos profesionales, que desde hace tiempo vienen
organizando campañas de protección y apoyo a quienes sufren catástrofes colectivas,
pusieron muy pronto en acción unos grupos de atención al servicio del público afecta-
do. Según mis informaciones, lo han hecho casi todos, si no todos, los 22 Colegios
autonómicos existentes. También en muchas Facultades de Psicología del país, sus
servicios clínicos de Psicología aplicada han activado grupos de ayuda, en algunas oca-
siones ofreciendo al público a través de la red de internet algún programa de autoayu-
da especializada, que ha podido servir de ayuda y guía a gentes interesadas en el tema.
Los responsables de los dos grupos de Colegios de Psicólogos formados en Madrid,
la Dra. M.P. García Vera y el Dr. F. Chacón, me han facilitado datos precisos que agra-
dezco muy de veras. (Hermida, Chacón y García Vera, 2020).
Tomando por modelo los teléfonos de apoyo personal que desde hace tiempo prestan
servicio humanitario, y en los que muchos psicólogos colaboran con eficacia, se esta-
blecieron en Madrid, en dos lugares, unos equipos de atención continua, dispuestos a
aconsejar y hacer recomendaciones útiles a gentes desorientadas o inseguras, que lla-
maban pidiendo ayuda.
55
Hasta primeros de junio, momento en que se cierra su actividad, uno de ellos –el del
Consejo General– ha recibido más de 13.000 llamadas, y el otro, COP Madrid, 10.542.
Para estimar esas magnitudes, recordaremos que en la Comunidad madrileña se conta-
bilizan 69.562 casos confirmados, y 8.691 fallecidos (datos internet 11 de junio) (en el
país, 242.000 y 27.136, respectivamente). Con esos números, cabría imaginar que apro-
ximadamente uno de cada tres afectados habría hecho una llamada; no cabe asegurar-
lo de ningún modo, pero da una idea del volumen de las atenciones prestadas. Algo
parecido ha ocurrido igualmente a la Asociación Americana de Psicólogos (APA) en los
Estados Unidos (Owings-Fonner, 2020).
¿Quiénes llamaban a los psicólogos?
Los datos que uno de los coordinadores me hace llegar tienen su interés. En efecto,
según lo que ahí se dice, del total de llamadas, un 70 % han correspondido a pobla-
ción general, un 21 % a familiares y un 9 % a sanitarios. El volumen de comunicantes
de la categoría de población general evidencia la efectiva difusión y presencia de la
figura del psicólogo en nuestra sociedad, y la creciente normalidad de la consulta a
estos profesionales; y, por otro lado, la baja cifra de sanitarios evidencia que entre
ellos hay más independencia respecto de los psicólogos, sin duda porque piensan
estar preparados suficientemente para hacer frente a sus riesgos profesionales sin re-
currir a aquellos.
¿Por qué se llamaba a los psicólogos?
En un breve artículo que sintetiza los resultados de esta experiencia, hallamos una pri-
mera respuesta que se ajusta a lo que, en las circunstancias dadas, cabría esperar.
El factor principal que ha afectado a los comunicantes ha sido, ante todo, la ansie-
dad: 96 % de casos. Este es un estado de temor, inseguridad y displacer ante aconteci-
mientos vividos como amenaza a la persona. Se la ha considerado en ocasiones como
un miedo aprendido, que tiende a desorganizar la conducta. En nuestro caso, el temor
a la infección, al contagio, y aún más, al hecho de que pueda ya estar uno infectado sin
saberlo con precisión, sin saber al mismo tiempo qué hacer, a dónde ir, produce angus-
tia, y lleva a obrar sin un plan fijo y preciso. En muchos casos, además –en los datos
obtenidos, hasta un 30 %– esa ansiedad sin duda se aliaba con un sentimiento de de-
presión, que genera sentimientos negativos, resta capacidad de reacción, desmotiva e
inmoviliza, y sitúa al individuo inerme ante la amenaza que siente venírsele encima.
En bastantes casos, los individuos han pedido ayuda frente a las alteraciones del sueño
(17 %) y se han quejado de somatizaciones (10 %). Capítulo aparte (4 %) lo constituyen
las quejas y alteraciones que acompañan a un proceso efectivo de duelo, cuando algu-
na persona querida ha desaparecido. El virus ha traído, como una más de sus conse-
cuencias, la multiplicación de los fallecimientos y el peligro de un contagio post mor-
tem, lo que ha llevado a establecer unos procesos de deceso en casi absoluta soledad,
sin contacto familiar en la agonía, sin casi presencia en el entierro, con una ruptura
sentimental y social muy dura de soportar para la mayoría de las personas. En muchos
casos la reacción de pena se fija anormalmente, sin la remisión más o menos lenta de
56
PANDEMIA COVID-19
los procesos normales, y entonces resultan útiles las indicaciones que el psicólogo
puede dar para un restablecimiento de la normalidad sentimental.
La organización colegial de los psicólogos profesionales dispone desde hace tiempo de

una importante colección de guías para intervenciones en casos de emergencias y ca-
tástrofes, que estructuran la conducta del psicólogo que se ve forzado a intervenir en
eventos de la mencionada naturaleza invasiva.
Un carácter general de las recomendaciones que ahí se hacen tiende a reafirmar un

control cognitivo y emotivo de la situación que se vive, evitando la desorganización del
pensamiento por temores y dudas incontroladas. Al tiempo que se reconoce la reac-
ción de temor como una respuesta naturalmente generada por el estímulo bajo cuyo
impacto se vive –el temor al contagio del virus– se procura ajustar a la persona hacia
un pensamiento controlado y realista, que atiende a aquello sobre lo que se puede
actuar e influir, y silencia e inhibe las ideas descontroladas. Se fomenta la atención a la
acción concreta del aquí y ahora de cada momento, y se instruye a la persona para que
reconozca y explicite sus ideaciones y reacciones contra las que son perturbadoras o
inadecuadas.
En muchos casos, el psicólogo hará dirigir la atención hacia estados corporales, y hacia
actividades conscientes de dominio corporal –respiración, control de posición, etc.–. Bá-
sicamente se tiende a promover una intervención de carácter comportamental, que
procure restablecer los modos habituales normales de actividad, quedando los casos
más resistentes para su remisión a otros profesionales que, mediante una relación inter-
personal, puedan hacerse cargo de la situación emocional alterada del consultante.
Las intervenciones individuales no son las únicas posibles en casos como los que co-
mentamos. Los psicólogos que intervienen en el campo de la salud saben bien que,
además de actuar en relación con los procesos afectivos, ideativos o emocionales de
los pacientes afectados por procesos de enfermedad o emergencia, tienen ante sí un
campo de acción muy importante que tiene que ver con la comunicación pública.
Las situaciones de catástrofe o accidente social público generan a veces en la Adminis-

tración, y en los medios de comunicación, campañas que con frecuencia resultan inefi-
caces, o incluso contraproducentes, por el contenido o por la manera como sus men-
sajes son producidos y publicados.
La publicidad que se da a acontecimientos dramáticos, la elaboración de reportajes

sensacionalistas, parecen a sus autores unos mensajes de alto valor periodístico, pero
pueden tener efectos perversos o morbosos en relación con la situación psicológica del
público. No parece haber sido el caso de la reciente pandemia, donde ha habido un
tratamiento cuidadoso y parco de imágenes de la tragedia, solo ocasionalmente difun-
didas.
No obstante, en el mundo de la psicología de la salud se sabe que uno de los grandes

problemas de las intervenciones sanitarias reside en lograr la adhesión del paciente al
tratamiento que el profesional le impone. Aunque parecería que el interés por la pro-
pia curación debería ser el mayor motivo dominante en la conducta de la persona do-
57
liente, se sabe empíricamente que en muchos casos las conductas repetitivas de limpie-
za, toma de medicamentos o ejercicios corporales acaban siendo abandonados o
realizados irregularmente, poniendo en riesgo el éxito del tratamiento aplicado.
Por eso resulta muy conveniente combinar, junto a la prescripción de unos remedios y
unas conductas determinadas a la persona enferma, motivarla psicológicamente, y apo-
yar el deseo de salud y normalización vital con conductas de refuerzo y técnicas de
influencia social que consoliden las acciones que el tratamiento impone y requiere. Y
en el caso de las catástrofes y males colectivos, las campañas de educación pública y
de implantación de nuevos modos de relación y cambio de costumbres se debería con-
tar con la colaboración de aquellos profesionales de la intervención social –psicólogos,
sociólogos, educadores, técnicos de comunicación– para el diseño e implementación
de las medidas de acción que se han de imponer a la población. La acción ante una
tragedia colectiva requiere la acción conjunta de expertos en temas sanitarios y de es-
pecialistas en acción social. Ante los problemas de todos, los técnicos sociales deben
actuar, codo con codo, con los especialistas respectivos implicados en cada tipo de
problema.
BIBLIOGRAFÍA
Hermida, J., et al.: «La Psicología ante la Pandemia de la COVID -19 en España. La res-
puesta de la organización colegial», en Clínica y Salud (2020, en prensa).
Owings-Fonner N.: «Telepsychology expands to meet demand», en APA COVID-19 Infor-
mation and Resources, Apa Monitor (2020) (https://www.apa.org/topics/covid-19).
Helio Carpintero Capell

Presidente de la Academia de Psicología
Catedrático de Psicología
58
PANDEMIA: PERSPECTIVA DE SEGURIDAD SOCIAL
Las instituciones del Derecho de la Seguridad Social se han conjuntado con las del De-
recho del Trabajo en la emergencia de la pandemia para proteger el empleo y el cre-
ciente desempleo. El Derecho de la Seguridad Social ha activado su acción prestacional
para trabajadores por cuenta ajena y autónomos y ha dispensado cotizaciones a estos
y a las empresas. Ha establecido, además, amortiguadores sociales para colectivos vul-
nerables que han modificado su configuración tradicional. Sus medidas excepcionales
han sido de mejora y ampliación de su capacidad de cobertura ante una necesidad
mayúscula e inusitada.
Para ello se ha servido de medidas urgentes y extraordinarias de alcance temporal,

contenidas en la serie de decretos-leyes sucesivos aprobados en el estado de alarma,
aunque no en todos –R.D.L. 8/2020, 9/2020, 11/2020, 13/2020, 15/2020, 16/2020,
17/2020, 18/2020–, precedidos del R.D.L. 6/2020 y del R.D.L. 7/2020, que hubieron de
ocuparse de aplicar la protección por incapacidad temporal derivada de accidente de
trabajo a los periodos de aislamiento o contagio de trabajadores y funcionarios públi-
cos consecuencia de la COVID-19, cuando el contagio se iniciaba.
Estas disposiciones legales excepcionales no están destinadas a permanecer indefini-

damente en el ordenamiento jurídico –aunque se tramitarán parlamentariamente
como leyes urgentes–, tienen diferentes vigencias limitadas –originando un cuadro
jurídico intrincado, que ha utilizado en algún caso la retroactividad sobre normas de-
rogadas–, y no han modificado las disposiciones propias de este Derecho, con alguna
excepción.
Si la producción de este Derecho excepcional ha estado sujeta a una incertidumbre

extraordinaria por la propia naturaleza evolutiva de la crisis sanitaria, su aplicación ha
precisado de un aparato gestor que no ha alcanzado a desenvolver sus funciones en
tiempo y forma ante la avalancha de expedientes de regulación temporal de empleo
por fuerza mayor COVID-19, en gran parte resueltos por actos presuntos. La diversidad
de respuestas de las Administraciones laborales autonómicas, la falta de coordinación
de la autoridad competente delegada y la inexistencia de una doctrina judicial unifica-
dora, han descrito un escenario de inseguridad jurídica expuesto a la posible revisión
de oficio ulterior.
59
Las medidas legales, urgentes y excepcionales, han extendido la protección dispensada

por la prestación económica de incapacidad temporal por accidente de trabajo a nue-
vas situaciones de necesidad. En la novedad se han incardinado las bajas de trabajado-
res, autónomos y funcionarios públicos por aislamiento y contagio; de trabajadores por
cuenta ajena y autónomos por imposibilidad de prestar trabajo presencial por las res-
tricciones impuestas a su movilidad, debiendo hacerlo al no ser factible su prestación
telemática; y de trabajadores de imposible reincorporación por ser vulnerables a
la COVID-19, sintomáticos, diagnosticados en aislamiento domiciliario, o en cuarentena
por contacto, ya en las fases de la «desescalada».
Con todo, el reparto de costes y de sacrificios habitual en las situaciones de crisis

económica, con la participación del Estado, se efectúa mediante las prestaciones pú-
blicas de desempleo. En anteriores crisis, de naturaleza distinta, la protección por
desempleo amplió su tasa de cobertura hasta porcentajes que brindaron protección a
una gran parte de la población desempleada. Conoceremos el índice de cobertura de
la protección por desempleo en esta calamitosa crisis sanitaria, social y económica, y
el dato significativo de si supera el 80% alcanzado en 2009 con motivo de la crisis fi-
nanciero-económica desencadenada en 2008. Y el de su mantenimiento ante el alto
crecimiento del desempleo previsto en la etapa de la reconstrucción marcada por una
recesión económica que se prevé dramática.
Este Derecho en la emergencia ha excepcionado los rigores de su rector principio

contributivo para permitir el despliegue de la acción protectora del sistema de Se-
guridad Social ante un acontecimiento de magnitud extraordinaria. Así, ha dispues-
to medidas extraordinarias temporales en materia de protección por desempleo –
sin periodo previo de ocupación cotizada y sin consumir tiempo de la
prestación– para trabajadores y socios trabajadores de sociedades laborales y de
cooperativas de trabajo asociado afectados por los ERTEs COVID-19 y para trabaja-
dores fijos-discontinuos y de trabajos fijos y periódicos. Se mantienen estas presta-
ciones extraordinarias hasta el 30 de junio de 2020, siendo posible su prórroga por
el Gobierno para trabajadores fijos discontinuos y fijos periódicos hasta 31 de di-
ciembre de 2020.
Los costes empresariales han tratado de absorberse con exoneraciones de las cotiza-
ciones empresariales en ERTEs por fuerza mayor, total y parcial, mayores para empre-
sas pequeñas y para las que, en el desconfinamiento, incorporen con prontitud a tra-
bajadores a la actividad reanudada. Se aplican por la Tesorería General de la Seguridad
Social y para su control es suficiente el reconocimiento por el SEPE de la correspon-
diente prestación por desempleo. Con lo que el punctum dolens del sistema de pro-
tección excepcional es ese reconocimiento. Se mantienen hasta el 30 de junio de 2020,
salvo prórroga por el Gobierno.
El Derecho de la Seguridad Social en la emergencia ha recurrido al poder administrati-

vo sancionador para proteger los fondos que alimentan las prestaciones de desempleo
y de los que enjugan las reducciones de las cotizaciones, con nuevas tipificaciones in-
fractoras y sancionadoras, en alguna ocasión imprecisas –per remisionem– con la pers-
pectiva del principio constitucional de legalidad sancionadora. Y ha ordenado a la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social incluir, en sus planes de actuación, la
60
PANDEMIA COVID-19
comprobación de la existencia de las causas alegadas en las solicitudes y comunicacio-

nes de ERTEs COVID-19. Un actuación necesariamente revisora o a posteriori de
una Inspección cuyos plazos de actuación fueron suspendidos durante el estado de
alarma y sus prórrogas.
El incumplimiento por las empresas beneficiarias de esas exenciones de su compromi-

so de mantenimiento del empleo de los trabajadores afectados, durante seis meses
desde su reincorporación a la actividad, comporta la obligación de devolución de la
totalidad del importe de las cotizaciones exoneradas con el recargo y los intereses de
demora correspondientes, una norma insegura en su mandato normativo y abierta a
diversas interpretaciones.
En la emergencia sanitaria las técnicas del Derecho asistencial se han ido ampliando a
colectivos sociales especialmente necesitados, abocados a una situación de vulnerabi-
lidad económica y social. Su razón normativa ha sido aliviar temporalmente una inse-
guridad extrema existencial y establecer amortiguadores sociales para la población en
riesgo de pobreza y exclusión social, subsidios extraordinarios de desempleo para
trabajadores y medidas de apoyo a los autónomos.
Los nuevos subsidios extraordinarios y temporales por desempleo para empleados

y empleadas de hogar ante la pérdida de actividad por despido o desistimiento por
el miedo al contagio de COVID-19 y para trabajadores temporales sin cotización
previa cuyo contrato haya vencido durante el estado de alarma, al igual que el re-
conocimiento de la situación legal de desempleo a trabajadores con contratos ex-
tinguidos en período de prueba o con compromisos firmes de contratos no consu-
mados, ambos en el estado de alarma, han actuado en el escalón de una
vulnerabilidad social y económica extrema a la vista de su cuantía de los subsidios
extraordinarios y de la falta de rentas que su percepción exige, así como de la ex-
trema temporalidad de esa protección. En la segunda quincena de abril, el SEPE
estimaba en más de un millón los parados que no recibían ninguna prestación ni
subsidio por desempleo. La extensión de la protección se ha correspondido con su
baja intensión.
Para sufragar el coste incrementado de las prestaciones por desempleo y evitar la

presión sobre los fondos del desempleo, esta legislación de emergencia ha tomado
la discutible decisión de desafectar la cuota de formación profesional para el em-
pleo y destinar los ingresos derivados de la cotización por formación profesional del
ejercicio 2020, con carácter excepcional y extraordinario y en la proporción regla-
mentariamente determinada, a la financiación de cualquiera de las prestaciones y
acciones del sistema de protección por desempleo de la LGSS, o para financiar pro-
gramas que fomenten la contratación de personas desempleadas o les ayuden a re-
cuperar empleo. Es difícil contribuir a la recuperación del empleo y evitar el desem-
pleo, en el difícil trance social y económico que nos aguarda, sin políticas de
formación.
Este Derecho en la emergencia ha arbitrado una protección extraordinaria por cese de

actividad de trabajadores y empresarios autónomos como solución singular a un graví-
simo problema común de fuerza mayor temporal y de pérdidas económicas relevantes,
61
causadas, aquella, por la suspensión decretada por el estado de alarma, y estas, sin
suspensión de sus actividades, por la emergencia sanitaria. Tienen estas prestaciones
extraordinarias una vigencia limitada hasta el último día del mes en que finalice el es-
tado de alarma, salvo prórroga. El tiempo de su percepción se entiende como cotizado,
no existiendo obligación de cotizar, y sin que su percepción compute para los períodos
de prestación por cese de actividad futuro.
Se han establecido moratorias en las cotizaciones de autónomos y empresas y aplaza-

mientos en el pago de deudas con la Seguridad Social. Los amortiguadores sociales han
traspasado el ámbito laboral o profesional y se han traducido en ayudas para empresas,
deudores hipotecarios, arrendatarios, víctimas de violencia de género, y más genérica-
mente para familias y colectivos en situaciones de vulnerabilidad económica y social,
fuera del ámbito propio de los sistemas de Seguridad Social.
En fin, la emergencia ha reactualizado el debate sobre la necesidad de implantar un

ingreso mínimo vital, que, con diferentes formulaciones, viene de lejos, pudiendo re-
montarse a los revolucionarios franceses sobre el derecho de los individuos a la asis-
tencia del Estado por falta de trabajo. Ese debate no debe perder de vista, además de
las competencias de las Comunidades Autónomas, el más general sobre el futuro de un
trabajo justo, inclusivo y seguro (Declaración del centenario de la OIT sobre el futuro
del trabajo, 21 junio 2019) y de un Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social cons-
truido centralmente sobre la inversión en trabajo productivo y decente para todos,
hombres y mujeres, como factor indispensable de integración social y de un desarrollo
sostenible «que ponga fin a la pobreza y no deje a nadie atrás». Y esto ha de acompa-
ñarse de la extensión de un «piso de protección» social universal y sostenible –median-
te técnicas fiscales, la reasignación de las prioridades del gasto público, las cotizaciones
sociales y las ayudas de la comunidad internacional– para satisfacer necesidades de las
personas desde el nacimiento a la vejez, poner fin a la pobreza y permitir a la econo-
mía prosperar y ganar estabilidad. En definitiva, el ingreso mínimo vital, que se espera
llegue a 2,3 millones de personas y 850.000 hogares, y que supone un nuevo modelo
de protección social, no puede desligarse de compromisos de empleo en el desconfi-
namiento y la reconstrucción.
De nuevo aquí la experiencia acumulada de la crisis de 2008 ha marcado el camino por

el que no debía discurrirse en la emergencia sanitaria, ni en la reconstrucción. Pero
nada asegura que, en la situación de profunda recesión social y económica venidera,
en que se vaticina que el ajuste afectará al empleo de la economía formal, la actuación
sobre el sistema económico y el empleo vaya a sostenerse sobre pautas expansivas del
gasto privado y del público que presionen en exceso sobre la capacidad de endeuda-
miento del Estado.
[Sobre la acción de la UE, en un trance existencial y de legitimidad política, véase la voz

«Pandemia: perspectiva económica»].
62
PANDEMIA COVID-19
BIBLIOGRAFÍA
«El Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ante la pandemia de COVID-19», n.º 4
(monográfico) de la revista Derecho de las Relaciones Laborales (abril 2020).
María Emilia Casas Baamonde

Académica electa de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Presidenta Emérita del Tribunal Constitucional
Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
63
PANDEMIA: PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA
A finales del año 2019 apareció en Wuhan, una inmensa ciudad china hasta entonces
casi desconocida en Europa, un nuevo virus de la familia de los coronavirus, bautizado
como COVID19, que pronto se extendió por toda China, después por Asia, llegó a Eu-
ropa a comienzos del 2020, para saltar posteriormente a América. Parece evidente que
no ha terminado su expansión futura que dependerá de dos variables (encontrar medi-
cación adecuada y/o la vacuna).
Se trata de una experiencia nueva, que el mundo no había sufrido desde la gran gripe
llamada «española» del 1918, que ha succionado sociedad tras sociedad como un aguje-
ro negro, y que no sabemos bien ni cuando nos liberará ni en qué condiciones lo hará.
Miles de millones de personas encerradas en sus casas, calles vacías, universidades,
escuelas, teatros, calles, aeropuertos, desérticos, como en una pesadilla. Una catástrofe
sanitaria con miles de muertos en todos los países, que ha obligado a un confinamien-
to y paralización total durante semanas, y que trae consigo una crisis económica nunca
vista, con caídas del PIB superiores al 10%, que sin duda será seguida después por otra
crisis social e, inevitablemente, política, de un alcance actualmente difícil de prever.
Es importante señalar que en absoluto se trata de un evento inesperado, al contrario.

Epidemiólogos y expertos en sanidad pública, organismos internacionales como
la OMS, think tanks y analistas de la globalización y todas las estrategias de seguridad
nacional de los países advertían de la pandemia como un riesgo sistémico global, a la
par con el cambio climático. Así, por ejemplo, la española «Estrategia de seguridad na-
cional» (de 2017) señalaba en cuanto a desafíos a tratar: la inestabilidad económica, la
vulnerabilidad energética, los movimientos migratorios, las emergencias y catástrofes,
las epidemias y pandemias y el cambio climático. Y añadía acertadamente: España, un
país que recibe más de 75 millones de turistas al año, con puertos y aeropuertos que se
cuentan entre los de mayor tráfico del mundo, un clima que favorece cada vez más la
extensión de vectores de enfermedades, con una población envejecida y una situación
geopolítica polarizada, no está exenta de amenazas y desafíos asociados a enfermeda-
des infecciosas tanto naturales como intencionadas.
Esta es la primera enseñanza de la pandemia de la COVID19: que se menosprecia a los

expertos. Se sabía y se esperaba, pero no nos preparamos, pues no planificamos, ni
para el largo plazo (como el cambio climático) ni para lo poco probable, para los cis-
nes negros (como las zoonosis).
65
¿Con qué consecuencias? Aunque conocemos las consecuencias en el corto plazo de la

pandemia, es difícil prever las de medio y largo plazo pues carecemos de experiencias
previas. Para algunos, nada será igual tras la pandemia. Otros, más escépticos, asegu-
ran que se trata más bien de un acelerador de tendencias ya existentes. Parece que las
dos cosas al tiempo: un acelerador de tendencias ya existentes, pero que nos lleva a un
mundo en parte nuevo. Lo nuevo surge siempre a partir de lo viejo; la Historia tiene
una fuerte dependencia de senda y nadie puede librarse de la mochila de esa Historia,
ni los individuos ni las sociedades.
Señalaré algunas consecuencias ya evidentes y apuntaré otras de medio y largo plazo,

que lo son menos. Entre las ya evidentes, creo que merecen destacarse las cuatro si-
guientes:
1. Un fuerte proceso de fortalecimiento de los Estados, que ganan competencias tanto

hacia adentro como hacia afuera, debilitando los sistemas de poder multinivel y,
más en concreto, todos los organismos multilaterales. Pierde pues el multilateralis-
mo y gana el unilateralismo de un mundo bi o multipolar, más hobbesiano y basa-
do en relaciones de poder, que kantiano y basado en reglas. Por el contrario, se ha
cumplido lo que Richard Haas llama la «obligación soberana»: que los Estados son
responsables de lo que ocurre en su territorio ante la comunidad internacional, y
tienen que dar cuenta de ello (ad intra y ad extra). La razón es que solo los Estados
han sido capaces de movilizar los recursos necesarios. Disponen de inmensos re-
cursos económicos (por ejemplo, si a la UE le cuesta movilizar el 1% de su PIB,
los Estados pueden movilizar más del 50%), tienen recursos políticos (una inmensa
y entrenada burocracia) y tienen poder duro (gendarmes, ejército) y blando (me-
dios de comunicación y propaganda). La pandemia ha venido así a re-estatalizar el
mundo cuando, como consecuencia de la globalización, estaban perdiendo rele-
vancia. Una tendencia reforzada por la posterior crisis económica, pues caminamos
inevitablemente hacia una economía más estatalizada con mayor intervención y
control, nacionalizaciones de empresas estratégicas, mayor fiscalidad y una renta
mínima vital (inevitable por otra parte), que hace que porcentajes crecientes de la
población acaban en nómina del Estado. Todo ello acentúa seriamente el riesgo de
autoritarismo. Una sociedad desperdigada, atomizada, incapaz de manifestarse o
agregarse por el confinamiento, frente a un poder político muy reforzado.
2. La segunda consecuencia evidente es un proceso desglobalizador, aunque puede
que sea solo parcialmente, y solo temporalmente. Gana claramente la relocaliza-
ción, acortando las cadenas de producción, y ello por dos razones. De una parte,
la importancia (re-descubierta) de empresas y suministros estratégicos, que los Es-
tados ya no van a confiar a otros países. No solo en temas sanitarios, por supuesto.
Que China produzca el 80% de los antibióticos del mundo mientras Europa no
produce un solo gramo de paracetamol no es algo aceptable. Pero también en cues-
tiones como suficiencia alimentaria, energética y de (ciber) seguridad. Pero no solo
los Estados, también las empresas han descubierto el riego de cadenas de produc-
ción largas y complejas, muy vulnerables. De modo que, frente a cadenas globales
mundiales, se tenderá a cadenas más próximas, probablemente regionales. Pense-
mos que, además, los salarios globales se han armonizado (hoy los salarios en Por-
tugal son iguales a los de la costa este de China). Y añadamos el impacto de la
impresión 3D. Todo ello debilitará el comercio mundial, marítimo, sobre todo, pero
66
PANDEMIA COVID-19
puede reforzar las grandes áreas metropolitanas ya existentes como hubs regionales
de producción. China sobre todo puede sufrir como consecuencia de esta relocali-
zación mientras otros países (México o el Magreb, por ejemplo) pueden ganar en
relación con la producción de países vecinos (Estados Unidos o la UE respectiva-
mente). Y, al contrario, todas aquellas actividades que se pueden teletrabajar van a
verse reforzadas, y ello camina en el sentido de la globalización; la India puede
verse beneficiada frente a China.
3. En tercer lugar, gana claramente la digitalización a consecuencia del obligado
aprendizaje masivo en el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunica-
ción, que ha forzado una alfabetización digital casi total en hogares y en empresas.
Digitalización que se ha demostrado esencial para la sociabilidad vía las redes so-
ciales en «hogares virtuales». Inevitable también para el teleconsumo mientras el
pequeño comercio a pie de calle ha tenido que cerrar. Y finalmente (y sobre todo)
ha forzado la generalización del teletrabajo, muy importante para trabajadores y
empresas que lo van a interiorizar, con consecuencias en las culturas empresariales,
el transporte, la movilidad urbana y la vivienda. Pensemos además que el teletraba-
jo facilita la conciliación a las mujeres trabajadoras. Incluso en el control social a
través de la Inteligencia Artificial y del Internet de las Cosas, buena parte de las
barreras sociales tienden a suavizarse por exigencias sanitarias, a costa de la priva-
cidad.
4. Finalmente se profundiza la dualización, consecuencia ya en marcha de la globali-
zación. Todo lo que une, separa, y la globalización ha unido el mundo (ciertos
mundos), pero al tiempo lo ha separado internamente. De modo que las sociedades
nacionales se han dualizado, dividiéndose entre una minoría urbana conectada en
cadenas de producción y de información trasnacionales, y los demás, los left behind,
los abandonados. De una parte, una elite cosmopolita, metropolitana, que habla
idiomas, es políticamente correcta, tiene buena educación y buenos salarios, Y de
otra, los territorializados, sin estudios, con malos y precarios empleos, en sectores en
decadencia, políticamente incorrectos, frecuentemente rurales, en todo caso margi-
nales, outsiders a la red mundial. Pues bien, la brutal crisis económica derivada de
la pandemia acentúa esa dualización. Pierden su empleo los trabajadores de sectores
informales (economía sumergida; en algunos países más del 40%), pierden los tra-
bajadores de los servicios (hostelería, restauración, comercio), todos ellos poco cua-
lificados y con empleos temporales. Y pierden doblemente, en el corto plazo porque
se quedan sin trabajo, pero en el medio porque muchas actividades se van a digita-
lizar, como es el pequeño comercio de calle o la restauración. Por el contrario, ga-
nan todos aquellos que pueden teletrabajar, que son educados. Alguna investigación
reciente (C. McCurdy & M. Gustafsson, Risky business: Economic impacts of the co-
ronavirus crisis on different groups of workers, Resolution Foundation, April 2020)
muestra que mientras el 47% de los titulados superiores pueden trabajar desde su
domicilio, solo el 6% de los no cualificados pueden hacerlo.

67
CIENCIAS POLÍTICAS
ÁFRICA
África, el continente olvidado, el último hasta la frontera con China (batalla de

en incorporarse al sistema-mundo y el Talas, 751). El Islam ha sido al tiempo la
último en incorporarse a la actual globa- frontera y la vía de comunicación de Eu-
lización, es sin duda, y todavía, el gran ropa tanto con el Oriente como con el
desconocido, e incluso menospreciado. sur africano. La segunda excepción la
constituye la costa oriental africana, ex-
Lo primero que se desconoce es su in- plorada primero por Portugal e incorpo-
menso tamaño, que las proyecciones rada más tarde al tráfico de esclavos ha-
geográficas ocultan. En los mapas usua- cia América, que acabaron teniendo en
les África no parece mucho más grande los países de recepción (y aún tiene) más
que Groenlandia, cuando en realidad es importancia de la que cabría esperar,
quince veces más grande. Con más de 30 dado el radical desgarramiento, des-acul-
millones de km2, puede contener a Esta- turación y brutalidad que suponía.
dos Unidos, China, India y Europa jun-
tos, pues suma más que las dos Américas Así pues, salvo el norte musulmán, vin-
y es solo superado por Asia (pero debi- culado por el gran corredor que es el
do a la inmensidad desértica de Siberia). Mediterráneo, África permaneció fuera
Un inmenso tamaño que acoge una gran de las rutas comerciales o de emigración
diversidad interna, de modo que se suele euroasiáticas o atlánticas. Incluso hoy, la
hablar al menos de cinco regiones africa- inmensa mayoría de la población occi-
nas: el norte árabe-musulmán (7 países), dental desconoce que la guerra más letal
el oeste de la costa de Guinea (15 paí- después de la Segunda Guerra Mundial
ses), el este, abierto al océano Indico (14 fue la Gran Guerra de África que, entre
países), el centro (con 9 países), y el 1998 y el 2003, implicó a nueve países
cono sur (con 10 países). generando más de 5 millones de muertos
y 2 millones de desplazados. Un suceso
Pero el Mediterráneo primero y el Sahara que pasó casi ignorado para los medios
después actuaron como barreras natura- de comunicación occidentales.
les ocultado el África «negra», de modo
que ni los occidentales, ni siquiera los La incorporación de África al sistema-
árabes, penetraron mucho más de lo que mundo fue consecuencia de la construc-
era el sur del Sahara y, vía marítima, en ción de los Imperios europeos en el si-
la costa oriental. Todavía a comienzos glo xix, que dio lugar a la casi total
del xix casi todo el interior de África era colonización del continente, hasta el
terra incognita para los occidentales, punto de que, en la Conferencia de Ber-
hasta los exploradores ingleses de me- lín de 1884, siete países europeos se re-
diados de ese siglo. partieron todo el continente dejando solo
dos países soberanos (Liberia y Etiopía).
Dos excepciones a este desconocimiento Una situación de total sometimiento, en
de África. El norte musulmán sí ha for- ocasiones brutal, que va a continuar has-
mado parte de la historia de Occidente ta la Segunda Guerra Mundial cuando el
desde la hégira islámica y la expansión uso de tropas coloniales en los conflictos
sobre Europa por el este (hasta Francia; de las metrópolis primero, y la radical
batalla de Poitiers, 732) y por el oeste destrucción de Europa después, llevo al
71
importante proceso descolonizador de la perarán los 2.500 para mediados de si-

posguerra, sin duda el antecedente del glo y podrían alcanzar los 4.200 para fi-
posterior proceso de emergencia de nue- nales del siglo xxi, muy cerca ya de la
vos países. Y así, amparados en el con- población asiática. Cifras inmensas, en
texto de la Guerra Fría, las luchas de li- buena medida consecuencia de que la
beración en África en los años 50-70 edad media en todo el centro de África
darán lugar a nada menos que 50 nuevos es inferior a los 20 años. Para esas fe-
países. Países o, con más propiedad, Es- chas, por ejemplo, Naciones Unidas esti-
tados, pues la inmensa diversidad étnica ma que Nigeria podría tener más de 750
y lingüística de la mayoría de ellos ha di- millones y el Congo cerca de 400.
ficultado (y lo sigue haciendo) su articu-
lación interna. Baste pensar que en Áfri- La llamada «tercera ola» democratizadora
ca se hablan más de 2.000 lenguas vivas, del mundo ha llegado también a África
el 30% del total, lo que da una media de muy lentamente, sin duda por la dificul-
hasta 35 lenguas por país y una media de tad de construir Estados viables y las ten-
menos de 500.000 hablantes por lengua. siones entre vecinos e intra-estatales. No
Razón por la que en casi todos ellos la obstante, se aprecian mejoras sobre todo
lengua del país colonizador continúa en el golfo de Guinea y en el sur, aun-
funcionando como lingua franca. que no en el África central. Esta debili-
dad institucional y lo que conlleva (inse-
Un contexto que dio lugar a la aparición guridad física y jurídica) dificulta
en 1963 de la OUA (Organización para la enormemente la inversión extranjera y el
Unidad Africana), reconstituida en el crecimiento económico, y la condena a
2002 como la UA (Unión Africana), im- ser proveedora de materias primas de
pulsada por algunos de los grandes líde- Occidente y ahora, además, de China.
res panafricanistas no alineados en la
Guerra Fría, que contaba con 53 Estados A pesar de ser una región con enormes
miembros, más la República Árabe Saha- riquezas naturales, el PIB agregado supe-
raui Democrática, que impulsó la desco- ra poco los 2 billones de dólares con una
lonización del continente. La actual UA renta per capita que no llega a los 2.000
cuenta con todos los Estados reconoci- dólares y con enormes diferencias entre
dos internacionalmente de África a ex- países. En conjunto, poco más del 2,5%
cepción de los territorios gobernados del PIB mundial a pesar de ser más del
por potencias europeas, un total de 55 16% de la población. Riqueza muy con-
Estados. centrada en seis países que generan más
de las 2/3 partes del total. Cierto que la
Cuando se habla de África actual, las po- pobreza ha empezado a descender inclu-
siciones devienen tajantes, basadas, o so en el África subsahariana, que si era
bien en un continente con sombrías pre- de más del 50% en 1990 estaría hoy cerca
visiones, o bien en un continente en des- del 30% y descendiendo. Pero es todavía
pegue que tendrá, según las previsiones la gran bolsa de pobreza del mundo, más
más optimistas, un papel fundamental en de 400 millones, casi la mitad del total.
el escenario internacional. Ambas cosas
son posibles. Pero es de destacar que, en la última dé-
cada, algunas de las economías mundia-
Lo primero por la impresionante demo- les de mayor crecimiento (por encima
grafía africana, pues los poco más de incluso del 10%) son africanas, tomando
1.200 millones actuales se estima que su- el relevo y superando a las asiáticas gra-
72
ÁFRICA
cias a diversos factores: incremento en el culación de bienes y servicios en todo el

precio de las materias primas exportadas, continente.
aumento del consumo interno, mejora
de la gobernanza y mayor estabilidad A pesar del desconocimiento e incluso
económica en varios países. indiferencia de la sociedad española ha-
cia el continente, el eje atlántico concen-
El gran tamaño del continente y las tra buena parte de las amenazas para la
enormes distancias y dificultad de comu- seguridad, incluidos el terrorismo (zona
nicación crean grandes barreras al co- del Magreb-Sahel), la piratería (golfo de
mercio intra-africano. La distancia media Guinea) y el tráfico de drogas (golfo de
entre las grandes metrópolis africanas es Guinea, Sahel, Caribe y Suramérica) y de
de más de 4.000 km mientras en Europa, inmigración ilegal (golfo de Guinea y
por ejemplo, es de menos de 1.300, de costa noroccidental africana). Además,
modo que el déficit en infraestructuras Nigeria y Angola proveen alrededor de
es crítico. Si el comercio intra-asiático es, un 17% de las importaciones españolas
por ejemplo, del 48% de las exportacio- de petróleo, y alrededor del 15% del gas
nes, y el intra-latinoamericano del 20%, proviene del golfo de Guinea (principal-
el intra-africano es de menos del 10%. mente de Nigeria). Y el Atlántico noro-
De ahí la importancia del reciente Acuer- riental y el golfo de Guinea representan
do Continental Africano de Libre Comer- respectivamente la primera y la tercera
cio (African Continental Free Trade Area, zona de importancia pesquera para Es-
AFCFTA) suscrito en 2018 y firmado por paña. A destacar el potencial de países
44 países, que exige una reducción de como Nigeria, Angola o Sudáfrica en la
tarifas del 90% permitiendo la libre cir- costa occidental africana.
BIBLIOGRAFÍA
Cooper, F.: Africa since 1940: The past of the present. Cambridge: Cambridge University
Press, 2002.
García Moral, E.: Breve historia del África subsahariana. Madrid: Nowtilus, 2017.
Murithi, T., ed.: Handbook of African international relations. Oxford: Routledge, 2014.

VER TAMBIÉN: ASIA-PACÍFICO / DEMOGRAFÍA / DESCOLONIZACIÓN / GLOBALIZA-

CIÓN / GUERRA Y CONFLICTO / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL /
POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA / RELACIONES INTERNACIONALES / SOCIEDAD
INTERNACIONAL
73
AGENDA DIGITAL
La humanidad ha estado viviendo en un nadores, y la ley Kryder nos dice que la

mero nivel de subsistencia (salvo el ex- capacidad de almacenamiento se duplica
cedente del que disponía una élite aristo- cada 12 meses
crática) hasta finales del siglo xviii. Las
dos revoluciones industriales (la del car- En los 60 y 70, las investigaciones milita-
bón y la máquina de vapor primero, y la res en los Estados Unidos llevaron a co-
de la electricidad y el motor de explo- nectar los ordenadores entre sí de forma
sión con el gas y el petróleo, después) descentralizada; es el origen de internet,
aumentaron de forma increíble la capaci- que llegará al gran público a comienzos
dad de producción de alimentos y bienes de los 90. También las redes han crecido
de consumo, reduciendo sustancialmen- de forma exponencial: la ley Nielsen
te el esfuerzo físico de producción, que comprueba que la velocidad de internet
antes se realizaba exclusivamente por se duplica cada 21 meses.
músculo humano o animal, aumentando
la velocidad de producción y facilitando En el momento actual nos hallamos en el
decisivamente el transporte de mercan- desarrollo de la inteligencia artificial (IA),
cías. El resultado de las mismas fue el área de la computación fundada en tor-
consumo y el ocio de masas y la reduc- no a 1956. La IA como tecnología tiene
ción al mínimo de la escasez de bienes por objeto la creación de máquinas inte-
esenciales para la subsistencia. ligentes que funcionan y reaccionan
como seres humanos. El reconocimiento
La tercera y cuarta revoluciones indus- de voz y los asistentes virtuales son ejem-
triales son diferentes. Las revoluciones plos recientes de IA aplicada.
digitales (la tercera es la aparición de la
computación y robotización, la cuarta la El aprendizaje automático o machine
de los sistemas inteligentes) ayudan a re- learning es un subconjunto de la disci-
ducir el esfuerzo intelectual del proceso plina de IA y se define como la capaci-
productivo, a ir sustituyendo por máqui- dad que tienen las máquinas de recibir
nas actividades tediosas, pesadas y alie- un conjunto de datos y aprender por sí
nantes de nuestro cerebro. mismas, cambiando y ajustando los algo-
ritmos a medida que procesan informa-
La revolución digital comienza tras la Se- ción y conocen el entorno.
gunda Guerra Mundial, con las primeras
máquinas de cálculo. En los años 50, los Si la máquina es así capaz de detectar
núcleos de ferrita permitieron dar el salto similitudes, diferencias o anomalías en
al almacenamiento y, sobre todo, la re- las variables y en base a esta información
producción de la información en bits. Y crear reglas o categorías se denomina
desde entonces la capacidad de proceso deep learning: las máquinas buscan pa-
y almacenamiento no ha dejado de cre- trones por sí mismas, es la IA más avan-
cer. La ley de Moore expresa que aproxi- zada. Junto a ello el internet de las cosas:
madamente cada dos años se duplica el no solo conectar los ordenadores entre
número de transistores en un micropro- sí, sino a los mismos con todo tipo de
cesador, es decir que desde 1975 se ha objetos de la vida cotidiana, por ejemplo
ido duplicando la potencia de los orde- el coche conectado.
74
AGENDA DIGITAL
La Agenda Digital es, por tanto, el con- fían los postulados tradicionales de la
junto de políticas públicas destinadas teoría económica.
tanto a mejorar el bienestar social que
deriva de estos cambios tecnológicos En tercer lugar, se reducen sustancial-
como a cambiar los paradigmas regulato- mente los costes de transporte físico,
rios para adaptarlos a las nuevas realida- ya que es más fácil organizar entregas,
des sociales y económicas derivadas de calcular rutas y stocks y aparecen nue-
la aplicación de la tecnología digital. vas formas de comercio electrónico
con grandes plataformas (Amazon o
Desde el punto de vista económico, los eBay).
efectos se dejan ver por todas partes.
Y por último, quizá lo más importante y
En primer lugar, se ha producido una polémico, se han reducido increíble-
enorme reducción de los costes de bús- mente los costes de seguimiento (track-
queda, lo que lleva a una mayor compe- ing), de conocimiento individual de las
tencia en precios (la media de precios personas y también los costes de ges-
baja, aunque sorprendentemente no pa- tión de grandes masas de información
rece que la dispersión disminuya) y la individual.
llamada polarización de la variedad: un
refuerzo de los «productos nicho», pero a Este conocimiento de cada individuo
su vez la creación de productos superstar tan intenso y manejable ha dado lugar a
(consumidos de forma masiva a través muchas preguntas: ¿se está realizando
de la red) y del negocio de plataformas una discriminación monopolista de pri-
de búsqueda (el más emblemático es mer grado (cobrar a cada consumidor
Google). lo que está dispuesto a pagar frente a
un precio uniforme)?; ¿cuánto hemos de
En segundo lugar, la digitalización ha valorar la privacidad?; ¿cómo se deben
producido la aparición de bienes no ri- repartir los beneficios de la digitaliza-
vales digitales y de coste marginal cero. ción entre los innovadores y los sujetos?
La información y los servicios digitales Y muchas más.
tienen la característica de ser no rivales,
su consumo por una persona no impide Respecto a lo primero, parece que la di-
su consumo por otra. Este mismo artícu gitalización permite un grado mayor de
lo es un ejemplo: cuando usted lo haya discriminación entre consumidores, pero
leído, eso no impedirá que otro lector más en cuanto a la publicidad que se les
lo haga, incluso usted mismo otra vez. dirige (como pago indirecto de los servi-
Pero al contrario que el formato impre- cios de las plataformas) que en cuanto al
so que tiene un coste en imprenta y pa- precio que se les cobra.
pel, el formato digital se puede transmi-
tir a coste prácticamente cero. Ello Lo segundo, el análisis de la economía
produce el fenómeno masivo de la pira- del dato se ha convertido en una discipli-
tería y la transformación de los modelos na en sí misma. La política pública ha de
de negocio a través de plataformas conciliar objetivos muchas veces contra-
(Spotify o Netflix), lo que lleva a un puestos. Por un lado, cuanto más abierto
cambio radical en la propiedad intelec- el acceso a los datos por parte de los in-
tual. Pero también aparece el fenómeno novadores tecnológicos, más aplicaciones
extraño de bienes públicos digitales (no y avances surgirán y la mejora del bienes-
excluibles) como Wikipedia, que desa- tar a través de la tecnología avanzará más
75
rápidamente. Pero al mismo tiempo, un En definitiva, solo en el ámbito económico

acceso libre implica la posibilidad de co- las novedades de regulación para este si-
nocer casi todo de cada individuo, una glo xxi son inmensas. Para evitar proble-
intromisión en su intimidad e incluso un mas de acaparamiento de datos y acumu-
mayor control social y político. lación de poder de mercado se proponen
políticas de portabilidad e interoperabili-
Además, tanto la inteligencia artificial dad, incluso la creación de un ente públi-
que puede actuar como factor de proco que gestione los datos a la manera de
ducción no rival, como la acumulación un bien público, dadas sus similitudes.
de datos en pocas empresas o agentes,
puede producir economías del tipo «el Sobre la privacidad existe una gran in-
ganador se lo lleva todo» o «casi todo» e certidumbre sobre cuánto de verdad la
impedir la competencia de empresas de valoramos como individuos y, por tanto,
menor tamaño. cuántos recursos debemos destinar a su
protección. Lo que es evidente es que,
A nivel de países este tipo de ventajas además de su valoración económica, la
puede redundar en beneficio de los posibilidad de control o manipulación
más desarrollados y mejor integrados social a través del uso de sistemas inteli-
en la economía global e incluso discri- gentes de análisis de datos entra en la
minar por aquellos que tienen lenguas necesidad de políticas de defensa de
de comunicación globales. Sin embar- nuestro sistema democrático y nuestras
go, también la digitalización parece ha- libertades constitucionales.
ber sido el vehículo de la rápida con-
vergencia económica de Asia con el Ahora bien, toda gran innovación tecno-
mundo desarrollado en las dos últimas lógica ha traído cambios sociales, institu-
décadas. cionales y legales muy profundos, que
no siempre se abordaron bien en los pri-
Incluso nuestras cuentas económicas, meros momentos. La Revolución indus-
como la contabilidad nacional o la balan- trial cambió la forma de producción y las
za de pagos, se han quedado obsoletas al antiguas reglas gremiales de maestros y
no incluir el flujo de datos como parte de aprendices quedaron obsoletas. Se tardó
las relaciones económicas dentro de cada tiempo y una gran conflictividad social
país y en el ámbito internacional. A nivel en desarrollar el Derecho laboral y el Es-
regional, puede dar ventaja a los grandes tado de bienestar. Hoy nadie estaría de
núcleos urbanos a través de economías acuerdo en dar la razón a los luditas de
de aglomeración de la información. entonces y acabar con las máquinas, y
volver a los telares a mano.
En cuanto a la distribución del excedente
económico creado por la explotación de En el mundo actual hay muchos desafíos
los datos, dependerá del grado de susti- de política pública que componen la
tuibilidad entre los datos y otros factores Agenda Digital, y no siempre se darán
de producción y del poder de mercado los pasos adecuados para adaptar las le-
de los innovadores, que a su vez depen- gislaciones y las instituciones a la nueva
de de lo complejo que sea replicar su realidad, pero limitar el uso de las tecno-
tecnología. Aquí hay también un espacio logías digitales y los datos para la inno-
para la política pública e influir en el re- vación y el crecimiento económico sería
parto de ese excedente. La llamada «tasa incurrir en los mismos errores del ludis-
Google» es un ejemplo de ello. mo del primer tercio del siglo xix.
76
AGENDA DIGITAL
BIBLIOGRAFÍA
Baldwin, R.: The Great Convergence. Cambridge: Harvard University Press, 2016.
Carrière-Swallow, Y.; Haksar, V.: «The Economics and Implications of Data». IMF Docu-
mento 19/16 (septiembre 2019)
Goldfrab, A.; Tucker, C.: «Digital Economics», en Journal of Economic Literature, 57:1
(2019).
Álvaro Nadal
Técnico Comercial y Economista del Estado
Ex Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA / BIG DATA / DATOS PERSONA-

LES / DEMOCRACIA GLOBAL / GLOBALIZACIÓN / INFORMÁTICA JURÍDICA / POLÍ-
TICA CIENTÍFICA / PROGRESO / PROPIEDAD INTELECTUAL / PROTECCIÓN DE
DATOS
77
ANARQUISMO
Al analizar el anarquismo como ideolo- ma de organización política que se im-

gía resulta más apropiado hablar de ponga a la libre acción de los individuos
anarquismos en plural, pues las diferen- (partidos políticos, elecciones parlamen-
cias entre distintas corrientes son fuertes, tarias). En lugar del Estado debía instau-
incluso respecto a un concepto aparente- rarse un sistema de comunas libres fede-
mente compartido como su antiestatis- radas entre sí. Otros, sin embargo,
mo. Las manifestaciones teóricas anar- entendían el individualismo de una ma-
quistas se han ido diferenciando, nera radical, como el alemán Max Stirner
matizando, ampliando, a lo largo de los (1806-1856): en El Único y su propiedad
dos últimos siglos, y no ha tenido éxito habla de un individuo independiente, el
una síntesis de las distintas líneas. único que tiene una existencia real, por
lo que hay que eliminar toda institución
El primero en establecer claramente los que lo limite (el Estado, la moral y toda
principios anarquistas, aspirando a la consideración sentimental; la propiedad
disolución de «la máquina brutal del privada, para que cada uno pueda apro-
gobierno político», fue William Godwin piarse de lo que considere necesario
(1756-1836). Escribió con rotundidad para su vida).
que el Estado era innecesario y criticó
su moderna justificación a través del En torno a 1870 se habían formado den-
contrato social. Para él, los seres huma- tro de la Asociación Internacional de Tra-
nos son esencialmente racionales, incli- bajadores (AIT) dos corrientes enfrenta-
nados por educación e ilustración a vidas entre sí, la de Karl Marx y la de
vir de acuerdo con la verdad y las leyes Bakunin. Las diferencias entre ambas se
morales universales. Los hombres tien- iban a agudizar en torno a la experiencia
den a organizarse de manera armonio- de la Comuna de París (1871), y la ruptu-
sa y pacífica. Solo que la influencia co- ra se produjo en el Congreso de la AIT
rruptora del Estado, y no el pecado de 1872. Las críticas de los anarquistas al
original, les lleva a la injusticia y a la marxismo giraban en torno a los siguien-
ambición. tes puntos: 1) Rechazan la estructura
económica como factor explicativo y
La idea de la solidaridad (mutualismo) acuden a las esperanzas utópicas de las
fue puesta por el francés Pierre-Joseph masas; 2) No aceptan que el proletariado
Proudhon (1809-1865) en el centro de su sea la clase revolucionaria, pues hay
crítica a la nueva sociedad industrial y de otros grupos sociales con capacidad re-
su defensa del retorno a la agricultura y a volucionaria (campesinos, minorías étni-
la artesanía, a la producción a pequeña cas, subclases urbanas, etc…); 3) No tie-
escala. Sus eslóganes «la propiedad es un nen confianza en los partidos políticos,
robo» y «anarquía es orden» exigían que sino en los instintos espontáneos de las
todas las formas de organización debían masas. La idea de un partido revolucio-
evitar la explotación y fomentar la armo- nario es elitista y una receta para la dic-
nía social. Por su parte, el ruso Mijail A. tadura; 4) Se manifiestan contrarios a la
Bakunin (1814-1876) puso en el centro «dictadura del proletariado» y rechazan
de su pensamiento y acción el rechazo a tanto el capitalismo como el poder del
la existencia del Estado y a cualquier for- Estado.
78
ANARQUISMO
Piotr Kropotkin (1842-1921) trató de Tras la Segunda Guerra Mundial, las co-
hacer más convincente al anarquismo rrientes anarquistas tuvieron poca pre-
convirtiéndolo en una filosofía social sencia pública hasta que en los años se-
sistemática basada en principios cientí- senta, en Estados Unidos especialmente,
ficos: frente al darwinista principio de esas ideas influyeron en los movimien-
selección natural estaba el principio de tos de la New Left y la Contracultura. En
cooperación establecido libremente sin las décadas siguientes hay un cierto flo-
necesidad de un establecimiento autori- recimiento del pensamiento y de actitu-
tario. Otros anarquistas, como la esta- des anarquistas, que, aunque diferencia-
dounidense Emma Goldman (1910- das y con distintos acentos, han podido
1940), añadieron otros ingredientes al ser clasificadas por Murray Bookchin
anarquismo, en concreto la dimensión (1995) en dos grandes corrientes: un
feminista. anarquismo individualista y un anarquis-
mo social:
A comienzos del siglo xx, el anarco-sin-
dicalismo fue un fenómeno anarquista A) Dentro del anarquismo individualis-
muy relevante, especialmente en los ta hay, a su vez, diferentes tipos: el
años treinta en España. Pensaba que los anarquismo filosófico que se centra
sindicatos no solo deberían preocuparse en el rechazo total a la coerción para
por la mejora de las condiciones labora- proteger los derechos negativos del
les de sus miembros, sino que tendrían individuo racional, afirmando que
que tener también una función educativa solo los acuerdos consensuales pro-
para la sociedad del futuro: establecer porcionan una base legítima para la
instituciones autogestionarias para que, interacción humana (Robert P. Wolff
cuando llegara la revolución, a través de 1976: 24-27). Otro tipo de anarquis-
la huelga general, los obreros estuvieran mo individualista es el anarco-capi-
preparados para la transformación de la talismo, asociado a los nombres de
sociedad. Los principios de la española Murray Rothbard y David Fried-
Confederación Nacional del Trabajo mann: el Estado es una institución
(CNT) se resumen en un texto de José coercitiva que impide ilegítimamen-
Peirats, donde afirma que la CNT lucha te los acuerdos privados e incide en
por la supresión del capitalismo y del Es- los derechos individuales sobre el
tado, pues «el Estado es por naturaleza propio cuerpo y la propiedad priva-
un órgano de opresión, de corrupción y da. Pero su concepción del indivi-
de privilegio… es el enemigo número duo como un entidad autosuficiente
uno del progreso social…, obedece rara vez va asociada a los principios
siempre a una mentalidad de casta». Y de la igualdad, la solidaridad o la
añade que la lucha directa es el instru- crítica de la jerarquización (Charles
mento principal, y «toda desviación del Johnson, 2008: 169-174).
principio de lucha directa se sobreen- B) El anarquismo social, por su parte,
tiende como colaboración; es decir, se puede identificar con los siguien-
como negación del principio de lucha de tes principios: 1) el rechazo al Esta-
clases»; y concluye que «la conquista del do y a las instituciones estatales;
Estado es siempre una ilusión. El Estado 2) el rechazo del capitalismo como
conquista finalmente a todos sus con- un conjunto de prácticas y de nor-
quistadores. O convierte en Estado a mas coercitivas y jerárquicas; 3) un
cuantos llegan hasta él, por sufragio o concepto «líquido» del yo, en el que
por asalto» ( J. Peirats, 1978: 20) la propia identidad individual se
79
considera intrínsecamente vincula- nes siempre que sean realizadas por la

da al contexto y a las relaciones empresa privada.
con los demás; 4) la afirmación de
que los medios utilizados tienen Algunos teóricos han intentado esta-
que ser de tal naturaleza que prefi- blecer una filosofía política anarquista,
guren ya los objetivos anarquistas que es en realidad más bien una forma
(Franks, 2006: 12-18). de vida, cuyos principios serían los si-
guientes: 1) compromiso contra el au-
Todos estos elementos se expresan en toritarismo en cualquier forma que se
el concepto de «acción directa», en la presente; 2) ampliación de los objeti-
que los oprimidos no dejan en manos vos de lucha a las relaciones de géne-
de representantes y de líderes el proce- ro, la ecología, la sexualidad y la liber-
so de cuestionamiento de la jerarquía. tad en todas sus formas; 3) entender el
Frente a la jerarquía quieren desarrollar anarquismo como una teoría de la
relaciones mutuas beneficiosas, pero práctica, como una teoría táctica, ya
prefieren la acción del Estado –que es que la única perspectiva para avanzar
una institución jerárquica y egoísta– a es «hacer lo que uno pueda, donde-
otras formas más burdas de jerarquía quiera que pueda y como quiera que
económica como las del capitalismo no pueda» (Williams, 2007). En resumen,
regulado. Cabe decir, por ello, que los el anarquismo «no se opone a la orga-
anarquistas sociales critican al Estado nización», sino que se trata de crear
cuando este apoya con sus instituciones nuevas formas de organización: crear
las relaciones de propiedad que fomen- y extender «redes basadas en princi-
tan la desigualdad, mientras que los pios de democracia descentralizada y
anarco-capitalistas apoyan estas funcio- no jerarquizada».
BIBLIOGRAFÍA
Bakunin, M.: Escritos de Filosofía política. Madrid: Alianza, 1978.

Bookchin, M.: Social Anarchism or lifestyle Anarchism: An unbridgeable chasm.
Edinburgh: AK Press, 1995.
Chomsky, N.: «The relevance or Anarcho-Syndicalism», en Chomsky on Anarchism.
Edinburgh: AK Press, 1976.
Franks, B.: «Anarchism», en M. Frieden et al., eds.: The Oxford Handbook of Political
Ideologies. Oxford: Oxford University Press, 2015.
— Rebel alliances: The means and ends of contemporary British Anarchism. Edinburgh:
AK Press, 2006.
Johnson, Ch.: «Liberty equality solidarity: Toward a dialectical anarchism», en Anar-
chism/Minarchism (R. Long, T. Machan, eds.) Aldershot: Ashgate, 2008.
Kropotkin, P.: La conquista del pan. Barcelona: Ediciones 29, 1976.
— El apoyo mutuo, un factor de la evolución. Móstoles: Madre Tierra, 1989.
Peirats, J.: La CNT en la revolución española. Madrid: Ruedo Ibérico, 1978, vol. 1.
Proudhon, P. J.: Qué es la propiedad. Barcelona: Orbis, 1983.
— El principio federativo. Madrid: Editora Nacional, 1977.
Rivaya, B.: Filosofía anarquista del Derecho. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.
Rothbard, M.: La Ética de la libertad. Madrid: Unión Editorial, 1995.
80
ANARQUISMO
Williams, L.: «Anarchism Revived», en New Political Science, 29:3 (2007).

Wolff, R.: In Defence of Anarchism. London: Harper Torchbooks, 1976.
Joaquín Abellán
Catedrático Emérito de Ciencia Política
VER TAMBIÉN: COMUNISMO / DEMOCRACIA / DESOBEDIENCIA CIVIL / FILOSOFÍA

POLÍTICA / IDEOLOGÍAS / POLÍTICA / POPULISMOS / REVOLUCIÓN / SOCIALISMO
81
ARQUITECTURA Y POLÍTICA
La arquitectura no es tanto «música Si el orden urbano es esencialmente po-

congelada» como «política cristalizada». lítico, el arquitectónico lo es de una for-
Si Goethe entendió que comparte con ma más ambigua. Cuando Roma traza
la música un orden interno matemáti- calzadas o funda ciudades regulares,
co, su origen y propósito la enredan proyecta su poder sobre el territorio, y
inextricablemente con la política. La eso mismo ocurre cuando la burguesía
organización de la polis exige normas vienesa expresa su ascenso frente a la
sociales, pero también estructuras ma- vieja aristocracia construyendo la Rings-
teriales que suministran la arquitectura trasse o cuando Haussmann manifiesta la
y el urbanismo. La Política de Aristóte- voluntad del régimen bonapartista
les comenta en detalle las ideas de Hi- abriendo avenidas en París. La arquitec-
podamo de Mileto, que proponía una tura es también manifestación de poder
malla regular como forma ideal de la económico y político, porque no en vano
ciudad, y ese vínculo entre el orden exige recursos cuantiosos, pero su len-
geométrico y el orden social se extien- guaje a menudo es difícil de asociar a
de con las fundaciones de ciudades en ideas o formas de gobierno. El Panóptico
el mundo clásico, las conformadas por de Jeremy Bentham se propone como un
las Leyes de Indias en la América his- recurso arquitectónico para hacer los
pana o los ensanches del siglo xix. El edificios más eficaces y económicos,
pensamiento utópico, desde Tomás pero tras Michel Foucault lo vemos como
Moro hasta la Sinapia atribuida a Cam- la expresión extrema de una sociedad
pomanes, materializa sus ideales políti- disciplinaria. Más próximo a nosotros,
cos en la conformación de la ciudad, y Albert Speer usa el clasicismo monumen-
otro tanto hacen los arquitectos revolu- tal para transmitir los valores de la Ale-
cionarios franceses o los desurbanistas mania nazi, pero ese mismo estilo lo em-
soviéticos. Las nuevas capitales del si- plean la Unión Soviética de Stalin o los
glo  xx –la Chandigarh de Le Corbusier Estados Unidos de Roosevelt, mientras
o la Brasilia de Lucio Costa y Óscar Giuseppe Terragni construye la Casa del
Niemeyer– surgen de necesidades polí- Fascio en Como con el mismo depurado
ticas, y a la vez procuran expresar la lenguaje moderno utilizado por otros ar-
naturaleza del poder que las crea. El quitectos en la Italia de Mussolini. Algu-
estrecho matrimonio entre ciudad y nos maestros contemporáneos persiguie-
política se extiende incluso al empeño ron encargos con los que materializar sus
libertario en alejarse de la urbe como ideas y sus formas sin prestar demasiada
lugar de opresión, al urbanismo disper- atención a la naturaleza política del régi-
so como promesa equívoca de autono- men cuyo apoyo recababan. Así Le Cor-
mía individual, o a las distopías con- busier, que tras intentar sin éxito proyec-
temporáneas de la literatura y el cine tar las sedes del gobierno mundial,
que presentan la desorganización so- primero con la Sociedad de las Naciones
cial como caos urbano, y el amenazan- en Ginebra y después con las Naciones
te futuro totalitario enmarcado en me- Unidas en Nueva York, buscó su Luis
trópolis exactas y ominosas. No hay XIV en la Rusia revolucionaria y en la
política sin polis, ni antipolítica sin ne- Francia de Vichy, para acabar hallándolo
gación de la ciudad. en la India del Pandit Nehru, aunque no
82
ARQUITECTURA Y POLÍTICA
sin arrastrar también el estigma de sus blan del poder político que confiere el
relaciones peligrosas con el gobierno del petróleo a Malasia o al Golfo, la ópera de
mariscal Pétain, que tantas sombras han Sídney o el Centro Pompidou expresan la
arrojado sobre su figura. voluntad de proyectar poder cultural que
comparten las democracias liberales.
Herramienta de propaganda y afirmación
política, la arquitectura ha representado España ofrece, por cierto, ejemplos innu-
eficazmente los valores promovidos por merables del íntimo vínculo entre arqui-
el poder. Si la guerra es la continuación tectura y política, desde las muchas «to-
de la política por otros medios, la arqui- rremochas» amputadas para castrar el
tectura es igualmente la continuación de poder de un rival feudal o los múltiples
la política, en su caso por medios materia- alminares coronados por campanarios
les y simbólicos. Y como el poder físico tras la conquista cristiana, y hasta las
sobre los cuerpos se macla con el poder obras de la «social opulencia» que en el
espiritual sobre las mentes, la arquitectura último tramo del siglo xx dejaron testi-
es también la continuación de la religión monio del aplomo de la joven democra-
por otros medios. Los eslavos se convier- cia española; incluyendo el Guggenheim
ten al cristianismo tras visitar Santa Sofía de Bilbao, que hicieron posible el talento
los emisarios de Vladimiro el Grande; las lírico de un arquitecto, la voluntad ex-
grandes catedrales góticas son insepara- pansiva de un museo estadounidense
bles de la fe medieval y el poder de la que ya contaba con su propio icono neo-
Iglesia, y es imposible visitar Jerusalén sin yorquino, y el empeño del nacionalismo
advertir que cada construcción alberga vasco en ofrecer una imagen internacio-
una creencia. La dualidad en Occidente nal alejada de la violencia y el terror. Si la
de esos dos poderes se visualiza en multi- inteligente inserción de una catedral en
tud de lugares por la oposición en el es- la Mezquita de Córdoba o la apropiación
pacio público de la iglesia y el palacio, simbólica del complejo nazarí de la Al-
que fue en su día fortaleza, y después hambra con el exquisito palacio de Car-
sede del poder civil. En todo caso, buena los V son gestos que marcan arquitectó-
parte de las grandes arquitecturas monu- nicamente el tránsito del poder político,
mentales del pasado son producto del la formidable construcción de El Escorial
despotismo, porque no es fácil movilizar es a la vez emblema del poder regio,
los gigantescos recursos financieros y las imagen del espíritu de la Contrarreforma,
masas de trabajadores que requieren sin y afortunada síntesis de traza renacentista
recurrir a la imposición tributaria o perso- italiana y cubiertas góticas flamencas, por
nal, y no otra cosa puede decirse de las cierto las dos fuentes que alimentan la
construcciones que juzgamos patrimonio pintura de la escuela española. El régi-
de la humanidad, desde las pirámides de men de Franco, que manifestó su aprecio
Egipto hasta los palacios de Versalles. Ya por la arquitectura de los Austrias, halló
en nuestra época, las divisiones ideológi- un intérprete locuaz en Ernesto Giménez
cas no fueron excusa para que florecieran Caballero, que preconizaba una arquitec-
por doquier edificios emblemáticos del tura de ladrillo enmarcada por granito y
poder político o económico, bien a través coronada con pizarra: el pueblo llano ce-
de la competencia por la altura con rasca- rámico, sujeto por el pétreo estamento
cielos cada vez más audaces, bien me- militar, y bajo las cubiertas apuntadas de
diante la pugna por la singularidad con la severa casta sacerdotal. Todo un pro-
obras icónicas de perfil inconfundible, y grama arquitectónico, y por tanto un pro-
si las torres Petronas o el Burj Khalifa ha- grama de «política cristalizada».
83
BIBLIOGRAFÍA
Rykwert, J.: The Idea of a Town. London: Faber and Faber, 1976.
Tafuri, M.: Ricerca del Rinascimento, Torino: Einaudi, 1989.
(Dos interpretaciones de la arquitectura y la ciudad del clasicismo.)
Haussmann, Baron: Mémoires. Paris: Seuil, 2000.

Speer, A.: Inside the Third Reich. London: Simon & Schuster, 1969.
(Dos memorias antitéticas de transformaciones urbanas en los siglos xix y xx.)
Jacobs, J.: The Death and Life of Great American Cities. New York: Random House, 1961.
Frampton, K.: Modern Architecture: A Critical History. London: Thames and Hudson,
1980.
(Dos críticas políticas del papel de urbanistas y arquitectos en la modernidad.)
Fernández-Galiano, L., ed.: Spain Builds. Madrid: Arquitectura Viva/MoMA, 2006.

(Una visión coral de las arquitecturas del régimen de Franco y de la democracia.)
VV. AA.: Arquitectura Viva, 225 (2020).

(Sobre ciudad y urbanismo en relación con la Pandemia).
Luis Fernández-Galiano
Académico de número de la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando
Catedrático de Proyectos de la ETSAM
VER TAMBIÉN: ARTE Y POLÍTICA / CINE Y POLÍTICA / GLOBALIZACIÓN / LITERA-

TURA Y POLÍTICA / MÚSICA Y POLÍTICA / POLÍTICA CULTURAL
84
ARTE Y POLÍTICA
ARTE Y POLÍTICA
En la época de las vanguardias históricas, A lo largo de los siglos xix y xx, muchos

las relaciones arte-política fueron espe- artistas habían hecho un arte político.
cialmente estrechas. Ello es especialmen- Son conocidos, en Francia, los casos de
te cierto en el caso de los países donde Daumier, del communard Courbet, o del
entre las décadas del diez y del treinta nabi Vallotton, anarquista como otros de
triunfaron revoluciones de signo totalita- los colaboradores gráficos de L’Assiette
rio. Los casos paradigmáticos son los de au Beurre. El expresionismo alemán tuvo
la Unión Soviética, Italia y Alemania. Los también una fuerte dimensión política
primeros años de la Revolución soviética (pensemos en Kathe Kollwitz), y lo mis-
fueron de claro compromiso guberna- mo cabe decir del dadaísmo berlinés,
mental con la modernidad, algo especial- con comunistas como el muy satírico y a
mente patente en el campo de la pintura veces casi goyesco George Grosz o el
y la escultura (recordemos el Monumen- gran fotomontador John Heartfield. En
to a la Tercera Internacional, de Tatlin), Francia fueron estrechas y tumultuosas
de la arquitectura, de la enseñanza del las relaciones que el surrealismo mantu-
arte, de la tipografía y del cartelismo. vo con el PCF, en el que militarían Léger
Luego acabó triunfando el realismo so- o Picasso. En todo el mundo, la década
cialista, y ahí están los cuadros académi- del treinta sería la década ideológica por
cos que representan a Lenin, Stalin, a sus excelencia. En España, una serie de crea-
mariscales, a los koljozianos… y también dores se organizan en torno a revistas
alguna obra de importancia, entre las comunistas como la madrileña Octubre,
que resulta sorprendentemente admira- impulsada por Alberti y María Teresa
ble la de Alexander Deineka, al que uno León, o la valenciana Nueva Cultura, del
alguna vez ha calificado de «el Hopper grafista y fotomontador Josep Renau.
de Stalin». En Italia muchos creadores se Durante la Guerra Civil, este último sería
adhirieron con entusiasmo al partido fas- director general de Bellas Artes del go-
cista, y entre ellos sobresalieron los futu- bierno republicano, y el impulsor del pa-
ristas, con Marinetti a la cabeza (también bellón español en la Exposición de París
un expatriado, el poeta norteamericano de 1937, obra de los arquitectos Sert y
Ezra Pound, colaboraría con el régimen), Lacasa, para el cual encargó el Guernica
un arquitecto funcionalista como Giu- de Picasso, la Montserrat gritando de Ju-
seppe Terragni, y pintores como Mario lio González, el tótem de Alberto El pue-
Sironi u Ottone Rosai, promovidos, junto blo español tiene un camino que condu-
con otros menos politizados, por Mar- ce a una estrella, el Campesino catalán
gherita Sarfatti en sus muestras del Nove- con una hoz de Miró, y la Fuente de mer-
cento. En Alemania las cosas fueron dis- curio de Almadén del norteamericano
tintas: desde el primer momento los Calder. Todo ello acompañado de efica-
nazis lucharon ferozmente en contra de ces fotomontajes del propio Renau. Mo-
la modernidad de la República de Wei- mento de máxima modernidad del Esta-
mar, algo que vinieron a simbolizar las do en materia de artes plásticas. Muchos
colectivas en que ponían en la picota lo de los protagonistas de esta historia mar-
que llamaban «el arte degenerado», ex- charon al exilio. Renau a México; Alber-
purgado de los museos y vendido en pú- to, a la URSS, lo mismo que Lacasa; Sert,
blica subasta. a los Estados Unidos.
85
En esa Latinoamérica que iba a acoger a trotskismo, castrismo) impregnaba en-

tantos de nuestros exiliados, las vanguar- tonces la producción de los pop, y tam-
dias llevaban décadas viviendo la tenta- bién de los cinéticos, y algo parecido su-
ción de la política. El caso más conocido cedía en la Alemania de Joseph Beuys.
fue el del México revolucionario, donde
Rivera, Orozco, Siqueiros (con el que co- Volviendo a España, durante la inmedia-
laboraría Renau) y los demás muralistas ta posguerra el régimen franquista había
se convirtieron en artistas prototípica- promovido una cultura académica, pom-
mente políticos, adscritos en su mayoría pier. Luego aceptó e incluso promovió
al Partido Comunista, a la LEAR (Liga de un arte más acorde con su tiempo. Fran-
Escritores y Artistas Revolucionarios), o co inauguró con Joaquín Ruiz Giménez,
al Taller de Gráfica Popular. Para estudiar en 1951, la Primera Bienal Hispanoame-
las vanguardias latinoamericanas es ne- ricana, en la que cupieron los artistas
cesario leer libros sobre la Revolución modernos, incluidos los de Altamira o
mexicana, la evolución política de Neru- los de Dau al Set. Pronto, Luis González
da o de Octavio Paz, el APRA peruano y Robles iba a poner al día los envíos a las
Mariátegui y la generación Amauta, el bienales internacionales, en los que par-
peronismo, Getúlio Vargas y un Brasil ticiparon Chillida, Millares, Oteiza, Saura,
donde los comunistas eran perseguidos Tàpies y otros abstractos, expuestos ade-
pero donde uno de ellos, Oscar Nieme- más, en 1960, en el MoMA, que con ante-
yer, recibía encargos oficiales del Estado rioridad había traído a España el arte de
Novo, lo mismo que el pintor Portinari, o la Escuela de Nueva York, todo ello en el
que un forastero tan ilustre como Le Cor- marco de los acuerdos hispano-nortea-
busier… mericanos.
Durante la Guerra Fría, mientras el blo- Circa 1960, críticos comunistas o afines
que soviético movilizaba a sus partida- como Valeriano Bozal, Antonio Giménez
rios vía los Congresos de la Paz (para los Pericás o José María Moreno Galván, y
que Picasso dibujó, en 1949, su célebre artistas también de esa órbita como Mi-
paloma), el bloque liderado por los Esta- llares, Saura, los del Equipo 57, o Pepe
dos Unidos se valió del Congreso por la Ortega y el resto de los de Estampa Po-
Libertad de la Cultura, creado por la CIA pular, se desmarcaban del régimen. El
y que contó con la eficaz colaboración informalismo, se decía entonces, repre-
del MoMA. sentaba la protesta inarticulada; el realis-
mo social, la protesta articulada; el cons-
En Francia, De Gaulle mantuvo largos tructivismo, la definición del futuro
años en la dirección del Musée National mundo socialista. Consecuentemente
d’Art Moderne a un comunista (más tar- con ese esquema, Saura, Ràfols Casama-
de, titista) como el en su día resistente da y otros informalistas participaron en
Jean Cassou. Esa pinacoteca se incorpo- Estampa Popular, lo mismo que Duarte o
ró luego al Centre Georges Pompidou, Ibarrola, que, tras disolverse Equipo 57,
creación del sucesor de De Gaulle. El ge- se pasaron a las filas del realismo social;
neral, por lo demás, había tenido la vista Ibarrola pasaría varios años en la cárcel
de confiar su política cultural a André de Burgos, donde coincidió con Gimé-
Malraux. Frente a estos consensos, todas nez Pericás, como lo atestigua un libro
las disidencias cristalizaron en Mayo del conjunto. Los equipos valencianos Cróni-
68 y en el Atelier Populaire de la Escuela ca y Realidad, nacidos en el seno de Es-
de Bellas Artes. La política (maoísmo, tampa Popular, abandonaron el realismo
86
ARTE Y POLÍTICA
social para convertirse, lo mismo que fraestructura museística: Reina Sofía,

Arroyo o Genovés, en abanderados de IVAM, CAAM, Guggenheim de Bilbao…
un pop español fuertemente político. Años en que la mayoría de los artistas
Posteriormente, también el conceptual abandonaron la tentación de la política.
fue entre nosotros de signo izquierdista, Años que desembocarían en los actuales
algo especialmente patente en Cataluña, consensos (especialmente importantes
donde varios de sus representantes fun- en materia museística), contra los cuales
daron un Grup de Treball ligado, desde se manifestarían los artistas más radicales,
su nombre mismo, al PSUC. y en ese sentido hay que subrayar que se
han recrudecido las manifestaciones de
Durante los años de la Transición, en un arte comprometido que internacional-
nuestro país el debate arte-política cobró mente vuelve a pesar, con nuevas causas
nuevo vigor. Años de la llegada del Guer- de por medio, entre las que destacan el
nica («el último exiliado») a Madrid. Años feminismo y el ecologismo. Arte compro-
de vuelta de España a la escena interna- metido que paradójicamente tiene su
cional. Años de puesta al día de la in- principal refugio… en los museos.
BIBLIOGRAFÍA
Bozal V.: El realismo entre el desarrollo y el subdesarrollo. Madrid: Ciencia Nueva, 1966.
Jiménez Blanco, M.ª D.: Arte y Estado en la España del siglo XX. Madrid: Alianza, 1989.
Saunders, F. S.: La CIA y la guerra fría cultural. Barcelona: Debate, 2001.
Tusell, G.: El Guernica recobrado: Picasso, el franquismo y la llegada de la obra a Es-
paña. Madrid: Cátedra, 2017.
Juan Manuel Bonet

Crítico de arte
Ex Director del Instituto Cervantes, del MNCARS y del IVAM
VER TAMBIÉN: ARTE Y POLÍTICA / CINE Y POLÍTICA / COMUNISMO / FASCISMO /

GLOBALIZACIÓN / LITERATURA Y POLÍTICA / MÚSICA Y POLÍTICA / POLÍTICA CUL-
TURAL / TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA
87
ASIA-PACÍFICO
Desde la perspectiva de Occidente, si el además de la distancia geográfica, refor-

Islam ha sido lo «otro» por antonomasia, zaron esa mutua ignorancia.
pero lo otro próximo, conocido, fronteri-
zo (al sur y al oeste) y, casi siempre, ene- Hemos de esperar a los que Toynbee lla-
migo, Asia ha sido siempre lo «otro» leja- maba los «pioneros ibéricos» que abrirán
no e ignorado y, por lo tanto, proclive a las dos rutas marítimas de comunicación
los estereotipos y los «orientalismos» entre Europa y Asia para iniciar una verda-
(Said). Poco o nada se sabía ni de la In- dera aproximación de Europa con Asia.
dia ni de Extremo Oriente, más allá de Los portugueses doblando el cabo de Bue-
alguna embajada romana a China en los na Esperanza para llegar a la India y a Chi-
siglos ii y iii durante la dinastía Han, lo na después, por el este. Y los españoles,
que decían algunas leyendas vehiculadas por el oeste, a través del estrecho de Maga-
por la Ruta de la Seda o a través de viaje- llanes y cruzando el Pacífico para alcanzar
ros árabes y de algunos, escasos, aventu- Filipinas abriendo la ruta del Pacífico. Y no
reros europeos. Y así, cuando Marco deja de ser curioso que sean los países eu-
Polo publica su relato, el Libro de las Ma- ropeos más alejados de Oriente, más al
ravillas del Mundo (c. 1300), primera no- oeste, quienes acabarían siendo los prime-
ticia directa de China, India, Japón y ros en establecer contacto regular. Con la
otros países, es recibido con increduli- dinastía Ming en el siglo xv, China e India
dad e incluso sarcasmo. Ignorancia que se incorporan pues al sistema-mundo, al
hace comprensibles declaraciones como tiempo que lo hace el océano Pacífico,
la famosa de Napoleón en su conversa- desconocido para unos y otros hasta la ex-
ción con lord Macartney (primer embaja- pedición de Magallanes-Elcano, que incor-
dor británico en el Imperio del Centro), pora ese océano a la historia del mundo.
cuando señaló que «China era un gigante
dormido». Gigante sí, pero dormido ja- La máxima expresión de esa «incorpora-
más lo estuvo. A comienzos del siglo xv, ción» del Pacífico al sistema-mundo fue-
con la dinastía Ming, China tiene nada ron el Galeón de Manila y el real de a
menos que 150 millones de habitantes ocho. El primero, más correctamente lla-
mientras Europa no llega a los 100. Y tomado «la Nao de China», conectaba los
davía a comienzos del siglo xix, cuando puertos chinos de Fujian con Filipinas y,
se inicia en Occidente la Revolución in- desde allí, a Acapulco, cruzando después
dustrial, China y la India son más del México hasta Veracruz, para embarcar de
50% del PIB del mundo, con una econo- nuevo camino de España. Una ruta que,
mía que superaba en varias veces a la abierta en 1565 cuando Andrés de Urda-
del entonces Imperio Británico (A. Madi- neta descubrió el tornaviaje, iba a durar
son). Pero la falta de comunicación e in- nada menos que 250 años, hasta 1815.
formación entre los dos extremos del Las «manolas» de Madrid podían así lucir
continente euroasiático hacían imposible sus mal llamados mantones de «Manila»,
un mayor conocimiento mutuo entre las confeccionados secularmente en China al
dos mayores civilizaciones que ha cono- menos desde el siglo  vi a. C. con la dinas-
cido la humanidad. El sentimiento de su- tía Zhou. Y es un hecho que a lo largo
perioridad de Occidente, de una parte, y del siglo xvi solo navíos de la Monarquía
el ensimismamiento de China, de otra, hispánica cruzaban sistemáticamente el
88
ASIA-PACÍFICO
Pacífico, que se pudo llamar (con eviden- ción de Estados Unidos y Japón y la re-
te exageración) un «lago español». emergencia de este país como gran po-
tencia económica y, sobre todo, el final
A su vez, las mercancías allí compradas de la Guerra Fría (que acabará con la
se pagaban obligatoriamente en plata preminencia estratégica de Europa), van
(única moneda aceptada por el Imperio a revitalizar el concepto de Asia-Pacífico,
oriental) con el «real de ocho», también que se plasmará institucionalmente por
llamado «peso fuerte» o «peso duro», acu- vez primera con la creación del Asia Pa-
ñado por la Monarquía católica a partir cific Economic Forum (APEC), foro que
de 1497 que, gracias a su amplia acepta- agrupa a 21 países de la cuenca del Pací-
ción en Europa y toda Asia, acabó sien- fico para promover el libre comercio. Un
do la primera divisa propiamente mun- organismo intergubernamental creado en
dial y es el origen del dólar americano Canberra en 1989, que se reúne anual-
(inicialmente llamado Spanish dollar), mente desde entonces y en el que se
donde fue moneda de curso legal hasta sientan China junto con Taiwán y Hong
1857. De modo que la plata americana, Kong. La India, así como otros países
que revolucionó la economía europea, (como Pakistán, Bangladés o Colombia)
hizo otro tanto en Extremo Oriente. han solicitado integrarse también.
Y así, aunque Portugal fue el primero en Finalmente, la emergencia de China a co-

establecer bases regulares en India y Chi- mienzos ya del siglo xxi, como una gran
na, España sería el primer país en vincu- potencia, va a revitalizar el concepto de
lar Asia con el Pacífico. Y recordemos «Asia» pero también el de «Asia-Pacífico».
que los fantásticos viajes marítimos del Lo primero por razones puramente de-
almirante Zheng He a comienzos del si- mográficas: si a los 1.300 millones de ha-
glo xv se orientaron todos hacia el oeste, bitantes de China sumamos otro tanto de
hacia la India, y luego Arabia y la costa la India, más los del sudeste asiático, en-
africana, no al este. Pues si Europa des- contramos que más de la mitad de la po-
conocía el océano Pacífico, otro tanto le blación del mundo (cerca del 60%) es
pasaba a Asia. asiática, mientras el viejo Occidente (su-
mando Europa y las dos Américas) ronda
En todo caso, el concepto de «Asia-Pacífi- el 20%. Y las potencias demográficas
co» no comenzará a tomar forma hasta ini- pronto se transforman en potencias eco-
cios del siglo xx cuando, tras la guerra nómicas, de modo que, medido en PPA,
Hispano-Norteamericana, Estados Unidos China es ya la mayor economía del mun-
inicia su expansión como gran potencia do por delante de USA (ocurrió ya en el
marítima: al este ocupando el Caribe, y al 2014), y la India ha superado a Japón, si-
oeste ocupando Hawái y las Filipinas tuándose en tercer lugar. Potencias que
(1898), dando así comienzo al choque en- pronto transforman su poder económico
tre los entonces dos grandes poderes re- en poder político (invierten, compran,
gionales del Pacífico: el conflicto del pro- prestan; o no lo hacen) e, inmediatamen-
yecto panasiático japonés con el proyecto te, en poder militar, construyendo acele-
transpacífico estadounidense. Un conflic- radamente armadas oceánicas para ase-
to que solo se cancelaría tras la derrota de gurarse las rutas de suministro de materias
Japón en la Segunda Guerra Mundial. primas y de petróleo, que alimentan eco-
nomías que crecen a ritmos muy superio-
La descolonización del mundo tras esta res al 5% anual. Economías cuya produc-
guerra (la India en 1947), la reconcilia- ción se exporta a todo el mundo con el
89
resultado de que el comercio de mercan- mado a articular el siglo xxi: la potencia

cías (contenedores) trans-pacífico es hoy (relativamente) declinante de Estados
muy superior al trans-atlántico, y de los Unidos, volcado al Pacifico y lejos de la
veinte principales puertos de contenedo- vieja Europa, y la potencia (relativamen-
res del mundo, solo tres están ubicados te) emergente de China, que jamás será
fuera del espacio Asia-Pacífico. hegemón mundial sin serlo antes regio-
nal. Y en el centro de esa tensión geopo-
Esta pujanza de la economía del Pacífico lítica, que está articulando el mundo de
(a la que ha sucumbido África, pero tam- modo creciente, se encuentra la penínsu-
bién América Latina con la Alianza del la de Corea, donde las dos potencias
Pacífico) estaba en el origen del después mantienen todavía una frontera terrestre,
fracasado acuerdo de partenariado eco- en el paralelo 38 (la mayor frontera so-
nómico Trans Pacific Partnership (TPP), cioeconómica del mundo, con un dife-
lanzado por el presidente Obama pero rencial de renta per capita de 1 a más de
cancelado por su sucesor, el presidente 40). A su vez, los vecinos de China tien-
Trump, que habría generado un amplísi- den a buscar contrapesos a la reemer-
mo espacio de libre comercio en el espa- gencia del gigante asiático e impulsan
cio de Asia-Pacífico. procesos de integración regionales en
los que no participa directamente, como
Ante su creciente pujanza, China está in- la ASEAN, la Asociación de Naciones del
tentando profundizar su influencia en Sudeste Asiático. Pero no olvidemos que
Asia oriental (en sentido amplio, inclusi China es una amenaza política es tam-
yendo también el sudeste asiático), para bién un socio económico indispensable.
impulsar una integración de esta parte
del mundo, pero al margen del Pacífico, Así pues, el concepto Asia-Pacífico está
donde Estados Unidos es mucho más in- quedando obsoleto, y progresivamente
fluyente con alianzas estables con Japón, se irá sustituyendo por el de Indo-Pacífi-
Corea del Sur, Taiwán y Filipinas (esta co, que recoge con mayor precisión tan-
última en franca decadencia) además de to el creciente espacio de influencia de
la India, el contrapeso a la más que posi- China como el mayor protagonismo de
ble hegemonía de China en la región. India en los asuntos de la región. De he-
cho, el concepto del Indo-Pacífico fue
Estados Unidos, por supuesto, intenta propuesto por el primer ministro japonés
evitar a toda costa que China se erija Shinzo Abe ante el Parlamento de India
como líder regional en Asia oriental, en 2007, y también ha sido recogido por
pues esta sería una plataforma muy pola estrategia de seguridad nacional de la
derosa desde la que asaltar la hegemonía administración Trump, que la define
global americana. De hecho, el Mar de como una zona donde está teniendo lu-
China, norte y sur, y la ruta que a través gar una competencia geoestratégica en-
del estrecho de Malaca conduce al Índi- tre visiones libres y visiones represivas
co, es hoy el teatro donde se va a dirimir del orden internacional tanto económico
la disputa de los dos grandes países lla- como político.
BIBLIOGRAFÍA
Chacko, P., ed.: New regional geopolitics in the Indo-Pacific: Drivers, dynamics and con-
sequences. Oxford: Routledge, 2016.
90
ASIA-PACÍFICO
Chandra, S.; Goshal, B., eds.: The Indo-Pacific axis: Peace and prosperity or conflict?
Oxford: Routledge, 2018.
Khanna, P.: The future is Asian. New York: Simon & Schuster, 2019.

VER TAMBIÉN: ÁFRICA / CHINA / DESCOLONIZACIÓN / ESTADOS UNIDOS / GLO-

BALIZACIÓN / NACIONES UNIDAS / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIO-
NAL / PODER BLANDO / POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA / POLÍTICA EXTERIOR Y
DE SEGURIDAD DE LA UE / RELACIONES INTERNACIONALES / SOCIEDAD INTER-
NACIONAL / SUPERPOTENCIAS
91
AUTORITARISMO
El término «totalitarismo» se ha utilizado menudo los medios, de controlar cada

con frecuencia para describir regímenes aspecto de la vida del individuo. El auto-
muy diversos de tipo nacionalista, impe- ritarismo suprime el libre mercado políti-
rialista, fascista o comunista. Sin embar- co sin contestar en el fondo las expresio-
go, algunos regímenes de corte fascista nes variadas de la autonomía social,
(como la España de Franco o la Italia de mientras que el totalitarismo tiene como
Mussolini antes de la Segunda Guerra objetivo anular por completo esta auto-
Mundial), comunista (como la Yugosla- nomía (Kirkpatrick, 1982). Tanto Franz
via de Tito, la República Popular China Neumann como Raymond Aron otorga-
posmaoísta o la Cuba castrista) y popu- ron a los autoritarismos una ideología y
lista de partido único (como Taiwán una dinámica penetradas por la demo-
bajo Chiang Jieshi o Indonesia bajo Su- cracia, susceptibles incluso de desembo-
harto) mostraban características que les car en desarrollos democráticos positivos
alejaban del referente ideal, de modo que resultaban impensables en el totali-
que se acuñó el término «autoritarismo» tarismo (Neumann, 1957; Aron, 1965).
para definir y clasificar a este tipo de
sistemas políticos ubicados en teoría a El fenómeno autoritario es definido por
mitad de camino entre la democracia y Guy Hermet como una realidad política
el totalitarismo. Algunos especialistas contemporánea donde los poderes del
han ido más allá de la clasificación tri- Estado están concentrados en las manos
partita de regímenes totalitarios, autori- de individuos o grupos que se preocu-
tarios y democráticos sin rechazarlas en- pan sobre todo de sustraer su suerte po-
teramente, y han ampliado esta tipología lítica de las incertidumbres del juego
exponiendo un modelo de régimen concurrencial que no controlan por ente-
«postotalitario» que caracterizaría a regí- ro, por lo que el término sería más ade-
menes como la Unión Soviética tras la cuado que los conceptos más ambiguos
muerte de Stalin. de dictadura o de tiranía. Los partidarios
de las teorías de la modernización sitúan
La relación entre totalitarismo y autorita- al autoritarismo como un fenómeno pro-
rismo sigue siendo un asunto polémico: pio de sociedades no desarrolladas o en
algunos científicos sociales ven al totali- curso de modernización, mientras que
tarismo como una forma extrema de au- democracia y totalitarismo son el fruto
toritarismo, mientras que otros sostienen de sociedades plenamente industrializa-
la radical distinción entre ambos mode- das. Hermet acuñó el término «situación
los de régimen político. Con intención autoritaria modernizadora-conservadora»
claramente exculpatoria, analistas neo- para el régimen que impulsa el desarro-
conservadores como Jeane Kirkpatrick llo económico desde el poder con el ob-
han sostenido que, si bien ambos mode- jeto de consolidar el predominio bur-
los de gobierno pueden comportarse de gués, favoreciendo el establecimiento de
forma extremadamente brutal contra la una sociedad consensual bajo valores y
disidencia política, en el autoritarismo jerarquías tradicionales que facilitan el
los esfuerzos represivos se centran en los equilibrio social (Hermet, 1975). En los
opositores calificados como políticos, y sistemas autoritarios el conflicto de inte-
el gobierno no tiene la voluntad, ni a reses forma parte constitutiva del siste-
92
AUTORITARISMO
ma, y no es meramente latente o espas- oponentes más radicalizados, que suelen

módico, como en el modelo totalitario. ser la clase obrera organizada o grupos
étnicos disidentes. Pero el pluralismo li-
Juan J. Linz señaló que el fracaso de la mitado genera tensiones en el entrama-
democracia no conduce necesariamente do de poder, como fue el caso de los
al totalitarismo, sino que existen situacio- tecnócratas, militares, monárquicos, cató-
nes intermedias: regímenes que son pro- licos o falangistas durante las distintas
ducto de la quiebra de la democracia o etapas del franquismo.
se conciben como fases intermedias de
preparación a la misma. Este autor enu- La pretensión de control total de la socie-
meró los rasgos característicos del autoridad civil, o incluso el propósito de trans-
tarismo: 1) el pluralismo sociopolítico se formar radicalmente la sociedad existen-
vería coartado por las normas jurídicas, te y producir un «hombre nuevo» desde
aunque las autoridades pueden verse los puntos de vista político, social y an-
obligadas a tolerar una muy limitada mo- tropológico, son rasgos que distinguen a
vilización de los ciudadanos y la autono- los sistemas totalitarios y a los autorita-
mía de determinadas entidades civiles, rios. Los dirigentes al mando en los regí-
como algunas de carácter religioso o menes del segundo tipo prefieren aco-
educativo; 2) carecería de una ideología modarse a la sociedad existente, llevarla
elaborada, pero habría forjado una cierta hacia el pasado para inmovilizarla (casos
mentalidad prevalente, entendida como del autoritarismo reaccionario del Portu-
modo de pensamiento y sentimiento más gal salazarista, la Francia de Vichy, la Es-
emocional que racional; 3) descartaría la paña de Franco hasta 1955 o el régimen
necesidad de una movilización política de Pinochet en Chile hasta 1985) o refor-
intensa, y favorecería la apatía, la desmo- marla puntualmente para dinamizarla,
vilización y el conformismo pasivo de la como pretendieron regímenes autorita-
población; 4) el partido único no sería rios basados en la modernización econó-
una organización ideológica bien estruc- mica y social como el de Franco en los
turada que monopoliza todo el acceso al años 1960-70, Kubitschek en Brasil de
poder, sino que vería frenado su predo- 1956-60, el pinochetismo neoliberal de la
minio en el Estado por otras instituciones segunda mitad de los ochenta, el kema-
como la Iglesia o el Ejército, y 5) el dicta- lismo turco, el régimen de los Pahlevi en
dor gozaría de extensas facultades deci- Irán, el Guomindang de 1950-70 o los
sorias, que ejerce sin rendir cuentas ante populismos latinoamericanos de Perón y
ninguna instancia fiscalizadora, pero no Vargas, de Sukharno en Indonesia, Nas-
sería absoluto o arbitrario, sino que «ejer- ser en Egipto y el baasismo iraquí y sirio.
ce su poder dentro de límites formal-
mente mal definidos, pero en realidad El gran problema es que esta clasifica-
bastante predecibles» (Linz, 1974: 1.474). ción dicotómica puede llevar a una reifi-
cación de las categorías de «autoritaris-
Para Linz, «los regímenes autoritarios son mo» y «totalitarismo», describiendo
sistemas de pluralismo limitado, pero no regímenes perfectamente monolíticos y
responsables, sin ideología directriz ela- estabilizados desde el principio, y no de-
borada […] ni voluntad de movilización jando espacio al estudio de una posible
intensiva o extensiva, salvo en algunos evolución radicalizadora a partir de un
momentos de su desarrollo» (Linz, 1964: inicial componente autoritario. Tampoco
297). Se fundamentan en una lógica de la sería capaz de explicar el proceso inver-
exclusión selectiva, dirigida contra los so de «destotalización», que resulta per-
93
fectamente constatable en algunas dicta- ca autoritaria» o «autoritarismo postotali-

duras de derecha (franquismo, tario» (Löwenthal, 1960: 504-512).
pétainismo, régimen de Antonescu en
Rumanía o de Horthy en Hungría) que La distinción entre el autoritarismo y to-
tuvieron que lidiar en sus primeros pasos talitarismo calentó mucho la discusión
con auténticos proyectos de naturaleza política en los años setenta y ochenta
totalitaria, pero que hubieron de enfren- del pasado siglo, pero a la postre no pa-
tarse a la resistencia de las estructuras rece haber arrojado mucha luz sobre la
conservadoras del autoritarismo. En los naturaleza de las dictaduras modernas.
regímenes comunistas postestalinistas Los críticos del concepto de totalitaris-
también se asistió a una descomposición mo sostienen que no hay una diferencia
en sentido autoritario, al debilitarse el neta entre este y los regímenes autorita-
sistema represivo, establecerse relacio- rios, y que tal distinción ha sido creada
nes sociales despenalizadas, mantenerse de forma artificial por quienes desean
una ideología voluntarista basada en una que ciertas dictaduras parezcan mejores
utopía incapaz de movilizar a las masas y que otras, o pretenden justificar su
consolidarse una burocracia donde se alianza con (o la ayuda de) ciertos dic-
afirmó el papel creciente de los militares tadores respecto de otros. Sin embargo,
e incluso de las iglesias, como fue el caso la actual proliferación de movimientos y
de Polonia. En ese sentido, el politólogo regímenes políticos calificados de po-
Richard Löwenthal sostuvo que, tras la pulistas-autoritarios ha vuelto a poner
muerte de Stalin, la Unión Soviética ende actualidad el concepto (Norris e In-
tró en una etapa de «oligarquía burocráti- glehart, 2019).
BIBLIOGRAFÍA
Albertus, M.; Menaldo, V.: Authoritarianism and the Elite Origins of Democracy. Cam-
bridge: Cambridge University Press, 2018.
Aron, R.: Démocratie et totalitarisme. Paris: Gallimard, 1965.
Hermet, G.: «Dictature bourgeoise et modernisation conservatrice: problèmes méthodo-
logiques de l’analyse des situations autoritaires», en Revue Française de Science
Politique, 30:6 (1975).
— (1985): «L’autoritarisme», en M. Grawitz y J. Leca (eds.), Traité de science politique,
vol. 2. Les Régimes contemporains. Paris: PUF, 1985.
Kirkpatrick, J.: Dictatorship and Double Standards: Rationalism and Reason in Politics.
New York: Simon & Schuster, 1982.
Linz, J. J.: «An Authoritarian Regime: Spain», en E. Allardt e Y. Littunen (eds.), Cleavages,
Ideologies and Part Systems. Helsinki: The Academic Bookstore, 1964. (versión cas-
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ley, 1975.
Löwenthal, R.: «Totalitarianism reconsidered», en Commentary, 55 (1960).
Neumann, F.: The Democratic and the Authoritarian State. Glencoe: The Free Press,
1957.
94
AUTORITARISMO
Norris, P.; Inglehart, R.: Cultural Backlash: Trump, Brexit, and the Rise of Authoritarian-
populism. Cambridge: Cambridge University Press, 2019.
O’donnell, G. A.: Contrapuntos: ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratiza-
ción. Buenos Aires: Paidós, 1997.
Perlmutter, A. (1981): Modern Authoritarianism: A Comparative Institutional Analysis.
New Haven, Yale University Press, 1981.
Eduardo González Calleja

Catedrático de Historia Contemporánea
Universidad Carlos III
VER TAMBIÉN: ÁFRICA/ ASIA-PACÍFICO / CHINA / COMUNISMO / DICTADURA/ FAS-

CISMO/ GOLPE DE ESTADO / IBEROAMÉRICA / IDEOLOGÍAS / TOTALITARISMO/
SISTEMA SOVIÉTICO
95
BIG DATA
La expresión big data trae causa del libro des de media X 1000: kilo, mega, giga,
de Schönberger y Cukier (2013). El Parla- tera, peta, exa, zetta y yottabytes. En toda
mento de la UE en su importante Resolu- la historia la humanidad habíamos gene-
ción de 14 de marzo de 2017, afirma que: rado 5 exabytes de información hasta
«el concepto de macrodato se refiere a la 2003, 281 exabytes en 2007, 1.800 exa-
recopilación, análisis y acumulación cons- bytes en 2011. Para 2025 se calculan
tante de grandes cantidades de datos, in- unos 175 zettabytes (175 mil exabytes).
cluidos datos personales, procedentes de
diferentes fuentes y objeto de un trata- Además de estas cantidades ingentes de
miento automatizado mediante algorit- datos, el concepto de big data incluye
mos informáticos y avanzadas técnicas de también los sistemas de procesamiento
tratamiento de datos, utilizando tanto da- automatizado e inteligencia artificial, an-
tos almacenados como datos transmitidos tes también impensables y que hacen de
en flujo continuo, con el fin de generar los macrodatos su alimento. Ello permite
correlaciones, tendencias y patrones (ana- generar valor añadido y patrones diná-
lítica de macrodatos). (letra A)». Se habla micos de tendencias de futuro: la predic-
de las «V» de los datos (Gartner, 2012): tibilidad y el apoyo en la toma de deci-
volumen, variedad, velocidad y valor, a siones públicas y privadas. Se puede
las que se añaden, entre otras, la veraci- conocer mejor al cliente, al ciudadano, al
dad. mercado, personalizar los productos y
servicios públicos y privados, mejorar el
En cuanto a la procedencia de la ingente márquetin y la publicidad, tener una me-
cantidad de datos, puede ser muy varia- jor visión estratégica y de negocio, crear
da: datos generados por interactuaciones nuevos servicios y productos. Todo ello
entre personas, máquinas, industrias, puede repercutir muy positivamente en
bancos, estaciones meteorológicas, etc., salud, sostenibilidad, seguridad, movili-
por lo general vinculadas a medidores y dad, trabajo, aplicación de la ley y un lar-
sensores de todo tipo, GPS, RFID, wifi o go etcétera hacia la completa transforma-
bluetooth. Cabe recordar que en 2019 ción digital, o la llamada cuarta
hay 4.400 millones de usuarios de inter- revolución industrial.
net en el mundo, 3.300 de smartphones
con acceso a más de 3 millones de apli- En buena medida, el régimen jurídico del
caciones, 2.300 millones de usuarios acti- big data gira alrededor de la protección
vos de Facebook, 1.500 de WhatsApp, de datos, eso sí, la premisa es que los
1.500 de Gmail, 1.900 de YouTube (más macrodatos sean datos personales, esto
de 1.500 registrados), 1.000 millones en es, vinculables a personas físicas identifi-
Instagram, 350 en Twitter, 1,800 millones cadas o identificables. Sin embargo, los
de websites… Y la cantidad de datos se datos brutos muchas veces no son perso-
dispara en las comunicaciones del inter- nales o habrán sido anonimizados, siem-
net de las cosas o internet del todo (IoT). pre que no haya posibilidad de reversibi-
Y con la tecnología 5G, el big data se va lidad (ver Dictamen 5/2014 Grupo de
a multiplicar exponencialmente. De la Trabajo del artículo 29). Aunque proceda
unidad de información del byte vamos aplicar el régimen de datos personales,
superando geométricamente las unida- no son pocas las dificultades. Respecto
96
BIG DATA
del consentimiento que legitima el trata- intelectual sobre los mismos. Al tiempo,
miento de datos, el mismo se hace inser- es un reto configurar jurídicamente cómo
vible e inoperante con la mayor comple- las personas que son la fuente de los da-
jidad del contexto tecnológico. Además, tos pueden beneficiarse económicamen-
no es posible consentir con finalidades te de sus datos, y no solo las empresas y
futuras que ni se prevén al momento de plataformas. También hay que canalizar
recoger datos, ni puede informarse al in- jurídicamente los muchos intereses pú-
teresado sobre las mismas. Dada la im- blicos en juego, así como otros bienes
portancia que pueden tener los trata- como la libre competencia. Cuando no
mientos del big data en sectores se trata de datos personales hay que te-
específicos (sanidad, educación, admi- ner en cuenta el reciente Reglamento
nistración, justicia, etc.) o en razón de (UE) 2018/1807, de libre circulación de
colectivos particulares, será necesario datos no personales. Cuando se trata de
que sea la ley la que legitime estos trata- la información y datos del sector público
mientos, pero con las garantías adecua- es aplicable la Directiva (UE) 2019/1024,
das. Y como se expone en la voz «protec- relativa a los datos abiertos y la reutiliza-
ción de datos», frente al consentimiento y ción, que actualiza la anterior Directiva
otras garantías subjetivas respecto de de 2003. Esta norma esencialmente im-
quienes usen big data debe reforzarse su pone fuertes obligaciones al sector pú-
responsabilidad proactiva y demostrada, blico de poner a disposición de la socie-
la privacidad en el diseño y por defecto. dad para reutilizar y generar valor
Y los estudios de impacto siempre serán añadido los datos e información, dinámi-
exigibles. En todo caso, con los sistemas camente y en formatos legibles por má-
repartidos y el troceamiento de la infor- quinas.
mación propios del big data no es posi-
ble conocer la ubicación de los datos y El big data genera no pocos riesgos e
tratamiento efectivo de los datos, con lo impactos. Así, se afirma el peligro de la
que es bien difícil predicar un control de «algocracia» o la tiranía de los algoritmos
los mismos por el usuario. Igualmente (Danaher), la «dictadura de los datos» y
hay que advertir que puede que se inten- también la «paralización de la privacidad»
te eludir las especiales prohibiciones o (Schönberger y Cukier), del «dataísmo»
limitaciones de utilizar datos especial- (Harari). Para Han, la red se ha converti-
mente protegidos utilizando proxies o do en un «enjambre digital» amorfo, un
datos afines. Es decir, se pueden inferir la panóptico digital, una «sociedad psicopo-
orientación sexual, salud o ideología a lítica de la transparencia»: el sujeto neoli-
partir de datos personales que no son beral se explota a sí mismo con una
sensibles, como la navegación, consumo transparencia inusitada de sus datos y
televisivo, de contenidos o de compras. además lo hace de forma voluntaria.
En estos casos habrán de proyectarse las
garantías de los datos especialmente pro- O’Neil ha llegado a hablar de Weapons of
tegidos. math destruction. Y es que los datos ma-
sivos llevan a errores y discriminaciones
Más allá del régimen de protección de masivas de los excluidos para un crédito,
datos cuando sea aplicable, el big data un trabajo, acceso a estudios, salud, sub-
sin duda es un activo de las empresas, venciones, contratos públicos, o de quie-
organizaciones e instituciones que los nes pasan a ser investigados, registrados,
tienen o usan. No obstante, es difícil sos- detenidos, condenados o expulsados en
tener que haya propiedad o propiedad frontera, etc. Ello además genera espira-
97
les de sesgo, error y discriminación de ética, los derechos y el cumplimiento

las que es muy difícil salir. No en vano, normativo en el diseño.
los resultados de los que se nutren los
sistemas serán cada vez más sesgados, ***
erróneos o discriminatorios. Ello por lo
general se produce sin intención alguna, El big data y la IA han fracasado en la
sino por malas elecciones de datos, datos prevención del coronavirus, pero pue-
sesgados, mal recopilados, de mala cali- den ser muy útiles en la lucha frente al
dad. También puede haber un erróneo mismo. No obstante, pueden servir para
diseño y elección de algoritmos. superar una respuesta solo medieval del
confinamiento así como otras restriccio-
El Parlamento de la UE «insta» a «minimi- nes de derechos que provoca la pande-
zar la discriminación y el sesgo algorít- mia. Puede ser extremadamente útil
micos» (n.º 20) y afirma también la nece- para integrar, estructurar y extraer in-
saria «mitigación algorítmica» (n.º 21, ver formación y conocimiento de ingente
también 32). Subraya especialmente que cantidad y variedad de big data para la
se incluyan mecanismos de transparen- investigación biomédica. También es útil
cia y rendición de cuentas y la posibili- para mejorar la atención e información
dad de corrección de datos y de recurrir ciudadana y de salud, la telemedicina y
decisiones algorítmicas. Y también los la mejor asignación de los recursos hu-
propios algoritmos se pueden programar manos y materiales. Estos tratamientos
para ignorar o minimizar la importancia de datos se facilitan con la reciente regu-
de los factores prohibidos en sus deci- lación europea de protección de datos y
siones. la Ley Orgánica 3/2018 de protección de
datos facilita mucho el uso de datos y big
La explicabilidad y transparencia de los data para la investigación y también
algoritmos y el big data pasa a ser una hay que apoyarse en las excepciones al
garantía esencial. La misma se construye régimen de datos de la legislación espa-
jurídicamente a partir de diversos dere- ñola de salud respecto de pandemias.
chos fundamentales: el derecho de pro- Sin embargo, hay que estar muy pen-
tección de datos incluye fuertes obliga- dientes del cumplimiento normativo de
ciones de la transparencia y el acceso a medidas de seguridad y control de no
los propios datos. También hay que te- comunicación de datos a terceros y uso
ner en cuenta la explicabilidad y derecho para otras finalidades. De China no solo
a la impugnación en razón del derecho a ha venido el Covid, sino el riesgo de la
no ser sometido a decisiones automatiza- vigilancia digital masiva. Es especial-
das. Ya en concreto respecto del uso de mente amenazante para la privacidad
big data por el sector público, concurren el desarrollo de apps, pasaportes biológi-
especiales garantías administrativas, procos electrónicos, sistemas de geolocaliza-
cesales y penales, así como el derecho ción, trazabilidad y monitoreo de perso-
de acceso a la información pública que nas frente a la Covid, en particular si se
son los datos y los algoritmos que se em- sigue el modelo asiático de control social
plean. Frente a la explicabilidad, la trans- con big data y con inteligencia artificial.
parencia y el acceso pueden concurrir el Afortunadamente no parece que ese sea
secreto industrial o comercial o la seguri- el modelo europeo PEPP-PT. En principio
dad pública. La UE está haciendo fuertes tiene garantías de ser controlable, trans-
esfuerzos en su estrategia de inteligencia parente, no concentrar datos por ningu-
artificial «Made in Europe» basada en la na entidad central y usar datos seudoni-
98
BIG DATA
mizados o anonimizados. Desde el concretas. Asimismo, es difícil admitir

punto de vista jurídico, para el caso de que el consentimiento en la instalación
apps y rastreos, es necesaria una mejor de estas apps sea suficiente base de legiti-
base legal específica y con garantías mación.
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Grupo independiente de expertos de alto nivel sobre Inteligencia artificial: Directrices
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Parlamento de la Unión Europea: Resolución de 14 de marzo de 2017, sobre las implica-
ciones de los macrodatos en los derechos fundamentales: privacidad, protección de
datos, no discriminación, seguridad y aplicación de la ley (2016/2225(INI)). Acceso
en: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-
TA-2017-0076+0+DOC+XML+V0//ES
Lorenzo Cotino Hueso

Catedrático de Derecho Constitucional
Coordinador de www.derechotics.com
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA / AGENDA DIGITAL / CIBERPOLÍ-

TICA / CIBERTERRORISMO / INFORMÁTICA JURÍDICA / OLVIDO (DERECHO AL) /
PROTECCIÓN DE DATOS / TECNOCRACIA / VOTO ELECTRÓNICO
99
BUEN GOBIERNO
Tratándose de un concepto ya usado en (2009) agrupa en tres enfoques las distin-

la Grecia clásica, el término «buen go- tas perspectivas adoptadas en las tres úl-
bierno» (u otros asimilables, como «go- timas décadas para tratar el concepto, su
bierno de calidad» o «buena gobernanza») objeto y su medición. El primero, de ca-
ha suscitado en los últimos años un cre- rácter prescriptivo, lo concibe de forma
ciente interés, normalmente asociado a amplia, como el conjunto de «tradiciones
la regeneración democrática, la ética pú- e instituciones a través de las cuales la
blica, la transparencia, la evaluación y la autoridad es ejercida en un país [inclu-
rendición de cuentas, y los derechos de yendo] los procesos por los que el go-
acceso a la información y la participa- bierno es elegido, controlado y reempla-
ción ciudadana en la actividad pública. zado; el poder del gobierno para
Académicos y expertos han estudiado formular e implementar efectivamente
desde distintas perspectivas las causas políticas públicas; y el respeto por parte
del buen gobierno y cuáles puedan ser de los ciudadanos y el Estado por las ins-
sus efectos sobre el desarrollo social, el tituciones que rigen las interacciones
crecimiento económico, la estabilidad económicas y sociales entre ellos» (Kauf-
política o –de manera más genérica– la mann et al., 2009). Esta propuesta, for-
«crisis de la democracia». Esa creciente mulada desde el Development Research
relevancia se ha plasmado en la literatura Group del Banco Mundial, entiende que
académica, en la actividad de expertos la gobernanza abarca seis dimensiones:
de instituciones y organizaciones inter- participación y rendición de cuentas, es-
nacionales, así como en la agenda legis- tabilidad política y ausencia de violen-
lativa de un buen número de países, y de cia/terrorismo, efectividad gubernamen-
la mano –en muchas ocasiones– de va- tal, calidad regulatoria, Estado de
riadas propuestas de operacionalización Derecho y control de la corrupción (que
del concepto y de metodologías e índi- operacionalizan en su propuesta de
ces para medirlo, habiendo llegado a Worldwide Governance Indicators). A
constituir en nuestros días una «industria este enfoque se le ha criticado que utili-
emergente» (Malik, 2002; Cejudo et al., za una concepción excesivamente am-
2009). No obstante, ese incremento del plia de gobernanza y de buena gober-
interés por el buen gobierno no se ha nanza (que dificulta el análisis y el
traducido en el aumento de la precisión establecimiento de relaciones causales) y
y consistencia conceptual respecto del que deja sin resolver la cuestión de si es
objeto: todavía existe un considerable el buen gobierno el que da lugar a nive-
desacuerdo acerca de qué debe enten- les de desarrollo social y político satisfac-
derse por buen gobierno, calidad de go- torios o la relación es inversa (problema
bierno o buena gobernanza, así como de causalidad revertida).
acerca de cuál es su ámbito sustantivo,
sus componentes y principales atributos Un segundo enfoque (véase, por ejem-
(Rothstein y Teorell, 2008; Cejudo et al., plo, Knack, Kugler y Manning, 2003), ba-
2009; Cejudo y Zabaleta, 2009). sado también en un sofisticado sistema
de indicadores –acaso más objetivos–,
El sistemático esfuerzo de clarificación vincula la calidad de gobierno con deter-
conceptual realizado por Cejudo et al. minados efectos o resultados, deseables
100
BUEN GOBIERNO
o esperados, sobre la estabilidad y el de- lidad en el ejercicio del poder». De esta

sarrollo económico y social, focalizando definición quedan excluidos, por tanto,
su análisis en el «grado de eficacia guber- los mecanismos y procedimientos para la
namental» y la «provisión de bienes y ser- conformación de los gobiernos, el conte-
vicios públicos», y centrándose en cuatro nido sustantivo de las específicas políti-
tipos de mecanismos institucionales que cas públicas, así como las consecuencias
permitirían controlar y limitar la posible y resultados que la acción gubernamen-
discrecionalidad de los gobernantes: tal pueda generar, aspectos todo ellos in-
mecanismos horizontales formales, hori- dudablemente relacionados con el buen
zontales informales, intergubernamenta- gobierno o la calidad de gobierno, pero
les verticales y verticales del electorado. conceptual y analíticamente diferencia-
Estos dos enfoques integran en el con- bles, para estos autores.
cepto y análisis de buen gobierno tanto
los mecanismos de acceso al poder pú- En todo caso, aunque analíticamente pa-
blico como los del ejercicio del mismo, rezca más recomendable diferenciar los
que para otros autores no son instrumen- ámbitos del acceso y del ejercicio del po-
tos necesariamente parejos en la genera- der público (facilitando así el estableci-
ción de eficacia gubernamental o de bie- miento de relaciones causales entre sus
nes y servicios públicos. mecanismos), cabe plantearse –al menos,
conceptualmente– si debemos pensar
El tercer enfoque (Rothstein y Teorell, que un gobierno no democráticamente
2008, y Cejudo y Zabaleta, 2009), de ca- elegido, pero cuyo ejercicio del poder
rácter normativista, sí diferencia entre esté sometido a control de la discrecio-
esos dos ámbitos sustantivos, conside- nalidad, puede ser un exponente de
rando que el del acceso (quién y por qué buen gobierno (o gobierno de calidad).
detenta el poder) es más propio del aná- Es decir, ¿puede concebirse la calidad de
lisis de la calidad de la democracia, de- gobierno (o el buen gobierno) en un sis-
biendo quedar excluido del de la calidad tema de baja calidad democrática? A
de gobierno. El buen gobierno –o la cali- buen seguro, dado el interés y relevancia
dad de gobierno– debe analizar el ejerci- que está adquiriendo el buen gobierno
cio (cómo se ejerce) el poder público, y –ya sea este concebido con carácter pro-
debe hacerlo centrándose en los atribu- positivo o coercitivo, y centrado en la ac-
tos de ese ejercicio más que en sus resul- tividad de los individuos o en la de las
tados: la arquitectura institucional («con- instituciones (Lowi, 1972)–, la literatura
trapesos constitucionales y restricciones resultante del trabajo de académicos y
a la autoridad del ejecutivo sobre la bu- analistas propiciará en los próximos años
rocracia») y las prácticas de gestión («la una sinergia conceptual que permitirá
gestión financiera, de personal, de la in- vincular más satisfactoriamente el análi-
formación, y estratégica») a partir del sis de la calidad de gobierno (o buen go-
principio de imparcialidad (Rothstein y bierno) y la calidad de la democracia. La
Teorell, 2008) o del de control de la dis- sofisticación de los indicadores agrega-
crecionalidad (Cejudo y Zabaleta, 2009). dos que los distintos enfoques utilizan,
Estos dos últimos autores proponen defi- así como el debate conceptual que ya se
nir la calidad de gobierno (el buen go- está generando, propiciarán avances sus-
bierno) como «la interacción del conjun- tanciales en este ámbito cada vez más re-
to de atributos (tanto de arquitectura levantes para los sistemas políticos. Bue-
institucional como de prácticas de ges- na muestra de la relevancia y notoriedad
tión) dirigidos a controlar la discreciona- que esta cuestión suscita más allá del
101
ámbito académico es la inclusión del que todavía hayan de perfilarse los me-
buen gobierno (de la calidad de gobier- canismos conceptuales, de análisis y de
no y de la buena gobernanza) en la le- control, se trata de un relevante aspecto
gislación de un alto número de países en el que nuestros sistemas políticos
(en España, Ley 19/2013, y también en la evolucionarán positivamente en las
normativa aprobada en bastantes Comu- próximas décadas, para profundizar en
nidades Autónomas [Castel, 2018]). Aun- su configuración democrática.
BIBLIOGRAFÍA
Castel, S.: «Buen gobierno y buena administración», en J. M. Canales y Á. Valencia (eds.)

Estrategias para la calidad y la regeneración de la democracia. Granada: Comares,
2018.
Cejudo, G. M.; Zabaleta, D.: «La calidad del gobierno: una definición basada en atributos
de ejercicio del poder». Documentos de trabajo del CIDE, 232 (2009).
Cejudo, G. M.; Sánchez, G.; Zabaleta, D.: «El (casi inexistente) debate conceptual sobre la
calidad del gobierno», en Política y Gobierno, XVI:1 (2009).
Kaufmann, D.; Kraay, A.; Mastruzzi, M.: «Governance Matters VIII. Aggregate and Indivi-
dual Governance Indicators 1996-2008». World Bank Development Research Group,
Policy Research Working Paper 4978 (2009). www.govindicators.org.
Knack, S.; Kugler, M.; Manning, N.: «Second-Generation Governance Indicators», en In-
ternational Review of Administrative Sciences, 69:3 (2003).
Lowi, T.: «Four Systems of Policy, Polity and Choice», en Public Administration Review,
32 (1972).
Malik, A.: «State of the Art in Governance Indicators». UNDP Human Development Report
Office Occasional Paper 2002/7.
Rothstein, B.; Teorell, J.: «What is Quality Government? A Theory of Impartial Govern-
ment Institutions», en Governance, 21:2 (2008).
Pablo Oñate
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
VER TAMBIÉN: AGENDA DIGITAL / BUENA ADMINISTRACIÓN / CALIDAD DEMO-

CRÁTICA / CIENCIA POLÍTICA / CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN / CULTURA PO-
LÍTICA / GOBERNANZA / GOBIERNO ABIERTO / POLÍTICAS PÚBLICAS / RENDI-
CIÓN DE CUENTAS
102
BREXIT
BREXIT
El vocablo «Brexit» es el acrónimo de «Bri- de relación futura, adoptando en diciem-

tain» o «British» «Exit», y se refiere al proce- bre de 2017 las orientaciones para la se-
so de salida del Reino Unido de Gran gunda fase de negociación. Los principa-
Bretaña e Irlanda del Norte (RU) como les aspectos problemáticos se localizaron
miembro de la Unión Europea, retirada en los controles fronterizos entre Irlanda
que debe concluir en una relación dife- e Irlanda del Norte, actualmente inexis-
rente del Reino Unido como tercer Estado tentes; a la situación de los ciudadanos
con la UE y sus Estados miembros. UE en RU y británicos en los Estados UE,
y en relaciones comerciales con o sin
El 23 de junio de 2016 se celebró un re- unión aduanera con la UE. Estas nego-
ferendo en el RU, con la pregunta «Should ciaciones desembocaron en un Acuerdo
the United Kingdom remain a member of refrendado por el Consejo Europeo en
the European Union, ¿or leave the Euro- noviembre de 2018 (185 artículos, 3 pro-
pean Union?». La opción de abandonar la tocolos relativos a Irlanda, Chipre y Gi-
UE triunfó por el 51,9 % contra el 48,1 % braltar, y 9 anexos), conjuntamente con
de los votos por la permanencia. una Declaración política sobre el marco
de relaciones futuras.
La decisión del pueblo británico llevó a
la activación por vez primera del art. 50 Sin embargo, las complicaciones políti-
del Tratado de la UE, en vigor desde cas internas llevaron a que este Tratado
2009. Esta se produjo con el acto de Esta- fuera reiteradamente rechazado por el
do de RU de notificar su intención en Parlamento británico. Fueron necesarias
marzo de 2017, lo que determinó dos incluso en 2019 tres decisiones UE de
años para negociar la salida y relación extensión del periodo de dos años de
futura de RU con la UE. negociación. Durante todo este tiempo
planeó la posibilidad, en caso de no lle-
En un contexto de falta de precedentes y gar a un acuerdo, de que se produjera a
de incógnitas encerradas en la redacción los dos años una salida abrupta de la UE
del art. 50 TUE, el procedimiento final- y sin claro marco regulador, el llamado
mente elegido ha sido el de negociar y «Brexit duro», con consecuencias negati-
adoptar dos Tratados sucesivos: un pri- vas de todo orden en las relaciones jurí-
mer Tratado de salida entre la UE y el dicas, institucionales y económicas.
RU, y luego un segundo Tratado de rela-
ción futura entre el RU y la UE y los Es- Un cambio en la jefatura de Gobierno,
tados miembros. que pasó de T. May a B. Johnson, llevó
renegociar algunas modificaciones en la
Por lo que hace al primer Tratado, el de cuestión de la frontera irlandesa (proto-
retirada, el Consejo estableció las orien- colo sobre Irlanda y adaptaciones de los
taciones de negociación en abril de 2017, arts. 184 y 185 del Tratado), con un revi-
seguidas de la decisión de apertura de sado acuerdo de retirada de octubre de
negociaciones en mayo de 2017 y de 2019, que puede considerarse el Tratado
nuevas orientaciones en marzo de 2018. adoptado (Acuerdo sobre la retirada del
La UE consiguió que RU aceptara una Reino Unido de la UE y de la CEEA, y
negociación diferenciada para el acuerdo Declaración política en la que se expone
103
el marco de las relaciones futuras, DO C zar los no controles en un mercado inte-

384 I de 12.11.2019). Finalmente, la vic- rior incluyente a Irlanda e Irlanda del
toria de Johnson en las elecciones de di- Norte, en caso de no acuerdo al final del
ciembre de 2019 determinó la aproba- periodo transitorio, lo que fue suprimido
ción por el Parlamento británico de este en el Acuerdo de 2019).
Tratado, firmado en Londres y Bruselas
el 24 de enero de 2020. En enero se cum- Por lo que hace al segundo Tratado, el
plieron rápidamente las previsiones de principio de retirada ordenada implica
conclusión, ratificación y notificación, también que durante el periodo transito-
con la aprobación por el Parlamento Eu- rio debe negociarse el Tratado sobre la
ropeo y el Consejo de la UE de la Deci- relación futura RU-UE, sin duda el más
sión de celebración del Tratado (DO L 29 importante. Hay muchas cuestiones rele-
de 31.01.2020, y Declaración política so- vantes cuya situación dependerá de los
bre el marco de relaciones futuras en DO términos de este segundo Tratado; en
C 34 de 31.1.2020). El Tratado de retirada este sentido, diversos ejemplos de rela-
entró en vigor –implicando la salida efec- ción comercial y política con la UE pue-
tiva de RU– el 1 de febrero de 2020, de- den seguirse, como el que vincula a Ca-
jando así a la UE con 27 Estados desde nadá, Suiza o Noruega con la Unión. El
esa fecha. periodo transitorio podría prolongarse
dos años más, hasta el final de 2022. En
El Tratado de retirada ha previsto un pe- caso de no acuerdo, de nuevo el amena-
riodo transitorio hasta el 31 de diciembre zante escenario de un «Brexit duro» po-
de 2020, durante el cual la aplicación del dría resurgir.
Derecho de la UE permanece invariable,
lo que implica la normal aplicación del Con el Brexit se ha consumado por vez
mercado interior, aunque sin participar primera la salida de un Estado de la
RU en las instituciones europeas. Este Unión, con el consiguiente abandono del
periodo transitorio se ha centrado en ga- proyecto de integración europea de un
rantizar los derechos de los ciudadanos y gran país europeo singularmente rele-
sus familias (más de 3 millones de euro- vante en las relaciones internacionales.
peos en RU y de 1,2 millones de británi- El procedimiento de salida del art 50
cos en los Estados UE), en el ajuste de TUE contenía grandes enigmas que se
las cuestiones financieras pendientes, y han ido resolviendo. El proceso ha sido
en la delicada cuestión de la frontera Ir- jurídica y políticamente muy confuso, y
landa/Irlanda del Norte. En este sentido, se ha visto lastrado por la complejidad
la salida de RU en principio comportaría de los problemas políticos y judiciales in-
el restablecimiento de controles aduane- ternos británicos. En este contexto, la
ros y de personas, que habían sido supri- sorprendente falta de estrategia, previ-
midos con los acuerdos de Viernes Santo sión y realismo de los negociadores bri-
de 1998 que pusieron fin al conflicto no- tánicos ha contrastado con la claridad y
rirlandés. Para mantener la situación ac- unidad de la posición negociadora de la
tual, en este periodo transitorio se garan- UE, que ha demostrado flexibilidad y ge-
tiza que no haya frontera física con nerosidad bajo el principio de realizar
Irlanda (gracias a un régimen aduanero una retirada ordenada.
especial), y negociar un nuevo modelo
antes del final de 2020 (en el Acuerdo de El Brexit afecta sensiblemente a España,
2018 se había previsto incluso la cláusula tanto por los importantes vínculos eco-
de salvaguarda «Backstop», para garanti- nómicos y sociales bilaterales, como por
104
BREXIT
el altísimo número de residentes en el dar que en RU razones históricas profun-

otro país (oficialmente, 300.000 británi- das explican una sólida posición
cos en España y 130.000 españoles en antieuropeísta, el referendo ha produci-
RU). España adoptó el R. D. 5/2019, de do una grave división en la opinión pú-
medidas de contingencia ante una even- blica, y también entre las regiones que
tual salida sin acuerdo. Además, la con- conforman el Estado británico; con con-
troversia histórica sobre Gibraltar conoce secuencias para los territorios que desea-
una nueva fase, al deber salir con RU de ban permanecer en la UE: Irlanda del
la UE este territorio pendiente de desco- Norte (55.7% en el referendo) y especial-
lonización supervisada por la ONU. Es- mente, Escocia (62%), con su pretensión
paña obtuvo en las orientaciones del de independencia.
Consejo Europeo para la negociación del
Brexit que cualquier decisión sobre Gi- Y si la salida de RU tiene trascendencia
braltar requiera el previo acuerdo entre identitaria para el RU, también lo tiene
España y RU, lo que comporta un veto para la identidad de la UE. No en vano, la
español. En el Tratado de retirada se con- incorporación de un Estado al proceso de
tiene un protocolo sobre Gibraltar que integración transforma al Estado y al mis-
obtuvo la previa aprobación de España mo tiempo a la propia integración, por lo
en una separada negociación hispano- que su salida tiene igualmente un efecto
británica. Este protocolo reenvía a 4 me- transformador. En este replanteamiento
morandos, firmados en noviembre de múltiples elementos pueden cambiar:
2018 (ciudadanos y trabajadores trans- mayor cohesión interna, consolidación de
fronterizos, tabaco, medioambiente, coo- la UE como actor con política exterior y
peración aduanera y policial). Comple- proyección geopolítica mundial, o una le-
mentariamente, España firmó en marzo gitimidad, identidad y narrativa europeas
de 2019 un Tratado internacional sobre reorientadas hacia los valores de una Eu-
fiscalidad y protección de intereses finan- ropa asertiva en un contexto de mayor
cieros, el primero con RU sobre Gibraltar profundización integradora.
tras el Tratado de Utrecht. En conjunto, el
Derecho originario europeo blinda y po- De todas formas, con la salida de RU, es-
tencia la cooperación transfronteriza con tamos en el comienzo de procesos rede-
Gibraltar. Además, en este primer Tratado finitorios de envergadura. Grandes in-
de retirada se realizaron declaraciones cógnitas se plantean en el futuro a corto,
interpretativas que garantizan, para el se- medio y largo plazo con el principal Tra-
gundo Tratado, la previa aquiescencia de tado, el de relación futura UE-RU, que
España a cualquier nueva situación. sabemos RU enfoca con una perspectiva
no tanto de territorio aduanero común
El Brexit se ha inscrito en las tendencias como de libre comercio en una relación
nacionalistas y populistas que en la sopor definir respecto el Mercado interior
ciedad internacional propugnan afrontar europeo; además de aspectos señeros
problemas complejos con argumentos, como los de seguridad y defensa o de
información y respuestas simples o ma- cooperación policial. La dificultad se
nipuladas ante las opiniones públicas. En acrecienta ya que al ser un acuerdo mix-
este contexto, el uso del referendo pare- to necesitará también la aprobación de
ce poco apropiado para decidir median- todos los Estados miembros y sus Parla-
te una única respuesta sí/no cuestiones mentos para la ratificación. En este senti-
muy complejas que vinculan a generado, el periodo transitorio del año 2020
ciones futuras. Aunque no hay que olvi- –que no tiene cláusulas de salvaguarda
105
en caso de un no acuerdo, ni siquiera la se prolongará previsiblemente en los

fórmula «Backstop» para Irlanda – proba- años próximos. [Como es lógico, el im-
blemente es un plazo demasiado breve, pacto de la Covid 19 hace todavía más
por lo que la situación de incertidumbre difícil el cumplimiento de los plazos].
BIBLIOGRAFÍA
El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.º monográfico «Brexit», 84-85,

enero-febrero 2020.
Cuadernos de Gibraltar / Gibraltar Reports – Revista académica sobre la controversia de
Gibraltar, https://revistas.uca.es/index.php/cdg
Mangas Martin, A.: «Cuestiones jurídicas en torno al Brexit: notificación, plazos, forma-
ción de la voluntad, orientaciones y revocación», en Anuario Español de Derecho
Internacional, 2018.
Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, Dosier «Brexit» https://
especiales.realinstitutoelcano.org/brexit/
Alejandro del Valle Gálvez

Catedrático de Derecho Internacional Público
Titular de la Cátedra Jean Monnet de Derecho de la UE de la Universidad de Cádiz
Director, Centre of Excellence «Migration and Human Rights in Europe’s External orders»
VER TAMBIÉN: ACERVO DE LA UNIÓN EUROPEA / COMISIÓN EUROPEA / CONSTI-

TUCIÓN EUROPEA (Proyecto) / INTEGRACIÓN EUROPEA / PANDEMIA: PERSPEC-
TIVA INTERNACIONAL / PARLAMENTO EUROPEO / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SE-
GURIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA / SOCIEDAD INTERNACIONAL / UNIÓN EUROPEA
106
BUROCRACIA
BUROCRACIA
El término burocracia es esencial en el La concepción de burocracia en su di-

estudio de la Administración Pública. Se mensión moderna y más relevante la
trata de un concepto polémico y nada aporta Max Weber en su obra Economía
pacífico que posee dos significados to- y Sociedad (1921). Para Weber el modelo
talmente contrapuestos. Por una parte, burocrático es el sistema de organización
un sentido positivo vinculado a lograr del poder público que puede superar los
la neutralidad, eficacia y eficiencia de sistemas carismáticos y tradicionales que
las instituciones públicas, que es atri- suelen degenerar en clientelismo y en ló-
buible a Max Weber. Por otra parte, una gicas patrimoniales en la Administración
visión negativa y con connotaciones pe- Pública. Se trata, por tanto, de una radi-
yorativas tanto anteriores como poste- cal apuesta por la modernización de las
riores a las aportaciones de Weber. El instituciones públicas buscando la neu-
término burocracia procede de la len- tralidad. Las características del modelo
gua francesa bureaucratie, y este de de burocracia de carácter weberiano son:
bureau, oficina, escritorio, y –cratie, – jerarquía de autoridad, división sistemáti-
cracia: gobierno. Los inicios de este ca del trabajo, rutinas y procedimientos
concepto tienen una connotación nega- estandarizados y normas preestablecidas
tiva tanto a nivel intelectual como por escrito. Pero más que sus esencias de
popular. carácter organizativo hay que resaltar sus
atributos y beneficios institucionales:
El primer momento en el que se utiliza neutralidad, meritocracia en el acceso a
el término viene de la mano del econo- la función pública y definición de una
mista francés Vicent de Gournay como carrera administrativa también meritocrá-
una crítica a las políticas practicadas tica. Es decir: la profesionalización del
por la Monarquía absoluta a mediados empleo público y abandonar definitiva-
del siglo xviii. La esencia del concepto mente el sistema clientelar. A nivel teóri-
es de desaprobación ya que se asocia a co, la burocracia es el mejor sistema de
un modelo de organización de los po- organización del trabajo que asegura la
deres públicos y de sus empleados no neutralidad y el trato equitativo de las
como una forma de defender el interés Administraciones Públicas, que es el ele-
público sino como un sistema patrimo- mento esencial que aporta seguridad ju-
nialista, en beneficio de determinados rídica a la sociedad y a los actores eco-
empleados públicos, para ejercer el po- nómicos. Hay que tener presente que la
der y beneficiarse del mismo. A partir seguridad jurídica es el ingrediente esen-
de este momento se establece un deba- cial que facilita el desarrollo económico
te intelectual instalado en la gran para- como mecanismo para alcanzar el bien-
doja que persigue al concepto burocra- estar social. Beneficio institucional reco-
cia: la necesidad de buscar un modelo nocido recientemente por la Economía
de organización racional y eficaz tanto moderna (Acemoglu y Robinson).
para las instituciones públicas como
para las privadas (Smith, Stuart Mill y A pesar de que la gran mayoría de las
Comte) pero que puede, también, gene- Administraciones Públicas del mundo (y
rar externalidades negativas (Marx y también en una parte de las organizacio-
Engels). nes privadas según la conceptualización
107
de Mintzberg: fundamentalmente, la bu- cios de manera personalizada y adecuada

rocracia maquinal) opera bajo el modelo a las expectativas de cada ciudadano o
burocrático, este sistema ha seguido grupo social.
siendo una fuente constante de contro-
versia y de insatisfacción. El modelo bu- Esta contradicción entre burocracia y
rocrático weberiano ha manifestado des- prestación de servicios flexible, eficaz y
de su implantación en las instituciones eficiente tiene un punto de inflexión de
públicas dos grandes problemas: uno es- la mano de la denominada Nueva Ges-
tructural y otro contextual. El problema y tión Pública (NGP), surgida a principios
las externalidades negativas de carácter de la década de los noventa del siglo pa-
estructural, parcialmente previstas por el sado. La NGP se postula como un mode-
propio Weber, guardan relación con un lo posburocrático (Barzelay) que se ca-
exagerado apego al reglamento utilizado racteriza por la introducción en la
como un sistema de protección y de pri- Administración Pública de diversas técni-
vilegio en manos de los funcionarios. Es cas organizativas modernas vinculadas a
evidente que el gran problema de la bu- la gestión empresarial. La NGP ha sido,
rocracia moderna es su captura indivi- de manera explícita o implícita, el para-
dual y colectiva por parte de los emplea- digma teórico dominante en la mayoría
dos públicos que puede llegar a generar de las Administraciones Públicas durante
una «neopatrimonialización» del espacio las tres últimas décadas. Esta corriente ha
público, precisamente lo que Weber in- acreditado éxitos en determinados ámbi-
tentaba evitar. No deja de ser curioso tos de gestión, pero también fracasos ya
que los estructuralistas, los estudiosos de que la gestión pública no ha experimen-
la burocracia (Merton, Crozier, Friedberg tado un cambio radical en la mejora de la
o Maintz), hayan sido los más críticos prestación de servicios. Pero la principal
con el funcionamiento práctico de este crítica que se puede realizar a la NGP es
modelo. El problema contextual procede que solo se ha preocupado por la dimen-
del desarrollo del Estado del bienestar, sión de prestación de servicios de la Ad-
donde los poderes públicos ya no se li- ministración Pública y se ha olvidado de
mitan a regular y a disciplinar a los acto- su dimensión de aporte de seguridad ju-
res sociales y económicos, sino que tam- rídica al sistema social y económico. La
bién prestan directamente un gran flexibilidad y las técnicas de organización
volumen de servicios públicos. El siste- empresarial no conviven bien con la neu-
ma burocrático reglamentista cohabita tralidad y la seguridad jurídica y durante
mal con la necesidad de flexibilidad y de las últimas décadas la Administración
adaptación a unas dinámicas contingen- Pública ha sido más proclive al clientelis-
tes para una correcta prestación de los mo, a la corrupción y una aleatoria dis-
servicios públicos. La solución inicial a crecionalidad que ha generado inseguri-
este desajuste consistió en vincular el dad jurídica a la sociedad y a la economía.
modelo burocrático con el sistema de Actualmente, las Administraciones con-
gestión empresarial de carácter fordista temporáneas conviven de manera con-
(Taylor) como un mecanismo idóneo flictiva y desordenada con dos modelos:
para prestar servicios públicos de mane- el burocrático y el gerencial. Conflictiva,
ra racional, eficaz y eficiente a un enor- ya que estos dos modelos son contradic-
me volumen de ciudadanos. Pero la torios y luchan por la dominación de uno
combinación entre la burocracia y el for- sobre el otro, y desordenada, ya que los
dismo aporta una doble rigidez concep- cargos políticos y los empleados públicos
tual que dificulta la prestación de servi- utilizan ambos modelos de manera poco
108
BUROCRACIA
metódica. El resultado perverso de esta plantación en la Administración de la in-

convulsa convivencia entre el modelo teligencia artificial y de la robótica puede
burocrático y el gerencial es que puede impulsar la implantación de un sistema
flexibilizarse la parte burocrática de la burocrático mucho mejor que el actual.
Administración y, con ello, generar inse- Un modelo burocrático estandarizado,
guridad jurídica y, en cambio, puede bu- inteligente para detectar y aprender de la
rocratizarse la parte gerencial de la Admi- excepción, pero sin las externalidades
nistración y prestar servicios de manera negativas en forma de capturas derivadas
poco eficaz y eficiente. de los intereses de determinados em-
pleados públicos y de mecanismos de
Una posible solución a la actual encruci- autoprotección laboral. Una Administra-
jada es reconocer de manera clara que ción Pública burocrática, sin burócratas.
las Administraciones Públicas contempo- Al fin y al cabo, el gran problema del
ráneas tienen dos grandes misiones. Una, modelo burocrático de Weber es que es
la de disciplina, que aporta seguridad ju- perfecto e impecable a nivel teórico,
rídica para fomentar el desarrollo econó- pero que jamás ha operado de manera
mico y humano de una determinada so- estrictamente racional y objetiva debido
ciedad y para ello es necesario mantener al elemento subjetivo, que son las perso-
el modelo burocrático. La segunda minas y los grupos que ejercen las funcio-
sión es la de prestar servicios públicos nes administrativas. Las bases del mode-
de manera flexible y personalizada y lo de Weber de carácter impersonal (que
para ello se requiere el modelo gerencial permitan alcanzar la neutralidad y la ob-
de carácter empresarial. Una Administra- jetividad) pueden reverdecer y replan-
ción ordenada con dos modelos que no tearse como apuesta de modernidad de
compiten, sino que conviven de manera la mano de la inteligencia artificial y de
armónica. Por otra parte, la futura im- la robótica.
BIBLIOGRAFÍA
Barzelay, M.: Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de la Administración

pública. México: Fondo de Cultura Económica, 1998.
Mintzberg, H.: La estructuración de las organizaciones. Barcelona: Ariel, 1984.
Nieto, A.: La burocracia (I. El pensamiento burocrático). Madrid: Instituto de Estudios
Administrativos, 1976.
Ramió, C.: Inteligencia artificial y Administración pública. Robots y humanos compar-
tiendo el servicio público. Madrid: Los Libros de la Catarata, 2019.
Weber, M. (1921): Economía y Sociedad. Esbozo de Sociología comprensiva. (1.ª edición
en español) México: Fondo de Cultura Económica, 1964.
Carles Ramió
Universitat Pompeu Fabra
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS /

AGENDA DIGITAL / BIG DATA / BUEN GOBIERNO / BUENA ADMINISTRACIÓN /
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN / FUNCIÓN PÚBLICA / ORGANIZACIÓN ADMI-
NISTRATIVA / RENDICIÓN DE CUENTAS / SECTOR PÚBLICO
109
CALENTAMIENTO GLOBAL Y CAMBIO CLIMÁTICO
Fue el profesor sueco Svante Arrenhius, tural, que generan el CO2 y otros gases
uno de los primeros Premios Nobel de de efecto invernadero (GEI). Así como
Química, quien a finales del siglo XIX algunas otras funciones relacionadas con
advirtió por primera vez lo que hoy lla- la agricultura y la ganadería, que gene-
mamos calentamiento global antropogé- ran gran volumen de metano.
nico. Concretamente se percató de que
había un aumento de CO2 en la atmósfe- Lo grave del caso son las consecuencias
ra por las emisiones de la industrializa- del calentamiento global, que son mu-
ción humana, que originaba un aumento chas, y que podrían ser dramáticas si no
de la temperatura de la atmósfera frenan- se frenan: subida del nivel del mar, por
do así, probablemente, lo que de otra lo menos de un metro en lo que queda
manera habría sido una tendencia a la de siglo, y seguramente más, como con-
quinta glaciación. secuencia del deshielo de los glaciares
de Groenlandia y la Antártida, y de otros
Esa alteración atmosférica originaba el en todo el mundo. Por otra parte, el in-
efecto invernadero, que hace que deter- menso aporte de agua dulce a los mares
minados gases, fundamentalmente el no solo eleva su nivel (en el extremo
CO2 y el metano, se estabilicen en una muy lejano de total fusión, hasta 70 me-
especie de gran esfera circular alrededor tros), sino que además produce la acidi-
del planeta, que permite el paso de la luz ficación de los océanos, con efectos leta-
solar, pero que frena la salida al exterior les para su fauna y flora. Y asimismo
del calor de ese mismo origen. significa la afloración en la superficie
marítima del metano del fondo de los
El calentamiento global funcionó duran- océanos en cantidades ingentes, con
te millones de años en el planeta, permi- consecuencias más que perniciosas.
tiendo la vida en el mismo, pues de otra
manera estaríamos a –20 grados, como La fauna y flora podrían sufrir efectos
sucede con los exoplanetas. Pero el pro- muy nocivos, e igualmente la salud hu-
blema surgió al superarse bruscamente mana. Con otras consecuencias, como la
el nivel térmico de siempre, en torno a desertificación, y los rigores extremos
15 grados. Siendo posible ese cambio meteorológicos, con casos como el del
por la gran actividad de la Revolución in- huracán Katrina, los incendios forestales
dustrial y del desarrollo humano ulterior, de Australia, y las prolongadas sequías
con tecnologías cada vez más impactan- de Chile y California, y de otros países.
tes a partir, sobre todo, del fin de la Se-
gunda Guerra Mundial. El problema es si La percepción del problema del calenta-
llegáramos a cinco o seis grados por en- miento global y sus consecuencias cabe
cima de la temperatura preindustrial, con fijarla, en el calendario humano, en la
situaciones calamitosas para todos. Conferencia de Río de Janeiro en 1992, la
Cumbre de la Tierra, en la que se firmó
El efecto global de calentamiento se la Convención Marco de Naciones Uni-
debe en lo fundamental al consumo madas sobre Cambio Climático. Un texto
sivo de combustibles de origen fósil, básico desde entonces para los proyec-
como el carbón, el petróleo y el gas na- tos de frenar, sobre una base de coope-
110
ración mundial, el cambio originado por de mitigación, sino también de adapta-

las actividades humanas. ción al cambio. Sin embargo, Kioto, cuya
caducidad definitiva es en 2020, fue un
Frente a tantos posibles efectos negati- fracaso colectivo, ya que solamente los
vos por venir, está la actitud de mantener países de la UE, y unos pocos más, qui-
el planeta en las mejores condiciones sieron aceptar sus preceptos, con un
posibles, apoyada en las averiguaciones gran negacionismo colectivo: los mayo-
científicas del llamado Panel Internacio- res contaminadores del mundo (China y
nal del Cambio Climático (IPCC), que Estados Unidos) quedaron al margen por
funciona desde los años 80 del siglo xx, entero de las aspiraciones de recorte.
dependiendo del Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Medio Ambiente Fue en Copenhague, en 2009, cuando se
(PNUMA), y la Organización Meteoroló- tomó conciencia de la enorme gravedad
gica Internacional (OMM). Con una indu- del fracaso de Kioto. Y por entonces, se
dable apreciación de los fenómenos en esbozaron nuevos criterios para que to-
curso, y definitivamente con la caracteri- dos los países entraran en el proyecto de
zación de tales fenómenos, en su mayor acabar con las emisiones de CO2 y otros
parte antropogénicos. GEI. Propósito que se alcanzó en la Con-
ferencia de las Partes (COP), número 21,
Pero frente a las apreciaciones científicas con el llamado Acuerdo de París de 2015,
del IPCC, en el que colaboran más de en el que todos los países de la Tierra
3.000 estudiosos de todo el mundo, hay (193) apoyaron, en principio, el principal
un conjunto de negacionistas que consi- objetivo señalado, con una nueva espe-
deran que no pasa nada extraordinario, y ranza de llegar a tiempo para frenar un
que ya hubo casos de calentamiento en problema de otra manera dramático. Por-
el pasado que se superaron sin más. A que ya los niveles de contaminación de
ellos se unen los observadores TL2, quie- GEI alcanzaron las 400.000 toneladas, y
nes estiman que la actuación humana el contenido de carbono en la atmósfera
contra el calentamiento llega demasiado se situó en más de 400 partes por millón.
tarde (too late), y con muy poca inver- Fijándose el objetivo de no superar los
sión, demasiado poca (too little). Esas vo- 2 º C de la era preindustrial.
ces de negacionistas y escépticos pesan
todavía mucho en la batalla dialéctica so- Sin embargo, el Acuerdo de París de
bre el cambio climático, figurando entre 2015 no resolvió todo, ni mucho menos.
los más peligrosos en ese aspecto los lob- Entre otras razones, porque los mayores
bies de la producción de combustibles de contaminadores no aceptaron la idea de
origen fósil y, últimamente, la actitud del ir con rapidez al centro del problema. En
presidente de Estados Unidos, Donald el caso de Estados Unidos (que emite el
Trump, así como unos pocos líderes más. 9 por 100 del total GEI), incluso la apro-
bación del presidente Obama en 2015
¿Qué hacer? Esa es la pregunta, pudien- quedó sustituida por la decisión de
do decirse que, con base en la citada Trump de retirarse del Acuerdo, lo que
Convención de Río, se publicó el llama- sucedería en 2020. Y en cuanto a China
do Protocolo de Kioto, que entró en vi- (emisor del 19 por 100 de los GEI), obtu-
gor en 1997, estableciéndose en él un vo en París el permiso de empezar a re-
sistema de cuotas nacionales de las emi- cortar emisiones solamente en 2030, con
siones de GEI, a efectos de contener la un aporte más que formidable al empeo-
subida térmica. Y con criterios no solo ramiento de la situación hasta esa fecha.
111
Por lo demás, con resultados muy poco El camino marcado por la UE es el más
favorables en el caso de Rusia –que solo avanzado de todos. Con un consenso
en 2019 se incorporó al Acuerdo de Pa- conseguido en la Comisión y en el Con-
rís– y de Arabia Saudí y otros países de sejo que son un modelo para los demás
la OPEP, que siguen, normalmente, en la partícipes del Acuerdo de París. Pero no
era del petróleo y el gas natural. hay que engañarse, estamos muy lejos
de haber llegado a una verdadera senda
Para terminar, en 2019, en la COP-25 (cede solución. La atmósfera está deterio-
lebrada en Madrid, por sucesos de violen- rándose más que nunca, y será preciso
cia política en Chile que era la sede pre- un radical reajuste de los objetivos del
vista), se declaró la emergencia climática Acuerdo de París para que, en un mo-
en la UE, que agrupa ahora a 27 países, mento dado, pueda empezar a frenarse
poniendo medios en proyectos adecua- el avance térmico hacia lo catastrófico.
dos, para lograr la completa descarboni- Las horas de reflexión tienen que venir
zación de la sociedad en 2050. Con un seguidas, muy pronto, de la verdadera
cambio total del modelo energético, para acción de todos los países del planeta
sustituir los mencionados combustibles Tierra, si realmente queremos que este
de origen fósil por las energías renovables siga siendo un hábitat hospitalario para
(eólica, solar, maremotriz, biomasa, etc.). todos.
BIBLIOGRAFÍA
Véase, del autor:
Tamames, R.: Frente al apocalipsis del clima. Barcelona: Profit, 2016 (prólogo de Ramiro
Aurín).
Véanse también:
Carra, A.: «Cambio climático. La revolución industrial acabó con la Pequeña Edad de
Hielo», en ABC, 19 de agosto de 2015.
Díaz, A.: «Charles David Keeling, descubridor del cambio climático», en El Mundo, 27 de
junio de 2005.
[Voz] «Efecto invernadero», en Diccionario de Ciencias. Madrid: Diccionarios Oxford-
Complutense, 2004.
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático: Entrega concluyen-
te del Quinto Informe de Evaluación. El cambio climático amenaza con impactos
irreversibles y peligrosos, pero existen opciones para limitar sus efectos (noviembre
de 2014) https://www.ipcc.ch/pdf/ar5/prpc_syr/11022014_syr_copenhagen_es.pdf.
Ribot, L.: «[Recensión] sobre el libro de G. Parker El siglo maldito. clima, guerra y catás-
trofe en el siglo XVII», en ABC Cultural, 3 de enero de 2014.
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ción del IPCC. Grupo de trabajo III. Madrid: Ministerio de Agricultura, Alimentación
y Medio Ambiente, Fundación Biodiversidad y Oficina Española del Cambio Climá-
tico, junio de 2015.
VV. AA.: «The science of climate change. Supermodels», en The Economist (Special re-
port: «Climate Change. Hot and bothered»), 28 de noviembre de 2015.
112
Wagner, G.; Weitzman, M. L.: Climate shock. The economic consequences of a hotter pla-
net. Princeton: Princeton University Press, 2015.
Ramón Tamames
Catedrático de Estructura Económica
VER TAMBIÉN: ASIA-PACÍFICO / CHINA / ECOLOGISMO-VERDES / ESTADOS UNI-

DOS / GLOBALIZACIÓN / MEDIO AMBIENTE / PANDEMIA: PERSPECTIVA IN-
TERNACIONAL / POLÍTICA CIENTÍFICA / SOCIEDAD INTERNACIONAL
113
CALIDAD DEMOCRÁTICA (ANÁLISIS EMPÍRICOS)
La cuestión sobre la calidad de la demo- En la evaluación subyacen y retoman vi-

cracia hunde sus raíces en la vieja aspi- talidad los dos viejos enfoques: el empí-
ración filosófica de responder a la cues- rico y el normativo. Y, al mismo tiempo,
tión de las condiciones y características una doble vía de actuación o proyección
del «buen gobierno», que ya late en las analítica: la cuantitativa y la cualitativa
reflexiones de Aristóteles o Platón. Por (Munck, 2009). Hablar de calidad demo-
lo tanto, responde a la tensión normati- crática es, por tanto, calificar un sistema
va que ha estado presente en la Filosofía político democrático en función de sus
y la Teoría políticas, inspiradoras de características (institucionales y perfor-
nuestras democracias liberales. La ten- mativas), por un lado, y puntuarlo en
sión normativa, sin embargo, cedió pro- función del grado de cumplimiento de
tagonismo al escrutinio de las condicio- sus objetivos o requisitos, por otro. En el
nes empíricas de los procesos de primer caso partimos de unos criterios
democratización, en pro de un consenso de clasificación y en el segundo de unos
sobre los requisitos mínimos de toda de- estándares de medición, tanto cuantitati-
mocracia o poliarquía, en los términos vos como cualitativos en ambos casos. Es
definidos por R. Dahl (1971). La estabili- obvio que nos encontramos ante una
dad de las democracias liberales anglo- cuestión compleja sobre la que no hay
sajonas facilitaba la atención preferente consenso ni conceptual, ni metodológi-
de la Ciencia política de esta área geopo- co, pero que va acumulando hallazgos y
lítica a la funcionalidad o disfuncionali- resultados, mayormente, convergentes.
dad de los procesos institucionales, sus Entre la numerosa producción concep-
actores, los comportamientos, la dinámi- tual, analítica y metodológica destacare-
ca competitiva y los resultados, garantes mos tres aproximaciones, encabezadas
de tal estabilidad. Pero las crisis de las por G. O’Donnell/J. Vargas/y O. M. Laz-
democracias europeas y latinoamerica- zetta (2004), S. Weir y D. Beetham (1999)
nas obligaron a la Ciencia política a pre- y L. Diamond y L. Morlino (2005), res-
guntarse por las razones de las quiebras pectivamente. A estos tres grandes gru-
y, sobre todo, por los procesos de transi- pos o paradigmas hay que añadir la pro-
ción y democratización, primero, y con- liferación de rankings y clasificaciones
solidación, después (Linz and Stepan, sistemáticas y periódicas a partir de gran-
1996). Por fin, la expansión de los pro- des bases de datos de un buen número
cesos de democratización, con la llama- de entidades internacionales (Banco
da tercera ola de las democracias a par- Mundial, The Economist, Freedom Hou-
tir de 1970, hizo que la Ciencia política se, IDEA Internacional, World Justice
pusiese el acento en la comparación y Project o las fundaciones Bertelsmann o
variedad de las democracias (Lijphart, Konrad Adenauer, entre otros), así como
1984), no tanto para conformarse con la instituciones académicas (Democratic
descripción de su diversidad, cuanto Audit, Oslo Governance Center, la base
para abrir el camino a su adjetivación de datos Polity de la Universidad de Ma-
(representativa, deliberativa, participati- ryland, la red internacional Estado de la
va, directa, asociativa, delegativa, conso- Democracia…). A estos hay que añadir
ciativa, etc.) y de ahí a su inevitable eva- rankings parciales como el «índice de li-
luación. bertad de prensa» de Reporteros sin
114
Fronteras, el «índice de paz global» del dos en tres pilares de calidad: del proce-
Institute for Economics and Peace, o el so de producción, de las cualidades del
«índice de percepción de la corrupción» propio producto y de la satisfacción de
de Transparencia Internacional, por citar los compradores, consumidores o clien-
los más conocidos y con mayor impacto tes Las equivalencias son claras para él:
internacional. el primero se corresponde con los proce-
dimientos normativos e institucionales
Siguiendo a L. Morlino, evaluar la calidad de adopción de decisiones y producción
de una democracia es trasladar al análisis de políticas (procedimientos), los segun-
empírico concepciones normativas de la dos responden a los resultados y al ren-
democracia para lo que es necesario el dimiento institucional (contenido) y,
diseño de una herramienta con capaci- finalmente, la satisfacción de los ciuda-
dad inclusiva de tal diversidad normati- danos, tanto con el desempeño como
va. Por lo tanto y como él hace, de las con sus resultados, va a depender de sus
definiciones normativas más sustantivas expectativas y valores democráticos (re-
de la democracia hay que extraer las sultado). Como en todos los modelos
cualidades sobre las que fijar la atención, analíticos estas tres dimensiones básicas
ordenándolas en función de lo que se se despliegan en variables y estas, a su
puede entender por calidad en una triple vez, en indicadores para su medición y
dimensión de los procedimientos, del contraste. En primer lugar, el sistema de
contenido y de los resultados, dando lu- normas y procedimientos se despliega
gar a un modelo analítico en el que cada en cinco dimensiones (Estado de Dere-
dimensión se operacionaliza, cualitativa cho, rendición de cuentas electoral e in-
y cuantitativamente, en grupos de indica- terinstitucional, participación y competi-
dores. La fijación de este estándar analíti- ción políticas), la dimensión de contenido
co aplicado a partir de criterios normati- se divide en un doble componente (el
vos permite calificar una democracia estado de los derechos y libertades y la
como buena o no, o como peor o mejor. igualdad política, social y económica) y,
Como dice el propio Morlino, «una de- finalmente, la dimensión de resultado se
mocracia de calidad es una buena demo- refiere a la capacidad de respuesta a las
cracia», entendida como aquel ordena- demandas y expectativas de la ciudada-
miento institucional estable que mediante nía. De este modo, el marco de trabajo
instituciones y mecanismos que funcio- para la evaluación parte de los principios
nan correctamente consigue la libertad y democráticos de control ciudadano e
la igualdad de los ciudadanos… un régi- igualdad política y siete valores deriva-
men muy legitimado y, por tanto, estados: participación, autorización, repre-
ble, que satisface completamente a los sentación, responsabilidad, transparen-
ciudadanos» (2009:186). Aunque tenemos cia, capacidad de respuesta y solidaridad.
a nuestra disposición distintas definicio- La herramienta final para el análisis es un
nes de la calidad democrática, la clave cuestionario estructurado sobre 15 pre-
está en su potencial operativo para su guntas-eje (nacionalidad y ciudadanía,
contraste empírico de una forma objeti- Estado de Derecho y acceso a la justicia,
vable. derechos civiles y políticos, derechos
económicos y sociales, elecciones libres
Por ello, lo que hace Morlino en el dise- e iguales, papel de los partidos políticos,
ño de su modelo es recurrir a la adapta- eficacia y capacidad de respuesta guber-
ción de los controles de calidad de los namental, eficacia democrática del Parla-
productos en el diseño industrial, basamento, control civil de las Fuerzas Arma-
115
das y de seguridad, integridad en la vida 2019 la democracia española obtiene un

pública, papel de los medios de comuni- 71 y se sitúa en el puesto 21 (en el grupo
cación, participación política, descentra- superior hay 10 países y en el segundo
lización, influencias externas e impacto son 13).
exterior) y otras 75 preguntas específicas
sobre indicadores derivados. Aunque la calidad de la democracia es-
pañola sale muy bien parada, comparati-
Vayamos ahora a las evaluaciones com- vamente, en los principales índices y con
paradas de la democracia española. El de evoluciones positivas a lo largo del tiem-
mayor impacto suele ser el Índice de De- po, sin embargo, quedan retos y un am-
mocracia de la EIU de The Economist, plio margen de mejora. Uno de los as-
aplicado en ocho ocasiones desde 2006 a pectos más críticos es el de la percepción
más de 160 países. Toma en considera- de la corrupción, sobre todo, del sector
ción cinco grandes bloques temáticos (li- público. En este sentido la ONG Trans-
bertades civiles y políticas, cultura políti- parencia Internacional elabora, anual-
ca, participación, pluralismo y calidad de mente desde 1995, el Índice de Percep-
los procesos electorales y eficacia guber- ción de la Corrupción, aplicando una
namental) desglosados en un cuestiona- escala que va de 0 (máxima corrupción)
rio de 60 preguntas o indicadores, a los a 100 (máxima transparencia) en base a
que aplica una escala de 10 puntos que encuestas a expertos, empresas e institu-
distribuye en cuatro categorías (demo- ciones. En el informe referido a 2018 Es-
cracias «plenas» por encima de los 8 pun- paña obtiene 58 puntos y se ubica en el
tos, «imperfectas» entre 6 y 8, regímenes puesto 42, muy por debajo del promedio
«híbridos» entre 4 y 6 y sistemas «autorita- de 75 puntos de las llamadas «democra-
rios» por debajo de 4) en base al juicio cias plenas» a las que pertenece, aunque
emitido por expertos y encuestas de opi- por encima del promedio de 49 puntos
nión a la población. En concreto, en la del grupo de las «democracias débiles»,
última evaluación referida a 2018 la delo que identifica con claridad uno de los
mocracia española obtiene un 8.08, que puntos más críticos de la democracia es-
la sitúa en el puesto 19 de las 20 que in- pañola.
tegran el grupo de cabeza de las «demo-
cracias plenas». Sin voluntad comparativa, la Fundación
Alternativas viene aplicando en España,
El Índice de Imperio de la Ley o del Esta- anualmente desde 2007, su propio mo-
do de Derecho del World Justice Project, delo de auditoría o evaluación a través
aplicado en diez ocasiones desde 2008 a de un Índice de Calidad Democrática.
más de 120 países, toma en considera- Toma en consideración cinco dimensio-
ción ocho grandes dimensiones (separa- nes (ciudadanía, representación, gober-
ción de poderes y limitación del Ejecuti- nabilidad, participación y relaciones ex-
vo, ausencia de corrupción, orden y teriores), desglosadas, a su vez, en 12
seguridad, derechos fundamentales, go- áreas o racimos de indicadores (más de
bierno abierto, aplicación de la normati- 60), a las que aplica una escala de 0 a 10
va, justicia civil y justicia penal) desglo- a partir de datos obtenidos de encuestas
sadas en 47 indicadores y unas 500 a expertos. En el último informe referido
variables, a las que aplica una escala de a 2018 (Fundación Alternativas, 2019) la
0 a 1 que distribuye en seis categorías a puntuación global ha sido de 5,8 (a me-
partir de encuestas de opinión e infor- dio camino entre el máximo inicial de
mes de expertos. En el último informe de 6,2 en 2007 y del mínimo de 5,2 en los
116
años de la crisis 2013-15). Así pues, nues- el malestar democrático con el funciona-
tros expertos son más autocríticos que miento de nuestra democracia que la
los estándares de evaluación internacio- ciudadanía transmite a través de las en-
nales sobre la democracia española y, al cuestas de opinión, sobre todo, desde los
mismo tiempo, algo más generosos que años de la crisis económica.
BIBLIOGRAFÍA
Dahl, R. A.: Poliarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale Univ. Press, 1971.
Diamond, L.; Morlino, L., eds.: Assessing the Quality of Democracy. Baltimore: The Johns
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re: The Johns Hopkins Univ. Press, 2009.
O’donnell, G.; Vargas, J.; Lazzetta, O. M., eds: The Quality of Democracy: Theory and
Applications. Notre Dame: Univ. of Notre Dame Press, 2004.
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2019.
Weir, S.; Beetham, D.: Political Power and Democratic Control in Britain: The Democra-
tic Audit of The United Kingdom. London: Routledge, 1999.
Francisco J. Llera Ramo

Universidad del País Vasco
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CALIDAD DEMOCRÁTICA (ENFOQUES TEÓRI-

COS) / CIENCIA POLÍTICA / CORRUPCIÓN POLÍTICA / CULTURA POLÍTICA / DEMO-
CRACIA / DESAFECCIÓN POLÍTICA / ESTADO DEMOCRÁTICO / GOBERNANZA /
GOBIERNO ABIERTO / RENDICIÓN DE CUENTAS / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA /
TRANSPARENCIA
117
CALIDAD DEMOCRÁTICA (ENFOQUES TEÓRICOS)
Desde hace unos años, se ha hecho re- cremento de países que, teóricamente,
currente la expresión calidad democráti- cumplirían estas condiciones y, sin em-
ca. No solo ha inundado las aulas y re- bargo y en paralelo, el incremento de
vistas académicas, sino que se ha países que desarrollan lo que podrían de-
expandido a ámbitos que, en teoría, le nominarse patologías democráticas, ha
eran menos propios. La calidad de la de- llevado a la doctrina a afinar los cánones
mocracia se ha convertido en una de las democráticos para distinguir las «auténti-
primeras preocupaciones, no solo de cas» democracias liberales de democra-
académicos y políticos, sino también de cias «híbridas» o «defectuosas». En
amplios sectores sociales. Sin embargo, consonancia con ello, Wolfgang Merkel
no es tan claro que exista una coinciden- establecerá seis criterios para definir una
cia generalizada sobre el significado de democracia como liberal: a) legitimación
esta expresión de modo que es preciso del poder político en la soberanía popu-
evitar posibles equívocos. lar; b) acceso al poder político abierto e
institucionalizado mediante el sufragio; c)
Calidad democrática no es sino un acró- monopolio del poder político por parte
nimo de calidad de la democracia. De de representantes legitimados democráti-
forma casi inconsciente, se da un salto camente; d) estructura del poder político
fundamental. Si se escucha con tanta fre- que garantiza la separación de poderes
cuencia la expresión calidad democráti- (especialmente Ejecutivo y Judicial); e)
ca, es porque se ha generalizado un separación entre las esferas estatal y so-
estado de preocupación por el funciona- cial protegida por las leyes; f) regulación
miento de la democracia contemporá- y limitación del ejercicio del poder políti-
nea. Con una u otra intensidad, existe en co mediante el imperio de la ley.
casi todos los Estados con democracias
consolidadas. Así se encuentra ligada a la Con estos parámetros, se dispone de la
percepción de que la salud de nuestras primera herramienta para una aproxima-
democracias se ha deteriorado, incluso ción objetiva. En primer lugar, y ante
de forma severa, en los últimos años. todo, una democracia es de calidad, es
decir, es una auténtica democracia, si,
Por supuesto, no existe un canon oficial sintéticamente, el poder lo ejerce el pue-
universalmente compartido para medir la blo mediante la celebración de eleccio-
salud de las democracias. Pero sí existen nes periódicas y verdaderamente compe-
parámetros establecidos por la mejor titivas y ese poder está, simultáneamente,
doctrina que se estiman como requisitos sometido a las exigencias, a todas, del
esenciales de un sistema democrático. Estado de Derecho. Si se comparan la
Así, siguiendo a Robert Dahl, estos se- mayoría de las democracias occidentales,
rían: a) elección ciudadana de los princi- incluida la española, con estos paráme-
pales cargos públicos; b) elecciones li- tros, la conclusión será evidente. Son de-
bres, imparciales y frecuentes; c) mocracias de calidad. En la mayoría de
protección de la libertad de expresión; d) los casos, de elevada calidad. Y así lo ra-
acceso a fuentes alternativas de informa- tifican los estudios realizados por distin-
ción; e) autonomía de las asociaciones; f) tas entidades dedicadas, precisamente, a
ciudadanía inclusiva. Ahora bien, el in- medir la calidad de la democracia, como
118
el índice que anualmente elabora The no solo en su legitimidad de origen, el

Economist. Sin embargo, y en contraste poder del pueblo, sino también en una
con estos análisis objetivos, la percep- legitimidad funcional aparentemente in-
ción de una buena parte de la ciudadanía discutible. Los Estados más desarrollados
de estos países es que la democracia es y socialmente más justos eran los demo-
defectuosa. Una percepción que alcanzó cráticos. La democracia era, también, un
una de sus mayores dosis de expresivi- ideal de desarrollo económico y social.
dad precisamente en España al hilo del
movimiento del 15M, con el grito ¡No nos Sin duda, se trata de dos perspectivas
representan!, si bien ya existían antece- vinculadas. Es posible que una de las en-
dentes, como el argentino, ¡Que se vayan señanzas de los últimos años sea que ni
todos! Desde entonces, más allá de en- siquiera el más perfecto funcionamiento
cuestas y estudios de opinión, distintos institucional garantiza la funcionalidad
acontecimientos han puesto en evidencia de la democracia como forma de gobier-
el disgusto por el funcionamiento de deno. En todo caso, es preciso que cual-
mocracias consolidadas, como el movi- quier análisis sobre la calidad democráti-
miento de los chalecos amarillos en Fran- ca tenga en cuenta esta doble dimensión.
cia, el propio Brexit en Gran Bretaña, o Y ello es particularmente relevante cuan-
los muy notables cambios en los sistemas do esos análisis se realizan con la voca-
de partidos en casi toda Europa, con la ción de encontrar posibles soluciones.
emergencia de partidos de corte populis- Entre otras cosas, porque es posible que
ta, por no añadir las crisis en distintos las exigencias derivadas de la calidad
Estados iberoamericanos. institucional de la democracia choquen
con las relacionadas con su funcionali-
Es esta circunstancia la que provoca la dad y viceversa.
aludida preocupación por la calidad de
la democracia. Si bien existen supuestos La mayoría de las propuestas académicas
en los que los elementos normativo-insti- han tenido como hilo conductor la nece-
tucionales de la democracia liberal se en- sidad de fortalecer la participación y la
cuentran en riesgo, como son los casos representatividad de los sistemas electo-
paradigmáticos de Hungría o Polonia, rales como instrumentos para la mejora
por, básicamente, afección a la indepen- de la calidad democrática y la corrección
dencia del Poder Judicial, el sustrato funde la desafección de los ciudadanos para
damental de la preocupación es diferen- con el sistema. Así, durante años se hi-
te. Si la idea de que los electos no cieron muy diversas propuestas de refor-
representan es compartida, aquí y allí, ma de los sistemas electorales, con el
por un elevado número de ciudadanos, objetivo de lograr una mayor proporcio-
es porque sus expectativas en relación nalidad; de incremento de la participa-
con el poder no se ven satisfechas. Se ción directa de los ciudadanos, fortale-
trata de una reflexión importante ya que ciendo instrumentos como la iniciativa
ayuda a distinguir los dos planos existen- legislativa popular o el referéndum; o de
tes: por un lado, los aspectos institucio- mejorar la democracia interna de los par-
nales que afectan a los requisitos consi- tidos, regulando su funcionamiento y,
derados como esenciales para la muy especialmente, asegurando la elec-
existencia de una auténtica democracia ción democrática de sus candidatos, me-
liberal; por otro, déficits de funcionali- diante las llamadas primarias, entre otras
dad del sistema democrático. Durante medidas similares. Solo en los últimos
años, la democracia se habría asentado años y ante el dudoso resultado de algu-
119
nas de las propuestas planteadas, se ha toritarios, como de forma paradigmática

vuelto la mirada hacia la necesidad de el chino, las que principalmente erosio-
mejorar la calidad de la representación nan la credibilidad de la democracia a
en sentido estricto y, en concreto, al fun- favor de estos modelos.
cionamiento del Parlamento.
La democracia se encuentra sometida a
La funcionalidad de la democracia ha tensiones significativas. Por ello, es recu-
sido objeto de examen desde una pers- rrente reflexionar sobre la calidad de la
pectiva diferente. En buena medida, y democracia. A la tradicional pulsión au-
hay en esta reflexión un punto de intui- toritaria del poder se ha añadido una cri-
ción, la crisis económica ha velado pro- sis de funcionalidad derivada de la ina-
blemas estructurales. La mayoría de las daptación de la gobernanza tradicional a
reflexiones se han puesto en conexión las exigencias de un nuevo modelo. La
con la muy profunda crisis iniciada en el confluencia de estas dos circunstancias
año 2008, hasta el extremo de llegar a no podía sino provocar la erosión de as-
confundirse las perspectivas. Si bien es pectos esenciales del ser institucional y
indudable que la crisis ha repercutido en normativo de la democracia. El resultado
la funcionalidad abstracta del sistema, rede la aplicación de muchas de las recetas
sulta perentorio distinguir entre los pro- académicas elaboradas durante los últi-
blemas estrictamente ligados a una cir- mos años ha sido insatisfactorio, demos-
cunstancia coyuntural de aquellos que trando que existen problemas estructura-
tienen una naturaleza estructural y que, les sin un diagnóstico adecuado. El
básicamente, se relacionan con el muy desafío contemporáneo no es otro que
profundo cambio del modelo social, eco- recuperar las exigencias de funcionali-
nómico y tecnológico en curso. Es preci- dad de la democracia como forma de go-
so recordar que son las presuntas bierno respetando estrictamente los re-
ventajas de funcionalidad de sistemas au- quisitos institucionales de la democracia.
BIBLIOGRAFÍA
Bustos, R.: Calidad democrática. Reflexiones constitucionales entre la realidad y el de-

seo. Madrid: Marcial Pons-Fundación Manuel Giménez Abad, 2017.
Dahl, R.: La democracia. Barcelona: Ariel, 2012.
García Guitián, E.: «Representación y calidad de la democracia» en Tudela, J., et al.: Ca-
lidad democrática y organización territorial. Madrid: Marcial Pons, 2018.
Gargarella, R.: Crisis de la representación política. México: Fontamara, 2014.
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vista Española de Derecho Constitucional, 111 (2017).
Tudela, J., et al., eds.: Libro blanco sobre la calidad democrática en España. Madrid:
Marcial Pons, 2018.
José Tudela Aranda

Letrado de las Cortes de Aragón
Secretario General de la Fundación Manuel Giménez Abad
120
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CALIDAD DEMOCRÁTICA (ANÁLISIS EMPÍRI-

COS) / CIENCIA POLÍTICA / DEMOCRACIA / DEMOCRACIA (TEORÍA NORMATIVA) /
DEMOCRACIA DIRECTA / DESAFECCIÓN POLÍTICA / ESTADO DEMOCRÁTICO / GO-
BIERNO ABIERTO / LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA / PANDEMIA: PERSPECTIVA
POLÍTICA / PARTIDOS POLÍTICOS / REPRESENTACIÓN POLÍTICA / SISTEMAS ELEC-
TORALES
121
CAMPAÑA ELECTORAL
De manera periódica los ciudadanos es- adaptarse a las técnicas y canales más
tamos llamados a elegir a nuestros repre- eficaces para la persuasión y, en ocasio-
sentantes. Se trata de un momento fuerte nes, incluso logran anticiparse marcando
en la vida de la democracia en el que se el camino a distintas innovaciones comu-
decide la orientación política de un país nicativas. A lo largo de la historia, las
durante un periodo determinado de campañas electorales han ido evolucio-
tiempo y que, dado el peso de los go- nando desde la campaña local, en la que
biernos en la vida política y social, se los candidatos recorrían el territorio en la
convierten en momentos claves. parte trasera de un tren pidiendo apoyo
a los que acudían a su paso, y a través de
Es cierto que estos momentos de elección carteles y medios de prensa, principal-
competitiva, en la que los ciudadanos eli- mente locales, que daban cuenta de las
gen entre distintas opciones, forman parte visitas, a mediados del siglo xix, a las
de un proceso de elección mantenido en campañas de radio, en los años veinte,
el tiempo, en lo que se ha venido llaman- cuando los candidatos conseguían por
do campaña permanente, pero también es primera vez entrar con su voz en el cuar-
cierto que son muchos, cada vez más, los to de estar de los votantes; el cine, pri-
ciudadanos que reservan su decisión has- mero, y la televisión, en la década de los
ta el final haciendo de este proceso un 60 en la que la imagen acompaña a la
momento verdaderamente decisivo. voz para llegar a los hogares; y, en los
últimos años, internet y sus múltiples
La campaña electoral se mueve en el pla- aplicaciones derivadas.
no de las percepciones, que son las úni-
cas capaz de hacer definir la decisión de Hasta ese momento el monopolio de la
voto. De ahí que las campañas se dirijan información se encontraba en manos de
a construir percepciones, positivas o ne- los medios de comunicación que osten-
gativas, a través de los distintos canales y taban audiencia y credibilidad suficientes
herramientas, en un público determina- para convertirse en intermediarios im-
do. Frente a lo que pudiera parecer, el prescindibles entre las distintas opciones
público objetivo de cada campaña elec- políticas y los ciudadanos, conformando
toral es reducido. Los candidatos y partien ese camino la opinión publica. En una
dos durante la campaña no tratan de ha- sociedad más compleja, más informada y
blar a toda la población, sino que se mucho más conectada, las campañas
centran en movilizar a los votantes pro- electorales actuales son una síntesis de
pios y desmovilizar al votante ajeno, y toda su evolución histórica y combinan
hacerlo en aquellos lugares en los que, el uso de cada uno de los canales de co-
de acuerdo con el sistema electoral y la municación, encontrando en esta combi-
combinación de fuerzas, ese juego de la nación nuevas posibilidades de influen-
movilización puede resultar más decisivo cia. La irrupción de internet ha provocado
en el reparto de poder. Y para hacerlo un cambio en la propia naturaleza de las
han ido extremando la precisión. campañas, no solo por la creación de un
nuevo canal, que aprovecha, integra y re-
Las campañas electorales tratan de opti- distribuye los recursos de todos los cana-
mizar los recursos con los que cuentan y les anteriores sino porque permite desa-
122
CAMPAÑA ELECTORAL
rrollar otras formas de campaña, más tivamente sin relacionarse con los demás
relacionales y personalizadas, en busca en la esfera pública, y que son terreno
de la una mayor precisión y eficacia. propicio para la radicalización de la polí-
Además, el voto de opinión pública com- tica y la polarización en bandos cerra-
pite con un voto basado en la influencia dos, como consecuencia de esta falta de
del entorno y la información recibida apertura.
personalmente (que cada vez adquiere
más peso). La opinión pública cada vez Otro elemento a tener en cuenta en este
se construye menos en los grandes me- presente/futuro de las campañas electo-
dios de comunicación y más en las con- rales es el papel que adquieren en las
versaciones privadas de la gente (aunque mismas nuevos sujetos, hasta ahora irre-
estas en muchas ocasiones tengan como levantes. Se trata de ciudadanos organi-
objeto la información, o el entretenimien- zados no tanto en respaldo de un partido
to, procedente de estos medios). concreto sino en defensa de unos intere-
ses concretos. Estos ciudadanos pueden
De ahí que, con las debidas reservas, el contribuir con su dinero y su actividad a
futuro de las campañas electorales trans- convencer a grupos relevantes de perso-
curra parejo al futuro de la comunica- nas, sin estar sometidos a la regulación
ción. Una comunicación segmentada, electoral (que hasta ahora ha sido ajena
prácticamente personalizada, basada en a su labor, siempre que sea paralela a la
la capacidad de buscar públicos objeti- labor de partidos y medios de comunica-
vos y conocerlos a fondo para crear, en ción, por considerarla irrelevante). Apa-
función de este conocimiento profundo, recen así perfiles anónimos o directa-
mensajes y canales específicos de grupos mente falsos que tratan de incidir en la
cada vez más pequeños, con los que de- opinión pública, transmitiendo la sensa-
sarrollar una comunicación de precisión ción de un apoyo amplio o difundiendo
que, aprovechando este conocimiento en información falsa, o información verda-
profundidad, sea capaz de tocar las pa- dera que, por su origen u otros motivos,
lancas adecuadas en el momento justo no pueden ser difundidas por perfiles
para generar la percepción adecuada y reconocibles. Estos perfiles pueden in-
provocar la reacción buscada, ya sea la fluir realmente y resultan casi imposibles
de la movilización o su contraria. Un tipo de identificar y perseguir. Estos actores
de comunicación que, para ser algo más ajenos a las estructuras partidistas consi-
que un fantasma, necesita de la recopila- guen ir más allá y entrar en la competi-
ción masiva de los datos personales y su ción electoral con candidaturas indepen-
tratamiento automatizado y de técnicas dientes o agrupaciones de electores, que
de comunicación con una base psicoló- gracias a la tecnología son mucho más
gica que permita descubrir y activar estas fáciles y baratas de organizar de manera
palancas, a lo que deberíamos añadir el eficaz para, en poco tiempo, resultar
uso de la Inteligencia Artificial, no solo competitivos en la competición electoral.
para procesar información existente sino
para generar esta información (lo que Otros elementos esenciales de las cam-
lleva a la personalización a una nueva pañas electorales tienen que ver con el
dimensión). Este tipo de comunicación contenido del mensaje. Un mensaje que
facilita la comunicación a la carta (según se difunde en tiempo real y que queda
los deseos del receptor), fomenta la en- almacenado y accesible para siempre, en
dogamia y la fragmentación de grupos el que las fronteras son mucho más po-
cerrados que se retroalimentan informa- rosas y es posible influir en un proceso
123
electoral a miles de kilómetros, en el que que están en juego diferentes derechos

la imagen se convierte en el elemento fundamentales como la intimidad, la li-
principal, y en el que lo emocional susti- bertad de expresión, la representación
tuye a lo racional como elemento princi- política o la igualdad entre los conten-
pal de toma de decisiones. dientes en el proceso electoral. La res-
ponsabilidad de los actores implicados,
Estas nuevas circunstancias suponen un candidatos, partidos, medios de comuni-
cambio radical en las formas de comuni- cación y otros, las plataformas en las que
cación electoral que requieren respuestas se llevan a cabo estas campañas, las auto-
nuevas por parte de todos los actores im- ridades electorales y los gobiernos deben
plicados, en un delicado equilibrio en el velar por salvaguardar este equilibrio.
BIBLIOGRAFÍA
Maarek, P.: Marketing político y comunicación: Claves para una buena información
política. Barcelona: Paidós, 2009.
Nickerson, D.; Rogers, T.: «Political Campaigns and Big Data», en Harvard Kennedy
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Nota: El régimen jurídico de la campaña electoral en Derecho español se regula en

los arts. 50 a 67 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (L.O. 5/1985,
de 19 de junio, con diversas modificaciones).
Rafael Rubio
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Miembro de la Comisión de Venecia
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTORAL / BIG DATA / CALIDAD DEMOCRÁTI-

CA / CLIVAJE / COMUNICACIÓN POLÍTICA / DEMOCRACIA / DISCURSO POLÍTICO /
ELECCIONES / PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA / REPRESENTACIÓN POLÍTI-
CA / SUFRAGIO
124
CHINA
CHINA
La China de hoy está marcada por aconte- el país bajo el dominio de Mao Zedong
cimientos históricos del pasado. A la caída tendrá un alto coste económico y social,
de la última dinastía Qing, siguió en 1912 con campañas que acarrearán la muerte
la fundación de la República por Sun Yat- de millones de vidas humanas, siendo el
sen. La presidencia de Yuan Shikai mues- Gran Salto Adelante de 1958 y las consi-
tra su debilidad y, a su muerte, seguirá el guientes hambrunas el más trágico. Tras
denominado periodo de los Señores de la muerte de Mao en 1976, su actuación
la Guerra. El Tratado de Versalles (1919) y es cuestionada por el propio Partido que
la concesión a Japón de territorios ocupa- criticaría un tercio de su mandato, funda-
dos antes por Alemania ahonda aún más mentalmente la Gran Revolución Cultural
en la crisis de legitimidad del nuevo go- Proletaria (1966-76). En la balanza positi-
bierno, incapaz de instaurar un Estado va, tanto oficial como popularmente, se
moderno. Seguirán años de inestabilidad sitúa la reafirmación de China como una
hasta la consolidación de dos grandes nación fuerte e independiente.
grupos inspirados ambos en el modelo de
partido único soviético: el Partido Nacio- Tras el interregno de Hua Guofeng des-
nalista y el Partido Comunista. Su enfren- de 1976, en diciembre de 1978 toma el
tamiento desembocará en una cruenta y poder Deng Xiaoping (1904-1997). La li-
larga guerra civil, interrumpida para for- beralización parcial de la venta de pro-
mar un frente contra el invasor japonés ductos en mercados abiertos supondrá
(1937-1945). Entre los intelectuales, la pri- un enorme incentivo para el aumento de
mera mitad del siglo xx se caracteriza por la producción agrícola. La posterior crea-
una continua reflexión sobre la necesidad ción de zonas económicas especiales, ini-
de romper con la propia tradición cultural cialmente a modo experimental y para
china para lograr la modernización social, atraer capital extranjero, se probaría
política y económica. En 1921 se funda el enormemente exitosa en el sector indus-
Partido Comunista Chino. El pluralismo trial, y más tarde, en 1992 se extenderían
intelectual inicial, con la introducción de y ampliarían dichas reformas al resto del
corrientes e ideas procedentes del exte- territorio. Desde el inicio hubo un con-
rior –muchas de ellas a través de Japón– senso entre intelectuales y políticos sobre
va a finalizar con la predominancia del la necesidad de priorizar el desarrollo
marxismo-leninismo, en una confronta- aún a costa de una mayor degradación
ción que obliga a los intelectuales a posi- ambiental, ya conocida durante el maoís-
cionarse a favor o en contra. mo. La creciente prosperidad, la apertura
y el aumento de libertades, en contraste
El 1 de octubre de 1949 se funda la Re- con el totalitarismo anterior, fueron dan-
pública Popular y el Partido Nacionalista do legitimidad a un Partido cuya ideolo-
se refugia en la isla de Taiwán. Las difi- gía formalmente se mantenía, pero acep-
cultades vividas en la primera mitad del taba la compatibilidad entre marxismo,
siglo provocan que una gran parte de la humanismo y capitalismo económico, y
población recibiera con los brazos abier- utilizaba en su propaganda eufemismos o
tos el nuevo régimen político. Sin embar- la coletilla «de características chinas» para
go, las expectativas no se confirmarían. justificar sus cambios ideológicos. De
La movilización permanente sufrida por nuevo se abría el país a la recepción de
125
un pluralismo intelectual procedente del nificación con Taiwán, que ni siquiera es

exterior. Las cuatro modernizaciones im- cuestionada por la intelectualidad– resul-
pulsadas por Deng en agricultura, indus- tando incluso difícil para la gente educa-
tria, defensa y ciencia y tecnología son su da entender que en el relato recibido de
legado en el siglo xxi. Otros hitos de las afrentas sufridas a manos de los ex-
Deng son la reunificación de Hong Kong tranjeros se han obviado las dificultades
(1997) y Macao (1999) con la aplicación y muertes infligidas por los chinos contra
de la fórmula política de «un país, dos sis- sus propios compatriotas. A partir
temas», de facto un reconocimiento de la del 2008, el encarcelamiento y posterior
idiosincrasia propia de estos territorios, muerte de Liu Xiaobo (Nobel de la Paz
que durante el periodo colonial británico en 2010) ponía de manifiesto la reversión
y portugués nunca eligieron democrática- de la progresiva apertura. Con el auge de
mente a sus dirigentes, pero disfrutaron Xi Jinping se propone una moderniza-
de beneficios de un Estado de Derecho. ción del Ejército y se aplican severas
campañas contra la corrupción –muy
Durante Deng se establecieron en la bien acogidas por la población– que sir-
Constitución un máximo de dos manda- ven también como antaño para purgar
tos en la Presidencia del país y se man- posibles opositores, al tiempo que se im-
tuvo también una suerte de dirección plantan nuevos y viejos modos de con-
colectiva del Partido sin personalismos trol de la burocracia y de la población.
exaltados. Así, ocuparon el puesto de se-
cretario general: Hu Yaobang (1979- En la China republicana se cuestionó el
1987), Zhao Ziyang (1987-1989), Jiang confucianismo, que en el maoísmo se
Zemin (1989-1992, 1992-1997 y 1997- atacó con furia, mientras que a finales
2002), Hu Jintao (2002-2007 y 2007-2012) del pasado siglo se inicia una tímida rei-
y Xi Jinping (2012-2017 y 2017- actuali- vindicación de la ética confuciana, tra-
dad). Sin embargo, este último modificó tando de rellenar el vacío de valores en
en 2018 la Constitución, dejando abierta una sociedad donde priman el dinero y
la posibilidad de extender su mandato el crecimiento económico. En la actual
como presidente del país. Con anteriori- etapa de Xi Jinping se ha buscado poner
dad también se había producido una si- freno a la exaltación capitalista, reivindi-
tuación excepcional en junio de 1989, cando valores revolucionarios preceden-
relevándose a Zhao Ziyang con motivo tes y las propias tradiciones chinas frente
de las manifestaciones estudiantiles su- a todo lo procedente del exterior. A nivel
primidas con una brutal intervención mi- popular, no se produce un auge del con-
litar. Los líderes chinos se preguntaron fucianismo sino de religiones populares,
entonces qué había sucedido para que y especialmente de sectas budistas.
los jóvenes se alzaran y, a partir de 1992,
se produce un cambio en los manuales La China contemporánea también es pro-
de la Educación Patriótica. La antigua ducto de lo sucedido fuera de sus fronte-
narrativa de «la lucha de clases» dará ras. Frente a la desintegración de la Unión
paso a una constante referencia a «los Soviética se reforzó la unidad del territo-
cien años de humillación nacional» a mario chino, mientras que el conflicto bélico
nos de los extranjeros, desde las guerras de Irak, las detenciones en Guantánamo,
del Opio hasta mediados del siglo xx. el fracaso de la Primavera Árabe o la
elección del presidente norteamericano
Se promueve un nacionalismo exitoso Trump en 2016 han producido el descré-
–en donde no falta la aspiración a la reu- dito popular de Occidente y la democra-
126
CHINA
cia. La meritocracia tradicional y la exi- necesidades en materias primas y ener-

gente formación han sido una constante géticas, así como la exportación de sus
histórica de las élites políticas chinas e productos, y el empleo de mano de obra
incluso, exceptuando durante el maoís- china en grandes infraestructuras en Áfri-
mo, se ha valorado mucho estudiar en el ca, Asia Central y Latinoamérica. Desde
extranjero. Por eso, la población china no 1979, China no se ha visto involucrada
exige la elección de sus líderes políticos, en un conflicto bélico y hoy trata de rea-
aunque desea la separación de poderes y firmar su poderío económico mediante
libertades individuales propias de un Es- la promoción de su lengua y cultura.
tado de Derecho. Internamente, no hay China es el país del mundo que mayor
un apoyo popular a las protestas de los población ha sacado de la pobreza y en
hongkoneses, a quienes se considera pri- los años 20 del siglo XXI se encuentra a
vilegiados, ni a la discriminación positiva la vanguardia tecnológica, con un amplio
que hasta ahora se había aplicado a las desarrollo del comercio electrónico y
minorías étnicas. Tibet y Xingjiang man- enorme capacidad para un uso ambiva-
tienen conflictos con minorías mucho lente de la digitalización. En el futuro
más complejos de lo que airea la prensa cercano será preciso observar si los con-
internacional; el territorio fronterizo con flictos entre facciones internas del Parti-
Pakistán y Afganistán ha padecido varias do se articulan alrededor de propuestas
décadas de terrorismo, y China ha reavi- programáticas divergentes y si la buro-
vado la adopción de métodos represivos cracia, sometida actualmente a delacio-
masivos de otras épocas, augurando así nes anónimas, sesiones de autocrítica y
una solución al problema aún más lejana. de estudio político, acepta o no la re-
ciente personalización autoritaria del ac-
El posicionamiento como potencia eco- tual líder. [A todo ello hay que añadir las
nómica mundial y la mejora del nivel de secuelas de la Pandemia Covid 19, cuyo
vida de la población ha llevado a China origen se sitúa en Wuhan. Véase el pri-
hacia una política internacional cuyos mer bloque de artículos de esta Enciclo-
objetivos primarios son garantizar sus pedia].
BIBLIOGRAFÍA
Fisac, T.; Tsang, S., eds.: China en transición. Barcelona: Bellaterra, 2000.
Spence, J. D.: En busca de la China moderna. Barcelona: Tusquets, 2011.
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ta, 2013.
VV. AA.: «China. La nación del siglo XXI», en Revista de Occidente, 414 (2015). Monográ-
fico.
Taciana Fisac
Catedrática y Directora del Centro de Estudios de Asia Oriental
Universidad Autónoma de Madrid
VER TAMBIÉN: ÁFRICA / ASIA-PACÍFICO / COMUNISMO / DESCOLONIZACIÓN / ESTA-

DO / ESTADOS UNIDOS / IBEROAMÉRICA / IMPERIO-IMPERIALISMO / ORGANIZA-
CIONES INTERNACIONALES / RELACIONES INTERNACIONALES / REVOLUCIÓN / SIS-
TEMA SOVIÉTICO / SOCIEDAD INTERNACIONAL / SUPERPOTENCIAS / TOTALITARISMO
127
CIBERTERRORISMO
En una aproximación elemental, el ciber- una opinio iuris compartida que identifi-
terrorismo es una forma de ciberdelito ca tres elementos en la definición del te-
consistente en la comisión de actos de rrorismo internacional: la perpetración o
terrorismo a través de tecnologías de la amenaza de un acto criminal; la inten-
información y las comunicaciones o tec- ción de provocar el miedo entre la po-
nologías digitales. Sin embargo, esta defi- blación o coaccionar, directa o indirecta-
nición intuitiva tropieza inmediatamente mente, a una autoridad nacional o
con la dificultad de definir tanto el con- internacional para tomar alguna acción o
cepto ciberdelito como el concepto te- abstenerse de tomarla, y la concurrencia
rrorismo, que tienen en común la ausen- de un elemento transnacional.
cia de una acepción universalmente
aceptada, tanto en el ámbito científico El Institute for Economics and Peace, en
como en los instrumentos normativos in- la séptima edición del Índice de Terroris-
ternacionales y nacionales. mo Global (noviembre 2019) constata
esta falta de acuerdo para definir el te-
La delimitación del perímetro semántico rrorismo al tiempo que propone conside-
del término ciberterrorismo está condicio- rar como tal la «amenaza o utilización
nada por la propia dificultad para definir real de fuerza ilegal y violencia por parte
el terrorismo como fenómeno criminal. Es de un actor no estatal para lograr un ob-
precisamente en la definición de terroris- jetivo político, económico, religioso o so-
mo donde constatamos que no existe, cial a través del miedo, coerción o intimi-
hasta la fecha, el necesario consenso so- dación», poniendo énfasis en que el
bre qué acciones criminales deban ser ca- terrorismo no es solo una agresión física
lificadas como tal. Esta pluralidad de opi- sino también el impacto psicológico que
niones aparece tanto en el mundo la misma provoca.
académico como en los acuerdos interna-
cionales y resoluciones de numerosos or- En la sociedad digital contemporánea,
ganismos que abundan en la recomenda- las tecnologías de la información y las
ción de actuaciones y en el diseño de comunicaciones son aprovechadas para
estrategias para combatir y erradicar una facilitar la comisión de acciones terroris-
conducta delictiva sobre la que, sin em- tas, configurando una primera acepción
bargo, no se ha alcanzado una definición de ciberterrorismo que se caracteriza por
común. Es más fácil, paradójicamente, de- utilizar la tecnología como instrumento
finir líneas de acción contra el terrorismo facilitador (cyber-enabled terrorism). Asi-
que definir el terrorismo en sí. mismo, una segunda acepción es aquella
en la que las tecnologías de la informa-
El Tribunal Especial para El Líbano, en ción y las comunicaciones, en particular
2011, constató la existencia de una nor- sistemas y redes que están al servicio de
ma consuetudinaria en la comunidad in- las infraestructuras críticas, son el objeti-
ternacional, que se deduce de los trata- vo de las acciones terroristas (cyber-de-
dos internacionales, resoluciones de pendent terrorism).
Naciones Unidas, legislación y jurispru-
dencia de numerosos Estados en materia Jarvis, Macdonald y Nouri distinguen en-
de terrorismo, conforme a la cual existe tre concepciones amplias y concepcio-
128
CIBERTERRORISMO
nes restrictivas de ciberterrorismo (lo forma política por antonomasia se ve dis-

que denominan «pure cyberterrorism»), putada por una serie de sujetos sin forma
que serían aquellas que consideran como estatal que actúan con eficacia en el ci-
tal los ciberdelitos cometidos con objeti- berespacio.
vos políticos para provocar miedo, inti-
midar o coaccionar a un gobierno o po- La precisión es importante, pues permite
blación y causar o amenazar con causar deslindar el campo del ciberterrorismo
daño. Entre las restrictivas, las más estric- de otros usos ilícitos del espacio virtual,
tas son aquellas que limitan la califica- especialmente los actos que pueden cali-
ción de ciberterrorismo a los ciberdelitos ficarse de ciberguerra (cyberwarfare) y
cometidos con la finalidad de causar que son aquellos actos dirigidos a com-
daño a infraestructuras críticas. prometer el funcionamiento de infraes-
tructuras críticas que alcanzan la magni-
Sin perder de vista esta dificultad de par- tud de un ataque armado, con la
tida para definir el ciberterrorismo, po- particularidad de que son ejecutados ne-
demos afirmar que el concepto se deli- cesariamente por actores estatales (go-
mita a través de tres dimensiones: biernos u organismos del Estado) o por
subjetiva, objetiva y finalista. individuos u organizaciones dirigidas o
patrocinadas por Estados (state-directed
La dimensión subjetiva permite indivi- o state-sponsored).
dualizar el ciberterrorismo dentro del
universo más amplio de los ciberdelitos Esta distinción aparece con claridad en
e, incluso, más amplio todavía, de las ci- los informes de valoración de amenazas
beramenazas y usos ilícitos del ciberes- globales que presenta la Comunidad de
pacio, que es la denominación que utili- Inteligencia de Estados Unidos a la Co-
za, por ejemplo, la Estrategia de misión de Inteligencia del Senado, en
Seguridad Nacional, aprobada mediante los que se identifican las amenazas del
R. D. 1008/2017, de 1 de diciembre. Des- ciberespacio atribuibles a actores no es-
de la perspectiva subjetiva, las acciones tatales o no identificados (Nonstate and
ciberterroristas se planifican y ejecutan Unattributed Actors).
por actores no estatales, lo cual en el ci-
berespacio incluye desde grupos terroris- Asimismo, el elemento subjetivo plantea
tas internacionales hasta individuos aisla- uno de los retos de la lucha contra el te-
dos, también llamados actores solitarios, rrorismo en el mundo global y digital,
sin adscripción formal a ninguna célula u como es la insuficiencia de la tipificación
organización internacional, más allá del tradicional de los delitos de terrorismo
vínculo de adhesión o lealtad personal. como aquellos cometidos por organiza-
ciones terroristas, de tal suerte que las
El amplio campo de acción que el mun- conductas punibles se concretaban en la
do virtual permite a los actores no estata- pertenencia o en la colaboración con ta-
les suscita, sin duda, imprescindibles re- les organizaciones, definidas como «ban-
flexiones sobre la subjetividad en el das armadas». La aparición de individuos
escenario de la sociedad global y digital, terroristas, los llamados actores solitarios,
hasta el punto de poner en cuestión los ha exigido un nuevo planteamiento en la
paradigmas heredados de la Paz de West- definición penal. Así lo reconoce la Di-
falia, pues el protagonista del mundo rectiva (UE) 2017/541 del Parlamento Eu-
contemporáneo ya no es exclusivamente ropeo y del Consejo, de 15 de marzo de
el Estado Nación. La hegemonía de la 2017, relativa a la lucha contra el terroris-
129
mo y por la que se sustituye la Decisión En cuanto a la dimensión finalista, la de-

marco 2002/475/JAI del Consejo y se mo- finición de terrorismo y, por extensión,
difica la Decisión 2005/671/JAI del Con- de ciberterrorismo incorpora un elemen-
sejo, cuando afirma su propósito de to teleológico con la virtualidad de des-
aproximar las legislaciones de los Estados lindar ambos conceptos con respecto al
miembros de modo que abarquen «de crimen organizado y a otras ciberamena-
forma más exhaustiva las conductas aso- zas. Así, no será el número de víctimas ni
ciadas, en particular, a los combatientes los daños generados ni los medios em-
terroristas extranjeros y a la financiación pleados lo que identifique al ciberterro-
del terrorismo» y que incluya los actos de rismo, sino los fines perseguidos. En tal
terrorismo que «se cometen a través de sentido, el art. 3.2 de la Directiva de la
internet, incluidas las redes sociales». Unión Europea (2017) identifica como
tales fines: intimidar gravemente a una
En cuanto a la dimensión objetiva, la Es- población; obligar indebidamente a los
trategia Global de las Naciones Unidas poderes públicos o a una organización
contra el Terrorismo, aprobada por internacional a realizar un acto o a abste-
la Asamblea General en su Resolu- nerse de hacerlo; desestabilizar grave-
ción 60/288, recoge la decisión de «coor- mente o destruir las estructuras políticas,
dinar los esfuerzos en los planos interna- constitucionales, económicas o sociales
cional y regional para combatir el fundamentales de un país o de una orga-
terrorismo en todas sus formas y manifes- nización internacional.
taciones en internet». En coherencia con
este amplio mandato, se consideran actos En definitiva, el ciberterrorismo se define
de ciberterrorismo las acciones que apro- por la coincidencia de tres elementos
vechan las tecnologías de la información y como son: el subjetivo, que restringe el
las comunicaciones para facilitar o encu- concepto a aquellas acciones criminales
brir los ataques terroristas y las acciones realizadas en el ciberespacio por actores
terroristas cuyo objetivo son las propias no estatales; el objetivo, que comprende
redes y sistemas digitales, especialmente tanto las acciones que se sirven de las
cuando están al servicio de infraestructu- tecnologías de la información y las co-
ras críticas. Con arreglo a este enfoque, se municaciones con fines terroristas como
califican como ciberterrorismo las accio- aquellas en las que las propias tecnolo-
nes de propaganda (incluidos el recluta- gías digitales son el objetivo del ataque
miento, la radicalización y la incitación al terrorista y, finalmente, el teleológico, en
terrorismo), financiación, adiestramiento, cuya virtud el ciberterrorismo persigue
planificación (tanto por medio de comu- una concreta finalidad que sintéticamen-
nicaciones secretas, como mediante la inte podemos definir, como lo hacen nu-
formación de dominio público) de accio- merosas resoluciones y documentos de
nes terroristas, así como la ejecución de Naciones Unidas, como «provocar un es-
ataques cibernéticos con fines terroristas. tado de terror en la población».
BIBLIOGRAFÍA
Berger, J. M.: «How ISIS Games Twitter», en The Atlantic, 16 June 2014.
Gómez de Ágreda, Á.: Mundo Orwell. Barcelona: Ariel, 2019.
Jarvis, L.; Macdonald, S.; Nouri, L.: «The Cyberterrorism Threat: Findings from a Survey
of Researchers», en Studies in Conflict and Terrorism, 37 (2014).
130
CIBERTERRORISMO
Lesaca, J.: Armas de seducción masiva. Barcelona: Península, 2017.

Maras, M.-H.: Cybercriminology. Oxford: Oxford University Press, 2016.
Francisco Martínez Vázquez

Letrado de las Cortes Generales
Profesor de Derecho Constitucional ICADE
VER TAMBIÉN: BIG DATA / DERECHO PENAL / GLOBALIZACIÓN / NACIONES UNI-

DAS / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE LA UE / RELACIONES INTERNA-
CIONALES
131
CIENCIA
Muchos son los vocablos que en las di- Es habitual atribuir a la cultura griega la
versas lenguas designan las formas y mo- paternidad de la noción de ciencia y su
dos del conocimiento humano. Entre to- primer desarrollo temático, aunque por
dos ellos, «ciencia» denota el de mayor supuesto cabe encontrar –o al menos
prestigio y confiabilidad. El marchamo rastrear– en muchos otros ámbitos equi-
de «científica» da el espaldarazo definiti- valencias o aproximaciones. Para funda-
vo a una disciplina, una teoría o una afir- mentar los conocimientos que social-
mación. Para ser científico, un conoci- mente resultaban valiosos solía apelarse
miento debe en primer lugar estar antiguamente a la autoridad de una reve-
avalado por algún elemento de autoridad lación o tradición sagrada. Los filósofos
que garantice su corrección, su verdad. griegos secularizaron el expediente y es-
En segundo término, no puede estar so- tudiaron fórmulas de legitimación al al-
metido al vaivén de los caprichos y las cance de cualquier ser humano. Para
modas; tiene que determinar de una vez ello reforzaron la dimensión sistemática,
por todas lo que conviene decir al res- que hasta entonces no solía tenerse tan
pecto. En tercer lugar, no se trata en en cuenta. En efecto: dentro de la cien-
modo alguno de un saber recóndito e in- cia las partes del conocer se hacen soli-
transferible. El camino hacia él puede ser darias; este deja de constituir un mero
difícil, pero, una vez descubierta la ruta acopio de verdades aisladas para trans-
de acceso, puede ser mostrada y recorri- formarse en un conjunto de elementos
da cien y mil veces. Por eso la ciencia enlazados por un hilo conductor, que
tiene una dimensión intersubjetiva y está puede ser genético o más bien lógico.
indisolublemente unida a la enseñanza y Fue en este último aspecto donde la filo-
a las instituciones que la imparten. Hay sofía ática alcanzó particular eficacia. Só-
en ella maestros y discípulos, métodos crates enseñaba a sus amigos que afir-
para elaborarla y también procedimien- mar algo compromete a asumir todas sus
tos para popularizarla. consecuencias: así como el progenitor se
hace responsable de la tutela de los hi-
Se suele distinguir con respecto a la jos, el investigador tiene que ser cohe-
ciencia el contexto del descubrimiento, rente con las tesis que enuncia. Fue Aris-
que tiene que ver con su adquisición, y tóteles quien convirtió en arte sistemático
el contexto de la justificación, que alu- esta dimensión trasversal del conocer,
de más bien a todo lo que permite asen- convirtiendo la lógica en la primera
tarla, comunicarla y convertirla en ci- ciencia propiamente dicha de la historia
miento de otros saberes y de sus de la humanidad. Ciencia muy peculiar,
aplicaciones. En definitiva, la ciencia sin embargo, hasta el punto de que el
conjuga de un modo muy peculiar lo in- estagirita no la incluyó en su clasifica-
dividual y lo colectivo, así como lo teó- ción de las partes de la filosofía, otor-
rico y lo práctico. Tal es el motivo de gándole más bien el estatuto de saber
que aparezca caracterizada globalmente propedéutico.
en el presente volumen de la Enciclope-
dia, mientras que será objeto de un tra- Muchos siglos más tarde Immanuel
tamiento más analítico en el consagrado Kant pretendió que Aristóteles no solo
a la Filosofía. había hecho de la lógica la primera
132
CIENCIA
ciencia, sino que también la había lleva- Íntimamente ligada con la existencia
do a su término, de manera que desde de acuerdos teóricos estables, aparece
entonces no había conseguido avanzar la axiomatización de la ciencia. Con-
un paso más. Tesis desde luego discuti- siste en la introducción de principios
ble, pero que sirve para introducir la indudables y el establecimiento de
distinción entre ciencias cerradas y vínculos deductivos (demostraciones)
abiertas. Serían cerradas aquellas cuyo entre aquellos (convertidos en postula-
contorno es finito y se puede agotar. La dos o axiomas) y el resto de las propo-
lógica lo sería porque en ella el sujeto siciones teóricas (que se transforman
del conocimiento solo tiene que bregar en teoremas o corolarios). Euclides lo-
con la forma del conocimiento, hacien- gró axiomatizar en el siglo III a. C. la
do abstracción de sus contenidos. Así geometría y estableció así un prece-
se presenta una segunda dicotomía: la dente que luego muchos trataron de
que separa las ciencias formales de las emular.
sustantivas. Otro aspecto más del for-
midable impulso que Aristóteles otorgó La axiomatización constituye el supremo
a la reflexión epistemológica consiste ejemplo de validación de un saber, por-
en que tematiza los principios de las que acredita sin sombra de sospecha sus
ciencias, esto es, las fuentes que ali- principios y reduce sus conexiones inter-
mentan el desarrollo temático de una nas a transparentes relaciones lógicas.
disciplina y sostienen la firmeza de sus Muy raramente se han logrado axiomati-
resultados. En el caso de la lógica, se- zaciones fuera del marco teórico de la
rían los de identidad, contradicción y matemática. Por consiguiente, la mate-
tercio excluso. matización ha sido la táctica más fre-
cuentemente usada por cualquier disci-
Siguiendo todavía con la valoración kan- plina con aspiraciones a ser considerada
tiana –problemática, pero sugerente–, como una ciencia. De ahí surgió con el
Aristóteles habría iniciado el proceso his- tiempo la distinción entre ciencias duras
tórico de inserción de las disciplinas en (matematizables) y blandas (no suscepti-
el recto camino de la ciencia. La mate- bles de serlo o, si acaso, de modo parcial
mática sería la segunda en haberlo lo- y/o superficial).
grado. Lo consiguió además de un modo
particularmente eminente, hasta el punto El protagonismo adquirido por la mate-
de convertirse para lo sucesivo en para- mática suscitó la pregunta de si se trata
digma y modelo de cientificidad. Todos de una ciencia meramente formal como
han envidiado el consenso unánime de la lógica, o si, por el contrario, posee
los geómetras a la hora de resolver los contenidos sustantivos. No cabe duda
principales problemas que abordan. Es de que se trata de una ciencia abierta,
un caso que solo más limitada y tardía- pero hay dudas sobre si, al desarrollar-
mente se produjo en otras provincias del la, el espíritu humano tan solo ha de
conocimiento. Mientras la filosofía nau- bregar consigo mismo, o se ve obliga-
fragaba en conflictos teóricos insolubles, do a salir de sí para explorar un hori-
los matemáticos llegaban con relativa fa- zonte de objetos que le trascienden.
cilidad a acuerdos definitivos, lo que les Platón es el más notorio sostenedor de
permitió iniciar una senda de progreso esta última alternativa, pero los logicis-
irreversible, que pronto se convirtió en tas y formalistas modernos (como entre
un rasgo distintivo más de lo científico otros muchos Russell y Hilbert) lo
frente a lo que no lo es. cuestionan.
133
En general, los empiristas niegan que reconocidas como ciencias en sentido

tanto la lógica como la matemática se relato. En cambio, las ciencias positivas,
fieran al mundo real, puesto que su va- gracias a no haber pretendido mayor
lidez alcanza a cualquier mundo posible. crédito que el que les confiere el recur-
En ese sentido, ambas ciencias abarcan so cuidadoso a la experiencia, han aca-
todo lo que no sea en sí mismo contra- bado monopolizando el título de cono-
dictorio. Si deseamos obtener ciencias cimiento fundado, metódico y –en
específicamente orientadas al universo definitiva– científico.
que habitamos, tendríamos que validar
sus principios apelando a la experien- La contraposición entre ciencia y filoso-
cia. Tal circunstancia plantea un pelia- fía plantea una interesante discusión
gudo problema, porque supone recurrir sobre las relaciones entre los conceptos
a la inducción empírica, la cual casi de verdad (o sea, la adecuación entre la
siempre es incompleta y jamás ofrece realidad del mundo y las representacio-
conclusiones seguras. Por tanto, frente a nes de nuestra mente), evidencia (esto,
las ciencias estrictamente formales o ra- es, la claridad y transparencia objetiva
cionales (lógica y matemática) estarían de tales representaciones) y certeza (o
las ciencias empíricas, que a su vez se sea, la firmeza de la confianza subjetiva
dividirían en naturales y humanas. Es que generan). Lo ideal, por supuesto,
discutible que ninguna de ellas merezca es que la verdad de la realidad se tra-
el calificativo de ciencia estricta al que duzca en objetivaciones evidentes y es-
los antiguos aspiraban cuando distintas generen certezas indudables en los
guían entre los saberes necesarios y los sujetos cognoscentes. Pero tales casos
opinables. Los modernos tampoco qui- son la excepción y no la regla, a pesar
sieron renunciar a dicha pretensión, y la de lo que reivindica la epistemología del
formularon aún con mayor exigencia rigor. La única fórmula practicable es
desde Descartes, pasando por Kant y una epistemología del riesgo, que se
desembocando en Husserl. A tal fin pos- niega a sacrificar la pretensión de al-
tularon la existencia de ideas innatas, in- canzar la verdad (bien es cierto que de
tuiciones intelectuales, síntesis a priori u un modo tentativo y revisable) aunque
otros medios de validación no empíricos ello suponga rebajar los estándares de
que en definitiva siempre han resultado las evidencias y certezas que se consi-
inciertos. Como consecuencia, las disci- deran admisibles. A partir de Karl Pop-
plinas filosóficas –que pocas veces reper, los filósofos de la ciencia más razo-
nunciaron al estatuto de ciencias estric- nables han ido inclinándose por esta
tas– han acabado por no ser siquiera estrategia.
BIBLIOGRAFÍA
Arana, J.: El caos del conocimiento. Del árbol de las ciencias a la maraña del saber.
Pamplona: Eunsa, 2004.
— El proceso histórico de separación entre ciencia y filosofía. Madrid: Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas, 2015.
Bunge, M.: La ciencia: su método y su filosofía. Pamplona: Laetoli, 2013.
Meier-Oeser, S.; Hühn, H.; Pulte, H.: «Wissenschaft», en: Historisches Wörterbuch der Phi-
losophie online. 10.24894/HWPh.5633.
Muñoz, J.; Velarde, J., eds.: Compendio de epistemología. Madrid: Trotta, 2000.
134
CIENCIA
Popper, K.: La lógica de la investigación científica. Madrid: Tecnos, 2008.

Störig, H. J.: Historia universal de la ciencia. Madrid: Tecnos, 2016.
Juan Arana Cañedo-Argüelles

Académico de Número y Bibliotecario
de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Catedrático de Filosofía
Universidad de Sevilla
VER TAMBIÉN: Los conceptos relacionados con la voz «Ciencia» se desarrollan en el

tomo de esta Enciclopedia correspondiente a la Filosofía.
135
CIENCIA POLÍTICA
En el amplio campo de las Ciencias sola hegemonía politológica norteamerica-

ciales y del comportamiento nos encon- na acabó por imponer el término común.
tramos con disciplinas científicas que
han consolidado su identidad académica Aunque la reflexión intelectual sobre la
en torno a un término o etiqueta com- política es tan vieja como la actividad fi-
prehensiva y diferenciadora (Sociología, losófica de las distintas culturas (sean
Economía, Derecho, Historia, Psicología, orientales, grecolatinas, hebreas, islámi-
etc.) a pesar de su creciente diferencia- cas o la escolástica medieval) desde, al
ción y especialización interna. No ha su- menos, un milenio a. C., no es hasta el
cedido lo mismo con la Política, que, por Renacimiento cuando, de la mano de
un lado, se confundía con las realidades Maquiavelo (El Príncipe, 1513), la visión
cotidianas de la organización institucio- de la política adquiere rasgos de la inmi-
nal del Estado y las relaciones de poder nente modernidad. Sin embargo, el des-
de los sistemas políticos y, por otro, tenía pegue académico tendrá que esperar
que diferenciarse y dialogar con las im- cuatro siglos más, como fruto del des-
plicaciones políticas de la Economía Po- pliegue del racionalismo ilustrado y la
lítica, el Derecho Político, la Historia Po- institucionalización de las Revoluciones
lítica y, no digamos, la Filosofía Política, liberales. La maduración de la Ciencia
por citar las más importantes. De este Política, por tanto, irá muy acompasada
modo, podríamos hablar de Ciencias de con la construcción de los Estados-na-
la Política o Ciencias Políticas en cuanto ción y su democratización competitiva
parcelas/perspectivas de la política abor- (Hobbes, Locke, Montesquieu o Tocque-
dadas por distintas disciplinas científicas. ville) y, del mismo modo, sus preocupa-
Igualmente, en este proceso de autono- ciones temáticas (por ejemplo, el Estado
mía disciplinar y académica se podría ha- y sus instituciones en los países de la Eu-
ber abierto paso el término Politología. ropa continental o el pluralismo de gru-
Pero, aunque va tomando entidad alter- pos e intereses en la tradición anglosajo-
nativa, no ha sido así. La aproximación na) y orientaciones epistemológicas van
científica politológica ha tenido que a estar muy condicionadas por los parti-
construir su identidad como disciplina cularismos culturales y los avatares de
autónoma, sustantivando, más que adje- los respectivos procesos democratizado-
tivando, la política con el concepto de res. Así es como de la mano del positivis-
ciencia, algo que las demás disciplinas mo, el institucionalismo, el historicismo,
vecinas no han tenido necesidad de ha- el behaviorismo y el funcionalismo de la
cer. En Estados Unidos y su área de in- teoría de los sistemas, la Ciencia Política
fluencia el término Political Science se se constituirá formalmente como discipli-
impuso rápidamente. En el Reino Unido, na autónoma en torno a la segunda mi-
al principio, prefirieron el de Political tad del xix con su entrada en la Columbia
Studies. En Francia optaron por otro plu- University y su expansión por las princi-
ral como Sciences Politiques. En España pales universidades norteamericanas y
transitamos desde el Derecho Político y canadienses hasta la constitución en
la Teoría del Estado hacia el plural, pri- 1903 de la American Political Science As-
mero, y el singular, finalmente, aunque sociation, ejerciendo un liderazgo y una
no sin cierta ambigüedad. En todo caso, hegemonía evidentes en el desarrollo de
136
CIENCIA POLÍTICA
la disciplina de carácter positivista. En el La Politología norteamericana no había

periodo de entreguerras europeo las cir- perdido el tiempo y para la segunda mi-
cunstancias eran otras y a los avatares tad del siglo xx, cuando la europea inten-
políticos de cada país se unen las distin- taba levantar su vuelo, estaba en pleno
tas tradiciones filosóficas normativas y el auge funcionalista y behaviorista (Marsh y
influjo de disciplinas concurrentes. En Stoker, 2010). La preocupación por la es-
Francia es la Ècole Libre des Sciences Po- tabilidad sistémica, el asentamiento de las
litiques (con E. Boutmy a la cabeza) la democracias y, sobre todo, la explicación
cuna de la Ciencia Política francesa des- empírica del comportamiento político im-
de 1872 y hasta que en 1945 se transfor- pusieron una dinámica disciplinar basada
ma en el Institut d’Etudes Politiques y en en una fuerte formalización conceptual y
la Fondation Nationale de Sciences Poli- una exigente sofisticación metodológica,
tiques, creándose la Asociation Française sin rehuir el intercambio y la colabora-
de Science Politique en 1949, con M. Du- ción interdisciplinar con las otras Ciencias
verger como gran referente. sociales y del comportamiento. De este
modo y en medio de un gran pluralismo
Ese mismo año las asociaciones de Esta- de enfoques conceptuales (Almond,
dos Unidos, Canadá, India y Francia 1988), no exento de confrontación com-
crean la International Political Science petitiva (muchas veces con un fuerte
Association (IPSA) en el seno de la componente ideológico), el instituciona-
UNESCO, bajo cuya iniciativa se produ- lismo inicial (Duverger, Apter, Eckstein,
ce la institucionalización formal del ob- Laski), unido al historicismo y a la tradi-
jeto científico de la nueva disciplina ción normativa de las corrientes filosófi-
académica: el estudio de la Teoría Políti- cas dominantes en Europa (liberales o
ca, instituciones, partidos, grupos de marxistas), dio paso muy pronto a la
presión, opinión pública y relaciones asunción del paradigma funcionalista do-
internacionales. Un año después se crea minante en otras Ciencias sociales (Par-
en el Reino Unido la Political Studies sons y Merton) y a la consecuente reac-
Association con un centenar de acadé- ción empirista frente al formalismo
micos, con orígenes en el Nuffield Co- especulativo. La preocupación por el Es-
llege de Oxford, la London School of tado y el poder, centrales en la tradición
Economics y la Universidad de Man- europea, va a desplazarse a la nueva con-
chester, siguiendo la temprana senda cepción norteamericana del sistema polí-
iniciada por E. Burke. A final del xix, G. tico (Easton y Deutsch) y, más tarde, al
Mosca en Italia y C. Schmitt y M. Weber empirismo behaviorista de la explicación
en Alemania dan inicio a la Politología de la conducta de los actores (Laswell,
contemporánea en estos países. Sin em- Key, Merriam, Lazarsfeld o Almond, entre
bargo, es tras 1945 cuando la Ciencia otros), unos y otros (funcionalistas y con-
Política europea se institucionaliza de la ductistas) herederos del organicismo y el
mano de los intercambios y la hegemo- positivismo europeos de Spencer y
nía académica norteamericana (allí de- Durkheim. La interdisciplinariedad, por
sarrollaron sus carreras europeos de reun lado, y la fatiga antiempirista, por otro,
ferencia como L. Strauss, H. Arendt, G. dieron lugar al florecimiento de los estu-
Sartori o J. Linz, entre otros). En España dios cualitativos de tradición weberiana,
tendremos que esperar al final del fran- accionalista e interpretativa a ambos lados
quismo y a la Transición democrática del Atlántico de la mano del historicismo,
para institucionalizar la Ciencia Política la fenomenología, la etnometodología, la
( Jerez, 1999). hermenéutica o el interaccionismo simbó-
137
lico y con paradigmas conceptuales cen- narias sobre dimensiones de la política,

trados en el poder (Foucault), la comuni- poder, el Estado y sus poderes, autori-
cación (Habermas), la cultura (Bourdieu) dad, legitimidad, nación, representación,
o la acción social (Touraine). Al mismo pluralismo, democracia, sistemas políti-
tiempo, en esta reacción y a partir de los cos, partidos, ideologías, élites, organiza-
años 70/80 se inscriben enfoques como el ción institucional, la guerra o las relacio-
constructivismo, la teoría interpretativa, el nes internacionales, se añaden otros
neoinstitucionalismo (Peters), la teoría or- temas como: comportamiento político y
ganizacional (March y Olsen), enfoques electoral, cultura y socialización política,
racionalistas y formalistas, como el ratio- comunicación política y opinión pública,
nal choice (Downs, Riker, Buchanan, Ba- participación política, nuevos actores so-
tes u Ostrom) o su derivada teoría de jue- ciales (grupos de interés y movimientos
gos y, más recientemente, las visiones sociales), terrorismo y violencia política,
feministas. El resultado es un rico pluralis- gobernanza multinivel, administración y
mo de enfoques que compiten y se com- gestión pública, relaciones interguberna-
plementan, sin que exista un paradigma mentales, federalismo y descentraliza-
dominante. ción, gobierno local, políticas públicas,
política comparada, procesos de demo-
El tejer y destejer de este pluralismo de cratización y calidad de las democracias,
casi dos siglos, como es obvio, ha ido al estudios de área, etnicidad y nuevas
compás del despliegue temático del ob- identidades colectivas, o el papel de la
jeto de las preocupaciones académicas, mujer. También el impacto de procesos
condicionadas por la emergencia de como: globalización, nuevas tecnologías
nuevas realidades y objetos políticos. En de la información y el conocimiento,
1975 F. I. Greenstein y N. Polsby lideran geoestrategia, integración supranacional,
una ingente labor de sistematización de cambio climático…, así como la siempre
la disciplina, que tendrá su revisión dos presente discusión conceptual y metodo-
décadas después con R. E. Goodin y H.- lógica sobre el quehacer científico de la
D. Kliengemann (1996) y, más reciente- Politología o las interferencias fronterizas
mente y en el seno de la IPSA, una nue- y subdisciplinares con otras ciencias. Un
va actualización encabezada por B. simple vistazo a la relación del medio
Badie, D. Berg-Schlosser y L. Morlino centenar de comités científicos estables
(2011). La simple comparación de estas de la IPSA o a la evolución de los progra-
tres obras nos da idea del triple proceso mas y agendas de sus congresos mundia-
de especialización, fragmentación e hi- les da idea del riquísimo despliegue te-
bridación interdisciplinar que ha prota- mático que ha alcanzado la Ciencia
gonizado la Ciencia Política en el último Política, manteniendo siempre la tensión
medio siglo. Así, a las reflexiones origi- entre lo normativo y lo empírico.
BIBLIOGRAFÍA
Almond, G. A.: «Separate Tables: Schools and Sects in Political Science». Political Science
and Politics, 21: 4 (1988).
Badie, B.; Berg-Schlosser, D.; Morlino, L., eds.: International Encyclopedia of Political
Science. London: Sage, 2011, 8 vol.
Goodin, R. E.; Klingemann, H.-D., eds.: A New Handbook of Political Science. Oxford:
Oxford University Press, 1996.
138
CIENCIA POLÍTICA
Greenstein, F. I.; Polsby, N., eds.: Handbook of Political Science. Reading: Addison-Wes-
ley, 1975, 8 vol.
Jerez, M.: Ciencia Política, un balance de fin de siglo. Madrid: Centro de Estudios Polí-
ticos y Constitucionales, 1999.
Marsh, D.; Stoker, G. eds.: Theory and Methods in Political Science. London: Palgrave,
2010.
Francisco J. Llera Ramo

VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / BUROCRACIA / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CO-

MUNICACIÓN POLÍTICA / CULTURA POLÍTICA / DEMOCRACIA / ELECCIONES / ÉLI-
TES POLÍTICAS / ESTADO / FILOSOFÍA POLÍTICA / GOBERNANZA / GRUPOS DE
INTERÉS / IDEOLOGÍAS / LIDERAZGO POLÍTICO / OPINIÓN PÚBLICA / PARTIDOS
POLÍTICOS / PODER POLÍTICO / POLIARQUÍA / POLÍTICAS PÚBLICAS / RELACIO-
NES INTERNACIONALES / SISTEMAS POLÍTICOS / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
139
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
La consideración de la Ciencia de la Ad- en Europa, que se reavivan con el Estado

ministración como saber diferenciado ha social y el incremento desbordante de
presentado dudas desde su aparición, los servicios púbicos tras la Segunda
como ha sucedido con otras Ciencias so- Guerra Mundial, que requiere explicar
ciales. Como estas, busca y aplica el co- cómo se administra correctamente. Des-
nocimiento para comprender el mundo de principios del siglo xx se consolida el
social siguiendo una metodología siste- enfoque burocrático de Weber centrado
mática, transparente e interdisciplinar ba- en los aspectos institucionales y formales
sada en evidencias y contrastando las de la actividad de la Administración, per-
ideas con la realidad. Su objeto es el es- sonificación de la legitimidad basada en
tudio de la Administración Pública en la autoridad legal-racional, para el ejerci-
cuanto a sujeto que concreta el Estado, cio del poder del Estado con el fin de
es titular del poder y ejerce dominación lograr la dominación de la sociedad. A
sobre la sociedad, de sus organizaciones, esta perspectiva siguen otras varias y la
de sus grupos humanos, de las relacio- interdisciplinar y sistémica de Chevalier y
nes que mantiene con el resto del siste- Loschack que permite asentar definitiva-
ma político y con la sociedad, así como mente la disciplina.
la formidable actividad que realiza para
que se cumplan los expansivos fines del En Estados Unidos, la Ciencia de la Ad-
Estado. ministración (Public Administration) en-
tronca inicialmente con los estudios de
Más allá de buscar los orígenes de la gestión privada y con la Ciencia Política.
Ciencia de la Administración en la cien- A comienzos del siglo xx, a partir de la
cia de la policía o las ciencias camerales, teoría general de la organización de Tay
desde el siglo xix se viene distinguiendo lor, de los enfoques de eficacia y del
formalmente entre Gobierno y Adminis- cientifismo, de la recepción americana
tración en la literatura europea y españo- del modelo burocrático y de la incorpo-
la. Los autores españoles de esa época ración de otras disciplinas, la orientación
(De Burgos, Madrazo, Oliván, Posada americana se consolida y adquiere una
Herrera, Sainz de Andino, Silvela) mante- notable dimensión e influencia tras la Se-
nían que la Administración hace eficaz el gunda Guerra Mundial fuera de su país
impulso del Gobierno, de modo que ad- de origen, que se potencia con el enfo-
ministrando se gobierna; satisface las ne- que decisional y del comportamiento de
cesidades de la sociedad y hace confluir Simon y posteriormente con el enfoque
en un punto de conveniencia común los de sistemas, el de contingencias y el de
diversos intereses sociales; protege los políticas públicas. A partir de los años
derechos de los individuos por medio de noventa del pasado siglo, se produce un
las autoridades y los funcionarios. Así, el punto de inflexión que asienta definitiva-
Gobierno y la alta Administración se to- mente la Ciencia de la Administración,
can y confunden a la vista. primero con Osborne y Gaebler y el New
Public Management y más recientemen-
La rápida expansión del Derecho Admi- te con el New Public Service, con el re-
nistrativo en el Estado liberal relegó los surgir del enfoque del comportamiento y
estudios de Ciencia de la Administración con la progresiva incorporación de los
140
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
análisis cuantitativos en la investigación atendiendo a factores históricos, econó-

sobre la gestión pública. micos y sociales.
En España, las profundas reformas em- En los principales países europeos se

prendidas en los años cincuenta del pa- acepta la consolidación y la autonomía
sado siglo incorporan algunas tendencias de la Ciencia de la Administración dentro
de la gestión pública norteamericana que de la Ciencia Política debido al estudio
se sitúan en lo que será el futuro Institu- específico y propio que realiza de la Ad-
to Nacional de Administración Pública. A ministración Pública y de la finalidad
partir de aquí, la Ciencia de la Adminis- que cumple para el Estado y el sistema
tración española aparece como discipli- político. En el caso de Estados Unidos, la
na desgajada del Derecho Administrativo Ciencia de la Administración presenta
de la mano de Mariano Baena del Alcá- una posición fuerte e independiente,
zar en la Facultad de Ciencias Políticas y aunque en creciente interacción con di-
Sociología de la Universidad Compluten- versas disciplinas conexas.
se en los años setenta, en la licenciatura
homónima. Diez años después se crea el La construcción de la naturaleza de la
área de conocimiento de Ciencia Política Administración Pública desde la Ciencia
y de la Administración en la universidad de la Administración trata de responder,
española, que se expandirá tanto en los entre otras, a las siguientes preguntas,
estudios de Ciencia Política y de la Admi- entre las que destacan: cómo atiende a
nistración como en los de gestión públi- las necesidades y demandas sociales;
ca [véanse también las publicaciones del cómo contribuye a la conformación de la
INAP, en especial las revistas Documen- sociedad; qué se persigue con la gestión
tación Administrativa y Gestión y Análi- pública; cómo contribuye a la legitimi-
sis de Políticas Públicas]. dad del Estado y a mejorar la confianza
política y con ello al fortalecimiento de-
El núcleo de estudio de la Ciencia de la mocrático; cómo se articula con el poder
Administración está compuesto por político y se integra en la decisión políti-
cómo el poder ejerce la dominación en ca; cómo ejecuta la decisión política;
la sociedad a través de una institución cómo se relacionan sus grupos humanos
específica, fragmentada y extendida, la y quiénes son; cómo se relaciona con el
Administración Pública, y sus integran- ciudadano y la sociedad; cómo se orga-
tes, políticos y burócratas, que adoptan niza; cómo se logra la capacidad de ges-
decisiones y gestionan cuantiosos me- tión. Las respuestas requieren una apro-
dios para lograr los fines atribuidos al ximación metodológica interdisciplinar,
Estado; además, potencia y vertebra las por lo que con frecuencia se sirve de
capacidades humanas para que el poder ciencias afines como la Ciencia Política,
pueda servirse de ellas. Para ello debe el Derecho Administrativo, la Sociología,
intervenir en la sociedad y entablar múl- la Economía o la Psicología.
tiples y diversas relaciones con actores
de todo tipo de los que se diferencia En las últimas décadas, la Ciencia de la
por su propósito o finalidad; esa institu- Administración ha realizado grandes
ción actúa en interdependencia con el avances en el enriquecimiento de su ob-
poder político, especialmente en la alta jeto en numerosas áreas mediante investi-
Administración, en el que se integra gaciones que buscan las relaciones de
parcialmente y al que se subordina; y causa-efecto y aplican el rigor metodoló-
presenta una naturaleza contingente gico para comprobarlas. Así, por ejemplo,
141
los progresos alcanzan al papel que jue- las preferencias y comportamientos indi-
gan los valores en la provisión de bienes viduales y colectivos, así como en los
y servicios, el comportamiento humano y procesos de evaluación; el comporta-
la influencia del entorno sociocultural. miento de los empleados públicos debi-
Además, ha establecido conceptos abs- do a la influencia del contexto, la cultu-
tractos que permiten la generalización de ra, la motivación del servicio público y la
principios de administración en distintos personalidad. A estas tendencias hay que
sistemas administrativos. añadir la orientación a fortalecer la con-
fianza y la legitimidad ciudadana a través
Las principales tendencias de la Ciencia de la actuación y el comportamiento po-
de la Administración se orientan a exten- lítico-administrativo. [El futuro inmediato
der el análisis cuantitativo estudiando la plantea el estudio de las relaciones entre
importancia de los valores públicos más Administración y ciudadanos con fór-
allá de la eficiencia, en el liderazgo, la mulas de teletrabajo, potenciadas por la
participación pública y su influencia en Pandemia de la Covid 19].
BIBLIOGRAFÍA
Baena, M.: Curso de Ciencia de la Administración. Madrid: Tecnos, 1985. [4.ª ed. de
2000].
Chevalier, J.; Loschack, D.: Science administrative. Paris: LGDJ, 1978.
Osborne, D.; Gaebler, T.: Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector. Reading: Addison-Wesley, 1992.
Simon, H. A.: Administrative Behavior: A Study of Decision-making Processes in Admi-
nistrative Organization. New York: The Macmillan Company, 1947.
Weber, M.: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Verstehender Soziologie. Tübin-
gen: J. C. B. Mohr, 1922 [en español, Economía y sociedad. México: Fondo de Cul-
tura Económica, 2014. 3.ª ed.].
Manuel Arenilla Sáez

Catedrático de Ciencia de la Administración
Universidad Rey Juan Carlos
Ex Director del Instituto Nacional de Administración Pública
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS /

BUEN GOBIERNO / BUENA ADMINISTRACIÓN / BUROCRACIA / CIENCIA POLÍTI-
CA / GOBERNANZA / GOBIERNO ABIERTO / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA /
POLÍTICAS PÚBLICAS / SERVICIO PUBLICO
142
CINE Y POLÍTICA
CINE Y POLÍTICA
El cine y la política coinciden en la histo- pectos traen consigo una combinación

ria de la humanidad con la incorporación interesante de cuestiones técnicas, en
de las masas como actor colectivo de pri- mayor o menor medida sofisticadas, con
mer orden. Mientras que el cine es el pri- otras de tipo artesanal. Es un arte coral
mer espectáculo de masas, la política, donde, si bien el ojo del cineasta-direc-
como ámbito de acogida de las clases tor aporta su creatividad, su capacidad
medias e, inmediatamente, de las popu- de síntesis, en definitiva, su subjetividad,
lares, tiene a estas como sujeto primor- no deja de estar secundada por un am-
dial de su acción. La llegada del siglo xx plio equipo humano que aborda otras
aúna, por tanto, a ambos en una simbio- facetas.
sis que ha permanecido desde entonces
con pocas alteraciones. Dentro de las características que tiene el
cine conviene subrayar tres: el cine es
El cine da cabida, al menos, a funciones industria, es una actividad que requiere
y características que tienen su correcto ordinariamente flujos financieros impor-
correlato en el accionar de la política. tantes, y se mueve en una lógica de
Dos de sus funciones han permanecido oferta y demanda que genera una ten-
constantes, aunque en su seno han ido sión permanente entre lo que se ofrece
sufriendo cambios profundos con el y quien lo ofrece y lo que se demanda y
paso del tiempo: el cine es entreteni- quien lo demanda. Sendas característi-
miento, o si se prefiere espectáculo, y, a cas han ido cambiando en el tiempo
la vez, es un arte con un componente con relación a las transformaciones téc-
técnico muy específico. Ello significa nicas producidas, ligadas a la produc-
que ha atraído progresivamente a enor- ción y a los soportes de la grabación
mes cantidades de público y que gran (cámara, tipo de película, sala de mon-
parte de esta audiencia ha «ido al cine» taje). También han tenido un impacto
para solazarse, continuando una tradi- notable las alteraciones sufridas en las
ción que arranca en las distintas expre- sociedades en cuestiones variopintas
siones teatrales presentes en el devenir que van desde los valores a las variacio-
de la humanidad desde tiempos remo- nes en la estructura social (demografía,
tos. Sin embargo, esa asistencia no ha urbanización, terciarización) y en el de-
dejado de incorporar procesos de sarrollo económico. La industria se ha
aprendizaje, de socialización y de inter- movido desde una lógica estricta de em-
pretación individual de lo que se está presa privada a la intervención radical
visualizando en conformidad con la del Estado, pasando por situaciones de
manera de ver el mundo de cada espec- equilibrio.
tador.
En el desarrollo de la política de masas
Pero también conlleva una estética espe- el cine fue visto desde sus inicios como
cífica y un lenguaje propio, que tienen una narrativa de un ideal de civilización.
un carácter muy novedoso, y que vienen Por ello, se concibió como una forma de
enmarcados por la producción, el guion, transformación o de elucidación de la
los diferentes tipos de planos, la ilumi- realidad con explicaciones a veces clara-
nación, el sonido y el montaje. Estos as- mente pedagógicas y, en otras ocasiones,
143
para dejar constancia simplemente de chocó con la apuesta de los denomi-

ciertos acontecimientos. Sin embargo, nados «cines nacionales». El primero
pronto se abrió paso para ser un instru- estuvo centrado en intereses empresa-
mento básico de educación en ciertos riales muy concretos, sujetos al acti-
valores, siendo uno de los básicos la vismo de todo tipo de grupos de pre-
construcción de la nación, así como el sión, conjugándose el lucro con la
soporte a un determinado proyecto polí- servidumbre a intereses terceros. El
tico de largo aliento. El nacimiento de segundo se incardinó en proyectos
una nación (1915) del norteamericano concretos como los signados por el
D. W. Griffith, o El acorazado Potemkin carácter totalitario de la propuesta (el
(1925), o La huelga del mismo año, am- cine alemán bajo Hitler, el italiano
bas del ruso Sergei Eisenstein, son un bajo Mussolini o el soviético, funda-
claro ejemplo de ello. En el límite de ese mentalmente bajo Stalin), la política
proceso el cine también llegó a conver- de la excepcionalidad cultural france-
tirse en una herramienta fundamental de sa o el desarrollo de las industrias ci-
adoctrinamiento, como lo evidencia en nematográficas argentina bajo el pero-
la Alemania de Hitler El triunfo de la vo- nismo o mexicana entre 1930 y 1950.
luntad (1934) de Leni Liefenstahl. Al ser
capturado por las nuevas técnicas de pu- El cine es una variable independiente
blicidad, el cine de propaganda ha veni- de la política, pero es difícil encontrar
do siendo una instancia usada en situa- películas que no reflejen, de una mane-
ciones variopintas. ra u otra, una visión política del asunto
que abordan. Conviene recordar que no
La política, por tanto, explica el cine en tocar explícitamente cuestiones políticas
la medida en que el Estado comenzó a ya es una posición política. No obstante,
tener una intervención decisiva median- las aproximaciones a la política desde el
te políticas públicas que promovían de- cine configuran al menos cuatro escena-
terminados temas y enfoques concretos rios que a continuación se ilustran con
funcionales a su visión del orden políti- una filmografía del presente siglo. El
co o se hacía directamente con una par- primer escenario lo constituyen las pelí-
te importante de la industria mediante culas que son biografías de políticos.
procesos nacionalizadores. Este uso po- Cabe resaltar: Presidente Mitterrand. El
lítico del cine no fue exclusivamente pa- paseante del Campo de Marte (2005) de
trimonio del Estado, sino también los Robert Guédiguian, Il Divo (2008) de
partidos políticos, sindicatos, organiza- Paolo Sorrentino sobre Giulio Andreotti,
ciones empresariales y otros grupos so- Adiós Bafana (2007) sobre Nelson Man-
ciales articulados según criterios de dela y su carcelero o el manejo político
identidad distintos (religiosa, étnica, etc.) por parte de Mandela de un evento de-
dispusieron de su propia plataforma ci- portivo en Invictus (2009) de Clint East-
nematográfica o influyeron en la indus- wood, Adolfo Suárez, el presidente
tria imponiendo temas o visiones con- (2010) de Sergio Cabrera, Lincoln (2012)
cretas acerca de diferentes problemas. La de Steven Spielberg y Walesa: la espe-
militancia de todo tipo fue así satisfecha ranza de un pueblo (2013) de Andrzej
y recibió un importante nutriente en sus Wajda. El segundo apartado incluye las
convicciones. que abordan cuestiones políticas clási-
cas como las elecciones: es el caso de
Durante buena parte del siglo xx el No (2012) de Pablo Larraín sobre el ple-
modelo de industria de Hollywood biscito chileno que desmontó la dicta-
144
CINE Y POLÍTICA
dura de Pinochet, o El último voto (2008) Por consiguiente, el cine ha moldeado

de Martin Scorsese, o En campaña todo las interpretaciones de la sociedad de
vale (2012) de Jay Roach; el funciona- distintos fenómenos políticos, lo cual
miento de las instituciones como El ejer- explica también el interés de actores
cicio del poder (2011) del francés Pierre políticos y de gobiernos de todo tipo
Schoeller; las crisis internacionales como por utilizar este arte con lo cual el cine
Trece días (2000) de Roger Donaldson se convierte en variable dependiente
sobre la crisis de los misiles en Cuba; las de la política. Ello da pie a la existencia
guerras civiles como Hotel Ruanda de un género de cine político, habitual-
(2004) de Terry George. En tercer lugar, mente signado por la militancia de sus
están las películas que plantean relacio- autores que, si bien ha estado presente
nes de poder aun en ámbitos no estric- desde los inicios, tuvo su época de ma-
tamente políticos y que son relatos de durez en torno a las décadas de 1960 y
hechos cotidianos, en este caso en con- 1970. Entonces surgió una nómina de
textos siniestros, como resulta en La directores con incidencia notable en la
vida de los otros (2006) de Florian Henc- definición del cine político, constituida,
kel von Donnersmarck sobre el espiona- entre muchos otros, por: Giulio Ponte-
je a los ciudadanos de la RDA o en las corvo (1919-2006), Francesco Rossi
que se abordan figuras que han reflexio- (1922-2015), Costa– Gavras (1933), Ken
nado sobre el poder, como es el caso de Loach (1936), Glauber Rocha (1938-
Hanna Arendt (2012) de Margarethe 1981) y Stephen Frears (1941).
von Trotta o Maquiavelo (2013) de Lo-
renzo Raveggi. Finalmente se encuen- Finalmente, hay que señalar el enorme
tran las películas que explican, critican cambio registrado en el siglo XXI en el
o expresan proyectos alternativos con ámbito de la exhibición del cine que
respecto a la construcción de la convi- pasa del formato de grandes salas al cine
vencia social: puede ser el caso de fil- a la carta de consumo individual, así
mes tan diferentes como Dogville (2003) como el impacto creciente de las series
de Lars Von Trier, La ola (2008) del ale- televisivas. Si bien hay elementos de en-
mán Dennis Gansel, o Política. Manual tre los enunciados más arriba que per-
de instrucciones (2016) de Fernando manecen constantes, su mística convo-
León de Aranoa; así como los sueños cante de grandes públicos y el efecto de
rotos en la antigua RDA en Good Bye, socialización que ello conllevaba se ven
Lenin! (2003) de Wolfgang Becker. afectados profundamente.
BIBLIOGRAFÍA
Alcántara Sáez, M.; Mariani, S., coords.: La política va al cine. Madrid: Tecnos, 2016.
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celona: Ed. UOC, 2017.
145
Scott, I.: American Politics in Hollywood Films. Edimburgh: Edinburgh University Press,
2011.
Manuel Alcántara Sáez
Catedrático de Ciencia Política
Universidad de Salamanca
VER TAMBIÉN: ARQUITECTURA Y POLÍTICA / ARTE Y POLÍTICA / CAMPAÑA ELEC-

TORAL / COMUNICACIÓN POLÍTICA / COMUNISMO / ELITES POLÍTICAS / FASCIS-
MO / GRUPOS DE INTERÉS / LIDERAZGO POLÍTICO / POLÍTICA CULTURAL / SISTE-
MA SOVIÉTICO
146
CLIVAJE
CLIVAJE
En Ciencia Política, se entiende como cli- propietarios y obreros, después. Así, sur-
vaje (cleavage) una escisión que divide a girían los partidos socialistas y comunistas
la sociedad en dos partes opuestas y en- en defensa de los intereses de los trabaja-
frentadas por una cuestión que influye dores y por oposición a la burguesía pro-
decisivamente en el sistema de partidos pietaria que se organizaría en torno a par-
políticos. Fue en 1967 cuando Seymour tidos más bien liberales o conservadores.
M. Lipset y Stein Rokkan ofrecen una ex-
plicación sociológica al origen de los Las sociedades son complejas y no todos
partidos políticos y al sentido o la ten- los conflictos generan una hostilidad que
dencia del voto de los electores. Según la afecte de manera concluyente al sistema
teoría del clivaje, determinados fenóme- político. En España, como en la mayoría
nos económicos, sociales o culturales de los países de nuestro entorno, el cli-
pueden generar la aparición de nuevos vaje ideológico ha sido fundamental, ab-
partidos, así como la fragmentación o el sorbiendo en gran medida otras poten-
realineamiento de los ya existentes. A su ciales o latentes fracturas como la
vez, la propia acción de estos partidos, religiosa. De este modo, tras la Transi-
con cambios en las estrategias o en los ción democrática, los diferentes intereses
programas, también obliga a los electo- y sensibilidades en la sociedad española
res a movilizarse a favor o en contra de fueron convergiendo hacia un gran parti-
una determinada cuestión, pudiendo do de centro-izquierda (el Partido Socia-
provocar, de esta manera, un escenario lista Obrero Español) y un gran partido
de polarización y fractura. de centro-derecha (actualmente el Parti-
do Popular) que se confrontaban, pre-
Los sistemas políticos contemporáneos ponderantemente, en un eje ideológico.
son, según Lipset y Rokkan, fruto de mo- Durante los años 80, esta división ideoló-
vilizaciones sociales que, reaccionando a gica prevaleció incluso por encima de
circunstancias históricas, acaban organi- una posible alineación entre clase social
zándose políticamente. En los procesos y partidos políticos, por lo que las estra-
de modernización, a partir de la Revolu- tegias de estos últimos podían dirigirse a
ción francesa, las primeras y principales captar votos en todos los sectores de la
tensiones eran territoriales, entre el cen- sociedad. Mariano Torcal y Pradeep
tro, que construye la nación, y aquellas Chhibber concluyeron que «la clase so-
comunidades que se oponían a la centra- cial no constituyó directamente un ele-
lización. En determinados países euro- mento que tuviera incidencia alguna en
peos también fueron políticamente rele- la generación de la estructura inicial del
vantes las disputas en clave religiosa, a sistema de partidos políticos en España»,
saber, entre católicos y protestantes o en- siendo el liderazgo una variable más sig-
tre el Estado y la Iglesia. Posteriormente, nificativa para explicar el voto. No obs-
una vez consolidado el Estado-nación, tante, las estrategias de los líderes del
emergen nuevas fracturas sociales y em- PSOE y del PP y la aparición de la eco-
piezan a desarrollarse oposiciones funcio- nomía como cuestión fundamental en el
nales. La Revolución industrial forjó el debate público, desde 1989, impulsarían
conflicto entre los terratenientes y los la emergencia de un fuerte clivaje de cla-
emergentes industriales, primero; y entre se, según estos politólogos.
147
Con todo, a partir de la crisis financiera y como una escisión entre cosmopolitas
económica iniciada en 2008 y el aumen- que podrían identificarse con cualquier
to de la desafección hacia los partidos lugar o sentirse en casa en cualquier si-
tradicionales, el bipartidismo se diluyó y tio, los denominados anywheres, y aque-
surgieron nuevos partidos a escala nacio- llas personas que tienen un sentimiento
nal, como Podemos, Ciudadanos y, en de pertenencia local más acentuado o
los últimos años, Vox. La tendencia hacia somewheres. Por lo tanto, el ascenso de
el multipartidismo y la división entre partidos nacionalistas y/o populistas po-
nuevos y viejos partidos han merecido dría deberse a una fractura entre el cen-
diversas teorías explicativas, entre las tro y la periferia, como ha advertido, en-
cuales la caracterizada por el populismo tre otros, el geógrafo francés Christophe
que apunta, como elemento clave, la Guilluy.
aparición de una fractura entre las elites
y el pueblo. Así, las dinámicas populistas que se pro-
ducen en los Estados Unidos y diferentes
Por otra parte, en algunas regiones espa- países europeos corresponderían a un
ñolas el clivaje identitario ha sido y es proceso de desvinculación política y cul-
tan importante o más que el ideológico, tural de las clases medias que habitan en
sobre todo en dos Comunidades Autóno- las periferias, tanto urbanas como rura-
mas con fuerte presencia del nacionalis- les, respecto a las elites de las grandes
mo periférico como son Cataluña y País metrópolis. Esta «fractura social», fruto de
Vasco. Así, el clivaje identitario o nacio- la desindustrialización, el abandono de
nal, con un importante componente lin- las zonas rurales y la aparición de una
güístico, habría generado sistemas multi- sociedad multicultural estaría modifican-
partidistas con partidos nacionalistas o do completamente el sistema tradicional
secesionistas, tanto a la izquierda como a de partidos. De esta manera, el clivaje
la derecha, como el Partido Nacionalista explicaría en Francia tanto el ascenso de
Vasco y Bildu, en el País Vasco, y Esque- Emmanuel Macron –centro– como el de
rra Republicana y las diversas derivacio- Marine Le Pen –periferia– frente a los
nes de la extinta Convergència i Unió, en viejos partidos de izquierda y derecha.
Cataluña. Según Isaiah Berlin y su discí- En cierto modo, el fenómeno nacionalis-
pulo Michael Ignatieff, el nacionalismo ta también podría explicarse por este cli-
puede tener efectos positivos, inocuos o vaje. El propio Guilluy señala que el in-
negativos, pero posee una eficaz fuerza dependentismo catalán es un ejemplo
de movilización política, también en las claro de la fractura centro-periferia.
sociedades modernas, desarrolladas y Como en otros casos de «reacción de las
democráticas. Quebec, Escocia o Catalu- regiones ricas a la crisis económica», se
ña son ejemplos evidentes de sistemas trataría de una nueva burguesía que pro-
de partidos fundamentalmente definidos pone «desmantelar las solidaridades na-
sobre la confrontación en torno a los cionales y validar el modelo territorial
sentimientos de pertenencia. desigualitario de la globalización».
En términos semejantes, no son pocos Durante los próximos años observare-

los autores, como el propio Ignatieff, mos si la nueva escisión centro-periferia
que, a raíz de fenómenos como el ascen- en el interior de las sociedades occiden-
so de Donald Trump en Estados Unidos tales arraiga como un clivaje que expli-
o el Brexit, definen la gran fractura en las que, de manera estructural, la reconfigu-
sociedades occidentales contemporáneas ración de los sistemas de partidos o si
148
CLIVAJE
estamos ante una mera coyuntura, pro- liberal, socavando algunos pilares, como
ducto de la crisis económica, cuya supe- el Estado de Derecho, y algunas virtudes,
ración nos devolverá a los anteriores bi- como la tolerancia. Así, politólogos,
partidismos. Y más importante aún, y como Yascha Mounk, Steven Levitsky o
como nos indica la prolífica bibliografía Daniel Ziblatt, subrayan el peligro de
actual sobre la cuestión, no es descarta- una progresiva desconsolidación de las
ble que esta fractura no solo afecte al sis- democracias ante el incremento de la po-
tema de partidos, sino también a los mis- larización social y al ascenso de partidos
mos fundamentos de la democracia con tintes autoritarios o iliberales.
BIBLIOGRAFÍA
Berlin, I.: Sobre el nacionalismo. Textos escogidos. Barcelona: Página Indómita, 2019.
Guilluy, C.: No Society. El fin de la clase media occidental. Madrid: Taurus, 2019.
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Levitsky, S.; Ziblatt, D.; How Democracies Dies. What History Reveals About Our Future.
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cómo salvarla. Barcelona: Paidós, 2018.
Torcal, M.; Chhibber, P.: «Elites, cleavages y sistema de partidos en una democracia con-
solidada: España (1986-1992)», en Revista Española de Investigaciones Sociológicas,
69 (1995).
Juan Milián
Politólogo
Profesor asociado de Ciencia Política
Universidad de Barcelona
VER TAMBIÉN: BREXIT / CIENCIA POLÍTICA / ELECCIONES / ESTADO DE PARTI-

DOS / IDENTIDADES / MAYORÍAS Y MINORÍAS / NACIÓN Y NACIONALISMO / OPO-
SICIÓN POLÍTICA / PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA / POPULISMOS / SISTE-
MAS DE PARTIDOS
149
COALICIONES
Las democracias producen mayorías de La práctica de las coaliciones guberna-

gobierno a partir de elecciones competi- mentales ha ido moldeando un proceso
tivas. En los sistemas con lógica presi- altamente estructurado de formación de
dencial, esas mayorías suelen conformar- los acuerdos que las harán posibles. En
se mediante coaliciones electorales entre ese proceso, se irán dilucidando qué par-
partidos, grupos y facciones, fabricadas tidos formarán parte de la coalición, cómo
antes de las elecciones presidenciales. En se distribuirán las áreas del Ejecutivo y
las democracias parlamentarias, se cons- qué acuerdos escritos garantizarán su fun-
truyen normalmente tras las elecciones, cionamiento posterior. Los partidos tende-
en la arena parlamentaria, para ser trasla- rán a resolver los dilemas a lo largo de
dadas después al Ejecutivo. Así, debemos esa negociación según la prioridad que
distinguir, de entrada, entre coaliciones concedan a obtener posiciones de poder
electorales (alianzas estables o puntuales en el gobierno, desarrollar su agenda de
entre partidos y grupos para formar una políticas o favorecer el incremento de sus
candidatura electoral común), coalicio- expectativas electorales a corto plazo.
nes parlamentarias (alianzas entre repre-
sentantes o grupos parlamentarios para Las grandes coaliciones entre los dos
desarrollar un programa o sostener a un principales actores (y competidores) son
Ejecutivo) y coaliciones de gobierno (por casos testimoniales, porque lo que pre-
las cuales un Ejecutivo se forma con mi- domina es el acuerdo entre uno de los
nistros de distintos partidos políticos). Es- partidos principales y uno o varios me-
tas últimas son un rasgo distintivo de las nores. En su ausencia, lo usual es formar
democracias consocionales, donde la re- coaliciones «mínimas ganadoras», com-
presentación y la aplicación del progra- puestas por los partidos imprescindibles
ma de gobierno se caracterizan por una para sumar la mitad más uno de los esca-
dinámica más consensual e inclusiva. ños. Estas coaliciones suelen priorizar
aquellas combinaciones que requieran el
Las coaliciones de gobierno constituyen menor número posible de escaños, o
la pauta general de las democracias par- bien el menor número de partidos, o
lamentarias europeas y son menos co- bien la «mínima distancia» entre ellos,
munes en sistemas presidenciales. Solo donde los partidos que se coaligan ten-
el 13,1% de todos los Ejecutivos en Euro- gan la menor distancia ideológica posi-
pa occidental desde 1945 se han basado ble dentro del Parlamento o cuyos pro-
en la mayoría absoluta de un único parti- gramas de políticas públicas resulten
do, donde países como Bélgica, Italia u menos divergentes. Desde 1945, una de
Holanda solo han conocido gobiernos cada tres coaliciones en Europa occiden-
de coalición desde la Segunda Guerra tal ha seguido este formato, considerado
Mundial. En ese sentido, el período depor la literatura como el modelo más es-
mocrático español desde 1977 parecería table y efectivo, mediante el cual las for-
una excepción incluso en comparación maciones políticas maximizan el reparto
con su precedente republicano, aunque del poder con el mínimo coste.
las coaliciones se encuentran muy exten-
didas en los gobiernos autonómicos y No obstante, no son infrecuentes las des-
municipales. viaciones a esa pauta. Un ejemplo son
150
COALICIONES
los numerosos casos de «coaliciones so- den nombrar en un ministerio altos car-
bredimensionadas», formadas por más gos de partido distinto al del ministro.
partidos de los necesarios, con el objeti- Estos cargos suelen hacer de «perros vigi-
vo de aumentar la legitimidad del Ejecu- lantes» (watchdogs), encargados de ga-
tivo en circunstancias políticas específi- rantizar que los acuerdos programáticos
cas o de satisfacer intereses estratégicos se cumplan y el ministro no actúe por li-
de algunos de sus miembros. Lo han sido bre. En contraposición, la mitad restante
uno de cada cuatro gobiernos democráti- de los junior ministers (viceministros o
cos de los regímenes parlamentarios de secretarios de Estado) nombrados en Eu-
la OCDE, especialmente tras la Segunda ropa occidental desde 1945 han proveni-
Guerra Mundial. Este tipo de gobierno es do del mismo partido que el ministro.
el patrón usual en Suiza, dada su «fórmu-
la mágica», que incluye siempre a los Todo esto comporta un nivel de predo-
cuatro partidos más votados, indepen- minio del jefe de Gobierno mucho me-
dientemente de la representación conse- nor que sus colegas de gobiernos mono-
guida. Por otro lado, cada vez son menos colores, a menudo obligado a aceptar los
infrecuentes los gobiernos en minoría, a nombramientos de su propio Ejecutivo
veces compuestos incluso por varios par- correspondientes a otros partidos. En
tidos, donde la coalición gubernamental esas situaciones, la personalidad del pri-
depende a su vez de acuerdos, estables o mer ministro y los recursos instituciona-
puntuales, con otros grupos parlamenta- les y de poder a su alcance desempeñan
rios no presentes en el Ejecutivo. un papel crucial en la gestión interna del
gabinete.
Una segunda arista en la formación de
las coaliciones se refiere a la distribución A fin de facilitar el control de los conflic-
del poder: cuántos ministerios y qué mitos internos, los partidos suelen detallar
nisterios. Tal como estipula la conocida estos acuerdos en pactos escritos, que
como ley de Gamson, cada partido ten- cada vez suelen ser más extensos y deta-
derá a recibir un porcentaje de carteras llados, aunque no está claro hasta qué
proporcional a su peso en el Parlamento, punto un buen acuerdo puede sostener
aunque esto a menudo se incumple depor sí mismo una coalición inestable. No
pendiendo del contexto y del grado de es de extrañar que la formación de un
fuerza con el que negocian los partidos. gobierno de coalición puede llegar a tar-
Así, muchos pequeños partidos que se dar mucho más que los Ejecutivos de un
convierten en clave para el sostenimien- solo partido. Desde 1945, la negociación
to de una coalición pueden requerir más y constitución de gobiernos multiparti-
cargos o ministerios más importantes. En distas se ha prolongado unos 23 días de
Parlamentos muy fragmentados y polari- promedio, aunque al menos 49 Ejecuti-
zados, esto puede dar enorme influencia vos han necesitado más de ocho meses
a partidos pequeños con programas ex- para dar paso a una nueva coalición de
tremos orientados a políticas o conflictos gobernantes. Los ejemplos más recientes
específicos. se encuentran también entre los más
prolongados, como en Bélgica (en di-
La negociación también se extiende a la ciembre de 2011 se cerró un acuerdo de
organización del sottogoverno, incluyen- coalición tras 541 días de negociación) o
do distintas fórmulas de repartición de España, que necesitó más de 10 meses y
los altos cargos de cada departamento. una repetición de elecciones en 2016
Es común que muchas coaliciones acuer- para reeditar la presidencia, en minoría,
151
de Mariano Rajoy, una situación que se menudo las principales decisiones se

repetiría en 2019 con Pedro Sánchez, con negocian fuera del Ejecutivo, en el ámbi-
el primer gobierno de colación desde la to de los partidos, en detrimento del pa-
Constitución de 1978. pel de los ministros o de los propios
presidentes. En situaciones muy inesta-
Una vez formadas, la vida interna de las bles, los acuerdos resultan difíciles de
coaliciones suele estar marcada por des- sostener, de modo que los partidos, o
encuentros políticos y la competencia in- alguno de ellos, deciden poner fin a la
terna por parte de los socios por rentabi- coalición anticipadamente, a fin de me-
lizar la presencia en el gobierno. A ello jorar la posición de su partido en las si-
se refería la conocida paradoja del con- guientes elecciones o modificar la com-
flicto en los gabinetes de Jean Blondel: si posición de la coalición.
los principios de colegialidad y colectivi-
dad de los gobiernos parlamentarios se Como resultado, los gobiernos de coali-
aplicaran al pie de la letra, el sistema no ción suelen ser más inestables y conflicti-
solo sería ineficiente sino prácticamente vos que los monocolores, aunque ello no
inviable. Para superar esa situación, los significa que duren menos si sus partidos
actores suelen operar con bastante flexi- poseen la mayoría parlamentaria. En los
bilidad ante las pérdidas de agencia ge- países acostumbrados a ello, nada de
neradas por los actores de la coalición. esto desacredita este tipo de gobiernos.
Incluso los socios pueden tener interés No obstante, la evolución reciente de los
en que las diferencias se hagan públicas sistemas de partidos, la llegada de nue-
para apaciguar a sus electores, si estos vos partidos con programas radicales, es-
tienen la sensación de que sus partidos pecialmente a la derecha, así como el
están demasiado subordinados a los ad- consecuente incremento de la polariza-
versarios. ción ideológica y social están reduciendo
los incentivos para que los partidos tradi-
El cumplimiento del programa suele ser cionales alcancen coaliciones estables de
un indicador clave para que los electo- gobierno. Diversos estudios señalan que
res valoren el éxito o fracaso de una la década posterior a la Gran Recesión
coalición. El rendimiento de los gobier- de 2008 se ha caracterizado por una ma-
nos de coalición suele estar condiciona- yor inestabilidad gubernamental, una
do principalmente por los arreglos insti- mayor vulnerabilidad de los jefes de Go-
tucionales establecidos (la agenda bierno y más dificultades en democracias
incluida en los acuerdos formales de la de tradición consocional para formar Eje-
coalición, el grado de statu quo acorda- cutivos multipartidistas. En este contexto,
do en su inicio, o el nivel de control sola personalización de la política parla-
bre la acción de los ministros aceptado mentaria y el debilitamiento de los parti-
por las partes) mientras que las caracte- dos están alterando las bases sobre las
rísticas políticas (diferencias entre parti- que se sostiene la fabricación de coali-
dos, promesas electorales, tipo de apoyo ciones políticas en las democracias parla-
parlamentario) son menos relevantes. A mentarias.
BIBLIOGRAFÍA
Blondel, J.; Müller-Rommel, O. P.: Governing Together. The extent and limits of joint deci-
sion-making in Western European Cabinets. London: Palgrave Macmillan, 1993.
152
COALICIONES
Matas, J.: La formación de un gobierno de coalición. Valencia: Tirant lo Blanch, 2015.

Müller, W.; Strom, K.: Coalition governments in Western Europe. Oxford: Oxford Univer-
sity Press, 2000.
Reniu Vilamala, J. M.: Los gobiernos de coalición de las Comunidades Autónomas espa-
ñolas. Barcelona: Atelier, 2014.
Strom, K.; Müller, W.; Bergman, T.: Cabinets and coalition bargaining. The democratic
Life cycle in Western Europe. Oxford: Oxford University Press, 2010.
Juan Rodríguez Teruel

Profesor Titular de Ciencia Política
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CULTURA POLÍTICA / DEMOCRACIA /

ELECCIONES / ESTADO DE PARTIDOS / GOBIERNO / LIDERAZGO POLÍTICO / PAR-
LAMENTARISMO / SISTEMAS DE PARTIDOS / SISTEMAS POLÍTICOS
153
COMUNICACIÓN POLÍTICA
La comunicación política es el arte de la de cuentas de los gobiernos y las institu-

conducción de los asuntos públicos de ciones. El impacto de las tecnologías, de
acuerdo con un ideario político. Consiste las redes sociales a los móviles, oscila
en el intercambio de ideas y la provisión entre apocalípticos e integrados, a la ma-
de información con la finalidad de afec- nera de Eco. La comunicación política,
tar las creencias –ergo, los comporta- pues, aprovecha los avances en distintas
mientos– de la opinión pública. Es una áreas de conocimiento y está en constan-
actividad que combina mecanismos rate transformación, como lo están los
cionales (campañas institucionales, infor- comportamientos sociales, los sistemas
mación de servicio público) con otros de de representación y participación políti-
contenido emocional (identidad, sentido ca, así como los modelos de liderazgo.
de pertenencia, símbolos). La comunica-
ción política, por sí de naturaleza públi- Como resultado del pluralismo metodo-
ca, cumple una función epistémica en la lógico, el cuerpo teórico es extenso y
formación de la opinión pública en las aborda distintas epistemologías. El análi-
sociedades abiertas. La unidad mínima sis se estructura en tres ejes: el cognitivo
de mensaje se disemina a través de cana- (difusión de ideas políticas), el criterio
les ordenados (BOE, entrevistas periodís- (actitud o juicio) o el comportamiento
ticas, ruedas y notas de prensa, web ins- (activismo, voto, compromiso). En el
titucional) o desordenados (declaraciones proceso cognitivo, se estudia cómo los
no oficiales, propaganda, redes sociales, ciudadanos tienden a la exposición y
conferencias) que influyen en la cons- atención selectiva de las informaciones
trucción de los asuntos de la esfera pú- hacia las cuales tiene una preferencia
blica y el orden social. predefinida. Lee la prensa o escucha los
mítines de aquellos con quienes simpati-
Es una disciplina que bebe de distintas za y esta actitud contribuye a retener
ramas del saber. De la Sociología, ha unos mensajes frente a otros. Esta lógica
aprendido a interpretar la opinión públi- explica que determinadas noticias, y
ca o el valor de los usos y las gratifica- también los rumores, se difundan entre
ciones en el comportamiento de las au- unas comunidades epistémicas y no lle-
diencias. Del Periodismo, el valor de la guen a otras. El público se informa para
noticia, el manejo de los flujos de infor- creer y comportarse de una manera y no
mación o la relación con el profesional para obtener una gama amplia de opcio-
de la información. La Economía ha apor- nes antes de decidir.
tado la visión de producto, mercado y
preferencias políticas que afectan a la es- Entre las teorías más relevantes, destaca
trategia electoral, mientras que el marke- la construcción de la agenda temática.
ting ha conseguido crear candidatos de Consiste en el efecto que consiguen los
diseño. La comunicación audiovisual, so- medios de comunicación para determi-
bre todo la televisión, ha afectado al con- nar qué asuntos de la vida pública son
sumo de información política y ha trans- relevantes y, sobre todo, silenciar aque-
formado las campañas electorales. La llos otros que no lo son. La agenda es
Ética se ha transfigurado en las recientes resultado de la negociación entre políti-
tendencias de transparencia y rendición cos, grupos de presión y periodistas, si
154
bien la expansión de las redes sociales que la narrativa afecta a los resultados de
ha multiplicado las agendas y reducido la acción política. Los actores implicados
el impacto de los medios de referencia. tienen la finalidad expresa de modificar
En relación con el criterio, la teoría del el entorno que les rodea y afectar la vida
priming explica cómo los ciudadanos de los ciudadanos. En este punto, cabe
elaboran sus juicios de acuerdo con atri- destacar el manejo por parte de los po-
butos concretos. Así, a este presidente se pulistas para la creación de mensajes y
le asocia con la buena gestión económi- símbolos sustentados sobre emociones y
ca y no se le valora otro aspecto de su no sobre hechos. La mentira, la impreci-
gobierno, mientras que aquel ha queda- sión o las falacias lógicas se ponen al
do impregnado por un halo de corrup- servicio del pueblo para, a posterioridad,
ción porque miembros de su gabinete validar y legitimar las decisiones políti-
han sido acusados. En un momento de cas. La comunicación política emplea
creciente presidencialismo, el priming emociones reales para fabricar verdades,
sirve para la construcción de la imagen se ajusten o no a los hechos. Ahí se en-
del candidato sobre valores determina- cuentra el origen de los «hechos alterna-
dos ignorando el resto de factores. Entre tivos», «recuperar el control» o «nosotros,
el conocimiento y el juicio actitudinal, el pueblo». El auge –acaso burbuja– de la
aparece la teoría del encuadre o enmar- comunicación electoral se explica por el
cado (framing). Explica esta cómo los incremento del número de instituciones
profesionales de la información seleccio- sometidas a régimen electivo, la mediati-
nan y jerarquizan los hechos de los que zación de las campañas, el escándalo y la
se informan y, más aún, los etiquetan moral como valores de cambio, así como
con valores. El éxito se mide por la intro- la tendencia de presidencialismos des-
ducción de ideas y atributos que estruc- mesurados que facilitan la personaliza-
turan el discurso público. El marco ción de los proyectos políticos y su con-
predetermina la respuesta; ejemplos re- versión en campañas permanentes.
cientes son «la casta», «los unionistas» o
«gestación subrogada». En perspectiva internacional, la comuni-
cación política es una de las áreas de
En otro orden, aparece la cuestión de la mayor crecimiento. El auge de la diplo-
libertad de conciencia en un entorno de macia pública, la gestión de la memoria,
masas. La espiral del silencio consiste en la multiplicación de cadenas de televi-
la tendencia a permanecer callado en un sión internacional financiada por gobier-
entorno que se considera poco favorable nos, el uso de redes sociales para la
a unas ideas. Así conviene distinguir en- diplomacia y la negociación, los movi-
tre la opinión pública y la mayoritaria, mientos sociales transnacionales, el mar-
siendo la primera aquella que consigue keting aplicado a ciudades y territorios,
apalancar su mensaje entre periodistas, la irrupción de actores y capital privado,
medios y representantes políticos. En rela propaganda y la injerencia en proce-
des sociales, se observa la polarización sos electorales, enriquecen la disciplina
de las conversaciones con pocos nexos con nuevas metodologías, contenidos y
entre comunidades políticas e ideológi- perspectivas.
cas: pocos se atreven a disentir dentro de
su propio espacio comunicativo. Las nuevas avenidas de la investigación
en comunicación política se extienden
Por su naturaleza, la comunicación polí- como consecuencia de un doble fenóme-
tica es una actividad performativa, por- no. Por un lado, la politización de todos
155
los aspectos de la vida pública a través de 2020 y tiene visos de acelerar los cambios
usos comunicativos. Bien sea por la esté- sociales e históricos que se adivinan en la
tica del símbolo o por la irrupción de globalización tardía. La salud pública
nuevas agendas (feminismo, cambio cli- ha ocupado la mayor parte del espacio
mático, identidad sexual), la comunica- informativo tanto en medios convencio-
ción política está cada vez más presente y nales como en redes sociales, una cues-
atomiza los proyectos políticos comunes. tión que hasta ahora solía estar fuera del
No cabe ya una división entre socialde- radar de la comunicación política. Qui-
mocrátas y conservadores, sino que se zás sea el primero de los muchos cambios
han multiplicado las familias políticas y, del antropoceno.
por ende, los mensajes que se emiten y
consumen. Por otro lado, porque la so- Superado el primer pico de la infección,
ciedad digital combina el consumo de se han identificado tres fenómenos de
medios convencionales como la radio y comunicación política. 1) La ciudada-
la televisión con los digitales, de modo nía ha recuperado el interés por las noti-
que mezcla –literalmente en su teléfono cias como recurso de valor para la toma
móvil– los usos de recepción de conteni- de decisiones, por lo que ha crecido el
dos con la lógica de reenvío y consumo interés por su consumo activo, no inci-
instantáneo. El interés, pues, de la comu- dental. Buscar noticias y no esperar a
nicación política digital reside en su ca- que desemboquen en nuestro dispositivo
pacidad de innovación en las rutinas de móvil es un cambio de hábito que afecta
producción, distribución y consumo de a la demanda. 2) La audiencia activa
mensajes políticos. La personalización del ha buscado empresas y marcas de con-
consumo ha favorecido la exposición se- fianza, como las televisiones públicas o
lectiva, las cámaras de eco o las burbujas las grandes cabeceras, para disminuir
informativas. En un entorno de sobrea- su exposición a rumores y falsedades.
bundancia informativa, «nuestra» informa- Las instituciones políticas y médicas re-
ción es percibida con mayor nitidez. Está cuperan la intermediación para identifi-
aún por definir el impacto de las grandes car expertos y abundar en el criterio pe-
tecnológicas, en particular los big data, riodístico. 3) Ha crecido la audiencia
en cuestiones sustantivas de la comunica- acumulada, lo que sugiere un incre-
ción política como la privacidad. mento de la autoridad referencial, que
explica e interpreta la pandemia, a costa
En síntesis, la comunicación política es- de las burbujas y las cámaras de eco mó-
tructura tres hechos de la esfera pública. vil. Es una buena noticia porque la in-
Es conocimiento, porque a través de los corporación de nuevos grupos sociode-
mensajes distribuidos se tiene acceso a mográficos antecede a una ciudadanía
información relevante. Es espectáculo, informada.
porque la mediatización ha creado una
sociedad de impactos audiovisuales y Sin embargo, también hay malas noti-
burbujas. Y, por último, es poder, porque cias en el sistema de medios. 1) El mane-
organiza las ideas que estamos dispues- jo de las cifras se convierte en instrumen-
tos a creer. to para la polarización y la crítica
institucional. Se genera así desconfianza
*** hacia las medidas del gobierno y –peor
aun– hacia la información médica. El
COVID-19 es el acontecimiento que es- portavoz experto, científico, se convierte
tructura el paisaje mediático y político en en objeto de debate cuyo trasfondo es la
156
competencia entre tecnocracia y acción den los neologismos, arquetipos de los sig-
política. 2) A escala internacional, se nificantes vacíos (distanciamiento social,
emplea para desacreditar al país vecino o nueva normalidad). Hay más oferta de
las instituciones multilaterales, perseguir productos desinformativos que compiten
el periodismo libre o aminorar el peso el con ventaja: in dubio, pro dubio. Ade-
peso del Parlamento. La intencionalidad más, el populismo alienta teorías conspi-
política persigue legitimar unas políticas rativas, el discurso anticientífico y la
(supremacía del poder ejecutivo, videovi- creencia ciega en el líder
gilancia, autoritarismo) frente a otras
(cooperación, transparencia). 3) El des- En suma, el uso de la salud y la ciencia
orden informativo de la pandemia colap- con fines de comunicación política no ha
sa instituciones y sistemas políticos, no hecho más que empezar. El cambio cli-
solo instalaciones médicas. Así, se expan- mático nos aguarda.
BIBLIOGRAFÍA
Arendt, H.: Wahrheit und Lüge in der Politik. Zwei Essays. München: Piper, 1964.
Canel, M.ª J.: Comunicación política. Una guía para su estudio y práctica. Madrid: Tec-
nos, 2006.
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Noelle-Neumann, E.: Die Schweigespirale. Öffentliche Meinung – unsere soziale Haut.
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Lippman, W.: Public Opinion. New York: Harcourt, Brace and Company, 1992.
Woolley, S. C.; Howard, P. N.: Computational Propaganda: Political Parties, Politicians,
and Political Manipulation on Social Media. Oxford: Oxford Scholarship Online,
2018.
Juan Luis Manfredi Sánchez
Profesor Titular de Periodismo
Universidad de Castilla-La Mancha
VER TAMBIÉN: BIG DATA / DEMOCRACIA / DISCURSO POLÍTICO / FAKE NEWS /

LIBERTAD DE EXPRESIÓN / OPINIÓN PÚBLICA / POSVERDAD
157
COMUNISMO
Como teoría, es una ideología y sistema gratorio de población más intenso de la

socioeconómico comunitarista que pro- historia de la humanidad, el no acceso
pugna una sociedad igualitaria en la que de la fuerza de trabajo a los medios de
el pleno desarrollo de las potencialida- producción y su sobreexplotación. En
des individuales redunde directamente palabras de Marx: «Se les paga un sueldo
en la mejora y el bienestar colectivo. A para que no mueran y puedan continuar
partir de planteamientos radicalmente trabajando». Una fuerza de trabajo prole-
democráticos tiene como objetivo supe- tarizada y concentrada en sus lugares de
rar las desigualdades sistémicas sociales trabajo y en sus zonas habitacionales.
y todo tipo de alienación colectiva o in- Todos estos factores en su conjunto ex-
dividual, suprimiendo todos aquellos plican, histórica y políticamente, la gran
factores estructurales causantes de des- difusión de los idearios anticapitalistas
igualdades artificiales, divisiones y frac- anarquistas, socialistas y comunistas (du-
turas sociales. Estas ideas filosófico-polí- rante la segunda mitad del xix y el primer
ticas, cuya máxima expansión histórica tercio del xx) en zonas geográficas occi-
se produce en los siglos xix y xx, han te- dentales industrializadas o semi-indus-
nido algunos precedentes doctrinales: si- trializadas. De ahí que en el Manifiesto
glo IV a. C. filósofos cínicos Antístenes y Comunista de 1848 se planteara como
Diógenes; Platón (República); primitivas consigna: «Proletarios de los países del
comunidades cristianas; sectas cristianas mundo, uníos». A partir de la concepción
radicales de la Edad Media; utopías rena- nodal como objetivo a conseguir: «dé
centistas de Tomas Moro y Campanella; cada uno según su capacidad, a cada
algunos pensadores ilustrados radicales uno según sus necesidades».
como Meslier, Mably o Morelly y, en cier-
ta medida, Rousseau; Babeuf (Sociedad Marx y Engels proporcionaron al movi-
de los Iguales) en el siglo xviii y los so- miento obrero occidental decimonónico
cialistas utópicos como Cabet, Fourier y una filosofía política progresista, culmi-
Saint-Simon en el siglo xix. nación del axioma ilustrado de que to-
dos los hombres nacen libres, iguales y
Sin embargo, serían los filósofos/teóricos racionales; una teoría política en abierta
políticos e ideólogos K. Marx (1818- confrontación con el hegemónico libera-
1883) y F. Engels (1820-1895) los que de- lismo conservador y una ideología desti-
sarrollarían las teorías, ideas-fuerza y nada a la movilización política de las cla-
concreción política (Liga de los Comu- ses populares para conseguir sociedades
nistas, I Internacional) del comunismo democráticas avanzadas, sustituyendo el
durante la segunda mitad del xix. A par- capitalismo como sistema productivo por
tir, fundamentalmente, de la gradual vi- un sistema colectivista en el que los pro-
sualización de las consecuencias socioe- ductores controlaran los beneficios de su
conómicas de la liquidación progresiva trabajo y los Estados no solo defendieran
de las sociedades del Antiguo Régimen y los intereses de las clases dominantes
su sustitución por las nuevas sociedades como ocurría en las sociedades liberales
liberal-burguesas de modo de produc- decimonónicas de sufragio censitario
ción capitalista. Consecuencias sociales (solo tenían derechos políticos los pro-
extremas como lo fueron el trasvase emi- pietarios). Ambos pensadores-políticos
158
COMUNISMO
lograron que los colectivos más combati- cráticas reformas graduales de las socie-
vos del Movimiento Obrero se reafirma- dades liberales, hasta que los sucesivos
ran en la ampliación de sus organismos cambios cuantitativos produjeran trans-
de defensa de clase, los sindicatos; se or- formaciones cualitativas irreversibles
ganizaran internacionalmente, con la que consolidarían una nueva sociedad
ayuda importante del movimiento anar- socialista. Por el contrario, los denomi-
quista y dieran el salto cualitativo de de- nados socialistas revolucionarios juzga-
jar de apoyar políticamente a las fraccio- ban a los Estados de Derecho liberales
nes más radicales del liberalismo y como una camama destinada a la estu-
fundaran sus propios partidos de clase pidización e integración en el sistema
que se definían como socialistas: SPD en de las capas populares y, por tanto, el
Alemania, Labour Party en Gran Bretaña, socialismo, como paso previo al comu-
PSOE en España etc. Un socialismo que nismo, se produciría por la conquista
se articulaba política y culturalmente del Estado, venciendo a las fuerzas bur-
como una alternativa al liberalismo como guesas y transformando revolucionaria-
ideología y al capitalismo como sistema mente a la sociedad. Esta opción teóri-
productivo. co-política radical tendría su
cristalización más potente en la lectura
El marxismo se convirtió en el cemento de Marx efectuada por Lenin (1870-
ideológico de unión de los sectores más 1924), Trotsky (1879-1940) y los bolche-
politizados (Movimiento Obrero) de las viques, una facción izquierdista del
capas populares, la fuerza de trabajo partido socialista ruso enfrentado fron-
proletarizada de los países industrializa- talmente a la autocracia zarista a finales
dos (Gran Bretaña, Francia, Estados Uni- del xix y principios del xx.
dos, Alemania) o en proceso de indus-
trialización. Unas capas populares Rusia en 1917 era una sociedad mayori-
huérfanas de ideología ya que la afirma- tariamente agraria y retrasada con unos
ción liberal de que se vivía en el mejor pocos núcleos urbanos industrializados,
de los mundos posibles era radicalmente por tanto un país poco idóneo para que
desmentida por la realidad socioeconó- se produjera una revolución socialista tal
mica existente en las primeras fases del y como Marx había teorizado (toma del
desarrollo capitalista industrial: la deno- poder por parte de las masas autoorgani-
minada «cuestión social», literariamente zadas), pero la Primera Guerra Mundial
explicitada por las novelas de Dickens, abrió una ventana de oportunidad a los
Zola o Baroja. socialistas revolucionarios rusos, dada la
descomposición e incompetencia de los
Sin embargo, si bien los objetivos fina- aparatos de Estado zaristas, y los propios
les eran compartidos por todos los co- alemanes introdujeron clandestinamente
lectivos influidos por el marxismo, la a Lenin en Rusia desde su exilio suizo. La
superación del capitalismo por el socia- Revolución rusa, al imponerse a sangre y
lismo, las estrategias y tácticas para lo- fuego a las fuerzas de la reacción en
grarlo diferían según la valoración que cruenta guerra civil, consagró al marxis-
se efectuaba de los Estados de Derecho. mo-leninismo como la doctrina «adecua-
Para los socialistas reformistas o social- da» para lograr la superación del capita-
demócratas, los Estados de Derecho su- lismo. Un marxismo-leninismo en el que
ponían una serie de avances de civiliza- los revolucionarios profesionales susti-
ción que no podían desdeñarse. Al tuían a las masas autoorganizadas y, al
socialismo se accedería mediante demo- alcanzar el poder, monopolizaban los
159
aparatos del Estado y todas las instancias nómico y logístico de la URSS. De esta
de poder. forma, la lucha por el comunismo era el
combate por la supervivencia de la URSS
La Revolución rusa no fue una revolución y cada comunista un peón de la política
socialista sino un golpe de Estado exito- internacional soviética.
so. Había que quemar etapas hacia el co-
munismo y la Revolución tenía muchos La consolidación del modelo soviético se
enemigos internos y externos. Desde produciría con la derrota del fascismo en
unas primeras fases, el modelo soviético la Segunda Guerra Mundial, la creación
desarrolló estructuras y comportamientos de una serie de países satélites de la
autoritarios. Autoritarismo que, tras la URSS (liberados del fascismo por las tro-
prematura muerte de Lenin, se acentuaría pas soviéticas) y gobernados autoritaria-
hasta el paroxismo totalitario con el om- mente por los partidos comunistas de
nímodo poder de Stalin (1878-1953) que cada uno de esos países, más el decisivo
no dudaría en ordenar el asesinato de la factor histórico de los procesos de des-
práctica totalidad de la vieja guardia bol- colonización en África y Asia, procesos
chevique en sucesivas y sangrientas pur- en los que el marxismo-leninismo se im-
gas, incluyendo al artífice del Ejército bricaría con factores de liberación nacio-
Rojo y vencedor de la guerra civil, Trots- nal. Tras el Telón de Acero no cabían di-
ky (asesinado en su exilio en México). sidencias, incluso aplastadas militarmente
Stalin dogmatizó ideológicamente el mar- como en Hungría (1956) o Checoslova-
xismo-leninismo, amplió el tradicional quia (1968), salvo la excepción de Yugo-
Imperio ruso y abandonó la idea de lo- eslavia. Mientras tanto en algunos países
grar una revolución internacional, consa- occidentales potentes partidos comunis-
grando el criterio de «socialismo en un tas (PCF en Francia o PCI en Italia) dis-
solo país», convirtiéndose la URSS en el putaban electoralmente cuotas de poder,
faro de los socialistas revolucionarios hasta su gradual pérdida de capacidad
mundiales. Sin embargo, ya desde los electoral desde finales del siglo xx.
años anteriores al fallecimiento de Lenin,
socialistas revolucionarios heterodoxos El modelo soviético consiguió algunos
como G. Lukács (1885-1971), R. Luxem- éxitos económicos y sociales en unas pri-
burgo (1871-1919) o A. Gramsci (1891- meras fases, pero su ineficiencia econó-
1937) habían denunciado las contradic- mica a medio y largo plazo y su falta de
ciones teóricas del marxismo-leninismo y legitimidad política, por la ausencia de
los déficits democráticos del modelo so- libertades, lo condenaron al fracaso polí-
viético. En la década de los 20, siguiendo tico, con su símbolo máximo en la caída
instrucciones soviéticas, se producen es- del muro de Berlín en 1989 y el fracaso
cisiones a la izquierda en los partidos so- de las políticas reformistas de Gorbachov,
cialistas occidentales, creándose los parti- salvo en países asiáticos como China o
dos comunistas con una fidelidad a toda Vietnam en sus peculiares adaptaciones
prueba respecto a las directrices emana- nacionales, o los modelos estalinistas pu-
das de Moscú y recibiendo soporte eco- ros de Corea del Norte y Cuba.
BIBLIOGRAFÍA
Elorza, A.: «Comunismo», en Antón-Mellón, J. y Torrens, X., eds.: Ideologías y Movimien-

tos Políticos Contemporáneos. Madrid: Tecnos, 2016. 3.ª ed.
160
COMUNISMO
Véanse los textos de autores políticos relevantes como:
Gramsci, A.: Cuadernos de la cárcel.

Luxemburgo, R.: ¿Reforma social o revolución?
Togliatti, P.: Escritos políticos.
Trotsky, L.: La revolución traicionada.
Joan Antón Mellón

VER TAMBIÉN: ANARQUISMO / AUTORITARISMO / CHINA / DICTADURA / IDEOLO-

GÍAS / IZQUIERDA POLÍTICA / REVOLUCIÓN / SISTEMA SOVIÉTICO / SOCIALISMO /
TOTALITARISMO
161
COMUNITARISMO
El término comunidad no es nuevo en el único pensador que pone el foco en esta

pensamiento político. Se puede rastrear necesidad de reforma de las sociedades
ya en la Antigüedad y el Medievo. Tam- liberales. Robert Bellah y David Selznick
bién es conocida la relevancia de la idea estarían abogando por esta misma posi-
de comunidad en la obra de algunos ción desde el ámbito de la Sociología.
pensadores modernos como es el caso Etzioni creó The Communitarian Net-
de Edmund Burke, Jean-Jacques Rous- work con sede en la George Washington
seau o G. W. F. Hegel. También en el ám- University, que es una plataforma teórica
bito de la Sociología fue paradigmática la y política que cuenta con la colaboración
distinción de Ferdinand Tönnies entre de numerosos intelectuales americanos.
comunidad y sociedad. Pero el movi- Es también el director del think-tank Ins-
miento comunitarista como tal emerge titute for Communitarian Policy Studies,
en los Estados Unidos en torno a 1960. que produce algunos materiales escritos
Surge como una reacción a la política y aconseja a algunos políticos relevantes
centrada en los derechos individuales en Washington.
del liberalismo tradicional para reclamar
un nuevo tipo de derechos para las co- En el ámbito de la Filosofía política aca-
munidades. El comunitarismo argumenta démica el comunitarismo se considera
que no solo los individuos tienen dere- como una reacción frente a A Theory of
chos, sino también las comunidades. Sin Justice (1971) de John Rawls y a las pro-
embargo, su auge teórico llega en los puestas de Ronald Dworkin, Thomas Na-
años 90 del siglo xx. gel y Thomas M. Scanlon. Así ocurre en
la obra de Alasdair MacIntyre, Michael
Amitai Etzioni está en gran medida en el Sandel, Michael Walzer o Charles Taylor.
origen de esta segunda ola del movi- Aunque sus obras no son una mera reac-
miento comunitarista. Etzioni fue asesor ción a las tesis de Rawls, sí es esta co-
del primer Bill Clinton y ejerció sobre él mún oposición lo que permite agrupar-
alguna influencia tanto en el uso de una las bajo el paraguas del comunitarismo, a
retórica de la virtud frente a la habitual pesar de que ninguno de los citados au-
política del interés, como en diversas tores se reconocería como comunitarista.
medidas de reforma social. En The Moral Todos ellos en cualquier caso recuperan
Dimension. Towards a New Economics las perspectivas de Aristóteles y Hegel
(1988) planteaba un paradigma alternati- marginalizando el individualismo deriva-
vo tanto al neoclásico-utilitario (que indo de la perspectiva kantiana. Algunos
forma en las ciencias humanas la teoría de ellos prefieren seguir considerándose
del intercambio y la elección racional) un cierto tipo de liberales, como es el
como al social conservador (presente en caso de Charles Taylor, quien se define
la obra de Talcott Parsons, Daniel Bell o entre el liberalismo y el republicanismo
Samuel Huntington). Frente a ambos, como un liberal «holista». Para este cierto
Etzioni proponía un enfoque que fuera tipo de liberalismo comunitarista, el or-
más allá de la dicotomía entre el merca- den social descansa en un conjunto de
do y el Estado. The Spirit of Community valores compartidos que han de ser re-
(1993) es el manifiesto más popular del cuperados en un contexto de vacío mo-
comunitarismo. No es, sin embargo, el ral consecuencia de la cultura individua-
162
COMUNITARISMO
lista y normativista. El comunitarismo, el modo de justificar los derechos. Más

por tanto, reivindica la noción de bien incluso, las prácticas culturales diversas
público, frente a la invasión de los dere- pueden ser incorporadas en sistemas le-
chos. Tanto el liberalismo como el comu- gales específicos. Taylor, en este sentido,
nitarismo parten de un individualismo aboga por el diálogo entre culturas de
metodológico; sin embargo, lo que en- modo que unas puedan aprender de
tienden por individuo es diferente. El in- otras. Él afirma que se puede incluso lle-
dividuo del comunitarismo no está «libre gar a un cierto consenso en lo relativo a
de cargas» (unencumbered), dirá Sandel, los derechos humanos básicos, siempre
sino que tiene unos fines constitutivos que se acepte una justificación variable.
como persona, que no podemos ignorar.
Taylor añadirá que la cultura en la que el En lo relativo a relación entre el yo y la
individuo vive es condición de su auto- comunidad, algunos de los pensadores
nomía. Dos aproximaciones diferentes al comunitarios argumentan que la justicia
individuo, pero con consecuencias políti- procedimental rawlsiana que adoptan las
cas similares. El espacio político, por tan- sociedades liberales descansa, como dirá
to, se constituye como una «comunidad Taylor, en una idea atomizada de indivi-
de comunidades» orientadas a bienes, duo. Sin embargo, no existe en concreto
más que como un contrato entre indivi- ese individuo sin cualidades, ciego e ig-
duos que comparten unos derechos indi- norante respecto de ellas, en la política
viduales. real, sino más bien un yo emanado de
fuentes plurales entre las que se encuen-
El debate que proponen los comunitaris- tran la familia, la patria, la raza, la reli-
tas puede resumirse en torno a los si- gión. Así lo señala Michael Sandel, en
guientes ejes: la cuestión del universalis- Liberalism and the Limits of Justice: los
mo versus las tradiciones; la relación individuos participan en la comunidad
entre el yo y la comunidad; el autogo- política como miembros de esta familia o
bierno de las comunidades. Efectivamen- comunidad o de esta nación o pueblo,
te, el comunitarismo entiende que los como portadores de una historia como
estándares de justicia están vinculados a hijos o hermanos de una revolución de-
formas comunitarias de vida, es decir, a terminada, como ciudadanos de una re-
tradiciones particulares, y no pueden sin pública en particular. El comunitarismo
más ser traducidos de unas a otras. Tanto percibe, igual que el liberalismo, el valor
McIntyre como Taylor entienden que los de las elecciones para la realización de la
horizontes de comprensión en los que se propia vida, pero no las toma como posi-
encuentran los individuos no son com- bilidades abstractas, sino como actos de
pletamente traducibles. Recupera, por libertad en gran medida ya realizados
tanto, la idea de tradición, que había sido que, en cuanto tales, encaminan el futuro
sepultada con el Antiguo Régimen, en fa- de la libertad entendido como una bús-
vor de la igualdad ante la ley del movi- queda común de ciertos bienes.
miento revolucionario. La universaliza-
ción del lenguaje y la igualdad Estas ideas se concretan en una política
condujeron al discurso de los derechos del reconocimiento. Efectivamente, los
universales abstractos para todo hombre, comunitaristas defienden la idea de la
que vino a ser una demanda central de práctica política como una búsqueda de
las sociedades liberales. Aspectos de las bienes públicos y comunes y no simple-
culturas pueden afectar la priorización mente como una acción limitada dentro
de unos derechos sobre otros y también de un marco de derechos. Esto implica,
163
en primer lugar, reconocer los bienes El debate que abrió el comunitarismo ha

que ya están en juego en las diferentes quedado actualizado en otros términos
comunidades, como es el caso de las fa- en la última década, concretamente en
milias u otras comunidades unidas por el interés por el punto de vista poscolo-
algún tipo de lazo: las comunidades de nial. Aunque ciertamente la crítica pos-
trabajo, los clubes deportivos, las asocia- colonial es de aquellos mismos años 90,
ciones culturales, y, por supuesto, la pa- como se puede ver por el libro de Spi-
tria. Esas comunidades se consideran ya vak, The Post-Colonial Critic (1990); sin
un bien que cualquier política debe pro- embargo, a comienzos del siglo xxi está
teger. La educación debe favorecer el re- siendo reivindicada como una perspec-
conocimiento del individuo en las relativa transversal en todas las disciplinas.
ciones a las que pertenece y que se La inclusión del punto de vista de las
entienden como extensiones del yo. El comunidades que se han entendido
ideal político comunitario es el autogo- como periféricas desde la historia del
bierno. De ahí que las políticas comuni- colonialismo se reivindica como una
taristas favorezcan la responsabilidad po- exigencia en cualquier disciplina. Estas
lítica de los ciudadanos. Una forma de líneas de renovación de la posición co-
proyectarse esta política del reconoci- munitarista indican que continúa siendo
miento recientemente ha sido el multi- una posición filosófico-política pujante
culturalismo. Will Kymlicka ha hecho en a comienzos del siglo xxi en el que el
sus obras propuestas concretas en este liberalismo político sigue mostrando sus
sentido. Un buen ejemplo es Multicultu- carencias a la hora de configurar el es-
ral Citizenship (1995). pacio político.
BIBLIOGRAFÍA
Avineri, S.; De-Shalit, A., eds.: Communitarianism and Individualism. Oxford: Claren-
don Press, 1992.
Bell, D.: Communitarianism and its Critics. Oxford: Clarendon Press, 1993.
Berten, A.; Da Silveira, P.; Pourtois, H., eds.: Liberaux et communautariens. Paris: Pres-
ses Universitaires de France, 1997.
Etzioni, A.: The Spirit of Community. New York: Crown Publishers, 1993.
Sandel, M. J.: Democracy’s discontent: America in search of a public philosophy. Cam-
bridge: Harvard University Press, 1997.
Taylor, C.: «Equívocos: el debate liberalismo-comunitarismo», en C. Taylor, Argumentos
filosóficos. Barcelona: Paidós, 1995.
Montserrat Herrero
Profesora de Filosofía Política
Universidad de Navarra
VER TAMBIÉN: CIUDADANÍA / CONSERVADURISMO / IDENTIDADES / INTEGRACIÓN

POLÍTICA / LIBERALISMO / MULTICULTURALISMO / NEOCONSTITUCIONALISMO
164
CONSERVADURISMO
CONSERVADURISMO
El conservadurismo debe ser distinguido bres, los valores… También ha heredado

del tradicionalismo y del liberalismo clá- lo defectuoso que debe mejorar. Pero
sico. Por supuesto, nada tiene que ver toda utopía es un error.
con el fascismo. Frente al primero, no
propugna un regreso al pasado sino una Acaso el origen remoto del conservadu-
conservación de las tradiciones, siempre rismo político se encuentre en la Política
reformables. Frente al segundo, rechaza de Aristóteles, y en su idea de una ciuda-
el individualismo, aunque camina un danía basada en la amistad y en la comu-
buen trecho con él en la defensa de la nidad. El conservadurismo se basa en la
libertad y en la crítica del socialismo y necesidad de valorar y conservar lo que
del comunismo. Ambos, conservaduris- tenemos y, en la medida de lo posible,
mo y liberalismo, defienden la familia, la mejorarlo. El vínculo político fundamen-
propiedad privada y los derechos funda- tal es la amistad.
mentales de la persona. Además, cuando
existe una tradición liberal, como es el Los valores fundamentales del conserva-
caso, la vinculación entre liberalismo y durismo son la continuidad, el orden y la
conservadurismo es más estrecha. Y así, libertad. El hombre es heredero y tiene
puede hablarse de un pensamiento libe- derecho a la continuidad. El orden es un
ral conservador. valor social fundamental y sin él no es
posible la libertad, que también es un
Hay un conservadurismo político y cul- valor social fundamental.
tural. Existe una política conservadora,
pero el conservadurismo no es solo una La educación conservadora nunca parte
política. El conservadurismo no es una de cero. Nada humano lo hace. Lo más
ideología más. Por el contrario, combate importante no se aprende en un manual
a todas las ideologías, en su pretensión concebido a la manera racionalista, sino
de instaurar un orden social perfecto, y a través de la práctica guiada por un
se opone, en suma, al racionalismo filo- maestro. La enseñanza de un gran coci-
sófico y político. Someter la realidad a la nero no es comparable a un recetario.
razón, que suele ser además una razón No se aprende a pescar sino pescando
particular con pretensiones de universali- junto a un experto. El ideal político y so-
dad, constituye un error de fatales conse- cial es el que se expresa en la conversa-
cuencias. ción. Aprendemos con un maestro, no
con un manual de instrucciones.
La clave del conservadurismo se encuen-
tra en el reconocimiento del valor y el Los pensadores conservadores, por ejem-
respeto que merece la herencia recibida. plo Michael Oakeshott, creen que en po-
El hombre no es un sujeto autónomo lítica el modelo racionalista conduce a la
abstracto sino el resultado de la obra mi- utopía, acaso lo más irracional. El racio-
lenaria de sus antepasados. El hombre nalista político, y lo son todos los ideólo-
no es Adán sino heredero. Y ha hereda- gos, propende a la ensoñación. Y esta, al
do todo lo valioso, que debe conservar y choque de sueños. Cada cual quiere im-
mejorar y acrecentar: la familia, la reli- poner el suyo. La política de los soñado-
gión, el arte, las instituciones, las costum- res conduce al despotismo y a la tiranía.
165
El sueño de la razón conduce al totalita- una realidad que brota de las enseñanzas
rismo. El racionalismo político favorece de los grandes pensadores y juristas. No
la política de los monomaníacos, soña- es algo que haya que crear de la nada.
dores furiosos que tratan de imponer a
todos su sueño. Entre sus ventajas no es la menor el he-
cho de que jamás generará guerras ni
El conservadurismo no se opone a la de- revoluciones, dictaduras ni opresiones.
mocracia: por el contrario, constituye una Jamás el conservadurismo producirá nin-
enérgica defensa de la democracia liberal. guna forma de totalitarismo. Este es pro-
Pero alerta contra los excesos de la sobe- ducto, sin duda no querido, del raciona-
ranía popular cuando pretende erigirse lismo político. El conservadurismo es
en criterio moral. El Derecho, y menos reformista, nunca revolucionario ni reac-
aún la Moral, no proceden de la voluntad cionario. El conservadurismo se ha con-
arbitraria de la mayoría parlamentaria. vertido en un gran defensor de la liber-
Existen normas jurídicas previas e inde- tad frente a la tiranía totalitaria. No es la
pendientes a la decisión parlamentaria. Es menor de sus virtudes la de que nunca
lo que enseña la tradición de la common conducirá a la abolición de la condición
law. El legislador debe buscar la justicia, personal del hombre ni al triunfo de una
pero no crearla a partir de la nada. concepción totalitaria de la vida social y
de la política. El conservadurismo nunca
El conservador no se opone al cambio, podrá ser un antihumanismo.
pero invierte la carga de la prueba. Para
empezar, no es posible cambiar sin con- El conservadurismo no entraña un recha-
servar lo que no se cambia. No es posible zo de la Ilustración, sino de su extravío
reformar sin conservar. Quien nada con- moderno. Hay en él, en general, una
serva no reforma. El progreso, si se ha de profunda reivindicación del cristianismo.
mantener el término, es conservador. Re- El conservadurismo cultural tiene, a mi
formar es conservar, al menos en parte, juicio, primacía sobre el político, en la
no abolir todo. El conservador invierte la misma medida en que la cultura tiene
carga de la prueba porque desconfía del primacía sobre la política.
cambio. Es quien propugna el cambio el
que ha de demostrar que es preferible. El conservadurismo constituye una radi-
Creer que todo cambio entraña una me- cal y contundente crítica contra la cultura
jora es un prejuicio injustificado. El conde la modernidad. Clama contra la des-
servadurismo no pretende volver al pasa- humanización del hombre y la degrada-
do ni repudia toda novedad. No se ción de la cultura en el mundo moderno
adhiere a la tesis de que cualquier tiempo y reivindica el valor de las viejas ideas,
pasado fue mejor, pero tampoco peor. costumbres y creencias. Su principal y
Habrá que probarlo. Pero la presunción más noble misión es la defensa de la ci-
es a favor de lo que ya existe y que, con vilización occidental y de la cultura clási-
su mera existencia, ha probado su valor. ca. Piensa que mucho es lo que hay que
conservar y defender: la filosofía griega,
El conservador no se adhiere sin más a el sentido jurídico de los romanos, la re-
lo que sucede, no se compromete con ligión cristiana, la ciencia pura, la demo-
las injusticias, pero piensa que el sentido cracia liberal y la tradición universitaria.
de la justicia se encuentra en los grandes Por todo ello es radicalmente crítico con
ideales de los pensadores del pasado. La el multiculturalismo y los excesos de la
justicia no es una noción abstracta sino inmigración descontrolada.
166
CONSERVADURISMO
Ser conservador es una determinada desarrollo del pensamiento conservador.

forma de estar instalado en el mundo. Vaya aquí para terminar una nómina ne-
En definitiva, ser persona exige, en al- cesariamente incompleta: Aristóteles,
guna medida, la necesidad de ser con- Burke, Smith, T. S. Eliot, Chesterton, Cha-
servador. Porque ser persona es partici- teaubriand, Tocqueville, Leo Strauss, C. S.
par de una tradición, aunque sea para Lewis, Oakeshott, Simone Weil, Allan
rectificarla o incluso impugnarla. Pero Bloom, Montesquieu, Ortega y Gasset,
no hay persona sin tradición y comuni- William F. Buckley, Russell Kirk, Samuel
dad. Huntington, Pierre Manent. Puede en-
contrarse una excelente introducción al
NOTA FINAL: pensamiento conservador en el libro
Conservadurismo, de Roger Scruton, por
Muchos son los grandes pensadores y ar- lo demás muy notable pensador conser-
tistas que han contribuido a la génesis y vador.
BIBLIOGRAFÍA
Burke, E.: Reflexiones sobre la Revolución en Francia (1790). Madrid: Alianza, 2016.
Eliot, T. S.: La idea de una sociedad cristiana (1939). Madrid: Espasa-Calpe, 1942.
Oakeshott, M.: El racionalismo en la política y otros ensayos (1962). México: Fondo
de Cultura Económica, 2000.
Scruton, R.: Conservadurismo. Madrid: El Buey Mudo, 2019.
Strauss, L.: La ciudad y el hombre (1964). Madrid: Katz, 2006.
Tocqueville, A. de: La democracia en América (1835). Madrid: Trotta, 2018.
Ignacio Sánchez Cámara

Catedrático de Filosofía
VER TAMBIÉN: COMMON LAW / COMUNITARISMO / DERECHO Y MORAL / HISTORI-

CISMO Y ESCUELA HISTÓRICA / IUSNATURALISMO / LIBERALISMO / LIBERTAD PO-
LÍTICA / REALISMO POLÍTICO / SOCIEDAD CIVIL
167
CONVIVENCIA
De acuerdo con la Real Academia Espa- partido, el uso de los recursos o los de-
ñola (RAE, 2019), la voz «convivencia» beres hacia lo común.
significa «acción de convivir» y «convivir»
implica «vivir en compañía de otro y El contenido de la convivencia pertene-
otros». En el Diccionario del uso del espace, en principio, a la Filosofía, pero en
ñol de María Moliner se afirma que «con- tanto metáfora, disposición y expresión
vivir», del latín convivěre, equivale a «vi- pública es un fenómeno que también
vir o habitar con otros», pero también se pertenece a la lengua. Los francófonos
subraya, por un lado, una connotación hablan de vivre-ensemble; los anglófonos
positiva de la acción al mencionar que de living-together; y los que hablan por-
«convivir» supone «vivir en buena armo- tugués de viver juntos. Estas expresiones
nía». Este sustantivo, a su vez, proviene y sus contextos de nacimiento tienen
del latín harmonĭa y este del griego har- una carga política a la que se suman for-
monía que apunta a juntura, ensamblaje, mas culturales de sociabilidad. Por tanto,
y uno de sus significados es «amistad y debemos tener en cuenta que para algu-
buena correspondencia entre personas» nos la convivencia puede estar asociada
(RAE). Por otro lado, María Moliner alude a estilos de vida como puede ser el an-
también, en su definición, al verbo tole- gloamericano, que prioriza un determi-
rar, que la RAE define como «respetar las nado sentido de bienestar, mientras que
ideas, creencias o prácticas de los demás para otros, por ejemplo, para la cosmolo-
cuando son diferentes o contrarias a las gía del buen vivir andino, la convivencia
propias». supone una comprensión biocéntrica de
la vida. Saber que pueden existir diferen-
De lo anterior se desprende que convi- tes interpretaciones sobre una misma no-
vencia no es mera «coexistencia» –que ción debe ayudarnos a pensarla en tér-
se limita a existir a la vez que otra per- minos de pluralidad en un mundo común
sona o cosa (RAE)–. La convivencia, «pa- (Saillant, 2015).
labra española […] preciosa [que] en
muchas lenguas no existe» (Marías, Ahora bien, el vivir juntos conlleva ha-
2000), supone armonía y la promoción cerlo con las diferencias y las discrepan-
de algo que se considera intrínsecamen- cias y sabiendo que las sociedades son
te deseable y, por tanto, es un arte que complejas y en ellas se dan cita diversas
implica «pensar en el otro con delicade- perspectivas y puntos de vista. La vida
za y respeto» (Camps y Giner, 2008: 9) y en común no supone unanimidad ni es-
para que la interacción sea posible se cenarios de ausencia de conflicto; el des-
requieren unas reglas comunes –legales, acuerdo es inevitable. Como bien seña-
morales y culturales– que hagan que los lan Camps y Giner, el vivir en compañía
demás se encuentren bien con uno. Es- de otros es difícil, especialmente por tres
tas reglas comunes o normas de convi- razones: «la primera es que muchos de-
vencia, que es necesario convenir y sus- seamos, con recursos desiguales, los mis-
cribir, se fundamentan tanto en la mos bienes, que son escasos; la segunda,
aquiescencia y el respeto como en que una parte muy sustancial de la hu-
aquellos factores o valores que unen a manidad siente pasión por dominar a los
las personas como son el espacio com- demás; y, la tercera, que con demasiada
168
CONVIVENCIA
frecuencia los criterios egoístas predomi- connotación positiva que pone el acento
nan sobre los altruistas» (2008: 20). «en el reconocimiento recíproco de la
condición y los derechos del otro como
Conviene en todo caso dejar asentado ser humano, el desarrollo de una pers-
que la convivencia sí apuesta por una re- pectiva justa e inclusiva para el futuro de
solución pacífica de los conflictos. La cada comunidad y la implementación del
convivencia alude, afirma el académico y desarrollo económico» (Berns y Fitzduff,
ex alcalde de Bogotá, al «ideal de una 2007). En este sentido, convivir «es acatar
vida en común entre grupos cultural, so- reglas comunes, contar con mecanismos
cial o políticamente diversos; una vida culturalmente arraigados de autorregula-
en común viable» (Mockus, 2002: 19). En ción social, respetar las diferencias y aca-
consecuencia, la convivencia se constru- tar reglas para procesarlas; también es
ye, no está dada por el simple hecho de aprender a celebrar, a cumplir y a repa-
vivir en sociedad (Giménez, 2005) y su- rar acuerdos» (Mockus, 2002: 21).
pone armonizar procesos de expansión
económica y propagación cultural. Y Esto quiere decir que la convivencia más
cuando se construye en contextos de que ser observada en términos descripti-
pluralidad, diferencia y diversidad se re- vos, debe ser reconocida desde una di-
quiere no solo ser tolerante con las dis- mensión axiológica. Esta dimensión solo
tintas expresiones culturales, sino reco- puede ser ensayada en contextos abier-
nocer que existen razones profundas y tos a la pluralidad política, moral y cultu-
convicciones de conciencia que configu- ral, sin que aceptar la diferencia suponga
ran la identidad de las personas. La cons- justificar todo tipo de comportamiento,
trucción de la convivencia es una tarea pero sí reconociendo que «el rasgo ver-
diaria en la que debe aspirarse a recono- daderamente esencial de lo que llama-
cer que la diversidad caracteriza a nues- mos la sociedad humana es su asombro-
tras sociedades y que no es un obstácu- sa diversidad» (Gellner, 1997: 47). Como
lo, sino una riqueza: diversidad de bien señalan Giner y Camps, la base éti-
culturas, de religiones, de lenguas, de ca de la convivencia es el precepto «no
opiniones políticas, de orientaciones se- hagas a los demás lo que no quieres que
xuales o, simplemente, diversidad en la te hagan a ti» (2008: 27).
composición de las sociedades. En la
obra Pourrons-nous vivre ensemble? Concluimos con una reflexión de Adela
Égaux et différents (1997), Alain Touraine Cortina, de acuerdo con su teoría de la
reflexionó sobre la convivencia y al plan- «razón cordial», que rechaza el individua-
tearse si podríamos convivir con nuestras lismo extremo y defiende la convivencia.
diferencias, no solo estaba pensando en «La categoría básica del mundo social»,
una pregunta, sino especialmente en un escribe la catedrática y académica, «no es
proyecto. Deja clara en su pregunta la el individuo, sino el reconocimiento recí-
condición de convivencia en un marco proco de sujetos, que se saben sujetos
de igualdad y diferencia. por ese reconocimiento básico. Por eso
los cálculos prudenciales de individuos
Puede haber una lectura negativa de la aislados son falsos e inmorales (…) por-
convivencia, aquella que la entiende que no existe el individuo aislado dueño
como ausencia de violencia, negación de en exclusiva de sus bienes [y] porque ca-
la agresión o, desde un plano internacio- recen de corazón al construirse al mar-
nal, como no injerencia por parte de los gen de la justicia. Esa es la razón por la
Estados; pero también le acompaña una que proponemos la cordura como virtud
169
soberana para alcanzar la felicidad». Esa jerto de la prudencia en el tronco de la

cordura, termina la autora, «que es un injusticia».
BIBLIOGRAFÍA
Berns, J.; Fitzduff, M.: ¿Qué es la convivencia y por qué adoptar un enfoque comple-
mentario? Waltham: Coexistence International (Brandeis University), 2007. Docu-
mento en línea: <file:///C:/Users/Iwences/Downloads/1281636421. What_is_coex_
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Camps, V.; Giner, S.: Manual de civismo. Barcelona: Ariel, 2008. 6.ª ed.
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Saillan, F., dir.: Pluralité et vivre ensemble. Quebec: Les Presses de l’Université Laval,
2015.
Touraine, A.: Pourrons-nous vivre ensemble? Égaux et différents. Paris: Fayard, 1997.
Isabel Wences Simon

Profesora Titular de Ciencia Política
Universidad Carlos III de Madrid
VER TAMBIÉN: CULTURA POLÍTICA / DEMOCRACIA (TEORÍA NORMATIVA) / DIGNI-

DAD / FILOSOFÍA POLÍTICA / IDENTIDADES / SOCIEDAD CIVIL / TEORÍA POLÍTICA
NORMATIVA / TOLERANCIA
170
CORRUPCIÓN POLÍTICA
Cuando un científico social se enfrenta al un fenómeno que afecta a más o menos

concepto de corrupción lo primero que amplios sectores de la vida política y so-
debe hacer es tratar de definir un térmi- cial. Incluso puede llegar a generar, en
no tan difuso (Heidenheimer y Johnston, combinación con el crimen organizado o
2002). El uso común del concepto incor- grupos insurgentes, que un Estado caiga
pora en su significado actos tan diferen- en la categoría de fallido. En el fondo, la
tes como el soborno, el fraude, el despil- corrupción extensa implica un cáncer so-
farro o la ilegalidad. También tiende a cial, un fracaso moral colectivo. De ahí
centrarse en los actores públicos como que una pregunta clave sea ¿qué es lo
sujetos de los actos corruptos. Y, además, contrario de la corrupción? ¿cuál es el va-
a menudo asume implícitamente que lor clave para un buen funcionamiento
siempre hay un incumplimiento legal y social que la corrupción ataca? Rothstein
un beneficio económico directo motivan- y Varraich (2018) consideran que dicho
do su realización. Pero la corrupción valor es la imparcialidad. Ciertamente,
puede ser pública, realizada por políticos la imparcialidad en la formulación de las
o por funcionarios; y puede ser privada, políticas sería un valor clave de una so-
tanto en las transacciones de sujetos pri- ciedad democrática; en última instancia,
vados con el sector público como en las sería deseable que se conocieran y con-
transacciones entre privados; entre los sideraran equitativamente los intereses y
privados, lo normal es que se realice por opiniones de todos los afectados por la
empresas, pero también se puede reali- política o programa. Si no se hace así, y
zar por personas físicas o por asociacio- se consideraran exclusiva o privilegiada-
nes u organizaciones no gubernamenta- mente los intereses de los que financian
les. A veces la iniciativa proviene del las campañas de los políticos o partidos
actor público, exigiendo pagos por to- de gobierno, probablemente se estaría
mar decisiones que favorezcan al extor- generando un bucle de corrupción que,
sionado. A veces es el privado quien tra- aunque legal, atentaría contra la impar-
ta de comprar decisiones públicas que le cialidad necesaria para construir una so-
favorezcan. ciedad justa (Mendilow y Phélippeau,
2018; Johnston, 2005). Y desde luego, es
La corrupción puede darse cumpliendo esencial en todo Estado la imparcialidad
todos los requisitos legales; por ejemplo, en la implementación de las políticas; de
hay países donde líderes corruptos cam- forma que las normas se apliquen consi-
bian las leyes para que casos de corrup- derando tan solo lo que está en la ley,
ción realizados previamente queden im- sin que desviaciones derivadas de las afi-
punes. Los beneficios suelen ser nidades políticas o personales domeñen
económicos, pero también hay abusos a la norma. Esta última imparcialidad co-
sexuales, o trato privilegiado en medios necta con la legalidad, la neutralidad po-
de comunicación, entre otros beneficios. lítica y la objetividad de la Administra-
Hay países –muy pocos– donde la co- ción.
rrupción es muy baja y los casos suelen
vincularse a las conductas criminales de Llegados a este punto, podríamos usar
ciertos sujetos en un entorno limpio. la definición de Transparencia Interna-
Pero lo normal es que la corrupción sea cional (TI) y considerar la corrupción
171
pública como el abuso del poder cedi- ción produce indirectamente pérdidas
do fiduciariamente (la ciudadanía en- anuales en España de en torno al
trega poder a los servidores públicos a 1,2/1,5 % del PIB, según otro estudio
fin de que lo usen para el bien común) reciente; otros análisis conectan corrup-
para beneficio privado, directo o indi- ción con despilfarro y muestran empíri-
recto. Pero sin olvidar que la corrup- camente tremendas pérdidas para el
ción puede implicar incumplimiento de erario público. Socialmente afecta nega-
normas y, también, incumplimiento de tivamente al respeto a la meritocracia,
los deberes éticos que en una sociedad favoreciendo la defensa de actitudes
se consideran relevantes. En ocasiones clientelares y particularistas. Política-
las normas permiten lo que la ciudada- mente incrementa la desafección y la
nía no permitiría o, al menos, conside- apatía políticas.
raría reprobable moralmente. Serían
corruptas ciertas formas de abuso de Es cierto que es muy difícil medirla ri-
poder, con beneficio privado (de cual- gurosamente. Se han desarrollado di-
quier tipo, no solo económico) aunque versas estrategias para ello: medir la
fueran legales, si son moralmente re- percepción ciudadana, medir la per-
chazables (Rose y Peiffer, 2019). Los cepción de los expertos, medir la victi-
gobiernos pueden tomar decisiones mización, medir las causas judiciales
equivocadas, pero ello no implica de por corrupción abiertas y las sentencias
por sí corrupción; para que exista co- firmes, usar los Big Data, etc. Con res-
rrupción debería haber abuso de poder pecto a la primera, la percepción gene-
y beneficio privado. El despilfarro pue- ral de corrupción es muy alta entre los
de ser corrupto o no, dependiendo del españoles. Pero la victimización (so-
beneficio privado. Y las decisiones bornos pagados) es muy baja, como la
como una amnistía fiscal o un rescate de Alemania o algunos países nórdicos.
bancario pueden ser inmorales en de- La percepción ciudadana de corrup-
terminados contextos, pero si no hay ción expresa, probablemente, un har-
beneficio privado para los hacedores tazgo con la forma en que los políticos
de políticas no tienen por qué ser co- rigen el país. Los múltiples escándalos
rruptas. de corrupción que se han sucedido en
España, sobre todo a partir del boom
Las consecuencias de la corrupción son urbanístico, y que, por desgracia, conti-
muy negativas social, política y econó- núan hoy, han provocado que la legiti-
micamente. Hay estudios bastante se- midad de nuestras instituciones demo-
rios que hablan de los efectos negativos cráticas fuera seriamente dañada. La
de la corrupción sobre el crecimiento; diferencia entre percepción ciudadana
en concreto, recientemente se ha podi- de corrupción y sobornos realmente
do demostrar que la corrupción genera cobrados es la más alta de Europa. Esto
un decrecimiento de la renta per cápita quiere decir que en la percepción se
de un 17% en 5-6 años cuando un país suma que existe un alto rechazo a la
baja una desviación estándar en el índi- corrupción (entre los tres más altos de
ce de Percepción de Corrupción de TI Europa), una fuerte desconfianza hacia
(unos 19 puntos sobre 100). Estos efec- las instituciones políticas (Gobierno,
tos son más graves en autocracias que Parlamento y partidos) y los efectos
en democracias. La corrupción afecta aún no superados de la crisis económi-
negativamente a la inversión directa ex- ca en los sectores más débiles de la so-
tranjera y genera inflación. La corrup- ciedad. De acuerdo al Índice de Per-
172
cepción de la corrupción de TI (CPI) de la imparcialidad son menos corrup-

de 2018 (medición de percepción por tos que los que han fracasado en tal
expertos), España ocupa la posición control.
41-44 entre los 180 países estudiados
en el CPI de ese año, y, junto con Leto- Finalmente, hay que reconocer que, a
nia, se ubica en el puesto número 20 pesar de los progresos en el conocimien-
entre los 28 países de la Unión Euro- to del fenómeno y la inversión interna-
pea. cional en su combate, hasta el momento
no se han conseguido resultados muy
Las causas de la corrupción pueden positivos en su control. La razón funda-
clasificarse en tres tipos (Mungiu-Pip- mental es que no se implementan efecti-
pidi y Johnston, 2017). Las estructura- vamente las medidas que serían útiles.
les, como la desigualdad, la pobreza o En países corruptos, llevar a efecto tales
la baja inversión en educación (desa- medidas implica pérdida de poder y be-
rrollo humano); también, el pasado co- neficios por parte de las elites corruptas.
lonial o comunista, o la existencia de De ahí que se saboteen los esfuerzos eje-
violencia y guerra. Las culturales, que cutores. En países de corrupción media
esencialmente consideran que la cono se suelen desarrollar transformacio-
rrupción es efecto de una cultura parti- nes holísticas del sistema, siguiéndose
cularista, en la que las relaciones per- estrategias parciales e inconexas muy a
sonales y de clan son más importantes menudo. Pero lo que es cierto es que
que la aplicación imparcial de la nor- cuando se toman e implementan las me-
ma; algunos autores consideran tam- didas necesarias los cambios se notan. A
bién esencial el tipo de expectativas veces, es verdad que si se lucha en serio
que la sociedad tiene sobre el compor- aparecen más casos, lo que genera du-
tamiento moral o inmoral de sus elites das sobre el progreso en la lucha, pero
y conciudadanos, pues si se espera de poco a poco el mensaje cala y los co-
los demás que engañen o incumplan rruptos empiezan a analizar costes y be-
las normas ello genera un círculo vicio- neficios retirándose del mercado si ven
so de engaño e incumplimiento para que los costes se elevan en exceso. En
casi todos. Y las institucionales, desta- definitiva, existen los instrumentos esen-
cándose que aquellos países que han ciales, que se reforzarán con el adecuado
desarrollado instituciones sólidas de uso de la inteligencia artificial: ahora
control del poder y de aseguramiento solo falta la voluntad política.
BIBLIOGRAFÍA
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2019.
173
Rothstein, B.; Varraich, A.: Making Sense of Corruption. Cambridge: Cambridge Univer-
sity Press, 2017.
Manuel Villoria
VER TAMBIÉN: ARBITRARIEDAD / BUEN GOBIERNO / BUENA ADMINISTRACIÓN /

CULTURA POLÍTICA / ESTADO DE DERECHO / FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA /
GOBIERNO ABIERTO / GRUPOS DE INTERÉS / REGENERACIÓN DEMOCRÁTICA /
RENDICIÓN DE CUENTAS / TRANSPARENCIA
174
CULTURA POLÍTICA
CULTURA POLÍTICA
El concepto de cultura política adquirió las democracias «exitosas»: la micro-políti-

notoriedad a comienzos de los años 60 ca (conjunto de actitudes, opiniones y
del pasado siglo, con la aparición de la motivaciones políticas de la población)
obra La cultura cívica. Actitudes políticas explicaba la macro-política (la estructura
y democracia en cinco naciones, de Ga- institucional y el proceso político) y sus
briel Almond y Sidney Verba (1963). No rendimientos: «… En otras palabras, el
obstante, la relevancia de los valores, vínculo entre micro-política y macro-polí-
creencias, orientaciones y actitudes de tica es la cultura política» (1963: 33), y en
los ciudadanos para la configuración del particular, en una democracia estable y
sistema político ya había sido apuntada eficaz, una específica configuración de la
por autores clásicos, desde Aristóteles (li- cultura política, el modelo de cultura cívi-
bro IV de la Política), Tocqueville (La deca, en el que las actitudes propias del
mocracia en América) o Montesquieu, modelo participativo se atemperaban con
cuando distingue en el libro III de El es- otras características de los modelos parro-
píritu de las leyes entre la naturaleza del quial y de súbdito (1963: 31).
sistema político («lo que le hace ser tal
(…) su estructura particular» y su princi- No obstante, pese a la influencia que ad-
pio («lo que le hace actuar (…), las pasio- quirió, el modelo de Almond y Verba no
nes humanas que le ponen en movi- explicaba bien ese vínculo entre micro–
miento»), subrayando la relevancia que y macro-política (y cómo se concretaban
este tiene para aquella. esas relaciones de causalidad), asumía
una concepción «empírica» de democra-
Almond y Verba propusieron un enfoque cia, la británica, con la estabilidad como
culturalista para tratar de precisar las va- referente ideal, y en la que las actitudes
riables que propiciaban una democracia participativas «tenían» que ser equilibra-
estable generadora de buenos rendi- das por otras pasivas y tradicionales pro-
mientos: buscaban las razones del fraca- pias del modelo parroquial (1963: 32).
so de los intentos de exportación del Desde el paradigma neoinstitucionalista
modelo de democracia occidental (britá- se desestimó la validez de la cultura polí-
nico) a los países del Tercer Mundo, en tica como variable explicativa del funcio-
el marco de los procesos de moderniza- namiento de los regímenes políticos y de
ción. Para ello definieron la cultura polí- su rendimiento, al considerar que los va-
tica de una sociedad como «la distribu- lores son, también, un resultado del con-
ción de frecuencias de distintos tipos de texto institucional (neoinstitucional) en
orientaciones cognitivas, afectivas y eva- el que afloran.
luativas [adquiridas por socialización y
experiencias políticas] hacia el sistema Años más tarde, Ronald Inglehart (1977;
político, en general, los aspectos de sus Inglehart y Welzel, 2006) propuso una
inputs y outputs, y el propio rol del ciu- teoría que ubicaba de nuevo a los valo-
dadano como actor político» (Almond y res (el cambio cultural) en la base del
Verba, 1963: 17). Su análisis empírico de cambio político y del funcionamiento de
esas orientaciones en cinco países les lle- la democracia: el incremento del desa-
vó a concluir que la variable cultural (la rrollo económico y la seguridad, la ex-
cultura cívica) era el elemento común de plosión educativa, la expansión de las
175
telecomunicaciones y la información ha- Estados Unidos en su obra Bowling Alo-

brían producido cambios en los valores ne (Putnam, 2000).
de las generaciones socializadas en esos
nuevos contextos, desarrollándose en Desde otras perspectivas, ha habido
sus individuos valores vinculados a ne- otros autores (Bell, Touraine, Habermas,
cesidades de autoexpresividad, autoesti- entre otros) que han enfatizado la rele-
ma y autorrealización, así como un in- vancia que la variable cultural puede te-
cremento de la sofisticación como ner para explicar el cambio político en
ciudadanos al haber incrementado sus las sociedades posindustriales y posmo-
destrezas y habilidades políticas. Ello ge- dernas, al entender que ese cambio y
neraría cambios revolucionarios en el «los nuevos conflictos surgen más bien
sistema político, transformándolo de for- en los ámbitos de la reproducción cultu-
ma silenciosa a medida que los valores ral, la integración social y la socializa-
tradicionales y de supervivencia son sus- ción; se dirimen en forma de protestas
tituidos (por reemplazo generacional) subinstitucionales y, en todo caso, extra-
por los de carácter secular-racional y de parlamentarias; y en los déficits subya-
autoexpresividad, de raigambre más centes a esos conflictos se refleja una
posmaterialista (Inglehart, 1977; Ingle- cosificación de ámbitos de acción estruc-
hart y Welzel, 2006). La propuesta del turados comunicativamente a la que ya
cambio cultural establece una relación no se puede hacer frente a través de los
de influencia de carácter unidireccional, medios dinero y poder. No se trata pri-
de la cultura sobre la democracia. Los mariamente de compensaciones que
hallazgos de la teoría del cambio cultu- pueda ofrecer el Estado social, sino de la
ral, tras analizar un alto número de so- defensa y restauración de nuevas formas
ciedades y sistemas políticos (en una de vida» (Habermas, 1987-II: 555 y 556).
perspectiva no determinista ni universa- La «estructura de la gobernanza sociocul-
lista), han proporcionado a esta teoría tural» (Kitschelt) se ha convertido en un
notables niveles de aceptación e impacto factor relevante para estudiar las trans-
(Welzel, 2009). formaciones en el comportamiento de
los ciudadanos, los partidos políticos o
Otra aportación relevante que vigorizó los movimientos sociales.
el estudio comparado de la cultura polí-
tica como variable relevante para expli- Así, pese a la resistencia ejercida desde
car el funcionamiento y el rendimiento los postulados neoinstitucionalistas, des-
institucionales es la teoría del capital de los que se rechaza admitir que los fac-
social de Robert Putnam (1993). El com- tores culturales no son una consecuencia
ponente actitudinal del capital social del contexto institucional (en sentido
(redes, normas y confianza sociales) y lato), hoy está considerablemente exten-
los valores de auto-expresividad que in- dido el convencimiento de que en la ex-
cluye, surgirían al margen del marco plicación del funcionamiento de los sis-
institucional (sin estar causado por este) temas políticos, su estabilidad o
y tiene un carácter duradero. No obs- transformación –así como de su rendi-
tante, desde el neoinstitucionalismo se miento y legitimidad– resulta preciso
considera que el capital social es perfi- considerar la variable cultural, esto es, las
lado por el contexto político-institucio- percepciones individuales acerca de «lo
nal y su funcionamiento (Sabetti, 2009), político», su configuración y rendimiento.
tesis que Putnam abonará unos años Sin duda, convendrá seguir analizando y
más tarde al analizar el capital social en debatiendo acerca de la dirección de la
176
CULTURA POLÍTICA
relación de causalidad entre la micro y la plicación de los comportamientos indivi-

macropolítica. La discusión sobre el po- duales. A buen seguro, la variable cultu-
tencial explicativo de las actitudes, valo- ral, las actitudes y opiniones de la
res y creencias de los ciudadanos seguirá ciudadanía –probablemente influidas por
ofreciendo sugerentes alternativas en el el contexto institucional– seguirán sien-
próximo futuro, en especial considerando un aspecto relevante para explicar el
do la relevancia que las «emociones» y la funcionamiento de nuestros sistemas po-
neuro-política está adquiriendo en la ex- líticos y su rendimiento y legitimidad.
BIBLIOGRAFÍA
Almond, G. A.; Verba, S.: The Civic Culture. Political attitudes and democracy in five
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Welzel, C.: «Political Culture», en T. Lanmand y N. Robinson (eds.), The Sage Handbook
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Pablo Oñate
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CIENCIA POLÍTICA /

DESAFECCIÓN POLÍTICA / EMOCIONES POLÍTICAS / GOBERNANZA / GOBIERNO
ABIERTO / POLÍTICA / PSICOLOGÍA POLÍTICA / SOCIEDAD CIVIL
177
DEFENSA (EL ARTE DEL BUEN MANDAR)
No tenemos que buscar en fuentes leja- gar ni simplemente convencer, sino una
nas la raíz troncal del Arte del Buen exquisita mixtura de ambas cosas. Solo
Mandar. Lo encontramos muy próximo el subordinado otorga el derecho de
en el art. 5 de las Ordenanzas de S. M. el mandar a quien le reviste de ejemplari-
Rey Carlos III (1768) de las que hemos dad». Y yo quiero resaltar que el ejemplo
bebido todos los que hemos vestido uni- es la forma de mandar a los hombres
forme. «El cabo, como jefe más inmedia- para que sigan a su jefe sin apenas nece-
to del soldado, se hará querer y respetar sidad de dar órdenes. Francisco Villamar-
de él, no le disimulará jamás las faltas de tín, gran historiador del xix, nos dejó es-
subordinación. Infundirá en los de su escrito: «De todas las tropas, la nuestra es la
cuadra amor al oficio, mucha exactitud menos sensible a la elocuencia militar;
en el desempeño de sus obligaciones. no quiere otra elocuencia que la de los
Será firme en el mando, graciable en lo hechos».
que pueda, castigará sin cólera y será
medido en sus palabras aún cuando re- Es oportuno recordar que mandar es de-
prenda». cidir entre varias opciones en función de
un criterio, en principio técnico profesio-
Creo que estas pocas frases, escritas hace nal, pero siempre condicionado por los
dos siglos y medio, hacen vigentes, con valores de cada uno. John Keegan es, a
igual fuerza que entonces, los conceptos mi juicio, sencillo y profundo: «El ejerci-
que encierra el ejercicio del mando, re- cio del mando se centra en el reconoci-
cogidos en las artes del mejor mandar, miento de que no se debe dejar sentir
ese verbo que siempre quedará incom- que mueren solos aquellos a quienes se
pleto si no va unido al de servir. El man- pide que mueran».
do es un honor y un privilegio que exige
una vocación de servicio para aceptar El ejercicio del mando implica soledad.
responsabilidades a las que nunca puede Buscará los contactos con quienes con-
renunciar. El vocablo servicio se repite sidere que conocen mejor el tema a re-
continuamente en nuestras Reales Orde- solver, ya sean del escalón superior, del
nanzas. suyo o de los inferiores, pero al final ne-
cesita un grado de independencia para
Hacerse querer y respetar es un ideal al resolver, para asumir su responsabili-
que aspira todo ser humano, y muy es- dad, que nunca puede declinar ni com-
pecialmente el que pertenece a una insti- partir.
tución fuertemente jerarquizada, como
son las Fuerzas Armadas. Parece difícil La esencia del mando es la acción; estar
de alcanzar cuando se orienta hacia uno siempre presente en el momento crítico
mismo, pero asequible cuando se pro- ya sea en el escenario del conflicto o en
yecta hacia los demás: querer y respetar el documento a transmitir en cualquiera
a los hombres que manda revierte en de las direcciones.
que estos lo hagan hacia su jefe.
Mandar no es un privilegio, sino un ho-
Ortega supo definir bien el ejercicio del nor y también una carga. Para nuestro
mando: «Mandar no es simplemente obli- antiguo Reglamento de Régimen Interior,
178
cuyo espíritu sigue vigente, mandar es dad de conseguirlo. Sigue siendo

resolver con calma y sin titubeos. Ejercer nuestra obligación la defensa de in-
la autoridad es función indeclinable del tereses y valores que soportan la
mando que no debe edulcorar, especial- dignidad del ser humano. Bueno
mente en tiempos en los que se alaba el será reforzar el Derecho Internacio-
consenso y llega a producir hasta pudor nal Humanitario, que regula las le-
en situaciones que no son populares. El yes de guerra (ius ad bellum e ius in
jefe ha de rechazar con firmeza este sen- bello: San Agustín, Santo Tomás,
timiento y nunca plegarse a la populari- Francisco de Vitoria.)
dad. En todo mando se debe encerrar un
líder que, en definición muy simple, es Hay que potenciar la formación integral
quien es capaz de gestionar lo imperfec- del militar en todos los escalones. Puede
to transformándolo en una ventaja com- tener que actuar en escenarios donde no
petitiva (Marcos Urarte). se respetan derechos universales y no
debe dejarse arrastrar por la barbarie.
Tres cualidades se desarrollan en el líder:
Actitud (Querer), Conocimiento (Saber) Es fundamental que tanto la sociedad
y Habilidad (Conducir, Ejecutar), Aucto- como sus Fuerzas Armadas estén con-
ritas y Potestas. El líder se debe enfren- vencidas de la legitimidad de las accio-
tar, dentro de la más rígida disciplina, al nes por las que lucha o trabaja y que de-
poder impuesto; debe tratar de conven- ben apoyar o realizar, dentro o fuera de
cer además de vencer. Reafirmará su li- nuestras fronteras, en solitario o en coali-
derazgo procurando conseguir el apoyo ciones.
y cooperación de sus subordinados por
el prestigio adquirido con su ejemplo, El general Miguel Alonso Baquer nos
preparación y capacidad de decisión ilustra sobre los términos «querer, saber y
(art. 54 Reales Ordenanzas de 1978). poder»: Querer hacer expresa la voluntad
de vencer que se apoya en última instan-
Quiero señalar algunos puntos que pue- cia en la legitimidad de la causa por la
den estar malinterpretados o difumina- que se lucha y en la solidez del sistema
dos en la confusa etapa que estamos vide leyes que sostienen el espíritu. Poder
viendo: hacer: dependerá de los medios disponi-
bles y de la libertad de acción de que
A) Sigue plenamente vigente el art. 30.1 dispongamos. Saber hacer: capacidad de
de nuestra Constitución: Los españo- ejecución
les tienen el derecho y el deber de de-
fender a España. Quizás hubo una Debemos elevar nuestra autoestima y ni-
cierta confusión al quedar suspendi- vel de ambición. No podemos ignorar
do, que no abolido, el Servicio Mili- nuestros fracasos, pero hay que ponde-
tar. rar más nuestras hazañas.
B) Con la mundialización de los con-
flictos, querríamos soldados dis- El derrumbe de ideologías ha producido
puestos a no solo morir por la Pa- un peligroso vacío. El Estado del Bienes-
tria, sino también por la Humanidad. tar no cubre los ideales y parece que nos
Y ello exige una formación muy negamos a proclamar nuestras raíces
profunda que hoy estamos lejos de greco-romanas y cristianas. El vocablo
alcanzar. ¿Es una utopía? Hay que in- «guerra» ha sido suprimido en las grandes
tentarlo, teniendo fe en la posibili- Declaraciones de Derechos de Naciones
179
Unidas, pero siguen existiendo conflictos La austeridad, individual y colectiva, te

que provocan muerte y destrucción. Hay posibilita a ayudar a quien lo necesita.
que ser conscientes de amenazas y retos Una sociedad que protege al débil, es
y es bueno recordar a Aristóteles (hace- fuerte. El mejor equipamiento de un Ejér-
mos la guerra para poder vivir en paz) y cito es el amor de su pueblo. En la for-
el Informe de BRAHIMI a las Naciones mación de un futuro mando, tenemos
Unidas (S/2000/809…: La fuerza por sí que tener plena conciencia de que será
sola no puede crear la paz, pero puede un conductor de hombres. Washington y
crear un espacio para construirla en cual- Wellington: «Para hacer oficiales, hacer
quier lugar del planeta). antes caballeros». William Hazlitt: «El
amor a la libertad es amor al prójimo; el
Para actuar fuera de nuestras fronteras, amor al poder es amor a sí mismo».
las unidades reciben una preparación es-
pecífica para cada escenario y muy cen- El santanderino Amós de Escalante supo
trada en el estudio de la idiosincrasia de bien definir el espíritu del Soldado espa-
la población civil. El contacto con esa ñol, de ayer, de hoy y de mañana, que se
población es fundamental y los españo- activa cuando se enfrenta a situaciones
les somos maestros en ello, aceptando el extremas: «(…) valeroso y abnegado
riesgo que supone. obedece, pelea, triunfa o muere».
En la guerra asimétrica, irregular, o cual- Termino con una afirmación rotunda que
quiera que sea el nombre que le quera- repiten con palabras similares nuestros
mos dar, el Ejército solo controla el terre- mandos superiores y que comparto total-
no que pisa. La superioridad tecnológica mente: «El centro del universo es el indi-
es necesaria, pero no suficiente. Se pre- viduo, y en nuestro Ejército es el soldado
sentarán lances dudosos. El que se en- (…) y nuestra primera prioridad es su
frente a ellos, en el despacho o en el te- formación, motivación y moral».
rreno, elegirá lo más digno de acuerdo
con su conocimiento y, en casos extre- A este soldado tenemos que llenar, den-
mos, con su espíritu y honor. tro de nuestro mejor Arte de Mandar, de
valores enmarcados en el amor a la Pa-
He aquí unos pensamientos que a mí me tria, como resaltó nuestro Rey Felipe VI
hacen reflexionar: al imponer el Toisón de Oro a la Prince-
sa de Asturias (Humildad, Integridad,
–– Sánchez Albornoz: Los españoles so- Dignidad, Capacidad de Renuncia, Sacri-
mos capaces de concebir grandes ficio, Espíritu de Superación, entrega sin
ideas que poetizamos, pero tenemos reservas a España y a su pueblo) y que
poco interés en ponerlas en marcha. siempre se orientan a la defensa de la
–– Ortega (observador pesimista): So- Dignidad del Ser Humano.
mos en la Historia un estallido de vo-
luntad ciega, difusa y brutal. Puedo asegurar que nuestra Fuerzas Ar-
madas constituyen un sólido bloque en
Pensamos más en nuestros desastres que el que sus componentes han de recibir
en nuestras hazañas. Los mismos pode- lo mejor de nuestro Arte de Mandar,
res que llevan a España a la participación para ser un vehículo de equilibrio, soli-
internacional no generan en los españo- daridad y paz, proyectándose hacia un
les el afán por conocerla y el saber cómo futuro con ilusión, convencimiento y en-
influye en sus propios intereses. tusiasmo.
180
BIBLIOGRAFÍA
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Muñoz-Grandes Galilea, A.: Intervenciones en la RACMYP (publicadas en los Anales
de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas).
Villamartín, F.: Nociones del arte militar. Madrid: Ministerio de Defensa, 1989.
Agustín Muñoz-Grandes Galilea

Teniente General
VER TAMBIÉN: CORONA / DIGNIDAD / ESTADO / GUERRA Y CONFLICTO / OTAN /

POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA / SOBERANÍA
181
DEMOCRACIA
La etimología («gobierno del pueblo») es tricción de la ciudadanía, propia de

acaso el único elemento que no es moti- la polis griega. Concebida en origen
vo de discusión ante un concepto ambi- como forma pura de gobierno (suje-
guo y polisémico por naturaleza. Objeto ta a la ley y no a la arbitrariedad),
de alabanzas retóricas (desde Pericles a degenera en democracia radical o
Lincoln y tantos otros), la democracia ha demagogia y se matiza desde Aristó-
conseguido elevarse sobre la confusa po- teles bajo el nombre de politeia, fór-
lémica de las ideologías para formar par- mula que conjuga lo cualitativo y lo
te del Espíritu de la Época: a estas alturas cuantitativo, iniciando así una fecun-
del tiempo histórico aparece como única da tradición doctrinal sobre el go-
forma legítima de gobierno. Por eso, dice bierno mixto.
G. Sartori, es «un sistema que oficialmen- Magnificada siglos después por Rous-
te carece de enemigos». Sin embargo, el seau (voluntad general infalible, que
debate alcanza a las propias señas de no puede ser representada), la demo-
identidad del concepto: ¿quién forma cracia clásica parece superada desde
parte del demos? Y, gobierne quien go- el origen del Estado constitucional,
bierne, ¿cuáles son los límites inherentes donde la ficción representativa hace
al ejercicio del poder? presente y operante al pueblo o na-
ción, titular de la soberanía. Es ahora
En el siglo xxi, democracia significa, en una democracia pluralista, que renie-
lo esencial: soberanía nacional o popu- ga de elementos identitarios y tiene
lar; pluralidad de partidos; elecciones su fundamento en los ciudadanos li-
competitivas; instituciones representati- bres e iguales ante una ley común,
vas; división de poderes; reconocimien- servida por instituciones adecuadas
to y garantía de los derechos funda- para la toma de decisiones.
mentales. Desde el siglo xix, democracia se
identifica con elecciones (ya en el si-
Desde el punto de vista conceptual, es glo xx, por sufragio universal y con
preferible hablar de democracias en plu- estricta pulcritud en el procedimien-
ral, y no de un modelo único y excluyen- to), instituciones de naturaleza parla-
te, ni siquiera de un «tipo ideal» weberia- mentaria y partidos políticos como
no. Cabe distinguir, en efecto: reflejo del pluralismo ideológico. No
obstante, persisten residuos limitados
A) Democracia clásica y democracia de participación directa, como el re-
moderna. La primera, reflejo de la «li- feréndum, la iniciativa legislativa po-
bertad de los antiguos» (B. Constant), pular, el jurado o las asambleas veci-
supone la participación directa del nales. Es significativo el auge en
ciudadano en los asuntos públicos y pleno siglo xxi de nuevas teorías par-
medidas para prevenir la tiranía, ticipativas, mediante instituciones
como el ostracismo. Es una demo- que no siempre han confirmado las
cracia de identidad, que no admite expectativas: revocación de manda-
libertades individuales ni reconoce tos, presupuestos participativos o de-
los derechos de las minorías. Todo mocracia digital (republica.com). Por
ello sin perjuicio de la notable res- lo demás, el muy discutible rechazo
182
DEMOCRACIA
de ciertos populismos a las fórmulas Su triunfo «universal» desde 1989, con

representativas es el gran debate de el hipotético «fin de la Historia» de F.
la teoría democrática actual. Fukuyama, fue desmentido por la
B) Parece ya superada, en cambio, la realidad, como tantas otras veces. El
distinción entre democracia formal y populismo en sus diferentes versio-
material, propia de la literatura mar- nes proclama teóricamente una de-
xista del período de Guerra Fría. For- mocracia sin límites, si bien restringi-
mal (o «burguesa») sería aquella que, da a un imaginario «nosotros» que
bajo apariencia de libertad y plurali- excluye a «los otros», sea por razones
dad, permitía mantener los privile- de origen o de condición social. El
gios de la «clase dominante». Por el sorprendente retorno doctrinal de la
contrario, su concepción material su- contraposición de Carl Schmitt entre
pone trasladar al ámbito socioeconó- «amigo» y «enemigo», sea en versión
mico la igualdad ante la ley, puesta territorial («los de aquí» y «los de fue-
así al servicio de las «clases menos ra») o social («pueblo» contra «casta»),
favorecidas». Algún eco de este plan- plantea una vez más el eterno debate
teamiento late en el preámbulo de la acerca de quién forma parte del de-
Constitución Española de 1978 cuan- mos.
do habla de una «sociedad democrá- D) Desde el punto de vista de la Teoría
tica avanzada». En todo caso, el desa- política, cabe concebir la democracia
rrollo del Estado de Bienestar y la como agregación de preferencias
crisis del sistema soviético convierten subjetivas objeto de negociación en-
en obsoleta esta literatura jurídica y tre élites competitivas o como bús-
política. queda ideal de soluciones justas al
C) El tema de nuestro tiempo es el de- servicio de la comunidad. Vista des-
bate sobre democracia constitucio- de la Historia de las Ideas, es la fór-
nal y radical. La primera (con mati- mula actual de la distinción rous-
ces, «liberal») reconoce límites seauniana entre «voluntad de todos» y
intangibles al poder del pueblo ex- «voluntad general». La perspectiva
presado directamente o en sede realista ( J. Schumpeter, R. Dahl, teo-
electoral. En particular, la Constitu- ría económica de la democracia…)
ción, producto genuino del poder refleja fielmente los hechos: transac-
constituyente, con sus notas de su- ción perpetua entre los intereses de
perlegalidad formal y material, exige partidos políticos y grupos de pre-
requisitos para su reforma que no sión mientras los ciudadanos se sien-
están al alcance de mayorías coyun- ten ajenos y excluidos de los centros
turales. Así concebida, la jurisdic- oligárquicos del poder. Carece, sin
ción constitucional, ya sea en forma- embargo, del atractivo teórico de la
to americano (Marshall) o europeo perspectiva idealista, ampliamente
(Kelsen), actúa como «guardián» de preferida por los círculos académicos
la Norma Fundamental y hace frente ( J. Rawls, J. Habermas, democracia
al reproche de ser la expresión de deliberativa en general…). En cierto
un poder «contramayoritario». En fin, modo, la distinción entre democracia
son rasgos de identidad de la demo- como procedimiento y como valor
cracia constitucional los derechos reproduce el mismo contraste ideoló-
fundamentales como límite del po- gico, con un matiz importante: pues-
der, el respeto a las minorías y la ga- to que la democracia excluye la exis-
rantía de los procedimientos. tencia de una verdad única en
183
régimen de monopolio y exige, por Gobernanza global y la democracia «cos-

tanto, cierta dosis de relativismo (H. mopolita» pretende hacer frente al doble
Kelsen), el respeto escrupuloso a las reto de la eficacia y la legitimidad. No
reglas del juego termina por identifi- obstante, mientras los teóricos se esfuer-
carse con una justicia de orden pro- zan en definir niveles y competencias en
cedimental (de nuevo J. Habermas, y la multilevel governance, asoma en el
muchos otros). Ello exige, por últi- horizonte el nacionalismo más rancio y
mo, que la regla de las mayorías se potencialmente agresivo.
aplique solo en su ámbito natural:
gobierno de la opinión (doxa), sus- La insatisfacción con la democracia pu-
ceptible de ser modificada por meramente formal por el lastre que supo-
dios pacíficos en el marco del princi- ne el Estado de Partidos derivó hace
pio de temporalidad del poder. Si va tiempo en las propuestas de una strong
más allá de estos límites, el peligro democracy (B. Barber) y en la denun-
de la tiranía mayoritaria (denunciado cia, a veces poco meditada, de una
por los clásicos: Tocqueville, Stuart ideología neoliberal que se combate
Mill…) conduce a la democracia proclamando el «retorno» de la política
«morbosa» (Ortega) que pretende di- (Ch. Mouffe) frente a la prioridad del
lucidar mediante el voto cuestiones enfoque economicista. En algún lugar
propias de la ciencia (episteme). intermedio entre ambos extremos, se si-
túan las democracias «con adjetivos»: 1)
El siglo xxi ofrece nuevos enfoques de la Participativa, un complemento bienin-
democracia desconocidos por la doctrina tencionado, pero no siempre exitoso de
clásica. Así, la distinción entre democra- los mecanismos típicos de la represen-
cias plenas e imperfectas, muy relevante tación, con especial énfasis en la trans-
para la Ciencia Política contemporánea. parencia, el buen gobierno y la ética
Los (discutibles) sistemas de evaluación pública. 2) Deliberativa, de alto rango
(los más conocidos: The Economist, teórico, en busca de un sujeto normati-
Freedom House) apuntan sobre todo a vo inmaculado capaz de disfrutar en la
la existencia de democracias «iliberales» articulación del interés público y de ser
(F. Zakaria) en las cuales no se cumplen protagonista en una perfecta racionali-
las condiciones mínimas para el respeto dad comunicativa, libre de preferencias
al pluralismo político. Es significativo e intereses (sencillamente irreal, según
que regímenes materialmente dictatoria- sus críticos, porque no cabe tal situa-
les pretendan legitimar el poder a través ción ideal de diálogo). 3) En fin, inclu-
de las urnas, fiel reflejo del triunfo indis- siva, cuya seña de identidad es la rup-
cutible de la democracia como fuente tura en fragmentos de la ciudadanía
de la legitimidad a estas alturas de nues- abstracta que sustenta la teoría demo-
tro tiempo histórico. crática convencional. De ahí una doctri-
na neoestatutaria que proclama la nece-
Problema relevante es también la rela- sidad de cuotas (por razón de raza,
ción de la democracia con la globaliza- sexo u otras) y de compensaciones en
ción y el localismo. Es notoria la buena favor de grupos desfavorecidos (muy
prensa de la democracia global (U. Beck peligrosa para la democracia «genuina»,
y otros) en el marco de la recuperación según sus críticos).
superficial de la teoría kantiana sobre la
paz perpetua y la república universal. La Por último, en el terreno de la vida coti-
moda, ya parcialmente superada, de la diana, es notorio que vivimos hoy día en
184
DEMOCRACIA
una democracia mediática, donde las En último término, nadie garantiza el éxi-
instituciones actúan como «escenarios» to universal de la democracia constitu-
de mensajes dirigidos al consumo del cional y no cabe descartar una oleada de
gran público, con especial relevancia de «quiebras» ( J. J. Linz) o «rupturas» (L. Dia-
las redes sociales y sus respuestas prima- mond), a pesar de que sus defensores
rias y urgentes. Las respuestas teóricas pueden explicar con buenos argumentos
(así: democracia «de audiencia», de P. Ro- que estamos ante la expresión jurídico-
sanvallon, y otras) distan todavía de ser política de la sociedad menos injusta de
satisfactorias. la Historia.
BIBLIOGRAFÍA
Abellán, J.: Democracia (Conceptos políticos básicos). Madrid: Alianza, 2011.

Águila, R. del, y Vallespín, F.: La democracia en sus textos. Madrid: Alianza, 1998.
Dahl, R.: La democracia y sus críticos. Paidós: Barcelona, 1992.
Held, D.: Modelos de democracia. Madrid: Alianza, 1991.
Kelsen, H.: Esencia y valor de la democracia (1920). Oviedo: KRK, 2006.
Pendás, B.: Democracias inquietas. Oviedo: Nobel, 2015.
Ross, A.: ¿Por qué democracia? Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1999.
Sartori, G.: Teoría de la democracia. Madrid: Alianza, 2 vols. 2005.
Benigno Pendás
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA (TEO-

RÍA NORMATIVA) / DEMOCRACIA DIRECTA / DEMOCRACIA GLOBAL / DIVISIÓN DE
PODERES / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / FORMAS DE
GOBIERNO / LIBERALISMO / POLÍTICA / POPULISMOS / SISTEMAS POLÍTICOS /
TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
185
DEMOCRACIA (TEORÍA NORMATIVA)
La democracia antigua (cuyo ideal está del ser humano para conocer verdades
bien resumido en la oración que Tucídi- últimas, lo que les empuja a centrarse en
des pone en boca de Pericles) fue una los procedimientos: su utopía oculta es
experiencia muy limitada tanto en el es- un mundo político despersonalizado me-
pacio como en su duración, a la vez que diante el sometimiento de la voluntad de
atada a la evolución de la polis ateniense. todos a reglas anónimas.
Y sin embargo ha ejercido una fascina-
ción constante sobre el pensamiento mo- Es lógico que toda la teorización contem-
derno en torno al gobierno democrático, poránea sobre la democracia venga hasta
que oscila entre el cauteloso distancia- cierto punto determinada por un hecho
miento y la atracción. Y así, el partea- histórico concreto: el que su marco de
guas de la teorización normativa sobre el referencia sea inevitablemente la política
gobierno democrático podría situarse en que se hace dentro del Estado nacional,
la opción entre la democracia de los an- forma hoy todavía predominante de las
tiguos y la de los modernos, en los térmi- relaciones verticales y horizontales del
nos ya clásicos en los que lo planteó B. poder. Y que el modelo de Estado que ha
Constant. De esta forma, a un lado se co- alcanzado el valor de paradigma para la
locaría el sector de la teoría que ve en la experiencia democrática (excluyendo su-
democracia el sistema político que busca cedáneos irrisorios como la democracia
la maximización constante del autogo- soviética o la orgánica) nace del primiti-
bierno del pueblo mediante la implica- vo Estado de Derecho liberal (basado en
ción activa de los ciudadanos en la dela representación o gobierno indirecto) al
terminación reflexiva del bien común. que se ha superpuesto una democracia
Del otro, los que defienden una visión social de mercado y un control riguroso
restringida de la democracia, de marcado de constitucionalidad desde el núcleo de
cariz procedimental, como un conjunto los derechos humanos. Por ello, y aun-
de reglas que determinan el método para que la teoría normativa se ocupe del de-
que puedan adoptarse decisiones obliga- ber ser de la democracia, no puede (ni
torias para todos con el máximo de con- probablemente quiere) ignorar del todo
senso y el mínimo de violencia, que fun- las constricciones que entraña ese Estado
cione incluso con un mínimo de interés concreto en que opera. Es la interacción
y competencia de los ciudadanos. inevitable entre el ser y el deber ser. Y,
en este sentido, es de destacar que los
Los primeros, defensores de una visión teóricos de la democracia de cuño proce-
extensiva de la democracia (y de la polí- dimentalista (los minimalistas) gustan del
tica en general), suelen ser antropológi- marco del Estado constitucional demo-
camente optimistas y éticamente cognos- crático, que aceptan sin dificultad como
citivistas: su utopía de fondo es la plasmación histórica del gobierno menos
sacralización de la voluntad y la firme injusto que la humanidad ha conocido.
creencia en que esta puede de hecho Por el contrario, los teóricos cuyo mode-
realizarse mediante la política. En cam- lo es la república virtuosa de la ciudada-
bio, los que se acogen a una visión res- nía activa suelen cuestionar algunos de
trictiva de lo político, adoptan una postu- los dogmas centrales del Estado demo-
ra muy escéptica acerca de la posibilidad crático realmente existente.
186
Pero vayamos con el contenido de esas último tercio del siglo xx el debate sobre
dos main streams que hemos bosqueja- la teoría política de raíz moral. Se sitúa
do. La primera, la que mejor se adecua al desde luego en el marco liberal del con-
marco de la política realmente practicada senso colectivo como fundamento de la
en las democracias liberales contempo- legitimidad, pero sobrepasa las teorías
ráneas (por eso a veces es difícil distin- meramente decisionistas o procedimen-
guir en sus tesis entre descripción y pres- tales, puesto que pretende establecer las
cripción) tiene su versión más descarnada condiciones que debe cumplir un siste-
en la propuesta de Schumpeter de con- ma político para ser justo con respecto a
cebir la democracia como algo parecido todos sus integrantes. Condiciones que
a un mercado en el que diversos grupos va deduciendo analíticamente de un pro-
de políticos profesionales compiten por ceso de consenso que el filósofo imagina
el voto ciudadano (más bien incompe- como sometido a restricciones empíricas
tente) en unas elecciones periódicas que y a exigencias racional-pragmáticas. Su
les permitan gobernar. Cualquier referen- filosofía es deontológica puesto que pre-
cia a un supuesto bien común carece de tende fundar un sistema de derechos y
sentido en el modelo. Más elaborada que deberes correlativos inspirado por una
esta son las propuestas de Dahl o Bob- razón común neutral respecto a las di-
bio de intentar determinar desde una versas concepciones de lo bueno y que
teoría axiomática los procedimientos permita superar los resultados de una fi-
universales que el proceso de selección losofía puramente utilitarista atenta solo
de los gobernantes debe observar para a los resultados del proceso político en
poder calificar a un régimen de demo- términos de satisfacción de intereses.
crático, cuyo respeto consigue la inclu- Pero, llamativamente, se edifica sobre el
sión en el poder de la pluralidad de gru- valor de la justicia, no sobre el de lo
pos y valores existentes en la sociedad. substantivamente bueno.
Es una visión que destaca el pluralismo
no ya solo como una realidad empírica La propuesta de Rawls se situaría cerca
incuestionable sino como un valor nor- del punto medio entre procedimentalis-
mativo que el proceso democrático debe tas y republicanistas, aunque escorada
proteger (sociedad abierta). Igualmente hacia el lado que comprende restrictiva-
destaca la atención que se presta a las mente la gobernación. Su simétrica del
élites (plurales y competitivas) como lado más extensivo, sería la de Jurgen
vectores de la canalización de propues- Habermas, diseñador del elaborado es-
tas que intentan obtener el gobierno y quema teórico de la democracia delibera-
para ello movilizan la opinión pública. tiva, en el que son las condiciones idea-
Desde una similar comprensión, Sartori les del principio del discurso («solo son
se centra en los procesos de adopción válidas aquellas normas en las que todos
de decisiones colectivas y en sus riesgos los afectados puedan consentir como
y costes: la democracia sería el sistema participantes de un discurso racional») las
en que las minorías adoptan esas deci- que permiten (y garantizan) encontrar
siones en procesos de suma positiva que una verdad consensuada para la práctica
incrementan la posibilidad de que los ac- democrática. Su modelo es cognoscitivis-
tos del gobierno se correspondan con ta y en teoría se aplica a toda clase de
los deseos de los ciudadanos. decisiones, aunque se cuida de precisar
que los límites liberal democráticos se
La propuesta teórica prescriptiva para la descubren como insertos en y durante el
democracia de John Rawls renovó en el mismo proceso dialógico reflexivo de
187
manera inevitable. De deslumbrante be- de democracia en el que la conservación

lleza, el modelo resulta difícilmente ope- de los rasgos culturales supuestamente
rativo cuando se intenta aplicar en ámbi- constitutivos de cada grupo o nación sea
tos más extensos que los grupos tarea obligada del gobierno. Su proble-
pequeños, de manera que queda reduci- ma es que con facilidad convierte la con-
do a un ideal excesivamente etéreo. servación en imposición mediante prácti-
cas dudosamente liberales.
Del lado de quienes defienden la visión
extensiva de la política como práctica Por último, conviene señalar que el po-
virtuosa que persigue el autogobierno pulismo (de actualidad renovada en este
del pueblo se plantean modelos de de- comienzo de siglo) no puede considerar-
mocracia fuerte (Barber) que en teoría se en propiedad como un modelo pres-
permiten superar los límites ominosos criptivo de democracia, sino más bien
que hacen pobre a la liberal (Pateman). como un estilo peculiar de hacer política
Se recurre al redescubrimiento de vetas dentro de ella. Basada en la extremosa
ocultas del pensamiento político históri- simplificación, la creación discursiva de
co como las del Maquiavelo republicano universos de oposición binaria entre pue-
de los Discursos o las de los diggers y blo y élite, y el uso desacomplejado de
levellers de la Inglaterra de Cromwell, términos equívocos para agrupar deman-
con el trasfondo siempre presente de das sociales diversas, la práctica populis-
Rousseau y del Marx teorizador de la Co- ta constituye más bien un caso de dege-
muna. La democracia directa se prefiere neración de la democracia representativa
a la representativa, se cuestionan los lí- (como la demagogia lo fue de la directa)
mites constitucionales a la voluntad poque una propuesta global alternativa.
pular impuestos por una élite judicial, la
reflexión deliberativa mediante jurados o La teoría democrática afronta hoy dos ti-
consejos se prefiere a la de unos Parla- pos de cuestionamiento. El primero, inter-
mentos dominados por partidos e intere- no, es el de cómo justificarse como siste-
ses sectoriales, la separación de lo priva- ma eficiente de gobierno en unas
do y lo público se somete a desconfiado sociedades cuyos sistemas de comunica-
reexamen e impugnación (Ovejero). ción y formación de la opinión se han re-
volucionado y emocionalizado, con dis-
Desde otro punto de vista, el comunita- tanciamiento y malestar ciudadanos ante
rismo (Taylor y Sandel) es una teoría mo- la teatralización de la política. El segundo,
derna transversal a la discusión anterior, externo, lo plantea la posibilidad de que
que arranca de una crítica filosófica pola democracia resulte ser al final una teo-
tente a la abstracción con que opera el ría regional que no prenda en ámbitos
racionalismo constructivista, y constata culturales y políticos orientales determi-
que este ha ignorado sistemáticamente la nantes para la evolución del mundo. Que
relevancia de los lazos comunales para la el ideal de la autonomía personal como
fundamentación de prácticas virtuosas. rectora del proceso político haya sido solo
En consecuencia, prescribe un modelo una tradición particular de Occidente.
BIBLIOGRAFÍA
Held, D.: Modelos de democracia. Madrid: Alianza, 1991.

Rawls, J.: Teoría de la justicia. México: Fondo de Cultura Económica, 1985.
188
Habermas, J.: Facticidad y validez. Sobre el Derecho y el Estado democrático de Derecho

en términos de teoría del discurso. Madrid: Trotta, 1998.
Sartori, G.: Teoría de la democracia. Madrid: Alianza, 1988.
Dahl, R.: La democracia y sus críticos. Barcelona: Paidós, 1993.
José M.ª Ruiz Soroa

Abogado y escritor
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / COMUNITARISMO / DEMOCRACIA / DE-

MOCRACIA DIRECTA / DERECHOS HUMANOS / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTA-
DO DEMOCRÁTICO / FILOSOFÍA POLÍTICA / IDEOLOGÍAS / LIBERALISMO / LIBER-
TAD POLÍTICA / REALISMO POLÍTICO / REPUBLICANISMO CÍVICO / SOCIALISMO /
189
DEMOCRACIA CRISTIANA
La Ilustración como sistema ideológico y en 1933 jugó un papel determinante en

político se construyó sobre la base de la la vida política alemana, situándose entre
autonomía del individuo y consiguiente- la izquierda de la socialdemocracia y la
mente en contra, o al lado, de cualquier derecha del liberalismo y alentando en
referencia religiosa. Sus manifestaciones su amplio seno una notable y no siem-
en los siglos xviii, xix y casi la primera pre funcional pluralidad de opciones.
mitad del xx, encontraron en la Iglesia Fue un claro antecedente de la posterior
católica un contundente rechazo, tradu- democracia cristiana concebida como
cido en las correspondientes condenas «partido de los católicos», tanto en sus
papales de los frutos del sistema: el libe- mejores consecuciones como en sus más
ralismo, la democracia, los derechos hu- dudosas y divisivas alternativas.
manos o la separación de la Iglesia y el
Estado. En la segunda mitad del xix las Es la Europa posterior a la Segunda Gue-
doctrinas socialistas surgidas bajo la in- rra Mundial la que contempla la mejor
fluencia de Karl Marx encontraron por época de la democracia cristiana y de los
parte de la Iglesia católica idéntica oposi- partidos políticos que se reclaman de su
ción, añadiendo una barrera adicional al ideología. En la vertiente occidental del
comportamiento que eventualmente pu- devastado continente, cuando las necesi-
dieran adoptar los católicos en la arena dades de reconstrucción económica se
política. La generalización del sistema, suman a las cautelas impuestas por el co-
sin embargo, y una vez superados los as- mienzo de la Guerra Fría, la propuesta
pectos más sangrientos de ambos extre- demócrata cristiana, que tiene el apoyo
mos, condujo a un replanteamiento, por americano y que ofrece grados razona-
parte de determinados sectores católicos, bles de mejora económica y concordia
de la lectura que los nuevos tiempos y civil, encuentra un eco mayoritario en
las nuevas realidades pudieran recibir Alemania, en Italia, en Francia, en Bélgi-
desde una conciencia religiosa. Es esa ca, en Holanda y en Luxemburgo. Y la
convicción la que se puede considerar propuesta política nacional se ve acom-
como apunte incipiente de la democra- pañada por el impulso dirigido hacia la
cia cristiana. Tanto como explorar la ma- unificación europea. Ambos encarnados
nera en la que el católico, sin abandonar por personajes clave de la vida pública y
sus convicciones más profundas, puede de la historia europea entre los años cua-
y debe sumergirse en la democracia, en renta y setenta: Konrad Adenauer en Ale-
el respeto a los derechos humanos, en mania, Alcide de Gásperi en Italia, Robert
las políticas para mejorar el nivel de vida Schumann en Francia y, en una genera-
de los ciudadanos, en la pluralidad de ción posterior, Leo Tindemans y Wilfried
opciones ideológicas y religiosas y en las Martens en Bélgica y Ruud Lubbers en
respectivas autonomías del poder tem- Holanda. Son esos partidos democristia-
poral y el religioso. nos formaciones transversales, que no re-
nuncian a las convicciones originarias,
Una variante de tales actitudes se en- pero demuestran capacidades de com-
cuentra en el «Partido del Centro» o Zen- promiso con otras formaciones partidis-
trum en Alemania que desde mediados tas a izquierda y a derecha, firmemente
del xix hasta la llegada de Hitler al poder ancladas en el proyecto europeísta y en
190
DEMOCRACIA CRISTIANA
la Alianza Atlántica, convencidas demó- Oria, fundador del diario católico El De-
cratas y capaces al mismo tiempo, en gra- bate y promotor de la Asociación Católi-
dos diversos, de mantener una relación ca Nacional de Propagandistas, dirigida a
fluida con el Vaticano y sus orientaciones propiciar la presencia de los católicos en
doctrinales. La Iglesia había ido suavizan- la vida pública. A ello respondió durante
do sus reclamaciones frente a los nuevos la Segunda República la Confederación
tiempos y sus consecuencias. Cualquier Española de Derechas Autónomas
reticencia que al respecto pudiera toda- (CEDA), dirigida por José María Gil-Ro-
vía existir, tanto la Encíclica Pacem in Te- bles, que en la posguerra seguiría enca-
rris en 1963 como en 1965 el Concilio bezando propuestas democristianas de
Vaticano II, en su constitución Gaudium marcado carácter antifranquista, coinci-
et Spes, acabaron por disiparlas. La Iglesia diendo en ello con su antiguo correligio-
abandonaba cualquier pretensión cesaro- nario Manuel Jiménez Fernández y, más
papista; se trataba de proclamar la exis- tarde, con Joaquín Ruiz-Giménez. Se mo-
tencia de una «Iglesia libre en un Estado vían en un abigarrado panorama político
libre»; la democracia representativa era cristiano, en el que existían posturas co-
plenamente concorde con los mandatos laboracionistas con el Régimen y otras
evangélicos y los derechos humanos eran abiertamente contrarias a él, muchas de
conformes con el espíritu fundacional ellas conviviendo en la ACNP. Al fallecer
cristiano. Y a su vez, los partidos demo- Franco, las dispersas opciones democris-
cratacristianos dejaban de considerarse tianas optaron por caminos contrapues-
«partidos confesionales», situados a las ór- tos. Unos, bajo la dirección de Gil-Robles
denes de la jerarquía eclesiástica. y Ruiz-Giménez, concurrieron a las pri-
meras elecciones democráticas en 1977,
Parecido y fuerte desarrollo tuvieron los con resultado ampliamente negativo.
partidos democristianos en Iberoamérica Otros decidieron integrarse en la Unión
a partir de los años cincuenta del side Centro Democrático (UCD), encabe-
glo xx. Para la mayoría de los países del zada por Adolfo Suárez e integrada por
hemisferio, que no terminaban de cerrar corrientes variadas, que oscilaban desde
sus épocas dictatoriales para verse abo- el liberalismo clásico hasta el tardo fran-
cados a entrar en ciclos revolucionarios, quismo reformista. Al desaparecer la
la oferta de una formación política cen- UCD en 1982 otra pequeña formación
trista, respetuosa con los procedimientos democristiana, el Partido Demócrata Po-
democráticos y empeñada en mejorar la pular/ Democracia Cristiana se unió a la
situación económica de la ciudadanía, en Coalición Popular que presidía Manuel
un contexto global de búsqueda de la es- Fraga, pero cuando intentó la navega-
tabilidad, abría posibilidades esperanza- ción en solitario corrió la misma suerte
doras, como vinieron a demostrar padre del equipo dirigido por Gil-Robles y
e hijo Eduardo Frei y Patricio Alwyin en Ruiz-Giménez. El PDP/DC acabó inte-
Chile, Rafael Caldera y Luis Herrera en grándose en el entonces recién nacido
Venezuela, Napoleón Duarte en El Salva- Partido Popular, amplia combinación de
dor, Ricardo Arias Calderón en Panamá y, corrientes afines dirigida por José María
más tarde, en México, Vicente Fox y Feli- Aznar, que acogió y dio recorrido al «hu-
pe Calderón. manismo cristiano», señal de identidad
de los supervivientes del naufragio.
En España, los comienzos de la oferta
democristiana deben situarse en las ini- Los partidos democristianos han prestado
ciativas del que fuera cardenal Herrera especial atención a su proyección inter-
191
nacional, canalizada a través de agrupa- noción del «partido de los católicos» ya

ciones regionales en Europa y en Ibe- no corresponde a la realidad plural a la
roamérica y, en la esfera global, a través que se enfrenta el ciudadano, sea cual
de la Internacional Demócrata Cristiana sea su creencia religiosa. Y las formacio-
(IDC). Esas organizaciones han sido favo- nes democristianas de antaño han modifi-
recidas en Europa por el proceso de inte- cado su composición para integrar a ele-
gración continental y la existencia del mentos que comparten ideas y fines pero
Parlamento Europeo, en el que el Partido que provienen de diferentes orillas. Todo
Popular Europeo (PPE), integrado por ello ha quedado reflejado en el sutil cam-
fuerzas democristianas y afines, ha veni- bio sufrido por las siglas de la Internacio-
do siendo durante años la fuerza mayori- nal Demócrata Cristiana, que, sin alterar
taria. Pero tanto en Europa como sobre las mayúsculas, ha pasado también a ser
todo en Iberoamérica, es perceptible una la Internacional Demócrata de Centro.
difuminación de lo que en su momento
fuera amplia oferta democristiana. La pro- No cabe con ello dar por terminada una
gresiva secularización de la sociedad in- notable historia. Que cabría resumir en
ternacional ha rebajado la adhesión a unas claras afirmaciones: la adhesión sin
propuestas confesionales. En ello tam- matices a la democracia parlamentaria, la
bién ha concurrido la Iglesia católica, práctica de la economía social de merca-
poco partidaria de contemplar ofertas po- do y la firme aplicación del principio de
líticas que presuman de su vecindad. La subsidiariedad.
BIBLIOGRAFÍA
Alzaga, Óscar: La primera Democracia Cristiana en España. Barcelona: Ariel, 1973.

Maritain, Jacques: Humanismo Integral. Madrid: Palabra, 1999.
Rupérez, J.: La mirada sin ira. Córdoba: Almuzara, 2016.
San Miguel, E.: El siglo de la Democracia Cristiana. Madrid: Dykinson, 2006.
Tussell, J.: Historia de la Democracia Cristiana en España. Madrid: Sarpe, 1974.
Javier Rupérez
Académico correspondiente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Embajador de España
Fue presidente del Partido Demócrata Popular y secretario general
y presidente de la IDC
VER TAMBIÉN: COMUNITARISMO / CONSERVADURISMO / DEMOCRACIA / DERE-

CHO Y MORAL / IDEOLOGÍAS / LIBERALISMO / LIBERTAD RELIGIOSA / SOCIALIS-
MO / TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA
192
DEMOCRACIA DIRECTA
DEMOCRACIA DIRECTA
El concepto de democracia directa se no es la voluntad de un pueblo, porque «la

identifica, originariamente, con una for- soberanía no puede ser representada». Esta
ma de Estado en la que todas las decisio- contraposición radical entre democracia
nes políticas son tomadas por los ciuda- representativa y directa desaparece, sin
danos, sin intermediación, a través de embargo, en los textos constitucionales re-
una asamblea. En este sentido, la demo- sultantes de las Revoluciones burguesas,
cracia directa se opone a la democracia donde la democracia directa se empieza a
representativa, en la que los ciudadanos identificar con una técnica más de partici-
participan en la decisión política a través pación de los ciudadanos.
de una clase gobernante que ejerce el
poder en nombre de los gobernados. En el continente americano, las declara-
También, en este sentido, se identifica ciones de derechos en las primeras Cons-
con los conceptos de democracia pura, tituciones estatales expresamente reco-
democracia radical o democracia de nocían que «todo el poder político se
identidad. El ejemplo práctico de dicha constituye y deriva exclusivamente del
fórmula es la democracia ateniense que pueblo» y que el pueblo tiene «un incon-
se inicia con las reformas de Clístenes testable, inalienable e inanulable dere-
(507 a. C.) y llega al año 338 a. C. cho a reformar, alterar, o totalmente
cambiar» el gobierno. De hecho, el refe-
No obstante, en la actualidad, el concep- réndum relativo a la elaboración y refor-
to de democracia directa se identifica ma constitucional fue un rasgo esencial
con una técnica de participación del del constitucionalismo de los Estados
pueblo en las decisiones políticas, sin in- miembros de Estados Unidos desde el
termediarios, complementaria a la parti- comienzo. En 1778 los ciudadanos del
cipación a través de representantes y Estado de Massachussets, integrados en
siendo su manifestación más paradigmá- sus respectivas asambleas locales, fueron
tica el referéndum. En este sentido, es convocados para pronunciarse sobre la
más correcto hablar de técnicas de de- ratificación de un proyecto de Constitu-
mocracia directa. ción elaborado por la Asamblea legislati-
va del Estado. Es el primer referéndum
Desde la perspectiva dogmática, inicial- constitucional. Los referéndums para
mente los teóricos de las Revoluciones aprobación de Constituciones se repitie-
burguesas contraponen el concepto de de- ron en los Estados de New Hampshire
mocracia directa al de democracia repre- (1784), Connecticut (1816), Maine (1819)
sentativa, como si se tratara de dos formas y New York (1821). En la década de los
alternativas e incompatibles entre sí. En treinta del siglo xix ya se había estandari-
este contexto, mientras Montesquieu fue zado el referéndum como forma de par-
férreo defensor de la democracia repre- ticipación directa de los ciudadanos para
sentativa al considerar que el pueblo sabe ratificar y reformar Constituciones. Se
escoger personas a quienes debe confiar parte de la premisa de que la representa-
su autoridad, pero es incapaz de ejercitarla ción es un mal necesario y el sistema re-
por sí mismo, Rousseau se convirtió en el presentativo debe incluir instrumentos
paladín de la democracia directa al esta- de democracia directa siempre que sea
blecer que la voluntad de un Parlamento posible como forma de control.
193
En el continente europeo, en 1789 la De- democracia, ya que «resulta necesaria, e

claración de Derechos del Hombre y del incluso ineludible, la existencia de ór-
Ciudadano recoge la idea de la compati- ganos de dirección que actúen por sí
bilidad de la participación directa con la mismos y que, en esa medida, habrán
representativa al señalar que: «La ley es de tener un carácter representativo»
expresión de la voluntad general. Todos (Böckenförde, 2000: 142-143). Su im-
los ciudadanos tienen el derecho de par- prescindibilidad, tal y como adelantaría
ticipar personalmente, o por medio de Benjamin Constant, deriva de ser la tra-
sus representantes, en su formación». El ducción política del principio de divi-
referéndum como elemento de control sión del trabajo. Es la representación la
será defendido por Condorcet en el pro- que nos garantiza nuestra libertad como
yecto girondino de Constitución en 1793 modernos:
y en Francia será la Constitución jacobina
de 1793 la primera ratificada por los ciu- De ahí, señores, la necesidad del sistema
dadanos franceses mediante referéndum. representativo. El sistema representativo
no es otra cosa que una organización
Sin embargo, entendida ya la democracia con cuya ayuda una nación descarga en
directa como una forma o técnica partici- algunos individuos lo que ella no puede o
pativa más, tuvo durante el siglo xix un no quiere hacer por sí misma. […] El siste-
carácter muy residual. De hecho, la expe- ma representativo es una procuración
riencia francesa en materia de referén- dada a un cierto número de hombres por
dum en los años posteriores a la Revolu- la masa del pueblo que quiere que sus in-
ción de 1789 hizo que el referéndum tereses sean defendidos y que no obstante
perdiera todo su atractivo, incluso en no tiene tiempo de defenderlos él mismo.
Francia, a lo largo de todo el siglo xix.
Aunque en los años 1840 y 1860 el refe- Por ello, el concepto actual de democra-
réndum fue usado para conseguir la reu- cia directa ya no se identifica con una
nificación de Italia, solo en Suiza se co- forma de Estado, sino con una técnica
menzó a incorporar la institución como más de participación. En palabras de
elemento de contrapeso de la representa- Norberto Bobbio, la democracia repre-
ción parlamentaria. A salvo de este caso y sentativa y la directa no son dos sistemas
del referéndum constitucional de los Es- alternativos, «en el sentido de que allí
tados en los Estados Unidos, el triunfo de donde existe uno no pueda existir el
la participación del pueblo a través de la otro, sino que son dos sistemas que pue-
representación política fue un hecho duden integrarse recíprocamente» (1986:
rante el siglo xix. Desde entonces, todas 60-61).
las democracias son representativas. Tam-
bién Suiza, donde aproximadamente el En la práctica constitucional, la participa-
93 % de las leyes formalmente sujetas a la ción directa del pueblo en la decisión
opción del referéndum son aprobadas política, fundamentalmente realizada a
exclusivamente por el Parlamento. través del referéndum, es decir, la demo-
cracia directa, constituye una forma com-
Si todas las democracias son representa- plementaria de participación política en
tivas, actualmente carece de sentido ha- todas las democracias contemporáneas.
blar de la democracia directa como una [Así, en la Constitución Española, iniciati-
alternativa –inexistente– a dicha demo- va legislativa popular (art. 87.3); referén-
cracia representativa. La representación dum (art. 92 y otros); concejo abierto
es hoy un elemento intrínseco de toda (art. 140)].
194
DEMOCRACIA DIRECTA
En los Estados de los Estados Unidos, gresivamente se incorporaría en la Cons-

además del referéndum constitucional, al titución federal suiza. Tras la experiencia
comienzo del siglo xx el partido progre- suiza durante el siglo xix, en el resto de
sista propondría el referéndum legislati- Europa, con la llegada de la democracia
vo, la iniciativa popular vinculada al refe- de masas y la profunda crisis del parla-
réndum o la revocatoria de mandato en mentarismo de comienzos del siglo xx,
su programa electoral como checks and el referéndum se comienza reconocien-
balances que permitirían el control efec- do en los sistemas democráticos no
tivo sobre los representantes políticos. como alternativa a la democracia repre-
Desde entonces, la democracia directa se sentativa, sino como complemento de la
entiende en el ámbito estatal como un misma. Ejemplo paradigmático de esta
elemento constitutivo de la propia idea tendencia fue la Constitución de Weimar
democrática. de 1919. El constitucionalismo europeo
de la segunda mitad del siglo  xx introdu-
En el continente europeo, la previsión ce ya de manera generalizada la demo-
de referéndums constitucionales y legis- cracia directa como forma complemen-
lativos y de las iniciativas populares en taria de participación política (por
los cantones suizos durante el siglo xix ejemplo, Italia, Francia o el caso citado
se convirtió en algo natural y que pro- de España).
BIBLIOGRAFÍA
Bobbio, N., El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica, 1986.

Böckenförde, E. W., Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia. Madrid: Trotta,
2000.
Garrorena Morales, A., «Democracia directa», en Aragón Reyes, M. y Aguado Renedo, C.
(coords.). Temas básicos de Derecho Constitucional. Tomo I, Pamplona: Thomson
Reuters-Civitas, 2011.
Véanse también los textos clásicos citados de Constant, Montesquieu y Rousseau.
Eva Sáenz Royo

Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Zaragoza
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / DEMOCRACIA / ESTADO DEMOCRÁTICO /

FORMAS DE GOBIERNO / GOBIERNO ABIERTO / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / PRO-
CEDIMIENTO LEGISLATIVO / REPRESENTACIÓN POLÍTICA
195
DEMOCRACIA GLOBAL
El término «democracia global» apela a el proceso de globalización y controlar a

una diversidad de significados que in- los agentes globales que se han desarro-
corporan también planteamientos teóri- llado al margen del Estado y que actual-
cos diferentes e incluso propuestas de mente representan una gran parte de las
acción política para promover transfor- amenazas que se ciernen sobre los dere-
maciones democráticas en el ámbito chos y libertades de la ciudadanía. El
global. Entre esos significados cabe des- punto de partida es que la globalización
tacar dos. El primero de ellos se basa en ha debilitado a los Estados y con ello ha
la consideración de la democracia glo- generado una pérdida importante de de-
bal desde la perspectiva del impulso a mocracia interna, en la medida en que
la democratización de Estados autorita- las decisiones que se adoptan por las
rios, a la extensión global de la demo- instituciones estatales están condiciona-
cracia. El segundo, parte de un objetivo das por agentes externos con capacidad
más ambicioso, la democratización ple- para limitar sus políticas, especialmente
na del planeta con la creación de insti- en la vertiente económica. La «tercera»
tuciones de gobernanza global que res- globalización está transformando el mun-
pondan a criterios democráticos, tales do que hemos conocido hasta ahora y
como una asamblea mundial que repre- generando nuevos paradigmas y pautas
sente directamente al conjunto de la culturales cuyo alcance se redefine a tra-
ciudadanía de la tierra. Es este último vés de los avances tecnológicos y los im-
uso del término el que podríamos consi- pulsos económicos. La aceleración del
derar como democracia global en senti- tiempo histórico y la ampliación del es-
do estricto, porque intenta conectar el pacio público generan nuevas condicio-
concepto de democracia con la globali- nes para el ejercicio del poder político y
zación, superando las fronteras del Esta- también para la expresión democrática
do y promoviendo nuevas formas de de las sociedades, que superan las fron-
gobernanza acordes con la reordena- teras del Estado, a las que se ha vincula-
ción del poder que se ha generado a do genéticamente la noción de democra-
partir de dicha globalización. En efecto, cia en la época moderna.
siendo los problemas actuales esencial-
mente globales, imposibles de abordar Por otro lado, siendo la democracia un
con eficacia en muchos casos desde las concepto modelado por la historia, no
instituciones estatales, parece razonable cabe descartar nuevas fórmulas de de-
que se planteen fórmulas orientadas a mocracia más allá del Estado y, de he-
hacer posible soluciones globales que cho, existen ya en procesos de integra-
resulten compatibles con la idea de de- ción supranacional como el europeo,
mocracia. por más que esa democracia no sea ple-
namente equiparable a la estatal en su
Hay, sin embargo, algunas cuestiones condición de democracia pluralista. Sin
previas que convendría abordar para de- embargo, para determinar si es posible o
terminar si realmente es viable o no una no una democracia global, lo primero
democracia global así entendida, con la que tenemos que plantearnos es de qué
creación de instituciones de gobernanza estamos hablando cuando utilizamos el
que permitan racionalizar de algún modo término «democracia», del mismo modo
196
DEMOCRACIA GLOBAL
que cuando se habla de una Constitu- co de la mayoría que garanticen plena-

ción global es necesario definir previamente esos derechos. Por tanto, para lle-
mente el término «Constitución» para no gar a una democracia a nivel global no
terminar aplicándolo a cualquier regla- sería suficiente con una asamblea que
mento de administración interna de una representara al conjunto de la población
organización internacional, por ejemplo, mundial si no se dan las otras condicio-
desnaturalizando así su sentido histórico, nes necesarias para la democracia. La
su valor y su esencia. En el mundo mo- mera elección de representantes no es
derno, la democracia va unida intrínse- suficiente si no se garantizan los dere-
camente al constitucionalismo, a pesar chos, se establecen límites políticos y ju-
de que en su origen impusiera unas con- rídicos al poder y se define una estructu-
diciones oligárquicas de ejercicio del ra institucional que, más allá de una
poder político a través del sufragio censi- asamblea, configure un orden constitu-
tario. En el desarrollo actual del constitucional en el seno del cual la democracia
cionalismo, la democracia no se entien- pueda desenvolverse.
de simplemente como expresión de la
voluntad de la mayoría, sino que está Partiendo de esas condiciones inheren-
vinculada a condiciones estructurales de tes al concepto de democracia tal y
ejercicio del poder que se establecen por como se ha desarrollado en el seno del
medio de las Constituciones. Esas condi- constitucionalismo, cabe plantearse si se
ciones estructurales expresan la necesa- podrían dar con carácter global hasta el
ria conformación democrática de esa punto de hacer viable una democracia
norma para poder cumplir sus funciones en ese nivel. La respuesta es indudable
y la inevitable constitucionalidad de la si tenemos en cuenta que la mayor parte
democracia. de la población mundial vive bajo regí-
menes políticos que en modo alguno
La democracia requiere control del po- pueden calificarse de democracias. Una
der, garantía de los derechos y un marco democracia global es una utopía a muy
normativo constitucional que haga posi- largo plazo y lo sería incluso si todos los
ble la articulación del pluralismo social y Estados del mundo tuvieran sistemas
político y la canalización de los conflic- democráticos. El componente nacional
tos por medio del Derecho. La democra- seguiría siendo un factor muy importan-
cia que se ha desarrollado y ha madura- te a efectos de un proceso de adopción
do dentro del Estado nacional hasta dar de decisiones que refleje la idea de una
lugar a la época dorada del constitucio- ciudadanía universal. Una comunidad
nalismo, en la segunda mitad del siglo  xx, política cosmopolita en la que se pue-
es una democracia constitucional, y es dan integrar las diferentes sociedades
ese concepto de democracia del que de- del planeta de modo armónico, sin que
bemos partir para analizar si es viable el factor nacional suponga una distor-
una democracia global. La democracia sión a la hora de expresarse en procesos
constitucional parte del reconocimiento electorales universales, parece muy ale-
del pluralismo y su articulación a través jada de la realidad de nuestro tiempo y
de instituciones representativas y de un de la de un previsible futuro. La demo-
sistema de derechos fundamentales que cracia pluralista tal y como la conoce-
contribuyen a configurar un espacio pú- mos exigiría de una articulación del plu-
blico común. No se puede hablar de de- ralismo político y el pluralismo territorial
mocracia sin derechos y sin libertad, a nivel mundial que hoy por hoy parece
como tampoco sin límites al poder políti- inviable.
197
Por lo que se refiere a la democracia glo- fuera (por medio de las condiciones ex-
bal considerada desde la perspectiva de ternas que agentes globales imponen a
la promoción de la democracia dentro las políticas económicas del Estado) y
de los Estados a nivel mundial, la situa- desde dentro (a través de la interferencia
ción actual no es muy esperanzadora. En de las compañías tecnológicas, especial-
términos generales estamos viviendo mente de las que gestionan redes socia-
procesos de involución democrática, con les, en la comunicación política y en los
el retorno a planteamientos previos a la procesos electorales). En última instan-
democracia constitucional que defienden cia, estamos asistiendo a una deslegiti-
la voluntad sin límites de la mayoría, des- mación progresiva de la Constitución y
precian los derechos de las minorías de la democracia en favor de las dos
(que a veces son mayorías sociales, aun- grandes fuentes de legitimación del si-
que no configuren mayorías de gobier- glo xxi: la economía y la tecnología.
no) y cuestionan la labor de los tribuna- Frente a las limitaciones de la democra-
les constitucionales y el propio orden cia estatal y la imposibilidad de una de-
constitucional. En gran medida, esas ten- mocracia global, nos queda la esperanza
dencias reflejan las dos grandes crisis del de la democracia supranacional, median-
constitucionalismo en el siglo xxi, que te el desarrollo de una auténtica demo-
están afectando a la democracia desde cracia pluralista a nivel europeo.
BIBLIOGRAFÍA
Balaguer Callejón, F.: «Constitución y Estado en el contexto de la integración suprana-

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Patomäki, H; Teivainen, T.: Democracia global. Lima: Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, 2008.
Francisco Balaguer Callejón

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
Jean Monnet Professor ad personam of European Constitutional Law and
Globalization
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DEMO-

CRACIA / ESTADO DEMOCRÁTICO / GOBERNANZA / MULTICULTURALIDAD / NA-
CIONES UNIDAS / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL / PANDEMIA:
PERSPECTIVA POLÍTICA / PROGRESO / SOCIEDAD INTERNACIONAL / TEORÍA
POLÍTICA NORMATIVA
198
DEMOGRAFÍA
DEMOGRAFÍA
La Demografía es la ciencia que tiene a las naciones que hoy llamamos desa-
por objeto el estudio de las poblaciones rrolladas. El principal factor desencade-
humanas: su dimensión, su evolución, nante fue la caída de la mortalidad,
sus estructuras y sus características. La primero la epidémica y después la gene-
base de análisis es un determinado terri- ral e infantil, lo cual permitió a las nacio-
torio, su enfoque fundamentalmente es- nes afectadas experimentar un fuerte
tadístico y su dimensión temporal un crecimiento poblacional. Después, estos
momento determinado del tiempo o un países sufrieron una caída de la natali-
periodo, más o menos largo. dad, lo cual redujo ostensiblemente su
aumento en la segunda mitad del si-
Se trata de una ciencia multidisciplinar glo xx. Pero desde los años posteriores a
en la que convergen saberes de materias la Segunda Guerra Mundial, tomaron el
como la Sociología, la Economía, la Geo- relevo del crecimiento las naciones del
grafía, la Medicina, la Antropología y mundo en desarrollo con incrementos
otras. No obstante, tiene carácter autóno- muy fuertes (explosión demográfica)
mo, métodos propios y formulaciones que repercutieron sobre el aumento del
teóricas específicas, todo lo cual le da conjunto de la población del planeta. Ese
ese carácter de auténtica disciplina cien- proceso nos ha llevado a casi 7.700 mi-
tífica. llones de habitantes a mediados de 2019.
Desde inicios del siglo actual, la reduc-
Aunque las preocupaciones demográfi- ción de la natalidad ha comenzado a
cas son tan antiguas como la humanidad, afectar a los países en desarrollo que, al
solo adquiere carta de naturaleza en el menos en términos relativos, ya no cre-
siglo xvii con la obra del inglés John cen como lo hacían en la segunda mitad
Graunt que, junto a Thomas Robert del siglo xx. No obstante, la inercia de-
Malthus, son los padres de la Demogra- mográfica va a producir todavía fuertes
fía. La obra fundamental de este último, incrementos a lo largo de esta centuria.
titulada Ensayo sobre el principio de la En 2050 habrá 9.700 millones de perso-
población, publicada en 1798, inicia una nas y a finales de siglo alrededor de
etapa de reflexión demográfica, particu- 11.000 millones, si bien esta es una cifra
larmente centrada en el estudio de la re- a manejar con precaución dada la distan-
lación entre población, recursos y medio cia temporal que nos separa de ese mo-
ambiente que ha llegado hasta nuestros mento.
días y aún se proyecta hacia el futuro.
Como todas las disciplinas, la Demogra-
El desarrollo de la ciencia, relativamente fía tiene subdivisiones internas que res-
joven, se produce a medida que las cues- ponden a enfoques y aproximaciones
tiones de población van adquiriendo im- diferentes, aunque complementarios. Así,
portancia y, en paralelo, a la disponibili- por ejemplo, la Demografía cuantitativa
dad de nuevas fuentes que permiten un se centra en las aproximaciones numéri-
estudio riguroso de los hechos demográ- cas y la cualitativa en el análisis de los
ficos. Desde finales del xviii y a lo largo rasgos (económicos, culturales, sociales
del xix se produce la gran revolución de- etc.) de los habitantes. Otra aproxima-
mográfica de la era moderna que afecta ción responde a la dimensión temporal
199
de los fenómenos: la Demografía estática mientos migratorios. La Demografía tam-

aborda el estudio de las poblaciones hu- bién se nutre hoy de un sinfín de fuentes
manas en un momento concreto del indirectas que resultan muy útiles para
tiempo y la dinámica, su evolución. Son conocer determinadas características de
dos tipos de análisis que se complemen- los habitantes y de encuestas y sondeos
tan: los transversales, también llamados realizados con la misma finalidad. Algu-
del momento, y los longitudinales o evo- nos organismos publican datos de con-
lutivos. De su relación con otras ciencias junto de las poblaciones del mundo con
surgen aproximaciones que tienen que cifras reales o estimaciones que permiten
ver con el contenido básico de estas últi- las visiones de conjunto y las compara-
mas. Así, por ejemplo, la Demografía ciones internacionales (Anuario demo-
económica se interesa por las interrela- gráfico de la ONU, o el Data Sheet del
ciones entre la población y la economía; Population Reference Bureau, entre
la Demografía médica por los aspectos otros).
sanitarios de los ciudadanos; la Geode-
mografía prima la dimensión espacial de El contenido básico de la Demografía
los análisis; la Demografía histórica estu- abarca los siguientes campos: ante todo,
dia las poblaciones del pasado y su evo- el conocimiento de la dimensión de las
lución a lo largo del tiempo, etc. distintas poblaciones, los cambios que
experimentan a lo largo del tiempo y la
Los estudios demográficos se apoyan en distribución territorial de los habitantes;
una serie de fuentes que suministran la después, los factores que propician esos
información numérica necesaria. La era cambios, la natalidad y la mortalidad que
estadística que señala la aparición de determinan el crecimiento natural o ve-
fuentes demográficas fidedignas se inicia getativo que a su vez puede ser positivo
en la segunda mitad del xviii, se desarro- o negativo, y la inmigración o emigra-
lla en los países desarrollados a lo largo ción cuyo saldo arroja balances de ga-
del xix y en los del mundo en desarrollo nancias o pérdidas. Ambos saldos, el na-
durante el siglo xx. Antes había que re- tural y el migratorio, definen el
currir a fuentes indirectas o que no te- crecimiento real de una población y su
nían una finalidad estrictamente demo- aumento o disminución. Son los elemen-
gráfica (recaudación de impuestos, tos de la ecuación demográfica funda-
efectivos militares, efectos de una epide- mental. La Demografía se ocupa igual-
mia). La Demografía histórica se ha apo- mente del estudio de las diversas
yado en estas fuentes y en épocas más estructuras de la población (por sexos,
recientes en los archivos parroquiales o edades, nivel cultural, actividades econó-
en los llamados censos por fuegos que micas etc.), de la distribución en ámbitos
no contabilizaban personas, sino hogares rurales o urbanos, y de la evolución futu-
a los que se aplicaba un multiplicador ra a través de las proyecciones demográ-
para calcular los habitantes. En la actuali- ficas. Muchos demógrafos se han ocupa-
dad todos los países disponen de censos do también de la relación entre
que son registros completos de las per- población, recursos y medio ambiente y
sonas que viven en un determinado terri- de las distintas doctrinas y políticas de-
torio y sus características. También exis- mográficas que se han ido formulando.
ten estadísticas para conocer los
movimientos naturales (natalidad, morta- La población se ha convertido en una va-
lidad y los fenómenos conexos como la riable decisiva para la economía y la so-
nupcialidad, divorcio etc.) y los movi- ciedad de hoy y del futuro, tanto en las
200
DEMOGRAFÍA
sociedades desarrolladas y demográfica- miento natural negativo. Lo compensa en

mente avanzadas, como en las menos muchos casos la inmigración que, sin
desarrolladas que han comenzado más embargo, apenas reduce el envejeci-
tarde su transición demográfica, aunque miento, un rasgo realmente distintivo de
la están llevando a cabo de forma más estas poblaciones.
rápida. A escala planetaria, asistimos a
una ralentización del crecimiento, fruto El modelo demográfico de los países en
de una caída generalizada de la natali- desarrollo se define por un crecimiento
dad, a una intensificación y globalización positivo, intermedio o fuerte. Todos los
de las migraciones y a un cambio en la indicadores de la mortalidad han evolu-
composición de las edades, con menos cionado de forma favorable, aunque sus
jóvenes y más adultos y mayores. Pero valores, especialmente los de mortali-
en este panorama de conjunto se dife- dad infantil y esperanza de vida, son
rencian claramente dos modelos. Las na- peores que los correspondientes a las
ciones desarrolladas tienen una demo- naciones desarrolladas. La fecundidad
grafía caracterizada por un crecimiento cae, pero hay muchos territorios todavía
moderado, estabilizado y en algunos ca- con índices medio-altos o altos (entre
sos negativo (pierden habitantes cada 2,5 y 6 hijos por mujer). En general, tie-
año). Todas tienen tasas bajas o muy ba- nen un balance migratorio negativo y
jas de natalidad (no son capaces de re- sus estructuras son predominantemente
novar sus generaciones). En sentido con- jóvenes (media del 30 % con territorios
trario, poseen niveles de mortalidad que alcanzan el 40-50 % de menores de
infantil muy pequeños y esperanzas de 15 años). Dos modelos todavía hoy bas-
vida elevadas, que no evitan una mortali- tante distintos, pero que tenderán a con-
dad general alta que provoca un creci- verger en el futuro.
BIBLIOGRAFÍA
Guillaume, P.; Poussou, J. P.: Demographie historique. Paris: A. Colin, 1970.

Leguina, J.: Fundamentos de Demografía. Madrid: Siglo XXI, 1981.
Livi Bacci, M.: Introducción a la Demografía. Barcelona: Ariel, 1993.
Leridon, H.; Toulemon, L.: Demografía. México: CEDUA, Colmex, 2014.
Puyol, R.: La Población en Geografía Humana. Madrid: Cátedra, 1988.
Vallín, J.: La Demografía. Madrid: Alianza, 1995.
Rafael Puyol Antolín

Presidente de UNIR
Rector honorario de la Universidad Complutense de Madrid
VER TAMBIÉN: ÁFRICA / ASIA-PACÍFICO / CHINA / GLOBALIZACIÓN / POLÍTICA

SANITARIA
201
DESAFECCIÓN POLÍTICA
Una preocupación recorre todas las de- Sociológicas en sus estudios de opinión
mocracias contemporáneas: el crecimien- pública. Y no puede extrañar, si se re-
to de un fuerte sentimiento de insatisfac- cuerda la intensidad y el fuerte apoyo
ción con el funcionamiento del sistema social que recibió en 2011 el movimiento
político. Esta falta de afecto, esta desafec- de los «indignados», llamado así en ho-
ción, puede incluir muchas dimensiones menaje al libro del diplomático francés
distintas, que además se refuerzan recí- Stéphane Hessel (y popularmente llama-
procamente. En algunos casos, puede do también «15-M», en referencia al surgi-
tratarse de una insatisfacción con las es- miento de manifestaciones y reuniones
tructuras políticas existentes: muchos eu- callejeras que se produjo a partir del 15
ropeos, por ejemplo, no confían en la de mayo de aquel año) (Hessel, 2011).
Unión Europea. En otros casos, puede
tratarse de un sentimiento de desacuerdo La preocupación por la desafección polí-
con los resultados de la acción de los go- tica refleja una profunda paradoja: a la
biernos. En otros, finalmente, puede ha- vez que los sistemas democráticos libera-
ber la percepción de un creciente desin- les se han impuesto ante sus rivales, al-
terés por parte de «los políticos» (sin canzando una extensión sin precedentes
distinción de partidos o ideologías) res- y englobando a la mayoría de la pobla-
pecto de los problemas sociales. ción del planeta, parecería que su reali-
dad pierde en vigor, en profundidad; la
Aunque no se trate de un elemento ne- democracia se asemejaría más a un con-
cesariamente ligado, en muchos casos la junto de rituales electorales y de procedi-
desafección política aparece como un re- miento pero sin auténtica capacidad para
proche a la elite política, cuyos privile- abordar con eficacia los problemas de las
gios, compromisos y actitudes la separan sociedades.
del grueso de la población, es decir, del
«pueblo» (palabra que debe tomarse Por ello la desafección se sitúa en un ni-
siempre entre comillas). Con toda su va- vel intermedio en la escala de actitudes
guedad y ambigüedad, la extensión del de rechazo al sistema político. Va más
uso del término «populismo», mucho más allá del desacuerdo con decisiones con-
allá del área geográfica y política en que cretas adoptadas, o incluso de la desa-
apareció, intenta denotar una distancia probación del gobierno existente. Pero
creciente entre las elites políticas (lo que tampoco llega a la deslegitimación del
se llegó a denominar «la casta» en nuestro sistema o a la movilización activa para
país) y el pueblo, como ilustra el trabajo derrotarlo.
de Laclau y Mouffe.
Así, la desafección se expresa esencial-
En España, círculos amplios y crecientes mente mediante la no implicación del
de ciudadanos han venido señalando a ciudadano en el sistema y en el proceso
«los políticos» en su conjunto, o a los par- político. Tanto en el plano individual y
tidos políticos en bloque, como uno de meramente psicológico, como en una di-
los principales problemas de la sociedad mensión colectiva y relacionada con al-
española, como ha ido detectando con gún tipo de comportamiento observable,
regularidad el Centro de Investigaciones se expresa en el retraimiento del ciuda-
202
DESAFECCIÓN POLÍTICA
dano respecto de las estructuras políticas sensacionales y que ofrecen una visión
y en asumir un rol meramente pasivo, de de la política como un escenario ram-
receptor y destinatario de las decisiones plón y de baja calidad. Pero a la vez, y
políticas, y no una posición activa, de en sentido inverso, los medios interacti-
compromiso y participación. De tal ma- vos ofrecen extraordinarias posibilidades
nera que el comportamiento más usual- como instrumentos de organización, de
mente asociado a la desafección sea la coordinación y de movilización, como se
abstención electoral, y en general todos ha visto de modo muy agudo en algunos
los comportamientos que denotan un conflictos recientes. Véase al respecto la
alejamiento del sistema político, combi- obra de M. Castells.
nando un desinterés por su actividad,
una desconfianza en sus protagonistas y Así, la extensión de sentimientos de des-
una actitud pasiva de la ciudadanía ante afección entre la ciudadanía puede ser
todo tiempo de convocatoria. tanto un síntoma de crisis de un sistema
democrático como una oportunidad para
En general, los datos disponibles sobre abordarla y ofrecerle una solución. Pro-
los sistemas democráticos confirman, bablemente, los sistemas democráticos
aunque con matices, estas afirmaciones. pueden convivir con un cierto grado de
La participación electoral ha tendido a pasividad o incluso de distanciamiento
descender en todos los países democráti- de sus ciudadanos (como sugerían Al-
cos (aunque no de un modo lineal y con mond y Verba en su estudio sobre «la
raptos súbitos de mayor movilización); la cultura cívica»); y es claro que existe un
afiliación a los partidos políticos se ha límite traspasado el cual el nivel de insa-
reducido de modo muy significativo (de tisfacción y de rechazo entre la ciudada-
tal manera que hablar hoy de partidos de nía constituye un horizonte irreversible
masas es una quimera); las movilizacio- para la estabilidad del sistema. La proble-
nes sociales y ciudadanas han tendido a mática de la desafección actual se sitúa
reducirse en términos cuantitativos y en una zona intermedia entre ambas si-
también en términos cualitativos ( lo que tuaciones: ni suficientemente buena
no es incompatible con explosiones co- como para que las democracias se asien-
yunturales que se pueden dar esporádi- ten de un modo sólido y legítimo, ni su-
camente). Indicadores similares relativos, ficientemente catastrófica como para
por ejemplo, a la afiliación sindical o a la conducir a un cambio revolucionario.
difusión de la prensa escrita, van en la
misma línea. Véanse al respecto los estu- En definitiva, el reto que representa la
dios de P. Norris o, más ampliamente desafección ciudadana concierne tanto a
para el caso español, la obra coordinada los propios ciudadanos como a las fuer-
por F. Llera. zas políticas y a las instituciones democrá-
ticas: si bien es cierto que sin una acción
El desarrollo de los nuevos medios de de gobierno efectivamente orientada a
comunicación de masas y, en particular, atender las necesidades (presentes y futu-
de las redes sociales ha hecho sentir su ras) de las sociedades y sin una actuación
influencia en este ámbito. Como canales responsable en la actuación de las fuerzas
informativos para los ciudadanos, los políticas nos encontramos en una situa-
mass-media e Internet se encuentran en ción potencialmente peligrosa; es igual-
un contexto muy competitivo a la busca mente cierto que una ciudadanía mera-
de sus audiencias, lo que acaba por pri- mente instalada en la desconfianza y la
mar los mensajes más simplistas, más pasividad no tiene derecho a esperar que
203
la actuación del sistema político resuelva ciudadanía indiferente respecto al siste-

por sí sola el problema generado por la ma democrático con unas instituciones
distancia entre ciudadanos y sistema. de gobierno impotentes ante las fuerzas
de la globalización económica y cultural,
El malestar que hoy viven las democra- y con fuerzas políticas que se ganen el
cias liberales (a las que ya no podemos apoyo popular mediante el engaño y la
calificar de «occidentales», a causa del manipulación, nos puede conducir a un
éxito de la expansión de su modelo) no panorama tan preocupante como el de
está dando pie a alzamientos antidemo- aquellas etapas. El horizonte de la exten-
cráticos del tipo de los conocidos en Eu- sión del modelo de la denominada «de-
ropa en los años treinta o en América mocracia iliberal» es distinto al de la ex-
Latina en la década de los setenta. Pero tensión de los sistemas totalitarios, pero
una situación en que se combine una no es menos preocupante.
BIBLIOGRAFÍA
Castells, M.: Redes de indignación y esperanza: los movimientos sociales en la era de

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cionales, 2015.
Norris, P.: Democratic deficit: Critical citizens revisited. New York: Cambridge Universi-
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Joan Botella
Universidad Autónoma de Barcelona
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CORRUPCIÓN POLÍ-

TICA / DEMOCRACIA / DESOBEDIENCIA CIVIL / EMOCIONES POLÍTICAS / GOBER-
NANZA / OPOSICIÓN POLÍTICA / POLÍTICA / PSICOLOGÍA POLÍTICA
204
DESCOLONIZACIÓN
DESCOLONIZACIÓN
El término descolonización hace refe- caso del mundo árabe, es un proceso

rencia, si atendemos al Diccionario de la corto de apenas tres décadas tras el fin
Real Academia de la Lengua, a la supre- de la Segunda Guerra Mundial, aunque
sión de la condición colonial de un terri- no se cierra hasta el retorno por parte
torio. Descolonizar se identifica con del Reino Unido de Hong Kong (1997) y
otorgar la independencia. Lo que sitúa el Macao (1999) a China. La descoloniza-
acto de descolonizar en manos de la ción supuso la universalización de la so-
metrópoli. Ahora bien, el término de ciedad internacional y, con ella, cambios
descolonización fue acuñado por Moritz institucionales (ampliación de Naciones
Bonn, economista alemán y profesor de Unidas, Movimiento de los No Alinea-
la London School of Economics. En su lidos) y normativos (principio de determi-
bro The Crumbling of Empire. The Disin- nación de los pueblos, Nuevo Orden
tegration of the World Economy (1932) Económico Internacional) que transfor-
utilizó el término para denominar a los maron por completo las relaciones inter-
movimientos nacionalistas que perse- nacionales, con la creación junto a
guían poner fin a los Imperios coloniales categorías bien establecidas (grandes
europeos y, con ello, a sus efectos eco- potencias, bloques Este-Oeste) de otras
nómicos sobre buena parte del mundo, nuevas, como Tercer Mundo.
especialmente en África y Asia. La des-
colonización es un fenómeno que da lu- La rapidez y fortaleza del proceso de la
gar a análisis de signo muy diverso, descolonización se explica por una suma
como muestran trabajos recientes en de factores. El primero de ellos es la
ciencias sociales sobre pos-colonialismo, transformación del contexto internacio-
centrados en la «descolonización del nal. La Segunda Guerra Mundial mostró
pensamiento» en el mundo actual, y des- la debilidad de los grandes Imperios co-
de disciplinas diferentes (Historia, Dere- loniales. Lo que tuvo consecuencias en-
cho, Economía y Relaciones Internacio- tre los pueblos colonizados, ya que se
nales, entre otras). hundió el mito de la superioridad blanca,
el racismo inherente al colonialismo. Es
En obras clásicas de referencia en el evidente en Asia, con las victorias japo-
campo de las Relaciones Internaciona- nesas frente a Francia (Indochina), Reino
les, como la Enciclopedia Mundial de Unido (Birmania) u Holanda (Indonesia).
Relaciones Internacionales y de Nacio- Es aquí donde se inició el proceso de
nes Unidas, de Edmund J. Osmanczyk, descolonización, una vez derrotados los
el término descolonización define el japoneses. A ello hay que unir el empo-
proceso de liquidación del sistema colo- deramiento que supuso la guerra en al-
nial en el mundo y la creación de Esta- gunas sociedades (dos millones de sol-
dos independientes en los antiguos terri- dados indios en el ejército británico o las
torios dependientes. En palabras de un fuerzas norteafricanas de la Francia Libre
historiador (Dietmar Rothermund), la de De Gaulle). La participación india en
descolonización de las colonias euro- la guerra no fue gratuita. El Partido del
peas en Asia y en África es «posiblemen- Congreso vinculó dicha participación
te el proceso histórico más importante con la demanda de independencia, reali-
del siglo veinte». Si exceptuamos algún zada en 1942, rechazada por Londres.
205
En 1944, De Gaulle prometió medidas (mandato británico), aquí con árabes y
para dar más gobierno a las colonias del judíos. Holanda se resistió a la indepen-
África subsahariana. dencia de Indonesia, proclamada por
Sukarno en 1945, y llevó a cuatro años
Un factor vital, previo, es el desarrollo de guerra, hasta 1949. La independencia
en el período de entre-guerras de movi- de la Indochina francesa generó un con-
mientos independentistas, liderados por flicto sangriento y largo, hasta la derrota
élites locales formadas en las metrópo- francesa frente a las tropas de Ho Chi
lis, como Ghandi, que estudió en el Uni- Minh, en 1954. Este conflicto, así como la
versity College de Londres, o el líder de independencia de Malaisia de Gran Bre-
la independencia de Ghana, Nkrumah, taña, se vieron afectados ya por la Gue-
que se formó en la London School of rra Fría, sumándose ambos procesos, so-
Economics, o Ho Chi Minh, líder de la bre todo a partir de la victoria militar, en
independencia vietnamita, forjado en el 1949, del Partido Comunista en China.
movimiento comunista en París. Las
ideas europeas (liberales o comunistas) La segunda oleada de descolonizaciones
formaron a la mayoría de los líderes de se centró en el continente africano. En
la descolonización, con notables excep- este caso, Gran Bretaña aplicó una políti-
ciones como Ghandi. En las metrópolis ca pragmática (give and keep, que impli-
también se generó una corriente proca mantener los intereses económicos) y
descolonización entre ciertas élites, ya de negociación caso a caso, con excep-
que algunos veían el régimen colonial ciones (Kenya generó atrocidades). En el
más costoso que beneficioso, en térmi- norte de África, Francia negoció la des-
nos económicos. colonización de sus protectorados en
Marruecos y Túnez, pero inició una gue-
Otro factor fundamental fue la posición, rra durísima (1954-1962) contra el Frente
tanto de Estados Unidos como de la de Liberación Nacional de Argelia que
Unión Soviética, contraria al manteni- causó más de un millón de víctimas arge-
miento de los Imperios coloniales. La linas y que acabó con el cambio de régi-
Unión Soviética veía el colonialismo men en Francia (V República). El grueso
como resultado del imperialismo capita- de las colonias francesas en el África
lista. Los Estados Unidos, en tanto que subsahariana se independizó de manera
excolonia, alentaban el derecho de los progresiva, negociada y rápida. Tanto es
pueblos a elegir su gobierno (Carta del así que se ha calificado de annus mira-
Atlántico de 1941). En 1946, Estados Uni- bilis de la descolonización el año 1960,
dos otorgó la independencia a Filipinas, en el que quince antiguas colonias fran-
jurídicamente su única colonia. cesas en África consiguieron la indepen-
dencia política respecto de la metrópolis,
La primera oleada de descolonizaciones independientemente de los lazos mante-
se dio en el continente asiático. En el nidos con París por parte de las élites lo-
caso indio, el realismo llevó a los británi- cales, que dieron lugar al término
cos a las negociaciones para la indepen- Françafrique. En África, hay que desta-
dencia, que finalmente tuvo lugar en car también el final de la presencia colo-
1947, pero generó extrema conflictividad nial belga, con la independencia en 1960
entre comunidades locales y llevó a dos de Zaire que llevó de inmediato a un
nuevos Estados, India y Pakistán. La reti- conflicto de Guerra Fría; de la limitada
rada de los británicos en situación de presencia española, marcada por la con-
conflicto interno se repitió en Palestina flictiva salida en 1975 del Sáhara occi-
206
DESCOLONIZACIÓN
dental, y del Imperio portugués, en 1975, que sufrió la sociedad internacional. La

dando lugar a una serie de nuevos Esta- Conferencia Afroasiática de Bandung, en
dos africanos (entre ellos, Angola y Mo- abril de 1955, organizada por Sukarno de
zambique). Indonesia y Nehru de India, había pues-
to sobre la mesa una llamada a la desco-
La descolonización cambió radicalmente lonización y a una nueva política, basada
el mapa político del mundo, pero tamen el no-alineamiento con los bloques
bién el mapa institucional y normativo. de la Guerra Fría. El fin de la descoloni-
El proceso de descolonización fue legiti- zación dejó unas Naciones Unidas radi-
mado por Naciones Unidas, que con su calmente diferentes: de los 51 miembros
Resolución 1514, adoptada por la Asam- del año 1945 se había pasado a 145 en el
blea General en 1960, incorporó en el año 1975, y 55 de los nuevos miembros
Derecho Internacional positivo el princi- procedían del mundo afro-asiático. A
pio de la libre determinación de los pue- partir de ese momento, el llamado Tercer
blos. Esta «Carta Magna de la Descoloni- Mundo pasó a ser objeto y sujeto de las
zación» fue causa y efecto de los cambios relaciones internacionales.
BIBLIOGRAFÍA
Betts, R. F.: Decolonization. London: Routledge, 2004.

Grimal, H., Historia de las descolonizaciones del siglo XX. Madrid: Iepala, 1988.
Luard, E., A History of the United Nations. vol.2: The Age of Decolonization (1955-1965).
New York: Palgrave, 1989.
Martínez Carreras, J. U., Historia de la descolonización (1919-1986). Las independen-
cias de Asia y África. Madrid: Istmo, 1987.
Rothermund, C. The Routledge Companion to Decolonization. Londres: Routledge, 2006.
Esther Barbé
Catedrática de Relaciones Internacionales
Instituto Barcelona de Estudios Internacionales
VER TAMBIÉN: ÁFRICA / AUTODETERMINACIÓN / DERECHO INTERNACIONAL PÚ-

BLICO / DERECHOS HUMANOS / DEMOCRACIA GLOBAL / ESTADO / GEOPOLÍTICA /
NACIONES UNIDAS / ORGANIZACIONES INTERNACIONALES / RACISMO / SOBERA-
NÍA / TERRITORIO
207
DIGNIDAD
La palabra «dignidad» está en todas par- Podría definirse la dignidad como aque-
tes, pero su concepto, en cambio, per- lla propiedad privativa del individuo por
manece pendiente de pensar. Es recu- la cual se constituye en acreedor y el res-
rrente en el lenguaje ordinario y alimenta to de la humanidad en su deudora, pues
con frecuencia los discursos de diversa la segunda debe al primero, siempre y
naturaleza, dada su alta fuerza evocado- en todos los casos, al menos esto: un res-
ra, pero la historia del pensamiento lo ha peto. Kant distinguió entre lo que tiene
ignorado con una contumacia descon- precio y lo que tiene dignidad. Las cosas
certante. Aflora aquí y allá en escritores tienen precio y son intercambiables por
de la tradición europea –Cicerón, Petrar- algo equivalente, mientras que los indivi-
ca, Manetti, Pico della Mirandola, Pérez duos, sin valor de cambio, no lo son por-
de la Oliva, Kant–, las más de las veces que la dignidad que poseen reclama que
enredado en la discusión sobre la mise- se les trate como fin en sí mismos y nun-
ria de la condición humana o su digni- ca como medio de un fin superior. El de-
dad, otras veces llamada grandeza (así lito supremo contra la dignidad será, en
en Pascal). Pero ninguno convierte el consecuencia, dar a lo que tiene digni-
concepto en tema filosófico. Y después dad el tratamiento que solo conviene a
de los comentarios mordaces que Scho- lo que tiene precio. En suma, el delito de
penhauer le dedica, la filosofía le volvió cosificación.
definitivamente la espalda. Hasta hoy.
La dignidad se alió con la subjetividad en
En las últimas décadas ha renacido su la Edad Moderna y vino a corregir un
uso teórico en el seno de disciplinas es- presupuesto fundamental asentado en el
pecializadas: en las ciencias jurídicas, origen de la Antigüedad grecolatina, vi-
como fundamento de los derechos hu- gente durante largos siglos y enunciado
manos; en la bioética, como guía para por Aristóteles al principio de su Políti-
orientarse en los dilemas morales que se ca: «que la polis, por naturaleza, es ante-
suscitan al principio y al final de la vida rior a la casa y a cada uno de nosotros».
humana. También asoma ocasionalmente Es decir, que el interés particular cede
en la teología cristiana y, últimamente, ante el interés general, como la parte
en documentos del magisterio eclesiásti- cede ante el todo. A esta ecuación anti-
co (la encíclica Redemptor hominis), gua la conciencia moderna añade, ha-
pero la suya no es una dignidad inma- ciendo época, un tercer elemento: el in-
nente al hombre, sino prestada, partici- terés particular cede ante el general, pero
pación de la de Dios, una trascendencia el general cede a la dignidad individual.
designada con expresiones como «filia- De ahí que la dignidad haya sido invoca-
ción», «adopción» o «imagen y semejanza». da principalmente como principio anti-
En cambio, la filosofía moderna, cuyas mayoritario, pues resume la capacidad
corrientes en los tres últimos siglos han de resistencia del individuo frente al po-
seguido otro curso bien distinto y baña- sible abuso de la mayoría. Ahora bien,
do otras orillas, no ha aportado aún su esa capacidad de resistencia no se limita
característica visión abstracta, general y a los riesgos de despotismo de dicha ma-
universal a la dignidad nativa y genuina yoría, sino que se extiende incluso a las
del hombre. buenas causas porque la dignidad se
208
DIGNIDAD
opone también al bien común, la justicia clase social) que en el pasado fundaran
social o el progreso colectivo cuando una diversidad de ellas, y por eso mismo
exige indebidamente la claudicación del es cosmopolita, la misma para todos los
individuo. De ahí que se haya definido la hombres y mujeres del planeta, sin que
dignidad como «lo que estorba»: estorba puedan contra ella dibujarse fronteras ni
el progreso material o científico, al que levantarse muros. Se recibe por naci-
obliga a ir más lento, si bien en el cuida- miento y otorga a su poseedor derechos
do de los que estorban –los más vulnera- sin mérito moral por su parte, válidos in-
bles, los que no sirven para nada– la hu- cluso aunque desmienta esa dignidad de
manidad se dignifica al sustituir la origen con una torpe indignidad de vida.
naturaleza por la civilización y la ley del
más fuerte por la ley del más débil. Consumada esta mutación, la dignidad
presenta dos dimensiones nítidamente
Desde sus orígenes latinos, la voz «digni- diferenciadas. Por un lado, esa cualidad
dad» estuvo impregnada de un matiz eli- que se tiene, que no puede sufrir me-
tista: señalaba a un grupo humano que, noscabo en ningún caso por ser nota
al atesorar esa cualidad, se distinguía del intrínseca a la naturaleza humana (dig-
resto, privado de ella. Hay intentos tem- nidad ontológica). Por otro, el uso que
pranos de generalizar esa distinción a haga cada uno de su libertad, que pue-
todo el género humano, pero persiste a de ser conforme a la dignidad ontológi-
lo largo de la historia un deber por parte ca o todo lo contrario (dignidad prag-
de su poseedor que restringe su deseada mática). En este segundo sentido,
universalización a todos los hombres y pragmático en lugar de ontológico, la
mujeres. Cicerón vincula la dignidad a la dignidad se presenta, no como cualidad
razón, Mirandola a la libertad y Kant a la innata, sino como ideal moral –«com-
moralidad, y los tres esperan que el titu- pórtate conforme a la excelencia de que
lar se comporte en consonancia con esa eres portador»–, vecino del ideal de la
distinción originaria, de suerte que quien ejemplaridad.
haga un uso impropio de esas facultades,
porque actúe de modo irracional, arbitra- Cuando el concepto salta de la esfera pú-
rio o inmoral, en algún grado pierde su blica al fuero íntimo, la dignidad actúa,
dignidad. Además, dichos intentos unien cambio, descentrando a ese mismo
versalistas permanecen en el plano teóri- individuo y creándole un sentimiento de
co, porque, en el histórico, la sociedad incomodidad hacia su paradójica natura-
continuó muchos siglos tan jerárquica y leza. A la rosa le gusta ser rosa, al águila
discriminatoria como antes, poblada de le gusta ser águila, pero el hombre no
una pluralidad de dignidades distintas. acaba de adaptarse del todo a su papel
de hombre en el gran teatro del mundo y
El avance del igualitarismo democrático experimenta un extrañamiento insupera-
en el siglo xx introdujo una mutación ble, porque se sabe provisto de una altí-
esencial en el concepto. La dignidad sima dignidad y al mismo tiempo aboca-
ahora pertenece por esencia, de forma do, absurdamente, a la indignidad del
absoluta y plena, a todo hombre y mujer sepulcro, donde se tornará cadáver y se
por el mero hecho de serlo. Es irrenun- corromperá miserablemente, exponente
ciable, imprescriptible, inviolable. Es supremo de cosificación. El fin moral del
también única, universal y abstracta, in- hombre moderno ya no es ser feliz (Aris-
dependiente de aquellas determinacio- tóteles), sino ser digno de ser feliz, aun-
nes (cuna, sexo, raza, cultura, religión, que no se alcance nunca ese estado de
209
beatitud (Kant). La ventaja de esta refor- cia moral» pero no de la dignidad de la

mulación del fin moral del hombre radi- clase aquí definida.
ca en que la felicidad está condicionada
a la posesión de algunos bienes míni- Hasta ahora, la dignidad ha sido conside-
mos, mientras que la invitación a la dig- rada como atributo individual, pero tarde
nidad es verdaderamente incondiciona- o temprano llega la hora de la socializa-
da, universal, toda vez que nada impide ción, lo que conlleva consecuencias
al hombre obrar dignamente en cual- prácticas en tanto que la dignidad abso-
quier momento y situación sin excepción luta de uno entra en potencial conflicto
válida ninguna. con la dignidad, igualmente absoluta, del
otro. Ya no basta el imperativo que lla-
Para conjugar como es debido esa digni- maba al sujeto a honrarse a sí mismo:
dad y miseria de nuestra especie, el indi- «Compórtate conforme a la excelencia de
viduo ha de desarrollar un especial arte la que eres portador». Ahora, al entrar en
de vivir. La dignidad ontológica se halla sociedad, la dignidad obliga a una deter-
así esencialmente unida a un arte especí- minada conducta con relación a los de-
ficamente humano que el resto de los se- más: «Obra de tal manera que respetes,
res existentes desconocen porque pue- en todo caso, la dignidad de los otros». El
den prescindir de él para cumplir su arte de vivir, que enseña a cada uno a
función como especie. He aquí el funda- gobernarse a sí mismo, ha de combinar-
mento para otorgar a la especie humana se, al fin, con un suplementario arte de
una dignidad peculiar y negarla, en cam- convivir que sirva a unos y otros a habi-
bio, a los animales, el planeta tierra o las tar en concordia bajo un mismo gobier-
obras de arte, que disfrutan de «relevan- no, presidido por el mutuo respeto.
BIBLIOGRAFÍA
Becchi, P.: El principio de la dignidad humana. México: Fontamara, 2012.

Gomá Lanzón, J.: Dignidad. Barcelona: Galaxia Gutenberg, 2019.
Kant, I.: Fundamentación de la metafísica de las costumbres (1785). Madrid: Espasa-
Calpe, 1996.
Margalit, A.: La sociedad decente. Barcelona: Paidós, 2010.
Rosen, M.: Dignity. Cambridge: Harvard University Press, 2012.
Sensen, O.: «Human dignity in historical perspective: The contemporary and traditional
paradigms», en European Journal of Political Theory, 10:1 (2011).
Toscano, M.: «Human dignity as high moral status», en Les ateliers de l’éthique / The
Ethics Forum, 6:2 (2011).
Vega, M. J.: «Miseria y dignidad del hombre en el Renacimiento: de Petrarca a Pérez de
Oliva», en Ínsula, 674 (2003).
Waldron, J.: Dignity, rank, and rights. Oxford: Oxford University Press, 2012.
Javier Gomá Lanzón

Filósofo y ensayista
VER TAMBIÉN: CONVIVENCIA / DEMOCRACIA (TEORÍA NORMATIVA) / DERECHO Y

MORAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / FILOSOFÍA POLÍTICA / IGUALDAD ANTE LA
LEY / IUSNATURALISMO / MULTICULTURALISMO / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
210
DESOBEDIENCIA CIVIL
DESOBEDIENCIA CIVIL
De la misma manera que es imposible más jurídica de todas, según acertaron

pensar en una organización política en señalar desde Aristóteles a H. Kelsen,
–como lo es, por antonomasia, el Esta- cual es la justicia. Concluyamos, aunque
do– sin leyes, tampoco resulta concebi- sea de manera demasiado esquemática:
ble la existencia y validez de las leyes sin hablar de Derecho es hablar de un deter-
la predecible obediencia de sus destina- minado punto de vista sobre la virtud de
tarios. El deber ciudadano de obedecer la justicia, que parece incluir, también,
las leyes de su comunidad política no so- determinadas exigencias (de justicia) so-
lamente permite que estas cumplan sus bre el contenido de las leyes.
variados objetivos, sino que, dicho de
manera weberiana, convierte un acto de Por tanto, la multiforme cuestión de la
fuerza, en última instancia, de fuerza físi- obediencia y desobediencia a las leyes
ca, en una decisión que cuenta con el exige una previa clarificación sobre las
reconocimiento de su autoridad. Es de- conexiones y diferencias entre la ética, la
cir, la pregunta de por qué debo obede- política y el Derecho. Pues la validez for-
cer, qué debo obedecer y a quién debo mal de las normas requiere preguntarnos
obedecer nos conduce a respuestas sopor su eficacia y por su justicia. De la
bre la legitimidad o justificación de la misma manera que la estabilidad de un
obediencia, irremediablemente, valorati- sistema político tiene que ver con su ca-
vas. Y todo ello crea un vínculo especial lidad (hoy se habla mucho de la calidad
y complejo entre los ciudadanos y el pode la democracia que tenemos) y con la
der político, ya tallado socráticamente en justicia de sus normas jurídicas. Y la obe-
el diálogo platónico Critón y que ha diencia a las leyes, con que estas sean
acompañado la reflexión ética y política cumplidas por mejores motivos que el
sobre el Derecho, bajo el nombre de miedo a la sanción por su incumplimien-
obligación política. to. La fe en el Derecho convive así con la
confianza en la justicia de sus normas y
Sin embargo, las razones éticas y políti- con la lealtad al sistema político que las
cas, justificativas, en última instancia, de acoge. Vistas así las cosas, es inevitable
la obediencia a las leyes vigentes, pue- que nos planteemos la posibilidad de la
den transformarse en motivos razonados desobediencia a las leyes y que esta pue-
para su desobediencia. Se plantea aquí, da ser tratada como una cuestión de falta
una vez más, la necesidad de hacer conde fe, confianza o lealtad en relación con
venir la legitimidad de origen con la legi- ellas. Y lo que es posible puede conver-
timidad de ejercicio del poder político tirse en real y puede estar o no justifica-
como elemento generador y mantenedor do. Y aquí es donde aparece la cuestión
de la soberana y exclusiva competencia de la desobediencia civil como una for-
–tengamos un recuerdo para J. Bodino– ma peculiar de desobediencia a las leyes.
de elaborar leyes para la convivencia pa- Peculiar, porque sus motivos, y justifica-
cífica. La doble legitimidad se traslada al ciones, son claramente distinguibles de
contenido de las normas jurídicas y se la simple y convencional desobediencia
enfrenta a cuestiones, mucho más difíci- jurídica. Pero también peculiar porque
les, abstractas, pero imposibles de sor- puede funcionar como un toque de aten-
tear que tienen que ver con esa virtud, la ción acerca de la justicia o injusticia de
211
las normas y decisiones jurídicas, incluso civil ejerce, a su manera, el papel de vigi-
en un sistema jurídico-político democrá- lante de la constitucionalidad de las nor-
tico y constitucional. Y hasta puede ser mas jurídicas y de que no se desnaturali-
un colaborador del buen funcionamiento cen los principios y valores superiores
de un Estado social y democrático de del Estado social y democrático de Dere-
Derecho (del tipo del expresado en el cho, podemos derivar de ello el consejo
art. 1.1 de la Constitución Española). de que los jueces y fiscales juzguen los
Debo aclarar que estoy entendiendo la casos de desobediencia civil de una ma-
desobediencia civil en el sentido que la nera generosa. Pues aquí, un ciudadano
definió J. Rawls: «Como un acto público, comprometido con sus instituciones jurí-
no violento, consciente y político, con- dico-políticas, cuya legitimidad y justicia
trario a la ley, cometido con el propósito nunca se niega, se ve abocado, ante de-
de ocasionar un cambio en la ley o en cisiones incorrectas y transgresoras de
los programas de gobierno». los valores y principios del sistema, a ac-
tuar de manera ilegal porque, como indi-
Conviene resaltar algunos puntos refe- có H. Arendt, «los canales utilizados tra-
rentes a esta definición. Se trata de la res- dicionalmente para conseguir cambios
puesta de una persona o grupo de per- ya no están abiertos».
sonas, que aceptan y se consideran leales
al régimen político democrático-constitu- Esta visión de la desobediencia civil, aquí
cional en el que viven, pero que están en expresada en líneas generales, sigue la
desacuerdo con alguna norma jurídica, tradición iniciada por Henry David Tho-
decisión o política tomada. Su respuesta reau, elaborador de la idea y quizá tam-
es hacer público, y de manera no violen- bién del término, en su artículo «Desobe-
ta, su rechazo a través del incumplimien- diencia civil», publicado en 1848. Thoreau
to, directo o indirecto, de ese mandato se niega a pagar impuestos, acto ilegal
con el fin de que se plantee o se impon- sancionado con cárcel, para protestar
ga un cambio o reforma. La desobedien- contra la política de los Estados Unidos
cia civil es, por tanto, un acto ilegal y en su guerra contra México y en relación
sancionable, que puede ser, la sanción, con la esclavitud de los Estados del Sur.
utilizada por el desobediente para hacer En este escrito podemos leer: «Yo creo
publicidad de su protesta y como medio que debiéramos ser hombres primero y
de comprobación de que actúa de buena ciudadanos después. Lo deseable no es
fe. No cabe, pues, hablar, como muchas cultivar el respeto por la ley, sino por la
veces incorrectamente se hace, de un de- justicia. La única obligación que tengo
recho a la desobediencia civil. Entendida derecho a asumir es la de hacer en cada
así la desobediencia civil, y a pesar de su momento lo que crea justo». Un siglo des-
ilegalidad, podemos estar de acuerdo pués M. Gandhi, M. Luther King o Ber-
con J. Rawls en que «ayuda a mantener y trand Russell han insistido en la justifica-
reforzar las instituciones justas» o con J. ción moral y política de la desobediencia
Habermas en que «todo Estado democrá- civil, frente a los atropellos del poder po-
tico de Derecho que está seguro de sí lítico y sus leyes autoritarias, al mismo
mismo considera que la desobediencia tiempo que abogan por la lucha pacífica
civil es una parte componente normal de y la no violencia.
su cultura política» o, como indica R.
Dworkin, que una sociedad no corre el De esta manera, y con estos rasgos, la
riesgo de desmoronarse si tolera alguna desobediencia civil, distanciada de otras
desobediencia. Y ya que el desobediente formas de desobediencia más próximas
212
DESOBEDIENCIA CIVIL
a un supuesto derecho de resistencia o de desobediencia civil. Lo es únicamen-

a formas violentas de actuación política, te si se cumplen los requisitos expresa-
cuenta a su favor con sus razones políti- dos anteriormente. Y, vistas así las co-
cas y éticas. Pero, no lo debemos olvi- sas, podemos valorar a la desobediencia
dar: cualquier desobediencia a la ley civil como un acto de protesta compati-
por razones morales (típico conflicto ble con los valores inspiradores y los fi-
entre un deber moral y un deber jurídi- nes del Estado social y democrático de
co) no puede ser convertida en un acto Derecho.
BIBLIOGRAFÍA
Arendt, H.: Tiempos presentes. Barcelona: Gedisa, 2002.

Dworkin, R.: Los derechos en serio. Barcelona: Ariel, 1984.
Fernández, E.: «La desobediencia civil», en J. de Lucas y J. M. Rodríguez Uribes (coords.),
Derechos Humanos y Constitución. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.
Habermas, J.: Ensayos políticos. Barcelona: Península, 1998.
Rawls, J.: Teoría de la Justicia. México: Fondo de Cultura Económica, 1995.
Thoreau, H. D.: Desobediencia civil y otros escritos. Madrid: Tecnos, 1987.
Eusebio Fernández García

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política
VER TAMBIÉN: ANARQUISMO / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CIUDADANÍA / CONVI-

VENCIA / DERECHO Y MORAL / DIGNIDAD / FILOSOFÍA POLÍTICA / IUSNATURA-
LISMO / JUSTICIA / LEGITIMIDAD / LIBERTAD POLÍTICA / OBJECIÓN DE CONCIEN-
CIA / REVOLUCIÓN / TOLERANCIA
213
DICTADURA
La dictadura tiene su primera concep- cepto. Allí la dictadura se equipara a una

ción politológica nítida en la clasificación magistratura de la República delimitada
de las formas de gobierno de Aristóteles jurídicamente por sus leyes. A pesar de
(Política, libro III, capítulo V) y se co- que la República se configura sobre un
rresponde con el mal gobierno de uno sistema de pesos y contrapesos para ga-
solo, la tiranía. Cuando el gobierno se rantizar la subsistencia de un modelo de
ejerce por uno solo en persecución del participación estable entre la aristocracia
interés general, Aristóteles lo denomina y el pueblo y evitar la concentración de
Monarquía, mientras que en esta concep- poder unipersonal y arbitrario, se preveía
tualización aristotélica la tiranía es el la posibilidad de que, en casos extraordi-
ejercicio del poder por uno solo pero en narios y por un periodo transitorio, una
beneficio propio o en persecución de un sola magistratura, denominada dictadura,
interés espurio, ajeno al bien común. asumiera las funciones de los demás
Cómo se produce la transformación de la cuerpos. Esta unidad soberana es repu-
Monarquía en tiranía, como degenera- diada por Cicerón, partidario de Pompe-
ción esta de aquella, lo explica Maquia- yo por creerlo más cercano al sistema
velo en Los discursos sobre la primera republicano, cuando Julio César extrema
década de Tito Livio. La Monarquía pasa la asunción de poderes como dictador, y
de ser electiva a hereditaria, según el flo- posteriormente de manera más activa a
rentino, y los herederos, prescindiendo través de sus Filípicas, contra Marco An-
de las obras virtuosas, creían que los tonio, lo que lleva a la muerte del propio
príncipes solo estaban obligados a supe- Cicerón. Tito Livio también da cuenta de
rar a los demás en lujo, lascivia y toda la existencia de dictadores, de tal modo
clase de placeres. Comienza, como reac- que data el origen de la figura incluso en
ción, el odio hacia los monarcas y estos el 500 a. C. (Ab urbe condita, Historia de
pasan del temor a la ofensa, surgiendo Roma desde su Fundación). El dictador
así la tiranía. Esta a su vez provoca des- republicano romano se valora en la obra
órdenes, conspiraciones y atentados has- de Carl Schmitt como «una sabia inven-
ta derrocar al tirano. Sigue el autor expli- ción de la República romana, el dictador
cando igualmente cómo se pervierten el es un magistrado romano extraordinario,
resto de formas de gobierno ante el olvi- que fue introducido después de la expul-
do de los males de las degeneraciones sión de los reyes, para que en tiempos
anteriores. Y así pronuncia la máxima de de peligro hubiera un imperium fuerte».
que «son tan dignos de elogio los funda-
dores de una república o de un reino, También se enclavan en una visión posi-
como de censura y vituperio los de una tiva del dictador, benevolente o absoluto,
tiranía». Siguiendo esta línea interpretati- según los casos, juristas como Grocio,
va, Montesquieu añade (El espíritu de las defensor de la soberanía absoluta, que
leyes), que el principio de la tiranía es el inaugura la corriente de Derecho natural
miedo. donde las normas o principios naturales
son inmutables e indiscutibles. Esta do-
Frente a ese carácter marcadamente ne- ble concepción, de la defensa de la so-
gativo, encontramos en Roma, sin em- beranía absoluta y del Derecho natural,
bargo, una connotación positiva del conse unirá casi cinco siglos más tarde de
214
DICTADURA
manera trágica, y junto con los estudios identifican íntegramente con la dictadura
de Schmitt, al nacimiento de los totalita- clásica, como describe por primera vez
rismos. Hannah Arendt en Los orígenes del totali-
tarismo (capítulo 13: «Ideología y terror:
Más profunda y ajena a tales degenera- una nueva forma de gobierno»): «El tota-
ciones es la concepción hobbesiana (Le- litarismo difiere esencialmente de otras
viatán) del poder de uno solo para el formas de opresión política que nos son
orden de la sociedad, aunque también conocidas, como el despotismo, la tiranía
encuentre su respuesta en Rousseau. La y la dictadura. Allí donde se alzó con el
disconformidad mueve a Rousseau a poder desarrolló instituciones políticas
oponerse a la dictadura que encuentra enteramente nuevas y destruyó todas las
en el despotismo imperante en su épo- tradiciones sociales, legales y políticas
ca, ya que considera que encadena al del país».
hombre libre y, por carecer de leyes jus-
tas y certidumbre, se rige por el arbitrio El totalitarismo, por tanto, adopta la for-
del monarca absoluto (El contrato social ma de gobierno de la dictadura, que ha-
y Discurso sobre el origen y los funda- bía sido tradicionalmente autoritaria,
mentos de la desigualdad). La filosofía, pero impregna toda la sociedad rom-
de la mano de Kant, tampoco es optimis- piendo con la tradición y las bases socia-
ta cuando analiza el gobierno de uno les, morales y éticas, penetrando el sus-
solo, puesto que la construcción kantia- trato de la existencia misma de la
na busca la división de poderes para es- comunidad. Este ascenso de los fascis-
tablecer una coordinación óptima en el mos como dictaduras del siglo  xx se apo-
gobierno y frenar los excesos y la arbi- ya en el hombre-masa de Ortega y Gas-
trariedad. set (La rebelión de las masas), un ser
acrítico o un individuo sin calidad, cuya
Al margen de las concepciones teóricas, presencia en el poder y en las esferas
es en el siglo xx cuando el concepto de que ejercen influencia sobre el conjunto
dictadura adquiere un tinte totalitario al social es pernicioso.
revestir la forma de dos extremismos
contrarios pero asimilados en crudeza: el Ahora bien, no debe confundirse el tota-
nazismo de Hitler, epítome de los fascis- litarismo comunista práctico (que nace
mos, y el comunismo ruso, representado de la Revolución bolchevique en Rusia
por la sucesión de Lenin y Stalin («La en 1917 y da lugar a la dictadura del par-
comparación entre fascismos y comunis- tido, entregando el poder al líder y su
mos y su consideración como fenóme- oligarquía) con la denominada «dictadura
nos políticos íntimamente vinculados e del proletariado», que es la fase interme-
igualmente totalitarios», en R. del Águila dia del comunismo teórico formulada
y F. Vallespín). De uno surge el horror por Marx y Engels (Manifiesto Comunis-
del Holocausto con el exterminio de seis ta), que se sitúa entre la abolición del
millones de judíos en el corazón de la capitalismo y la instauración definitiva
Europa de tradición humanista y racio- del comunismo. Es el gobierno dirigido
nal, y del otro, el terror del Gulag. por la clase social de trabajadores, quie-
nes tienen que vencer la resistencia de la
Los totalitarismos como expresión abso- burguesía mediante la revolución socia-
luta de la ausencia de democracia y su- lista, destruir las relaciones de produc-
misión de la libertad se unen a la dicta- ción y «derretir las estructuras», creando
dura nazi y comunista pero no se una sociedad sin clases. Esta concepción
215
teórica, de haberse llevado a cabo, se dictaduras en sus periodos finales, cuan-

asemejaría más a la oclocracia o gobier- do comienza la fase de apertura y se re-
no de la muchedumbre o poder en ma- laja la opresión del régimen.
nos de la turba (del griego ὀχλοκρατία),
que es una de las formas de degenera- El siglo xx español vivió, además de la
ción de la democracia aristotélica. dictadura de Primo de Rivera (1923-1930)
y la llamada dictablanda, la dictadura de
Tras la Segunda Guerra Mundial desapa- Francisco Franco (1939-1975), un largo
rece el totalitarismo nazi, pero pervive el periodo de cuarenta años conocido con
comunismo ruso, ablandado progresiva- el término «franquismo», superado por
mente hasta la caída del Muro de Berlín los cuarenta y ocho años de la dictadura
en 1989. militar portuguesa y su segunda Repúbli-
ca, de régimen autoritario y corporativis-
Precisamente en la decadencia de las ta (1926 a 1974), siendo esta última la
dictaduras se ubica el término «dictablan- más duradera de Europa.
da», que es un portmanteau usado en
origen para referirse al periodo de la dic- No solo las ciencias sociales han escrito
tadura de Berenguer, en España, en la y tratado la dictadura, también la literatu-
fase final de la Restauración borbónica ra nos ofrece visiones de gran crudeza
(reinado de Alfonso XIII). El término que permiten imbuirse de la ausencia de
«dictablanda» se ha extendido a otras for- libertad que estas formas de gobierno
mas de gobierno de uno solo donde las imprimen en la sociedad: véanse La fies-
libertades civiles son, presuntamente, deta del Chivo de Mario Vargas Llosa, La
fendidas en lugar de suprimidas. Pero, en calle Valverde de Max Aub o Archipiéla-
efecto, se predica especialmente de las go Gulag de Aleksandr Solzhenitsyn.
BIBLIOGRAFÍA
Además de los clásicos citados (Aristóteles, Cicerón, Maquiavelo…), véanse, en el si-

glo xx:
Águila, R. del; Vallespín, F.: «El Leviatán rojo», en Revista de Libros (17 de mayo de 1998).
Arendt, H.: Los orígenes del totalitarismo. Madrid: Alianza, 2006.
Ortega y Gasset, J.: La rebelión de las masas. Existen múltiples ediciones (la 1.ª de 1929).
Schmitt, C.: La Dictadura. Desde los comienzos del pensamiento moderno de la sobera-
nía hasta la lucha de clases proletaria. Madrid: Revista de Occidente, 1968.
Alicia Segovia Marco

Abogada del Estado
Politóloga
VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / COMUNISMO / FASCISMO / GOLPE DE ESTADO /

POLÍTICA / RAZÓN DE ESTADO / SISTEMA SOVIÉTICO / TOTALITARISMO
216
DIPLOMACIA
DIPLOMACIA
Como profesión o como función, la di- gicas de los contendientes los que deter-
plomacia, nombre exacto del utilizado minen el perfil del resultado. Y sin
por griegos y romanos, es conocida y conceder a priori la razón a lo que la
practicada desde el comienzo de los diplomacia obtiene. En la vida interna-
tiempos históricos. Aplicada inicialmente cional de relación, como en la nacional o
a la representación de entidades sobera- incluso en la personal, los esfuerzos para
nas frente a otras de la misma calidad, conseguir un acuerdo pacífico no solo
incluía como sustancia la defensa de los dependen de la capacidad de persuasión
intereses representados y, en la forma, que el diplomático despliegue. También
una determinada manera de proceder están habitualmente supeditados al volu-
para conseguirlo: son métodos pacíficos men de presión que las partes puedan
los empleados, incluyendo entre ellos la ejercer en prosecución de sus objetivos.
negociación, el pacto, el compromiso o Y no siempre la voluntad diplomática del
cualquiera de los procedimientos que la débil alcanza a justificar la resultante au-
humanidad puede imaginar para encon- sencia de conflicto. ¿Tenía razón Cham-
trar vías de acomodo entre diferencias berlain cuando calificó la entrega de los
materiales o conceptuales. Se trataba, y Sudetes a Hitler como la «paz de nuestro
se sigue tratando, de utilizar tales aproxi- tiempo»? ¿O más bien Churchill, cuando
maciones para evitar que sea la violen- en los Comunes le recriminó la pérdida
cia, y en consecuencia la guerra, la vía de dignidad y la inevitabilidad de una
utilizada para resolverlas. guerra?
Como sustantivo –«diplomacia»– o como Pero aun siendo determinantes los ele-
adjetivo –«diplomático»– el término sigue mentos que acompañan y condicionan la
teniendo hoy en día el valor concedido a actividad diplomática, su perfil primordial
los comportamientos inspirados por la fue siempre, y sigue siendo, el de la ne-
conveniencia de evitar los conflictos e in- gociación. Con la finalidad última de pre-
cluso, proyectándole más allá de la conservar o restaurar la paz mediante la pre-
vencionalidad que la palabra adquiere vención o la terminación del conflicto. El
en las relaciones internacionales, el res- tiempo histórico inaugurado tras el fin de
peto que inspira la persona de compor- la Segunda Guerra Mundial y por la con-
tamientos poco dados a la confrontación siguiente creación de las Naciones Uni-
o al conflicto. Sin que ello suponga por das, pero también por la Guerra Fría, la
parte del diplomático, o de aquel que se consiguiente política de bloques, los te-
ve encargado de sus funciones, el aban- mores ante la proliferación y el eventual
dono completo de sus convicciones o uso de las armas nucleares y la subsisten-
necesidades. En realidad, el arte de la di- cia de conflictos periféricos, ha sido tam-
plomacia consiste precisamente en en- bién la gran época de la negociación y su
contrar en el acuerdo las líneas mínimas marco viene perfectamente definido por
que lo hacen posible sin traspasar las ro- el capítulo VI de la Carta de las Naciones
jas que lo harían imposible. Y no existen Unidas, dedicado al «arreglo pacífico de
reglas preestablecidas para diseñar unas controversias», y cuyo artículo 36 es un
u otras. Serán los condicionantes del en- perfecto resumen de lo que la diplomacia
torno y las capacidades tácticas y estraté- debe considerar su misión fundamental:
217
«Las partes en una controversia cuya con- éxitos no pueden ocultar ni las limitacio-
tinuación sea susceptible de poner en pe- nes de sus alcances ni los fracasos a los
ligro el mantenimiento de la paz y la se- que, por razones diversas, la comunidad
guridad internacionales tratarán de internacional debe hacer frente, por más
buscarle solución, ante todo, mediante la que se desplieguen las voluntades nego-
negociación, la investigación, la media- ciadoras. Están los casos de Siria, Eritrea
ción, la conciliación, el arbitraje, el arre- y Libia para demostrarlo.
glo judicial, el recurso a organismos o
acuerdos regionales u otros medios pací- Fueron otros y anteriores los casos en
ficos de su elección.» Esa voluntad de en- que la diplomacia debió emplear lo me-
contrar vías pacíficas para la solución de jor de sus recursos para poner fin a lar-
los conflictos refleja con claridad el pro- gos y mortíferos enfrentamientos bélicos,
pósito de los «pueblos» de las Naciones sentando con ello las bases para un nue-
Unidas cuando en el Preámbulo de la vo capítulo en las relaciones internacio-
Carta se confiesan heridos por haber teni- nales. En ese contexto se debe incluir la
do la terrible experiencia de experimen- Paz de Westfalia, en 1648, que pone fin a
tar «dos veces en sus vidas el flagelo de la la Guerra de los Treinta Años y da naci-
guerra». miento al concepto y a la realidad del
Estado Nación; el Congreso de Viena en
Y no es que desde 1945 hasta ya bien 1815, que acaba con el Imperio napoleó-
entrado el siglo xxi la humanidad haya nico y abre la fase del equilibrio de po-
estado exenta de conflictos. Pero ningu- der; el Tratado de Versalles en 1919, que
no de ellos, a diferencia de lo ocurrido clausura la Primera Guerra Mundial e in-
en siglos anteriores, ha desembocado en troduce la noción de la seguridad colec-
un conflicto generalizado. La lista de los tiva en el marco de una organización in-
conflictos evitados o solucionados es lar- ternacional; y las conferencias de Yalta y
ga y su enumeración detallada resultaría Potsdam en 1945, que bajo el futuro
demasiado prolija, pero baste recordar mandato de la ONU configuran la renun-
algunos, resueltos por negociaciones a cia a la utilización de la fuerza en las re-
las que la ONU prestó su capacidad de laciones internacionales. Ocasiones to-
intermediación: la guerra entre Irak e das ellas testigos de lo mejor que la
Irán, las conflictos civiles en Costa de diplomacia y sus gestores supieron desa-
Marfil, Angola, Líbano, El Salvador y rrollar para elevar el listón de la realidad
Centroamérica, Kosovo, Irlanda del Nor- hacia un estadio superior.
te…Sin por ello olvidar los resultados de
la diplomacia bilateral entre los Estados Tiene España una larga y buena tradi-
Unidos y la URSS o la Federación Rusa ción de gentes dedicadas a la diploma-
para proceder al control y reducción de cia, en la que el nombre de Saavedra Fa-
armamentos nucleares. Capítulo este en jardo suscita desde el siglo  xvii
el que cabría incluir la confrontación en- admiración y respeto. Otros han seguido
tre las dos potencias en 1962 con motivo su estela, en tiempos buenos y malos,
del despliegue en Cuba de misiles nu- bajo cambiantes fórmulas gubernamenta-
cleares soviéticos, resuelta pacíficamen- les, pero habitualmente practicando dos
te, tras días de extremada tensión, con el virtudes fundamentales: un profundo
acuerdo de su retirada y la paralela de sentido patriótico y una arraigada con-
los misiles americanos del mismo tipo vicción en favor de la apertura de Espa-
desplegados en territorio turco vecino a ña hacia el mundo. Ello ha permitido
la frontera con la URSS. Claro que los contar con la fidelidad de agentes diplo-
218
DIPLOMACIA
máticos dispuestos a prestar lo mejor de José Félix de Lequerica, José María de

sus capacidades en cualquiera de las cir- Areilza, el Marqués de Santa Cruz, Nuño
cunstancias por las que el país atravesa- Aguirre de Cárcer, los hermanos Emilio y
ba. Así, cabe recordar la labor humanita- Juan Luis Pan de Soraluce, Miguel Sola-
ria desarrollada por el Marqués de no, Jaime de Piniés, Juan Durán… Una
Villalobar, embajador de España en Bél- lista representativa de una sólida tradi-
gica, durante los aciagos tiempos de la ción anclada en los mejores valores de la
Primera Guerra Mundial; o por la dedica- diplomacia: la negociación, el compro-
ción de varios diplomáticos españoles – miso, la paz.
Ángel Sanz Briz, Bernardo Rolland,
Eduardo Gasset, Eduardo Propper de Para concluir, quisiéramos mencionar dos
Castejón– para salvar del exterminio nazi citas de El Príncipe de Maquiavelo. Dice
a personas judías durante la Segunda en el capítulo XVII: «El negociador debe
Guerra Mundial; o los nombres de Salva- ser cauto en el deber y en el obrar, no
dor de Madariaga –estrechamente ligado tener miedo de sí mismo y proceder con
a las tareas de la Sociedad de Naciones– moderación, prudencia y humanidad». En
y de Pablo de Azcárate –responsable del el capítulo XXI declara: «La prudencia es-
sistema de minorías durante la primera triba en saber conocer la naturaleza de los
fase de la ONU–. Y de muchos de los inconvenientes y aceptar el menos malo
que en años subsiguientes cumplieron por bueno». Buenos consejos que tras tan-
con excelencia sus cometidos en defensa tos años siguen siendo de actualidad para
y proyección de los intereses españoles: una buena práctica de la diplomacia.
BIBLIOGRAFÍA
Annan, K.: Intervenciones: Una vida en la guerra y en la paz. Madrid: Taurus, 2013.
Bassols, R.: El arte de la negociación. Madrid: Fundación Universitaria San Pablo CEU, 2017.
Kissinger, H.: Diplomacy. New York: Simon & Schuster, 1994.
Oreja Aguirre, M.; Sánchez Mantero, R., coords.: Entre la historia y la memoria. Fernando
María Castiella y la Política Exterior de España. 1957-1969. Madrid: RACMyP, 2007.
Rupérez, J.: Europa entre el miedo y la esperanza. Madrid: Edicusa, 1976.
Marcelino Oreja Aguirre

Marqués de Oreja. Presidente de Honor
Ex Ministro de Asuntos Exteriores
Javier Rupérez Rubio

VER TAMBIÉN: DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / GUERRA Y CONFLICTO /

JURISDICCIÓN UNIVERSAL/ NACIONES UNIDAS / POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA /
POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA / REALISMO POLÍ-
TICO / RELACIONES INTERNACIONALES / SOCIEDAD INTERNACIONAL / TRATADOS
INTERNACIONALES
219
DISCURSO POLÍTICO
El discurso político es una forma de dis- logizada, y que, en general, sirven para
curso institucional cuyo emisor ostenta atenuar las ideas o incluso enmascarar la
algún tipo de cargo en una institución de realidad. De otro lado, es propia del dis-
gobierno o de representación política. Se curso político, y esta es una característica
trata de un género discursivo que, según que se ha mantenido en el tiempo, la in-
el contexto de emisión (destinatario/s, tensificación mediante diferentes proce-
tiempo, lugar y canal de transmisión), dimientos: la repetición de palabras y de
puede adquirir múltiples formas o subgé- estructuras, que van acompañadas de un
neros: el discurso parlamentario, conside- énfasis entonativo, y/o la utilización de
rado el más genuino; el mitin electoral; la interrogaciones retóricas que no pregun-
declaración institucional; la rueda de tan, sino que destacan la respuesta que
prensa; el argumentario de partido; el implícitamente contienen (Cortés Rodrí-
programa electoral; el debate en los me- guez, 2015).
dios; o, más recientemente, la tertulia po-
lítica (televisiva o radiofónica) y el men- Desde una perspectiva discursiva o retó-
saje digital a través de redes sociales rica que preste atención no solo al dis-
(Llamas Saíz, 2018). Cada uno de estos curso –a su contenido, a su estructura y a
géneros, a pesar de presentar diferencias, las estrategias de carácter pragmático-
comparte una serie de rasgos que son los lingüístico empleadas (léxico, sintaxis,
que se describen a continuación. deixis, metáforas, etc.)–, sino también a
otros factores concomitantes, debe desta-
El político es un discurso fundamental- carse que la construcción del discurso
mente argumentativo que persigue la ad- político depende en gran medida del
hesión del receptor a las ideas transmiti- propio fin persuasivo de este tipo de dis-
das. Dichas ideas se apoyan desde el curso, de la ideología política que se
punto de vista lingüístico en una selec- transmite, del rol que desempeña el polí-
ción de términos que activan significados tico como emisor del discurso y de la si-
asociados a una determinada ideología. tuación comunicativa; es decir, del con-
No se trata de un discurso que emplee texto social, político y económico y, de
un lenguaje especial con una terminolo- modo más general, del contexto históri-
gía específica, sino de un uso particular co (Fuentes Rodríguez, 2016). El discurso
de la lengua común (Fernández Laguni- político del siglo  xxi no posee las mismas
lla, 1999). Quienes han estudiado el len- características que el de siglos pasados,
guaje político coinciden en señalar como precisamente porque todos los elemen-
característica general el uso de un voca- tos antes mencionados han cambiado y
bulario no específico que, sin embargo, han ejercido una fuerte influencia en la
adquiere distintos significados según la configuración discursiva de este tipo de
postura ideológica desde la que se inter- texto. Por otra parte, en la caracteriza-
prete. No obstante, en la época actual no ción del discurso político actual es nece-
resulta fácil asociar palabras concretas a sario señalar que la persuasión, como fin
una única ideología; hoy predomina el propio de esta clase de discurso, se sirve
empleo de términos vagos, eufemísticos, no solo de la palabra, sino de igual modo
crípticos y/o metafóricos, que pueden –y hasta tal punto que puede eclipsar a
entenderse de manera flexible y desideo- aquella– de otros aspectos como la ima-
220
DISCURSO POLÍTICO
gen del político (forma de vestir, gestos, para el que originariamente estaba pen-
actitud, etc.), o los medios multimodales sado (Fuentes Rodríguez, 2016).
(imágenes, vídeos, etc.) que pueden
acompañar a lo lingüístico en sus distin- Las investigaciones más recientes consi-
tos subgéneros. deran que tanto el contexto en el que se
desarrolla el discurso político como las
Es posible distinguir dos ámbitos princi- características que tradicionalmente lo
pales en los que tiene lugar el discurso han definido se encuentran en una situa-
político (Fuentes Rodríguez, 2016): uno ción permanente de inestabilidad y mu-
externo, que se dirige al votante poten- tación discursivas (Gallardo Paúls, 2018).
cial para convencerlo de unas ideas y así Como origen de los cambios se ha desta-
lograr el voto mediante un lenguaje sen- cado el predominio del político sobre el
cillo y cercano, de carácter emocional y contenido del discurso, cada vez más
de gran implicación personal; de otro desdibujado por las nuevas formas de
lado, un ámbito interno en el que el dis- transmisión: mensajes breves, fundamen-
curso se configura para dirigirse a otro talmente en redes sociales, que se malin-
político, por ejemplo, en un debate o en terpretan por carecer de contexto; abuso
el Parlamento. En este caso, se trata de del hipertexto que facilita los saltos dis-
un discurso habitualmente más elabora- cursivos e impide la interpretación razo-
do que busca la confrontación. Se impo- nada de cada discurso en su conjunto;
ne la brillantez dialéctica que, sin em- predominio de la imagen sobre la pala-
bargo, no siempre está relacionada con bra y, por tanto, de la emoción sobre la
la complejidad lingüística o el tono for- razón, etc. Asimismo, algunas tendencias
mal esperable por el contexto, sino que sociales como la democratización –cual-
cada vez más es un discurso centrado en quiera puede tomar la palabra–, están
el votante, al que dicho discurso de ám- configurando el discurso público actual
bito interno llegará a través de distintos y, por ende, el discurso político.
medios; de ahí que el discurso de ambos
ámbitos pueda en ocasiones confluir. Es Así, existe hoy un discurso que no pue-
el caso de algunos discursos parlamen- de considerarse político sino pseudopolí-
tarios en los que las estrategias discursi- tico (Gallardo Paúls, 2018), en el que
vas son las propias del ámbito externo destacan la espectacularización, impulsa-
(sencillez, coloquialidad, predominancia da por los medios, que favorece la pola-
de lo emocional sobre lo racional, etc). rización de posturas y el conflicto; la
En definitiva, se producen una serie de desideologización ciudadana, que con-
desplazamientos discursivos que van lleva, como se ha señalado, una desapa-
modificando las características del dis- rición retórica de elementos lingüísticos
curso político actual (Gallardo Paúls, que aludan a una ideología concreta; y,
2018). por último, el personalismo, que alienta
retóricas populistas de exaltación de un
Los medios de comunicación y las nue- líder. Este tipo de discurso, que ha existi-
vas tecnologías están influyendo fuerte- do en todo tiempo y lugar, vuelve a ser
mente en la configuración del discurso predominante, además de por la coyun-
político, dado que cualquiera de los gé- tura socioeconómica mundial, por los
neros políticos (discurso parlamentario, factores antes mencionados, especial-
programa electoral, rueda de prensa, mente la democratización, la digitaliza-
etc.) puede ser difundido en directo y ción y la espectacularizacion del discur-
llegar a un destinatario distinto de aquel so público. La sencillez de las estructuras
221
lingüísticas y del vocabulario, fácilmente actual. En relación con el futuro desarro-

inteligibles; el lenguaje emotivo que acti- llo del discurso político, resulta difícil
va el pathos del receptor; y la argumen- predecir sus características concretas; no
tación que simplifica las relaciones cau- obstante, es evidente que seguirá cam-
sa-efecto (Charaudeau, 2009) pueden biando en consonancia con los factores
considerarse características no solo del aquí expuestos y probablemente con
discurso generado por políticas populis- otros todavía desconocidos que será ne-
tas, sino tendencias del discurso político cesario analizar.
BIBLIOGRAFÍA
Charaudeau, P.: «Reflexiones para el análisis del discurso populista», en Discurso y Socie-
dad, 3/2 (2009).
Cortés Rodríguez, L.: Análisis del discurso político. Consideraciones acerca de los deba-
tes del estado de la nación. Almería: Universidad de Almería, 2015.
Fernández Lagunilla, M.: La lengua en la comunicación política. Madrid: Arco Libros,
1999. 2 vol.
Fuentes Rodríguez, C., ed.: Estrategias argumentativas y discurso político. Madrid: Arco
Libros, 2016.
Gallardo Paúls, B.: Tiempos de hipérbole. Inestabilidad e interferencias en el discurso
político. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.
Llamas Saíz, C., ed.: El análisis del discurso político: géneros y metodologías. Pamplona:
EUNSA, 2018.
Carmen Llamas Saíz

Profesora Titular del Departamento de Filología
Universidad de Navarra
VER TAMBIÉN: CAMPAÑA ELECTORAL / COMUNICACIÓN POLÍTICA / CULTURA PO-

LÍTICA / ELECCIONES / EMOCIONES POLÍTICAS / FAKE NEWS / LIBERTAD DE EX-
PRESIÓN / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / POSVERDAD / PROPIEDAD INTELECTUAL /
RETÓRICA JURÍDICA
222
ECOLOGISMO / VERDES
ECOLOGISMO / VERDES
Intentar entender lo que significa el eco- de los movimientos ecologistas es impor-

logismo hoy exige acercarse a un fenó- tante, el espacio político de los partidos
meno político tan diverso y cambiante en ecologistas y rojiverdes se ha consolidado
los últimos veinticinco años que, quizás, y las políticas medioambientales forman
sería más adecuado hablar no de uno parte de la agenda política de los gobier-
sino de varios ecologismos. Lo que ha nos nacionales y de las instituciones su-
cambiado en este tiempo es la relación pranacionales. La paradoja del medio am-
entre política y medio ambiente gracias, biente es la creciente conciencia que
entre otras cosas, a la importante transfor- tenemos de su importancia, y sin embar-
mación que han experimentado, por un go, la escasa decisión política para resol-
lado, la teoría y la práctica política del ver los problemas medioambientales que
ecologismo y, por otro, la política verde. nos acosan. El reto del ecologismo de hoy
Así, el ecologismo político contemporá- es, con una teoría política verde sólida y
neo es un fenómeno político proteico y un espacio político consolidado, como
con perfiles originales. En primer lugar, es llegar a construir una sociedad sostenible
la ideología política contemporánea que a través de políticas que deben implicar
mejor expresa la actual relación entre po- una transformación social y económica
lítica y medio ambiente; en segundo lu- profunda en un contexto muy complejo y
gar, la teoría política verde, es una teoría en el que la consecución de este modelo
política propia, que tiene en la actualidad de sociedad ha dejado de ser patrimonio
una relación más cercana a la acción polí- exclusivo del ecologismo político.
tica y a los problemas medioambientales
concretos; en tercer lugar, es también una Una mirada por los últimos veinte años
estrategia política dual, en la que convi- del ecologismo refleja un profundo cam-
ven movimientos y partidos ecologistas – bio. La generalización del tema medioam-
además de rojiverdes– dentro de una divi- biental, tuvo un considerable efecto so-
soria compleja, en que hay diferencias bre nuestra forma de pensar en los
entre un ecologismo del Norte y otro del problemas medioambientales y en cómo
Sur, con problemas, luchas y estrategias abordarlos. Veinte años más tarde, puede
distintas y, finalmente, la globalización discernirse claramente su evolución. La
del medio ambiente que está exigiendo teoría política verde ya no parece la mis-
un tratamiento político distinto de problema, y esto se debe en parte, me parece, a
mas globales como el cambio climático a la forma en que la política verde se ha
través de una gobernanza más compleja. desplazado hacia el centro de las preocu-
paciones políticas prácticas –hasta el
De algún modo, el ecologismo se enfren- punto de que los Verdes han participado
ta a un reto distinto que cuando surgió en algunas coaliciones de gobierno–. La
como movimiento social a finales de los trayectoria política de los partidos verdes
sesenta: ahora no se trata de conquistar ha seguido la trayectoria política del eco-
un espacio político para el medio am- logismo y ha sido influida por ella, mien-
biente. De hecho, la relación entre políti- tras ambos se han movido hacia una arti-
ca y medio ambiente tiene un protagonis- culación menos minoritaria de las
mo mayor que nunca, la conciencia preocupaciones medioambientales (Dob-
medioambiental es creciente, la actividad son, 2014: XII). En este tiempo se ha pro-
223
ducido un giro de la teoría y de la política cas (sobre todo en el nivel internacional)

verde hacia los problemas medioambien- hicieron emerger rápidamente teorías y
tales y las cuestiones políticas prácticas. debates sobre el papel del “Estado ver-
de”. A su vez, este movimiento ha sido
Además, los principios básicos del ecolo- puesto en cuestión recientemente por el
gismo como ideología también han cam- fenómeno de las “Ciudades en Transi-
biado de manera sustantiva. «Los princi- ción” [Transition Towns], que convierten
pios básicos del ecologismo como una vida local(izada) en estrategia para la
ideología eran tres: la creencia en los lí- resistencia, en vista de las potenciales cri-
mites del crecimiento, una preocupación sis de recursos asociadas a fenómenos
por el mundo natural en su propio bene- tales como el cambio climático. Así pues,
ficio y no por su utilidad para el ser hu- tres puntos de referencia del ecologismo
mano, así como un firme compromiso a de hace veinte años han sido objeto de
favor de la descentralización política, ba- profunda revisión durante estas dos últi-
sada en la convicción de que aproximar mas décadas. La evolución del ecologis-
a productores y consumidores es una mo se caracteriza así tanto por una cre-
precondición para la sociedad sostenible. ciente relevancia de la política como por
Estos tres principios han corrido distinta una decreciente dependencia respecto
suerte, a medida que el ecologismo se ha de las posiciones normativas que marca-
hecho mainstream… La idea de los lími- ron su aparición en el mapa de las ideo-
tes al crecimiento fue desafiada durante logías políticas. ¿Qué nos deparará el fu-
los noventa por la “modernización ecoló- turo? Es improbable que las posiciones
gica”, cuyos defensores sostenían que el de hace veinte años regresen al centro de
desafío de la sostenibilidad podía supe- la escena verde, máxime a medida que
rarse, gracias a la innovación tecnológica, los problemas medioambientales vayan
mediante un uso más eficiente de los re- ganando una mayor atención del gran
cursos. A su vez, los modernizadores público» (Dobson, 2014: XII-XII).
ecológicos han sido últimamente desafia-
dos por los “decrecentistas”, que insisten Como puede verse, la teoría política y la
en la condición limitada de los recursos política verdes y el ecologismo político
disponibles y defienden una disminución como ideología han experimentado una
planificada en el uso de los recursos. En transformación hacia lo concreto, hacia
cuanto al segundo pilar, el así llamado las cuestiones ecológicas y debates más
“valor intrínseco” de la naturaleza, parece próximos a las preocupaciones políticas
hoy menos importante para la teoría y la prácticas, la política ecologista se ha mo-
práctica del ecologismo político que en derado, y una buena parte del ecologismo
los años ochenta. La política verde es hoy político ha preferido trabajar desde las
mucho más abiertamente antropocéntrica instituciones y sobre problemas medioam-
de lo que solía, como efecto de la gene- bientales concretos. Por otro lado, al eco-
ralización de la problemática medioam- logismo como ideología también ha expe-
biental y de la correspondiente necesi- rimentado una creciente influencia de la
dad de hacer el ecologismo atractivo y política frente a los principios normativos.
razonable para los votantes. También el Este giro hacia lo concreto, que permea la
tercer pilar, la descentralización, se ha teoría, la política e ideología verdes no
ido desvaneciendo en los últimos veinte implica que el ecologismo haya perdido
o veinticinco años. Mientras que el ecolo- su carácter transformador del modelo so-
gismo temprano se tomó muy en serio la cial para realizar sus fines. En este senti-
descentralización, las exigencias prácti- do, «hay indicios de que la distinción en-
224
ECOLOGISMO / VERDES
tre ambientalismo y ecologismo es tan teórica y política del ecologismo político

relevante como antaño. Por ejemplo, la que en los últimos veinte años manifies-
crisis financiera de 2008-2009 ha dado ta un giro político hacia lo concreto que
nueva vida a un género del ecologismo muestra que el camino la sociedad soste-
político que gira en torno a la idea un nible no es tanto el resultado de unos
New Deal Verde… En sentido amplio, principios normativos demasiados exi-
el New Deal Verde una re-regulación de gentes como de una de una teoría y una
las finanzas y un incremento del gasto pú- política verdes más adaptadas a un esce-
blico en tecnologías verdes. Pero hay ver- nario en que es más necesaria una polí-
siones más o menos radicales»; en cual- tica verde que actúe en torno a las
quier caso, lo que está claro es que «hace cuestiones ecológicas y los problemas
falta un tipo diferente de estructura eco- medioambientales concretos. El pragma-
nómica para un mundo constreñido eco- tismo político y la estrategia de los parti-
lógicamente. Así es como empezó el eco- dos verdes es una expresión de este giro
logismo y todo indica que eso no va político a lo concreto en pos de una
cambiar» (Dobson, 2014: XIII-XIV). consolidación de un espacio político
verde. La cuestión ahora es no solo sa-
El dilema del ecologismo contemporá- ber si la estrategia política del pragmatis-
neo radica, precisamente, en la creciente mo dentro de una sociedad democrática
importancia de la dimensión ecológica es suficiente o era la única posible para
de la política que, paradójicamente, ha que creciera el espacio político verde,
quitado protagonismo al ecologismo sino entender que la lucha por la socie-
como único agente político de la política dad sostenible se plantea de forma dis-
verde. La generalización del medio am- tinta que en el ecologismo de hace vein-
biente y su mayor protagonismo en la te años, una articulación de políticas que
política contemporánea ha hecho que resuelvan problemas medioambientales
trascienda al ecologismo. Quizás esa sea complejos, y a menudo globales, en el
la razón de una evolución ideológica, marco de una gobernanza más compleja.
BIBLIOGRAFÍA
Dobson, A.: «Prólogo», en A. Valencia, Política y Medio Ambiente. México: Porrua, 2014.
Dobson, A.: Environmental Politics. A Very Short Introduction. Oxford: Oxford Univer-
sity Press, 2016.
Garner, R.: Environmental Politics: The Age of Climate Change. Basingstoke: Palgrave
McMillan, 2011.
Valencia, Á.: Política y Medio Ambiente. México: Porrúa, 2014.
Van Haute, E., ed.: Green Parties in Europe. London: Routledge, 2019.
Ángel Valencia
Universidad de Málaga
VER TAMBIÉN: ACERVO DE LA UNIÓN EUROPEA / CALENTAMIENTO GLOBAL Y

CAMBIO CLIMÁTICO / CONTRATOS PÚBLICOS / DEMOCRACIA GLOBAL / ESTADO
SOCIAL / GLOBALIZACIÓN / MEDIO AMBIENTE / POLÍTICAS PÚBLICAS / TRATA-
DOS INTERNACIONALES / UNIÓN EUROPEA
225
ELECCIONES
Las elecciones han sido instrumentos de más funciones, como constituirse en un

reclutamiento de personas para represen- instrumento esencial para lograr la legiti-
tar u ocupar puestos en diferentes orga- midad y la gobernabilidad de los sistemas
nizaciones a lo largo de la historia, lo que políticos en el Estado liberal democrático.
explica que hayan presentado caracterís- Esto de algún modo explicaría que los re-
ticas diversas. En el ámbito público se gímenes autoritarios, incluso los dictato-
trata de procesos institucionalizados, re- riales, hayan venido utilizando las elec-
glados y complejos establecidos para que ciones para tratar de legitimar su acción
los ciudadanos seleccionen representan- política. Sin embargo, esos intentos han
tes en diferentes instituciones políticas. sido vanos, ya que paralelamente al pro-
ceso de constitucionalización, extensión
Estos procedimientos han desempeñado y reconocimiento del sufragio como un
funciones cada vez más relevantes desde derecho universal fundamental, se han
que se institucionalizaron en el Estado li- incorporado numerosas procedimientos
beral. Las elecciones constituyen un pro- para salvaguardar principios asociados al
cedimiento esencial para implementar mismo, como libertad, igualdad, secreto.
las teorías, principios y normas que fun- Dichas garantías se han ido extendiendo
damentaron la representación política, la a todas las fases del proceso, para defen-
soberanía nacional, la división de pode- der la neutralidad de los gobiernos con-
res y demás elementos básicos en el cita- vocantes de las elecciones y de las admi-
do modelo de Estado. Desde entonces, nistraciones dependientes de los mismos.
han sufrido modificaciones significativas Así mismo, dichas garantías trataron de
y los fundamentos de sus objetivos y la proteger las elecciones de los defensores
regulación se han hecho más complejos de la perpetuación de los privilegios de
y diversos, rasgos que también compar- sectores del Antiguo Régimen, como la
ten los actores que en ellas intervienen, introducción de voto plural al tiempo que
los electores y los candidatos. se ampliaba el derecho de voto, o el
clientelismo, encasillados, transformis-
Los estudios académicos de las eleccio- mo, funcionarismo, para evitar la violen-
nes se han abordado desde diversas cia revolucionaria o reaccionaria, prácti-
Ciencias humanas y sociales (Filosofía cas que se manifestaron en las naciones
política, Historia y Geografía electoral, europeas que celebraban elecciones en
Derecho Político y Constitucional, Cien- el siglo xix e inicios del xx.
cia Política, Economía, entre otras). Cada
enfoque ha priorizado el análisis de al- El modelo ideal del sistema político de-
guno de sus elementos, de sus fases o de mocrático establece el cumplimiento en
sus efectos y han ido incorporando las las elecciones de ciertos requisitos y ga-
transformaciones que han sufrido, cons- rantías esenciales tanto durante el proce-
tituyendo un objeto de estudio muy pro- so (1-3), como antes y durante el mis-
lífico y multifacético, en buena medida mo (4-5), después (6-7) y a lo largo de
debido a su complejidad y evolución. todo el proceso (8). Han sido identifica-
dos por Robert Dahl en su obra Poliar-
Después han cobrado mayor relevancia quía. En concreto, se trata de ocho con-
cuando las elecciones han desempeñado diciones esenciales: «1. Todos pueden
226
ELECCIONES
realizar actos vinculados a sus preferen- do estos procesos (Martínez Cuadrado,

cias entre las candidaturas presentadas. Montero, entre otros). Los historiadores,
2. Los votos de todos son idénticos. 3. españoles e hispanistas (Varela Ortega,
Gana quién obtiene la mayoría de los vo- Tusell, Carr…), también se han ocupado
tos. 4. Todos pueden elegir entre las diver- de las elecciones celebradas durante los
sas propuestas. 5. Todos poseen idéntica siglos xix y xx. Todos ellos han explica-
información sobre las alternativas. 6. Las do, investigado y publicado sobre diver-
alternativas con más votos desplazan a sos aspectos de estos procesos habida
las que poseen menos votos. 7. Se cum- cuenta los relevantes cambios que han
plen las órdenes de los electos. 8. Todas sufrido, así como la influencia y las con-
las acciones durante el periodo inter- secuencias que han tenido en la historia
electoral se subordinan a las establecidas política española. A caballo de las citadas
durante el proceso: además las nuevas disciplinas, J. J. Linz analiza, recoge y sis-
decisiones cumplen las anteriores y se tematiza normas, resultados y electos de
cumplen ambas». Simultáneamente, se todos los procesos celebrados en España
reconoce, e incluso se constitucionaliza (2013, vol. 6, Apéndice).
en ocasiones (art. 6 CE), la función de
los partidos políticos como intermedia- Durante los dos últimos siglos, la Histo-
rios y representantes de los ciudadanos ria política española ha compartido la
ante las instituciones del Estado, lo que inestabilidad de muchas naciones euro-
contribuye a aumentar la institucionaliza- peas, en las que se han sucedido perio-
ción de las elecciones. dos democráticos más o menos liberales
o liberal democráticos, con etapas abso-
Con objeto de ilustrar con mayor preci- lutistas, dictatoriales o autoritarias. En to-
sión este multifacético y complejo con- das las etapas se han celebrado eleccio-
cepto, así como sus transformaciones nes con normas, electores, candidatos y
históricas, se describen algunos aspectos garantías diversas.
relevantes de las elecciones a Cortes en
España desde 1810 hasta hoy. Durante En el contexto de la invasión francesa se
dos siglos han sido explicadas y analiza- inicia el paso de la Monarquía absolutista
das desde y por el Derecho Político Es- a la primera Constitución liberal, aproba-
pañol, asignatura enciclopédica que ha da tras la celebración de las primeras
estudiado la realidad social y política, las elecciones de 1810 por sufragio universal
relaciones de poder y las ideologías que masculino indirecto en cuatro niveles.
las sustentan en el marco de las normas Dicho texto constitucionaliza el sufragio
constitucionales. Profesores de esta asig- y otros aspectos de las elecciones, como
natura han analizado específicamente también ocurre con la Constitución
ciertos aspectos de las elecciones (repre- vigente (1978), así como la soberanía
sentación, sufragio…), bastantes han nacional. Sin embargo, los elementos
ocupado cargos públicos y también han básicos de los sistemas electorales libe-
formado parte de la Real Academia de ral-democráticos se han recogido en
Ciencias Morales y Políticas (Posada, once leyes electorales y varios decretos
García San Miguel, Marichalar...). Su pre- (el primero en 1810 y el último en 1977).
sidente ocupó una vicepresidencia de la La mayoría se aprobaron en el siglo xix
Junta Central desde la Ley de 1907. Des- vinculados a los sucesivos cambios polí-
pués, tanto los profesores de la citada ticos y de gobierno entre moderados y
asignatura como los que se adscribieron liberales, también llamados progresistas.
a Ciencia Política han seguido estudian- Las modificaciones más numerosas han
227
afectado al voto: número de electores o ces, hasta que se suprimió en 1931 dicho
tamaño del censo, la universalidad del artículo. El sistema mayoritario basado
sufragio (masculino en 1810, 1868, 1890), en distritos uninominales ha predomina-
incluyendo mujeres (1931 y 1977); el su- do hasta las elecciones de la Segunda
fragio pasivo también se ha modificado, República, que los suprime.
siendo más restrictivo especialmente
para los candidatos al Senado. En la Res- Las elecciones en el comienzo del si-
tauración, las normas electorales combi- glo xxi parcialmente comparten desafíos
nan elementos tendentes a garantizar las históricos, como el retorno a la persona-
cualidades del voto, como la introduc- lización de la política y las nuevas for-
ción primero de circunscripciones, es demas de clientelismo, que también se ma-
cir distritos plurinominales, y poco des- nifiestan en España, donde se perpetúa
pués (1890) el voto limitado, que se el transfuguismo y la discontinuidad de
mantiene hasta la elección de los sena- los electos. Quizá uno de los retos más
dores actuales. Otras normas, por el con- relevantes para las elecciones se vincula
trario, limitan el valor del voto, ya que el al papel de las nuevas tecnologías y la
art. 29 de la Ley electoral de 1907 esta- capacidad de manipular no solo los re-
blecía que cuando solo concurría un sultados, sino la posible influencia de las
candidato no se celebraban elecciones. noticias falsas (fake news) en las diversas
La consecuencia fue que una media del fases del proceso electoral, especialmen-
25% de electores no pudieron votar en te las informaciones durante la campaña
las elecciones celebradas desde enton- y los días previos a las elecciones.
BIBLIOGRAFÍA
Dahl, R.: «La poliarquía», en Un prefacio a la teoría democrática. Buenos Aires: Grupo
Editor Latinoamericano, 1989, cap. 3.
Linz, J. J.: Partidos y élites políticas en España, en «Obras escogidas», vol. 6, diversos
capítulos y el apéndice. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
2013.
Nolhen, D.: Sistema electorales y de partidos. México: Fondo de Cultura Económica,
1989.
Lourdes López Nieto

Catedrática de Ciencia Política
Universidad Nacional de Educación a Distancia
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTORAL / CAMPAÑA ELECTORAL / CULTURA

POLÍTICA / DEMOCRACIA / ESTADO DEMOCRÁTICO / FAKE NEWS / OPOSICIÓN
POLÍTICA / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / PARTIDOS POLÍTICOS / REGENERACIÓN
DEMOCRÁTICA / SISTEMAS ELECTORALES
228
ELITES POLÍTICAS
ELITES POLÍTICAS
La palabra «elite» remite a la idea de «se- tienen capacidad para influir sobre la
lecto» o «elegido» y el adjetivo «elitista» la realidad para transformarla o mantenerla
suele colorear con tintes negativos. Pro- (por ejemplo, elaborando o aprobando
veniente del francés directamente del la- leyes). Es decir, son actores principales
tín (Genieys 2011:15-17), el concepto de en las relaciones de poder: son capaces
elite hace referencia a un grupo de per- de actuar para conseguir sus objetivos o
sonas sobre las que existe la percepción ideales aun frente a la resistencia que
generalizada de que, usando la medida o pueden presentar otros actores.
la escala que se use (ingresos, inteligen-
cia, prestigio social, rendimiento, rique- Las elites políticas han sido centro de
za, destrezas, etc.), están «en lo más alto». atención de las Ciencias sociales desde
Por ejemplo, es probable que nadie dude las contribuciones de Pareto sobre la cir-
de que Ainhoa Arteta, Plácido Domingo, culación de las elites en su Tratado de
Montserrat Caballé y José Carreras for- Sociología General (§2032-§2227), las de
man parte de la elite operística mundial, Mosca en La clase política, las de Michels
así como Ruth Beitia, Mireia Belmonte, en Los partidos políticos (véase Linz,
Garbiñe Muguruza o Carolina Marín lle- 2009), las de Weber en La política como
van asociada la etiqueta de «deportistas vocación (en España incluido en el texto
de elite». Sin embargo, cuando conside- conocido como El político y el científico)
ramos la gestión o el gobierno de una y las de Schumpeter en Capitalismo, So-
sociedad hablamos de un grupo reduci- cialismo y Democracia (capítulos 22-23).
do que suele ocupar posiciones dirigen- Este interés ha reverberado en la genera-
tes en organizaciones e instituciones. ción posclásica de Mills, Aron, Laswell,
Linz (cf. vol. 6 de Obras escogidas), Botto-
En consecuencia, el concepto de «elites more, Blondel, y posteriormente en Ke-
del poder» o su derivada «elites políticas», ller, Parry o Putnam, generando una mi-
se refiere al grupo de personas «que son ríada de estudios sobre las elites políticas.
capaces, en virtud de su posición estraté-
gica en organizaciones y movimientos En las Ciencias sociales se utilizan tres
poderosos, de afectar los resultados polí- métodos para identificar a las elites polí-
ticos de manera regular y sustancial» ticas (Putnam, 1976). Tanto el reputacio-
(Highley y Burton, 2006:7). No obstante, nal (preguntar a informantes clave de
Alcántara (2012:83-4) introduce una ma- una comunidad quién tiene poder hasta
tización relevante al considerar como eli- tener una lista de referentes con más
tes políticas a quienes ocupan puestos menciones) como el decisional (analizar
de elección popular o de libre designa- quién participa en la toma de decisiones
ción en distintos niveles de la Adminis- concretas en una institución, incluyendo
tración, quienes tienen responsabilida- quién tiene capacidad de veto) plantean
des orgánicas y de asesoría en partidos problemas en comunidades grandes (un
políticos y quienes han estado en alguna país, por ejemplo). El método posicional
de estas tres situaciones y siguen tenien- es el más utilizado. Consiste en identifi-
do influencia. Así, el concepto de «elites car a quienes han sido elegidos para
políticas» se refiere a un grupo de perso- ocupar las posiciones de representación
nas que, por su posición y sus acciones, (o gobierno) en una institución política
229
(Parlamento, Ayuntamiento, etc., o tam- cultural (educación, carrera profesional)

bién en cualquier organización). De ahí y capital social (relaciones). Quizás sea
que abunden los estudios de parlamen- Mills, en La élite del poder, quien con más
tarios (y ministros). Una vez identifica- agudeza describe esta situación, y Andrés
das, es relativamente fácil construir una Villena (2017) quien aporte evidencias
base de datos para analizar su perfil so- relacionales que sustentan esta idea en
cial, carreras profesionales, presencia de España. No obstante, las investigaciones
la mujer, representación, vocaciones, re- históricas realizadas muestran un aumen-
clutamiento, renovación, actividad parla- to progresivo de la diversidad social en-
mentaria, opiniones y actitudes, aspectos tre las elites políticas (Best y Cotta, 2000),
de los que las Ciencias sociales españo- algo que en Europa del sur se ha analiza-
las han dado cumplida cuenta. do recientemente (Kakepaki et al., 2018).
En el caso de España, se ha comprobado
Una forma de abordar el estudio de las empíricamente no solo que aumenta la
elites políticas es observando el tipo de heterogeneidad social de la elite política
personal que las compone. Destacan dos (basándose en estudios de Parlamentos),
aspectos. Primero, el tipo de político que sino que esta se parece cada vez más a la
predomina y sus consecuencias. En La sociedad que la elige, al menos en las
política como vocación, Max Weber dis- variables que se pueden comparar siste-
tinguió entre quienes viven de la política máticamente entre territorios y en perio-
y quienes viven para la política. La pre- dos diferentes (Coller et al., 2018). Es
dominancia de los primeros (profesiona- cierto que, tomado en su conjunto para
les de la política) puede generar tenden- el periodo democrático e incluyendo el
cias oligárquicas en las elites políticas Congreso y los 17 Parlamentos autonó-
que dificulten su renovación, mientras micos, el perfil genérico del representan-
que una abundancia de los segundos, en te español es el de un varón de edad me-
la medida en que no necesitan ingresos dia, nacido en la provincia en la que
para dedicarse a la política, puede gene- obtiene un escaño, con estudios universi-
rar tendencias plutocráticas que mues- tarios y generalmente profesional de las
tran el dominio político de los estratos leyes o docente. Pero si se compara
socialmente privilegiados. Segundo, cómo eran al comienzo de la andadura
como las sociedades modernas son hete- de la democracia y cómo son 40 años
rogéneas pero la composición de cual- después, se comprueba que ha crecido la
quier elite política suele seguir el modelo diversidad interna de la elite política: ha
de aglutinación (Putnam, 1976:22), se ge- aumentado la proporción de mujeres
nera una distancia social o despropor- (ubicando a las Cámaras de representa-
ción entre elites políticas y sociedad que ción españolas como unas de las más
suele ser estudiada desde el punto de abiertas del mundo), crece la edad media
vista de la representación descriptiva de aunque hay una distribución más equili-
la que habla Pitkin en El concepto de re- brada entre grupos de edad, hay más di-
presentación y, normativamente, desde versidad profesional, aunque aumenta li-
la perspectiva microcósmica de la repre- geramente la proporción de nativos y la
sentación. de titulados universitarios. El aumento de
la heterogeneidad social en su conjunto,
Existe la creencia de que las elites políti- además, se ha visto potenciado por la cri-
cas configuran un bloque social homogé- sis económica, la aparición de nuevos
neo y, en cierta medida, distante o sepa- partidos y la renovación de los tradicio-
rado de la sociedad debido a su capital nales, la implantación de fórmulas más
230
ELITES POLÍTICAS
participativas de selección de candidatos, la sociedad aumenta a un ritmo mucho

y por el efecto de las leyes de igualdad más rápido que el de la elite política. Cu-
de género en sus diversas denominacio- riosamente, este acortamiento de la dis-
nes (estatal y autonómicas). tancia entre elites políticas (al menos en
el grupo de parlamentarios) y sociedad
Es decir, tomados en su conjunto, y asu- no es parejo a la distancia ideológica: se-
miendo que hay variaciones territoriales gún los datos que manejan Sánchez-Fe-
y de partido, diversos estudios conclu- rrer y Coller en el blog Agenda Pública
yen que se produce una convergencia («La incongruencia política»), entre 2009
entre parlamentarios y sociedad; en la y 2019 se ha producido una polarización
mayor parte de dimensiones, porque au- ideológica entre los parlamentarios/as
menta la diversidad social en la política que no tiene parangón en la sociedad,
de representación y, en el caso de la generándose una mayor distancia media
educación, porque el nivel educativo de entre ambos.
BIBLIOGRAFÍA
Nota: el texto procede en buena medida de las contribuciones científicas de su autor,

que se citan en esta bibliografía.
Alcántara, M.: El oficio de político. Madrid: Tecnos, 2012.

Best, H.; Cotta, M., eds.: Parliamentary representatives in Europe 1848-2000. Legislative
recruitments and careers in eleven European countries. Oxford: Oxford University,
2000.
Coller, X.: «El sesgo social de las elites políticas. El caso de la España de las autonomías
(1980-2005)», en Revista de Estudios Políticos, 141 (2008).
Coller, X.; Navarro, M.ª C.; Portillo, M.: «Mitos y realidades de las elites políticas», en
Barreda, M. y Ruiz, L. M. (eds.), El análisis de la política. Enfoques y herramientas
de la Ciencia Política. Barcelona: Huygens, 2016.
Coller, X, et al., eds.: El poder político en España: parlamentarios y ciudadanía, Madrid:
CIS, 2016 [actualizado en inglés por los mismos autores como Political power in
Spain: The Multiple Divides between Politicians and Citizens. London: Palgrave,
2018].
— «Elites políticas en España. ¿Convergencia o divergencia con la sociedad?» en Pen-
das García, B., dir., España constitucional (1978-2018). Trayectorias y perspectivas
(tomo IV). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2018.
Genieys, W.: Sociologie politique des élites. Paris: Armand Colin, 2011.
Higley, J.; Burton, M.: Elite foundations of liberal democracy. Lanham: Rowman and
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Kakepaki, M., et al.: «The Sociopolitical profile of Parliamentary representatives in Gree-
ce, Italy and Spain before and after the Eurocrisis. A comparative empirical as-
sessment», en G. Cordero y X. Coller (eds.) Democratizing Candidates Selection.
New Methods, Old Receipts? London: Palgrave, 2018.
Linz, J. J.: «Robert Michels y su contribución a la Sociología política», en Democracias,
quiebras, transiciones y retos. Obras escogidas Vol. 4, Madrid: Centro de Estudios
231
Putnam, R. D.: The Comparative Study of Political Elites. Englewood Cliffs: Prentice-Hall,
1976.
Villena Oliver, A: ¿Cómo se gobierna España? La estructura de las elites gubernamenta-
les en 2004 y 2012. Granada: Comares, 2017.
Xavier Coller
Catedrático de Sociología
VER TAMBIÉN: BUROCRACIA / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CIENCIA POLÍTICA / ES-

TADO DE PARTIDOS / GOBERNANZA / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / POLÍTICA /
SOCIEDAD CIVIL
232
EMOCIONES POLÍTICAS
Frente al predominio histórico del para- nologías, que exacerban las emociones
digma racionalista en la Teoría Política, en detrimento del análisis racional y per-
se habla hoy de un «giro neurocientífico» miten a los más pesimistas sostener que
que supone el paradójico regreso de las la opinión pública se radicaliza, opina
emociones al primer plano del debate sin meditar y «no atiende a razones». Por
académico. Se dice ya con naturalidad otra, autores de moda como Byung-Chul
que nuestras leyes e instituciones demo- Han aseguran que el regreso de las emo-
cráticas necesitan de nuestro cariño y ciones no es en absoluto inocente, sino
afecto para que funcionen y sean efica- que deriva, nada más y nada menos, de
ces y se hace referencia al «amor» y la los intereses económicos del neolibera-
«compasión» cívica, al «capitalismo emo- lismo: el «capitalismo emocional» con-
cional» o a la «democracia sentimental». vierte a la psique en una fuerza producti-
Así pues, las emociones están de moda va y un estímulo para el consumo; lo
en casi todas las disciplinas humanísti- hace de un modo amable, no prohíbe ni
cas, con planteamientos anticipados en coacciona, sino que seduce, pero sigue
los años 70 del pasado siglo por teorías siendo un arma letal contra la libertad in-
feministas, por los filósofos posmoder- dividual.
nos y por algún sector de la Antropolo-
gía y los «estudios culturales». Un paso Frente al racionalismo excesivo y anti-
fundamental es el desarrollo de la Neu- cuado al cual se considera heredero de
rología, con obras relevantes a cargo de la Ilustración (de una cierta Ilustración,
autores de cierta notoriedad mediática habría que matizar), varias disciplinas
como Oliver Sacks o Antonio Damasio académicas recuperan ahora nuestra
(este último en su libro, muy difundido, condición de seres emotivos. La propia
El error de Descartes). Las teorías domi- Economía deja atrás el modelo del homo
nantes durante mucho tiempo al estilo oeconomicus y la Neuroeconomía (así, el
de Rawls o Habermas excluyen los senti- Nóbel D. Kahneman) atiende más a los
mientos y las pasiones que ofuscan el sentimientos que al cálculo racional y
entendimiento e impiden la deliberación egoísta. Incluso la Sociología, a pesar de
y la decisión imparcial. Ahora, por el su impronta positivista, empieza a admi-
contrario, dichos planteamientos se con- tir a la emotividad en el análisis de cier-
sideran fríos y abstractos y se afirma que tos fenómenos sociales. Pero la prioridad
el comportamiento inteligente necesita corresponde sin duda a la Ética y la Filo-
de las emociones. Más bien, razón y sofía moral, proponiendo incluso una «ci-
emoción se necesitan, no son excluyen- vilización de la empatía» ( Jeremy Rifkin),
tes, y la ciencia prueba que el conoci- concebida esta como «vínculo invisible»
miento emocional se almacena en las es- con capacidad para unirnos a otros seres
tructuras profundas del cerebro, en el humanos y esfumar así la línea divisoria
sistema límbico. entre «nosotros» y «ellos».
Como es propio de la Teoría Política, los Conviene recordar que todo ello tiene
nuevos enfoques tienen también un antecedentes ilustres en la Ilustración
componente ideológico. Por una parte, escocesa, donde se conjugan los estu-
se habla del impacto de las nuevas tec- dios médicos sobre la «simpatía» con las
233
doctrinas de los grandes pensadores. Es sociedad decente tienen sus raíces en el

el caso de Adam Smith (Teoría de los amor. No obstante, son emociones ambi-
sentimientos morales, 1759), de Adam valentes: por ejemplo, el amor a la patria
Ferguson (Ensayo sobre la historia de la puede ser bueno para fomentar el atrac-
sociedad civil, 1767) y muy especial- tivo moral de la democracia o puede dar
mente de Francis Hutcheson: a diferen- lugar al fanatismo. Otras autoras como
cia de los racionalistas, cree que la razón Sharon Krause o Chantal Mouffe se si-
solo juega un papel instrumental para túan en la misma línea. Por su parte, Mi-
conocer las verdades morales y defiende chael Walzer observa las dos caras de las
la existencia de un sentimiento moral emociones, «buenas» y «malas»: así, la in-
connatural a todos los hombres. Más dignación puede ser útil para reaccionar
aún, David Hume, acaso el más grande contra la injusticia y la opresión, pero
de los filósofos británicos, estima que la también puede provocar odio.
simpatía es un eficaz mecanismo de in-
teracción social y, en consecuencia, un En definitiva, es preciso situar en sus
vehículo para la socialización: en último justos límites la presencia de las emocio-
término (escribe el autor del célebre nes en la Teoría Política. Por una parte,
Treatise of Human Nature, sobre la na- porque –como señala el citado Dama-
turaleza humana, 1739-1740), la raciona- sio– su estudio está todavía en su «infan-
lidad viene a ser «esclava de las pasio- cia», ya que el cerebro es complejo y
nes» que son elemento principal de misterioso y las propias emociones
nuestro comportamiento. interfieren en la manera en que las ob-
servamos y en las conclusiones que
Si nos situamos en el pensamiento ac- obtenemos. Además, también son una
tual, es notoria la predilección de la Teo- construcción social y cultural, a través
ría Política por este enfoque emocional, de la educación, las leyes o las institu-
no solo como una constatación empírica, ciones. Por otra parte, porque lo mismo
sino con una dimensión claramente nor- que hay peligros en un exceso de razón,
mativa. El regreso de las emociones se también los hay en un exceso de pasión.
pone en relación con la desafección po- Dos pensadoras españolas formulan in-
lítica: es necesario dotar a la democracia teresantes matices al respecto. Así, la
de más atractivo para los ciudadanos académica y catedrática Adela Cortina,
apelando a algo más que su razón o su autora de obras de referencia sobre Neu-
interés. Frente al liberalismo «triste y me- roética, nos advierte sobre las conse-
lancólico», se trata de reforzar el apego cuencias relativas a la responsabilidad
emocional hacia las instituciones, en individual: por ejemplo, la predisposi-
busca de ese «giro afectivo» que suscite ción biológica de un acusado utilizada
entusiasmo y compromiso. Tal vez la au- como atenuante o eximente en un pro-
tora más relevante en este ámbito es ceso penal. A su vez, Victoria Camps,
Martha Nussbaum, en busca de un «libe- también catedrática de Ética, afirma que
ralismo emocional» cercano en algunos si reducimos la política a pura emoción
aspectos a las tesis del republicanismo. corremos el riesgo de caer en un «culto a
Su ideal es la formación de sentimientos lo emotivo» como reflejo de un indivi-
inteligentes, al modo de Aristóteles, dualismo exacerbado y narcisista.
puesto que las emociones nos vinculan a
la comunidad y son un móvil para la ac- En rigor, conviene ser conscientes de
ción individual y colectiva. Así, todas las que las emociones también son fácil-
emociones sobre las que se sustenta una mente manipulables, como bien saben
234
los demagogos y estrategas políticos de delicada. Lo mismo que las emociones

todos los tiempos. De ahí que, asumien- mal encauzadas pueden causar «estragos»
do la «sentimentalización» de la vida y la en la vida personal, también su influen-
dimensión afectiva de la política, deba- cia en la vida política puede ser negativa
mos ser prudentes en una materia tan para la convivencia.
BIBLIOGRAFÍA
Byung-Chul Han: Psicopolítica. Barcelona: Herder, 2014.

Camps, V.: El gobierno de las emociones. Barcelona: Herder, 2011.
Cortina, A.: Neuroética y Neuropolítica. Sugerencias para la educación moral. Madrid:
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Damasio, A.: El error de Descartes. La razón, la emoción y el cerebro humano. Barcelona:
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Innerarity, D.: La política en tiempos de indignación. Barcelona: Galaxia Gutenberg,
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cisiones políticas», en Revista de Estudios Políticos, 186 (2019).
Nuez, P. de la; Wences, I.: «El paradójico regreso de las emociones», en Cuadernos His-
panoamericanos, 792 (2016) [El texto constituye un resumen del artículo citado].
Nussbaum, M.: Emociones políticas. ¿Por qué el amor es importante para la justicia? Bar-
celona: Paidós, 2014.
Rifkin, J.: La civilización empática. Barcelona: Paidós, 2010.
Walzer, M.: Passions and Politics. New Haven: Yale University Press, 2005.
Paloma de la Nuez
Profesora de Historia de las Ideas Políticas
Isabel Wences Simon

VER TAMBIÉN: COMUNICACIÓN POLÍTICA / CONVIVENCIA / CULTURA POLÍTICA /

DIGNIDAD / FILOSOFÍA POLÍTICA / POLÍTICA / PSICOLOGÍA POLÍTICA / SÍMBO-
LOS POLÍTICOS / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
235
ESTADO ASEGURADOR
A lo largo de nuestra vida nos enfrenta- Ahora bien ¿pueden los mercados finan-
mos a situaciones tanto de riesgo (no cieros cubrir todos los posibles riesgos?
sabemos qué sucesos ocurrirán, siendo A esa pregunta respondieron en 1954
capaces de asignarles una probabilidad Kenneth Arrow y Gérard Debreu con su
–aunque solo sea subjetiva–), como de teoría del equilibrio general y los merca-
incertidumbre (no sabemos qué suce- dos completos. Para estos autores, si la
sos van a ocurrir y cuáles no, y no sabe- información es perfecta y conocida por
mos con qué probabilidad), en la ya todos los agentes, no hay costes de tran-
clásica definición de Frank Knight en sacción, los diferentes sucesos son esto-
1921. cásticamente independientes y se dan las
condiciones de competencia perfecta,
Los mercados financieros, a través de entonces habrá un precio para cada bien
seguros y otros productos, permiten cuen cada momento y bajo todo tipo de
brirnos ante situaciones de riesgo. Así, sucesos. Es decir, habrá un precio para,
ante el riesgo de que roben en nuestra por ejemplo, el trigo hoy o dentro de
casa, contratamos un seguro que, bien cinco años, haya sequía, inundaciones o
calculado actuarialmente, nos cubre las buen tiempo. El mercado será completo
pérdidas en caso de que el siniestro se y tendremos tantos valores financieros
produzca y, en caso de que no se pro- como bienes y estados de la naturaleza.
duzca, hemos pagado la prima del se-
guro a cambio de la tranquilidad de es- Es sencillo observar que las condiciones
tar cubiertos. Los economistas Von para la completitud de los mercados es-
Neumann y Morgensten desarrollaron tán muy lejos de cumplirse en la prácti-
en 1944 la teoría de la utilidad esperada ca, y que los mercados son, por tanto,
que describe con precisión estos fenó- incompletos: no se puede asegurar todo.
menos económicos. Si bien Daniel Kah- Son muchas las razones que llevan a que
neman y Amos Tversky, autores de la los mercados sean incompletos.
Economía del Comportamiento, han de-
mostrado y explicado que las personas Porque ocurren con muy poca frecuen-
con mucha frecuencia no nos compor- cia, como una pandemia; en esos casos
tamos con el alto grado racionalidad no es posible hacer cálculos actuariales y
que predice la teoría de la utilidad es- el mercado falla. Algo similar ocurre si
perada. los sucesos no son independientes y es-
tán altamente correlacionados.
Inquietud que nos produce la falta de
certeza sobre acontecimientos importan- En segundo lugar, la información no es
tes en nuestra vida. Ya en la Antigüedad perfecta y, sobre todo, es asimétrica, no
clásica existía el nauticum foedus o prés- todo el mundo tiene la misma informa-
tamo a la gruesa ventura, que aseguraba ción. Esa asimetría lleva a problemas de
el riesgo de pérdida en caso de naufra- selección adversa y de riesgo moral.
gio de la embarcación. El más famoso de
estos contratos fue el de las Capitulacio- La selección adversa consiste en la auto-
nes de Santa Fe entre Isabel la Católica y clasificación de los individuos respondien-
Cristóbal Colón. do a sus distintos incentivos. Por ejemplo,
236
ESTADO ASEGURADOR
en el seguro de vida: supongamos que se por ellos), los presentes e incluso puede
ofrece un seguro de vida a la población. comprometer los futuros y de una forma
Los compradores se dividirán ellos mis- coercitiva. Además, puede cubrir los ries-
mos según su situación. Los más jóvenes y gos de forma cruzada, pues todas las
sanos lo verán poco atractivo, mientras aportaciones llegan en forma de impues-
que las personas con una enfermedad gra- tos y sirven para cubrir todos los riesgos.
ve verán la ventaja de suscribirlo (cobra- Las compañías de seguros solo pueden
rán sus familias mucho más de lo aporta- compensar riesgos entre clientes presen-
do en primas con alta probabilidad). Al tes y separando los riesgos: los seguros
contratarlo en más proporción las perso- de automóvil entre automovilistas, de res-
nas con más riesgo de morir pronto, las ponsabilidad civil entre profesionales, etc.
primas tendrán que subir para no provo-
car pérdidas por las indemnizaciones, lo Pero, sobre todo, la diferencia está en el
que a su vez expulsará a más gente sana tamaño. Hay dos formas de disminuir el
hasta que el seguro se deje de ofrecer. riesgo: diversificar (risk pooling) y repar-
tir (risk spreading). Un ejemplo de lo pri-
El riesgo moral se refiere a la actitud del mero es la diversificación de carteras; de
propio asegurado. Volvemos al ejemplo lo segundo, las acciones de una sociedad
del seguro contra el robo en la casa: Si la anónima repartidas entre miles de accio-
compañía aseguradora asegura todos los nistas. Cuantos más riesgos diferentes
costes al 100 %, nos volveremos más des- haya y más agentes los soporten, más se
cuidados y no pondremos la alarma ni disminuye el riesgo. Por eso una Comu-
cerraremos bien la puerta de entrada, lo nidad Autónoma puede cubrir menos
que aumenta la probabilidad de robo. riesgos que el Estado español y este a su
Por eso, las compañías de seguro no sue- vez menos que la Unión Europea. Los Es-
len garantizar el total del coste del sinies- tados de las economías de mayor tamaño
tro, pero a su vez esto obliga al asegura- pueden asumir más riesgos que los de
do a mantener un cierto grado de menor. No es casual que los Estados Uni-
intranquilidad. dos, la mayor economía del planeta, pu-
diera llegar antes que nadie a la luna.
En tercer lugar, la realidad social y econó-
mica dista en muchos casos de las condi- Por todo ello, muchos riesgos no asegura-
ciones de la competencia perfecta. La dos por el mercado lo son por el sector
existencia de externalidades, bienes pú- público, actuando como asegurador de úl-
blicos, monopolios naturales o estructuras timo recurso. Ya Adam Smith consideraba
de mercado poco competitivas llevan a que las grandes infraestructuras debían
los fallos de mercado más clásicos. correr a cargo del Estado (un caso de re-
parto del riesgo), pero también hoy día
Por tanto, sabemos que los mercados aseguramos desde el Estado el seguro de
son incompletos y que no todo se puede desempleo (correlación de riesgos y di-
asegurar. versificación), las pensiones y sanidad (se-
lección adversa), y otros menos conocidos
Dado que los mercados de seguro son in- como parte del seguro agrario, el riesgo
completos ¿puede el Estado sustituirlos? político de exportación (incertidumbre),
En determinados casos sí. La razón es el crédito oficial (selección adversa), etc.
que el Estado obtiene sus recursos de los
contribuyentes pasados (el Museo del Sin embargo, el Estado no puede asegu-
Prado es un ejemplo de activo financiado rarlo todo (sus recursos y capacidad de
237
compensar riesgos tienen un límite) y la tado puede actuar como asegurador de

propia actuación del sector público está último recurso en muchos casos.
sometida a fallos de forma paralela a los
fallos de mercado, incluso la interven- En el caso de catástrofes naturales y pan-
ción pública podría no mejorar la efi- demias es la única instancia a la que el
ciencia si la distorsión que provoca es público puede recurrir. En este caso se
sustancial. acude a socorrer a los afectados no solo
con los recursos de la generación presen-
Así, muchas veces se actúa por presión te, sino también de la generación futura,
política o mediática, sin calibrar bien el mediante ingentes emisiones de deuda
impacto futuro que estas actuaciones pública, con la esperanza de que la rare-
tendrán en las finanzas públicas. Ade- za de estos fenómenos permita distribuir
más, en múltiples ocasiones se considera su coste en el tiempo.
que la obligación pública está implícita
(políticamente se considera así), como, No obstante, la presión social y política
por ejemplo, la repatriación de naciona- puede llevar a asegurar estos riesgos más
les de una zona de conflicto a pesar de allá de lo que permite el tamaño y los re-
que se dio aviso de no viajar por parte cursos del país y crear incentivos perver-
del Ministerio de Asuntos Exteriores. El sos en la población. La función de asegu-
conjunto de obligaciones de cobertura rador de último recurso es quizás la más
presente y futura del sector público es importante de las funciones económicas
poco transparente y conocido, esto lleva del Estado y no por ello la más visible y
a asumir riesgos excesivos por presión reconocida. De hecho, salvo en momentos
de grupos de interés. puntuales como la pandemia ocasionada
por la COVID-19 en 2020, pocas peticio-
Además, la actuación pública lleva a con- nes políticas hay para reforzar esta fun-
ductas de riesgo moral por parte de los ción y regularla adecuadamente. La lite-
ciudadanos, es decir, incentiva compor- ratura económica es escasa en este tema y
tamientos irresponsables, como el caso la OCDE o el Fondo Monetario Interna-
de los viajes en zona de conflicto men- cional llevan solo unos años analizando
cionado antes. A su vez, las actuaciones la función aseguradora del Estado.
públicas muchas veces expulsan de for-
ma ineficiente al aseguramiento privado, Quizás es el momento de ponerla en va-
por ejemplo, una alta tasa de reemplazo lor y transformar los actuales Estados del
de las pensiones reduce el incentivo a Bienestar de carácter claramente redis-
hacerse planes privados. tributivo en Estados del Bienestar asegu-
radores, más aún en un mundo globali-
En definitiva, no todos los riesgos se zado y con intensos cambios tecnológicos
pueden asegurar por el mercado y el Es- como el actual.
BIBLIOGRAFÍA
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Knight, F. H.: Risk, Uncertainty, and Profit (1921). Eastford (CT): Martino Fine Books, 2014.
Moss, D. A.: When all else fails. Government as the ultimate risk manager. Cambridge:
Harvard University Press, 2002.
238
ESTADO ASEGURADOR
VV. AA.: How to Strengthen the Management of Government Guarantees. Washington:

IMF, 2017.
VV. AA.: Government as Insurer of Last Resort. London: HMS Treasury, 2020.
Álvaro Nadal
Ex Ministro
VER TAMBIÉN: ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO / CALIDAD DEMOCRÁTICA /

CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN / ESTADO NEUTRAL / ESTADO SOCIAL /GOBER-
NANZA / GRUPOS DE INTERÉS / ORGANISMOS REGULADORES / POLÍTICA CIENTÍ-
FICA / POLÍTICA CRIMINAL / POLÍTICA CULTURAL / POLÍTICA SANITARIA / POLÍTI-
CAS PÚBLICAS
239
ESTADOS UNIDOS
Estados Unidos fue el resultado de tras- derna propia de la mentalidad norteame-

plantar a su fértil suelo las ideas ilustra- ricana.
das que configuraron la modernidad y
no luchó por superar el Antiguo Régi- Estados Unidos sigue realizando la in-
men. La excepcionalidad y la posibilidad vestigación más puntera en casi todos
de un nuevo comienzo se encuentran los campos del saber a través de las me-
muy presentes en la psicología social jores universidades del mundo. La rela-
norteamericana. El tamaño de su territo- ción simbiótica del gobierno, las empre-
rio, mayor que toda Europa, es un dato sas y los centros universitarios permite
esencial. Con frecuencia se dice que la mantener una I+D de referencia, que
costa Este mira a Europa, la costa Oeste provoca la atracción global de las mejo-
mira al Pacífico y el resto se mira a sí res cabezas y los proyectos más innova-
mismo. dores.
Durante su historia, Estados Unidos ha La desigualdad económica ha crecido

conocido migraciones internas continuas con la gran crisis económica de 2008 y la
y hoy la movilidad de trabajadores y em- etapa de crecimiento actual no ha servi-
presas por todo su territorio sigue siendo do para revertir esta tendencia. El índice
muy alta. Gracias al atractivo de un desa- de pobreza se mantiene en torno a un
rrollo económico casi continuado, es el 11% de la población. En cuestiones de
país que más inmigrantes ha recibido du- sanidad pública, el Estado adopta un pa-
rante los dos últimos siglos. Hasta la ac- pel menos garantista: hasta 28 millones
tual corriente política encabezada por de ciudadanos carecen de cobertura sa-
Donald Trump, Estados Unidos ha sido nitaria, aunque el gasto público por habi-
un país abierto a los que venían de fuera tante en esta materia es semejante al de
en busca de libertad y oportunidades. un país europeo.
Con luces y sombras, ha sabido integrar
en su sociedad a la gran corriente de Estados Unidos adquirió la condición de
aquellos que perseguían formar parte del superpotencia tras las dos guerras mun-
llamado sueño americano. diales y de potencia hegemónica tras
vencer en la Guerra Fría. Su poder blan-
El reto de mantener unido un país gigan- do (soft power) ha sido tan importante a
te y diverso se ha conseguido a través de la hora de moldear valores y preferencias
un patriotismo joven y una identidad na- culturales en todo el mundo como su
cional fuerte, con héroes cívicos muy ce- poder militar y económico. El compo-
lebrados (George Washington, Abraham nente militar es muy importante en la so-
Lincoln, John Kennedy, Martin Luther ciedad norteamericana, en comparación
King) y el símbolo omnipresente de la de los países europeos. La religiosidad
bandera. El pensamiento posmoderno, está también más desarrollada que en
inspirado en la filosofía de la sospecha, Europa, precisamente por no identificar-
ha hecho mella en algunos departamen- se con un Antiguo Régimen de privile-
tos de sus universidades, pero no en la gios limitador de derechos. Esta religiosi-
combinación de idealismo y pragmatis- dad extendida se vincula en ocasiones a
mo que lleva a la acción, una actitud mo- grupos étnicos y es una de las fuentes
240
ESTADOS UNIDOS
para creación de sentido de pertenencia lista que promueve una agenda de políti-
en las comunidades locales. cas conservadoras. Favorece los intereses
de las rentas más altas y de las empresas
Los conflictos raciales se encuentran muy que reclaman desregulación en energía,
presentes. La población afro-americana medio ambiente o finanzas. El Partido
está mucho más expuesta que el resto a Demócrata se ha escorado a la izquierda
la pobreza, a la pena de cárcel, a sufrir la y ha abrazado la política de identidades,
violencia urbana y a la brutalidad poli- sin ser capaz de elaborar un discurso na-
cial. La Guerra Civil de 1861-65 con la cional y unificador dirigido a todos los
que el país selló su unidad y terminó con ciudadanos.
la esclavitud sigue teniendo importantes
secuelas. Estados Unidos cuenta con el tribunal
más poderoso del mundo, intérprete fi-
El genio político de los padres fundado- nal de una Constitución que evoluciona
res de Estados Unidos –Washington, Je- sin necesidad de grandes cambios for-
fferson, Hamilton, Madison, Adams, Jay, males. El Tribunal Supremo es creador
Franklin– dotó al país de un gobierno de principios y de derechos, a partir de
de instituciones separadas que compar- su interpretación de la demanda social.
ten el poder, a través de un sistema de Hoy se pronuncia de modo más matiza-
centros de poder que compiten entre do que en otras épocas, centrado en de-
ellos. La capacidad de innovación, dura- terminar la razonabilidad de la acción
bilidad y adaptabilidad de la democracia del gobierno. En una materia tan sensi-
norteamericana atraviesa en nuestro ble como el derecho de portar y poseer
tiempo un período que pone a prueba armas no ha querido imponer limitacio-
sus fundamentos. Los últimos presiden- nes y ha dejado que el proceso político
tes (George Bush hijo, Barack Obama, decida.
Donald Trump) han defraudado las ex-
pectativas de quienes les reclamaban Nada volverá a ser lo mismo en Estados
grandes transformaciones. La intensa Unidos tras el paso de Donald Trump
polarización ideológica y económica y la por la Casa Blanca. El presidente actual
invocación de grandes principios inne- ha sometido a un verdadero test de stress
gociables dificulta tejer coaliciones y ela- a la primera democracia del mundo. Con
borar consensos. sus tuits incansables, ha dado alas al ra-
cismo, al rechazo de los inmigrantes y a
Hay dos problemas principales que debi- las versiones más extremas del naciona-
litan la calidad de la democracia nortea- lismo. Ha despreciado la independencia
mericana: la financiación privada sin lí- judicial, los medios de comunicación y
mites legales de las campañas y la las agencias de inteligencia. Ha evitado,
potestad de delimitar distritos electorales en suma, identificarse con los valores de
a medida de candidatos (gerrymande- la democracia liberal. En el plano inter-
ring). Los partidos políticos, originados nacional, ha impulsado un repliegue de
en la primera mitad del siglo  xix, son hoy su país, en contra de los intereses nortea-
sobre todo etiquetas compartidas por ac- mericanos. Su reflejo aislacionista ha he-
tores individuales dispuestos a empren- cho más débil a Estados Unidos. La tarea
der, cuyas plataformas programáticas es- de frenar a China, la superpotencia emer-
tán altamente condicionadas por sus gida, en especial en los campos de la
financiadores. El Partido Republicano se tecnología, la ciberseguridad, las inver-
ha deslizado hacia una formación popu- siones y el comercio, es central en la
241
agenda de política exterior norteamerica- La huella más duradera de la presidencia

na. El poderío militar norteamericano re- Trump es su enorme éxito nombrando
presenta todavía el 50% del total de ca- jueces, una verdadera revolución conser-
pacidades en el mundo, pero el poder vadora. El presidente ha dejado que esta
blando se ha reducido drásticamente du- facción del Partido Republicano inspire
rante el primer mandato de Trump. las nominaciones. En muy poco tiempo
han sido confirmados casi un centenar
El magnate neoyorquino se ha aupado al de jueces federales. Aún más relevante
poder con un discurso populista basado ha sido el nombramiento de dos jueces
en la escisión maniquea entre «el pueblo» para reforzar la mayoría conservadora en
y «la elite corrupta de Washigton». Trump el Tribunal Supremo.
ha sabido conectar con la sensación ex-
tendida de frustración con los represen- La pregunta es si el presidente nortea-
tantes políticos, el miedo al futuro y el mericano es un paréntesis o representa
reflejo de excluir al «otro», el que viene el principio de un ciclo que altera los
de fuera. En el contexto de una globali- ejes de la convivencia democrática y cí-
zación que ya no responde a reglas occi- vica ensayada desde la independencia
dentales, acelerada por el cambio tecno- en 1776 y saca de sus ejes a la política
lógico y sacudida por la emergencia exterior americana, para derribar lo que
climática, la idea de progreso continuado queda del orden mundial diseñado en
se ha roto para muchos. 1945. Será determinante, por tanto, el re-
sultado de las elecciones presidenciales
de 2020.
BIBLIOGRAFÍA
Ferling, J.: Jefferson and Hamilton. New York: Bloomsbury Press, 2014.
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Sitaram, G.: The crisis of the middle-class Constitution. New York: Knopf, 2017.
Taylor, P.: The next America. New York: Public Affairs, 2014.
José M. de Areilza Carvajal

Profesor de ESADE
Secretario General de Aspen Institute España
VER TAMBIÉN: ASIA-PACÍFICO / CHINA / FAKE NEWS / FEDERALISMO / GLOBALIZA-

CIÓN / IMPERIO-IMPERIALISMO / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIO-
NAL / PODER BLANDO / POSVERDAD / SOCIEDAD INTERNACIONAL / SUPERPO-
TENCIAS
242
FAKE NEWS
FAKE NEWS
La digitalización de la conversación públi- –rebajando dramáticamente los costes de

ca, intensificada con la aparición del su producción– hacen posible la prolife-
smartphone y el crecimiento posterior de ración de las noticias falsas en una esfera
las redes sociales, trae consigo una reno- pública revolucionada por la conectivi-
vada preocupación por la veracidad de las dad de masas.
noticias que sirven de base a la discusión
colectiva. Acontecimientos políticos de Para hablar de «noticias falsas» necesita-
primer orden, que van del Brexit a la vic- mos de una falsedad que se presente
toria de Trump o el procés separatista en bajo la apariencia de noticia, con la in-
Cataluña, sugieren una conexión entre la tención oculta de distorsionar algún tipo
difusión de noticias falsas y el aumento de de material factual. De ahí que algunos
la polarización social. Se ha llegado a su- intérpretes pongan el foco en los produc-
gerir, incluso, que el auge del populismo tores de noticias falsas y no en su conte-
no habría tenido lugar sin la multiplica- nido: lo decisivo será que la falsedad
ción de las fake news. Es una explicación adopte la apariencia de una noticia pro-
consoladora, ya que bastaría con poner ducida por un medio ordinario, carecien-
coto a la producción de noticias falsas do en cambio del propósito deontológi-
para regresar a algún tipo de normalidad co y la organización funcional de este.
democrática. Ocurre que siempre ha habi- Esta definición deja fuera las noticias fal-
do falsedad informativa, ya se tratase de sas que difunden organizaciones o ciuda-
manipulaciones deliberadas, rumores ma- danos, que no obstante juegan también
lintencionados o teorías conspiratorias. un papel destacado en el desordena-
De ahí que se haga necesario demarcar miento de la esfera pública. Hablamos de
con rigor el campo semántico de las fake la difusión ciudadana de hechos noticio-
news en su modalidad contemporánea. sos, a menudo mediante imágenes que
no se corresponden con la realidad des-
¿Qué son exactamente las fake news, crita o son presentadas de manera enga-
cómo pueden ser identificadas, de qué ñosa. También aquí nos encontramos
manera podemos evaluar su efecto sobre con una apariencia de noticia, aunque
las preferencias de los ciudadanos? Aun- provenga del llamado «periodismo ciuda-
que la etiqueta es nueva, la literatura dano», que persigue confundir al público.
académica ha venido discutiendo el pe-
riodismo paródico y los pastiches satíri- Se hace preciso, por el contrario, conser-
cos desde los años 90, llamando la aten- var la distinción entre noticias falsas y
ción sobre la gradual difuminación de la opiniones sesgadas. Una información fal-
frontera entre hechos y ficciones. Por su sa o engañosa, susceptible de validación
parte, el concepto de bullshit ha sido empírica, difiere de aquella interpreta-
propuesto como la expresión de un tipo ción de hechos que deriva de un sesgo
de discurso que se desentiende de la ver- ideológico o de una particular visión del
dad: una suerte de sofística para la era mundo. La existencia de un sesgo no
moderna. Pese al papel jugado por la te- conduce necesariamente a la producción
levisión en la erosión de la creencia en la de falsedades: enmarcar la noticia de un
veracidad, sin embargo, son las nuevas modo favorable a interpretaciones parti-
tecnologías de la información las que culares de los mismos es una práctica
243
habitual en el debate público y responde Ahora bien: no existe un consenso claro

al carácter polisémico de la vida social. acerca de la eficacia de las fake news, ni
Podemos así concluir que las noticias fal- existe una metodología que permita veri-
sas son una deliberada invención o ma- ficar de manera fidedigna su impacto so-
nipulación factual que persigue propósi- bre los individuos que entran en contac-
tos contaminadores y adopta la forma de to con ellas. Se reproduce aquí la más
una noticia veraz. De ahí su impacto so- general dificultad que plantea la medi-
bre la base compartida de la discusión ción de los llamados «efectos mediáticos»,
pública, que idealmente constituye el pues determinar cuántas personas han
fundamento del debate normativo en las estado en contacto con una noticia falsa
sociedades pluralistas. no es lo mismo que saber cuántas la han
leído o dado por verdadera, ni de qué
Las noticias falsas no pueden explicarse modo ha influido aquella en su percep-
como el resultado de un solo factor, sino ción o sus preferencias. Los estudios
como el destilado de un conjunto de empíricos disponibles, muchos de ellos
ellos. Sin duda, la digitalización es indis- referidos a la elección presidencial nor-
pensable para dar cuenta de su produc- teamericana de 2016 que llevó al poder a
ción y difusión, pero no produciría sus Donald Trump, sugieren que un número
efectos en ausencia de determinadas reducido de individuos consume una
condiciones epistémicas o políticas. Po- gran cantidad de noticias falsas y que
demos así identificar los siguientes facto- quienes presentan más propensión a di-
res: (i) epistemológicos, consistentes en fundirlas suelen ser ya activos consumi-
la erosión paulatina de la verdad por dores de noticias: la mayor intensidad
efecto de la posmodernización y el cons- política genera así sus propias degenera-
truccionismo social; (ii) tecnológicos, ciones. Si se compara el número de noti-
por la facilidad con que las noticias fal- cias falsas con el número total de noti-
sas pueden ser manufacturadas, consu- cias en circulación, por lo demás, su
midas y difundidas en un espacio públi- proporción es exigua.
co digitalizado; (iii) demográficos, a la
vista de la mayor credulidad exhibida No debe deducirse de aquí, sin embargo,
ante las noticias falsas por los usuarios que las fake news son un fenómeno irre-
de mayor edad; (iv) económicos, que se levante. Sus consecuencias sobre la dis-
cifran en la intensa competencia entre cusión pública pueden ser indirectos, mi-
los medios de comunicación por la aten- nando la confianza de los ciudadanos en
ción del público, que conduce a estrate- la democracia y su capacidad de producir
gias comunicativas más hiperbólicas y información veraz. Peor aún, los propios
sensacionalistas; (v) afectivos, pues la actores políticos han comenzado a pro-
Psicología nos ha enseñado que los indi- ducir fake news en forma de declaracio-
viduos propenden al sesgo de confirma- nes públicas realizadas en redes sociales:
ción, de tal manera que abrazarán las afirmaciones de hecho que no se corres-
historias que confirmen sus creencias y ponden con la realidad, pero convienen a
rechazarán aquellas que las amenacen; y su estrategia política. A ello hay que aña-
(vi) políticos, dado que la generalización dir que los propios periodistas usan cada
del estilo político populista, con su énfa- vez más las redes para expresar sus posi-
sis en la emocionalidad o el contacto diciones políticas, erosionando con ello el
recto entre el líder y sus seguidores, crea ethos de veracidad que –al menos desde
un clima favorable a la difusión de las un punto de vista normativo– están lla-
noticias falsas. mados a encarnar. Siguiendo a Hannah
244
FAKE NEWS
Arendt, una esfera pública cacofónica sería necesario demostrar que se ha igno-
donde el ciudadano no sepa orientarse rado deliberadamente una base factual
puede socavar el fundamento común de inequívoca. Es justamente eso lo que ha-
la disputa entre opiniones: si los hechos cen las fake news, revistiéndose del aire
mismos se convierten en objeto de discu- de respetabilidad de los canales profesio-
sión, no hay deliberación posible. nal de información. Pero si un canal
profesional de información reproduce el
Una buena muestra de la ambivalencia mensaje emitido por un gobierno, no es-
del fenómeno puede encontrarse en el taría desinformando. Se ve así con clari-
papel jugado por la desinformación ma- dad que la categoría fake news tiene
liciosa durante la pandemia de la Co- poca relevancia si se la entiende de ma-
vid-19. Los fakes propiamente dichos no nera estricta, mientras que si nos fijamos
parecen haber provocado grandes distor- en el conjunto de las formas contemporá-
siones perceptivas: su abundancia, previ- neas de desinformación –multiplicado su
sible en un marco de incertidumbre número y su variedad por efecto de la di-
científica y social, no se compadece con gitalización– advertimos fácilmente su
un impacto discernible. En cambio, no creciente importancia para el desarrollo
puede decirse lo mismo de algunos men- de la política democrática.
sajes emitidos por los gobiernos y amplifi-
cados por los medios de comunicación No obstante, quizá esto no sea más que
tradicionales. Allí donde los gobiernos la inevitable consecuencia del pluralis-
desdeñaron inicialmente la gravedad del mo. En la medida en que las sociedades
virus, retrasándose con ello la adopción liberales se hacen más diversas e indivi-
de medidas de salud pública y la familia- dualistas, el conflicto político se hará
rización de los ciudadanos con los ries- más intenso. Y la comunicación humana,
gos asociados al contagio, la desinforma- imbuida por sí misma de intereses y va-
ción tuvo un alcance mucho mayor que lores, no servirá para desactivarlo. Ya el
el que habitualmente alcanzan las fake propio Hobbes lamentaba las «guerras de
news en sentido propio. Sin embargo, no opinión» que amenazan con fracturar
hemos de vérnoslas aquí con bulos y mu- irremediablemente a la comunidad polí-
cho menos con formas verificables de in- tica y exigen de la acción censora del so-
toxicación comunicativa: los emisores de berano. Puede argüirse, en fin, que el
este tipo de mensajes pueden apelar a la impacto de las noticias falsas tiene tanto
incertidumbre científica y a la dificultad que ver con la digitalización como con la
intrínseca al juicio político. Por más que radicalización de la lógica democrática
una decisión política pueda aparecer que conduce al debilitamiento de la au-
como buena o mala a la vista de sus re- toridad epistémica de los agentes tradi-
sultados, en modo alguno podría redu- cionales y el general escepticismo res-
cirse a la lógica de lo verdadero y de lo pecto de la existencia de una verdad
falso. Para demostrar su mendacidad, desligada de intereses particulares.
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Sunstein, C.: #Republic. Divided democracy in the age of social media. Princeton: Prin-
ceton University Press, 2018.
Manuel Arias Maldonado

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / DEMOCRACIA / LIBERTAD DE EXPRE-

SIÓN / LIDERAZGO POLÍTICO / PANDEMIA: PERSPECTIVA ÉTICA / POPULIS-
MO / POSVERDAD
246
FASCISMO
FASCISMO
Término historiográfico/politológico en en Portugal, fascismo en Italia y Alema-

el que debe distinguirse, cronológica- nia, etc.
mente, el fascismo clásico (1919-1945)
de los neofascismos a partir del fin de la No existe consenso académico sobre el
Segunda Guerra Mundial. El período del término fascismo (de ahí su banaliza-
fascismo clásico comprende desde la ción) dada la complejidad de los múlti-
fundación del Partido Fascista en Italia ples elementos que abarca: una ideolo-
en 1919 hasta el ajusticiamiento de Beni- gía poco elaborada (la única nacida en
to Mussolini por partisanos y el suicidio el siglo xx) como teoría política, puesto
de Adolf Hitler en 1945. que propugna que la acción debe pre-
dominar sobre el pensamiento; movi-
El contexto histórico en el que surge es mientos políticos de derecha radical y/o
la crisis sistémica de las democracias li- extrema derecha y un tipo de regímenes
berales europeas del primer tercio del estatales (cuyos modelos fueron Italia de
siglo xx, en el que a las graves conse- 1922 a 1943 y Alemania de 1933 a 1945)
cuencias políticas, sociales y económi- que se implementaron en Europa en el
cas del fin de la Primera Guerra Mundial primer tercio del siglo  xx. De ahí su muy
y la Revolución rusa se añadirían sucesi- difícil conceptualización y estableci-
vas crisis hasta el culmen de 1929. La miento de sus características básicas. Sin
incapacidad de los sistemas liberales re- embargo, el análisis comparativo de
presentativos de solucionar sus múlti- ideas, movimientos políticos y regíme-
ples contradicciones internas conduciría nes nos permite afirmar, al menos por lo
a una doble vía de solución. Por un que se refiere al fascismo clásico (1919-
lado, unos pocos países adoptarían la 1945), que fascismo es una combinación
senda política de la adopción de institu- de unas determinadas ideas, unos deter-
ciones democráticas (como la asunción minados objetivos y el uso de unos de-
constitucional de los derechos de los co- terminados métodos. El fascismo fue un
lectivos), mientras que otras naciones ultranacionalismo militarista armonicista
solucionarían la crisis mediante la des- y antidemocrático que planteaba la ne-
trucción de los Estados de Derecho y su cesidad de organizar movimientos políti-
sustitución por diferentes modelos auto- cos interclasistas para acabar con la de-
ritarios o totalitarios. Dicha destrucción cadencia y retornar a la grandeza de la
se efectuó mediante una alianza de dife- nación, entendida como una unidad cul-
rentes grupos políticos de derecha radi- tural o racial.
cal (ultranacionalistas, corporativistas,
fascistas, tradicionalistas, conservadores La suprema bondad y justeza de su obje-
revolucionarios, etc.) en lo que ha veni- tivo final justificaba cualquier método
do en llamarse un compromiso autorita- empleado para su logro, de ahí que com-
rio. Los fascistas formaban parte de esa binaran tácticas y método legales (elec-
alianza y, dependiendo de la fuerza po- ciones) e ilegales (palizas, asesinatos) a
lítica que rentabilizara la destrucción del partir de unidades políticas estructuradas
régimen liberal-representativo, se imple- militarmente que utilizaban una violen-
mentó un modelo u otro: dictadura milicia racionalizada sin ningún tipo de cor-
tar en España, corporativismo católico tapisa ni ética ni legal. Sus planteamien-
247
tos teóricos y actos políticos fueron propugnaron la supeditación absoluta

extremistas y doctrinarios y radicalmente del individuo a la comunidad y al Estado
antiliberales y antimarxistas. Plantearon, y, de este modo, el renacimiento de la
demagógicamente, una tercera vía alter- Patria culminaría, darwinisticamente, en
nativa al capitalismo y al socialismo/cola conquista, mantenimiento y desarrollo
munismo, de ahí el gran apoyo que reci- de un Imperio con múltiples súbditos
bieron de amplios grupos sociológicos (fuerza de trabajo) esclavizados o se-
de las clases medias. miesclavizados al servicio de los con-
quistadores, racial o culturalmente «supe-
Lograron acceder al poder en Italia y riores». Por ello el modelo histórico a
Alemania mediante la conveniencia de seguir según A. Hitler era Esparta… y, en
parte de sus aparatos estatales y el so- cierta medida, el Imperio británico.
porte económico de amplios sectores de
los grupos sociales dominantes, asusta- Para conseguir ambos objetivos del rena-
dos por el auge de las organizaciones de cimiento de la Patria (palingenesis) y
izquierda en un contexto histórico de conquista de un Imperio utilizaron méto-
agudización de la conflictividad social, y dos de limpieza interna y agresión militar
por ello Norberto Bobbio conceptualiza externa. Los adversarios políticos, ya fue-
al fascismo como contrarrevolución pre- ran nacionales o extranjeros, fueron tra-
ventiva. Los datos empíricos son claros: tados como enemigos a destruir militar-
las clases populares italianas y alemanas mente. Por ello la utilización sistemática
disminuyeron su capacidad adquisitiva y de la violencia es un sello de identidad
perdieron sus instrumentos de defensa y fascista, complementado con la estetiza-
políticos (sindicatos y partidos) y cuando ción de la política y una voluntad de
los fascistas llegaron al poder en Italia y control social capilar de la sociedad.
Alemania no adoptaron ninguna medida
en detrimento de los intereses de dichos Respecto a sus idearios, su concepción
sectores sociales dominantes. Efectuaron, nuclear central fue el unitarismo: el desa-
por tanto, una «revolución» política y cul- rrollo político de los objetivos de la na-
tural, no económica ni social. De voca- ción en marcha, salvo algunos traidores a
ción totalitaria, los regímenes fascistas neutralizar, disolverían todos los conflic-
disolvieron la esfera privada en la públi- tos y fracturas sociales, puesto que los
ca, pero el férreo control ejercido sobre beneficios del Imperio alcanzarían a to-
la población fue inversamente propor- dos los grupos sociales. La estructura de
cional al mayor o menor nivel social de los partidos fascistas era extremadamen-
cada individuo. Buscaron una moviliza- te caudillista y piramidal, con un dicta-
ción activa del conjunto de la sociedad dor supremo, intérprete «infalible» y telú-
para poder desarrollar sus objetivos polí- rico de la voluntad del pueblo y cuyas
ticos imperialistas. La conquista de un decisiones eran inapelables.
Imperio evidenciaría el fin de la deca-
dencia y el retorno de las grandezas na- El fascismo clásico fue una alternativa
cionales. Para lograrlo convirtieron a sus modernista de derecha radical a la prác-
componentes ideológicos en una autén- tica liberal y a la soviética, que pretendió
tica religión laica con sus creyentes, sus armonizar pares antagónicos de la Mo-
sacerdotes, sus símbolos, ritos y mártires. dernidad como tradición y desarrollo
El individuo debía sacrificarse por el bien modernizador, elitismo y populismo, ca-
supremo de la comunidad. Desde plan- pitalismo y socialismo. Como trasfondo
teamientos holísticos y comunitaristas filosófico-doctrinal creyeron que los se-
248
FASCISMO
res humanos son agresivos, desiguales y constitucionales liberales. La derrota del

territorializados y que los protagonistas fascismo hizo posible una época de he-
de la Historia son las comunidades étni- gemonía de los valores democráticos, y,
camente homogéneas, de ahí sus radica- por tanto, la marginalización política y
les planteamientos racistas, biológico en cultural de los creyentes fascistas, puesto
el caso de los nacionalsocialistas alema- que, tras 1945, los oportunistas y los sim-
nes y cultural en los fascistas italianos. patizantes se reciclaron normalmente en
opciones liberal-conservadoras. Los idea-
Los fascistas fueron derrotados militar- rios fascistas puros, nostálgicos de los
mente por la confluencia de las campa- años 30, se refugiaron en círculos esoté-
ñas militares de los Aliados y por las ac- ricos o, a finales de siglo, en comunida-
ciones heroicas de los resistentes en los des virtuales en el denominado «Ciber-
países ocupados. Al evidenciarse los ho- fascismo». Siendo los partidos populistas
rrores infinitos de los campos de exter- de derecha radical en los últimos dece-
minio e internamiento del régimen na- nios (FN en Francia, FPÖ en Austria, etc.)
cionalsocialista, los idearios fascistas la única forma exitosa de supervivencia
quedaron demonizados y la cultura anti- de parte de dichos idearios, habiendo
fascista, profundamente democrática, im- pagado el alto precio de renunciar a los
pregnó los criterios base de los Estados antiguos objetivos, ideas y métodos y de
sociales y democráticos de Derecho, la aceptar la democracia liberal como mar-
forma más avanzada de los regímenes co político.
BIBLIOGRAFÍA
Antón-Mellón, J., coord.: El fascismo clásico (1919-1945) y sus epígonos. Madrid: Tec-
nos, 2012.
Gentile, E.: Fascismo, storia e interpretazione. Roma: Laterza, 2002.
Iordachi, C., ed.: Comparative Fascist studies. London: Routledge, 2010.
Paxton, R. O.: The Anatomy of Fascism. London: Penguin Books, 2011.
Simón, M. Á., ed.: La extrema derecha en Europa desde 1945 a nuestros días. Madrid:
Tecnos, 2007.
Joan Antón Mellón

VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / COMUNISMO / CONSERVADURISMO / DEMO-

CRACIA / DICTADURA / GOLPE DE ESTADO / IDEOLOGÍAS / LIBERALISMO / NA-
CIÓN Y NACIONALISMO / REVOLUCIÓN / SISTEMA SOVIÉTICO / SOCIALISMO /
TOTALITARISMO
249
FEMINISMO
La Real Academia Española ha definido por vez primera en Nueva Zelanda en

el feminismo como «principio de igual- 1893, aunque hasta 1948 no fue recono-
dad de derechos de la mujer y el hom- cido como derecho universal en la De-
bre». De manera más amplia, se podría claración Universal de los Derechos Hu-
decir que el feminismo es un movimien- manos. En España, el sufragio universal
to complejo y transversal, de naturaleza se reconoció en 1933, bajo la vigencia de
política y social, que se inicia formal- la Constitución de 1931. Ese y otros mu-
mente a finales del siglo xviii –aunque chos derechos fueron suspendidos o eli-
sin adoptar todavía esta denominación– minados durante el régimen de Franco
y que supone la toma de conciencia de hasta la pretransición y Transición polí-
las mujeres, como grupo, de la opresión, tica, en las que las reivindicaciones de-
dominación, y explotación de que han mocráticas canalizarán también la lucha
sido y son objeto en el seno del patriar- por la igualdad de derechos de mujeres y
cado (Victoria Sau, 2000: 121) y que las hombres (Balaguer, 2019: 23).
ha llevado a la teorización y a la acción
para la transformación de la sociedad. El La segunda «ola» se extiende desde la dé-
feminismo, pues, reivindicará el recono- cada de los sesenta hasta avanzados los
cimiento de los mismos derechos a las años ochenta del pasado siglo. En esta
mujeres que a los hombres partiendo de época, muchos de los derechos civiles y
la radical desigualdad entre unas y otros políticos que habían sido reivindicados
en la sociedad y es, por ello, un movi- en tiempos anteriores se habían incorpo-
miento fundamentalmente humanista rado a los ordenamientos jurídicos de
(Balaguer, 2019: 22). muchos países, y las sociedades habían
ido progresivamente aceptando ciertas
Se pueden distinguir varias etapas en el medidas de igualdad de mujeres y hom-
feminismo, que también han sido deno- bres. Sin embargo, los derechos labora-
minadas «olas». Aun con los necesarios les y, en suma, la organización de la so-
matices y puntualizaciones, puesto que ciedad de manera compatible con la
la cronología del movimiento feminista singularidad de ambos sexos seguía sien-
es muy diferente en Estados Unidos o en do un objetivo pendiente y, por ello, una
el continente europeo, podríamos decir reivindicación necesaria. En esta época
que cada «ola» representa la acción espe- el feminismo tiene referentes tan impor-
cífica del feminismo en un periodo de tantes como Simone de Beauvoir (El se-
tiempo concreto. gundo sexo, 1949), Betty Friedan (La mís-
tica de la feminidad, 1963) o Kate Millett
La primera «ola», comprendería el si- (Politica sexual, 1969).
glo xix y principios del xx (conforme a
otras teorías esta primera «ola», entronca- La tercera «ola» comenzaría en los años
ría con los orígenes del feminismo en el noventa y, para un sector doctrinal, se
siglo xviii). Geográficamente, se mani- extendería hasta nuestros días; según
fiesta más nítidamente en Inglaterra, otras opiniones, la tercera «ola» finalizó
Estados Unidos y algunas zonas de Lati- en octubre de 2017, con el fenómeno Me
noamérica, y es fundamentalmente sufra- too. Durante la tercera «ola», el movi-
gista. El sufragio universal se implantó miento feminista se hace conceptual-
250
FEMINISMO
mente más complejo y, en cierta forma, sobre todo, para alzar la voz contra la
se desvirtúa la esencia de la lucha de las violencia machista, que está lejos de
mujeres por sus derechos. Inicialmente, erradicarse a pesar de las medidas adop-
la aparición del concepto de género contadas en numerosos países.
tribuyó de forma valiosa al feminismo,
explicando la desigualdad de mujeres y En España la palabra feminismo aparece
hombres a partir de la atribución de ro- en la obra de Adolfo Posada, Feminismo
les específicos a cada sexo. Atribución (1899), que reúne un conjunto de artícu-
de roles que sustenta, en realidad, un sis- los revisados que el autor había publica-
tema sociopolítico que asume y reprodu- do en La España Moderna (1896-1898).
ce los valores patriarcales. Posteriormen- En su obra, Posada afirma que hay que
te, el concepto de género se ha «reconocer, que una de las revoluciones
desplegado en otros varios aspectos (por que en este siglo han empezado a cum-
ejemplo, la defensa de las diferentes plirse, es la que el cambio de la condi-
identidades de género), que han desvia- ción política, doméstica, económica,
do el foco de atención sobre los dere- educativa y moral de la mujer, supone»
chos de la mujer en sentido estricto, (Posada, 1994: 30), y rebate las teorías de
asunto medular para el feminismo, que los que apoyan la discriminación de la
no debe abandonar, ni en la reflexión mujer en causas fisiológicas, afirmando
teórica ni en la práctica reivindicativa, el que «ni una sola de las funciones sociales
ámbito específico de la mujer, de sus de- atribuidas al hombre han dejado de ser
rechos y la censura del enfoque andro- desempeñadas por mujeres en alguna
céntrico de la sociedad que la excluye o época de la Historia» (Posada, 1994: 78).
posterga de grandes ámbitos de la vida
política y social. La llegada de la democracia y la aproba-
ción de la Constitución Española de 1978
La cuarta «ola» se identifica, como hemos representará un hito esencial para la
dicho, con el fenómeno Me too (hashtag igualdad de mujeres y hombres en nues-
«#MeToo» en las redes sociales), lanzado tro país. El art. 14 reconoce el derecho
por mujeres de la industria del cine y el fundamental a la igualdad, sin discrimi-
espectáculo en Estados Unidos, que de- nación por razón del sexo; junto al mis-
nunciaron casos de acoso y abuso sexual mo, el reconocimiento constitucional de
en sus relaciones laborales y profesiona- la igualdad como valor (art. 1.1), la igual-
les. Aunque el movimiento tuvo una mí- dad real y efectiva (art. 9.2), la igualdad
nima reacción en su contra en Francia, de los cónyuges (art. 32.1) y la igualdad
muy pronto la veracidad de las denun- de las madres y de los hijos (art. 39.2),
cias acalló estas voces discrepantes y ha han permitido avanzar significativamente
mostrado la fuerza de las mujeres, de en la igualdad de mujeres y hombres. Es
muy diferente condición, para alzarse importante resaltar, pues, que la Consti-
contra el despotismo. Pocos meses des- tución ha sido el instrumento esencial
pués de aquel octubre de 2017, la mani- para el avance de los derechos de las
festación del 8 de marzo, Día Internacio- mujeres (con la excepción de la constitu-
nal de la Mujer, celebrada en varios cionalización, en el art. 57.1, de la des-
países, llevó a millones de mujeres a la igualdad en el acceso a la Corona) y ha
calle para reivindicar una auténtica igual- permitido al legislador, estatal y autonó-
dad de oportunidades, la desaparición mico, y a los tribunales, especialmente al
de la brecha salarial y la precariedad que Tribunal Constitucional, apoyar también
afecta fundamentalmente a las mujeres y, los cambios necesarios. Junto a ellos, el
251
ingreso de España en la hoy Unión Euro- jer como sujeto, especialmente, como su-
pea, con la recepción de las normas eu- jeto de sus derechos. Sin duda, el Derecho
ropeas sobre igualdad de mujeres y está siendo un soporte inestimable para
hombres y de la jurisprudencia del Tri- el feminismo. Las «leyes determinan un
bunal de Justicia y, en otra medida y con antes y un después en una situación so-
otro alcance, también de la jurisprudencial cualquiera, y para las mujeres la juri-
cia del Tribunal Europeo de Derechos dificación de sus derechos ha determina-
Humanos, han abiertos caminos y afian- do un hito irreversible» (Balaguer, 2019:
zado las conquistas. La Ley Orgánica 28 y 33). Pero también, desde la Filosofía
1/2004, de 28 de diciembre, de medidas y otras disciplinas, se ha construido una
de protección integral contra la violencia importante teoría de soporte al movi-
de género, vino a completar una legisla- miento feminista que ha coadyuvado a su
ción penal insuficiente en esta materia y fortalecimiento (C. Amorós, A. Valcárcel,
la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, A. de Miguel y L. Posada, entre otras).
de igualdad entre mujeres y hombres, a
superar la también insuficiente regula- Pero un marco jurídico igualitario reque-
ción constitucional sobre igualdad real y rirá también de la decisiva acción de las
efectiva de mujeres y hombres. La juris- mujeres y de los hombres y de la socie-
prudencia del Tribunal Constitucional es- dad en su conjunto. Deberán cambiarse
pañol ha confirmado la constitucionali- costumbres atávicas y deberán alcanzar-
dad de estas normas en los procesos se consensos sobre las relaciones, la asis-
sometidos a su enjuiciamiento. A ambas tencia, el cuidado, la educación y la re-
leyes orgánicas se les han unido, como producción. La sociedad debe estar
ya se dijo, una nutrida legislación auto- preparada para mujeres y hombres igua-
nómica y también europea. les, tanto en derechos como en reales
condiciones de vida. Esos serán, sin
Con todo, el feminismo tiene ante sí gran- duda, los grandes retos del feminismo
des retos como la construcción de la mu- del siglo xxi.
BIBLIOGRAFÍA
Amorós, C.: La gran diferencia y sus pequeñas consecuencias... para las luchas de las
mujeres. Madrid: Cátedra, 2005.
— Tiempo de feminismo. Madrid: Cátedra, 2000.
Camps, V.: El siglo de las mujeres. Madrid: Cátedra, 2013.
Balaguer, M.ª L.: «Movimiento feminista en España. Influencia de los modelos america-
nos y europeos», en IgualdadES, 1 (2019).
— Hij@s del mercado. Madrid: Cátedra, 2017.
— «El derecho de igualdad de género: la LO 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad
entre Mujeres y Hombres», en Igualdad ¿para qué?: a propósito de la Ley Orgánica
para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Granada: Comares, 2007.
Gómez Sánchez, Y.: «La lucha por la igualdad en el Estado de Derecho», en Estudios
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2011.
Miguel, A. de: Neoliberalismo sexual. Madrid: Cátedra, 2015.
Posada, A.: Feminismo. Madrid: Cátedra, 1994.
Posada Kubissa, L.: Quién hay en el espejo. Madrid: Cátedra, 2019.
252
FEMINISMO
Sau Sánchez, V.: Diccionario ideológico feminista. Madrid: Icaria, 2000. V. I, 3.ª ed.
Valcárcel, A.: «Igualdad y democracia: el género como categoría de análisis jurídico», en
Igualdad y democracia: el género como categoría de análisis jurídico. Valencia:
Corts Valencianes, 2014.
Yolanda Gómez Sánchez
Catedrática de Derecho Constitucional de la UNED
Directora del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
VER TAMBIÉN: CONVIVENCIA / DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS HUMA-

NOS / FILOSOFÍA POLÍTICA / IGUALDAD ANTE LA LEY / MULTICULTURALIDAD /
SUFRAGIO / VIOLENCIA DE GÉNERO
253
FILOSOFÍA POLÍTICA
A mediados del siglo pasado la Filosofía mejor forma de gobierno, «a fin de per-

política parecía haber dejado de existir. feccionar en la medida de lo posible la
Acostumbrada a tratar de averiguar cuál filosofía de las cosas humanas» (EN, X, 9).
es el régimen político más perfecto, el
consenso acerca de la superioridad de la Atender a los hechos es imprescindible, y
democracia sobre cualquier otra forma Aristóteles recopila 158 constituciones
de gobierno la condenaba a la irrelevan- para proponer la forma de gobierno más
cia. Sin embargo, en los setenta, con la sostenible, pero teniendo por horizonte la
Tercera Ola de la Democratización (Hun- causa final de la comunidad política, el
tington), cobra un protagonismo inespe- bien de la convivencia. El régimen más
rado, porque la realidad de las democra- sostenible será el que permita sobrevivir
cias plantea problemas que requieren en el tiempo, pero las formas rectas de go-
orientaciones para la acción. A partir de bierno serán las que busquen el bien co-
los noventa la recesión de la democracia mún, cultivando buenos ciudadanos, a tra-
y la urgencia de reforzarla no hacen sino vés de la práctica de la virtud y el ejercicio
fortalecer ese protagonismo. Pero, ¿qué del logos, que sirve para manifestar lo con-
ayuda puede prestar un saber filosófico veniente y lo dañoso, lo justo y lo injusto.
para promover mejores sociedades? «La comunidad de estas cosas constituye la
casa y la ciudad» (Política, I, 2).
A pesar de la marxiana Tesis XI sobre
Feuerbach, la Filosofía política nunca se No es extraño que virtud y comunidad es-
limitó a interpretar el mundo, siempre se tén en el corazón de cierto republicanis-
propuso también transformarlo. Es una di- mo (Pocock), ni que Arendt haga del po-
mensión de la Filosofía práctica, referida a der comunicativo la forma central del
esa forma específica de la acción que es la poder político, teniendo a la violencia por
actividad política, siendo a la vez un saber prepolítica. Una concepción bien distinta
descriptivo, atiende a los hechos, y nor- de la weberiana, que, ya en el marco del
mativo, intenta orientar la acción tratando Estado, entiende que la actividad política
con conceptos como poder, obligación reivindica para la autoridad establecida
política, legitimidad, justificación, razón sobre un territorio el derecho de domina-
pública o validez racional. Y cuenta con el ción, con la posibilidad de usar la fuerza
espléndido bagaje histórico de los clásicos en caso de necesidad para mantener el
que siguen orientando presente y futuro. orden interno y defender a la comunidad
frente a las amenazas exteriores (Weber,
En Occidente nació con la sofística, el 1944). Dominación, poder, uso de la fuer-
discurso socrático, los Diálogos de Pla- za y legitimidad son centrales en la activi-
tón, pero es Aristóteles quien mejor dise- dad política. Esta concepción es la que ha
ña su carta de presentación al declarar triunfado, pero los comunitarismos del si-
que su objeto es algo noble y divino, «el glo xx (MacIntyre, Etzioni, Walzer, Taylor)
verdadero bien humano», porque conju- tienen una deuda con Aristóteles, como la
ga el bien del individuo y el de la polis tiene también el surgimiento de la demo-
(EN, I, 1). De ahí que la Filosofía política cracia deliberativa, que prolonga la tradi-
se sirva de la Economía, la retórica, la le- ción del poder comunicativo, sobre todo
gislación y trate de averiguar cuál es la en su versión habermasiana (1998).
254
FILOSOFÍA POLÍTICA
Ciertamente, la rama liberal del republi- que el contractualismo político tiene una
canismo en el siglo xx (Pettit, 1999) se base biológica, lo cual es una parte del
acogerá a la tradición de las repúblicas secreto de su éxito.
italianas del Renacimiento, con nombres
como los de Maquiavelo y Guicciardini, Sin embargo, ¿es verdad que la actividad
que prolongan la necesidad de la virtud política, si no es posible por naturaleza,
cívica y de una economía cívica (Zamag- tiene en su raíz o bien el interés egoísta
ni). Desgraciadamente, la clase política por el que nace el contrato social, o bien
ha tomado a menudo de El Príncipe la el conflicto, sea el que surge de la lucha
comprensión de la política como una de clases y hace de la política siempre
técnica de conquista y conservación del dictadura (marxismo), sea el que se pro-
poder, pero en provecho propio, no para duce en la contraposición amigo-enemi-
reconducir la violencia desde la virtù y go (Schmitt), sea el que reconocen los
construir la república al modo maquiave- populismos adscritos a la línea de Mou-
liano. La ética del político, al servicio de ffe o Laclau? ¿Y es verdad que la Filosofía
la razón de Estado, anuncia al político política es en el fondo ciencia empírica?
ético del Apéndice I de La paz perpetua
y al político vocacionado weberiano, El método del equilibrio reflexivo que
afecto a una ética de la responsabilidad. Rawls propuso para desentrañar los crite-
rios de objetividad de los juicios sobre la
La lección de Hobbes, que convierte a la justicia, que constituyen el núcleo de las
Filosofía política en una ciencia natural, sociedades pluralistas, abrió un camino
atenta a los mecanismos del interés más filosófico prometedor. De acuerdo con
fuerte (Hirschman) para generar una so- Rorty en que la democracia tiene prima-
ciedad pacífica estable, en la que el sobe- cía sobre la Filosofía, se trata de partir de
rano introduce un orden en el caos, pola cultura política de las democracias li-
niendo nombres, es impagable. Si la berales y descubrir los principios sobre
comunidad no es producto de la natura- lo justo que laten en ella. La figura de un
leza, lo será del arte humano, por el que contrato hipotético entre ciudadanos,
surge el Estado de Derecho. Huelga decir que racionalmente buscan su propio bien
que entender la política como una activi- (lo racional), pero en un marco de justi-
dad basada en el contrato social es el mo- cia (lo razonable), justifica un liberalismo
delo al que se suman, aunque con mati- social, alejado de libertarismos (Nozick).
ces muy diversos, Locke, Hume, Rousseau La Filosofía no es neutral, ni nunca lo ha
o Kant, y en nuestros días una inmensa sido, sino que está comprometida en for-
cantidad de autores a partir de Rawls talecer la democracia liberal, cumpliendo
(principios de la justicia), Nozick (Estado cuatro funciones al menos: evitar el con-
mínimo) o Gauthier (moral por acuerdo). flicto político, buscando acuerdos en
principios morales en las cuestiones con-
La tradición hobbesiana impregna las trovertidas y economizando desacuerdos;
teorías de la decisión racional y de la orientar a la ciudadanía, ayudándole a
elección colectiva, atentas a esa raciona- comprender su propio estatus, las institu-
lidad del interés más fuerte, por la que ciones políticas de su sociedad y sus me-
hasta un pueblo de demonios inteligen- tas; buscar la reconciliación con la reali-
tes estaría dispuesto a mantener el Esta- dad, en la estela de Hegel, descubriendo
do de Derecho y trabajar por la paz en la historia lo que hay de racional en
(Kant). Estudios recientes en Antropolo- las instituciones políticas; proponer una
gía evolutiva y neurociencias muestran utopía realista, que llegue al menos a los
255
límites de la realidad políticamente prac- La sociedad civil no es ya solo el lugar

ticable (Rawls, 2002). de los intereses egoístas en conflicto,
como quería Hegel, sino también fuente
La huella de este equilibrio reflexivo, que de universalidad (Keane, Gorz, Walzer,
es un método hermenéutico-coherencial Habermas), que forja civilidad, se plasma
(Höffe), es innegable. Sen, Nussbaum o en nuevos movimientos sociales, exige el
Crocker lo adoptan y lo extienden al ám- concurso de empresas y organizaciones
bito global de las teorías del desarrollo solidarias. La ciudadanía, los interlocuto-
humano. Sin embargo, en el trasfondo de res válidos, se convierte en un núcleo de
las teorías del contrato social late siem- la vida política, cuyas dimensiones es
pre como condición de posibilidad del preciso desarrollar: social (Marshall, so-
contrato mismo la tradición del reconoci- cialdemocracia), económica (Conill, Gar-
miento entre sujetos como clave de la ac- cía-Marzá), multicultural (Taylor, Kymlic-
tividad política, que alumbra comunida- ka, Sartori) o cosmopolita (Kant, Beck,
des, Estados, uniones supranacionales, Habermas, Cortina). El nuevo horizonte
vínculos internacionales, y una sociedad global reclama el refuerzo de los Estados
cosmopolita basada en la hospitalidad. nacionales y del patriotismo cívico
Es la tradición entreverada de Kant y de (Mounk, Levitsky & Zublatt) o bien una
Hegel, que han prolongado Apel, Haber- justicia global (Brock, Pogge, Sen).
mas, Ricoeur o Honneth. En ella la Filo-
sofía política nos pertrecha del criterio Y continuando el camino hacia el futuro,
para distinguir entre las normas vigentes ¿tienen que ser superadas estas concep-
y las racionalmente válidas retornando al ciones por otras que incluyan en la co-
diálogo de quienes necesariamente se munidad política a los animales y a los
reconocen como interlocutores válidos robots, en tiempos de democracia algo-
en pie de igualdad. rítmica?
BIBLIOGRAFÍA
Además de los clásicos citados (Aristóteles, Maquiavelo, Hobbes, Kant, Hegel), véanse:
Habermas, J.: Facticidad y validez. Madrid: Trotta, 1998.

Pettit, P.: Republicanismo. Barcelona: Paidós, 1999.
Rawls, J.: «Las funciones de la Filosofía Política», en La justicia como equidad. Barcelona:
Paidós, 2002.
Weber, M.: Economía y Sociedad. México: Fondo de Cultura Económica, 1944.
Adela Cortina Orts

Académica de Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Catedrática de Ética y Filosofía Política
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA (ENFOQUES TEÓRICOS) / COMUNITARIS-

MO / CONVIVENCIA / DEMOCRACIA / DIGNIDAD / IDEOLOGÍAS / LIBERALISMO /
PANDEMIA: PERSPECTICA ÉTICA / POLÍTICA / REPUBLICANISMO CÍVICO / TEO-
RÍA POLÍTICA NORMATIVA
256
FORMAS DE GOBIERNO
FORMAS DE GOBIERNO
La forma de gobierno hace referencia, en por otra parte, se circunscribe a una acti-
un sentido amplio, al modo de organizar vidad normativa, puesto que la actividad
el poder público para gobernar. Los cri- de condicionamiento presupone siempre
terios más comúnmente aceptados para una relación al menos bilateral (condi-
clasificar las formas de gobierno son la cionante-condicionado). Ahora bien, en
división de poderes y la función de go- su versión más pura estas formas de go-
bierno. El primer aspecto entraña deter- bierno son más teóricas que reales, ya
minar cómo se distribuyen los poderes que es prácticamente imposible hallar
Ejecutivo y Legislativo entre los distintos una situación en la que las funciones es-
órganos constitucionales (excluyendo al tatales no se distribuyan mínimamente,
Judicial, por su naturaleza no política), siquiera por delegación.
dando lugar a un modelo de separación
rígida (presidencialismo), flexible (parla- Más factibles son, por tanto, las formas
mentarismo) o de concentración de pode gobierno de distribución. Su caracte-
der (asambleísmo). La otra variable su- rística propia es el presupuesto de la di-
pone atender al modo en que se visión de poderes y, por consiguiente, la
concreta el ejercicio de la función de go- posibilidad de que la función de gobier-
bierno (o dirección política) a través de no se distribuya entre diversas instancias.
las dos actividades que esta comprende, Dentro de estas formas de «distribución»
a saber, la normativa (creación de Dere- habría aún que diferenciar las «simples»
cho) y la de condicionamiento (actuacio- de las «complejas», que no son sino el re-
nes de naturaleza política que condicio- sultado de combinar las características
nan la creación de Derecho: mociones, de las anteriores para dar lugar a nuevos
control político, disolución parlamenta- sistemas de gobierno. Dentro de las for-
ria…). mas «simples» pueden incluirse el sistema
presidencialista, el asambleario y el par-
De estas dos variables –división de po- lamentario.
deres y función de gobierno–, hay que
tener presente que la primera actúa El sistema presidencialista tiene como
como un prius respecto de la segunda, lo fundamento dogmático la desconfianza
que permite diferenciar entre aquellas hacia el ejercicio del poder público, lo
formas de gobierno en las que no existe que derivó en una idea de división clara
división de poderes (sistemas de concen- y tajante de las funciones públicas, acom-
tración absoluta) y aquellas otras en las pañada de un control recíproco entre los
que esta sí se halla presente (sistemas de órganos al frente de ellas, a fin de garan-
distribución). Dentro del primer grupo tizar un equilibrio, evitando la preponde-
habría que incluir las democracias puras, rancia de unas instancias sobre las res-
las autarquías y las dictaduras parlamen- tantes. A partir de estas premisas, los
tarias. En estos casos, la inexistencia de sistemas presidencialistas se caracterizan
una distribución de funciones entre di- por lo que podría denominarse como
versos órganos implica que un solo órga- una «distribución material mínimamente
no (cuerpo electoral, jefe del Estado o coordinada» de la función de gobierno:
Asamblea) sea el único que ostente el esta comprendería dos círculos de com-
ejercicio de la función de gobierno que, petencias separados (distribución mate-
257
rial) que corresponderían respectiva- este cuenta con una vis expansiva que le
mente a la Jefatura del Estado (que permite incluso inmiscuirse en las tareas
asume también la presidencia del Go- ejecutivas, lo que a la postre puede tras-
bierno, en lo que se denomina ejecutivo tocar la rígida separación de poderes en
monista) y al Parlamento, de modo que una confusión de los mismos.
cada uno poseería un ámbito de direc-
ción política propio. Pero, acompañando A diferencia de los sistemas presidencia-
a estos ámbitos exclusivos, existe una listas y asamblearios, los sistemas parla-
zona de contacto (coordinación mínima) mentarios surgieron no ya de una elucu-
en la que ambas instancias han de po- bración teórica, sino de la práctica
nerse de acuerdo, ya sea en el ámbito política que se fue desarrollando a partir
normativo (por ejemplo, con la sanción de los primeros, principalmente en Gran
o el veto en manos del Ejecutivo), ya en Bretaña. El fundamento teórico del siste-
el de condicionamiento (posibilidad de ma parlamentario surge con la idea de
control político). Esta coordinación está que la libertad solo puede lograrse a par-
concebida desde un prisma sustancial- tir de una armonía entre el Legislativo y
mente defensivo, esto es, orientado a el Ejecutivo. Estos no deben verse como
mantener la independencia funcional de enemigos recíprocos, sino como órganos
las dos instancias políticas. Los sistemas que han de actuar conjuntamente. El pe-
presidencialistas, admiten, a su vez, tres ligro para la libertad del individuo no
subespecies (la Monarquía constitucio- procede, pues, de ninguno de estos dos
nal, el presidencialismo puro, y el siste- órganos en concreto, sino de la falta de
ma consular) según cómo esté configu- colaboración entre ambos, que supondrá
rado el ejecutivo: un Rey, un presidente un despotismo y un desgobierno que re-
de la República, o varios sujetos forman- percutirá directamente en los ciudada-
do un Ejecutivo colegiado. nos. Así, el sistema parlamentario no es
más que una superación de los modelos
El sistema asambleario, por su parte, presidencialista y asambleario, tras mos-
nace de la desconfianza no ya hacia el trarse ambos poco idóneos en la práctica
poder público, sino hacia una de sus ma- constitucional europea.
nifestaciones, el Ejecutivo, considerándo-
lo un potencial enemigo de la libertad. El sistema parlamentario se construye so-
Frente a él, el Legislativo se concibe bre una separación de poderes flexible,
como garante de los derechos, fruto de permitiendo que Parlamento y Gobierno
su carácter representativo del sujeto co- (separado de la Jefatura de Estado, lo
lectivo soberano. El resultado es una que se denomina «Ejecutivo dualista») se
mixtura entre una separación rígida entre relacionen íntimamente. No se trata, sin
Ejecutivo y Legislativo (como en los sis- embargo, solo de controles recíprocos y
temas presidencialistas) pero en la que defensivos, sino de instaurar mecanismos
ambos poderes no están a un mismo ni- orientados a una colaboración positiva.
vel: muy al contrario, el Parlamento se Por otra parte, igual que los sistemas pre-
sitúa en un plano de superioridad res- sidencialistas, se sostiene una idea am-
pecto a aquel. En este sentido, el Parla- plia del Ejecutivo, que asume un carácter
mento legisla y el Gobierno se limita a también de «gobierno». Pero no se trata
llevar a efecto sus leyes, sometiéndose a de un Gobierno autónomo, sino íntima-
su voluntad, y sin que disponga de un mente relacionado con el Parlamento,
ámbito propio de decisión política, que con quien desarrolla de forma conjunta
es exclusiva del Parlamento. De hecho, su política.
258
FORMAS DE GOBIERNO
La característica del sistema parlamenta- prende tres elementos básicos: investidu-

rio, a partir de estas premisas, reside en ra, control parlamentario y responsabili-
el ejercicio de la función de gobierno dad política.
desde una perspectiva colaboradora. En
realidad, la función de gobierno com- El sistema parlamentario admite a su vez
prende dos círculos parcialmente autóno- varios subtipos, dependiendo de si el ór-
mos (el ámbito de dirección del Parla- gano preponderante es el Gobierno (sis-
mento y el del Gobierno, respectivamente), tema de gabinete), el Parlamento (parla-
pero, a fin de que exista una dirección mentarismo monista) o entre ambos existe
estatal unitaria, ambos círculos son «se- una posición de paridad (parlamentaris-
cantes» en una amplísima zona de conmo equilibrado). Bajo un prisma distinto,
tacto. De esta forma, Gobierno y Parla- también pueden distinguirse los sistemas
mento han de colaborar necesariamente parlamentarios convencionales (regulados
para escoger la dirección estatal, a cuyo por prácticas políticas) y los racionaliza-
fin participan en la actividad normativa dos (positivizados en normas escritas).
(así, por ejemplo, la posibilidad de inicia-
tiva legislativa del Gobierno), y se condi- Las formas de gobierno simples hasta
cionan para tratar de alcanzar una política aquí referidas admiten diversas combina-
conjunta. Esta actividad de condiciona- ciones para formar otras complejas,
miento resulta de primera magnitud, a di- como son los sistemas directoriales
ferencia de lo que sucedía en los siste- (asambleísmo con presidencialismo) y
mas presidencialistas (donde era mínima) semipresidenciales (presidencialismo y
y asambleario (donde no existía), y com- sistema parlamentario).
BIBLIOGRAFÍA
Blondel, J.: An introduction to comparative government. London: Weidenfeld and Ni-

colson, 1969.
Fernández Sarasola, I.: «Teoría y teorías de las formas de gobierno (Notas para su con-
ceptualización)», en Revista de las Cortes Generales, 51 (2001).
Pitruzzella, G.: Forme di governo e trasformazioni della politica. Bari: Laterza, 1997.
Vile, M. J. C.: Constitutionalism and the Separation of Powers. Oxford: Clarendon
Press, 1967.
Ignacio Fernández Sarasola

Universidad de Oviedo
VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / COMUNITARISMO / CONSTITUCIONALISMO HIS-

TÓRICO ESPAÑOL / DEMOCRACIA / DICTADURA / ESTADO/ FILOSOFÍA POLÍTICA /
FORMAS POLÍTICAS / HISTORIA DE LAS IDEAS / LIBERALISMO / PARLAMENTARIS-
MO / POLIS / REPUBLICANISMO CÍVICO / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
259
FORMAS POLÍTICAS
Las formas son la manera natural o es- Las formas histórico-políticas son las
pontánea de conocer. Platón distinguió formas históricas de la vida colectiva
las visibles y las inteligibles. Las políticas desde el punto de vista político. La
son formas inteligibles de lo Político, el más antigua es el Imperio, de origen
uso social del poder conforme al êthos sagrado: el orden terrenal debe imitar
(ἦθος) o moralidad colectiva del pueblo el orden astral regido por los dioses,
donde esas formas abstractas cobran rea- aspira a ser Imperium mundi y abarca
lidad con rasgos y matices diversos ajus- tribus, ciudades, reinos, naciones. En
tados a las circunstancias. Son todos in- Occidente, las grandes formas históri-
teligibles de complejos históricos de co-políticas naturales son: la Ciudad o
ideas, «ideas de las ideas» (Espinosa), Pólis griega, la Monarquía helenística,
construidos como conceptos hermenéu- la Urbs o Civitas romana, la Civitas o
ticos. Generalmente desde el punto de Res publica christiana, y, de acuerdo
vista jurídico, partiendo de las distincio- con Pierre Manent, la Nación. La Ciu-
nes y clasificaciones de los griegos, que dad, que significa la libertad y la gue-
adolecían de sentido histórico. Mas la rra, y la Nación, hechura de la Histo-
política es histórica, cliopolítica, y su ria, son las más políticas. El Estado,
perspectiva algo distinta. Condicionada una forma artificial, se superpuso a la
por las leyes inexorables de la anakyklo- Nación desde el siglo xvi. La séptima
sis (ἀνακύκλωσις) –la degeneración uni- es el Estado Totalitario, una especie
versal de todas las cosas; en las formas de Estado-iglesia amorfo que absorbe
políticas politeíon anakyklosis (Polibio a la Ciudad y a la Nación. La Iglesia,
siglo ii a. C)– y la de hierro de la oligar- forma comunitaria espiritual perma-
quía –«la ley trascendental de la política» nente, aunque no es política ni antipo-
(G. Fernández de la Mora) que afecta a lítica, condiciona a las demás con su
todas las formas– no es tan rigurosa y auctoritas.
formalista.
Las formas de gobierno son los tipos en
Así, la Ciudad y la Nación, formas comu- que se institucionaliza formalmente el
nitarias, son en principio republicanas mando político. El modelo son las for-
(de res publica o cosa común), pero mas «puras», que presuponen que los
pueden ser monárquicas, aristocráticas o gobernantes son virtuosos, justos, inclu-
democráticas. El Estado es por definición so sabios, y buscan el Bien Común: la
republicano, pues, al impersonalizar el Monarquía, mando de uno, la Aristocra-
mando no existe ningún derecho especí- cia, mando de varios y la Democracia,
fico al mismo, aunque las Monarquías mando del pueblo como si los goberna-
han hecho el Estado y existen Estados dos se autogobernasen. Es la ilusión de-
monárquicos hereditarios y no heredita- mocrática que aboca a la democracia
rios. Ni siquiera el Reino o el Imperio despótica o a la totalitaria. Empírica-
son incompatibles con la República en- mente, son todas «impuras», situaciones
tendida como res publica. Desde el pun- más o menos estables en que no preva-
to de vista político hay formas histórico- lece absolutamente la consecución del
políticas, de gobierno, de régimen y Bien Común, un concepto moral, pues
mixtas. los gobernantes persiguen sus propios
260
FORMAS POLÍTICAS
intereses en mayor o menor grado. Las guiendo exclusivamente los gobernan-

variantes impuras de la Monarquía que tes sus propios fines, actúan contra la
se atienen al principio hereditario son la justicia, el Bien Común y pervierten el
Despótica, la Absoluta, la Constitucio- êthos. Sus dos formas principales son la
nal, la Parlamentaria y la Cesaropapista Tiranía basada en la fuerza y la corrup-
y generalmente la Teocrática. El Presi- ción, y la basada principalmente en la
dencialismo, el Principado, el Cesarismo demagogia, la corrupción, la propagan-
y la Dictadura comisaria o revolucionada y el hedonismo, Tiranía que aparen-
ria, al menos en principio, no son here- ta ser democrática. La Anarquía (sin
ditarios. autoridad o principio rector) es la diso-
lución del orden político en cualquier
Son variantes de la Aristocracia, la Oli- forma del gobierno. Manca la forma,
gocracia u Oligarquía (mando de varios), decía Maquiavelo, debido a la incapaci-
siendo distinta la urbana, más volátil e dad de los gobernantes para mantener
inconstante, de la rural, más realista y es- la unidad del orden político por no te-
table; la Timocracia, gobierno de los ner autoridad, no saber mandar, la co-
hombres de honor o los guerreros. Mo- rrupción o la disolución del êthos que
dernamente, la Burocracia, que aplica las rige los hábitos de la conducta. En la
leyes, y la Tecnocracia, el gobierno de Anarquía, predomina la incertidumbre,
los «expertos» o «peritos». Quizá también, la vida colectiva deviene confusa e in-
la Ideocracia o mando de los intelectua- segura, el orden social tiende a desin-
les y el Judicialismo o gobierno de los tegrarse y puede sobrevenir la guerra
jueces. civil, la peor de todas las guerras. Ge-
neralmente, restablece el orden la Dic-
La principal variante de la Democracia tadura conforme al principio funda-
es la Demagogia, el cáncer de todas las mental de la política salus populi legis
formas de lo Político y de la política. habet rationem.
Demagogia, de demos, (δῆμος), pueblo,
y ago (ἄγω, latín agere), significa diri- Por otro lado, están las formas de régi-
gir, conducir al pueblo. Al ser insepara- men. Régimen significa políticamente
ble en mayor o menor grado de la De- orden. Según M. Duverger, refleja la
mocracia (salvo en su estricto sentido distinción entre gobernantes y gober-
formal), adquirió el significado de se- nados. No obstante, dice J. Freund, «la
ducir al pueblo con engaños y menti- noción de régimen es una de las más
ras. Las definiciones de la democracia confusas del vocabulario político. Ade-
son por eso incontables. La Demagogia más, rara vez se utiliza el término de
puede ser, igual que la Democracia, di- forma aislada; lo acompañan general-
recta, participativa, representativa; libe- mente adjetivos que, con el pretexto
ral, individualista, igualitaria, socialista, de precisar el concepto, lo embrollan
social, colectivista, popular, totalitaria, todavía mucho más dada la multiplici-
económica, empresarial, etc. El Desgo- dad de calificaciones que admite». De
bierno es el mal gobierno en cualquie- hecho, se refiere al modo de operar los
ra de sus formas por incompetencia de gobiernos, de los que son como su in-
los gobernantes, aunque suele ir unido fraestructura, en función de la ley de
a la corrupción. Cualquier forma puede hierro de la oligarquía. Cabe mencio-
devenir Tiranía, una forma anómica en nar, aparte de las formas del gobierno
la que desaparece el carácter comuni- y sus variantes, la Plutocracia o mando
tario del orden político, cuando, persi- de los ricos; la Crisocracia (mando del
261
oro) en la que el criterio rector es el piterna Oligarquía y la Democracia

dinero; la Cleptocracia o gobierno de para que controle la mayoría a la mi-
los ladrones y la Oclocracia, mando de noría gobernante; Polibio, inspirándo-
la chusma (okhlos) o la plebe (de ple- se en la Constitución romana, en la
bs, pueblo) entendida en sentido peyo- que se contrapesaban, según él, las
rativo. fuerzas sociales, propuso la mixtura
Monarquía (de dos cónsules que se
Finalmente, pueden darse las formas contrapesan), Aristocracia (el Senado)
mixtas. De hecho, todas las formas del y Democracia (la asamblea popular o
Gobierno contienen mixturas. Pero el los comicios). Cicerón añadió el Prínci-
pensamiento político elucubra sobre pe, el principal, como una suerte de
qué mixtura hará que el gobierno y el poder moderador (Principado). Para
régimen sean los mejores y más esta- Santo Tomás la mejor forma de gobier-
bles y duraderos. Platón mezclaba la no era la mezcla de Monarquía, Aristo-
Monarquía pura, cuyo principio es la cracia y Democracia, todas ellas por
sabiduría –la ciencia de las ciencias–, y elección (Summa Theologica, 1.ª 2.,
la Democracia, cuyo principio es la li- q. 105, art. I), en la práctica la repúbli-
bertad; Aristóteles, más realista, la sem- ca presidencialista.
BIBLIOGRAFÍA
Conde, F. J.: Teoría y sistema de las formas políticas. Madrid: Instituto de Estudios Políti-
cos, 1948.
Fernández de la Mora, G.: «La oligarquía, forma trascendental del gobierno», en Revista
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— Representación y poder. Un intento de clarificación. Madrid: Dykinson, 2017.
García-Trevijano, A.: La teoría pura de la República. Pozuelo de Alarcón: Editorial MCRC,
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Hintze, O.: Historia de las formas políticas. Madrid: Revista de Occidente, 1968.
Manent, P.: Curso de Filosofía política. México: Fondo de Cultura Económica, 2005.
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Nieto, A.: El desgobierno de lo público. Barcelona: Ariel, 2007.
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Talmon, J. L.: Los orígenes de la democracia totalitaria y Mesianismo político. Madrid:
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262
FORMAS POLÍTICAS
Voegelin, E.: Nueva ciencia de la política. Buenos Aires: Katz, 2006.
Dalmacio Negro Pavón

Académico de número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Catedrático de Historia de las Ideas y Formas Políticas
VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / COMUNITARISMO / DEMOCRACIA / DICTADU-

RA / ESTADO/ FILOSOFÍA POLÍTICA / FORMAS DE GOBIERNO / HISTORIA DE LAS
IDEAS / LIBERALISMO / POLIS / REPUBLICANISMO CÍVICO / TEORÍA POLÍTICA
NORMATIVA
263
GLOBALIZACIÓN
En términos orteguianos, la globalización tusiasmo excesivo, pretenden que nos

es «el tema de nuestro tiempo». O, con llevará a la célebre República universal
una paráfrasis de Lenin, la globalización de Kant y su deseada Paz Perpetua. Las
es la «fase superior de la Modernidad». críticas son muy radicales y proceden de
Fenómeno contemporáneo por excelen- perspectivas ideológicas opuestas entre
cia, el historiador busca y encuentra pre- sí. Cierta «derecha» dice que acabará con
cedentes más o menos significativos: he- las esencias nacionales y que solo favo-
lenismo y Roma imperial, con el auge rece a una élite apátrida en perjuicio de
del cosmopolitismo estoico; el Imperio y las clases medias tradicionales. La res-
la Cristiandad medievales; los Imperios puesta elemental es el populismo contra-
atlánticos; la vuelta al mundo completa- rio a la inmigración, a la Unión Europea
da por Juan Sebastián Elcano; la coloni- o a la pura y simple modernización. Los
zación desde Europa y, cómo no, los ejemplos saltan a la vista. Hace años que
avances tecnológicos: aviación, televi- Richard Sennett habló de la «corrosión
sión, y un largo etcétera que van confi- del carácter» propia de esas gentes incó-
gurando esa «aldea global» que hace solo modas ante las nuevas formas de vida.
medio siglo parecía una diversión imagi- Cierta «izquierda», por su parte, se refugia
nativa para futurólogos. Y sin embargo, en otro populismo antiglobal: la globali-
bien entrado ya el siglo xxi, la globaliza- zación solo beneficia a las empresas
ción («mundialización», en versión fran- multinacionales; representa el triunfo de
cesa y aséptica) es la seña de identidad la economía neoliberal para desmantelar
de nuestro mundo. «Todo tiene que ver el Estado de Bienestar; en fin, favorece a
con todo», escribió Ulrich Beck: el espa- una «casta» que expolia a la «gente»,
cio y el tiempo se relativizan y el planeta creando desigualdades insoportables (la
está conectado «en tiempo real». Por con- referencia académica en este punto es T.
tinuar con doctrinas ingeniosas y, por Piketty). De ahí solo hay un paso para
ello, posmodernas, existe un «efecto ma- crear movimientos sociales (mucho me-
riposa» y todos llevamos el mundo (so- nos espontáneos de lo que aparentan) y
bre todo, nuestro propio mundo) en el expresar su indignación contra los parti-
teléfono móvil. Es un tópico destacar la dos «oligárquicos» del Sistema, ya sean
relevancia de las tecnologías (ya no tan conservadores/liberales o socialdemó-
«nuevas») de la información y del conoci- cratas. Los ejemplos también saltan a la
miento para configurar una «Sociedad vista.
Red» (M. Castells) que refuerza a los ac-
tores globales y, supuestamente, devalúa Los tres «vectores» de la globalización, a
a los actores clásicos, en particular a los juicio de E. Lamo de Espinosa, son la de-
Estados soberanos. mocracia política, la economía de merca-
do y la ciencia aplicada a través de la
Como todo concepto social y político, tecnología. Tal vez cabe añadir las expre-
globalización conlleva un sesgo ideológi- siones culturales homogéneas, más cer-
co, más allá de la definición objetiva de canas al consumo de masas que a las
una situación de hecho. Para sus defen- manifestaciones sublimes del Espíritu. Es
sores, es el mejor reflejo de la Open So- el signo de los tiempos, guste o no guste.
ciety popperiana. Unos cuantos, con en- He aquí una forma de ordenar (discuti-
264
GLOBALIZACIÓN
ble como cualquier otra) los elementos D) Si trasladamos la perspectiva al Dere-

propios de la globalización: cho Constitucional, es importante el
debate sobre el supuesto «ocaso» del
A) Es evidente que 1989 no supuso el constitucionalismo, desde el influ-
fin de la Historia (F. Fukuyama), pero yente libro de P. Dobner The Twilight
es notorio que la democracia ha ge- of Constitutionalism, 2010. Una clasi-
nerado la batalla de las ideas y que la ficación ingeniosa distingue entre
única forma de legitimidad social- Constituciones 1.0 (las clásicas, pro-
mente aceptable es el voto popular. pias de las Revoluciones liberales),
Solo algunos regímenes muy especia- 2.0 (las aprobadas tras la Segunda
les (Arabia Saudí, Corea del Norte, Guerra Mundial) y 3.0 (que recogen
Myanmar…) se proclaman a sí mis- ya el fenómeno digital y apuestan, no
mos como «no» democracias. Otra siempre con razón, por una sobera-
cosa es el fenómeno de las democra- nía débil). En este sentido, cabe citar
cias híbridas, «defectivas» o iliberales, otro libro de relativa influencia, The
según se examina en otro lugar. Cosmopolitan Constitution, de A. So-
B) En el plano jurídico, la influencia es mek, 2014. Pero también enlazan con
notoria en el Derecho Internacional, el Espíritu de los tiempos la llamada
con el auge de los sujetos no estata- protección multinivel de los derechos
les, incluidas las ONG, sobre todo las fundamentales y el subsiguiente «diá-
que alcanzan un «eco» universal; tam- logo» de tribunales o el concepto
bién de los poderes no formalizados algo impreciso de «Neoconstituciona-
jurídicamente, como el G-20, cuyas lismo». De todo ello se trata en las
decisiones no son vinculantes, pero voces correspondientes de esta obra
sí influyentes; en fin, el protagonismo colectiva.
de los tribunales internacionales, in- E) Son muy relevantes las fuertes presio-
cluidos aquellos que no suscitan el nes que ejercen sobre la soberanía
entusiasmo de las potencias más rele- estatal los agentes económicos que
vantes, como sucede con la Corte Pe- funcionan en el margen (a veces, en
nal Internacional. el límite) de la regulación formal: em-
C) Por lo demás, la gobernanza global se presas de tecnología de la informa-
hace fuerte en contra de la soberanía ción (Google, Yahoo…); nuevas for-
estatal en determinadas materias: fake mas de prestar servicios (Uber es un
news; «ciberguerra» o «ciberterroris- buen ejemplo); agencias de rating
mo»; cambio climático y, en general, que influyen decisivamente con su
cuestiones de medio ambiente; cues- calificación de la deuda soberana so-
tiones relativas a la energía; proble- bre la capacidad de financiación de
mas sanitarios; piratería de mercan- los Estados en los mercados financie-
cías y derechos de autor; volatilidad ros. Es notoria la eficacia de una nue-
de los mercados, y un largo etcétera. va lex mercatoria que va más allá del
Es notorio, guste más o guste menos, clásico Derecho Mercantil: Soft law;
que los instrumentos actuales para re- arbitraje internacional; «códigos» de
gular estos asuntos (o, al menos, para apariencia informal, pero de exigente
encauzarlos) distan mucho de ser efi- cumplimiento (así, Basilea I, II y III
caces, comenzando por la OMS, que para la supervisión bancaria). Hay
busca a tientas su lugar en este uni- quien dice, con desparpajo posmo-
verso tan confuso de «gobernantes derno, que hemos pasado de Westfa-
fuertes» e «instituciones débiles». lia a Worldfalia. Conviene, sin embar-
265
go, evitar pronósticos contundentes mismos personajes, más o menos efíme-

que la realidad se complace con fre- ros: Greta Thunberg es el modelo a día
cuencia en desmentir. de hoy; quién sabe en el futuro…
F) Las consecuencias sociales (y sus se-
cuelas políticas) son muy relevantes: El gap digital es ahora la expresión de
la deslocalización; el teletrabajo; la una fractura social irrecuperable: gente
crisis de los empleos para «interme- «prejubilada», países poco y mal desarro-
diarios», puesto que el consumidor llados, lugares apartados por escasez de
interactúa directamente con la má- población (la «España vacía», por hablar
quina (compra de entradas, viajes, de lo que tenemos cerca). En el otro ex-
teléfonos y tantas otras cosas) … El tremo, las megaurbes (S. Sassen), un
final de los trabajos tradicionales («el ejemplo dramático de sociedades duales:
trabajo ya no basta», de la socióloga por una parte, riqueza, modernidad y
italiana Chiara Saraceno, es otra for- cosmopolitismo; por otra, marginación y
ma de moda) expulsa del mercado a exclusión, «ventanas rotas», descontrol
cierta clase media tradicional cuya policial…
respuesta política suele ser votar al
populismo de derechas y, por otra En fin, para completar el panorama tene-
parte, la pérdida de calidad del em- mos una demografía a la baja en el mun-
pleo, sobre todo juvenil, genera un do desarrollado y al alza en el antiguo
grupo social incipiente conocido «Tercer Mundo». El debate sobre la inmi-
como «precariado», cuya respuesta gración y sus secuelas como el multicul-
suele ser en este caso votar al popu- turalismo o, de nuevo, la eventual margi-
lismo de izquierda. nación. Al final, todo confluye para
confirmar a Aristóteles, veinticinco si-
Donde más fuerte se muestra la globali- glos después: la clase media es el factor
zación, al menos en su aspecto más apa- determinante de la estabilidad social y su
rente, es el ámbito sociocultural; para ser crisis abre expectativas imposibles de re-
más precisos, en las pautas de comporta- ducir a esquemas básicos: por ejemplo,
miento y consumo. Es la explosión de capitalismo salvaje contra Estado de
los «no lugares» (Marc Augé), donde se Bienestar. El mundo del siglo xxi es así
consumen las mismas marcas y se acude de complejo y esta Enciclopedia tiene
a los mismos establecimientos: la «mac- precisamente por objeto apuntar proble-
donalización» del mundo, suele decirse. mas y acaso soluciones en el ámbito de
Por supuesto, en todas partes están los las Ciencias Morales y Políticas. [La Co-
mismos logos («no logo» era la respuesta vid 19 es, probablemente, un factor que
crítica de Naomi Klein), se ven las mis- acelera estas tendencias, como se anali-
mas películas o series de TV, los mismos za «supra», en el bloque sobre «Perspecti-
espectáculos deportivos o se sigue a los vas de la Pandemia»].
BIBLIOGRAFÍA
Beck, U.: ¿Qué es la globalización? Barcelona: Paidós, 1998.

Castells, M.: La sociedad red. Una visión global. Madrid: Alianza, 2006.
Dobner, P.; Loughlin, M.: (eds.): The Twilight of Constitutionalism? Oxford: Oxford Uni-
versity Press, 2010.
266
GLOBALIZACIÓN
Lamo de Espinosa, E.: «La globalización cultural: ¿crisol, ensalada o gazpacho civilizato-
rio?», en VV. AA., Lo que hacen los sociólogos: Homenaje a Carlos Moya Valgañón.
Madrid: CIS, 2007.
Piketty, T.: El capital en el siglo XXI. Madrid: Fondo de Cultura Económica, 2014.
Sassen, S.: La ciudad global. Buenos Aires: Eudeba, 1999.
Sennett, R.: La corrosión del carácter: las consecuencias personales del trabajo en el
nuevo capitalismo. Barcelona: Anagrama, 2006.
Somek, A.: The Cosmopolitan Constitution. Oxford: Oxford University Press, 2014.
Benigno Pendás
Académico de Número y Vicepresidente de la Real Academia de Ciencias Morales
y Políticas
VER TAMBIÉN: ASIA-PACÍFICO / CALENTAMIENTO GLOBAL Y CAMBIO CLIMÁTICO /

CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DEMOCRACIA / DEMOCRACIA GLOBAL /
DEMOGRAFÍA / ESTADOS UNIDOS / INTEGRACIÓN EUROPEA / MULTICULTURALI-
DAD / NACIONES UNIDAS / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL /
PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA / PANDEMIA: PERSPECTIVA SOCIOLÓ-
GICA / PODER BLANDO / PROGRESO / SOCIEDAD INTERNACIONAL
267
GOBERNANZA
El DRAE definió durante mucho tiempo mocrática. Las diferentes aproximaciones

en su primera acepción gobernanza teóricas acerca de la consolidación fue-
como «la acción y efecto de gobernar o ron siempre conscientes de que la mis-
gobernarse» para preferir, más reciente- ma, contrariamente a lo que en un pri-
mente, una acepción en la que se incor- mer momento de radical optimismo se
poraba un propósito a dicha acción. Así llegó a pensar, nunca sería un punto de
gobernanza viene a ser «el arte o manera llegada definitivo pues el carácter diná-
de gobernar que se propone como obje- mico de la política lo impedía. De esta
tivo el logro de un desarrollo económico, manera, el programa de investigación
social e institucional duradero, promo- que suponía el análisis de los procesos
viendo un sano equilibrio entre el Estado, políticos de consolidación democrática
la sociedad civil y el mercado de la eco- quedó en suspenso pasándose a los es-
nomía». Este cambio recogía lo andado tudios de la gobernabilidad. De lo que se
en el uso del término desde su aparición trataba no era entonces de que la demo-
masiva en manos de académicos, consul- cracia quedara definitivamente consoli-
tores, operadores políticos y tecnócratas dada sin que hubiera retrocesos, sino
en la última década del siglo xx. Enton- que los gobiernos tuvieran capacidades
ces, y al alimón del término gobernabili- institucionales y humanas junto con re-
dad, que el DRAE viene a considerarlo cursos suficientes para que pudieran al-
como su sinónimo, el uso del concepto canzar sus objetivos.
gobernanza se extendió popularizándose
enormemente y llegando a tener un claro En segundo lugar, los avances en la Ad-
componente polisémico. ministración pública registrados como
consecuencia de la expansión de los Es-
Si bien el término puede aplicarse a dife- tados de Bienestar, o de formas de Esta-
rentes facetas de la actividad humana, de do similares, que conllevaban cierta ex-
manera que se puede hablar, por ejem- pansión del gasto público, con la
plo, de gobernanza empresarial, gober- consiguiente ampliación de la burocracia
nanza universitaria, gobernanza deporti- y de las capacidades estatales, configura-
va o gobernanza eclesiástica, en este ban programas de actuación novedosos.
caso la referencia es estrictamente al te- En efecto, la nueva gestión pública, que
rreno de la política. ponía el acento en la búsqueda de la sa-
tisfacción de los ciudadanos, fue el para-
Hay tres elementos que incidieron en la digma que en la década de 1990 iluminó
propagación del uso de la gobernanza numerosos cambios en la búsqueda del
recuperando una vieja palabra, muy po- buen gobierno. Ello suponía cambios en
siblemente de origen francés, que había diferentes ámbitos que iban desde la
caído en desuso. En primer lugar, se en- descentralización a distintos niveles a la
cuentra el avance de la democracia pro- concepción del ciudadano como cliente.
piciado por la tercera ola democratiza-
dora que, tras superar la discusión de los En tercer y último lugar, aunque no por
elementos que habían inspirado las tran- ello menos importante, las corporaciones
siciones a la democracia, entró en el pro- privadas habían dado muestras inequívo-
celoso terreno de la consolidación de- cas de preocupación con respecto a su
268
GOBERNANZA
propia gestión. Las tradiciones familiares, ahí la acepción del DRAE recogida al
jerárquicas, de potenciación de líneas de principio. En la actualidad, la confianza
mando basadas en la propiedad junto se establece mediante procedimientos
con el peso de la experiencia o incluso legal-racionales que determinan un con-
de la intuición fueron paulatinamente junto de reglas (instituciones) para hacer
dando pasos a modelos mucho más pro- efectivo el gobierno. La eficacia de este
fesionalizados. La gestión empresarial en- descansará en su capacidad de definir las
contró pronto cauces de expresión en los prioridades más relevantes que demanda
que tuvo conciencia de la importancia de la gente y en satisfacerlas.
dotar de nuevos mecanismos para facili-
tar el gobierno de las firmas procedentes El diseño institucional establece, al me-
del ámbito de la Psicología, de la Socio- nos, tres líneas de actuación derivadas
logía o de la Antropología complementa- de la opción por una determinada forma
rios del estricto bagaje procedimental de- de Estado que se desplaza en un conti-
rivado del estudio de las empresas. nuo doble que va desde su expresión
unitaria hasta la federal y desde el inter-
En el ámbito de la política, el legado del vencionismo a la inhibición; una forma
último cuarto de siglo había dejado el de democracia concebida en un continuo
poso de la polémica abierta por el infor- igualmente doble como es la representa-
me acerca de la ingobernabilidad de la ción-participación y la representación
Comisión Trilateral al que siguió, apenas mayoritaria-representación proporcional;
tres lustros después, la caída del Muro y una forma de gobierno expresada en
de Berlín y su impacto sobre el nuevo el continuo presidencialismo-parlamen-
panorama global. Si bien el clásico bino- tarismo.
mio configurado por la legitimidad y la
eficacia continúa siendo un elemento re- La organización de la acción colectiva
ferencial en el juego de la política, los que canaliza las demandas de la gente y
efectos sobre el nuevo escenario van a el apoyo al sistema político se articula
poner de relieve la existencia de cuatro sobre partidos políticos, movimientos so-
grupos de elementos definitorios de la ciales o grupos de interés institucionali-
gobernanza que pesaban de manera in- zados. La densidad de estas formas cons-
soslayable sobre su configuración: se tra- tituye un tipo de capital político, pero, a
ta del diseño institucional, la organiza- la vez, refleja las divisiones, así como las
ción de la acción colectiva, la conjunción tensiones, y la intensidad de las mismas
de distintos niveles de actuación y, de que existen en la sociedad. Ello afecta en
manera transversal, del impacto de las una correlación manifiesta a la acción de
nuevas tecnologías de la información y gobierno.
de la comunicación (tics).
En un escenario global, los distintos ni-
La política mantiene un delicado equili- veles de actuación de la política son más
brio de carácter sistémico que requiere numerosos y tienden a la complejidad.
que en su componente relacional el po- En claro retroceso del modelo del Esta-
der cuente con cierta aquiescencia (con- do-nación, se imponen ámbitos suprana-
fianza) por parte de la gente que, a su cionales que son requeridos para inten-
vez, demanda que un determinado nú- tar configurar un nuevo orden, pero
mero de necesidades sean satisfechas también otros, todavía pendientes de de-
por aquel. Este balance clásico está en la finir, que sirvan para delimitar el terreno
esencia de toda acción de gobierno, de de juego de las grandes corporaciones
269
cuyos activos no tienen componente es- mediato, portable, reflexivo y viral reta a
pacial alguno. Sin embargo, a la vez, se cualquier capacidad de respuesta de un
registran presiones desde abajo para el poder anclado en una lógica administra-
reconocimiento de identidades posterga- tiva vieja. Igualmente son poseedoras de
das (o ignoradas) hasta la fecha. una insólita posibilidad a la hora de con-
tribuir al almacenamiento ingente de da-
Las tics, y su exponencial desarrollo en tos con el que conformar nuevos mode-
el último cuarto de siglo, dibujan un pa- los de comportamiento humano y de las
norama nuevo que incide en la arena de condiciones que delimitan e influyen en
la gobernanza. Su carácter universal, in- la acción de gobierno.
BIBLIOGRAFÍA
Alcántara Sáez, M.: Gobernabilidad, crisis y cambio. Madrid: Centro de Estudios Consti-
tucionales, 1993.
Bañón Martínez, R.; García, T., dirs.: Ideas para la gobernanza. Barcelona: Fragua, 2015.
García Magariño, G., coord.: La gobernanza y sus enfoques. Madrid: Delta, 2016.
Garrido Gómez, M.ª I.; Ruiz Ruiz, R.: Democracia, gobernanza y participación. Valencia:
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Prats i Catalá, J.: De la burocracia al management, del managemet a la gobernanza.
Las transformaciones de las Administraciones públicas de nuestro tiempo. Madrid:
Instituto Nacional de Administración Pública, 2005.
Requena, C.: Gobernanza. Reto en la relación Estado-Sociedad. Madrid: Universidad
Complutense, 2014.
Manuel Alcántara Sáez

VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DEMO-

CRACIA / DEMOCRACIA GLOBAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / MULTICULTURALI-
DAD / PANDEMIA: PERSPECTIVA ÉTICA / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTER-
NACIONAL / PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA / PROGRESO / SOCIEDAD
INTERNACIONAL / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
270
GOBIERNO ABIERTO
GOBIERNO ABIERTO
Desde hace unos años, en el entorno de mienza en el 66.º período de sesiones de

la Administración pública, se ha ido ex- la Asamblea General de las Naciones
tendiendo el uso del concepto de go- Unidas, con el lanzamiento de la Alianza
bierno abierto, impregnando todas las para el Gobierno Abierto, liderada por
cuestiones que tienen que ver con el go- Estados Unidos y Brasil. Esta Alianza,
bierno, como paraguas bajo el que se reque apela a la voluntad de gobiernos
cogerían una gran diversidad de buenas comprometidos con gobiernos más
prácticas vinculadas a la gobernanza. abiertos y con mejor capacidad de res-
puesta hacia sus ciudadanos, se estructu-
Durante años, la sociedad civil que, ra sobre cuatro principios: transparencia
como consecuencia principalmente de la para mejorar la disponibilidad de infor-
revolución tecnológica, ha ido adquirien- mación sobre las actividades del gobier-
do una mayor apariencia de autonomía no de todos los ciudadanos; participa-
en sus actividades, ha extendido sus de- ción que contribuya a apoyar su
mandas de mayor control y decisión al involucración cívica; probidad que per-
ámbito de lo público. La Administración mita implementar los más altos estánda-
ha ido incorporando progresivamente fi- res de integridad profesional en las
guras más o menos testimoniales en esta administraciones; y promoción de com
línea, pero solo en el año 2009 el gobier- ponentes tecnológicos que faciliten la
no abierto adquirió carta de naturaleza apertura y rendición de cuentas.
en las instituciones, cuando, tras una
campaña electoral en la que el uso de las Estamos en presencia de un concepto en
nuevas tecnologías fue determinante, el permanente definición. Una de las claves
presidente Obama comenzaba su man- de su expansión ha sido la indefinición
dato aprobando un memorando sobre del mismo, algo que también dificulta su
Transparencia y Gobierno Abierto. En el consolidación. Si gobierno abierto es
mismo establecía su compromiso para cualquier cosa, corre el peligro de no ser
restaurar la confianza pública y estable- nada. De ahí la importancia de concretar
cer un sistema de transparencia, partici- el concepto para que no se convierta en
pación ciudadana y colaboración. Una una realidad jurídicamente insustancial,
apertura que, en sus palabras, fortalece- inaplicada en la práctica y en la que pri-
ría la democracia y mejoraría la eficacia men los fines propagandísticos.
de su gestión. Ese mismo año, el Ejecuti-
vo de Estados Unidos aprueba la directi- El gobierno abierto acoge distintos ele-
va de Gobierno Abierto que se centra en mentos teóricos. El primero, un gobier-
la publicación de información guberna- no promotor del bienestar se basa en la
mental y la mejora de esta información y, capacidad de influencia a través de me-
por otro lado, en la creación de un mar- canismos de mayor información, o aper-
co de políticas públicas para el gobierno tura de datos, para que la sociedad pue-
abierto y la consolidación de una cultura da contribuir a la adopción de decisiones
en esta línea. más acertadas y que redunden en un
beneficio común. El segundo, el gobier-
A esta decisión le sigue su expansión inno transparente defiende que solo la
ternacional a partir del año 2011. Esta co- transparencia y la rendición de cuentas
271
permiten sostener sistemas de pesos y Desde estos postulados, el gobierno

contrapesos (checks and balances) que abierto contribuye al fortalecimiento de
consiga influir positivamente en estas las instituciones, un incremento de la efi-
decisiones públicas. El tercero, el go- cacia y eficiencia de los gobiernos y del
bierno participativo, asume los benefi- funcionamiento de las instituciones y
cios de la implicación de la ciudadanía, una mayor integridad de los representan-
a través de canales y espacios de discu- tes y servidores públicos, ejerciendo
sión pública, y la participación de los como mecanismo preventivo de los abu-
ciudadanos y los stakeholders en el es- sos de poder y las posibilidades de co-
tablecimiento de la agenda y a lo largo rrupción. Contribuye además a reforzar
de todo el ciclo de vida de las políticas la legitimidad del poder a través de pro-
públicas. Por último, las corrientes de cesos, frente a un poder que tiene difi-
eficacia y cooperación en la gestión pú- cultades para obtener legitimidad vía
blica, para las que la disposición de in- rendimientos, además de hacer frente a
formación, así como la promoción de la fenómenos de desafección muy fuertes,
colaboración y diálogo entre entidades reduciendo las posibilidades deslegitima-
públicas y privadas, permiten mejorar la torias de la corrupción y los abusos de
eficiencia para evitar la corrupción, faci- poder.
litar un mayor acierto en la toma de de-
cisiones y solucionar problemas colecti- Es importante destacar los retos de futu-
vos (gobierno colaborador). ro: la materialización del gobierno abier-
to. A pesar del éxito del término, el go-
De esta manera el gobierno abierto sería bierno abierto es todavía un proyecto en
básicamente un modelo de gobierno que construcción, al que le falta impactar po-
persigue maximizar el valor público pro- sitivamente en la sociedad, y en el que
moviendo la transparencia y la rendición tras la siembra de teorías y experimentos
de cuentas y la participación y la colabo- deberíamos a empezar a cosechar resul-
ración, con el apoyo importante de la tados. En el panorama se encuentran dis-
tecnología. En torno a esta definición tintas iniciativas sueltas, más efectistas
aparecerán otros conceptos como dere- que efectivas, estéticas pero estáticas en el
chos, inclusión, diálogo, coordinación, camino de la regeneración democrática.
evaluación, ciudadanía activa, correspon-
sabilidad, equilibrio gobernantes-gober- El gobierno abierto tiene una base cultu-
nados, servicios públicos, eficiencia, efi- ral, una forma de entender la política y la
cacia, calidad de las políticas públicas, actuación de las Administraciones públi-
mejores decisiones y, en definitiva, bien- cas, y unos principios básicos en torno a
estar de los ciudadanos. la transparencia y la participación (en
sentido amplio), pero estamos lejos de
Desde el punto de vista de la democra- materializar esos valores en instituciones.
cia, el gobierno abierto supone una Su materialización ha ido avanzando por
apuesta por una sociedad de ciudadanos la vía de la experimentación, aplicando
informados que colaboran y participan estos principios en instituciones concre-
en los asuntos públicos. Asume la pérdi- tas, y por la vía normativa, con la crea-
da del monopolio de las instituciones ción de normas jurídicas que contribu-
políticas y las Administraciones públicas yan a esta consolidación de una cultura,
sobre la gobernabilidad y busca la invo- unos principios, unas organizaciones
lucración de nuevos actores en esos pro- que vayan alterando su estructura, su
cesos. funcionamiento y sus procesos.
272
GOBIERNO ABIERTO
El gobierno abierto precisa de una socie- El modelo organizativo también resulta

dad de la información desarrollada y un clave para el éxito de estas políticas pú-
liderazgo político decidido, definido en blicas. Un modelo que defina las funcio-
un plan integral. Pero además de este nes y medios atribuidos, así como los
plan estratégico debe incorporar un mar- criterios de articulación con otras unida-
co jurídico capaz de incorporar los valo- des administrativas. Estos cambios debe-
res y los procedimientos propios del go- rían realizarse de manera paulatina incre-
bierno abierto al funcionamiento habitual mentando la transparencia, incorporando
de la Administración y generar una serie la participación, mejorando los niveles
de derechos y obligaciones tanto a los de colaboración con la sociedad hasta
ciudadanos como a la misma Administra- lograr la implicación ciudadana perma-
ción. Un marco jurídico que debería in- nente. De ahí que el principal reto del
cluir leyes de acceso a la información, gobierno abierto sea generar una verda-
normas sobre privacidad y protección de dera actitud proactiva de todas las per-
datos, regulación de los procedimientos sonas que forman parte del aparato y es-
administrativos y de los mecanismos de tructura gubernamental, de los niveles
control [en España, véase la Ley 19/2013, políticos y técnicos, así como la compli-
de 9 de diciembre, así como la legisla- cidad de todos los actores relacionados,
ción al respecto de varias Comunidades ciudadanos y organizaciones correspon-
Autónomas]. sables y comprometidos.
BIBLIOGRAFÍA
Calderón, C.; Lorenzo, S., eds.: Open Government – Gobierno Abierto. Granada: Algon
Editores, 2010.
Calderón, C., et al.: Guía práctica para abrir gobiernos. Manual de «Open Government»
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Ramírez Alujas, A.: «Gobierno abierto y modernización de la gestión pública: tendencias
actuales y el (inevitable) camino que viene. Reflexiones seminales», en Enfoques:
Ciencia Política y Administración Pública, IX:15 (2011).
Rubio, R.; Vela, R.: Parlamento abierto. El Parlamento en el siglo XXI. Madrid: UOC, 2017.
Rafael Rubio
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA / AGENDA DIGITAL / BIG DATA /

BUEN GOBIERNO / BUENA ADMINISTRACIÓN / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CIENCIA
DE LA ADMINISTRACIÓN / CORRUPCIÓN POLÍTICA / DEMOCRACIA / GOBERNANZA /
PROTECCIÓN DE DATOS / RENDICIÓN DE CUENTAS / VOTO ELECTRÓNICO
273
GOLPE DE ESTADO
Como modalidad no pautada de acceso uniformados son sus únicos protagonis-

al poder político, los golpes de Estado tas. En resumen, el golpe de Estado pue-
presentan a priori una serie de rasgos de ser evaluado como un cambio de go-
característicos: el primero es el secretis- bierno efectuado por algunas élites
mo en su organización y la necesaria ra- poseedoras de algunas instancias del po-
pidez de su ejecución. Una segunda ca- der gubernamental en desafío de la
racterística es su pretendido carácter Constitución legal del Estado. Es un acto
violento, ya que supone un asalto fulmi- inesperado, repentino, decisivo, poten-
nante a las instancias de gobierno, que cialmente violento e ilegal, cuya impre-
se ejecuta desde dentro del entramado decibilidad resulta tan peligrosa para los
del poder, que requiere normalmente un conjurados como para las eventuales víc-
empleo de la coacción física calculado y timas, y que precisa de un gran cuidado
en ocasiones bastante reducido (como es en la ejecución.
el caso de algunos golpes «blandos» o
institucionales), y que no necesita la im- Aunque el ensayista del siglo xvii Gabriel
plicación de las masas. Algunos estudio- Naudé es aceptado como el acuñador y
sos advierten que la verdadera esencia el difusor del término «golpe de Estado»
del golpe de Estado no radica en su na- entendido como ardid principesco ejecu-
turaleza violenta, sino en su carácter ile- tado en pro del bien público, antes que
gal, de transgresión del ordenamiento él otros pensadores como Aristóteles, Tá-
jurídico-político vigente, tanto en los me- cito, Tomás de Aquino o Maquiavelo ha-
dios utilizados como en los fines perse- bían reflexionado sobre cuestiones afi-
guidos, sean estos el establecimiento de nes al uso y el abuso del poder político,
un régimen dictatorial o un cambio en el como la naturaleza de la dominación ti-
equilibrio constitucional de los poderes ránica o las circunstancias que justifica-
del Estado. Esta virtualidad subversiva de ban el empleo de la fuerza de los gober-
la totalidad del régimen jurídico-político, nantes sobre los gobernados y los
destacada en su momento por Hans Kel- derechos de rebelión de estos frente a
sen, es puesta en duda por algunos auto- un poder usurpador. Sin embargo, resul-
res, ya que a veces un golpe deja intacta ta difícil hablar de golpismo en épocas
una parte de las instancias instituciona- anteriores a la conformación del Estado
les, como fueron los casos de los ejecuta- moderno, puesto que los sistemas políti-
dos por Primo de Rivera o Mussolini res- cos deben evolucionar hasta un cierto
pecto de las Monarquías española o grado y poseer determinadas característi-
italiana, o de muchas de las intervencio- cas funcionales de especialización y
nes militares en América Latina. La ma- complejidad para que un golpe resulte
yor parte de las definiciones otorgan el factible.
protagonismo de los golpes de Estado a
una minoría que cuenta con un acceso El golpe de Estado, que tanta trascen-
privilegiado a los resortes de poder, es- dencia tuvo en la vida política francesa
pecialmente los de tipo coactivo: el Ejér- entre Thermidor de 1794 y Brumario
cito. Pero hay que tener en cuenta que ni de 1799, no mereció una revisión crítica
estas acciones son el único modo de in- acorde con su trascendencia política has-
tervención militar en la política, ni los ta las obras casi coetáneas de Víctor
274
GOLPE DE ESTADO
Hugo, Proudhon y Marx sobre la manio- Estado no es un problema político, sino

bra usurpadora ejecutada por el príncipe un problema técnico; que el arte de de-
Luis Napoléon Bonaparte el 2 de diciem- fender el Estado está regido por los mis-
bre de 1851. Fue entonces cuando se mos principios que rigen el arte de con-
universalizó en todas las lenguas el tér- quistarlo» (Malaparte, 1931: 259-260).
mino coup d’État, se rompió definitiva- Desde entonces, la utilización de la lega-
mente con la vinculación impuesta por lidad democrática, junto con las amena-
Naudé entre el golpismo y la razón de zas violentas en diverso grado, formaron
Estado vinculada con el bien público, y la esencia de esa técnica golpista que al-
se asumió una visión peyorativa del fe- canzó notoriedad en los años veinte y
nómeno como un acto ejecutado por un treinta de la pasada centuria.
individuo o un partido contra el derecho,
la ética, la representación nacional y las El contexto internacional de la segunda
libertades públicas. El progresivo afian- posguerra mundial, los problemas anejos
zamiento del liberalismo implicó la pro- al proceso de descolonización, en espe-
gresiva secularización del concepto: de cial, posibilitaron un replanteamiento en
acción suprema fundamentada en los an- profundidad de la problemática golpista.
tiguos arcana imperiorum (secretos de Desde entonces, la literatura sobre los
Estado) se pasó en el siglo xix a concebir golpes de Estado ha desplegado dos ti-
el golpe como un recurso arbitral ex- pos de variables explicativas: las relacio-
traordinario en el conflicto librado entre nadas con las condiciones macroestruc-
poderes institucionales o constituciona- turales de orden social, político y
les. Una perspectiva que ha vuelto a po- económico de los países sometidos a un
nerse de actualidad en algunos países intenso proceso de cambio estructural y
latinoamericanos durante las primeras las vinculadas con la organización y el
décadas de la presente centuria. comportamiento del poder militar. Los
esfuerzos por integrar ambos grupos de
En el siglo xx, el cuestionamiento del or- factores han desembocado en la actual
den político liberal-democrático durante visión del golpismo desde tres perspecti-
el período de entreguerras volvió a po- vas fundamentales: como una estrategia
ner de actualidad el recurso al golpe de de acceso al poder característica de una
Estado, a través de la polémica suscitada corporación pretendidamente «moderni-
por tres ensayos subversivos de signo zadora» como es el Ejército; como la evi-
bastante diverso: la conquista del poder dencia o el resultado de la inestabilidad
por los bolcheviques en Rusia, la «Marcha de un régimen político fragilizado por un
sobre Roma» patrocinada por los fascistas déficit de legitimidad e institucionalidad
y las asonadas protagonizadas por el sec- y por una cultura cívica fragmentada o
tor ultranacionalista de la Reichswehr en escasamente desarrollada, y como un in-
los primeros pasos de la República de dicador plausible del grado de depen-
Weimar. La gran novedad del análisis so- dencia socioeconómica a que están so-
bre el golpismo fue el descubrimiento de metidos algunos países en vías de
que la creciente complejidad del Estado desarrollo. Los análisis estadísticos mues-
contemporáneo exigía nuevos modos de tran, en efecto, una relación negativa en-
acceso ilegal al poder, donde los aspec- tre el desarrollo económico y el interven-
tos no estrictamente políticos resultaban cionismo militar en la política, pero el
insoslayables. El escritor italiano Curzio golpismo no prolifera siempre en los paí-
Malaparte intentó demostrar que «el pro- ses más pobres, sino que existe una rela-
blema de la conquista y de la defensa del ción curvilineal entre el nivel de desarro-
275
llo económico y la propensión a los cipios constitucionales la hacían más es-

golpes de Estado, de modo que los Esta- pecializada y compleja que antaño. En la
dos con niveles intermedios de bienestar actualidad, los analistas políticos han for-
son los más proclives a sufrir la lacra del jado sus esquemas teóricos sobre la base
intervencionismo militar violento. de los problemas generados por los cam-
bios socioeconómicos o sobre la natura-
La relación que ha mantenido el golpe leza fragmentada y caótica de la vida po-
de Estado con las diferentes formas his- lítica en los países en vías de desarrollo,
tóricas que ha ido adoptando el poder antes que sobre las situaciones inmedia-
político ha cambiado de modo sustancial tas y concretas que producen o entorpe-
a lo largo de la historia: de palanca maes- cen los golpes de Estado. Pero, en gene-
tra para la ejecución de acciones excep- ral, las relaciones entre economía y
cionales tendentes al sostenimiento del golpismo no son determinantes, sino que
trono pasó a transformarse en un modo este tipo de actuaciones vienen condi-
de asalto dirigido a la conquista o a la cionadas por las circunstancias sociales,
redistribución del poder en la maquina- políticas o institucionales, y también por
ria estatal, cuyo sometimiento a los prin- factores de alcance internacional.
BIBLIOGRAFÍA
De Andrés, J.: El voto de las armas. Golpes de Estado en el sistema internacional a lo

largo del siglo XX. Madrid: Los Libros de la Catarata, 2000.
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Thompson, W. R.: The Grievances of Military Coup-Makers. London: Sage, 1973.
Eduardo González Calleja

VER TAMBIÉN: ANOMALÍA CONSTITUCIONAL / AUTORITARISMO / COMUNISMO /

DICTADURA / FASCISMO / POLÍTICA / RAZÓN DE ESTADO / REVOLUCIÓN
276
GUERRA Y CONFLICTO POLÍTICO
Un conflicto es un tipo de relación entre sucesivamente, después de haber podido

dos o más actores que perciben sus obje- observar la jugada del otro. Los juegos
tivos con total o parcial incompatibilidad. de suma cero constituyen un caso límite
Cada uno de esos actores tiene una rela- de puro conflicto. En el extremo opuesto
ción de interdependencia con los demás se sitúan los juegos de pura coordina-
en lo que respecta a la consecución de ción, en los que los jugadores ganan o
sus objetivos. Esta relación supone que la pierden conjuntamente y tienen por tan-
satisfacción de los intereses de uno de to idénticas preferencias respecto del re-
los actores depende en parte del com- sultado. Entre los dos casos límites se ha-
portamiento del otro actor y viceversa. Es llan los juegos mixtos de conflicto y
una dependencia recíproca de la coope- cooperación, en los que, siendo juegos
ración con el otro. Implica que existen de suma positiva, los jugadores tienen
límites a lo que cada uno puede hacer una imperfecta correlación de preferen-
por sí mismo. Si la consecución del obje- cias respecto del resultado. Los conflictos
tivo X del actor A es independiente de la políticos suelen ser de este tipo, aunque
conducta del actor B, no habrá interde- la mentalidad de suma cero los distorsio-
pendencia entre ellos, y, por tanto, no es- na y aleja de un posible escenario de ne-
taremos ante una situación de conflicto. gociación. Precisamente, la negociación
es una estrategia interactiva que se des-
La teoría de juegos (ciencia que estudia pliega, en términos explícitos y/o de for-
el comportamiento estratégico) sostiene ma tácita, en las situaciones de interde-
que estamos ante una situación de inter- pendencia que incluyen a la vez conflicto
dependencia estratégica –juego– cuando de intereses y posibilidades de coopera-
nuestro mejor resultado depende de las ción, con la finalidad de obtener, me-
elecciones de otro jugador, que también diante una decisión conjunta, denomina-
actúa con un propósito. da acuerdo, un resultado que los agentes
valoren más que sus respectivas alterna-
Hay distintos tipos de juegos: juegos de tivas unilaterales.
suma cero son aquellos en los que los
intereses de los jugadores están en estric- En los escenarios de conflictos se puede
to conflicto, y en los que lo que uno intervenir en cuatro planos diferentes:
gana el otro necesariamente lo pierde, y para prevenir, para gestionar, para resol-
viceversa. Juegos de no suma cero o de ver y para transformar conflictos. La in-
suma positiva son aquellos en los que tervención para prevenir puede tener
los jugadores pueden ganar o perder in- dos objetivos distintos: para corregir
dividual o conjuntamente sin que ningu- aquellas variables que causarían el surgi-
no de los otros necesariamente pierda o miento del conflicto (evitar el conflicto)
gane correlativamente. En los juegos de o intervenir para encauzar dichas varia-
turno simultáneo los jugadores hacen bles, de forma tal que el conflicto surja
sus jugadas respectivas simultáneamente, de una manera controlada (conducir el
sin haber podido observar la del otro ju- conflicto). La intervención para gestionar
gador. En los juegos de turno consecutivo supone que el conflicto ya ha surgido y
primero juega uno y a partir de ahí los se actúa para conducir ciertos aspectos
jugadores hacen sus jugadas respectivas del conflicto hacia un estadio en que sea
277
posible su resolución. Esta supone la fi- emociones en este conflicto?) 7) La rela-

nalización de la percepción de incompa- ción (¿cómo se estructura la relación en-
tibilidad mediante la consecución de una tre los sujetos?) 8) Las coaliciones (¿qué
propuesta que puede surgir del inter- coaliciones se pueden generar en este
cambio de las partes (mediación, nego- conflicto?) Cada una de estas piezas per-
ciación, etc.) o de la intervención de un mite establecer el mapa de la relación
tercero (arbitraje, proceso judicial, etc.). conflictiva al efecto de comprender me-
La transformación pone el acento en la jor cuál es la intervención.
naturaleza dialéctica del conflicto. Los
conflictos sociales y políticos forman Se pueden dar muchos tipos de conflic-
parte natural de las relaciones humanas. tos, y todos ellos pueden afectar a los
Es un elemento necesario de la construc- conflictos políticos. Pueden existir con-
ción transformativa de la organización de flictos sobre determinados datos por au-
nuestras relaciones con la naturaleza y la sencia de información, información defi-
tierra (relaciones económicas y de traba- ciente, opiniones diferentes acerca de lo
jo para nuestra supervivencia), con nues- que es relevante, interpretaciones dife-
tros semejantes (relaciones de parentes- rentes de los datos, etc. También se pue-
co) o con los otros (relaciones políticas). den dar puros conflictos de intereses,
Si las primeras vienen determinadas por tanto sustantivos como procedimentales.
el cálculo y el intercambio (espacio eco- Los conflictos estructurales debidos a si-
nómico), las segundas se basan en la tuaciones desigualitarias en el control,
confianza y la hospitalidad (espacio fa- propiedad o distribución de recursos, o
miliar). Es en las terceras (espacio políti- en la distribución del poder o la autori-
co) donde los conflictos, la desconfianza dad, son muy relevantes en las confron-
y la hostilidad toman carta de naturaleza, taciones políticas. No menos importantes
aunque la relación con la violencia no es son los conflictos de valores determinan-
necesaria sino solo contingente (puede tes de marcos de referencia que son los
haber conflictos sin violencia, aunque no responsables de discrepancias incon-
violencia sin conflictos). mensurables de difícil gestión. Es obvio
que los conflictos de relaciones son la
En todo caso, antes de intervenir es fun- causa frecuente de la escalada de los
damental hacer un diagnóstico previo o conflictos, cuyo resultado más temible es
mapeo del conflicto, esto es, la identifica- la dinámica de escalada destructiva. Las
ción de aquellos elementos necesarios estrategias de intervención son diferentes
para que la intervención sea eficaz. Para en función de la variada tipología de
ello será fundamental determinar ocho conflictos, y deben ser precedidas por un
componentes: 1) Los sujetos (¿quién par- mapeo consistente y exhaustivo.
ticipa en el conflicto?) 2) Los intereses y
objetivos (¿qué quieren los sujetos y Frente al conflicto, con independencia
cómo pretenden conseguirlo?) 3) El pode su naturaleza, caben distintas actitu-
der (¿de qué recursos disponen los suje- des, según se acepte, evite o niegue: su-
tos para conseguir sus intereses?) 4) La peración (se reconoce su existencia y
conciencia (¿quién es reconocido como hay voluntad de superarlo); ventaja (se
interlocutor para la resolución?) 5) Los procura sacar provecho del mismo); ne-
marcos de referencia (¿cuáles son los su- gación (se evita reconocer su existencia);
puestos, paradigmas o prejuicios que in- evasión (no hay intención de enfrentarse
conscientemente sostienen los actores?) a él); acomodación (no se le da respues-
6) Las emociones (¿qué papel tienen las ta); arrogancia (no se le da respuesta
278
adecuada); agresividad (respuesta hostil fianza entre los rivales, percepción

o violenta). Por ello se ha dicho que hay equivocada de los movimientos del ad-
cinco actitudes fundamentales que han versario, pérdida de prestigio y necesi-
recibido distintos nombres en función dad de recuperación, desviación hacia
del mayor o menor interés en el equili- un objetivo exterior de las frustraciones
brio de mis preferencias y las del otro: sociales y políticas internas, escalada
dominación, integración, compromiso, irracional del conflicto derivada de la
evitación y servilismo. Tales actitudes tensión de la crisis, presión vinculada a
pueden ser explicadas en función de su la toma urgente de decisiones…
grado de compromiso con los resultados
que maximizan el interés de un actor o Si bien es cierto que el fin de la Guerra
las relaciones con la otra parte, bien con Fría ha comportado una notable dismi-
la autoafirmación de la asertividad o con nución de la frecuencia de los conflictos
la empatía hacia los otros. bélicos, no es así si nos atenemos a los
conflictos menores e intermedios. Los
Las respuestas posibles al conflicto son nuevos conflictos se suelen agrupar en
múltiples, y van desde la negociación tres grandes categorías relacionadas con
con el adversario a su posible destruc- la situación del Estado: por su control
ción. De mayor a menor participación de (movimientos revolucionarios, campañas
los actores en la resolución del conflicto de descolonización, élites que se dispu-
podríamos hablar de soluciones unáni- tan el poder), por su formación (proce-
mes y consensuadas, integradas, coope- sos de autonomía o secesión, etnicidad,
rativas, en alianza, de adaptación mutua, identidad comunitaria, religión) y por su
negociadas, mediadas, arbitradas, resuel- fracaso (ausencia de estructuras estata-
tas por adjudicación judicial, resultado les, Estados fallidos). Existen una gran
de la disuasión o, finalmente, enfrenta- cantidad de factores generadores de los
das en un escenario bélico. No hay que conflictos bélicos de los últimos tiempos.
confundir los conflictos con los casos ju- Podrían ser agrupados en conflictos de
rídicos: estos se refieren a los conflictos legitimidad (típicos de las «nuevas demo-
normativizados, aquellos para los que el cracias»), de transición (luchas de fuerzas
sistema jurídico tiene prevista una solu- rivales), de identidad (diferencias étni-
ción tipificada. cas, tribales y lingüísticas) y de desarro-
llo (abismo entre ricos y pobres).
La guerra es una forma determinada de
regular los conflictos, caracterizada por La paz es algo más que la ausencia de
hacerlo mediante el uso de la violencia a guerra y tiene que ver con la capacidad
gran escala. Es una opción, pero no un para superar las formas violentas y des-
recurso inevitable. Hay numerosas cau- tructivas de los conflictos. La cultura de
sas desencadenantes de los conflictos paz ve en ellos una oportunidad creativa
bélicos: formas narcisistas de poder polí- de transformación social mediante el en-
tico y económico, lucha por retóricas na- cuentro y comunicación de los actores
cionalistas basadas en el honor, descon- implicados.
BIBLIOGRAFÍA
Alzate, R.: Análisis y resolución de conflictos. Una perspectiva psicológica. Bilbao: Uni-
versidad del País Vasco, 1998.
279
Calvo, R.: Mapeo de conflictos. Barcelona: Gedisa, 2016.

Entelman, R.: Teoría de conflictos. Barcelona: Gedisa, 2002.
Fisas, V.: Cultura de paz y gestión de conflictos. Barcelona: Icaria, 2006.
Kaldor, M.: Las nuevas guerras. Barcelona: Tusquets, 2001.
Juan Ramón de Páramo Argüelles

Catedrático de Filosofía del Derecho y Director del Instituto
de Resolución de Conflictos
VER TAMBIÉN: CIBERTERRORISMO / DEFENSA / DERECHO INTERNACIONAL HU-

MANITARIO / DICTADURA / JURISDICCIÓN UNIVERSAL / REALISMO POLÍTICO /
REVOLUCIÓN / VIOLENCIA DE GÉNERO
280
HISTORIA
HISTORIA
La conciencia del carácter histórico del ciones periódicas (Revue Historique,

mundo y de la vida misma que desde el 1876; English Historical Review, 1886;
siglo xviii se le fue imponiendo al hom- Revue de Synthése Historique, 1900), pu-
bre, hizo que la historia fuese enseguida blicación de grandes repertorios históri-
parte constitutiva de la propia realidad, cos (la Evolución de la Humanidad, diri-
de la condición humana. «La vida –escri- gida por Henri Berr, que empezó a
bió Heidegger en 1925, en un ensayo so- aparecer en 1900; la Historia Moderna
bre Wilhelm Dilthey (1833-1911) y su lu- de Cambridge de lord Acton, publicada
cha por una concepción histórica del entre 1902 y 1910). La Historia de Ingla-
mundo– se observa a sí misma en la His- terra de Thomas B. Macaulay, publicada
toria». El interés heideggeriano en Dilthey entre 1848 y 1861, la interpretación «libe-
–compartido en España por Ortega y ral» por excelencia de la historia inglesa,
Gasset– era justo. Dilthey fue el primero fue un éxito excepcional: a fines del si-
en hacer de la Historia el punto central glo XIX era, junto con la Biblia y las
de su reflexión filosófica. Para Dilthey, la obras de Shakespeare, el libro más fre-
revolución historiográfica alemana del si- cuente en los hogares británicos. Leopold
glo xix, que atribuía a historiadores como von Ranke (1795-1886), el historiador
Ranke, Niebhur y Mommsen (pero que alemán antes mencionado –tal vez el
podría igualmente asociarse en Francia prototipo de «historiador ideal»– pudo así
con Guizot, Thiers, Michelet y Taine, y decir que la verdad histórica «es infinita-
en Inglaterra con Carlyle, Macaulay, mente más hermosa e infinitamente más
Stubbs y lord Acton), obligaba a investi- interesante que la ficción novelesca».
gar la naturaleza y la condición de la His- Merced a los historiadores citados y a
toria y a emprender, según escribió en muchos otros –Burckhardt, Frederick J.
1903, «una crítica de la razón histórica» Turner, Trevelyan, Huizinga, Menéndez
que hiciese entender la dimensión histó- Pidal, Pirenne, Toynbee, Sánchez Albor-
rica de la vida: «solo la Historia –escribía– noz, Lucien Febvre, Marc Bloch, etc.–, la
puede decirnos qué es el hombre». Historia fue en el siglo xx algo más: una
explicación creíble y verificable de la
Aunque Historia hubo «siempre» –en el realidad. Por lo ya dicho: porque su de-
mundo greco-romano, en la Edad Media, sarrollo respondía a la comprensión del
en el Renacimiento, en el siglo xviii: la hecho esencial de que el hombre es un
misma Biblia es básicamente un libro de ser histórico (Dilthey); de que el hombre
historia lineal– fue en el siglo  xix cuando no tiene naturaleza, sino simplemente
el hombre tomó en efecto, definitiva- historia (Ortega y Gasset); que la vida es
mente, conciencia de su condición ante todo vida histórica.
histórica. La Historia irrumpió en ese si-
glo como forma de conocimiento siste- La Historia no era ya, además, solo eru-
mático, como disciplina rigurosa: explo- dición. Era, y es, revisionismo crítico, el
sión de estudios históricos, organización ejercicio de una facultad crítica, un antí-
de archivos nacionales, creación de cáte- doto contra la credulidad y la ignorancia,
dras de Historia (la Sorbona creó en una forma, en suma, de pensar sobre el
1886 una cátedra de Historia de la Revo- hombre y la experiencia humana en el
lución francesa), aparición de publica- tiempo. Con características –añadamos–
281
propias, dos de ellas sin duda irrenuncia- evitable especialización de los historia-
bles, de acuerdo con el análisis de Ar- dores, se había transformado en Historia
thur Marwick en The Nature of History, de la sociedad: vida material, cultura,
1976: el empleo de la narrativa lineal y el usos, costumbres, política, actividades
rechazo a aceptar teorizaciones dogmáti- profesionales, ocio, formaciones socio-
cas (o en otras palabras, narrativa bri- económicas, tecnología, demografía, bio-
llante, y análisis crítico y documentado grafía, mentalidades, relaciones sociales,
de la evidencia empírica). Las cualidades mitos, ideas, creencias, emociones, acon-
que C. P. Gooch veía en la obra de Ranke tecimientos, religiosidad, arte, ciencia,
–en el prólogo que escribió para Pueblos instituciones, mujeres, sexualidad, infan-
y Estados en la Historia moderna, una cia, salud, minorías étnicas, representa-
antología de escritos del historiador ale- ciones, leyendas y símbolos del pasado,
mán que apareció en 1945– resume historia de la muerte, paisajes, lugares de
(puesto que no ha perdido vigencia) lo la memoria; Historia local, Historia na-
que debe definir el quehacer historiográ- cional, Historia global.
fico y el oficio del historiador: informa-
ción exhaustiva, objetividad, serenidad La Historia terminó así por presentarse
de juicio, conocimiento crítico de las como lo que realmente fue (se diría que
fuentes, estilo mesurado, maestría del desde que Tucídides escribió su Historia
detalle, facultad de generalización con de la Guerra del Peloponeso en el siglo v
minuciosa exactitud. a. C., la obra que creó la Historia como
disciplina) y es: como complejidad; no
Cada generación, con todo, escribe su como sistema, sino como problema. En
propia historia. El desarrollo de la Histo- revisión epistemológica permanente, la
ria como disciplina académica conllevó razón histórica se le presentaba a la pro-
cambios –cambios sustanciales– en torno pia Historia, a la historiografía, como una
al objeto mismo de la Historia. En 1926, razón azarosa, impredecible, contingen-
por ejemplo, apareció en Gran Bretaña te, provisional; y la Historia, como un
la Economic History Review, la primera teatro de situaciones –por usar la expre-
gran revista de Historia económica; y en sión de Sartre–, de problemas. «Hombres
1929, Annales d’histoire économique et más inteligentes y cultos que yo –escri-
sociale, la gran publicación de Historia bía en 1935, en su conocida Historia de
social y de Historia de las mentalidades Europa, el historiador británico H. A. L.
creada por Lucien Febvre y Marc Bloch, Fisher– han discernido en la Historia una
Historia de «larga duración» como reac- trama, un ritmo, una lógica predetermi-
ción contra la Historia «factual» y la Histo- nada. Tales armonías se me ocultan. Solo
ria política de acontecimientos, revista soy capaz de ver que una emergencia si-
con la que se asociarían muchos de los gue a otra, como una ola sigue a otra
grandes historiadores franceses del si- ola…», y concluía que los hechos eran en
glo xx (Braudel, Philippe Ariès, Le Roy Historia únicos, que generalizar no era
Ladurie, muchos otros). Cambridge creó así posible, y que el historiador debía re-
en 1928 la primera cátedra de Historia conocer, como «única regla segura», «la
económica. La Historia no era ya, como mano de lo contingente y lo imprevisto»
en el siglo xix –Ranke incluido, no obs- en el desarrollo del destino humano. La
tante su ambición de hacer Historia uni- narración histórica es sin duda una expli-
versal– Historia diplomática y militar e cación, y una explicación causal. Pero la
Historia política e institucional. A lo largo Historia es, al tiempo, muchas historias
del siglo xx y al hilo de la creciente e in- posibles: porque en la Historia las cosas
282
HISTORIA
pudieron muchas veces haber sido de ton, E. P. Thompson, E. H. Carr, A. J. P.

otra manera. Lo que sucedió en la Histo- Taylor, Raymond Carr, Bullock, John H.
ria fue por lo general probable; pero no Elliott, Haskell y otros, que apareció des-
fue inevitable. pués de 1945– había escrito en La inevi-
tabilidad en la Historia (1953) que His-
Por su propia complejidad, y por su pro- toria equivalía a multiplicidad, pluralismo
pio complicado estatus como forma de moral, fragmentación, diversidad, liber-
conocimiento, la Historia renunció en al- tad (o múltiples posibilidades). La Histo-
gún momento –sin duda en la segunda ria era, para él, resultado del quehacer
mitad del siglo xx– a funciones ejempla- libre de los individuos, de sus ideas,
rizantes y didácticas excesivamente am- creencias y decisiones, y, por tanto, res-
pulosas. En el prólogo que en 1980 escri- ponsabilidad moral del hombre.
bió para el libro de Isaiah Berlin
Conceptos y categorías. Ensayos filosófi- Historia, por tanto, como problema. Pero
cos, el filósofo inglés Bernard Williams siempre como un conocimiento necesa-
decía que reconocer que la pluralidad de rio. Porque, como dijeron y se indicaba al
valores define la realidad última de la principio, Dilthey y Ortega y Gasset, el
Historia y de la conducta humana consti- hombre es un ser histórico, que solo tiene
tuye una de las pocas verdades funda- Historia. En palabras de Max Weber, solo
mentales y absolutas a que puede llegar se puede saber lo que somos, si se deter-
la Historia. El propio Berlin –historiador mina cómo hemos llegado a ser lo que
de las ideas, miembro de una de las me- somos. «El pasado no está muerto», escri-
jores generaciones historiográficas del si- bió el escritor norteamericano W. Faulk-
glo xx, la generación británica de Trevor ner en Réquiem por una monja (1951):
Roper, Lawrence Stone, Hobsbawn, El- «ni siquiera es el pasado», concluía.
BIBLIOGRAFÍA
Berlin, I.: Libertad y necesidad en la Historia. Madrid: Revista de Occidente, 1974.

Bloch, M.: Introducción a la Historia. México: Fondo de Cultura Económica, 1952.
Cannon, J.: Blackwell’s Dictionary of History. Oxford: Blackwell, 1988.
Carr, E. H.: ¿Qué es la Historia? 5.ª ed. Barcelona: Seix Barral, 1972.
Collingwood, R. G.: Idea de la Historia. México: Fondo de Cultura Económica, 1952.
Huizinga, J.: El concepto de Historia y otros ensayos. México: Fondo de Cultura Econó-
mica, 1946.
Maravall, J. A.: Teoría del saber histórico. Madrid: Revista de Occidente, 1967.
Meyer, E.: El historiador y la Historia antigua. Madrid: Fondo de Cultura Económi-
ca, 1983.
Veyne, P.: Cómo se escribe la Historia. Madrid: Alianza, 1984.
Juan Pablo Fusi Aizpurúa

Académico de Número de la Real Academia de la Historia
Catedrático Emérito de Historia Contemporánea
VER TAMBIÉN: CIENCIA POLÍTICA / ESTADO / FILOSOFÍA POLÍTICA / HISTORIA DE

LAS IDEAS / HISTORICISMO Y ESCUELA HISTÓRICA
283
HISTORIA DE LAS IDEAS
La naturaleza humana se conoce solo ininteligible sin el deseo o apetito, la

por sus manifestaciones –historia magis- causa de las rivalidades conflictivas de
ter vitae– y el saber histórico acerca de origen mimético (R. Girard) que impul-
lo humano tiene métodos propios, muy san la Historia. Arnold Gehlen mostró
distintos de los de las ciencias naturales, que el hombre no tiene instintos como
pues el hombre difiere de los demás se- los demás seres. Lo que mueve su vo-
res vivos en que tiene ideas indepen- luntad son los deseos, porque es un ser
dientes de su naturaleza biológica. Por natural «no-terminado», o, como decía
eso, «toda Historia, es la Historia del Nietzsche, «no ha sido fijado todavía». De
pensamiento» (R. G. Collingwood), si ahí su condición de «ser actuante» en
bien, decía Lessing (1729-1781), la His- busca de su perfección. El objeto de las
toria científica consiste en dar sentido a historias que narran los historiadores,
lo que no lo tiene. Para Herder (1744- son pues las ideas que dirigen las accio-
1803), la clave de la Historia de los he- nes humanas. Una acción es una idea, el
chos que resultan de la acción humana pensamiento que transforma el tiempo
era la Historia de las ideas. Al ser actos meramente cuantitativo en tiempo cuali-
del pensamiento para un fin, su estudio tativo, histórico. Decía Michael Oakes-
facilita la comprensión del sentido de las hott: «la Historia es un abstracto mundo
acciones humanas individuales y de gru- de ideas».
pos. Paralelamente a la Historia de las
ideas y en cierto modo como su com- La vida humana es temporal. El hombre
plemento, existen la Historia intelectual, vive en su tiempo histórico concreto, li-
la Historia de las mentalidades, la Histo- mitado, como «animal de realidades» (Zu-
ria de los conceptos, la Historia de las biri), y la razón, una función de la vida,
doctrinas, la Historia de las ideologías, o es la que guía a la voluntad para enfren-
las de la religión, la política, la econo- tarse a la circunstancia en que está in-
mía, la ciencia, etc. Métodos (de modus, mersa, para afirmarse y mejorar su con-
modo) para comprender qué es el ser dición actuando sobre ella: es la razón
humano. vital (Ortega). El resultado es la perspec-
tiva de la realidad correspondiente a su
Una idea (ἰδέα, aspecto, apariencia, for- momento, aquello con lo que se topa,
ma relacionada con εῖδος, eîdos, aspecto, pues no se pone, sino que hay que con-
vista, visión) es una representación mentar con ello. Esa realidad es el mundo
tal de la razón. El acto primario del en- constituido por ideas del pasado en el
tendimiento que hace inteligible la reali- que se vive temporalmente actuando.
dad y da sentido a la vida humana. Pues Para Platón, las ideas eran esencias. Pero
gracias a las ideas, pueden los hombres el hombre no se vincula al espacio como
elegir sus fines y actuar con libertad sin el animal, la vida es «lo que hacemos y lo
dejarse llevar impulsivamente por los que nos pasa» ( J. Marías), y los mundos
deseos. «El deseo –dice P. Watson en La de la razón vital no son eternos. Ser futu-
era de la nada– es el gran tema pen- rizo, utópico, el hombre vive en la incer-
diente de la ciencia, es el problema cen- tidumbre de no saber bien quién es y
tral de nuestra vida emocional. Nunca se proyecta con la imaginación la posibili-
va». La vida humana es imposible e dad de nuevos mundos en que se sienta
284
HISTORIA DE LAS IDEAS
seguro, para completar su deficiente hu- La Historia de las ideas se desentiende

manidad. La incertidumbre le motiva a de su origen, cuestión que volvieron a
idearlos y a actuar para realizarlos, ha- plantear Carlos Marx y otros ideólogos.
cerlos efectivos, tanto en el plano biográ- Estudia su evolución y sus consecuencias
fico como en el colectivo. Atento a lo fácticas, teniendo en cuenta la situación
real, cuya perspectiva cambia con su cir- en que se produjeron los hechos, el pen-
cunstancia, no es un ser fijado para siem- samiento y la mentalidad del momento.
pre sino histórico. Solo cuando la imagi- Un antecedente es la obra de Destutt de
nación se convierte en fantasía, se Tracy (1754-1836), Élements d’ideologie
desentiende de la razón histórica, desde- (1801-1815). Seguidor del sensualista
ña la perspectiva que constituye el mun- Condillac (1714-1780), las ideas son para
do en que vive, pierde el sentido de lo Desttut el resultado de las sensaciones
real, se extravía en la utopía y aumenta que llegan a la mente procedentes del
la incertidumbre. mundo exterior. No obstante, suele con-
siderarse que la Historia de las ideas apa-
La Historia es una caja de Pandora. Como reció como una nueva disciplina en la
el hombre imagina nuevas posibilidades, obra de Ludwig von Ranke (1795-1886);
para salir de la incertidumbre, nunca se partiendo, influido por Schelling, de que
sabe qué ideas van a impulsarle. Los an- «toda época está en relación directa con
tiguos decían que dependía de la diosa Dios», la importancia de las ideas radica
Fortuna, una diosa menor, símbolo del en el hecho de que existen, dado que
azar, cuyos caprichos divertían a Clío. «son siempre las fuerzas del espíritu vivo
Para Maquiavelo, el cincuenta por ciento las que mueven al mundo en sus goznes.
de las acciones humanas depende de Preparadas por los siglos precedentes se
ella, porcentaje que aumentaba Federico alzan en el tiempo oportuno, conjuradas
el Grande al setenta y cinco. por poderosas individualidades, de las
profundidades insondables del espíritu
Locke y otros empiristas discutieron el humano». Así pues, la Historia debe es-
innatismo de las ideas que sostenían la cribirse «como realmente fue», es decir,
tradición platónica y el racionalismo, atendiendo a «los hechos mismos en su
pues, aunque sean mimetizadas según comprensibilidad humana, en su unidad
Girard, será de un original, como las y en su plenitud». Ranke ponía el énfasis
ideas que iluminaban la caverna de Pla- en las tendencias, los efectos históricos
tón. Para el empirismo, que parte del de las ideas –Marías prefería decir «tra-
sentido común, las ideas se adquieren yectorias»– que, entrecruzándose e inclu-
por aprendizaje o experiencia. El mismo so contradiciéndose unas con otras, dan
Aristóteles decía que no hay nada en el lugar a nuevas acciones, ideas y tenden-
intelecto que no haya sido adquirido por cias. Otro importante antecedente es la
la experiencia: nihil est in intellectu quod Historia de las ideas estéticas (1883) de
non prius fuerit in sensu (no hay nada Marcelino Menéndez Pelayo.
en la mente que no estuviera antes en
los sentidos). Mises resuelve la cuestión La Historia de las ideas se afirmó como
desde el punto de vista que interesa al una rama independiente con La gran ca-
historiador afirmando que las acciones dena del ser (1936) de Arthur O. Lovejoy
humanas son los datos últimos de la His- (1873-1962), fundador en 1940 del Jour-
toria y las ideas que las mueven son fina- nal of the History of Ideas. Metodológica-
listas, apuntan a realizar fines concretos, mente, debe empero distinguirse con
lo que permite comprenderlas. Ortega entre ideas –creencia e ideas–
285
ocurrencia. «No hay vida humana que no creencia y las ideas-ocurrencia. La de las
esté constituida por ciertas creencias bá- creencias se refiere fundamentalmente a
sicas», de modo que en las creencias sim- las ideas que religan, las creencias sobre
plemente se está, no se cuestionan, pues la vida después de la muerte, aunque se
se vive en ellas y de ellas; «no son ideas rechacen como ocurrencias lo divino, la
que tenemos, sino ideas que somos, pro- inmortalidad o la vida eterna. Combina-
cedentes del mundo exterior». Las creen- das, son algo así como la Historia total o
cias son el suelo, la tierra firme en que integral. La de las ideas se refiere en
se asientan posibles ideas-ocurrencia principio a las ideas políticas, pues lo
que pueden devenir a su vez en ideas- político es el gran abarcador de la vida
creencia sobre las que se asientan nue- temporal, mientras la Historia del dere-
vas ocurrencias, y el meollo de la tradi- cho, de la economía, el arte, la cien-
ción que informa el êthos (ἦθος) de los cia, etc. se refieren a formas específicas
pueblos. de la instalación del hombre en la reali-
dad. La Historia de las creencias o de las
La Historia de la cultura es la más abar- ideas se distinguen de la del pensamien-
cadora, siguiéndole las de las ideas- to, que tiende a prescindir del contexto.
BIBLIOGRAFÍA
Eliade, M.: Historia de las creencias y las ideas religiosas. Barcelona: Paidós, 1999.
Gehlen, A.: El hombre: su naturaleza y su lugar en el mundo. Salamanca: Sígueme, 1987.
— Antropología filosófica: del encuentro y descubrimiento del hombre por sí mismo.
Barcelona: Paidós, 1993.
Marías, J.: Ortega: Las trayectorias. Madrid: Alianza, 1984.
Mises, L. von: Teoría e historia. Una interpretación de la evolución social y económica.
Madrid: Unión Editorial, 2003.
Ortega y Gasset, J.: Ideas y creencias y La idea de principio en Leibniz, en «Obras Com-
pletas», T. V y VIII. Madrid: Alianza, 1983.
Ranke, L. von: Sobre las épocas de la historia moderna (1880). Madrid: Centro de Estu-
dios Políticos y Constitucionales, 2015.

Catedrático de Historia de las Ideas y las Formas Políticas
VER TAMBIÉN: CIENCIA / CIENCIA POLÍTICA / FILOSOFÍA POLÍTICA / FORMAS PO-

LÍTICAS / HISTORIA / HISTORICISMO - ESCUELA HISTÓRICA / IDEOLOGÍA / LIBER-
TAD POLÍTICA / POLÍTICA / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
286
HISTORICISMO – ESCUELA HISTÓRICA
Ortega, genial y precoz catador de exce- cia (Montesquieu) y Alemania (Möser y

lencias, la calificó de «formidable falan- Herder).
ge» capaz de «enfrentarse científicamente
por primera vez con esa extraña región Si, indudablemente, la Escuela Histórica
de la realidad que es la vida humana», y del Derecho es ápice del historicismo,
eso solo bastaría para justificar su inclu- también es cierto que se convierte en
sión en una obra como esta. Descalificar factor de expansión del mismo a todas
la Escuela Histórica tildándola de oscu- las ciencias humanas. Desde el propio
rantista y reaccionaria por el supuesto Derecho, objeto principal de la atención
carácter conservador de Savigny es igno- de Savigny y sus inmediatos colaborado-
rar entre otras muchas cosas que, cuanto res y seguidores, a otros fenómenos so-
mayor es el talento de un pensador y ciales como es el lenguaje, con los her-
eso no se le negará a Savigny, menos manos Grimm, la Religión comparada
influye su talante en la objetividad de su con Müller y la Geografía comparada
pensamiento. con Ritter.
Es cierto que en la segunda generación La Escuela Histórica la funda Savigny en

de la Escuela Histórica, bien representa- 1814 y se desarrolla junto con un grupo
da por Bachofen, hay textos que exage- de colaboradores en la revista por él fun-
ran la oposición entre «Derecho histórico dada (Revista para la Ciencia del Dere-
y Derecho natural», título de una confe- cho desde un punto de vista histórico).
rencia famosa que el citado autor pro- Precisamente una revista, publicación
nunció en Basilea en 1841, pero sería periódica, porque la Escuela trata de huir
grave error, que ciertamente Bachofen de toda apariencia de estancamiento y
no cometió, reducir la Ilustración a Kant, quiere abrirse al futuro como la Historia
conocer tan solo la primera de sus Críti- que pretende estudiar. La inspiración de
cas y de esta saber apenas los resúmenes Savigny, que ya había aflorado en sus Es-
de los manuales escolares de Historia de tudios sobre el derecho de la posesión,
la Filosofía. cristaliza en La vocación de nuestro tiem-
po para la jurisprudencia (1814), la más
Sin embargo, la propia Escuela Histórica, conocida formulación de sus tesis, La
que insistió en que nada tiene un co- Historia del Derecho romano en la Edad
mienzo, sino que todo se da en un pro- Media (1835), y en el Sistema de Derecho
ceso, fue la primera en reconocer que romano actual, elaborado en 1840, y
ella misma no exploró tierras vírgenes una inmensa bibliografía.
como reacción ante la Ilustración y su
excesivo racionalismo, sino que fue un Se trata de una nueva versión de lo que
producto de la Ilustración misma, pla- es el Derecho y cómo debe ser tratado.
centa del moderno historicismo. La de- Tres son las notas de la realidad jurídica,
pendencia de Savigny respecto de Gusta- tal como la concibe la Escuela Histórica.
vo Hugo y su kantismo inicial lo muestra, Primero, la positividad del Derecho, lo
y así lo ha ilustrado Meinecke estudian- cual supone la impugnación de la no-
do La génesis del historicismo en Inglate- ción de Derecho natural tanto en su ver-
rra (Ferguson, Burke), Italia (Vico), Fran- sión católica tradicional como en la ra-
287
cional de estirpe reformada. Es Derecho príncipes ni asambleas, sino el pueblo,

lo que se tiene por tal en cada comuni- una noción que tiene antecedentes en la
dad sociopolítica y no un superderecho propia Ilustración, baste pensar en Her-
radicado en una supuesta conciencia der, pero que Savigny y, sobre todo, su
universal de los hombres. Eso no supone inmediato seguidor Puchta, elevan a cla-
negar el elemento axiológico, pero los ve de su construcción intelectual. El pue-
valores éticos ínsitos en el Derecho posi- blo, al que la Escuela Histórica se refiere,
tivo no son supralegales ni extrapositi- no es una noción étnica basada en la co-
vos, sino los propios de cada sociedad munidad de sangre, aunque ello pueda
en cuestión. El positivismo de Savigny explicar su arqueología, sino una noción
nunca fue el positivismo de la ley, sino el histórica configurada por el recorrer de
positivismo del Derecho en vigor, todo el las generaciones que se suceden y unien-
Derecho presente, fruto del pasado. do en consecuencia el presente con el
pasado y el futuro. Así concebido, el
Por eso, la segunda nota de la concep- pueblo es un todo orgánico con fuerzas
ción savigniana del Derecho es su histo- y actividades espirituales específicas,
ricidad. En su obra de juventud Leccio- esto es, como una comunidad de espíri-
nes sobre el método, de 1803, la Historia tu, o, como diría un historiador de la
es el instrumento del conocimiento para propia Escuela Histórica, una naturaleza
dar contenido a la ciencia, lo cual viene a la altura de la Historia.
a reducirla a una serie de ejemplos more
kantiano. A partir de la década de 1840, Para Savigny las fuentes de conocimiento
cuando Savigny elabora el Sistema de del Derecho así concebido son funda-
Derecho romano actual, el autor consi- mentalmente tres: a) los usos sociales,
dera la Historia como el devenir del pue- que no deben confundirse con la cos-
blo, es decir, apunta ya una versión pers- tumbre, cuyo animus, la opinio iuris seu
pectivista de la misma que anuncia la necessitatis, ya revela que existe un De-
que después propugnaría Jhering. recho que simplemente la costumbre da
a conocer pero que no lo crea, como sí
El Derecho, como toda otra realidad cul- hacen los usos espontáneos de cada
tural, se da en el devenir del proceso his- pueblo; b) la norma legal, que completa
tórico, y, como tal, no olvida sino que o esclarece el Derecho consuetudinario;
acumula el pasado del que proviene, el y c) la doctrina de los juristas, portadores
pasado como forma de edad, diría des- y expositores de la conciencia jurídica
pués Dilthey, y está abierto al futuro. Y del pueblo. A partir de ahí, Puchta desa-
de ahí la oposición de la Escuela Históri- rrolló la importancia de la doctrina su-
ca a los procesos codificadores que pre- perponiendo e incluso oponiendo el De-
tenden inventar un nuevo Derecho pres- recho de los juristas al Derecho popular.
cindiendo del pasado y congelando el
presente, con lo cual se impide su pro- La Escuela Histórica nació de la confluen-
gresiva adaptación a las futuras circuns- cia entre romanistas como el propio Sa-
tancias de la sociedad. Por ello Savigny vigny y germanistas, como era el caso de
envidia la case law de la Inglaterra de su Eichhorn y Gierke. Si los primeros fueron
tiempo. preponderantes dada la mayor y mejor
elaboración doctrinal del romanismo, los
Ahora bien, y esta es la tercera nota, el historicistas nunca pudieron prescindir de
sujeto de esa evolución no es el indivi- reconocer la importancia del Derecho
duo, ni gobernante ni gobernado, ni germánico en la práctica jurídica alema-
288
na. Nadie como Savigny elogió el Dere- gánico, es el conocimiento de las proposi-
cho germánico y propugnó su estudio. En ciones jurídicas como condicionadas las
todo caso, ambas corrientes, que siempre unas por las otras y deducidas las unas de
coincidieron en los conceptos fundamen- las otras, siguiendo así la genealogía de
tales atrás expuestos, colaboraron leal- cada proposición hasta los primeros prin-
mente al menos durante la primera déca- cipios y descendiendo, después, desde
da de la citada revista, como demuestran estos hasta sus últimas ramificaciones,
los seis primeros números de la misma. abrió la puerta a una construcción que
Solamente en 1825 y hasta 1828, la fugaz culminó en la Jurisprudencia de Concep-
aparición de las Eranias del Derecho ale- tos: el «palacio encantado» y frecuente-
mán, dirigidas por Dalwigk, anunciaron mente vacío del que hablara Sohm, sola-
una separación ya inevitable a partir mente corregida por una ulterior
de 1839 con la aparición de la Revista generación de la Escuela encabezada por
para el Derecho alemán, mucho más hos- Jhering y su concepción teleológica de la
til al romanismo, como muestran los interpretación y construcción jurídica.
artículos en ellas publicados por Beseler.
En España los textos doctrinales funda-
La evolución de ambas corrientes fue mentales de la Escuela Histórica fueron
distinta. El germanismo se vinculó más traducidos muy tardíamente en compara-
estrechamente a la lucha política por la ción con lo hecho en otros países como
unificación alemana como muestran las Inglaterra e Italia, y además se tradujeron
asambleas de germanistas de Francfort y a partir de versiones francesas no siem-
de Lübeck, e influyó directamente en la pre íntegras. Por ejemplo, el famoso texto
vida política hasta la Paulus Kirche de sobre La vocación de nuestro tiempo para
1848 y en la codificación del BGB e in- la jurisprudencia de 1814 apareció en es-
cluso, a través del discípulo de Beseler, pañol traducido directamente del alemán
Hugo Preuss, en la Constitución de Wei- en 1894. Además, su recepción e inter-
mar de 1919. pretación estuvo dificultada primero por
la oposición coincidente de corrientes tan
La corriente romanista derivó más hacia distintas como el krausismo y el ultraca-
una construcción intelectual. En efecto, la tolicismo, y después por la politización
autoridad de Savigny hizo de sus senten- que de ella hizo el nacionalismo catalán.
cias otros tantos dogmas, y así lo denun-
ció Gierke en 1903. Las tesis de Puchta, Solamente, muy avanzado el siglo xx el
según el cual el cometido de la ciencia profesor González Vicén hizo una expo-
del Derecho, concebido como un todo or- sición clara y fiel de la Escuela Histórica.
BIBLIOGRAFÍA
Dilthey, W.: Introducción a las Ciencias del Espíritu (Prólogo de J. Ortega y Gasset).
Madrid: Alianza, 1981.
González Vicén, F.: «La Escuela Histórica del Derecho», en Anales de la Cátedra Francis-
co Suárez, 18-19 (1978-1979).
Herrero de Miñón, M.: Idea de los derechos históricos. Madrid: RACMyP, 1991.
Meinecke, F.: El historicismo y su génesis. México: Fondo de Cultura Económica, 1943.
Savigny, F. C. von: De la vocación de nuestro tiempo para la legislación y la jurispruden-
cia (1814). Granada: Comares, 2008.
289
VV. AA.: La Escuela Histórica del Derecho en sus textos [Savigny, Stammler, Eichhorn,
Gierke]. Pamplona: Anacleta, 2004.

Académico de Número y Presidente
Consejero Permanente de Estado
Ponente Constitucional
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / COSTUMBRE JURÍDICA / FILOSOFÍA POLÍTICA /

HISTORIA / HISTORIA DE LAS IDEAS / IUSNATURALISMO / JURISPRUDENCIA DE
CONCEPTOS / JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y DE VALORACIONES / MÉTODO
JURÍDICO / NACIÓN Y NACIONALISMO / POSITIVISMO JURÍDICO / TEORÍA Y FILO-
SOFÍA DEL DERECHO
290
IBEROAMÉRICA
IBEROAMÉRICA1
Sobre la base de la praxis del desarrollo nuevos o renovados que atiendan las si-
económico, permítaseme ahora reflexio- guientes necesidades:
nar sobre algunos imperativos éticos y
políticos que deberá incorporar la socie- 1. abordar un enfoque integral del de-
dad latinoamericana en su búsqueda, sarrollo económico, bajo las reglas de
afanosa y difícil, del progreso económico una nueva cultura de la solidaridad;
y la justicia social. 1 2. instrumentar una auténtica reforma
social integral, que parta de la pro-
La región vive un auténtico proceso de funda desarticulación que subsiste en
transformación política, económica y sola sociedad latinoamericana y de las
cial. Yo podría decir que, gracias a esos distancias económicas que separan a
cambios, América Latina conoce hoy me- sus grupos sociales;
jor que hace una década los códigos del 3. ampliar y consolidar las bases de la
crecimiento, los imperativos de la racio- demanda política en nuestras socie-
nalidad económica y las limitaciones y dades, y
oportunidades de la apertura de las fron- 4. acometer una profunda reforma del
teras económicas al resto del mundo. Estado contemporáneo, para consti-
Pero también estamos tomando concien- tuirlo en una expresión auténtica del
cia, una vez más, que el mero crecimien- agente tutelar del bien común.
to económico no asegura la equidad y la
justicia social, y que sin estos logros será [...]
imposible consolidar y legitimar las de-
mocracias políticas. El otro elemento de una estrategia social
integrada descansa en la consideración
La conciliación entre democracia, creci- de que el progreso social y el desarrollo
miento y equidad es la gran tarea de Ibe- económico son imposibles sin estabili-
roamérica (…). Esa conciliación no se dad política, amplia participación social
puede lograr solamente mediante fórmu- y compromiso ciudadano. Estas condi-
las tecnocráticas, o con nuevos liderazgos ciones no pueden darse en la situación
políticos. Se necesita además realizar algu- de marginalidad en que históricamente
nas transformaciones que deberán asen- han vivido amplios sectores de las socie-
tarse en nuevos valores sociales, que tie- dades iberoamericanas. Por eso, uno de
nen directa relación con las dimensiones los objetivos fundamentales de la refor-
éticas a las que nos venimos refiriendo. ma social es crear las conexiones que
permitan alcanzar los consensos sociales
Me voy a ocupar de algunas áreas de básicos necesarios para estabilizar y pro-
cambio, que requieren enfoques éticos fundizar la democracia, y asegurar condi-
ciones razonables de gobernabilidad a
nuestros países. Estos objetivos requie-
1 NOTA EDITORIAL: El texto procede de una ren también posiciones éticas comparti-
selección de párrafos del discurso pronunciado
por el autor en la RACMYP, el 16 de noviembre das por toda la sociedad.
de 1993, en la ceremonia de aceptación de su de-
signación como Académico honorario. Téngase en Una reforma social de gran envergadura
cuenta la fecha para situar las referencias en su
contexto.
en América Latina reclama cambios polí-
291
ticos en varias dimensiones, todos ellos problema persiste parcialmente a fines

orientados a ampliar las bases de la de- del siglo xx. Amplios sectores de la po-
mocracia política para hacerla viable y blación padecen de pobreza material y
estable. pobreza cultural, porque carecen de ca-
pital económico y cultural.
El primero de ellos es la superación de
distancias, conflictos y discriminacio- Ha resultado endeble la construcción de
nes entre razas y culturas que coexis- la democracia porque una parte de la
ten en la región desde las tempranas población, en virtud de esas carencias,
épocas de la Conquista −hace ya cinco ha sido extremadamente dependiente
siglos−, a lo largo de la Colonia, y tam- del Estado y, a cambio de la protección,
bién a partir del primer siglo de vida ha acompañado procesos políticos po-
independiente. Iberoamérica alberga pulistas que frecuentemente eran inefica-
pueblos indígenas, que son testimonio ces para sostener el crecimiento econó-
de la diversidad cultural pre-colombi- mico y fundar los derechos humanos y
na, poblaciones negras que cultural- cívicos, pero que hacían llegar a los po-
mente tienen en común la experiencia bres algunos recursos indispensables
esclavista, y grupos sociales y cultura- para la supervivencia de las nuevas ma-
les provenientes, primero y fundamen- sas urbanas.
talmente, de la Península Ibérica y, en
segundo término, de todas las regiones Lograr la difusión de la ciudadanía social
y culturas europeas. ha sido la meta mayor de la política y de
la ética. Ello implica no solo una mejor
Iberoamérica ha sido, y sigue siendo, un distribución del ingreso, sino también
crisol de poblaciones y culturas, pero un una transformación educativa de las so-
crisol de mezcla incompleta, que reclama ciedades latinoamericanas. Aun a media-
de importantes esfuerzos para que se dos del presente siglo estas eran domi-
respeten las culturas subordinadas, para nantemente rurales y analfabetas. En las
crear sociedades democráticas a base de últimas cinco décadas, la población se
la diversidad étnica y cultural. triplicó, se volvió residente en ciudades y
se alfabetizó. El escenario, en este fin de
No se debe al azar el que exista mayor milenio, ha pasado a ser prometedor. La
pobreza entre quienes pertenecen a condición urbana ha contribuido al logro
esos sectores de población discrimina- de mejores servicios sociales, de una ma-
dos, aunque sea parcialmente y por la yor educación y también de una mayor
vía de los hechos. Por eso, la mayor am- información política. Es posible que en
bición integradora es la de superar las Iberoamérica la ciudadanía política se
barreras étnico-culturales y asumir el encuentre «avanzada» con relación a la
carácter «mestizo» de América, que es ciudadanía social.
una poderosa fuerza de cambio, porque
las sociedades, al igual que los seres Por eso, el tercer proceso de cambio es
biológicos, «florecen» bajo el impulso de de naturaleza política. La década pasada
la diversidad. fue una «década perdida» desde el punto
de vista del crecimiento económico, pero
El segundo proceso de cambio es la fue una «década ganada» para la demo-
creación, en unos casos, y la consolida- cracia. En las condiciones sociales más
ción, en otros, de la «ciudadanía social», adversas, se recuperó la democracia en
que es base de la «ciudadanía política». El ciertos países, mientras que en otros se
292
IBEROAMÉRICA
pasó de un modelo formal a uno real. En de la base económica, lo que terminó

algunas sociedades, el sistema político con la propia democracia.
dejó de ser tutelado por las fuerzas arma-
das o por algún otro grupo minoritario; Estas ecuaciones han pasado a ser dis-
en otras, el universo de ciudadanos se tintas. Las sociedades siguen respaldan-
duplicó de una elección a otra, porque do la democracia política y han incor-
este derecho fue adquirido por los anal- porado los derechos humanos entre sus
fabetos, o pasó a ser practicado por una «necesidades básicas», en un momento
sociedad cuya «apatía política» era expre- histórico en el que la crisis del endeu-
sión de una histórica exclusión del ámbi- damiento externo y del ajuste económi-
to de las decisiones. co posterior hace muy difícil dar solu-
ción inmediata a las demandas de
En ese mismo período, los derechos hu- democracia social.
manos se incorporaron a las demandas
colectivas, y la Historia mundial cambió Esta nueva «combinación» de vigencia de
de manera inédita. Baste recordar que derechos es una clara manifestación de
en un país de la región la ciudadanía, la gran transformación de las sociedades:
en plebiscito de participación masiva, la educación dio bases para la cultura
optó por olvidar, y decidió libremente política y la interacción urbana para una
que la democracia se construiría dejan- mayor racionalidad en las decisiones co-
do caducar la autoridad colectiva de lectivas. Por eso, el logro de la democra-
juzgar a los violadores de los derechos cia tiene que ser estable en el largo pla-
humanos. En otro país, el camino fue zo, lo cual implica la necesaria reforma
exactamente inverso, y se optó por juz- del Estado, mediante la creación de un
gar y sancionar a los responsables de Estado solidario.
las violaciones de derechos. En ambos
casos, se estuvo en presencia de demo- [...]
cracias que elegían la forma de recupe-
ración de valores. La capacidad de trabajar con la ciuda-
danía depende de la calidad de la polí-
La evolución de las sociedades demo- tica y de la virtud moral de los que la
cráticas occidentales se ha caracteriza- hacen. Hacer esa opción, en última ins-
do por la capacidad de promover el tancia, implica elevar el contenido del
crecimiento económico y por la simul- diálogo político y hacer que el poder
tánea vigencia de los derechos huma- cuente menos que las ideas y los valo-
nos, políticos y sociales. Este equilibrio res, que son los que pueden dar res-
y esta dinámica recíproca entre el desa- puesta a las aspiraciones de la gente.
rrollo y la democracia no fue en el pa- La caída del diálogo político en la me-
sado el patrón dominante en Iberoamé- diocridad, y su puesta al servicio por la
rica. Muchos regímenes privilegiaron el lucha por conquistar puestos de poder,
desarrollo económico a costa de la no nos han alejado de esas metas. Las pro-
vigencia de los derechos en la socie- mesas y realizaciones que ha generado
dad; otros funcionaron manteniendo la nueva estrategia de desarrollo eco-
crecimiento y derechos políticos sin nómico y social que están poniendo en
admitir, en los hechos, los derechos so- marcha los países iberoamericanos se
ciales; unos pocos aspiraron a sostener debe, precisamente, al surgimiento de
los derechos políticos, sociales y hu- un grupo de dirigentes políticos, em-
manos mientras asistían al derrumbe presariales y sociales más lúcidos, re-
293
presentativos y flexibles que antes. sea la regla general o que esta tenden-
Pero no podemos asegurar que esta cia esté garantizada.
Enrique V. Iglesias
Académico Honorario de la Real Academia
Secretario General de la SEGIB (2005-2014)
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONVIVENCIA / CORTE INTERAMERICA-

NA DE DERECHOS HUMANOS / DEMOCRACIA / DIGNIDAD / ESTADO CONSTITU-
CIONAL / GLOBALIZACIÓN / PROGRESO / SOCIEDAD INTERNACIONAL
294
IDEOLOGÍA
IDEOLOGÍA
El concepto de ideología es probable- que ejerce la clase dominante y es un

mente uno de los más complejos en las fenómeno transitorio, hasta tanto sobre-
Ciencias sociales. La multitud de defini- viva el sistema de clases sociales que la
ciones a lo largo de la historia así lo genera. El proletariado será el enterrador
acredita: se ha discutido permanente- de la ideología porque no la necesita, ya
mente qué se pueda entender por ideo- que es la única clase que no necesita ilu-
logía, qué relación guarda la ideología siones.
con la Teoría política, o cuál es la rela-
ción entre la ideología y el conocimiento A comienzos del xx, el debate sobre la
y la verdad. relación entre realidad e ideología (entre
base y superestructura) se abrió hacia
Desde finales del siglo xviii el término una visión no valorativa de la ideología,
«ideología» entró en la discusión intelec- al entenderse las ideas como un produc-
tual. Fue Antoine Destutt de Tracy (1754- to de los distintos grupos humanos. Karl
1836), quien, en su libro Elements Mannheim, por ejemplo, trató de demos-
d’idéologie (1796), pretendió establecer trar en Ideología y Utopía (1929) que las
una especie de ciencia primera que estu- diferentes formas de conocimiento y de
diara la formación, expresión y deduc- opiniones estaban relacionadas con gru-
ción de las ideas del hombre. El autor pos sociales distintos y sus posiciones:
recibió la crítica y la burla de Napoleón verdad y realidad estaban mezcladas.
por considerar este que se trataba en Pero pensaba al mismo tiempo que las
realidad de una especulación carente de ideologías podían ser analizadas objeti-
aplicación práctica, conducente a la críti- vamente por intelectuales en una situa-
ca de su acción política. ción de libertad respecto a la contraposi-
ción entre ellas.
A mediados del xix fueron Karl Marx y
Friedrich Engels quienes, en La ideología En los años treinta del siglo xx, el teóri-
alemana (1845/1846, publicada en co marxista Antonio Gramsci modificó el
1932), denominaron «ideología» a una vi- concepto tradicional marxista de la ideo-
sión deformada del mundo, frente a la logía, al entender que se podía ejercer
cual pretendían establecer un conoci- una hegemonía ideológica por una clase
miento «científico» de la historia y de la dominante sin considerar la ideología
sociedad. La deformación de la realidad como un reflejo inmediato de las rela-
en la ideología era para ellos la imagen ciones de producción, sino más bien
invertida que produce la lente de una cá- como el resultado de una construcción
mara oscura, o en la retina del ojo huma- cultural de una comunidad por intelec-
no. Y esta distorsión procede del hecho tuales que supieran como lograr un con-
de que refleja los intereses y la perspec- senso entre ideologías e intereses en
tiva de la clase social dominante, la cual conflicto.
no quiere reconocer que es una clase
opresora y pretende que los oprimidos Después de la Segunda Guerra Mun-
acepten su opresión. La ideología es, por dial, algunos autores empezaron a utili-
ello, una manifestación de poder, que zar el concepto en un sentido restrictivo
sirve para disfrazar la propia explotación para referirse al fascismo, al nacionalso-
295
cialismo y al comunismo como ideolo- les» (aparatos religiosos, escolares, polí-

gías totalitarias que eliminaban el deba- ticos, etc…).
te y la crítica (Karl Popper, Hannah
Arendt, entre otros). Michael Oakeshott Casi al final del siglo xx, el libro de Fran-
(1962), por su parte, entendía la ideolo- cis Fukuyama El fin de la Historia llegaba
gía como un sistema de pensamiento a la conclusión de que, tras el colapso
abstracto destinado a distorsionar la del comunismo en 1989, había finalizado
realidad porque no aspiraba a explicar la Historia de las ideas y el debate ideo-
algo que en realidad era incomprensi- lógico fundamental, pues el liberalismo
ble. Por ello identificaba la ideología occidental había triunfado sobre sus riva-
como un dogmatismo separado de la les, lo cual no quería decir que las ideas
complejidad del mundo real, frente a la políticas se hubieran convertido en irre-
cual proponía el pragmatismo, es decir, levantes, sino que el capitalismo indus-
ocuparse de lo que se puede hacer, y trial ofrecía una movilidad social y una
no de lo que se debería hacer. Otro au- seguridad para todos, con lo que podía
tor de procedencia marxista, Herbert llegarse a un acuerdo sobre lo que es la
Marcuse (1964), sin embargo, conside- «sociedad buena».
raba que la sociedad industrial capitalis-
ta había desarrollado un carácter totali- Este breve recorrido muestra que han
tario por su capacidad ideológica para sido múltiples las definiciones y las fun-
manipular el pensamiento hasta el pun- ciones asignadas a la ideología. Pero,
to de que la propia tolerancia del siste- intentando encontrar algo común, ca-
ma se convertía en un instrumento de bría afirmar que contienen un conjunto
represión. de ingredientes de distinta naturaleza
relativos a la sociedad actual, a una
En la misma década, el sociólogo nor- propuesta de futuro y a un plan de ac-
teamericano Daniel Bell hablaba sobre ción para realizar esa propuesta. Se po-
el final de la ideología (1960), no en el drían destacar en esta combinación de
sentido de que hubieran desaparecido, elementos algunas características com-
sino en el de que se había llegado a un partidas, como las siguientes: la imagen
consenso básico entre los grandes par- que ofrecen del mundo, del pasado y
tidos políticos de los sistemas democrá- del futuro de la sociedad, es una ima-
ticos, con lo que se había dado fin al gen simplificadora de la enorme com-
debate ideológico. El filósofo francés plejidad de la realidad. En esa simplifi-
Louis Althusser, por el contrario, afir- cación, las ideologías suelen mostrar
maba con rotundidad la presencia y re- una perspectiva bipolar del mundo,
levancia de la ideología, pues conside- que aplican a todos los aspectos inte-
raba que el hombre es un «animal grados en su sistema (la interpretación
ideológico por excelencia, ya que no del pasado, la caracterización del pre-
puede desarrollar ninguna práctica con- sente y del futuro, las medidas que se
creta sin una ideología». La define como quieren aplicar y el tipo de ser humano
la representación que se hacen los a que se aspira). Es decir, la ideología,
hombres de su relación imaginaria con en esta simplificación de la compleji-
su mundo real y afirma que las ideolo- dad, opera con estereotipos, que, por
gías solo existen y se desarrollan en otra parte, cumplen una función de in-
«aparatos ideológicos», que existen ma- tegración o cohesión de grupos huma-
terialmente en la sociedad y en los que nos grandes. Los conceptos políticos
se prescriben las prácticas y sus «ritua- que son integrados en las ideologías
296
IDEOLOGÍA
son presentados y utilizados desposeí- midad o alejamiento con otras ideologías,

dos de su carácter controvertido o polé- y los distintos estratos de pensamiento y
mico, es decir, son convertidos en prin- prácticas acumulados a lo largo de su
cipios irreductibles y distintivos de la desarrollo. También el método de la
propia identidad ideológica. Coherente Historia de los conceptos, de Reinhart
con lo anterior, el lenguaje de la ideolo- Koselleck, puede hacer una gran contri-
gía opera con «fórmulas vacías», que, bución a su análisis, pues la Begriffsges-
sin dar conocimiento de la realidad, tie- chichte rastrea los distintos usos y cam-
nen la posibilidad de ser rellenadas de bios de los siempre controvertidos y
manera oportuna, resultando por tanto polémicos conceptos políticos funda-
adaptables y funcionales. Asimismo, mentales, desde los cuales puede obser-
suelen disfrazar sus juicios de valor varse cómo las ideologías se constituyen
como si fueran enunciados de conoci- en sistemas que absolutizan los concep-
miento objetivo, haciendo en definitiva tos y los despojan de su carácter polémi-
una labor de ocultamiento para llegar co. Y, finalmente, cabe analizar las ideo-
así a un público más amplio. logías sin hacer a su vez ideología, si se
toman en consideración como fenóme-
Veamos ahora algunas consideraciones nos sociales que son susceptibles de ser
sobre el análisis de las ideologías. Las analizados como otros fenómenos socia-
aportaciones de Michael Freeden (2013) les, es decir, averiguando su coherencia
han sido considerables a este respecto, lógica interna, sus causas y consecuen-
pues propone hacer una morfología de cias, sin necesidad de emitir juicios de
las ideologías, en la que se puedan esta- valor en este proceso de análisis, tal
blecer sus núcleos centrales (irrenuncia- como propone Max Weber en sus escri-
bles) y sus puntos periféricos, su proxi- tos metodológicos.
BIBLIOGRAFÍA
Althusser, L.: Ideología y aparatos ideológicos del Estado. Bogotá: Ediciones los Comu-
neros, 1974.
Bell, D.: El final de la ideología. Madrid: Alianza, 2015.
Destutt de Tracy, A.: Éléments d’Idéologie. Paris: Didot, 1804-15.
Fernández de la Mora, G.: El crepúsculo de las ideologías. Madrid: Rialp, 1965.
Freeden, M.: Ideología. Una breve introducción. Santander: Universidad de Cantabria,
2013.
— Ideologies and Political Theory. A Conceptual approach. Oxford: Oxford University
Press, 1996.
Fukuyama, F.: El fin de la historia y el último hombre. Barcelona: Planeta, 1992.
Gramsci, A.: Cuadernos de la cárcel. México: Era, 1981. 6 vol.
Koselleck, R.: Historias de conceptos. Estudios sobre semántica y pragmática del lengua-
je político y social. Madrid: Trotta, 2012.
Mannheim, K.: Ideología y utopía. Introducción a la Sociología del conocimiento. México:
FCE, 2019.
Marcuse, H.: El hombre unidimensional. Barcelona: Ariel, 2010.
Marx, K. y Engels, F.: La ideología alemana. Madrid: Akal, 2014.
Oakeshott, M.: El racionalismo en política y otros ensayos. México: FCE, 2000.
297
Popper, K. R.: La sociedad abierta y sus enemigos. Barcelona: Paidós, 2017.

Weber, M., Por qué no se deben hacer juicios de valor en la Sociología y en la Economía.
Joaquín Abellán
VER TAMBIÉN: ANARQUISMO / COMUNISMO / COMUNITARISMO / CONSERVADU-

RISMO / ECOLOGISMO / FASCISMO / FEDERALISMO / FEMINISMO / FILOSOFÍA
POLÍTICA / HISTORIA DE LAS IDEAS / IZQUIERDA POLÍTICA / LIBERALISMO / RE-
PUBLICANISMO CÍVICO / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA / TOTALITARISMO
298
INTEGRACIÓN EUROPEA
Para entender qué significa la integra- derecho a esperar. Esa boutade de afir-
ción europea me parece oportuno res- mar que «la UE no sería aceptada en la
ponder a tres preguntas: por qué se hace, UE» por no cumplir los estándares demo-
cómo se hace y cómo se debería hacer. cráticos exigidos tiene tan poco sentido
Tendríamos así una explicación de sus como afirmar que los actuales Estados
causas, de sus métodos y de sus insufi- deberían ser considerados inconstitucio-
ciencias. nales por no cumplir las condiciones de
una estatalidad soberana organizada. Re-
Comencemos por el principio. No hay en conozcamos que ambos planos tienen
la historia de la humanidad un preceden- un problema de gobernanza democráti-
te de Estados soberanos que hayan manca: los Estados ya no satisfacen nuestras
comunado hasta este punto sus respecti- expectativas y la Unión todavía no las
vas soberanías para embarcarse en una satisface.
empresa común. ¿Cuál es la razón de que
lo hicieran? La fundamental es que esos Continuemos preguntándonos por el
Estados, a la salida de la Segunda Guerra modo como se ha hecho la integración.
Mundial, se vieron incapaces de propor- El método Monnet de la integración bu-
cionar a sus poblaciones una serie de rocrática ha sido mecánico y furtivo, do-
bienes públicos (fundamentalmente la minado por la necesidad. Los principales
paz, pero también la prosperidad). De al- impulsores de la integración, a derecha e
guna manera podría decirse que en vir- izquierda, se han regido por un crudo
tud del proceso de integración los Esta- determinismo que suponía que tras el
dos intercambian soberanía por poder, es desarrollo económico se seguirían inevi-
decir, que renuncian a la prerrogativa de tablemente las deseadas mejoras institu-
exclusividad o primacía para recuperar, cionales. Todo esto ha dado lugar a un
en una lógica de cooperación y recursos incrementalismo sin decisiones explíci-
compartidos, capacidad real de actua- tas. La Europa del «consenso permisivo»
ción. O, dicho de otra manera, prefieren no era democrática porque buena parte
perder parte de su soberanía formal para de sus instituciones con mayor autono-
obtener una cierta soberanía real. mía –como la gobernanza bancaria, los
tribunales de justicia o las agencias regu-
Se ha denunciado con frecuencia el he- latorias– tienen un alto componente de
cho de que el proceso de integración eu- independencia y delegación, están espe-
ropea haya ocasionado problemas de le- cialmente protegidas frente a la protesta
gitimación democrática dentro de los y menos abiertas a la participación.
Estados nacionales, pero apenas se su-
braya que la integración respondía a de- En la época dorada de la integración la
terminados problemas de legitimación imagen de una Europa técnica y lejana
democrática que los Estados miembros no implicaba ningún reproche sino una
ya tenían (y que en buena medida si- neutra constatación e incluso algo expre-
guen teniendo, incluso amplificados), in- samente pretendido para obtener los ob-
capaces por ellos mismos de garantizar jetivos de la integración. No era necesa-
ciertos bienes comunes que la ciudada- rio contar con el soporte explícito de la
nía de una comunidad democrática tiene ciudadanía porque los asuntos de la inte-
299
gración parecían no incumbirles ni resul- El futuro de la integración pasa por la in-

tarles comprensibles. El proceso de inte- corporación de su ciudadanía como prin-
gración europea está marcado desde su cipal recurso de integración, aunque tras
comienzo por una concepción aristocrá- el fracaso de la experiencia constitucio-
tica. Hay una explicación general de este nal, la crisis económica y el Brexit parece
elitismo: las uniones de Estados son evidente que su apoyo debe procurarse
siempre el resultado de decisiones de las de una manera original, poniendo en jue-
élites y la UE no ha sido una excepción a go toda la complejidad de su representa-
este respecto. Las razones concretas de ción, más allá de la lógica plebiscitaria.
ese elitismo son, al menos tres: en primer
lugar, tras la experiencia del nazismo y la El problema al que nos enfrentamos es
Segunda Guerra Mundial, los impulsores que, de hecho, Europa es un asunto de
de la integración europea sospechaban las élites; la nación, de los que se sienten
por principio de la idea de soberanía po- amenazados (Richard Münch). La inte-
pular; este es el motivo por el que la gración europea es un proyecto mejor
Unión ha tenido siempre una arquitectu- entendido y apoyado por las capas altas
ra que limitaba las soberanías populares. de la sociedad que por los sectores po-
En segundo lugar, esos mismos fundado- pulares, que tienen más que temer de la
res tenían una gran desconfianza en la globalización y se sienten desprotegidos
rivalidad y los conflictos ideológicos y fuera del Estado nacional. Esto no puede
una profunda fe en el liderazgo de la seguir así por mucho tiempo sin amena-
planificación tecnocrática a la hora de zar la cohesión europea. La contraposi-
hacer avanzar la cooperación internacio- ción entre electorados nacionalizados y
nal. Y, en tercer lugar, la agenda de cues- políticas burocráticamente decisivas es
tiones que iban a ser objeto de la integra- letal para la Unión Europea. Es inconce-
ción recogía un conjunto de temas muy bible una política democrática en el si-
alejados de los intereses cotidianos de la glo xxi sin el respaldo explícito de sus
ciudadanía y sin relevancia electoral o poblaciones, aunque tampoco pueden
capacidad de movilización política. tomarse las decisiones estratégicas sin
una visión que implique liderazgo insti-
Pero esta no es nuestra situación. Las so- tucional y efectividad de las políticas pú-
ciedades tienen una configuración muy blicas. Este va a ser uno de nuestros
distinta de la que presentaban tras la ex- principales debates a la hora de resolver
periencia totalitaria, la confianza en la la crisis europea.
técnica es menor y los temas sobre los
que se toman las decisiones tienen una Propongo para ello una nueva perspecti-
incidencia inmediata en la vida cotidiana va y narrativa. Si hablamos de integración
de los ciudadanos. Todas estas circuns- ponemos en el centro del debate a los
tancias explican que se hayan incremen- Estados; hablemos de objetivos comunes,
tado las exigencias de relegitimación, de problemas y proyectos compartidos y
que haya más objetos de legitimación comparecerá una mayor pluralidad de ac-
que deben ser atendidos que en el pasa- tores (ciudades, redes, regiones, socieda-
do. Europa sigue teniendo una dimen- des civiles…) y el nivel adecuado de de-
sión de delegación, por supuesto, pero cisión o el grado de integración necesaria
no puede funcionar sin un mayor con- quedará subordinado a la naturaleza del
sentimiento democrático expreso. Ya no asunto de que se trate. El eje del debate
es verdad que los asuntos supranaciona- dejará de ser el que enfrenta a intergu-
les carezcan de relevancia política. bernamentalistas y federalistas. Europa
300
no es una articulación de Estados ni una que les han obligado a demandar la ayu-
entidad que terminará propiamente el da. Ahora la causa es una epidemia, no
proceso de integración que la convierta un endeudamiento excesivo, por lo que
en un Estado. Lo más interesante del pro- esta disposición carece de sentido. Para
yecto europeo es que representa un ex- que este procedimiento sea útil debe ig-
perimento singular para ensayar el modo norarse dicha cláusula, lo que exige un
de realizar los valores democráticos en acuerdo político. Invocar el «riesgo mo-
espacios que han dejado de ser una yux- ral» no tiene sentido porque no es una
taposición de Estados soberanos y donde crisis de deuda sino una crisis sanitaria,
debemos aprender a gobernar las nuevas más simétrica que la de 2010. Y no pare-
lógicas de la interdependencia. ce que los mercados financieros vayan a
poner a prueba al BCE con la misma te-
Buena parte de los problemas de gober- nacidad que en 2010-2012. El Mecanis-
nanza legítima en la Unión Europea no mo Europeo de Estabilidad sería de este
se deben a una inadecuada aplicación de modo una forma indirecta de mutuali-
los principios democráticos sino a una zación de la deuda y riesgo compartido.
insuficiente conceptualización de la com-
plejidad del ámbito en el que dicha de- Si la respuesta que la Unión dio a la crisis
mocracia transnacional tiene que reali- económica de 2008-2009 (y la crisis pos-
zarse. Por eso quisiera concluir afirmando terior del euro) incrementó la desafección
que para superar esas deficiencias lo me- ciudadana, fortaleció la dimensión inter-
jor es reformular el ideal democrático gubernamental frente a la federal y puso
mismo, no para rebajar sus exigencias a en peligro la integración, la solución ne-
la vista de las actuales dificultades sino gociada para la pandemia de 2020 pare-
para plantearlo de manera que no resulte ce haber surgido tras una reflexión muy
incompatible con la complejidad del pro- diferente, que da más valor a las amena-
yecto europeo. zas comunes que a las responsabilidades
diferenciadas. El modo como se concre-
La crisis del coronavirus ha irrumpido ten estos mecanismos de solidaridad de-
en una Europa desprevenida y cacofóni- terminará en buena medida el futuro de
ca, con unas instituciones comunes sin la integración europea, pero ya puede
apenas competencias en materia de sa- adelantarse que la ha impulsado en una
lud. Las primeras reacciones fueron o doble medida al menos: en cuanto ha
muy lentas o muy desafortunadas. Los mancomunado la gestión de un cierto
Estados miembros cierran sus fronteras y tipo de riesgos y porque ha puesto en mar-
vuelven a hacer política nacional, pre- cha un debate que previsiblemente con-
tendiendo con ello algo que podrían ha- cluirá institucionalizando algún orga-
ber conseguido mejor coordinando las nismo común con mayores competencias
acciones. El virus parecía a punto de li- para las políticas en materia de salud.
quidar la misma idea europea.
Cada crisis nos hace descubrir que Euro-
Durante la crisis de las deudas soberanas pa no está suficientemente equipada
la zona euro se dotó de nuevos instru- para hacerle frente. Seguro que esta crisis
mentos, especialmente el Mecanismo Eu- se salda con innovaciones en materia de
ropeo de Estabilidad, cuyos estatutos es- instituciones comunitarias para la sani-
tablecen que los préstamos no pueden ser dad y fórmulas de crédito muy diferentes
concedidos si los países que los reciben de las establecidas para resolver la ante-
no se comprometen a corregir los errores rior crisis financiera.
301
BIBLIOGRAFÍA
Dehousse, R.: La fin de l’Europe. Paris: Flammarion, 2005.

Fabbrini, S.: Compound Democracies. Why the United States and Europe are becoming
similar. Oxford: Oxford University Press, 2007.
Giddens, A.: Turbulent and mighty continent. What future for Europe? Oxford: Polity
Press, 2013.
Habermas, J.: Zur Verfassung Europas. Ein Essay. Berlin: Suhrkamp, 2012.
Innerarity, D.: La democracia en Europa. Barcelona: Galaxia-Gutenberg, 2017. (trad.
inglesa: Democracy in Europe. A Political Philosophy of the European Union, Oxford:
Palgrave MacMillan, 2018).
Zielonka, J.: Is the EU doomed? New York: John Wiley, 2014.
Daniel Innerarity
Catedrático de Filosofía Política e investigador Ikerbasque
Profesor en el Instituto Europeo de Florencia

TUCIÓN EUROPEA (PROYECTO) / GLOBALIZACIÓN / PANDEMIA: PERSPECTIVA
INTERNACIONAL / PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA / PARLAMENTO EU-
ROPEO / SOBERANÍA / SOCIEDAD INTERNACIONAL / UNIÓN EUROPEA
302
INTEGRACIÓN POLÍTICA
Integración procede del verbo integrar; so de integración de un cuerpo político

según el DRAE, «dicho de cada una de que da sentido a tales actividades y la
las partes de un todo: que entra en su Constitución es la versión jurídica de tal
composición». La política es un proceso integración.
de integración de individuos y de grupos
que al formar un todo con ellos alcanza Javier Conde distinguió dos vías para la
un distinto grado vital. La integración integración política a la altura de nuestro
puede hacerse frente a un tercero, como, tiempo, la totalización y la constituciona-
a juicio de Schmitt, es esencia de la polí- lización, a partir de los tres órdenes de
tica integrar frente a un enemigo, o des- convivencia que definió como funda-
de niveles inferiores a un nivel superior, mento de su análisis político: el orden de
según afirma Aristóteles y la corriente de dominación, que explica la relación en-
pensamiento que de él procede. Como tre gobernantes y gobernados; el orden
dice la Constitución de los Estados Uni- por concurrencia, que explica la libertad
dos: ex pluribus unum. económica, social y política; el orden
por comunión, que legitima la domina-
¿En qué consiste la integración política? ción y enmarca la concurrencia. Son ele-
En la concreción en una determinada en- mentos sentimentales y afectivos los que
carnadura histórica, el Estado, cada Esta- amalgaman esta concurrencia que trans-
do, nuestro Estado, del grande y miste- forma la sociedad en comunidad, pero
rioso existencial heideggeriano que es el es evidente que tales sentimientos no
vivir-con-los-otros, capaz por su intensi- son arbitrarios y surgen de la nada. Juega
dad de vivir-para-los-otros hasta a llegar aquí lo que Gaston Bachelard denominó
a morir-por-los-otros. Las guerras y en la «solicitación semántica de la materia».
general las empresas exteriores cuando Cuando hay una serie de elementos co-
son victorias fomentan la integración po- munes, los factores de integración, a los
lítica. que después me referiré, surgen tales
sentimientos.
En su virtud funciona el aparato estatal.
Esto es, se elaboran, sancionan y pro- La forma política constituida exclusiva-
mulgan leyes, se celebran tratados, actúa mente sobre el primero, el orden por do-
la Administración y los tribunales dictan minación, explica el Estado autoritario.
sentencias ¡Con sobrada razón ha podido Cuando la dominación es suficientemen-
decirse que el Estado moderno y, muy te intensa como para imponer un orden
especialmente, el Estado constitucional por comunión surge el Estado totalitario.
es una obra de arte! Pero es claro que el La constitucionalización como alternativa
Estado que la Constitución organiza no es la que articula dominación y legitima-
es solamente una máquina que emana ción con un orden por concurrencia. Esta
normas, sentencias y actos administrati- es la tesis acuñada principalmente por
vos. Es algo más, y ese más es lo que Rudolf Smend, en su obra Constitución y
justifica y legitima su actividad. El Estado Derecho Constitucional de 1927.
legisla, administra, desde la reglamenta-
ción a la coacción pasando por la presta- ¿Cuáles son los elementos integradores
ción, y hace justicia porque es un proce- que Smend denominó factores de inte-
303
gración del cuerpo político y que contri- de la participación federal en los órga-
buyen decisivamente a determinar su nos federales y de las elecciones demo-
identidad, un valor hoy en alza en el cráticas y hoy, progresivamente, las po-
constitucionalismo comparado? Este au- líticas de reconocimiento de minorías
tor, que prestó especial atención a los tanto étnicas como sociales, de manera
elementos axiológicos de la Constitu- que la comunidad global aparezca
ción, distinguió tres grandes tipos de fac- como función de ellas. Así queda claro
tores de integración: los simbólicos, los en recientes Constituciones como la po-
materiales y los formales, sin perjuicio de laca o la reforma constitucional de No-
que todos ellos, y no solo los primeros, ruega.
generan un halo de simbolismo, enten-
diendo por tal aquello que permite intuir Ello supone que la integración no es
cuando no descubrir y, en todo caso, ele- global, tiene sus límites, y dentro de
varse a un plano de la realidad que no es esos límites es evidente que ello exige
inmediatamente perceptible, como no lo no suprimir a los otros. Por ello la ver-
es la comunidad política. dadera integración, si reconduce lo di-
verso a una forma superior de unidad,
Entre los factores simbólicos cabe desta- no lo uniforma. La diversidad integrada
car los vexicológicos (banderas y estan- sobrevive en el producto integrado. En
dartes), los heráldicos, pero también los el caso español, es claro que la Consti-
institucionales, como es el caso de la Je- tución opta por un pluralismo que no
fatura del Estado, especial, aunque no solo es el político mencionado en el ar-
únicamente, en las Monarquías. Cuando tículo 1.1 sino lo que es fundamento de
las antiguas democracias populares han aquel, un pluralismo social. La Consti-
recuperado su soberanía e identidad na- tución, al optar por reconocerlo y con-
cional han puesto el acento en la Jefatura sagrarlo, atiende a una doble meta: por
del Estado que por influencia soviética un lado, a vertebrar la sociedad, por
todas, menos Checoslovaquia, habían otro, a integrarla políticamente. Lo pri-
eliminado y en el caso de Polonia el Se- mero es especialmente importante en
nado, símbolo de la continuidad históri- un mundo globalizado y liberalizado,
ca con la primera y segunda República donde lo que Karl Popper llamó «socie-
polaca. dad abierta» amenaza convertirse en lo
que el mismo autor denominó «socie-
Entre los factores materiales hay que dad abstracta». Y nuestra Constitución,
destacar fundamentalmente el territorio, al reconocer los partidos políticos
la o las lenguas, la religión, que aún hoy (art. 6), las organizaciones sindicales y
contribuye a la identificación en numero- patronales (art. 7), las confesiones reli-
sas Constituciones vigentes con indepen- giosas (art. 16), la pluralidad de medios
dencia de la secularización de la socie- informativos (art. 20), la libertad de
dad y los valores fundamentales de su creación de centros docentes y la auto-
organización política, hoy también los nomía de las universidades (art. 27), el
derechos humanos y en muchos casos la derecho de fundación (art. 34), los co-
democracia liberal, como en el constitu- legios profesionales (art. 
36), la
cionalismo comunista lo fueron los valo- libertad de empresa (art. 38), las insti-
res marxistas. tuciones profesionales (art. 52), las au-
tonomías locales (art. 140), etcétera,
Y los factores formales, cauces operati- hace una opción profundamente
vos de la integración, como es el caso proinstitucional.
304
BIBLIOGRAFÍA
Conde, F. J.: Escritos y fragmentos políticos. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1974.
2 vol.
Herrero de Miñón, M.: El valor de la Constitución. Barcelona: Crítica, 2003.
Lucas Verdú, P.: La lucha contra el positivismo jurídico en la República de Weimar. La
teoría constitucional de R. Smend. Madrid: Tecnos, 1987.
Smend, R.: Constitución y Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitu-
cionales, 1985.
Smend, R.; Kelsen, H.: La controversia Smend-Kelsen sobre la integración en la Constitu-
ción y el Estado durante la República de Weimar. Madrid: Tecnos, 2019.

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONSTITUCIÓN / CULTURA POLÍTICA /

DEMOCRACIA / ESTADO / ESTADO CONSTITUCIONAL / INTEGRACIÓN EUROPEA /
MULTICULTURALIDAD / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES / SÍMBOLOS
POLÍTICOS / TRANSICIÓN POLÍTICA
305
IZQUIERDA POLÍTICA
Por izquierda política se suele entender la derecha política. Como ocurre con
un amplio abanico de partidos y movi- otros conceptos, el significado del térmi-
mientos sociales que van desde el anar- no izquierda política nos parece evidente
quismo hasta el liberalismo igualitario, hasta que tratamos de definirlo.
desde la socialdemocracia al comunis-
mo, desde posiciones revolucionarias a En realidad, lo mismo podría decirse de
posiciones gradualistas y reformistas, o la derecha política: de derechas eran
desde la defensa de la democracia direc- Adolf Hitler y Winston Churchill, Franco
ta hasta la defensa de la democracia re- y De Gaulle, y también aquí el término
presentativa y deliberativa de matriz libe- hace referencia a realidades muy diferen-
ral-republicana. En la izquierda se sitúan tes que resulta poco práctico unificar
movimientos terroristas y movimientos bajo un mismo nombre. Por lo demás,
pacifistas defensores de los derechos hu- los términos izquierda y derecha son tan
manos. De izquierdas se reclaman parti- controvertidos como extensamente usa-
dos de gobierno de países con regíme- dos en las ciencias sociales y en la políti-
nes dictatoriales, populistas autoritarios, ca práctica. Desde hace muchas décadas,
o Repúblicas y Monarquías constitucio- filósofos y científicos sociales llevan dis-
nales. De izquierdas se considera a Xi cutiendo, y con razón, sobre el conteni-
Jinping, el actual presidente chino, y de do de ambos conceptos. Lo paradójico
izquierdas se considera a Barak Obama, es que mientras los teóricos discutían, y
el expresidente norteamericano. De iz- siguen discutiendo, la mayoría de la po-
quierdas era Ernesto Che Guevara, asesi- blación no ha tenido, ni tiene, dificultad
nado en 1967 mientras trataba de impul- para identificarse con uno de ambos tér-
sar la guerrilla revolucionaria en Bolivia, minos. De hecho, la mayor parte de las
y de izquierdas era también Tage Erlan- personas es capaz de situarse en alguna
der, por esas mismas fechas primer mide las posiciones de la escala izquierda-
nistro de un gobierno socialdemócrata derecha que usan sociólogos y politólo-
en Suecia. gos, y que va del 0 al 10, siendo el 0 la
extrema izquierda y el 10 la extrema de-
Las diferencias entre las distintas posicio- recha.
nes de izquierdas pueden ser de valores,
de objetivos o de método, y en no pocas En la encuesta preelectoral realizada por
ocasiones a lo largo de los dos últimos el Centro de Investigaciones Sociológicas
siglos esas diferencias han dado lugar a (CIS), el principal centro de investigación
conflictos entre las distintas fuerzas polí- social y política de España, en octubre
ticas de izquierdas que han resultado tan de 2019, solo el 8% de la población en-
intensos como el existente entre estas y trevistada no sabía situarse en la escala
la derecha política. Se puede afirmar que de izquierda-derecha. En la primera ob-
todas las fuerzas políticas y que todos los servación de la serie del CIS, correspon-
líderes a los que nos hemos referido has- diente al año 1983, el porcentaje de po-
ta ahora tienen algo en común, pero re- blación que no sabía dónde situarse era
sulta mucho más difícil definir en qué del 14%. Desde los primeros años de la
consiste exactamente eso que comparten democracia casi el 90% de la población
entre todos ellos y que los distingue de no ha tenido dificultad en utilizar un ins-
306
IZQUIERDA POLÍTICA
trumento tan abstracto y elemental como ciedades a lo largo del tiempo ha llevado
es el eje izquierda-derecha para definir a algunos investigadores en neurociencia
algo tan complejo y multidimensional a buscar explicaciones sobre las diferen-
como su identidad política. cias ideológicas en el sustrato biológico
de los seres humanos. En todo caso, es
De igual modo que hablamos de parti- evidente que los valores de la sociedad
dos o personas más de izquierdas o de- española han cambiado de manera nota-
rechas, podemos hablar de países o so- ble a lo largo de las últimas décadas, tan-
ciedades. En el Estudio Internacional de to en la izquierda como en la derecha, y,
Valores de 2019, que analiza la opinión sin embargo, la posición de la sociedad
pública de los cinco países europeos con en la escala es la misma, e incluso las
mayor población, a saber, Alemania, preferencias electorales entre la derecha
Francia, España, Italia y Reino Unido, en- y la izquierda se han mantenido pareci-
contramos que España es la sociedad das a lo largo del tiempo.
que se sitúa políticamente más a la iz-
quierda, con un 4,4 en una escala del 0 El empeño teórico en la traducción de
al 10, en la que el 0 es la extrema iz- cada posición de esa escala, o incluso de
quierda y el 10 la extrema derecha, se- sus términos principales, a principios po-
guida de Francia y Alemania, ambas con líticos y valores cívicos claros e inmuta-
una media de 4,8, Reino Unido, con un bles no ha tenido mucho éxito. Con
4,9 y, finalmente, Italia que con un 5,5 todo, cuando se ha preguntado en los
sería la sociedad situada más a la dere- últimos años a la sociedad española por
cha entre los grandes países europeos. los valores que se asocian a la izquierda
política la respuesta ha sido que «igual-
En general, la posición ideológica de las dad, derechos humanos, libertad indivi-
sociedades suele permanecer bastante dual, progreso, solidaridad, idealismo y
estable en el tiempo. En el caso de la tolerancia», en tanto la mayoría de las
sociedad española, según la escala de personas identifican con la derecha las
izquierda-derecha que usa el CIS, y que ideas de «tradición» y «orden». Quizá uno
va del 1 al 10, la posición media en el de los autores que más éxito ha tenido,
año 1985 era 4,6 y en 2018 también si no en el empeño de discernir la esen-
era 4,6. El mayor desplazamiento a la de- cia de la dicotomía izquierda-derecha, sí
recha se produjo en el año 2000, en el en la aceptación pública de su propuesta
que la media ideológica de los españoles de distinción, ha sido Norberto Bobbio.
estuvo en un 4,9. No solo en la escala En su opinión lo que diferencia a la iz-
ideológica, también en el voto se pueden quierda de la derecha es la mayor sensi-
encontrar grandes regularidades a lo lar- bilidad ante la desigualdad de la primera.
go del tiempo. Agrupando a los partidos Sin embargo, la tesis de Bobbio no deja
por bloques ideológicos, los resultados de ser controvertida, porque la igualdad,
de la izquierda y la derecha en las elec- más que un fin, es un instrumento, o una
ciones de 1936 y de 1977 fueron muy pa- condición, para alcanzar un bien más im-
recidos, y eso a pesar de que hubo una portante. Y, en términos políticos, el bien
guerra civil y una larga dictadura por más importante es la libertad. El ideal de
medio. Del mismo modo ocurre si com- la izquierda es un ideal de emancipa-
paramos los resultados de las primeras ción. La igualdad que persigue la izquier-
elecciones de la democracia en 1977 con da, desde sus comienzos, como ha expli-
las últimas celebradas en 2019. La persis- cado Pierre Rosanvallon, es la igual
tencia de esta división en las distintas so- libertad. La izquierda que exige la entre-
307
ga de la libertad individual a cambio de al poder de veto del Rey se situaron a la

la garantía del bienestar material no es derecha de la presidencia de la Asam-
izquierda. Ganar la supervivencia mate- blea y los contrarios a la izquierda. De
rial al precio de la libertad es un sinsen- modo que esa primera división, más que
tido que, citando a Juvenal, el propio con la propiedad, el mercado, o la des-
Marx denunció en su Miseria de la Filo- igualdad social, tiene que ver con el so-
sofía: «Y por conservar la vida, perder las metimiento, o no, a un poder absoluto y
razones para vivir». arbitrario, es decir, tiene que ver con la
libertad como elemento esencial de la
Quizá una forma productiva de abordar dignidad y la felicidad humanas. La igual
la indagación sobre el significado de los libertad es el ideal que inspira las políti-
términos derecha e izquierda es remon- cas sociales y las políticas de ampliación
tarnos a sus orígenes, es decir, al debate de derechos políticos y civiles; tan de iz-
en 1789 en la Asamblea Nacional consti- quierdas es la ayuda a las personas de-
tuyente francesa, sobre si el Rey debía pendientes como la defensa de los dere-
tener, o no, poder de veto sobre las leyes chos de las personas homosexuales, y
del Parlamento. Los diputados favorables por la misma razón.
BIBLIOGRAFÍA
Bobbio, N.: Derecha e izquierda. Razones y significados de una distinción política. Ma-
drid: Taurus, 1995.
Véase también las bibliografías correspondientes a las voces «Socialismo», «Comunismo»

y «Anarquismo».
José Andrés Torres Mora

Profesor Titular de Sociología de la Universidad Complutense
Presidente de Acción Cultural Española
Ex Diputado
VER TAMBIÉN: ANARQUISMO / COMUNISMO / DERECHOS SOCIALES / ESTADO SO-

CIAL / IDEOLOGÍAS / LIBERALISMO / MULTICULTURALIDAD / POPULISMO / REPU-
BLICANISMO CÍVICO / SOCIALISMO
308
LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA
En el Estado constitucional contemporá- conforme a los postulados más general-

neo, la legitimidad democrática tiene su mente compartidos por tal grupo mayori-
fundamento en el principio y la regla de tario. Esta concepción dota al término
las mayorías. El término «mayoría» es un «mayoría» de una acepción jurídico-políti-
término esencialmente matemático y reca, vale decir, de una acepción constitu-
lacional que comporta necesariamente el cional, en tanto en cuanto es en la Cons-
de «minoría». Predicado de conjuntos de titución en la que una comunidad política
individuos que componen comunidades fija los valores, principios y reglas funda-
políticas, al menos el primero de ellos, mentales que la rigen. Cuando la comu-
«mayoría», y normalmente también el se- nidad política se constituye en un siste-
gundo, «minoría», devienen en términos ma democrático, esa noción de mayoría
sociológicos que requieren necesaria- deviene esencial, al punto de que es ha-
mente de elementos (etnia, sexo, reli- bitual identificar la democracia con el
gión, lengua, carácter, historia, cultura, «gobierno de la mayoría».
economía, etc.) comunes en suficiente
medida a la mayor parte de los indivi- En este contexto de sistema democrático,
duos de un colectivo poblacional delimi- la mayoría constituye simultáneamente
tado (típicamente, por su residencia en un principio y una regla. Como lo prime-
un concreto territorio), frente a la ausen- ro, designa la conversión de la voluntad
cia de tales elementos, o al menos a su expresada por la mayoría en voluntad de
no presencia en suficiente medida, en la comunidad política toda, reduciendo a
los restantes integrantes de ese colectivo, unidad la pluralidad de todos los inte-
que, sin embargo, pueden tener a su vez grantes de ella cualquiera sea el grupo,
otros elementos comunes entre ellos, mayoritario o minoritario, al que perte-
conformando en consecuencia «mino- nezcan. Es, pues, un principio de legiti-
rías». mación de las decisiones adoptadas, legi-
timación fundada en la igualdad del
Calificar de mayoritaria una parte del co- parecer que, cuando les es requerido,
lectivo poblacional por relación a otra u emiten todos los integrantes de una co-
otras partes, presupone una connotación munidad política democrática.
de ventaja por el mero hecho de ser nu-
méricamente superior a otro u otros mi- Como lo segundo, es decir, como regla, y
noritarios; aunque, como muestra la ex- dando por sentada la imposibilidad de la
periencia, las minorías pueden ostentar unanimidad, la mayoría permite resolver
la superioridad económica, la intelectual, de la manera menos discutible y más
la de los recursos de fuerza (militares, ágil, en suma, más efectiva, la inevitable
policiales), la religiosa en su caso, etc. Lo diferencia de pareceres en el seno de
que hace disponer de una posición su- una comunidad a la hora de adoptar una
perior a la mayoría respecto de las mino- determinación; por tanto, es una regla de
rías no es el número más elevado de sus decisión (en sentido amplio: de resolu-
integrantes, sino el hecho de que consti- ciones, de elección de representantes o
tuya el sustrato del poder en el todo que gobernantes, etc.). El dato esencial de la
comprende a la mayoría y a las minorías, correcta operatividad de la mayoría
propiciando que dicho poder se ejerza como regla (cuya relación inextricable
309
con su condición de principio de legiti- Ahora bien, en lo hasta aquí señalado, el

mación resulta por demás evidente) es el concepto de mayoría presupuesto ha
procedimiento, puesto que este ha de sido el concepto por defecto, el de ma-
asegurar que la que aparece como vo- yoría simple, que remite a un apoyo su-
luntad de la mayoría es realmente tal y perior al resto en relación con la deci-
no la consecuencia de acciones (oculta- sión a tomar, por mínima que sea la
ción de datos, mensajes sesgados o equí- diferencia entre quienes la han apoyado
vocos, informaciones interesadas; en y quienes han manifestado estar en con-
suma, desinformación) deliberadamente tra de la misma. En el ámbito en el que
dirigidas a mistificarla. más propiamente juega este principio,
que es el de las consultas populares, en
La diferencia entre la mayoría como regla tanto en cuanto es aquel en el que se
de decisión y como principio de legiti- identifica de modo más acabado la pre-
mación se advierte cuando se constata misa de las elucubraciones de la Filoso-
que, en cuanto regla, es un método para fía moral y política (el pueblo) con la
adoptar determinaciones; pero que, re- realidad (esto es, quiénes pueden mani-
sultando obvio que el criterio de la ma- festar su expresión como integrantes de
yoría no tiene por qué ser un (o el) crite- tal pueblo, que en los sistemas democrá-
rio correcto, la mayoría como principio ticos son todos aquellos que pueden
garantiza la legitimidad de la decisión ejercer el derecho de sufragio), este con-
adoptada, por errónea que pudiere ser, cepto de la mayoría, y por contraposi-
pero que, como resultado del número ción necesaria el de la minoría, admite
superior de voluntades que la ha apoya- sin embargo variantes muy sustanciales
do, se convierte en decisión imputable a en forma de requisitos necesarios para
toda la comunidad política, incluidos conjugarlo con otros valores esenciales
aquellos que tuvieron por evidente desde la comunidad política, como es el ca-
de siempre que la decisión tomada sería pital de la estabilidad (del que forma
desacertada, los cuales vienen obligados parte principal el de la seguridad jurídi-
a someterse a la decisión mayoritaria- ca) o, en el caso más extremo, con su
mente adoptada en virtud del principio misma subsistencia en la forma en la que
democrático que ostenta la voluntad ma- viene reconociéndose como tal comuni-
yoritaria, sin perjuicio de que, desde el dad. Esas variantes son exigencias de
mismo instante de su adopción, puedan participación y de votación (quórums de
intentar revertirla o modificarla. una y otra), destinadas a evitar una legiti-
mación, no formal, pero sí materialmente
Esta fundamental vertiente de la legiti- dudosa, por resultar, bien la participa-
mación es la que evidencia el riesgo que ción en la consulta, bien el apoyo a la
entraña la mayoría como principio y del propuesta de que se trate, insuficientes
que, frente a los Rousseau o Paine, deci- dada la trascendencia de lo consultado.
didos partidarios de la decisión colectiva
mayoritaria, fueron muy conscientes al- A la exigencia de cualificación de las ma-
gunas mentes preclaras (Tocqueville, yorías se opone tradicionalmente el ar-
Stuart Mill): el riesgo de la dictadura de gumento del plusvalor que conlleva el
la mayoría sobre las minorías, una dicta- parecer de las minorías, un plusvalor que
dura peor que la del autócrata porque se traduce en una capacidad de veto de
batallar contra ella es mucho más difícil alcance inversamente proporcional a las
y arduo que hacerlo contra un sujeto exigencias que se dispongan de quorum
único por poderoso que sea. de participación y de votación. Efecto
310
que ciertamente resulta tan inescindible que la mera mayoría simple la que aprue-
como lo es la cruz a la cara de la mone- be los trascendentales contenidos some-
da. Que la cualificación de las mayorías tidos a la decisión popular. El plusvalor
juega en pro del mantenimiento del statu que adquieren las minorías como conse-
quo, esto es, en contra de la modifica- cuencia de la cualificación de las mayo-
ción del mismo que se pretende, resulta rías solo admite como remedio ponderar
evidente; y ello abunda en el objetivo de la cualificación de la mayoría que en
que sea una fracción más significativa cada caso se requiera.
BIBLIOGRAFÍA
Bobbio, N., Offe, C., Lombardini, S.: Democrazia, maggioranza e minoranze. Bolonia: Il
Mulino, 1981.
Chueca Rodríguez, R.: La regla y el principio de la mayoría. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1993.
McCloskey, H.: «The Fallacy of Majority Rule», en Journal of Politics, II (1949).
Pizzorusso, A.: Minoranze e Maggioranze. Torino: Einaudi, 1993.
Rubio Llorente, F.: «Mayorías y minorías en el proceso constituyente», en Anuario de
Derecho Constitucional y Parlamentario, 3 (1991).
César Aguado Renedo

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / DEMOCRACIA / ESTADO CONSTITUCIO-

NAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / IDEOLOGÍAS / INTEGRACIÓN POLÍTICA / LIBER-
TAD POLÍTICA / MAYORÍAS Y MINORÍAS / OPOSICIÓN POLÍTICA / REPRESENTA-
CIÓN POLÍTICA / SISTEMAS DE PARTIDOS / SISTEMAS ELECTORALES / TOLERANCIA
311
LIBERALISMO
Liberal y liberalismo son tal vez los mede autores como Tocqueville, Stuart Mill
jores ejemplos de la naturaleza ambigua, o el propio Ortega, integrantes sin duda
polémica y polisémica de los conceptos de esta tradición intelectual.
políticos. Se trata, de acuerdo con Valles
pín, de «la ideología que ha mostrado Quienes se dicen liberales, proclaman
una mayor capacidad de adaptación». De principios a veces incompatibles. Las dos
hecho, sus márgenes son tan amplios tradiciones de la libertad (Hayek) son
que corre el peligro de convertirse en contradictorias. Una es anglosajona, em-
una fórmula multiuso que no significa pirista y al mismo tiempo historicista: li-
nada concreto. Como seña de identidad, bertad (negativa) como ausencia de
la primacía del individuo sobre la comu- coacción. Otra es continental –galicana,
nidad es un requisito sine qua non. Tam- dice D. Negro−, racionalista y pasa por
bién lo es un cierto «estilo», tolerante y ser progresista: libertad (positiva) como
abierto, dispuesto al debate y ajeno a los poder de hacer cosas. Para mayor confu-
dogmas irrefutables; es frecuente en sión, el francés Tocqueville y el inglés
nuestro país citar en este punto las pru- Bentham representan al ámbito geográfi-
dentes opiniones del doctor Marañón. co que no les corresponde por su origen.
Fuera del ámbito político, «lo» liberal se Eso sí, todos los caminos empiezan en
asocia con elementos positivos: las libe- John Locke y casi todos terminan en John
ralidades son prueba de generosidad en Stuart Mill (On liberty, 1859), elogiado
la vida civil; las «artes» y «profesiones» li- por unos y por otros. La versión histori-
berales se practican a riesgo y ventura de cista se sitúa muy cerca del espíritu whig,
su titular; diálogo, tolerancia, conviven- y sus adversarios la califican sin matices
cia, se asocian en el día a día con esta de conservadora. La doctrina racionalista,
forma de ser. por su parte, confluye casi con la social-
democracia y es notorio que un «liberal»
Su origen como concepto político se sien el mundo académico y político de los
túa probablemente en las Cortes de Cá- Estados Unidos equivale entre nosotros a
diz, donde sus adversarios son descalifi- un izquierdista moderado. En último tér-
cados como «serviles». Cuando la mino, conviene recuperar las formas de
democracia se acompaña con el adjetivo hablar en el siglo xix: liberal-conservador
liberal apela al Estado constitucional y y liberal-progresista eran fácilmente dis-
sus principios de división de poderes y cernibles como expresión de la burgue-
garantía de derechos fundamentales, así sía triunfante sobre los rescaldos de la
como al imperio de la ley. Hoy día, se Revolución que puso fin al Antiguo Régi-
habla de democracias «iliberales» (F. men absolutista. Pero, de nuevo en el te-
Zakaria y muchos otros) para rechazar a rreno de la confusión, si eran liberales
los gobernantes elegidos en las urnas los «doctrinarios» como Constant o Guizot
que se deslizan por la senda del populis- no es fácil utilizar la misma palabra para
mo. En fin, el liberal ama y debe amar la designar a los «radicales» como Bentham
libertad, porque hace de su conciencia y su escuela utilitarista.
un ámbito intangible para el poder pú-
blico, pero también para la tiranía de las Tampoco se hace la luz si acudimos a la
mayorías sociales, genuina preocupación Economía política, aunque acaso se per-
312
LIBERALISMO
ciben ideas más claras. La referencia na- nario. Le acusan también de ser la cober-
tural es Adam Smith (Wealth of Nations, tura ideológica de la gran desigualdad
1776) y la expansión del liberalismo eco- que trae consigo la crisis. Sin embargo,
nómico a lo largo del xix se identifica con en nombre de los «fundadores», no cabe
el laissez-faire, el capitalismo industrial, negar el derecho de la public choice o el
la propiedad (de nuevo) quiritaria y la análisis económico del Derecho a pro-
libertad de contratos. El Estado liberal no clamarse liberales, ni siquiera cuando
quería, ni podía, alterar el orden espon- defienden una democracia de «mínimos»
táneo de la sociedad civil, sino que se li- al modo de Schumpeter. Los folletos del
mitaba a crear el marco legislativo para Cato Institute, los libros divulgativos de
su buen funcionamiento. En este contex- J. F. Revel o el Free to Choose de Milton
to, liberal se opone a «social» (no necesa- Friedman expresan una dirección del
riamente socialismo): el Estado social se pensamiento liberal que, guste más o
convierte en protagonista activo de la guste menos, no debe ser expulsada del
economía, cuida con más o menos efica- paraíso conceptual. Con mucho mayor
cia del individuo «desde la cuna hasta la motivo hay que decir lo mismo de Ha-
tumba» y garantiza las prestaciones pro- yek y Mises o, en el ámbito de la Teoría
pias del Welfare State, con cita obligada a Política, del casi sin Estado que defien-
lo largo del siglo xx para lord Beveridge, den liberales «posclásicos» como Robert
J. M. Keynes y, después de 1945, para los Nozick (Anarchy, State, and Utopia),
«treinta gloriosos» y la economía social de planteado desde una perspectiva sor-
mercado. Renacen los liberales del otro prendentemente racionalista la teoría del
sector con la crisis de los 70 (Reagan y contrato social. La pregunta que formula
Thatcher, la escuela austriaca…) y el de- el autor en el frontispicio debería figurar
bate durante casi medio siglo sigue cen- entre las prioridades de toda filosofía
trado en las virtudes y defectos del Bien- política liberal. En inglés se conserva
estar, destacando una vertiente calificada mejor el sentido de la duda: «If the state
ahora de neoliberal que impugna el alto did not exist, would it be necessary to in-
coste en impuestos y burocracias y en vent it?». La respuesta de Nozick, el Esta-
una psicología colectiva conformista que do mínimo, resulta en general poco con-
se atribuye a la socialdemocracia domi- vincente.
nante durante tan largo período.
Hay otros liberales «políticos» mucho me-
Liberalismo político y económico pare- nos agresivos que los libertarians contra
cen orientarse entonces por vías muy di- la intervención pública en la economía.
ferentes, y resultan ser a día de hoy com- Es el caso de Raymond Aron, pero tam-
partimentos estancos. Con o sin el prefijo bién de Isaiah Berlin y, desde luego, de
neo, el liberalismo económico predica Karl Popper, cuya descripción de una
las virtudes del mercado y, en general, open society refleja puntualmente las vir-
de la Globalización y suscita la descon- tudes, y acaso oculta los defectos, de la
fianza, incluso la animadversión, de to- sociedad menos injusta de la Historia.
dos sus competidores: el «otro» liberalis- Desde luego, hay en esta corriente una
mo (que algunos llaman «estatista»), el lucha contra el miedo ( J. Shklar), o qui-
comunitarismo o el republicanismo. To- zá mejor contra el desasosiego o la in-
dos ellos rechazan el individualismo me- quietud: uneasiness es el término que
todológico, la falta de sensibilidad social utiliza Locke en el Ensayo sobre el enten-
o la ignorancia de las emociones en dimiento. El antídoto es the pursuit of
nombre de un homo oeconomicus imagi- happiness como fin y la limitación del
313
poder como medio, incluso –acaso toda- zado con los debates filosófico-políticos
vía con mayor necesidad− si ese poder en el mundo anglosajón.
cuenta con una legitimidad democrática.
Las instituciones contramayoritarias del Como todos sus ilustres antecesores,
Estado constitucional son en rigor una Rawls concibe el contrato como una hi-
forma sutil de control sobre un demos pótesis de carácter normativo. Introduce
eventualmente desbocado. Más aún, la la discutible ficción del «velo de la igno-
representación política es (o era) el me- rancia» y lanza al espacio académico
canismo irreprochable para poner freno conceptos que han hecho fortuna: justi-
a la libertad popular. De ahí la gravedad cia como equidad (fairness); una revi-
que, contemplada con ojos liberales, sión del sistema kantiano del deber como
presenta la crisis contemporánea de los arma frente al utilitarismo; o el consenso
sistemas representativos. Al final, reapa- por superposición (overlapping consen-
rece siempre el eterno dilema: ¿más de- sus) a partir de una razón pública libre y
mocracia o más liberalismo? Recordemos dialogante. La escolástica rawlsiana, pro-
con Ortega, en sus «Ideas de los casti- cedente de muy diferentes disciplinas
llos», que se trata de dos respuestas dife- científicas, contribuye desde hace medio
rentes a un mismo problema: democra- siglo a alimentar debates con cierta re-
cia es gobierno del pueblo, sin mayores percusión teórica y muy poca influencia
precisiones; liberalismo supone la exis- práctica. Buena prueba, eso sí, de las
tencia de límites a ese gobierno, sea múltiples doctrinas que se cobijan bajo
quien sea su titular. un rótulo común.
Si nos dirigimos por último al ámbito pu- Una última reflexión. Les guste o no, los
ramente académico, liberalismo se iden- liberales «de todos los partidos» (valga la
tifica hoy día en congresos y seminarios evocación de Hayek) comparten una po-
universitarios con la obra de John Rawls, sición elitista, propia de una filosofía que
tanto en su A theory of Justice (1971) exige argumentos y matices. Dicho de
como, especialmente, en los matices que otro modo: los partidos liberales (más o
introduce en Political Liberalism (1993), menos genuinos) actúan más bien como
adquiriendo así un perfil indiscutible grupos de notables cuya influencia deriva
como cabeza de una escuela que solo rede su habilidad política y no de la discre-
sulta inteligible para quien está familiari- ta confianza que les otorgan los electores.
BIBLIOGRAFÍA
Además de los clásicos citados en el texto, véase:
Burdeau, G.: El liberalismo político. Buenos Aires: Eudeba, 1983.

Gray, J.: Liberalismo. Madrid: Alianza, 1994.
Laski, H.: El liberalismo europeo. México: Fondo de Cultura Económica, 2013.
Manent, P.: Histoire intellectuelle du libéralism. Paris: Calmann-Lévy, 1987.
Negro Pavón, D.: La tradición liberal y el Estado (discurso de ingreso). Madrid: RACMYP,
1995.
Nuez, P. de la: La política de la libertad. Estudio sobre el pensamiento político de F. A.
Hayek. Madrid: Unión Ed., 2010 (2.ª ed.).
Pendás, B.: Teorías Políticas para el siglo XXI. Madrid: Síntesis, 2007, cap. 4.º
314
LIBERALISMO
Riker, W. H.: Liberalism against Populism. San Francisco, Cal.: Freeman, 1982.
Ruggiero, G. de: Historia del liberalismo europeo. Madrid: Pegaso, 1944.
Ruiz Soroa, J. M.: Elogio del liberalismo. Madrid: Catarata, 2018.
Shklar, J.: The liberalism of fear. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1989.
Smith, G. W., ed.: Liberalism: critical concepts in political theory. London, New York:
Routledge, 2002. (4 vols.)
Benigno Pendás
Académico de Número y Vicepresidente
VER TAMBIÉN: ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO / CONSERVADURISMO / DE-

MOCRACIA / DERECHOS FUNDAMENTALES / FILOSOFÍA POLÍTICA / GLOBALIZA-
CIÓN / IDEOLOGÍAS / LIBERTAD DE EXPRESIÓN / LIBERTAD POLÍTICA / SOCIE-
DAD CIVIL / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA / TOLERANCIA
315
LIBERTAD POLÍTICA
La hegemonía de los demagogos ame- Esta condición de creaturas autónomas

naza hoy con convertir la «libertad polí- y racionales hace a las personas mere-
tica» en una expresión equívoca, en un cedoras de respeto e igual trato en re-
eufemismo de conveniencia muy vul- conocimiento de su dignidad. De ahí
nerable a la manipulación. El uso frau- que los derechos y libertades sean uni-
dulento del concepto de participación versalizables. Por tanto, nuestras liber-
política pretende alterar unos conteni- tades y derechos están delimitados por
dos troquelados durante siglos de re- los otros derechos y el derecho de los
flexión politológica. Se alientan así pre- otros. De otro modo, no es un princi-
tensiones interesadas y contradictorias pio valioso. Este criterio se ha converti-
en nombre de la libertad, el autogo- do en «ideal común que deberán alcan-
bierno y la democracia. Aquí se preten- zar todos los pueblos y naciones»,
de recuperar el significado propio, al- como reza la Declaración Universal de
cance y límites de un concepto –libertad los Derechos Humanos.
política– que tiene su historia.
A lo largo del tiempo el pensamiento
La idea de libertad y sus diversas ma- político ha ido asentando diversas face-
nifestaciones se fundan en una noción tas de la idea de libertad:
de la persona. «Somos», dice Ronald
Dworkin, «el tipo de criatura capaz de A) Facultad de actuar libre de impedi-
hacer elecciones, tomar decisiones y mento. Implica licencia para hacer
aceptar la responsabilidad por ellas». o dejar de hacer esto o aquello sin
La autonomía personal es el principio que nadie tenga capacidad para im-
originario de nuestra condición de pedirlo. Supone la existencia de
agentes morales; también, de un orden ciertos contextos sin constricción
político justo aportando razones al di- legal. Fija, decía Hobbes, dónde ter-
seño de las instituciones políticas y al mina el dominio y empieza el no-
contenido de sus reglas y cómo cum- gobierno o ámbito de la libertad.
plirlas. Protege a los particulares frente a
las intromisiones de un Estado ex-
No basta con ser libres para decidir de cesivamente paternalista, salvaguar-
un modo correcto. Se requiere, como da un perímetro de autonomía per-
decían los clásicos, el concurso del ele- sonal frente a interferencias de
mento cognitivo para el desarrollo de otros y prohíbe que puedan ser
la autonomía, aprovechar las herra- compelidos a hacer determinadas
mientas analíticas y la información sol- cosas. En expresión de Garzón Val-
vente que la razón aporta. La racionali- dés, los derechos y libertades re-
dad reflexiva ayuda a encontrar ese presentan una suerte de «coto veda-
mínimo moral que pueden compartir do» para el poder político, incluido
los individuos de la especie; criba el poder de las mayorías. Se le de-
creencias y preferencias; evita rendirse nomina «libertad negativa» en tanto
a los prejuicios y sirve para identificar que determina un límite moral irre-
la clase de cuestiones que deben plan- basable para una sociedad decente,
tearse y en qué orden. plural y abierta.
316
LIBERTAD POLÍTICA
B) Autogobierno y libertad política. La concurso de ambas resulta impres-

política se instituye para reducir inse- cindible para el ejercicio de la auto-
guridades e incertidumbres que ge- nomía moral en tanto que personas y
nera la interdependencia social. A tal ciudadanos.
fin dispone de reglas que prohíben, C) Libertad política como libertad legal.
obligan o permiten; asigna derechos Si la política no va de la mano del
y obligaciones, prestaciones y cargas. Derecho, se convierte en un poder
Y lo hace de manera concluyente. arbitrario, «salvaje». Sin seguridad ju-
Sus decisiones, como decía Giovanni rídica, las libertades son papel moja-
Sartori, son «colectivizadas», sin esca- do o privilegios de unos pocos. Sin
patoria. Sin embargo, el anhelo de imperio de la ley, el ejercicio de la
autogobierno que demanda la auto- libertad política se convierte en caos
nomía moral hace de contrapeso al o tiranía de una parte. Solamente
imponente poder coactivo que repre- empotrados en un orden legal, los
senta la política. He ahí el sentido de derechos y libertades se convierten
la libertad política. en derechos positivos, jurídicamente
Se define como el derecho a partici- protegidos.
par en las decisiones políticas que La legalidad no basta para que un
obligan a todos. Los ciudadanos lo orden político sea legítimo; hace
ejercen al prestar de manera directa falta que los principios en los que
o indirecta su consentimiento o se asienta sean justos y que los pro-
desacuerdo ante las decisiones del cedimientos que los aplican sean
poder político y eligiendo a quie- consecuentes con esos principios.
nes les representan en las institu- De ahí que la libertad política tenga
ciones políticas. La libertad política un papel determinante en una con-
implica un conjunto de potestades cepción de la justicia moralmente
como la de votar con fuerza deciso- valiosa. De un lado, la libertad polí-
ria y elegir entre varias opciones; tica es parte del principio de justi-
inmunidades como la del secreto al cia, un núcleo de razones sustanti-
voto; y pretensiones frente al Esta- vas que se resumen en el repertorio
do sobre cómo debe configurarse la de los Derechos Humanos entre los
participación. que está incluida la libertad políti-
En un Estado de Derecho, comple- ca. Y de otro lado, la participación
mento necesario de la participación política junto con el funcionamien-
política, todo poder, competencia, to del Estado de Derecho configura
prerrogativa o libertad están sujetos el procedimiento que aplica aquel
a la ley. De ahí que el derecho de principio de justicia. Gracias a esta
participación se ejerza mediante conjunción inescindible de legali-
procedimientos jurídicos estableci- dad y democracia, sabemos quién
dos y propios de la forma democrá- esta moralmente legitimado para
tica de gobierno. Es un método de establecer el orden y qué orden
decisión que se vale de la regla de debe establecer.
la mayoría, una regla que no se Sin ese horizonte moral y asiento
agota en ella, sino que va escoltada institucional ninguna comunidad
por leyes de distinto rango, alcance política deviene comunidad de jus-
y contenido. ticia. Así lo ha resumido Liborio
Estas dos figuras representan las ex- Hierro: «Ni un gobierno está justifi-
presiones básicas de la libertad. El cado, aunque garantice los dere-
317
chos, si no es consentido; ni un go- de los derechos sociales, sin embar-

bierno está justificado, aunque sea go, tiene una patente constricción:
consentido, si no garantiza los de- depende de la disponibilidad de re-
rechos». La democracia liberal recursos del Estado que en las cir-
presenta ese modelo de autoridad cunstancias presentes está muy
política con tales garantías y con el condicionada por los vaivenes de
equipamiento institucional apropia- una economía globalizada y, ade-
do para alcanzar ese nivel de legiti- más, en nuestro caso, por las obli-
midad y aceptabilidad moral. gaciones que se derivan de la per-
D) Libertad, capacidad y derechos so- tenencia a la Unión Europea,
ciales. La autonomía moral impulsa nuestro primordial acreedor.
otra faceta de la libertad: la auto-
rrealización de las personas como Una observación para concluir. Todas
vía y norte del perfeccionamiento esas facetas analizadas arriba se han
personal. Gracias a ella se configu- ido manifestando en distintos momen-
ran los propios planes de vida que tos históricos. A menudo se han pro-
dan cierta unidad a nuestros propó- yectado como formas de libertad con-
sitos. Producir las condiciones para trapuestas o excluyentes. En esta
un funcionamiento valioso de esta reflexión se ha argumentado que las
facultad supone: poder elegir con diversas facetas de la libertad son com-
autonomía moral y discernimiento plementarias; contienen criterios indis-
suficientes para cribar las preferen- pensables para llevar a la práctica el
cias; disponer de oportunidades di- principio de autonomía moral amplian-
versas y relevantes, así como de re- do su alcance normativo. Singularmen-
cursos adecuados para realizar de te la libertad política, para desarrollar
modo efectivo nuestros proyectos su contenido y ejercer de manera valio-
de vida. Bobbio la definía como «li- sa sus funciones, necesita ir escoltada
bertad para» poder hacer aquello por los demás derechos de libertad y,
que somos libres de hacer. Los «de- en la medida de lo factible, por los de-
rechos sociales», como conjunto de rechos sociales. Estos blindan la digni-
prestaciones protegidas, favorecen dad de las personas, sobre todo de las
el ejercicio de esta dimensión de la peor situadas. Configurada y completa-
autonomía moral y también del da de esta manera, la libertad política
conjunto de libertades, ya que están se convierte en escudo eficaz contra la
destinados a corregir desigualdades desafección que explotan los enemigos
que lo obstaculizan. La aplicación de la democracia liberal.
BIBLIOGRAFÍA
Berlin, I.: Dos conceptos de libertad. El fin justifica los medios. Mi trayectoria intelectual.
Bobbio, N.: Teoría general de la política. Madrid: Trotta, 2003.
Dworkin, G.: The Theory and Practice of Autonomy. Cambridge: Cambridge University
Press, 1988.
318
LIBERTAD POLÍTICA
Hierro, L.: «El concepto de Justicia y la teoría de los derechos», en E. Díaz y J. L. Colomer
(comps.), Estado, justicia, derechos. Madrid: Alianza, 2002
Laporta, F.: El imperio de la ley. Una visión actual. Madrid: Trotta, 2007.
Ramón Vargas-Machuca Ortega

Catedrático de Filosofía Política
Universidad de Cádiz
VER TAMBIÉN: DEMOCRACIA / DERECHOS SOCIALES / DIGNIDAD / IGUALDAD

ANTE LA LEY / IZQUIERDA POLÍTICA / FILOSOFÍA POLÍTICA / LEGITIMIDAD DE-
MOCRÁTICA / LIBERALISMO / MAYORÍAS Y MINORÍAS / REPUBLICANISMO CÍVI-
CO / SOCIALISMO / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA / TOLERANCIA
319
LIDERAZGO POLÍTICO
En pleno siglo xxi el liderazgo político ma directa tanto demandas como intere-

continúa siendo elemento clave para la ses sociales en línea con la dinámica de
legitimación de las estructuras de autori- personalización de la vida política. De
dad y fuente fundamental de potencial hecho, se convierten en agentes simplifi-
creativo para el proceso político en su cadores que reducen la complejidad de
conjunto. Con frecuencia es percibido lo político, encarnando la representa-
como un ingrediente necesario en cual- ción de demandas e intereses. La vida
quier proyecto relevante de innovación política se hace inteligible por los ciuda-
política y social y, asimismo, un compo- danos gracias a que los líderes pueden
nente decisivo para la mejora de la cali- personalizar temas, problemas o conflic-
dad de las democracias y de unas organi- tos de tal forma que sean asimilables.
zaciones públicas expuestas cada vez No es sorprendente, pues, que desem-
más a contextos y dinámicas de tipo peñen un papel muy significado en la
VUCA (acrónimo de los términos en in- redefinición de identidades colectivas
glés de «volatilidad», «incertidumbre», (Burns, 1978; Heifetz, 1994).
«complejidad» y «ambigüedad»).
Ahora bien, el propio concepto de lide-
En efecto, tanto en el discurso académi- razgo sigue jugando malas pasadas. Se
co como en el político se entiende que trata de un concepto «paraguas», que co-
los líderes desempeñan tareas esencia- bija una pluralidad de sentidos y se deli-
les. En primer lugar, contribuyen de for- mita de diversos modos: en términos de
ma sustantiva a impulsar estructuras y rasgos personales y habilidades, de con-
proyectos. Proporcionan rumbo, impul- ducta del líder, de posiciones formales
so, dirección y, sobre todo, «sentido» – en clave individual o colectiva, de mode-
mediante la incorporación de valores– a los de interacción, de relaciones entre
las estructuras políticas. Se puede desta- roles o de la capacidad para definir o ar-
car –con Tucker (1981)– la importancia ticular una «visión», entre otras (Paige,
que tiene en esta tarea el diagnóstico y 1977; Hart, 2014). No es extraño, pues,
prescripción de cursos de acción y, en que se contabilicen las definiciones de
particular, la capacidad de los líderes liderazgo por decenas.
para «detectar señales» sobre demandas
o problemas del entorno que sean lo su- Globalmente consideradas, la mayoría
ficientemente significativos para merecer de ellas parecen reflejar la asunción de
una respuesta. En segundo lugar, son ac- que liderazgo implica la influencia que
tores privilegiados en la comunicación ejercen una o más personas (o posicio-
política y en la vertebración de la opi- nes) sobre otras personas o grupos para
nión pública, que alcanza su apogeo en orientarlos en la fijación de fines comu-
períodos de confrontación electoral. nes y movilizarlos para una acción co-
Gran parte del trabajo de los líderes lectiva eficaz (Blondel, 1987; Nye, 1998).
consiste en tratar de persuadir no solo a Sin embargo, cuando se pretende preci-
su equipo de fieles o afines sino tam- sar algo más esta idea, las diferencias so-
bién a competidores y a la opinión pú- bre quién ejerce la influencia, la forma
blica. Y, en tercer lugar, son capaces de de ejercerla, su propósito o resultado,
canalizar, agregar o representar de for- son muy notables.
320
LIDERAZGO POLÍTICO
Hasta el último tercio del siglo xx el lide- discurso de los líderes en la comunica-
razgo no ha sido un objeto de estudio ción política.
sistemático por la Ciencia Política. Ello se
ha debido a la tradicional creencia de Más allá de la trascendencia del fenóme-
que los líderes «no cuentan» en los regí- no y de la (paradójica) debilidad de los
menes democráticos y de Derecho en los estudios de liderazgo, este se interpreta
que prevalece el «gobierno de las leyes, en las Ciencias sociales desde, al menos,
no el de los hombres», y a que la mayoría cuatro perspectivas diferentes: como
de los politólogos pensaba (quizás por la conjunto de cualidades personales («atri-
hegemonía de los modelos sistémicos de butos individuales de liderazgo»); como
análisis) en términos de estructuras y de modo específico de comportamiento
procesos globales e impersonales. Ha («conductas de liderazgo»); como posi-
existido escaso interés por lo que pudie- ción formal en una estructura organizati-
ra aportar el estudio del liderazgo al aná- va («posiciones de liderazgo» o «de auto-
lisis de lo político, a menudo subordina- ridad»); y como proceso movilizador que
do a los trabajos sobre élites. induce el cambio para impulsar una «vi-
sión», promover la innovación social o
Por supuesto, la Historia del pensamiento política, o simplemente infundir cohe-
ofrece diversas y valiosísimas «imágenes» sión e ilusión colectiva («actividad» o
de liderazgo. Cabe destacar, por ejemplo, «proceso de liderazgo»). Esta última pers-
la del «filósofo-rey» (Platón); la del «prín- pectiva es la que goza actualmente de
cipe» (Maquiavelo); o la imagen del líder una mayor consideración entre los espe-
como «gran hombre» o «héroe» (Carlyle; cialistas. Tiene su base en la pionera y
Weber) en contraposición a la del líder ya clásica conceptualización de Burns:
como «marioneta» (Spencer, Marx), entre (el liderazgo es) «aquel proceso por el
otras. Su repercusión ha sido indudable, cual determinadas personas con ciertos
aunque no se trate de conceptualizacio- motivos y propósitos, en competición o
nes sistemáticas y acabadas. conflicto con otras, movilizan recursos
de todo tipo (institucionales, psicológi-
Los estudiosos del liderazgo desde la cos, políticos...) para estimular, inducir o
Ciencia Política no se integran en co- satisfacer las motivaciones de los segui-
rrientes o «escuelas», ni se adscriben con dores en la dirección deseada» (Burns,
claridad a una determinada orientación 1978: 18). Así pues, el liderazgo surge
importada de otras disciplinas, sea que como fenómeno relacional que conjuga
enfatice los rasgos personales, sea típi- tres planos: el líder, los «seguidores» y
camente conductual o cualquier otra. Sí los contextos.
ha habido, no obstante, una cierta pre-
dilección temática: la mayoría de ellos En esta línea, entendemos que el lideraz-
se han concentrado en temas como el go político es ante todo un conjunto de
efecto del comportamiento de los líde- prácticas, un proceso de carácter colecti-
res en las posiciones institucionales que vo que se desarrolla en escenarios de in-
ocupan; sus características personales teracción entre el particular comporta-
(el carisma, por ejemplo); la conducta miento de un actor individual («líder») y
de liderazgo como opuesta a liderazgo diferentes ámbitos de responsabilidad o
«formal»; la influencia del entorno en «de dominio político» (seguidores, votan-
tanto que conjunto de recursos o límites tes, medios, partidos, grupos de interés),
para los líderes; la imagen del líder en virtud del cual el líder induce o pro-
como factor explicativo del voto; y el voca un impacto no rutinario en algunos
321
de esos ámbitos mediante el uso de re- marco institucional y el contexto político

cursos de poder de diverso tipo. en los que el líder opera.
Calibrar el impacto de los líderes es un En el actual debate sobre el futuro de la

problema complejo. Aunque los líderes política queda mucho por ahondar sobre
«cuentan», no parece posible determinar qué dilemas afrontarán los líderes políti-
hasta qué punto sin hacer referencia a cos y sobre cuáles serán los estilos de li-
qué líderes, en qué circunstancias con- derazgo más adecuados para la gober-
cretas y al ámbito donde se desarrolla su nanza democrática. Lo que no cabe duda
impacto. es de que los líderes ya están afrontando
tensiones y desafíos que requieren el
Pese a ello es posible destacar cuatro ejercicio de delicados equilibrios (Hart,
factores generales que, con mayor o me- 2014): entre otros, el auge de la autori-
nor intensidad, afectan al impacto que dad distribuida y del empowerment ciu-
ejerce el líder sobre el proceso político: dadano, que demandan cada vez más un
a) la ecuación personal del liderazgo, liderazgo compartido, cooperativo y en
que alude al mapa competencial o habi- red; el desafío de la transparencia, que
lidades personales de los líderes (sobre implica la máxima apertura y visibilidad
todo cognitivas y relacionales), las cuales posible de la conducta de líderes y car-
definen su «competencia política»; b) el gos políticos, pero también el ineludible
comportamiento político específico del lí- espacio reservado a la discreción; el de-
der, que cabe definir a partir de tres pro- safío de la infotecnología y su inmedia-
cesos interrelacionados, que contribuyen tez en un mundo rápido, que exige res-
a conformar su «estilo de liderazgo»: la puestas fulminantes, pero que requieren
adopción de decisiones y fijación de la al mismo tiempo paciencia y habilidad
agenda política; la implementación o para tomar cierta perspectiva temporal;
«modo» de trabajo político; y la búsqueda la tensión que representa para el lideraz-
de recursos y apoyos; c) la presencia de go el incremento de la relevancia de los
una red de apoyo integrada por actores problemas globales cuando su base y le-
políticos, sociales o individuales consti- gitimación son las comunidades naciona-
tuye una condición necesaria para el de- les y locales; o el desafío que representa
sarrollo de procesos de liderazgo, al el paulatino declive de las instituciones,
cumplir funciones críticas para la acción vínculos e identidades tradicionales, que
del líder, como el mantenimiento de un demanda cierto equilibrio entre la nece-
sistema fluido de comunicación con su sidad de un liderazgo fuerte, de valores y
entorno, la orientación hacia los objeti- principios coherentes, con un liderazgo
vos y la agenda política, la obtención de adaptativo (Heifetz, 1994), basado en la
recursos o la movilización frente a pro- persecución de objetivos y sensible ante
blemas agudos; d) la estructura específi- la fluidez, la contingencia y el riesgo que
ca de oportunidades que emerge del caracterizan los escenarios actuales.
BIBLIOGRAFÍA
Blondel, J.: Political leadership. Toward a general analysis. London: Sage, 1987.
Burns, J. M.: Leadership. New York: Harper & Row, 1978.
Hart, P.: Understanding public leadership. London: Palgrave, 2014.
Heifetz, R. A.: Leadership without easy answers. Cambridge: Harvard University Press, 1994.
322
LIDERAZGO POLÍTICO
Nye, J. S.: The powers to lead. Oxford: Oxford University Press, 2008.
Paige, G. D.: The scientific study of political leadership. New York: Free Press, 1977.
Tucker, R. C: Politics as leadership. Columbia: University of Missouri Press, 1981.
Antonio Natera
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CAMPAÑA ELECTORAL / CIENCIA POLÍTICA /

COMUNICACIÓN POLÍTICA / CULTURA POLÍTICA / DISCURSO POLÍTICO / ÉLITES
POLÍTICAS / GOBERNANZA / PARLAMENTARISMO / PRESIDENTE DEL GOBIERNO /
TRANSPARENCIA
323
LITERATURA Y POLÍTICA
El material del que está hecha la literatura la naturaleza del poder político y del Esta-
es el más obvio e inmediato de todos: el do (a lo largo de toda la Edad Moderna),
lenguaje humano, aunque potenciado ni la gigantesca remoción de la religión
hasta esa expresividad especial que reco- cristiana en la Europa del siglo xvi, o la
nocemos como objeto estético o como ar- vuelta al pensamiento estoico y la formu-
tefacto intelectual persuasivo. Pero ese lación del racionalismo filosófico desde
material es muy resistente… Al tener mediados del siglo xvii. La censura y los
como premisa la exigencia de literalidad índices de libros prohibidos fueron la
de su trasmisión, se encarnó en forma de consecuencia de la desconfianza que ins-
escritura desde que los alfabetos fonéticos piraban, pero también un tácito reconoci-
surgieron en el Oriente Medio semítico y miento de su fuerza. El libro pasó a ser un
se expandieron por el Mediterráneo y por objeto vigilado como muestran los preli-
Asia. Hasta que, a finales del siglo xv, la minares de los impresos en los siglos  xvi y
invención de la imprenta de tipos móviles xvii que debían ser autorizados expresa-
se convirtió en una técnica imbatible mente por la Iglesia, tasados por el Estado
como factor de difusión y, a la vez, de y provistos de un privilegio de impresión.
autentificación de los textos, desautori- Hoy sigue siendo así…
zando las copias descuidadas y limitando
la proliferación de apócrifos y falsificacio- Pero estas cautelas no evitaron que la
nes. Las letras disponían ya de una ciencia posesión y disfrute de los libros se con-
propia dedicada precisamente a su estu- virtiera en una pasión de muchos. En la
dio y preservación: el primer deber de la España de hacia 1580, su lectura alegró
Filología era asegurar la correcta transmi- la vida de un ventero soñador, de un es-
sión de los textos y, en su caso, enmendar tudiantón de pueblo, de un culto aristó-
sus erratas; el segundo, el de fijar y glosar crata granadino de viaje por Castilla y,
sus significados. La literatura, transforma- por supuesto, la de un hidalgo ya ma-
da en escritura y escoltada por la Filolo- chucho que solo leía libros de caballería,
gía, fue así un modo de poder que contri- así como obsesionó a un escritor envi-
buyó a la identidad de las naciones y a la dioso que quiso emular el éxito del libro
legitimidad de los gobiernos y, a la larga, que narraba todo eso: El Quijote de Cer-
creó el discutible pero influyente concep- vantes supo contar por menudo esas his-
to de literaturas nacionales. Estuvo estre- torias que, en rigor, constituyen un com-
chamente asociada al poder político, pero pleto escrutinio de la función de la
otras veces fue su contrapoder, cuando se literatura en la imaginación de su públi-
vinculó a sectores más dinámicos o disi- co. Recordemos que los poderes del es-
dentes. Ha sido propaganda y diatriba, critor y de la comunicación literaria, tal
como también expresión de la conformi- como se dieron en el mundo clásico gre-
dad y semillero del descontento; vive me- colatino, se habían restablecido ya al fi-
jor en la libertad pero se adapta, como nal de la Edad Media. Francesco Petrarca
ninguna otra cosa, a la hipocresía, el disi- fue el ejemplo más excelso de la recupe-
mulo y la clandestinidad. ración del estatuto creativo que disfruta-
ron Horacio o Cicerón y de su patrimo-
Sin la fuerza de las letras impresas no hu- nio moral y estético: la noción de
bieran existido ni la fértil discusión sobre intimidad y autoexigencia, el culto del
324
LITERATURA Y POLÍTICA
amor y la amistad, la belleza de la natu- Una figura tan universal como Johan
raleza, el grato sabor de la fama, la me- Wolfgang Goethe ejemplificó el paso de
lancolía y la añoranza… Michel de Mon- uno a otro mundo. El nuevo fue más ac-
taigne reclamó en sus Ensayos que «yo cesible a públicos y actores diferentes:
mismo soy la materia de mi libro», mien- así, las mujeres y los más jóvenes ocupa-
tras William Shakespeare nos dijo muy ron un lugar de relieve en las filas de la
poco de sí mismo pero no dejó ni un literatura, y de los gustos de ese público
país, ni una época, ni un carácter, ni una y también de las preocupaciones de los
pasión contradictoria, fuera de sus tra- nuevos escritores nació la preeminencia
mas escénicas. Otros, como Cervantes, de la novela y su inusitado ascendiente
confiaron a la libertad impune del humor público. A lo largo del xix, títulos como
(una perspectiva radicalmente nueva de Oliver Twist y Los miserables modificaron
lo cómico) la revisión de un mundo des- la sensibilidad hacia los desdichados,
contentadizo. Y así operó también la fan- como una novela de aventuras, El Conde
tasía de espíritus rebeldes como François de Montecristo, delató la miseria de la
Rabelais y Jonathan Swift, el vitalismo nueva burguesía especulativa y un mo-
laico de los primeros grandes narradores desto relato sentimental, La cabaña del
británicos (Daniel Defoe o Henry Fiel- tío Tom, contribuyó a la emancipación
ding), o el sombrío espíritu satírico del de los esclavos negros en los Estados
conservador Francisco de Quevedo y el Unidos. Dos grandes novelas, la italiana
desolador pesimismo de los creadores Los novios y la rusa Memorias de la casa
de relatos picarescos. de los muertos, hicieron mucho por la
unidad nacional de Italia o por los pre-
A lo largo de dos siglos, el humanismo sos políticos en Siberia. Y una larga serie
culminó la profesionalización del autor, de relatos sobre mujeres insatisfechas –
emancipado de mecenazgos o del am- Madame Bovary, Fortunata y Jacinta, El
paro del estado eclesiástico. Pero la no- primo Basilio, Effie Briest o Ana Kareni-
ción de escritor público nació en el si- na– colocaron la crisis del matrimonio y
glo xviii, como lo hicieron las la pasión prohibida en el centro de una
enciclopedias, el ejercicio activo de la discusión en la que clérigos, fiscales y
crítica, las revistas y los periódicos… La críticos participaron activamente. La ad-
Ilustración fue una revisión general de mirable lucha del poder literario ganó la
valores –cauta pero eficaz– que se man- pelea al poder político.
tuvo fiel al lema que el filósofo Kant
acuñó ya al fin de la centuria (sapere La situación estaba en sazón para que
aude: «atrévete a saber»). Las convulsio- surgiera un modismo –la palabra intelec-
nes políticas y sociales que marcaron el tual, en la Francia de 1898– que definió
final del xviii y el principio del xix no muy bien la potestad del escritor en una
alteraron los fundamentos de ese lega- sociedad cambiante: su capacidad de
do. El siglo ilustrado había descubierto movilizar la opinión a partir de un he-
ya el encanto del exotismo, la sugestión cho, mediante manifiestos o campañas
de lo lúgubre y el atractivo de las pasio- de prensa, con la voz de la razón o de la
nes turbulentas. El movimiento románti- compasión. El siglo xx fue, sin duda, «el
co culminó la exaltación política, la siglo de los intelectuales». Y en los años
emotividad popular y un tono más juve- treinta, el compromiso de izquierda fue
nil: el cambio de la casaca por la levita la nueva faz de los escritores, no sin dis-
y del salón dieciochesco por el bullicio- crepancias y polémicas… Solo en los
so café. años finales del siglo xx, la masiva indus-
325
tria de la información y el acceso al bati- el crítico Harold Bloom, autor de The

burrillo de noticias, bulos y opiniones Western Canon en 1992) eran fieles a los
que pulula en la red hirió de muerte el grandes nombres de la literatura, frente
principio de autoridad intelectual, ya a los que defendían su equiparación con
muy deteriorado. las culturas emergentes o minoritarias:
entre ellas, por supuesto, la escritura fe-
Hacia 1990, en Estados Unidos, lo «polí- menina y la de las minorías raciales o
ticamente correcto» (Political Correct- sexuales.
ness) y la paralela «cultura de la queja»
(Complaints Culture) invocaron los de- Pero es muy difícil saber quién represen-
rechos de las minorías y el respeto a la ta de verdad aquellos valores que siem-
multiculturalidad para socavar una con- pre han hecho avanzar la vida del arte y
quista ya vieja: el derecho del artista a la la cultura… En la disputa entre lo iguali-
transgresión de los valores comunes. La tario y lo singular, el riesgo y el orden, la
restauración del antiguo vocablo de ca- independencia y el tribalismo, se mue-
non en la consideración de la literatura ven hoy las complejas relaciones entre la
fue la respuesta altiva de quienes (como política y la literatura…
BIBLIOGRAFÍA
Bloom, P.: Encyclopèdie. El tiempo de la razón en tiempos de sinrazón. Barcelona: Ana-

grama, 2012.
Rancière, J.: Política de la literatura. Buenos Aires: Libros del Zorzal, 2011.
Rico, F.: El sueño del humanismo. De Petrarca a Erasmo. Barcelona: Crítica, 2014.
Safranski, R.: Romanticismo. Una odisea del espíritu alemán. Barcelona: Tusquets, 2012.
Winock, M.: El siglo de los intelectuales. Barcelona: Edhasa. 2010.
José-Carlos Mainer
Catedrático jubilado de Literatura Española
VER TAMBIÉN: ARTE Y POLÍTICA / CINE Y POLÍTICA / COMUNISMO / DEMOCRA-

CIA / FASCISMO / GLOBALIZACIÓN / MÚSICA Y POLÍTICA / POLÍTICA CULTURAL /
POSVERDAD
326
MAYORÍAS Y MINORÍAS
Podemos fechar con bastante exactitud Llull o Nicolás de Cusa, ya lo habían vis-
el momento en el que el vocablo «mayo- to antes), no lo es.
ría» aparece en la reflexión política mo-
derna: en 1689, con los Tratados sobre el Condorcet demostró, en efecto, que en
Gobierno Civil de John Locke. Antes, muchas ocasiones puede haber una «ma-
«mayoría» tenía otros significados (majo- yor parte», pero que, con todo, no está
rity era, y sigue siendo, la edad de la ma- claro que haya una «mayoría». Suponga-
durez; majoritas, en latín, vendría a tramos tres jóvenes que deciden acerca de
ducirse como «magnanimidad»). Con dónde ir de viaje. El orden de preferen-
Locke, la «mayoría» va a convertise en un cias de uno es: París, Roma, Nueva York.
método de decisión. El método, de he- El de otro: Roma, Nueva York, París. Un
cho, consustancial a la democracia. último: Nueva York, París, Roma. Si deci-
den «por mayoría» entre Roma y París,
Por descontado, ese método gozaba de gana París. Entre París y Nueva York,
una larga y prestigiosa historia. En lo gana Nueva York. Por tanto, parece que
político, la Eklessia de la Atenas demo- irán a Nueva York, pero si votan entre
crática decidía mediante algún tipo de Nueva York y Roma, ¡gana Roma! Y vuel-
sistema mayoritario. En Roma, las discu- ta a empezar… ¿dónde prefiere entonces
siones en el Senado se decidían median- ir el grupo de acuerdo a «la mayoría»? No
te mayoría. Y, fuera del ámbito estricta- lo sabemos. Cambiemos ahora Roma, Pa-
mente político, el método mayoritario rís y Nueva York por Izquierda, Derecha
era habitual en organismos colegiados. y Centro… ¿cómo decidimos en las de-
Quintiliano, por ejemplo, relata que un mocracias? ¿Qué es eso de «la mayoría»?
tribunal judicial formado por siete Con el ejemplo antes transcrito de Quin-
miembros ha de decidir –mediante ma- tiliano pasaba algo similar. Tres jueces
yoría– qué pena merece el acusado: decidieron «muerte», dos «destierro» y dos
muerte, destierro o prisión. Durante la «prisión». De acuerdo a la maior pars, el
Edad Media, la Iglesia católica recurrió a acusado fue ejecutado. Ahora bien, si, en
procedimientos mayoritarios para des- lo que es una hipótesis bastante razona-
cubrir «la voluntad de Dios» a la hora de ble, suponemos que los últimos cuatro
elegir papas, abades o priores. Pero, jueces consideraban la opción «muerte»
para todas esas decisiones, ni los roma- como la peor de las tres… ¿cómo puede
nos, ni los griegos, ni los pensadores sostenerse que ajusticiar al acusado fuera
medievales que escribían en latín tenían realmente la opción preferida por «la ma-
un vocablo exacto para «mayoría». Utili- yoría» de los siete jueces, si para cuatro
zaban otras expresiones: jeirotoneo, era la peor opción?
maior pars, vocum pluralitatem, etc.
Hobbes, que escribe solo cuarenta años El primer problema descrito (el de los
antes de Locke, no usa ni una sola vez tres jóvenes) fue conocido durante mu-
la expresión majority en el Leviatán. cho tiempo, en una denominación que
Utiliza o bien plurality o bien major todavía perdura, con el nombre de «Para-
part. Puede parecer lo mismo, pero doja de Condorcet». En 1958, sin embar-
como sabemos, gracias sobre todo a go, Duncan Black afirmó que ahí no hay
Condorcet (aunque otros, como Ramón nada paradójico –esto es, nada que apa-
327
rente ir contra la razón– y que lo que co se utilizan hoy en elecciones políticas

ocurre es tan solo que se produce un estatales: mayoría simple, doble vuelta,
mero ciclo entre las preferencias del gru- voto alternativo, voto en bloque y voto
po. Desde entonces, en cada votación en bloque a partidos. Pero, con todo, hay
con más de dos opciones, aunque sepa- muchos más sistemas electorales mayori-
mos el resultado, no sabemos si puede tarios que esos cinco. En el último tercio
haber un ciclo y si, por tanto, ese resulta- del siglo  xx surgió una nueva perspectiva
do es o no «mayoritario». que se ocupaba de los procedimientos
de elección desde un punto de vista no
Esta laguna explica que, mientras a prio- tanto político como analítico. Esa pers-
ri el principio de mayoría parezca predi- pectiva ha sido común a disciplinas
carse de un único ganador –la opción como la Public Choice, la Social Choice y
preferida por la mayoría del grupo– en la teoría de las votaciones. La frecuentan
la práctica, precisamente porque no sa- sobre todo matemáticos y economistas.
bemos bien qué es exactamente «la ma- Aquí los sistemas electorales son en la
yoría», existan muchos procedimientos práctica infinitos. La perspectiva se ha
electorales de corte mayoritario que no configurado en buena medida en torno
siempre arrojan el mismo resultado para al celebérrimo teorema de Arrow, una
un mismo grupo con unas mismas prefe- demostración matemática que concluye
rencias. La distinción más habitual es la que, dados cinco criterios lógicos que ha
que se establece entre la «mayoría sim- de cumplir todo sistema electoral, no
ple» (que elige a la opción más votada, existe –ni puede existir– ningún sistema
tenga o no tenga el apoyo de más de la electoral que los satisfaga todos. Un des-
mitad del grupo) y la «mayoría absoluta», cubrimiento negativo que, sin embar-
que exige más de la mitad. Esta sencilla go, ha provocado una inercia investiga-
distinción se oscurece debido a cuestio- dora eminentemente positiva. La teoría
nes terminológicas (la primera opción se de las votaciones es hoy en día una
denomina también «mayoría relativa», o rama del conocimiento en expansión.
«pluralidad», o first past the post; la segun- Si nos ceñimos a esta distinción –sin
da, «doble vuelta», «mayoría», «desempa- duda algo simplista– entre Ciencia Políti-
te»; etc.); idiomáticas (no siempre coinci- ca (Duverger, Sartori, Lijphart) y teoría de
den las expresiones de los distintos las votaciones (Black, Arrow), es proba-
idiomas, y de hecho incluso entre el in- ble –y deseable– que el futuro tienda a
glés británico y el estadounidense hay una mayor comunicación entre ambas.
diferencias semánticas entre plurality y Hablan en buena medida de lo mismo,
majority); y definicionales (pueden in- pero lo hacen desde supuestos y lengua-
fluir en la mera determinación de unos u jes diferentes. Tender puentes entre am-
otros tipos de mayorías cuestiones como bas puede ayudar a construir un conoci-
la asistencia a la votación o la distinta miento más claro –y útil– para la toma de
consideración de los votos nulos y/o decisiones públicas.
blancos).
Con respecto a las minorías, cabe abor-
Desde el último tercio del siglo xix la darlas a través de dos expresiones del
Ciencia Política divide los sistemas elec- castellano. «Estar en minoría», por un
torales en dos grandes tipos: proporcio- lado, hace referencia al resultado de una
nales y mayoritarios (de la confluencia concreta votación. En ese sentido, una
entre ambos surge una tercera categoría: minoría es aquello que no ha resultado
los «mixtos»). Entre los mayoritarios, cin- estar en la mayoría, y para tales minorías
328
–entendidas como elementos dependien- ser, con sus propias particularidades, un

tes de una votación– sirve por tanto todo remedo colectivo de la polémica entre li-
lo dicho hasta ahora. «Ser una minoría», beralismo e intervencionismo (la cues-
sin embargo, remite a otra cuestión. Aquí tión clásica de la «tiranía de la mayoría»).
estamos frente a grupos que no están en Con todo, los comunitaristas insisten en
minoría en cierta votación, sino que son que la lógica binaria Estado-individuo no
minorías siempre. Esos grupos pueden es capaz de hacer justicia a los derechos
definirse por su religión, su etnia, su de las minorías, pues por definición las
idioma, su orientación sexual, su riqueza minorías no son individuos y escapan a
o cualquier otro criterio. ese encuadre. En 1992, la Declaración de
Naciones Unidas sobre Derechos de Per-
Para este tipo de minorías constantes lo sonas pertenecientes a Minorías Nacio-
fundamental es la adquisición y garantía nales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas
de ciertos derechos que, precisamente vino a reconocer los méritos de ese enfo-
por serlo, queden al abrigo de cualquier que y las insuficiencias del liberalismo
mayoría. En la medida en que, como clásico al respecto. Pero, con indepen-
suele decirse, la minoría más extrema dencia de ello, el debate de las minorías,
que existe es el individuo, la cuestión de como el de la esencia de la mayoría, si-
las minorías y de sus derechos viene a gue de plena actualidad.
BIBLIOGRAFÍA
Black, D.: Theory of Committees and Elections. Cambridge: Cambridge University

Press, 1958.
Brams, S. J.: Mathematics and Democracy: Designing Better Voting and Fair-Division
Procedures. Princeton: Princeton University Press, 2008.
Colomer, J. M.: The Science of Politics. An Introduction. Oxford: Oxford University
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Kymlicka, W.: Multicultural citizenship: A liberal theory of minority rights. Oxford: Cla-
rendon Press, 1995.
Manin, B.: The principles of representative government. Cambridge: Cambridge Universi-
ty Press, 1997.
Mclean, I.; Urken, A. B.: Classics of social choice. Ann Arbor: University of Michigan
Press, 1995.
Jorge Urdánoz Ganuza

Profesor de Filosofía del Derecho
Universidad Pública de Navarra
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / COALICIONES / DEMOCRACIA / ELEC-

CIONES / SISTEMAS DE PARTIDOS / SISTEMAS ELECTORALES / SUFRAGIO / VOTO
ELECTRÓNICO
329
MULTICULTURALIDAD
La multiculturalidad es uno de los he- deducción del universal de un parti-

chos más significativos de nuestro tiem- cular, en la homologación de las dife-
po. En realidad, la diversidad cultural ha rencias, en la asimilación de las cul-
existido siempre. Pero en nuestros días turas distintas. Semejante intento está
resulta mucho más visible a causa de la condenado al fracaso. La universali-
globalización, en cuyo marco el conoci- dad, para ser auténtica, y también
miento, y por tanto la conciencia de las para ser efectiva, ha de ser el resulta-
diferencias, es mucho mayor que en el do del diálogo. Aparece no como un
pasado. punto de partida, sino como un pun-
to de llegada. Y ello a través de la
La multiculturalidad afecta al modo de clarificación de las razones que sir-
concebir e interpretar los derechos hu- ven para sustentar una determinada
manos. Ciertamente estos constituyen tesis, de manera que todos puedan
hoy una fuente importante de conver- comprender su justificación.
gencia. Sin embargo, no existe un con- El rechazo del asimilacionismo no
senso universal sustantivo en torno al debe llevarnos a caer en el relativis-
fundamento, al contenido, al catálogo de mo. Este niega la existencia de valo-
los derechos humanos, y al modo de in- res universales, en particular morales,
terpretarlos (Robles, 1992). Nos hallaría- y, por consiguiente, la posibilidad de
mos más bien ante un consenso aparente formular juicios de valor dotados de
tras el cual se ocultarían profundas diver- objetividad. Cuando se proyecta so-
gencias. bre la diversidad cultural, sostiene la
imposibilidad de enjuiciar no ya las
No obstante, la conciliación entre univer- diferentes culturas, sino tampoco los
salidad de los derechos y diversidad cul- fenómenos culturales concretos, esto
tural sería posible. Para ello se requeriría: es, las prácticas, instituciones, actitu-
(i) No incurrir en el asimilacionismo, des y orientaciones vigentes en un
pero tampoco en el error opuesto, el re- momento dado. En consecuencia, se
lativismo; (ii) reconocimiento de las di- consideraría que todas las prácticas
versas identidades personales y colecti- sociales, incluso aquellas que atenten
vas, partiendo de la prioridad de la contra los derechos básicos, deben
persona y de sus derechos; y (iii) esta- ser aceptadas.
blecer las condiciones institucionales Es evidente que una cultura no pue-
que posibiliten el diálogo entre personas de ser enjuiciada utilizando como
con distintas pertenencias culturales (in- unidad de medida otra cultura. Ha-
terculturalidad). cerlo así sería etnocentrismo. Sin em-
bargo, el relativismo radical equivale
(i) En las circunstancias descritas, a aceptar, legitimándolas de algún
hay que evitar cualquier interpreta- modo, las imposiciones de quienes
ción simplista de la universalidad de detentan el poder dentro de cada co-
los derechos. No se puede imponer munidad cultural, en detrimento de
la concepción occidental a otras cul- la libertad, la igualdad y los derechos
turas. Eso sería imperialismo cultural, de los individuos. De poco serviría
un falso universalismo basado en la liberar al ser humano de la opresión
330
MULTICULTURALIDAD
del Estado y abandonarlo en manos Por su parte, el reconocimiento de

de la tiranía de la comunidad cultural identidades colectivas sería el conte-
de pertenencia. nido del derecho a la protección de
Además, el relativismo radical, al ne- las culturas, para la preservación de
gar la existencia de valores comunes, prácticas y manifestaciones culturales
suele conducir al aislamiento, a la comunes a un determinado grupo,
separación absoluta entre las diver- no necesariamente minoritario. A tra-
sas comunidades. Es lo que Touraine vés de él se protegerían los vínculos
denomina el «multicomunitarismo»: de interdependencia entre los seres
yuxtaposición de comunidades ce- humanos.
rradas, aisladas y separadas entre sí y Desde la perspectiva de la prioridad
que imponen la uniformidad en su de las personas, la razón por la que
interior. las identidades deben ser respetadas,
e incluso promovidas, no residiría en
(ii) En la difícil tarea de conciliar su valor intrínseco, sino en el respeto
universalidad y diversidad habría que de la dignidad de las personas que
partir de la prioridad de las personas participan de esa identidad. De ahí se
y de sus derechos, superando al mis- siguen importantes consecuencias.
mo tiempo la visión individualista del En primer lugar, el derecho a la pro-
ser humano. Desde esa perspectiva, tección de las identidades culturales
el derecho a la protección de las sería un derecho humano individual
identidades culturales sería un dere- y no colectivo. En esta línea se sitúa
cho humano. Y es que nuestras múl- el art. 27 del Pacto Internacional de
tiples pertenencias culturales que nos Derechos Civiles y Políticos. No obs-
unen a otros seres humanos (lengua, tante, en los últimos años, asistimos a
religión, nacionalidad, origen étni- una tendencia a atribuir derechos a
co, etc.) son parte indivisible e inse- las minorías en cuanto tales, básica-
parable de nuestra identidad perso- mente el derecho a la existencia y a
nal. Por esta razón, para tutelar a las la propia identidad. Así, la Declara-
personas es necesario proteger las ción sobre los Derechos de las Perso-
diversas culturas (Viola, 1999). Ahora nas que pertenecen a Minorías Na-
bien, cuando se habla del derecho a cionales, Étnicas, Religiosas o
la protección de las identidades cul- Lingüísticas de Naciones Unidas, de
turales se hace referencia al reconoci- 1992, y la Convención europea para
miento político de identidades colec- la protección de las Minorías Nacio-
tivas o de grupo; esto es, en el nales en el marco del Consejo de Eu-
ámbito público, no quedando relega- ropa, de 1994. Aunque tales derechos
das a la esfera privada, lo cual exigi- se articulen formalmente como dere-
ría la posibilidad de aportar al debate chos colectivos, desde el punto de
público argumentos basados en la vista de su justificación ética deben
propia visión cultural del mundo y en ser interpretados como derechos ins-
su caso en las propias convicciones trumentales respecto del derecho in-
religiosas (Habermas). Este reconoci- dividual correspondiente.
miento de una dimensión pública a Otra consecuencia del planteamiento
las religiones caracterizaría a la laici- adoptado es el rechazo del objetivo
dad positiva frente al laicismo, que de la supervivencia de las culturas
expulsa del espacio público a todo como tales como principio político
elemento religioso (Ollero, 2012). (en contra, Taylor). Habermas sostie-
331
ne que se deben reconocer y prote- so, a la alimentación y a la indumen-

ger jurídicamente las diversas formas taria, entre otros. En ese orden de co-
de vida culturales, siempre y cuando sas, el uso del velo por parte de las
los miembros del grupo quieran con- mujeres musulmanas ha suscitado es-
servar y desarrollar esa identidad. El pecial polémica. Al respecto el primer
punto de vista ecológico de la con- problema que se plantea es el de la
servación de las especies no puede comprensión de su significado (Olle-
trasladarse a las culturas. En el Estado ro, 2012) ¿Se trata de un símbolo de la
de Derecho, solo cabe posibilitar la sujeción de las mujeres o de un signo
reproducción de las culturas, no ga- –en absoluto opresivo– de identidad
rantizar su supervivencia, porque eso cultural y religiosa? En cuanto símbo-
supondría privar a sus miembros de lo su uso constituiría un derecho
la libertad de elegir. siempre que fuese una decisión libre-
Una última consecuencia hace refe- mente adoptada por las mujeres.
rencia a los límites del mismo. Este Más compleja es la cuestión del velo
derecho no ampararía las prácticas integral (burka y niqab) respecto del
que atenten contra la dignidad huma- cual se puede cuestionar que se trate
na, tales como castigos corporales realmente de un símbolo religioso y
(lapidación, flagelación, amputa- no de una práctica ligada a la subor-
ción), mutilación genital femenina, dinación de las mujeres. En todo
matrimonios concertados y forzados, caso, la STEDH (Gran Sala), de 1 de
discriminación de las niñas en mate- julio de 2014, en el Asunto S. A. S.
ria educativa, impidiendo que vayan contra Francia, ha considerado que
a la escuela, poligamia y repudio uni- su prohibición general en el espacio
lateral (en ambos casos, la esposa no público no vulnera el CEDH en base
tiene un derecho recíproco equiva- al argumento de que se trata de una
lente) o agresiones contra la esposa. práctica incompatible con la convi-
Por su parte, Kymlicka sostiene que vencia que vulneraría el derecho de
las restricciones internas de las liber- los otros a vivir en un espacio de so-
tades de los miembros del grupo en cialización que haga la convivencia
nombre de la solidaridad de grupo más fácil. Se descartaron en cambio
son rechazables. En cambio, defien- otros argumentos (afectación de la
de las protecciones externas que pro- dignidad humana, igualdad de géne-
tegen al grupo del impacto de las dero, seguridad pública).
cisiones de la sociedad mayor que
puedan perjudicarles. (iii) Por último, el tratamiento ade-
Sin perjuicio de los límites señalados, cuado de la multiculturalidad requie-
hay numerosas expresiones de la di- re no solo el reconocimiento de las
versidad cultural jurídicamente prote- diversas identidades, sino también y
gidas y promocionadas. Pueden citar- sobre todo la comunicación entre
se los derechos lingüísticos (derecho ellas (modelo de la interculturalidad).
a utilizar la propia lengua en público Las condiciones institucionales para
y en privado); el derecho a recibir la ello deben proporcionarlas las insti-
enseñanza de la propia religión (art. 2. tuciones democráticas, las cuales han
1 c) de la Ley Orgánica de Libertad de afrontar el desafío que supone la
Religiosa); el derecho de los creyentes gestión de la diversidad cultural, con-
al ejercicio de sus prácticas religiosas servando al tiempo su núcleo del
en lo relativo al día de culto y descan- que forman parte los derechos. Eso
332
MULTICULTURALIDAD
implicaría, frente al modelo rawlsia- masiano). De este modo, se podrían

no de razón pública neutral, hacer alcanzar unos valores comunes, el
entrar en los debates públicos las ra- resultado dinámico del encuentro y
zones y los argumentos de las diver- de la comunicación entre determina-
sas identidades culturales, siempre y das identidades culturales en el inte-
cuando respeten los principios del rior de principios y reglas institucio-
constitucionalismo y de la democra- nales preexistentes (Viola, en Vigna y
cia (patriotismo constitucional haber- Zamagni, 2002).
BIBLIOGRAFÍA
Habermas, J.: La inclusión del otro. Estudios de Teoría política. Barcelona: Paidós, 1999.
Kymlicka, W.: Ciudadanía multicultural. Barcelona: Paidós, 1996.
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Viola, F.: Identità e comunità. Il senso morale della politica. Milano: Vita e Pensie-
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Encarnación Fernández Ruiz-Gálvez

Catedrática de Filosofía del Derecho
VER TAMBIÉN: COMUNITARISMO / CONVIVENCIA / DERECHO DE FAMILIA / DERE-

CHO Y MORAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / DIGNIDAD / IDENTIDADES / LI-
BERTAD RELIGIOSA / MAYORÍAS Y MINORÍAS / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITU-
CIONALES / TOLERANCIA
333
MÚSICA Y POLÍTICA
Nuestro libro La Música, contexto y En el caso del Emperador ruso Iván el

pretexto en la Historia es una compila- Terrible –quien vivió el tiempo de Lute-
ción de ensayos publicados como artí- ro, de la Contrarreforma y de San Ignacio
culos en los diarios, revistas y suple- de Loyola en lo religioso, de Miguel Án-
mentos culturales del Perú y del gel en lo artístico y de las grandes con-
extranjero. Estos textos fueron recopi- quistas españolas en lo político–, es sabi-
lados por la RACMYP, en edición que do que, por un lado, fue un gran soldado
dediqué a mis padres Raúl Ferrero Re- y diplomático, y por otro, un tirano de
bagliati y Yolanda Costa Elice de Ferre- extremada crueldad. Sin embargo, este
ro. Me honró con el prólogo Javier Pé- personaje también destacó como hom-
rez de Cuéllar, ex secretario general de bre con inclinación al arte y a las letras.
la ONU y ex presidente del Consejo de Fue músico, escritor y pedagogo. Desde
Ministros del Perú, fechándolo el día su niñez fue un gran amante de la músi-
que cumplió 89 años. Lo escrito en esca coral, la cual era cantada solo por
tas hojas se basa en nuestras experien- hombres. Las composiciones musicales
cias personales vinculadas con la lectu- de su autoría son canto en forma ecle-
ra, la concurrencia a conciertos, óperas siástica; vivaz y muy colorida, a pesar de
y recitales, visitas a lugares históricos su carácter unísono y monofónico como
en nuestros viajes, y el hallazgo de do- toda la música rusa antigua. En sus com-
cumentos históricos auténticos, escritos posiciones resalta el fraseo y la clara pro-
y firmados por grandes personalidades, nunciación.
compositores y artistas, que conserva-
mos. Aunque todos los ensayos del li- El Diccionario de música Grove consigna
bro se basan en datos precisos, estos que, durante la época de este gobernan-
son amenizados con curiosidades y te, escuelas enteras de cantantes fueron
anécdotas. Y es que, como señaló Prós- transferidas de Novgorod a Moscú. Re-
pero Merimée, autor de la novela corta gistra que el mismo Iván fue compositor
que ha quedado inmortalizada en una y que por lo menos son de su autoría
de las óperas más populares del reper- dos himnos. Sin embargo, no solo su
torio musical, Carmen de Bizet: «La his- existencia como buen compositor estuvo
toria solo ama las anécdotas». vinculada a la música; también su figura
histórica, que ha sido tema para muchas
El mundo de la música es infinito. Habrá piezas musicales.
siempre nuevas creaciones que irán en-
sanchando la imaginación y los rastros En el caso de Enrique VIII, Rey de Ingla-
de individualidad. La obra musical, en terra que gobernó 38 años en el siglo xvi
cambio, es finita y se circunscribe a la y que dejó el recuerdo de seis esposas –
vida y composiciones del autor. Aquí se dos de ellas ejecutadas cruelmente–, lla-
mencionarán la vida y obra de algunos ma mucho la atención que haya tenido la
personajes que tuvieron relación no sola- sensibilidad de componer música. El mo-
mente con el arte musical, sino también narca le dio a la música un lugar prepon-
con la política. Se revelará, de este modo, derante en su vida y en la corte. Ello se
la faceta oculta o desconocida de estos notó a partir del banquete de corona-
grandes hombres. ción, en el cual cantaron algunos niños
334
MÚSICA Y POLÍTICA
desde un estrado, mientras otros tocaron Como muchas veces escribía melodías
la flauta y el clavicordio. Durante su rei- que eran desarrolladas por otros músi-
nado, se escenificaron varias obras y cos, es difícil determinar el número
otros entretenimientos. Así, la música exacto de sus composiciones. Natural-
formó parte natural de la vida palaciega mente, predomina su música para flau-
y en las reuniones entre jefes de Estado, ta, como las grabaciones de conciertos
torneos, cenas y otras ceremonias. Tuvo para flauta y orquesta, además de sus
una importante colección de instrumen- sinfonías, las cuales se configuran como
tos musicales. Empero, para la historia elocuentes ejemplos del desarrollo de
de la música, lo que cabe resaltar es el su musicalidad. Sin embargo, quizás lo
mecenazgo que ejerció en favor de los más importante es que una melodía de
compositores de su época y la actividad Federico fuera trabajada por uno de los
que él mismo realizó como autor. más grandes genios de la música en una
de sus obras sublimes. En efecto, en su
De sus obras, han sobrevivido 34, de las Ofrenda musical, Juan Sebastián Bach
cuales 16 son música vocal y 18 música desarrolló un tema que el Rey creó y
de cámara. Veinte de sus composiciones que el insigne compositor improvisó en
son, en realidad, arreglos de música una visita a Potsdam en 1747.
compuesta con anterioridad. Los instru-
mentos empleados son laúd, espineta, Por su parte, a Juan Jacobo Rousseau,
violón y flautas. Se dice que el primero ilustre pensador vinculado a la filosofía y
lo tocaba con verdadera excelencia y la literatura e, indisolublemente, a la Re-
que dominaba también el segundo y el volución francesa al consagrarse como
órgano, que gustaba ejecutar cantando uno de sus precursores, no le fue ajena
en registro alto. Se afirma también que la creación artística, específicamente en
compuso dos misas. Muchos testimonios el campo musical. Según afirmaba, ense-
de su tiempo dan cuenta del placer que ñando la música fue aprendiéndola sin
sentía el Rey en la creación musical. Un percatarse. La ópera de Rousseau ha sido
documento veneciano da fe que en una considerada por los críticos como pro-
ocasión tocó un instrumento, cantando y fundamente sentida. Afronta sentimien-
bailando al son de la música. Cuando vi- tos sociales que ubican al autor como
sitó Venecia, escuchó tocar durante cua- profeta de su tiempo. Y es que, para
tro horas al organista de la catedral de Rousseau, la música es el lenguaje de los
San Marcos. sentimientos.
En el caso de Federico II el Grande –quien Rousseau, el admirado pero controverti-

ascendió al trono a los 28 años– se sabe do, también compuso sinfonías, sonatas,
que fue precursor de una serie de refor- motetes y diversas canciones, y escribió
mas gubernamentales y fundó institu- muchos libros y ensayos musicales; entre
ciones culturales, como la Ópera de ellos, una disertación sobre la música
Berlín. Además de sus méritos como po- moderna, diversas cartas relacionadas
lítico, militar y codificador, las extraordi- con el tema y, destacadamente, su Dic-
narias capacidades de Federico se tras- cionario de Música. Somos de la opinión
ladaron también al ámbito musical. de que la obra de Rousseau alcanza ver-
Mostró calidad como flautista, composi- dadera trascendencia al ser tomada como
tor y libretista. Se dice que como ejecu- modelo por Mozart. Más aún cuando una
tante estaba muy por encima del pro- de sus arias mereció la atención de
medio, especialmente en los adagios. Beethoven, quien compuso El aria de
335
Colin para tenor, piano, violín y violon- de campanas de cristal graduadas, con
chelo. reminiscencias de la celesta. La armónica
de cristal causó el gusto sensorial que
Benjamín Franklin fue una personalidad produce el sonido de los cristales y hasta
multifacética. Además de notable hom- la musicalidad que expiden al ser acari-
bre de Estado, fue editor, filósofo, cientí- ciados con los dedos. Por ello ha sido
fico, pintor y músico. En lo político, fue denominada «querubín en una caja». In-
uno de los firmantes de la Declaración cluso, fue calificada poéticamente por
de la Independencia de los Estados Uni- Goethe, como «la sangre del corazón del
dos de América –por la cual luchó deno- mundo». Para honra de Franklin, Mozart
dadamente– y de su Constitución políti- compuso obras para el instrumento,
ca. Fue gobernador de Pennsylvania y como su Adagio en do mayor K. 356 y su
organizó el centro de enseñanza que es Adagio y rondó en do menor para armó-
hoy la universidad que lleva el nombre nica de cristal, flauta, oboe, viola y vio-
de ese Estado. Como ministro plenipo- lonchelo K. 617. Son dos piezas com-
tenciario, le tocó representar a la flaman- puestas en el último año de su vida y
te nación americana ante la corte de Ver- que son consideradas entre sus más
salles de Luis XVI, y abogó por la libertad grandes obras.
de los esclavos ochenta años antes de
que esta fuera declarada por Lincoln, y El título de este breve texto es aplicable
expresó su espíritu pacifista en la célebre de manera especial a la influencia del ar-
frase: «Nunca ha habido una buena gue- tista germano Richard Wagner, cuyas
rra ni una mala paz». composiciones fueron tomadas por los
nazistas en Alemania para enardecer a la
En lo musical, era conocida su habilidad plebe. Fue por esta razón que sus obras
para tocar el violín, la guitarra y el arpa; fueron proscritas en Israel, pues hacían
y fue, asimismo, compositor. Ha salido a recordar a los judíos la influencia que
la luz una grabación de los primeros ejercieron cuando imperaron en territo-
cuartetos de cuerda compuestos en los rio alemán con los históricos directores
Estados Unidos de América, y entre ellos Furtwängler, Knappertsbusch y von Ka-
ha aparecido una suite de pequeñas dan- rajan. Otro fenómeno que debe destacar-
zas ejecutadas por tres violines y un vio- se entre estos tópicos es el de la influen-
lonchelo, atribuida a Franklin. Si bien se cia de Ignacy Jan Paderewski, prominente
trata de música sencilla, con sabor regio- músico que fue primer ministro de Polo-
nal, la obra revela la personalidad del au- nia y profesor de piano de Witold Mal-
tor y lo eleva a un sitial de conocedor de cuzynski.
formas más sofisticadas de composición.
Dadas las diferencias espaciales y tem-
Empero, para la Historia de la música, no porales de los sorprendentes músicos
sería su actividad como ejecutante ni –y políticos– a los que hemos hecho re-
como compositor la que iluminaría sus ferencia en estas páginas, resulta conve-
páginas, ni tampoco la que desplegó niente finalizar cuestionándonos lo si-
como editor de partituras originales o la guiente: ¿cuál es entonces el elemento
que realizó como crítico musical y estéti- común que permite identificarlos? Una
co a través de sus cartas, sino, curiosa- respuesta a tal pregunta puede ser for-
mente, la de inventor. En efecto, Franklin mulada en los siguientes términos: la
llegó a crear un instrumento musical lla- pasión por la música. Es, precisamente,
mado armónica, consistente en una serie esta pasión la que hemos intentado
336
MÚSICA Y POLÍTICA
plasmar en estas páginas con la espe- serena. Y es que, como enunció Federi-
ranza de que su lectura resulte como co Nietzsche: «Sin música, la vida sería
una sinfonía amable, enriquecedora y un error».
BIBLIOGRAFÍA
Ferrero Costa, A.: La música, contexto y pretexto en la Historia: Selección de ensayos.

Madrid: RACMYP, 2009.
Nota del autor: Para nosotros, son verdaderas reliquias los autógrafos obtenidos en ta-
blas de madera de Benjamin Britten, compositor; Karl Böhm, director de orquesta; Ar-
thur Rubinstein y Witold Malcuzynski, pianistas; Leonid Kogan y Ruggiero Ricci, violi-
nistas; Pablo Casals y Mstislav Rostropovitch, violonchelistas; Maria Callas y Birgit
Nilsson, sopranos; Luciano Pavarotti, Plácido Domingo, José Carreras, Luis Alva, Ernes-
to Palacio y Juan Diego Flórez, tenores; así como valiosos e históricos autógrafos de es-
tadistas, científicos e intelectuales de gran relevancia. También, hemos coleccionado
documentos firmados por músicos (Cherubini, Rossini, Liszt, Mendelssohn, Verdi, Wag-
ner, Brahms, Tchaikosvky, Berlioz, Gounod, Bizet, Saint-Saëns, Bruch, Franck, Debus-
sy, Mascagni, Leoncavallo, Richard Strauss, Sibelius, Clara Schumann, Pauline Viardot
y Alma Mahler); pintores y escultores (Monet, Fantin-Latour, Delacroix, Chagall y Ro-
din); literatos (Victor Hugo, Dumas padre e hijo, Julio Verne, Anatole France, Zola,
Hermann Hesse, Oscar Wilde, D’Annunzio, D’Amicis, Chocano y Valdelomar); entre
otros. Recientemente, hemos reunido autógrafos de papas, reyes, virreyes y presidentes
de relieve, así como documentos correspondientes a cien años de la historia de Francia
como son los autógrafos originales de Napoleón y de toda su familia y contemporáneos
importantes, publicados en nuestros libros Napoleone e il Peru y Napoleón ¿Un empe-
rador para el Perú?
Augusto Ferrero Costa

Miembro de la Academia Peruana de Ciencias Morales y Políticas
Magistrado del Tribunal Constitucional del Perú
VER TAMBIÉN: ARQUITECTURA Y POLÍTICA / ARTE Y POLÍTICA / CINE Y POLÍTI-

CA / DIPLOMACIA / IBEROAMÉRICA / POLÍTICA CULTURAL / REAL ACADEMIA DE
CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS
337
NACIÓN Y NACIONALISMO
Con razón escribe Leon Duguit que la da o Polonia o en las batallas de la

nación es «un fenómeno de infinita com- Reforma en Alemania o Inglaterra
plejidad». Concepto polisémico donde los contra el enemigo religioso exterior,
haya, únicamente parecen seguras la eti- el Papado.
mología (nascor) y el uso en las universi- 5. La influencia de la economía, es de-
dades bajomedievales para designar a los cir, del mercado nacional o el protec-
estudiantes según su lugar de proceden- cionismo industrial, muy destacada a
cia. A partir de ahí, todo son disputas partir de los estudios de von Liszt.
acerca de la nación como base sociológi- 6. Por supuesto, la lengua, suprema
ca del Estado moderno. El debate sobre seña de identidad para Herder, Fichte
los orígenes tiene, a mi juicio, una res- y tantos otros, y también, como es
puesta sencilla: en términos metafóricos notorio, en la retórica de los naciona-
de E. Hobsbawm, predomina el «evolu- listas periféricos españoles.
cionismo» sobre el «creacionismo». Dicho 7. En el peor de los casos, la raza (con
de otro modo: las grandes naciones his- cita obligada de H. S. Chamberlain, el
tóricas (España incluida) no tienen fecha conde de Gobineau y tantos otros) y
de cumpleaños, al margen del discurso sus dramáticas consecuencias en la
de los nacionalismos construido ex post. Historia del siglo xx.
8. En el plano sociológico es importante
El siguiente debate es más complejo. De- destacar el proceso de nacionaliza-
terminar qué requisitos son necesarios ción como fórmula para vertebrar a
para la existencia de una nación es jugar las masas (E. Weber, G. Mossé), que
en terrenos de arenas movedizas. He se ha revelado mucho más eficaz que
aquí una relación que dista mucho de ser las ideologías revolucionarias. Basta
exhaustiva: recordar el ejemplo de Rusia, desde
la «revolución universal» de los soviets
1. Una cultura propia convertida a ve- a la Gran Guerra Patria.
ces en fetiche: literatura, paisaje, mú-
sica popular, tradiciones…; todo ello Todo ello sin olvidar el elemento psicoló-
al gusto del Romanticismo y su teoría gico, la voluntad de ser nación, expresa-
del Espíritu del Pueblo (Volksgeist). da en teorías mil veces repetidas: la na-
2. Una historia común, muchas veces ción como «plebiscito cotidiano» (E.
mitificada, con sus héroes y sus haza- Renan) o como «proyecto sugestivo de
ñas, que configuran «comunidades vida en común» (Ortega).
imaginadas» (B. Anderson).
3. Una doctrina de apariencia científica Conviene no olvidar que la voz «nación»
sobre el territorio (las «fronteras natu- es utilizada en múltiples sentidos no
rales» de la Geopolítica expansionis- siempre concordantes. En Derecho Inter-
ta) y el pueblo (el mito del «carácter nacional, nation funciona como sinóni-
nacional», con sorprendentes secue- mo de Estado: League of Nations o Uni-
las en Margaret Mead y otros antro- ted Nations, organizaciones cuyos
pólogos sociales). miembros son −evidentemente− Estados,
4. La influencia de la religión, presente con independencia de que sean o no
en las «esencias» nacionales de Irlan- también naciones. El propio Internatio-
338
nal Law, inventado por Bentham, debe- la disgregación, como es evidente en el

ría ser en rigor Staatenrecht, según lo caso de los Imperios austro-húngaro y
llamaba Kant. El principio de las nacio- otomano y, bien recientemente, de otro
nalidades (en sentido doctrinal, P. E. Imperio no reconocido como tal, la
Mancini, o político: Lenin o W. Wilson) Unión Soviética, o en el final traumático
añade confusión al concepto. Lo mismo de la antigua Yugoslavia.
ocurre con la voz «nacionalidad» del
art. 2 CE, como entidad titular, junto con La distinción entre nacionalismo y patrio-
las regiones, del derecho a la autonomía. tismo está muy extendida en la Teoría
Es de sobra conocido el debate que ago- Política contemporánea. En puridad, el
ta todas las energías políticas y doctrina- amor a la Patria cuenta con fuertes raíces
les sobre este asunto. Para resumirlo, en el pensamiento conservador, pero
basta invocar la STC 31/2010, discutible también en el liberal (recuérdese la
en otros aspectos, cuando concluye que Constitución de Cádiz) y en el republica-
«no hay otra nación que la española» en no (como reflejan los estudios actuales
sentido político y constitucional. sobre la idea de pro patria mori en Cice-
rón, etc.). El nacionalismo, en cambio,
Analizados como realidad sociológica, no sale bien parado del debate ideológi-
los Estados se configuran a partir del Re- co: el reproche principal es que pretende
nacimiento sobre una base nacional. A la identificar la parte con el todo y habla en
inversa, la eficacia constitutiva del Dere- nombre de una Comunidad con una sola
cho y la educación generalizada desde el voz y una sola conciencia. Ser «naciona-
siglo xix contribuyen decisivamente a lista» no es una opción política libremen-
crear un sentimiento nacional. A ello se te aceptada, como ser conservador o so-
suman las circunstancias específicas de cialista, sino formar parte de una esencia
cada caso. Así, la lucha contra el poder que deriva fácilmente en la exclusión del
colonial, en Estados Unidos (1776) y en «otro» ( J. P. Fusi). Así pues, aunque la na-
las Repúblicas iberoamericanas. Los sím- ción nace políticamente como concepto
bolos nacionales frente al Antiguo Régi- progresista frente al absolutismo, conce-
men absolutista: la Bastilla, la «Marselle- bida desde el nacionalismo corre grave
sa» o la bandera tricolor. La reacción riesgo de traducirse en un concepto ex-
patriótica, tanto liberal como «servil», cluyente (hacia el interior) y agresivo
frente a la invasión napoleónica en Espa- (hacia el exterior). En la expresión con-
ña. Hasta tal punto es polifacética la incluyente de Ortega, refleja siempre una
fluencia del sentimiento nacional y su «nostalgia del rebaño» poco propicia para
traducción política, el nacionalismo, que la libertad individual. No obstante, con-
unas veces predomina el elemento ro- viene tener muy presente en esta conflic-
mántico (Alemania) y otras el liberal (Ita- tiva materia que el lenguaje político es
lia), pero la conclusión es siempre la por naturaleza ambiguo y polisémico y
misma: toda nación, escribe Max Weber se utiliza como arma arrojadiza frente al
en Economía y sociedad, tiende normal- adversario. Cabe, por ello, una lectura di-
mente a la formación de un Estado pro- ferente. En sentido constitucional, nación
pio. El propio Weber hace notar la otra equivale a ciudadanos que viven juntos
faceta del asunto: a la vista de la indefini- bajo las mismas leyes, y de ahí su condi-
ción sociológica, la cualidad de nación ción de titular «permanente, irrenuncia-
se adquiere por la estatalidad, sea real o ble y perpetuamente actual» del poder
potencial. Por lo demás, el nacionalismo constituyente (Sieyès). Así se manifiesta
conduce a la unificación lo mismo que a en la vigente Constitución Española: «la
339
Nación española en uso de su sobera- telectuales». En resumen, la valoración

nía…» (preámbulo); «España se constitu- política es ciertamente confusa: reaccio-
ye…» (art. 1.1); «… unidad indisoluble nario para muchos, a veces sanguinario,
(…), patria común e indivisible» (art. 2). el nacionalista puede presumir en algún
Por eso dice la STC 76/1988 que la Cons- caso de confluencia con el constituciona-
titución «no es el resultado de un pacto lismo liberal; fue rechazado y utilizado
entre instancias territoriales históricas por el marxismo según la coyuntura y es
(…) sino una norma del poder constitu- visto con simpatía a día de hoy por cier-
yente que se impone con fuerza vincu- tos sectores de la izquierda que encuen-
lante general en su ámbito». tra en las identidades (más o menos) mi-
noritarias un paliativo a la pérdida del
En la literatura académica, predomina la proletariado industrial como base socio-
tesis de las naciones como fenómeno lógica para su mensaje ideológico.
contingente y del nacionalismo como
ideología surgida en la Europa del xix Lo cierto es que nación y nacionalismo
(Kedouri). Se utiliza con frecuencia la gozan de buena salud en la Teoría Políti-
teoría, brillante aunque discutible, de las ca actual, al margen de preferencias per-
zonas o husos horarios (Gellner), que sonales; incluso el llamado «nacionalis-
distingue, en el caso europeo: una zona mo banal» (p. ej. en el ámbito deportivo).
atlántica de nacionalismo innecesario, Bien lo sabemos en España, donde el
porque allí han surgido los Estados na- eterno debate existencial acerca de las
cionales modernos (España entre ellos); cuestiones territoriales da lugar a largas
otra centro-occidental, con dos modelos disquisiciones sobre «nación de nacio-
opuestos: el italiano («benigno y liberal») nes» o «naciones sin Estado», más fáciles
y el alemán (con ecos incluso totalita- de analizar en la coyuntura política que
rios); sigue la zona centro-oriental, el Im- en el mundo abstracto de las Ideas. Es
perio austro-húngaro, escenario de los cierto, en todo caso, que (citando de
desastres causados por un nacionalismo nuevo a Gellner) Estado y Nación tien-
brutal; el periplo termina en Rusia, don- den a ser «congruentes». Al margen de la
de −según esta tesis− el sistema zarista y globalización, la nación sigue siendo
el soviético han conseguido «ahogar» la centro y eje de la legitimidad democráti-
ideología esencialista; otra cosa sucede, ca. Es digno de una seria reflexión que,
habría que añadir, con el «régimen» de en pleno siglo xxi, una construcción arti-
Putin. En fin, desde una perspectiva inte- ficial de las burguesías del xix, con el
resante, aunque lastrada por su tendencia apoyo «espiritual» de los intelectuales,
hacia la etnohistoria, A. D. Smith estudia siga siendo objeto de pasiones y senti-
el nacionalismo como «fusión de un sen- mientos exaltados. Es un buen motivo
timiento preexistente de origen y elec- para desconfiar de las «emociones políti-
ción étnicas con los ideales revoluciona- cas», ajenas por su propia naturaleza al
rios de participación popular y autonomía mensaje frío y racionalista del cosmopo-
avanzados por las clases medias y los in- litismo.
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texto procede en buena medida de esta publicación].
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Tilly, C.: The formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton Uni-
Benigno Pendás
Académico de Número y Vicepresidente de la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas. Catedrático de Ciencia Política de la Universidad CEU-San Pablo
VER TAMBIÉN: DEMOCRACIA / EMOCIONES POLÍTICAS / ESTADO / ESTADO DE LAS

AUTONOMÍAS / ESTADO FEDERAL / GLOBALIZACIÓN / HISTORICISMO Y ESCUELA
HISTÓRICA / IDENTIDADES / NACIÓN ESPAÑOLA / NACIONALIDADES / SOBERA-
NÍA NACIONAL Y POPULAR
341
NACIÓN ESPAÑOLA
Es posible identificar dos tipos ideales, al comunidad política en una comunidad

modo weberiano, de comunidad nacio- cultural de la que es exponente la vida
nal. El primero reflejaría el impulso cons- literaria de los siglos xvi y xvii.
tructor del poder político, especialmente
del Estado, a lo largo de la historia. En Esta embrionaria realidad nacional tiene
este sentido, el Estado Moderno sería la un momento de intenso desarrollo con
instancia capaz de generar una primera la etapa de la Ilustración a lo largo del
comunidad de signo nacional en la for- siglo xviii. Para llevar adelante el proce-
ma de pre-nación o nación dinástica que so de reformas impulsado por este mo-
el paso del tiempo transformaría en un mento de nuestra historia, resulta espe-
modelo de nación política con materiali- cialmente funcional una idea de patria
zación en los casos de Francia, Inglaterra española que hará suya el grueso de los
primero, Gran Bretaña después, o Espa- ilustrados españoles. Este interés en la
ña. Posteriormente habrá de surgir un se- idea de patria española será heredado
gundo modelo de nación impulsado por por las protagonistas de la revolución
singularidades étnicas y culturales. En gaditana en los inicios del siglo xix. El
este caso, sería Alemania el ejemplo más hundimiento de la Monarquía tradicio-
notable. La distinta génesis de las realida- nal con ocasión de la invasión napoleó-
des nacionales no oculta la posibilidad nica va a depositar en la nación españo-
de que la nación política adopte rasgos la el poder de un viejo orden político
propios del segundo tipo de nación, de súbitamente desmoronado. La guerra de
modo semejante a que la nación cultural Independencia es una guerra compleja
se aproxime en su evolución histórica a en la que se manifiesta la defensa de la
los rasgos propios de la nación política. religión y los valores tradicionales con-
La que, andando el tiempo, tras la revo- tra el espíritu innovador de la Monar-
lución liberal, sería más preciso caracteri- quía josefina; es además una guerra in-
zar como nación cívica. ternacional, la «Peninsular War», en la
que se enfrentan en suelo español Gran
El caso español responde muy claramen- Bretaña y Francia. Pero es además una
te al primer modelo de nación. Es el Es- guerra nacional en que el pueblo espa-
tado moderno surgido con el reinado de ñol lucha por su libertad contra el inva-
los Reyes Católicos y continuado con la sor exterior.
Monarquía de los Austrias el impulsor de
una comunidad política capaz de inte- El liberalismo posterior de la primera mi-
grar al conjunto de los españoles en un tad del siglo xix hará suyo un discurso
cuerpo político que haga más fácil la nacional presente tanto en el liberalismo
vida del Estado. Esta pre-nación o nación moderado como en el progresista y visi-
dinástica española juega además con el ble también en la cultura y la literatura
antecedente histórico de formas de inte- del período, tal como se manifiesta en el
gración peninsular facilitadas por la pre- teatro romántico o en un escritor tan no-
sencia romana, la experiencia de la Mo- table del momento como Mariano José
narquía visigótica o la dinámica unitaria de Larra. Este impulso a favor de una na-
que conoce el largo período de la Re- ción española, definida ahora como una
conquista. Igualmente, se traduce esta comunidad de ciudadanos en defensa de
342
NACIÓN ESPAÑOLA
un orden de derechos y libertades, como La segunda mitad del xix va a conocer

una nación cívica de conformidad con el una notable complicación de la cuestión
nuevo modelo de nación impulsado por nacional española como consecuencia
las Revoluciones norteamericana y fran- de la emergencia de un catalanismo polí-
cesa, sobrevivirá al desarrollo de unas tico y un nacionalismo vasco que cues-
guerras carlistas que no ponen en cuestionan la existencia hasta entonces indis-
tión una realidad nacional que aspiran a cutida de la nación española. En todo
dirigir tanto los defensores del liberalis- caso, el catalanismo político practicará a
mo como de la tradición. El sentimiento lo largo del período un notable equili-
de piedad en relación a la idea de Espa- brio entre la construcción de la nación
ña que anima al carlismo no resulta un catalana y su interés nunca abandonado
discurso nacional tan neto como el que por la participación en la política espa-
anima a los defensores del ideal liberal, ñola. Los rasgos de mayor radicalidad del
pero en absoluto cuestiona una realidad nacionalismo sabiniano en el País Vasco
nacional española compartida por am- vendrán atenuados por la más modesta
bos bandos. presencia de este nacionalismo en el
conjunto de la política vasca. Dentro de
Tras la experiencia de la Gloriosa, la Res- ella, la posición claramente españolista
tauración va a conocer un momento de de la gran burguesía y la actitud contra-
unanimidad en la identificación y lealtad ria al nacionalismo vasco del socialismo
a una nación española. El Partido Con- y el republicanismo habrá de suponer un
servador liderado por Cánovas del Casti- freno a la protesta sabiniana. En todo
llo hará del protagonismo de la nación, caso, la causa de la nación española ten-
entendida con un acento conservador de drá que enfrentarse a partir de este mo-
inspiración burkeana, una de sus más mento al reto de la integración de estos
sentidas banderas políticas, del mismo sentimientos disgregadores.
modo que lo hará el Partido Liberal diri-
gido por Sagasta como heredero de la La crisis del 98 habrá de dar origen a un
Revolución del 68. Pero resulta significa- renovado interés en la nación española.
tivo que la tradición liberal-democrática El complejo movimiento regeneracionis-
extramuros del régimen, representada ta hará de la demanda de modernización
por el movimiento republicano, compar- y europeización de España su principal
ta la lealtad a la nación española tanto en objetivo político a cuyo servicio debe
su vertiente más moderada, representada ponerse en juego la movilización de los
por Emilio Castelar, como en su propen- recursaos nacionales. Pero junto a este
sión populista encarnada en la personali- movimiento y su continuación en la ge-
dad de Ruiz Zorrilla, como en su versión neración del 98 y en la tradición demo-
federal dirigida por F. Pi i Margall. Pero crática del primer tercio del siglo xx, la
más allá de la unanimidad de los políti- década de los veinte y los treinta será
cos, hay que destacar la general coinci- testigo del desarrollo de una visión de la
dencia del establecimiento cultural de la nación española de orientación conser-
Restauración, de la universidad a los vadora y reaccionaria con claros antece-
grandes periódicos nacionales pasando dentes en el pensamiento más conserva-
por los principales escritores de la se- dor del siglo pasado. Una visión de la
gunda mitad del siglo (B. Pérez Galdós, nación española propia de los «naciona-
Clarín, J. Valera, P. A. Alarcón, E. Pardo listas» que habrá de perdurar en la Se-
Bazán…) con esta conciencia nacional gunda República al calor de Acción Es-
dominante en el período. pañola y el surgimiento de partidos de
343
inspiración ultraconservadora y fascista. En ella, siguiendo el antecedente del Es-

Un tipo de nacionalismo que en la forma tado integral construido por la Constitu-
preferente de nacional-catolicismo habrá ción republicana de 1931, se procederá a
de inspirar a la dictadura del general una amplia reforma de la planta política
Franco a lo largo de buena parte de su del Estado en la forma de Estado de las
existencia. Autonomías, al tiempo que se lleva a
cabo un explícito reconocimiento de la
El proceso de Transición a la democra- nación española en convivencia con
cia, y tras un proceso de confusión ini- unas nacionalidades y regiones que pue-
cial fruto de la herencia de la dictadura y den desarrollarse en su seno. Culmina así
la falta de una reflexión adecuada por un pacto que pone punto final a un pro-
parte de una izquierda apresuradamente ceso no tan antiguo como en ocasiones
reconstruida tras la muerte del dictador, se ha pretendido, pero que ha estado
dará origen al pacto en torno a la cues- presente en la vida de la nación españo-
tión que supone la Constitución de 1978. la desde la segunda mitad del siglo xix.
BIBLIOGRAFÍA
Álvarez Junco, J.: Mater Dolorosa. Madrid: Taurus, 2001.

Fusi, J. P.: España. La evolución de la identidad española. Madrid: Temas de Hoy, 2000.
Morales Moya, A.; Fusi, J. P.; De Blas Guerrero, A., dirs.: Historia de la nación y del na-
cionalismo español. Barcelona: Galaxia Gutemberg, 2013.
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tucionales, 2007.
Moreno Luzón, J.; Núñez Seixas, X. M.: Ser españoles. Imaginarios nacionalistas en el si-
glo XX. Barcelona: RBA, 2013.
Varela, J.: La novela de España. Madrid: Taurus, 1999.
VV. AA.: España. Reflexiones sobre el ser de España. Madrid: Real Academia de la Histo-
ria, 1997.
Andrés De Blas Guerrero

VER TAMBIÉN: CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL / DEMOCRACIA /

EMOCIONES POLÍTICAS / ESTADO / ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS / ESTADO FE-
DERAL / GLOBALIZACIÓN / HISTORICISMO Y ESCUELA HISTÓRICA / NACIONALI-
DADES / SOBERANÍA NACIONAL Y POPULAR
344
OPOSICIÓN POLÍTICA
El concepto oposición política se vincula elemento clave desde el punto de vista

al proceso de nacimiento e implantación constitucional y desde la Ciencia Política
del Estado liberal, si bien adquiere rele- en cuanto a su funcionamiento, a sus
vancia política pero también mayores re- funciones y límites en los sistemas demo-
tos con el desarrollo de los sistemas polí- cráticos. Sin embargo, la mayoría de los
ticos liberal-democráticos. Desde el estudios se han centrado en los análisis
siglo xviii, el sistema parlamentario de de casos concretos en sistemas políticos
Gran Bretaña reconoce e institucionaliza democráticos (Blondel, Kolinsky) y en
la llamada muy leal oposición de Su Ma- menor medida apenas se han ocupado
jestad, que se atribuye al segundo parti- del papel de la oposición política en los
do, el cual fiscaliza la acción del gobier- regímenes autoritarios o dictaduras, ma-
no del monarca reinante y al tiempo teria que como es lógico constituye un
desempeña un papel esencial para el Es- asunto esencial. En efecto, es menester
tado. En efecto, la leal oposición desem- destacar la contribución de la oposición
peña sus servicios para el sostenimiento a lo que A. Stepan denominó proceso de
de dicho Estado al mantener fuera de la erosión autoritaria, lo que requiere tam-
lucha partidista acuerdos políticos, eco- bién analizar tanto las relaciones de la
nómicos y sociales para así dotarle de oposición en los citados regímenes no
estabilidad, ya que al tiempo garantiza su democráticos, como las múltiples funcio-
salvaguarda si accediera al gobierno. nes y tareas que en estos procesos de
erosión desempeña dicha oposición.
Este concepto se extendió a todos los
países de la Commonwealth, y también La actividad de la oposición política es
ha sido aplicado en sistemas parlamenta- indispensable en los sistemas de gobier-
rios en determinados momentos históri- no democráticos y esta comienza en el
cos al segundo partido mayoritario y ámbito electoral al informar a los votan-
principal partido de la oposición. Cuan- tes y también cuando recluta candidatos
do se produjo la primera alternancia po- y elabora un programa para garantizar
lítica de la Transición, el presidente de una alternativa. Sin embargo, el papel de
las Cortes en la II Legislatura, Gregorio la oposición política se hace impreciso
Peces-Barba, reconoció en Manuel Fraga, cuando se generan diversas soluciones
el líder del segundo partido nacional, el políticas: por ejemplo, cuando los parti-
atributo de jefe de la leal oposición de Su dos de la oposición apoyan en momen-
Majestad, quién así lo asumió. Desde en- tos concretos al gobierno, pero también
tonces, 1982, el Partido Socialista Obrero cuando dichas organizaciones políticas
Español como partido de gobierno y se oponen al gobierno, o cuando los
Alianza Popular, luego Partido Popular, partidos de la oposición otorgan apoyo
como partido de la oposición, forjaron estructural a un gobierno en minoría, o
varios consensos básicos e imprescindi- también cuando el gobierno prevé una
bles para el funcionamiento del Estado oposición mayoritaria en otra institución
hasta los primeros años del siglo xxi. de gobierno. Estos son algunas de las
numerosos y diversos tipos de las prácti-
La institucionalización y consolidación cas políticas de la oposición en sistemas
de la oposición política constituye un democráticos y competitivos.
345
Por ello, el reto más relevante acerca de siones del gobierno se hace por una ma-
este concepto se manifiesta en la prácti- yoría o por una minoría de ciudadanos,
ca política, cuando los votantes, al cono- votantes y electos? En el proceso de dis-
cer estas diversas funciones de la oposi- cusión y toma de decisión sobre un
ción política, con frecuencia piensan que tema, ¿tienen los ciudadanos y los líde-
el sistema no les ofrece una opción signi- res suficiente conocimiento de los obje-
ficativa. ¿Explicaría ello que la investiga- tivos y de lo que significa? En el citado
ción académica se haya centrado en el proceso de debate y decisión sobre las
análisis de casos y en menor medida en soluciones, ¿se minimiza el tamaño, re-
las cuestiones teóricas de este concepto? chazo o coacción hacia las minorías per-
En el ámbito de la Ciencia Política y en el dedoras y al tiempo se amplía el número
contexto del estudio de la democracia y de ciudadanos que concluye que sus ob-
de su modelo ideal, la poliarquía, los jetivos han sido alcanzados de forma sa-
modelos y axiomas de R. Dahl sobre la tisfactoria con la solución adoptada? ¿Se
oposición política han concitado el ma- reduce la violencia política y se gestio-
yor número de referencias y debates, ya nan de forma pacífica los conflictos?
que parte de dilemas esenciales de la de- ¿Atiende el gobierno asuntos políticos
mocracia que carecen de acuerdo mayo- que son considerados urgentes por una
ritario. En concreto, ¿cuánta oposición es significativa proporción de líderes o ciu-
deseable que tenga el sistema democráti- dadanos y adopta soluciones satisfacto-
co y de qué tipo debe ser esta?, y tam- rias para un mayor número de ciudada-
bién, ¿cuál es el mejor equilibrio entre nos? Por último, ¿está extendida la
consenso y disenso?, o también, ¿por qué confianza en la lealtad al sistema consti-
existe tanto debate y dilema al respecto? tucional y democrático?
La respuesta es compleja, pero se expli-
caría porque cuando se juzgan los diver- Aunque Dahl no niega la posibilidad de
sos modelos de oposición política se de- introducir otros criterios, es evidente que
berían utilizar criterios teniendo en cualquier evaluación genera un enorme
cuenta los considerados habituales obje- problema, ya que cada principio adopta-
tivos y valores democráticos de cada sis- do necesariamente tendrá efectos no de-
tema político, asunto que presenta en la seados o costes sobre otros y es muy di-
práctica matices relevantes. fícil hallar una solución óptima, más allá
de clarificar algunos costes y ganancias
De hecho, Dahl establece ocho pregun- de las diferentes soluciones. Ello explica-
tas sobre los rasgos que utiliza con ma- ría que las referencias y análisis sobre la
yor énfasis cada particular modelo de oposición política se hayan centrado en
oposición política, que permiten mostrar análisis de casos concretos, mostrando la
la complejidad y diversidad de esta rele- enorme diversidad de situaciones y la di-
vante institución en los diversos sistemas ficultad de juzgar y evaluar la mejor op-
democráticos. ¿Cuál es el grado de liber- ción y solución que adopte la oposición
tad de pensamiento y expresión que en cada momento y en cada país. El cita-
permite que las minorías disientan y que do autor, al comienzo de su análisis so-
haga posible que otros ciudadanos y los bre la Poliarquía, estableció tres axiomas
legisladores conozcan la posición de di- acerca de las consecuencias sobre los
chas minorías? ¿Hay oportunidades para gobiernos que toleran la oposición que
que los ciudadanos participen en la vida tendrá en cuenta, entre otros aspectos, el
política? Cuando se manifiesta un con- grado de conflicto entre gobierno y opo-
flicto político, ¿el control sobre las deci- sición: 1) La probabilidad de que un go-
346
bierno tolere la oposición aumenta en la la medida en que el precio de la supre-

medida que disminuye el precio de dicha sión exceda al precio de la tolerancia,
tolerancia, ya que suprimir la oposición mayores son las oportunidades de que se
tendría un coste mayor que tolerarla. 2) dé un régimen competitivo, sistema polí-
La probabilidad de que un gobierno tole- tico que necesariamente requiere que
re la oposición crece en la medida que gobierno y oposición tengan seguridad
aumenta el precio de suprimirla, ya que mutua para desempeñar cada uno su im-
la duración y estabilidad de un sistema prescindible función en los regímenes
político depende de ambos costes. 3) En democráticos y competitivos.
BIBLIOGRAFÍA
Blondel, J.: An introduction to political government. London: Weidenfield & Nicol-

son, 1969.
Dahl, R.: Political opposition in Western democracies. New Haven: Yale University
Press, 1965.
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López Aguilar, J. F.: La oposición parlamentaria y el orden constitucional. Madrid: Cen-
tro de Estudios Constitucionales, 1988.
Sánchez Navarro, A.: La oposición parlamentaria. Madrid: Congreso de los Diputa-
dos, 1997.
Stepan, A.: «On the tasks of a democratic opposition», en Journal of Democracy, 1:2
(1990).
Lourdes López Nieto

VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CULTURA POLÍTI-

CA / DEMOCRACIA / ELECCIONES / ESTADO DEMOCRÁTICO / GOBERNANZA /
MAYORÍAS Y MINORÍAS / PARTIDOS POLÍTICOS / SISTEMAS DE PARTIDOS
347
PARTICIPACIÓN POLÍTICA
La participación política expresa un com- cer libres, no se puede despreciar, y me-

portamiento ciudadano esencial para el nos renunciar, a los derechos políticos y,
funcionamiento de la democracia. Me- por tanto, a la participación. La libertad
diante ella los ciudadanos no solo puede los antiguos estaba amenazada por-
den tomar decisiones públicas o elegir a que los hombres, atentos únicamente a
sus representantes, sino que también asegurarse la participación en la vida so-
manifiestan sus demandas, plantean sus cial, despreciaban los derechos y los pla-
quejas y proyectan sus objetivos públicos ceres individuales; por el contrario, la li-
comunes. Por ello, la participación políti- bertad de los modernos peligra porque
ca, en las sociedades de democracia los hombres, absortos en el disfrute de
avanzada, se ha convertido en un dere- su independencia privada y la búsqueda
cho fundamental mediante el cual se de su interés particular, renuncian con
puede intervenir en el gobierno de lo demasiada facilidad a los derechos de
público. participación en el poder político. Argu-
mentos estos últimos que se parecen
Se trata de un concepto ilustrado que mucho más a las tesis del liberalismo
aparece en la teoría política tanto del li- afirmativo rawlsiano –en el que la
beralismo como del republicanismo de- participación ciudadana y la política de-
mocrático en todas sus variantes. Sin em- ben estar conciliadas si se quieren respe-
bargo, hay que empezar señalando que tar los valores democráticos–, que a las
la participación política no siempre ha del liberalismo conservador –que man-
tenido el sentido que hoy se le atribuye. tiene una visión instrumental de los de-
En la sociedad de los antiguos, los indi- rechos políticos: el individuo donde
viduos pensaban que su libertad consis- realmente hace efectivos sus intereses es
tía en la participación constante en los en la sociedad civil; la participación po-
asuntos públicos, de manera que no era lítica basta con que se atenga a la elec-
reconocible la diferencia entre lo públi- ción de élites políticas profesionalizadas
co y lo privado y solo integrado en lo (Schumpeter, Sartori) que los represen-
común tenía sentido la vida. Por el con- tan y actúan en su interés.
trario, en la sociedad de los modernos,
el desarrollo y el progreso han dado lu- Para el republicanismo –clásico o moder-
gar a una clara distinción entre la esfera no: Pericles, Montesquieu, Rousseau, Ma-
pública y la privada, en la que el indivi- quiavelo, Sen, Pettit– el ciudadano por
duo desarrolla su personalidad realmen- definición es un ser participativo, tanto
te al adquirir identidad propia y consen el ámbito de la sociedad civil como
ciencia de su yo. La participación política en las instituciones políticas públicas. El
se convierte entonces en una forma de republicanismo desmonta los argumen-
legitimar el poder del Estado. Esta distintos liberales por los que es perfectamen-
ción entre el «mundo moderno» y el te posible la realización humana tan solo
«mundo antiguo» no quiere decir que el en la vida privada. Puesto que el indivi-
hombre liberal renuncie a ocuparse de duo es un ser social y su plena identidad
lo público. Benjamin Constant alerta del se expresa cuando participa tanto en la
error que supondría hacer dejación de lo vida privada como en la pública, la parti-
público: para ser felices, para permane- cipación es consustancial a la vida en co-
348
PARTICIPACIÓN POLÍTICA
munidad. Según Hannah Arendt, la de- política, sino la garantía de la libertad y

mocracia supone participación, diálogo y el fortalecimiento de la deliberación».
conflicto que debe afrontarse con lealtad
y compromiso de todos con lo público. La democracia representativa tal y como
Es decir, que la participación en las fun- la conocemos en nuestros días, paradóji-
ciones y los cargos públicos se convierte camente, vino a reforzar el principio de-
en un componente social tan importante mocrático. Sin embargo, tanto las formas
como los derechos subjetivos. de participar políticamente como el man-
dato representativo no han dejado de
Tanto liberales como republicanos inte- evolucionar durante todo este tiempo.
gran la participación política en el marco
de la democracia representativa –forma A finales del xix y principios del xx, pese
de gestión de lo público mediante la cual a las resistencias de los liberales, reacios
los ciudadanos (electores) conceden a al hombre asociado, se produce la incor-
otros (elegidos) un poder (mandato re- poración de los partidos como la mejor
presentativo) que les permite ocuparse forma de organizar la participación polí-
de lo público–, aunque unos y otros han tica en las Constituciones democráticas
tenido que evolucionar en sus plantea- (Triepel). Cuando la integración de los
mientos originarios. partidos políticos al funcionamiento de-
mocrático fue plena y se agudizó el par-
Para los primeros, reconocer el derecho lamentarismo racionalizado, entre otros
de sufragio –activo y pasivo– para todos motivos, porque dichos partidos aplica-
los ciudadanos en pie de igualdad no fue ron la lógica elitista de representación –
sencillo: las posiciones evolucionaron el elector da el voto al partido de su pre-
desde un sufragio censitario fundado en ferencia y puede vivir potencialmente
el temor a la democracia –al que evocan desconectado de las decisiones políti-
las célebres palabras de Tocqueville: cas–, aparecen las teorías de la democra-
«tengo una inclinación racional por las cia participativa y/o deliberativa (Pizzo-
instituciones democráticas (…) desprecio rruso, Habermas) que ponen el acento
y temo a la multitud. Amo con pasión la en las posibilidades para articular, desde
libertad, la legalidad, el respeto de los dela democracia representativa, técnicas de
rechos, pero la democracia no»– hasta los democracia directa y prácticas parlamen-
argumentos a favor de la «civilidad» y la tarias que refuercen la participación de
participación en la formación de la opi- los ciudadanos y el trabajo de los repre-
nión pública, «razón pública» de Rawls. sentantes (referéndum, iniciativa legisla-
tiva popular, democracia directa en el
Para los segundos, la evolución se pro- nivel local, etc.)
duce en sentido contrario: desde aque-
llos que entendían que en democracia es En los últimos años, la democracia repre-
necesaria una participación activa y con- sentativa ha entrado en una profunda
tinuada en la política que, en palabras de crisis que se manifiesta sobre todo en el
Rousseau, «haga imposible la usurpación funcionamiento de sus instituciones. En
del poder» y la «plena identidad entre reun mundo nuevo, donde los cambios en
presentantes y representados», hasta la los sectores productivos, financieros, tec-
suavización del autogobierno que sostie- nológicos y humanos son constantes, es
nen neo-republicanos como Pettit cuan- irremediable que la sociedad incorpore
do plantean que el objetivo de la partici- nuevos valores y, lo que es más impor-
pación ciudadana «no es el control de la tante, que aparezcan nuevos poderes
349
que hacen evidente la necesidad de reac- tico. Por el contrario, la participación que
tualizar la democracia. Uno de los resul- realmente fortalece la democracia es aque-
tados más evidentes de esa crisis ha sido lla que, como se describe en la doctrina
el estallido social que ha llevado a mu- más reciente, construye un ciudadano «re-
chas personas a salir a la calle y declarar activo»: un ciudadano que participa reac-
que el Parlamento y sus miembros «no les cionando ante lo intolerable cuando así lo
representan». Ante esta situación de pro- aconseje su juicio político y, por tanto, tie-
testa y desencanto ciudadano, junto con ne capacidad crítica para reclamar respon-
el funcionamiento más que discutible de sabilidad a los gobernantes. Para ello, ese
algunas instituciones, se ha planteado la ciudadano debe haber adquirido una cul-
necesidad de hacer reformas, constitu- tura de lo público que le haga capaz de
cionales o legales, que sean capaces de reconocer los diversos comportamientos
fortalecer la democracia representativa políticos y haber desarrollado la suficiente
mediante la mejora de la participación asertividad y empatía con el comporta-
ciudadana y la vigorización de las institu- miento de los otros (Dahl). En definitiva,
ciones democráticas. como han señalado los republicanos des-
de siempre, la participación política hace
No han faltado durante estos años, en Es- al individuo un ser virtuoso socialmente.
paña y el resto de los países occidentales, El problema de los últimos tiempos es que
planes de regeneración democrática y es- ha triunfado el modelo neo-liberal de de-
trategias para recuperar la confianza y la mocracia formal que ha alejado a los indi-
participación política. Sin embargo, lo que viduos de lo público y el compromiso con
se ha impuesto, al menos en los últimos su complejidad en una sociedad donde
tiempos, ha sido una participación desen- todo lo que no sean «soluciones» de ciento
cantada que ha conducido al auge de los cuarenta caracteres quedan descartadas
populismos y el desprecio del sistema polí- por «incomprensibles».
BIBLIOGRAFÍA
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García-Pelayo, M.: El Estado de partidos. Madrid: Alianza, 1986.
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Shapiro, I.: El estado de la teoría democrática. Barcelona: Bellaterra, 2005.
Stuart Mill, J.: Del Gobierno representativo. Madrid: Tecnos, 1985.
Elviro Aranda Álvarez

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / DEMOCRACIA / DEMOCRACIA DIRECTA /

DESAFECCIÓN POLÍTICA / ESTADO DEMOCRÁTICO / GOBERNANZA / INTEGRA-
CIÓN POLÍTICA / LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA / PARTIDOS POLÍTICOS / REPRE-
SENTACIÓN POLÍTICA / REPUBLICANISMO CÍVICO / SOCIEDAD CIVIL
350
PARTIDOS POLÍTICOS
PARTIDOS POLÍTICOS
El estudio académico de los partidos po- a la organización como un fin en sí mis-

líticos es uno de los ámbitos más clásicos mo. Hoy han decaído en gran medida las
y consolidados en la Ciencia Política (la viejas funciones sociales de los partidos
«estasiología» de Duverger) y solo la pro- (socialización política, movilización de la
ducción de obras sobre formaciones oc- opinión pública, articulación de intereses
cidentales desde 1945 hasta 1998 supera y legitimación del sistema), pero se han
los 11.500 títulos (Montero/Gunther/ reforzado y mucho las funciones institu-
Linz). De un lado, no hay democracia cionales (reclutamiento de élites, organi-
real sin pluripartidismo competitivo, zación de las elecciones, gestión institu-
pero, de otro, hoy los partidos son siem- cional y formación de los gobiernos).
pre la institución más criticada por las Esta dimensión ha dado paso al fenóme-
opiniones públicas y la que ocupa por no de la cartelización de los partidos
definición el escalón más bajo en todos (Katz y Mair) que ha cambiado la natura-
los rankings sobre confianza política cí- leza de los mismos al hacerlos más de-
vica. Es cierto que los partidos son orga- pendientes del Estado que nunca. Una
nizaciones intrínsecamente conservado- de las razones de esta imbricación entre
ras (su principal objetivo fáctico es el de los partidos y los poderes públicos radi-
sobrevivir y reproducirse), pero –a la ca en su financiación: depender de los
vez– insustituibles en las poliarquías. Por recursos estatales no ha resuelto la finan-
lo demás, gozan de mala prensa desde ciación irregular y esta dependencia les
que nacieron con las revoluciones libera- ha hecho perder conexiones con la so-
les: se ha afirmado que dividen artificial- ciedad. Por otra parte, los modelos cen-
mente a la sociedad, solo actúan en fun- trados en la financiación privada (por
ción de sus intereses y son proclives al ejemplo, los Estados Unidos de América)
elitismo e incluso la corrupción y, no suscitan otros problemas por la alta con-
obstante, han demostrado una extraordi- dicionalidad que imponen a los partidos
naria capacidad adaptativa: en este senti- poderosos lobbies privados.
do, los partidos cambian, pero no desa-
parecen. Pueden extinguirse algunos, Es muy amplia la literatura científica so-
pero rápidamente son sustituidos por bre los partidos (desde los pioneros
nuevos, lo que prueba que la propuesta como Ostrogorski, Michels y Weber) a
de Ostrogorski de ligas temporales sec- las numerosas escuelas metodológicas
toriales es inviable. tras 1945: por ejemplo, la histórica (Ro-
kkan y Lipset), la funcionalista (Almond)
Para los liberales clásicos (Madison, Sie- o la de la elección racional (Downs). A
yés, Constant) los partidos eran, por defi- partir de aquí se elaboraron sofisticadas
nición, sospechosos; mientras que, en tipologías académicas: partidos de cua-
cambio, los conservadores (Burke) los dros y de masas (Duverger), partidos
aceptaron pragmáticamente. En la tradi- catch-all (Kirchheimer), partidos profe-
ción marxista, la ecuación partidos/ cla- sional-electorales (Panebianco), partidos
ses sociales tendió a ser bastante mecáni- antisistema (Sartori), partidos cartel (Katz
ca y en las dos grandes ramas que y Mair) o partidos businees-firm (Hopkin
surgieron de la misma (la socialdemocra- y Paolucci). En general, todas las aproxi-
cia y el comunismo) hubo bastante culto maciones constatan que los partidos son
351
más bien reacios a la democracia interna oposición a sus políticas a fuerzas eu-
y a la fiscalización exterior, aunque el fe- roescépticas y eurófobas.
nómeno del fraccionalismo esté casi
siempre latente. Por lo demás, frente a la En toda la literatura sobre la supuesta
interpretación de Michels (su «ley de hie- crisis terminal de los partidos planea una
rro» de la oligarquía) a propósito del do- cierta nostalgia implícita por los viejos
minio burocrático en los partidos, en la partidos de masas que protagonizaron la
actualidad se constata que tienen mucha era de oro de estas organizaciones desde
más influencia los expertos técnicos y finales del siglo xix hasta los años setenta
profesionales por las necesidades del de la pasada centuria. Partidos de masas
marketing político. que, a modo de organizaciones comuni-
tarias, proporcionaban todo tipo de ex-
Las estrategias de los partidos combinan plicaciones al militante y al elector fiel
en distintos grados la búsqueda de votos, que transmitían las lealtades ideológicas
cargos y políticas concretas, con varia- a los suyos de una generación a otra.
bles según los sistemas electorales, la or- Este modelo es hoy historia, entre otras
ganización territorial del Estado o el tipo causas por los notables cambios en las
de relaciones entre el Ejecutivo y el Le- estructuras sociales: 1) la clase obrera
gislativo. La enésima crisis contemporá- tradicional es más reducida, 2) las trans-
nea de los partidos ha hecho afirmar a formaciones económicas y culturales han
Mair que «la era de la democracia de par- cambiado las percepciones de la socie-
tidos ha pasado». Este diagnóstico es un dad y 3) los fenómenos catch-all y la
tanto contundente porque, a pesar de cartelización han dado paso a otro tipo
todo, los partidos siguen demostrando de organizaciones. Al final, nuevas líneas
una alta capacidad de supervivencia, divisorias (por ejemplo, etno-culturales)
pero es cierto que se han acentuado fac- se han acabado no solo por superponer,
tores negativos para los mismos por una sino por desplazar a las clásicas (como
inestabilidad política sin precedentes: habían sido las fracturas de clase o de
crecen la abstención electoral, la desafi- confesión religiosa). Los viejos partidos
liación, la volatilidad y las opciones anti- han perdido a buena parte de sus bases
sistema y retroceden las lealtades a los sociales tradicionales que han acabado
partidos tradicionales (la party identifi- basculando hacia opciones populistas,
cation) e incluso a las instituciones re- en su mayoría de derecha radical, aun-
presentativas. Por tanto, hay más descon- que el panorama occidental es más hete-
fianza y más desalineamientos cívicos rogéneo de lo que esta tendencia apunta
con relación a los partidos, temor a las puesto que persisten diferencias no me-
sociedades multiculturales y a la inmigra- nores según países. Por ejemplo, la siem-
ción, rechazo de la globalización y creen- pre mencionada crisis de la socialdemo-
cia en líderes populistas salvíficos y en cracia (innegable en Grecia o Francia)
mecanismos participativos directos, no no se verifica con la misma intensidad en
representativos. En la Unión Europea, en el Reino Unido o Italia y en algunos paí-
particular, los excesos decisionales tec- ses se ha producido incluso una relativa
nocráticos y elitistas han llevado a una recuperación (países ibéricos y escandi-
preocupante reacción antiliberal (Orbán navos).
como paradigma): el «método comunita-
rio» (híperconsensual y opaco) ha contri- Por otra parte, siendo cierto que muchos
buido a despolitizar y ello ha sido nega- partidos tradicionales pierden votos y
tivo, puesto que le ha entregado toda militantes, se constata que los nuevos
352
PARTIDOS POLÍTICOS
partidos enseguida se adaptan y asumen ración de rótulos genéricos que pueden

las viejas formas de hacer política y aún abarcar cualquier contenido: «Frentes»,
más si llegan al gobierno. Esto ocurre «Ligas», «Movimientos», «Reagrupamien-
porque el margen de maniobra en un tos», «En Marcha», «Ciudadanos», «Pode-
mundo globalizado (y «europeizado» en mos», «Cinco Estrellas» y otros.
la UE) es limitado: hay alternancias de
gobierno, pero escasas alternativas de Sin embargo, no hay alternativa a los
políticas muy diferentes por los constre- partidos si se quiere una democracia
ñimientos citados. Los verdes alemanes, competitiva: la partitocracia es negativa
la izquierda radical griega o los populis- y debe ser criticada, pero el antipartidis-
tas italianos de Grillo no han podido remo lleva al populismo autoritario. Por
vertir en lo esencial las directrices comu- tanto, una democracia de partidos de ca-
nitarias. Por lo demás, los nuevos partidos lidad debe evitar tanto la tecnocracia eli-
han renunciado a la mayor claridad de tista delegativa como la recurrente tenta-
las denominaciones tradicionales vincu- ción de confiar en líderes mesiánicos
ladas a ideologías más o menos recono- que supuestamente actúan «en nombre
cibles (conservadores, liberales, demo- del pueblo». Al final, en los procesos
cristianos, socialistas o comunistas, por electorales y en la gestión de las institu-
ejemplo), a la vez que rehúyen la deno- ciones representativas los partidos políti-
minación de «partidos», de ahí la prolife- cos siguen siendo insustituibles.
BIBLIOGRAFÍA
Katz, R.; Crotty, W., eds.: Handbook of Party Politics. London: Sage, 2006.
Lawson, K., ed.: Political Parties and Democracy. Santa Bárbara: Praeger, 2010
Martínez Cuadrado, M.; Mella Márquez, M., eds.: Partidos políticos y sistemas de partidos.
Madrid: Trotta, 2012.
Montero, J. R.; Gunther, R.; Linz, J. J., eds.: Partidos políticos: viejos conceptos y nuevos
retos. Madrid: Trotta, 2007.
Ware, A.: Partidos políticos y sistemas de partidos. Madrid: Istmo, 2004.
Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CAMPAÑA ELECTORAL / COALICIONES /

DEMOCRACIA / ELECCIONES / ELITES POLÍTICAS / ESTADO DEMOCRÁTICO / ESTA-
DO DE PARTIDOS / LIDERAZGO POLÍTICO / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / SISTEMAS
DE PARTIDOS / TRANSPARENCIA
353
PODER BLANDO
El concepto de poder blando, que po- dos recursos –que en este caso serían
dría encontrar su origen en los análisis intangibles: ideología, cultura o institu-
de Foucault, Gramsci, Bourdieu o Mor- ciones– (Nye, 1990), ya sea como una
genthau, fue acuñado por Joseph Nye a forma de relación –que en el caso del
principios de los años noventa. Supera- poder blando sería de atracción, frente
do el mundo de los dos bloques, las po- a la coerción o el pago que se dan en el
tencias mundiales podían recurrir a for- ejercicio del poder duro– (Nye, 2009).
mas menos «duras» del ejercicio del
poder internacional. En palabras de su Esta segunda acepción, la del poder
autor: «Este segundo aspecto del poder blando como atracción (y no coerción),
–que ocurre cuando un país consigue genera un cierto disenso. En el poder
que otros países quieran lo que él quie- blando podrían darse formas relaciona-
re– puede denominarse poder cooptati- les coercitivas sobre la base de recursos
vo o blando, en contraste con el poder intangibles como la ideología o la cultu-
imperativo o duro de ordenar a otros lo ra (piénsese en la imposición de mode-
que uno quiere que hagan» (traducido los ideológicos, tecnológicos, políticos
de Nye, 1990: 15). o sociales) (Mattern, 2005). Siendo así,
el poder blando implicaría una forma de
Su definición sigue a debate, dado el ca- relación de cualquier naturaleza (coerci-
rácter multifacético del concepto de po- tiva, atractiva o de pago), aunque basa-
der en relaciones internacionales y la da en recursos intangibles.
naturaleza intangible, y un tanto líquida,
de su dimensión blanda. No existiría una lista cerrada de dichos
recursos intangibles. La literatura acadé-
En lo que se refiere al poder, el análisis mica recoge recursos de muy distinto
académico lo ha definido, generalmen- tipo como la ideología o los valores po-
te, tanto en términos de recursos o ca- líticos (el modelo de desarrollo chino o,
pacidades (el producto interior bruto, en décadas previas, el Consenso de
las capacidades de despliegue militar), Washington), la cultura, el idioma, los
como en su componente relacional estudiantes internacionales, la capaci-
(cómo dos países se relacionan). Asi- dad de innovación, las instituciones, el
mismo, el poder puede definirse o me- buen gobierno o el compromiso con los
dirse sobre la base de elementos tangi- acuerdos internacionales (como el de
bles u objetivos (por ejemplo, las desarrollo global, lo que tendría su re-
capacidades, ya mencionadas), o sobre flejo en la cooperación para el desarro-
la base de elementos intangibles o sub- llo) (Nye, 2000 y 2009; Gill y Huang,
jetivos (la percepción acerca del poder 2006, Soft Power 30). Conviven, pues,
que ostenta o ejerce un determinado recursos (como el idioma) con acciones
país) (Mattern, 2005). de política exterior (la cooperación para
el desarrollo) con formas relacionales
En este sentido, el mismo Nye precisa el de poder (el flujo tecnológico interna-
concepto de poder blando de distintas cional) lo que confirma que la defini-
formas, ya sea siguiendo la acepción del ción del concepto de poder blando es
poder como la tenencia de determina- aún hoy un debate abierto.
354
PODER BLANDO
Es, precisamente, la naturaleza líquida o culturales en el caso de la cultura o estu-

vaga del concepto, sumada a sus diver- diantes internacionales en el caso de la
sas acepciones, lo que ha dificultado las educación).
tentativas de medición del poder blando.
Existen, a pesar de ello, algunas pro- Además de las dificultades para definir el
puestas. concepto mismo, la medición del poder
blando se enfrenta a lo que Sassen (2003)
Soft Power 30 mide el poder blando so- denomina el nacionalismo estadístico,
bre la base de los tres pilares de los valo- que es resultado de cómo (y por qué) se
res políticos, la cultura y la política exte- genera la información sobre relaciones
rior. Se trata de un índice compuesto internacionales. Las «estadísticas» se crean
de 75 indicadores agrupados en seis inicialmente para que los Estados pue-
áreas: digital (p.ej. diplomacia digital), dan comprender su propia realidad. En
cultura (atractivo cultural), empresa (p.ej. un contexto de difusión del poder (parti-
capacidad de innovación), educación cularmente del blando) entre distintos
(p.ej, atractivo para estudiantes interna- actores, públicos y privados, nacionales
cionales), compromiso (p.ej. contribu- y transnacionales (Nye, 2009), los agre-
ción al desarrollo) y gobierno (p.ej. com- gados por Estado pierden representativi-
promiso con los derechos humanos). dad para calcular el poder blando en las
Una propuesta similar es la de la revista relaciones internacionales, al menos en
Monocle. En su Soft Power Survey 18/19, su integridad.
se clasifican 25 países sobre la base de
una encuesta de opinión. Es particularmente oportuno poder ob-
servar la evolución del poder blando en
El Índice Elcano de Presencia Global cal- relación al duro. En este sentido, el Índi-
cula la proyección exterior de los países ce Elcano de Presencia Global permite
de acuerdo a su presencia internacional analizar las facetas económica, militar y
en 16 variables que se distribuyen en los dura en el conjunto de las relaciones in-
ámbitos económico (energía, bienes pri- ternacionales.
marios, manufacturas, servicios, inversio-
nes), militar (tropas desplegadas, capaci- En los años noventa y hasta mediados de
dades militares) y blando (migraciones, los 2000, la principal dimensión de las re-
turismo, deportes, cultura, información, laciones internacionales fue económica,
tecnología, ciencia, educación y coope- que se daba en paralelo a una contracción
ración para el desarrollo). Si bien el conde lo militar y un crecimiento modesto de
cepto medido es el de presencia, y no el la dimensión blanda. Sin embargo, a me-
de poder, permite una aproximación a la diados de los 2000, se produce un cambio
dimensión blanda del poder en su acep- de tendencia. El vector de crecimiento de
ción relacional (frente a la acepción de las relaciones internacionales es hoy la di-
las capacidades o recursos), puesto que mensión blanda, mientras la dimensión
incluye exclusivamente indicadores que económica ha ralentizado su crecimiento
recojan la dimensión transfronteriza del y la militar ha tendido a estancarse (Olivié
fenómeno (por ejemplo, exportaciones y Gracia, 2018) (ver Gráfico).
355
Gráfico. Presencia global, económica, militar y blanda, 1990-2018

(en valor índice)
Notas:
– Las series del Índice Elcano de Presencia Global incluyen datos para 1990, 1995, 2000, 2005, 2010 y
datos anuales para el periodo 2010-2018. Este gráfico incluye datos de 1990 para el periodo 1990-1994,
datos de 1995 para 1995-1999, datos de 2000 para 2000-2004 y datos de 2005 para el 2005-2009.
– Las dimensiones se representan en términos absolutos y, por lo tanto, no se aplican los pesos de cada
dimensión para el cálculo agregado de presencia global.
Fuente: Real Instituto Elcano, Índice Elcano de Presencia Global.
Estas tendencias globales tienen su refle- puestos en el ranking de presencia glo-

jo en la naturaleza de la proyección ex- bal, encabezan también las listas de pre-
terior de los países y, particularmente, de sencia económica, militar o blanda. Por
las grandes potencias. Después de todo, ejemplo, los cinco primeros países de
según el mismo Nye (2009), el poder in- acuerdo a su valor índice de presencia
teligente (smart power) consiste en la global (Estados Unidos, China, Alema-
habilidad de combinar el poder blando nia, Reino Unido y Japón) son los mis-
con el duro. Quizás por este motivo, los mos que ocupan los primeros puestos
países con mayores valores de proyec- en presencia económica y en presencia
ción exterior, que ocupan los primeros blanda.
356
PODER BLANDO
BIBLIOGRAFÍA
Gill, B.; Y. Huang: «Sources and limits of Chinese “soft power”», en Survival, 48:2 (2006).
Mattern, J. B.: «Why “Soft Power” isn’t so soft: Representational force and the sociolin-
guistic construction of attraction in world politics», en Millennium. Journal of Inter-
national Studies, 33:3 (2005).
Nye, J.: «Soft Power», en Foreign Policy, 80 (1990).
— «Get smart combining hard and soft power response», en Foreign Policy, 88:4 (2009).
Olivié, I; Gracia, M.: Informe Elcano de Presencia Global 2018. Madrid: Real Instituto
Elcano, 2018.
Sassen, S.: «Globalization or denationalization?», en Review of International Political Eco-
nomy, 10:1 (2003).
Iliana Olivié
Investigadora principal. Real Instituto Elcano
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CULTURA POLÍTICA / DIPLOMACIA / PANDE-

MIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL / PANDEMIA: PERSPECTIVA SOCIOLÓ-
GICA / POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA / SOFT LAW
357
PODER POLÍTICO
El término poder tiene una profunda am- principales que puede adoptar el poder
bivalencia, que se extiende sobre todas político, y que paso a exponer.
sus acepciones, incluido, por supuesto,
el poder político. Pues «poder» es la ca- A) En primer lugar el poder como coac-
pacidad de hacer algo o de no hacerlo, ción o fuerza, que incluye la fuerza
de actuar libremente. Pero también, y al bruta, la represiva y opresiva, y que
contrario, el estar sometido al poder aje- se manifiesta sobre todo en sancio-
no, que se me impone. Así pues ¿el po- nes negativas (la cárcel, la pena capi-
der libera, o el poder somete? Ambas co- tal, el ostracismo), aunque a veces
sas. Y nótese que en castellano «poder» también positivas: dar o retirar incen-
(al igual que en francés, pouvoir) no so- tivos o recursos. Un poder material,
lamente es un sustantivo, sino también el casi físico o mecánico, un poder
verbo «ser capaz de». También en inglés duro, representado sobre todo por el
power significa «potencia», «energía», lo poder militar o policial, el más burdo
que indica una capacidad virtual o po- y visible, pero también el más eficaz,
tencial. Como Jano, el poder tiene dos rápido e inmediato.
caras: la buena cuando soy yo quien B) Pero nadie puede sentarse sobre las
puede, y la mala cuando es otro quien bayonetas, de modo que, en segundo
puede. lugar, encontramos el poder como
autoridad, que es el que se posee por
Una ambivalencia bastante ausente en razones de tradición, carisma, ascen-
ciencia social que se ha centrado en la dencia moral, cargo público u otras
dimensión negativa: el poder como lími- causas, y que no se ejerce con violen-
te de la voluntad y, sobre todo, de la ac- cia pues es aceptado por el sometido,
ción. Y en este segundo sentido, la defi- aunque sea quia prohibita; lo acepto
nición clásica de poder la dio Max externamente, aunque lo rechace in-
Weber: por poder se entiende cada opor- ternamente. Y ahora el concepto de
tunidad o posibilidad existente en una poder está relacionado con el de do-
relación social que permite a un indivi- minación, es decir, la capacidad de
duo cumplir su propia voluntad. Es pues ejercer una autoridad sobre un grupo
la capacidad de que A logre que B haga social determinado y encontrar un
o no haga, algo que es lo deseado por A, grado de obediencia. Pues –siguiendo
tanto si a B le place como si no, sea cual con Weber–, un determinado mínimo
sea el motivo o la causa de esa aquies- de voluntad de obediencia, o sea de
cencia. interés (externo o interno) en obede-
cer es esencial en toda relación autén-
Un poder que se puede descomponer de tica de autoridad. Sería oportuno
muchas maneras. Podemos analizar sus ahora analizar las diversas formas de
tres dimensiones, a saber, la intensidad o legitimidad del poder según el magní-
profundidad de un poder; su extensión o fico discurso La política como voca-
amplitud; y finalmente, la rapidez o velo- ción, que dio Weber en 1919.
cidad, la inmediatez de su éxito. Dimen- C) Y en tercer lugar, el poder como in-
siones analíticas de todo poder, que se fluencia, que incluye la capacidad de
pueden cruzar con las cuatro formas persuadir o manipular a gentes deter-
358
PODER POLÍTICO
minadas para que se conduzcan que unos ejercen sobre otros. Pero
como apetece a quien lo ejerce. El hay también un poder estructural
poder genera sus estructuras de apo- que viene dado por las clases socia-
yo, ya sean cortesanos, soldados o les, por órdenes institucionales eco-
prebendados. Y se estabiliza en el nómicos o políticos, o incluso cultu-
tiempo hasta devenir una costumbre rales. No se trata ahora de una
o hábito. Y así, la servidumbre acaba construcción social (e ideológica) de
siendo voluntaria, aceptada, interiori- la realidad (como antes), sino del po-
zada como algo natural, más allá (o der posicional que deriva de esa mis-
más acá) de su posible legitimidad. ma realidad. Hablamos así de un po-
Algo sabido desde que Étienne de La der ejercido anónimamente por las
Boétie, escribió en 1572 el Discours «estructuras» o por el «sistema», poder
de la servitude volontaire ou le sin sujeto, pero efectivo. Una visión
Contr’un. Al final, todos los podero- enfatizada por escuelas estructuralis-
sos buscan la aquiescencia rutinaria y tas como la representada por Fou-
dada por supuesto, que el poder se cault, o por Bourdieu. Y así Foucault
difumine y se desvanezca. Un poder señala que la dominación [no es] ese
que ahora se acepta, no tanto quia tipo de dominación sólida y global
prohibita, sino internamente. El con- que una persona ejerce sobre otras, o
cepto de «hegemonía», elaborado por un grupo sobre otro, sino las muchas
Gramsci, al igual que los de «aliena- formas de dominación que pueden
ción» o de «ideología», se mueven en ser ejercidas en el interior de una so-
este contexto. Pero el poder ejercido ciedad. Micropoderes anónimos,
a través de la publicidad, la propa- pero por ello mismo más eficientes,
ganda política o la presentación pe- pues son invisibles y casi indetecta-
riodística de ideas, el poder de la bles al estar ocultos en la misma con-
agenda setting, o del labelling y el figuración de la realidad. Hasta tal
framing, por ejemplo, son también punto que no sabemos bien si habla-
de esta índole. En definitiva, la capa- mos de poder o más bien de puro
cidad de enmarcar, contextualizar e realismo: el mundo es de cierto
interpretar la realidad de cierto modo modo, tiene unas estructuras y unas
(sesgado). configuraciones que no podemos
Podríamos pues hablar de un poder sino reconocer, incluso para cambiar-
duro basado en la fuerza (un poder lo. Pues, del mismo modo que quien
militar), de un poder basado en la au- quiera hablar y ser entendido tiene
toridad (un poder político por anto- que aceptar las reglas de la gramáti-
nomasia), y finalmente de un poder ca, quien quiere vivir en una socie-
enraizado en las creencias (un poder dad tiene que aceptar su configura-
ideológico). ción, y esta implica ya una distribución
D) Lo que nos lleva a una cuarta forma de recursos, prestigios o posiciones
de poder, claramente distinta de estas que implican una forma de poder es-
tres, pero que en cierto modo sería la tructural.
resultante de todas ellas. Pues es cier-
to que el marco weberiano del poder, Dos observaciones adicionales importan-
en el que me he movido, tiene más tes.
en cuenta a las personas que a las
estructuras y es (como es su Sociolo- La primera: el poder es siempre relacio-
gía comprensiva), nominalista: poder nal, se tiene en relación con alguien. Y
359
por ello es siempre un juego de suma poder del que dispone para adquirir
cero, a diferencia de la economía que es aquellos que no dispone. Un dictador
un juego de suma positiva. En el mundo brutal trata de ser legítimo e influyente,
económico todos podemos ganar o per- una movilización social cargada de razo-
der, aunque unos más que otros. Pero si nes trata de adquirir poder político, etc.
alguien adquiere poder es porque al-
guien lo pierde relativamente. Si un país En todo caso, sea cual sea la forma del
pasa a ser una potencia es porque otras poder, este se ejercita siempre en el mar-
potencias pierden poder relativamente a co de una configuración institucional he-
la primera. Por ello el poder, como la po- gemónica en el mundo moderno: el Esta-
lítica, es siempre un juego agónico de do con sus burocracias. Para comenzar
ganadores y perdedores. porque, como señalaba Weber, Estado es
aquella comunidad humana que, dentro
En segundo lugar, todas estas formas de de un determinado territorio (el territorio
poder tienden a sumarse o a restarse, es es el elemento distintivo), reclama (con
decir, se dan juntas en casi todas las rela- éxito) para sí el monopolio de la violen-
ciones sociales, pero de modo asimétri- cia física legítima. Es decir, tiende a mo-
co. Se puede tener mucha fuerza, pero nopolizar el poder duro. Y añade: El Es-
escasa legitimidad, o al contrario. Un Rey tado es la única fuente del «derecho» a la
que reina pero no gobierna tiene autori- violencia. Política significará, pues, para
dad, pero carece de fuerza. Y es sabido nosotros, la aspiración a participar en el
que los perfiles de poder tienden a ali- poder o a influir en la distribución del
nearse. Cada persona, cada centro de po- poder entre los distintos Estados o, dentro
der (un Estado, una empresa, un partido de un mismo Estado, entre los distintos
o asociación) se apalanca en el tipo de grupos de hombres que lo componen.
BIBLIOGRAFÍA
Además de los textos clásicos de T. Hobbes, E. de la Boétie y Max Weber, véanse:
Foucault, M.: Vigilar y castigar. Buenos Aires: Siglo XXI, 2002.

— Un diálogo sobre el poder y otras conversaciones. Madrid: Alianza, 2008.
Lamo de Espinosa, E.: «La ambivalencia del poder. ¿Concentración o difusión? Una relec-
tura de Max Weber», en Revista de las Cortes Generales, 107 (2019).
Naim, M.: El fin del poder. México: Debate, 2013.

VER TAMBIÉN: CIENCIA POLÍTICA / ELITES POLÍTICAS / LIDERAZGO POLÍTICO /

PODER BLANDO / REALISMO POLÍTICO / SOBERANÍA / SOCIEDAD INTERNACIO-
NAL / SUPERPOTENCIAS
360
POLEMOLOGÍA
POLEMOLOGÍA
La guerra es una regularidad histórica, les, Sofía Casanova, Ismael Herráiz) o los
una constante de la experiencia general fotógrafos, documentalistas y cineastas
de la humanidad, y su sendero luenguísi- (Robert Capa, Jean Renoir o Stanley Ku-
mo, como muestran la batalla de los ar- brick).
queros y los piquetes de ejecución neolí-
ticos, pintados en los abrigos la cueva El fenómeno-guerra, como «hecho social
Remigia y de Les Dogues en el Maestraz- total», en el sentido de la sociología de
go (España) hacia finales del V milenio Marcel Mauss, y expresión omnicom-
a. C., probablemente las representacio- prensiva de cada sistema cultural (Pitirim
nes de violencia intraespecífica humana Sorokin), es el objeto de la Polemología
más antiguas e inequívocas de la historia (polémologie), neologismo introducido
natural del homo sapiens. Anteriores in- en el lenguaje científico por el sociólogo
cluso son los vestigios de la animosidad y demógrafo francés Gaston Bouthoul
del hombre, el animal simbólico: la fosa en 1945. Esta Sociología general de las
común neolítica de Talheim (Alemania), guerras se distingue de los enfoques par-
del VI milenio a. C., las necrópolis meso- ticulares o incidentales practicados por
líticas de Vasilevska (Rusia), del X mile- saberes concurrentes: Arqueología y Pa-
nio a. C., o los vestigios paleolíticos de leontología, Etnología y Antropología,
las masacres de Dejebel Sahaba (Sudán) Demografía, Geografía política, Filosofía
o Natruk (Kenya), datados en XI milenio del Derecho y Ciencia Política, Etología,
a. C. Del mismo modo que durante si- Psicología social u otras disciplinas tam-
glos la historia ha sido una crónica gene- bién cercanas. Del mismo modo se dis-
ral de las batallas, el pensamiento políti- tingue la Polemología del tratamiento
co ha consistido en una meditación que la guerra, como arte y suprema ex-
recurrente sobre la guerra. No hay obra presión de lo político, ha recibido secu-
política, antigua o moderna, en la que larmente entre la oficialidad y en las aca-
aquella no esté presente, desde el Artha- demias militares y cuartos de banderas.
sastra del bramán Kautilya (siglo iv a. C.) El arte de la guerra y la ciencia militar,
al Concepto de lo político de Carl Schmitt compendiado actualmente por la deno-
(1932). Se ocupan de ella los estrategas, minación académica anglosajona War
de Sunzi y Vegecio a Maquiavelo, Clau- Studies, ha abarcado tradicionalmente
sewitz, Ardant du Picq y Basil Liddell todo lo relacionado con el mando, la es-
Hart y los arquitectos e ingenieros milita- trategia y la táctica, los exempla históri-
res (Vauban), pero también, en todo cos, la poliorcética, la logística y la eco-
tiempo y lugar, los historiadores (Tucídi- nomía de guerra, el armamento, la moral
des, Bernal Díaz del Castillo, Leopold de la tropa y el ius in bello.
von Ranke), los santos y teólogos (san
Agustín y santo Tomás), los juristas (Fran- La historia de esta disciplina comprende,
cisco de Vitoria, Luis de Molina, Emeric hasta su institucionalización en el si-
de Vattel o James Brown Scott), los pin- glo xx, el vasto periodo de tanteos de
tores (lo mismo van der Meulen que Fe- una «Polemología implícita» y los vislum-
rrer Dalmau), los literatos (Homero, Tols- bres de una Sociología de la guerra laten-
tói, Ernst Jünger), los periodistas y te en escritores de todas las épocas (el
corresponsales de guerra (Chaves Noga- príncipe de Shang, Kamandaki, Abenjal-
361
dún, Diego Saavedra Fajardo, Joseph de transforma la Polemología en una «Socio-

Maistre, Herbert Spencer, Ludwig Gum- logía de las actividades destructivas». Casi
plowicz). Pero será Georg Simmel quien al mismo tiempo se desarrolla el enfoque
incorpore al acervo sociológico una «So- complementario centrado en el estudio
ciología del antagonismo», una anticipa- de la paz o irenología (irénologie), según
ción de la Polemología fundada sobre la el modelo ideológico de una ciencia
lucha como forma de socialización y la comprometida y normativa. Esta irenolo-
función del tercero como elemento me- gía ha adoptado, a su vez, una doble
diador en la polaridad amigo-enemigo. orientación: la investigación de conflictos
No obstante, ya en la reescritura de De la (Konfliktforschung) de Anatol Rapoport
guerra ha subrayado Clausewitz, sociólo- y la investigación para la paz (Peace Re-
go por accidente, que la guerra es una search) de Johan Galtung.
forma de la sociabilidad humana, descu-
briendo de paso el mecanismo de la «as- En términos generales, la Polemología
censión a los extremos», trascendental estudia el enfrentamiento sangriento en-
para el entendimiento sociológico del tre grupos organizados: particularmente,
conflicto. Con todo, los primeros tratados su lógica como acto consciente pero no
de Sociología de la guerra aparecen a necesariamente voluntario –contraria-
principios del siglo xx en Francia y Ale- mente al racionalismo voluntarista clau-
mania: Le rôle de la guerra (1906), de sewitziano– y sus posibles causas econó-
Jean Lagorgette, y Philosophie des Krieges micas, psicológicas (complejos belígenos)
(1907), de Sebald R. Steinmetz. Los efec- y demográficas (overjuvenation o exceso
tos de la Gran Guerra, particularmente relativo de varones jóvenes). Se trata de
una terrible depresión moral, resultan di- un «pacifismo funcional» que desplaza a
suasorios para la investigación sociológi- un segundo plano la política y aspira a
ca sobre la guerra, su naturaleza y sus encauzar o templar las tensiones pole-
causas y remedios. Solo a partir de la Se- mógenas, anticipando sus efectos con
gunda Guerra Mundial se recupera el una metodología específica (barómetros
tono de la investigación polemológica, polemológicos, frentes de agresividad,
particularmente en Francia (G. Bouthoul, dinámica conflictual, umbral conflictual).
Julien Freund y Raymond Aron), en In- La fragmentación del espacio del conflic-
glaterra (Lewis Fry Richardson), en Ho- to, su banalización contemporánea y la
landa (Bert Röling) y en los Estados Uni- generalización de la violencia gratuita, la
dos (Quincy Wright, Lewis A. Coser y hibridación de la paz y la guerra, así
David Singer). En los años 50, antes in- como su respectiva mimetización, el te-
cluso de la cristalización de la Polemolo- rrorismo y las guerras asimétricas, la
gía, cunde la polisemia, pues los ejércitos geopolítica de los grandes espacios, las
regulares adoptan el término para rebau- nuevas migraciones e incluso el preten-
tizar la ciencia militar, particularmente la dido eclipse de lo político amplían inevi-
oficialidad chilena (general Bernardino tablemente el campo de interés de la Po-
Parada Moreno). Freund, en cambio, lemología. Subsisten, sin embargo, los
concentra la Polemología en el estudio dos grandes debates fundadores. Por un
de la dinámica conflictual (Sociología ge- lado, el del carácter natural o sobreveni-
neral del conflicto). Su compatriota, el do y accidental de la guerra. ¿Es el hom-
general Lucien Poirier, ampliando el con- bre un animal hostil por naturaleza o se
cepto bouthouleano, incoa una «conflic- volvió belicoso y territorial cuando des-
tología». El propio Bouthoul, que catalo- cubrió la agricultura y la ganadería? ¿La
ga la guerra en el «sector cuaternario», guerra es natura o es cultura? ¿Se trata de
362
POLEMOLOGÍA
un fenómeno biológico o más bien so- juveniles (the Youth Bulge Theory). Des-
cial? La cuestión resulta decisiva para el de una perspectiva polemológica, una
entendimiento de la paz y el pacifismo. sobreabundancia de jóvenes puede ser el
Por el otro, la causalidad demográfica de pródromo de una guerra o de importan-
las guerras, temática de sabor neomaltu- tes movimientos de población, atraída
siano centrada en el estudio de las pirá- esta por la «zona de baja presión demo-
mides de población y el peso relativo gráfica» generada por las sociedades en-
que en ellas puedan tener las cohortes vejecidas.
BIBLIOGRAFÍA
Bouthoul, G.: Tratado de polemología. Madrid: Ediciones Ejército,1984.

Freund, J.: Sociología del conflicto. Madrid: Ediciones Ejército, 1995.
Simmel, G.: El conflicto. Sociología del antagonismo. Madrid: Sequitur, 2010.
Weeks, J. R.; Fugate, D. L., eds.: The Youht Bulge Theory. New York: Idebate Press, 2012.
Molina Cano, J.: Gaston Bouthoul, inventor de la Polemología. Madrid: Centro de Estu-
dios Políticos y Constitucionales, 2019.
Jerónimo Molina Cano

Profesor Titular de Política Social
Universidad de Murcia
VER TAMBIÉN: CIBERTERRORISMO / DEFENSA / GUERRA Y CONFLICTO / PODER

POLÍTICO / RAZÓN DE ESTADO / REALISMO POLÍTICO / SOCIEDAD INTERNACIO-
NAL / SUPERPOTENCIAS
363
POLIS
El fundamento de la vida social y políti- modelos, como el Estado tribal (ethnos),

ca en comunidad en la antigua Grecia, ninguno como la polis encarnó el ideal
al menos desde el siglo viii a. C., era la racional de construcción sociopolítica,
polis. Frente a experiencias políticas an- económica, religiosa y urbanística del
teriores, en el antiguo Oriente, la em- mundo griego.
presa común constituida por una suma
de ciudadanos, pequeños propietarios La polis se va configurando a partir de la
de una hacienda agrícola familiar, que unión de aldeas o grandes núcleos fami-
se unían en comunidad para proteger el liares (synoikismos) gracias al crecimien-
interés común y fomentar el bien del to económico y demográfico, bajo la égi-
colectivo, es una innovación que surge da de una élite que acumula la tierra
en la Grecia arcaica y que marcará inde- como fundamento del poder decisorio.
leblemente la Historia de las Ideas Polí- En los poemas homéricos, de controver-
ticas. De esa palabra deriva nuestra tido contenido histórico, se atestiguan ya
concepción actual de lo político y, en dos ámbitos de debate político con larga
último término, nuestra noción de ciu- trayectoria: una asamblea popular y un
dadanía. Su surgimiento se suele rela- consejo de notables. Algo de esa dinámi-
cionar con el agotamiento de los cen- ca se ve en el canto II de la Ilíada, cuan-
tros de poder micénico y el paso a una do se produce un vivo debate al explicar
sociedad organizada en pequeños nú- su estrategia Agamenón. Desconocemos
cleos y gobernada por basileis locales. los procedimientos políticos de la época
Tal pudo haber sido el conglomerado arcaica, pero no cabe duda de que es
sociopolítico previo a la formación de la entonces cuando se van perfilando las
polis. La polis era el medio natural de bases de la posterior gobernanza de la
vida del ser humano, un «animal de la polis en torno a un sistema de asambleas
polis» (zoon politikon), como evidencia –una general y otras restringidas– y con
Aristóteles en su Política (1253a). Y es una serie de magistraturas –electivas o
que este nombre no podía aplicarse a por sorteo–, todo ello a partir de unos
cualquier núcleo de población, sino so- ciudadanos (politai) que comparten un
lamente al que albergara una comuni- sistema organizativo, unos valores y le-
dad política (koinonía politiké), forma- yes, unas tradiciones ancestrales, inde-
da por ciudadanos libres e iguales, con pendencia política y legislativa (eleuthe-
una serie de puntos de referencia co- ría y autonomía). También la Odisea
munes. Desde la familia, en su sentido muestra algunas interesantes escenas so-
material y hereditario (oikos y genos), bre lo que podría ser una polis de la
como núcleo básico de la sociedad, se época, con su territorio y organización
desarrolló la polis como comunidad de (p.e. 6.262-272). En otra dimensión, lejos
ciudadanos, que puede luego concretar- de las élites homéricas, Trabajos y Días
se en diversos modelos constitucionales de Hesíodo retrata el modo de vida de
(politeiai). La polis era independiente otros sectores de la población, con las
del sistema político preferido, sobre el penosas condiciones de los campesinos
que hay atestiguada desde antiguo una y su dependencia de los potentados lo-
viva discusión (p. ej. en el logos tripoli- cales. En lo económico, la polis supone
tikós de Heródoto). Aunque hubo otros un modelo de explotación planificada
364
POLIS
de su terreno agrícola (chora) –y, en su convierten paulatinamente en los puntos

caso, de los recursos marítimos–, y de la neurálgicos de convergencia de la polis.
organización diversificada de produc- Su historia no está exenta de tensiones
ción artesanal (demiourgia). En un cen- que, a lo largo de la Edad arcaica, darán
tro urbano simbólico para las reuniones lugar a conflictos por los medios de pro-
cívicas y religiosas se dirime la dinámica ducción y por la decisión política –los
de los sectores sociopolíticos mediante primeros condicionando la segunda– y a
el uso de la palabra en la escena públi- intentos de desbloqueo que van desde
ca. Heródoto (1.153), por ejemplo, cola colonización de otras tierras, a lo lar-
menta cómo sorprende el ágora, centro go y ancho del Mediterráneo y del Mar
de la vida cívica, desde una perspectiva Negro, a la proliferación de experimen-
no griega, cuando muestra el asombro e tos políticos como las llamadas tiranías.
incomprensión del persa Ciro. La era reformista –más conocida en la
Atenas censitaria de Solón y la democrá-
La idea de la polis era también definitoria tica de Clístenes (c. 507 a. C.)– atestigua
de la identidad griega en una doble na- el perfeccionamiento, acaso con bases
turaleza divisoria, entre griegos y barba- filosóficas, de los procesos decisorios y
roi, como delimitación externa, cultural la mecánica política de las ciudades más
e identitaria, y, en segundo lugar, entre pobladas, extensas y prósperas, en pos
unas poleis y otras, como frontera políti- de una mejor armonía social. El protago-
ca interna. Pero la polis no tenía solo que nismo, sin embargo, recaerá a menudo
ver con el espacio físico sino sobre todo sobre magistrados, que detentan el po-
con la comunidad cultural y política de der ejecutivo, procedentes de las fami-
los ciudadanos (politai) que «son» real- lias más destacadas de la ciudad y con
mente la ciudad: su propia denomina- una excelente formación. La relación en-
ción oficial no se hace mediante un to- tre las asambleas y los líderes que des-
pónimo, sino por el nombre del cuellan entre el demos con un discurso a
colectivo, así «los atenienses» (hoi Athe- veces sin escrúpulos constituye un capí-
naioi). Una anécdota durante las Gue- tulo fundamental de la Historia política
rras Médicas lo pone de manifiesto: los griega.
atenienses tuvieron que evacuar su ciu-
dad, siguiendo los consejos de Temísto- Las mujeres ciudadanas tenían un rol
cles y, tras subir a sus naves, se refugia- sociopolítico diferente de los hombres,
ron en la isla de Salamina y en Trecén. a quienes se exigía una prestación polí-
En la tensa reunión con los aliados pre- tica y militar: ellas, en cambio, se ceñían
via a la batalla crucial, y al ser desprecia- a la gestión integral, sobre todo econó-
do como «apátrida» (ápolis), Temístocles mica, del oikos –en ocasiones una ex-
respondió que los atenienses «tenían una tensa hacienda con varias familias a su
polis y un territorio» pues contaban con cargo– y a la vertiente religiosa, funda-
doscientas naves perfectamente equipa- mental para la polis. A diferencia de la
das (Heródoto 8.61). Quedaba claro que mayoría de Estados modernos, incluso
allí donde fueran estaría su polis, inde- en poleis tan racionalistas como la de-
pendientemente de tener o no edificios y mocracia ática la comunidad política era
territorio físico. percibida como una unidad también es-
piritual en la que la veneración a los
En el eje político, un consejo reducido dioses resultaba crucial para la supervi-
que propone medidas y una asamblea vencia colectiva. Con diferentes roles,
popular soberana que las aprueba se sin embargo, ciudadanos los había de
365
ambos sexos: leyes como la del atenien- tos de legislación. No es casualidad que
se Pericles en 451 a. C. –que imponía en las más antiguas inscripciones con le-
como condición restrictiva de ciudada- yes se pueda leer la fórmula «la polis ha
nía nacer de ciudadana y ciudadano– decidido así.» Tal es el caso, por ejemplo,
son buena muestra de ello. En cambio, de Dreros (Creta), tal vez la más antigua
solo los ciudadanos varones podían in- prueba de legislación política de Occi-
tervenir en los asuntos públicos –como dente (c. 650 a. C.), con un decreto sobre
en la milicia– y no eran habituales las la resolución pacífica de conflictos me-
naturalizaciones de extranjeros, aunque diante una magistratura (kosmos). Aun-
había comunidades de extranjeros con que minúscula, comparada con las gran-
derechos civiles atenuados. En algunos des ciudades citadas, Dreros poseía ya
casos aquellos podían ser, junto a los todas las características de autogobierno
esclavos, incluso más numerosos que de la polis. También el urbanismo de las
los ciudadanos. Las poleis representa- más antiguas poleis atestiguadas en la
ban, en cuanto a la dimensión física, te- cultura material, como la antigua Esmir-
rritorial y demográfica, un mosaico de na, evidencia el fortalecimiento del siste-
muy variada casuística. Las grandes ciu- ma sociopolítico sobre la base de la inte-
dades podían tener un área de influen- racción entre espacios públicos y zonas
cia que superaba el millar de kilómetros residenciales. La trayectoria de esta for-
cuadrados: Atenas unos 2.500 Km2 y Es- ma estatal precursora de la política mo-
parta unos 8.400 Km2, cinco veces más derna se prolonga largamente en el Me-
que territorios como la Fócide, por diterráneo antiguo, desde las Edades
ejemplo, donde había unas veintidós arcaica y clásica hasta la helenística –en-
poleis. El caso que más a fondo conoce- marcada esta vez en Monarquías territo-
mos por la documentación es el de Ate- riales– o la romana –con la autonomía de
nas, pero no es para nada representati- ciertas poleis en el marco del Imperio–,
vo, por sus grandes dimensiones y evidenciando su adaptabilidad. Y es que
población, semejantes al actual Gran la polis no estaba ligada a ningún mode-
Ducado de Luxemburgo. lo específico de gobierno, de forma aca-
so comparable a la noción moderna de
En todo caso, hay una temprana con- Estado. La herencia para la Historia de
ciencia estatal que se desprende no solo las Ideas Políticas es, pues, muy difícil de
de la literatura, sino también de los res- subestimar.
BIBLIOGRAFÍA
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De Polignac, F.: La naissance de la cité grecque. Cultes, espace et societé, VIIIe-VIIe siècles
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366
POLIS
Murray, O.; Price, S. R. F.: The Greek City from Homer to Alexander. Oxford: Oxford
Rodríguez Adrados, F.: La democracia ateniense. Madrid: Alianza, 1978.
David Hernández de la Fuente

Profesor de Filología Clásica
VER TAMBIÉN: DEMOCRACIA / FILOSOFÍA POLÍTICA / FORMAS POLÍTICAS / HISTO-

RIA DE LAS IDEAS / POLÍTICA
367
POLÍTICA
¿Qué es la política? Como sucede con to- orden racional derivado de axiomas irre-
dos los «megaconceptos», sabemos qué futables. Así se plantea a partir del Levia-
es por intuición pero somos incapaces tán hobbesiano, cuyo objetivo es supe-
de definirla con precisión. Al menos, su rar el caos propio del hipotético estado
origen es bien conocido: en la Ciudad- de naturaleza mediante el monopolio
Estado griega, el polités «hace» política del lenguaje. De este modo, la vieja sabi-
mediante su participación activa en los duría prudencial, cuya máxima expre-
asuntos públicos, singularmente en la sión está en Maquiavelo con su expe-
asamblea de ciudadanos, a través del diá- riencia de «las cosas pasadas y presentes»,
logo que aporta argumentos al debate en es incapaz de resistir la presión científica
común: isonomía e isegoría. Por tanto, que exige orden y regularidad. A veces
antes de la polis no hay política, que no se olvida que el «velo de la ignorancia»
debe confundirse con el ejercicio despó- (Rawls) o la «acción comunicativa» (Ha-
tico del poder; esto es, con la pura rela- bermas) −por citar a los autores más in-
ción de mando y obediencia. En la polis, fluyentes del último medio siglo− tam-
el ser humano (con muchas limitaciones: bién actúan en un contexto que otorga
solo el varón, libre y ciudadano) alcanza sentido a las palabras y a los hechos. De
la plenitud de su condición, la de ser ahí la relevancia de métodos como las
«animal político». Fuera de ella, concluye Ideas in Context (escuela de Cambridge:
Aristóteles, solo pueden vivir quienes Pocock, Skinner, etc.), siempre y cuando
son más que humanos (los dioses) o me- consigan evitar la tentación del intelec-
nos que humanos (los bárbaros). Por tual aséptico que se sitúa por encima de
ello, la democracia ateniense es ética- su objeto de estudio.
mente superior al régimen autoritario de
Esparta, como refleja el célebre discurso Acaso la Teoría Política (a medio camino
de Pericles recreado por Tucídides. Para entre la Ciencia Política empírica y la Fi-
concluir con la Grecia clásica, no hay po- losofía Política abstracta) obtiene sus me-
lítica sin eleutheria, libertad bajo el impe- jores frutos cuando logra dar sentido in-
rio de la ley, única forma digna de la vida teligible a la experiencia práctica; es
verdaderamente humana. decir, como Praxiología o teoría de la
acción, más allá de los artificios académi-
Otra forma de hacer la misma pregunta cos. Mucho más en tiempos de populis-
es la siguiente: ¿qué no es la política? mos rampantes y emociones incontrola-
Tampoco la respuesta es sencilla. Ante das, jaleadas por los medios (viejos y
todo, la política no es geometría. Espejo nuevos) de comunicación, que valoran
de la vida, comparte con ella sus gran- más las ocurrencias posmodernas que el
dezas y servidumbres. Los conceptos rigor científico.
políticos no viven en un laboratorio
aséptico ni en el mundo platónico de las En este marco debe situarse la disputada
ideas: perfectas, inmutables y eternas. cuestión del status de la Política como
Una parte importante del fracaso (relati- Ciencia. En su origen, las «Ciencias» polí-
vo) de la Teoría Política deriva de la «ex- ticas tienen carácter enciclopédico, se-
clusión fundacional» de las emociones gún se refleja en esta misma Real Acade-
(Maiz) con el propósito de construir un mia ya desde su fundación en 1857.
368
POLÍTICA
Confluyen sobre la materia el enfoque de la ley, Estado de Derecho, control ju-

jurídico (sin duda, predominante) con el risdiccional, son doctrinas concebidas
filosófico, el económico y el sociológico, para encauzar la tentación despótica del
todos ellos vistos con frecuencia desde poder. Las páginas eternas de Montes-
una perspectiva histórica, a veces histori- quieu siguen siendo ciertas: «… il faut
cista. La Political Science al modo nortea- que, par le disposition des choses, le pou-
mericano se incorpora tarde y no siem- voir arrête le pouvoir». O, si se prefiere,
pre con éxito a este panorama ya muy cabe acudir al sagaz comentario de Ma-
cuajado. Volvemos así a un mar de con- quiavelo a propósito de Savonarola, so-
fusiones, que cabe sintetizar con Valles bre la débil posición de los «profetas
pín: «Nuestro objeto es lo suficientemen- desarmados». Como es notorio, el proce-
te complicado y difícil como para aceptar so de la civilización permite juridificar
ser sometido a la camisa de fuerza de rí- situaciones excepcionales, desde el De-
gidos postulados metodológicos». recho de la guerra hasta el estado de si-
tio. El éxito ha sido notable, sin duda.
Escribe M. Duverger que, al modo del Pero hay un plus de «lo político» (valga el
dios Jano, la política presenta dos caras: concepto de Schmitt, que llega hoy día
conflicto y cooperación. Vista desde el hasta Mouffe, en el otro extremo del arco
conflicto, su estudio conduce al problema ideológico) respecto de la eficacia cons-
del poder y a la «historia natural de su titutiva del Derecho. No es suficiente lla-
crecimiento» ( Jouvenel), fiel reflejo de mar «poder constituyente» a la fuerza ma-
que estamos en presencia de un fenóme- terial que decide sobre el modo y forma
no inherente a la condición humana. Pero de la existencia política para eliminar la
no solo de «cratología» vive el pensador voluntad que impulsa la coacción hasta
político. Aun mayor relevancia ofrece el donde le resulte posible. Valga esta re-
eterno debate acerca de la legitimidad de flexión (muy especialmente) para el pro-
ese poder, cuyas contradictorias respues- pio Estado constitucional, si no quiere
tas configuran otros tantos capítulos de la jugar en desventaja frente a posibles al-
Historia de las Ideas. Sea cual sea su im- ternativas menos escrupulosas con la le-
portancia doctrinal o práctica, la nega- gitimidad del poder. Vivimos tiempos
ción abstracta de dicha legitimidad (anar- confusos y conviene ser conscientes de
quismo) o su negación en casos concretos la frágil condición de las democracias
(derecho de resistencia; tiranicidio; des- contemporáneas.
obediencia civil) son marginales en un
discurso implacable de reconocimiento, y Así pues, la autonomía científica de esta
a veces sumisión, a la grandeza del po- materia no es un simple problema meto-
der. De hecho, el realismo político de to- dológico o una disputa por cuotas de
dos los tiempos se complace en mostrar poder académico. Muy al contrario, es
su condición demoníaca e implacable. un requisito sine qua non para dar cuen-
Muchas veces exagera, pero está más certa y razón de un sector de la realidad
ca de una descripción objetiva de los he- que no admite explicaciones simplistas.
chos que las teorías inspiradas por bue- No es reductible al Derecho, según lo di-
nas intenciones que la Historia se encarga cho. Tampoco a la Economía, al modo
una y otra vez de desmentir. de una «superestructura» que trae causa
de los modos de producción, como sos-
Desde este punto de vista, la política no tiene cierta interpretación vulgar del
puede concebirse sin el Derecho, pero marxismo. Y tampoco a la Sociología,
no se identifica con lo jurídico. Imperio por mucho que le debamos a Max Weber
369
parte de los mejores hallazgos concep- los discursos sobre regeneración institu-
tuales. Y ello es así aunque sea justo cional no van más allá de la retórica sin
compartir entre uno y otro campo cientí- compromiso. Es cierto, sin embargo, que
fico las aportaciones del citado Montes- no hay alternativa razonable y que los
quieu o de Tocqueville. Por supuesto, partidos «nuevos» incurren en cuanto se
resulta imprescindible el punto de vista aproximan al poder en los mismos vicios
filosófico: una buena Historia de las que denunciaban.
Ideas Políticas coincide durante si-
glos con su equivalente respecto del De- Cuando se proclamó en los años 60 del
recho Natural (Truyol) y, hoy día, Filoso- siglo xx la «muerte» (la «crisis», según los
fía ética y Filosofía Política comparten menos exagerados) de la Teoría Política,
espacios con provecho para una y para los mejores reaccionaron de forma con-
otra (Cortina). Pero el plus que aporta tundente: Voegelin (The New Science of
pensar políticamente es imprescindible Politics); Arendt (Was ist Politik?); Strauss
como vacuna contra el reduccionismo (What is Political Philosophy?)… En ám-
estéril. bitos académicos afines, Berlin y Aron y,
por supuesto, Rawls o Habermas contri-
Si el poder existe sin remedio, hay que buyen a recuperar el impulso perdido.
hacer lo posible para conseguir su legiti- Dicho de otro modo: a defender «la vi-
midad de origen y de ejercicio. A estas gencia de una tradición cuestionada»
alturas del tiempo histórico, el Estado (Wolin). El conflicto entre Ciencia Políti-
constitucional se identifica con la civili- ca empírica y Teoría Política normativa
zación menos injusta de la historia. Ello se mantiene hoy día en situación de «em-
no significa negar ni disimular sus imper- pate técnico», aunque uno y otro bando
fecciones: lastrada por el Estado de parti- buscan el apoyo de colegas de áreas afi-
dos y el deterioro de las instituciones, nes (sociólogos, en un caso; filósofos, en
mejora con diferencia a cualquier alter- otro), con grave riesgo de perder las pro-
nativa. Sus señas de identidad (Constitu- pias señas de identidad. Pero lo impor-
ción normativa; soberanía nacional o po- tante, reitero, no son las querellas acadé-
pular; instituciones representativas; micas. La clave está en preservar el
división de poderes; derechos funda- núcleo de la política, que exige ser de-
mentales) siguen vigentes en tiempos de fendida de sus «amigos» tanto como de
populismos de todo género y condición, sus «enemigos», como escribió hace tiem-
fórmulas contemporáneas de la eterna po B. Crick. O, como recuerda D. Runci-
demagogia, alentadas por una sociedad man, no es lo mismo vivir en Dinamarca
de masas (ahora digitales) que prefiere que en Siria: la diferencia se llama «polí-
las emociones a las razones y busca el tica». Si actores y espectadores están a la
apoyo de las clases medias desorienta- altura de la Virtud política, se llame «bien
das. Las formas genuinas de la política común» o «interés general», podemos ver
democrática sufren fatiga de materiales y el futuro con razonable optimismo.
BIBLIOGRAFÍA
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Pendás, B.: Teorías Políticas para el siglo XXI. Madrid: Síntesis, 2007 [buena parte de las
ideas expuestas proceden de la «Introducción» y la «Conclusión» de este libro].
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Vallespín, F.: El futuro de la política. Madrid: Taurus, 2000.
— «Introducción general» a Historia de la Teoría Política, vol. I. Madrid: Alianza, 2002.
Wolin, S.: Política y perspectiva. Continuidad y cambio en el pensamiento político occi-
dental. Buenos Aires: Amorrortu, 1973.
Benigno Pendás
y Políticas
VER TAMBIÉN: CIENCIA POLÍTICA / DEMOCRACIA / EMOCIONES POLÍTICAS / ESTA-

DO / FILOSOFÍA POLÍTICA / FORMAS POLÍTICAS / HISTORIA / IDEOLOGÍAS / LIBE-
RALISMO / LIBERTAD POLÍTICA / PODER POLÍTICO / REVOLUCIÓN / SOBERANÍA
371
POLÍTICA CIENTÍFICA
Por «política científica» entiendo –aunque órdenes «tocantes a la historia de las co-
matizaré esta definición más adelante– sas naturales que habéis de hacer en
«la planificación por parte de un Estado aquellas partes». La primera de tales ór-
de la investigación científica con el pro- denes era: «en la primera flota que des-
pósito de favorecer la situación de la tos reinos partieron para la Nueva Espa-
ciencia nacional para que pueda compe- ña os embarquéis y vais a aquella tierra
tir con la producida en otros países y po- primero que a otra ninguna de las dichas
der aplicarla para generar riqueza». Los Indias, porque se tiene relación que en
beneficios de esa riqueza se manifesta- ella hay más cantidad de plantas e yer-
rán en campos diversos, como pueden bas y otras semillas medicinales que en
ser el militar, el industrial, o la mejora de otra parte». Más concretamente, lo que el
servicios sociales del tipo de la medicina, Rey pidió era que «os habéis de informar
las comunicaciones o la producción de dondequiera que llegáredes de todos los
energía. médicos, cirujanos, herbolarios e indios
e de otras personas curiosas en esta fa-
En principio, cuando se habla de «políti- cultad y que os pareciere podrán enten-
ca científica» pensamos en una actividad der y saber algo, y tomar relación gene-
que nació en el siglo xx, aunque existie- ralmente de ellos de todas las yerbas,
ran destellos de ella en el xix (por ejem- árboles y plantas medicinales que hubie-
plo, la creación, financiada por los län- re en la provincia donde os halláredes».
der alemanes o por el ministerio A la vista de estas manifestaciones, no
encargado de asuntos universitarios, de parece que el interés del Rey fuese que
institutos y laboratorios en universida- se obtuviesen beneficios para las colo-
des, una vez que se hizo patente –pri- nias, ni necesariamente aportar nuevos
mero en la química orgánica y luego en conocimientos a la historia natural; aun-
la física del electromagnetismo– el valor que ambas cosas se consiguiesen subsi-
económico-industrial de estas ciencias), diariamente, más bien se trataba del ha-
pero no es así. Pensemos, por ejemplo, bitual deseo de la metrópolis de extraer
en la expedición encabezada por Fran- riquezas de sus colonias. En otras pala-
cisco Hernández (1517-1587), que se de- bras, el planteamiento de aquella expe-
sarrolló durante el reinado de Felipe II, dición –al igual que muchas otras, hispa-
de cuya corte formó parte el propio Her- nas o no, del futuro– respondió a un
nández como médico de cámara del mo- tipo de política científica.
narca. Considerada como la primera ex-
pedición científica moderna, investigó la Pero cuando la política científica alcanzó
historia natural americana (mexicana) realmente importancia fue a partir de las
desde 1571 a 1577. El 24 de diciembre dos guerras mundiales del siglo xx, espe-
de 1569, Felipe II dio a Hernández una cialmente de la Segunda, la guerra de la
comisión por cinco años para ir a las In- aviación, del radar y de la bomba atómi-
dias, con objeto de que escribiera la his- ca. Y es que entre las lecciones que sur-
toria de «las cosas naturales» de dicho gieron con nitidez de ella, figuraba, pro-
país. Más concretamente, fue nombrado minente, que la ciencia constituía uno de
«protomédico general de nuestras Indias, los valores más preciados para el presen-
islas y tierra firme del mar Océano», con te y, sobre todo, para el futuro de una
372
nación. En Estados Unidos los militares apartado de la aviación que pudiese

se dieron perfecta cuenta de ello, como afectar al desarrollo y utilización del po-
muestra el caso del general Henry H. Ar- der aéreo en el futuro».
nold, comandante general de las Fuerzas
Aéreas, quien antes de que finalizase la El presidente Franklin Delano Roosevelt
contienda pidió a algunos científicos que fue otro de los que pensó en términos
estudiasen lo que habría que hacer en el parecidos, aunque en su caso desde una
futuro, esto es, que diseñasen una políti- panorámica más general. Y eligió al in-
ca científica. Quería, como explicó en su geniero, uno de los pioneros de la com-
autobiografía (Global Mission, 1949), «ob- putación analógica, Vannevar Bush, di-
tener los mejores cerebros disponibles, y rector de la Office of Scientific Research
hacerles que considerasen los últimos and Development, establecida en junio
desarrollos en las Fuerzas Aéreas de los de 1941. El 17 de noviembre de 1944,
alemanes y los japoneses, así como de la Roosevelt envió a Bush la carta que se
R. A. F., y que determinasen los pasos reproduce como Anexo.
que debería dar Estados Unidos para te-
ner la mejor Fuerza Aérea del mundo Bush cumplió el encargo, produciendo
dentro de veinte años». En particular, de- el informe solicitado, que envió al presi-
seaba encontrar a alguien capaz de enca- dente –ya no Roosevelt, sino a Truman–
bezar un comité de «científicos prácticos» el 5 de julio de 1945. Se hizo público el
e ingenieros que tuviesen experiencia en mismo año bajo el título de Science, the
«sónica, electrónica, radar, aerodinámica Endless Frontier. Report to the President
y cualquier otra rama de la ciencia que on a Program for Postwar Scientific Re-
pueda influir de alguna manera en el de- search. Tenía 184 páginas y constituye
sarrollo de la aviación del futuro». Robert un modelo para diseñar una política
Millikan, el físico premio Nobel del Cali- científica.
fornia Institute of Technology, le reco-
mendó al ingeniero aeronáutico de ori- En mi definición inicial de «política cien-
gen húngaro, pero establecido en tífica» decía que consistía en «la planifica-
Pasadena, Theodore von Kármán, y el ción por parte de un Estado de…», pero
general aceptó la indicación. Poco des- añadí que matizaría esa definición. Aho-
pués, uno por uno, comenzaron a apare- ra es el momento de hacerlo.
cer científicos. «Les dije a estos científi-
cos», continuó Arnold, «que quería que La rentabilidad económica de la investi-
pensasen a veinte años vista. Tenían que gación científica fue advertida no solo
olvidar el pasado (…) Quería que pensa- por los gobiernos sino también por em-
sen sobre aviones con velocidad super- presas privadas. De hecho, fue el éxito
sónica, aeroplanos que se moviesen y que obtuvieron algunas empresas alema-
operasen sin tripulaciones; mejora en nas creadas en la primera mitad del xix
bombas, de manera que pudiéramos uti- por personas con formación científica lo
lizar bombas más pequeñas para obtener que atrajo la atención del Gobierno ger-
efectos más grandes; defensas contra la mano. No es que industrias ya existentes
aviación moderna y contra la que estaba advirtieran el potencial de la ciencia –de
por venir; sistemas de comunicación en- la nueva ciencia–, sino que las crearon
tre aeroplanos y tierra, y entre los pro- personas con formación científica, que
pios aeroplanos en el aire; televisión, sabían que era posible aprovecharse
tiempo meteorológico, investigación mé- económica, industrialmente, de la cien-
dica; energía atómica, y cualquier otro cia. Tal fue el origen, por ejemplo, de
373
Chemische Fabrik E. Merck, fundada los laboratorios de General Electric y

en 1827 por un discípulo del químico American Telephone and Telegraph
Justus Liebig, de la que, tras diferentes (ATT), hasta entonces dedicados a traba-
avatares, terminaría surgiendo, ya en el jos de rutina, se transformaron en cen-
siglo siguiente, uno de los gigantes del tros de investigación y desarrollo, en,
mundo farmacéutico, la multinacional respectivamente, 1900 y 1904. Y tuvieron
Merck, Sharp & Dohme. que planificar los trabajos, los productos,
que iban a generar, determinar a qué
La anterior relación «industria-ciencia» no campos científicos deberían dirigir prin-
basta para poder hablar propiamente de cipalmente sus esfuerzos, esto es, esta-
«política científica». Lo que se necesita es blecer auténticas políticas científicas. No
que, al igual que en caso de los gobier- fue una casualidad que en 1947 tres físi-
nos, exista en empresas-industrias una cos, John Bardeen, Walter Brattain y Wi-
planificación para explotar las posibilida- lliam Shockley, inventasen el transistor,
des de la ciencia. Y esto es algo que co- un «hijo» de la física cuántica que trans-
menzó a hacerse patente especialmente formaría primero la industria de las co-
en Estados Unidos a finales del xix. Tho- municaciones y posteriormente otras
mas Alba Edison (1847-1931), la quin- muchas, mientras trabajaban no para una
taesencia del «electricista [electrician] universidad sino para los «Bell Telepho-
educado a medias», del inventor con es- ne Laboratories», creados como una com-
caso bagaje teórico, constituye un magní- pañía subsidiaria de ATT, que había deci-
fico ejemplo en este sentido. Incapaz de dido previamente intentar sacar partido a
lograr manejar las corrientes alternas las posibilidades que vislumbraban en la
(que defendía Tesla) como había hecho mecánica cuántica.
con las continuas, y por consiguiente im-
posibilitado de entrar en los nuevos cam- De la conjunción de la conciencia de la
pos que se abrían en la industria del necesidad de establecer políticas científi-
electromagnetismo, Edison reaccionó cas tanto a nivel estatal como privado,
dando cabida en el laboratorio que cons- surgió el concepto de I+D (Investigación
truyó entre 1886 y 1888 en New Jersey, el y Desarrollo), al que posteriormente se
famoso Menlo Park, a un plantel de cola- añadió una «i» (innovación): I+D+i. Du-
boradores, que incluía un físico especia- rante bastante tiempo, la manifestación
lizado en electricidad, químicos que ha- más notoria de I+D se produjo en Esta-
bían obtenido sus doctorados en dos Unidos, donde debido a la Guerra
Alemania y varios antiguos estudiantes. Fría el presupuesto federal para I+D,
Semejante política fue seguida más tarde que manejaba el Departamento de De-
por otras compañías: durante la primera fensa, llegó a alcanzar niveles extraordi-
década del siglo  xx, firmas de la industria narios: en 1951 alcanzó los 1.300 millo-
química, en especial Du Pont, en 1902, y nes de dólares, mientras que en 1952
Standard Oil de Indiana, abrieron genui- subió a 1.600; de hecho, la investigación
nos laboratorios de investigación. con fines de defensa ocupaba a dos ter-
cios de los científicos e ingenieros de la
Lo mismo ocurrió en la industria eléctri- nación.
ca y de comunicaciones, donde el valor
de la mercancía manufacturada en Esta- El ejemplo, y la rentabilidad no solo po-
dos Unidos ascendió de 19 millones de lítico-militar sino también industrial-eco-
dólares en 1889 a 335 en 1914. Durante nómica de lo que se hacía en Estados
la primera década de la nueva centuria, Unidos terminó extendiéndose, hasta tal
374
punto que desde hace tiempo uno de los plotadas de manera diferente al pasado,
indicadores importantes de la capacidad especialmente en que no serán necesa-
económico-social de una nación es el riamente naciones quienes posean el
porcentaje del PIB que se dedica a I+D+i, monopolio de megaproyectos científicos,
escala en la que España figura en una algunos (como los antes mencionados)
pobre posición. con enormes implicaciones socioeconó-
micas. Recuérdese, por cierto, que la
Recientemente están surgiendo fenóme- aparición de la corporación privada Ce-
nos, si no conceptualmente nuevos, sí lera Genomics, liderada por el científico
que poseen peculiaridades dignas de re- Craig Venter, fue determinante para que
señar. Gigantes del comercio como el Proyecto Genoma Humano, que con-
Amazon o Google están diseñando polí- trolaban los Institutos Nacionales de Sa-
ticas científicas destinadas a tomar la de- lud de Estados Unidos, terminase bastan-
lantera en dominios que intervendrán te antes de lo previsto.
de manera decisiva en conformar el
mundo futuro –y no el futuro lejano, Como diría Karl Popper, «el futuro está
sino el inminente–, como son la Inteli- abierto». Ahora bien, hay que preparase
gencia Artificial, la Robótica o la Com- para él.
putación Cuántica. Disponen del poten-
cial económico para hacerlo, y no solo de ANEXO*: Carta de Roosevelt a Bush (17
este tipo de recursos sino también de una de noviembre de 1944). 2
cultura de la innovación. Otro ejemplo es
el de la compañía privada Space X, fun- «Querido Dr. Bush: La Oficina de Investi-
dada en 2002 por el magnate de Silicon gación y Desarrollo Científico, de la que
Valley Elon Musk, quien ha anunciado usted es director, representa una expe-
su deseo de establecer misiones a Marte. riencia única de trabajo en equipo y
En febrero de 2018 Space X dio un paso cooperación en la coordinación de la
en tal sentido, al lanzar al espacio, des- investigación científica y en aplicar el
de el Centro Espacial Kennedy de Cabo conocimiento científico existente en la
Cañaveral, un coche descapotable, el solución de los problemas técnicos vita-
modelo Roadster, de la marca Tesla (fa- les para la guerra. Su trabajo se ha desa-
bricante de vehículos eléctricos), utili- rrollado en el más absoluto secreto y lle-
zando para ello un cohete Falcon Heavy, vado a cabo sin ningún tipo de
actualmente el más potente del mundo. reconocimiento público; pero sus resul-
Particularmente interesante es que de tados tangibles se pueden encontrar en
los tres lanzadores del cohete, se recu- los comunicados que proceden de los
peraron enseguida dos, que cayeron campos de batalla de todo el mundo. Al-
verticalmente en el mismo Centro del gún día la historia completa de sus lo-
que partieron, en una espectacular ma- gros se podrá contar.
niobra, un logro que abre definitivamen-
te la puerta espacial al mundo de las No existe, sin embargo, ninguna razón
empresas privadas. por la que las lecciones que se han obte-
nido con este experimento no puedan
Lo que en realidad traslucen los anterio- emplearse con provecho en tiempos de
res ejemplos –tengan estos éxito o no–
es que nos hallamos en el umbral de un
nuevo mundo, en el que las posibilida- * Por su interés, especialmente en tiempos de
respuesta científica ante la pandemia, se incluye
des que ofrece la ciencia acaso serán ex- íntegramente la carta citada en el texto.
375
paz. La información, las técnicas y la ex- des sean muy superiores al número de
periencia investigadora desarrollada por vidas que hemos perdido en batalla du-
la Oficina (…) y por los miles de científi- rante la guerra, debería hacernos cons-
cos de las universidades e industrias pri- cientes del deber que tenemos con futuras
vadas, debería utilizarse en los días de generaciones.
paz que nos aguardan para la mejora de
la salud nacional, la creación de nuevos Tercero: ¿Qué puede hacer ahora y en el
proyectos que produzcan nuevos em- futuro el Gobierno para ayudar a las ac-
pleos, y el mejoramiento del nivel de vida tividades de investigación realizadas por
nacional. organizaciones públicas y privadas? De-
bería considerarse cuidadosamente cuá-
Es con tal objetivo en mente que querría les deben ser las funciones propias de la
tener sus recomendaciones sobre los si- investigación pública y privada, y su in-
guientes cuatro grandes puntos: terrelación.
Primero: ¿Qué se puede hacer, que sea Cuarto: ¿Es posible proponer un progra-
consistente con la seguridad militar, y ma eficaz para descubrir y desarrollar el
que cuente con la aprobación previa de talento científico en la juventud ameri-
las autoridades militares, para dar a co- cana, de forma que se pueda asegurar el
nocer al mundo, tan pronto como sea po- futuro de la investigación científica en
sible, las contribuciones al conocimiento este país en un nivel comparable a lo que
científico que se han realizado durante se ha realizado durante la guerra?
nuestro esfuerzo en la guerra? La difu-
sión de tal conocimiento debería ayudar- Delante de nosotros se hallan nuevas
nos a estimular nuevos proyectos, a pro- fronteras de la mente, y si nos aventura-
porcionar empleos para nuestros soldados mos en ellas con la misma visión, atrevi-
que regresarán y también para otros tra- miento y determinación con que hemos
bajadores, así como para lograr impor- manejado esta guerra, podremos crear
tantes avances en la mejora del bienestar un empleo más completo y fructífero y
nacional. una vida más completa y fructífera.
Segundo: En referencia concreta a la Espero que, tras realizar todas las consul-
guerra de la ciencia contra la enferme- tas que estime conveniente con sus aso-
dad, ¿qué se puede hacer para organizar ciados y otros, puede proporcionarme su
ahora un programa para continuar en el considerado juicio sobre estos asuntos
futuro el trabajo que se ha realizado en tan pronto como sea conveniente, infor-
medicina y ciencias relacionadas? El he- mándome sobre cada uno de ellos cuan-
cho de que las muertes anuales en este do esté preparado, en lugar de esperar a
país debidas solo a una o dos enfermeda- completar todos sus estudios».
BIBLIOGRAFÍA
Bush, V.: Science, the Endless Frontier. Report to the President on a Program for Postwar
Scientific Research. Washington: United States Government Printing Office, 1945.
Ben-David, J.: Scientific growth: Essays on the social organization and ethos of Science.
Berkeley: University of California Press, 1991.
376
Greenberg, D. S.: The Politics of Pure Science. Chicago: The University of Chicago
Press, 1999.
Sánchez Ron, J. M.: El poder de la ciencia. Historia social, política y económica de la
ciencia (siglos XIX y XX). Barcelona: Crítica, 2007.
— Ciencia, política y poder: Napoleón, Hitler, Stalin y Eisenhower. Madrid: Fundación
BBVA, 2010.
José Manuel Sánchez Ron

Académico de Número y Vicedirector de la Real Academia Española
Catedrático de Historia de la Ciencia
VER TAMBIÉN: BIG DATA / CIENCIA / GLOBALIZACIÓN / POLÍTICA SANITARIA /

POLÍTICAS PÚBLICAS [Véanse en particular las voces correspondientes a «Consecuen-
cias de la COVID-19»]
377
POLÍTICA CRIMINAL
Durante el último cuarto del siglo xix, recho Penal (Gesamte Strafrechtswissens-

bajo el dominio de las teorías absolutas chaft) en la que incluyó, junto al mismo,
de la pena, según las cuales la función de también la política criminal como el con-
la pena era únicamente la retribución jus- junto «de aquellos principios, con arreglo
ta al autor del mal causado por el delito, a los cuales el Estado tiene que conducir
el Derecho Penal tuvo un fundamento la lucha conta el crimen mediante la
metafísico. «La ley penal es un imperativo pena y otras instituciones del género
categórico» y «cuando la justicia desapare- (institutos de educación y mejoramiento,
ce, vivir en la tierra ya no tiene valor para casas de trabajo, etc.)» (Strafrechtliche
las personas» (I. Kant, Metaphysik der Sit- Vorträge und Aufsätze, I, 1905: 291). La
ten, 1797, citado según Kant, Werke in nueva concepción de la ciencia penal se
Zwölf Bänden, edición de Suhrkamp Ver- basó en «la suposición de que era posi-
lag, tomo VII, 2: 453). A partir de estas ble conocer las causas del delito y los
premisas no cabía pensar en una función efectos de la pena» (loc. cit.)
política del Derecho Penal.
Ciertamente, la expresión «política crimi-
Pero, bajo la influencia del método de las nal» no era nueva. Había sido utilizada
ciencias naturales, sobre todo de la teo- ya en 1823 por Eduard Henke, en su
ría de la causalidad, tomó cuerpo la idea Handbuch des Kriminalrechts und der
de que el Derecho Penal debía, ante Kriminal-politik [Manual de Derecho cri-
todo, ser entendido utilitariamente y, por minal y de política criminal] (von Liszt,
lo tanto, como una manifestación de la loc. cit.). Lo novedoso de la teoría mo-
política social. Las llamadas teorías relati- derna de la prevención especial de la
vas de la pena, que postulaban que las pena era su propósito de legitimar la
penas se justifican porque su aplicación pena científicamente, por sus efectos so-
se lleva a cabo con miras a alcanzar un bre el autor del delito, es decir, basando
fin socialmente útil, adquirieron una pola política criminal en los conocimientos
sición dominante en el Derecho Penal. El de la «biología criminal (antropología) y
triunfo de este nuevo punto de vista fue de la sociología criminal (estadísticas)»
tan rotundo que en 1878 Karl Binding (loc. cit.).
sostuvo que «Una teoría del Derecho Pe-
nal que no puede decir por qué se pena Sobre estas bases se propuso en Italia y
(…) ya no puede pretender una posición en Alemania la reforma del Derecho Pe-
en nuestra ciencia» (citado según Franz nal apoyada en una clasificación de los
von Liszt, Strafrechtliche Vorräge und autores de los delitos y una diversifica-
Aufsätze, I, 1905: 129). En 1748, en Fran- ción de las consecuencias jurídicas del
cia, Montesquieu ya pensaba también delito según el tipo de autor (ocasional,
que «el buen legislador» de un Estado recuperable e irrecuperable, según von
moderado preferirá «menos punir los crí- Liszt). En España esta nueva orientación
menes que prevenirlos» (De L’esprit des se manifestó en la propuesta de Luis Ji-
lois, cap. XII). ménez de Asúa (1889-1970) de introducir
la sentencia indeterminada (1913), y en
Entre 1889 y 1892 Franz von Liszt desa- las investigaciones antropológicas de
rrolló la idea de una ciencia total del De- Quintiliano Saldaña.
378
POLÍTICA CRIMINAL
Al mismo tiempo fue propuesto, con treinta del siglo pasado, en una preven-
fundamento político criminal, completar ción previa a la comisión del delito,
las consecuencias jurídicas del delito me- dado que, se suponía, era posible cono-
diante medidas de seguridad, dirigidas a cer la tendencia al delito incluso antes
los autores de delito que no eran puni- de que el autor lo cometiera. Aunque
bles por haber actuado en un estado de no fueron totalmente aceptadas, contri-
inimputabilidad, pero cuya peligrosidad buyeron en este sentido las ideas sobre
futura había sido constatada. Con el la antropología criminal de Cesare Lom-
tiempo, las medidas de seguridad fueron broso (1835-1909).
ampliadas y aplicadas también a sujetos
imputables cuya peligrosidad requería En España se adoptó este criterio en la
medidas de mayor duración que la pena Ley de Vagos y Maleantes de 3 de mayo
correspondiente a su culpabilidad (p. e. de 1935 y luego en la Ley de Peligrosi-
la custodia de seguridad del Derecho Pe- dad y Rehabilitación Social de 1970. Esta
nal alemán). última ley fue derogada en 1995. Antece-
dentes de esta legislación se encontraban
En los años veinte la discusión versó so- en Alemania, en la Ley de delincuentes
bre la tendencia italiana a unificar toda habituales de 24.11.1933. Estas leyes, que
consecuencia jurídica del delito en la no- constituyeron un Derecho Penal de au-
ción de medidas de seguridad, como tor, opuesto al tradicional Derecho Penal
propuso el proyecto italiano de 1921. A liberal de acto o de acción, implicaban
pesar de la virulencia de los defensores una importante disminución de las ga-
de este criterio, la idea no prosperó y se rantías del principio de legalidad, porque
ha mantenido el dualismo de penas y la definición del autor como miembro
medidas de seguridad. pervertido de la comunidad no podía ser
expresada en definiciones que permitie-
La política criminal comenzó su desarro- ran a los ciudadanos conocer qué accio-
llo investigando los medios penales para nes estaban prohibidas, dado que consi-
reducir la posibilidad de reincidencia de deraban peligrosas a las personas por su
los autores de delitos que han puesto de forma de ser desviada, pero no delictiva,
manifiesto su tendencia al delito en el y preveían para ellas incluso medidas
hecho cometido (su «peligrosidad», en la privativas de la libertad, entre otras.
terminología de la Scuola Positiva italia-
na de Ferri y Garófalo). La significación El desarrollo de la idea política de utili-
jurídico-penal de la reincidencia, su ca- dad social del Derecho Penal condujo a
rácter agravante, no había estado hasta la introducción de nuevas instituciones
entonces fuera de discusión. Pero la poque no tenían justificación posible desde
sibilidad de contar con estadísticas sobre la perspectiva kantiana. Así se llegó a la
la repetición del delito fue uno de los conclusión de que las penas cortas de
elementos que favoreció la adopción de privación de la libertad favorecían el con-
la moderna teoría de la prevención espe- tagio criminológico y no generaban, por
cial mediante la ejecución de la pena, lo tanto, ninguna utilidad. A partir de esta
propugnada por von Liszt en el conocido conclusión se introdujo en los Códigos
y ya citado Programa de Marburg (1882). modernos la «pena de ejecución condi-
cional», que permitía suspender la ejecu-
En las manifestaciones más arriesgadas ción de penas de prisión que no supera-
de la nueva versión de la prevención es- ran un cierto tiempo (por lo general dos
pecial se llegó a pensar, en los años años), mientras el condenado no come-
379
tiera otro delito. El Código Penal vigente pulsado por profesores alemanes, sui-
prevé esta suspensión en su art. 80. zos y austríacos: el Proyecto Alternativo
(al Proyecto gubernamental de Código
A partir de la idea de que «solo la pena Penal alemán de 1962) basado en el
necesaria es justa» (ver von Liszt, loc. principio de la resocialización y el trata-
cit.: 161), fue también posible introducir la miento, con la introducción de estable-
libertad condicional, luego de que el au- cimientos de terapia social. Tuvo una
tor haya cumplido una parte considerable cierta influencia en la reforma penal ale-
de la pena privativa de la libertad (p. e. mana, que entró en vigor en 1975. Nues-
España, tres cuartas partes, art. 90 CP; Ale- tra Constitución establece dicho princi-
mania, dos tercios de la pena, §57 StGB; pio de la reinserción social en el
en Austria §46 StGB y en Italia, art. 176 art. 25.2. [«Las penas privativas de liber-
Codice Penale, la mitad de la pena). tad y las medidas de seguridad estarán
orientadas hacia la reeducación y rein-
En 1966 se dio a conocer una revisión serción social y no podrán consistir en
de la política criminal tradicional, im- trabajos forzados»].
BIBLIOGRAFÍA
Dorado Montero, P.: Bases para un nuevo Derecho Penal. Barcelona: M. Soler, 1909.
Von Liszt, F.: Der Zweckgedanke im Strafrecht [La idea de fin en el Derecho Penal], 1882,
en Franz von Liszt, «Strafrechtkiche Vorträge und Ausätze», I, Berlin: J. Guttentag,
1905.
— Kriminalpolitische Aufgaben [Tareas político-criminales], en Franz von Liszt, «Stra-
frechtliche Vorträge und Aufsätze». Berlin: J. Guttentag I, 1905.
Ferri, E.: Principii di Diritto Criminale [Principios de Derecho criminal], 1928 (Madrid:
Reus, 1933).
Jiménez de Asúa, L.: Tratado de Derecho Penal, t. I, 4.ª ed., Madrid: Reus, 1964.
Jescheck, H.-H.; Weigend, T.: Lehrbuch des Strafrechts. 5.ª ed. 1996, § 4 (Barcelona:
Bosch, 1981).
Roxin, C.: Kriminalpolitik und Strafrechtssystem (Política criminal y sistema del Derecho
Penal), 1970 (Barcelona: Bosch, 1972).
Enrique Bacigalupo
Prof. Dr. Dr. h. c. mult.
Catedrático de Derecho Penal
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / CORTE PENAL INTERNACIONAL / DERECHO PE-

NAL / DIGNIDAD / ESTADO DE DERECHO / INDULTO / JURISDICCIÓN PENAL /
SEGURIDAD JURÍDICA / VIOLENCIA DE GÉNERO
380
POLÍTICA CULTURAL
POLÍTICA CULTURAL
Al margen de los productos más exquisi- ra y principal, el Museo Nacional del

tos de la creatividad humana, la cultura Prado, a través de la Ley 46/2003, prote-
ocupa en la sociedad contemporánea un gido desde hace tiempo por un pacto
lugar relevante en el marco de las políti- parlamentario, que merece elogios, para
cas públicas: el soft power es una seña evitar que sea objeto de disputas parti-
de identidad en nuestro mundo globali- distas.
zado de perfil posmoderno. España es,
ciertamente, una gran potencia cultural, El patrimonio histórico-artístico es el
aunque a veces no seamos conscientes. elemento permanente de la política cul-
De ahí que la valoración de la cultura en tural. España cuenta con un patrimonio
el ámbito político no sea siempre la que excepcional, como demuestra (y es solo
merece. En todo caso, se han dado pa- un ejemplo) la tercera posición en el
sos muy notables desde la Transición ranking de los bienes declarados Patri-
hasta hoy día, con un balance que cabe monio Mundial por la UNESCO. Los vie-
resumir así: muchos aciertos, algunas jos tiempos de expolio «pavoroso» (Gar-
dudas. Uno de los momentos más signi- cía de Enterría) en el siglo xix han sido
ficativos de aquellos días ya lejanos fue superados gracias a la legislación (por
el regreso del «último exiliado»: el 10 de ejemplo, la Constitución de 1931 y la
septiembre de 1981, el «Guernica» de Pa- Ley de 1933, antecedente de la actual); a
blo Picasso se instaló temporalmente en los órganos administrativos competentes
el Casón del Buen Retiro, hasta su trasla- (la Dirección General de Bellas Artes ha
do en 1992 al Reina Sofía. Todo un sím- cumplido más de cien años); a las Rea-
bolo para un tiempo nuevo de concordia les Academias (en particular, Historia y
política. Bellas Artes de San Fernando) y a una
sensibilidad social cada vez mayor, aun-
La Constitución dedica algún espacio a que falta mucho por hacer en este terre-
la cultura, en particular como principio no. La propia Constitución atribuye al
rector de la política social y económica Estado la lucha contra la «exportación»
(art. 44.1 CE) y con un singular protago- (ilícita se entiende) y la «expoliación»
nismo para el Estado −«deber y atribu- patrimonial (art. 149.1.28 CE), de mane-
ción esencial»−, sin duda para evitar el ra que estamos al día en el ámbito jurí-
monopolio de las Comunidades Autóno- dico, también por lo que respecta al
mas en materia tan sensible (art. 149.2 cumplimiento de las obligaciones inter-
CE). En todo caso, la gestión estatal se nacionales.
desarrolla principalmente a través del
Ministerio (o Secretaría de Estado) de La Administración cultural tiene su cen-
Cultura, unas veces solo y otras, casi to- tro, como se dijo, en Cultura, a través no
das, acompañado por Educación y/o por solo de órganos integrados en el depar-
Deporte. Además de leyes generales (así, tamento sino también de organismos au-
Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico tónomos (más en lo formal que en lo po-
Español) y de una abundante legislación lítico), algunos ya consolidados como el
autonómica, conviene recordar que las Instituto Nacional de Artes Escénicas y
grandes instituciones culturales cuentan Musicales (INAEM) o el Instituto de Cine-
con su propio estatuto jurídico: la prime- matografía y de las Artes Visuales (ICAA).
381
Después de múltiples avatares adminis- retoques), una suerte de Godot que nun-
trativos, una sociedad pública, Acción ca llega pese a los reiterados anuncios.
Cultural Española, concentra la actividad
coyuntural sobre conmemoraciones y si- En cuanto a los museos, ya hemos men-
milares. También el Ministerio encargado cionado el Prado como «joya de la Coro-
de las «obras públicas», sujeto –como to- na» (en sentido literal, por su origen en
dos– a cambios continuos en la nomen- las colecciones reales), creado en 1819,
clatura, participa de la gestión, sobre la única reseña memorable del torpe rei-
todo mediante el «1’5 por ciento cultural», nado de Fernando VII. Al margen de sus
que merece una valoración positiva en avatares administrativos (bien estudiados
casi todos los casos. por T. R. Fernández y J. Prieto) y la am-
pliación de sus espacios (edificio Villa-
El instrumento jurídico que garantiza la nueva, por R. Moneo; en proyecto, salón
protección del patrimonio monumental de Reinos, por N. Foster y C. Rubio), es-
es la declaración de Bien de Interés Cul- tamos hablando de una institución de
tural (BIC), ya sea por ministerio de la prestigio universal, en el máximo rango
ley o por declaración individualizada de los museos del mundo y, sin duda, la
mediante real decreto. Los datos cam- mejor colección de arte clásico, produc-
bian, como es lógico, de día en día, pero to de la historia de la Monarquía españo-
es interesante destacar que hay más de la como gran potencia internacional. El
18.000 bienes inmuebles declarados BIC, Reina Sofía (MNCARS: Ley 34/2011) re-
la inmensa mayoría por las Comunidades fleja la (prudente) modernidad inaugura-
Autónomas y únicamente unos mil por el da por la Transición y completa, con el
Estado. La categoría fundamental son los Thyssen (una buena operación con una
monumentos (más de 13.000), muy por gestión compleja) el «triángulo de oro»
delante de los conjuntos históricos, jardi- de los museos de Madrid. Pero la calidad
nes históricos, sitios históricos y zonas museística española alcanza también a
arqueológicas. También hay más de los museos de titularidad y gestión esta-
70.000 bienes muebles incluidos en el tal (Arqueológico Nacional, Altamira,
Inventario General, y cabe recordar asi- Greco, Sorolla…) y a los de titularidad
mismo la protección específica del patri- estatal y gestión autonómica (casi todos
monio «inmaterial» (Ley 10/2015, muy in- los viejos museos provinciales de Ar-
fluida por UNESCO) y la necesidad de queología y Bellas Artes). Cataluña apor-
cuidar como se debe el patrimonio suba- ta mucho a este panorama (MNAC;
cuático, porque la Historia ha sembrado «triángulo» de Dalí…) y los centros de
todos los mares del planeta de pecios de arte contemporáneo son buena prueba
origen español. de una política cultural que pretende re-
cuperar el tiempo perdido, al modo
Queda mucho por hacer, sin embargo, proustiano: desde el célebre Guggenhe-
en cuanto al protagonismo de la socie- im de Bilbao hasta otros muchos de ni-
dad civil. Es elogiable la actividad de vel más que aceptable: IVAM (Valencia),
Hispania Nostra y de muchas fundacio- MACBA (Barcelona), y un largo etcétera,
nes privadas que dedican sus fondos (no que bien merecerían ser citados uno por
siempre abundantes) a tareas de rehabili- uno.
tación, comportándose como auténticos
mecenas, mientras se aprueba una Ley Archivos de máxima relevancia histórica,
de Mecenazgo que supere las limitacio- desde Simancas al de la Corona de Ara-
nes de la actual (Ley 49/2002, con varios gón o al de Indias; una notable red de
382
POLÍTICA CULTURAL
bibliotecas, con el liderazgo de la Biblio- Continuamos con una lista que podría
teca Nacional (Ley 1/2015); cine y músi- ser interminable. Premios de gran reper-
ca, que cuentan con espacio propio en cusión, como los Princesa (antes Prínci-
esta Enciclopedia, lo mismo que la ar- pe) de Asturias o el Cervantes, con bri-
quitectura, son igualmente activos muy llantes ceremonias anuales en Oviedo y
relevantes de la cultura española. Tal vez en Alcalá de Henares, respectivamente.
con menos repercusión de la que con- Patrimonio Nacional y sus Reales Sitios
viene por el discreto interés de los políti- (Ley 23/1982), con el Palacio Real y el
cos en estos asuntos, Estado y mercado Monasterio de El Escorial como emble-
han funcionado razonablemente bien en mas, y el Museo de las Colecciones Rea-
estos cuarenta años de democracia, aun- les como proyecto a corto plazo. Turis-
que las crisis económicas cuentan al mo cultural, que maneja cifras más que
mundo cultural entre sus primeras vícti- notables: la Alhambra de Granada, la Sa-
mas. En todo caso, existe un tejido social grada Familia de Barcelona, la Mezquita
(limitado, sin duda, pero no desdeña- de Córdoba… Exposiciones de arraigada
ble), capaz de sustentar la creación cul- tradición, como las exitosas «Edades del
tural: desde ARCO a las Ferias del Libro; Hombre» en Castilla y León… Natural-
desde los festivales de cine y teatro o los mente, la lengua española, nuestro «pe-
veranos de Mérida, Almagro, Granada y tróleo», con el prestigio indiscutible de la
tantos otros; desde los auditorios que Real Academia Española y su aportación
proliferan (tal vez en exceso) hasta el más que relevante al PIB, según los estu-
Teatro Real, el Liceu de Barcelona y otros dios de J. L. García Delgado y su equipo
muy dignos espacios operísticos, existe para la Fundación Telefónica.
ciertamente una vida cultural que podría
mejorar mucho con una gestión coordi- La España constitucional ha desarrollado
nada entre las diferentes Administracio- una política cultural digna de ese nom-
nes Públicas. Arquitectos de fama inter- bre, aunque el margen de mejora es cier-
nacional, incluidos los premios Pritzker tamente muy amplio. Con excepciones (a
(Moneo y RBR, de Olot). Música clásica, veces derivadas de un localismo lamenta-
con cantantes de relevancia universal. ble), los poderes públicos no infringen
Cineastas con Oscar y gran repercusión en exceso la regla de la «neutralidad», sal-
en todo el mundo, desde Garci a Almo- vo casos de dogmatismo intolerante. Pero
dóvar. Teatro, fotografía, gastronomía…: la clave está en la educación y en la sen-
el «poder blando» de España, como refle- sibilidad social, porque sin público ilus-
jan los Índices de Presencia Global del trado cualquier política cultural está con-
Real Instituto Elcano, es menos aprecia- denada al fracaso. Por todo ello, el sector
do de lo que merece por una opinión cultural merece un apoyo público razo-
pública no siempre sensible hacia estos nable y equilibrado ante la crisis deriva-
asuntos. da de la COVID-19.
BIBLIOGRAFÍA
NOTA: Este texto es un resumen adaptado a las características de la Enciclopedia del

capítulo a cargo de Raquel García Guijarro y Benigno Pendás, «Política cultural: mu-
chos aciertos, algunas dudas», en B. Pendás, dir.: España constitucional (1978-2018).
Trayectorias y perspectivas. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constituciona-
les, 2018, vol. II.
383
Véanse también:
Fernández, T. R.; Prieto de Pedro, J.: Historia institucional del Museo del Prado. Madrid:
Marcial Pons, 2019.
Mainer, J. C.: «Un importante legado cultural: innovación y continuidad», en J. L. García
Delgado, ed.: Rey de la democracia. Barcelona: Galaxia Guttenberg, 2017.
Patrimonio Cultural y Derecho (publicación anual, dirigida por J. García Fernández,
desde 1997 en adelante).
Prieto, J.: Cultura, Culturas y Constitución. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Cons-
titucionales, 2013 (2.ª ed.).
VV. AA.: Cien años de Administración de las Bellas Artes. Madrid: Ministerio de Educa-
ción, Cultura y Deporte, 2017.
VV. AA.: Museo Nacional del Prado. Rafael Moneo, 2007-2017. Madrid: Museo Nacional
del Prado, 2017.
Benigno Pendás
y Políticas
Ex Director General de Bellas Artes

CA / LITERATURA Y POLÍTICA / MÚSICA Y POLÍTICA / PODER BLANDO / REAL
ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS / REALES ACADEMIAS
384
POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA
La política exterior es una competencia culturales y de formación, a lo que ha-

del Estado para promover sus intereses bría que agregar el despliegue del Ins-
y valores en su relación con otros Esta- tituto Cervantes. A los funcionarios de
dos, organizaciones internacionales y la carrera diplomática, casi un millar,
demás actores de la sociedad interna- les están encomendadas las funciones
cional. de naturaleza política, diplomáticas y
consulares.
Cabe considerar la política exterior de
España desde las siguientes perspecti- El Gobierno es quien fija las directrices,
vas: quién la dirige, quién la ejecuta y fines y objetivos de la política exterior,
con qué medios cuenta, cómo se fija y que se exponen en tres momentos inex-
expone y ante quién rinde cuentas. cusables: el discurso de investidura del
presidente del Gobierno, las compare-
En España, de acuerdo con la Constitu- cencias del titular de Asuntos Exteriores
ción de 1978, el Estado tiene competen- ante las Comisiones correspondientes
cia exclusiva en materia de relaciones de Congreso y Senado, y la aprobación
internacionales, el Gobierno –que ejer- por el Gobierno de la Estrategia de Ac-
ce la función ejecutiva y la potestad re- ción Exterior.
glamentaria– dirige la política exterior y
el Rey asume la más alta representación Claro es que, en esa elaboración y ex-
en las relaciones internacionales, espe- posición, el Gobierno reconoce que la
cialmente con las naciones de su comu- política exterior no nace en cada le-
nidad histórica. gislatura, sino que viene condicionada
tanto por las declaraciones, acuerdos
El Servicio Exterior del Estado es quien y tratados internacionales vigentes
ejecuta y desarrolla la política exterior como por unas circunstancias y fuer-
(Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Ac- zas profundas que afectan y limitan su
ción y del Servicio Exterior del Esta- desenvolvimiento: a saber, una suma
do). En otras palabras, el instrumento de Geografía e Historia que no es in-
fundamental es la diplomacia, en sus mutable ni inerte, ya que el poder de
dimensiones clásicas: política, econó- cada época las invoca y actualiza me-
mica, cultural y científica; a las que se diante interpretaciones políticas acor-
han ido añadiendo la de cooperación des con los tiempos y afines a sus ob-
internacional para el desarrollo, la di- jetivos.
plomacia de defensa y la diplomacia
pública y digital. A ellas se suma la Esos condicionantes, en su mayoría táci-
función consular, para asistir y prote- tos, pero a veces reflejados en la norma-
ger a los españoles fuera de las fronte- tiva, vertebran las tradiciones de toda
ras. Dicho Servicio cuenta en el exte- política exterior que, en el caso de Es-
rior (año 2020) con 118 embajadas, paña, resultan en estas vertientes cente-
183 oficinas consulares, 10 representa- narias e indelebles: una política europea
ciones ante organismos internaciona- –que la historiografía relativa a la Espa-
les y casi medio centenar entre ofici- ña moderna llama política continental–;
nas técnicas de cooperación, centros una política mediterránea; y una última
385
que antaño se llamó ultramarina y que tenible y la ayuda humanitaria interna-

hoy se desglosa en una política ibe- cional.
roamericana y otra transatlántica.
Al conmemorarse el 40 aniversario de la
En ocasiones, Geografía e Historia ex- Constitución, Don Felipe VI resumió así
plican la persistencia de contenciosos esa Transición: «En el ámbito internacio-
como el de Gibraltar, única colonia exis- nal, España alcanzó su gran sueño de
tente en Europa, o generan realidades volver a la Europa democrática; desple-
excepcionales como la de la extensión gó todo el potencial político, económi-
mundial de la lengua española, que ha- co y cultural que nos une con nuestras
cen de la promoción universal de su en- naciones hermanas de Iberoamérica.
señanza y uso un ingrediente singular Recuperó, en fin, su presencia y su pro-
de dicha política exterior. tagonismo en las instituciones interna-
cionales y en los compromisos multila-
Existe también una multiplicidad de su- terales con la paz, la seguridad y el
jetos que, sin competencias propias en desarrollo; facilitando también la aper-
la materia, desarrollan una acción exte- tura y presencia económica y empresa-
rior notable; entre ellos, destacan las rial en el mercado mundial.»
Comunidades Autónomas, que deben
sujetar esas actuaciones a las directrices, Agotado con éxito ese proceso y una
fines y objetivos establecidos por el Go- vez que España se ha hecho presente
bierno. [Véase al respecto la abundante en todas las dimensiones internaciona-
jurisprudencia del Tribunal Constitucio- les que responden a las exigencias de
nal sobre el art. 149.1,3.ª CE] una sociedad democrática avanzada, la
política exterior debe encarar con pie
Por último, la política exterior, como en esas fortalezas los desafíos de un
toda acción del Gobierno, rinde cuentas mundo cada vez más globalizado, inter-
a las Cortes Generales y es así mismo dependiente y complejo, en un contex-
objeto de escrutinio por parte de la opi- to de volatilidad económica, cambio cli-
nión pública, los medios de comunica- mático e inseguridad energética, donde
ción y el mundo académico. persiste el fenómeno del terrorismo y
surgen las amenazas híbridas.
Cabe ahora considerar la historia re-
ciente de la política exterior española. A ello hace frente la política exterior de
Junto a la Transición interior, España España, según la Ley de la Acción y del
llevó a cabo una «Transición exterior» Servicio Exterior del Estado, con estos
cuyos hitos son: el establecimiento de principios inspiradores: el respeto a la
relaciones diplomáticas con la generali- dignidad humana, la libertad, la demo-
dad del concierto de las naciones (a cracia, el Estado de Derecho y los dere-
partir de 1976), el ingreso en el Consejo chos humanos; la defensa y promoción
de Europa (1977), en la OTAN (1982) y del Derecho Internacional, en particular
en las entonces Comunidades Europeas de los principios de la Carta de las Na-
(1986), hoy Unión Europea, la creación ciones Unidas; el impulso de los pro-
de la Comunidad Iberoamericana de yectos de construcción europea y de la
Naciones (1991), un notable protago- Comunidad Iberoamericana de Nacio-
nismo en la política mediterránea euro- nes, así como el multilateralismo en el
pea y el establecimiento de una política seno de la comunidad internacional. En
de cooperación para el desarrollo sos- pro de dicho proyecto europeo, que
386
hoy la propia UE considera en entredi- nen a su vez una dimensión europea.

cho, España predica una mayor integra- En ese marco europeo, España afronta
ción. con sus socios las prioridades para la
política exterior de la Unión, entre
Además, según se ha referido antes, tal otras, la seguridad de dicha Unión, au-
política exterior ha de guiarse por una mentando su autonomía estratégica; la
Estrategia de Acción Exterior que, cada estabilidad de Estados y sociedades en
cuatro años, se elabora a iniciativa del su vecindad oriental y meridional –
Ministerio de Asuntos Exteriores en un flanco sur clave para España– y el de-
proceso que atiende a documentos aná- sarrollo de políticas migratorias más
logos multilaterales, como la Agen- eficaces; un enfoque integrado de los
da 2030 para el Desarrollo Sostenible, y conflictos; el respaldo a los procesos
nacionales, como la Estrategia de Segu- regionales de cooperación en el mun-
ridad Nacional, y valora las reflexiones do; y la consecución de una gobernan-
de think tanks entre los que sobresale za mundial para el siglo xxi, en el mar-
el Real Instituto Elcano. co de un orden mundial basado en el
Derecho Internacional.
A tenor de esa Estrategia de Acción Ex-
terior, España promueve valores e inte- Ante esos desafíos propios y comunes,
reses, vitales y estratégicos; ambiciona resulta indudable que la continuidad es
situar al ciudadano en el centro de di- un componente deseable para la políti-
cha política exterior, procurando su ca exterior de España, puesto que su
protección y bienestar, y quiere proyec- eficacia reside en el largo plazo. Y aun-
tar a España como país avanzado. que el aserto de que en democracia di-
cha política se ha construido sobre el
A su vez, en tanto que Estado miem- consenso no es enteramente cierto, sí es
bro, España participa en la concepción de constatar el acuerdo general que la
y ejecución de la política exterior y de considera una política de Estado, procu-
seguridad de la Unión Europea. Ello rando así llegar a una visión compartida
quiere decir que casi todas las vertien- cuya estabilidad haga de España a la
tes de la política exterior de España tie- vez un socio seguro, fiable y predecible.
BIBLIOGRAFÍA
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Tusell, J.; Avilés, J.; Pardo, R., eds.: La política exterior de España en el siglo XX. Madrid:
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Pedro Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín

Diplomático
Ex Embajador de España en la República Checa
VER TAMBIÉN: ÁFRICA / ASIA-PACÍFICO / CHINA / DEMOCRACIA GLOBAL / DERE-

CHO INTERNACIONAL PÚBLICO / DESCOLONIZACIÓN / DIPLOMACIA / ESTADOS
UNIDOS / GLOBALIZACIÓN / IBEROAMÉRICA / INTEGRACIÓN EUROPEA / NACIO-
NES UNIDAS / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE LA UE / RELACIONES IN-
TERNACIONALES / SOCIEDAD INTERNACIONAL / SUPERPOTENCIAS / TRATADOS
INTERNACIONALES
388
POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA
POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

DE LA UNIÓN EUROPEA
Ausente inicialmente de los Tratados intergubernamental que impregna este

constitutivos, la política exterior y de se- ámbito de actuación de la UE explica
guridad común de la Unión Europea que la Comisión Europea y el Parlamen-
(PESC), regulada en el título V del TUE, to Europeo tengan competencias menos
tiene su antecedente directo en las técni- relevantes.
cas de cooperación política europea de-
sarrolladas por los Estados miembros La política común de seguridad y defen-
desde principios de los años 70 y forma- sa (PCSD) forma parte integrante de la
lizadas jurídicamente en el Acta Única PESC. Su puesta en práctica ha seguido
Europea de 1986, con la finalidad de do- un camino lento y complejo. En materia
tar de coherencia a la acción exterior de de seguridad, concebida para mantener
las Comunidades Europeas. El Tratado la paz, prevenir conflictos y fortalecer la
de la Unión Europea (TUE) hecho en seguridad fuera de la UE, su ejecución se
Maastricht en 1992 estableció la PESC lleva a cabo mediante las capacidades
como pilar intergubernamental, dotándo- proporcionadas por los Estados miem-
la de objetivos, instrumentos y procedi- bros, lo que hasta el presente se ha con-
mientos de toma de decisiones propios, cretado en diversas misiones y operacio-
y los posteriores Tratados de Ámsterdam nes civiles y militares. Más complejos
(1997) y Niza (2000) introdujeron modifi- aún están siendo los avances en materia
caciones sin alterar sus rasgos esenciales. de defensa, como consecuencia de las
Con el Tratado de Lisboa (2009) ha desa- dificultades para compaginar la creación
parecido formalmente la configuración de una política propia con la vinculación
como pilar pero se mantiene la naturale- de la mayoría de los Estados miembros a
za intergubernamental, pues las principa- la OTAN y las resistencias a perder sobe-
les competencias siguen correspondien- ranía en un ámbito de tanta relevancia.
do al Consejo Europeo y al Consejo, El TUE refleja estos inevitables equili-
pronunciándose generalmente por una- brios, afirmando que la PCSD «no afecta-
nimidad. Partiendo de los principios y rá al carácter específico de la política de
objetivos generales señalados en su seguridad y defensa de determinados Es-
art. 21, corresponde al Consejo Europeo tados miembros, respetará las obligacio-
determinar los intereses estratégicos de nes derivadas del Tratado del Atlántico
la Unión, fijar los objetivos y definir las Norte para determinados Estados miem-
orientaciones generales y líneas estraté- bros que consideran que su defensa co-
gicas; sobre esa base, el Consejo elabora mún se realiza dentro de la OTAN y será
la PESC y adopta las decisiones necesa- compatible con la política común de se-
rias, siendo el alto representante de la guridad y de defensa establecida en di-
Unión para Asuntos Exteriores y Política cho marco». Al mismo tiempo, el Tratado
de Seguridad el encargado de ejecutarlas de Lisboa ha incluido una cláusula de
y representar a la Unión en estas mate- defensa mutua para el caso en que un
rias, apoyado en el Servicio Europeo de Estado miembro sea objeto de un ataque
Acción Exterior, si bien esta tarea de re- armado en su territorio, aunque aclaran-
presentación la comparte con el presi- do que no afecta a los compromisos de-
dente del Consejo Europeo. El carácter rivados de la pertenencia a la OTAN.
389
El TUE hecho en Maastricht ya incluía La Estrategia Global para la política exte-

en la PESC «la definición, en el futuro, rior y de seguridad de la UE de 2016,
de una política de defensa común… bajo el título «Una visión común, una ac-
que pudiera conducir en su momento a tuación conjunta: una Europa más fuer-
una defensa común», enunciado que el te», señala los principios y prioridades de
Tratado de Ámsterdam precisó para se- la acción exterior, partiendo del multila-
ñalar que tal definición sería «progresi- teralismo como principio esencial. No
va» y que se llegaría a la defensa común obstante, se ha dicho con razón que la
«si así lo decidiera el Consejo Europeo»; PESC es «ambiciosa en su denominación
tras el Tratado de Lisboa, se explicita y poco acabada aún en cuanto a su al-
que esa decisión deberá adoptarse por cance y contenido» (D. J. Liñán Nogue-
unanimidad. En sucesivos Consejos Eu- ras). En efecto, las divergencias entre los
ropeos, entre los que destaca el cele- Estados miembros han venido impidien-
brado en Niza en diciembre de 2000, se do respuestas colectivas y eficaces ante
adoptaron importantes medidas de im- los principales conflictos internacionales
pulso pero los logros concretos más im- de los últimos tiempos, mostrando así las
portantes han llegado a través de la ac- significativas debilidades de que todavía
tivación de la Cooperación Estructurada adolece la PESC.
Permanente (CEP, más conocida por sus
siglas inglesas, PESCO), modalidad par- Desde la perspectiva institucional, uno
ticular de cooperación reforzada inclui- de los aspectos susceptibles de crítica es
da en el TUE en la reforma de Lisboa el reducido control jurisdiccional de los
para aquellos Estados miembros que actos adoptados en el ámbito de la PESC.
cumplan criterios más elevados de ca- Esta es una de las razones por las que el
pacidades militares y que hayan suscri- conjunto normativo que rige la PESC ha
to compromisos más vinculantes en la sido calificado como lex imperfecta. El
materia. Siguiendo el impulso de Ale- TUE solo atribuye competencia al TJUE
mania, Francia, Italia y España, el Con- para controlar que los actos PESC no in-
sejo, mediante la Decisión (PESC) vadan las competencias de la Unión y vi-
2017/2315 del Consejo, de 11 de di- ceversa, así como para juzgar la legalidad
ciembre de 2017, estableció una CEP en de las decisiones por las que se establez-
la que participan 25 Estados miembros can sanciones internacionales frente a
que al día de hoy ha permitido poner personas físicas o jurídicas. En el asunto
en marcha 34 proyectos para potenciar Rosneft, el Tribunal de Justicia afirmó su
o realizar formación y maniobras milita- competencia para resolver no solo recur-
res, capacidades militares por tierra, sos de anulación sino también cuestiones
mar y aire, así como el ámbito de la ci- prejudiciales de validez en relación con
berdefensa. Por su parte, la Comisión actos PESC siempre que las peticiones de
está incrementando su implicación en decisión prejudicial correspondientes
este ámbito y ha propuesto la creación versen sobre las citadas materias (Senten-
del Fondo Europeo de Defensa dentro cia del Tribunal de Justicia de 28 de mar-
del marco financiero plurianual 2021- zo de 2017, C-72/15, EU: C:2017:236).
2027, con el objetivo de fomentar la in-
novación y permitir las economías de La PESC es uno de los pocos ámbitos en
escala en la investigación sobre defensa los que cabe predecir que el Brexit no
y en la fase de desarrollo industrial me- tendrá consecuencias negativas para la
diante el respaldo de proyectos colabo- Unión. Como ha señalado A. Mangas
rativos. Martín, «el fuerte apego británico a una
390
POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA
política exterior intergubernamental y, en Para enfrentarse a los nuevos escenarios

todo caso, a acciones limitadas, junto a y desafíos globales, en los que su peso
su oposición a una política de seguridad como actor se está debilitando y otras
y defensa, han debilitado a Europa como potencias empiezan a mezclar los intere-
potencia con proyección global. Tampo- ses económicos con la geo-estrategia, la
co ha sido muy distinto a otros Estados UE necesita una PESC robusta y coheren-
miembros que se mueven en la PESC en te. Para lograrla, será preciso combinar la
función de su interés nacional… La polí- voluntad política con las reformas jurídi-
tica exterior y de seguridad propia será cas que rebajen la intergubernamentali-
algo menos difícil, quizás funcione algo dad en la toma de decisiones. No es ta-
mejor…»; en particular, cabe predecir rea fácil y la evolución de esta política
que habrá menos oposición a la PCSD y hasta el presente anima poco al optimis-
la política de defensa podrá tener mejo- mo, pero su consecución resulta cada
res oportunidades. De momento, los he- vez más imprescindible tanto para la in-
chos le están dando la razón. Los recien- tegración europea como para la preser-
tes avances en materia de defensa así lo vación de un orden mundial basado en
atestiguan. normas.
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VV. AA.: Hacia una identidad europea en materia de seguridad y defensa: ¿realidad o
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Paz Andrés Sáenz de Santa María

Catedrática de Derecho Internacional Público

TUCIÓN EUROPEA (Proyecto) / DEFENSA / INTEGRACIÓN EUROPEA / PARLAMEN-
TO EUROPEO / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL / SOBERANÍA /
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA / UNIÓN EUROPEA
391
POLÍTICA SANITARIA
La expresión «política sanitaria» es mar- promoción de los ciudadanos. El uso del

cadamente moderna. La tesis imperante término «policía», en vez del hoy habi-
en la cultura occidental hasta el siglo  xviii tual de «política», se debió a que Frank, a
fue que el cuidado de la salud era un pesar de ser uno de los primeros en di-
asunto privado de las personas y los señar una auténtica política sanitaria, se-
grupos sociales. El Estado tenía sus de- guía considerando, como hijo de su
beres propios, que la tradición definió época, que la obligación básica del Esta-
como «deberes perfectos o de justicia» do en materia sanitaria era básicamente
(los promulgados en las leyes civiles y policial, la protección y defensa de los
penales y ejecutados a través de la Ad- individuos frente a las agresiones contra
ministración y los tribunales de justicia), su vida e integridad física. Es lo que tras
y que se limitaban a la protección de la las revoluciones liberales dio lugar al
integridad, tanto del territorio como de llamado «Estado mínimo», que en el ám-
los individuos, dejando el cuidado del bito de la salud se limitaba a la protec-
cuerpo y la salud a la iniciativa privada. ción de la vida e integridad física de las
personas a través del control de las fron-
La Ética diferenció siempre la existencia, teras y el orden público, es decir, me-
junto a los llamados «deberes perfectos o diante el ejército y la policía. No en
de justicia», de los llamados «deberes im- vano los dos primeros derechos consa-
perfectos o de beneficencia». El Estado grados por las revoluciones liberales
tradicional no hizo de la asistencia a los fueron los relativos a la «vida» y la «salud»
enfermos un deber de justicia, pero sí o «integridad física». Hasta ahí llegaban
consideró obligado, en virtud del princi- los deberes de justicia del Estado en ma-
pio de beneficencia, socorrer a pobres y teria de salud.
enfermos, fundando centros de atención,
conocidos con el nombre de «hospitales Los cambios del siglo xviii coincidieron
de beneficencia». Estos hospitales fueron con la Revolución industrial y el desarro-
durante la Edad Media fundaciones reli- llo de la ciencia económica. Los econo-
giosas o eclesiásticas, que a partir del mistas llamaron la atención sobre la im-
Renacimiento fueron convirtiéndose en portancia de la mano de obra sana para
centros civiles. En España, la primera la prosperidad de un país. Esto fue ha-
red de «hospitales civiles» fue la estable- ciéndose tanto más evidente, cuanto que
cida por los Reyes Católicos. la abolición de las leyes serviles por las
revoluciones liberales permitió a los an-
Fue en la época de la Ilustración cuando tiguos siervos de la gleba salir de las po-
el Estado empezó a cobrar conciencia sesiones de sus señores y emigrar a las
de sus obligaciones en materia de salud. ciudades en que se había iniciado el
A ello contribuyó decisivamente la gran proceso de industrialización. Allí vivie-
obra de Johann Peter Frank (1745-1821), ron en condiciones pésimas, que médi-
System einer vollständigen medicinis- cos y reformadores sociales no tardaron
chen Polizey, «Sistema de una completa en denunciar (informes Villermé y Chad-
policía médica» (6 vols, 1779-1819), es- wick, entre otros). La ausencia de legis-
crita, como reza la dedicatoria, servan- lación laboral permitió que los obreros
dis et augendis civibus, en servicio y fueran explotados en jornadas intermi-
392
POLÍTICA SANITARIA
nables, tanto en las minas como en las ción social de las familias, los seguros
naves industriales, sin las más elementa- públicos de desempleo, de jubilación,
les condiciones higiénicas. Los barrios etc. El puro Estado liberal, protector de
donde vivían en los suburbios carecían, las libertades básicas de los seres huma-
además, de las mínimas condiciones de nos pero no promotor de sus capacida-
habitabilidad. Contra tal estado de cosas des, se veía ahora como injusto. Fue una
reaccionaron los que Marx calificó de de las consecuencias de la crítica mar-
«socialistas utópicos» (Owen, Saint-Si- xista al Estado burgués.
mon, Fourier, Cabet, Babeuf, Buonarroti,
Blanqui), que quisieron remediar la si- Entre las nuevas funciones que se vio
tuación apelando a la caridad y los bue- obligado a asumir el Estado social, esta-
nos sentimientos, es decir, volviendo a la ba la de promover y proteger la salud
antigua teoría de los «deberes imperfec- de los ciudadanos. La salud de la pobla-
tos». Como era obvio que de ese modo ción se convirtió de ese modo en cues-
las cosas no iban a mejorar sustancial- tión política. Sus manifestaciones fueron
mente, los obreros se levantaron en la fundamentalmente dos, la higiene públi-
llamada «revolución social» de 1848. Lo ca y los seguros obligatorios de asisten-
que pedían era que las condiciones hu- cia sanitaria. Las analizaremos sucesiva-
manas en el trabajo y en la vivienda pa- mente.
saran a ser consideradas «deberes per-
fectos o de justicia», en vez de verse En primer lugar, la higiene pública. Des-
como «deberes imperfectos o de cari- de los comienzos de la medicina occi-
dad». Esto llevó a acuñar una nueva dental, con los médicos hipocráticos, ha-
acepción del término justicia, la de «justi- bía venido ordenándose la higiene en
cia social». Era un cambio radical, que seis capítulos que en la Edad Media fue-
obligaría a la transformación total del Es- ron conocidos como catálogo de las sex
tado, del «Estado mínimo», a otro más in- res non naturales: aer, cibus et potus,
tervencionista, el «Estado máximo», que motus et quies, somnus et vigilia, excreta
el siglo xx bautizó con el nombre de et secreta et affectus animi. Los médicos
Welfare State. regularon de acuerdo con este catálogo
la vida de los grandes personajes civiles
El «Estado social» empezó a cobrar cuer- en estudios personalizados que llevaron
po a partir de 1848. Su cometido no de- el título general de regimen sanitatis.
bía limitarse a la defensa de los derechos Así, Arnau de Vilanova escribió un cono-
civiles y políticos liberales, que se limita- cido Regimen sanitatis ad regem Arago-
ban a la protección de la vida, integridad num (1309). Por su parte, las reglas mo-
física, libertad ideológica y de concien- násticas, muy especialmente la de Benito
cia y posesiones, sino que ahora debía de Nursia, ordenaron la vida monacal de
añadirse una segunda tabla de derechos acuerdo con ese esquema, a fin de que
humanos, los económicos, sociales y los monjes, conservando la salud del
culturales, que no eran meros derechos cuerpo, estuvieran bien dispuestos al
negativos o de protección, sino positivos cultivo de la vida del espíritu.
o de promoción. El Estado debía promo-
ver activamente el bienestar de los ciu- La vigencia de este modelo se extendió
dadanos a través de la escolarización de hasta comienzos del xix. Si por algo se
los niños, la legislación laboral de los caracterizó, fue por considerar que la
trabajadores (la jornada de 8 horas se higiene era cuestión privada, no públi-
implantó en España en 1919), la protec- ca. De ahí que hasta entonces la higiene
393
fuera básicamente privada, y que los la salud de los ciudadanos mediante el

deberes del Estado (hospitales de bene- establecimiento de seguros públicos y
ficencia, baños públicos, etc.) no se obligatorios de enfermedad. Sus oríge-
consideraran perfectos sino imperfec- nes se remontan a los años 1883 y 1884,
tos. La llamada higiene pública surgió cuando el canciller Bismarck estableció
cuando la intervención del Estado en en Prusia los seguros de enfermedad y
materia sanitaria pasó de ser cuestión de accidentes para empleados y obre-
de beneficencia a convertirse en asunto ros. Fue el origen del modelo de las
de justicia. De ahí que las referencias Krankenkassen, que con variaciones
históricas previas a las revoluciones li- múltiples fue extendiéndose por los di-
berales no puedan ser tenidas, en senti- ferentes países de la Europa occidental
do estricto, por políticas de higiene pú- durante la primera mitad del siglo xx.
blica. Se caracterizaba por financiarse a través
de las contribuciones de los obreros,
Las inversiones del Estado en higiene los patronos y las aportaciones comple-
pública han pasado por dos etapas bien mentarias del Estado. Por su parte, en la
diferenciadas. La primera tuvo lugar en Unión Soviética y países satélites, se es-
el siglo xix, cuando los grandes econo- tableció tras la Revolución de 1917 un
mistas liberales, Adam Smith, David Ri- sistema público universal y gratuito de
cardo, Robert Malthus, etc., se plantea- asistencia sanitaria, financiado en su to-
ron el problema de cuánto podía invertir talidad con cargo a los presupuestos del
un Estado en higiene pública (alcantari- Estado. Finalmente, tras la Segunda
llado, abastecimiento de agua, etc.), de Guerra Mundial, el gobierno británico
modo que tal inversión pudiera conside- puso en marcha un sistema mixto, que
rarse económicamente justificable. El cri- tomaba del soviético la cobertura sani-
terio general fue que toda inversión en taria universal y su financiación con
salud pública resultaría económicamente cargo al Estado, y del alemán la libertad
rentable siempre que permitiera reducir de elección y la contribución económi-
la mortalidad y la morbilidad de los tra- ca de los trabajadores bajo forma de im-
bajadores e incrementar su productivi- puestos.
dad en cuantía suficiente como para jus-
tificar esa inversión. El incremento de la Las crisis económicas que se han veni-
riqueza económica debía ser el criterio do sucediendo a partir de 1973 han
para calcular la inversión razonablemen- obligado a replantear la sostenibilidad
te en higiene pública e ingeniería sanita- del sistema creado a lo largo de la últi-
ria. Un profesor de la Universidad de ma centuria. El descenso de la demo-
Munich, Max von Pettenkofer, demostró grafía y por tanto de la mano de obra
a la altura de 1873, en su monografía activa, el incremento de la esperanza
Über den Werth der Gesundheit für eine media de vida, así como el aumento ex-
Stadt, «Sobre el valor de la salud para el ponencial de los costes en el área de la
Estado», que mediante este cálculo era salud, hacen que el futuro de los siste-
posible defender la rentabilidad de las mas públicos de seguro médico se vea
obras de alcantarillado y canalización de como difícil de mantener, y que en la
las aguas de Munich, habida cuenta de actualidad comiencen a proponerse
los casos de cólera que evitaría. modelos alternativos de «salud sosteni-
ble», dentro del programa general cono-
El segundo gran capítulo de la política cido con el nombre de «desarrollo sos-
sanitaria lo constituye la protección de tenible».
394
POLÍTICA SANITARIA
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Diego Gracia
Académico de Número de las Reales Academias de Ciencias Morales y Políticas
y Nacional de Medicina
Catedrático de Historia de la Medicina
VER TAMBIÉN: CIENCIA / DERECHOS SOCIALES / DIGNIDAD / ESTADO SOCIAL /

LIBERALISMO / POLÍTICA CIENTÍFICA / POLÍTICA CRIMINAL / POLÍTICAS PÚBLICAS /
PROGRESO / SISTEMA SOVIÉTICO / SOCIALISMO
395
POLÍTICAS PÚBLICAS
A primera vista, parecería que el término mica. Ya en 1891, John Neville Keynes
«políticas públicas» es un evidente pleo- (padre del también economista y funda-
nasmo. Difícilmente podemos concebir dor de la macroeconomía moderna John
algo que se defina político sin que a su Maynard Keynes) estableció la distin-
vez se considere como algo público. Del ción entre ciencia normativa, aquella
mismo modo, tampoco es fácil deslindar que trata de «lo que debería ser», y la
algo público de lo político, aunque en ciencia social positiva, la que con objeti-
este caso sí podemos acudir a ejemplos vidad estudia «lo que en realidad es».
más obvios. Un futbolista es un persona- Este concepto fue ampliado por Milton
je público, que sin embargo no tiene que Friedman en 1953 en su influyente libro
ver con la política, al menos por el mo- Ensayos de Economía Política. En Eco-
mento (si bien el actual presidente de Li- nomía, pues, existe casi un juego de pa-
beria, George Weah, fue un notable fut- labras para describir las dos maneras de
bolista). tratar la realidad social. Si hablamos de
«políticas económicas» (economic poli-
En todo caso, existen muchas definicio- cies), estamos refiriéndonos a la parte
nes académicas del concepto de políticas normativa de la ciencia: ¿qué debemos
públicas como diferentes aproximacio- hacer para mejorar el bienestar material
nes para entender, clasificar, analizar y de la sociedad?
mejorar el proceso de toma de decisión
sobre los objetivos, acciones y resultados Por su parte, si hablamos de «economía
del grupo político que en cada sociedad política» (political economy) nos referi-
concreta ostenta el poder. mos a la utilización del método de análi-
sis económico para tratar de describir el
Las definiciones de las distintas doctrinas comportamiento de los agentes que in-
de Ciencia Política, Administrativa o So- tervienen en el proceso de decisión pú-
ciología, son ampliamente coincidentes: blica, de sus motivaciones individuales,
el sujeto de las políticas públicas es el de los aciertos y los fallos del proceso
grupo de personas que ostentan el poder de decisión… Este análisis es también
político, el objeto es la mejora del con- conocido como teoría de la elección pú-
junto de la sociedad o de un aspecto blica, y, en general, tiene una visión sus-
parcial de la misma (al menos siempre tancialmente más egoísta del comporta-
que se proponen políticas públicas, se miento y las motivaciones de los agentes
presentan con un objetivo de aumentar que intervienen en la decisión pública,
el bienestar social), los medios son las el diseño de las políticas y su implemen-
instituciones de decisión pública existen- tación: los votantes, los políticos, la bu-
tes y los recursos de los que dispone el rocracia, los reguladores o los grupos de
sector público, y en general se necesita interés.
una evaluación de su capacidad de al-
canzar los objetivos deseados. La teoría de la elección pública trata de
explicar la aparente paradoja siguiente:
Esta visión relativamente amable y opti- si sabemos que determinadas políticas o
mista de las políticas públicas no es del actuaciones públicas producen un am-
todo compartida por la Ciencia econó- plio beneficio social, los ganadores son
396
sustancialmente más que los perdedores tros tenemos un modelo de sociedad di-
y además el aumento de bienestar de los ferente, seguramente influido por nues-
primeros en su conjunto es mucho ma- tra posición económica, social, nuestras
yor que la pérdida de los segundos, ¿por experiencias y nuestra educación. ¿Cuál
qué estas políticas no se llevan a cabo, o es el correcto? Bergson y Samuelson
incluso se realizan actuaciones en senti- en 1939 propusieron el concepto de
do contrario? «función de bienestar social», consideran-
do que cada sociedad puede maximizar
Un ejemplo de esta paradoja fueron las su bienestar material, dados los recursos
huelgas de taxis en varias ciudades espa- de que dispone, de la misma manera que
ñolas en 2019. Para evitar la competencia un consumidor hace la compra dado el
de las empresas VTC, los taxistas em- dinero que puede gastar. Arrow en 1951
prendieron una serie de huelgas buscan- demostraría que no es posible configurar
do entorpecer a las VTC, proponiendo un sistema de elección entre distintas al-
medidas que hacían inoperativo su nego- ternativas públicas que al mismo tiempo
cio. Si se actuaba como reclamaban los que tenga en cuenta a todos y cada uno
taxistas, el beneficio para ellos era inne- de los individuos de una sociedad, no
gable, pero los consumidores (mucho excluya a ningún tipo de preferencias
más numerosos que los taxistas) perdían por muy extremas que sean y no tenga
y, además, es un resultado bien conocido un dictador.
en teoría económica, el coste para los
consumidores en su conjunto sería mu- Black, Downs y Olson desarrollarían en
cho mayor que el beneficio para los ta- la década de los 50 las bases del análisis
xistas. En Madrid, se mantuvo la regula- de los votantes, y la gran dificultad de
ción anterior y las huelgas fracasaron. En conocer sus verdaderas preferencias, lo
Cataluña o la Comunidad Valenciana contrario a lo que ocurre con esas mis-
ocurrió lo contrario. La teoría de la elec- mas personas cuando actúan en el mer-
ción pública trata de explicar situaciones cado como consumidores individuales.
como esta y el porqué de un comporta-
miento tan dispar de uno u otro gestor En los años siguientes Buchanan, Tullock
público. y Niskanen inician el análisis de los lla-
mados «fallos del sector público». De la
Para ello se asume que los políticos más misma manera que el mercado puede fa-
que mejorar el bienestar social lo que llar en una correcta asignación de los re-
pretenden es maximizar el número de cursos, el sector público también puede
votos, sabiendo que los votantes elegirán producir otro tipo de fallos. Los gobier-
la opción política que más le beneficie nos y la burocracia no son entidades ne-
individualmente y no necesariamente la cesariamente altruistas. Están formadas
que piensen que más beneficie a la sopor personas que buscan también estar
ciedad en su conjunto. Existe una lógica bien pagados, tener poder a través de al-
detrás de esta asunción, al fin y al cabo, tos presupuestos, utilizar las instituciones
los políticos buscan alcanzar posiciones en favor de sus allegados, aumentar su
de poder y, en los sistemas democráti- prestigio personal…
cos, estas se alcanzan siendo elegidos
por los ciudadanos. Probablemente el fenómeno que más
distorsiona las políticas públicas sea la
También es bien complicado definir qué existencia de grupos de interés, muchas
es el bienestar social. Cada uno de noso- veces institucionalizados en lobbies. Gary
397
Becker comenzó el estudio de su efecto quieren que avalen sus posiciones políti-
depredador sobre el conjunto de la eco- cas concebidas de antemano. Un ejem-
nomía. Bhagwati, Anne Krueger, Help- plo es la proposición de que una bajada
mann, Grossman, entre otros, han mos- de impuestos va a producir más recauda-
trado múltiples ejemplos en los que estos ción. Cualquier economista sabe que
grupos perjudican al conjunto de los ciu- para que eso sea cierto las condiciones
dadanos. La razón es simple pero pode- teóricas y empíricas son muy extremas,
rosa. Los grupos de interés actúan sobre sin embargo, esa proposición se repite
elementos muy específicos de las políti- hasta la saciedad por aquellos que tienen
cas públicas, aquellos que directamente como política favorecer determinados
les generan un gran beneficio individual, grupos de interés.
mientras que los electores tienen que de-
cidir el día de las elecciones sobre todo Otros autores, haciéndose eco de los de-
lo que les afecta. sarrollos de la economía del comporta-
miento, como Brennan, Lomasky o Ca-
Por tanto, las decisiones de política se plan, suponen que los votantes son
encuentran casi siempre con una situa- esencialmente irracionales y se basan en
ción de tensión. Las actuaciones que be- creencias y no en conocimientos.
nefician al interés general suelen supo-
ner una pequeña ganancia a la mayoría Por todo ello, no han faltado propuestas
de los ciudadanos y una gran pérdida para sacar del ámbito de la «política» de-
para unos pocos que se beneficiaban terminadas decisiones públicas. En algu-
(generalmente de forma ineficiente e in- nos casos se ha llevado a cabo, como la
justa) de la situación anterior. Si se reali- formalización de la «independencia» de
zan este tipo de actuaciones, los benefi- los bancos centrales para desarrollar su
cios económicos para el conjunto suelen política monetaria. Estas propuestas se
ser amplios, sin embargo, su rentabilidad basan en la idea de que un grupo tecno-
política es muy escasa ya que la gran crático bien formado tomará mejores de-
mayoría social no suele moverse política- cisiones y tendrá preferencias sociales
mente como resultado directo de ellas, más altruistas que el conjunto de los
aunque sí a medio plazo por la mejora miembros de los Parlamentos y los go-
económica y social de la comunidad. Por biernos. Sin embargo, como bien recuer-
eso, es frecuente que se produzcan tenda Tito Livio en la historia de los decen-
siones entre los llamados «equipos eco- viros, las personas no tienen más
nómicos» de los gobiernos y los «aparatos propensión al servicio público por el
políticos» de esos mismos gobiernos y mero hecho de tener una formación de-
los partidos. terminada, sino por su manera de ser y
su trayectoria personal. Un ejemplo es la
La frustración de aquellos que buscan cesión de las competencias para retribuir
formas de decisión pública más acordes las actividades de monopolio natural de
con esta visión del interés general se malas redes de electricidad a la Comisión
nifiesta de muchas formas. Un buen Nacional de Mercado y Competencia.
ejemplo es «la teoría de la farola» del eco- Tras la cesión, este órgano regulador in-
nomista Alan Blinder. Para Blinder, los dependiente revisó la retribución de las
políticos no quieren expertos que les redes monopolistas a la baja, pero en
asesoren en cuestiones económicas y les mucho menor medida que lo que pre-
digan la verdad (que casi siempre es más veían las leyes anteriores que había apro-
compleja de lo que piensan), sino que bado el Parlamento.
398
BIBLIOGRAFÍA
Blinder, A. S.: Advice and dissent. Why America suffers when Economics and Politics
collide. New York: Basic Books, 2018.
Grossman, G. M; Helpman, E.: Special interest Politics. Boston: The MIT Press, 2001.
Mueller, D. C.: Public choice III. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
Álvaro Nadal
Ex Ministro
VER TAMBIÉN: ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO / CALIDAD DEMOCRÁTICA /

CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN / ELITES POLÍTICAS / ESTADO NEUTRAL / GO-
BERNANZA / ORGANISMOS REGULADORES / POLÍTICA CIENTÍFICA / POLÍTICA
CULTURAL / PANDEMIA: PERSPECTIVA ECONÓMICA / POLÍTICA SANITARIA
399
POPULISMO
Los tiempos populistas han vuelto para Si ojeamos a nivel mundial, ante las nue-
vengarse, si es que alguna vez se fueron. vas apropiaciones y distribuciones de
En su enaltecimiento nacional, fascismo nomoi planetarios, todo son turbulencias
y populismo convergen, pero no los que asfaltan caminos y respuestas popu-
confundamos: el primero, elitista, rene- listas: 1) Desequilibrios sociales, corrup-
gaba de la democracia y ensalzaba la ción y concentración de riquezas; 2)
violencia; el populismo actual, en cam- Frustración ante gobernanzas sistémicas/
bio, se identifica con un pueblo sacrali- uniformes, rabia anti-globalización, anti-
zado, comulga con una «democracia» inmigración, regresiones localistas/nacio-
electoralista y, en principio, no abusa de nalistas y fundamentalismos religiosos;
la violencia. La totalización teológica del 3) «Empoderamiento» digital, «posverdad»,
poder y su ejercicio mesiánico-represen- algoritmos manipuladores y exaltación
tativo serán la «buena nueva» populista: binaria y/o plebiscitaria; 4) Desafección
asalto institucional y contra-hegemonía ciudadana, volatilidad electoral e insegu-
rupturista. ridad, también, institucional. En definiti-
va, guerra partisana total y asedio no ya
Los populistas del siglo xxi, en su (re) al viejo Estado de partidos (consensual y
construcción (anti)democrática del pue- pluralista), sino a la propia democracia
blo y como teología legitimadora del an- constitucional. Ante esta convulsión es-
tagonismo social, bendicen «su pueblo» y pacio-temporal, de valores y conceptos,
condenan, demonizando, como «anti- desde España el populismo nos interpela
pueblo», a todo integrante esquivo o di- singularmente: 15-M, Podemos, «procés»
versidad humana que se les oponga. independentista, Vox, etc.
Recelemos, por tanto, de la propuesta Tres pecados clarifican el significante po-

definitoria más repetida. El populismo pulismo:
no es ninguna «thin-centered ideology»
(Mudde/Rovira), a izquierda (abajo-arri- A) Primer pecado, el «original». Parado-
ba/vertical: más anti-establishment con- ja fundante del constitucionalismo
tra élites corruptas) o derecha (dentro- democrático: la antinomia mal re-
fuera/horizontal: más nativista contra suelta –y peor explicada– entre el
minorías, foráneos, etc.). El populismo, Pueblo/poder constituyente y su rea-
con la resurrección del Schmitt más tota- lización efectiva por ciudadanos/po-
lizador, se manifiesta como nueva teolo- deres constituidos.
gía política de la era virtual: pulsiones El Estado liberal –neutralización del
polarizadoras a través de redes sociales. poder para la salvaguarda de la liber-
Pero, con la contención de la lucha de tad/burguesa y la propiedad/privada
clases, la identificación posmarxista de con su separación trina– muta en un
lo político en la «razón populista» (La- Estado constitucional (social y demo-
clau, 2005) o el «left populism» (Mouffe, crático) de Derecho, obligado a de-
2018) no ayuda a resignificar un concep- finir al soberano. De ahí su parado-
to tan plagado de polos opuestos como ja, no ya liberal sino constitucional:
de discursos redentores y fronteras defi- distinción de la titularidad del poder
nitorias. y su ejercicio. El Pueblo constituyen-
400
POPULISMO
te frente a los poderes, constituidos proceso de asignación hegemónica

como su representación. del pueblo a partir de significantes
A pesar de la metamorfosis del poder vacíos y flotantes (Laclau); pero se
bajo supremacía constitucional, se representará públicamente por el lí-
mantenía –al menos retóricamente– der que se identifica con él y cuya
una visión absolutista del Pueblo/ decisión personal es voluntad popu-
Uno, no sujeto a límites. Sin embar- lar (De la Torre; Vallespín/Bascuñán).
go, vigente la Constitución, el consti- Así, la naturaleza distintiva de todo
tuyente se desvanece: solo proyecta populista va más allá de la dicoto-
su conversión en ciudadanos y pode- mía moralista (anti-élite y anti-plura-
res, sometidos a la superlegalidad lismos) de una sociedad partida en
formal (reproducción y reforma jurí- dos: el singular We, the People, como
dica) y material (prescripciones e in- inmaculado detentador del poder,
tangibilidad) de la ordenación consti- frente al Ellos, esos otros, siempre
tucional. malvados, que usurpan poder y/o di-
B) Segundo, pecado «capital». Populismo lapidan recursos.
como teología política/popular. La La guerra existencial contra el consti-
soberbia supremacista recorre las tucionalismo democrático tiene un
arengas populistas. Peor todavía: en- primer ganador: el mito del Pueblo
tre los integrantes del pueblo a mu- singular y homogéneo como autode-
chos les seduce esta pasión y su de- terminación volitiva renace y acapara
mencia. adeptos. Contra la conjunción virtuo-
Por eso, frente a quienes aducen po- sa del autogobierno colectivo desde
lisemia, la definición de populismo la autodeterminación ciudadana en
es meridiana. Invoquemos el magis- libertad, el populismo deifica el po-
terio de Kelsen (Foundations of De- der del pueblo como ilimitado y, por
mocracy, 1955): «The slogan vox po- tanto, opuesto a cualquier control, es
puli, vox dei has never been taken too decir, es la antítesis del propio cons-
seriously». titucionalismo democrático concebi-
Esta es la novedad y nuestra respues- do –al menos desde Kelsen– como
ta conceptual. Hoy, los discursos po- límite jurídico a todo ejercicio de au-
pulistas, sus movimientos y líderes, toridad, incluso del Pueblo como po-
se han tomado semejante adagio tan der constituyente.
en serio que proclaman una y otra C) Tercer pecado, que podría ser «mor-
vez que la voz del pueblo no solo tal» para la democracia constitucio-
será original y exclusivo titular de la nal, con una interpretación que re-
soberanía, sino su poder absoluto e fuerza la antinomia constituyente que
ilimitado. significa aclamar una totalización de-
Pero, en su «democracia de identidad» cisionista del poder de «mi pueblo/
(sujeto/objeto de gobierno), esa voz nación», en una definición democráti-
del pueblo se da de bruces, irreme- ca tan procedimental que permitiría,
diablemente, con la más totalizadora a través de la revisión, demoler todos
de las representaciones: el mandata- nuestros derechos.
rio igualador que actúa «in the Name
of the People» (Errejón/Mouffe, 2016). Los tres pecados del populismo –ori-
El desierto espacial (Lefort) que dejó ginal de la paradoja constituyente;
la nueva legitimidad por la guillotina capital, con paroxismo populista
regia (Donoso/Schmitt), lo llenará el como teocracia popular; y herme-
401
néuticas letales en su indefensión de ticas es imprescindible hacer pedago-

la democracia constitucional– aban- gía constitucional y democrática.
deran toda la política actual. Contra Nada fácil en tiempos de repliegues
la irracionalidad de las pasiones polí- fundamentalistas y odios identitarios.
BIBLIOGRAFÍA
Canovan, M.: The People. Cambridge: Polity Press, 2005.

De la Torre, C.: Routledge Handbook of Global Populism. London: Routledge, 2019.
Mudde, C.; Rovira, C.: Populism. A Very Short Introduction. New York: Oxford Universi-
ty Press, 2017.
Müller, J.-W.: What is Populism? Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2016.
Sanz, J. A.: «Teologías populistas versus constitucionalismo democrático, o la pedagogía
de la democracia y sus límites», en Revista de las Cortes Generales, 107 (2019).
Vallespín, F.; Martínez Bascuñán, M.: Populismos. Madrid: Alianza Editorial, 2017.
José A. Sanz Moreno

Profesor de Derecho Constitucional
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / DEMOCRACIA / DESAFECCIÓN POLÍTICA /

EMOCIONES POLÍTICAS / FAKE NEWS / GLOBALIZACIÓN / PODER CONSTITUYEN-
TE / POSVERDAD
402
POSVERDAD
POSVERDAD
Desde finales del siglo xx está viva la de- todo un récord: 6,5 afirmaciones diarias
finición de nuestra época bajo el rubro que no eran ciertas.
de la posmodernidad. Se difunde a la vez
la noción de posthumanismo, como obli- Por suerte, la post-truth inglesa ha en-
gada superación del humanocentrismo contrado sin mayor problema una tra-
que marcó nuestra civilización desde el ducción al español impecable: posver-
Renacimiento y tuvo fecunda continuidad. En las bases de datos de la RAE
dad en la Ilustración, cuya impronta ra- aparece con testimonios que se remon-
cionalista se está poniendo también en tan a 2003, cuando Luis Verdú hablaba
entredicho. De acuerdo con Bauman, ya de «la era de la posverdad». La palabra
nuestra modernidad líquida se nutre del se incorporó a finales de 2017 como
desapego, de la discontinuidad y del ol- neologismo a nuestro Diccionario de la
vido. En este contexto surge un nuevo lengua española en la red. Para definir
concepto: la posverdad. De la fuerza de posverdad, que en castellano no es adje-
su impacto da fe que el más prestigioso tivo sino sustantivo, se partió de la idea
diccionario inglés lo distinguiese en 2016 de toda información o aseveración que
con el título honorífico de palabra del no se basa en hechos objetivos, sino que
año. apela a las emociones, creencias o de-
seos del público; como una distorsión
Para el Oxford, post-truth es un adjetivo deliberada de una realidad, que manipu-
referente a circunstancias que denotan la creencias y emociones con el fin de
que los hechos objetivos influyen menos influir en la opinión pública y en actitu-
en la formación de la opinión pública des sociales.
que los llamamientos a la emoción y a
las creencias personales. En 2004, el pe- La post-truth se nutre básicamente de
riodista Eric Alterman calificó como «pre- las llamadas fake-news, falsedades di-
sidencia de la posverdad» la de George fundidas a propósito para desinformar a
W. Bush. Y siempre en esta clave políti- la ciudadanía con el designio de obte-
ca, se reaviva su vigencia gracias a los ner réditos económicos o políticos. Eso
partidarios del llamado Brexit, y a las de- es lo que con una precisión y economía
claraciones de Donald Trump. lingüística admirables el español deno-
mina bulo: «Noticia falsa propalada con
The New York Times reveló que los twits algún fin», según reza el Diccionario
que Trump publicó en sus primeras se- académico.
manas en la Casa Blanca, en noventa y
nueve casos propalaban falsedades. Por Destaca, a este respecto, el argumento
ejemplo, que era quien más veces había de una funcionaria de la Casa Blanca,
centrado la portada de Time. Mentía al que desautorizaba las críticas que provo-
mencionar 14 o 15 números, cuando fue- có el portavoz del presidente Trump en
ron exactamente once, mientras que el sentido de que su toma de posesión
Nixon llegó a tener 55. Y según el blog había sido la más concurrida de la histo-
de verificación de datos de The Washing- ria. La asesora Conway adujo que, en
ton Post, en 466 días del despacho oval, contra de las fotografías, videos y cróni-
el presidente profirió 3.000 mentiras, cas de cuando Barak Obama juró en olor
403
de multitudes, su equipo de comunica- tanto al que lo enuncia como al que lo

ción manejaba «hechos alternativos». Al- recibe y al contexto de ambos, cuyo tex-
ternativos a la verdad factual, se entien- to fundamental es el Tractatus logico-
de. Verdaderas fake-news, noticias falsas philosophicus de Ludwig Witgenstein,
–o mejor, «falseadas»–, que inevitable- traducido al español por Enrique Tierno
mente nos remiten a aquel genio malva- Galván, la afirmación de Maquiavelo
do de la comunicación que fue el filólo- equivale a decir que los actos ilocutivos
go Joseph Goebbels, para quien el producidos, por ejemplo, en un mitin o
asunto era muy simple: una mentira re- en un tuit presidencial son aserciones
petida adecuadamente mil veces se con- exentas del requisito de la verificación.
vierte en verdad.
No parece muy probable que Trump
¿Resultará un tanto benévola esta defini- haya sido asiduo lector de filósofos fran-
ción? Probablemente sí, si la compara- ceses como Jacques Derrida o Michel
mos con la que el escritor Julio Llamaza- Foucault. Pero es evidente la conexión
res formuló en el diario El País el 22 de entre la posverdad y un clima de pensa-
abril de 2017: «La posverdad no es una miento posmoderno por ellos propicia-
forma de verdad, es la mentira de toda la do, que tuvo mayor arraigo en los cam-
vida». Y la mentira forma parte de los pus norteamericanos que en Europa. La
recursos inherentes a la práctica política. llamada deconstrucción, un signo más
Nicolás Maquiavelo es muy claro a este de la sociedad líquida, dejó el terreno
respecto. No tiene empacho en afirmar abonado para el triunfo de la posver-
que un gobernante prudente no puede dad, y a todo ello contribuye también el
ni debe mantener la palabra dada cuan- éxito de la llamada inteligencia emo-
do tal cumplimiento redunda en perjui- cional, que, exacerbada y banalizada,
cio propio y cuando han desaparecido puede conducir a la quiebra de la racio-
ya los motivos que le obligaron a darla. nalidad. Porque es cierto que la decons-
No le faltarán, además, razones legítimas trucción viene a sugerir que la literatura
con las que disimular o justificar su inob- y, en general, el lenguaje puede carecer
servancia de lo prometido. El que man- de sentido, que es como una especie de
da debe ser un gran simulador y disimu- algarabía de ecos detrás de la que no
lador. Y concluye con una máxima que hay voces genuinas, hasta el extremo de
sigue siendo de plena aplicación hoy en que el sentido se desdibuje o difumine
día: las personas somos tan crédulas y por completo. Esto equivale a una mani-
estamos tan condicionadas por las ur- festación radical en contra de una «her-
gencias cotidianas que el que quiera en- menéutica positiva» como la representa-
gañar encontrará siempre quien se pres- da por Schleirmacher, para la que,
te a ello. En la misma línea, según hiperbólicamente, el significado de un
Hannah Arendt, el «estar en guerra con texto es exactamente el que el autor
la verdad» va implícito en la naturaleza quiso darle. Semejante postura resulta
de la política, definida ya en su día por igualmente equivocada. El libro signifi-
Benjamin Disraeli como «el arte de go- ca, asimismo, lo que el lector quiere que
bernar a la humanidad mediante el en- signifique, pero desde este relativismo
gaño». hermenéutico, que la Fenomenología
explica por la evidencia de que la obra
Pero en términos de la Pragmática lin- literaria es un esquema que debe ser «re-
güística, aquella disciplina que trata del llenado» por el lector en sus «lugares de
funcionamiento del discurso en relación indeterminación», todavía queda mucha
404
POSVERDAD
distancia para llegar a una «hermenéuti- fluyen mucho más, pero carecen del
ca negativa», que niegue a todo enuncia- control profesional de la información, de
do estable la capacidad de transmitir objetividad y de toda deontología. Final-
sentido. mente, también se aducen argumentos
tomados de la Psicología social, como la
Quienes se han venido ocupando de la influencia de ciertos cognitive biases, de
posverdad coinciden en destacar tres los prejuicios o predisposiciones que de-
vectores para comprenderlo mejor. El bemos admitir en nosotros mismos aun-
más importante ya lo hemos apuntado: que nos revelen que somos menos racio-
el aprovechamiento económico o políti- nales de lo que pensamos. Algo que ya
co de esas estrategias conducentes a la apuntaba Maquiavelo: nuestra ilimitada
tergiversación sistemática de la verdad. Y credulidad.
es muy interesante cómo los propios
norteamericanos mencionan el prece- Aparte de los bulos característicos de
dente de la campaña Remember the Mai- Trump y de los brexiters, no deja de de-
ne, desencadenada por William Randolph nunciarse constantemente la intensifica-
Hearts a partir de 1890 para propiciar ción de las campañas desinformativas en
una la guerra contra España. Y en la mis- otros países como Hungría, Rusia o Tur-
ma línea se sitúa el denominado science quía. Y entre nosotros, pensemos simple-
denialism: la negación programada de mente en el procés, que daría mucho que
las evidencias aportadas por los científi- estudiar a propósito de la posverdad. Lo
cos acerca de que fumar producía cán- es afirmar que una Cataluña indepen-
cer, promovida desde 1953 por el Tobac- diente seguiría formando parte de la
co Industry Research Committee, y ya en Unión Europea y de la OTAN, que sería
el nuevo milenio, la controversia del ca- inmediatamente reconocida por los Esta-
lentamiento global y el cambio climático dos miembros de la ONU, o que la nue-
alimentada desde el Heartland Institute, va República se convertiría en un empo-
financiado por Philip Morris, ExxonMobil rio de riqueza y que proliferarían las
y los hermanos Koch. empresas deseosas de radicarse en se-
mejante paraíso. Y en esa sutil frontera
Un segundo vector tiene que ver con la que va de la posverdad a la pura mentira
poderosa irrupción de inéditos medios se encuentra la afirmación reiterada de
de comunicación propiciados por las que la aplicación del artículo 155 de la
nuevas tecnologías, que han causado el Constitución constituye un golpe de Es-
declive de la prensa y las grandes cade- tado, o que es aplicable a Cataluña el de-
nas de radio y televisión no solo en tér- recho de autodeterminación, tan solo re-
minos comerciales, sino también en conocido en la legislación internacional
cuanto a la credibilidad. El problema está a países sojuzgados por una potencia co-
en que estos nuevos cauces sociales in- lonialista.
BIBLIOGRAFÍA
D’ancona, M.: Posverdad. La nueva guerra contra la verdad y cómo combatirla. Madrid:
Alianza, 2019.
Mcintyre, L.: Post-Truth. Cambridge: The MIT Press, 2018.
Rabin-Havt, A.; Matters, M.: Lies, Incorporated. The World of Post-Truth Politics. New
York: Anchor Books, 2016.
405
Villanueva, D.: Corrección política, lengua y posverdad. Madrid: Fundación Santillana,

2019.
Wilber, K.: Trump y la posverdad. Barcelona: Kairós, 2018.
Darío Villanueva
De la Real Academia Española
Catedrático de Teoría de la Literatura y Literatura Comparada
Universidad de Santiago de Compostela
VER TAMBIÉN: COMUNICACIÓN POLÍTICA / DEMOCRACIA / DISCURSO POLÍTI-

CO / FAKE NEWS / LIBERTAD DE EXPRESIÓN / POLÍTICA / POPULISMO
406
PROGRESO
PROGRESO
Del latín progressus, ir hacia adelante, ta en relación con numerosas variables.

avanzar y, por extensión, perfeccionarse, Así, Max Weber vio en la religiosidad he-
mejorar. Las sociedades clásicas –así la brea antigua y en la idea de la segunda
grecolatina–, y en general todas las tradi- llegada del Mesías para construir el Rei-
cionales, tienden a concebir que la per- no de Dios en la tierra, una primera
fección se halla en el pasado de una Era orientación hacia el futuro y, por lo tan-
Dorada y el presente es una decadencia o to, las raíces de la idea occidental del
corrupción natural de aquel estado primi- progreso. En todo caso, es bastante evi-
genio de perfección. Ello es consecuen- dente que la teoría moderna del progre-
cia, sin duda, del «peso» de las tradiciones so secularizó el providencialismo divino
que lleva a buscar la solución a los pro- transformando la utopía religiosa del más
blemas del presente en las actitudes allá en una utopía racional, como argu-
adoptadas en el pasado, en las costum- mentaron C. Becker en The Heavenly
bres y tradiciones, de modo que lo usual City of the Eighteenth-Century Philoso-
era pensar en términos de ciclos de deca- phers (1932) y J. B. Bury en The Idea of
dencia y progreso (una orientación que Progress (1932).
será renovada por G. Vico en su teoría de
los corsi e ricorsi, reforzada por Pareto en En cualquier caso la teoría del progreso
su teoría de la circulación de las elites, y es formulada por pensadores Ilustrados,
por historiadores no progresistas como inicialmente con connotaciones religio-
Spengler, Gibbon o Toynbee). Todavía en sas (así en el pre-ilustrado Bacon, como
el Renacimiento el redescubrimiento de modo de recobrar el Paraíso gracias al
la cultura clásica hace percibir el presente trabajo humano apoyado en las artes y
como decadencia al contrastarlo con la las técnicas), y siempre se sustentaba en
brillantez de aquel pasado. Las socieda- la racionalidad natural del hombre, de
des modernas, por el contrario, al menos una parte, en su perfectibilidad infinita
desde el siglo xvii y claramente desde como tabula rasa sobre la que la educa-
el xviii, tienden a pensar que las tradicio- ción «todo lo puede» (Helvetius); de otra
nes son rémoras, oscurantismos o feti- y, finalmente, en el avance progresivo y
chismos, y la solución a los problemas constante de los conocimientos que, al
del presente se encuentra en la razón y la provenir de la experiencia, progresan al
ciencia movidas por tres ideas claves: el hacerlo esta. Inicialmente elaborada por
Plus Ultra de Francis Bacon, más allá Turgot (Discurso sobre los progresos suce-
siempre; el sapere aude kantiano, atrever- sivos del espíritu humano, 1759) y Con-
se a saber; y la duda metódica cartesiana, dorcet (Esbozo de un cuadro histórico
nada es sagrado y todo debe ser someti- del progreso del espíritu humano, 1794)
do a la crítica de la Razón. Por ello la alcanzará su formulación canónica en
perfección se encontrará en el futuro, y el Saint-Simon y, sobre todo, con la teoría
progreso es el camino que, gracias al trade los tres estados o fases de la humani-
bajo y las técnicas, desde el presente lle- dad de A. Comte. Efectivamente, este
va a ese futuro más perfecto. creía que el motor de la Historia se halla-
ba en los conocimientos humanos y que
Esta distinta orientación temporal, hacia estos habían pasado por tres fases: la
el pasado o hacia el futuro, ha sido pues- teológica, en la que los conocimientos se
407
organizan en discursos religiosos, ani- ciedad moderna. La Antropología sería

mistas y místicos; la fase metafísica, en la aún más radical: salvajismo o barbarie
que se organizan en discursos políticos o versus civilización. La Sociología puede
filosóficos; y, finalmente, la fase científica así ser considerada como un intento de
o positiva, en la que la ciencia deviene el captar esa evolución, ese progreso, pero
discurso dominante. El progreso sería así al tiempo como un intento de impulsarlo
resultado de la mayor perfección de los performativamente.
conocimientos. La historia se concebía
como el avance de las luces y la razón Debe destacarse que, aunque de origen
frente a la oscuridad y la irracionalidad. occidental, la teoría del progreso se im-
puso fácilmente en el mundo no-occi-
Todo el pensamiento decimonónico dental hasta el punto de que todos los
comparte esa fe –sin duda de origen reli- modelos de desarrollo diseñados para
gioso– en el avance de la racionalidad y países del Tercer Mundo (ya fueran de-
en el progreso de la humanidad. El ori- mocrático-capitalistas o comunistas) im-
gen de las especies de Ch. Darwin (1859) plicaban una «modernización» (ya sea
sería una confirmación positiva de la teo- política, económica o social) de sus so-
ría del progreso al revelar al hombre ciedades que, aparentemente, debía re-
como mascarón de proa de la evolución producir las fases o estadios de la mo-
del mundo. Y de ahí que el organicismo dernización de Occidente.
y el evolucionismo decimonónico (Spen-
cer y los darwinistas sociales) compartie- La teoría del progreso, sin duda uno de
ran al tiempo la fe en el progreso con la los componentes ideológicos centrales
idea de la superioridad de Occidente y del pensamiento moderno, comenzó a
su «misión civilizadora». Imperialismo ser puesta en entredicho por el historicis-
que, desde fundamentos distintos, com- mo alemán que defendía el carácter his-
partiría igualmente el marxismo para tórico y, por lo tanto, cambiante y con-
quien, «del mono proviene el hombre, textual, de la razón. Y comenzó a ser
del cual la sociedad primitiva, de la cual abiertamente criticada con la crisis del
la esclavista, de la cual la feudal, de la positivismo clásico a finales de siglo, y
cual la capitalista, de la cual la utopía co- durante el siglo  xx, sobre todo a partir de
munista» (García Calvo). la Gran Guerra. Frente a la ingenua
creencia de que la Razón se realizaba en
Así, toda la Sociología clásica parte de la la Historia, el siglo xx, con el desarrollo
creencia, rara vez discutida, en el progre- del nazismo, el genocidio, el Gulag co-
so, lo que se percibe claramente en la munista, y la sociedad de masas y, final-
organización dicotómica de su esquema mente la Guerra Fría y la amenaza cons-
básico que concibe la Historia como un tante de Holocausto y «destrucción mutua
progreso lineal en dos fases, la tradicio- asegurada» (MAD, mutually assured des-
nal y la moderna: modo de producción truction) parecían mostrar más bien El
feudal versus modo de producción capi- asalto a la razón (1959), título de uno de
talista (Marx); sociedades militares versus los ensayos de G. Lukacs. La decadencia
sociedades industriales (Spencer); comu- de Occidente de O. Spengler, publicado
nidad tradicional frente a asociación mo- en 1920, éxito editorial en su momento,
derna (Toennies); solidaridad mecánica contribuyó a generalizar esa actitud críti-
versus solidaridad orgánica (Durkheim); ca hacia el progreso. Pero quien mejor
estatus versus contrato (S. Maine), etc. En epitomiza ese cambio de actitud es Max
resumen, sociedad tradicional versus so- Scheler al criticar la teoría comtiana de
408
PROGRESO
los tres estados arguyendo que el saber sostenibilidad del modelo de economía
religioso, el metafísico y el científico se de mercado refuerzan ese pesimismo.
dan en todo tipo de sociedad pues res-
ponden a intereses distintos, sustituyen- En todo caso, en la teoría del progreso
do así una teoría progresiva del saber deben diferenciarse claramente tres di-
por otra estructural. mensiones; el progreso moral o ético, el
estético y el cognitivo. Pues, así como el
No obstante, la crítica más fuerte al pro- primero es más que discutible (y por eso
greso proviene del posmodernismo que, Aristóteles o Platón, por no decir Confu-
apoyándose en Nietzsche, pone en en- cio, Buda o Jesús de Nazaret, son clási-
tredicho la fe en la ciencia y el mismo cos hoy), y en el segundo se asiste más a
valor del conocimiento científico, reco- re-nacimientos o dinámicas de regreso y
brando temas del historicismo alemán recuperación de sensibilidades pasadas,
(sobre todo la diversidad de la razón y en el ámbito cognitivo el progreso –en-
su carácter contextual o social) o de la tendido en un sentido estrictamente ins-
tradición weberiano-frankfurtiana (la crí- trumental y cuantitativo– es indiscutible
tica a la razón instrumental). La amenaza y no puede razonablemente dudarse de
constante que el «progreso» supone fren- que el avance de los conocimientos ha
te al medio ambiente y la duda sobre la sido –y sigue siendo– espectacular.
BIBLIOGRAFÍA
Becker, C.: «Progress», en Seligman y Johnson, eds., Encyclopedia of the Social Sciences.
New York: McMillan, 1934, vol. XII.
Bock, K.: «Teorías del progreso, el desarrollo y la evolución», en T. Bottomore y R. Nis-
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Condorcet, J. A.: Bosquejo de un cuadro histórico de los progresos del espíritu humano.
Madrid: Editora Nacional, 1980.
Nisbet, R.: Historia de la idea de progreso. Barcelona: Gedisa, 1981.
Wagar, W. W., ed.: The Idea of Progress since the Renaissance. New York: John Wiley
and Sons, 1969.

VER TAMBIÉN: CIENCIA / DEMOCRACIA GLOBAL / GLOBALIZACIÓN / FORMAS PO-

LÍTICAS / HISTORIA / PANDEMIA: PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA / POLÍTICA
CIENTÍFICA / SOCIEDAD CIVIL
409
PSICOLOGÍA POLÍTICA
El campo de la Psicología política es in- nalidad y las preferencias políticas…

terdisciplinar y es también uno de los (Reynolds, 2018). Es un campo abierto a
más activos en las ciencias sociales. Su muy diversos desarrollos, casi siempre
temática la forman los temas y proble- con consecuencias aplicadas.
mas psicológicos en relación con los de
la realidad política. Es un saber aplicado La reflexión política se ha dado a lo largo
al mundo de la política, tal como esta se de la historia, desde Platón y Aristóteles
materializa en nuestras sociedades. a Marx o Freud (Ebenstein, 1965), Max
Weber u Ortega y Gasset. Sin embargo,
Por política se entiende, según enseña el la Psicología política surgió en los
DRAE, a la vez un conocimiento y una años 1970s, con estudios especializados,
actividad. El primero vendría a ser la sociedades, revistas y congresos de la
«ciencia que trata del gobierno y la orga- materia.
nización de las sociedades humanas, es-
pecialmente de los Estados»; la segunda, La Psicología, como estudio de los facto-
correlativamente, sería la «actividad de res psicológicos que operan en las con-
los que gobiernan o aspiran a gobernar ductas de los individuos y los grupos,
los asuntos que afectan a la sociedad o a desembocó en un conocimiento sistemá-
un país». Como dicen Laswell y Kaplan, tico sobre la «mente humana individual»,
«el tema de la Ciencia política lo constitu- su infraestructura psicobiológica, así
ye la conducta de las personas, con va- como de los caracteres propios de los
rias perspectivas de acción, y organiza- comportamientos de las sociedades y los
das en grupos de complejidad variable» pueblos, objeto este de la Psicología so-
(1950: 1). Con esa actividad se gobierna, cial. Ambas terminaron por generar un
o se aspira a gobernar las sociedades, en análisis de las conductas que intervienen
sí mismas (política interior) o en sus inte- en la actividad política que rige los pue-
rrelaciones (política exterior o interna- blos. La Psicología política vino a ser «una
cional). aplicación de lo que se sabe acerca de la
Psicología humana al estudio de la políti-
Una definición ampliamente aceptada ca» (Sears, Huddy, & Jervis, 2003: 3).
afirma que «la Psicología política (es) el
estudio de la contribución de los proce- Aunque se ha caracterizado este campo
sos psicológicos a la conducta política, y por la «diversidad de enfoques» utiliza-
de los efectos psicológicos de los siste- dos, la «pluralidad metodológica», y la
mas y acontecimientos políticos» (Sabu- ausencia de una «integración temática»
cedo, 1996: 20). Incluye, pues, la activi- universalmente aceptada (Garzón, 2008),
dad de mentes humanas, que intervienen hay una amplia coincidencia entre los
en el ordenamiento de los procesos co- autores a la hora de establecer una lista
lectivos, el análisis y determinación de de temas básicos. Según K. Reynolds, re-
las elites y líderes, las conductas de las ciente presidente de la ISPP, los más tra-
masas, la comunicación y socialización tados en cerca de veinte reuniones anua-
políticas, los conflictos y problemas nales de la sociedad habrían sido: conflicto,
cionales e internacionales, los sistemas y violencia y terrorismo; liderazgo; perso-
procesos electorales, los tipos de personalidad política; conducta política; parti-
410
cipación y compromiso civil; opinión pú- americanos: Theodor Adorno, Daniel Le-
blica y comunicación política; y nuevos vinson, Else Frenkel-Brunswik y R. Nevitt
desarrollos teóricos y metodológicos. Sanford. Presentaron un tipo de persona-
lidad, concebida al modo psicoanalítico,
Muchos de esos estudios, al tratar de ha- que tendría una posición antisemita, de
llar una base psicológica a las diferentes odio a lo judío, con aceptación de la au-
conductas políticas implicadas en los toridad propia y etnocentrismo o recha-
procesos estudiados, tienden a recurrir a zo de toda posición diferente, necesitada
los distintos tipos de personalidades que de pertenecer a un grupo que le respal-
se dan entre los individuos. de y dé seguridad, y dominada por ideas
estereotipadas. Para su estudio diseñaron
Así, la Revolución soviética y los movi- una «Escala F», para medir la predisposi-
mientos fascistas del primer tercio del si- ción al fascismo, junto a otras de antise-
glo xx hicieron pensar en la existencia de mitismo (AS), conservadurismo político y
una personalidad que favorecería ese económico (PEC) y etnocentrismo (E). El
tipo de movimientos, rechazando la li- tema tuvo enorme impacto y también
bertad y promoviendo el autoritarismo. muchas críticas.
Ortega y Gasset (en La rebelión de las
masas, 1930) describió al que llamó Otros autores, como Hans Eysenck
«hombre masa», como un tipo etnocéntri- (1964), han afirmado que se podrían ex-
co, partidario de la violencia y no de la plicar los comportamientos políticos a
razón, antiliberal, «niño mimado» que se partir de unas actitudes adquiridas por
creería con derecho a disfrutar de la civi- los individuos en base a los rasgos de su
lización sin asumir ningún deber a cam- personalidad. Estos presentarían dos di-
bio. Poco después, Wilhelm Reich, judío mensiones: una de conservadurismo ver-
austríaco emigrado a Estados Unidos (en sus radicalismo (factor R), y otra de
Psicología de masas del fascismo, 1933), «mentalidad dura versus mentalidad blan-
pensó que esas masas sumisas y obe- da» (factor T). Habría así un autoritarismo
dientes ante el poder procedían de fami- duro de derechas (fascismo) y otro de
lias con figuras paternas fuertemente re- izquierdas (comunismo), y posiciones in-
presivas; y, en fin, en 1941, Erich Fromm, termedias más blandas ocupadas por
judío alemán, creyó que había una per- conservadores y socialistas. Habría, pues,
sonalidad con «miedo a la libertad» (título un elemento innato, y otro aprendido, en
de su libro), por un deseo de seguridad esos comportamientos. Estudios poste-
desmedido y un temor a la soledad que riores han aprovechado muchas de estas
acompaña a toda decisión estrictamente ideas dándoles otro alcance y relieve.
personal. Al tiempo, en la Alemania nazi, (Mencionemos, por ejemplo, los de Mil-
E. R. Jaensch distinguió entre un tipo de ton Rokeach, The open and closed mind,
individuo rígidamente sometido al orden así como los de muchos autores, sobre la
y a las normas («personalidad integrada»), mencionada escala «F»; en España son
y otro más liberal e individualista (perso- notables los de J. L. Pinillos, J. Seoane, J.
nalidad «desintegrada»), con base biológi- M. Sabucedo, entre otros).
ca diferente en cada caso. Estas explora-
ciones desembocaron en 1950 en un Estudios muy recientes parecen confir-
gran estudio sobre «la personalidad au- mar que el voto y la posición ideológica
toritaria», llevado a cabo en Estados Uni- de las personas depende de sus creen-
dos por investigadores alemanes proce- cias acerca de la vida y la sociedad, y
dentes de la Escuela de Frankfort, y otros estarían determinados por la asunción
411
de ciertos valores políticos básicos –la li- elementos, operando en otras muchas
bertad, la seguridad…– ligados a una red individualidades, genera actitudes de re-
de valores personales, y todo ello de- chazo y desinterés por la acción política.
pendería de la personalidad individual y Muchos estudios han mostrado la impor-
de sus experiencias vitales (Caprara y tancia en todas esas decisiones de los
Vecchione, 2018). Así, los rasgos básicos modelos conocidos, y las circunstancias
de personalidad (los big five de McCrae emocionales, así como la limitada racio-
y Costa, 1990); los valores básicos y los nalidad de muchas de las decisiones que
valores políticos; los diez valores de se hacen al respecto.
Schwartz (1992, como «hedonismo», «tra-
dición», etc.), podrían explicar una parte Estas y otras cuestiones son básicas a la
significativa de las preferencias políticas hora de diseñar un proceso formativo de
individuales de «derechas e izquierdas» la ciudadanía en una democracia, así
sobre las que se funda su conducta polí- como al tratar de mantener las socieda-
tica, incluido su voto en las elecciones. des democráticas, previniendo los brotes
de violencia y las amenazas populistas y
Hay un proceso de socialización que totalitaristas que surgen en los distintos
hace posible la adquisición de valores ámbitos de convivencia.
políticos, modulado por las experiencias
básicas vitales. Ello no solo explicaría las La Psicología social de nuestro tiempo
preferencias ideológicas, la forma de vo- está lejos de ser una esfera de conoci-
tar y de participar en la vida pública, mientos puros situada en una torre de
sino también otros muchos fenómenos marfil, y es, cada vez más, un elemento
característicos de la actividad política en de gran valor práctico, sometido con fre-
las sociedades desarrolladas. Así, una cuencia a las propias tensiones políticas
cierta personalidad básica, y algunas ex- sobre las que versa, y a las que pretende
periencias biográficas, pueden llevar a la ordenar.
aparición de una figura de líder dentro
de un grupo social dado, así como otras Más información puede hallarse en la
experiencias más bien opuestas pueden Internacional Society for Political
determinar el surgimiento de individuali- Psychology (https://www.ispp.org), y en
dades que aplican la violencia y el terror el European Centre for Political Psycho-
a la resolución de cuestiones sociales (te- logy, en Lund University, Sweden, que
rrorismo, en sus diversas formas). Esos informan sobre revistas especializadas.
BIBLIOGRAFÍA
Caprara, G. V.; Vecchione, M.: «On the Left and Right Ideological Divide: Historical Ac-
counts and Contemporary Perspectives», en Advances in Political Psychology, 9,
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Jost, J. T.; Sidanius, J.: Political psychology. Key readings. New York: Psychology Press,
2004, en especial, capítulo de R. Brown «The authoritarian personality and the orga-
nization of attitudes».
412
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ven: Yale Univ. Press, 1950.
Mccrae R.; Costa, P. T.: Personality in adulthood. New York: Guilford Press, 1992.
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of ISPP as a diverse and international Society. In https://www.ispp.org/ (2018).
Sabucedo, J. M.: Psicología política. Madrid: Síntesis, 1996.
Schwartz, S. H.: «Universals in the content and structure of values: Theoretical advances
and empirical tests in 20 countries», en M. Zanna (ed.), Advances in experimental
social Psychology (Vol. 25). New York: Academic Press, 1992.
Seoane, J.; Rodríguez, A.: Psicología política. Madrid: Pirámide, 1988.
Stone, W.: The Psychology of Politics. New York: Free Press, 1974.
Van Ginneken J.: «Outline of a Cultural History of Political Psychology», en The Psycholo-
gy of Politics. New York: Springer, 1988.
Véanse también las obras clásicas de Ortega y Max Weber que se citan en el texto
Helio Carpintero Capell

Presidente de la Academia de Psicología
Catedrático de Psicología
Universidad Complutense de Madrid
VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / CIENCIA POLÍTICA / COMUNICACIÓN POLÍTICA /

CULTURA POLÍTICA / DESAFECCIÓN POLÍTICA / DISCURSO POLÍTICO / EMOCIO-
NES POLÍTICAS / FAKE NEWS / LIBERTAD POLÍTICA / LIDERAZGO POLÍTICO / OB-
JECIÓN DE CONCIENCIA / POLÍTICA / POSVERDAD / TOLERANCIA
413
PUEBLO
El concepto de pueblo es tal vez uno de pueblo, entonces, puede ser entendido
los más discutidos en la larga tradición en la Sociología más por características
del pensamiento político. A lo largo de la sociales que por atributos políticos. Por
Historia, desde las concepciones de los el contrario, en términos de la tradición
filósofos y gobernantes de la Grecia clá- de pensamiento político, el «pueblo» (y
sica y la república y el imperio romano, todo uso del término) tiene un carácter
la idea de «pueblo» atraviesa de manera eminentemente político. De este modo,
crucial las disputas que surcaron las Re- esta apelación a la muchedumbre refiere
voluciones americana y francesa y las in- estrictamente a una multitud política: hay
dependencias en América Latina, hasta una causa o interés común, de carácter
los debates de la teoría política y consti- público o político, que le da sentido a su
tucional moderna. Asimismo, ha sido existencia y pertenencia.
una parte fundamental de las disputas
semánticas durante el periodo de incor- Por su parte, en cuanto a las divergen-
poración de las masas a la política en el cias, siempre dentro de la tradición de
siglo XX, lo que incluso llega con vigor discurso propio de la Filosofía política, el
hasta nuestros días. En toda época a la concepto adquiere dos sentidos funda-
que se refiera, la noción de pueblo ha mentales y antitéticos: el pueblo puede
estado marcada, al menos, por un punto ser visto como un todo o como una parte
de acuerdo y dos sentidos en disputa. de una comunidad mayor. Cuando el
pueblo es usado como una totalidad, se
En cuanto primer aspecto, al punto de trata de una categoría igualadora. La mis-
acuerdo, debe destacarse que el pueblo ma pretende barrer con cualquier distin-
remite a la multitud, la muchedumbre, a ción social, como la clase. No obstante,
los «muchos», al demos. Si bien no re- el mismo también mantiene una frontera
quiere como atributo conceptual de la difusa con otra denominación de un
presencia física, su invocación es sufi- conjunto social más restrictivo: el pueblo
ciente para dicha reminiscencia. En este no es la elite. En esta última acepción, el
punto conviene hacer una distinción en pueblo es una parte de una comunidad
la tradición política entre la idea de «pue- imaginada, de la que se distingue y a la
blo» y la noción de «masa», pues en la vez se opone a ella.
mirada sociológica estos términos po-
drían resultar familiares. En esta línea, se La visión de «pueblo como un todo» que
destaca la visión que José Ortega y Gas- representa el interés general, ha sido
set plasmó en La rebelión de las masas: fundamento del poder público, y de la
«(…) conviene que se evite dar desde creación de instituciones y de la solidari-
luego a las palabras «rebelión», «masas», dad intergeneracional plasmada en la
«poderío social», etc., un significado ex- teoría constitucional moderna, mientras
clusiva o primariamente político. La vida que el «pueblo como una parte» ha con-
pública no es solo política, sino, a la par ducido al cuestionamiento del statu quo
y aun antes, intelectual, moral, económi- y a producir resultados desinstitucionali-
ca, religiosa; comprende los usos todos zadores. Es decir, en la primera acepción,
colectivos e incluye el modo de vestir y se trata de un pueblo como fundamento
el modo de gozar (…)» (2010: 10). El del contrato social y del empoderamien-
414
PUEBLO
to del gobernante; en la segunda acep- blo puede rebelarse y desobedecer. En

ción, en cambio, se trata de un pueblo este sentido, el pueblo está constituido
con derecho a la autodeterminación y la por todos los que son gobernados, y es
desobediencia civil. una categoría utilizada para la construc-
ción de instituciones políticas.
Rastreando sus orígenes, podría decirse
tal vez que la idea de «muchos» asociada Esta visión está presente también en el
al gobierno estaba ya presente en Aristó- Bill of Rights inglés de 1689, en el que se
teles, cuando piensa a la república como apela al pueblo como «todos los esta-
el gobierno de la mayoría siguiendo inte- mentos» representados en el Parlamento
reses comunes, y a su forma corrompida, de Westminster, y en el Preámbulo de la
la democracia, como el gobierno de la Constitución de Estados Unidos de 1787
mayoría en contra de la minoría. Sin em- adoptada por la Convención de Filadel-
bargo, es con la república romana donde fia. En la Francia inmediatamente pre-re-
comenzó a adquirir parte del significado volucionaria, el pueblo está asociado con
que tomaría hasta nuestros días. Para los el «Tercer Estado», que son los «no privi-
romanos de la res pública, la civitas –la legiados», quienes tienen que pagar im-
ciudadanía– comprendía tanto las fami- puestos, y también los más numerosos.
lias patricias como el populus. Las prime-
ras, las elites, correspondían a aquellas Las construcciones contemporáneas del
que tenían gens– es decir, que podían pueblo han mantenido estas dos acep-
mostrar su vínculo familiar con Rómulo y ciones. El pueblo como comunidad de
los fundadores originales de Roma–, y iguales, con un interés común, y el pue-
que estaban representadas en el senatus. blo como la multitud que se define por
La segunda, el populus, refería a aquel oposición a la elite. En líneas generales,
grupo poblacional que ingresó progresi- las diversas formas de concebir al pueblo
vamente en Roma con la caída de la mo- tuvieron distintas consecuencias en las
narquía, y estaba representado en las co- formas de organizar el poder político. El
mitia centuriata. En el tiempo, este pueblo como un todo ha seguido aso-
grupo incluye a los plebeyos, quienes no ciándose a la creación de instituciones
tenían origen en las familias fundadoras en las repúblicas constitucionales, en
de la ciudad. Desde esta perspectiva, el tanto ha dado forma a argumentos para
pueblo es una parte, y así puede obser- organizar y disciplinar el poder político y
varse su carácter antielitista. Ahora bien, proteger los derechos consagrados. A di-
Senado y comitia centuriata representa- ferencia de esta acepción, el concepto de
ban, en conjunto, al populus romanus. pueblo como una parte, y especialmente
En esta segunda acepción, el pueblo es bajo formas antagónicas, ha fundamenta-
visto como una totalidad. do la acción política a partir de un pre-
juicio antiinstitucional, e incluso, desins-
En las revoluciones modernas, el pueblo titucionalizador.
es el titular de la soberanía, desplazando
a la religión y la monarquía como justifi- En las teorías populistas se concibe al
cación del poder político. Para los «con- pueblo como una parte con intereses es-
tractualistas», es el pueblo el que, por peciales, enfrentada a una elite, que es
medio de un contrato social, delega en organizada y movilizada por un líder ca-
sus representantes el gobierno de lo pú- rismático capaz de interpretarla. Las insti-
blico, que es por ello un gobierno repre- tuciones solo introducen una barrera
sentativo. Si el pacto es violado, el pue- para la relación privilegiada entre líder y
415
masa, y por tanto son vistas como con- zo de ligazón de cadenas de equivalen-
tramayoritarias y antipopulares. Para Er- cias entre aquella pluralidad de deman-
nesto Laclau, exponente de esta última das, que a menudo puede aspirar a
corriente, el pueblo es definido a partir controlar el Estado.
de un hiato simbólico que lo distingue
de los grupos del poder. El pueblo en- En definitiva, el pueblo, como todo o
tonces es una parte de un todo que se como parte de una comunidad imagina-
construye en una interjección de demanda, utilizado en favor de las instituciones
das otrora atomizadas. Construir el pue- o en su detrimento, es una categoría cen-
blo, entonces, requiere antagonismo con tral de la tradición de discurso político
un otro, una elite, y un trabajoso esfuer- en la Historia.
BIBLIOGRAFÍA
Aristóteles: Política. Madrid: Alianza, 2009.

Flower, H.: Roman republics. Princeton: Princeton University Press, 2010.
Laclau, E.: La razón populista. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2005.
Lintott, A.: The constitution of the roman republic. Oxford: Clarendon Press, 1998.
Ortega y Gasset, J.: La rebelión de las masas. México: La Guillotina, 2010.
Alberto Ricardo Dalla Via

Académico de Número de las Academias Nacional de Ciencias Morales y Políticas
y Nacional de Derecho (Argentina)
Universidad de Buenos Aires
VER TAMBIÉN: DEMOCRACIA / DEMOCRACIA DIRECTA / DEMOCRACIA GLOBAL /

ESTADO / ESTADO DEMOCRÁTICO / LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA / NACIÓN / SO-
BERANÍA / SOBERANÍA NACIONAL Y POPULAR / TERRITORIO
416
RAZÓN DE ESTADO
RAZÓN DE ESTADO
Surgida en la Italia renacentista y univer- tual, sin duda una de las principales, en
salizada en el Barroco, la teoría de la Ra- la rebelión de la Modernidad frente al
zón de Estado se construye histórica- milenio anterior, descalificado sin mati-
mente en el debate entre maquiavelismo ces como «época oscura».
y antimaquiavelismo. El conocido libro
de Friedrich Meinecke, con un prólogo Los tratadistas políticos del Barroco de-
brillante de Luis Díez del Corral, ha sido dican sus principales esfuerzos a comba-
desde siempre la referencia para los es- tir contra Maquiavelo. Así, el jesuita Gio-
tudiosos españoles. Razón de Estado, es- vanni Botero (Della Ragion di Stato, cuya
cribe el historiador alemán, es «la máxi- primera edición se publica en 1589,
ma del obrar político»; «dice al político lo cuando su autor ha dejado ya la Compa-
que tiene que hacer a fin de mantener al ñía) propaga por toda Europa el concep-
Estado fuerte y sano»; en ella se mezclan to que nos ocupa y lo convierte, escribe
«motivos ideales con otros de naturaleza Q. Skinner, en una doctrina moralmente
práctica y utilitaria». Al margen de las ambivalente. La exposición más sutil de
analogías biológicas propias de su tiem- estos enfoques muy al gusto de la Con-
po, Meinecke explica con rigor la histo- trarreforma es el tacitismo. Menos valo-
ria del Estado entre ethos y cratos; entre rada de lo que merece, esta teoría de la
la lucha por el poder y el sentido de la prudencia política huye escandalizada
responsabilidad; en fin, según su propia de la maldad asumida sin reproches mo-
metáfora, entra la luz y las tinieblas. Así rales por el Il Principe maquiavélico,
pues, el sustrato intelectual de este con- pero tampoco admite el moralismo inge-
cepto casi siempre impreciso se sitúa en nuo que conduce al fracaso en la vida
el origen del Estado como forma política real. El protagonismo de los escritores
construida como un artefacto, una «obra españoles como Baltasar Álamos de Ba-
de arte», diría Jakob Burkhardt. Es decir, rrientos ha sido analizado, cada uno a su
es una concepción mecanicista, como manera, por estudiosos tan diferentes
era propio de la signaria y su poder como Gonzalo Fernández de la Mora y
desnudo, frente a la comuna, una cor- Enrique Tierno Galván. En sentido estric-
poración estamental configurada según to, no se debe confundir esta corriente
el espíritu de la Edad Media tardía. En doctrinal con las prosa elíptica de Gra-
este contexto, Ragione di Stato apela a cián o con las «empresas» de Saavedra
un logos propio y exclusivo de la políti- Fajardo, sin desconocer obviamente que
ca, ajeno a la verdad, el bien o la belleza el Espíritu de la Época está presente en
que determinan otros ámbitos del saber unos y en otros. En fin, el maquiavelis-
como son la Filosofía, la Ética o la Esté- mo «mitigado» (en términos de Truyol)
tica. Estamos ante una regla técnica (tec- tiene su máxima difusión a través del fla-
nocrática, quizá, avant la lettre) que li- menco Justus Lipsius, súbdito e historió-
bera al gobernante de las ataduras grafo del Rey de España, cuya Política
teológicas o incluso jurídicas, aunque (también publicada en 1589) conoció
nunca de Derecho positivo, que le man- nada menos que 45 ediciones en vida
tenían constreñido según las doctrinas del autor. Era (a juicio de Meinecke) «un
políticas del Medievo. En definitiva, Ra- breviario para confesores católicos meti-
zón de Estado es una fórmula concep- dos a políticos». Otro súbdito de los Aus-
417
trias españoles, el milanés Ludovico arcana imperii son la esencia misma de

Settala, médico y filósofo, es autor de un la Razón de Estado. Todos ellos actúan
inteligente tratado cuyo eje es precisa- como secuelas resistentes de la vieja ra-
mente buscar la consolidación del Esta- tio status y resultan profundamente incó-
do mediante una sabia combinación en- modos para la mentalidad jurídica domi-
tre el miedo y la prudencia. nante. Cabe sospechar que en el futuro
van a conocer más restricciones (por
Sea en la versión original renacentista o ejemplo, transparencia y gobierno abier-
en la fórmula matizada por el Barroco, la to contra secretos de Estado) que amplia-
Razón de Estado, escribe García-Pelayo, ciones. Así debe ser.
es «la expresión equívoca de una idea
clara». Se trata, en rigor, de un ejercicio Más allá de los tópicos al uso, el estudio-
de sinceridad, porque reconoce la reali- so debe descartar algunas ideas erróneas,
dad que aporta el material empírico de la pero muy arraigadas. La Razón de Estado
Historia: los gobernantes han aplicado no se identifica con la «política de poder»
siempre la Razón de Estado, pero solo o con la «pasión de Estado» y solo tan-
desde el origen de la Modernidad se des- gencialmente con el realismo político.
cubre y acepta como explicación de la Menos todavía con la crueldad y arbitra-
política, aunque no necesariamente como riedad del tirano. Muy al contrario, en su
justificación. Pero la conciencia moral planteamiento genuino, apela a un ejer-
nunca se mostró satisfecha y sigue (y se- cicio eficiente del poder como límite a
guirá) estando mal vista cualquier acción las tendencias «demoníacas» que los clá-
humana que no pueda presentarse como sicos se complacen en describir, incluso
éticamente obligatoria. Lo mismo sucede en exagerar. En rigor, conlleva un senti-
con la razón jurídica. En efecto, la seña do de racionalidad y proporcionalidad
de identidad del Estado de Derecho con- que resulta incompatible con el abuso
siste en someter sin excepción la actua- gratuito y presuntuoso. De ahí su reflejo
ción del poder público a los controles y en la política internacional mediante el
garantías que derivan del imperio de la balance of powers, ese equilibrio (siem-
ley; es decir, en términos bien conocidos pre inestable) que buscaron las poten-
de García de Enterría, «la lucha contra la cias europeas desde el origen de la Edad
inmunidad». Persisten, sin embargo, algu- Moderna. Es sabido que alcanza su ex-
nas secuelas de la antigua teoría porque presión clásica en la Paz de Westfalia
son inherentes a la naturaleza de la polí- (1648), apoteosis de la estatalidad donde
tica al margen del espacio y el tiempo. triunfa la forma política surgida en la Ita-
Así sucede, amplio sensu, en el Derecho lia del Renacimiento. En la cual, por cier-
Constitucional de excepción: es el caso to, también se predicaba sin rodeos el
de las situaciones de anomalía constitu- divide et impera entre Venecia, Milán,
cional (en Derecho español, estados de Florencia, los Estados Pontificios y Nápo-
alarma, excepción y sitio y otras medidas les, en cuya órbita giraban muchas otras
ajenas al ejercicio ordinario del poder de- unidades políticas de menor entidad. Por
mocrático). Lo mismo ocurre con los últi- eso decía Campanella, pensador a mayor
mos residuos, cada día más declinantes, escala que sus compatriotas, que la Ra-
de la teoría de los «actos políticos», exen- zón de Estado no era más que un «juego
tos de control por la jurisdicción conten- retórico para pequeños príncipes».
cioso-administrativa. Encontramos un
ejemplo notorio en la legislación de se- En el plano de la Teoría política cabe au-
cretos oficiales, puesto que los llamados gurar un futuro poco brillante a quienes
418
RAZÓN DE ESTADO
pretendan justificar por esta vía el logos seos: capaz de lo mejor y de lo peor, la
de la política. Por fortuna, el pensamien- condición humana se proyecta con natu-
to contemporáneo se muestra muy exi- ralidad en la política, espejo de la vida.
gente con los fines y los medios que de- Se llame o no Razón de Estado, incluso
terminan la legitimidad del poder. Mucho el «Minotauro» (B. de Jouvenel) más de-
cuidado, sin embargo, con negar las evi- mocrático buscará los medios necesarios
dencias en nombre de los buenos depara alcanzar sus propósitos.
BIBLIOGRAFÍA
Botero, G.: La razón de Estado (1589) y otros escritos. Caracas: Instituto de Estudios
Políticos, 1962.
Church, W. F.: Richelieu and the Reason of State. Princeton: Princeton University Press,
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Viroli, M.: From Politics to Reason of State. Cambridge, UK: Cambridge University
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Benigno Pendás
Académico de Número y Vicepresidente
VER TAMBIÉN: ANOMALÍA CONSTITUCIONAL / CIENCIA POLITICA / DEFENSA /

DICTADURA / DIPLOMACIA / FILOSOFÍA POLÍTICA / GUERRA Y CONFLICTO / PO-
DER POLÍTICO / POLEMOLOGÍA / POLÍTICA / REALISMO POLÍTICO / SOBERANÍA
419
REALISMO POLÍTICO
En sentido amplio, el realismo político publicanas en los Discorsi) le valieron

acepta como dato irrefutable la naturale- descalificaciones tales como «ministro de
za conflictiva de la condición humana Satanás». Cuenta el florentino la realidad
que se traduce en el propósito universal política del Renacimiento y extrae de ella
de adquirir, acrecentar y conservar el po- una doctrina de la Razón de Estado que
der en el ámbito interno y externo. Su puede interpretarse como separación ta-
antagonista ideológico es el «idealismo» jante entre Ética y Política, en contraste
presente en los autores de carácter paci- con Erasmo o con Tomás Moro (G. Rit-
fista y cosmopolita o simplemente pre- ter). A su vez, la cruda descripción de
dispuestos a describir y/o implantar una Thomas Hobbes sobre el estado de natu-
sociedad política perfecta. Estamos ante raleza (una vida «solitaria, pobre, desnu-
dos enfoques rigurosamente opuestos, da, brutal y breve») explica la exigencia
ya que, para el realista, el uso de la fuer- de un pacto social que expresa el egoís-
za es la expresión del estado de naturale- mo racionalizado: el Leviatán impone la
za (hobbessiano) por mucho que se re- paz interna velis nolis, mientas que en el
vista de formas jurídicas o justificaciones ámbito internacional los Estados conti-
éticas. Se trata, por tanto, de un hecho núan su lucha implacable por el poder,
inevitable, al margen de las buenas inde manera que viven entre sí en ese dra-
tenciones o de las instituciones que pro- mático estado de naturaleza, porque el
mueven la concordia. Su origen se sitúa, Derecho de gentes no es más que la co-
como siempre, en la Grecia clásica: la bertura formal de la fuerza. Sin seguir
cruda descripción de Tucídides sobre el con detalle la evolución de este concep-
origen y desarrollo de la guerra del Pelo- to realista, conviene recordar su despres-
poneso alcanza su punto culminante en tigio durante la larga etapa de predomi-
el discurso de los atenienses ante sus nio doctrinal del Derecho natural
aliados de Melos, sorprendidos en fla- racionalista y de las ideas ilustradas, cuya
grante traición y objeto de un escarmien- influencia en la Revolución francesa, a
to solo justificable por razones de políti- través de Rousseau, plantea una imagen
ca de poder. También hay doctrinas de optimista de la condición humana, lite-
tono realista en algunos sofistas: así, en ralmente opuesta al background intelec-
Trasímaco y en Calicles cuando explican tual de quienes justifican el poder como
la ley como interés de los más fuertes o remedio frente a los perversos instintos
de los más débiles, siempre al margen de naturales.
consideraciones de justicia. Incluso hay
ejemplos en la tragedia, como es el caso Las tesis realistas nunca desaparecen por
de Eteocles, personaje de Eurípides, completo y adquieren nueva dimensión
cuando afirma que, si es preciso cometer en la Alemania de Bismarck, puesto que,
una injusticia, resulta hermoso hacerlo para muchos autores, el «canciller de hie-
por razones de poder. rro» es el realista político por excelencia.
Der Staat ist Macht, la famosa expresión
El pensador realista por definición es el de H. Treitschke, supone el reflejo en la
Maquiavelo de El Príncipe (1513). De he- Teoría del Estado de tales planteamien-
cho, los consejos al gobernante absolutos. Este enfoque se prolonga, con mejo-
tista (tan alejados de sus tendencias re- res o peores argumentos, hasta la Prime-
420
REALISMO POLÍTICO
ra Guerra Mundial. En el propio Tratado y en definitiva «el concepto de interés defi-

de Versalles (art. 227), los vencedores nido en términos de poder» que «nos salva
atribuyen al Kaiser la responsabilidad tanto de los excesos morales como de la
moral del conflicto como impulso del ex- locura política» (Seis principios del realismo
pansionismo prusiano. Triunfan enton- político [1948], 1990: 54-55).
ces el idealismo proclamado por el presi-
dente norteamericano Woodrow Wilson, Resulta muy significativa la relación per-
los Catorce Puntos, la Sociedad de Na- sonal y académica entre este autor y el
ciones y otros instrumentos internaciona- célebre «Mister X», el diplomático George
les que no lograron frenar la crisis que Kennan, cuyo artículo de 1947 en Foreign
conduce a la Segunda Guerra Mundial. Affairs anticipa la doctrina de la conten-
Aunque no se sitúan en primera línea del ción en defensa del bloque occidental
combate ideológico, los fundamentos frente a la Unión Soviética, un aliado cir-
políticos del realismo están presentes en cunstancial convertido ahora en enemigo
los totalitarismos soviético y (especial- existencial en sentido schmittiano. Es
mente) nacionalsocialista. Una versión bien conocido que Kennan, ya anciano,
simplificada del pensamiento de Carl dio por concluida la Guerra Fría tras la
Schmitt y de los teóricos de la Geopolíti- caída del Muro en otro artículo de la mis-
ca resalta también los aspectos realistas ma revista, publicado en 1989, buena
en la distinción existencial entre amigo y prueba, sin duda, del cambio en el Espí-
enemigo o en la doctrina del espacio vi- ritu de la Época que permitió asegurar la
tal (Lebensraum), respectivamente. llegada del «Fin de la Historia», la famosa
(y errónea) tesis de Francis Fukuyama,
La Guerra Fría recupera los enfoques rea- en el más puro estilo hegeliano.
listas con una notable brillantez doctrinal.
Es habitual, no obstante, distinguir entre Entre los realistas moderados, Raymond
un realismo «fuerte» y otro «moderado». El Aron ocupa una posición preeminente,
primero se vincula con el nombre de destacando su influyente libro Paz y Gue-
Georg Schwarzenberger (Power Politics, rra entre las Naciones (1962). El mejor es-
1951), teórico de una «sociedad (y no co- tudioso de la política de bloques analizó
munidad) internacional» concebida como el proceso de toma de decisiones de los
un quasiorder al servicio de las grandes Estados desde un punto de vista estratégi-
potencias que encabezan los bloques occi- co y táctico, estudió los avatares de la «Re-
dental y soviético, respectivamente. Tam- pública imperial» norteamericana y defen-
bién, muy especialmente, con Hans Mor- dió con firmeza el vínculo trasatlántico
genthau, otro emigré, cuya etapa en frente a la amenaza soviética, con aquella
Chicago y Nueva York deja profunda hue- fórmula tan repetida de «guerra improba-
lla en los estudios norteamericanos sobre ble, paz imposible». Por eso, su espíritu
diplomacia y Relaciones Internacionales: sigue vivo (B. Pendás) aunque los nom-
Politics among Nations (1948) y In Defense bres de Kennedy, Brézhnev o De Gaulle
of the National Interest (1951) marcan una pertenezcan ya a la Historia y no a la ac-
línea de investigación que alcanza a varias tualidad de la vida internacional. En fin, el
generaciones posteriores. La tesis de Mor- muy influyente Henry Kissinger es tam-
genthau insiste en la separación entre los bién un realista para quien el Estado debe
«hechos duros» de la política y las leyes emplear los medios más convenientes en
morales, rechazando las fórmulas universa- función del contexto a partir de un análi-
les abstractas en favor del análisis del consis objetivo de las circunstancias y de los
texto, las circunstancias del tiempo y lugar, medios de que dispone.
421
¿Qué cabe esperar en el futuro del realis- entra en una fase de «desorden» (T. Todo-
mo político? rov) muy lejos de los buenos deseos de
paz perpetua y universal. Está de moda
Es notorio que la perspectiva realista en- hablar de la «trampa» de Tucídides (Gra-
cuentra buenos ejemplos en la práctica ham Allison) para describir el desafío
política de todos los tiempos. No obstan- que plantea China frente a la hegemonía
te, en plano de la teoría, su formulación de los Estados Unidos en una nueva ver-
directa sin matices ni sutilezas suele cau- sión de la lucha por el poder, siempre
sar rechazo y aún escándalo. De ahí una repetida.
distinción entre realismo «ideológico»,
desprestigiado por causa de su propia El pronóstico es relativamente sencillo:
exageración, y otro «analítico», que se li- la política seguirá siendo realista mien-
mita a recordar que el estudio científico tras que la teoría preferirá eludir los ele-
de la Política debe atender necesaria- mentos de conflicto y destacar aquellos
mente a su enfoque cratológico, como que favorecen la concordia y la coopera-
análisis del Poder. En este sentido, hablar ción. Sería deseable, al modo de Aron,
hoy día de posturas «buenistas» conlleva que se impongan los enfoques pragmáti-
un matiz peyorativo, fiel reflejo de que el cos y moderados, dando prioridad al
mundo contemporáneo, desde el 11-S, análisis académico sobre la ideología.
BIBLIOGRAFÍA
Del Arenal, C.: Introducción a las Relaciones Internacionales. Madrid: Tecnos, 1990.
Aron, R.: Paz y Guerra entre las naciones (1962). Madrid: Alianza, 1985.
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Oro Tapia, L. R.: El concepto de realismo político. Santiago de Chile: RIL, 2013.
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Schwarzenberger, G.: Power Politics. A study of International Society. London: Stevens
and Sons, 1951.
Snyder, J.: Myths of Empire: Domestic Politics and the International Ambition. Ithaca:
Cornell University Press, 1991.
María Gemma Prieto

Profesora Adjunta de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales
Universidad CEU San Pablo
VER TAMBIÉN: ANOMALÍA CONSTITUCIONAL / CIENCIA POLÍTICA / DEFENSA /

DICTADURA / DIPLOMACIA / FILOSOFÍA POLÍTICA / GUERRA Y CONFLICTO / PAN-
DEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL / PODER POLÍTICO / POLEMOLOGÍA /
POLÍTICA / RAZÓN DE ESTADO / SOBERANÍA
422
RELACIONES INTERNACIONALES
El concepto necesita de una clarificación Establecido su origen, el desarrollo se

previa, ya que cubre una doble dimen- explica tradicionalmente como resultado,
sión. El término relaciones internaciona- en mayor o menor medida, de tres varia-
les designa un sector de la realidad so- bles: el contexto histórico o cómo los
cial; pero la misma expresión designa cambios internacionales afectan a la
también la consideración científica de agenda de investigación, el debate inte-
dichas relaciones. De ahí que la práctica lectual que marca la evolución teórica y
haya establecido que cuando se escribe la dinámica institucional o cómo la co-
con mayúscula se hace referencia a la munidad académica moldea la evolución
disciplina académica de las Relaciones de la disciplina en uno u otro sentido.
Internacionales mientras que cuando se
escribe con minúscula se hace referen- El contexto histórico es importante para
cia a las interacciones de carácter políti- seguir la evolución de las Relaciones In-
co, económico o social que se dan a ni- ternacionales en su dimensión empírica.
vel internacional, independientemente A grandes rasgos, la disciplina parte de
de su origen (interestatales, transnacio- una agenda restringida, sobre temas de
nales) y de su tipología (conflicto, coo- paz y guerra en un mundo de Estados so-
peración, integración). Este epígrafe beranos. Ahora bien, el estudio de las or-
aborda el término en tanto que disciplina ganizaciones internacionales constituye
académica; una disciplina que estudia las desde el primer momento un área privile-
relaciones internacionales, entendidas, giada para las Relaciones Internacionales,
de manera restrictiva, como relaciones compartida con el Derecho Internacional.
entre Estados y, de manera amplia, como A partir de la década de 1950, el contexto
el funcionamiento del sistema internacio- de Guerra Fría y la existencia de armas
nal en su conjunto. La definición de par- nucleares dio lugar a una de las sub-disci-
tida es fundamental, ya que la concep- plinas más destacadas, los Estudios sobre
ción ontológica determina las teorías en Seguridad (y Estrategia). Asimismo, el es-
Relaciones Internacionales y, con ellas, el tudio de la diplomacia de los Estados, re-
origen y el desarrollo de la disciplina. convertido metodológicamente en foreign
policy making, generó un campo de estu-
El discurso canónico sitúa el origen de la dio importante, a caballo entre Relaciones
disciplina en 1919, con la creación de una Internacionales y Ciencia Política. El desa-
cátedra de Relaciones Internacionales en rrollo económico en el mundo occidental
la Universidad de Aberyswyth (Reino Uni- y la disminución de la tensión entre los
do), en el contexto de la reconstrucción bloques llevó en la década de 1970 a am-
wilsoniana del orden mundial y bajo el pliar la agenda de las Relaciones Interna-
supuesto de que la Gran Guerra había cionales, dando lugar a la otra gran sub-
sido la «guerra para acabar con todas las disciplina, la Economía Política
guerras». De ahí que naciera con una di- Internacional. La globalización y el final
mensión normativa que hacía de las insti- de la Guerra Fría supusieron una conmo-
tuciones internacionales –nacimiento de ción para la disciplina, que, en términos
la Sociedad de Naciones– una solución ontológicos, relativizó el rol del Estado
para el problema social que origina la dis- (autoridades privadas) e, incluso, sustitu-
ciplina: la guerra. yó el sistema de Estados por un mundo
423
global (globalistas); en términos empíri- las teorías de la interdependencia, frente a

cos, amplió sustancialmente su agenda de los que centran su explicación en razones
investigación (medio ambiente, migracio- estructurales, como la teoría de la depen-
nes) y, en términos prescriptivos, centró dencia (Raul Prebisch), la teoría del siste-
su atención en la Gobernanza global. La ma-mundo (Immanuel Wallerstein) o el
emergencia de nuevas potencias, con Chi- neorrealismo de Keneth Waltz, que dio
na a la cabeza, ha devuelto a la agenda lugar a otra de las obras de referencia en
preocupaciones clásicas como la redistri- Relaciones Internacionales, Theory of In-
bución del poder en el sistema internacio- ternational Politics (1979). Frente a esta
nal y la guerra sistémica. dicotomía, las teorías constructivistas que
alcanzan un desarrollo notable a partir del
El desarrollo de las Relaciones Interna- final de la Guerra Fría, con una agenda
cionales se explica habitualmente en for- centrada en las normas, aportan la teoría
ma de debates teóricos. Así, se puede de la estructuración como solución al pro-
identificar una disciplina marcada, de en- blema agente-estructura, al considerar a
trada, por la obra de Edward Hallet Carr los agentes y a las estructuras como mu-
The Twenty Years’ Crisis 1919-1939 tuamente constituidas. Aquí destaca la
(1939), que introduce el debate entre obra de Alexander Wendt, Anarchy is
idealismo y realismo. Es un debate cons- what states make of it (1992), que se con-
tante, y en su forma más tradicional en- vierte en el referente de una teoría de las
frenta al realismo que ve el mundo como Relaciones Internacionales que busca ex-
una sociedad de Estados en situación de plicaciones en el mundo ideacional y no
anarquía (ausencia de autoridad supe- en el mundo material, propio de realistas
rior) con el liberalismo que ve el mundo y liberales.
en términos de interdependencia econó-
mica y, por tanto, de cooperación. Si el El final de la Guerra Fría también da re-
realismo clásico se asocia a la obra de lieve a una dicotomía, epistemológica en
Hans J. Morgenthau, Power among Na- este caso, entre teorías explicativas asen-
tions (1948), y al equilibrio del poder en- tadas en la causalidad (realistas, liberales
tre potencias como mecanismo del orden y parte del constructivismo) y teorías in-
internacional, el idealismo liberal tiene terpretativas que no intentan explicar
en la obra de Norman Angell, The great sino entender, dar sentido a los aconteci-
illusion (1908), un referente que ve en la mientos. Buena parte de dichas teorías
interdependencia económica el fin de la intenta desvelar las manifestaciones del
guerra. A partir de 1970, el pensamiento poder; en tanto que discurso (post-es-
liberal adquiere un papel central de la tructuralismo), relaciones de género (fe-
mano de las obras de Robert Keohane y minismo) o relaciones de dominación
Joseph Nye, Transnational Relations (teoría crítica, poscolonialismo). Más allá
and World Politics (1972) y Power and de las transformaciones que han introdu-
Interdependence (1977), que harán de las cido las teorías interpretativas, sobre
instituciones un factor de orden interna- todo con la influencia de otras discipli-
cional (asumiendo el rol hegemónico de nas como la Sociología, la Lingüística o
los Estados Unidos en dicho orden). la Antropología, la disciplina ha conoci-
do en las tres últimas décadas una revita-
Otra dicotomía que marca esta evolución lización de la teoría normativa, en torno
es la que enfrenta a las teorías centradas a temas tradicionales, como la guerra jus-
en el comportamiento de los agentes (Es- ta, o, más recientes, como la responsabi-
tados u otros), como el realismo clásico o lidad de proteger.
424
Finalmente, la comunidad académica ha tuciones; Francia, con el peso notable de

configurado las Relaciones Internaciona- la Sociología histórica (Aron) o España,
les, en palabras de Stanley Hoffmann, donde la llamada Escuela española en
como «ciencia social americana». Las Re- Relaciones Internacionales, encabezada
laciones Internacionales desarrolladas en por Antonio Truyol, construyó a partir de
Estados Unidos, en tanto que sub-disci- la década de 1950 un discurso de raíz
plina de la Ciencia Política, han marcado sociológica y concepción transnaciona-
la evolución de la disciplina, sin lugar a lista, muy alejado del realismo dominan-
dudas, pero no han creado una discipli- te en Estados Unidos. La pluralidad de la
na global. Así, los países europeos han disciplina se ha traducido, institucional-
dado lugar a formulaciones particulares; mente, en el siglo xxi en redes regionales
como el Reino Unido, marcado por la Es- (europeas, latinoamericanas, asiáticas)
cuela inglesa (Wight, Bull, Buzan) enfoque enriquecen el debate global con
cada hacia el rol de la cultura y las insti- aportaciones más diversificadas.
BIBLIOGRAFÍA
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Sanahuja, J. A.: «Relaciones Internacionales en España: una aproximación disciplinaria e
institucional», en Revista de Relaciones Internacionales de la UNAM, 133 (2019).
Esther Barbé
Catedrática de Relaciones Internacionales
Instituto Barcelona de Estudios Internacionales
VER TAMBIÉN: CIENCIA POLÍTICA / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / DESCO-

LONIZACIÓN / DIPLOMACIA / GEOPOLÍTICA / NACIONES UNIDAS / PANDEMIA:
PERSPECTIVA INTERNACIONAL / REALISMO POLÍTICO / SOCIEDAD INTERNA-
CIONAL / SUPERPOTENCIAS
425
RENDICIÓN DE CUENTAS
La rendición de cuentas se ha ido conso- tes. Pero la rendición de cuentas es tam-

lidando, sobre todo a partir de los años bién mecanismo. En este caso es la
1960 y 1970, como una práctica esencial variable independiente que permite que
del gobierno democrático y es hoy un se produzcan resultados positivos para
valor omnipresente en toda la literatura los principales y stakeholders, resultados
sobre buena gobernanza. Ello sin olvidar como el desarrollo económico o la segu-
la importancia que también tiene el con- ridad jurídica, entre otros. La pregunta de
cepto en la empresa privada e, incluso, investigación ahora es la de qué tipo de
en las organizaciones del tercer sector. arreglos institucionales favorecen o no la
adecuada rendición de cuentas. De la li-
Los orígenes del concepto parecen estar teratura sobre el tema hoy sabemos que
en la actividad de mantenimiento de las para ello se precisa (Schedler, 1999; Bo-
posesiones de los reyes y señores feuda- vens et al., 2014): Primero, que exista
les, la tenencia de libros contables y la transparencia y se informe por el agente
obligación por parte de los agentes de ex- de los procedimientos usados, de los
plicar la situación de las posesiones a los productos conseguidos y de los impactos
principales, en definitiva, de ser capaces estimados; además, ese mismo agente
de dar cuenta de lo hecho con lo que se (individual o colectivo) debe ser capaz
les ha dejado para administrar (Dubnick, de dar una explicación narrativamente
1998). Para entender la importancia de la consistente de lo realizado. Segundo, el
rendición de cuentas en un régimen polí- agente debe justificar sólidamente sus
tico que pretenda ser legítimo y justo, acciones ante las preguntas o requeri-
bastaría con hacer un repaso de las dife- mientos del principal, es decir, debe so-
rentes formas de ejercicio del poder a lo meterse a la auditoría y explicar los des-
largo de la Historia; de este repaso sacare- ajustes, en su caso. Tercero, debe asumir
mos fácilmente como conclusión que los las consecuencias, tanto si son buenas
abusos de poder han sido continuos y como si son malas, de los resultados de
que solo cuando se han establecido lími- su actuación. Evitar la impunidad por las
tes sólidos al poder, y se le ha forzado a malas decisiones es esencial para que el
rendir cuentas, la dignidad humana ha es- sistema funcione.
tado suficientemente protegida.
La pregunta relativa a quién debería asu-
La rendición de cuentas puede entender- mir la rendición de cuentas nos lleva a
se (Bovens et al., 2014) como una virtud una doble posibilidad. Por una parte,
que tienen determinados agentes que, está la rendición de cuentas colectiva, la
gracias a rasgos de su personalidad y a que da toda una organización pública a
su desarrollo moral, asumen que dar sus principales (directamente a ellos o a
cuentas a sus principales (y a las perso- través de sus representantes). Esto impli-
nas con un interés legítimo en la buena ca que los directivos deberían organizar
administración del bien cedido o stake- los datos de forma tal que pueda saberse
holders) es ineludible y que ocultar datos si la organización cumplió sus objetivos
o mentir sobre su labor fideicomisaria es operativos y estratégicos y alcanzó los
algo a evitar. Sería la variable dependien- impactos previstos. Normalmente, en
te de una cualidad personal de los agen- base al principio de jerarquía, los directi-
426
vos han de poner la cara por toda la or- tario sobre el gobierno y su sector públi-
ganización y asumir su responsabilidad co, con sus diferentes instrumentos: co-
por el funcionamiento de la misma. Por misiones de investigación, preguntas,
otra parte, está la responsabilidad indivi- interpelaciones, comparecencias, moción
dual, en la que cada miembro de la orga- de censura, etc. Finalmente, es control
nización debe dar cuenta del cumpli- político el que realiza la dirección del
miento de sus funciones, tareas y partido sobre sus representantes en los
responsabilidades, del cumplimiento de distintos puestos públicos. En suma, un
sus objetivos y de hacerlo respetando los político del Ejecutivo, por ejemplo, tiene
valores del servicio público y la cultura que rendir cuentas a electores, parlamen-
de la organización. Esta rendición de tarios y dirigentes del propio partido.
cuentas transversal y generalizada consti-
tuye, para los empleados públicos, un En el ámbito gerencial, la rendición de
subsistema específico de la gestión estra- cuentas sigue la cadena de mando, de-
tégica de los recursos humanos en las or- biendo cada inferior rendir cuentas al su-
ganizaciones. Para los electos y asimila- perior correspondiente. También existe
dos, sin embargo, pertenece plenamente la rendición de cuentas profesional, en la
al sistema de responsabilidad política, que cada miembro de la profesión, esté
con sus especificidades. o no en el servicio público, tiene que
rendir cuentas a sus pares, de forma tal
Esto nos lleva a la pregunta esencial de a que demuestre que su ejercicio profesio-
quién y cómo deben rendirse cuentas. nal cumple con los estándares éticos y
Para empezar, existe la rendición de técnicos establecidos por las asociacio-
cuentas en el ámbito político. Los electos nes o colegios profesionales. La rendi-
deben rendir cuentas a los votantes. En ción de cuentas pública incluye, cómo
toda democracia el instrumento de conno, un ámbito legal, rindiéndose cuentas
trol más importante frente a los abusos a tribunales y jueces por la adecuada ge-
de poder es el voto. Es parte de lo que neración y aplicación de las normas.
O’Donnell denomina vertical accounta-
bility (1998; 2002). El control electoral Muy importante hoy en día es la denomi-
consiste en la facultad que tienen los vo- nada rendición de cuentas horizontal,
tantes de premiar o castigar la actuación que alude a la idea de control o equilibrio
de sus representantes a través de eleccio- entre los poderes del Estado, remite a «la
nes libres y periódicas. Este control tiene existencia de agencias estatales que tie-
un carácter retrospectivo, es un juicio nen la autoridad legal y están tácticamen-
que se hace sobre la labor de los repre- te dispuestas y capacitadas para empren-
sentantes electos, puesto que durante el der acciones, que van desde el control
tiempo que están en el poder, en nuestro rutinario hasta sanciones legales […], en
modelo liberal de democracia, no se les relación con actos u omisiones de otros
puede obligar a cumplir sus promesas ni agentes o agencias del Estado que pue-
a implementar políticas específicas (a pe- den, en principio o presuntamente, ser
sar del voto prospectivo que se hizo con- calificados como ilícitos» (O’Donnell,
fiando en que cumplieran las promesas); 1998: 173-174). Estas agencias pueden ser
es un control que permite que en las de dos tipos: de balance y asignadas
elecciones siguientes se les sancione si (O’Donnell, 2002: 92-93). Las de balance
incumplieron promesas o abusaron de están integradas por los poderes Ejecuti-
sus poderes (Manin, 1997). También es vo, Legislativo y Judicial, cuya existencia
de carácter político el control parlamen- responde a la búsqueda de equilibrios
427
dentro del poder político; se caracterizan todo en los niveles locales, presupuestos
por ser actuaciones reactivas, intermiten- participativos, cartas de servicios, veedu-
tes y que únicamente se generan ante rías sociales, asambleas de control, buzo-
transgresiones ya producidas, y sus resul- nes electrónicos de quejas, etc. El papel
tados por lo general tienen altos costos de los medios de comunicación es fun-
políticos. Por esta razón las situaríamos damental en el contexto de este tipo de
dentro del ámbito político. Las agencias control.
asignadas, en cambio, comprenden a tri-
bunales de cuentas (auditorías o contralo- Por último: sobre qué hay que rendir
rías), fiscalías, defensorías del pueblo, cuentas. Los poderes públicos deben, de
agencias anti-corrupción, agencias contro- acuerdo a las prioridades que surgen de
ladoras de la responsabilidad fiscal y simi- las encuestas que se hacen a la ciudada-
lares; se caracterizan por ser proactivas y nía, responder a preguntas como las rela-
permanentes en su labor de control; su tivas a la forma en que se gastan el presu-
trabajo se basa en criterios técnicos y propuesto público, su cumplimiento de las
fesionales y un elemento clave de su efi- leyes y procedimientos, la eficacia en el
cacia es que tengan independencia o al cumplimiento de objetivos, la transparen-
menos suficiente autonomía de actuación. cia con la que actúan, o la integridad con
Estas «agencias asignadas» tienen un difícil la que trabajan sus representantes y em-
encaje en la doctrina clásica de la separa- pleados. En un tiempo de polarización y
ción de poderes, por lo que en algunas populismo como el presente, creemos
Constituciones recientes se les otorga in- que un aspecto esencial de la rendición
cluso el carácter de cuarto poder del Esta- de cuentas es la «eficacia política». No po-
do. Una pregunta esencial es la relativa a demos olvidar que las nuevas políticas ge-
la propia rendición de cuentas de estos neran nueva política (Hacker y Pierson,
órganos. Incluso los jueces rinden cuentas 2019). De ahí que sea importante conocer
a su órgano de gobierno, sea este un Con- si, por ejemplo, la política de salud se
sejo del Poder Judicial, sea un Tribunal convierte en un instrumento de cohesión
Supremo, pero a menudo estas agencias social o no, si reduce o aumenta la des-
quedan fuera de mecanismos de control igualdad, si ayuda a la mayor o menor
externo. Por ello, es importante garantizar participación política, profundiza la con-
que existen instrumentos de control, sea fianza en las instituciones o no, etc. Sobre
parlamentario o gubernamental, sobre el todo, necesitamos saber si las políticas
cumplimiento adecuado de su función. públicas generan dinámicas de trabajo a
largo plazo o generan dinámicas rupturis-
Finalmente, existe la rendición de cuentas y cortoplacistas. Un tema clave, así
tas social, un «mecanismo de control ver- pues, es ser capaces de diseñar políticas
tical, no electoral, de las autoridades poque generen apoyo a largo plazo y traba-
líticas basado en las acciones de un jo en común por gobiernos diferentes. La
amplio espectro de asociaciones y movi- polarización (territorial, social, política,
mientos ciudadanos, así como también económica) generada en ocasiones para
en acciones mediáticas» (Peruzzotti y recoger resultados electorales inmediatos
Smulovitz, 2002: 32). De ahí se deduce provoca tragedias a largo plazo. Es preci-
que los instrumentos de participación so que los gobiernos (y las oposiciones)
ciudadana y control por parte de la so- también rindan cuentas de esta dimensión
ciedad pueden ser un mecanismo útil de de eficacia política en su trabajo. Las nue-
control de los abusos gubernamentales. vas tecnologías han demostrado ser bue-
En numerosos países ya existen, sobre nas aliadas para mejorar la transparencia
428
y la rendición de cuentas económico-fi- que nos permiten progresos positivos en

nanciera y contable. El uso masivo de los la materia, siempre que los sometamos a
big data, la inteligencia artificial y el acce- un control ético y a una supervisión técni-
so a todo tipo de datos en la nube seguro ca imparcial.
BIBLIOGRAFÍA
Bovens, M., et al., eds.: The Oxford Handbook of Public Accountability. Oxford: Oxford
Dubnick, M.: «Clarifying Accountability: An Ethical Theory Framework», en Sampford, N.
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vitz, C. (eds.), Controlando la política, cit.
Peruzzotti, E.; Smulovitz, C., eds.: Controlando la política. Ciudadanos y medios en las
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Schedler, A.: «Conceptualizing Accountability», en Diamond, L., et al., The Self-Restrai-
ning State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder: Lynne Rienner
Publishers, 1999.
Manuel Villoria
VER TAMBIÉN: ARBITRARIEDAD / BUEN GOBIERNO / BUENA ADMINISTRACIÓN /

CALIDAD DEMOCRÁTICA / CORRUPCIÓN POLÍTICA / ESTADO NEUTRAL / GOBER-
NANZA / GOBIERNO ABIERTO / ORGANISMOS REGULADORES / PARTICIPACIÓN
POLÍTICA / TRANSPARENCIA
429
REPUBLICANISMO CÍVICO
En Filosofía y Teoría política, el término re- tan de responder sin remitirse a un cuer-
publicanismo se refiere a una larga tradi- po doctrinal compartido. Otra cosa son
ción de pensamiento que tendría un primer las reconstrucciones realizadas por defen-
clásico en Aristóteles y que incluiría a filóso- sores contemporáneos del republicanis-
fos de la Roma republicana, como Cicerón, mo cuando intentan ordenar las ideas clá-
a Maquiavelo y otros inspiradores intelec- sicas y buscar en ellas fuentes de
tuales de las repúblicas italianas del siglo xv, inspiración. Según estos, cabría distinguir
a ingleses como Milton o Harrington y a entre dos variantes del republicanismo
protagonistas de las Revoluciones america- (las etiquetas y los etiquetados no están
nas y francesas, bien como fuentes intelec- exentos de discrepancias). La primera
tuales, bien como protagonistas: Madison, (humanista cívica), asociada a una imagen
Adams, Jefferson, Rousseau o Robespierre. (aristotélica) idealizada de la polis griega,
Como se ve, se trata de autores entre los pondría el énfasis en la virtud ciudadana,
que no resulta fácil encontrar un denomina- en la participación democrática como un
dor común, aunque sí un conjunto de preo- modo de realización de las potencialida-
cupaciones: la participación ciudadana, la des humanas y, también, de asegurar la
importancia de la virtud cívica para el buen calidad de la vida política, en peligro ante
funcionamiento de la democracia, los peli- las derivas oligárquicas y las diversas for-
gros de la corrupción y del despotismo, la mas de corrupción (Hannah Arendt, J. G.
ley como garantía de la libertad, la división A. Pocock, Paul A. Rahe). Se vincularía
de poderes, etc. Sus reflexiones gravitan en con la defensa de virtudes cívicas, de un
torno a esos asuntos, aunque defiendan ideal de buena vida que un Estado demo-
puntos de vista dispares. A la vista de la he- crático debería alentar. La segunda (neo-
terogeneidad de tales nombres y asuntos no rrepublicana), con la mirada orientada a
ha de sorprender la existencia entre los filó- la jurisprudencia romana y a la distinción
sofos políticos republicanos de importantes entre libres y esclavos, destaca la idea de
controversias, algunas escolásticas, como la libertad como «ausencia de dominación»,
de quiénes son los genuinos representantes que se contrapone a la libertad normal-
de la tradición, y otras más interesantes, mente calificada como «negativa» típica-
como la que existe en torno a la relación mente liberal, como «ausencia de intromi-
del republicanismo con el liberalismo, entre siones» (Quentin Skinner, Philip Pettit,
quienes creen que hay un abismo concep- Jean-Fabien Spitz). En torno a esa idea de
tual y quienes lo niegan, aunque, en gene- libertad se ordenan, subordinadamente,
ral, exista cierto consenso en que el libera- otras ideas republicanas como autogo-
lismo es un brote reciente, más o menos bierno, deliberación o virtud. Vale la pena
bastardo, de la larga tradición republicana. precisar el contraste entre las dos ideas de
libertad desde la perspectiva republicana.
La heterogeneidad del republicanismo
clásico no puede sorprender. No estamos Para el liberal, una persona es libre de ha-
ante una tradición académica, perfilada cer X si nadie le impide –le coarta para–
en un conjunto de axiomas explícitamen- hacer X: que no pueda, por falta de capaci-
te formulados, sino ante reflexiones no dad (talento) o de medios (recursos), nada
siempre ordenadas de inspiradores y ac- tendría que ver con la libertad. Desde esa
tores de procesos políticos a los que tra- perspectiva, la mejor sociedad es aquella en
430
REPUBLICANISMO CÍVICO
la que existe un mínimo de intromisiones. asegura la libertad: no es libre el esclavo

La libertad liberal sería prepolítica y hasta cuyos deseos coinciden con los de su se-
presocial, la de Robinson Crusoe, a quien ñor o cuyo amo, benevolente, le deja ha-
nadie prohíbe nada. En tanto prohíbe, la ley cer lo que quiera. Aunque no se ve inter-
supondría un engorro para la libertad. Po- ferido, no por ello abandona la condición
dría ser un mal menor, pero siempre es un servil: su señor podría cambiar de humor
mal. En ese sentido, el liberalismo desconfía y dejar de consentirle. Quien es libre
de la democracia (Berlin). Por dos razones: porque le consienten no es libre. Una in-
porque las decisiones de todos, lo que le terpretación radical de la libertad como
parece bien a la mayoría, regulan buena no dominación amplia el foco y destaca
parte de la vida de cada uno; porque la de- que también amenazan la libertad las
mocracia plena supone obligaciones, una desigualdades, incluidas las de acceso a
disposición cívica, una elemental participa- la propiedad, en la medida en la que
ción en la gestión de la vida colectiva que propician vulnerabilidad y desprotec-
no puede reclamarse a los ciudadanos. ción. Enfatiza los vínculos entre la liber-
tad política y la independencia material:
El republicanismo tiene otro punto de vista la preservación de un régimen de liber-
sobre la ley, la libertad y la democracia. tad requiere una distribución igualitaria
Para el republicanismo, en todas sus verde la propiedad. En este sentido, esta va-
siones, la libertad resulta inseparable de la riante de la libertad como no domina-
ley, su condición de posibilidad. Sin ley no ción se aproxima parcialmente a la otra
hay libertad política. A partir de ahí, encon- idea, a la libertad como «autogobierno».
tramos discrepancias entre republicanos.
Unos apuestan por una idea positiva de li- Desde esta perspectiva, para que poda-
bertad, entendida como «control de la pro- mos decir que la ley garantiza la libertad
pia vida o autogobierno». Una idea que se se hace necesario precisar qué es una in-
puede entender de distintas maneras: tromisión arbitraria, distinguir la ley justa
como poder o capacidad para hacer algo; de la ley del déspota. Por ahí aparece la
como libertad para participar activamente democracia: la ley es garantía contra el
en las decisiones colectivas; como «autono- poder arbitrario cuando es resultado de
mía» –y hasta autodominio– en la forma- un proceso de deliberación que atiende
ción de las propias preferencias, eligiendo las razones y los intereses de todos. En
quien quiere ser. Para otros republicanos, ese sentido, las mejores leyes, las que nos
más influyentes, la libertad que nos garan- aseguran la libertad, requieren cierto
tiza la ley es la libertad frente al poder arbi- compromiso de los ciudadanos con el in-
trario, la libertad de no estar sometidos a la terés general y calidad en el juicio. La de-
voluntad despótica de otros, a interferen- liberación, para asegurar que se imponen
cias arbitrarias, reales o potenciales. Es la los mejores argumentos, necesita de bue-
idea de libertad como no dominación. nas razones, buena información y buena
disposición. Vista así, la virtud cívica cum-
El énfasis de la libertad republicana re- ple una función instrumental. No es un
cae en la (ausencia de) arbitrariedad. valor por sí mismo, no es el objetivo de la
Hay intromisiones (leyes) que aseguran política (como podía pensar el republica-
la libertad, cuando son justas, como su- nismo cívico), sino un requisito: la partici-
cede con la ley que lleva a la cárcel a pación, el compromiso con los intereses
quien me amenaza. Por otra parte, tam- generales, la lucha contra la corrupción,
bién en contra de lo que sostiene el libe- la disposición a proporcionar y atender
ralismo, la ausencia de intromisiones no argumentos aceptables para todos, asegu-
431
rían la buena calidad (deliberativa) de las Al final, de un modo u otro, la virtud cí-
decisiones y, con ello, las mejores leyes y, vica resulta fundamental. Algo que inco-
con estas, la libertad. Cuando falta la vir- moda a ciertos teóricos del republicanis-
tud, la participación conlleva el riesgo de mo que no consideran realista o tan
que se impongan los intereses sectarios siquiera deseable la exigencia de una
de mayorías circunstanciales, que tirani- ciudadanía activa: las personas no son
cen o exploten a las minorías. Circunstan- virtuosas y los intentos de alentar la vir-
cias que justifican la desconfianza del li- tud pueden derivar en paternalismos o
beralismo hacia la democracia. intromisiones intolerables. En tales casos,
no es extraño que opten por refuerzos
A partir de esos supuestos, se entiende institucionales que lleguen donde no lle-
que, a diferencia del liberalismo, el repu- ga la virtud. Llegado este punto, el repu-
blicanismo no vea en las decisiones demo- blicanismo parece enfrentarse a una ten-
cráticas un riesgo para la libertad; por el sión que algunos ven como una paradoja
contrario, la participación es el mejor que asomaba ya en Maquiavelo: «Así
modo de asegurar unos derechos que no como las buenas costumbres, para con-
se contraponen a la democracia. La demo- servarse, tienen necesidad de las leyes,
cracia máxima sería garantía de la libertad, del mismo modo, las leyes, para ser ob-
al propiciar leyes justas con las que los ciu- servadas, necesitan buenas costumbres»
dadanos se sienten comprometidos por- (Discursos sobre la primera década de
que han participado activamente en su Tito Livio, libro I, 18.). Las buenas leyes
gestación y sus razones han sido atendi- no sirven sin buenos ciudadanos, pero
das. Los ciudadanos no pueden considerar no hay buenas leyes sin buenos ciudada-
una amenaza decisiones que recogen sus nos. La libertad necesita de la virtud,
argumentos, intereses y opiniones. pero no hay virtud sin libertad.
BIBLIOGRAFÍA
Pettit, P.: Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el gobierno. Barcelona:

Paidós, 1999.
Pocock, J. G. A.: El momento maquiavélico. El pensamiento político florentino y la tra-
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Wood, G. S.: The Creation of the American Republic 1776-1787. Chapel Hill: University
of North Carolina Press, 1969.
Félix Ovejero
Profesor Titular de Economía, Ética y Ciencias Sociales
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CIUDADANÍA / DEMOCRACIA (TEORÍA NORMA-

TIVA) / DIGNIDAD / FILOSOFÍA POLÍTICA / LIBERALISMO / LIBERTAD POLÍTICA /
POLÍTICA / SOCIEDAD CIVIL / TEORÍA POLÍTICA NORMATIVA
432
REVOLUCIÓN
REVOLUCIÓN
La voz «revolución», extraída de la Astro- cado en ocasiones con un concepto de

nomía, no ingresa en el vocabulario polí- otro género: el de una transformación
tico hasta los umbrales del Renacimiento. progresiva de la sociedad, transformación
El término aloja dos significados distin- que tarda en trasladarse a las instituciones
tos. De un lado, «revolución» alude a la y que puede resultar invisible hasta que
caída violenta del orden establecido. Del las estructuras viejas pierden pie y se des-
otro, connota el retorno regular a situa- ploman. Esa es la visión cultivada por la
ciones que ya se han repetido en el pa- teoría marxista clásica. El derrumbe de los
sado. Las dos acepciones divergen, pero poderes constituidos sería el remate o cul-
no son contradictorias. En efecto, un sis- men de un largo proceso de maduración
tema de poder es susceptible de venirse social y económica acelerado a lo último
abajo y dar lugar a otro que, aun discre- por la actividad abierta de los agentes re-
pando radicalmente del anterior, perte- volucionarios, tanto en el plano del acti-
nece a un inventario prefijado de formas vismo obrero como en el de la especula-
políticas. Habrían de correr siglos antes ción filosófica. El golpe de mano de Lenin,
de que este esquema perdiera vigencia. ejecutado en una nación carente aún de
La Revolución Gloriosa de 1688 se inter- una organización industrial a gran escala
preta todavía como una restauración: los y de la muchedumbre proletaria anticipa-
insurgentes pedían el retorno a las viejas da en los textos canónicos, malogró el
libertades inglesas conculcadas por Car- guión oficial e indujo corrientes enfrenta-
los II, no la creación de una estructura das dentro del socialismo. Los grupos de
política, civil o legal de nuevo cuño. vocación blanquista o autores como Geor-
ge Sorel, gran valedor del mito revolucio-
La idea contemporánea de revolución nario y de la virtud carismática de la vio-
nace en 1789. Tras un periodo breve de lencia, se alinearon con Lenin. Los
incertidumbre, se abre paso la noción de socialdemócratas, fieles al materialismo
que los hombres se hallan a punto de histórico y su lógica eferente, argumenta-
instaurar un modelo colectivo y moral ron que no podía intentarse la revolución
sin precedentes en la Historia. Refleja la si no se cumplían antes las premisas so-
nueva composición de lugar una frase ciales y económicas oportunas. En el con-
pronunciada por Fabre d’Églantine, el greso celebrado por el Partido Socialista
autor de los nombres bucólicos que Italiano en Livorno en enero de 1921, de
adornan el calendario revolucionario. resultas del cual Gramsci y otros disiden-
D’Églantine resumió así el acuerdo del tes se darían de baja para fundar el PCI,
Comité de Instrucción Pública, finalmen- Filippo Turati expuso en un discurso céle-
te favorable a que no se alterara la cro- bre la posición de los reformistas. Turati
nología anterior a la República: «No po- rechaza la violencia, rechaza la dictadura
demos contar los años en que los reyes del proletariado, que identifica con el des-
nos oprimían como un tiempo en el que potismo de una minoría, y sostiene que la
hemos vivido». revolución será estéril si se anticipa a la
propia evolución del sistema capitalista.
La Revolución con mayúsculas, esto es, la Los reformistas, dentro del socialismo eu-
Revolución como un evento explosivo y ropeo, terminarían adaptándose al régi-
de dimensiones quiliásticas, se ha compli- men parlamentario, al imperio de la ley
433
(un concepto liberal) y a la propiedad pri- Resulta más auxiliador buscar anteceden-
vada, rectificada por políticas económicas tes en las turbulencias que han venido
con un fuerte sesgo redistributivo. ¿Se ha agitando las artes y las costumbres en
desistido de la revolución? Sí y no. Sí, por- Occidente desde principios del siglo pa-
que ya no se contempla la toma del poder sado. El futurismo fue revolucionario,
por la fuerza. No, en la medida en que no aunque entrase en alianza con los proto-
se renuncia a la consecución gradual de fascistas; lo fue el surrealismo, de clara
una sociedad sin clases. inspiración dadaísta; lo es la retórica ofi-
cial del arte contemporáneo, presidido
Tras la Segunda Guerra Mundial, este se- por la figura tutelar de Duchamp. Lo que
gundo horizonte va haciéndose cada vez acomuna a estas corrientes es la denun-
más remoto. En el congreso de Bad Go- cia anarcoide o romántica de la realidad
desberg, a finales de los cincuenta, el institucionalmente cristalizada y cierta
Partido Socialdemócrata alemán abjura el tendencia a recusar la autoridad de los
principio marxista, reconoce la propie- hechos en nombre de filosofías de natu-
dad privada y se declara oficialmente raleza idealista y voluntarista. No convie-
compatible con la democracia liberal. Es- ne echar en olvido el existencialismo sar-
tamos ya en el socialismo no revolucio- treano, desaparecido como ismo pero
nario en su versión europea actual. Por precedente innegable de muchas de las
supuesto, no está dicha la última palabra. cosas que suceden ahora.
El abandono de la revolución sigue sien-
do experimentado por buena parte de la ¿Cuál es la virtud movilizadora de estos
izquierda como una suerte de abdica- movimientos? El diagnóstico no es senci-
ción, especialmente dolorosa cuando llo. No sería absurdo mantener que la
una crisis económica o cualquier otra cir- publicidad o la retórica de los partidos
cunstancia obliga a corregir el Estado be- ha absorbido, y a la vez amortiguado, el
nefactor a la baja. Con todo, no parece potencial subversivo de la contestación
concebible un retorno a los viejos pro- contemporánea. Los anuncios de auto-
yectos revolucionarios. Las revoluciones móviles, de las casas de crédito por in-
o conatos de revolución a los que hemos ternet o del sector del perfume y la cos-
asistido durante los últimos decenios han mética esgrimen con desparpajo
tenido su asiento en Asia o América Lati- consignas libertarias copiadas del maldi-
na, no en Europa. tismo de la Belle Époque o de las espe-
cies en circulación entre los grupos bo-
Esto, en lo que hace a las revoluciones hemios de entreguerras. Pero hay más.
estrictamente políticas. Pero existen deri- La izquierda ha redefinido sus objetivos.
vas que son revolucionarias desde el La supresión de la burguesía como clase
punto de vista cultural y moral. El caso o la concentración de los recursos eco-
más célebre ha sido el de mayo del 68, nómicos en manos del Estado han cedi-
epítome de una actitud adversativa, indo su preeminencia a lemas emancipa-
cluso violenta, hacia los mores imperan- dores centrados en la despenalización
tes y las instituciones. De poco sirve re- del aborto, la protección de minorías a
montarse a los grandes dramas históricos través de la discriminación positiva o la
del pasado (la Revolución francesa; las impugnación de jerarquías que en tiem-
de 1848; la Comuna de París) para com- pos contribuyeron decisivamente a la
prender lo que significó mayo del 68 o lo conformación del orden social. Especial-
que en su estela nos han intimado más mente importante: el principio de igual-
tarde otras formas difusas de protesta. dad ha rebosado de su alvéolo primitivo
434
REVOLUCIÓN
y propiciado novedades múltiples en lución en la toma del Palacio de Invier-

áreas que antes no se consideraban conno. Empezamos a saber que la revolución
tenciosas. El caso más sonado nos viene es un fenómeno versátil y que puede
dado, quizá, por el matrimonio homo- adoptar perfiles no previstos en las tipo-
sexual. Hace un siglo, se cifraba la revo- logías del pasado.
BIBLIOGRAFÍA
Arendt, H.: Sobre la Revolución (1967). Madrid: Alianza, 1988.

Brinton, C.: Anatomía de la Revolución. México: Fondo de Cultura Económica, 1942.
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Friedrich, C., ed.: Revolution. New York: Atherton Press, 1966.
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Hobsbawm, E.: Revolucionarios. Ensayos contemporáneos. Barcelona: Ariel, 1978.
Tocqueville, A.: El Antiguo Régimen y la Revolución (1856). Madrid: Alianza, 2018.
Álvaro Delgado-Gal
Escritor
Director de Revista de Libros
VER TAMBIÉN: ANARQUISMO / COMUNISMO / DIGNIDAD / DESOBEDIENCIA CI-

VIL / DICTADURA / FASCISMO / GOLPE DE ESTADO / GUERRA Y CONFLICTO / LI-
BERTAD POLÍTICA / SISTEMA SOVIÉTICO / TOTALITARISMO
435
SÍMBOLOS POLÍTICOS
Los símbolos políticos son elementos de que asumen la representación pública pri-
representación, imágenes convencional- mera y fundamental de cada ciudadano,
mente asumidas, que se asocian a figuras pero al menos hay una constancia de que
de carácter social y/o histórico institucio- aspectos valorables del sentimiento de
nalizadas o espontáneas, principalmente personas y grupos de personas pueden re-
a organizaciones y estructuras públicas, flejarse en un objeto, llámese bandera,
para transmitir con ellos tanto realidades himno, rey o escudo. Por ello, cuando se
aprensibles y constatables como senti- protege un símbolo, hay una cobertura de
mientos de toda índole de las personas espacios y aspectos emocionales que sí
relacionadas con ellas. tienen interés para el Derecho, y que se
encuentran reflejados en derechos huma-
La simbología de carácter público, la polí- nos y fundamentales que sirven para ali-
tica, representa realidades estatales, terri- mentar un sustrato de protección al sím-
toriales, grupales, sectoriales, etc. Tras bolo: libertades de pensamiento, ideología,
ella, la comunidad política identifica, ha- expresión, credo, participación, identidad
bitualmente participando en conformar el cultural, etc. Sirva el siguiente ejemplo
contenido que se pretende representar, para distinguir ambas necesidades de re-
aquello que el impulsor del símbolo quie- presentación de cada ciudadano/a o de
re expresar en el momento de la creación. cada conjunto de ciudadanos, y con ello
La representación simbólica contiene una demostrar que los símbolos complemen-
faceta estática reconocible, cuando se tan la presencia del pueblo en la cosa pú-
asocia a realidades ciertas u organizacio- blica. Si estamos preocupados por nues-
nes constituidas, pero también otra diná- tras prestaciones sociales, participamos en
mica, moldeable por el aspecto personal los asuntos públicos directamente o a tra-
que aportan las personas físicas que lo vés de nuestros representantes y mediante
van a utilizar (o, en su caso, criticar). el ejercicio de numerosos derechos de va-
riada naturaleza (libertad de expresión,
Singularización de la comunidad, identifi- sufragio, manifestación, sindicación, etc.),
cación en ella del individuo y constituirse intentamos trasformar la realidad para
en instrumento de movilización, hacen del conseguir un objetivo. Mientras que si lo
símbolo un componente de relevancia que queremos es expresar un aspecto in-
para las personas y la comunidad política. material de nuestras preocupaciones, mo-
Las primeras, de manera similar a cuando tivaciones o anhelos, demandamos una
son representadas por otras personas en el referencia para exteriorizar sentimientos
ejercicio de las funciones públicas del te- (de protesta, de agradecimiento, de reco-
rritorio, disfrutan de una imagen simbólica nocimiento, de unidad, de rechazo, etc.), y
para encarnar su identificación individual para eso está la simbología en sentido es-
y colectiva. Es un aspecto que demanda tricto. El símbolo, figura u objeto que resu-
protección estatal, y así lo han entendido me, tiene manifiestamente un valor como
la Constitución y el ordenamiento jurídico. instrumento o remedio, menor que el ejer-
Bien es cierto que no llega a ser, ni debe, cicio de los derechos, que están diseñados
de la misma envergadura que los mecanis- específicamente para satisfacer necesida-
mos reactivos que amparan a la persona y des inmediatas, e incluso jurídicamente ca-
a la labor de los representantes políticos rece de relevancia práctica. Sin embargo,
436
SÍMBOLOS POLÍTICOS
su naturaleza abierta e inespecífica sirve pendientes de desarrollo estatutario (las

para canalizar los espacios individuales y banderas de las Comunidades Autónomas),
colectivos que complementan la relación y omite una llamada o reserva normativa
constitucionalmente establecida por cau- para cualesquiera otros símbolos, sin per-
ces reglados entre las instituciones y las juicio de que el legislador pueda llegar a
personas: unifican espíritus, mensajes, ex- conferirles una protección específica, pero
presiones, pertenencias e identidades cul- que no podrá equipararse formalmente a
turales; tanto para reivindicarlas como la constitucional, que es de primera magni-
para rechazarlas. tud. En sentido extenso, cada Constitución
acumula innumerable simbología; todo es
Los símbolos en sentido estricto que reco- símbolo, algunas figuras marcadamente,
ge la Constitución Española de 1978 son como nos recuerda Häberle, quien expone
dos: la bandera (mejor dicho, las bande- el encuadramiento que ha de realizarse de
ras), del art. 4 CE, y la Corona, en el modo los símbolos nacionales: banderas, escu-
expresado por el art. 56.1 CE, interpretado dos, himnos, fiestas nacionales, capitalidad
de acuerdo con las exigencias del art. 1.3 o cualesquiera otros que se perciban así,
CE y del título II, muy en particular desde como elementos de identidad cultural de
el art. 64. El Estado tiene otros símbolos, su Estado constitucional (P. Häberle, 2012:
como los himnos nacionales y autonómi- 95‑114, y en obras anteriores, 1987), pero
cos o los escudos, regulados conveniente- no siempre exclusiva o primariamente,
mente en otras normas. Himnos, escudos, como los ejemplos aquí referidos.
divisas, etc., son claros símbolos del Esta-
do, solo que nuestra Constitución, a dife- La protección de los símbolos tiene como
rencia de la Constitución francesa, no les fin el respeto del Estado como estructu-
ha conferido una garantía constitucional ra, o incluso de la nación y de sus habi-
similar a las de las banderas, a las que se tantes como reflejo, pero también destila
refiere en solitario, como ocurre con el una dimensión personal relativa al ejerci-
art. 12 de la Constitución italiana, pero aña- cio de derechos que demandan ese sim-
diendo semejante protección a las enseñas bolismo. Por ello, es muy relevante a ni-
territoriales que se determinen. Alemania, vel jurídico la cobertura de su uso por
con el art. 22.2 de la Ley Fundamental de cada persona, incluso cuando sea crítico
Bonn, solo se refiere a la bandera federal, y alternativo. Es más, si detrás de tal he-
no a otros símbolos, y deja la llamada a las cho se encierra el ejercicio de un dere-
banderas de sus Estados a las respectivas cho fundamental, esta circunstancia sería
Constituciones de sus territorios. En la de primera atención para el sistema de
Constitución española de 1931 se hizo tam- garantías. La doctrina acude a menudo a
bién una escueta mención a los colores de los ejemplos norteamericanos sobre co-
la bandera, pero solo la de toda la Repúbli- municación simbólica que las banderas
ca, a diferencia del reconocimiento expre- ofrecen (symbolic speech), y las colisio-
so actual de las banderas de regiones y na- nes con la libertad de expresión, para
cionalidades (Solozábal, 2008: 76). La hacer presente la necesidad de conciliar
mención actual es escueta pero importan- la faceta del símbolo nacional como tal y
te, dada la destacada posición en el artícu- la utilidad alternativa del mismo para
lo cuarto, muy al comienzo de la Ley de alertar sobre los problemas de la propia
Leyes (Troncoso, 2018: 31). La Carta Magna nación que simboliza. El panorama de
de 1978 presenta dos símbolos con una protección de los símbolos presenta dos
protección directa, la bandera nacional y la caras: por una parte, la cobertura objeti-
Corona; otros con similar atención pero va de la simbología del Estado, que ado-
437
lece de cierta debilidad para sustentar las que se ven reflejadas en ellos, y no solo si
consecuencias que plantea ante el mal se apela a elementos inmateriales; pero ese
uso o el ataque a las banderas, la Corona ropaje, forzosamente, se presentará como
y demás imágenes; y por otra, la protec- más liviano y por ello permeable, que
ción de los sujetos que usan los símbolos aquel otro con el que se viste la protección
para el ejercicio de sus derechos y liber- del uso de los símbolos para expresar el
tades, que es una coraza sobre los sím- pensamiento, las ideas y las opciones polí-
bolos indirecta, pues en realidad se trata ticas. El camino idóneo para una protec-
de la decidida cobertura del contenido ción del símbolo cuando no deriva de la
de derechos como la libertad de expre- libertad de expresión (por tanto, cuando
sión, que sí disfruta de una espesa pro- no es objeto de crítica sino de simple re-
tección constitucional y jurisprudencial. presentación ideológica, estatal, comunita-
ria, etc.) parece que habrá de transcurrir
Puede construirse un traje protector a la buscando la protección del ámbito perso-
simbología política, que dará mayor res- nal de la dignidad y de las creencias refle-
guardo si en sus telas se barajan elementos jadas, que siempre tienen que ver con una
relativos a los derechos de las personas serie de derechos y libertades.
BIBLIOGRAFÍA
Belda, E.: «Elementos simbólicos de la Constitución española. La protección al uso de

los símbolos por las personas y las instituciones», en Revista Española de Derecho
Constitucional, 117 (2019).
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Häberle, P.: Feiertagsgarantien als Kulturelle Identitätselemente des Verfassungsstaates.
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Madrid: Dykinson, 2012.
Moreno, J.; Núñez, X. M.: «Los símbolos nacionales en la España constitucional (1978-
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Solozábal, J. J.: «Artículo 4», en M. E. Casas y M. Rodríguez-Piñero (dirs.) Comentarios a
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VV. AA.: Símbolos de España. Textos de F. Menéndez Pidal, H. O’Donnell y B. Lolo.
Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000.
Enrique Belda Pérez-Pedrero


CA / CONSTITUCIÓN / CULTURA POLÍTICA / EMOCIONES POLÍTICAS / LIBERTAD
DE EXPRESIÓN / LITERATURA Y POLÍTICA / MÚSICA Y POLÍTICA / NACIÓN Y NA-
CIONALISMO
438
SINDICATO
SINDICATO
El nacimiento del sindicato es un fenó- o funcionarios), en activo, parados o in-

meno relativamente reciente –segunda capacitados y de los trabajadores autó-
mitad del siglo  xix o principios del xx, se- nomos que no tengan trabajadores a su
gún los países–, existiendo en líneas ge- servicio, garantizando la no discrimina-
nerales tres etapas históricas hasta su re- ción empresarial en el empleo y en el
conocimiento legal: una etapa de trabajo. Los trabajadores autónomos, por
prohibición, con sindicatos clandestinos su parte, podrán constituir asociaciones
y penalizados por delitos de asociación profesionales para la defensa de sus in-
ilícita o de conspiración; una etapa de tereses.
realismo tolerante y despenalizador; y
una etapa de reconocimiento jurídico La pluralidad sindical existente es sin
que en España se sitúa muy tarde (Ley duda consecuencia natural de la libertad
de organizaciones profesionales de la Se- sindical, si bien, conforme a la doctrina
gunda República). del Comité de Libertad Sindical de la OIT
y de nuestro Tribunal Constitucional, se
En el orden internacional, a partir ha entendido que la atribución de una
de 1919 aparecerán los primeros textos «mayor representatividad» a determina-
de reconocimiento de la libertad sindical dos sindicatos es lícita siempre que las
(Constitución de la OIT de 1919, Decla- prerrogativas atribuidas a los mismos se
ración Universal de los Derechos del refieran a las «acciones de participación»
Hombre de la ONU de 1948, Convención (negociación colectiva y participación
Europea de 1950, Convenios Internacio- institucional) y no a las «acciones de con-
nales sobre Derechos Humanos de 1966 testación o de reivindicación» (huelga y
o Convenios 87 y 98 de la OIT de 1948 planteamiento de conflicto colectivo),
y 1949). que constituyen funciones primarias del
sindicalismo, donde debe regir un princi-
La libertad sindical viene regulada ac- pio de igualdad absoluto entre los distin-
tualmente en España en los arts. 7 y tos sindicatos.
28.1 CE y en la Ley Orgánica de Libertad
Sindical de 1985 (LOLS), donde se reco- La responsabilidad del sindicato viene
nocen todas las libertades en que se con- regulada en la LOLS, distinguiendo entre
creta: las individuales (de constitución, su responsabilidad por actuaciones de
de afiliación y no afiliación) y las colecti- sus órganos y su irresponsabilidad por
vas (de reglamentación, de representa- los actos individuales de sus afiliados,
ción, de gestión interna y externa, de salvo en dos excepciones: que estos últi-
suspensión y disolución y de federación mos se produzcan en el ejercicio regular
y confederación nacional e internacio- de sus funciones representativas o que
nal), estableciéndose concretas garantías se pruebe que los afiliados actuaban por
frente a las injerencias del Estado o de cuenta del sindicato.
los empresarios.
Con independencia de los problemas
Se admite así la constitución y afiliación que plantea la baja tasa de afiliación
sindical de todos los trabajadores por sindical, que en el caso de España es
cuenta ajena (contratados laboralmente importante, el sindicato plantea para el
439
futuro dos grandes problemas: el pri- vidad sindical sobre la base de la audien-
mero, de naturaleza estrictamente do- cia electoral y no de la afiliación.
méstica; y el segundo, de carácter ge-
neral. Una consecuencia clara de esta opción
es la sindicalización de los delegados
En España, la estructura de la representa- de personal y comités de empresa. El
ción de los trabajadores en la empresa sindicato actúa, así, por regla general,
plantea un problema endémico que se indirectamente, a través de representan-
gestó a la salida de la dictadura y que se tes no sindicales en los centros de tra-
mantiene hasta hoy, sin visos claros de bajo y empresas. Son muchas e intensas
solución. Existen dos clases de represen- las relaciones que unen a ambas repre-
tantes de los trabajadores en la empresa: sentaciones. El predominio de una u
los representantes sindicales y los unita- otra dependerá de cada empresa, don-
rios o institucionales. Los primeros, elegi- de, a partir de la inevitable sindicaliza-
dos por los trabajadores afiliados al sin- ción de los delegados de personal y co-
dicato en la empresa. Los segundos, mités, los sindicatos pueden optar por
elegidos por todos los trabajadores de la dar más protagonismo a las secciones
empresa. La representación sindical está sindicales o apostar por los órganos
constituida por las secciones sindicales electivos para desarrollar las funciones
de empresa y los delegados sindicales sindicales.
que representan solamente a los trabaja-
dores afiliados al sindicato correspon- Los representantes electivos y sindicales
diente. La representación unitaria o de los trabajadores en la empresa tienen
institucional de los trabajadores está en nuestro modelo la doble función de
constituida por los comités de empresa y participación y reivindicación, por lo que
los delegados de personal y representa a el doble canal de representación se con-
todos los trabajadores del centro de tra- funde así con un modelo de doble parti-
bajo con independencia de su afiliación cipación y reivindicación.
sindical.
Este modelo plantea disfunciones orga-
Así pues, conviven un canal electivo, con nizativas y funcionales: básicamente, un
fundamento democrático, y un canal sin- modelo electoral desfasado de los repre-
dical, con fundamento afiliativo. El ori- sentantes unitarios y un reparto inade-
gen de la implantación de este modelo cuado de las competencias entre los dos
dual fue el resultado de un equilibrio sa- tipos de representantes existentes. Cabe,
lomónico entre las tesis de CC. OO., fa- por tanto, considerar para el futuro la
vorable a dar protagonismo a la repre- oportunidad de un debate político-sindi-
sentación electiva, y las de UGT, cal acerca de la reforma del modelo
defensora de la sindicalización de la em- electoral (elecciones en la empresa y no
presa. El resultado de esta controversia en los centros de trabajo) y del reparto
fue el reconocimiento de los represen- de competencias (funciones reivindicati-
tantes sindicales en la empresa, desarro- vas para el sindicato y participación ins-
llado en la LOLS, a cambio de la poten- titucional para los representantes unita-
ciación de las funciones sindicales de los rios), reforma que fortalecería la
representantes unitarios, convertidos, autonomía colectiva y la participación en
además, en el eje del sistema, al adoptar la empresa, de una gran debilidad hoy
el legislador un modelo de representati- día en España.
440
SINDICATO
Finalmente, con carácter general, la del sindicato un mayor interés por aco-
creciente disrupción tecnológica ha ger a estos últimos, lo que no resulta fá-
desbaratado la tradicional organización cil debido a la mayor individualidad de
y acción de los sindicatos. Así, de una estos y a las dificultades jurídicas que
parte, las nuevas formas de organiza- plantea la acción sindical desde la pers-
ción empresarial (fundamentalmente, pectiva del Derecho de la competencia
las distintas manifestaciones de una (STJUE 4/12/ 2014, FNV Kunsten Infor-
generalizada descentralización produc- matie en Media, C-423/13) (Goerlich Pe-
tiva, la generalización de la robótica y set, 2019).
de la inteligencia artificial y la prolife-
ración de plataformas digitales sin in- Por otra parte, en la perspectiva de la
fraestructura empresarial más allá de tradicional acción del sindicato, piénse-
una página web) han provocado una se en las disfuncionalidades que plan-
agudización de la desagregación de los tean en este nuevo escenario los proce-
intereses colectivos de los trabajadores sos de participación institucional, de
como consecuencia de la separación negociación colectiva, de conflictos co-
de los mismos en el tiempo de produc- lectivos y de huelgas gestionados por
ción y en el lugar de trabajo, de una los sindicatos.
polarización enfrentada entre los tra-
bajadores estratégicos cercanos a la En cualquier caso, parecería que los sin-
empresa y los trabajadores periféricos dicatos, ante los retos planteados por las
inferiores, con la desaparición de mu- nuevas tecnologías, resultan tan impor-
chos «trabajos intermedios» o de la tantes o más que antes, para participar
competencia entre los propios trabaja- en el control de las mismas cara al em-
dores para alcanzar el «encargo» de las pleo. Si bien, con todas las dificultades
plataformas digitales lo que, con inde- que sin duda ello conlleva, tendrán que
pendencia de los «discursos interesa- modernizarse buscando el desarrollo de
dos» en la «expulsión» de los sindicatos un «ciberespacio sindical» que les permi-
de estas nuevas formas de producción, ta comunicarse con unos trabajadores
hace ciertamente difícil mantener la cada vez más «desagregados» en el tiem-
sindicalización y, consiguientemente, po y en el espacio (por vía de ejemplo,
las organizaciones sindicales tradicio- el «voto electrónico» en las elecciones sin-
nales. dicales o la utilización de la Ley de Pro-
tección de Datos frente a las «listas ne-
A todo lo anterior habría que sumar la gras» de trabajadores a través de la
pérdida de una clara delimitación fronte- utilización empresarial del «big data»).
riza entre los trabajadores subordinados [Véase también la influencia de la Pan-
y los trabajadores autónomos, exigiendo demia: regulación del teletrabajo, etc.].
BIBLIOGRAFÍA
Baylos Grau, A.: Sindicalismo y Derecho sindical. Albacete: Bomarzo, 2016.

Goerlich Peset, J. M.ª: «Innovación, digitalización y relaciones colectivas de trabajo», en
Revista de Treball, Economia y Societat, 92 (2019).
Sala Franco, T.: Derecho sindical. Valencia: Tirant lo Blanch, 2019.
441
Sala Franco, T.; Roqueta Buj, R.: Los derechos sindicales de los funcionarios públicos.
Valencia: Tirant lo Blanch, 2019.
Tomás Sala Franco

Académico correspondiente de la
Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Valencia. Estudio General
VER TAMBIÉN: CONTRATO DE TRABAJO / CONVENIO COLECTIVO / DERECHO DEL

TRABAJO / DESPIDO LABORAL / ESTADO SOCIAL / HUELGA / JURISDICCIÓN SO-
CIAL / PANDEMIA: PERSPECTIVA LABORAL / SALARIO
442
SISTEMA POLÍTICO
SISTEMA POLÍTICO
Algunos politólogos e historiadores afir- cias adoptan la forma de demandas o in-

man que el concepto de sistema político sumos ante los que el sistema político re-
se empieza a vislumbrar con Aristóteles acciona proyectando al ambiente su
y, dentro del enfoque pseudo sistémico respuesta en forma de resultados o pro-
aplicado a la política, en el Leviatán de ductos, decisiones obligatorias y medidas
Hobbes. La noción de que la política es políticas que influyen a su vez en ese am-
un «sistema» es relativamente nueva. Su biente, provocando una nueva respuesta,
origen más reciente se enmarca en el que adoptará la forma de una nueva serie
movimiento conductista de los años 50 de demandas para el sistema político. De
del siglo pasado a raíz del desarrollo de esta forma, se establece un circuito de re-
la teoría de sistemas y su aplicación en la troalimentación cuyo estudio y compren-
disciplina de la Ciencia Política generan- sión permitirá explicar los procesos por
do un cambio sustantivo en la compren- los que el sistema político consigue hacer
sión del proceso de gobierno. El concep- frente a la tensión y persistir, mantenien-
to se atribuye a David Easton (1953), do el nivel de apoyo por encima del míni-
quien en un intento serio de establecer mo necesario. El resultado es un análisis
un nuevo paradigma científico propone del sistema político en términos dinámi-
elaborar modelos abstractos de análisis cos, que permite interpretar los procesos
dotados de una orientación conceptual políticos como un flujo continuado y en-
asentada en una serie integrada de cate- trelazado de conductas.
gorías empíricamente relevantes, que
permitan interpretar la vida política como La definición de sistema político varía en
un sistema de conducta y relaciones. Sig- función de las posiciones restrictivas o
nificaba trasladar el objeto de los estu- extensivas que sobre él se adopten. Los
dios de la disciplina centrado en las for- tres elementos que integran los sistemas
mas estructurales del Estado hacia los políticos, según Easton, son la comuni-
procesos políticos, para describir y anali- dad política, el régimen (reglas, normas y
zar la política en su nivel más amplio. procedimientos que apuntalan el funcio-
namiento de las instituciones) y las auto-
El concepto de sistema político remite a ridades. Así, el concepto se refiere no
un conjunto organizado de elementos, in- solo a una sociedad política organizada
terdependientes y conectados entre sí que de una forma específica, sino también a
desarrollan actividades encaminadas a re- las instituciones, las estructuras y los va-
solver las necesidades sociales. El sistema lores dominantes en dicha sociedad. Su
político está inmerso en un medio real o carácter dinámico permite ampliar sus lí-
ambiente total que le es necesario para su mites e incluir todos los aspectos vincu-
existencia y con el que establece interac- lados a la vida política, desde el proceso
ciones e intercambios recíprocos. Este de adopción de decisiones y la facultad
ambiente somete al sistema político a de hacerlas efectivas hasta su legitima-
toda una serie de influencias, tensiones y ción, así como toda la actividad relacio-
perturbaciones que actúan sobre él y pro- nada con el comportamiento de los gru-
vocan una reacción que conduce, bien a pos humanos organizados en su sociedad
su modificación, bien a su estabilidad y, y los resultados de la acción política que
por tanto, a su persistencia. Estas influen- se derive.
443
El sistema político es una fórmula flexi- sistemas mixtos (a los que hoy en día se
ble de síntesis y un concepto unificador, añaden los sistemas híbridos). Esta clasi-
una forma de aproximarse a la política ficación considera como componentes la
que carece de entidad metodológica pro- estructura del poder y las relaciones que
pia. Las relaciones entre los elementos se establecen entre el Ejecutivo y el Le-
del sistema permiten su análisis aplican- gislativo, es decir, entre Gobierno y Par-
do el método comparado, explicando y lamento.
valorando la realidad política en toda su
complejidad y polivalencia. Especiales Un análisis más detallado y ambicioso de
dificultades surgen a la hora de elaborar clasificación de los sistemas políticos es
tipologías de los sistemas políticos con- el propuesto por Lijphart (1987) quien
secuencia de la variedad de criterios cla- toma en consideración la interrelación
sificatorios que se adoptan. Durante dé- de una serie de variables sociales y polí-
cadas, los politólogos occidentales ticas tales como la estructura monista o
contrapusieron sistemas democráticos y pluralista de las instituciones estatales, su
sistemas autoritarios, que dieron paso a organización territorial simple o com-
los estudios de democratización que expuesta (unitaria o federal), los sistemas
ploran el tipo de condiciones y obstácu- electorales y los sistemas de partidos y
los que deben afrontar aquellas socieda- su relación unidimensional o pluridimen-
des deseosas de transitar hacia regímenes sional respecto a conflictos sociales, lo
de mayor transparencia democrática, y que le permite establecer dos grandes
de consolidarse en ella (Linz y Ste- modelos: el modelo mayoritario o de
pan, 1996). Una perspectiva complemen- «Westminster» y el modelo de consenso.
taria surge del estudio de Almond y Ver- Esta tipología identifica cinco diferencias
ba (1963) quienes proponen centrar el entre ambos modelos considerando la
foco en el punto de unión entre el plano dimensión «federal-unitaria» y la dimen-
micro del comportamiento político indi- sión «partidos políticos-poder ejecutivo».
vidual (componentes psicológicos indivi- Centrado el análisis del sistema político
duales) y el plano macro de la estructura en sus resultados, Tsebelis (2002) consi-
y funcionamiento de los sistemas políti- dera que el grado de estabilidad de las
cos. No obstante, la relación entre varia- políticas públicas es el factor esencial
bles de cultura política y sistemas demo- para entender determinadas característi-
cráticos no ofreció una tipología cas estructurales de un sistema político.
satisfactoria dado que las categorías de Este autor identifica en el sistema políti-
sistemas políticos resultantes no eran ni co los actores dotados de poder de veto
exhaustivas ni exclusivas y no permitían para explorar el impacto que las diferen-
la clasificación de algunos de ellos (Pas- tes instituciones políticas tienen sobre las
quino, 2003). Esta problemática constata políticas públicas. Los resultados, enten-
la complejidad analítica y la pluralidad didos básicamente como producción le-
de modelos de sistemas políticos exis- gislativa, dependen de las preferencias
tentes. Criterios clásicos, influidos por la de los actores implicados en la decisión,
tradición jurídica, distinguieron entre así como de las instituciones en las que
«formas de Estado», relacionando ele- interactúan. Cada sistema político tiene
mentos tales como territorio, pueblo y una configuración determinada de juga-
poder, y «formas de gobierno» y su capa- dores con poder de veto, y en función
cidad decisoria, cuyo resultado se con- del número de dichos jugadores, de su
cretó en las tipologías de sistemas presi- distancia ideológica y de su cohesión in-
dencialistas, sistemas parlamentarios o terna se propone una clasificación de sis-
444
SISTEMA POLÍTICO
temas políticos. La teoría de los jugado- ello construye indicadores que posibili-
res con veto simplifica la comparación tan la comparación y analizan las carac-
entre sistemas políticos considerados con terísticas de los sistemas democráticos en
anterioridad como antagónicos e incon- base a los niveles que arrojan los índices
mensurables. de respeto y garantías de los derechos y
libertades de los ciudadanos, los niveles
Desde una aproximación más extensiva de democratización y participación, el
del concepto de sistema político, la Cien- índice de integridad electoral, bienestar e
cia Política se ha centrado recientemente igualdad, la legitimidad y eficiencia insti-
en el estudio de otros elementos de los tucional, para abordar de forma interrela-
sistemas políticos con potencial explica- cionada las características definitorias de
tivo y clasificatorio (Norris, 2011). Para los sistemas políticos actuales.
BIBLIOGRAFÍA
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Tsebelis, G.: Veto players: how political institutions works. Princeton: Princeton Universi-
ty Press, 2002.
Irene Delgado Sotillos

VER TAMBIÉN: CIENCIA POLÍTICA / CULTURA POLÍTICA / DEMOCRACIA / FORMAS

DE GOBIERNO / GOBERNANZA / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / SISTEMA SOVIÉTICO /
SISTEMA DE PARTIDOS / TOTALITARISMO
445
SISTEMA SOVIÉTICO
La Unión Soviética terminó su trayectoria volución tendría que haberse producido

histórica en «una especie de Nada», escri- en los países más avanzados y no en un
be François Furet en El final de una ilu- viejo Imperio periférico, desvencijado y
sión, sin duda el mejor libro sobre la cri- feudal. El Partido Comunista como van-
sis terminal del sistema y, por tanto, guardia del proletariado; «todo el poder
sobre la superación de la política de blo- para los soviets»; el Terror Rojo; el fin de
ques, la Guerra Fría y la sociedad inter- la guerra europea en Brest-Litovsk y el
nacional que nace en la segunda pos- comienzo de la guerra civil implacable
guerra y concluye (simbólicamente) en contra los rusos «blancos»… Los historia-
la caída del muro de Berlín, el 9 de no- dores ofrecen ya una relación rigurosa y
viembre de 1989. Resulta sorprendente objetiva en lo posible de esta genuina
que apenas treinta años después hable- dictadura (E. H. Carr) que constituye, en
mos de un modelo enterrado por la His- dura competencia con el nazismo ale-
toria, cuando durante casi medio si- mán, la expresión más radical del totali-
glo  fue una alternativa ideológica y tarismo que altera para siempre, aunque
política al Estado constitucional. Desde (felizmente) no destruye, los fundamen-
el punto de vista de la Teoría Política, el tos políticos, socioeconómicos y cultura-
concepto marxista-leninista del Estado es les de la Europa liberal y democrática.
rigurosamente contrario a la democracia Vladimir Ilich Ulianov, Lenin, es el gran
pluralista. En La ideología alemana o en protagonista de esta primera etapa: el lí-
el Manifiesto comunista de 1848 («obra der de los «bolcheviques» explica en
maestra de la literatura revolucionaria», ¿Qué hacer? y en El Estado y la Revolu-
en palabras de George Sabine), Marx y ción los objetivos políticos del comunis-
Engels trasladan al ámbito de la política mo: conquistar el Estado para después
las tesis doctrinales del materialismo his- (supuestamente y sine die) destruirlo; es-
tórico y dialéctico: la Revolución como tablecer una implacable «dictadura del
sistema científico; la lucha de clases proletariado» en ese período intermedio;
como motor de la Historia; el Estado y el exportar la Revolución, en lucha contra
Derecho como instrumentos al servicio el imperialismo, «fase superior del capita-
de la explotación de la clase dominante, lismo», según el título de otro de sus cé-
en particular en las democracias burgue- lebres opúsculos. La Nueva Política Eco-
sas, cuya «superestructura» ideológica nómica (NEP), la creciente fortaleza del
pretende ocultar las condiciones materia- Partido único y su poderoso Politburó y
les que determinan la realidad socioeco- la Constitución de 1922 que crea la URSS,
nómica. con un modelo de apariencia federal,
son los grandes hitos de esta etapa fun-
Todo ello surge con la Revolución rusa dacional.
de 1917; en rigor, con la segunda, la de
Octubre, frente al débil y transitorio Go- Tras la muerte de Lenin en 1924, la lucha
bierno burgués de Febrero, tras el hundi- sin tregua entre Stalin y Trotski es el es-
miento del régimen zarista y la rebelión cenario de las purgas permanentes en el
dirigida desde el Soviet de Petrogrado. PCUS, los Planes quinquenales para la
Una gran paradoja, como es notorio, de industrialización («cañones y no mante-
acuerdo con la ortodoxia marxista: la Re- quilla») y el surgimiento del Komintern,
446
SISTEMA SOVIÉTICO
la Internacional Comunista, mezcla –es- supremacía de Moscú sobre las democra-

cribe Antonio Elorza− de retórica revolu- cias populares, según la singular doctrina
cionaria con imperialismo soviético. Casi de la «soberanía limitada por las conquis-
un siglo después, resulta difícil compren- tas del socialismo». Es verdad, puestos a
der los debates apasionados que produ- matizar, que hubo cierta autonomía en
jeron las tesis respectivas de Trotski so- Yugoslavia con Tito, que la China de
bre la «revolución permanente» y de Mao siguió su propio camino y, sobre
Stalin sobre «el socialismo en un solo todo, que la rebelión de Hungría (1956)
país». Lo cierto es que el organizador del y la «primavera» de Praga (1968) reflejan
Ejército Rojo perdió la batalla política y las grietas de un sistema que aparentaba
sufrió la crueldad de sus enemigos hasta ser monolítico.
culminar con su asesinato en México a
cargo de Ramón Mercader, pero la Histo- La Unión Soviética se desploma en poco
ria (como suele ocurrir con los perdedo- tiempo de forma sorprendente. Solidari-
res) ha sido más benévola hacia su figu- dad en Polonia y la «Revolución de 1989»
ra. Stalin, el ganador, es hoy símbolo del (R. Dahrendorf) en Berlín acompañan a
totalitarismo extremo y a su muerte en la Perestroika de Gorbachov, reflejo de
1953 se pone en marcha un proceso de una sociedad anquilosada por la falta de
«desestalinización» que abre una época libertades y el estancamiento económico,
nueva en las relaciones internacionales. dominada por una nomenklatura cerra-
La Constitución de 1936 es la expresión da sobre sí misma y superada por la cri-
(más sociológica que jurídica, según el sis (externa) del Pacto de Varsovia y por
concepto soviético de Constitución) del la explosión (interna) de las nacionalida-
régimen de Stalin: «Estado socialista de des, anticipada con brillantez por la his-
obreros y campesinos», que pasa a ser toriadora francesa Helène Carrère
«Estado socialista de todo el pueblo» en d’Encausse. El resto es ya realidad con-
la tardía Constitución de 1977; monopo- temporánea: fracaso de la Comunidad de
lio del PCUS a través del sedicente «cen- Estados Independientes y surgimiento de
tralismo democrático»; concentración del nuevos Estados soberanos en las ruinas
poder en el Presidium del Soviet Supre- de la antigua URSS, unos pocos con sis-
mo y, en la práctica, culto a la personali- temas constitucionales y otros muchos
dad del dictador. como prolongación nacionalista de las
viejas oligarquías del PCUS. Como es ob-
La evolución del sistema continúa bajo el vio, la Rusia de Vladimir Putin constituye
mandato de Krushev, Brezhnev y otros el mejor ejemplo de la prolongación con
líderes cuyos nombres se pierden en la modos autoritarios adaptados al siglo xxi
letra pequeña de los libros de Historia, (elecciones incluidas) del eterno impe-
hasta llegar a 1991: acceso al poder de rialismo ruso.
Mijail Gorbachov. La tiranía se vuelve ru-
tinaria y burocrática; la planificación, Entre 1914 y 1989 discurre el llamado
más tosca e improvisada; en fin, la litera- por Eric Hobsbawm «corto» siglo  xx. En-
tura (Orwell, Koestler, Soljenitsin y tantos tre los horrores del siglo, la apertura
otros) denuncia la realidad del «paraíso» parcial de los archivos del KGB confir-
comunista. Sigue en pie, sin embargo, ma todas las sospechas sobre el Gulag
una formidable máquina de propaganda y el miedo cerval que configuran la rea-
con notable relevancia entre los intelec- lidad fáctica de aquel modelo que na-
tuales de Occidente y, sobre todo, un Im- ció como expresión de una utopía.
perio soviético construido a partir de la Aquellos días de Octubre que «conmo-
447
vieron al mundo» trajeron como resulta- URSS: «nada va a cambiar en el mundo

do una brutal represión, en el peor de soviético durante los próximos cincuen-
los casos, y una vida lánguida y oscura ta años». Así como la República Popular
en las épocas menos democráticas. Las China ha evolucionado hacia un capita-
vanguardias artísticas (desde el Acora- lismo autoritario bajo retórica pseu-
zado Potemkin a los carteles revolucio- docomunista, otros países mantienen
narios) dejaron su puesto al «realismo formalmente los principios del mar-
socialista» y a los edificios de ínfima ca- xismo-leninismo (Cuba, a su manera;
lidad en ciudades sucias y contamina- Corea del Norte, con singular perseve-
das. El «telón de acero» dividió a Euro- rancia, en la medida en que el paralelo
pa en dos y consiguió ocultar hasta el 38 es el último residuo de la Guerra
final la fragilidad del sistema soviético. Fría). Concluimos también con F. Furet:
Es muy significativo que todavía a prin- todavía cabe discutir sobre el sistema
cipios de los 80, el gran Raymond Aron, soviético en el terreno de las ideolo-
el mejor estudioso de la Guerra Fría y gías; en cambio, su fracaso absoluto en
la política de bloques, respondiera así el ámbito político, económico y moral
a la pregunta sobre el futuro de la es una evidencia indiscutible.
BIBLIOGRAFÍA
Carr, E. H.: La Revolución bolchevique (1917-1923). Madrid: Alianza, 1985.

Carrère d’Encausse, H.: Seis años que cambiaron el mundo (1985-1991). La caída del
Imperio soviético. Barcelona: Ariel, 2016.
Cerroni, U.: El pensamiento jurídico soviético. Madrid: Edicusa, 1977.
De Esteban, J. y Varela, S.: La Constitución soviética. Madrid: Universidad Complutense,
1978.
Furet, F.: El pasado de una ilusión. Ensayo sobre la idea comunista en el siglo XX. Ma-
drid: Fondo de Cultura Económica, 1995.
Kelsen, H.: Teoría comunista del Derecho y del Estado. Buenos Aires: Emecé, 1958.
Service, R.: Historia de Rusia en el siglo XX. Barcelona: Crítica, 2000.
Taibo, C.: Historia de la Unión Soviética. Madrid: Alianza, 2010.
Pablo J. Pendás Prieto

VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / CHINA / COMUNISMO / DICTADURA / IDEOLO-

GÍAS / IZQUIERDA POLÍTICA / REVOLUCIÓN / SOCIALISMO / SUPERPOTENCIAS /
TOTALITARISMO
448
SISTEMAS DE PARTIDOS
Los partidos políticos, como entes que ca- único, en el que existe una formación
nalizan la representación de los ciudada- política que monopoliza el uso del po-
nos, son el eje central de los regímenes der. Dicho partido es portador y repre-
políticos. Desde una perspectiva numéri- sentante de una cosmovisión única, que
ca, se suele distinguir entre los «sistemas no permite el pluralismo ideológico. No
de partido único», los «sistemas de partido obstante lo cual, la diferencia entre los
hegemónico», los «sistemas de partido pre- regímenes totalitarios y los autoritarios
dominante», los «sistemas bipartidistas», los radica en que los totalitarismos suelen
«sistemas de pluralismo moderado» o los tener un sistema de partido único y los
«sistemas de pluralismo extremo». autoritarismos, en ocasiones, dan lugar a
un sistema de partido hegemónico, que
La clasificación numérica de los sistemas aceptaría la existencia de algún partido
políticos, sin embargo, debe ser comple- adicional residual. Los totalitarismos no
mentada con una tipología adicional, admiten la existencia de terceros parti-
que relaciona la mayor o menor apertura dos políticos, lo que implica que el siste-
y libertad política de regímenes políticos ma de partido totalitario o unipersonal
con sus tipologías de partidos, distin- tiende a la ideocracia, a un sistema into-
guiendo así entre los «sistemas de parti- lerante, donde solo se puede defender la
dos competitivos» y los sistemas «no com- verdad oficial del régimen que lo sostie-
petitivos». ne. El monismo ideológico totalitario, en
la práctica, se traduce en la supresión y
En los sistemas de partidos competitivos, persecución de las demás ideologías. El
hay una lucha política por el poder, me- modelo totalitario otorga además centra-
diante la celebración de elecciones, pe- lidad al partido único, que se articula
riódicas, libres y competitivas, por lo que como principal organización del sistema
puede producirse una alternancia políti- político. Ejemplos de este modelo uni-
ca en el Gobierno y/o el Parlamento. partidista se habrían producido, por
Este sería el caso de los sistemas de par- ejemplo, durante la República Popular
tido pluralistas, los sistemas bipartidistas China de Mao o durante el régimen nazi
y los sistemas de partido predominante. de Hitler en Alemania (véase también la
Por el contrario, los sistemas no competi- voz «Sistema soviético» para el caso de la
tivos no permitirían el disfrute de los de- URSS). Por el contrario, los regímenes au-
rechos políticos de los ciudadanos, de toritarios o dictatoriales pueden dar lugar
modo que, en el caso de que se produz- a la supervivencia de terceras fuerzas po-
can elecciones, estas no son libres ni líticas, siempre y cuando estas no cues-
competitivas, por lo que la oposición (en tionen el monopolio del poder político
caso de existir) no tiene opciones reales por parte del partido del régimen, de ahí
de acceder a los escaños en disputa. Los que se denominen sistemas de partido
sistemas de partidos no competitivos se- hegemónico, ya que el partido del régi-
rían aquellos que dan lugar a sistemas de men es quien controla el sistema político
partido único o de partido hegemónico. en su conjunto, de modo que se permite
la existencia de partidos secundarios o
Los regímenes autoritarios y totalitarios partidos satélite, que no compiten por el
tienden al modelo de sistema de partido poder político, aunque pueden llegar a
449
ocupar algún escaño residual en la cá- como una superposición de dualismos

mara de representación política u ocupar en torno a distintas cuestiones políticas.
alguna parcela de poder secundario en
las instituciones públicas. En el caso de los modelos de partido plu-
ralistas, según Giovanni Sartori (1976),
En el contexto de elecciones competiti- hay sistemas de pluralismo limitado cuan-
vas, no caben los sistemas de partido do existen entre tres y cinco partidos po-
único o sistemas de partido hegemónico, líticos importantes, lo que implica que
por lo que se produce una coexistencia todos ellos tienden hacia el centro, para
entre distintas formaciones que compiten captar el mayor número de votos y pue-
por el poder. Cuanto más libres y com- den producirse coaliciones entre ellos. En
petitivas sean las elecciones, así como el caso de los modelos de partido de plu-
cuanto más proporcionales sean los sis- ralismo extremo, existen entre cinco y
temas electorales empleados en dichos siete formaciones políticas relevantes, lo
procesos electorales, más pluralistas se- que favorece la existencia de partidos ra-
rán los sistemas de partidos y viceversa. dicales –ya sean de izquierda o de dere-
cha–, partidos antisistema, partidos de
En los regímenes híbridos, en transición centro, partidos que representan minorías
de la dictadura a la democracia, puede (étnicas, lingüísticas, religiosas, etc.) o
darse un sistema de partido predominan- partidos populistas, entre otros. La inte-
te, en el que hay más de un partido polí- racción entre ellos o las posibilidades de
tico, pero no se produce con facilidad coalición son más complejas que en los
una alternancia política en el poder, de sistemas de pluralismo moderado.
modo que prevalece un mismo partido
gobernando en el tiempo o conquistan- Los sistemas de partidos son muy sensi-
do la mayoría absoluta de los votos. Este bles a los sistemas electorales, de modo
sistema de partidos puede producirse que los sistemas electorales mayoritarios
también en democracia, aunque es me- tienden a producir sistemas bipartidistas,
nos habitual. salvo cuando existen subgrupos sociales
en proporciones mayoritarias y en áreas
En los sistemas democráticos, puede dar- geográficas concretas; al tiempo que los
se un sistema de partidos bipartidista o sistemas electorales proporcionales pue-
pluralista. En los sistemas de partidos bi- den reducir el número de partidos parla-
partidistas, hay más de dos partidos polí- mentarios en función de la mayor o me-
ticos compitiendo entre sí en las eleccio- nor desproporcionalidad del sistema
nes, pero dos de ellos tienen posibilidades electoral. Así pues, un sistema electoral
reales de conquistar la mayoría absoluta proporcional impuro puede permitir uno
de los votos, lo que se traduce en que o dos partidos de más en relación al for-
generalmente se produce una alternancia mato bipartidista, es decir, tres o cuatro
en el poder político entre los citados dos en total, por lo que habría un pluralismo
grandes partidos. Para autores como moderado. Mientras, un sistema propor-
Maurice Duverger (1951), lo natural es cional puro o relativamente puro permi-
una sociedad dualista, bipolar, donde tiría la existencia de cinco a siete parti-
haya dos partes enfrentadas, lo cual ex- dos en total. Asimismo, la estabilidad de
plicaría el bipartidismo. Sin embargo, es los sistemas de partidos será una de las
más frecuente encontrarse con sistemas claves de la estabilidad de los propios re-
multipartidistas que bipartidistas, por lo gímenes políticos y la consolidación de-
que Duverger explica el multipartidismo mocrática, según Juan J. Linz (2002).
450
Desde una perspectiva aplicada, Dieter competitivos, con mayor y menor plura-
Nohlen (1994) señala que los sistemas lismo.
parlamentarios europeo-continentales
tienden al multipartidismo (generalmen- El reto a futuro de los sistemas de parti-
te con gobiernos de coalición), ya sea dos radica en la desafección ciudadana
más plural o moderado; el sistema parla- hacia los partidos políticos (Richard
mentario británico suele ser bipartidista, Gunther y José Ramón Montero, 2002),
con gobiernos unicolores, al igual que el que ha generado el surgimiento de nue-
sistema presidencialista norteamericano; vas formaciones políticas (Ignacio Lago,
mientras que el presidencialismo latinoa- 2011), acciones alternativas de protesta
mericano presenta múltiples facetas, que social y nuevos populismos, que están
van desde los sistemas de partidos no cambiado los sistemas de partidos tradi-
competitivos (como en el régimen cas- cionales y la forma de canalizar y repre-
trista en Cuba), a los sistemas de partidos sentar las demandas sociales.
BIBLIOGRAFÍA
Duverger, M.: Los partidos políticos. México: FCE, 1974 (1951).

Gunther, R.; Montero, J. R.; Linz, J. J., eds.: Political Parties: Old Concepts and New Cha-
llenges. Oxford: Oxford University Press, 2002.
Lago, I.; Martínez, F.: «Why New Parties?», en Party Politics, 17:1 (2011).
Martínez Cuadrado, M.; Mella Márquez, M.: Partidos políticos y sistemas de partidos.
Nohlen, D.: Sistemas electorales y partidos políticos. México: FCE, 1994.
Sartori, G.: Partidos y sistemas de partidos. Madrid: Alianza, 2005.
Ainhoa Uribe Otalora

VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / CALIDAD DEMOCRÁTICA / CLIVAJE / COALICIO-

NES / COMUNISMO / CULTURA POLÍTICA / DEMOCRACIA / ELECCIONES / ESTADO
CONSTITUCIONAL / ESTADO DE PARTIDOS / ESTADO DEMOCRÁTICO / FASCIS-
MO / IDEOLOGÍAS / LIBERTAD POLÍTICA / MAYORÍAS Y MINORÍAS / OPOSICIÓN
POLÍTICA / PARTIDOS POLÍTICOS / SISTEMAS ELECTORALES / SISTEMAS POLÍTI-
COS / TOTALITARISMO
451
SISTEMAS ELECTORALES
En su Glosario básico de sistemas electo- ría absoluta como en Francia, donde si

rales, Colomer, Montero y Lago (2005: ninguno se hace con la mayoría se cele-
356) definen un sistema electoral como bra una segunda ronda electoral (ballo-
la «combinación de reglas, fórmulas y tage) para dirimir por mayoría relativa a
mecanismos que traduce los votos emiti- qué candidato otorgar el escaño.
dos por los electores a partidos o candi-
datos en escaños de un Parlamento, y los La familia de los sistemas electorales pro-
escaños se asignan a los partidos o can- porcionales engloba a todos aquellos en
didatos». De la definición se desprende los que la distribución de escaños entre
que la noción de sistema implica la exis- los partidos se realiza de forma que su
tencia de una pluralidad de elementos representación parlamentaria sea propor-
interrelacionados que forman parte de cionada respecto a sus porcentajes de
un todo. La literatura dedicada al estudio voto. Los sistemas proporcionales, de am-
de los sistemas electorales identifica, al plia implantación en países europeos y
menos, cinco elementos que intervienen latinoamericanos, son aquellos que em-
en la conversión de votos en escaños: ta- plean fórmulas distributivas, que pueden
maño del Parlamento; circunscripción o ser de divisor (D’Hondt o Sainte-Laguë) o
distrito electoral; fórmula electoral; ba- de cuota (Hare, Droop o Imperiali). Ade-
rrera o umbral legal, y tipo de listas. Se- más, los sistemas proporcionales tienen
gún la forma en que se combinen dichos que poseer circunscripciones plurinomi-
elementos, los sistemas electorales pro- nales donde haya varios escaños en jue-
ducen efectos diferentes, que, a su vez, go. La proporcionalidad es una cuestión
pueden estimular distintos comporta- de grado, y cuanto mayor sea la magnitud
mientos en los actores participantes en de las circunscripciones más proporciona-
las elecciones. les serán los resultados y más partidos po-
drán optar a la representación. En ocasio-
Los sistemas electorales se han agrupado nes, los sistemas proporcionales
tradicionalmente en tres grandes grupos: establecen barreras o umbrales electora-
mayoritarios, proporcionales y mixtos les, es decir, porcentajes de voto mínimos
(Reynolds et al., 2005). La familia de los que los partidos deben superar para acce-
sistemas electorales mayoritarios es der al reparto de escaños.
aquella en la que habitualmente se em-
plean distritos uninominales. Estos siste- Por último, encontramos la categoría de
mas están concebidos con la finalidad de los sistemas electorales mixtos, aquellos
lograr que el partido vencedor en unas en los que se combinan reglas de mayo-
elecciones obtenga una mayoría de esca- ría y reglas de representación proporcio-
ños con la que implementar desde el go- nal. Existen dos grandes modalidades de
bierno el mandato de sus votantes. El sistemas mixtos, dependiendo de si los
más conocido es el sistema de mayoría «circuitos» proporcionales y mayoritarios
relativa o first past the post, donde el can- están o no conectados. Cuando la adjudi-
didato más votado se adjudica el escaño cación de escaños se aplica de forma se-
en juego; es el empleado en el Reino parada en ambos circuitos, nos encontra-
Unido, Estados Unidos, Canadá o India. mos ante un sistema paralelo como el de
Pero también existen sistemas de mayo- Japón hasta 1993, Rusia hasta 2007 o Co-
452
SISTEMAS ELECTORALES
rea del Sur. Cuando, en cambio, los re- paña o Argentina, se sigue una dinámica
sultados de los dos tipos de elección sí en la que el elector debe escoger una
están vinculados, estamos ante un siste- candidatura de entre las presentadas por
ma de representación proporcional per- las distintas formaciones políticas y en
sonalizada, empleado en Alemania o las que sus componentes aparecen en un
Nueva Zelanda. Estos sistemas electora- orden predefinido e inalterable del que
les han despertado un gran interés en los dependerá la asignación de escaños a los
últimos años porque, en opinión de al- candidatos. En los sistemas de listas des-
gunos, consiguen un equilibrio virtuoso bloqueadas, muy abundantes en pers-
entre los efectos positivos de los sistemas pectiva comparada, el elector también
proporcionales y de los mayoritarios. escoge entre candidaturas, pero en este
caso dispone de la capacidad –mayor o
La dimensión de los sistemas electorales menor, en función del concreto modelo
que más atención ha recibido tradicio- de desbloqueo– para mostrar preferen-
nalmente ha sido la interpartidista, esto cias y, eventualmente, alterar el orden de
es, la que se refiere a cómo la combina- asignación de escaños a los candidatos
ción de elementos del sistema electoral respecto al previsto inicialmente. Por úl-
afecta a la distribución de escaños entre timo, las listas abiertas son aquellas que
las distintas fuerzas políticas. Pero tam- ofrecen a los votantes la posibilidad de
bién debe hacerse referencia a la dimen- seleccionar candidatos de distintos parti-
sión intrapartidista, es decir, la dimen- dos políticos, como en los sistemas de
sión del sistema que condiciona el panachage de Suiza o Luxemburgo.
reparto de escaños entre los candidatos
hacia el interior de los partidos. En los El campo de estudio de los sistemas
sistemas proporcionales, es el grado de electorales es uno de los más fecundos
apertura de las listas lo que determina en la Ciencia Política; para una visión de
que sean los ciudadanos quienes selec- conjunto, puede verse Gallagher y Mit-
cionen a unos candidatos respecto a chell (2008), Renwick (2010) y Herron y
otros o, por el contrario, lo sea el orden otros (2018). Desde la segunda mitad
establecido previamente por los partidos. del siglo xx, una importante nómina de
Una mayor apertura de las listas compor- politólogos se ha esforzado en conocer
ta un incremento en la llamada persona- estas peculiares instituciones. Gran parte
lización de los sistemas electorales, es de la literatura ha abordado su estudio
decir, en el grado de autonomía que las como variables independientes, es decir,
reglas electorales otorgan a los candida- se ha ocupado de explicar cuáles son las
tos respecto a sus partidos, así como en repercusiones que las reglas electorales
los incentivos para que los candidatos producen en otras dimensiones del siste-
cultiven un voto personal. ma político y, en especial, en los siste-
mas de partidos. Sin embargo, desde
Entre los factores que afectan a esta di- hace tres décadas, han comenzado a rea-
mensión intrapartidista en los sistemas lizarse también investigaciones que in-
proporcionales destaca el tipo de lista vierten la perspectiva y analizan las re-
electoral utilizada. Un esquema conven- glas electorales también como variable
cional consiste en distinguir entre las lis- dependiente. Desde finales del siglo xx
tas cerradas y bloqueadas, listas desblo- se observa así un creciente número de
queadas y listas abiertas. En los sistemas investigaciones que analizan los actores,
con listas cerradas y bloqueadas, presen- dinámicas y condicionantes que intervie-
tes en países como Israel, Sudáfrica, Es- nen en el diseño inicial de los sistemas
453
electorales, en la estabilidad que los cales. Si las relaciones entre las reglas elec-
racteriza, así como en los escasos proce- torales y el número de partidos y la pro-
sos de reforma electoral que acontecen. porcionalidad están suficientemente
Así pues, la investigación comparada de perfiladas, hay trabajo pendiente en el
los sistemas electorales es hoy un campo ámbito de las reformas electorales, a pe-
de estudio consolidado. Un campo cuya sar del enorme progreso realizado en los
utilidad no se ha circunscrito únicamente últimos años. También se puede profun-
al terreno académico, sino que, entre dizar en la dimensión intrapartidista,
otros ámbitos, ha ayudado a la elabora- desentrañando los efectos que los distin-
ción de sistemas electorales en países tos sistemas electorales tienen en el com-
que transitaban a la democracia o a la portamiento de partidos, candidatos y
formulación de recomendaciones para diputados. Por último, sería conveniente
afrontar el siempre delicado diseño insti- dedicar mayor atención a los sistemas
tucional en sociedades multiétnicas. electorales subnacionales, sistemas fre-
cuentemente eclipsados por el estudio
Con todo, existen agendas de investiga- de los nacionales, y así aumentar el nú-
ción que podrían enriquecer nuestra mero de observaciones en los estudios
comprensión sobre los sistemas electora- comparados.
BIBLIOGRAFÍA
Colomer, J. M.ª, et al.: «Glosario básico de sistemas electorales», en Zona Abierta, 110-111
(2005).
Gallagher, M.; Mitchell, P., eds.: The Politics of Electoral Systems. Oxford: Oxford Univer-
sity Press, 2008.
Herron, E. S., et al., eds.: The Oxford Handbook of Electoral Systems. Oxford: Oxford
Renwick, A.: The Politics of Electoral Reform. Cambridge: Cambridge University
Press, 2010.
Reynolds, A., et al.: New International Idea Handbook of Electoral System Design. Stoc-
kholm: IDEA International Institute, 2005.
Carlos Fernández Esquer

Investigador en Ciencia Política
VER TAMBIÉN: CAMPAÑA ELECTORAL / DEMOCRACIA / ELECCIONES / LEGITIMI-

DAD DEMOCRÁTICA / MAYORÍAS Y MINORÍAS / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / PARTI-
DOS POLÍTICOS
454
SOBERANÍA
SOBERANÍA
La soberanía es la seña de identidad del con G. W. F. Hegel: ese Estado soberano

Estado como forma política. Los otros es la encarnación del Espíritu Absoluto,
elementos clásicos (territorio y pobla- la Idea Ética, refleja los pasos de Dios
ción) son comunes a cualquier entidad sobre la tierra…
anterior al Estado y lo serían eventual-
mente respecto de una hipotética enti- En paralelo con el debate sobre quién
dad postestatal. Lo mismo sucede con es el titular legítimo de la soberanía (en
entes públicos infraestatales, ya sean de síntesis: absolutismo monárquico versus
naturaleza política (partes integrantes de pueblo o nación, sin olvidar tesis inter-
un Estado compuesto, tanto federal medias), la Teoría del Estado y la Filoso-
como regional) o simplemente adminis- fía del Derecho dedican sus mejores es-
trativa (municipios y entes locales en ge- fuerzos a determinar los rasgos
neral). Solo el Estado es y puede ser sobe- constitutivos del concepto. Lo más fácil
rano, como requisito sine qua non de su es volver a Bodino y recordar cuáles
carácter y condición. son las vrais marques de la soberanía.
La clave está en la «jefatura jurídica del
Nace, pues, el concepto en los orígenes Estado» (Sabine). La ley estatal se identi-
del Estado moderno durante la Baja Edad fica así con el Derecho, aunque permita
Media y el Renacimiento. Hay preceden- de mala gana la pervivencia de normas
tes notorios, balbuceos conceptuales que consuetudinarias. De ahí se derivan
aciertan a definirla pero no consiguen otros atributos en régimen también de
darle el nombre apropiado. Así, en la lu- monopolio: declarar la guerra y hacer la
cha del Rey de Francia Felipe el Hermo- paz; actuar como tribunal de última ins-
so contra el Papa Bonifacio VIII o en las tancia; nombrar a los magistrados y fun-
Partidas de Alfonso el Sabio. El mérito cionarios; acuñar moneda; imponer tri-
corresponde, como es sabido, a Jean Bo- butos; incluso, otorgar dispensas y
din (Los seis libros de la República, 1576). privilegios, síntoma inequívoco de la
Curiosamente, el premoderno Bodino, arbitrariedad del poder. Estamos, pues,
que dedica gran atención a brujas y ma- ante un concepto fuerte de soberanía,
gos y sigue hablando de res publica, es una «razón pública dotada de poder
el padre del hallazgo conceptual que de- irresistible» (F. J. Conde) o, si se acepta
fine la Modernidad política: la souverai- la célebre fórmula de Carl Schmitt: so-
neté est la puissance absolue et perpétue- berano es quien decide sobre la situa-
lle d’une République o, en versión latina, ción excepcional. Opuesto a este enfo-
majestas est summa in cives ac subditos que, M. Kriele lo resume en términos
legibusque soluta potestas. A partir de concluyentes: «poder indiviso, incondi-
ahí, el Estado triunfa definitivamente so- cionado, ilimitado, de crear, modificar y
bre las (débiles) opciones alternativas, violar el Derecho». Obviamente, el poli-
tales como las repúblicas ciudadanas de tique francés, siempre preocupado por
base oligárquica, y se consagra en la Paz la tolerancia religiosa, no había llegado
de Westfalia (1648), origen del Derecho tan lejos y, a su juicio, la majestas tiene
Público europeo fundado sobre la ba- como límite principal las «leyes funda-
lance of powers (Truyol y Serra). La apo- mentales» relativas a la propiedad y la
teosis doctrinal llegará mucho más tarde sucesión en el patrimonio familiar.
455
En el fondo, la soberanía trata de resolver sólido se adapta difícilmente a la posmo-

el problema del relativismo (J. Haver- dernidad «líquida» (con cita obligada de Z.
croft). El Leviatán de Hobbes es un Gran Bauman). En el mundo de la Gobernanza,
Definidor que otorga significado unívoco de la democracia cosmopolita, del consti-
a las palabras para evitar el caos que con- tucionalismo multinivel y del multilatera-
duce a la guerra de todos contra todos. lismo en las relaciones internacionales no
Mientras el pensamiento político liberal, es fácil encajar una pieza tallada a golpe
desde Locke, y la práctica inglesa, desde de cincel. Más aún, la política posmoder-
la Gloriosa, siguen su propio camino, el na se construye en contra de la soberanía.
surgimiento del Estado constitucional im- El Estado sufre un doble proceso de ex-
pone enfoques muy diferentes al ejercicio propiación de poderes, hacia arriba y ha-
de la soberanía, pero deja incólume la cia abajo. Por citar el caso más típico: hay
construcción doctrinal. Porque la Consti- «leyes» supranacionales (los reglamentos
tución es producto de la soberanía (na- de la Unión Europea) y «leyes» infraestata-
cional o popular), cuyo titular es ahora les (aprobadas por las Comunidades Au-
concebido como poder constituyente. tónomas). El principio de competencia
Pero pierde en este proceso la condición desplaza al de jerarquía. El «diálogo de
de legibus solutus: división de poderes, tribunales» supera el ámbito (natural) de
derechos fundamentales, Estado de Dere- la jurisdicción interna. Por no hablar de la
cho, prohibición de la arbitrariedad… moneda común o, más ampliamente, de
Quizá lo principal: el constituyente limita la economía globalizada. Los pensadores
su propia soberanía mediante un procedi- de moda llevan tiempo abusando del mis-
miento reglado de reforma de la Constitu- mo prefijo: sociedad posburguesa, posca-
ción, y mientras no se utiliza dicho meca- pitalista, posmaterialista, posdemocrática
nismo (mutaciones al margen) la y, ya en nuestro ámbito, poswestfaliana
jurisdicción constitucional, ya sea con el (R. Cooper). Crisis de la soberanía, en de-
modelo de Marshall o el de Kelsen, garan- finitiva: un tópico que casi nadie se atreve
tiza la separación entre ese poder origina- a rebatir, porque si soberano (decía gráfi-
rio y los poderes derivados que traen cau- camente el sociólogo Pierre Bourdieu) es
sa sin excepción de la Norma Fundamental. «aquel que dice la última palabra», no
Menos soberano, pues, pero todavía existe por definición tal instancia suprema
«muy» soberano. en la sociedad deconstruida a base de
fragmentos. En esa «soberanía postsobera-
Las circunstancias han variado sensible- na» prevalecen el Derecho dúctil, los códi-
mente a lo largo del último siglo. Por una gos de buenas prácticas y el soft law,
parte, se ha multiplicado más o menos mientras que las normas concebidas al
por cuatro entre 1919 y nuestros días el modo clásico (es decir, supuesto de he-
número de Estados formalmente en posi- cho y consecuencia jurídica) ceden su lu-
ción de igualdad soberana con sus pares gar a las leyes «promocionales» que fijan
(art. 2.1 de la Carta de Naciones Unidas), pautas de actuación y proponen objetivos
si bien las diferencias en territorio, pobla- y programas.
ción y poder entre unos y otros son abru-
madoras. Por otra, la soberanía monolítica En todo ello hay, cómo no, un punto de
se adapta mal a las situaciones complejas verdad. Pero conviene no hacer profe-
desde el punto de vista de la organización cías sobre el futuro del Estado soberano
territorial y a veces puede ser un obstácu- en el cual se concentra todavía el locus
lo insalvable para fórmulas flexibles de de la decisión que no admite «superior
integración. Lo peor es que un concepto en lo temporal». Es evidente (cito una in-
456
SOBERANÍA
tervención académica de Marcelino Ore- Una última cuestión. En tiempos procli-

ja) que nadie puede pretender ser sobe- ves al populismo identitario y a localis-
rano frente a los «gigantes» digitales. Por mos de corto alcance, Max Weber podría
la misma razón, una gran mayoría de los reiterar su vieja doctrina: toda ideología
Estados, de hecho todos los medianos y nacionalista conlleva una pretensión de
pequeños, apenas dispone de autono- estatalidad, acaso diferida en el tiempo si
mía y de autarquía en un mundo regido el contexto no resulta propicio. Ejemplo
(como siempre a lo largo de la Historia) cercano: los partidarios más radicales de
por grandes potencias cercanas a la con- la independencia en Cataluña se califican
dición de Imperios. Pero también es a sí mismos de «soberanistas». Hasta hace
cierto que no hay, ni habrá a medio pla- poco, en los ambientes nacionalistas la
zo, un gobierno mundial y que el éxito soberanía era un concepto rancio y ana-
de la Unión Europea no impide que los crónico. Habrá que pensar por consi-
Estados dispongan de la última palabra guiente que la sedicente «crisis» se refiere
(véase el Brexit). Por no insistir en que a la soberanía ajena, y nunca a la propia.
regiones geopolíticas como Asia-Pacífi-
co, África o Iberoamérica marchan clara- [Sobre el reforzamiento de la soberanía
mente rezagadas en cuanto al proceso de los Estados por causa de la pandemia,
de institucionalización. véanse las voces correspondientes].
BIBLIOGRAFÍA
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Benigno Pendás
Catedrático de Ciencia Política de la Universidad CEU-San Pablo.
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA / ESTADO / ESTADO CONSTITUCIO-

NAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / GLOBALIZACIÓN / LEYES / NACIONES UNIDAS /
PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTI-
CA / PUEBLO / TRATADOS INTERNACIONALES
457
SOBERANÍA NACIONAL Y POPULAR
La doctrina de la soberanía nacional hace carácter universal (aunque inicialmente

soberana a la Nación, mientras que la de solo masculino).
la soberanía popular considera soberano
al Pueblo. Aunque distan de estar claras La sencillez dicotómica de esta contrapo-
las diferencias entre Nación y Pueblo, es- sición, y su evidente correspondencia
tas doctrinas han dado lugar a dos mode- con fases bien diferenciadas de la Histo-
los claramente antagónicos, el primero ria del movimiento constitucional, han
propio del primer constitucionalismo y el sido sin duda las claves para su generali-
segundo de su posterior democratización. zación, un tanto acrítica, en los estudios
Revisaremos en primer lugar los perfiles de Teoría del Estado y Derecho Constitu-
de la distinción doctrinal entre soberanía cional. Su utilidad para describir dos mo-
nacional y popular, haremos referencia a delos históricos contrapuestos es eviden-
su presencia en la Historia constitucional te, e ilustra de manera clara cómo, una
española y concluiremos con un apunte vez que la crisis del Antiguo Régimen
sobre el tratamiento de esta cuestión en desposeyó al monarca absoluto de los
la vigente Constitución de 1978. atributos del soberano, la nueva teoría
política constitucionalista, que siguió
Debemos a Raymond Carré de Malberg acudiendo a la idea de soberanía para
(1861-1935) y a su Contribution à la legitimar el ejercicio del poder, se vio
théorie générale de l’Etat (1920) la siste- obligada a construir nuevos sujetos polí-
matización doctrinal de la distinción en- ticos en los que residenciarla.
tre soberanía nacional y popular. La pri-
mera supondría atribuir la soberanía a la Además, cada uno de estos dos modelos
Nación, entendida como una realidad encajaría a la perfección en dos momen-
distinta del conjunto de los que la habi- tos distintos de la evolución de los Esta-
tan en un determinado momento históri- dos constitucionales: la soberanía nacio-
co, mientras que la segunda haría sujeto nal con el constitucionalismo liberal
de la soberanía no a la Nación como predemocrático (la burguesía, represen-
ente abstracto, sino a la masa de perso- tándose a sí misma mediante el artificio
nas que forma su población. Según la de la Nación) y la soberanía popular con
contraposición entre ambas doctrinas, su plena democratización una vez que,
que con el tiempo se haría canónica, la gracias a la universalización del derecho
Nación como sujeto de la soberanía solo de sufragio, las grandes masas de la po-
podría manifestarse gracias al concurso blación se incorporaron a la política
de sus representantes, elegidos por un constitucional. Visto de otro modo, se
número restringido de cives optimo iure, trataría también de la sustitución de la
únicos que podrían ejercer el sufragio, soberanía de la razón por la soberanía
que adopta pues un carácter censitario. de la voluntad. La distinción entre sobe-
Por el contrario, a la doctrina de la sobe- ranía nacional y popular incidiría, pues,
ranía popular le acompañaría el ejercicio en última instancia, sobre el carácter de-
del sufragio entendido, no ya como un mocrático o no de un régimen constitu-
mero expediente técnico para poder co- cional. La doctrina de la soberanía popu-
nocer la voluntad nacional, sino como lar se referiría, entonces, al Pueblo como
un derecho de todos los ciudadanos, de sujeto titular de la soberanía, y no solo
458
SOBERANÍA NACIONAL Y POPULAR
como factor social y político que opera durante buena parte de su vigencia con
siempre junto, o detrás, de cualquier po- el sufragio universal masculino (a partir
der soberano (la falsa tesis de la «proto- de la ley electoral de 1890, e incluso an-
democracia esencial de toda comunidad tes, aunque solo por esa vez, para el re-
política», que Nicolás Ramiro Rico ligaba feréndum de su propia aprobación).
a lo que denominó «un concepto amorfo
de soberanía»). En definitiva, la contraposición soberanía
nacional versus soberanía popular pare-
La distinción doctrinal entre soberanía nace rendir mejores frutos para explicar, a
cional y popular es sin duda útil para com- grandes rasgos, la evolución histórica del
prender la evolución histórica del constitu- constitucionalismo que a la hora de in-
cionalismo. Cuestión distinta es que tenga terpretar las normas constitucionales
el mismo potencial hermenéutico para que, en cada momento concreto de esa
guiar la exégesis de los preceptos que pro- evolución, lidian con la controvertida
claman el titular de la soberanía en las cuestión del titular de la soberanía.
Constituciones que rigieron en esos perío-
dos. La conclusión que puede apuntarse La actual Constitución de 1978 resuelve la
iría más bien en sentido contrario, pues en tensión conceptual entre soberanía nacio-
los textos constitucionales de las diferen- nal y soberanía popular con una opción
tes épocas pueden encontrarse ejemplos ecléctica que en su momento pudo ser til-
de atribución de la soberanía a la Nación o dada de confusa (si se toma como contra-
al Pueblo (o indistintamente a uno u otro punto los dos modelos doctrinales que se
sujeto, tomados a veces como sinónimos) acaban de reseñar), pues se refiere en la
sin que esa decisión lleve necesariamente misma disposición constitucional a la «so-
aparejados el resto de los elementos que beranía nacional» para inmediatamente re-
serían propios de cada modelo. sidenciarla en «el pueblo español», del que,
se añade, «emanan todos los poderes del
El constitucionalismo histórico español Estado» (art. 1.2 CE). Todo ello, además,
es un buen ejemplo de ello: la habitual después de que el Preámbulo de la propia
distinción en nuestra historia entre Cons- Constitución haya invocado el ejercicio del
tituciones conservadoras (1834, 1845 poder constituyente de «La Nación españo-
y 1876) y progresistas (1812, 1837, 1869 la (...) en uso de su soberanía». De lo que
y 1931) no se corresponde con la procla- no cabe duda es de que, si nos atenemos
mación del dogma de la soberanía nacio- a los dos modelos que estamos reseñando,
nal por las primeras y el de la soberanía el consagrado por la CE es el de soberanía
popular por las segundas. Tomando aho- popular. No solo una lectura atenta del
ra solo como ejemplo dos de los textos propio art. 1.2 CE apunta a esta tesis, sino
constitucionales más señeros, puede ob- que abundan los preceptos constituciona-
servarse que la proclamación de la sobe- les que la confirman, desde la considera-
ranía nacional en la Constitución de Cá- ción del sufragio como un derecho funda-
diz (art. 3) no impidió constitucionalizar mental de todos los ciudadanos (art. 23
un régimen de sufragio universal (aun- CE) hasta la intervención del pueblo en
que indirecto) para las elecciones a Cor- los procedimientos de reforma constitu-
tes; o cómo la Constitución de 1876, que cional, que no se encuentran sometidos a
abrazó la tesis de la soberanía comparti- cláusulas de intangibilidad (título X CE).
da entre el Rey y las Cortes (fiel reflejo
del doctrinarismo canovista y su tesis de No cabría, pues, encontrar en la vigente
la Constitución interna), pudo convivir Constitución vestigios de una inmutable
459
Constitución interna ligada a la indisoluble El calificativo «nacional» que nuestra

unidad de la Nación española, si bien esta Constitución emplea para afectar el ejer-
tesis obligaría a interpretar el reflexivo «se» cicio de la soberanía por el pueblo espa-
del art. 2 CE en un sentido solo histórico ñol no describiría, pues, un sujeto sobe-
(en el que, efectivamente, la Constitución rano no democrático, sino unitario: es el
se fundamenta en la unidad nacional), conjunto del pueblo español el único
pues, en un sentido jurídico, la unidad e que tendría un poder de disposición ili-
indivisibilidad de la Nación serían disponi- mitado (aunque sujeto a las normas
bles para el Pueblo cuando actúa como constitucionales que regulan la reforma
poder constituyente constituido. constitucional) sobre la Nación misma.
BIBLIOGRAFÍA
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Ángel Rodríguez
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL /

DEMOCRACIA / DERECHO CONSTITUCIONAL / ESTADO CONSTITUCIONAL / LEGI-
TIMIDAD DEMOCRÁTICA / NACIÓN ESPAÑOLA / PODER CONSTITUYENTE / RE-
FORMA CONSTITUCIONAL / SOBERANÍA
460
SOCIALISMO
SOCIALISMO
Socialismo se denomina al conjunto catos y cooperativas, y apoyándose en

de doctrinas, teorías y organizaciones sus representantes parlamentarios estas
políticas y sindicales que pretenden organizaciones comunitarias lograrían
organizar la sociedad y la economía aprobar leyes que pusiesen fin a las in-
dando primacía a la igualdad o a la justicias del capitalismo.
equidad sobre la libertad propia del
capitalismo. Con la Revolución de 1830, las ideas
socialistas se extienden en Francia y en
A lo largo de su historia, los socialistas otros países europeos. Francia se había
han discutido con intensidad sobre tres convertido en el crisol europeo de las
dilemas. Primero, el modelo económi- ideologías políticas, ejerciendo un gran
co, basado en la supresión del capita- atractivo para los exiliados de otros
lismo o en la reforma del mismo, lo países. En 1828, Filippo Buonarroti
que suponía aceptar la economía de (1761-1837) publicó en Francia un pan-
mercado y el Estado liberal. Segundo, fleto, Conspiration pour l´Egalité, dite
el instrumento para llegar al socialis- de Babeuf, que se puede considerar la
mo, mediante una revolución social o primera sistematización de la doctrina
con los procedimientos de la democra- comunista, aunque el término no apa-
cia representativa. Y tercero, si el so- rezca en sus páginas.
cialismo debe tener una proyección in-
ternacional o se desarrolla en el marco Etienne Cabet (1788-1856), en su libro
del Estado nacional. Viaje a Icaria (1842), con gran éxito e
influencia, muestra cómo sería una so-
Los antecedentes inmediatos del socia- ciedad comunista ideal, sin propiedad
lismo aparecen durante la Revolución privada, regida por el igualitarismo y la
francesa de 1789, con François-Noël fraternidad universal. Cabet repudiaba
Babeuf (1760-1797), quien expresa la la violencia, era contrario a la revolu-
primera oposición radical al tipo de ción, respetaba las creencias cristianas,
propiedad privada o burguesa creada y tenía una perspectiva internacionalis-
por la Revolución, y que sería consa- ta de la nueva sociedad.
grada en el Código Civil napoleónico.
Wilhelm Weitling (1808-1871), prusia-
Dentro de los llamados «socialistas utó- no, de profesión sastre, tuvo que exi-
picos», el francés Henri de Saint-Simon liarse en Francia después de su activa
(1760-1825) y el británico Robert Owen participación en los acontecimientos
(1771-1859) serán los que formularán revolucionarios de 1830 en Leipzig. En
la palabra «socialismo». Saint-Simon era Francia fundó la Liga de los Justos, una
partidario de actuaciones del Estado y sociedad secreta que se extendió por
de una economía basada en el trabajo diversos países europeos. Weitling ejer-
industrial productivo y en la técnica ció un gran liderazgo por sus escritos
científica como bases de la justicia so- en Europa, aunque finalmente emigró
cial, pero fue Owen el que proyectaría a Estados Unidos. Reconoció su deuda
para el socialismo sus líneas maestras: intelectual con Charles Fourier (1772-
la clase obrera se organizaría con sindi- 1837), un socialista utópico francés,
461
fundador de los falansterios; con Ro- destruyéndolo, mediante una revolu-

bert de Lammenais (1782-1854), un ción proletaria, del mismo modo que la
cura católico francés, que evolucionó economía burguesa extinguió el modo
desde el ultramontanismo al igualitaris- de explotación feudal.
mo radical; y finalmente con Louis Au-
guste Blanqui (1805-1881), un revolu- Pierre-Joseph Proudhon (1808-1865),
cionario profesional, algo parecido al un activista y teórico anarquista, publi-
comunista leninista. có una obra titulada Sistema de las con-
tradicciones económicas o Filosofía de
Weitling tiene además importancia por la Miseria, que Marx atacó en su libro
su relación con Karl Marx (1818-1883) Miseria de la filosofía, demostrando
y Friedrich Engels (1820-1895). La Liga que Proudhon desconocía a los gran-
de los Justos pasó a llamarse Liga de los des economistas de su tiempo. El estilo
Comunistas, y como tal encargó a Marx mordaz de Marx fue decisivo para la
y Engels la redacción del Manifiesto del divulgación de sus ideas, y George
Partido Comunista, publicado en ale- Steiner le compara en este sentido con
mán en Londres, poco antes de que es- Lutero.
tallara la Revolución de 1848 en Fran-
cia. Engels, en el prólogo del Manifiesto Después del fracaso de la Comuna de
de 1890, aclaró que: «cuando este Ma- París (1871), Marx intentó revisar a fon-
nifiesto vio la luz, no pudimos bauti- do sus teorías sobre el capitalismo, se-
zarlo de Manifiesto socialista. En 1847, gún escribe Gareth Stedman Jones, en
el socialismo designaba un movimiento su reciente biografía. Muerto Marx, fue
burgués, el comunismo un movimiento Engels quien publicó los dos tomos si-
obrero.» guientes de El Capital, pronosticando
el final revolucionario del capitalismo,
El socialismo se desarrolla en Europa a que no estaba en los borradores de
partir de la Revolución de 1848, en Marx, y tampoco era su pensamiento
Gran Bretaña con sindicatos reformis- último.
tas, y en el continente con polémicas
entre tendencias revolucionarias. Engels y Karl Kautsky (1854-1938), el
teórico marxista del Partido Socialde-
Louis Blanc (1811-1882), miembro del mócrata Alemán, mantuvieron la teoría
gobierno provisional francés de 1848, de que el capitalismo se autodestruiría
un precursor de la socialdemocracia, y de sus ruinas surgiría automáticamen-
fue un símbolo de la frustración que te el socialismo. Esta doctrina se im-
supuso la Revolución de 1848 en Fran- pondría en la estrategia de la mayoría
cia y en Europa para los reformistas. de los partidos socialistas hasta des-
pués de la Segunda Guerra Mundial,
Marx tuvo que refugiarse en Gran Bre- cuando Marx fue sustituido por teorías
taña en 1849, y se dedicó fundamental- keynesianas.
mente a estudiar el capitalismo. En
1867 publicó El Capital. Crítica de la Sin embargo, Vladimir Ilich Ulyanov,
Economía política, cuyas ideas llegaron Lenin (1870-1924), y los partidos co-
a ser muy influyentes en el socialismo. munistas, buscaron con la revolución
Marx pretendió que sus análisis eran acelerar el fin del capitalismo. Las con-
científicos, y sostuvo que el capitalismo tradicciones económicas que lo des-
obedecía a unas leyes que terminarían truirían, Lenin las describió en su libro
462
SOCIALISMO
de 1916 El imperialismo, fase superior greso de Bad Godesberg (15 de no-

del capitalismo, que fue la doctrina ofi- viembre de 1959), del Partido
cial de los Estados comunistas para Socialdemócrata Alemán, es la expre-
vencer a sus rivales ideológicos. Es sig- sión de los cambios habidos en el so-
nificativo que la Unión Soviética cayó cialismo democrático después de 1945.
en 1989, cuando ya no había países co-
lonizados en el mundo, salvo los domi- Las distintas corrientes socialistas fue-
nados por el Ejército soviético. ron internacionalistas y cosmopolitas.
Pero no fueron en la práctica más allá
El dilema socialista entre la revolución del Estado nación, y siguieron cautivas
y la democracia liberal tardó tiempo en de la idea de la revolución, y su envés
plantearse. Proudhon, Mijaíl Bakunin no fue otro que la nación soberana. Las
(1814-1876) o Piotr Kropotkin (1842- distintas Internacionales de los Trabaja-
1924), eminentes pensadores anarquis- dores, socialistas y anarquistas, aunque
tas, rechazaban el marxismo por su au- fueron ámbito de debates y de denun-
toritarismo y su tendencia a la extrema cia contra la explotación de los seres
centralización del poder estatal; en su humanos, no alteraron la política mun-
lugar, la sociedad socialista se organi- dial. Jean Jaurès (1859-1914), el desta-
zaría de acuerdo con «el principio fede- cado intelectual socialista francés, ase-
rativo», para impedir monopolios eco- sinado por su oposición a la guerra, es
nómicos y fomentar el pluralismo un resumen de la endeblez del interna-
cultural e ideológico. cionalismo del movimiento obrero. La
Internacional comunista (1919-1943)
Los anarquistas tenían una visión de la actuó como un instrumento exterior de
libertad superior a la de los marxistas, la Unión Soviética, y las revoluciones
pero su común rechazo del Estado li- comunistas posteriores, China, Yugo-
beral impidió que esas dos corrientes slavia, Vietnam, Cuba, etcétera, tuvie-
socialistas tuviesen una teoría estatal ron mucho de revoluciones nacionales
rigurosa. Engels llegó a afirmar en 1890 o anticoloniales.
que «el sufragio lleva al socialismo» y
Kautsky pensaba que la revolución so- En el impulso del multilateralismo y
cialista sería el último paso de la evolu- cosmopolitismo con el que se superó
ción del capitalismo. la Segunda Guerra Mundial, cuyos lo-
gros fueron la ONU y la Unión Euro-
Eduard Bernstein (1850-1932), albacea pea, el internacionalismo socialista in-
intelectual de Engels, fue quien modifi- fluyó menos que la ideología de los
có radicalmente las conclusiones del presidentes demócratas, Roosevelt y
marxismo, aceptando la democracia re- Truman, o el pensamiento europeísta
presentativa por su valor en sí, y no de los democristianos, con la destacada
como fase previa a la revolución. Su excepción del socialista belga Paul-
contacto con el laborismo inglés, y la Henri Spaak (1899-1972).
«sociedad fabiana» de Sidney (1851-
1947) y Beatriz Webb (1858-1943), le El internacionalismo será en el siglo xxi
sirvieron para iniciar la revisión de las la única razón de ser del socialismo
ideas y estrategia de las organizaciones como ideología que aspira a superar
socialistas, y a partir de entonces su las injusticias y los males causados
ideología se conocería como «socialde- por el capitalismo en la globalización
mocracia» o socialismo liberal. El Con- actual.
463
BIBLIOGRAFÍA
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Juan José Laborda Martín

Ex Presidente del Senado
Consejero electivo de Estado
VER TAMBIÉN: ANARQUISMO / COMUNISMO / COMUNITARISMO / CONSERVADU-

RISMO / DEMOCRACIA / ESTADO SOCIAL / IDEOLOGÍAS / IZQUIERDA POLÍTICA /
LIBERALISMO / REPUBLICANISMO CÍVICO
464
SOCIEDAD CIVIL (PERSPECTIVA POLÍTICA)
En el marco de las Ciencias morales y de la ciudadanía a sus dictados. En este

políticas, sociedad civil es una expresión sentido, Locke escribe dos ensayos con
enraizada en un prolongado y complejo dos títulos más que significativos: Contra
debate. Se trata tanto de un término con- el Absolutismo y En Defensa del poder de-
ceptualmente escurridizo como de una rivado del consentimiento de los súbdi-
realidad difícil de delimitar empíricamen- tos. Aquí aparece la sociedad civil como
te. Las dificultades para definir sociedad un antídoto para el absolutismo y como
civil con precisión pueden entenderse si una defensa de la capacidad de control
la imaginamos situada entre dos grandes de la ciudadanía.
colosos; intentando acomodarse en un
espacio reducido y amenazado por la En estos trabajos, Locke argumenta el
propia contundencia de dos de los con- tránsito desde el mundo pre-moderno a
ceptos más importantes de las Ciencias la Modernidad, y lo hace en unos térmi-
sociales. Nos estamos refiriendo a cómo nos que dan lugar a la aparición no solo
la sociedad civil intentaría situarse entre del Estado sino también de la sociedad
lo público y lo privado; dos términos que, civil. Hasta aquel momento, según este
además, al ser dicotómicos, reducen el pensador, la comprensión del mundo –
espacio disponible para una tercera cate- de la sociedad que lo materializa– nos
goría. Por un lado, lo público, que la Mo- venía dada por un artificio natural que
dernidad encarna en el Estado y, por mostraba una situación estática donde
otro lado, lo privado, que se materializa los individuos no disponían de márgenes
en el mercado y en la intimidad. Y entre de libertad para modificarla. El mundo
estos dos polos aparece el término socie- nos venía dado y estaba inmóvil. La lle-
dad civil, pero ¿a qué nos estamos refi- gada de la Modernidad trastocaría este
riendo? ¿Qué hueco logra hacerse entre mundo estático, reconociendo la capaci-
lo público y lo privado? dad de los individuos para modelarlo a
partir de sus propias experiencias y deci-
John Locke (1632-1704) fue probable- siones. En este nuevo contexto, la noción
mente el primer pensador político en de sociedad civil servía a Locke para ex-
construir la idea y conceptualizar el tér- plicar el mundo cuando este ya no se
mino sociedad civil. Siguiendo los pasos podía explicar a partir del artificio natu-
modernizadores de Thomas Hobbes ral. La sociedad civil, en otros términos,
(1588-1679), Locke reconocía la necesi- explicaba el mundo cuando este ya no
dad de un Estado que, investido del mo- podía ser explicado con argumentos
nopolio de la violencia legítima, ordena- naturales.
ría y pacificaría las tendencias bélicas y
autodestructivas de las personas en su Pero, ¿qué es y cómo se constituye esta
estado natural. Sin embargo, discrepaba sociedad civil? Respondiendo a estos in-
del radicalismo de Hobbes, para quien la terrogantes, Locke define la sociedad ci-
transferencia del poder –usando unos vil como una asociación de individuos
términos que no utilizaría el filósofo in- libres e iguales (privados) sometidos a
glés– de lo privado a lo público se tradu- una autoridad legal (pública). De este
ciría en la aparición de un poder absoluto modo, buscando un hueco entre lo pú-
del Estado y en un estricto sometimiento blico y lo privado, la sociedad civil apa-
465
rece como un concepto que permite al- ceda y contraponiéndole un espacio de

canzar un punto de equilibrio entre la poder social. Y organizando lo privado,
situación de guerra en el estado de la promueve la capacidad de los indivi-
naturaleza y el sometimiento hobbesiano duos particulares para construir comu-
a un poder absoluto. Un equilibrio que, nidades con voces propias y, sobre todo,
aparte de constituir unos de los principa- con capacidad para participar en una
les pilares del pensamiento liberal, nos vida pública que, muy importante, no
permite entender la sociedad civil en solo incumbe a los poderes y a las insti-
una doble dimensión. Por un lado, como tuciones públicas.
resultado de un pacto entre individuos
privados, emerge como un espacio de li- A partir de estos orígenes y de esta evo-
bertad e igualdad. Y, por otro lado, a lución, el término sociedad civil se ha
partir del pacto entre los individuos y los visto sometido a múltiples vicisitudes co-
gobernantes, se convierte en un espacio yunturales. Si nos fijamos únicamente en
de control que permite articular un go- los tiempos más recientes, podemos ob-
bierno vigilado; un ejercicio limitado de servar cómo durante la segunda mitad
la soberanía pública y un gobierno por del siglo xx vivió tensiones contradicto-
consentimiento popular. Sin esta concep- rias. Por un lado, apoyándose en un Es-
tualización no existe un Estado constitu- tado fuerte e interventor, pero también
cional; es decir, un ejercicio no absoluto generador de bienestar y autonomía per-
sino limitado de una autoridad que, en sonal, la sociedad civil ha contado con
realidad, encuentra su legitimidad en el las oportunidades y las capacidades para
propio control que ejerce. Un control fortalecerse. La aparición de organizacio-
que –en palabras del propio Locke– pue- nes y movimientos sociales así lo atesti-
de revocar el poder del Estado e, inclu- gua. Sin embargo, por otro lado, también
so, interpretarse como un derecho a la hemos asistido a un entronamiento del
rebelión. mercado y a una apología del individua-
lismo que ha aislado a las personas. La
Así pues, desde un lejano siglo xvii, el sociedad civil ha padecido y todavía pa-
papel de la sociedad civil –este espacio dece estas presiones que la zarandean
entre lo público y lo privado formado en diferentes direcciones. Es necesario
por una asociación de personas libres e subrayar la importancia del resultado fi-
iguales– ha sido crucial para mantener nal. Si alguno de los grandes colosos lo-
el equilibrio entre las tentaciones des- gra reducir excesivamente el espacio dis-
póticas del Estado y las tendencias al ponible para la sociedad civil estaremos
desorden y al conflicto del estado natu- amenazando el equilibrio –siempre frá-
ral. También, a medida que avanzába- gil– entre el Estado y las personas, entre
mos a través de los siglos xviii, xix y xx, la autoridad y la libertad.
la sociedad civil se ha situado entre la
Administración Pública y el mercado, Ni la autoridad pública ni la libertad pri-
entre la autoridad política y la libertad vada pueden ser absolutas. La principal
individual, entre la democracia y el ca- función de la sociedad civil es recordar-
pitalismo. Actuando como una rótula, la nos esta obviedad y, sobre todo, articu-
sociedad civil sigue cumpliendo con la lar un espacio colectivo desde el cual li-
doble tarea de controlar lo público y or- mitar tanto los excesos de unos como de
ganizar lo privado. Controlando lo pú- otros. Fortalecer la sociedad civil es, por
blico, vigila y limita el ejercicio del lo tanto, un aspecto crucial para mante-
poder estatal, asegurando que no se ex- ner el equilibrio entre aquellos elemen-
466
tos que conforman la conocida paradoja na del feudalismo, esa Modernidad nos
de la Modernidad; es decir, la constata- atenazó a las nuevas cadenas de la ra-
ción de que, para liberarnos de la cade- cionalidad.
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Quim Brugué
Universitat de Girona
VER TAMBIÉN: ASOCIACIONES / COMUNITARISMO / CONVIVENCIA / DEMOCRA-

CIA / DEMOCRACIA (TEORÍA NORMATIVA) / GLOBALIZACIÓN / POLÍTICA / SOCIE-
DAD CIVIL (PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA)
467
SOCIEDAD CIVIL (PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA)
El concepto de sociedad civil incorpora plausibilidad de la visión moderna de la

cuatro significados que, conectados entre sociedad civil. Con precedentes en Gro-
sí, se corresponden con diferentes expe- cio, Puffendorf, Vitoria, Suárez, así como
riencias históricas. En su sentido más am- en Locke y Montesquieu, encuentra su
plio denota un tipo de sociedad que locus classicus en los escritos de los filó-
combina mercados, un tejido social (aso- sofos escoceses de la primera mitad
ciativo) plural, una autoridad pública li- del xviii (Smith, Hutcheson, Hume, Millar,
mitada y responsable, y una esfera públi- Lord Kames y, especialmente, Ferguson).
ca. Son un concepto y un tipo de Con ellos, la visión de la sociedad civil
sociedad que, esbozados en la Antigüe- en sentido amplio se articula como un
dad clásica, cobran cuerpo en la Europa entramado de prácticas, instituciones y
moderna (y, luego, en otras partes del relatos que reúnen, en un todo sistémico,
mundo) y pasan por diversos avatares, los diversos componentes de una socie-
teóricos e históricos. Junto al concepto dad «comercial y civilizada» en la que Es-
amplio, van apareciendo variantes relati- tado y asociaciones voluntarias desem-
vas al subconjunto de mercados y asocia- peñan un papel crucial.
ciones, solo asociaciones (en general) o
solo asociaciones civiles (en particular). A lo largo del xix, el contenido y el uso del
concepto experimentan cambios sustan-
Cabe trazar los orígenes del concepto ciales. En Hegel, la sociedad civil se su-
desde Aristóteles hasta las teorías del De- bordina al Estado; en Marx, se disuelve en
recho natural ya en los siglos xvi y xvii. clases sociales antagónicas; en Tocquevi-
En el paso siguiente, una vez más las lle, se reduce a un tejido asociativo plural.
ideas y las experiencias históricas se en- De un modo u otro, la atención antes cen-
trelazan, y la idea moderna de una socie- trada en el concepto de sociedad civil
dad civil en sentido amplio encuentra su como un conjunto se desplaza hacia sus
formulación más precisa en Holanda y el componentes: mercados y asociaciones, e
Reino Unido, pari passu con una expan- incluso asociaciones de ciertas caracterís-
sión de los mercados, una profunda ticas. El punto de inflexión lo marca He-
transformación demográfica y agraria, y gel, quien hereda la visión amplia de los
cambios sociales, culturales y tecnológi- escoceses en su idea de una «comunidad
cos de gran alcance; mientras los gobier- ética» (Sittlichkeit) compuesta por un go-
nos se adentran por una senda de mez- bierno limitado y unas instituciones repre-
cla de imposición y de diálogo con sentativas y el imperio de la ley además
ciertos segmentos de la sociedad, la disi- de mercados y de un conjunto de clases
dencia religiosa y política van siendo sociales. Pero Hegel deja atrás la tradición
gradualmente permitidas. «Un gobierno clásica y la escocesa al ver la sociedad ci-
libre, un comercio libre y una conciencia vil como un estadio en un proceso que
libre» parecen venir de la mano, y, con conduce a un tipo de comunidad ética su-
ello, la sociedad civil en sentido amplio perior, «el Estado». Pero se trata de un tér-
pasa de ser un mero concepto o tipo mino ambiguo, pues incluye tanto al «Es-
ideal a convertirse en el horizonte histó- tado estrictamente político» como a una
rico de una parte significativa de la Euro- sociedad civil que combina mercados,
pa de la época. Tal es la estructura de bajo el control de un gobierno y una bu-
468
rocracia fuertes, y clases sociales, que son mático entre los diferentes dominios ins-
la base de unas corporaciones que el Esta- titucionales, y una serie de grandes desa-
do vigila y certifica. Por su parte, Marx fíos. Muchos reconocieron la capacidad
rompe la totalidad hegeliana y la fragmen- de los mercados para incrementar la
ta entre un Estado político, que debe des- prosperidad, pero también se cuestionó
aparecer, y una sociedad civil compuesta su capacidad para integrar la sociedad.
por un mercado con contradicciones fun- La nueva política incentivaba conflictos
damentales, y una sociedad de clases en partidistas o desembocaba en impulsos
la que dos clases antagonistas se enzarzan nacionalistas agresivos, en parte para
en una lucha a muerte que acabará con el asegurar la cohesión nacional. La buro-
triunfo definitivo de una de ellas. cracia podía traer consigo cierto orden,
pero, en último término, era el instru-
El sesgo estatista de la tradición hegeliana mento de decisiones políticas que res-
(de derechas o de izquierdas) es extraño pondían principalmente a una raison
a la tradición escocesa, que confía en d’état, lo que abocaba a una continua lu-
mercados que crean interdependencias y cha por el poder, solo amortiguada por
hábitos de compromisos pacíficos, así acuerdos inestables. A pesar de una men-
como en una miríada de asociaciones ción continua a la cultura moderna, el
que refuerzan el sentimiento de comuni- consenso normativo parecía elusivo. La
dad. Este papel de las asociaciones captu- secularización del mundo privaba al or-
ra la imaginación de Tocqueville cuando den social de un aura sagrada, mientras
visita Estados Unidos en la década que la combinación de una religión secu-
de 1830. Según él, la vida asociativa pro- lar civil y el desarrollo de una racionali-
porciona numerosos puntos de acceso dad instrumental solo legitimaba parcial-
para que las personas ejerzan su influen- mente la autoridad política y el orden
cia en los mercados y la política y es social. La creciente división del trabajo, la
esencial para un debate público reflexivo, industrialización, la urbanización y las
en el que participan iglesias, universida- migraciones masivas, las crisis políticas
des, escuelas, medios de comunicación, recurrentes, las guerras, la inquietud cul-
profesiones y todo tipo de asociaciones, tural, contribuyeron a crear una profunda
en contacto con la política y los merca- impresión de desorden. Para muchos, la
dos, pero a cierta distancia de ellos. sociedad parecía gravitar bien hacia una
lucha de clases endémica, bien hacia una
El concepto amplio de los escoceses pro- sociedad atomizada, bien hacia alguna
porciona un esquema unificado para en- combinación inestable de extremo indi-
tender las sociedades occidentales moder- vidualismo y variedades de colectivismo.
nas. Supone que sus componentes encajan
entre sí, en un sistema que combina Esta- En estas condiciones se debilita el sim-
do liberal, economía de mercado y socie- bolismo de la sociedad civil (y cae en
dad plural; y que, si bien cada componen- desuso el término en las Ciencias socia-
te tiene una historia complicada, juntos les) como clave para entender la mezcla
tienden a funcionar como partes de un de orden y conflicto de las sociedades
proceso articulado, en busca de un equili- que se consideran avanzadas. Sin em-
brio que, si no puede ser plenamente al- bargo, a partir del último cuarto del si-
canzado, tampoco es perdido de vista. glo xx retorna el concepto como com-
plejo de mercados y asociaciones y,
La transición de la sociedad tradicional a sobre todo, de asociaciones de ciertas
la Modernidad implicó un ajuste proble- características. El concepto se emplea
469
para explicar los procesos de transición rrollan su capacidad para influir en los
y consolidación democrática de la épo- asuntos públicos.
ca. En España, una combinación de cre-
cimiento económico capitalista con mo- La línea de investigación que se centra en
vimientos migratorios y nuevas formas las asociaciones en la esfera pública enfa-
de vida rural y urbana, movimientos so- tiza su discurso estratégico y normativo,
ciales y debates, parecen esenciales con el que tratan de influir en la política
para la emergencia de una España de- manteniendo las distancias. Se supone
mocrática; y en la Europa del Este movi- que ese discurso se basa en virtudes que
mientos sociales y asociaciones son un sirven de fundamento a una sociedad ci-
factor fundamental en la transición del vil, en primer término, la virtud de la civi-
comunismo a la democracia y a una lidad, la de tratar a los oponentes políticos
economía de mercado, tras una larga como miembros de la comunidad y partí-
experiencia, y decepción, con la econo- cipes en la búsqueda de un bien común.
mía planificada. Argumentos similares
se aplican a las sociedades latinoameri- Sin embargo, la mera presencia del mar-
canas, y, hasta cierto punto, a Rusia y co institucional de una economía de
China. mercado, una democracia liberal y un te-
jido asociativo plural no garantiza que las
A comienzos del tercer milenio, a escala asociaciones, ni sus miembros, practi-
global, el aumento de la interconexión quen esas virtudes ni tengan un carácter
entre países y economías suscita una civil. El mundo asociativo real tiene un
sensación de desorden creciente, y lado brillante (civil) y otro oscuro (inci-
apunta, como contraste, a una forma de vil), y todos los matices entremedias. In-
gobernanza en la que mercados y aso- cluso en las asociaciones con un discur-
ciaciones funcionan en tándem, coope- so civil, el papel de los miembros de
rando y compitiendo con actores políti- base se puede reducir a la mínima expre-
cos. Esta visión apunta a un cambio de sión, y en cualquier forma de asociación
perspectiva que se aparta de la tradición participativa se puede pasar fácilmente
estato-céntrica de las Ciencias sociales, y de tomar las decisiones de manera co-
contrasta la tradición occidental (y la munitaria a que las tome un núcleo de
versión occidental de la Modernidad) militantes que excluyen a sus rivales y
con otras civilizaciones (y otras moderni- manipulan a su base social. Las asocia-
dades). ciones pueden ser puestas al servicio de
políticas sectarias, demagógicas o incivi-
A partir de aquí, ligada a la temática de les. Sociedades como la mafia, con un
la sociedad civil qua asociaciones, se de- núcleo familiar cohesionado y una ética
sarrollan tres agendas de investigación, de respeto mutuo acotado a un ámbito
sobre capital social, tercer sector y esfera de familias, son una especie de sociedad
pública, que, interconectadas, subrayan incivil. Los fanáticos se pueden adherir a
la dimensión pública de las asociaciones religiones políticas variantes de religio-
voluntarias. El capital social incluye el nes de la crueldad. Los movimientos to-
asociacionismo como uno de sus com- talitarios se han nutrido del apoyo de re-
ponentes principales; el tercer sector en- des de asociaciones que contaban con la
fatiza lo distintivo de las asociaciones no intensa participación de grandes masas
gubernamentales y no lucrativas frente a de población y exhibían una retórica de
mercados y Estados; la esfera pública es altruismo y fraternidad de una variedad
el espacio donde las asociaciones desa- muy poco civil.
470
BIBLIOGRAFÍA
Además de las obras clásicas de Aristóteles, Ferguson, Hegel o Tocqueville, véanse:
Alexander, J. C.: The Civil Sphere. Nueva York: Oxford University Press, 2006.
Hall, J. R., ed.: Civil Society: Theory, History, Comparison. Cambridge: Polity Press, 1995.
Pocock, J. G. A.: Barbarism and Religion, Vol. 2: Narratives of Civil Government. Cam-
bridge: Cambridge University Press, 1999.
Skinner, Q.: The Foundations of Modern Political Thought. Vol 2: The Age of Reforma-
tion. Cambridge: Cambridge University Press, 1978.
Smith, P. D. The Virtue of Civility in the Practice of Politics. Lanham: University Press of
America, 2002.
Víctor Pérez-Díaz
Analistas Socio-Políticos, Gabinete de Estudios, Madrid
VER TAMBIÉN: CONVIVENCIA / CULTURA POLÍTICA / DEMOCRACIA / DIGNIDAD /

GOBERNANZA / INTEGRACIÓN POLÍTICA / POLÍTICA / PROGRESO / SOCIEDAD
CIVIL (PERSPECTIVA POLÍTICA)
471
SOCIEDAD INTERNACIONAL
El término «sociedad internacional» es tuciones, comparten elementos identita-

uno de los conceptos fundamentales en rios que configuran un destino comparti-
el estudio de las Relaciones Internaciona- do) (Buzan, 2014). La Escuela española
les. Desde una óptica basada en la Socio- de Relaciones Internacionales no ha sido
logía global o Sociología de lo interna- ajena al debate sobre los elementos con-
cional es el principal sujeto de estudio de sustanciales de la sociedad internacional,
la disciplina junto con los actores, las esen buena medida partiendo de la obra
tructuras y las dinámicas que componen de Truyol y Serra (2004).
la realidad internacional (Merle, 1997).
Es sin duda la Escuela inglesa de Relacio- La idiosincrasia de la sociedad interna-
nes Internacionales quien más ha contri- cional se basa, pues, en la existencia de
buido a la definición y estudio de las un orden que emana de las relaciones
instituciones que dan forma a la sociedad entre Estados y de las instituciones que
internacional. regulan el comportamiento de los distin-
tos actores internacionales. El sistema de
Según Hedley Bull (2005:65), la sociedad Estados tiene sus orígenes en la paz de
internacional –también llamada sociedad Westfalia (1648) y en la configuración de
de Estados– es «un grupo de Estados un orden sustentado en los principios de
(que), conscientes de sus intereses y va- soberanía e integridad territorial de los
lores comunes, forman una sociedad en Estados-nación. El orden internacional
el sentido de que se consideran unidos deriva asimismo de la creación de un sis-
por una serie de normas que regulan sus tema de instituciones internacionales
relaciones y que colaboran en el funcio- que, tras el fracaso de la Sociedad de Na-
namiento de instituciones comunes». La ciones tras la Primera Guerra Mundial, se
sociedad internacional se basa, pues, en estructura en torno al sistema de Nacio-
las relaciones que una serie de unidades nes Unidas surgido de la Segunda.
diferenciadas (principalmente Estados)
articulan mediante mecanismos de ges- Ante los cambios actuales, cabe pregun-
tión de sus relaciones (normas e institu- tarse si la sociedad internacional se ca-
ciones primarias y secundarias) y que, racteriza hoy por la existencia de un or-
por tanto, forman una colectividad social den internacional desordenado o más
con vocación de supervivencia en el bien de un desorden ordenado. Desde el
tiempo. final de la Guerra Fría, protagonizada
por la rivalidad sistémica entre las dos
La sociedad internacional se diferencia, superpotencias –Estados Unidos y la
pues, de dos conceptualizaciones alter- Unión Soviética–, el orden internacional
nativas de la realidad internacional: el ha mutado del unilateralismo imperante
sistema internacional (conjunto de Esta- tras el 11 de septiembre de 2001 a la
dos con suficiente contacto entre sí como multipolaridad de hoy. Potencias emergi-
para tomar en consideración las acciones das como China o India, re-emergidas
de otros actores en la toma de decisio- como Rusia, inciertas como la Unión Eu-
nes) y la comunidad internacional o glo- ropea o desestabilizadoras como los Es-
bal (conjunto de sujetos internacionales tados Unidos de Trump compiten en un
que, además de intereses, normas e insti- desorden internacional en el que el siste-
472
SOCIEDAD INTERNACIONAL
ma multilateral muestra sus debilidades y de un orden internacional desordenado

deficiencias. resulta en una creciente fragmentación de
la sociedad internacional.
Poco queda ya de ese «fin de la historia»,
con el que Francis Fukuyama (1992) se El desorden del sistema contrasta no
congratulaba por la victoria del liberalis- obstante con la capacidad de resiliencia
mo económico y político como fase últi- de ciertas instituciones del orden actual.
ma del desarrollo de las naciones y del A pesar de sus deficiencias, instituciones
orden internacional. Los consensos de como la Unión Europea han sorteado el
post-Guerra Fría, en los que un mayor temido efecto dominó generado por el
desarrollo económico iba de la mano de Brexit, la crisis existencial que supuso la
un crecimiento de las libertades públicas llegada de refugiados en 2015 o los ries-
y la democratización de las naciones, se gos de desmembramiento de la zona
han roto en primer lugar en China, don- euro tras la crisis de la deuda griega.
de un crecimiento sostenido en el tiem- Tampoco en el plano internacional se
po (y que ha permitido salir de la pobre- han materializado desafíos sistémicos al
za a millones de ciudadanos) se combina orden multilateral, como serían una reti-
con mayores dosis de vigilancia social y rada de los Estados Unidos del sistema
política. También entra en crisis el mode- de Naciones Unidas o de la OTAN. Esto
lo de las sociedades occidentales, donde no significa que el sistema multilateral
aumentan las desigualdades, se erosio- no haya sufrido crisis remarcables (como
nan los Estados del Bienestar y ganan es- la retirada por parte de la Administración
pacio los movimientos populistas y de Trump de los acuerdos de París o del
extrema derecha. En el plano internacio- pacto nuclear con Irán); ni que el males-
nal, proliferan el proteccionismo, la ame- tar democrático expresado a través del
naza de guerras comerciales, las críticas crecimiento de fuerzas populistas vaya a
al multilateralismo, la articulación de ins- desaparecer con la resiliencia de las ins-
tituciones paralelas a las del orden de tituciones actuales. Evoca más bien una
posguerra y la lógica transaccional bilate- creciente sensación de desorden ordena-
ral protagonizada por «hombres fuertes». do en el plano internacional.
El aumento de las interdependencias a es- Estos cambios en el orden seguirán afec-

cala planetaria, como muestran la crecien- tando a la sociedad internacional duran-
te conexión entre sociedades por vía de la te las próximas décadas. La crisis climáti-
tecnología y los intercambios comerciales, ca puede convertirse en el desafío más
financieros y de conocimiento, se combi- importante al que se haya enfrentado la
na con una creciente sensación de destino humanidad. Las revoluciones tecnológi-
compartido ante la crisis climática. Sin em- cas y digital supondrán una transforma-
bargo, a pesar de mayores grados de in- ción sin parangón de los sistemas pro-
terconexión e interdependencia, los me- ductivos y de trabajo de las sociedades
canismos de toma de decisiones conjuntas industrializadas. La concentración de la
se debilitan con la crisis del multilateralis- riqueza en polos selectos de innovación
mo, la incapacidad de reformar institucio- y crecimiento seguirá amenazando con
nes internacionales como la Organización dejar huérfanas de futuro a amplias ca-
Mundial del Comercio o la emergencia de pas de la población, a menos que la era
instituciones alternativas como el Nuevo digital se acompañe de una reforma de
Banco de Desarrollo de los llamados los sistemas de producción, educación o
BRICS. En el plano global, la emergencia fiscalidad, entre otros.
473
Tampoco es previsible que haya una sin olvidar los mayores niveles de des-
vuelta al pasado en las maltrechas rela- igualdad y retos medioambientales y ur-
ciones transatlánticas. Cuando Trump banísticos que este crecimiento genera.
abandone la presidencia de Estados Uni-
dos, el mundo se habrá adentrado en Una lectura conjunta de estos fenómenos
una nueva fase de articulación de rela- lleva a preguntarnos si la sociedad inter-
ciones entre grandes potencias, en una nacional se enfrenta a la progresiva diso-
difusión del poder a escala internacional lución de los pilares que la han sustenta-
y en la imprevisibilidad de los desarro- do durante las últimas décadas. El
llos de la sociedad internacional desdibujamiento del orden internacional
(Naim, 2019). La Unión Europea es cons- liberal de posguerra se refleja en el cues-
ciente de la necesidad de articular una tionamiento de normas e instituciones
voz propia y una autonomía estratégica por parte de muchos actores internacio-
suficiente ante el advenimiento de un nales –incluso aquellos que más contri-
nuevo orden bipolar protagonizado por buyeron a crearlas–, que las consideran
Estados Unidos y China. El continente hoy caducas o inservibles para la conse-
africano, por su parte, ha dejado de ser cución de sus objetivos. El reto de las
sujeto pasivo de las dinámicas interna- próximas décadas pasará, por tanto, por
cionales y reclama mayor protagonismo, la adaptación de estas instituciones a los
gracias a sus tasas de crecimiento pobla- nuevos factores estructurales de la socie-
cional, económico y comercial, aunque dad internacional.
BIBLIOGRAFÍA
Bull, H: La sociedad anárquica: Un estudio sobre el orden en la política mundial. Ma-

drid: Los Libros de la Catarata, 2005.
Buzan, B: An introduction to the English School of International Relations: The societal
approach. Cambridge: Polity Press, 2014.
Fukuyama, F: The End of History and the Last Man. New York: Free Press, 1992.
Merle, M: Sociología de las Relaciones Internacionales. Madrid: Alianza, 1997.
Naim, M.: El fin del poder. Barcelona: Debate, 2019.
Truyol y Serra, A: La sociedad internacional. Madrid: Alianza, 2004.
Pol Morillas
Director del CIDOB (Barcelona Centre for International Affairs)
VER TAMBIÉN: ÁFRICA / ASIA-PACÍFICO / CAMBIO CLIMÁTICO / CHINA / DEMOCRA-

CIA GLOBAL / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / DESCOLONIZACIÓN / DIPLO-
MACIA / ESTADOS UNIDOS / GLOBALIZACIÓN / IBEROAMÉRICA / INTEGRACIÓN
EUROPEA / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL / PODER / PODER
BLANDO / POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA / RELACIONES INTERNACIONALES / SU-
PERPOTENCIAS
474
SUPERPOTENCIAS
SUPERPOTENCIAS
El término superpotencia viene siendo utili- polaridad en las estructuras económica y

zado por los internacionalistas desde hace cultural del mundo actual pueda quedar
décadas sin que se haya alcanzado una for- restringida a los Estados.
mulación conceptual única. Dos importan-
tes temas han centrado el debate académico Ambas concepciones resultan excesiva-
sobre los conceptos de superpotencia (su- mente genéricas y, por tanto, poco ade-
perpower) y gran potencia (great power). El cuadas históricamente a la nueva estruc-
primer debate se corresponde con la adap- tura de poder militar instaurada
tación del concepto histórico de gran po- desde 1945. En efecto, si consideramos la
tencia a la realidad de una sociedad interna- realidad del arma nuclear, debemos for-
cional que durante los dos últimos siglos se mular una definición más rigurosa del
ha convertido en una sociedad mundial. término superpotencia, entendida como
aquel Estado con capacidad y voluntad
Con anterioridad a la Primera Guerra de ejercer una hegemonía decisiva en la
Mundial, el término gran potencia ya se sociedad mundial, mediante la disponibi-
aplicaba solo a aquellos Estados capaces lidad de una capacidad nuclear estratégi-
de proyectar su poder político, militar y ca susceptible de provocar una guerra de
económico en una sociedad internacio- destrucción total de la Humanidad. La ca-
nal mundial; no obstante, numerosos au- pacidad de disuasión total a lo largo del
tores también aplican el término de su- tiempo debe mantenerse o incrementarse
perpotencia a estos mismos países. Es gracias a la disponibilidad de unas bases
desde esta perspectiva que William T. R. económica y tecnológica autónomas.
Fox escribió en 1944 su obra The Super-
powers: The United States, Britain and En esta definición se pueden apreciar algu-
the Soviet Union – Their Responsibility for nas características compartidas con las
Peace. En ella se definía la superpotencia grandes potencias mundiales, lo que expli-
como «una gran potencia con una gran ca la confusa identificación de ambas reali-
movilidad de poder» considerando que dades. Así, las dos categorías de potencias
solo alcanzaban esa posición las tres po- comparten el objetivo de ocupar un lugar
tencias aliadas que por haber vencido en dominante en la jerarquía del sistema inter-
la Segunda Guerra Mundial eran las ga- nacional gracias a una capacidad y una vo-
rantes del orden mundial posbélico. luntad de intervención política, militar y
económica en los asuntos mundiales. Ade-
Un segundo debate se ha suscitado por más, tanto las superpotencias como las
la identificación entre el concepto de po- grandes potencias, aunque pueden desen-
tencia y la polaridad que ejercen los Es- cadenar o participar en los conflictos béli-
tados más poderosos en la sociedad in- cos con altas probabilidades de éxito, su
ternacional. En este contexto, la principal protagonismo internacional está basado ha-
función que se le atribuye a las superpo- bitualmente más en la persuasión y la coo-
tencias es definir y garantizar la estructu- peración que en el uso de la fuerza, más en
ra política mundial mediante la centrali- la disuasión que en la acción militar.
zación del poder y el control decisivo de
los procesos de decisión internacional. Pero junto a estas analogías, también
No obstante, resulta cuestionable que la existen indiscutibles diferencias. Ante
475
todo, las superpotencias disponen de bélico directo sino mediante una con-
una capacidad nuclear estratégica, que frontación indirecta con el concurso de
no poseen el resto de países, incluidas terceros países y en los ámbitos no mili-
las demás potencias nucleares. tares (económicos; político-diplomáticos;
ideológicos; tecnológicos; mediáticos; ci-
De esta capacidad real de destrucción bernéticos; etc.).
mutua asegurada, avalada por el arma-
mento nuclear de Estados Unidos y la De todo lo anterior se desprende una
Federación de Rusia, se deriva también tercera observación. Aunque las super-
su capacidad disuasoria total frente a un potencias aspiran a ejercer una hegemo-
potencial enemigo o, incluso, el resto de nía mundial exclusiva o única, las carac-
la comunidad internacional. Frente a terísticas de su potencialidad militar
quienes al desaparecer la URSS negaron nuclear y la limitación que les impone en
o subestimaron la naturaleza de superpo- la voluntad política de su utilización,
tencia de la Federación de Rusia, igno- provoca una inevitable erosión en sus as-
rando así su arsenal estratégico, se han piraciones hegemónicas ante la reacción
impuesto sus intervenciones militares de las potencias regionales y de los de-
realizadas en Georgia, Ucrania y Siria, así más países en defensa de sus intereses
como la anexión de Crimea, demostran- nacionales, incluso mediante el uso de la
do su efectiva disuasión frente a Estados fuerza, en la convicción de que no se
Unidos y la comunidad internacional. desencadenará una guerra total.
La naturaleza particular de esta nueva Para poder alcanzar el status y ejercer la

forma de poder mundial ejercido por función de superpotencia, tal y como la
ambas superpotencias provoca paradóji- hemos definido, se requiere el concurso
cas consecuencias en las relaciones interde ciertas características:
nacionales.
1. Extensión territorial de dimensiones
En primer término y a pesar del ascenso continentales: Semejante extensión
económico, tecnológico y militar de po- geográfica resulta imprescindible por
tencias como China o la India, carecen dos razones. Ante todo, para garanti-
del arsenal nuclear que les permita com- zar un acopio y abastecimiento de
petir, con una cierta garantía de éxito, recursos que permitan la necesaria
con Estados Unidos y Rusia en la carrera autonomía económica y estratégica
armamentista. En segundo lugar, debido respecto del resto de los países. Tam-
a los efectos que se derivarían para las bién es fundamental desde el punto
propias superpotencias de un conflicto de vista militar, ya que permite una
bélico nuclear total, la voluntad política gran dispersión de los arsenales de
de utilizar su poderío militar nuclear que- misiles ofensivos, impidiendo su des-
da limitada a supuestos de auténtica ame- trucción total y simultánea en la hi-
naza para su propia integridad, muy ex- pótesis de un ataque inicial masivo
cepcionales en la Historia internacional de la superpotencia rival.
posterior a 1945 (el más significativo fue 2. Importantes recursos demográficos:
la crisis de los misiles de Cuba en 1962). Fundamentales para permitir una ne-
cesaria mano de obra y demanda in-
Por ello la rivalidad disuasoria entre las terior que garantice ritmos adecuados
dos superpotencias no se desarrolla, ha- de producción, acordes con las exi-
bitualmente, mediante el enfrentamiento gencias tecnológicas y de costes (pro-
476
SUPERPOTENCIAS
ducción estandarizada) que impone ción hegemónica exterior. El alcance

la dinámica de la carrera armamentis- de este requisito se pudo apreciar du-
ta nuclear. Además, debe permitir, si- rante la crisis final de la URSS.
multáneamente, unos poderosos ejér- 5. Acumulación de un potencial militar
citos convencionales que posibiliten nuclear, tanto estratégico como tácti-
su intervención en cualquier conflicto co, así como convencional suscepti-
bélico, para garantizar la hegemonía ble de permitir a la superpotencia
mundial de las superpotencias. ejercer un efecto disuasorio respecto
3. Dominio o control de significativos de cualquier otro Estado del mundo,
recursos económicos y tecnológicos: incluida la otra superpotencia.
Estos recursos económicos y tecnoló-
gicos deben permitir la autonomía Recientemente se ha abierto el debate
funcional y política de la superpoten- académico sobre el fin de las tradiciona-
cia, pero también generar una de- les superpotencias ante la emergencia de
pendencia tecnológica de terceros nuevas potencias globales como China.
países que consolida la hegemonía Sin perjuicio de que todavía no se ha al-
de las superpotencias sin el recurso a canzado un suficiente consenso científi-
la amenaza o la intervención militar co sobre la naturaleza y alcance de la
directa. Globalización, resulta peligroso ignorar
4. Una cohesión y estabilidad político- la realidad de que el 90% de los arsena-
ideológica estatal: Necesarias para im- les nucleares totales siguen controlados
pedir cualquier tipo de fragmentación por Estados Unidos y Rusia. Estos datos
política, ideológica o social que debili- demuestran, más que cualquier argu-
taría o impediría la capacidad decisio- mento retórico, que estos dos países si-
nal de los gobiernos y la intervención guen siendo las únicas superpotencias
de las superpotencias en su proyec- en los inicios del siglo xxi.
BIBLIOGRAFÍA
Brooks, S. G.; Webster, D.: «The Rise and Fall of the Great Powers in the Twenty-first
Century. China’s Rise and the Fate of America’s Global Position», International Se-
curity; 40:3 (2015/16).
Fox, W. T. R.: «The Superpowers then and now», International Journal, 35:3 (1980).
Huntington, S. P.: «La superpotencia solitaria», Política Exterior, 71 (1999),
Mansfield, E. D.: «Concentration, Polarity and the distribution of Power», International
Studies Quarterly, 37 (1993).
Pérez, L. V.: «El concepto de potencia en las relaciones internacionales», Revista de Estu-
dios Internacionales, 127-128 (1999).
Rafael Calduch Cervera

Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
VER TAMBIÉN: CHINA / DIPLOMACIA / ESTADOS UNIDOS / GLOBALIZACIÓN /

PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL / PODER POLÍTICO / POLÍTICA
EXTERIOR DE ESPAÑA / REALISMO POLÍTICO / RELACIONES INTERNACIONA-
LES / SISTEMA SOVIÉTICO / SOCIEDAD INTERNACIONAL
477
Cualquier aproximación a la Teoría política tribución de bienes que resulte de la libre

normativa debe partir de la distinción en- transferencia entre individuos, juzgando en
tre una teoría descriptiva, cuyo cometido cambio ilegítima la adquisición derivada de
es identificar los estándares que de manera una injusticia. Otros, como Rawls, apuestan
explícita o implícita sirven para organizar por una distribución igualitaria que admite
una sociedad, y una teoría normativa que distintas variantes, mientras que los críticos
persigue elucidar cuáles son los estándares del igualitarismo subrayarán que no es jus-
que los miembros de la comunidad políti- to ignorar la proporción en que cada uno
ca deberían hacer suyos. Nótese que ha- de los miembros de la comunidad ha con-
blamos de normas colectivas, políticamen- tribuido a la producción de esos benefi-
te asumidas, por oposición a las normas cios. Y aún hay quien alega que la distribu-
morales a las que el individuo es libre de ción habrá de hacerse en función de las
adherirse o no. La Teoría política normati- necesidades de cada uno, concepto a su
va se ocupa así de la dimensión prescripti- vez susceptible de problematización: igual
va de la vida social, tal como se expresa en que los «bienes» que habrían de ser distri-
conceptos como los de justicia, igualdad o buidos, es preciso definir previamente qué
libertad. Se pone en juego con ello una tipo de necesidades tienen que atenderse.
idea de la «buena sociedad», que está pre-
sente tanto en la República de Platón como Dentro de la Ciencia política, la división
en la Teoría de la justicia de John Rawls. clásica del trabajo ha asignado el estudio
Por el contrario, la tradición realista del de lo que es al científico político empíri-
pensamiento político ha solido mostrar esco y la reflexión sobre lo que debería ser
cepticismo hacia las posibilidades de la real filósofo o teórico político. Eso no quie-
flexión normativa, que Maquiavelo expre- re decir que el primero se maneje sin
só con agudeza cuando llamó la atención conceptos de orden normativo, ni que
sobre la distancia insalvable que media los segundos puedan prescindir de los
entre cómo se vive y cómo se debe vivir. datos que les suministra la realidad so-
cial, pero sí que unos se orientan hacia la
Tomemos el problema de la justicia, que se descripción o explicación y otros hacia la
ocupa de los criterios que han de guiar la elaboración conceptual o la elaboración
distribución de bienes dentro de una socie- prescriptiva. Se ha sugerido, a su vez,
dad. La teoría normativa se ocupa de dis- que la distinción entre la Filosofía y la
cernir cuáles hayan de ser esos estándares, Teoría políticas residiría en el grado de
lo que exige identificar la base sobre la vinculación con la realidad factual: el fi-
cual puede emitirse el juicio sobre su vali- lósofo político considera las ideas políti-
dez. El conflicto entre distintos principios cas de manera abstracta, mientras el teó-
de justicia es normativo y, por lo tanto, no rico político tiene presente el mundo en
puede ser resuelto con arreglo a considera- el que esas ideas están llamadas a reali-
ciones empíricas; no obstante, las explica- zarse. Esta diferencia se ve a menudo
ciones causales serán indispensables para desdibujada en la práctica académica,
evaluar retrospectivamente la justicia de la pero su mera enunciación pone de mani-
distribución de bienes vigente y ponderar fiesto la tensión inevitable que caracteri-
la viabilidad práctica de sus alternativas. za la relación entre los mandatos norma-
Nozick, por ejemplo, acepta cualquier dis- tivos y sus condiciones de aplicación.
478
Se trata de una tensión que atraviesa la Por su parte, Giovanni Sartori enfatizaba
Teoría política, pues ni siquiera es unáni- que el sueño de una democracia ideal
me la convicción de que la pregunta nor- puede entorpecer el funcionamiento de la
mativa pueda responderse. Tal como ha democracia real, estimulando la insatis-
señalado Sorin Baiasu, podemos así dife- facción de pensadores y ciudadanos en
renciar entre los cognitivistas para los que nombre de una alternativa inaplicable.
sí cabe dar esa respuesta, cosa que hacen Hacer política tomando como única base
desde posiciones tan diversas como el li- la descripción de lo real, sin embargo, es
beralismo de los derechos (Hayek), el imposible: los conceptos que manejamos
perfeccionismo moral comunitarista (San- para dar sentido a esa realidad están ya
del) o la teoría comunicativa (Habermas), imbuidos de consideraciones normativas.
y los anticognitivistas que justifican su re- Y sin estas no es posible dilucidar cuánta
chazo al normativismo apelando al deter- desigualdad económica es políticamente
minismo de raíz marxista (Cohen), a la aceptable, cuándo podemos considerar-
exigencia descriptiva del positivismo lógi- nos libres o qué significa afirmar que to-
co (Weldon) o al antiprescriptivismo de dos los ciudadanos son iguales.
los pragmatistas (Rorty). Se deja ver aquí
también el creciente recelo de la Teoría A este respecto, Rawls introduce una distin-
política hacia sí misma, que culmina en ción que resulta útil para comprender las re-
un posmodernismo que incluso pone en laciones entre prescripción y descripción: la
cuestión que puedan formularse este tipo que separa teorías ideales y teorías no idea-
de argumentos. De manera que si Leo les de justicia. Una teoría ideal de justicia
Strauss dejó dicho que los asuntos políti- toma a los seres humanos tal como son y a
cos incorporan –implícita o explícitamen- las leyes tal como podrían ser, distinguiendo
te– la exigencia de ser evaluados a partir así entre rasgos inalterables de la condición
de un estándar de justicia o bondad, no humana y hechos sociales contingentes, y
faltan hoy las corrientes de pensamiento aspirando a cambiar solamente los segun-
dispuestas a negar esa premisa. Tiene por dos. En cambio, será utópica la teoría que
eso sentido diferenciar entre el pensa- intente modificar aquellos rasgos inaltera-
miento clásico, que al decir de Judith bles, formulando un mandato normativo de
Shklar se inclina por la Teoría política imposible cumplimiento. En cambio, una
contemplativa al margen de las opiniones teoría no ideal se plantea cómo podría alcan-
en boga, y un pensamiento moderno, zarse el objetivo que se persigue, sugiriendo
gradualmente profesionalizado, dispuesto en su versión fuerte que una teoría que deje
a cuestionar sus propios fundamentos. de lado la realidad sobre la que quiere influir
es una mala teoría: una teoría normativa-
Irónicamente, la reflexión acerca de las li- mente defectuosa. Es por eso llamativo que a
mitaciones de la teoría normativa obede- la teoría de la justicia de Rawls se le haya
ce en buena medida al impacto que la reprochado que el protagonista de su «situa-
realidad produce sobre el pensamiento. ción original», de la que emerge un contrato
La Historia ha mostrado de manera reite- social de carácter igualitario, sea un «sujeto
rada los riesgos que comporta dejarse se- desencarnado» que lo ignora todo acerca de
ducir por las posibilidades que parecen sus circunstancias personales. De ahí que
abrir los horizontes prescriptivos. Ahí está Rawls rebajase, en trabajos posteriores, la vo-
el catástrofico resultado de las utopías po- cación universalista de su propuesta.
líticas del siglo xx, una normatividad des-
encadenada que se cobra un alto precio Aunque la Teoría política se caracteriza
en las sociedades realmente existentes. por su orientación normativa, no toda
479
ella se ocupa de discernir los principios formas: sistemática o diagnóstica, analíti-

que hayan de dar forma a una «buena so- ca o genealógica, socialista o liberal.
ciedad». Tal como señalan Dryzek, Honig
y Philips, esta muy diversa disciplina se En última instancia, la Teoría política nor-
encuentra unida por su compromiso con mativa lleva a cabo un empeño indispen-
la teorización, la crítica y el diagnóstico sable para la Ciencia política. Aunque su
de las normas, prácticas y diseños de la ocasional ensimismamiento permita des-
acción política pasada y presente, todo cribirla –lo hizo John Gunnell– como una
ello desde un punto de vista humanista disciplina alienada de la realidad política,
que discute la hegemonía de los enfo- la mejor Teoría política permanece atenta
ques «científicos». Aunque es normativa a lo que sucede en el mundo y se hace
en su mayor parte, carece de una meto- con ello necesaria para comprender el
dología dominante y aún dentro del nor- sentido de la acción política. Su contribu-
mativismo podemos distinguir entre la ción a la deliberación pública se ve refor-
justificación de las mejores instituciones zada en las sociedades liberal-democráti-
o conductas políticas y la mera explica- cas, pues estas asignan un valor
ción de sus efectos. Puede así decirse que constitucional a la discusión pluralista
la Teoría política normativa es aquella entre distintas concepciones del bien y
parte de la Teoría política que más cerca se encuentran por definición abiertas a
se encuentra de la Filosofía política de los principios o valores emergentes que
vocación universalista. Pero ese compo- sean capaces de justificar normativamen-
nente normativo puede adoptar muchas te su idoneidad.
BIBLIOGRAFÍA
Baiasu, S.: «Normative Theory», en M. Gibbons (ed.), The Encyclopedia of Political

Thought. Malden: Wiley-Blackwell, 2015.
Dryzek, J.; Honig, B.; Philips, A.: «Overview of Political Theory», en R. Goodin (ed.), The
Oxford Handbook of Political Science. Oxford: Oxford University Press, 2009.
Gunnell, J.: Between philosophy and politics: The alienation of political theory. Amherst:
The University of Massachusets, 1986.
Máiz, R., ed.: Teorías políticas contemporáneas. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2009.
Pendás, B.: Teorías políticas para el siglo XXI. Madrid: Síntesis, 2007.
Rawls, J.: A theory of justice. Cambridge: Belknap Press, 1971.
Strauss, L.: What is political philosophy?. Chicago: The University of Chicago Press, 1988.
Vallespín, F., ed.: Historia de la Teoría política. Madrid: Alianza, 1990, 6 vol.
Manuel Arias Maldonado

VER TAMBIÉN: CIENCIA POLÍTICA / DEMOCRACIA / DEMOCRACIA (TEORÍA NOR-

MATIVA) / FILOSOFÍA POLÍTICA / IDEOLOGÍAS / LIBERALISMO / LIBERTAD POLÍTI-
CA / POLÍTICA / REALISMO POLÍTICO / REPUBLICANISMO CÍVICO / TEORÍA Y FI-
LOSOFÍA DEL DERECHO
480
TOLERANCIA
TOLERANCIA
El término tolerancia viene del latín tole- deber cristiano de salvar al hereje y extir-
rare que significa sufrir, soportar, permi- par el error de su corazón. Por ello, des-
tir algo que no se considera legítimo y de el inicio de la Inquisición hasta bien
que no se aprueba, pero que se autoriza entrado el siglo xix, muchos católicos y
como un mal menor por distintos moti- algunos protestantes apoyaron el uso de
vos (generalmente para garantizar la cola coacción para atajar el «pecado de he-
existencia pacífica en el ámbito social). rejía», esgrimiendo las palabras del pro-
El Oxford English Dictionary ofrece va- pio Jesucristo: «oblígales a entrar». De ahí
rias definiciones del término, tres de las que, inicialmente, el concepto de tole-
cuales son relevantes. Una remite a la au- rancia estuviera teñido de connotaciones
torización concedida por la autoridad negativas, y considerado una forma de
para llevar a cabo determinadas acciones apatía, desinterés o negligencia ante con-
o prácticas. Otra hace referencia al conductas (herejía, idolatría), que debían ser
sentimiento del gobernante para profe- criticadas o prohibidas.
sar, con o sin limitaciones, una religión
diferente a la establecida o reconocida Aun así se dio una diferencia entre paí-
oficialmente. Y la tercera alude a sopor- ses protestantes y católicos. Aunque am-
tar o sufrir aquello que realmente no se bos eran Estados confesionales y exigían
aprueba. a sus súbditos profesar la religión oficial,
algunos gobernantes protestantes abrie-
Henry Kamen, en un libro clásico The ron un resquicio de libertad al diferen-
Rise of Toleration (1972), define la tole- ciar entre el ámbito público y el privado,
rancia como «la concesión de libertad a y reconocer la libertad de conciencia en
quienes disienten en materia de religión». el círculo familiar (que incluía a los
Esta concepción del término se fue ges- miembros de la servidumbre), algo que
tando a lo largo de un proceso histórico, los católicos rechazaban.
cuya primera etapa consistió en dejar de
reprimir ideas o prácticas religiosas dife- Los partidarios de la tolerancia esgrimie-
rentes a las profesadas por el gobernante ron una batería de argumentos para jus-
o por la mayoría de la población, y que tificarla. Uno de los más convincentes
se consideraban erróneas o inmorales. Se (Erasmo) era de carácter pragmático o
entendía pues como una concesión pa- prudencial, y aseguraba que la toleran-
ternalista por parte de quienes creen sa- cia garantizaría la paz social y pondría
ber que el otro está en el error y tienen fin a las guerras de religión que estaban
el poder de tolerarlo o no. asolado Europa. Otro razonamiento de
peso sostenía que era ilegítimo coaccio-
A raíz del cisma de la Reforma y desde nar las conciencias, habida cuenta de la
un punto de vista pragmático, la Razón imposibilidad de la razón humana para
de Estado recomendaba a la autoridad acceder a las verdades religiosas. Así la
política practicar la tolerancia; sin embar- tolerancia terminó convirtiéndose en un
go, muchos teólogos la condenaron por deber moral que obligaba a tolerar a
motivos religiosos y morales. La toleran- quienes tuvieran creencias religiosas di-
cia suponía permitir que se violaran las ferentes. Y uno de sus principales artífi-
leyes divinas, pero también renunciar al ces fue Locke.
481
Pero el concepto de tolerancia de Locke, la época de la Modernidad muestra cla-

al igual que el de Bayle, fue considerado ramente que esta cuestión fue uno de los
demasiado alicorto por Leibniz, quien grandes ejes de discusión de los si-
desplazó el foco del simple soportar a glos xvii y xviii. Y culminó en el reconoci-
los demás a la búsqueda del conocimien- miento del derecho de los individuos a
to del otro, en aras de la reconciliación que se respetara su libertad, no solo en
religiosa de las iglesias cristianas. Impul- el ámbito religioso, sino en otras esferas
só la tolerancia «positiva» y sentó las ba- de su vida privada, para conducir su vida
ses para la aparición de la idea moderna de acuerdo con sus propios criterios.
de tolerancia como respeto y reconoci-
miento de los diferentes. De este modo En el terreno político, el primer recono-
se fue imponiendo el significado de tole- cimiento oficial de los derechos indivi-
rancia como respeto a las ideas que no duales, el Habeas Corpus Amendment
compartimos, ideas que se sitúan en una Act, fue firmado por Carlos II de Inglate-
escala de valores diferente de la nuestra rra en 1679. Locke lo plasmó política-
pero que, sin embargo, consideramos mente y después Jefferson lo recogió en
igualmente valiosas. la Declaración de Independencia de los
Estados Unidos de 1776. En España, la
Posteriormente autores como Mirabeau, primera carta de derechos políticos fue
Thomas Paine, Madison, Jefferson, Kant la Constitución de Cádiz de 1812, una de
o Goethe criticaron el término tolerancia las Constituciones más liberales de su
por parecerles arrogante y conllevar un época, si bien no reconoce la libertad re-
ataque a la libertad de pensamiento. To- ligiosa.
lerar –pensaban– es ofender porque, si
se puede tolerar, también se tiene el po- Hoy el término tolerancia es una palabra
der de no tolerar. Thomas Paine afirma- fetiche en las sociedades occidentales.
ba que «tolerancia no es lo contrario de Según Richard Rorty, la tolerancia de la
intolerancia [sino que] ambas cosas son diversidad es uno de los valores de la
despotismo». Y Goethe sostuvo que «per- cultura liberal. Aun así siguen existiendo
mitir o soportar es ofender». James Madi- límites a la tolerancia, seamos o no cons-
son propuso que, en la Declaración de cientes de ello. Dichos límites dependen
Derechos del Estado de Virginia (artícu- de las leyes y costumbres de cada socie-
lo 16), se sustituyese la palabra «toleran- dad, es decir, son históricos. Así, desde
cia» (que figuraba en la redacción origi- nuestra perspectiva actual, nos cuesta
nal de Georges Mason) por «libre comprender la intolerancia de algunos
ejercicio de la religión de acuerdo con el autores protestantes, como Locke o
dictamen de la propia conciencia». La Rousseau, con los católicos («papistas») o
voz «tolerancia», con sus connotaciones los ateos por considerarlos personas no
paternalistas, no concordaba con las po- fiables que no respetarían las leyes. Pero,
siciones de Madison ni con las de Jeffer- actualmente, por muy indiferentes que
son, al concebir ambos la libertad de seamos ante las creencias religiosas aje-
conciencia como uno de los derechos nas, somos intolerantes con aquellas que
inalienables de los individuos. Idea que conllevan sacrificios humanos (por ejem-
harán suya más tarde otros autores como plo, en la India a la diosa Kali) y, por
John Stuart Mill. mucho respeto y reconocimiento que
profesemos hacia el otro, no toleramos
La relevancia de los debates y controver- grupos políticos que hagan apología del
sias en torno a la tolerancia religiosa en crimen o la tortura, ni organizaciones te-
482
TOLERANCIA
rroristas que perpetren ataques contra la expresiones de racismo y antisemitismo

población civil. Y, aunque seamos defen- puedan ser toleradas.
sores del multiculturalismo, no permiti-
mos en nuestras sociedades democráti- Tzvetan Todorov afirmaba que la toleran-
cas prácticas culturales como la cia es una bella cosa con una condición:
mutilación genital femenina, el matrimo- no aceptar lo intolerable, pues si acepta-
nio infantil, etcétera. Como señala Amy mos todo estaremos renunciando a los
Gutmann, no todos los aspectos de la juicios de valor, lo que, al final, conduce
diversidad cultural son dignos de respe- al nihilismo. En realidad, solo han varia-
to. Algunas diferencias –racismo y antise- do las condiciones históricas, pero las lí-
mitismo son ejemplos obvios– no debe- neas rojas con las que toda sociedad de-
rían ser respetadas, aunque determinadas limita lo permitido permanecen.
BIBLIOGRAFÍA
Grell, O. P.; Porter, R.: Toleration in Enlightenment Europe. Cambridge: Cambridge

Kamen, H.: The rise of toleration. New York: McGraw-Hill, 1972.
Laursen, J. C.; Villaverde, M.ª J., eds.: Paradoxes of religious toleration in Early Modern
political thought. Lanham: Lexington Books, 2012.
Nederman, C.: Worlds of difference: European discourses of toleration c.1100-c.1550.
University Park: Penn State University Press, 2000.
Villaverde, M.ª J.; Laursen, J. C., eds.: Forjadores de la tolerancia. Madrid: Tecnos, 2011.
Zagorin, P.: How the idea of religious toleration came to the West. Princeton: Princeton
María José Villaverde Rico

VER TAMBIÉN: CONVIVENCIA / DERECHO Y MORAL / DERECHOS HUMANOS /

DIGNIDAD / IDEOLOGÍAS / IGUALDAD ANTE LA LEY / IUSNATURALISMO / LIBER-
TAD POLÍTICA / LIBERTAD RELIGIOSA / MULTICULTURALIDAD
483
TOTALITARISMO
El concepto de totalitarismo, surgido en de la inmediata posguerra, como el Fuero

la Italia fascista en los años veinte del si- del Trabajo, pero caerá en desuso a fina-
glo pasado, deriva de los nociones de les de la Segunda Guerra Mundial. Por el
«guerra total», usada ya durante la Prime- contrario, el nazismo alemán utilizó muy
ra Guerra Mundial, y «Estado total», en- rara vez el concepto y prefirió retomar la
tendido como aquella forma de organi- noción de «Estado total», que desarrolló,
zación de los poderes públicos capaz de entre otros, Carl Schmitt (Die Wendung
dar respuesta a las nuevas necesidades zum totalen Staat, 1931). Sin embargo, la
de la sociedad de masas. El sistema co- difusión internacional del concepto de to-
munista nacido en Rusia en 1917 llevó talitarismo estará muy ligada a la subida
asimismo a algunos observadores a defi- del nazismo al poder en enero de 1933.
nir la naturaleza del nuevo Estado en tér-
minos que anticipan el concepto. Entre A partir de 1945, el término pasó a ocupar
quienes intuyeron la naturaleza totalitaria un espacio central en el vocabulario políti-
del régimen bolchevique destaca el pe- co occidental en la denuncia del comunis-
riodista alemán Alfons Paquet, que mo como único superviviente de los totali-
en 1919 se refirió al «totalismo (Totalis- tarismos de entreguerras. En esos primeros
mus) revolucionario de Lenin». años de la Guerra Fría, verdadera edad
dorada del concepto, vio la luz el libro de
El primer uso conocido del adjetivo «tota- Hannah Arendt Los orígenes del totalitaris-
litario» figura en un artículo publicado en mo (1951), llamado a convertirse en un
Italia en mayo de 1923, en el que el polí- clásico de la literatura sobre el fenómeno,
tico liberal Giovanni Amendola criticaba que la autora circunscribía a la Alemania
el «sistema totalitario» implantado por nazi y a la Rusia soviética y que caracteri-
Mussolini desde su llegada al poder en zaba por varios componentes esenciales,
octubre del año anterior. En agosto como el imperialismo, el antisemitismo, el
de 1924, el periódico Il Popolo denuncia- terror y la propaganda. Poco después se
ba el «arrogante totalitarismo» («totalitaris- publicaba la obra de Carl Friedrich y Zbig-
mo tracotante») practicado por el régimen niew Brzezinski Totalitarian Dictatorship
fascista, transformando así el adjetivo en and Autocracy (1956), que definía los sis-
un nuevo ismo político. El concepto ex- temas totalitarios a partir de la existencia
presaba tan bien la esencia del fascismo, de un partido único, de una política de
que Mussolini lo hizo suyo en el congre- terror, del monopolio armamentístico y de
so del partido celebrado en junio de 1925, los medios de comunicación y de una eco-
en el que reivindicó «nuestra feroz volun- nomía centralizada. Este modelo ha estado
tad totalitaria» (la nostra feroce volontà to- muy presente desde entonces en todas las
talitaria). Algunos grupos fascistas de los interpretaciones del fenómeno, aunque su
años treinta se sirvieron igualmente de la validez ha sido fuertemente cuestionada
expresión. Falange Española recogía en por considerarlo demasiado rígido y for-
su programa su aspiración a crear un Es- malista y muy marcado por la lógica bipo-
tado que fuera un «instrumento totalitario lar de la Guerra Fría.
al servicio de la integridad de la Patria».
Esta fórmula pasará literalmente a algu- El giro hacia la distensión Este/Oeste ini-
nas leyes franquistas de la Guerra Civil y ciado tras la Crisis de los Misiles (1962)
484
TOTALITARISMO
llevó a una revisión de la teoría totalitaria tos originales. El primero consiste en una
elaborada en Occidente en los años ante- suerte de consenso negativo que descar-
riores. El concepto empezó a verse como ta la posibilidad de un totalitarismo «bue-
una reliquia de otros tiempos, que habría no», a diferencia de lo ocurrido con algu-
perdido su utilidad en una nueva etapa nos fascismos en los años veinte y treinta,
histórica caracterizada por la aproxima- que vieron en el concepto la más cabal
ción entre los dos bloques. De ese ostra- expresión de su ideario. En segundo lu-
cismo pasó en los años setenta a una pro- gar, es un término utilizado a menudo
gresiva recuperación de su notoriedad y por autores de izquierda –por ejemplo,
de su carga polémica, sobre todo a raíz por Sheldon Wolin en su libro Managed
del debate suscitado en Francia por la pu- Democracy and the Specter of Inverted
blicación en 1973 del Archipiélago Gulag, Totalitarianism (2003)–, rompiendo así
de Aleksandr Solzhenitsyn, que llevó a la tendencia histórica de la izquierda oc-
una intensificación de la crítica al comu- cidental a repudiar la propia palabra,
nismo soviético por parte de autores que en la Guerra Fría identificaba con un
como Bernard-Henri Lévy (La barbarie discurso netamente anticomunista. En
con rostro humano, 1977) y Jean-François tercer lugar, el totalitarismo del siglo xxi
Revel (La tentación totalitaria, 1976). no suele relacionarse con el «Estado to-
tal» al que aspiraban los totalitarismos
El fin de la Guerra Fría tras la caída del históricos, según la famosa máxima de
Muro de Berlín (1989) fue interpretado Mussolini («todo dentro del Estado, nada
como un triunfo definitivo sobre el totali- fuera del Estado, nada contra el Estado»),
tarismo. Los acontecimientos posteriores, sino más bien con la ausencia de Estado
en particular el ataque terrorista del 11 (Ralf Dahrendorf ya advirtió en 1985, en
de septiembre de 2001, desplazaron el su libro Law and Order, del peligro de
foco de atención del viejo totalitarismo, un nuevo totalitarismo provocado por la
asociado a la experiencia histórica del si- anomia o falta de ley). Una última carac-
glo xx, al fundamentalismo islámico terística del totalitarismo del siglo xxi se-
como nuevo peligro planetario, en el ría su relación con las nuevas tecnologías
marco de lo que Samuel Huntington de la información y su capacidad para
anunció en 1993 como un «choque de ci- hacer realidad la distopía totalitaria de
vilizaciones». A principios del siglo xxi, el George Orwell en su novela 1984.
concepto recuperó parte de su presencia
en el lenguaje político y mediático im- La amplitud de sus usos y significados es
pulsado por el desarrollo del nacionalis- una de las principales características del
mo y del populismo, movimientos que concepto en el siglo xxi. «La palabra se
guardan algunas similitudes con la cultu- aplica a tanta gente y a tantas institucio-
ra política totalitaria del periodo de en- nes», escribió Anne Applebaum en 2013,
treguerras. Esta tendencia se reforzó con «que a veces puede carecer de sentido».
la crisis económica iniciada en 2008, que Junto a esta tendencia a la trivialización, se
favoreció la crítica a la globalización y a ha destacado asimismo su «polimorfismo»
sus rasgos supuestamente totalitarios. (Stanley Payne), que contrasta con el sen-
tido específico que tuvo en el siglo xx. Si
El totalitarismo del siglo xxi conlleva, entonces sirvió para definir a las dictadu-
como el del periodo de entreguerras, un ras de partido único nacidas tras la Prime-
fuerte rechazo al liberalismo político y ra Guerra Mundial, casi un siglo después
económico, aunque respecto a su mode- el concepto se ha revestido de los matices
lo primigenio presenta algunos elemen- más diversos y contradictorios, hasta deri-
485
var incluso en expresiones como «totalita- de algunas coincidencias con los totalita-
rismo parlamentario» o «totalitarismo libe- rismos históricos, tales como la intransi-
ral», que tienen mucho de oxímoron. En gencia, el fanatismo o el rechazo a la de-
un registro muy distinto, se ha llegado a mocracia liberal, queda la impresión de
criticar el lenguaje políticamente correcto que el totalitarismo del siglo xxi, a fuerza
como una subespecie de totalitarismo que de diversificar su naturaleza, ha difumina-
aspira, como el fascismo y el comunismo do su significado hasta convertirse en un
en su día, a un control absoluto sobre la término derogatorio siempre adaptable al
forma de hablar y de pensar. Pero más allá gusto del consumidor.
BIBLIOGRAFÍA

Fuentes, J. F.: Totalitarianisms. The Closed Society and its Friends: A History of Crossed
Languages. Santander: Cantabria University Press, 2019.
Gleason, A.: Totalitarianism. The Inner History of the Cold War. Oxford: Oxford Univer-
sity Press, 1995.
Traverso, E. ed.: Le Totalitarisme. Le XXe siècle en débat. Paris: Seuil, 2001.
Wolin, S. S.: Managed Democracy and the Specter of Inverted Totalitarianism. Prince-
ton: Princeton University Press, 2008.
Juan Francisco Fuentes

VER TAMBIÉN: AUTORITARISMO / CHINA / COMUNISMO / DICTADURA / FASCISMO /

GOLPE DE ESTADO / PODER POLÍTICO / RAZÓN DE ESTADO / REVOLUCIÓN / SIS-
TEMA SOVIÉTICO
486
TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA
Designa el período de tiempo y la opera- En la transformación política española del

ción política y jurídica que identifican el último cuarto del siglo xx la memoria, el
paso desde un sistema de convivencia de olvido, el perdón existieron y fueron dis-
carácter totalitario, dictatorial o autorita- cernidos con sabiduría, aunque se vedara
rio a otro regido por un ordenamiento su aprovechamiento oportunista y su
fundado en los valores de la libertad, la irrupción errática en el presente. La res-
igualdad y el pluralismo. ponsabilidad de los dirigentes y un gene-
ralizado buen sentido popular decidieron
Este texto apela a mis reflexiones y ex- que el objetivo prioritario era alcanzar la
periencias marcadas por un modelo ar- libertad y estabilizar la convivencia demo-
quetípico de transición, cual fue el que crática, conscientes, naturalmente, de que
los españoles vivimos recientemente los más nobles ideales que animan a los
desde finales del siglo xx. Con fervor y hombres –justicia, libertad, igualdad, con-
entereza afrontamos el cambio y, no mu- vivencia– no son a menudo simultánea-
cho tiempo después y adentrados ya en mente alcanzables y, por tanto, el triunfo
el siglo xxi, oscilamos, desorientados, ende uno puede requerir la preterición, el
tre ilusiones y contrariedades. apartamiento o la subordinación de otro
–y hasta su fracaso temporal o aparente–.
Al filo del nuevo siglo han aflorado ex-
plicaciones maniqueas de nuestros ava- Agnes Heller, al ponderar las tensiones
tares y los españoles nos sentimos turba- que todo «borrón y cuenta nueva» provo-
dos por quienes, tal vez ajenos al riesgo, ca sobre la conciencia moral de los indi-
extienden –porque piensan que ha llega- viduos y de los pueblos, afirma que «ele-
do la hora– sombras de insuficiencia, gir el diálogo o la justicia a ultranza es
cuando no de frustración, respecto de la un conflicto moral, en primer término», y
que, hasta hace bien poco, fue encomia- que «la Historia y el sentido de justicia
da epopeya, transición ejemplar y lec- histórica incluyen no solo el pasado sino
ción de madurez y buen sentido. el futuro», siendo la Historia un entrama-
do de continuidades y de rupturas. «Rom-
Novelas, películas, ensayos y controver- per las escaladas de violencia y la espiral
sias de diversa inspiración y alcance de agravios» puede ser responsabilidad
desasosiegan a los españoles cual si, en individual y obligación colectiva en de-
pos de una necesaria recuperación de la terminados momentos históricos –tal
memoria apelada «histórica», los hechos como también señaló Isaiah Berlin–, lo
hubieran sido como según los deseos y que supone una elección «que implica el
ensoñaciones de unos u otros hubieran presente y el pasado con el futuro». Esa
podido o debido ser. La Transición, se elección fue tomada por los españoles
ha dicho, operó sobre la memoria silen- hace cincuenta años, con claridad y deci-
ciosa y domesticada del pasado, fin- sión y con beneficiosos resultados.
giendo un olvido que no existía. Pero
olvidar no es negar el pasado, si la vo- La Guerra Civil (la de 1936/1939) dictó
luntad presente se templa por la hones- enseñanzas que fraguaron en la eficiente
ta y decantada evaluación de sus ense- voluntad política de llevar a cabo la Tran-
ñanzas. sición con el firme propósito de que la
487
tragedia no se repitiera. Como conclu- no, sin apenas otras excepciones que las
yente fue la decisión de cancelar la ex- que dicta un buen criterio no enardecido
plotación posbélica de la victoria y de por la intolerancia o las expectativas
encontrarnos en confortables senderos electorales, es de que vale la apelación al
de reconciliación y paz. pasado y la evocación instrumental de la
memoria para dirimir, oportune et impor-
Juan Marichal recomendó a los españo- tune, cualquier contienda o ahondar en
les que, trasponiendo las fronteras lin- discrepancias de entidad menor y hasta
güísticas e intelectuales de España, con- irrelevante.
tribuyan a la que denomina desactivación
emocional en relación con dicha Guerra Los pueblos capaces de percibir y asumir
Civil, porque –dice– «recordar la guerra su pasado como dato y con sosiego, por
no es, necesariamente, el mejor modo de turbulento que haya sido, pueden llegar
enseñar el amor a la libertad, que deben a vivir en paz consigo mismos. Pero
aprender los españoles más jóvenes». cuando la memoria –por disenso en los
Evocaba, al respecto y según la observa- hechos, por discordia en sus peripecias o
ción de Benedetto Croce, «cuán vana- por discrepancia en las enseñanzas que
mente fantasiosos son los reproches a los brinda– es polémica –y cuando lo es
protagonistas del pasado». Ello no supo- hondamente nada importa la lejanía o
ne canonizar el pretérito: queda el juicio proximidad en el tiempo– son irreducti-
de la historia que, como advertía Lord bles los factores disolventes y el futuro
Acton, «no puede ser genuinamente cien- común, la paz social y la estabilidad po-
tífica y objetiva, a menos de ser esencial- lítica dejan de constituir objetivos natura-
mente ética». Raymond Aron asumía un les y asequibles, para erigirse en referen-
pensamiento común a Nietzsche y a Paul cias o pretextos que, por negación,
Valéry: «para las comunidades humanas, sostienen o renuevan las querellas y el
como para los individuos, el olvido no es conflicto.
menos esencial que la memoria».
A la vista de las circunstancias que han
En España, existía –y existe– una cultura marcado el siglo xx en España, no pare-
política dominante con una memoria ce difícil acotar «pasados» que tuvieron
compartida por una gran mayoría de la incidencia relevante sobre los sucesivos
sociedad, capaz de compartir también un e inmediatos «presentes». Y ya en el si-
proyecto integrador de futuro. Entre re- glo xxi, cuando el pueblo español, digno
cuerdos y olvidos que la nutren, pervive y sufrido, pareció hallarse en el confiado
vigorosa una memoria generalizada que disfrute de su libertad y de un creciente
no trata de propiciar impunidades ni mu- bienestar, cuando pudo sentir el orgullo
cho menos favorecer gestos de violencia, de haberse orientado poniendo a contri-
sino precisamente contribuir a extirpar bución cuanto de memoria, recuerdo, ol-
las incomprensiones superando y, en su vido y perdón fue necesario para, acep-
caso, atemperando las discrepancias. tado el pasado, sentirse protagonista de
su futuro, se ve inmerso en una situación
La memoria no se perdió nunca. De lo impensada y en la que episodios de su
que afortunadamente se prescindió en la pasado, presuntamente diluidos en el
Transición fue de admitir la injerencia tiempo, se le proponen como imágenes
oportunista de la memoria en el debate fantasmagóricas que despojan de cual-
político del presente. Y de lo que, por quier oportunidad a las que podrían y
desgracia, se da ahora testimonio cotidia- deberían ser ilusionantes metas de hoy
488
no subordinadas a nostálgicas reivindica- traste con la nobleza y el esfuerzo con

ciones de ayer. los que el pueblo español afirmó su vo-
luntad de convivencia pacífica y libre
La Restauración, la dictadura de Primo como prenda de fe en el futuro, traduc-
de Rivera, la Segunda República, la Gue- ción de enseñanzas bien aprendidas y
rra Civil, el franquismo, la Transición, la administración señorial de recuerdos y
democracia alcanzada son periodos del agravios, olvidos y perdones.
pasado que, bajo el dominio ya de los
investigadores, se introducen todavía en El paladino reconocimiento de que la ex-
nuestro presente y con desigual grado de periencia de fines del siglo xx –la genui-
intensidad e influencia. La memoria que na Transición– no podía erigirse en rígi-
importa es la que evoca con vigor un do encorsetamiento del devenir ha de
ejemplo a seguir o un riesgo a evitar. Y acompañarse con la severa admonición
de todo ello hay en dichos períodos. de que la historia vivida no se ha esfu-
mado y, de la mano de solventes investi-
Aunque contradigan las propias convic- gadores, ha de ser presentada y repre-
ciones y la conciencia nítida de los lo- sentada de modo que se perciba el
gros de fin de siglo, todas aquellas fases contrapunto entre lo que solo concierne
de nuestro siglo xx, aun las ya más cla- a la memoria generacional y lo que solo
ramente incrustadas en la Historia, tie- incumbe a la memoria histórica.
nen rasgos –rasgos del pasado– vivos en
el presente o con capacidad de influir Al margen de la tiranía de los buenos
en él. Y de modo sorprendente –aunque acuñadores de frases y de títulos y titula-
se antoje innecesario– nuestros proble- res, las democracias de nuestro entorno
mas de convivencia (más viejos y cadu- demandan, primero, saldar su peligroso
cos que nuevos) no son tanto los pro- déficit de autenticidad democrática, claro
blemas reales de hoy, cuanto la está; segundo, activar el dinamismo pro-
expresión en este presente de los que pio de esa democracia para ofrecer solu-
marcaron el pasado, próximo o lejano, y ciones nuevas a nuevos problemas o a
son seleccionados y esgrimidos según problemas de siempre con acentos y
las preferencias de cada cual. Y la exhi- perfiles distintos.
bición de esas preferencias, con la ses-
gada envoltura de un cierto sentido de Nuestra realidad democrática, aun reha-
la Historia o de una presunta misión po- bilitada por la autenticidad, ha de desa-
lítica e incluso por métodos de tosca rrollar sus propios presupuestos y ha de
propaganda, puede desencadenar movi- corresponder con permanente espíritu
lizaciones populares y replantear des- innovador (no solo renovador) a los re-
carnadas y crudas reivindicaciones que, querimientos y perentoriedades que
por referencia a nuestro pasado, son marcan los signos de los tiempos en mu-
perversas y frívolas, al menos en con- tación.
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar Fernández, P.: Memoria y olvido de la Guerra Civil española. Madrid: Alian-
za, 1996.
Juliá Díaz, S.: Transición. Historia de una política española (1937-2017). Barcelona:
Galaxia Gutemberg, 2018.
489
Ortega y Díaz-Ambrona, J. A.: Memorial de Transiciones (1939-1978). Barcelona: Ga-

laxia Gutemberg, 2015.
Sartorius Álvarez de las Asturias Bohorques, N.: El final de la dictadura: la conquista de la
democracia en España (noviembre de 1975-diciembre de 1978). Madrid: Espasa, 2018.
Tusell Gómez, J.: La Transición española. La recuperación de las libertades. Madrid:
Temas de Hoy, 1997.
Landelino Lavilla Alsina (†)

Académico de Número de las Reales Academias
de Ciencias Morales y Políticas y de Jurisprudencia y Legislación de España
Ex Presidente del Congreso de los Diputados y ex Ministro
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIONALIS-

MO HISTÓRICO ESPAÑOL / CORONA / INTEGRACIÓN POLÍTICA / ESTADO CONS-
TITUCIONAL / LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA / LIBERALISMO / MONARQUIA / SO-
CIALISMO
490
VIOLENCIA DE GÉNERO
Para entender el concepto «violencia de cepto sinónimo de «violencia contra o

género» hay que acudir a su definición sobre la/s mujer/es», expresión empleada
legal y, en paralelo, explicar su fácil in- por la ONU para referirse a este proble-
tercambio –o incluso confusión– con ma de envergadura universal y cifras
otros sinónimos o próximos como el de alarmantes que en España se publicitan
«violencia contra/sobre la/s mujer/es», desde el año 2003. Desde entonces hasta
«violencia doméstica», «malos tratos» o el 1 de marzo de 2020 la cifra de víctimas
«violencia machista». mortales es de 1.046.
El art. 1 de la Ley Orgánica 1/2004, de En la declaración de su Asamblea Gene-

28 de diciembre, de Medidas de Protec- ral, de 20 de diciembre de 1993, se re-
ción Integral contra la Violencia de Gé- fiere a todo acto de violencia basado en
nero, la define como la que, como manila pertenencia al sexo femenino que
festación de la discriminación, la tenga o pueda tener como resultado un
situación de desigualdad y las relaciones daño para la mujer, tanto si se producen
de poder de los hombres sobre las muje- en la vida pública como en la vida pri-
res, se ejerce sobre estas por parte de vada (sin especificar que el agresor
quienes sean o hayan sido sus cónyuges deba ser –o haber sido– su pareja, como
o de quienes estén o hayan estado liga- sucede en la legislación española),
dos a ellas por relaciones similares de ejemplificándola a través de un largo lis-
afectividad, aun sin convivencia, y com- tado en el que se incluye la violencia
prende todo acto de violencia física y física, sexual y psicológica que se pro-
psicológica, incluidas las agresiones a la duzca en la familia, incluidos los malos
libertad sexual, las amenazas, las coac- tratos, el abuso sexual de las niñas en el
ciones o la privación arbitraria de liber- hogar, la violencia relacionada con la
tad. Resalta el empleo del término géne- dote, la violación por el marido, la muti-
ro con el que se pretende añadir un lación genital femenina y otras prácticas
elemento que, más allá del sexo, hace tradicionales nocivas para la mujer, los
referencia al conjunto de roles que histó- actos de violencia perpetrados por otros
ricamente acompañan a la condición de miembros de la familia y la violencia re-
hombre o mujer, y, en el caso de esta, lacionada con la explotación, la perpe-
tienen connotaciones de sumisión a trada dentro de la comunidad en gene-
aquel. Lo preconizó la llamada segunda ral, inclusive la violación, el abuso
oleada del movimiento feminista cons- sexual, el acoso y la intimidación sexua-
truida sobre la figura de Simone de les en el trabajo, en instituciones educa-
Beauvoir y El Segundo Sexo: era la cultu- cionales y en otros lugares, la trata de
ra y no solo la naturaleza la que hacía mujeres y la prostitución forzada y la
que las mujeres se convirtieran en tales. violencia perpetrada o tolerada por el
Estado. En España, el Pacto de Estado
No obstante esta reducción legal a una contra la violencia de género de 28 de
concreta forma de violencia contra la septiembre de 2017, en línea con esta
mujer –la que se ejerce en la relación de concepción amplia que también adopta
pareja con un varón–, en sentido más el Convenio de Estambul, auspiciado
amplio, la violencia de género es un con- por el Consejo de Europa y ratificado
491
en 2014, propugna la extensión de las derechos sexuales, la maternidad, el

políticas públicas a todas estas manifes- aborto–, gracias a la contribución intelec-
taciones. Prácticamente todas las orga- tual de la Política Sexual de Millet y su-
nizaciones internacionales tienen divi- perando la aspiración de anteriores eta-
siones encargadas del abordaje de estas pas centradas en conquistar el espacio
políticas. público –con el sufragio, la educación o
el trabajo.
Es frecuente la confusión del término
con el de «violencia doméstica» que, en La violencia sobre la mujer tiene un suje-
otros países, se emplea de forma sinóni- to pasivo muy claro, conforme su propio
ma. En nuestro ordenamiento, sin em- nombre indica: cualquier mujer. Sin dife-
bargo, este último hace referencia a la rencia de edad o clase social, incluidas
que se da en el seno de la familia, sin también las niñas, que son especialmente
especificar si el agresor y la víctima son propensas a sufrir algunas de sus mani-
hombres o mujeres o si la relación es de festaciones más crueles como los infanti-
afectividad o de parentesco, ascendente cidios selectivos, la mutilación genital o
o descendente, pudiendo darse sobre va- los matrimonios precoces. En los últimos
rones, mujeres, hijos menores o familia- tiempos se resalta la especial vulnerabili-
res mayores como prevé el Código Penal. dad de algunas mujeres –de la tercera
Otras denominaciones, como «maltrato» o edad, del ámbito rural, mujeres con algu-
«malos tratos», se refieren a una específi- na discapacidad, inmigrantes, adolescen-
ca forma de violencia contra la mujer, tes y jóvenes– que presentan, estadística-
también tipificada penalmente. Indistin- mente, unos rasgos de prevalencia más
tamente a «violencia de género» se em- altos y unas dificultades añadidas para la
plea cada vez con más frecuencia la ex- asistencia. Desde 2015, los menores des-
presión «violencia machista», con un cendientes de mujeres víctimas de vio-
carácter divulgativo y periodístico, pero lencia de género han sido reconocidos
sin referencia normativa alguna. en la legislación española también como
víctimas, por la gravedad de los efectos
El fundamento de esta forma de violen- que les produce la violencia ejercida so-
cia es, también conforme a la ONU, la bre sus madres y la frecuente violencia
desigualdad culturalmente arraigada en- directa que reciben del agresor.
tre hombres y mujeres, razón por la cual
las actuaciones para su erradicación bus- El objeto de esta violencia varía en fun-
can no solo evitarla o paliarla sino, sobre ción de los derechos fundamentales
todo, contribuir a la igualdad entre am- agredidos y de sus diversas manifestacio-
bos. Por la misma razón, el origen de la nes, desde las más sutiles, como el insul-
reflexión intelectual sobre el tema se to, el control, la violencia económica o
produce cuando el movimiento feminista emocional, a las más graves, como el
toma conciencia de las situaciones de asesinato o las agresiones sexuales. Estas
discriminación que padecen las mujeres últimas, en su mayoría, son constitutivas
en su aspecto más extremo por su im- de delito en buena parte de los ordena-
pacto en los derechos fundamentales mientos penales del planeta a pesar de
esenciales: la vida, la integridad física y que se mantienen sangrantes vacíos en
moral. El feminismo radical de los años demasiados de ellos y, especialmente, en
sesenta y setenta, rompiendo tabúes, am- ámbitos como los crímenes de honor o
plió el foco hacia la desigualdad en el la violación en el seno del matrimonio.
ámbito sexual y privado –la violencia, los El abordaje normativo de la prostitución
492
presenta un desacuerdo generalizado Las abrumadoras cifras de violencia y la

con un abanico de posiciones que se ex- desigualdad entre hombres y mujeres se
tiende desde la legalización a la prohibi- relacionan directamente. Como dice Val-
ción y al abolicionismo. Destaca la incor- cárcel, la agenda feminista está abierta
poración, en las últimas reformas del por diferentes páginas en los distintos
Código Penal español, de nuevas formas países del mundo. En los desarrollados,
de violencia, como el ciberacoso y las una vez lograda la igualdad formal, que-
que se ejercen a través de las nuevas tec- da la igualdad real, la mejora de los me-
nologías, especialmente graves entre la canismos existentes, el afrontamiento de
población joven. retos nuevos (como la gestación subro-
gada) y la solución a problemas constan-
Formalmente, en España, convertida en tes. Entre ellos, la cosificación de la ima-
un referente internacional por el com- gen femenina o el silencio que rodea a la
promiso público y social en este ámbito, mujer violentada y que conduce a una
existe un entramado normativo e institu- peligrosa detección frecuentemente tar-
cional con competencias preventivas, día, por miedo, vergüenza y normaliza-
asistenciales, protectoras y coordinado- ción: la población sigue considerando
ras que abarca a organismos del Poder «normales» el desprecio, el control y la
Legislativo, Ejecutivo y de los diferentes humillación a la novia, esposa o compa-
niveles de la Administración territorial, a ñera sentimental, responsabiliza a las
su vez divididos materialmente (sanidad, mujeres de la violencia sexual cuando
educación, seguridad, asistencia so- han bebido, coqueteado o se visten pro-
cial…), así como a la Fiscalía y al Poder vocativamente, acepta el turismo sexual
Judicial, amén de a innumerables agen- como una forma más de ocio y, en mu-
tes de la sociedad civil. La pluralidad de chos rincones del mundo, entiende que
agentes implicados y la coordinación enel daño a las mujeres se les inflige para
tre ellos invocan directamente el princi- conseguir su decencia (véase la mutila-
pio de transversalidad que subyace a ción genital femenina o los matrimonios
todas estas políticas públicas. tras una agresión sexual).
BIBLIOGRAFÍA
Delegación del Gobierno para la Violencia de Género: Macroencuesta de violencia so-

bre la mujer. Madrid: Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, 2015.
Millet, K.: Política sexual. Madrid: Cátedra, 1995.
Nussbaum, M.: Las mujeres y el desarrollo humano. Barcelona: Herder, 2002.
Valcárcel, A.: Feminismo en el mundo global. Madrid: Cátedra, 2008.
Varela, N.: Feminismo para principiantes. Barcelona: Ediciones B, 2013.
Blanca Hernández Oliver

Letrada de las Cortes Generales
Ex Delegada del Gobierno para la Violencia de Género
VER TAMBIÉN: CONVIVENCIA / DERECHO DE FAMILIA / DERECHOS FUNDAMEN-

TALES / DIGNIDAD / FEMINISMO / IGUALDAD ANTE LA LEY / PRINCIPIOS Y VALO-
RES CONSTITUCIONALES
493
VOTO ELECTRÓNICO
En sentido amplio, sería el proceso elec- del proceso electoral, desde la elabora-
toral en el que intervienen las nuevas ción del censo hasta el escrutinio final,
tecnologías digitales en alguna de sus fa- pasando por la identificación del votante
ses, desde el registro de votantes hasta la o la emisión del voto, pudiendo aportar
publicación de los resultados. Sin embar- ciertas ventajas respecto a los métodos
go, esta definición de voto electrónico más tradicionales. Se suele destacar, en-
abarca tantas tecnologías, en constante tre ellas, la rapidez a la hora de contabi-
evolución, y tantos tipos de elecciones lizar los votos, la mayor facilidad para la
que dificulta su teorización y su regula- participación de personas con algún tipo
ción. Por esta razón, han sido numerosos de discapacidad o para aquellas con pro-
los intentos de establecer una definición blemas para desplazarse físicamente has-
más restringida y práctica, siendo el Con- ta un centro de votación. Así pues, el uso
sejo de Europa quien ha marcado las de nuevas tecnologías puede aumentar
pautas en la comunidad internacional, la participación de la ciudadanía en los
sobre todo en su recomendación de 2004 procesos electorales, así como también
sobre el voto electrónico y en la actuali- abaratar a largo plazo los gastos que es-
zación de 2017, la cual lo redefine como tos suponen.
el uso de herramientas electrónicas en el
momento de emitir el sufragio y/o del Entre los riesgos o las dudas que más se
escrutinio. En todo caso, esta no es una han destacado en torno a las votaciones
definición unánime, ni definitiva, ya que electrónicas, cabe destacar la desconfian-
las numerosas y distintas experiencias za que genera la tecnificación del proce-
prácticas y la evolución en diferentes diso electoral y la pérdida de capacidad de
recciones superan rápidamente las teo- auditoría por parte de la ciudadanía, so-
rías establecidas. De hecho, el voto elec- bre todo en el caso del voto telemático.
trónico no solo se ha venido aplicando a Los casos de manipulación de los resul-
elecciones gubernamentales, referén- tados por ataques informáticos o la viola-
dums, consultas, elecciones para elegir ción del secreto del voto han frenado el
candidatos o primarias de partidos políti- avance del uso de estas tecnologías en
cos, sino también en la toma de decisio- unos procesos que deberían garantizar
nes en empresas, patronales, sindicatos u una absoluta seguridad al tratarse de un
organizaciones no gubernamentales. pilar fundamental del sistema democráti-
co. Asimismo, la garantía del secreto de
Entre las tecnologías utilizadas destacan voto no solo podría verse vulnerada por
las tarjetas perforadas, los escáneres ópti- fallos de las tecnologías o de su imple-
cos, los sistemas de Grabación Electróni- mentación, ya que, al permitir, algunas
ca Directa (DRE, en sus siglas en inglés) de ellas, el voto en entornos no controla-
e internet en ordenadores personales o dos se podría llegar a dudar de la veraci-
en aplicaciones de teléfonos móviles. En dad de la identidad del votante o permi-
estos últimos casos, el voto telemático tir la coacción o una influencia indebida
permitiría que la votación no fuera pre- por parte de terceros a la hora de emitir
sencial en centros electorales. Además, el el voto. Finalmente, también se ha criti-
uso de estas nuevas tecnologías puede cado la posible afectación del uso de
darse en una o en varias de las etapas nuevas tecnologías al principio de igual-
494
VOTO ELECTRÓNICO
dad, ya que no todas las personas po- diferentes ámbitos, aunque, como en otros
drían tener el mismo acceso o las mismas países, ha sufrido paralizaciones por cues-
capacidades para su uso. tiones financieras o por fallos en la seguri-
dad del sistema. En 2018 en la ciudad sui-
En España se sigue usando el método za de Zug se realizó una votación con
tradicional en las elecciones para elegir a tecnología blockchain –tecnología usada
los representantes políticos, tanto en la para la transacción de criptomonedas
identificación del votante, mostrando el como el bitcoin–, abriendo una posible
Documento Nacional de Identidad, como vía para el futuro del voto por internet.
en la emisión del voto, con sobre de pa-
pel y en una urna. No obstante, sí se El caso más avanzado es Estonia. A pesar
usan las nuevas tecnologías para la cen- de que en 2017 se descubrieran proble-
tralización de los datos. De todos modos, mas de vulnerabilidad, este es uno de los
no parece que esta situación vaya a cam- máximos referentes de democracia elec-
biar sustancialmente a corto plazo. Insti- trónica para el mundo académico. A par-
tuciones como el Consejo de Estado o la tir de la confianza creada en las nuevas
Junta Electoral Central no se han mostra- tecnologías de la información y la comu-
do favorables a la generalización del nicación por un modelo de comercio
voto electrónico, aunque esta última sí lo electrónico extendido en su sistema ban-
contempló como posible instrumento cario, un sector público y político com-
que superara las dificultades del voto ex- prometido con el desarrollo de la eGo-
terior. Con todo, ha sido en el ámbito de bernanza ha desarrollado un sistema de
los partidos políticos, tanto en elecciones documentos de identidad electrónicos
primarias como en consultas internas, (Digital ID) que ha llevado a Estonia a
donde más se ha experimentado con el ser el primer país en usar el voto por in-
voto electrónico, aunque, de momento, ternet en elecciones a nivel estatal, tanto
los resultados han sido irregulares. municipales y parlamentarias como eu-
ropeas, desde 2005. En las últimas elec-
En el contexto internacional, Bélgica fue ciones europeas un 46,7 % de los votan-
pionera en el campo del voto electrónico tes estonios usaron el i-vote.
con el uso de tarjetas con bandas magné-
ticas y urnas electrónicas en 1989. Actual- A pesar de los avances, en gran parte de
mente, India, Brasil, Venezuela y algunos los países que han experimentado el
Estados de los Estados Unidos utilizan el voto electrónico, este ha sufrido reveses
método de la Grabación Electrónica Di- que han frenado su evolución o, directa-
recta, es decir, el votante marca digital- mente, han provocado su prohibición.
mente sus preferencias en una pantalla y En 2009, el Tribunal Constitucional ale-
estas quedan registradas. No obstante, en mán sentenció en contra del uso de má-
los últimos años es el voto por internet u quinas en las elecciones al considerar
online el que ofrece mayores esperanzas. necesario que todas las fases del proceso
Se ha utilizado en referéndums, eleccio- electoral pudieran ser verificadas por
nes o primarias de partidos. En Francia, su personas sin conocimientos técnicos es-
uso ha sido intermitente en lo que se re- pecíficos. En 2008, Holanda recuperó el
fiere al voto de los residentes en el exte- método de voto tradicional al temer fa-
rior. En Canadá también se ha implemen- llos en el sistema de votación electrónica,
tado en elecciones municipales en las aunque la legislación permita este tipo
provincias de Ontario y Nueva Escocia. En de voto desde 1965. En el Reino Unido,
Suiza el voto online se ha extendido en la Comisión Electoral, tras realizar prue-
495
bas piloto, declaró que no había garan- embargo, no deben entenderse estas
tías suficientes para implantarlo. Y, más como un objetivo en sí mismo que lleve
recientemente, en las elecciones presi- a adoptarlas sin una exhaustiva evalua-
denciales de 2016 en los Estados Unidos ción de sus riesgos. En los próximos
se produjeron fallos y denuncias en las años, el debate y las propuestas de mejo-
máquinas de voto electrónico o los escá- ra del voto electrónico seguirán girando
neres de algunos Estados. Por otra parte, en torno a la transparencia y la seguri-
la posibilidad de una manipulación de dad, sobre todo, en las fases de identifi-
los sistemas de votación electrónica des- cación del votante y la emisión del voto
de el extranjero ha sido un elemento que para que este sea completamente libre y
ha alimentado la desconfianza tanto en secreto. Finalmente, un debate no menor
Estados Unidos como en otros países. respecto a la posibilidad de incrementar
el número de votaciones a través de in-
En definitiva, las nuevas tecnologías pue- ternet es el impacto social, cultural y po-
den ser un medio para alcanzar objetivos lítico y el temor a una mayor devalua-
democráticamente relevantes como una ción de la deliberación, aparejada al
mayor participación e implicación de la incremento de la polarización social en
ciudadanía en la toma de decisiones. Sin torno a cuestiones políticas.
BIBLIOGRAFÍA
Barrat i Esteve, J.; Pérez-Moneo, M., eds.: La digitalización de los partidos políticos y el
uso del voto electrónico. Pamplona: Aranzadi, 2019.
Guglielmi, G.; Ihl, O., dirs.: El voto electrónico. Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Ríos Insua, D., coord.: Democracia electrónica. Madrid: LID Editorial, 2008.
Juan Milián Querol

Politólogo
Profesor Asociado de Ciencia Política
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTORAL / AGENDA DIGITAL / DEMOCRACIA /

DEMOCRACIA DIRECTA / ELECCIONES / ESTADO DEMOCRÁTICO / INFORMÁTICA
JURÍDICA / SUFRAGIO
496
CIENCIAS JURÍDICAS
ABOGACÍA
ABOGACÍA
La definición de «abogacía» contenida en soramiento y la defensa, aplicando la

el vigente Estatuto General de la Aboga- ciencia y la técnica del Derecho, para la
cía de España, aprobado por Real Decre- efectividad de los derechos y libertades,
to 658/2001, de 22 de junio, es sumamen- en busca de la convivencia pacífica. Esos
te amplia: «La abogacía es una profesión servicios de asesoramiento y defensa ju-
libre e independiente que presta un servi- rídicas pueden prestarse en todos los
cio a la sociedad en interés público y que sectores de la vida personal, familiar, la-
se ejerce en régimen de libre y leal com- boral y económica, y para ello cabe dis-
petencia, por medio del consejo y la de- poner de medios organizativos muy di-
fensa de derechos e intereses públicos o versos, desde la prestación profesional
privados, mediante la aplicación de la individual al ejercicio colectivo y multi-
ciencia y la técnica jurídicas, en orden a profesional en grandes firmas.
la concordia, a la efectividad de los dere-
chos y libertades, y a la justicia» (art. 1.1). El primero de esos elementos esenciales
Todavía lo es más la definición de «aboga- de la abogacía es la subordinación de la
do» en el art. 542.1 de la Ley Orgánica del profesión al servicio de la justicia y a la
Poder Judicial, que atribuye «en exclusiva tutela del interés general. La imagen mer-
la denominación de abogado al licencia- cantilizada del abogado definido por la
do en Derecho que ejerza profesional- relación bilateral y contractual con su
mente la dirección y defensa de las partes cliente, como si su función se agotara en
en toda clase de procesos, o el asesora- el cumplimiento de ese encargo profe-
miento y el consejo jurídicos», para seguir sional remunerado que recibe del clien-
recordando en su apartado 2 la libertad e te, o por cuenta de este, si es un defen-
independencia del abogado: «en su actua- sor de oficio, no solo es en exceso
ción ante los juzgados y tribunales, los simplista. Es inexacta. El Código de
abogados son libres e independientes, se Deontología de los Abogados en la
sujetarán al principio de buena fe, goza- Unión Europea, expresamente asumido
rán de los derechos inherentes a la digni- por el actual Código Deontológico de la
dad de su función y serán amparados por Abogacía Española (CDAE), en vigor
aquellos en su libertad de expresión y de- desde el 8 de mayo de 2019, contiene en
fensa». Ese art. 542 de la LOPJ se encuen- su art. 1.1 una definición muy precisa de
tra al principio del libro VII de esta Ley, la función del abogado en la sociedad:
cuya rúbrica es «Del Ministerio Fiscal y de- «En una sociedad basada en el respeto al
más personas e instituciones que coope- Estado de Derecho, el abogado cumple
ran con la Administración de Justicia». un papel esencial. Sus obligaciones no se
Luego, los abogados, aunque no forman limitan al fiel cumplimiento de lo enco-
parte de la Administración de Justicia, mendado, en el ámbito de la legislación
cooperan con ella ejerciendo una función aplicable. Un abogado debe servir los in-
de interés público. tereses de la justicia, así como los dere-
chos y libertades que se le han confiado
En este breve repaso normativo están para defenderlos y hacerlos valer».
prácticamente todos los elementos esen-
ciales de la profesión de abogado, cuyo En España, hasta cuando una Real Orden
contenido característico es, pues, el ase- de Carlos IV de 1794 acordó reducir el
499
número de abogados de Madrid, se decía presiones o exigencias que la limiten,

que el de doscientos «sería suficiente aunque provengan del propio cliente.
para el servicio público». La vocación de
servicio público es una constante y for- Este sería, precisamente, el segundo ele-
ma parte esencial de la abogacía. En el mento esencial de la profesión de abo-
título XXII del libro V de la Novísima Re- gado: su independencia. Independencia
copilación de las Leyes de España (1804) para aceptar o no el encargo profesional,
se recogían ya numerosas reglas que re- y «para rechazar las instrucciones que,
flejaban la orientación de la abogacía al en contra de los propios criterios profe-
interés general: sionales, pretendan imponer el cliente,
los miembros del despacho, los otros
–– En la ley III se trataba del juramento profesionales con los que se colabore o
que deben hacer los abogados al cualquier otra persona, entidad o co-
tiempo de recibirse, y se afirmaba rriente de opinión, debiendo cesar en el
«que no ayudarán en causas desespe- asesoramiento o defensa del asunto
radas, en que sepan y conozcan que cuando se considere que no se puede
sus partes no tienen justicia». actuar con total independencia, evitan-
–– En la ley IV se mandaba «que los le- do, en todo caso, la indefensión del
trados, examinados abogados..., no cliente» (art. 2.3 CDAE).
digan ni aleguen cosa no verdadera».
–– En la ley VIII, recogiendo una prag- El tercer elemento esencial sería el de la
mática de los Reyes Católicos de 1495, libertad de defensa y de expresión, que
se prescribía «que los abogados... no no solo tendrán que ser amparadas por
aleguen cosas maliciosas, ni pidan los tribunales, como expresamente re-
términos para probar lo que saben o cuerda la LOPJ, sino por todos los pode-
creen que no van a aprovechar, o que res públicos y aún por todos los indivi-
no se puede probar». duos y corporaciones. Todos deberán
evitar la injerencia en esa libertad de de-
Son muchos los aspectos de la profesión fensa, o su menoscabo, respetando aspec-
de abogado orientados al interés general, tos inherentes como la confidencialidad y
incluso superponiéndose al interés priva- el secreto profesional, ya que no se trata
do del cliente si este es, de forma paten- de un privilegio del abogado, o de un
te, un interés espurio. El Estatuto Gene- ámbito de libertad establecido en su inte-
ral de la Abogacía española impone rés, sino de un principio que tiene valor
como deber fundamental del abogado, medial para el derecho a la defensa del
en tanto que partícipe en la función pú- cliente como derecho fundamental pro-
blica de la Administración de Justicia, el clamado en el art. 24 de la Constitución,
de cooperar con ella de modo que en que expresamente menciona el derecho a
ningún caso la tutela de los intereses que la defensa y asistencia de letrado (art. 24.2
se le confían pueda «justificar la desvia- CE), además de proscribir la indefensión
ción del fin supremo de la justicia a que con carácter general (art. 24.1 CE).
la abogacía se halla vinculada»; y la justi-
cia no es un nombre, sino un valor supe- Precisamente por esas funciones de inte-
rior del nuestro ordenamiento jurídico a rés general, la abogacía es una profesión
tenor del artículo primero de la Constitu- regida por una ética profesional estricta,
ción. De forma análoga, el art. 2.3 del expresada en reglas deontológicas que
CDAE obliga al abogado a preservar su todo abogado debe conocer y observar,
independencia frente a toda clase de y siendo obligado para su ejercicio la in-
500
ABOGACÍA
corporación del abogado a un Colegio indisolublemente conectada al valor su-

de Abogados, corporación de Derecho perior de la justicia y al Estado social y
público. Corresponde, en principio, aun- democrático de Derecho, quedando la
que no exclusivamente, a los Colegios de defensa de las víctimas y de los sectores
Abogados y al Consejo General de la más desfavorecidos de la sociedad del
Abogacía, el control deontológico y la lado de los abogados, que tienen el pri-
ordenación de la profesión, en términos vilegio de utilizar los derechos humanos
que no menoscaben el principio de libre como herramienta profesional. La res-
y leal competencia que también define la ponsabilidad social de la abogacía y su
abogacía. subordinación al valor y al servicio de la
justicia son seña de identidad de una
La profesión de abogado, más allá de su profesión que no puede concebirse por
participación en transacciones empresa- su mera dedicación a la prestación de
rial y económicamente relevantes, está servicios jurídicos.
BIBLIOGRAFÍA
Agudo Ruiz, A.: Abogacía y abogados: Un estudio histórico-jurídico. Logroño: Universi-

dad de La Rioja, 2013.
Hernández-Gil Álvarez-Cienfuegos, A.: Discurso leído en la entrega del Premio Pelayo
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Muñoz Machado, S., dir.: Historia de la Abogacía española. 2 vol. Madrid: Thomson
Reuters Aranzadi, 2015.
VV. AA.: Abogados de cine: Leyes y juicios en la pantalla. Madrid: Ilustre Colegio de
Abogados de Madrid, Castalia, 1996.
Antonio Hernández-Gil Álvarez-Cienfuegos (†)

Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España
Catedrático de Derecho Civil
Abogado
VER TAMBIÉN: ABOGACÍA DEL ESTADO / ARBITRAJE / COMMON LAW / DERECHO

PROCESAL / ESTADO DE DERECHO / JURISDICCIÓN / LENGUAJE JURÍDICO / RETÓ-
RICA JURÍDICA / SEGURIDAD JURÍDICA
501
ABOGACÍA DEL ESTADO
La Abogacía del Estado es una institución la creación del cuerpo de abogados del
de la Administración General del Estado Estado como tal se remonta a 1881.
cuya función es prestar asistencia jurídi-
ca, consistente en el asesoramiento, re- Entre los miembros destacados que per-
presentación y defensa en juicio del Esta- tenecen a este ilustre cuerpo de funcio-
do y sus organismos autónomos, así narios al servicio del Estado se pueden
como la representación y defensa de los citar a José Calvo Sotelo (ministro de
órganos constitucionales, cuyas normas Hacienda entre 1925 y 1930 y diputado
internas no establezcan un régimen es- de Cortes), Joaquín Costa (político y
pecial propio [como es el caso de las Cor- pensador español, representante del re-
tes Generales]. generacionismo de finales del siglo xix
y miembro de la Real Academia de
La Abogacía del Estado se compone de Ciencias Morales y Políticas) o el carde-
altos funcionarios, los cuales conforman nal Herrera Oria (periodista, jurista y
el cuerpo de abogados del Estado. El ac- político, fundador de la Asociación Ca-
ceso a dicho cuerpo se efectúa mediante tólica Nacional de Propagandistas y di-
oposición, de manera que se garantiza la rector del diario El Debate); entre otros
capacitación y profesionalidad de sus muchos políticos, profesionales y pen-
miembros, al tiempo que se asegura la sadores.
estabilidad en el puesto de los mismos y,
por tanto, su imparcialidad en el desem- El acceso al cuerpo de abogados del Es-
peño de sus funciones. tado se realiza por oposición (ininte-
rrumpida, salvo en periodo de guerra),
La formación histórica del cuerpo de siendo esta la característica más relevan-
abogados del Estado se remonta a mete de la Abogacía del Estado y la que
diados del siglo xix, por lo que es una de confiere fundamentalmente prestigio a
las instituciones más asentadas del Esta- sus componentes. Como otras grandes
do español, habiendo contribuido con oposiciones del Estado (registradores de
sus funciones a la configuración del Esta- la Propiedad, notarios o letrados de las
do de Derecho y la consolidación de la Cortes o del Consejo de Estado), la difi-
Administración actual. Se trata de un ele- cultad en el acceso y la exigencia de una
mento de garantía de la supeditación ad- alta cualificación representan unas ba-
ministrativa al ordenamiento jurídico, así rreras de entrada basadas exclusivamen-
como de la adecuada reacción jurídica te en el principio de mérito y capacidad.
ante injerencias contra el Estado. La oposición exige la superación de cua-
tro exámenes y una prueba de conoci-
El origen de esta unidad puede fecharse mientos de idiomas. La totalidad del te-
en 1849 con la creación de la Dirección mario, de unos quinientos temas
General de lo Contencioso, en el Minis- aproximadamente, abarca todas las ra-
terio de Hacienda, con la finalidad de mas del Derecho.
defender jurídicamente los intereses de
la Hacienda Pública. Constituyen su an- Tradicionalmente la celebración de opo-
tecedente más antiguo los oficiales letra- siciones se ha considerado la garantía,
dos de Hacienda, creados en 1868. Pero no solo de los conocimientos de quienes
502
ABOGACÍA DEL ESTADO
ingresan en la función pública, sino de convenios de colaboración, a las Comu-

independencia e imparcialidad. Aquellos nidades Autónomas o Corporaciones lo-
que acceden lo hacen en atención a re- cales, así como otras entidades públicas.
quisitos objetivos y en pie de igualdad, En el ámbito autonómico, sin embargo,
por meritocracia. De la misma forma, se ha optado por replicar el modelo de
una vez adquirido el puesto por oposi- la Abogacía del Estado, creando cuerpos
ción, también se confiere la seguridad de de letrados que desempeñan funciones
que, por no poder ser cesados discrecio- similares respecto de la Administración
nalmente, las opiniones jurídicas que se correspondiente.
viertan en el ejercicio de su cargo serán
imparciales y no se plegarán a las exi- Algunas intervenciones de la Abogacía
gencias o necesidades de quien solicita del Estado han alcanzado fuerte notorie-
el informe. Ello dota a la profesión de su dad, como ha sido la publicidad alcanza-
característica independencia y de una re- da por el número de pleitos ganados a
conocida reputación jurídica. favor del Estado y la consiguiente recau-
dación de costas; la defensa de casos fa-
La principal función de la Abogacía del mosos como el llamado caso Odyssey (la
Estado es la asistencia jurídica, que com- recuperación del tesoro del barco «Nues-
prende la emisión de informes y dictá- tra Señora de las Mercedes» en 2009) o el
menes motivados a solicitud de unidades caso Prestige (obteniendo una sentencia
superiores de la Administración del Esta- con una cuantiosa indemnización a favor
do y en relación con muy diversos asun- del Estado español por los vertidos del
tos que se suscitan en la práctica admi- buque citado en las costas españolas); la
nistrativa. La recopilación de los informes controvertida defensa en arbitrajes inter-
emitidos se recoge en los denominados nacionales interpuestos contra el Reino
«Anales de la Abogacía del Estado», cons- de España; o la criticada postura proce-
tituyendo una fuente de resolución e in- sal en el juicio ante el Tribunal Supremo
terpretación de cuestiones jurídicas de conocido comúnmente como «el juicio
gran valor para el funcionamiento de la del procés».
Administración.
El régimen de la Abogacía del Estado se
También la asistencia jurídica consiste en encuentra regulado en la Ley 52/1997,
la representación y defensa en juicio ante de 27 de noviembre, de asistencia jurídi-
cualquier instancia de los intereses del ca al Estado e instituciones públicas, y el
Estado, siendo posible asumir la repre- Real Decreto 997/2003, de 25 de julio,
sentación y defensa en juicio de las auto- por el que se aprueba el Reglamento del
ridades, funcionarios y empleados del servicio jurídico del Estado. A la cabeza
Estado, sus organismos públicos y de los de la Abogacía del Estado se encuentra
órganos constitucionales, cualquiera que la Abogacía General del Estado-Direc-
sea su posición procesal, cuando los pro- ción del Servicio Jurídico del Estado, que
cedimientos se sigan por actos u omisio- es el centro superior consultivo de la Ad-
nes relacionados con el cargo. Quedan ministración del Estado, sus organismos
excluidas de su órbita de actuación el autónomos y entidades públicas depen-
asesoramiento del Ministerio de Defensa, dientes (conforme a sus disposiciones re-
que corresponde al cuerpo jurídico mili- guladoras propias, en el caso de estas
tar, y de la Administración de la Seguri- últimas). La Dirección es un organismo
dad Social. Ahora bien, se pueden in- integrado en el Ministerio de Justicia y
cluir, mediante la firma de los oportunos tiene nivel orgánico de Subsecretaría. El
503
cargo de director lo ocupa un abogado Especialmente relevantes son las Aboga-

del Estado bajo la denominación de abo- cías del Estado en la Administración peri-
gado general del Estado. férica, que se encuentran en las capitales
de provincia, donde el abogado del Esta-
De la Dirección dependen diversas sub- do asume tanto los asuntos contenciosos
direcciones. Las dos principales dividen como los consultivos de su ámbito terri-
las funciones en Servicios Consultivos, torial.
cuya labor es la que consiste eminente-
mente en la elaboración de informes y Otros países cuentan con instituciones si-
dictámenes, y Servicios Contenciosos, milares, como la Avvocatura dello Stato,
que se ocupa de todo lo que atañe a la en Italia, instituida el 30 de octubre
representación y defensa en juicio. Exis- de 1933 mediante decreto, que cuenta
ten otras unidades especializadas como con idénticas funciones y organización
la Subdirección General de Asuntos de la similar a la española, mientras que algu-
Unión Europea e Internacionales o la de nos otros mantienen modelos parecidos,
Constitucional y Derechos Humanos. El siendo una figura desconocida en el ám-
resto de unidades se organizan ante tri- bito jurídico anglosajón. Diversas Admi-
bunales (Tribunal Supremo, Audiencia nistraciones de Latinoamérica han adop-
Nacional…) o por departamentos minis- tado formaciones imitando el modelo
teriales. español, como es el caso de Argentina.
BIBLIOGRAFÍA
Gilabert, M. Á.: La formación histórica del cuerpo de abogados del Estado. Sevilla: De-
recho Global, 2016.
Martín-Retortillo Baquer, S.: La defensa en Derecho del Estado. Aproximación a la his-
toria del cuerpo de abogados del Estado. Madrid: Civitas, 1986.
https://www.avvocaturastato.it/
https://www.argentina.gob.ar/procuraciondeltesoro/ecae

Abogada del Estado
VER TAMBIÉN: ABOGACÍA / ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / BUENA

ADMINISTRACIÓN / ESTADO DE DERECHO / GOBIERNO / JURISDICCIÓN / MINIS-
TERIO FISCAL / ORDENAMIENTO JURÍDICO / SECTOR PÚBLICO
504
ABUSO DE DERECHO
ABUSO DE DERECHO
Consiste en el ejercicio de un derecho brepase manifiestamente los límites nor-

propio sin contravenir los límites de la males del ejercicio de un derecho, con
legalidad, pero con perjuicio de otro; por daño para tercero, dará lugar a la corres-
ello, resulta ser un ejercicio antijurídico pondiente indemnización y a la adopción
de un derecho realizado por su titular. de las medidas judiciales o administrati-
Así pues, supone el ejercicio de un dere- vas que impidan la persistencia del abu-
cho contra su razón de ser y en perjuicio so». En la introducción de este precepto
de tercero (Lluis y Navas). (reforma del Código Civil de 1974) jugó
un papel muy relevante la jurisprudencia
Su primera manifestación histórica es la del TS. La STS de 14 de febrero de 1944
aemulatio (D.50,10,3pr) con el sentido declaró que mediante el abuso de dere-
de competencia ilícita (construir una cho «al amparo de una legalidad externa
obra nueva para competir con un monu- y del aparente ejercicio de su derecho,
mento público). Se ha subrayado la in- traspasa en realidad los linderos impues-
fluencia cristiana en la valoración del tos al mismo por la equidad y la buena
elemento subjetivo: el animus nocendi fe». En términos similares la jurispruden-
como requisito de la ilicitud en Derecho cia posterior; por su parte, las SSTS de 13
de los actos emulativos (López Alarcón, de junio de 2003 y de 14 de diciembre
siguiendo a Astuti). En el Derecho canó- de 2007, atribuyen al abuso de derecho
nico vigente sigue siendo relevante: el un significado objetivo y otro subjetivo
abuso de la potestad o del cargo ecle- que pueden ser concurrentes o comple-
siástico constituye un delito, tipificado en mentarios. El elemento subjetivo consiste
el c. 1389, incluso cuando la potestad se en la intención de dañar, en ausencia de
haya obtenido mediante un privilegio otra finalidad legítima. El elemento obje-
(c. 84); asimismo, puede constituir una tivo es el ejercicio del derecho de modo
circunstancia agravante en la comisión anormal, es decir, contrario a sus fines
de otros delitos (c. 1326). Por último, el económico-sociales. La STS de 14 de fe-
CIC 83 prevé el deber de vigilar para que brero de 1986 señaló que en lugar de
no se produzcan abusos (c. 528). «abuso de derecho» debería hablarse de
abuso en el ejercicio del derecho». En fin,
El límite entre el uso y el abuso del dere- la STS de 28 de enero de 2008 lo califica
cho es un concepto que evoluciona en la como un concepto jurídico indetermina-
medida en que evolucionan las convic- do cuya esencia consiste en sobrepasar
ciones éticas de la sociedad, así como la manifiestamente los límites normales del
técnica y la economía (Rotondi), como ejercicio de un derecho.
un límite intrínseco del propio derecho
(Albaladejo). El abuso de derecho puede cometerse
de buena fe; es decir, en la creencia de
El art. 7.2 del Código Civil español esta- que el acto ejecutado está dentro de los
blece que «la ley no ampara el abuso del límites del derecho, y sin intención de
derecho o el ejercicio antisocial del mis- dañar. Para precisar si hay abuso de de-
mo. Todo acto u omisión que, por la in- recho subjetivo, se debe determinar la
tención de su autor, por su objeto o por naturaleza del derecho concreto; en
las circunstancias en que se realice so- cambio, en el fraude, hay un uso retorci-
505
do del Derecho objetivo, y para determi- mayor medida de la prevista en él. 2. No

narlo hay que examinar la situación que podrá admitirse restricción o menoscabo
crea el acto en el ordenamiento jurídico. de ninguno de los derechos humanos
fundamentales reconocidos o vigentes
La función del abuso del derecho se vin- en un Estado parte en virtud de leyes,
cula con la causa de los actos jurídicos. convenciones, reglamentos o costum-
No es que el abuso de derecho sea un bres, so pretexto de que el presente Pac-
concepto moral, pero sí que «representa to no los reconoce o los reconoce en
el correctivo de la moralidad que postula menor grado».
la legalidad» (Dabin). La causa desempe-
ña por tanto una función calificadora del El art. 17 del Convenio Europeo de De-
abuso de derecho ( Josserand). Hay con- rechos Humanos (1950) establece que
ducta abusiva cuando se actúa movido «ninguna de las disposiciones del presen-
por causa ilícita o por una causa que no te convenio podrá ser interpretada en el
es la que corresponde objetivamente al sentido de que implique para un Estado,
derecho ejercitado (López Alarcón). Esta- grupo o individuo, un derecho cualquie-
mos en presencia de un abuso de dere- ra a dedicarse a una actividad o a realizar
cho tanto cuando la voluntad del agente un acto tendente a la destrucción de los
responde a la intención de dañar a otro derechos o libertades reconocidos en el
como cuando el ejercicio del derecho no presente Convenio o a limitaciones más
se dirige al fin para el que le fue atribui- amplias de estos derechos y libertades
do (Olivero), y en esto se asemeja al que las previstas en el mismo». Este pre-
fraude. Por lo demás, la jurisprudencia cepto supone tanto la prohibición del
afirma reiteradamente que el abuso de abuso de derechos fundamentales en el
derecho no se presume. sentido clásico del abuso de derecho en
el ámbito en el que este concepto se ori-
El abuso de derecho en nuestro ordena- gina (Derecho privado), como la prohi-
miento jurídico está previsto no solo en bición de una interpretación de los dere-
el Código Civil. Esta institución tiene chos convencionales que suponga
también efectos en Derecho Procesal. El restricciones no previstas en el CEDH
art. 11.2 LOPJ establece que «los juzga- (García Roca). En el fondo, es la aplica-
dos y tribunales rechazarán fundada- ción del abuso de derecho a los titulares
mente las peticiones, incidentes o excep- de los derechos fundamentales y a los
ciones que se formulen con manifiesto encargados de garantizarlos (abuso de
abuso de derecho o entrañen fraude de restricción). Su justificación se encuentra
ley o procesal». Asimismo, el Derecho In- en la corrección de los excesos en ejerci-
ternacional y el europeo contemplan el cio de un derecho como la propiedad,
abuso de derecho en el ejercicio de los sin atender a su función social, y en la
derechos fundamentales: el art 5 del Pac- traumática experiencia de la Segunda
to Internacional de Derechos Civiles y Guerra Mundial. Ha desempeñado un
Políticos (1966): 1. «Ninguna disposición papel relevante en defensa de la demo-
del presente pacto podrá ser interpretada cracia.
en el sentido de conceder derecho algu-
no a un Estado, grupo o individuo para Por último, a tenor del art. 54 de la Carta
emprender actividades o realizar actos de Derechos Fundamentales de la UE
encaminados a la destrucción de cual- (2000), «ninguna de las disposiciones de
quiera de los derechos y libertades reco- la presente Carta podrá ser interpretada
nocidos en el Pacto o a su limitación en en el sentido de que implique un dere-
506
ABUSO DE DERECHO
cho cualquiera a dedicarse a una activi- a las víctimas de violaciones de derechos

dad o a realizar un acto tendente a la humanos: Declaración sobre los princi-
destrucción de los derechos o libertades pios fundamentales de justicia para las
reconocidos en la presente Carta». víctimas de delitos y del abuso de poder,
adoptada por la Asamblea General de las
En Derecho Internacional Público, el Naciones Unidas el 29 de noviembre de
abuso de derecho tiene un tratamiento 1985 (Resolución 40/34), la cual define
específico cuando supone un «abuso de lo que debe entenderse por «víctima de
poder», así en el marco de la reparación abuso de poder» (n.º 18).
BIBLIOGRAFÍA
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Thomson Reuters, 2016.
Davin, J.: El derecho subjetivo. Santiago de Chile: Olejnik, 2019.
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López Martín, A. G.: «Las víctimas del abuso de poder en Derecho Internacional: una
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Morales Moreno, A. M.: «Abuso de derecho y estado de necesidad como posibles límites
al interdicto de recuperar la posesión», en Poder Judicial, 2 (1986).
Rodovalho, T.: Abuso de Derecho y derechos subjetivos. Santiago de Chile: Olejnik, 2011.
María José Roca Fernández

Catedrática de Derecho Constitucional
VER TAMBIÉN: BUENA FE / CÓDIGO CIVIL / CONTRATOS / DERECHO CIVIL / DE-

RECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS SUBJETIVOS / SEGURIDAD JURÍDICA /
TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
507
ACERVO DE LA UNIÓN EUROPEA
El «acervo» comunitario, hoy de la Unión ción de esta noción de acervo, no fue

Europea, es un concepto aparentemente extraño que su primer problema haya
sencillo con el que se alude al conjunto sido la definición de su propio conteni-
de principios, actos, objetivos, normas, do. Desprovista ya en mayor o menor
prácticas y documentos adoptados por medida de aquella tensión política de
la UE y sus Estados miembros que orde- fondo, se configura como la habitual
nan el proceso de integración europea. técnica jurídica con la que en las sucesi-
Es, en cierto sentido, el sustrato jurídico vas Actas de adhesión a las Comunida-
sobre el que se sustenta la construcción des (luego a la Unión), se identifica el
jurídica europea. Este acertado término, núcleo de derechos y obligaciones de
proveniente de su versión francesa los nuevos Estados, con especial aten-
acquis (lo adquirido, logrado), extendi- ción a los plazos y, eventualmente, con-
do a la mayor parte de las lenguas ofi- diciones especiales de incorporación
ciales de la Unión, se ha incorporado a del acervo.
la terminología política y jurídica de la
Unión en sus textos jurídicos y en la La aceptación, pues, del acervo se con-
práctica de sus instituciones, incluida la sidera, antes que nada, como un requi-
jurisprudencial. sito indispensable para la adhesión a la
Unión. El término fue enunciado con
Su inopinada inclusión en el mundo ju- carácter general (y solo por algún tiem-
rídico de las Comunidades en los años po) en las disposiciones comunes del
setenta vino vinculado al Acta de adhe- Tratado de la Unión Europea, en su ver-
sión de Dinamarca, Irlanda y el Reino sión de Maastricht. En el «artículo B»
Unido de 3 de enero de 1972, con el aparecía su mantenimiento íntegro entre
que, sin más explicación previa, se iden- los objetivos de la Unión, como freno a
tificaban los actos que se consideraban cualquier interpretación de las nuevas
parte del acquis y, en su caso, las condi- reglas y procedimientos interguberna-
ciones para que se considerara como mentales como renuncia o debilitamien-
tal. Su «objetivo» no era otro que identi- tos de lo ya alcanzado. En el «artículo C»
ficar los actos, y en su caso las condicio- se establecía como un factor de garantía
nes y plazos, que formaban el núcleo y cohesión para el funcionamiento del
de obligaciones que asumían los Esta- «marco institucional único» que el mis-
dos que se adherían a las Comunidades. mo Tratado acababa de instaurar. El
Pero aquella primera vez tenía un alto acervo suma así dos nuevas funciones
contenido político: señalar que el Reino importantes junto a la marcar los dere-
Unido tenía que aceptar el conjunto de chos y obligaciones que adquieren los
derechos y obligaciones que se habían nuevos Estados aspirantes a la adhesión:
acordado en las Comunidades Europeas garantizar los avances de la integración
previamente a su adhesión si quería en términos jurídico-institucionales e
convertirse en un nuevo Estado miem- impedir que los cambios en los modelos
bro, frente a sus pretensiones iniciales institucional y procedimental puedan
de aceptar solo las normas adoptadas debilitar el corpus jurídico que el siste-
con posterioridad a su ingreso. Con esta ma funcional de la integración ha alcan-
peculiar, y algo imprecisa, incorpora- zado y consolidado.
508
Pese a todo, a estas alturas seguimos ca- desde 2003 con relativos buenos resul-
reciendo de una definición jurídica for- tados [Comunicación sobre actualizar y
mal de su significado. Es verdad que el simplificar el acervo comunitario,
conjunto de derechos y obligaciones COM(2003) 71 final]. Pero no es solo
que derivan del acervo comunitario vie- una cuestión cuantitativa, la heteroge-
ne establecido en una pluralidad de tex- neidad del acervo es un problema serio.
tos, pero ninguno tiene una naturaleza Como dice la propia Comisión, ese nú-
jurídica del nivel deseable y, en ocasio- cleo indiferenciado no es solo que con-
nes, por su parcialidad resulta discuti- tenga actos obsoletos, irrelevantes o sin
ble. Habitualmente se identifican como interés general, es que «algunos actos
elementos del acervo: (a) Los Tratados jurídicos tienen una aplicación de dura-
constitutivos, incluyendo sus objetivos ción limitada o bien se aplican única-
políticos y los principios generales que mente en el momento de su adopción.
se derivan de ellos; (b) El Derecho deri- Otros (…) siguen existiendo (formal-
vado de la UE, incluyendo los actos mente) aunque su base jurídica haya
adoptados en el marco de la Política ex- sido modificada o derogada. Muchos ac-
terior y de seguridad común y en el tos se destinan exclusivamente a deter-
contexto del espacio de libertad, seguri- minados Estados miembros o agentes
dad y justicia; (c) Los acuerdos interna- económicos y, por lo tanto, no tienen
cionales celebrados por la UE; (d) Los ningún interés o pertinencia generales».
acuerdos internacionales celebrados en- Queda mucho para depurar una noción
tre Estados miembros en el desarrollo o de «acervo» coherente y racional.
aplicación de normas de la UE; (e) Las
declaraciones y resoluciones adoptadas Un segundo núcleo de problemas tiene
por la UE; y (f) La jurisprudencia del que ver con la eventual existencia de una
TJUE. Seguramente, todo este conjunto especie de «acervo esencial» que impon-
de instrumentos jurídicos constituye la dría límites materiales a la reforma mis-
base común sobre la que se asienta el ma de los Tratados constitutivos por su
proceso de integración y difícilmente carácter imprescindible para el proceso
podría cuestionarse que no formen par- de integración. Si bien es cierto que, en
te del acervo. La Comisión advirtió tanto que dueños de los Tratados, los Es-
pronto a finales de 2001 del problema tados miembros son libres de modificar
de esta determinación en su Comunica- cualquier disposición del Derecho origi-
ción sobre codificación del acervo co- nario mediante los procedimientos de re-
munitario (COM(2001) 645 final). Pero, visión previstos en el mismo, el TJUE ha
a pesar de ello, las cosas están resultan- identificado una serie de «garantías cons-
do no solo técnica sino políticamente titucionales» que forman parte de «las
más complicadas, pues la problemática propias bases de la UE», lo que impide, si
que se plantea hoy apunta a temas de no modificaciones, al menos sí interpre-
naturaleza más amplia y compleja. taciones que «permitan establecer excep-
ciones a los principios de libertad, demo-
En primer lugar, los problemas deriva- cracia y respeto de los derechos humanos
dos de su propia dimensión (podríamos y de las libertades fundamentales, consa-
estar hablando de unos 100.000 actos grados como bases de la Unión» (senten-
jurídicos, de diversa naturaleza, que in- cia de 3 de septiembre de 2008, Kadi,
cluyen modificaciones y derogaciones) C‑402/05 P y C‑415/05 P), apdos. 290,
conectan con la cuestión de su codifica- 303-304). La inclusión de los objetivos
ción. El asunto ocupa a la Comisión políticos y los principios generales del
509
proceso de integración en la noción de me. No obstante, con la aparición de re-

acervo comunitario permite identificar gímenes jurídicos diferenciados para al-
en dicha expresión un determinado mo- gunos Estados miembros desde el
delo político y social basado en un orde- Tratado de Maastricht, y más explícita-
namiento jurídico autónomo e indepen- mente con el de Ámsterdam, cuando se
diente que contribuye a su identidad institucionaliza la «cooperación reforza-
frente a otros procesos regionales de in- da», se hace necesario distinguir el acer-
tegración. vo comunitario en sentido estricto (acer-
vo comunitario general), como núcleo
El tercer problema es el derivado de la jurídico común a todos los Estados
coexistencia de un acervo general, sin miembros, de otras normas comunitarias
encaje en las normas constitutivas y un que solo vinculan a algunos Estados. En
acervo «parcial» o «sectorial» paradójica- este sentido, el art. 20, ap. 4, TUE señala:
mente sí incluido en esas normas, don- «Los actos adoptados en el marco de una
de aparece recogiendo algunas excep- cooperación reforzada vincularán única-
ciones permanentes en cuanto a la mente a los Estados miembros partici-
vigencia de algún sector del acervo co- pantes. Dichos actos no se considerarán
munitario para algunos Estados miem- acervo que deban aceptar los Estados
bros o estableciendo los plazos y proce- candidatos a la adhesión a la Unión».
dimientos por los que actos jurídicos,
prácticas o decisiones de procedencia En fin, la popularidad del término acervo
ajena se pueden incorporar al sistema en la UE como conjunto jurídico que va
jurídico de la Unión, es decir, al propio más allá de las normas estrictamente vin-
acervo. Este es el caso excepcional por culantes para referirse a todas las nor-
su importancia y extensión del llamado mas, prácticas administrativas, jurisdic-
«acervo de Schengen». cionales y cualquier mecanismo de
actuación establecidos por la Unión
El cuarto y último problema tiene que como su sustrato jurídico irrenunciable
ver con la relación del acervo y la inte- hace que sea un término sin duda útil
gración diferenciada. Cuando se acuña para expresar un elemento esencial de
el término en la jurisprudencia del TJUE, avance de la integración europea y hasta
se utiliza para hacer referencia a los de- de su irreversibilidad esencial, pero en
rechos y obligaciones compartidos por términos jurídicos tal vez demasiado
los Estados miembros de manera unifor- imprecisos.
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hing, 2018.
Diego Liñán Nogueras

Universidad de Granada
VER TAMBIÉN: BREXIT / COMISIÓN EUROPEA / CONSTITUCIÓN EUROPEA (Proyec-

to de) / INTEGRACIÓN EUROPEA / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN
DE LA UE / TÉCNICA NORMATIVA / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE / UNIÓN
EUROPEA
511
ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
Las elecciones libres son una exigencia ral que se encomienda al Registro
funcional imprescindible del sistema de- Nacional de Identidad y Estado Civil.
mocrático, de modo que no hay democra-
cia sin elecciones libres que, por naturale- En España, la vigente Ley Orgánica del
za, son abiertas, competitivas, transparentes Régimen Electoral General (LOREG,
y, por ende, limpias y justas. Pero, al tiem- L.O. 5/1985, con múltiples reformas), que
po, las elecciones son un procedimiento, sigue el precedente de la longeva Ley
es decir, presentan una innegable dimen- Maura de 1907 y del Real Decreto-Ley
sión medial o instrumental que requiere de 1977, atribuye la misión institucional
de una organización autónoma o inde- de garantizar «la transparencia y objetivi-
pendiente y, por tanto, confiable, en razón dad del proceso electoral y el principio
de su imparcialidad, para los actores polí- de igualdad a la Administración electoral»,
ticos y para los ciudadanos. A esa organi- integrada por las Juntas Electorales y las
zación formada por las autoridades res- Mesas Electorales» (art. 8). Sin embargo,
ponsables de la dirección y gestión del hay otros órganos que intervienen en la
procedimiento electoral convenimos en preparación o desarrollo del proceso
denominarla Administración electoral. electoral pero no forman parte de la Ad-
ministración electoral, reservada a las Jun-
El Derecho comparado nos enseña que tas y las Mesas ex lege; es decir, integran
no existe un único modelo confluyente el aparato organizativo de las elecciones y
sino que, en razón del nivel de consoli- actúan subordinadamente a la Adminis-
dación de la democracia y de vertebra- tración electoral en el cumplimiento de
ción institucional, y, en consecuencia, de las tareas que tienen encomendadas. En
la credibilidad en la autenticidad de los concreto, el Ministerio del Interior, que
comicios, nos muestra una pluralidad de cumple una función dadora de los me-
opciones: desde la europea occidental, dios humanos y materiales para el desa-
con variables, en que es el Poder Ejecuti- rrollo del proceso electoral, y la Oficina
vo, en algunos casos bajo supervisión de del Censo Electoral, encuadrada en el Ins-
un órgano o comisión ad hoc, el que tituto Nacional de Estadística, que asume
asume las funciones de la Administración la función de la formación del censo elec-
electoral, hasta el iberoamericano, en toral. Ambos ejercen estas competencias,
que se crea una organización de carácter como también el Servicio de Correos,
permanente separada de los tres poderes bajo la dirección, supervisión y control de
del Estado (hasta el punto de que en alla Junta Electoral Central, como órgano
gunos países es considerada un cuarto superior de la Administración electoral.
poder) que asume, bien la integridad de
las competencias, bien se estructura en La Administración electoral, que el Tribu-
dos ramas, una con las de gestión, inclui- nal Constitucional denominó «peculiar es-
do el registro y censo de los electores, y tructura administrativa», se presenta neta-
otra con competencias de control, super- mente diferenciada de la Administración
visión y revisión, con la singularidad de Pública general, pero no deja de ser Ad-
Perú, donde desde 1993 existen tres or- ministración; peculiar, por supuesto, pues
ganismos electorales, pues a los dos cita- no es encuadrable en el Ejecutivo –aun-
dos se suma la llevanza del censo electo- que tampoco en el Legislativo ni en el
512
ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
Judicial–, y singular, además, pues goza E) Una Administración no profesionali-

de una posición de supremacía sobre to- zada, es decir, no formada por profe-
dos los actores intervinientes en las ope- sionales expertos o especializados en
raciones electorales e incluso sobre las esta rama del Derecho Constitucional
restantes Administraciones Públicas que (como se infiere de la forma de desig-
intervienen en la organización electoral. nación de sus miembros: por sorteo,
Esta especificidad viene determinada por los vocales judiciales de las Juntas
los siguientes caracteres identificadores: Electorales y los vocales de las Mesas
Electorales; a propuesta conjunta de
A) Una Administración independiente en las entidades políticas con represen-
cuanto exenta de cualquier depen- tación parlamentaria, los vocales no
dencia orgánica y funcional de las judiciales de las Juntas Electorales,
Administraciones Públicas, aunque siempre minoritarios en el órgano).
lógicamente sujeta al control judicial. F) Una Administración jerarquizada,
B) Una Administración especializada, a como toda Administración formada
la que está encomendada la direc- por una pluralidad de órganos, pues
ción y supervisión de todos los pro- a las Juntas Electorales superiores se
cesos electorales y refrendatarios a atribuyen potestades de naturaleza
través de los que se concreta el dere- indiscutiblemente jerárquica, como
cho a la participación jurídica de los resolver reclamaciones y recursos
ciudadanos en los asuntos públicos. contra las de inferior orden, cursar
Es, por tanto, instrumento esencial al instrucciones de obligado cumpli-
servicio del Estado democrático. miento o revocar de oficio cuales-
C) Una Administración netamente judi- quiera de las resoluciones de las mis-
cializada en la composición de las mas, en los términos establecidos en
Juntas Electorales, en garantía de la el art. 19 LOREG.
independencia, objetividad e impar-
cialidad consustanciales a la función Las Juntas Electorales son un modelo ins-
para la que es creada. Las Mesas titucional garante de las elecciones li-
Electorales no están judicializadas en bres. La permanencia, y por tanto la con-
su composición, pero sus miembros tinuidad en el conocimiento de las
son ciudadanos elegidos por sorteo cuestiones sometidas a su conocimiento,
público, con lo que se pretende la la alta cualificación de sus miembros
misma finalidad, ínsita en esta «espe- (magistrados del Tribunal Supremo y ca-
cífica Administración de garantía». tedráticos de Derecho y Ciencias Políti-
D) Una Administración no permanente, cas de prestigio reconocido) y el propio
con excepción de la Junta Electoral modo de ejercicio de sus funciones por
Central, y de las Juntas Electorales de la Junta Electoral Central, que se ha con-
Comunidad Autónoma allí donde cretado en una amplísima doctrina ga-
existen. Tanto las Juntas Provinciales rante de la objetividad y limpieza de las
como las de Zona se constituyen el elecciones, ha consolidado un modelo
tercer día siguiente a la convocatoria institucional indiscutido que asegura,
electoral y su mandato se extingue a desde una perspectiva finalista, la plena
los cien días de celebradas las elec- libertad e igualdad con que aquellas se
ciones, salvo que durante ese plazo han desarrollado. El resto de las Juntas
se convoquen otras; las Mesas electo- Electorales, con pleno respeto de la su-
rales se constituyen y se extinguen premacía de la Central, ha coadyuvado
en la jornada electoral. eficaz y eficientemente al mismo resulta-
513
do, no como árbitro del proceso electo- mínimo de 500. Cada Mesa Electoral está
ral según criterios de equidad o sentido formada por un presidente y dos vocales
común, sino con arreglo a la ley y al De- que, como sus respectivos suplentes, son
recho, únicos dueños a los que las Juntas elegidos por sorteo público realizado por
Electorales han servido, y, en consecuen- el Pleno del Ayuntamiento; por tanto, nos
cia, al cuerpo electoral. encontramos ante una forma de partici-
pación directa de los ciudadanos en
En fin las Mesas Electorales son el órga- asuntos públicos. Los cargos son obliga-
no primario de la Administración electo- torios, sin perjuicio del derecho de los
ral que asume la misión fundamental de designados a formular excusa, por causa
presidir, dirigir y controlar el proceso de justificada, para no acudir a su desempe-
emisión del voto por los electores, con- ño, que ha de resolver la Junta Electoral
servar el orden dentro del local, realizar de Zona. Tienen la condición de funcio-
el recuento (provisional) de los votos narios públicos el día de la votación.
emitidos cumplimentando las actas co-
rrespondientes y, con carácter general, En síntesis, esta Administración partici-
velar por la pureza y limpieza del sufra- pativa, con gran protagonismo de los
gio en la jornada de votación. ciudadanos sin perjuicio de la garantía
judicial y el auxilio técnico, merece una
En cada municipio se ha de constituir una valoración muy positiva como garante de
Mesa Electoral, salvo que, por razón de la esas elecciones libres (McKenzie) que
población, deban constituirse más con un son uno de los signos de identidad de la
máximo cada una de 2.000 electores y un democracia constitucional.
BIBLIOGRAFÍA
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las elecciones libres», en F. Pascua Mateo (dir.). Estado democrático y elecciones li-
bres: cuestiones fundamentales de Derecho Electoral. Madrid: Civitas, 2010.
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López Pintor, R.: Voz «Administración Electoral», en Diccionario Electoral. San José de
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Pascua Mateo, F.: La Administración Electoral. Madrid: INAP, 2007.
Solozabal Echavarria, J. J.: «Una visión institucional del proceso electoral», en Revista
Española de Derecho Constitucional, 39 (1993).
Enrique Arnaldo Alcubilla

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CAMPAÑA ELECTORAL / CORTES GENE-

RALES / DEMOCRACIA / ELECCIONES / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / REPRESENTA-
CIÓN POLÍTICA / SISTEMAS ELECTORALES / SUFRAGIO / VOTO ELECTRÓNICO
514
ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
Como suele ocurrir con los conceptos recho-deber, en función del cual la rela-
lativamente nuevos, no es sencillo acuñar ción con la Administración por medios
una definición generalmente aceptada de electrónicos es, como se ha señalado, la
Administración electrónica. En el Diccio- regla general. Así lo proclama el art. 3.2
nario del Español Jurídico se reenvía para de la Ley 40/2015, dentro de los princi-
ello a la voz «acceso electrónico a la Ad- pios generales de actuación administrati-
ministración», al que se configura como el va, cuando señala que «Las Administra-
«derecho de los ciudadanos a utilizar me- ciones Públicas se relacionarán entre sí y
dios electrónicos en sus relaciones con la con sus órganos, organismos públicos y
Administración». Sin embargo, este enun- entidades vinculados o dependientes a
ciado no puede mantenerse, por lo que través de medios electrónicos, que ase-
ahora se dirá, tras la entrada en vigor de guren la interoperabilidad y seguridad
las Leyes 39 y 40/2015, respectivamente, de los sistemas y soluciones adoptadas
de procedimiento y de régimen jurídico por cada una de ellas, garantizarán la
de la Administración. Por ello, es preferi- protección de los datos de carácter per-
ble acudir a la definición acuñada por la sonal, y facilitarán preferentemente la
Comisión Europea en 2003 como «el uso prestación conjunta de servicios a los in-
de las tecnologías de la información y las teresados». En una línea similar, el art. 14
comunicaciones en las Administraciones de la Ley 39/2015 regula, a los efectos
Públicas, combinado con cambios organi- del procedimiento administrativo, el de-
zativos y nuevas aptitudes, con el fin de recho y obligación de relacionarse elec-
mejorar los servicios públicos y los proce- trónicamente con las Administraciones
sos democráticos y reforzar el apoyo a las Públicas, que a grandes rasgos supone
políticas públicas». No se trata, pues, tanto que las personas jurídicas están obliga-
de un nuevo concepto de Administración das a dicha relación electrónica, del mis-
Pública, cuanto de aprovechamiento de mo modo que las personas físicas que se
las nuevas tecnologías para mejorar la efi- encuentren en una relación cualificada
ciencia de la Administración y facilitar sus con la Administración (empleados públi-
relaciones con los ciudadanos. cos, ejercientes de profesiones colegia-
das, etc.) y, tendencialmente, todas aque-
Desde sus manifestaciones más tempra- llas respecto de las que quede acreditado
nas con la aprobación de la Ley 30/1992, que tienen acceso y disponibilidad de
el extraordinario desarrollo de internet, los medios electrónicos necesarios.
las bases de datos o la identidad digital
han permitido al legislador actual dispo- Lógicamente, esto obliga a la Administra-
ner como principio general de organiza- ción, cuyo carácter servicial («sirve con
ción y funcionamiento de la Administra- objetividad los intereses generales»,
ción el hacerlo por medios electrónicos. art. 103.1 CE), le exige asistir a los ciuda-
Esta es la principal novedad de las cita- danos en la adaptación a los cambios
das Leyes 39 y 40/2015, que han trans- que implica esta decisión. Así se estable-
formado el derecho de los ciudadanos a ce en el art. 13 de la Ley 39/2015, que
relacionarse con la Administración por regula los derechos de estos a comuni-
medios electrónicos, reconocido en Es- carse con la Administración a través de
paña desde la Ley 11/2007, en un dere- un Punto de Acceso General electrónico;
515
a ser asistidos en el uso de medios elec- cientemente, y dentro del contexto de

trónicos en sus relaciones con las Admi- creciente preocupación por la cibersegu-
nistraciones Públicas; a la obtención y ridad, el R.D.L. 14/2019 ha incorporado
utilización de los medios de identifica- la obligación de mantener en territorio
ción y firma electrónica y a la protección de la UE los sistemas de información y
de sus datos de carácter personal. Con comunicaciones para la recogida, alma-
un sentido parecido, el procedimiento cenamiento, procesamiento y gestión de
de elaboración de disposiciones norma- datos sensibles, como son el censo elec-
tivas aprovecha las facilidades de la tec- toral, los padrones municipales de habi-
nología digital para desarrollar nuevos tantes y otros registros de población, da-
instrumentos de participación, como la tos fiscales y los datos de los usuarios del
consulta e información públicas, que se Sistema Nacional de Salud, así como los
articulan a través de la difusión de los correspondientes tratamientos de datos
anteproyectos y proyectos correspon- personales.
dientes en internet y de la recepción por
idéntico medio de las sugerencias y pro- Por supuesto, no todo es positivo y, al
puestas de los interesados y de cualquier margen de las mencionadas preocupa-
ciudadano en general. Del mismo modo, ciones por la ciberseguridad, la legisla-
la red es el cauce para que la Adminis- ción de 2015 ha encontrado críticas acer-
tración cumpla sus obligaciones de tadas en la regulación que contiene
transparencia, tanto por medio de la pu- sobre el régimen de notificaciones perso-
blicidad activa, como en su modalidad nales, que se pretenden llevar en la ma-
de recepción y cumplimentación de las yor parte de los casos a su modalidad
solicitudes de acceso a la información electrónica en lugar de a través del papel
conforme a la Ley 19/2013 y sus homó- tradicional. El problema surge cuando la
logas autonómicas. Administración queda simplemente obli-
gada a poner a disposición del interesa-
Desde una perspectiva organizativa, la do la notificación en la sede electrónica,
Administración electrónica permite la ce- presuponiéndose su rechazo –con la
lebración a distancia de las sesiones de consecuencia de dar por cumplido el trá-
los órganos colegiados de la Administra- mite como si en efecto se hubiera recibi-
ción. Pero, sobre todo, le impone una se- do– si aquel no accede a su contenido
rie de acciones para hacer posible su en el plazo de diez días.
adecuado funcionamiento, tales como la
creación de sedes electrónicas y portales ***
de internet para la relación con los ciu-
dadanos; el establecimiento de sistemas A pesar de ello, la digitalización de toda
de firma electrónica tanto para la identi- la actividad puramente gerencial de la
ficación de los ciudadanos como de las Administración es un desafío segura-
autoridades y funcionarios intervinientes mente inevitable. Baste el ejemplo de la
en un procedimiento; o el reconocimien- crisis sanitaria generado por la COVID
to de validez de actos automatizados –ló- 19 para comprobarlo. Medidas como la
gicamente previa identificación del órga- implantación del teletrabajo como forma
no considerado como responsable a preferente de desempeño por parte de los
efectos de su impugnación– así como de empleados públicos, o la celebración tele-
los documentos intercambiados digital- mática de sesiones por parte de los órga-
mente entra las Administraciones en en- nos colegiados, incluso en el máximo ni-
tornos cerrados de comunicación. Re- vel jerárquico como el Consejo de
516
Ministros –para lo que el R.D.L. 7/2020 vertirse y adecuar su dimensión a una

ha añadido una disposición adicional, Administración sin papeles.
la tercera, a la Ley del Gobierno– o los
Consejos de gobierno autonómicos han ***
evitado la parálisis total de la Adminis-
tración. Incluso en ámbitos en los que la Por lo que respecta a los retos futuros de
actuación administrativa ha sido clara- la Administración electrónica, estos son
mente prestacional se ha acudido a fór- tan numerosos como los que afronta la
mulas de administración electrónica. El tecnología subyacente. Si esta previsible-
ejemplo paradigmático es la enseñanza, mente se va a centrar en el desarrollo
donde ya el art. 9.2 del R.D. 463/2020 del big data, en especial cuando se ex-
estableció que durante el período de sus- tienda el uso de las nuevas conexiones
pensión de clases se mantendrían las ac- 5G, con el aumento exponencial de la
tividades educativas a través de las mo- capacidad de tráfico de la red que con-
dalidades a distancia y «on line», siempre llevará; en la inteligencia artificial y las
que resultara posible, lo que solo se ha posibilidades de los registros basados en
logrado de forma parcial y gracias al in- blockchain y los smartcontracts, la Ad-
gente esfuerzo de docentes, alumnos y – ministración deberá adaptarse no solo a
en el caso de los de menor edad– padres. regular y, en su caso, supervisar sus
De un modo más tardío pero también usos, sino también a obtener el máximo
elocuente, el R.D.L. 16/2020, de medidas rendimiento que sea compatible con los
procesales y organizativas para hacer derechos fundamentales de los ciudada-
frente a la COVID-19 en el ámbito de la nos, en especial los de protección de da-
Administración de Justicia, contempla tos. Por esta razón, en un futuro cercano
todo un capítulo dedicado a cuestiones asistiremos a la utilización del big data
organizativas y tecnológicas, entre las para regular en tiempo real el acceso en
que destaca la atención a interesados vehículo particular a las grandes ciuda-
preferentemente por teléfono o correo des, para comprobaciones fiscales o
electrónico y, sobre todo, la realización para la trasmisión de los datos médicos
de vistas y otros actos procesales –con la de un paciente para una intervención
excepción del orden penal para delitos médica a distancia. O podremos ser tes-
graves– mediante presencia telemática. tigos del establecimiento de sistemas de
Para el ámbito privado, el art. 41 del arbitraje automatizados, que permitan
R.D.L. 8/2020 facilita durante 2020 la reducir la afluencia de casos sencillos y
celebración de juntas generales de accio- repetitivos a los órganos jurisdiccionales
nistas y de sesiones del consejo de admi- o de la implantación de robots digitales
nistración de las sociedades cotizadas para la supervisión de operaciones algo-
por medios telemáticos incluso cuando rítmicas de alta frecuencia en los merca-
esta posibilidad no esté prevista en sus es- dos de valores. O, en fin, de sistemas de
tatutos. A nadie escapa que, de consoli- registros distribuidos para la conserva-
darse esta tendencia, tendría repercusio- ción de datos o incluso la emisión de
nes indudables en la estructura del «cripto euros», como moneda oficial ba-
empleo público en las Administraciones sada en la tecnología de encriptación
españolas, puesto que se requerirían se- distribuida, sin olvidar la tentación aún
guramente en mayor proporción técnicos no abandonada de prever sistemas de
superiores con habilidades digitales, participación política a través de la tec-
mientras que el personal subalterno e in- nología, incluso como alternativa a la
cluso el administrativo deberían recon- siempre aburrida (pero por ello mismo
517
merecedora de constante defensa) de- manipulaciones indeseadas y respetuo-

mocracia representativa. Que esto se lle- sos con la democracia liberal es exigen-
ve a cabo en entornos seguros, libres de cia inexcusable de la buena política.
BIBLIOGRAFÍA
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electrónicas en la novísima Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Ad-
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y Derecho digital, 8 (2017).
Rubio Fernández, R.: «Blockchain: gobierno y democracia», en P. García Mexía, dir., Crip-
toderecho. La revolución de blockchain. Madrid: Wolters-Kluwer, 2018.
Fabio Pascua Mateo

Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense
Secretario General del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / ADMINISTRACIONES PÚ-

BLICAS / AGENDA DIGITAL / BIG DATA / BUENA ADMINISTRACIÓN / BUROCRA-
CIA / DERECHO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN PÚBLICA / LEGALIDAD (Principio
de) / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /
PROTECCIÓN DE DATOS / SECTOR PÚBLICO / VOTO ELECTRÓNICO
518
ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
La Ley provisional de Administración y para el desarrollo de su actividad». Se

Contabilidad de la Hacienda, de 13 de añadía, como ya hacía el texto preambu-
junio de 1870, y la posterior Ley de la lar de la Ley, el adjetivo «General» a la
Hacienda Pública, de 4 de julio de 1911, expresión «Administración del Estado»,
parecen concebir la Administración incluso denominada «Administración
como acción de administrar a cargo de la Central», en algún artículo de la Ley
Hacienda Pública, aunque el artículo 7 de 1957, pese a que, por entonces, solo
de la última habla de los agentes de la coexistía con una débil Administración
Administración con un sentido más sub- local. La Ley 6/1997, en su artículo 2.º,
jetivo. La Hacienda era, en buena medi- precisaba que «la Administración General
da, omnicomprensiva de lo que hoy en- del Estado, bajo la dirección del Gobier-
tendemos por Administración estatal. no y con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho, sirve con objetividad los intere-
La Ley de Régimen Jurídico de la Admi- ses generales, desarrollando funciones
nistración del Estado, aprobada por De- ejecutivas de carácter administrativo»,
creto de 26 julio de 1957, en su artículo añadiéndose, en la línea de cuarenta
primero, ya ofrece una visión personali- años antes, que «la Administración Gene-
zada de la Administración del Estado, ral del Estado, constituida por órganos
«constituida por órganos jerárquicamente jerárquicamente ordenados, actúa con
ordenados, [que] actúa para el cumpli- personalidad jurídica única».
miento de sus fines con personalidad ju-
rídica única». Dicha norma, en el artículo La Ley 6/1997, también distinguía entre
segundo, establecía que «los órganos su- principios de organización (jerarquía;
periores de la Administración del Estado descentralización funcional; desconcen-
son: el jefe del Estado, el Consejo de Mi- tración funcional y territorial; economía,
nistros, las Comisiones Delegadas, el suficiencia y adecuación estricta de los
presidente del Gobierno y los ministros» medios a los fines institucionales; simpli-
y «todos los demás órganos y autoridades cidad, claridad y proximidad a los ciuda-
dé la Administración del Estado se hallan danos y coordinación) y principios de
bajo la dependencia del jefe del Estado, funcionamiento (eficacia; programación
del presidente del Gobierno o del minis- y desarrollo de objetivos y control de la
tro correspondiente…» gestión; responsabilidad; racionalización
y agilidad de los procedimientos admi-
La más moderna, pero también deroga- nistrativos; servicio efectivo a los ciuda-
da, Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organi- danos; objetividad y transparencia y coo-
zación y Funcionamiento de la Adminis- peración y coordinación con las otras
tración General del Estado, en su primer Administraciones Públicas).
precepto, anunciaba la regulación, «en el
marco del régimen jurídico común a to- En una línea similar, la vigente Ley
das las Administraciones Públicas 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Ju-
[art. 149.1. 18.ª CE], la organización y el rídico del Sector Público, fija, en su pri-
funcionamiento de la Administración Ge- mer artículo, el objeto de la regulación en
neral del Estado y los Organismos públi- el establecimiento de «las bases del régi-
cos vinculados o dependientes de ella, men jurídico de las Administraciones Pú-
519
blicas, los principios del sistema de res- nisteriales y de gestión territorial integrada
ponsabilidad de las Administraciones en Delegaciones del Gobierno en las Co-
Públicas y de la potestad sancionadora, munidades Autónomas.
así como la organización y funcionamien-
to de la Administración General del Esta- La Administración General del Estado
do y de su sector público institucional comprende: a) La organización central,
para el desarrollo de sus actividades». En que integra los Ministerios y los servicios
el artículo 2 –conflictivo en cuanto a la comunes; b) La organización territorial y
resbaladiza consideración de las universi- c) La Administración General del Estado
dades públicas–, se enumeran las entida- en el exterior.
des que constituyen el sector público,
empezando, justamente, por la Adminis- En la organización central se distingue,
tración General del Estado y siguiendo como ya hacía la normativa anterior, en-
por las Administraciones de las Comuni- tre órganos superiores y directivos. Los
dades Autónomas, por las entidades que primeros son únicamente, los ministros y
integran la Administración local, y por el los secretarios de Estado. Diversamente,
sector público institucional. Este último son órganos directivos los subsecretarios
comprende a cualesquiera organismos y secretarios generales; los secretarios
públicos y entidades de Derecho público generales técnicos y directores generales
vinculados o dependientes de las Admi- y, por último, los subdirectores generales
nistraciones Públicas, pero también a las (que no tendrán la consideración de alto
entidades de Derecho privado vinculadas cargo).
o dependientes de las Administraciones
Públicas que quedarán sujetas a los prin- En la organización territorial de la Admi-
cipios previstos en el artículo 3 (similares nistración General del Estado son órga-
a los de la Ley de 1997, añadiéndose, en- nos directivos tanto los delegados del
tre otros, la lealtad institucional), y en Gobierno en las Comunidades Autóno-
todo caso, cuando ejerzan potestades ad- mas, que tendrán rango de subsecretario,
ministrativas, así como a las citadas uni- como los subdelegados del Gobierno en
versidades públicas «que se regirán por las provincias, los cuales tendrán nivel
su normativa específica y supletoriamen- de subdirector general.
te por las previsiones de la presente Ley».
Obviamente, dentro del sector público, Finalmente, en la Administración Gene-
tienen la consideración de Administracio- ral del Estado en el exterior son órganos
nes Públicas la Administración General directivos los embajadores y represen-
del Estado, la autonómica y la local, así tantes permanentes ante organizaciones
como los organismos públicos y entida- internacionales.
des de Derecho público dependientes de
las antedichas Administraciones. En fin, En el caso de la Administración no terri-
el artículo 3.4 reitera que «cada una de las torial, serán los estatutos de los organis-
Administraciones Públicas (…) actúa para mos públicos los que determinen sus
el cumplimiento de sus fines con perso- respectivos órganos directivos, su consi-
nalidad jurídica única». deración y si agotan, o no, la vía admi-
nistrativa.
En lo tocante a la estructura de la Adminis-
tración General del Estado, esta, conforme Los ministros y secretarios de Estado son
al artículo 55, responde a los principios de nombrados a propuesta del presidente del
división funcional en Departamentos mi- Gobierno, de acuerdo con lo establecido
520
en el artículo 100 CE, en la Ley 50/1997, de subsecretario y los secretarios genera-

del Gobierno, y en la Ley 3/2015, regula- les técnicos tienen categoría de director
dora del ejercicio del alto cargo de la Ad- general. Las Secretarías de Estado, y Se-
ministración General del Estado. cretarías generales, pueden crearse para
la gestión de un sector de actividad ad-
Conforme a los artículos 57 a 60 de la ministrativa y de ellas dependerán jerár-
Ley de Régimen Jurídico del Sector Pú- quicamente los órganos directivos que se
blico, la Administración General del Esta- les adscriban.
do se organiza en Presidencia del Go-
bierno y en Ministerios, correspondiendo Son, diversamente, órganos preceptivos,
a cada uno de ellos uno o varios sectores la Subsecretaría, y dependiendo de ella
funcionalmente homogéneos de activi- una Secretaría General Técnica, para la
dad administrativa. Excepcionalmente, se gestión de los servicios comunes del Mi-
prevé –fuera del puro marco del princi- nisterio.
pio de jerarquía– que puedan crearse ór-
ganos superiores o directivos u organis- Las Direcciones generales, también pre-
mos públicos no integrados o ceptivas, aunque variables en número,
dependientes, respectivamente, en la es- son los órganos de gestión de una o va-
tructura general del Ministerio, que se rias áreas funcionalmente homogéneas
adscriban directamente al ministro. y se organizan en Subdirecciones gene-
rales para la distribución de sus compe-
La determinación del número, la deno- tencias.
minación y la competencia de los Minis-
terios y las Secretarías de Estado se esta- Las Subsecretarías, las Secretarías genera-
blecen mediante real decreto del les, las Secretarías Generales Técnicas, las
presidente del Gobierno, con lo que se Direcciones generales, las Subdireccio-
pone fin a un originario supuesto de des- nes generales, y órganos similares a los
legalización: la ley fijaba el número y anteriores se crean, modifican y supri-
nombre de los Departamentos, pero, men por real decreto del Consejo de Mi-
posteriormente, se permitía su cambio nistros, a iniciativa del ministro interesa-
por disposición administrativa. do y a propuesta del ministro competente
en materia de Administraciones Públicas.
Los ministros son los jefes superiores del
Departamento y superiores jerárquicos Los órganos de nivel inferior a Subdirec-
directos de los secretarios de Estado y ción general se crean, modifican y supri-
subsecretarios. Los órganos directivos men por orden del ministro respectivo,
dependen de alguno de los anteriores y previa autorización del ministro compe-
se jerarquizan entre sí de la siguiente for- tente en materia de Administraciones Pú-
ma: subsecretario, director general y sub- blicas, y las unidades que no tengan la
director general. Los secretarios genera- consideración de órganos se crean, mo-
les (órganos potestativos, como los difican y suprimen a través de las relacio-
secretarios de Estado), tienen categoría nes de puestos de trabajo.
BIBLIOGRAFÍA
Campos Acuña, M.ª C., dir.: Comentarios a la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector
Público. Madrid: El Consultor-Wolters Kluwer, 2017.
521
Carbonell Porras, E.: «La Administración General del Estado», en T. Cano Campos
(coord.), Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo. Madrid:
Iustel, 2009.
García de Enterría, E.: La Administración española. Pamplona: Thomson-Civitas, 2007.
Leopoldo Tolivar Alas

Catedrático de Derecho Administrativo
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTORAL / ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA /

ADMINISTRACIÓN LOCAL / ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA / ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA / BUROCRACIA / CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN / COMUNIDADES AU-
TÓNOMAS / CONTRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMINISTRATIVO / ESTADO NEU-
TRAL / EXPROPIACIÓN FORZOSA / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATI-
VA / LEGALIDAD / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES ADMINISTRATI-
VAS / SECTOR PÚBLICO
522
ADMINISTRACIÓN LOCAL
Aunque la CE (art. 137) enumera directa- el arquetipo mismo bien de la auto-

mente municipios y provincias como pie- administración, bien de la Administra-
zas de la organización territorial del Esta- ción participada, que desempeña la
do, engloba luego dichas entidades –al función, en el seno del Estado, de Ad-
titular el capítulo que dedica a su escueta ministración ordinaria o común. Así
regulación– en la que denomina «Admi- resulta de la combinación del princi-
nistración local». Si bien ni la acuña (ya pio de descentralización de la actua-
estaba en las LJCA anterior y actual y en ción del poder público administrativo
las leyes de procedimiento y régimen jurí- en su conjunto (art. 103.1 CE) y el de-
dico) ni la precisa (pues no la vuelve a recho fundamental de participación
utilizar), es clara la función que esta exen los asuntos públicos (art. 23.1 CE)
presión cumple: la de nombre genérico con la exigencia por la autonomía de
de un tipo diferenciado de poder público la atribución a las entidades locales
administrativo que, si internamente articu- de las competencias precisas para la
lado en entidades no idénticas (la munici- gestión de sus respectivos intereses.
pal y la provincial o, en su caso, la territo- Que esto deba ser constitucionalmen-
rial foral (DA 1.ª CE) y la insular (art. 141.4 te así, no quiere decir que lo sea le-
CE), viene determinado por la notas de gislativamente y, por tanto, en la
autonomía(«decir régimen local es decir práctica (en la que el orden constitu-
autonomía»: preámbulo Ley 7/1985) y arti- cional dista de hacerse efectivo en to-
culación sobre el principio democrático das sus consecuencias lógicas).
(representatividad directa o indirecta de B) Una garantía institucional (SSTC
las instituciones correspondientes) y está 32/1981 y 27/1987) que protege fren-
dotado, por ello, de un régimen jurídico te a cualquier legislador el contenido
específico (cabalmente el régimen local) constitucionalmente declarado de la
inscrito en el común a todas las Adminis- autonomía (el núcleo primario del
traciones Públicas ex art. 149.1.18.ª CE. autogobierno): el que resulta del con-
Esta opción constitucional responde al tenido prescriptivo, expreso o implí-
modelo consagrado en la Carta Europea cito, de los arts. 137, 140 y 141 CE. La
de autonomía local de 1985, suscrita y ra- entrega del régimen de las entidades
tificada por España, y supone la expresa y locales al legislador ordinario (co-
directa determinación constitucional de rrespondiendo al Estado en sentido
las aludidas entidades como elementos estricto el de carácter básico y a las
necesarios de la organización territorial Comunidades Autónomas el de desa-
del Estado. rrollo) y la restricción de la garantía
constitucional al núcleo del autogo-
Sin perjuicio de su carácter problemáti- bierno local hacen que el régimen
co, la autonomía local es: local básico y la autonomía garanti-
zada no sean coextensos, pues el pri-
A) Un principio general organizativo ca- mero, además de establecer el marco
racterizador de un modelo de Estado definitorio del autogobierno constitu-
(cabalmente calificado como «de las cionalmente declarado, debe regular
autonomías», en plural) en el que la y regula los restantes aspectos pro-
Administración local se ofrece como pios de dicho régimen (lo que hace
523
actualmente la Ley 7/1985, de 2 de minación como elemento propio de la

abril, reguladora de las bases del ré- arquitectura institucional interna de estas
gimen local). El régimen local es, por o, cuando menos, la disposición por ellas
esta razón, «bifronte» (SSTC 84/1982, –especialmente en Cataluña, pero tam-
331/1993 y 7/2013), lo que significa: bién en otras– de la pieza supramunicipal
la Administración local tiene una po- (en los archipiélagos parece cumplida en
sición propia en la organización te- buena medida gracias al reconocimiento
rritorial del Estado, no estando com- constitucional de su administración pro-
pletamente inscrita en la arquitectura pia en forma de Cabildos o Consejos). Se
interna ni del Estado central, ni de trata de una cuestión aún abierta, cuya re-
la correspondiente Comunidad Autó- solución solo puede tener lugar mediante
noma; solución esta híbrida entre la reforma constitucional. La pertinencia de
normal en los Estados centralizados la subsistencia de la pieza supramunicipal
o unitarios (Portugal, Francia, Grecia) común en el territorio peninsular –la pro-
y en los Estados federales (Alemania, vincia– se ha puesto igualmente en cues-
Bélgica). tión desde el punto de vista de su consi-
deración como instancia territorial
No obstante su relevancia constitucional, disfuncional y, por tanto, innecesaria (con
la autonomía de la Administración local el argumento añadido de que sobrecarga
no ha dispuesto de mecanismos efecti- la organización territorial), pero –como
vos de defensa frente a eventuales vulne- demuestra la no desaparición de esta pie-
raciones por normas de rango legal esta- za tras las reformas locales llevadas a
tales o autonómicas. Este déficit se ha cabo en Europa en el siglo xx y, sobre
superado, si bien no del todo satisfacto- todo, la incapacidad política continuada a
riamente, en 1999, mediante la introduc- lo largo del tiempo para la reestructura-
ción en la Ley Orgánica del Tribunal ción del nivel municipal que haría nece-
Constitucional del conflicto en defensa saria– tal planteamiento no justifica tanto
de la autonomía local, que puede con- la supresión como la actualización de la
cluir con la declaración de la existencia demarcación, el gobierno (dotándolo, por
de vulneración de la autonomía local ga- ejemplo, de representatividad directa) y,
rantizada, pero que únicamente puede sobre todo, la administración (dotándola
conducir a la anulación de la norma le- de la capacidad gestora precisa), con la
gal correspondiente si el Pleno del Tribu- correspondiente dotación competencial y
nal se plantea la cuestión de la inconsti- recursos financieros.
tucionalidad de dicha norma.
No siendo plausible, pues, la supresión de
El edificio de doble planta «Administra- la organización interna en doble nivel de
ción local», en el que la misión principal la gestión de los asuntos locales, el reto
de la supramunicipal es –hasta ahora– la quizás más importante de entre los que
de suplir las deficiencias de la municipal, tiene pendientes, desde hace tiempo, la
presenta serios problemas de adaptación Administración local es su acomodación a
a los requerimientos del presente y el fu- la evolución social y económica que ha
turo. Estos comienzan por su posición en transformado el asentamiento territorial de
la organización del Estado que –en el la población (generando, tanto una Espa-
contexto del debate actual sobre la refor- ña urbanizada y con grandes aglomeracio-
ma del Estado autonómico–, consiste en nes urbanas, como una España esencial-
su completa «interiorización» por las Co- mente rural y en proceso de vaciamiento)
munidades Autónomas, es decir, su deter- y, por tanto, las necesidades de la ciuda-
524
danía en servicios esenciales para la cali- que, superando la crónica incapacidad

dad de vida, cuya satisfacción adecuada política al efecto, pueda llegar a abordarse
requiere de las estructuras administrativas en la medida precisa la reforma que viene
justamente locales potencia económico-fi- requiriendo –como condición de eficacia
nanciera y de gestión. La extraordinaria de la Administración local como un todo–
revitalización experimentada por la Admi- la planta municipal y, con ella, el gobierno
nistración local, especialmente, en su nivel y la administración –bien dotados de me-
municipal, en la actual época constitucio- dios personales y financieros– de los mu-
nal, que ha producido más que aprecia- nicipios. El reciente, significativo y frustra-
bles frutos, está llegando –si es que no lo do (salvo por lo que hace a la contención
ha hecho ya– al límite de sus posibilida- del déficit y el equilibrio presupuestario
des. Lamentablemente, si no se ha conse- locales) intento en 2013 de «racionaliza-
guido avanzar en el reajuste del nivel su- ción» de la Administración local otorga
pramunicipal, menos cabe esperar aún una base más que sólida a tal pronóstico.
BIBLIOGRAFÍA
Carrillo Donaire, J. A.; Navarro Rodríguez, P., coords.: La reforma del régimen jurídico de
la Administración local: el nuevo marco regulatorio a la luz de la Ley de racionali-
zación y sostenibilidad de la Administración local. Madrid: El Consultor de los
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Fanlo Loras, A.: Fundamentos constitucionales de la autonomía local. Madrid: Centro
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Fuenteaja Pastor, J. A.; Fernández Rodríguez, C., dirs.: Manual de Derecho local. Madrid:
Iustel, 2010.
Font i Llovet, T.; Galán y Galán, A.: «Los retos actuales del gobierno local: repolitización,
diversificación e interiorización», en Anuario del Gobierno Local, 24 (2014).
Parejo Alfonso, L.: Derecho básico de la Administración Local. Barcelona: Ariel, 1988.
— Garantía institucional y autonomías locales. Madrid: Instituto de Estudios de la
Administración Local, 1981.
Luciano Parejo Alfonso

Catedrático Emérito de Derecho Administrativo
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / COMUNIDADES AUTÓNOMAS

(COMPETENCIAS) / DERECHO ADMINISTRATIVO / MUNICIPIO Y AYUNTAMIENTO /
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / PROVINCIA Y DI-
PUTACIÓN / SECTOR PÚBLICO
525
ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA
Hablar de Administración parlamentaria vicio del Ejecutivo, el Estatuto de Perso-

es hablar de autonomía del Parlamento. nal de las Cortes Generales, aprobado
El viejo postulado revolucionario de la por las Mesas del Congreso y del Senado
división de poderes, teorizado por Locke en reunión conjunta de 27 de marzo
y Montesquieu, conlleva como conse- de 2006.
cuencia ineludible la autonomía del Le-
gislativo frente al Ejecutivo. Un Parla- El Tribunal Constitucional en su senten-
mento con capacidad y medios para cia 139/1988, de 8 de julio, afirmó que la
autoorganizarse dentro del imperio de la Constitución establece una reserva for-
ley dispone de una estructura adminis- mal y material a favor del Estatuto y, por
trativa propia, imparcial y profesionaliza- lo tanto, este es una norma vinculada di-
da, apolítica y permanente, que es el so- rectamente a la Constitución, un acto
porte instrumental para el desarrollo de normativo primario que goza de efectiva
su labor legislativa, de control del Ejecu- fuerza de ley, al menos en su vertiente
tivo y de aprobación del Presupuesto. pasiva, y posee valor de ley.
Como indica Bassols Coma, ausente el El personal que se rige por este Estatuto
Rey, la autonomía parlamentaria se abrió está esencialmente formado por funcio-
paso en las Cortes de Cádiz en un con- narios de carrera, con una relación esta-
texto cuasi asambleario que permitió que tutaria de servicios profesionales y de
estas asumieran «una integral potestad de carácter permanente, seleccionados, re-
autoorganización sin precedentes». Por clutados y retribuidos directamente por
Decreto de 1811 se creó la primera es- las Cortes Generales y que adquieren su
tructura administrativa parlamentaria, condición en virtud de nombramiento
una Secretaría de Estado con el título de legal, tras superar, siempre, la corres-
Secretaría de las Cortes, compuesta por pondiente oposición por convocatoria
cinco oficiales de Secretaría y un oficial pública.
archivero.
También se integra en la Administración
Continuando con esta tradición bicente- parlamentaria un reducido número de
naria, el art. 72 de la Constitución Espa- personal laboral y, para el desempeño de
ñola de 1978 dispone que las Cámaras, funciones no atribuidas estatutariamente
de común acuerdo, regulan el Estatuto a los cuerpos de funcionarios de las Cor-
de Personal de las Cortes Generales. Y, tes, esencialmente de seguridad, las Cá-
en consonancia, el art. 60 del Reglamen- maras pueden solicitar al Gobierno la
to del Congreso de los Diputados señala adscripción de personal perteneciente a
que dispondrá de los medios personales cuerpos de la Administración General
y materiales necesarios para el desarrollo del Estado.
de sus funciones.
Los parlamentarios también han de con-
La Constitución prevé, pues, que exista tar con asesoramiento de confianza polí-
un personal común para las dos Cáma- tica, diferente y separado del apoyo insti-
ras, que se rige por una norma interna tucional que lleva a cabo la Administración
propia, distinta de la del personal al ser- parlamentaria. Este asesoramiento se
526
presta por el personal que contrata cada Electoral Central, y el letrado mayor del
Grupo parlamentario, así como por el Senado, nombrados entre miembros del
personal eventual que contrata cada Cá- cuerpo de letrados con más de cinco
mara para estos, siguiendo cupos de re- años de servicios efectivos.
presentación proporcional al Pleno,
nombrado por criterios de confianza po- Las competencias en materia de personal
lítica y que cesa automáticamente al cese ejercen por los presidentes, a los que
sar el titular político del órgano al que la Constitución atribuye el ejercicio de
apoyan. Este personal no puede ejercer todos los poderes administrativos en
las funciones que cada cuerpo de la Ad- nombre de las Cámaras, y por las Mesas.
ministración parlamentaria tiene reserva- En un sentido amplio, la Presidencia y la
das en exclusiva en el Estatuto. Mesa son también órganos de la Admi-
nistración parlamentaria, si bien de natu-
Los cuerpos de funcionarios en que se raleza política. El pluripartidismo de la
organiza la Administración parlamentaria Mesa y de todos los órganos políticos del
son siete: letrados, archiveros-biblioteca- Parlamento imprime una horizontalidad
rios, asesores facultativos, redactores ta- singular a su gestión administrativa, y
quígrafos y estenotipistas, técnico-admi- convierte a su Administración en garante
nistrativo, administrativo y ujieres. de las minorías representativas.
Los funcionarios parlamentarios se suje- Dependiendo del secretario general se

tan en lo relativo a derechos, deberes, estructuran dos Secretarías Generales
situaciones administrativas, competen- Adjuntas (letrados mayores adjuntos en
cias y régimen disciplinario a las normas el Senado): una asume, a través de dis-
parlamentarias propias establecidas en el tintos centros directivos, la gestión de los
Estatuto. La formación específica y el ré- asuntos parlamentarios, y la otra coordi-
gimen de disponibilidad especial que se na las direcciones que gestionan los
requiere en la función pública parlamen- asuntos propiamente administrativos.
taria no la alejan en sus principios esen-
ciales de los que rigen en la función pú- Como asesores jurídicos del Parlamento,
blica del Ejecutivo. los letrados de las Cortes Generales velan
por el procedimiento legislativo y son de-
La Administración parlamentaria se orga- positarios del acervo de usos y preceden-
niza en las Secretarías Generales del tes parlamentarios, la «jurisprudencia in-
Congreso y del Senado así como en la traparlamentaria» en términos de
Secretaría Técnica de la Junta Electoral Martínez-Elipe, cuya importancia en el
Central, también atendida por funciona- Derecho Parlamentario ha sido estudiada
rios parlamentarios. Además, existen por toda la doctrina clásica europea y re-
centros directivos comunes a las dos Cá- conocida por nuestro Tribunal Constitu-
maras que integran la estructura propia- cional. En concreto, los letrados redactan
mente dicha de las Cortes Generales. los textos que formalizan jurídicamente
los acuerdos de las Cámaras, representan
Cada Secretaría General tiene una planti- y defienden a las mismas ante los órganos
lla que es aprobada por la Mesa de su jurisdiccionales y el TC y contribuyen, en
Cámara. Al frente se sitúan el letrado-se- lo posible, a la mejora técnica de las leyes.
cretario general del Congreso de los Di-
putados, que es también letrado mayor El ámbito material de actuación de la Ad-
de las Cortes y secretario de la Junta ministración parlamentaria viene deter-
527
minado por su carácter eminentemente las sucesivas leyes de contratación públi-

instrumental respecto de los órganos poca han previsto que las Cortes «ajusten»
líticos de las Cámaras. La Administración su actividad a las normas en ellas previs-
parlamentaria no gestiona políticas pú- tas para las Administraciones Públicas. Y
blicas para el ciudadano, sino que opera es en el margen de ajuste o adaptación
de puertas adentro para hacer posible (disp. ad. 44.ª Ley 9/2017 y disp. ad. 1.ª
que los órganos políticos parlamentarios Ley 25/2013), donde se desarrolla la au-
ejecuten su misión constitucional. Es pa- tonomía presupuestaria de las Cortes en
radigmático que el único programa presu vertiente contractual.
supuestario de la Sección 02 de los Pre-
supuestos Generales del Estado, Cortes En este tráfico jurídico administrativo, a
Generales, se denomine «Actividad Legis- pesar de las aportaciones doctrinales de
lativa». Garrido Falla y Santamaría Pastor, de lege
data las Cámaras continúan careciendo
La gestión interna de los medios materia- de personalidad jurídica propia, si bien
les y personales adscritos al desarrollo sus actos y disposiciones son, como
de las funciones del Parlamento no se pragmáticamente propuso García de En-
sujeta al Derecho Administrativo común terría, susceptibles de enjuiciamiento por
sino que, en el marco de los principios la Sala de lo Contencioso-Administrativo
que inspiran la gestión administrativa del del Tribunal Supremo (art. 58 LOPJ) y de
Ejecutivo, se sujetan a su normativa es- recurso de amparo si violan los derechos
pecífica (disp. ad. 5.ª Ley 39/2015). En la y libertades susceptibles de tal protec-
evolución del tráfico jurídico de la Admi- ción (art. 42 LOTC), correspondiendo su
nistración parlamentaria desde la Consti- representación y defensa a los letrados
tución, se constata que mientras la autode las Cortes Generales (art.  551.2
nomía normativa en materia de personal L.O. 6/1985).
quedó rápidamente asentada con la
aprobación del primer Estatuto de Perso- En conclusión, la Administración parla-
nal en 1983 y las precisiones que sobre mentaria existe para auxiliar a la alta fun-
el mismo hizo el TC en 1988, y la auto- ción representativa que ostentan los par-
nomía presupuestaria fue correctamente lamentarios, y con su imparcialidad
recogida y distinguida de la del resto de contribuye cada día a vertebrar nuestra
órganos constitucionales mediante la ex- democracia. Su reducido tamaño, uno de
clusión de las Cortes del ámbito de apli- los más reducidos de Europa en propor-
cación de la Ley General Presupuestaria ción al número de parlamentarios, le ha
(art. 2.3 Ley 4/2003), en el ámbito de la permitido afrontar ágilmente los retos
contratación la progresión ha sido dife- tecnológicos, de transparencia y de parti-
rente. Desde el año 2007, por imperativo cipación ciudadana que la realidad im-
homogeneizador del Derecho de la UE, pone a las Cortes Generales.
BIBLIOGRAFÍA
Garrido Falla, F.: «La Administración Parlamentaria», en I Jornadas de Derecho Parla-

mentario. Madrid: Congreso de los Diputados, 1985.
Martínez-Elipe, L.: Introducción al Derecho Parlamentario. Pamplona: Aranzadi, 1999.
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en Revista de las Cortes Generales, 105 (2018).
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drid: Civitas, 1995. (T. I)
Pérez-Serrano Jáuregui, N.: «En un lugar de las Cortes», en Cuadernos del Congreso de los
Diputados, (2009).
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Santaolalla López, F.: Derecho parlamentario español. Madrid: Dykinson, 2019.
Santos Canalejo, E. de: «Evolución y retos de la Administración parlamentaria en las
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Valls Alguacil, M. L.: «Decíamos ayer: una mirada a la Administración parlamentaria en
la Constituyente», en Revista de las Cortes Generales, 105 (2018)
VV. AA.: Bicentenario de la Secretaría y del Cuerpo de Letrados de las Cortes 1811-2011.
Madrid: Congreso de los Diputados, 2011.
[Ver también los textos de E. Pierre, E. May, S. Tosi y otros para el Derecho comparado]
Isabel Revuelta de Rojas

Directora de Intervención del Congreso de los Diputados
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTORAL / COMISIONES PARLAMENTARIAS /

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / CORTES GENERALES / FUNCIÓN PÚBLICA / JU-
RISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / PARLAMENTOS / PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO / REGLAMENTO PARLAMENTARIO / SENADO / TÉCNICA NORMATIVA
529
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
En todas las comunidades humanas los titu- dotadas de personalidad jurídica pública
lares del poder político han dispuesto siem- que, bajo la dirección del Gobierno en el
pre de organizaciones, más o menos exten- ámbito estatal y de los Consejos de Go-
sas y estructuradas, de las que se han valido bierno en el ámbito autonómico, sirven
para llevar a la práctica sus determinacio- con objetividad, así como con someti-
nes. En un sentido amplio e inespecífico, miento pleno a la ley y al Derecho y bajo
pues, ubi societas, ibi administratio. La control judicial, los intereses generales.
emergencia histórica de la Administración
contemporánea, sin embargo, tal como la Ante todo, las AAPP son organizaciones
entendemos en el mundo occidental, es personificadas. Cada una tiene su propia
fruto de un proceso cuyo origen puede personalidad jurídica (art. 3.4 LPAC) y en
identificarse en la Revolución francesa y ello se diferencian de los órganos admi-
que solo se desarrolla gradualmente en el nistrativos, que son unidades funcionales
marco de la división de poderes. Veamos no personificadas integradas en el seno
cuáles son, desde la perspectiva jurídica, la de aquellas (art. 5 LRJSP).
noción, de perfiles ciertamente difusos, y
los rasgos esenciales de las Administracio- Así, en primer término, son AAPP los en-
nes Públicas (AAPP) en España. tes territoriales, que conjuntamente inte-
gran la denominada «Administración te-
No existe en nuestro ordenamiento una rritorial»: la Administración General del
definición jurídico-positiva general de las Estado, las Administraciones generales
AAPP. Más aun, las diversas Leyes que de las 17 Comunidades Autónomas, las
enumeran, a sus respectivos efectos, las 40 provincias (en su condición de entida-
entidades a las que se atribuye tal condi- des locales) y los tres territorios históri-
ción no son totalmente coincidentes cos, las Ciudades autónomas de Ceuta y
(arts. 2.3 de la Ley 39/2015, del Procedi- Melilla, los algo más de 8.000 municipios
miento Administrativo Común de las Ad- y las islas en los archipiélagos balear y
ministraciones Públicas, 2.3 de la canario. También las demás entidades lo-
Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sec- cales: comarcas, áreas metropolitanas y
tor Público, 1.2 de la Ley 29/1998, regula- mancomunidades de municipios.
dora de la Jurisdicción Contencioso-admi-
nistrativa, 3.2 de la Ley 9/2017, de Por otra parte, con vinculación o depen-
Contratos del Sector Público, 2 de la dencia respecto de los entes territoriales,
Ley 33/2003, del Patrimonio de las Admi- existe una pléyade de entidades personi-
nistraciones Públicas, 3 de la Ley 38/2003, ficadas creadas para la realización de
General de Subvenciones, 2.1 de la Ley funciones propias de aquellos. Cuando
Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presu- revisten forma jurídico-pública de perso-
puestaria y Sostenibilidad Financiera, y 2.1 nificación, supuesto en el que son desig-
del Texto Refundido de la Ley del Estatuto nadas genéricamente mediante las ex-
Básico del Empleado Público, aprobado presiones «entidades de Derecho público»
por R. D. L 5/2015). Ello no obstante, sí es o «entes públicos», las mismas se consi-
posible inferir un concepto, eminentemen- deran AAPP, y conjuntamente integran la
te jurídico-constitucional (arts. 97, 103.1 denominada «Administración institucio-
y 106.2 de la Constitución): organizaciones nal». Por el contrario, cuando se emplean
530
técnicas de personificación propias del ha dicho expresivamente, el Estado y las

Derecho privado, las entidades resultan- Comunidades Autónomas tienen Adminis-
tes (sociedades mercantiles públicas, tración, mientras que las entidades locales
fundaciones del sector público, etc.) no son Administración, lo que supone que,
tienen la condición de AAPP, sin perjui- en el ámbito local, toda la organización
cio de que, en determinados ámbitos, pública es Administración Pública.
como el contractual, puedan quedar so-
metidas a disposiciones iguales o simila- En todo caso, el Gobierno, salvo cuando
res a las aplicables a aquellas. obra en su condición de órgano constitu-
cional o de órgano del Estado como su-
Por último, han de mencionarse las corpo- jeto de Derecho Internacional Público,
raciones de Derecho público a las que, por actúa como órgano administrativo ubica-
atribución normativa o por delegación de do en el vértice de la organización pira-
una AP, se encomienda el ejercicio de fun- midal administrativa, dictando actos ad-
ciones públicas, las cuales típicamente se ministrativos e imputando su actuación a
proyectan sobre sus propios miembros, en la AGE. Y lo mismo ocurre, mutatis mu-
lo que debe verse una opción por la auto- tandis, en el ámbito autonómico.
administración democrática de sus intere-
ses como alternativa a la heteroadministra- No obstante lo expuesto, existen AAPP
ción burocrática de los mismos. Aunque, verdaderamente tales que, por razones di-
en la medida en que ejercen tales funcio- versas, están exentas de la dirección polí-
nes, las mencionadas corporaciones (cole- tica gubernamental: (i) las universidades
gios profesionales, cámaras oficiales de co- públicas, que gozan de autonomía consti-
mercio, industria, servicios y navegación, tucionalmente garantizada (art. 27.10 CE);
cofradías de pescadores, etc.) se rigen su- (ii) las autoridades administrativas inde-
pletoriamente por la LPAC y son controla- pendientes contempladas por los arts. 109
das por la jurisdicción contencioso-admi- y 110 LRJSP (por ejemplo, Banco de Espa-
nistrativo, lo que explica que en ocasiones ña, Comisión Nacional del Mercado de
se hable, de forma un tanto equívoca, de Valores, Agencia Española de Protección
«Administración corporativa», las mismas de Datos o Comisión Nacional de los Mer-
no tienen tampoco la condición de AAPP. cados y la Competencia), figura que fue
inicialmente objeto de severo cuestiona-
En los ámbitos estatal y autonómicos, las miento, pero que hoy se ha consolidado,
AAPP se integran en el Poder Ejecutivo, en ocasiones por imposición del Derecho
estando sometidas a la dirección del Go- europeo, no pareciendo imposible en ab-
bierno o del correspondiente Consejo de soluto, en la era de hipertrofia tecnocráti-
Gobierno. Desde tal perspectiva, puede ca y de desvalorización de la política que
afirmarse que, en algún sentido, son los nos ha tocado vivir, que continúe avan-
formidables aparatos burocráticos a dis- zándose en el proceso de su expansión,
posición del Gobierno, o del Consejo de como medio de una pretendida neutrali-
Gobierno de que se trate, para la ejecu- zación política de la Administración; y (iii)
ción del programa político expuesto por la Administración Electoral (arts. 8 y sigs.
su presidente ante el respectivo Parlamen- LOREG), cuya independencia es presu-
to y que mereció la confianza de este. Por puesto de la limpieza del proceso electo-
el contrario, en el ámbito local no existe ral y de la legitimidad de su resultado.
diferenciación orgánica entre los que, en
los niveles territoriales superiores, serían Por último, no son AAPP los pequeños
el Legislativo y el Ejecutivo. Así, como se aparatos burocráticos al servicio de los
531
órganos constitucionales y de relevancia hipotéticas exigencias del interés general o

constitucional o de sus equivalentes aude la justicia material. El sometimiento a
tonómicos de los que estos disponen Derecho es, desde el punto de vista objeti-
como soporte para el ejercicio de sus vo, pleno: no hay ámbito material ninguno
funciones sustantivas, por más que la acen el que las AAPP estén «libres» del Dere-
tuación «materialmente administrativa» de cho. Más aun, mientras que los particulares
tales aparatos (en lo atinente a la gestión pueden hacer todo lo que el Derecho no
patrimonial y el personal a su servicio) les prohíba, las AAPP solo pueden hacer
se rija por disposiciones iguales o simila- aquello que él les permita, habilitación que
res a las aplicables a las AAPP y se con- ordinariamente se produce a través de la
trole por misma jurisdicción. atribución normativa de potestades: es la
configuración del principio de legalidad
Las AAPP actúan con objetividad, esto (rectius, de juridicidad) de la Administra-
es, se hallan sujetas a la dirección políti- ción como vinculación positiva, la cual, no
ca del Gobierno, pero no pueden discri- obstante haber sido atemperada por los tri-
minar a los ciudadanos en función de bunales, conserva toda su virtualidad.
sus ideas políticas o de cualquier cir-
cunstancia personal o social, debiendo Por otra parte, ese Derecho al que las
obrar de forma imparcial y no partidista, AAPP se hallan sometidas es, en una par-
y con rigurosa observancia del ordena- te muy importante de su actividad, un De-
miento. El efectivo cumplimiento de este recho distinto del común aplicable a las
mandato se garantiza, entre otros me- relaciones inter privatos: el Derecho Ad-
dios, mediante la profesionalización, re- ministrativo, con justicia calificado como
servando a una específica categoría de Derecho estatutario de las AAPP. Ello sin
personal al servicio de las mismas, cons- perjuicio de que los demás sectores del
tituida por los funcionarios públicos ordenamiento también sean aplicables a
(art. 103.3 CE), las funciones que impli- aquellas cuando así resulte procedente
quen la participación directa o indirecta por razón de la naturaleza de las relacio-
en el ejercicio de las potestades públicas nes sustantivas de la que las mismas sean
o en la salvaguardia de los intereses ge- parte (así, el Derecho privado en los con-
nerales del Estado y de las AAPP (art. 9.2 tratos privados de las AAPP).
TREBEP). Y es que, teniendo los funcio-
narios de carrera garantizada la inamovi- Las AAPP están sometidas a control judicial.
lidad en su condición (art. 14.a) TRE- Nos hallamos ante un elemento estructural
BEP), están en condiciones de resistirse del Estado de Derecho: ninguna actuación
efectivamente a los eventuales requeri- u omisión administrativa está exenta de la
mientos de realización de actuaciones ar- posibilidad de ser fiscalizada por órganos
bitrarias o partidistas que pudieran reci- judiciales independientes, que controlarán
bir de las autoridades políticas. su conformidad a Derecho y su someti-
miento a los fines que la justifican. Solo así
Las AAPP actúan con sometimiento pleno los derechos e intereses legítimos de quie-
a la ley y al Derecho. Ello parece hoy una nes resulten afectados podrán ser objeto de
obviedad, pero entraña una quiebra frontal la tutela judicial efectiva que garantiza el
del modelo del Rey a legibus solutus pro- art. 24.1 CE. Tal control se produce, cuando
pio del Antiguo Régimen y supone que la las AAPP obran con sujeción a Derecho Ad-
Administración no puede, al actuar en un ministrativo, por un orden jurisdiccional es-
supuesto concreto, prescindir de las nor- pecífico, que es el contencioso-administrati-
mas aplicables al mismo so pretexto de las vo. Ese control judicial tiene lugar ex post.
532
Esto es, las AAPP actúan, y quienes se con- explica la atribución a aquellas, como re-
sideren perjudicados por tal actuación están quisito para que tales intereses resulten
gravados por la carga de interponer recurso efectivamente satisfechos, de potestades
contra la misma. Y es que, en virtud de la que les confieren prerrogativas exorbi-
prerrogativa de la autotutela, cuando la AP tantes: la potestad reglamentaria, que les
desee modificar respecto de un tercero la permite crear Derecho objetivo; la expro-
realidad jurídica, no necesita recabar la he- piatoria, que les permite sacrificar situa-
terotutela judicial iniciando un juicio decla- ciones patrimoniales privadas, convir-
rativo que concluya con una sentencia que tiéndolas en su equivalente en dinero; la
realice tal modificación, sino que la propia sancionadora, que les convierte en «jue-
AP lleva a cabo esta con efectos inmediatos, ces» de la legalidad de la actuación de los
del mismo modo que, en caso de incumpli- ciudadanos, etc. Naturalmente, el contra-
miento de sus declaraciones previas, no ne- peso inescindible es el sometimiento de
cesita iniciar un juicio ejecutivo, sino que su ejercicio a numerosos y relevantes lí-
puede proceder a la ejecución forzosa de mites, sustantivos y procedimentales
aquellas con sus propios medios (arts. 38, (comprendidos los resultantes de la cre-
39 y 99 y sigs. LPAC). Todo ello sin perjuicio ciente participación ciudadana en la Ad-
del ulterior control judicial, si se insta por el ministración), configurándose así, al me-
perjudicado. nos tendencialmente, un característico
equilibrio entre prerrogativas y garantías
Finalmente, las AAPP actúan al servicio cuya consecución y mantenimiento de-
de los intereses generales, supraordena- biera ser el objetivo básico del Derecho
dos por principio a los particulares. Ello Administrativo mismo.
BIBLIOGRAFÍA
García de Enterría, E.: Revolución Francesa y Administración contemporánea. Madrid:

Taurus, 1972.
García de Enterría, E.; Fernández, T.-R.: Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civi-
tas, 2017. 2 t.
Santamaría Pastor, J. A.: Fundamentos de Derecho Administrativo. Madrid: Centro de
Estudios Ramón Areces, 1988.
Juan José Lavilla Rubira

Abogado
Letrado de las Cortes Generales (excdte.)
Profesor Titular de Derecho Administrativo
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTORAL / ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA /

ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / ADMINISTRACIÓN LOCAL / ADMINIS-
TRACIÓN PARLAMENTARIA / BUROCRACIA / COMUNIDADES AUTÓNOMAS / CON-
TRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMINISTRATIVO / ESTADO NEUTRAL / EXPROPIA-
CIÓN FORZOSA / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD /
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / REGLA-
MENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES ADMINISTRATIVAS / SECTOR PÚBLICO
533
AFORAMIENTO
Junto a la inviolabilidad y la inmunidad, mo, el aforamiento comporta el estableci-

el aforamiento es una de las prerrogativas miento de un fuero procesal especial, dis-
que integran el estatuto jurídico peculiar tinto del que resulta de las reglas
de determinadas autoridades y cargos ordinarias de competencia, para el cono-
públicos por razones de interés general cimiento de los procesos en que se vean
vinculadas a la necesidad de garantizar involucrados –fuero especial puro– o por
su libertad y autonomía de actuación y la algunos en concreto –fuero especial par-
de las instituciones a las que representan. cial o relativo–: es, por ello, una prerroga-
El Tribunal Constitucional ha subrayado tiva procesal y, en principio, temporal.
que inviolabilidad, inmunidad y afora-
miento no constituyen privilegios contra- En el ordenamiento constitucional espa-
rios a los principios de justicia e igualdad ñol, las tres prerrogativas no concurren
(STC 90/1985, FJ 6; 90/1995, FJ 6; y 123 simultáneamente ni con el mismo alcance
y 124/2001, FJ 4), sino garantías jurídica- en todas las magistraturas. La presencia y
mente vinculadas a la satisfacción de un amplitud de todas o alguna de estas notas
interés institucional y permanente del or- está en función de la posición institucio-
denamiento consistente en preservar la nal que ocupa el cargo en cuestión.
independencia de la institución concerni-
da en cada caso (STC 22/1997, FJ 5). El Rey o la Reina, en su condición de titu-
lares de la Jefatura del Estado, gozan de la
Aun cuando están dirigidas a esa finalidad más absoluta inviolabilidad de acuerdo
común, las tres prerrogativas son concep- con el art. 56.3 CE, es decir, no están suje-
tualmente distintas. La inviolabilidad su- tos a responsabilidad de ningún tipo por
pone la exención de responsabilidad de los actos cometidos durante su reinado.
determinadas personas por las conductas Esta inviolabilidad trae consigo la corres-
desarrolladas durante el ejercicio de su pondiente inmunidad del Rey o la Reina
cargo –inviolabilidad absoluta– o por al- frente a los mismos actos, de ahí que el
gunas de ellos –relativa–, de forma que texto constitucional no prevea aforamien-
no podrán ser condenadas por tal con- to alguno al respecto, que sí contempla
cepto ni aun después de cesar en el mis- para los actos realizados después de su
mo: se trata, por tanto, de una prerrogati- abdicación –para los que no existe invio-
va sustantiva y permanente. La inmunidad labilidad ni inmunidad– el art. 55 bis
implica que el sujeto concernido no pue- LOPJ, introducido por la L.O. 4/2014.
de ser objeto de acciones encaminadas a
exigirle responsabilidad –inmunidad ab- Los diputados y senadores, por su parte,
soluta– o que únicamente puede serlo se encuentran revestidos de las prerroga-
previo cumplimiento de ciertos requisitos tivas de inviolabilidad, inmunidad y afo-
de procedibilidad –relativa–: constituye, ramiento, en los términos previstos en el
pues, una prerrogativa procesal cuyo al- art. 71 CE. La inviolabilidad parlamenta-
cance puede ser temporal, durante su ria excluye con carácter permanente su
mandato, cuando la inmunidad se reco- responsabilidad criminal por «las opinio-
noce frente a actos no revestidos de invio- nes manifestadas en el ejercicio de sus
labilidad, o permanente, cuando es un funciones» (art. 71.1). La inmunidad par-
efecto reflejo de la inviolabilidad. Por últi- lamentaria determina que «durante el pe-
534
AFORAMIENTO
riodo de su mandato», «solo podrán ser ahí que también se les haya otorgado –
detenidos en caso de flagrante delito» y como a los diputados y senadores y a los
«no podrán ser inculpados ni procesados miembros del Gobierno de la Nación– un
sin la previa autorización de la Cámara fuero procesal de extensión máxima, en el
respectiva» –el denominado suplicatorio– que se incluyen todos los actos realizados
(art. 71.2). Por último, el aforamiento durante su mandato, aun los que son aje-
ante la Sala de lo Penal del Tribunal Su- nos al ejercicio de sus funciones. Con tal
premo por cualesquiera ilícitos penales, alcance se encuentran aforados la Reina
hayan sido o no cometidos en el ejerci- consorte o el consorte de la Reina, la Prin-
cio de sus funciones (art. 71.3), constitu- cesa o Príncipe de Asturias y su consorte,
ye un fuero procesal especial, vigente y el Rey o la Reina que hubiere abdicado
durante su mandato, que actúa como y su consorte, el presidente y los magistra-
«complemento y cierre» de las prerrogati- dos del Tribunal Constitucional, el presi-
vas de inviolabilidad e inmunidad dente y los consejeros del Tribunal de
(STC 22/1997, FJ 6; y 68 y 69/2001, FJ 5). Cuentas, el presidente y los consejeros del
Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo
El presidente y demás miembros del Go- y sus adjuntos y el presidente y los vocales
bierno de la Nación no gozan, en cuanto del Consejo General del Poder Judicial y
tales, de inviolabilidad y de inmunidad, los miembros de la carrera judicial y fiscal
pero se encuentran aforados, en lo que a (arts. 55 bis, 57.1.2.º y 3.º y 73.3.a, LOPJ),
su responsabilidad criminal concierne, en relación con diversos preceptos de la
ante la Sala de lo Penal del TS, por todos legislación orgánica correspondiente. Por
los actos cometidos en el ejercicio de su la misma razón, los Estatutos de Autono-
mandato, guarden o no relación con las mía prevén al aforamiento penal del presi-
competencias propias de su cargo, de dente y los consejeros del Gobierno y de
acuerdo con el art. 102.1 CE. los miembros de las Asambleas legislativas
de cada Comunidad, que se extiende a las
A través de la legislación orgánica regula- instituciones análogas al Defensor del
dora de diversas instituciones, la prerroga- Pueblo (art. 1.1 de la Ley 36/1985).
tiva del aforamiento, constitucionalmente
limitada a la responsabilidad criminal de Otras veces, el motivo del aforamiento no
los diputados y senadores y del presidente ha sido tanto –o al menos no solo– la ne-
y demás miembros del Gobierno de la Na- cesidad de proteger la independencia de
ción, se ha ampliado al conocimiento de una determinada institución, como la pro-
las acciones penales y civiles en las que se pia naturaleza de las funciones desarrolla-
exija responsabilidad a tales sujetos y de das por tales sujetos. Es el caso de los
otras autoridades y cargos públicos. miembros de la carrera judicial y fiscal,
que se encuentran únicamente aforados
La extensión del aforamiento a sujetos no «en el ejercicio de su cargo» (art. 73.3.b,
contemplados en la Constitución no siem- LOPJ), y también, aunque no constituya
pre responde al mismo fundamento que un aforamiento en sentido técnico, el de
en su día justificó su atribución en los ca- los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de
sos constitucionalmente previstos. En la Seguridad del Estado, para quienes se es-
mayor parte de las ocasiones se ha tratado tablece una regla especial de competen-
de proteger, con la misma ratio subyacen- cia que opera únicamente en relación con
te, la independencia de determinadas au- delitos cometidos «en el ejercicio de sus
toridades y miembros de órganos constitu- funciones» (art. 8.1.º pár. 2.º, L.O. 2/1986;
cionales y de relevancia constitucional, de STC 55/1990, FJ 4).
535
A finales de 2018, el Gobierno de la Na- es una prerrogativa de carácter temporal,

ción encargó al Consejo de Estado una entre la adquisición y la pérdida del car-
propuesta de reforma constitucional de go, existen supuestos en los que el fuero
los arts. 71.3 y 102.1 destinada a circuns- se conserva después del cese.
cribir el aforamiento de los diputados y
senadores y del presidente y demás En tal sentido se ha pronunciado la juris-
miembros del Gobierno de Nación, que prudencia del TS en relación con el fuero
actualmente alcanza a todos los actos procesal especial de los jueces, magistra-
realizados durante su mandato –incluso dos y fiscales, que se mantiene después de
a aquellos realizados al margen de sus la renuncia o cese de estos debido a que
funciones–, a solo aquellos cometidos en su razón de ser «no es proteger la indepen-
el ejercicio de su cargo. El 15 de noviem- dencia en el desempeño de sus funciones
bre de dicho año el Consejo de Estado del individuo afectado», sino «la circunstan-
formuló una propuesta que, de haberse cia de que los hechos se hayan realizado
llevado a efecto, habría tenido un efecto en el ejercicio del cargo, por la gran tras-
reflejo en los demás autoridades y cargos cendencia que una conducta delincuente
públicos aforados con idéntico alcance. en el desempeño de las funciones judicia-
les tiene para la sociedad» (STS 380/2001 y
De lo expuesto resulta que el régimen ju- 1245/2000, con cita de otras anteriores).
rídico de los aforamientos presenta en el
momento actual algunas modulaciones en Del mismo modo, por razones fundadas –
razón del bien jurídico que se quiere pro- como dice el preámbulo de la Ley Orgáni-
teger especialmente en cada caso, que se ca 4/2014– en «la dignidad de la figura de
manifiestan no solo en la delimitación ob- quien ha sido el Rey de España», está con-
jetiva de los actos sometidos a ese fuero templado el aforamiento ante las Salas de
especial, sino también en la proyección lo Civil y de lo Penal del Tribunal Supremo
temporal de esta garantía; y así, mientras «del Rey o de la Reina que hubiere abdica-
el aforamiento, en su concepción clásica, do y de su consorte» (art. 55 bis LOPJ).
BIBLIOGRAFÍA
Díez-Picazo, L. M.: La criminalidad de los gobernantes. Barcelona: Crítica, 1996.

Fernández Segado, F.: «La doctrina constitucional sobre las prerrogativas parlamentarias»,
en Foro. Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales, 14 (2011).
Fernández-Viagas Bartolomé, P.: El juez natural de los parlamentarios. Madrid: Civitas, 2000.
García Mahamut, R.: La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno en la Cons-
titución. Madrid: Tecnos, 2000.
Gómez Colomer, J. L.; Esparza Leibar, I.: Tratado jurisprudencial de aforamientos proce-
sales. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009.
Martínez Alarcón, M.ª L.: «El aforamiento de los cargos públicos. Derecho español y
Derecho comparado», en Teoría y realidad constitucional, 35 (2015).
José Joaquín Jerez Calderón

Letrado del Consejo de Estado
VER TAMBIÉN: CORONA / ESTADO DE DERECHO / GOBIERNO / JURISDICCIÓN CIVIL /

JURISDICCIÓN PENAL / MANDATO PARLAMENTARIO / PRESIDENTE DEL GOBIERNO
536
ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO
A los juristas europeos les cuesta enten- los individuos de maximizar su felicidad
der el papel desempeñado por el análi- o utilidad. El moderno análisis económi-
sis económico del Derecho en el estu- co del Derecho como tal, prosigue New-
dio de los fenómenos jurídicos. En man, nace con Ronald Coase (1910-
España especialmente, el Derecho se 2013) y sus ensayos sobre los costes de
entiende como una emanación del po- transacción, costes que se reducen al
der soberano o al menos de las decisio- definir claramente los derechos de pro-
nes de autoridades competentes: la piedad y, en su caso, acudiendo a deci-
esencia del Derecho la constituyen las siones judiciales. Otra aportación funda-
leyes aprobadas por el Parlamento, las mental al estudio económico del
decisiones de las instancias administrati- Derecho es la teoría de juegos, tanto en
vas, y las sentencias judiciales. Todo lo su forma aplicada de juegos no-coope-
más se admite la necesidad de explicar rativos y de coordinación, como en su
la posible o parcial ineficacia de nor- aportación más abstracta a la Filosofía
mas, actos administrativos, y sentencias moral y política. El tercer pilar del edifi-
en la vida real, con ayuda de los relatos cio intelectual de la Economía del Dere-
impresionistas y las observaciones esta- cho lo levantó, dice Newman, Friedrich
dísticas de la denominada «Sociología von Hayek (1899-1982) con su idea de
del Derecho». Las Ciencias económicas orden espontáneo, para así dar cuenta
desempeñan en el campo jurídico una de todo lo que, en el campo jurídico, es
labor distinta del de la mera Sociología. resultado de la acción humana pero no
Aplican el individualismo metodológico de los planes de las autoridades. Todo
para explicar cómo y porqué aparecen ello muestra que el Derecho ha de estu-
y se crean normas, en qué medida se diarse también con los métodos de la
cumplen o desobedecen, y cuáles pue- Economía política, con resultados signi-
den ser las consecuencias inesperadas o ficativamente distintos de los que pue-
contraproducentes de la actividad jurídi- dan obtenerse con una visión ya sea so-
ca. Lejos de la mera descripción, basan beranista, ya sea sociológica de lo
el análisis en una concepción de los hu- jurídico.
manos, no tanto como seres racionales,
sino como actores finalistas. La penetración del mundo jurídico por
razonamientos de tipo económico es ya
La importancia del enfoque económico notable, pero la deficiente formación
de lo jurídico se colige al acudir a los económica de muchos juristas les lleva a
tres gruesos volúmenes del Nuevo Dic- proponer soluciones erradas para resol-
cionario Palgrave de Economía y Dere- ver falsos problemas. Un campo en el
cho, que tan poco eco han tenido en el que esto ocurre a menudo es el de los
mundo ibérico. Su compilador Peter intentos de corregir los llamados defec-
Newman, en la «Introducción» de ese tos del mercado. Cuando aparece alguna
diccionario, toma como origen de los situación en la que los acuerdos y deci-
estudios económicos del Derecho la siones individuales causan daños a terce-
obra de Jeremías Bentham (1748-1832) ros o no fomentan actividades beneficio-
y su análisis de la acción jurídica par- sas para la sociedad, la reacción de la
tiendo sistemáticamente del deseo de autoridades es a menudo intervenir para
537
enderezarla con impuestos y subvencio- en principio beneficiosas para un grupo

nes. Con esto rinden pleitesía al econo- de la sociedad a costa de todos los de-
mista Arthur Pigou (1877-1959), que a más, acaban haciendo daño también a
veces parece ser el único astro económi- ese. La letra de esos documentos consti-
co del empíreo de la Ley: sin embargo, tucionales no basta para entenderlos ca-
su gran crítico Ronald Coase hizo ver balmente ni tampoco basta la idea de un
que los defectos del mercado las más de contrato social acordado explícitamente
las veces no se pueden corregir directa- por todas las partes. Es precisamente la
mente, sino indirectamente por la remo- teoría de juegos la que permite compren-
ción de algún obstáculo institucional der las costumbres y convenciones que
creado antes por la misma autoridad. In- arropan los textos constitucionales, con-
cluso problemas como el de la sobreex- venciones que han nacido tácitamente y
plotación de los recursos naturales, una que los salvan de interpretaciones extre-
de las cuestiones acuciantes del momen- mosas. Esto es especialmente necesario
to, se resuelve peor con intervenciones en sistemas democráticos, siempre ex-
administrativas que con acuerdos coope- puestos a la dictadura de la mayoría so-
rativos a nivel local, como han sabido bre las minorías.
ver Elinor Ostrom (1933-2012) y sus cola-
boradores de la Escuela de Bloomington Estas reflexiones permiten apreciar apor-
al estudiar, entre otros muchos, el siste- taciones de Hayek a la Economía política
ma de riego y adjudicación de aguas de del Derecho. David Hume (1711-1776)
Valencia, el de la pesca en el Mar del había empezado a interpretar el concep-
Norte, o el de los bosques de las altas to de «convención», no como una junta
montañas de Japón. de personas para acordar decisiones,
sino como «convencionalismos», como
Nadie debería dictar un curso de Filoso- forma de actuar espontáneamente los in-
fía del Derecho, o al menos de Derecho dividuos: sin previo acuerdo, las perso-
Constitucional, sin aludir al «dilema del nas se comportan «agradablemente» con
preso». En principio, puede parecer que los demás, en la expectativa de que los
este tipo de razonamiento justifica una demás hagan lo mismo. El lenguaje, la
visión cínica o maquivélica de la política. justicia, el dinero, la autoridad política, la
Inspira el enfoque llamado del public galantería, las normas de castidad, las re-
choice, que examina las acciones de vo- glas del tráfico, dijo Hume, son conven-
tantes y gobernantes en cuanto motiva- cionalismos que los individuos observan
das por el interés propio y no por un porque esperan que los otros lo hagan
mítico interés público (Buchanan y Tu- también, sin necesidad de compromiso o
llock, 1962). Pese a todo, sin embargo, la contrato social previo. Hayek es quien
Historia muestra que es posible la apari- ha sabido destacar la importancia de este
ción de sociedades en las que se puede es el tipo de costumbres previas al Dere-
vivir civilizadamente. La propia teoría de cho: son la matriz de la obediencia a las
juegos, nacida hace setenta años, explica normas formales de las que se ocupan
las condiciones que permiten derivar los juristas.
conclusiones humanas del «dilema del
preso»: por ejemplo, cuando el juego se En suma, todos estos aspectos de lo jurí-
repite y los damnificados aplican reglas dico se descubren gracias a la aplicación
como Tit for tat y Pavlov (Axelrod, 1981, sistemática del individualismo metodoló-
1984). Muchas Constituciones han naci- gico, el modo de análisis característico
do para prevenir actuaciones que, siendo de la Economía política del Derecho.
538
BIBLIOGRAFÍA
Axelrod, R.: The Evolution of Cooperation. New York: Basic Books, 1981.
Bentham, J.: An introduction to the Principles of Morals and Legislation (1789). London:
Athlone Press, 1970.
Buchanan, J.; Tullock, G.: The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutio-
nal Democracy. Ann Arbor: Michigan University Press, 1962.
Coase, R.: «The Problem of Social Cost», en Journal of Law and Economics, 3 (1960).
Harford, T.: «The prisoner’s dilemma at 70 – and what we get wrong about it», en Capi-
tal Thinking, 536 (2020).
Hayek, F.: Derecho, legislación, y libertad. Vol. I: Normas y orden. Madrid: Unión Edito-
rial, 1994.
Matson, E. W.; Klein, D. B.: Convention without Convening: Hume’s marvelous innova-
tion. Fairfax: George Mason University, 2020.
Newman, P.: The New Palgrave Dictionary of Economic and the Law. London: Macmillan.
1998. 3 v.
Schelling, T: The Strategy of Conflict. Cambridge: Harvard University Press, 1960.
Pedro Schwartz Girón

Catedrático de Economía
VER TAMBIÉN: COMMON LAW / JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y DE VALORACIO-

NES / MÉTODO JURÍDICO / POLÍTICAS PÚBLICAS / POSITIVISMO JURÍDICO / SO-
CIOLOGÍA DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
539
ANOMALÍA CONSTITUCIONAL
Nota: Sobre la declaración de estado de vincula el poder del pueblo y el poder

alarma con ocasión de la COVID-19, que encarnan las instituciones democrá-
véase también la voz Pandemia: Perspec- ticas que lo representan.
tiva jurídica.
En cualquier Estado democrático que se
Sin ánimo de simplificar en exceso, po- precie, el llamado «Derecho de excep-
demos afirmar que el eje principal en ción» (Pérez Royo) se rige por una máxi-
torno al cual giran todos los problemas ma incuestionable: en ningún momento,
del moderno Estado constitucional es la por muy grave que este sea, pueden las
relación que se establece entre el poder instituciones (ninguna de ellas) hacerse
constituyente (pueblo) y el poder consti- con la titularidad del poder constituyente
tuido (órganos del Estado). Este esque- y erigirse en poder supremo del Estado,
ma básico se sostiene sobre dos pilares: sino que tienen que actuar dentro de los
la democracia representativa y el carácter límites establecidos bien por la norma
jurídico de la Constitución. De este constitucional misma y por las leyes or-
modo, el Estado constitucional ha logra- gánicas que la desarrollan (como ocurre
do lo que parecía imposible, a saber: la en España) o bien, en el caso de que la
normativización jurídica del soberano. Se Constitución no establezca nada al res-
trata, sin duda, de una de las grandes pecto (Inglaterra, Estados Unidos o Sui-
aportaciones de la teoría político-consti- za) o de que solo lo haga de una forma
tucional al acervo común de la cultura genérica (Francia), dentro de los límites
occidental. propios del espíritu democrático que
sostiene la Constitución (Pérez Royo,
A partir de aquí resulta oportuno desta- 2014). En consecuencia, el «Derecho de
car la importancia de esta relación desde excepción» tiene que estar en condicio-
tres puntos de vista: nacimiento, reforma nes de controlar el poder que implica la
y sustitución de una Constitución por obligación imperiosa de intervenir ante
otra. Tanto al principio como al final situaciones que pueden llegar a hacer
debe intervenir el poder constituyente imposible «el mantenimiento de la nor-
mientras que en el caso de la reforma la malidad mediante los poderes ordinarios
propia Constitución establece quiénes de las autoridades competentes» (art. 1. 1
son los órganos competentes para llevar- LODES). Si uno de los principales logros
la a efecto. Sin embargo, puede ocurrir del Estado constitucional consiste en ha-
que, en el devenir de la vida del Estado ber sido capaz de diseñar un modelo de
constitucional, este pase por situaciones Estado que asegura el control jurídico
especialmente delicadas derivadas de del soberano, otro no menos relevante
hechos que ponen en riesgo su normal es haber sido capaz de solucionar el pro-
funcionamiento (en España, la Ley Orgá- blema del control jurídico del poder
nica 4/1981, de 1 de junio, de los esta- cuando este se ve obligado a afrontar si-
dos de alarma, excepción y sitio enume- tuaciones anormales o patológicas.
ra y describe estas situaciones
excepcionales en los arts. 4, 13.1 y 32. Junto con esta primera máxima, la segun-
1). En tales casos vuelve a cobrar una da que debe mencionarse es la finalidad
particular importancia la relación que del «Derecho de excepción», que consiste
540
en volver cuanto antes a la situación de esenciales o de cualquier otro aspec-

normalidad. Por definición, lo excepcio- to de orden público, mientras que, en
nal no debe darse, pero si se da, tiene que el estado de sitio, lo que se pone en
encauzarse lo más pronto posible y ello juego es la misma soberanía o inde-
sin alterar la esencia de la relación primi- pendencia de España, su integridad
genia que sitúa al poder constituido siem- territorial o el mantenimiento del or-
pre por debajo del poder constituyente. den constitucional.
En la (relativamente) corta experien-
El Derecho español ha optado por un cia de la democracia española solo ha
sistema de regulación jurídica de los es- sido necesario hacer uso del primer
tados de excepción que se rige por los supuesto: el estado de alarma, en una
siguientes principios: ocasión, cuando el Gobierno aprobó
el Real Decreto 1673/2010, de 4 de di-
1. La propia Constitución identifica tres ciembre, debido a una huelga encu-
situaciones distintas: alarma (art. 116. bierta de controladores aéreos que
2), excepción (art. 116. 3) y sitio generó un caos generalizado en los
(art. 116.3). El desarrollo mediante aeropuertos españoles. Otro Real De-
ley orgánica (LODES) y la interpreta- creto (1717/2010, de 17 de diciembre)
ción mayoritaria de esta ley autorizan estableció una prórroga de quince
a pensar que la Constitución configu- días, tras haber recibido la correspon-
ra tales situaciones «como tres institu- diente autorización del Congreso de
tos diferentes y no como tres fases de los Diputados (resolución de 16 de di-
una misma operación de defensa de ciembre de 2010). Más tarde, un co-
la seguridad interior del Estado» (Cruz lectivo de afectados interpuso un re-
Villalón, 2006). Si es verdad que no curso de amparo contra la decisión
se trata de una gradación, lo cierto es adoptada por la Sección Séptima de la
que no resulta demasiado difícil dis- Sala de lo Contencioso-Administrativo
tinguir cada uno de los supuestos, del Tribunal Supremo (auto de 30 de
empezando porque el primero se ca- mayo de 2011, confirmado en reposi-
racteriza por la ausencia de conteni- ción por auto de 1 de junio de 2012),
do político. En efecto, la Ley reserva mediante el cual este Tribunal decla-
el estado de alarma para cuatro ca- raba la no admisión del recurso con-
sos: catástrofes naturales, crisis sani- tencioso interpuesto por los recurren-
tarias, paralización de servicios públi- tes contra los Decretos del Gobierno,
cos esenciales y situaciones de alegando para ello que carecía de ju-
desabastecimiento de productos de risdicción. En respuesta al recurso de
primera necesidad. En cambio, los amparo, el Tribunal Constitucional
hechos que dan lugar tanto al estado (STC 83/2016, de 28 de abril) estimó
de excepción como al de sitio supo- que la decisión de inadmisión del re-
nen la existencia de componentes curso por parte del Supremo no había
políticos que afectan directamente a vulnerado el derecho a la tutela judi-
la vida del Estado, comprometiendo cial efectiva de los recurrentes seña-
incluso su existencia. Así, en el esta- lando, entre otras razones, que los
do de excepción, el Estado hace fren- Decretos mencionados, pese a tratar-
te a una grave alteración del ejercicio se, efectivamente, de reales decretos,
de los derechos fundamentales, del contenían, sin embargo, disposiciones
normal funcionamiento de las institu- con rango o valor de ley constitutivas
ciones, de los servicios públicos de un marco de legalidad excepcional
541
que desplazaba provisionalmente a la más exhaustiva y precisa posible (has-

ordinaria (FJ 9), razón por la cual tales ta donde esto es factible) de los su-
disposiciones quedaban fuera «del puestos de anormalidad constitucio-
ámbito de fiscalización del orden ju- nalidad. En este sentido, la propia
risdiccional contencioso-administrati- Constitución, aunque no define las
vo» (FJ 11). causas que determinan la existencia
2. Es clave la prevalencia del Parlamen- de cada uno de los estados (lo hace la
to. En nuestra opinión, la Constitución Ley Orgánica), sí establece, en cam-
ha resuelto bien el problema del re- bio, un conjunto de límites: en el esta-
parto de atribuciones entre Gobierno do de alarma, el decreto «determinará
y Parlamento. La Constitución no se el ámbito territorial a que se extien-
ha decantado por la fórmula del «go- den los efectos de la declaración»; en
bierno de crisis», lo que hubiese signi- el decreto del estado de excepción, la
ficado, como en su día señalara autorización y proclamación «deberá
Loewenstein, «la sustitución temporal determinar expresamente los efectos
de la técnica que distribuye el poder del mismo, el ámbito territorial a que
entre varios detentadores dotados de se extiende y su duración, que no po-
mutuos controles por la concentra- drá exceder de treinta días, prorroga-
ción consciente del poder en las mables por otro plazo igual, con los mis-
nos del detentador gubernamental, así mos requisitos»; y, finalmente, en el
como la suspensión de los normales estado de sitio, será el propio Congre-
controles interórganos de la Asamblea so quien «determinará su ámbito terri-
frente al Ejecutivo durante la duración torial, duración y condiciones».
del período de excepción» (Loewen 4. Finalmente, frente a la «patología» de
stein, 1976). Al contrario, ha estableci- las situaciones de excepción, el «De-
do un sistema de control que hace recho Constitucional de excepción»
que el Congreso intervenga siempre: incluye la suspensión temporal de
a) en los estados de alarma, teniendo determinados derechos. Por lo tanto,
que ser informado por el Gobierno de nunca de todos, y nunca de una ma-
su declaración y, en el caso de que nera indefinida, porque, en efecto,
haya una prórroga que supere el pla- como señala Pérez Royo, el «Derecho
zo de los primeros quince días, te- de excepción» tiene como finalidad la
niendo que autorizarla con carácter misma que tienen todas las excepcio-
previo (art. 116. 2); b) en los estados nes en el ámbito de la lógica general:
de excepción, mediante una autoriza- confirmar la regla (op. cit., 843).
ción que permite al Gobierno declarar
este estado (art. 116. 3), y, finalmente, ***
c) en el estado de sitio, declarándolo
él mismo mediante mayoría absoluta, La declaración por parte del Gobierno es-
a propuesta exclusiva del Gobierno pañol del estado de alarma en marzo
(art. 116. 4). La relevancia de la Cáma- de 2020 debido a la situación de pande-
ra baja se asegura también mediante mia mundial provocada por la COVID-19,
la prohibición expresa de su disolu- así como las sucesivas prórrogas autoriza-
ción «mientras estén declarados algu- das por el Congreso y la declaración en
nos de los estados comprendidos en octubre de 2020 para una parte del terri-
el presente artículo…» (art. 116. 5). torio nacional, nos obliga a añadir algu-
3. Como ya se ha dicho, el sistema espa- nas reflexiones. Necesariamente tendrán
ñol ha optado por una regulación lo que ser provisionales, a la espera de que
542
tanto la jurisprudencia como el conjunto el problema de la crisis sanitaria utilizan-

de la doctrina científica se pronuncien do otros instrumentos legales ya existentes.
más a fondo sobre esta cuestión. En prin-
cipio, parece claro que la regulación del Pero, en todo caso, desde una perspectiva
estado de alarma que hace la L.O. 4/1981, estrictamente jurídica, el debate funda-
de 1 de junio, encaja perfectamente con mental se ha centrado en torno al tema del
los hechos ocurridos. En efecto, el art. 4. b) contenido, alcance e interpretación de dos
de la citada Ley señala expresamente que conceptos básicos: la «limitación» o «suspen-
procede declarar este estado cuando se sión» de los derechos fundamentales, dado
produzca, entre otras, la siguiente «altera- que uno de los principales reproches dirigi-
ción grave de la normalidad»: «Crisis sani- dos al Gobierno en relación con la gestión
tarias, tales como epidemias y situaciones de la crisis es que este ha podido traspasar
de contaminaciones graves». Así, pues, el ámbito propio del estado de alarma en-
desde este punto de vista, no cabe hacer trando de forma encubierta en el terreno
ningún reproche a la declaración del es- de las medidas previstas para el estado de
tado de alarma establecido por el Real De- excepción, dentro del cual, como se sabe, a
creto 463/2020, de 14 de marzo. De he- diferencia de lo que ocurre con el estado de
cho, la primera prórroga de quince días alarma, sí cabe la posibilidad de una sus-
fue autorizada con el apoyo prácticamen- pensión real y efectiva de determinados de-
te unánime del Congreso de los Diputados rechos fundamentales (en cualquier caso,
(321 votos a favor y 28 abstenciones). En solo los que enumera el art. 55.1 CE). El
cambio, no se puede decir lo mismo de las debate afecta, sobre todo, a dos de ellos: la
demás prórrogas, ya que con respecto a libertad de circulación y libre elección de
ellas se han planteado una serie de críti- residencia (art. 19 CE) y el derecho de ma-
cas, alegando, por ejemplo, algunos gru- nifestación (art. 21.2 CE).
pos políticos que podría haberse afrontado
BIBLIOGRAFÍA
Cruz Villalón, P.: La curiosidad del jurista persa y otros ensayos sobre la Constitución.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2006.
Loewenstein, K.: Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1976.
Pérez Royo, J.: Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Marcial Pons, 2014.
José Luis Brey Blanco

Universidad CEU-San Pablo
VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / DECRETO LEY / DERECHO CONS-

TITUCIONAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO
DE DERECHO / GOLPE DE ESTADO / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PO-
DER CONSTITUYENTE / RAZÓN DE ESTADO / REFORMA CONSTITUCIONAL
543
ARBITRAJE
Por el arbitraje las partes en un conflicto contestación a la demanda y eventual-

presente o futuro acuerdan someterse a mente réplica y dúplica; la fase oral, la
la decisión de un tercero, que aceptan de audiencia de los árbitros con las partes,
común acuerdo, y fijan igualmente los tiene muy especial importancia porque
términos en que ha de resolverse el pro- permite la inmediatez de las pruebas pre-
cedimiento arbitral. El arbitraje tiene una sentadas y los alegatos de las partes. El
perspectiva de Derecho doméstico y tam- arbitraje termina con un laudo en el cual
bién puede plantearse con carácter inter- el árbitro decide las cuestiones sometidas
nacional, tanto en sus aspectos comercial y argumenta la razón de sus decisiones. El
como de protección de inversiones. laudo tiene fuerza de cosa juzgada y solo
se puede cuestionar por vía de recurso
El arbitraje doméstico se rige en España extraordinario de revisión o ejercitando la
por la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, acción de nulidad prevista para causas
de arbitraje, modificada por la Ley 11/2011, externas al arbitraje, y que en ningún caso
de 20 de mayo. Su artículo primero esta- puede considerarse como un recurso de
blece que «esta ley se aplicará a los arbi- apelación.
trajes cuyo lugar se halle dentro del terri-
torio español, sean de carácter interno o En el plano internacional, el arbitraje co-
internacional, sin perjuicio de lo estableci- mercial se basa en un acuerdo de las
do en los tratados de los que España sea partes, bien como cláusula de un contra-
parte o en leyes que contengan disposi- to o como convenio arbitral indepen-
ciones especiales sobre arbitraje». Son sus- diente. Su principal regulación a nivel
ceptibles de arbitraje, añade su artículo internacional se encuentra en la Conven-
segundo, las controversias sobre materias ción sobre reconocimiento y ejecución
de libre disposición conforme a Derecho. de sentencias arbitrales extranjeras, he-
Todo arbitraje exige un convenio arbitral cho en Nueva York el 10 de junio de
que, conforme indica en su art. 9, podrá 1958, publicado su instrumento de ratifi-
adoptar la forma de cláusula incorporada cación en el BOE del día 11 de julio de
a un contrato o de acuerdo independiente 1977. Dada la globalización de la econo-
y deberá expresar la voluntad de las par- mía española, las cláusulas de arbitraje
tes de someter a arbitraje todas o algunas comercial internacional son muy fre-
de las controversias que hayan surgido o cuentes en los contratos y relaciones co-
puedan surgir respecto de una determina- merciales que tienen nuestras empresas;
da relación jurídica, contractual o no con- con acierto se ha llegado a decir que el
tractual. El arbitraje puede ser institucio- contrato internacional que no tenga cláu-
nal si las partes encomiendan su sula de arbitraje es en cierta forma defec-
administración a una entidad determinada tuoso. Cuando surge el conflicto, cosa
que deberá desarrollarse con arreglo a los normal en la vida comercial, las partes
estatutos de la misma, o también puede quieren tener un procedimiento neutral
ser un arbitraje ad hoc, en virtud del cual e imparcial. Las instituciones más fre-
las partes eligen directamente a los árbi- cuentadas por los empresarios españoles
tros y establecen el procedimiento. Este son la Cámara Internacional de Comer-
tiene una fase escrita y una oral; en la fase cio de París, la London Court of Interna-
escrita las partes intercambian demanda, tional Arbitration, la American Arbitration
544
ARBITRAJE
Association o las Cámaras de Comercio la inversión se basa en la renuncia conte-

de Estocolmo o suizas. Todas ellas tienen nida en el propio tratado a la excepción
sus estatutos de arbitraje, cuyo contenido de inmunidad de soberanía; el Estado al
pasa a ser contractual desde el momento recibir la solicitud de arbitraje debe so-
en que las partes se refieren a dicho arbi- meterse a la autoridad del árbitro sin que
traje institucional. Una vez dictado el lau- pueda excepcionar que, por tratarse de
do, corresponde a las partes decidir su un Estado soberano, no puede ser juzga-
estrategia sobre la ejecución y cumplido arbitralmente (véanse, en todo caso,
miento efectivo de la sentencia arbitral. las singularidades de la Unión Europea).
Lo lógico es que sea ejecutado en el lu- La oferta pública de sometimiento arbi-
gar donde haya activos de la parte con- tral, que se realiza por los Estados en el
denada sobre los que poder hacer efecti- convenio de protección de inversiones, si
va la sentencia arbitral. La mayoría de los es aceptada por el inversor eventualmen-
laudos, según las estadísticas al efecto, te perjudicado conforma el convenio ar-
son cumplidos voluntariamente, pero en bitral, por esta vía de oferta pública y
el caso en que así no fuera está previsto aceptación individualizada. La gran ma-
que, previo el trámite de exequatur, se yoría de los arbitrajes de protección de
pueda proceder a una ejecución judicial. inversión son administrados por el centro
La ventaja de una cobertura convencio- de arbitraje, el llamado CIADI, en el mar-
nal tan importante, pues el tratado de co del Banco Mundial o por el Tribunal
Nueva York es probablemente el instru- Internacional de Arbitraje con sede en La
mento internacional que más ratificacio- Haya; también en materia de protección
nes ha tenido, es que permite tener un de inversiones, se realizan numerosos ar-
título ejecutivo que pueda acogerse a la bitrajes ad hoc regulados fundamental-
cobertura del tratado en la casi totalidad mente por las normas aprobadas por Na-
de los países de la geografía mundial. ciones Unidas (Resolución de la Asamblea
General 65/22) y elaboradas por su orga-
Desde hace algunas décadas se ha gene- nismo UNCITRAL. En la ejecución de es-
ralizado el llamado arbitraje de protec- tos laudos de protección de inversiones
ción de inversiones, principalmente regu- habrá que tener muy en cuenta que esta-
lado por el Convenio sobre arreglo de mos ante un Estado soberano y que la
diferencias relativas a inversiones entre ejecución puede encontrarse en situacio-
Estados y nacionales de otros Estados, nes difíciles si se pretende actuar sobre
hecho en Washington el 18 de marzo bienes dotados de inmunidad.
de 1965 (publicado su instrumento de ra-
tificación en el BOE del 13 de septiembre Por el arbitraje, pues, se ha establecido y
de 1994). A diferencia del arbitraje co- generalizado un mecanismo de solución
mercial internacional, el de protección de de litigios, tanto a nivel nacional como
inversiones no exige la existencia de un internacional. Buena parte del éxito en el
convenio individualizado entre las par- funcionamiento de esta técnica de solu-
tes. Los Estados, al firmar convenios bila- ción de litigios se basa en la estrecha co-
terales o multilaterales de protección de laboración entre los árbitros y las institu-
inversiones, se comprometen a garantizar ciones arbitrales, por un lado, y por otro
el buen trato de las mismas. Y si el Esta- los jueces integrantes del Poder Judicial
do receptor de la inversión violara los de los Estados. La colaboración judicial
preceptos del tratado, la garantía del es muy importante, tanto a nivel de ayu-
cumplimiento de los compromisos inter- da para el buen funcionamiento del arbi-
nacionales de los Estados receptores de traje (puesta en marcha de cláusulas ar-
545
bitrales patológicas o medidas cautelares) les que puedan existir sobre excepciona-
como para la garantía de que el arbitraje les acciones de nulidad del laudo como
se desarrolla de acuerdo con lo conveni- para el exequatur y ejecución de los lau-
do por las partes, es decir, respetando la dos en el país donde se quisieran ejecu-
autonomía de la voluntad, base de todo tar si fuera necesario ante la reticencia de
arbitraje, como es el caso de los controla parte perdedora.
BIBLIOGRAFÍA:
Born, G. B.: International commercial arbitration. New York: Wolters Kluwer Law &
Business, 2014.
Douglas, Z.: The International Law of investments claims. Cambridge: Cambridge Uni-
Garberí Llobregat, J.: Comentarios a la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de arbitraje.
Barcelona: Bosch, 2004.
González Bueno, C., et al.: The Spanish Arbitration Act: A commentary. Madrid: Dykin-
son, 2016.
Redfern, A.; Hunter, M., et al.: Redfern and Hunter on International Arbitration. 6th ed.
Oxford: Oxford University Press, 2015.
Bernardo M. Cremades
Abogado
VER TAMBIÉN: ABOGACÍA / CONTRATOS / DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO /

EFICACIA JURÍDICA / JURISDICCIÓN CIVIL / NEGOCIO JURÍDICO / ORDENAMIEN-
TO JURÍDICO / TRATADOS INTERNACIONALES
546
ARBITRARIEDAD
ARBITRARIEDAD
El sustantivo arbitrariedad, así como el ad- tuviese en la voluntad el exclusivo sostén.

jetivo arbitrario, como ha estudiado brillan- El poder debe obedecer a la ley porque es
temente T.-R. Fernández, llevan circulando la expresión de la razón. La prohibición de
por el mundo desde hace más de 25 siglos. la arbitrariedad impone, a su vez, la obe-
Las XII Tablas ya recogían el sustantivo ma- diencia a la ley, pero no solo en sentido
triz arbiter. Del latín, a las lenguas románi- formal, sino también en el material: como
cas, al francés, al inglés, hasta convertirse expresión de la voluntad racional de los
en un término universal. Inicialmente, era representantes del pueblo de gobernar al
el término referido a la voluntad; a la facul- servicio de los derechos de los ciudadanos.
tad de decidir. Es el primer significado que
aún hoy tiene la palabra arbitrio en el Dic- Va más allá del principio de legalidad.
cionario de la Lengua Española, recalcando Tanto el Poder Ejecutivo (art. 103.1 CE)
su origen en el término latino arbitrium: como el Judicial (art. 117.1 CE) están «so-
«Facultad que tiene el ser humano de adop- metidos» a la ley. La prohibición de la arbi-
tar una resolución con preferencia a otra.» trariedad avanza un paso más. No es solo
sometimiento, es obligación de razonabili-
En estos 25 siglos, los términos han ido dad. El poder arbitrario no es solo el ile-
sumando una carga negativa. Arbitrario gal, sino también aquel que, incluso obe-
(del latín arbitrarius) tiene, como primer diente formalmente a la ley, no es capaz
significado, «sujeto a la libre voluntad o al de expresar/exteriorizar las razones que
capricho antes que a la ley o a la razón». permiten justificar su ejercicio, para con-
Esta contraposición entre voluntad y razón vencer de que es la mejor manera de aten-
es la que está en el corazón mismo de la der las obligaciones constitucionales. Ya
Ilustración y del Estado de Derecho. Fren- no se trata de la legalidad, se trata, tam-
te al arbitrio, a la arbitrariedad, la razón; y bién, de la racionalidad. Porque el poder
la máxima expresión de la razón es la ley. irracional no atiende a la razón, solo a la
voluntad, lo que la Constitución proscribe.
Hoy la arbitrariedad, dice T.-R. Fernández,
se explica más por su opuesto. Es lo con- Varias dificultades surgen en el camino
trario a la ley, al Derecho y, sobre todo, a hacia la plena realización y la garantía de
la razón. En el fondo, arbitrariedad es un lo dispuesto en el art. 9.3 CE: (1) hay un
concepto jurídico surgido al calor de la salto lógico y jurídico que va desde la
polémica ilustrada que enfrentaba a la ra- prohibición de la arbitrariedad a la obliga-
zón contra la voluntad del poder. Frente ción de la razonabilidad. (2) El siguiente
al poder absoluto, el de la nuda voluntad, paso es el cómo se cumple el requisito de
el de la razón, el obediente a la ley. El la razonabilidad. Por último, (3) cómo se
poder arbitrario sería el absoluto, el de la lleva a cabo el control de la razonabilidad.
nuda voluntad; el del árbitro-arbitrario.
A) En primer lugar, la razonabilidad de la
La prohibición de la arbitrariedad que la decisión del poder plantea varios retos
Constitución incluye en el art. 9.3 vendría a dogmáticos. La obligación de que la
ser la culminación de esta evolución. Sería decisión, en lo que ahora nos interesa,
como la consagración jurídica de la prohi- sea conforme a la razón no es solo la
bición del absolutismo; de que el poder consecuencia de la prohibición de la
547
arbitrariedad, sino también de la pro- marcan en cada momento el camino

pia lógica institucional del Estado de- del interés común, o sea, lo que es lo
mocrático de Derecho. Porque la deci- razonable-lo racional.
sión del poder conformada según la B) En segundo lugar, ¿cuándo una deci-
razón, que en esto se traduce la obliga- sión del poder puede calificarse de
ción, es la que produce dos conse- razonable? En el ámbito de la Teoría
cuencias: (1) la justificación y (2) la general del Derecho se han elaborado
movilización de la aceptación, en el distintas teorías procedimentales
contexto de una sociedad democrática. (Alexy) o «sustancialistas» para deter-
La arbitrariedad es el nudo poder; el minar las reglas del discurso racional.
poder sin razones que le sirvan de En el caso de las normas, aunque ge-
justificación capaz de suscitar la acep- neralizable a cualquier otra decisión
tación de los ciudadanos. Es el poder del poder, son razonables si (1) cuen-
que alcanza el acatamiento, que no la tan con una exposición de las razones,
aceptación; porque es el puro poder, que (2) sea suficiente; son bastantes
es el imperium; es la obediencia asen- para convencer a los destinatarios. En
tada, en última instancia, en la amena- todo caso (3) el objetivo de la razona-
za del castigo. Cuando Kelsen definía bilidad es el de la justificación adecua-
el Derecho como una técnica social da y suficiente que permita a un audi-
basada en la amenaza de la sanción, torio integrado por personas racionales
quería proclamar que la amenaza era (y con el conocimiento adecuado)
el recurso de última instancia. En las compartir las razones. La finalidad de
sociedades democráticas, la acepta- la razonabilidad es la exposición de
ción, basada en el convencimiento, razones razonables capaces de con-
asentado en la justificación, «dulcifi- vencer, en nuestro caso, a los opera-
ca» el recurso de última instancia; está dores jurídicos; en particular los tribu-
presente, pero es «innecesario», en la nales. Aarnio subrayaba que una regla
mayoría de los casos, porque el desti- de la dogmática jurídica debería ser la
natario asiente la decisión del poder. de la aceptabilidad racional. Igual-
Y lo hace porque la considera justifi- mente, se podría sostener que la acep-
cada; porque se sostiene en razones tabilidad racional es la clave de «la ra-
comprensibles, lo que requiere la ex- zonabilidad de la razonabilidad». Una
teriorización de forma entendible por norma, por ejemplo, sería razonable si
todos. En una sociedad democrática, es capaz de suscitar la aceptabilidad
un ciudadano pletórico de derechos racional de los operadores. Se cumpli-
(libre), no es el que, en términos insti- ría así la obligación de la razonabili-
tucionales, obedece, acata, consiente, dad, la otra cara de la prohibición de
las disposiciones del poder. Su mis- la arbitrariedad.
ma libertad le concita a cuestionar lo C) Y, por último, en tercer lugar, el cómo
mandado. La única manera democrá- los tribunales controlan la razonabili-
tica de «doblegar» esa libertad es medad del poder, o, en términos más
diante el convencimiento; la exposi- constitucionales, cómo se sirven del
ción razonada de las razones que, al principio de interdicción de la arbi-
menos, hagan «sospechar» de que no trariedad para deducir un juicio de
es un mandato arbitrario, sino el fruto inconstitucionalidad de una decisión.
de una reflexión sobre lo convenien- Cuando el Tribunal Constitucional se
te, lo adecuado: lo ajustado a los pre- ha enfrentado al conflicto entre la
ceptos constitucionales y legales que prohibición constitucional y la exi-
548
ARBITRARIEDAD
gencia de razonabilidad, siempre lo bre de 2006 (asunto C-310/04), España v.

ha hecho con cautela porque el legis- Consejo, acuñó el canon que requiere la
lador disfruta, como es conocido, de demostración de que las autoridades han
un considerable margen de decisión. considerado toda la información razona-
Quiere evitar que el controlador ble para justificar la medida adoptada. El
substituya al controlado; que la legíti- Tribunal, al efectuar la comprobación del
ma y democrática función legislativa cumplimiento de los principios de necesi-
que ha de poder expresar el elenco dad, de adecuación y de proporcionali-
de opciones políticas cubiertas por la dad, llega a la conclusión de que la insti-
libertad política e ideológica en el tución de la Unión, en este caso, el
seno de un Estado democrático pue- Consejo, no había acreditado suficiente-
da ser desplazada por la de control. mente el fundamento racional y razona-
ble de la medida introducida. No se trata
La Constitución es un marco; no es una de una deficiente motivación. Es algo
cárcel para las opciones políticas. El reto más. Se ha de demostrar la razonabilidad.
es la interiorización de un límite que es el
presupuesto de todo lo demás: la razona- La arbitrariedad, nacida como voluntad,
bilidad. Caben todas las opciones políti- contamina por la irrazonabilidad, se con-
cas, todas las elecciones legislativas, pero vierte en obligación de ser razonable. El
hay un límite infranqueable: la razonabili- poder no solo no puede ser irrazonable,
dad. Y su otra cara: la arbitrariedad. El sino que debe ser razonable. Se crea un
TJUE marca el camino cuando declara camino para penetrar en el corazón mismo
contraria al Tratado una decisión de las de la decisión. Para desplegar un control
instituciones de la Unión en la que no se incluso de la decisión misma. La discrecio-
ha podido «demostrar» que ha ejercido nalidad cede otra trinchera más. No puede
una «facultad de apreciación efectiva». La ser la cobertura de lo que es irrazonable y
sentencia (Sala Segunda) de 7 de septiem- no cumple con la obligación de serlo.
BIBLIOGRAFÍA:
AARNIO, A.: Lo racional como razonable. Un tratado sobre la justificación jurídica.

Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1981. [Citamos por la reimpresión de
la Ed. Palestra, Perú, 2016]
FERNÁNDEZ, T.-R.: De la arbitrariedad de la Administración. Madrid: Civitas, 2008. 5.ª
ed.
FERNÁNDEZ, T.-R., Arbitrario, arbitraire, arbitrary. Pasado y presente de un adjetivo
imprescindible en el discurso jurídico. Madrid: Iustel, 2016.
GARCÍA DE ENTERRÍA, E., «La interdicción de la arbitrariedad en la potestad reglamen-
taria», en Revista de Administración Pública, 30 (1959).
Andrés Betancor
Universidad Pompeu Fabra
VER TAMBIÉN: BUENA ADMINISTRACIÓN / DERECHO ADMINISTRATIVO / ESTADO

DE DERECHO / INTERÉS GENERAL / MÉTODO JURÍDICO / PRINCIPIOS Y VALORES
CONSTITUCIONALES / RETÓRICA JURÍDICA
549
ASILO
La palabra refugio proviene del latín y, en adopción de la Convención sobre el Es-

un sentido general, significa asilo, acogida tatuto de los Refugiados (Ginebra, 1951:
o amparo. A su vez, asilo tiene origen grie- la Convención) como el establecimiento
go y se asocia con un lugar privilegiado de de la Oficina del Alto Comisionado de
refugio para los perseguidos. Si bien la las Naciones Unidas para los Refugiados
práctica de dispensar una protección per- (ACNUR). Esta Agencia nació con carác-
sonal de esta índole parece estar vinculada ter provisional, de modo que su mandato
originalmente a las costumbres nómadas y fue renovándose periódicamente por la
a la hospitalidad, el asilo existe desde la Asamblea General hasta que esta decidió
antigüedad y está vinculado con la existen- revocar por fin su limitación temporal en
cia de ciertas áreas sagradas, cuyo espacio 2003.
era inviolable, y en las que no se podía
continuar una persecución. Una considera- Pese a que los conceptos de refugio y
ción así ha existido en todas las culturas. asilo tienen trayectorias y contenidos dis-
Se ha respetado en la civilización azteca, tintos, las diferencias entre ambos no
igual que en tradiciones como la hebrea, la suelen manifestarse en las legislaciones
musulmana o la cristiana. internas, ni en el ordenamiento de la UE,
cuya política de asilo se ha diseñado so-
Dejando al margen los precedentes me- bre los cimientos de la Convención de
diatos, ha de tenerse en cuenta que, des- Ginebra. Si bien todo refugiado tiene de-
de principios del siglo xx, sucesos como recho a pedir asilo, y, en este sentido, el
las guerras balcánicas o la Revolución rusa asilo territorial podría implicar una pro-
ocasionaron flujos importantes de refugia- tección más amplia que el refugio, a la
dos, que fueron asistidos por organismos vez que no es tan restrictivo como este
humanitarios de carácter no gubernamen- en cuanto a las posibles causas para in-
tal, como la Liga de las Sociedades de la vocarlo, ha de tenerse en cuenta que el
Cruz Roja. Una vez creada la Sociedad de contenido del régimen internacional del
Naciones, la comunidad internacional va a asilo, como tal, permanece anclado en
asumir un cometido respecto de los refu- gran medida en principios asentados
giados mediante un Alto Comisario para hace ya más de 50 años. Además, carece
los Refugiados en 1921, que se concentró de un tratado universal al respecto. Por
en el esfuerzo de que adquiriesen un cier- tanto, la Declaración Universal de Dere-
to estatuto jurídico, así como en crear la chos Humanos (1948) y la Declaración
infraestructura para recaudar los fondos sobre asilo territorial (1967), ambas
necesarios y fletar medios de transporte adoptadas por la Asamblea General de la
para la repatriación voluntaria, reasenta- ONU, siguen siendo referentes en la ma-
miento o su integración local. teria. Aunque la primera proclama que
«(…) en caso de persecución toda perso-
La Segunda Guerra Mundial y la posgue- na tiene derecho a buscar asilo, y a dis-
rra provocaron el mayor desplazamiento frutar de él, en cualquier país» (art. 14.1),
de población de la Historia reciente. De la segunda muestra el alcance real del
hecho, se calculaba que en 1945 había derecho de asilo, que es reducidísimo,
en Europa más de cuarenta millones de en cuanto todo gira en torno a la compe-
personas desplazadas. De ahí, tanto la tencia soberana del Estado, que solo se
550
ASILO
atempera a través del principio de no de- cuentre fuera del país de su nacionalidad
volución, esto es, el derecho de las per- y no pueda o, a causa de dichos temores,
sonas «a no ser expulsadas o devueltas a no quiera acogerse a la protección de tal
cualquier otro Estado en que puedan ser país; o que, careciendo de nacionalidad
objeto de persecución». No existe pues y hallándose, a consecuencia de tales
un derecho a conseguir el asilo, sino acontecimientos, fuera del país donde
solo a pedirlo cuando concurren ciertas antes tuviera su residencia habitual, no
circunstancias. pueda o, a causa de dichos temores, no
quiera regresar a él». Esta definición, que
No debe olvidarse que, junto al asilo te- gira alrededor de la premisa de la perse-
rritorial, el asilo diplomático consiste en cución, ha sido recogida por los ordena-
la protección que se dispensa a la perso- mientos internos, a la vez que ha servido
na perseguida por motivos políticos o de modelo para los instrumentos adopta-
ideológicos y que se refugia en las insta- dos en círculos regionales, como la UE.
laciones de una misión diplomática acre- En esta última se ha acompañado de
ditada en otro Estado, siendo lo más ca- otros mecanismos de protección tempo-
racterístico de esta institución, no ese ral, lo cual ha sido la pauta seguida en
estadio en que las autoridades del Estado sus Estados miembros, como es el caso
territorial se abstienen de penetrar en los de la Ley española 12/2009, reguladora
locales de la Embajada (obligación deri- del derecho de asilo y de la protección
vada de su inviolabilidad conforme al subsidiaria.
Derecho Internacional), sino el salvocon-
ducto que el Estado ofrece a fin de que Aunque siempre ha habido éxodos de
la persona en cuestión pueda salir de allí población, los desplazamientos forzosos
sin ser detenida y abandonar también su son un rasgo tristemente acuciante en lo
territorio. La larga estancia del fundador que llevamos de siglo xxi, que arroja un
de WikiLeaks, J. Assange, en la Embajada volumen récord de víctimas. Según datos
de Ecuador en Londres nunca podría ofrecidos en 2019 por el ACNUR, la cifra
considerarse como un ejemplo de asilo de personas forzadas a abandonar sus
diplomático, pese a que llegó a cometer- hogares ya supera los 70 millones desde
se ese error por algún medio periodísti- 2018 (el doble de la tasa manejada solo
co, ya que aquel tan solo disfrutó de los 20 años antes). Además, estas son acogi-
efectos derivados de la inviolabilidad de das a través de un reparto muy despro-
la Embajada mientras contó con el bene- porcionado, de modo que tan solo un
plácito del Estado acreditante. Además, pequeño número de países, unos 10, se
el asilo diplomático sigue teniendo un hacen cargo de cantidades ingentes de
alcance territorial limitado al ámbito lati- refugiados (el 60%). A su vez, estos paí-
noamericano, pues es allí donde se ses son en su mayoría, paradójicamente,
adoptaron los únicos tratados internacio- Estados en desarrollo, por ser a menudo
nales existentes y donde se generó la limítrofes o próximos a aquellos desde
práctica consuetudinaria relevante. los que la huida tiene lugar. Junto a ello,
los desplazamientos humanos forzados,
Según la Convención, el término «refu- dejando aparte las migraciones por razo-
giado» se aplicará a toda persona que nes económicas, no solo tienen que ver
«debido a fundados temores de ser per- con persecuciones, sino también con
seguida por motivos de raza, religión, otras violaciones de los derechos huma-
nacionalidad, pertenencia a determinado nos, conflictos (así, Afganistán, Libia,
grupo social u opiniones políticas, se en- Malí y un largo etcétera), desastres, inse-
551
guridad alimentaria, expulsión de pue- para una respuesta internacional más só-
blos indígenas de sus tierras, problemas lida, más predecible y equitativa a las si-
medioambientales graves o efectos nega- tuaciones de refugiados. Si bien es pron-
tivos del cambio climático. Lo cierto es to para hacer retrospectiva acerca del
que mientras la distinción entre migrante nuevo Pacto Mundial, ya ha sido objeto
y refugiado se ha ido haciendo más ne- de valoraciones muy distintas. Así, hay
bulosa en la práctica, paralelamente, se quien critica la impotencia generada por
ha hecho más evidente la inadecuación su falta de obligatoriedad, pero también
de la Convención para cubrir ciertas si- hay opiniones que elogian su contenido
tuaciones. ¿Cómo considerar los casos en y su potencial transformador. António
que no hay persecución, pero en los que Guterres, ahora Secretario General y an-
la huida de las personas no es realmente tiguo Alto Comisionado para los Refugia-
voluntaria, puesto que hay un elemento dos, se ha referido en varias ocasiones a
de compulsión provocado por alguna de la necesidad de «restaurar la integridad
las razones aludidas, parece imposible del régimen internacional de protección
regresar y se sufre una extrema vulnera- de los refugiados». Viene a admitir así
bilidad? ¿Acaso no merecen esas perso- que, cuando menos, se ha erosionado.
nas una protección internacional similar Está claro, sobre todo a la vista de algu-
a la prevista en la Convención? nas situaciones: la permanencia de per-
sonas sine die en campos de refugiados;
El Secretario General de las Naciones distintas fórmulas empleadas para exter-
Unidas elaboró un informe en 2016 («En nalizar la gestión (como por la UE, con
condiciones de Seguridad y Dignidad: respecto a Turquía, o por Australia, en
respuesta a los grandes desplazamientos relación con islas del Pacífico); o incluso
de refugiados y migrantes»), preparando variadas infracciones del principio de no
el camino a la Declaración para los Refu- devolución, como en los casos de Libia y
giados y los Migrantes, adoptada por la Myanmar. Dejar atrás vulneraciones
Asamblea General unos meses más tar- como esas y avanzar por la senda de la
de. En esta se recogen una serie de com- cooperación dependerá, sobre todo, de
promisos por los Estados. En concreto, el la voluntad política de los Estados. No
establecimiento de un Marco de Respues- obstante, el pronóstico que cabe hacer
ta Integral para los Refugiados, y la adop- ahora, sea refugio o asilo, no es halagüe-
ción de un Pacto Mundial sobre Refugia- ño, al menos a corto plazo, por el resur-
dos. Este Pacto Mundial, adoptado en gimiento de los nacionalismos y de la
2018, pretende establecer la arquitectura xenofobia.
BIBLIOGRAFÍA
ACNUR: Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condición de Refu-

giado en virtud de la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre
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ASILO
Hathaway, J. C.: The Law of Refugee Status. Cambridge: Cambridge University Press,
2015.
Del Valle Gálvez, A.: «Los refugiados, las fronteras exteriores y la evolución del concep-
to de frontera internacional», en Revista de Derecho Comunitario Europeo, 55 (2016).
VV. AA.: «Agora: Asylum Policies in the European Union: Convergences Between the In-
ternal and External Dimensions» (bajo la dirección de J. Abrisketa), en Spanish Year-
book of International Law (SYbIL), 23 (2019) [disponible en http://www.sybil.es/].
Montserrat Abad
VER TAMBIÉN: ÁFRICA / CONVIVENCIA / CORTE PENAL INTERNACIONAL / DERE-

CHO INTERNACIONAL HUMANITARIO / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO /
DESCOLONIZACIÓN / GLOBALIZACIÓN / GUERRA Y CONFLICTO / JURISDICCIÓN
UNIVERSAL / MULTICULTURALIDAD / NACIONES UNIDAS / TOLERANCIA / TRIBU-
NAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
553
ASOCIACIONES
Una asociación es una unión estable de sin el visto bueno de las autoridades ad-
varias personas que deciden libremente ministrativas, que se reservaban la facul-
agruparse para promover conjuntamente tad de disolverlas. Tras la dictadura, se
un objetivo común. El dato de la perma- vuelve a reconocer en la Constitución
nencia, de una mínima estabilidad orga- de 1978, como un derecho «vinculado a
nizativa, sirve para diferenciar una la dignidad humana y al libre desarrollo
asociación de una reunión, que es de la personalidad por cuanto protege el
una agrupación transitoria, que no crea valor de la sociabilidad como dimensión
vínculos permanentes entre los reunidos. esencial de la persona» (STC 236/2007).
El derecho de asociación no se reconoce El artículo 22.1 CE reconoce el derecho

en los orígenes del constitucionalismo. de asociación como derecho fundamental
Toda la construcción del Estado liberal y establece los principios básicos del régi-
responde a una filosofía política radical- men jurídico común a todas las asociacio-
mente individualista: entre el individuo y nes, sin perjuicio del régimen específico
el Estado no hay nada. La existencia de previsto para determinadas modalidades
grupos intermedios suscita desconfianza. asociativas (partidos políticos, sindicatos,
Existían asociaciones, naturalmente, pero organizaciones empresariales o profesio-
en la clandestinidad, perseguidas o tole- nales, confesiones religiosas). Estos prin-
radas. Por otra parte, en el plano teórico, cipios fueron desarrollados por la Ley
ese individualismo se fue relajando para Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, regula-
dar paso a las nuevas concepciones plu- dora del Derecho de Asociación (LODA),
ralistas, que contemplan el fenómeno que derogó la vieja Ley de Asociaciones
asociativo con menos recelo. Este cam- de 1964. La LODA excluye de su ámbito
bio de perspectiva queda reflejado en la de aplicación las asociaciones que tengan
obra de Tocqueville. En su libro La de- un fin de lucro (art. 1.2). La regulación
mocracia en América, expresa su admi- constitucional tiene como punto de parti-
ración por la democracia norteamericana da el principio de libertad, en contraposi-
precisamente por el vigor de la sociedad ción al modelo de autorización adminis-
civil, por su extensa red de asociaciones, trativa previa y discrecional del
el mejor antídoto contra el despotismo. franquismo.
Lo cierto es que a finales del siglo xix co- Titulares de este derecho son todas las
mienza a reconocerse legalmente la li- personas (físicas y jurídicas), cualquiera
bertad de asociación. Y a partir de la Se- que sea su nacionalidad. En la vigente
gunda Guerra Mundial se generaliza el L.O. 4/2000 sobre derechos y libertades
reconocimiento en sede constitucional. de los extranjeros en España, la equipa-
En España, se reconoce por primera vez ración es total, con independencia de la
en la Constitución de 1869. Se mantiene situación administrativa, regular o irregu-
en la de 1876 (se aprobará bajo su vigen- lar, del extranjero.
cia la Ley de 1887) y en la de 1931. Pero
durante la mayor parte de esta etapa su El derecho de asociación es polifacético e
ejercicio estuvo sometido a un estricto incluye una pluralidad de facultades. Com-
control político: no se podían constituir prende, en primer lugar, la libertad positiva
554
ASOCIACIONES
de asociación, esto es, el derecho a fundar En cuanto a los derechos de los asocia-
libremente una asociación o a integrarse dos, se enumeran en el artículo 21 de la
voluntariamente en una ya existente (art. 2 LODA: 1) a participar en las actividades
LODA). Una libertad que no comprende el de la asociación y en los órganos de go-
derecho a ser admitido en la asociación bierno y representación, a ejercer el de-
que se desee, en contra de la voluntad de recho de voto, así como a asistir a la
dicha asociación. En segundo lugar, la li- Asamblea General, de acuerdo con los
bertad de no asociarse y de abandonar la Estatutos; 2) a ser informado acerca de la
asociación. Y, en tercer lugar, el derecho a composición de los órganos de la asocia-
establecer una organización propia, a regu- ción, de su estado de cuentas y del desa-
lar autónomamente su funcionamiento in- rrollo de su actividad; 3) a ser oído con
terno mediante los estatutos, y a llevar a carácter previo a la adopción de medidas
cabo todas aquellas actividades lícitas ten- disciplinarias contra él y a ser informado
dentes al logro de los fines sociales, sin de los hechos que den lugar a tales me-
ninguna traba por parte del Estado. El TC didas, debiendo ser motivado el acuerdo
ha añadido una cuarta dimensión inter pri- que, en su caso, imponga la sanción; y 4)
vatos que garantiza a los socios un conjun- a impugnar los acuerdos de los órganos
to de facultades frente a la propia asocia- de la asociación que estime contrarios a
ción. Son dos libertades en tensión la ley o a los estatutos. Como contrapar-
dialéctica: la libertad de la asociación y la tida, los socios deben colaborar para
libertad en la asociación. conseguir los objetivos de la asociación,
pagar las cuotas y otras aportaciones que
La LODA exige, en su artículo 2.5, que les puedan corresponder y cumplir los
todas las asociaciones –excepto las de acuerdos válidamente adoptados por los
carácter religioso– tengan una organiza- órganos de la asociación (art. 22)
ción interna y un funcionamiento demo-
cráticos. La Asamblea General es el órga- La libertad negativa de asociación excluye
no supremo de gobierno de la asociación, la pertenencia obligatoria a una asocia-
integrado por los asociados, que adopta ción. Esta faceta no está recogida expresa-
sus acuerdos por el principio mayoritario mente en el artículo 22 CE, pero es con-
o de democracia interna y deberá reunir- sustancial al derecho de asociación y así
se, al menos, una vez al año (art. 11.3). lo ha entendido el TC (sentencia 179/1994,
La exigencia de democracia interna es en relación con las Cámaras de Comer-
discutible porque limita la autonomía cio). El legislador de 2002 sí reconoce esa
asociativa. La Constitución prevé expre- dimensión negativa (art. 2.3: Nadie puede
samente este requisito para determina- ser obligado a constituir una asociación, a
das asociaciones (partidos políticos, sin- integrarse en ella o a permanecer en su
dicatos), pero no lo impone con carácter seno…). Pero esta regla admite excepcio-
general en el artículo 22 y no parece ne- nes. El legislador puede prever, para pro-
cesario poner fuera de la ley una asocia- teger adecuadamente el interés general, la
ción que decida organizarse de otra for- adscripción obligatoria a una Corporación
ma (designando, por ejemplo, un pública de todos los integrantes de un co-
presidente vitalicio). Se presume que sus lectivo concreto. Así, a los titulados de
integrantes aceptan libremente ese mo- una profesión (médicos, abogados, arqui-
delo organizativo. Otra cosa bien distinta tectos) se les puede imponer la colegia-
es que el requisito de un funcionamiento ción obligatoria. Esta excepción debe es-
democrático se exija para acceder a ven- tar suficientemente justificada, de modo
tajas o subvenciones públicas. que solo es admisible cuando sea imposi-
555
ble o muy difícil lograr esos objetivos sin reúnen los requisitos formales exigidos.
recurrir a la adscripción forzosa. Un test Ahora bien, esa verificación reglada no
que no superan, por ejemplo, las Cámaras equivale a una concesión automática. Si
de la Propiedad Urbana (STC 113/1994). de la lectura de los estatutos se despren-
de clara e inequívocamente alguna ilici-
El artículo 22.3 CE dice que las asocia- tud penal (circunstancia harto improba-
ciones constituidas al amparo de este ar- ble), lo comunicará al Ministerio Fiscal o
tículo deberán inscribirse en un registro al órgano jurisdiccional competente,
a los solos efectos de publicidad. Para la quedando suspendido el procedimiento
mayoría de los autores, la asociación se administrativo hasta tanto recaiga resolu-
constituye con el pacto asociativo funda- ción judicial firme (art. 30.4 LODA).
cional, en el momento en el que las vo-
luntades de los promotores concurren y El artículo 22 CE prohíbe expresamente,
se suscribe el acta de constitución y la en su apartado 5, las asociaciones secre-
inscripción registral solo tiene efectos tas y las de carácter paramilitar, esto es,
declarativos (certifica la previa constitu- las que adoptan las estructuras organiza-
ción). Haciendo suya esta tesis doctrinal, tivas, la disciplina, los comportamientos
la LODA dispone en su artículo 5.1 que y los signos externos característicos de
las asociaciones se constituyen mediante las organizaciones militares.
acuerdo de tres o más personas físicas o
jurídicas, que se proponen un objetivo Por otra parte, la CE en su artículo 22.2
común y se dotan de los estatutos que declara ilegales las asociaciones que
regirán su funcionamiento. Ese acuerdo persigan fines o utilicen medios tipifi-
habrá de formalizarse mediante acta fun- cados como delito. Habrá que estar,
dacional. Desde ese momento, la asocia- por tanto, a lo dispuesto en el Código
ción adquiere personalidad jurídica y Penal. Es el artículo 515 concretamente
plena capacidad de obrar. Con la inscrip- el que enuncia los distintos supuestos
ción en el registro lo que se produce es de asociaciones ilícitas. Con indepen-
la separación entre el patrimonio de la dencia de las penas que se impongan a
asociación y el de los socios, que ya no sus promotores, dirigentes o integran-
responderán personal y solidariamente tes, los tribunales acordarán la disolu-
de las obligaciones contraídas con terce- ción de la asociación ilícita (art. 520).
ros (art. 10.4). La facultad de disolver o suspender las
actividades de una asociación se atri-
Los encargados del registro se limitan a buye exclusivamente a la autoridad ju-
comprobar si los documentos que se le dicial, siempre mediante resolución
presentan (acta fundacional y estatutos) motivada (art. 22.4 CE).
BIBLIOGRAFÍA
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sión colectiva del derecho de asociación. Madrid: CEPC, 2014.
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Casas y M. Rodríguez-Piñero, eds. Madrid: BOE, 2018.
556
ASOCIACIONES
— Asociación, Constitución, Ley: sobre el contenido constitucional del derecho de aso-

ciación. Madrid: CEPC, 2004.
González Pérez, J.; Fernández Farreres, G.: Derecho de Asociación. Comentarios a la Ley
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versario, 1978-2018. Libro-Homenaje a Luis López Guerra, en Pérez Tremps, P., dir.
Salvador Martínez, M.: «El derecho de asociación, entre lo público y lo privado», en B.
Pendás, dir., España constitucional (1978-2018). Trayectorias y perspectivas, T. III.
Madrid: CEPC, 2018.
Juan María Bilbao Ubillos

Universidad de Valladolid
VER TAMBIÉN: DEMOCRACIA DIRECTA / DERECHOS FUNDAMENTALES / DERE-

CHOS HUMANOS / ESTADO DEMOCRÁTICO / LIBERTAD DE EXPRESIÓN / PANDE-
MIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PARTIDOS POLÍTICOS / SANCIONES ADMINIS-
TRATIVAS / SINDICATOS
557
AUTODETERMINACIÓN
En su sentido primigenio los términos dente de Estados Unidos, Woodrow Wil-

autodeterminación o libre determinación son (1913-1921), cuando, en el Congreso
hacen referencia a la capacidad de los norteamericano, expuso sus célebres Ca-
seres humanos para adoptar sus propias torce Puntos, que, solo comprensibles en
decisiones –para auto o libre determinar- el contexto de la Gran Guerra, tenían
se– en relación con los diferentes ámbi- como objetivo la reconstrucción del con-
tos que conforman su vida política, eco- tinente europeo azotado por la contien-
nómica, social o cultural. A ese sentido da y la consolidación de bases políticas
general es al que se refiere el Dicciona- susceptibles de evitar nuevos conflictos
rio de la Lengua Española cuando define armados. Entre esos Catorce Puntos del
la autodeterminación, en la segunda de presidente Wilson, el 5.º proponía «un re-
sus acepciones, como la capacidad de ajuste libre, y absolutamente imparcial,
una persona para decidir algo por sí mis- de las reclamaciones coloniales, basada
ma. La autodeterminación o libre deter- en la estricta observancia del principio
minación personal ha sido, así, posible a de que, en la determinación de todas las
partir del momento histórico en el que, cuestiones relativas a la soberanía, el in-
afirmada la soberanía de la comunidad terés de las poblaciones afectadas debe
tras el triunfo de las revoluciones libera- tener igual peso que las reclamaciones
les a finales del siglo xviii, se estableció equitativas de los gobiernos, cuyo título
un principio esencial –el representativo– deberá ser determinado». Aunque se tra-
y un tipo de regímenes políticos –los taba, como fácilmente se deduce de su
constitucionales– cuya aspiración históri- literalidad, de una solución de compro-
ca consistirá en garantizar las libertades miso entre las reivindicaciones de las po-
políticas y los derechos personales. blaciones que formaban parte de los
grandes Imperios coloniales y los intere-
Pero, en su uso actual más generalizado, ses de los propios Imperios en favor del
el término autodeterminación se refiere a mantenimiento del statu quo frente al
algo diferente: al derecho que se recono- gran desafío que la descolonización esta-
ce en diversos instrumentos internacio- ba planteando, la propuesta de Wilson
nales a las naciones sin Estado para deci- apuntaba en la dirección del reconoci-
dir libremente cuál debe ser su futuro miento del denominado derecho a la au-
colectivo, incluso en el caso de que tales todeterminación de los pueblos o nacio-
naciones formen parte de otro Estado, nes sin Estado.
que las coloniza, y en el caso, por lo tan-
to, de que su autodeterminación exija la Habrían de transcurrir varios años, sin
eventual independencia de la nación co- embargo, para que ese principio desco-
lonizada respecto del Estado del que for- lonizador, así formulado, encontrase aco-
ma parte o al que pertenece. modo en el ordenamiento jurídico inter-
nacional. Será, de hecho, la Organización
Dejando de lado otros antecedentes más de las Naciones Unidas la que, en dife-
remotos, ese concreto significado de la rentes resoluciones, proclamará el dere-
autodeterminación de los pueblos en- cho a la autodeterminación de los pue-
tronca directamente con la formulación blos, derecho que aparecerá vinculado
llevada a cabo en 1918 por el 27.º presi- en todas ellas a situaciones políticas de
558
AUTODETERMINACIÓN
dominio colonial. Así, la Resolución que tuviese a su disposición con arreglo

1.514, de 14 de diciembre de 1960, sobre a los procedimientos y normas que de-
concesión de independencia a los países terminase para el buen desempeño de
y pueblos coloniales, dispondrá que «la sus funciones. Todavía una década des-
sujeción de pueblos a una subyugación, pués, mediante la Resolución 2.625, de
dominación y explotación extranjeras 24 de octubre de 1970, aprobará la Orga-
constituye una negación de los derechos nización de las Naciones Unidas una De-
humanos fundamentales, es contraria a claración relativa a los principios de De-
la Carta de las Naciones Unidas y com- recho Internacional referentes a las
promete la causa de la paz y de la coo- relaciones de amistad y a la cooperación
peración mundiales» (punto 1), principio entre los Estados de conformidad con la
al que se engarzará otro a la luz del cual Carta de las Naciones Unidas, en la que
el previamente enunciando debe ser in- la Asamblea General reiterará un impor-
terpretado: que «todo intento encamina- tantísimo principio ya afirmado previa-
do a quebrantar total o parcialmente la mente: que «ninguna de las disposiciones
unidad nacional y la integridad territorial de los párrafos precedentes se entenderá
de un país es incompatible con los pro- en el sentido de que autoriza o fomenta
pósitos y principios de la Carta de las cualquier acción encaminada a quebran-
Naciones Unidas» (punto 6). Un día des- tar o menospreciar, total o parcialmente,
pués de la aprobación de la Resolución la integridad territorial de Estados sobe-
1.514 adoptará Naciones Unidas otra, la ranos e independientes que se conduz-
1.541, que contemplará tres posibilida- can de conformidad con el principio de
des diferentes para hacer efectivo el dela igualdad de derechos y de la libre de-
recho a la autodeterminación de los terri- terminación de los pueblos antes descri-
torios coloniales: que aquellos pasasen a tos, y estén, por tanto, dotados, de un
configurarse como Estados soberanos e gobierno que representa a la totalidad
independientes, que se asociasen libre- del pueblo perteneciente al territorio, sin
mente a un Estado independiente o, fi- distinción por motivo de raza, credo o
nalmente, que se integrasen, con idénti- color», de modo que «todo Estado se abs-
ca libertad, en uno de ellos. tendrá de cualquier acción dirigida al
quebrantamiento parcial o total de la
Al año siguiente de la adopción de los unidad nacional e integridad territorial
dos documentos referidos, en 1961, vol- de cualquier otro Estado o país».
vió la Organización de las Naciones Uni-
das a ocuparse de un problema que te- Esta Resolución 2.625 dejará meridiana-
nía entonces una relevancia política mente claro que las previamente apro-
central en el ámbito de las relaciones in- badas por Naciones Unidas con la finali-
ternacionales, dada el gran protagonismo dad de garantizar el libre ejercicio del
político que había pasado a tener desde derecho de autodeterminación de los
principios de los años cincuenta el pro- territorios coloniales no podrán ser utili-
ceso descolonizador en África y Asia. La zadas como base jurídica para exigir la
Resolución 1.654, de 27 de noviembre de autodeterminación de regiones pertene-
1961, procederá a la creación de un Co- cientes a Estados soberanos e indepen-
mité especial de descolonización forma- dientes formados por territorios no so-
do por diecisiete miembros que, desig- metidos a dominio colonial. Dicho de
nados por el presidente de la Asamblea otro modo, en las resoluciones de la
General de la ONU, podría utilizar, para ONU relativas a la autodeterminación
llevar a cabo su labor, todos los medios de los pueblos no existe base jurídica
559
alguna que pueda ser esgrimida por los vimiento secesionista inicie acciones
movimientos nacionalistas interiores de que pudieran tener por finalidad, según
Estados nacionales consolidados para la literalidad de la Resolución 2.625,
sostener sus pretensiones de ejercer un quebrantar o menospreciar, total o par-
derecho a la autodeterminación respec- cialmente, la unidad nacional y la inte-
to de unidades territoriales consideradas gridad territorial de un Estado soberano
por dichos movimientos como naciones e independiente, siempre y cuando tal
sin Estado. Muy lejos de ello, lo que con Estado esté dotado de un gobierno que
toda claridad se deriva de las resolucio- represente a la totalidad del pueblo per-
nes previamente mencionadas es una teneciente al territorio, sin distinción
taxativa prohibición de que ningún mo- por motivo de raza, credo o color.
BIBLIOGRAFÍA
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El Viejo Topo, 2015.
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Ruiz Rodríguez, S.: La teoría del derecho de autodeterminación de los pueblos. Madrid:
Urbina, J. J.: Las Naciones Unidas y su contribución al desarrollo del principio de autode-
terminación. Santiago de Compostela: Universidad de Santiago de Compostela, 2002.
Roberto Blanco Valdés

VER TAMBIÉN: ÁFRICA / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / DERECHOS HUMA-

NOS / DESCOLONIZACIÓN / GLOBALIZACIÓN / NACIONALIDADES / NACIONES
UNIDAS / SECESIÓN Y DERECHO A DECIDIR / SOCIEDAD INTERNACIONAL / TRA-
TADOS INTERNACIONALES
560
BIENES PÚBLICOS
BIENES PÚBLICOS
Por bienes públicos debe entenderse en el dinero, o de las cuentas corrientes

sentido amplio todos los recursos econó- abandonadas, cuyos saldos pasan a po-
micos de titularidad de un ente o Admi- der del Estado.
nistración Pública, cualquiera que sea su
naturaleza (bienes muebles, inmuebles, Dicho lo anterior, la primera cuestión es
derechos de crédito, dinero, etc.) Este si los bienes públicos deben tener una
concepto general no se corresponde sin regulación distinta de los bienes priva-
embargo con el de la Constitución como dos. La respuesta de nuestra legislación
tampoco con el de la Ley de Patrimonio es claramente afirmativa, y va más allá
de las Administraciones Públicas (Ley del hecho de que algunos bienes al des-
33/2003, de 3 de noviembre), o las leyes tinarse a finalidades públicas requieren
respectivas de patrimonio o hacienda de un régimen peculiar (bienes de dominio
las Comunidades Autónomas. público o que sin serlo están afectos a
una función pública).
Constitucionalmente, el art. 132 CE habla
de bienes de dominio público y comuna- Solo razones históricas justifican el régi-
les. Sin embargo, el párrafo segundo alu- men peculiar de los bienes patrimoniales
de ambiguamente a que por ley se regu- de la Administración. Es decir, de los que
lará el Patrimonio del Estado y el no están afectos a un uso o servicio pú-
Patrimonio Nacional, patrimonio que ob- blico. En el Código Civil de 1889
viamente puede incluir también bienes (art. 339) ya existía un concepto muy
de dominio público. A su vez el art. 3 amplio de dominio público, que incluía
LPAP, tras decir que «el patrimonio de las los bienes destinados al fomento de la
Administraciones Públicas está constitui- riqueza nacional. A partir de la Ley de
do por el conjunto de sus bienes y dere- Patrimonio del Estado (de 1964), el con-
chos, cualquiera que sea su naturaleza y cepto de dominio público se restringe a
el título de su adquisición…», subraya, sin los bienes de uso y servicio público,
embargo, que el dinero, los valores, los pero los bienes patrimoniales dejan de
créditos y algunos recursos financieros regirse estrictamente por el Código Civil,
de su Hacienda no se entienden inclui- pues la Ley de Patrimonio establece re-
dos en el patrimonio de las Administra- glas de procedimiento para su adquisi-
ciones Públicas, precepto incomprensible ción y enajenación.
desde un punto de vista estrictamente
económico y que solo se explica por no Ocupándonos ahora del dominio público
ser aplicable al dinero o a los recursos fi- cabe advertir dos notas: 1) Su carácter
nancieros la legislación patrimonial admi- puramente instrumental frente a la tradi-
nistrativa, sino la tributaria en el caso de cional concepción de que los bienes de
los ingresos públicos o la presupuestaria dominio público eran los afectos a un
en el caso de los créditos u otros instru- uso público. Al incluir dentro del domi-
mentos financieros, como los bonos. nio público los bienes afectos al servicio
Aunque esto no es del todo cierto, puesto público, la gama de bienes de esta cate-
que la Ley de Patrimonio se ocupa del goría es ilimitada dado que el legislador
régimen de los bienes mostrencos en fa- puede jugar con un concepto muy am-
vor de la Administración, lo que incluye plio de servicio público. Y así la televi-
561
sión fue declarada servicio público o el acoge la tesis del Código Civil de que se
espacio radioeléctrico. 2) La distinta na- trata de una propiedad especial. El De-
turaleza que tienen los bienes de domi- recho positivo no acoge, pues, la tesis
nio público destinados al uso público de quienes piensan que la relación en-
(aguas, montes, zona marítimo-terrestre) tre el Estado y los bienes de dominio
y aquellos que solo lo son en razón de público natural no es dominical sino de
su afectación a un servicio público. En ius eminens, por tanto la zona maríti-
términos generales es la afectación la mo-terrestre o las aguas continentales
que determina el régimen de dominio no son de propiedad de la Administra-
público, debiendo distinguirse entre la ción sino un soporte físico del ejercicio
titularidad del bien y su afectación. Esa de potestades administrativas, tesis que
disociación llega al extremo de que un parece más conforme con el origen his-
mismo bien inmueble puede servir de tórico como res commune omnium, es
soporte al dominio público y, sin embar- decir, cosas de todos, pero que tampoco
go, parte de su subsuelo desafectarse y se da en todos ellos, como demuestra el
enajenarse como un bien patrimonial hecho de que la Ley de Aguas de 13 de
para utilización privada. Véase el art. 26.5 junio de 1879 reconociera con naturali-
R.D.L. 7/2015, de 30 de octubre. dad la propiedad privada de las aguas
subterráneas alumbradas o el régimen
Que la Administración Pública puede ser especial del agua en las Islas Canarias,
titular de bienes, nadie lo discute. Sí, en que transitoriamente mantiene la pro-
cambio, si esa titularidad determina una piedad privada. En todo caso la titulari-
diferente naturaleza de los bienes públi- dad pública del dominio natural tiene
cos. El asunto dio lugar a una vieja dis- hoy en día «una conexión directa con la
puta (Hauriou y Duguit en Francia; en protección ambiental y con la garantía
España Villar Palasí, García de Enterría, de la utilización de estos bienes confor-
Sainz Moreno, Parejo Alfonso) que solo me al interés general, vinculación pues
tiene sentido sobre el dominio natural, entre dominio público y ejercicio de la
dado que sobre el resto de bienes hay competencia (SSTC 58/1982 y
conformidad en que el régimen jurídico 227/1988)».
público lo determina la afectación a un
uso o servicio público, pero la relación El rasgo más característico de los bienes
entre la Administración y el bien es pura- públicos es su heterogeneidad, pues ni
mente dominical. la LPAP cubre todos los aspectos del do-
minio público ni todos los tipos de bie-
En el dominio natural (aguas, montes, nes públicos. Baste pensar en la legisla-
minas, mar territorial, zona marítimo-te- ción de costas, montes, aguas, minas,
rrestre) la tesis predominante es que se etc. para comprender que sobre cada
trata de una relación de propiedad suje- clase de dominio público operan unas
ta a un régimen especial de imprescrip- potestades peculiares. Por otro lado, ya
tibilidad, inalienabilidad e inembargabi- en la misma Constitución se distinguen
lidad. Esta tesis la recoge la vigente estos bienes de los comunales o bienes
LPAP que establece la inscripción en el en mano en común, que se caracterizan
Registro de la Propiedad de los bienes por su régimen especial de administra-
demaniales «que sean susceptibles de ción y utilización que corresponde a los
inscripción». De modo que el dominio vecinos. Asimismo, algunos bienes de
público inmueble debe inscribirse en el los que pertenecían a la Corona españo-
Registro, lo que demuestra que la Ley la se integran en el Patrimonio Nacional
562
BIENES PÚBLICOS
por razones puramente inerciales (in- Los bienes de dominio público, los co-
cluso durante el régimen franquista tu- munales y los integrados en el Patrimo-
vieron una administración separada del nio Nacional, tienen como característica
Ministerio de Hacienda). Y existe tam- su imprescriptibilidad, inalienabilidad e
bién otro tipo de patrimonios públicos. inembargabilidad. Por el contrario, los
El más destacado es el patrimonio mu- bienes patrimoniales no son res extra
nicipal del suelo que creó el Reglamen- commercium, por tanto, son perfecta-
to de Bienes de las Corporaciones Loca- mente enajenables, no gozan del privi-
les de 1955 y ratifica la Ley del Suelo de legio de inembargabilidad, conforme a
1956 con el fin de intervenir –sin éxito la STC 166/1998, que solo es aplicable
alguno, por cierto– en los precios del cuando «estén materialmente afectados
suelo y que sigue consagrando el texto a un servicio público o una función pú-
refundido de la Ley de Suelo de 2015. blica» (FJ 13). El ATC 213/1990 y las
Formado, inicialmente, por los bienes SSTC 166/1998 y 228/1998 han notado,
adquiridos con el 5 por ciento de los sin embargo, que es constitucional la in-
presupuestos municipales y a partir del embargabilidad de «los fondos o saldos
TRLS de 1976 con el 10 por ciento de de titularidad municipal», solución dis-
aprovechamiento cedido por los propie- cutible en cuanto ni los fondos están
tarios en suelo urbanizable o en suelo afectos al cumplimiento de determina-
urbano sujeto a actuaciones de dotados fines, ni dejan de ser sustituibles
ción, su régimen jurídico especial está por otros recursos financieros, como
regulado en la legislación urbanística prueba el art. 106 de la Ley de la Juris-
estatal y autonómica. dicción Contencioso-Administrativa.
BIBLIOGRAFÍA
García-Trevijano Fos, J. A.: «Titularidad y afectación demanial en el ordenamiento jurídi-

co español», en Revista de Administración Pública, 29 (1959).
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ral», en Revista de Administración Pública, 100-102 (1983).
Santamaría Pastor, J. A.: «Objeto y ámbito. La tipología de los bienes públicos y el siste-
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Patrimonio de las Administraciones Públicas. Madrid: La Ley, 2014.
Sainz Moreno, F.: «El dominio público: una reflexión sobre su concepto y naturaleza
cincuenta años después de la fundación de la Revista de Administración Pública»,
en Revista de Administración Pública, 150 (1999).
José María Baño León

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / ADMINISTRACIÓN LO-

CAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / CORONA / DERECHO ADMINISTRATIVO /
EXPROPIACIÓN FORZOSA / LEGALIDAD (Principio de) / MUNICIPIO Y AYUNTA-
MIENTO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SECTOR PÚBLICO
563
BIOCONSTITUCIÓN
El término Bioconstitución no quiere alu- rechos específicos que han encontrado

dir a una parte específica de las Constitu- cabida en la Constitución, pues la estabi-
ciones estatales formalmente acotada por lidad de la norma (en este caso constitu-
una materia común; ni mucho menos a cional) es un presupuesto irrenunciable
una «constitución» paralela a la Constitu- para garantizar la seguridad jurídica.
ción política versando también sobre la
misma materia. Su propósito es más sen- A diferencia de los Derechos internos es-
cillo y pragmático: identificar las disposi- tatales, la Constitución no ofrece una res-
ciones constitucionales, en particular los puesta única a los diversos interrogantes
derechos fundamentales y libertades, que jurídicos, sino un marco de legitimidad
pueden verse afectados por las investiga- dentro del cual el legislador puede optar
ciones de las Ciencias de la vida y por las entre diversas respuestas, incluso lejanas
tecnologías aplicables (biotecnologías, TI, entre sí. Ello explica que asuntos como
IA, nanotecnologías), así como las regula- el final de la vida y la eutanasia y la ma-
ciones relacionadas con los ecosistemas y ternidad subrogada hayan suscitado de-
el medio ambiente, a la vista de que todos bates sociales y políticos tan marcada-
ellos se encuentran en un proceso conti- mente enfrentados. La cuestión radica
nuo y acelerado de expansión. El conjun- entonces en determinar: 1.º) cuáles son
to jurídico que se ocupa de estas materias los límites del marco constitucional den-
se denomina Bioderecho. tro de los cuales tienen cabida diversas
perspectivas, incluyendo otras expansi-
No cabe duda de que la investigación cien- vas o innovadoras; 2.º) si dentro de este
tífica, y en particular la experimentación en marco podemos deducir alguna respues-
seres humanos, han sido el principal motor ta para el asunto en discusión.
del nacimiento y desarrollo del Biodere-
cho. Con el paso del tiempo otras activida- En esta tarea interpretativa tiene especial
des relacionadas con la Biología y con la importancia la jurisprudencia del Tribu-
Medicina continúan con su imparable de- nal Constitucional, al despejar incógnitas
sarrollo, abriendo nuevos interrogantes. sobre el marco constitucional (lo que
Así, la intervención en los genes humanos queda dentro o extramuros de él) y al
(gametos y cigotos; células adultas) me- abrir nuevos cauces a ciertos derechos
diante diversas técnicas (ingeniería genéti- fundamentales relacionados con las Cien-
ca, en particular la edición de genes), así cias de la vida y las biotecnologías.
como de otros seres vivos (p. ej., transgé-
nesis), los análisis de los genes humanos, Por lo que se refiere a recursos o cuestio-
las técnicas de reproducción humana asis- nes de inconstitucionalidad, declaró la
tida, la investigación con material humano, conformidad constitucional de la regula-
incluyendo embriones y células madre, los ción del Código Penal de la esterilización
trasplantes de órganos, tejidos y células, inde incapaces con deficiencia psíquica
terfieren en derechos fundamentales de los grave (STC 215/1994); del art. 18 CE ha
individuos concernidos. deducido el derecho fundamental a la
protección de los datos personales
No es obvio que esta interferencia pueda (290/2000 y 292/2000), en el que se ins-
estar contemplada explícitamente en de- criben los relativos a la salud, los genéti-
564
BIOCONSTITUCIÓN
cos y otros biométricos. El TC ha estable- rios, viene facilitada por este precepto
cido también el estatuto jurídico de la constitucional. Debemos también reseñar
vida prenatal, marcando niveles valorati- aquí la contribución en estas iniciativas
vos diferentes según el grado de desarro- interpretativas que satisface la doctrina
llo biológico. Así, la vida humana en ges- científica.
tación no acredita la titularidad de
derechos subjetivos, pero sí el estatuto No olvidemos tampoco que la facultad
objetivo-material de un bien constitucio- del Estado de obligarse por medio de
nalmente protegido (53/1985); declaró tratados y convenios la ejercen, según la
inconstitucional la ley sobre la utilización materia de que se trate, las Cortes Gene-
de células, tejidos y embriones humanos rales y el Gobierno. Una vez cumplidos
en un aspecto secundario (212/1996); el todos los requisitos y publicados en el
embrión in vitro merece una protección BOE pasan a incorporarse al Derecho
jurídica de rango inferior, al ser incierto interno, por tanto, directamente aplica-
su desarrollo vital hasta su transferencia bles, salvo cuando por razón de la ma-
e implantación en el útero materno, dan- teria (incorporación de infracciones y
do así inicio a la gestación (116/1999); sanciones, penales principalmente)
sobre la rectificación registral relativa al deba promulgarse una ley, en virtud de
sexo de las personas, declarada parcial- las exigencias del principio de legalidad
mente inconstitucional (99/2019). (art. 93 y sigs. CE).
Algunos recursos de amparo han tenido Parece indiscutible el proceso de interna-

asimismo interés con respecto a algunas cionalización de los aspectos jurídicos
situaciones biomédicas controvertidas, relacionados con la Biomedicina, las bio-
como huelgas de hambre (117/1990 y tecnologías y los ecosistemas, y que este
concordantes) y el rechazo de transfusio- proceso ha facilitado el papel uniformi-
nes de sangre por motivos religiosos en zador de las construcciones sobre los de-
el caso de un menor (154/2002). rechos humanos, internalizados en algu-
na ocasión como derechos fundamentales
Otro recurso del que se ha dotado la o derechos constitucionales.
propia Constitución Española para man-
tenerla abierta a los desarrollos jurídicos Dejando sentado el amplio reconoci-
del más alto nivel sobre las Ciencias de miento dispensado a la libertad de
la vida, sin por ello desdibujar o relativi- creación y producción científicas como
zar su contenido, es el siguiente: «Las derecho fundamental (art. 20.1, b, CE),
normas relativas a los derechos funda- podemos recordar algunos instrumen-
mentales y a las libertades que la Consti- tos jurídicos internacionales o suprana-
tución reconoce se interpretarán de con- cionales aprobados por organismos gu-
formidad con la Declaración Universal bernamentales.
de Derechos Humanos y los tratados y
acuerdos internacionales sobre las mis- En el seno de la UNESCO, la Declaración
mas materias ratificados por España» sobre el Genoma Humano y los Dere-
(art. 10.2). chos Humanos (1997) fue un verdadero
hito para la comunidad internacional, al
Esta importante labor interpretativa que ocuparse de un asunto ciertamente no-
hemos recordado que desempeñan el TC vedoso; el mismo título sugiere las insu-
y, sin atribuirse las funciones exclusivas ficiencias que podrían encontrarse en la
de esta, los tribunales de justicia ordina- Declaración Universal (1948); la Declara-
565
ción sobre las Responsabilidades de las guardan relación directa con la Medicina
Generaciones actuales para con las Ge- y la Biología. Sobre todo aflora una nue-
neraciones futuras (1997), que proclama va dimensión para el Derecho Constitu-
la protección del genoma humano y la cional y en particular para los derechos
preservación de la diversidad biológica, fundamentales en los Estados miembros
y que el progreso científico y tecnológi- de la UE, al habérseles reconocido el
co no debe perjudicar ni comprometer máximo rango jurídico a algunos «dere-
de ningún modo la preservación de la chos de la Biomedicina».
especie humana ni de otras especies
(art. 6); la Declaración Internacional so- Esta apuesta por entroncar estas ramas
bre Datos Genéticos Humanos (2003); la del saber con alguno de los derechos
Declaración Universal sobre la Bioética y que la «Constitución» Europea proclama
los Derechos Humanos (2005), también constituye una importante novedad en el
de la UNESCO. En este contexto hay que constitucionalismo en general, sin perjui-
situar igualmente la Declaración de las cio de los ejemplos que nos ofrece el
Naciones Unidas sobre la Clonación Hu- constitucionalismo comparado desde
mana (2005), aunque no alcanzó la una- hace unos años: las Constituciones de
nimidad de las anteriores y mereció críti- Grecia (art. 5.5, derecho a la protección
cas de diversos sectores sociales, entre de la identidad genética), Portugal
ellos de la comunidad científica, por in- (art. 26.3, derecho a la identidad genéti-
cluir la prohibición de la clonación hu- ca), Suiza (art. 119 y sigs., reproducción
mana con fines de investigación. asistida e ingeniería genética sobre seres
humanos y sobre otros seres vivos y tras-
El Consejo de Europa continúa siendo el plante de órganos), Alemania (art. 20a,
organismo internacional regional motor protección de los fundamentos naturales
de la construcción jurídica sobre el Bio- de la vida y de los animales teniendo en
derecho a través de diversos convenios, cuenta las responsabilidades con las ge-
recomendaciones y resoluciones. Desta- neraciones futuras) y, desde una pers-
ca el Convenio sobre Derechos Huma- pectiva ambiental o de colectivos huma-
nos y Biomedicina (1997, Convenio de nos, las de Ecuador y Perú.
Oviedo) y sus protocolos adicionales.
Solo mencionaré que proclama que «las Se ha extendido en la doctrina la denomi-
Partes en el presente Convenio protege- nación de soft law a numerosos instrumen-
rán la dignidad e identidad de todo ser tos jurídicos provenientes del ámbito inter-
humano y garantizarán a toda persona, nacional. Son normas jurídicas no
sin discriminación alguna, el respeto de esencialmente obligatorias ni coercitivas,
su integridad y sus demás derechos y li- sino exhortativas, lo que ha facilitado su
bertades fundamentales con respecto a aprobación por los Estados, al no compro-
las aplicaciones de la Biología y de la meterles de forma obligatoria. En los Dere-
Medicina» (art. 1.º); y que «el interés y el chos internos ha ido transitando de forma
bienestar del ser humano prevalecerán constante hacia un Derecho caracterizado
frente al exclusivo interés de la sociedad por normas de determinación, esto es, por
o de la ciencia» (art. 2.º). su obligatoriedad, al estar ya respaldadas
cada vez con mayor frecuencia por sancio-
Por su parte, la Unión Europea ha apro- nes y otras consecuencias jurídicas, tam-
bado el Tratado de Lisboa, en el que se bién en el Derecho Internacional; así, los
incluye una relación de derechos, liber- Convenios sobre Falsificación de Medica-
tades y principios, algunos de los cuales mentos que pueda afectar a la Salud Públi-
566
BIOCONSTITUCIÓN
ca (2011), contra el Tráfico de Órganos reconocer a las declaraciones como fuen-

Humanos (2015). Sin perjuicio de asumir la tes del Derecho por la vía de los principios
claridad de la expresión soft law, no debe generales del Derecho, que es una figura
olvidarse que los internacionalistas suelen bien conocida jurídicamente.
BIBLIOGRAFÍA
AA. VV., Voces: «Bioderecho» (G. Figueroa), «Bioderecho en España» (C. M. Romeo Ca-
sabona), «Bioderecho Internacional» (H. Gros Espiell) «Bioderecho y Bioética» (C. M.
Romeo Casabona), «Bioética» (D. Gracia Guillén), «Constitucionalismo y Bioderecho»
(R. Chueca Rodríguez); en Romeo Casabona, C. M., dir.: Enciclopedia de Bioderecho
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no – Comares, 2011.
Caporale, C.; Pavone, I. R.: International Biolaw and Shared Ethical Principles. London:
Routledge, 2018.
Casonato, C., et al.: «Costituzione e Biodiritto: un approccio e una sfida», en Biolaw
Journal, Special Issue, 2 (2019).
Troncoso Reigada, A., Los bioderechos y la interpretación constitucional a la luz de la
dogmática alemana. Madrid: Civitas, 2019.
Carlos María Romeo Casabona

Dr. iur Dr. med.
Grupo de Investigación «Cátedra de Derecho y Genoma Humano»
Universidad del País Vasco/EHU
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / DERECHO CONSTITUCIONAL / DERECHO INTER-

NACIONAL PÚBLICO / DERECHO Y MORAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / DIG-
NIDAD / GENOMA HUMANO / LIBERTAD RELIGIOSA / OBJECIÓN DE CONCIEN-
CIA / POLÍTICA SANITARIA / PROPIEDAD INTELECTUAL / SOFT LAW
567
BUENA ADMINISTRACIÓN
«Buena Administración» es una de esas que le concierna, dentro del respeto de

expresiones que objetivamente dicen los intereses legítimos de la confidencia-
más bien poco, pero que tienen una gran lidad y del secreto profesional y comer-
potencialidad y un efecto balsámico en cial; c) la obligación que incumbe a la
la medida en que sirven para todo y se Administración de motivar sus decisio-
generalizan sin saber muy bien, a veces, nes. 3. Toda persona tiene derecho a la
qué suponen, innovan o significan. «Bue- reparación por la Unión de los daños
na Administración», como también «buen causados por sus instituciones o sus
gobierno», como «gobernanza» o como agentes en el ejercicio de sus funciones,
«buenas prácticas» son palabras que el de conformidad con los principios gene-
discurso político o incluso las leyes in- rales comunes a los Derechos de los Es-
corporan pero que no se traducen en tados miembros. 4. Toda persona podrá
nada o casi nada si no tienen detrás el dirigirse a las instituciones de la Unión
respaldo de previsiones concretas, dere- en una de las lenguas de los Tratados y
chos exigibles y regímenes consolidados. deberá recibir una contestación en esa
Porque, ¿qué son, en definitiva, «buenas misma lengua».
prácticas» o qué significa «buena Admi-
nistración»? Como hay que descartar que El precepto, como digo, se aplica direc-
la expresión se defina en negativo (sería tamente solo a las relaciones con las ins-
así lo contrario de mala Administración, tituciones de la UE y a los Estados que
esto es, una Administración inepta, co- apliquen el Derecho europeo, pero es
rrupta e ineficaz) es necesario buscar un evidente que sirve también de marco y
contenido positivo; un contenido que referente en el ámbito interno por más
aparece, por primera vez, en la Carta de que la mayor parte de las previsiones del
los Derechos Fundamentales de la Unión precepto estaban ya, de hecho, incluidas
Europea, de 7 de diciembre de 2000, que entre nosotros en la legislación del pro-
se convirtió en Derecho vigente en 2009. cedimiento administrativo, tanto en la
Se refiere a los derechos que la Unión Ley vigente en el momento de aprobarse
garantiza y que rige también en los Esta- la Carta (Ley 30/1992, de 26 noviembre)
dos miembros «cuando apliquen Dere- como en la actualidad en la Ley 39/2015,
cho de la Unión». de 1 octubre. Y en todo caso los princi-
pios generales se deducían también de la
El art. 41 de dicho texto dice así: «Dere- propia Constitución cuyo art. 103 –ver-
cho a una buena administración. 1. dadero punto central de referencia– afir-
Toda persona tiene derecho a que las ma y proclama que la Administración
instituciones, órganos y organismos de la «sirve con objetividad los intereses gene-
Unión traten sus asuntos imparcial y rales y actúa de acuerdo con los princi-
equitativamente y dentro de un plazo ra- pios de eficacia (…) con sometimiento
zonable. 2. Este derecho incluye en parti- pleno a la ley y al Derecho».
cular: a) el derecho de toda persona a
ser oída antes de que se tome en contra Por lo que hace hoy a la Ley 39/2015,
suya una medida individual que la afecte aplicable en su mayoría con carácter bá-
desfavorablemente; b) el derecho de sico a todas las Administraciones Públi-
toda persona a acceder al expediente cas, obsérvese que en ella se contemplan
568
BUENA ADMINISTRACIÓN
los derechos de los ciudadanos en sus se contiene en la Constitución y regula

relaciones con las Administraciones Pú- en detalle el art. 32 de la Ley 40/2015, de
blicas (art. 13) y, entre ellos está, como Régimen Jurídico del Sector Público. Esta
también prevé la Carta Europea, el dere- Ley conecta también con la idea de la
cho a ser tratados con respeto y deferen- «buena Administración» cuando en su
cia por las autoridades y empleados pú- art. 3 enuncia una serie de principios ge-
blicos; el derecho a usar las lenguas nerales de actuación para todas las Ad-
cooficiales en los territorios que las ten- ministraciones. Así, tras reiterar el conte-
gan reconocidas (que reitera el art. 15); nido del art. 103 CE, establece que las
el acceso a la información pública, archi- Administraciones deberán respetar en su
vos y registros, de acuerdo con lo previs- actuación, entre otros, el principio de
to en la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de servicio efectivo a los ciudadanos; el de
transparencia, acceso a la información simplicidad, claridad y proximidad; el de
pública y buen gobierno; el derecho a participación, objetividad y transparen-
exigir responsabilidad; o el derecho a la cia; el de racionalización y agilidad en
confidencialidad de los datos que figu- los procedimientos y en las actividades
ren en los ficheros administrativos… materiales de gestión. Deberán asumir
también el principio de buena fe, con-
Estos derechos de las personas son inde- fianza legítima y lealtad institucional; el
pendientes de los que a los interesados de responsabilidad en la gestión; la eva-
en un concreto procedimiento adminis- luación de resultados; y los principios de
trativo les reconoce el art. 53 de la mis- eficacia, economía, suficiencia y eficien-
ma Ley. Entre ellos, el derecho a conocer cia en la asignación y utilización de los
el estado de los procedimientos que les recursos públicos.
afecten; a obtener copia de los docu-
mentos contenidos en dichos procedi- Muchas de estas pautas de comporta-
mientos; a identificar a las autoridades y miento son simplemente derivaciones de
al personal bajo cuya responsabilidad se principios constitucionales y algunas han
tramiten los expedientes; a no presentar sido desarrolladas por leyes posteriores
documentos originales ni aquellos otros del Estado y, en ocasiones, de las Comu-
que se encuentren ya en poder de la Ad- nidades Autónomas. Así, cabe citar la Ley
ministración; a formular alegaciones, a 19/2013, de transparencia, acceso a la in-
aportar documentos y al trámite de au- formación pública y buen gobierno, la
diencia antes de resolver. En el caso de Ley 27/2006, sobre los derechos de acce-
procedimientos sancionadores, los preso a la información, participación públi-
suntos responsables tendrán, además, el ca y acceso a la justicia en materia de
derecho a conocer los hechos que se les medio ambiente o la Ley 41/2002, regu-
imputen y a la presunción de inocencia. ladora de la autonomía del paciente y de
derechos y obligaciones en materia de
Por lo demás, va de suyo que el interesa- información y documentación clínica,
do tiene derecho a la actuación objetiva por no citar el precepto que contempla
de la Administración que prevé la propia los derechos de los ciudadanos ante la
Constitución; a la motivación de los ac- Administración tributaria (art. 34 de la
tos que le afecten (art. 35 LPA) y, desde Ley 58/2003, General Tributaria).
luego, a la notificación de la resolución
de que se trate (art. 40 LPA). También a Pero en el fondo se trata de lo mismo,
ser indemnizado de toda lesión que sufra esto es, la concreción y el desarrollo de
en sus bienes y derechos, principio que principios y valores plasmados en la
569
Constitución bien desde la óptica de la Porque tan solemnes palabras (nada me-
Administración (en particular, el art. 103), nos que alumbrar una «nueva cultura»)
bien desde la de algunos derechos ga- deberán pasar por el filtro de la percep-
rantizados a los ciudadanos. ción externa y la exigibilidad formal.
Desde el punto de vista jurídico, moder-
Las llamadas Leyes de reforma, moderniza- nizar, innovar, simplificar, propiciar agili-
ción, mejora, simplificación o, directamen- dad o calidad, conseguir, en suma, una
te, de buena administración (como la Ley buena y ágil Administración significa
gallega 1/2015, de garantía de la calidad de simplemente que esta sea eficaz... por-
los servicios públicos y de la buena Admi- que la eficacia es ya el principal valor
nistración) reiteran, repiten, completan o constitucional del art. 103, compensado
desarrollan estas mismas ideas, estable- con el no menos importante principio de
ciendo compromisos de calidad, fomento control que consta en el mismo precep-
de la participación, evaluaciones periódi- to. A su servicio deben preverse técnicas
cas o medidas de agilización. Como dice el concretas para hacerlo efectivo. Porque
preámbulo de la citada Ley gallega de los principios son importantes, pero lo
2015: «Se busca (…) adoptar un modelo de que finalmente queda son los resultados
Administración en el que cada nueva eva- y estos solo pueden ser juzgados por sus
luación permita la implantación de nuevas destinatarios, que deberán poder dispo-
medidas que pasen, a su vez, a ser evalua- ner de instrumentos precisos para su exi-
das y analizadas en un proceso de mejora gencia. Solo así la buena Administración
continua tendente a la excelencia». será algo más que un hermoso precepto.
Con todo y aun siendo conscientes de la
Quizá sea un poco exagerado decir que debilidad de las palabras, los postulados
con esta Ley se pretende dotar a la Co- genéricos que bajo ella subyacen van
munidad Autónoma «de un nuevo marco poco a poco encontrando acomodo en
jurídico que adopte, de una forma cohe- las leyes de desarrollo y aun empiezan a
rente y comprensiva y con una inequívo- ser utilizados por la jurisprudencia para
ca vocación modernizadora, la nueva hacer derivar, en ocasiones, soluciones
cultura de la Administración del siglo  xxi». concretas.
BIBLIOGRAFÍA
Ponce Solé, J.: Deber de buena administración y derecho al procedimiento debido. Va-
lladolid: Lex Nova, 2001.
Zambonino, M.ª, dir.: Buen gobierno y buena administración: Cuestiones claves. Madrid:
Iustel, 2019.
Luis Martín Rebollo

Profesor emérito de la Universidad de Cantabria
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA / ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL

ESTADO / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BUEN GOBIERNO / BUROCRACIA /
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN / DERECHO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN PÚ-
BLICA / GOBERNANZA / INTERÉS GENERAL / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA /
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SECTOR PÚBLICO / TRANSPARENCIA
570
BUENA FE
BUENA FE
La buena fe en el lenguaje jurídico refleja función integradora de la voluntad ne-

el valor ético social designado por ese gocial –art. 1.258 CC: «Los contratos (…)
concepto en el lenguaje cotidiano (la obligan, no solo al cumplimiento de lo
confianza), pero reducido a su valor jurí- expresamente pactado, sino también a
dico: solo a aquella confianza jurídica- todas las consecuencias que, según su
mente válida. La «buena fe» se mide en la naturaleza, sean conformes a la buena
relación concreta en la que opera: no fe, al uso y a la ley» y art. 57 del Código
hace referencia al comportamiento gene- de Comercio: «Los contratos de comer-
ral de la persona, sino a su posición en cio se ejecutarán y cumplirán de buena
una concreta relación jurídica. La «mala fe, según los términos en que fueren he-
fe» designa la intención dolosa, maliciosa chos y redactados, sin tergiversar con
o abusiva de un sujeto, dirigida a produ- interpretaciones arbitrarias el sentido
cir un error, engaño o resultado lesivo. recto, propio y usual de las palabras di-
En la expresión «mala fe», el sustantivo chas o escritas, ni restringir los efectos
«fe» significa «intención»; en cambio, en la que naturalmente se deriven del modo
expresión «buena fe» alude a «confianza» con que los contratantes hubieren expli-
(Sáinz Moreno). La interdicción de la cado su voluntad y contraído sus obli-
mala fe en sentido amplio procede del gaciones»–; es una regla de conducta
principio de que «nadie puede perseguir para delimitar el ejercicio de los dere-
la finalidad de causar daño a otro». La chos. Además, la buena fe objetiva cum-
buena fe sirve a la seguridad jurídica; su ple otras funciones: constituye un están-
protección jurídica es distinta de la prohi- dar de comportamiento, sirve de criterio
bición del fraude a la ley y del abuso de hermenéutico que forma parte del con-
derecho. Sin embargo, los tres postulados trato, y supone un límite al ejercicio de
(exigencia de buena fe, prohibición del las posiciones jurídicas. Sin embargo, no
abuso de derecho o ejercicio antisocial todos los derechos, en cualquier caso y
del mismo y prohibición del fraude de lugar, necesitan ejercitarse de buena fe
ley, arts. 7.°, 1; 7.°, 2, y 6.°, 4, del Código e incluso hay ocasiones en que, sin de-
Civil) forman un conjunto aunque no se recho, la buena fe produce sus efectos
den, necesariamente, de forma simultá- (De los Mozos).
nea: quien abusa de su derecho o quien
comete un fraude de ley suele lesionar la Buena fe subjetiva es la creencia erró-
buena fe de un tercero, pero no es preci- nea, en la fe pública registral, en la usu-
so que así suceda para que su conducta capión, en la posesión, en la adquisición
sea antijurídica (Sáinz Moreno). de los frutos, en la conclusión de los ne-
gocios, en la responsabilidad, etc.; su ex-
Buena fe objetiva es aquella que impo- presión típica se encuentra en los
ne a todos los sujetos de derecho el de- arts. 433 y 1.950 CC.
ber de mantener, en todas las relaciones
jurídicas, un comportamiento probo, Para Díez-Picazo se debe distinguir entre
leal y confiable (Rodovalho) y consiste la idea escueta de buena fe (que es un
en la concordancia entre el comporta- concepto técnico jurídico que se inserta
miento del sujeto y el sistema legal en una multiplicidad de normas para
(Lluis y Navas). La buena fe tiene una describir un supuesto de hecho) y el
571
principio general de la buena fe (que ya su parte, el art. 2°del Código suizo dis-

no es un elemento de un supuesto de pone que todos están obligados a «ejer-
hecho, sino una norma jurídica completa cer sus derechos y a cumplir sus obliga-
elevada al rango de principio general del ciones según las reglas de la buena fe».
Derecho). La contemplación de la buena
fe como algo imputable a la persona no En cuanto requisito de las instituciones
quiere decir que por eso quede reducida que así lo prevén, la buena fe es una ac-
a pura subjetividad. En opinión de Her- titud jurídica del sujeto que constituye
nández Gil, deben tratarse como propo- una obligación para quien la norma lo
siciones normativas los arts. 433 («Se re- determine. Así, el art. 11.1 LOPJ estable-
puta poseedor de buena fe al que ignora ce que «en todo tipo de procedimiento se
que en su título o modo de adquirir exis- respetarán las reglas de la buena fe».
ta vicio que lo invalide. Se reputa posee- También se exige en el art. 542.2 en rela-
dor de mala fe al que se halla en el caso ción con la actuación de los abogados.
contrario») y 1.950 (la buena fe del po- Las Administraciones Públicas sirven con
seedor consiste en la creencia de que la objetividad los intereses generales y de-
persona de quien recibió la cosa era berán respetar en su actuación los princi-
dueño de ella, y podía transmitir su do- pios de buena fe y confianza legítima
minio) del Código Civil. Estos preceptos (art. 3, 1, e) de la Ley 40/2015, de Régi-
contienen la formulación típica de la men Jurídico del Sector Público). En el
buena fe subjetiva según el esquema kel- ámbito laboral, el Estatuto de los Traba-
seniano del supuesto y la consecuencia jadores (Real Decreto Legislativo 2/2015),
jurídica. La atribución de efectos es la en su art.  54 (despido disciplinario),
función esencial de la buena fe; a través prescribe: (…) «2. Se considerarán in-
de ella «el Derecho se abre a la realidad cumplimientos contractuales: (…) d) La
ético-social subyacente». transgresión de la buena fe contractual,
así como el abuso de confianza en el
En el Derecho romano, la buena fe es la desempeño del trabajo». En el ámbito del
cualidad del animus del poseedor civil Derecho Internacional es un principio
que no tiene conocimiento de lesionar el aplicable al cumplimiento de las obliga-
derecho de otro al retener él la posesión ciones contraídas por los Estados. El
como propietario; en cambio, el de mala art. 2.2 de la Carta de las Naciones Uni-
fe sabe que la cosa que posee como si das (1945) establece que «los miembros
fuera propietario, pertenece a otro, a pe- de la Organización, a fin de asegurarse
sar de que puede alegar un modo lícito los derechos y beneficios inherentes a su
que justifica aparentemente su posesión condición de tales, cumplirán de buena
(D’Ors). fe las obligaciones contraídas por ellos,
de conformidad con esta Carta». La obli-
Este concepto fue introducido de modo gación de la buena fe de los Estados se
expreso en el art. 7.1 CC en la reforma reitera y explicita en la Resolución 2625
de 1974: «los derechos deberán ejercitar- (XXV) de la Asamblea General y tiene
se conforme a las exigencias de la buena carácter de principio estructural, catego-
fe». Tiene en el Derecho alemán y en el ría única del ordenamiento internacional
italiano dos antecedentes que han ejerci- que es superior a la de los principios ge-
do influencia en la doctrina española: el nerales. El art. 26 de la Convención de
parágrafo 242 del Código Civil alemán y Viena sobre Derecho de los Tratados
el art. 1.175 del italiano: Treue y correte- (1969) prevé que «todo tratado en vigor
za son los conceptos que se utilizan. Por obliga a las partes y debe ser cumplido
572
BUENA FE
por ellas de buena fe», y asimismo, en su 1107, 1164, 1258, 1473, 1529, 1530, 1705,
art. 31.1 determina que «un tratado debe- 1940, 1950, 1951, etc.; Código de Comer-
rá interpretarse de buena fe conforme al cio, art. 57; Ley Hipotecaria, art. 34, etc.).
sentido corriente que haya de atribuirse Por ello, la teoría general de la buena fe
a los términos del tratado en el contexto ha sido elaborada por los iusprivatistas.
de estos y teniendo en cuenta su objeto En el ámbito del Derecho público es una
y fin». En Derecho Internacional lleva a noción que la doctrina y la jurispruden-
cabo «una función de extraordinaria im- cia fueron introduciendo paulatinamente
portancia: servir de límite a la discrecio- hasta que se recogió en la norma. García
nalidad del Estado soberano en el ejerci- de Enterría incluía la vulneración de «la
cio de sus competencias, corregir los buena fe» entre los supuestos de ejercicio
posibles abusos del Estado en la aprecia- arbitrario de la potestad reglamentaria;
ción del alcance de sus derechos y obli- después, se aplicó al control, en general,
gaciones jurídicas internacionales» (Carri- de la potestad discrecional. En el ámbito
llo Salcedo). La buena fe como uno de del Derecho Administrativo, opera fun-
los aspectos que deben garantizarse en damentalmente como principio jurídico
el comercio está prevista en la Conven- que limita el ejercicio de un derecho
ción de las Naciones Unidas sobre los subjetivo o de un poder jurídico (Sáinz
contratos de compraventa internacional Moreno). Téngase en cuenta que «La Ad-
de mercaderías (1980). ministración Pública sirve con objetivi-
dad los intereses generales y actúa... con
Es en las normas del Derecho privado sometimiento pleno a la ley y al Dere-
donde se emplea con frecuencia el con- cho» (art. 103.1 CE). Por tanto, también al
cepto de buena fe (Código Civil, arts. 7, principio de la buena fe, que es elemen-
69, 361, 382, 433 a 436, 451 a 454, 464, to esencial para la seguridad jurídica.
BIBLIOGRAFÍA
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History Review, 22 (2016).
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573
Wieacker, F.: El principio general de la buena fe (Prólogo de L. Díez-Picazo). Madrid:

Civitas, 1977; 2.ª ed. 1986.
María José Roca Fernández

VER TAMBIÉN: ABUSO DE DERECHO / ARBITRARIEDAD / CÓDIGO CIVIL / CON-

TRATO DE TRABAJO / CONTRATOS / DERECHO Y MORAL / INTERÉS GENERAL /
NEGOCIO JURÍDICO / OBLIGACIÓN JURÍDICA / REGISTROS JURÍDICOS / SEGURI-
DAD JURÍDICA / TRATADOS INTERNACIONALES
574
CODIFICACIÓN
CODIFICACIÓN
Como se afirma en el preámbulo de los privatique iuris, en expresión de Tito

nuevos Estatutos de la Comisión Gene- Livio.
ral de Codificación (R.D. 845/2015,
de 28 de septiembre): «La codificación En la etapa republicana romana, la ley,
es una técnica legislativa que ordena, lex, producto de la voluntad popular,
sistematiza y clarifica el ordenamiento constituye la principal fuente del Dere-
jurídico, a la vez que contribuye a sim- cho. Una nota que caracteriza la época
plificarlo mediante la reunión de normas posclásica es el afán compilador, que
dispersas en un texto único. La utilidad hizo posible que una parte de la juris-
de los códigos no se proyecta única- prudencia y la legislación clásica se ha-
mente sobre la actividad de los profesio- yan conservado.
nales del Derecho, sino también sobre
la vida de los ciudadanos... e incluso so- El término latino codex, código, como
bre la economía de la nación… Además, recopilación de leyes, comenzó a utili-
los principios constitucionales que perfi- zarse en el Bajo Imperio romano, pri-
lan el Estado de Derecho –legalidad, je- mero para designar dos colecciones pri-
rarquía normativa, seguridad jurídica, vadas de rescriptos imperiales, Codex
interdicción de la arbitrariedad de los Gregorianus, del siglo iii, y Codex Her-
poderes públicos– exigen la clarifica- mogenianus, del siglo iv, y con poste-
ción y simplificación del ordenamiento, rioridad, el Código Teodosiano, Codex
y la vía más adecuada para obtener esas Theodosianus, que promulgado, en el
metas es precisamente la codificación…» 438 d. C., por Teodosio II, emperador
de Oriente, es también aceptado como
Si bien se considera que el movimiento vigente en el Imperio de Occidente, y el
codificador surge en el siglo xix, y va Código de Justiniano, Codex Iustinia-
más allá de la mera recopilación o re- nus, del 534. El codex justinianeo es una
fundición de normas, al incidir en la orde las partes (las otras son el Digesto,
denación sistemática, racional y unitaria las Instituciones y las Nuevas Constitu-
de una materia, la idea de la codificaciones), de la Compilación justinianea,
ción de las normas jurídicas se remonta denominada Corpus Iuris Civilis, a partir
a la Antigüedad clásica greco-latina, con del xvi, y considerada la codificación ju-
el antecedente relevante del Código ba- rídica de mayor influencia en la Histo-
bilónico de Hammurabi, del xviii a. C. Se ria. El conjunto de fuentes del Derecho
atribuye al legislador Dracón la primera canónico se recopila en el Corpus Iuris
codificación de leyes, en el viii a. C., y Canonici.
su exposición en tablas de piedra, en el
ágora ateniense, para conocimiento pú- De entre los códigos visigóticos, el Liber
blico. Con vocación codificadora se re- iudiciorum de Recesvinto, más conoci-
copiló y aprobó en la Roma republicana do como Fuero Juzgo, del siglo vii, con-
del V a. C., la Ley de las XII Tablas, Lex siderado por la doctrina mayoritaria el
duodecim tabularum, considerada primer código de la nación española,
como fuente del Derecho público y pri- procura armonizar el Derecho romano y
vado de su época, fons omnis publici el Derecho germánico-visigótico.
575
Especial relevancia tiene el Código de el territorio, Savigny afirma que hay que
las Siete Partidas de Alfonso X el Sabio, investigar cuál es el Derecho que está
del siglo xiii, de notable influencia ro- en la conciencia del pueblo alemán, y
manística, y uno de los pilares de la le- que solo entonces podrá acometerse la
gislación española hasta el Código Civil. tarea de codificar.
La multiplicidad de fuentes normativas Las razones en pro y en contra de la

en la Baja Edad Media, ius commune, codificación fueron, en todo caso, bási-
derechos locales, estatutos municipales, camente las mismas en los países euro-
derechos feudales, costumbres etc. pro- peos y en los americanos si bien, como
duce contradicciones y ausencia de cer- subraya Díez-Picazo, destaca la necesi-
teza, choca frontalmente con la concep- dad de conocer con claridad la legisla-
ción de los Estados absolutos de la Edad ción aplicable ante la existencia de un
moderna, que cuestionan la metodolo- conjunto numeroso de leyes proceden-
gía de glosadores y comentaristas y le- tes de distintas fuentes, muchas de ellas
gislan para revertir la confusión legisla- mal conocidas y no fáciles de hallar.
tiva. Corruptissima re publica plurimae
leges, había escrito ya Tacito en sus An- Dos son las grandes codificaciones
nales. europeas, que continúan vigentes aun-
que con numerosas reformas legislati-
En el siglo xix se inicia el moderno mo- vas, el Código Civil francés de 1804, y
vimiento codificador en Europa, Ibe- el Código Civil alemán de 1900, de las
roamérica y en otros continentes. Se que son deudoras, en mayor o menor
procede, en una primera etapa, a la ela- medida, las codificaciones de las de-
boración y aprobación de Códigos Civi- más naciones.
les, para extenderse, con posterioridad,
a los demás sectores jurídicos. El Código Civil napoleónico, considera-
do el de mayor influencia de la historia,
La concepción del iusnaturalismo racio- se inspira básicamente en las obras de
nalista del Derecho formado por nor- Domat, Lois civiles dans leur ordre natu-
mas abstractas, racionales, intemporales rel, y Pothier, Pandectae Justinianae in
y conforme a la naturaleza del hombre, novum ordinem redactae, que persi-
desemboca en la idea de la codificación guen la actualización de las Pandectas,
del Derecho positivo. así como en el Derecho consuetudinario
y el Derecho franco germánico, en de-
La reacción frente al iusnaturalismo ra- terminadas materias. Napoleón ejecuta
cionalista se produce en la Alemania uno de los proyectos de los ideólogos
del xviii y el xix, primero con la Escuela de la Revolución francesa: la codifica-
Histórica y posteriormente con la Pan- ción del Derecho. Al Código Civil, si-
dectística. Para la Escuela Histórica, guieron el Código de Procedimiento Ci-
cuyo máximo exponente es Savigny, el vil de 1806, el de Comercio de 1807, el
Derecho es un organismo vivo, en cons- de Instrucción Criminal de 1808 y el Pe-
tante cambio, que nace en cada pueblo nal de 1810.
y se desarrolla como la lengua y como
el arte. Frente al manifiesto de Thibaut, El segundo gran código europeo es el
jurista liberal racionalista alemán, en el alemán, BGB, de 1900, que supone im-
que se mantiene la necesidad de pro- portantes innovaciones respecto al Có-
mulgar un Código Civil único para todo digo napoleónico, dado que tiene en
576
CODIFICACIÓN
cuenta, en mayor grado que este, solu- rica. Se basa fundamentalmente en el

ciones propias de la tradición jurídica antiguo Derecho romano castellano y
germánica. El principal inspirador y, en en el Código napoleónico, junto con
este caso, también impulsor fue el pan- elementos propios del Derecho germá-
dectista Windscheid, y su obra de refe- nico. Los otros dos Códigos paradigmá-
rencia Pandektenrecht. ticos son el argentino, elaborado por
Vélez y promulgado en 1869, y el pro-
El Código Civil español de 1889 destaca yecto de Código brasileño de 1865, de
por su notable técnica jurídica, su len- Freitas, ambos de base romanística.
guaje claro y elegante, y la coherencia
de su contenido, por lo que cabe consi- En el momento actual, escribe Astarloa,
derarlo una excelente obra jurídica. estamos ante una encrucijada histórica
tan exigente como la que en el si-
En el Derecho común inglés, Common glo xviii llevó a la sustitución de la nor-
Law, la ausencia de codificación consti- mativa propia del Antiguo Régimen por
tuye uno de los elementos de contraste la primacía de la ley formal. Planteadas
respecto del Derecho continental euro- en la realidad las distintas disyuntivas,
peo. El Common Law está formado por entre ellas, la descodificación y la reco-
decisiones judiciales, costumbres loca- dificación, y la previsible codificación
les y en muy pequeña proporción por del Derecho privado de la Unión Euro-
instituciones propias del Derecho ger- pea, la doctrina mayoritaria que se ha
mánico y elementos de Derecho roma- ocupado en España de esta temática,
no. Se trata de un Derecho no codifica- entre otros Aurelio Menéndez y Luis Ca-
do, judicialista, casuístico, en el que zorla, opta por una nueva codificación
priman los principios de publicidad, in- que mantenga la técnica y la calidad de
mediatez y oralidad. las normas propia de la vieja forma de
legislar, al tiempo que considera que
En Iberoamérica el modelo formal por una comprensión extensiva del Dere-
excelencia es el Código de Napoleón. El cho codificado alcanza a ciertas leyes
Código Civil chileno, redactado por An- generales o troncales, imbuidas del há-
drés Bello y promulgado en 1855, sigue lito codificador, que forman el suelo bá-
vigente, y se convirtió en una especie sico tanto del Derecho público como
de Código de referencia para Iberoamé- del Derecho privado español.
BIBLIOGRAFÍA
Astarloa Huarte-Mendicoa, I.: «La codificación como instrumento valioso para la mejora
de la calidad del ordenamiento», en Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Cas-
tán Vázquez. Madrid: Reus, 2019.
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577
Robles Morchón, G.: Teoría del Derecho. Madrid: Civitas, 2015.
Antonio Fernández de Buján y Fernández

Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España
Catedrático de Derecho Romano
VER TAMBIÉN: CÓDIGO CIVIL / COMMON LAW / DERECHO CIVIL / DERECHO PE-
NAL / DERECHO PROCESAL / DERECHO ROMANO / HISTORICISMO Y ESCUELA HIS-
TÓRICA / IUSNATURALISMO / LENGUAJE JURÍDICO / MÉTODO JURÍDICO / POSITI-
VISMO JURÍDICO / SEGURIDAD JURÍDICA / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
578
CÓDIGO CIVIL
CÓDIGO CIVIL
El Código Civil es un sistema de reglas Tras un largo y tortuoso camino marcado

orgánicamente coordinadas y subordina- por los vaivenes políticos de la España
das, que pretende reunir con vocación de del siglo xix, y después del fallido Pro-
generalidad y plenitud todas las institucio- yecto de Código de 1851 debido a García
nes jurídicas que integran el Derecho Ci- Goyena, decididamente liberal, modera-
vil, redactadas con brevedad y concisión. damente progresista y tremendamente
Se funda en un conjunto de principios ge- afrancesado (en muchas partes, directa-
nerales de los que derivan otros más es- mente traducido del Código francés), el
pecíficos, de manera que, al menos teóri- Código Civil español finalmente se publi-
camente, bajo sus preceptos se podrían ca por Real Decreto de 24 de julio de
resolver todos los conflictos jurídicos ima- 1889. El texto fue redactado por la Comi-
ginables que pueden surgir entre particu- sión General de Codificación y publica-
lares, ya sean personas físicas o jurídicas. do por el Gobierno bajo la regencia de
Frente a las meras recopilaciones de leyes María Cristina, de conformidad con las
(«amontonadas» por orden cronológico), prescripciones contenidas en la Ley de
tan extendidas hasta los albores del si- Bases de 11 de mayo de 1889, promovi-
glo xix, el Código se caracteriza por la da por el ministro Alonso Martínez.
unidad de redacción y por esa pretensión Consta de 1.976 artículos, repartidos en
de integridad y suficiencia, unidas a la un título preliminar (artículos 1 a 16) y
certeza y seguridad que tiene la ley escri- cuatro libros, que se organizan con arre-
ta. Esas cualidades son fruto de la disposi- glo al denominado plan romano-francés:
ción sistemática y orgánica de los precep- el primero, dedicado a la personas y su
tos que integran el Código, los cuales capacidad, la nacionalidad, el domicilio,
derivan de unos principios que permiten el matrimonio y las relaciones paterno-
su aplicación a casos no expresamente filiales (artículos 17 a 332); el segundo, a
previstos en el texto, así como la facilidad los bienes, la propiedad y sus modifica-
de encontrar la solución buscada. La codi- ciones (artículos 333 a 608); el tercero, a
ficación es ante todo un intento de racio- los modos de adquirir la propiedad, in-
nalización jurídica, en cuanto mundo nor- cluido todo el Derecho de sucesiones
mativo, tanto en línea de perfección (artículos 609 a 1.088); y el cuarto, a las
cuantitativa (reducción del número de obligaciones y contratos (artículos 1089 a
mensajes en que plasmar las reglas del 1975). El último artículo es la disposición
Derecho), como de perfección cualitativa. final derogatoria de las leyes anteriores.
Con algún precedente en la Prusia de Pero el Código Civil es algo más que
finales del siglo xviii derivado directa- todo eso, pues contiene un buen número
mente de los ideales de la Ilustración y de normas que resultan aplicables de
del racionalismo filosófico y jurídico, el manera general a todas las materias jurí-
primer Código Civil moderno es el de- dicas, especialmente las incluidas en su
nominado Código de Napoleón de título preliminar, que contiene algunos
1804, que tuvo una influencia directa principios y normas medulares de nues-
en todas las codificaciones del siglo xix, tro ordenamiento jurídico, tales como las
en Europa, incluida la española, y en fuentes del Derecho, la interpretación, la
Sudamérica. aplicación y la eficacia de las normas, o
579
la articulación entre el Derecho privado denominado «posthumanismo»; la supe-

del Estado y el autonómico. El Código ración del positivismo formalista que im-
regula también otras cuestiones que tras- peraba en la época de la codificación; y
cienden a las meras relaciones civiles en- también muchos de los paradigmas filo-
tre particulares, como la nacionalidad o sóficos de la Ilustración han cambiado
la disciplina de las personas jurídicas. en la moderna sociedad tecnológica y
Por eso, se dice que el Código tiene ca- globalizada. Ese nuevo orden social, eco-
rácter de «Derecho común», en la medida nómico, político y jurídico produce un
en que sus disposiciones se aplican con impacto colosal en el Derecho Civil codi-
carácter supletorio en las materias regi- ficado, que obliga a renovar su significa-
das por otras leyes, tanto de Derecho do y muchos de sus principios rectores.
privado (mercantil, hipotecario, arrenda- Pero también reclama respuestas para los
ticio, etc.) como de Derecho público (pa- nuevos retos que derivan de la inteligen-
trimonio del Estado, contratación de las cia artificial, el big data, los smart con-
Administraciones, expropiación forzo- tracts, las nuevas formas y relaciones fa-
sa, etc.). Además, y ello es más impor- miliares, la robótica, etc.
tante, el Código Civil condensa en sus
principios medulares y trasvasa al Dere- Sin embargo, hay que señalar que el Có-
cho moderno toda la dogmática jurídica digo Civil vigente no es, en realidad, el
que arranca en el viejo ius civile romano, mismo que se promulgó en 1889, pues a
modelado a través de la Recepción, y el lo largo de las últimas décadas se han
denominado Derecho común (Ius Com- reformado partes enteras del mismo de
mune). Por ello, ha sido y sigue siendo gran importancia, para irlo adaptando a
la base del razonamiento y de todas las las nuevas necesidades. Ya en los años
construcciones jurídicas hasta nuestros setenta se modificó el título preliminar;
días. Sus redactores querían condensar en los ochenta se modificó absolutamen-
en cada precepto legal la rica tradición y te todo el Derecho de familia, tanto la
la experiencia jurídica construida en tor- filiación como el matrimonio, en sus as-
no al Corpus justinianeo, y hacerlo con pectos personales y patrimoniales; refor-
vocación de perennidad y globalidad. mas que vinieron a completarse en 2005
con el reconocimiento del matrimonio
La gran pregunta es si hoy, avanzado ya entre personas del mismo sexo y el de-
el siglo xxi, continúa vigente y útil un nominado «divorcio exprés». De otro
texto redactado en 1889. Pues bien, es lado, el Código Civil ha dejado de ser «el
cierto que a lo largo de todo el siglo xx y, astro rey» sobre el que orbitaba todo el
muy especialmente, en las primeras dé- Derecho privado, en una concepción
cadas del siglo xxi, se han producido centrípeta del ordenamiento, para con-
profundas transformaciones sociales y vertirse en una estrella más de esa am-
económicas: el paso de una economía plia constelación de normas que discipli-
agraria y artesanal a una sociedad indus- nan hoy las relaciones jurídico-privadas,
trial; una nueva dimensión de las relacio- de manera centrífuga. Y por ello, viene
nes familiares; la revolución tecnológica, acompañado por un sinfín de leyes, de-
que ha determinado una relativa «econo- nominadas «especiales», que regulan des-
mización» de las relaciones interindivi- de la protección del crédito hipotecario
duales; la aparición de nuevos sujetos hasta los arrendamientos rústicos y urba-
vulnerables en la sociedad; la necesidad nos, pasando por todo el Derecho de los
de proteger el medio ambiente; el impe- consumidores y usuarios, cuyas relacio-
rio del placer y el transhumanismo; el nes contractuales asimétricas son mere-
580
CÓDIGO CIVIL
cedoras de una regulación «paralela» a la un nuevo movimiento codificador, que

que contempla el Código Civil, que ha permite hablar de esa auténtica «recodifi-
quedado reservada para la contratación cación», y que tarde o temprano desem-
«entre iguales». bocará en un nuevo Código Civil. Otra
cosa es que esa tarea exija una «grande-
Pese a todo, la envergadura cualitativa za» intelectual y política muy especial,
de las transformaciones que hemos pues la técnica codificadora tiene exi-
apuntado anteriormente lleva a la con- gencias muy diferentes a la legislación
clusión de que tales modificaciones re- general, y debe permanecer fiel al siste-
sultan hoy absolutamente insuficientes y ma, a la razón escrita y a las fórmulas
que no basta una mera reforma del Códi- lingüísticas exactas, breves, precisas y
go, más o menos profunda, o unas cuan- bien redactadas. Y, junto a las reglas, ex-
tas modificaciones puntuales, sino que plicitar principios que permitan adaptar
parece necesaria una verdadera recodifi- su aplicación a los conflictos de una so-
cación que atienda a los «nuevos» princi- ciedad cambiante, sin necesidad de mo-
pios y valores imperantes. Ha renacido dificar las leyes todos los días.
BIBLIOGRAFÍA
Alonso Pérez, M.: «Ideal codificador, mentalidad bucólica y orden burgués en el Código
Civil de 1889», en Centenario del Código Civil (1889-1989), T. I. Madrid: Centro de
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Lacruz Berdejo, J. L.; Delgado Echeverría, L.: Elementos de Derecho Civil I. Parte General.
Llamas Pombo, E.: «Una mirada al viejo Código Civil desde el posthumanismo y la globa-
lización», en Diario La Ley, 9.488 (2019).
Eugenio Llamas Pombo

VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / DERECHO CIVIL / DERECHO DE FAMILIA / JURIS-

DICCIÓN CIVIL / SOCIOLOGÍA DEL DERECHO / SUCESIONES / TEORÍA Y FILOSO-
FÍA DEL DERECHO
581
COMISIÓN EUROPEA
La Comisión Europea actual es el resulta- y unos 25.000 funcionarios, dependien-

do de la fusión en julio de 1967 de los tes de una de las 32 direcciones genera-
órganos que combinaban funciones eje- les en las que se articula la estructura bu-
cutivas y burocráticas en las Comunida- rocrática de la institución, o de alguno
des Europeas del Carbón y del Acero (la de los servicios de la misma (entre los
Alta Autoridad), la Comunidad Económi- que destacan la secretaría general y los
ca Europea (la Comisión) y el Euroatom servicios jurídicos).
(la Comisión).
El presidente de la Comisión Europea es
El peso de la Comisión en el sistema ins- designado de común acuerdo por el
titucional y en el proceso de toma de de- Consejo Europeo (mayoría cualificada) y
cisiones europeo ha variado con el paso por el Parlamento Europeo (mayoría
del tiempo. El papel central de la Alta simple). El Tratado de la Unión Europea
Autoridad del Tratado CECA contrasta indica que tal decisión habrá de tomarse
con la subordinación a los órganos inter- «teniendo en cuenta el resultado de las
gubernamentales en los Tratados consti- elecciones al Parlamento Europeo». En
tutivos de la CEE y del Euroatom. Los las elecciones de 2014 se interpretó que
intentos de afirmación de la Comisión de el candidato natural a la presidencia de
la CEE en los primeros años sesenta die- la Comisión debía ser el/la cabeza de lis-
ron pie a una fuerte oposición al afianza- ta europeo del partido político más vota-
miento de la institución como gobierno do en los comicios (sistema del llamado
de hecho de las Comunidades. Tras una Spitzenkandidaten, siendo así elegido
fase en la que tuvo menor protagonismo presidente Jean Claude Juncker, del Par-
en los años setenta, la Comisión recobró tido Popular Europeo). Esa práctica ha
peso relativo en la segunda mitad de los sido abandonada tras las elecciones de
ochenta y primeros noventa, para per- 2019, valiéndose el Consejo Europeo de
derlo, de forma especialmente clara tras la facultad de designar un «nuevo candi-
las crisis económica, financiera y fiscal dato» (Ursula van der Leyen, también del
que aún sacuden a la Unión Europea, Partido Popular Europeo), quien obtuvo
con el reforzamiento de formas asimétri- las mayorías requeridas.
cas de intergubernamentalismo y con el
desarrollo de estructuras y procedimien- La Comisión contó durante décadas con
tos de toma de decisiones internaciona- un comisario de Asuntos Exteriores. En
les al margen del Derecho supranacional 1999 se creó el cargo de alto comisiona-
(así, el Mecanismo Europeo de Estabili- do de la Unión Europea, asignándosele
dad o los acuerdos bilaterales con países las funciones atinentes a la política exte-
terceros en materia de retorno de de- rior hasta entonces en manos de la presi-
mandantes de asilo). dencia rotatoria del Consejo de Ministros,
y generando una potencial concurrencia
La Comisión está compuesta por el cole- con el comisario de Asuntos Exteriores.
gio de comisarios (a cuyo frente se sitúa En 2010 se eliminó la duplicidad de car-
el presidente de la Comisión, y del que gos, mediante la fusión del alto comisio-
es también parte el alto representante de nado con el comisario de Asuntos Exte-
la Política Exterior de la Unión Europea) riores. De ahí que suela afirmarse que el
582
COMISIÓN EUROPEA
alto comisionado tiene una naturaleza los asuntos en discusión, algo que a su
híbrida o un «doble sombrero», ya que al vez favorecen las relaciones informales
tiempo que es vicepresidente de la Co- que cada comisario mantiene con su país
misión, es también responsable ante el y partido de origen al efecto de (even-
Consejo. tualmente) retomar su carrera política
nacional una vez concluido su mandato.
En aplicación de una derogación tempo-
ral (extendida en la práctica sine die El Tratado de la Unión Europea define a
en 2013), cada Estado miembro designa, la Comisión como el guardián del «inte-
tras consultar con el presidente de la Co- rés general de la Unión» y le asigna seis
misión, un candidato a comisario euro- funciones fundamentales:
peo. El conjunto de candidatos debe ser
refrendado por el Parlamento (mayoría) A) El monopolio de la iniciativa legislati-
y por el Consejo Europeo (mayoría cuali- va (art. 17.2 TUE), si bien la última
ficada). El Parlamento ha tendido a negar palabra legislativa corresponde al
su aprobación al colegio en su conjunto Consejo de Ministros y, en los ámbi-
como medio para forzar el cambio de tos en los que es de aplicación el
uno o más de los candidatos a comisario procedimiento de co-decisión, con-
que, a juicio de los parlamentarios, no juntamente al Consejo de Ministros y
reúnen los requisitos (políticos) para su al Parlamento Europeo.
designación. B) El monopolio de negociación de tra-
tados internacionales en nombre de
La Comisión desempeña sus funciones la Unión Europea, con la excepción
sujeta al mantenimiento de la confianza de los tratados en materias moneta-
del Parlamento Europeo, que puede for- rias y de política exterior. La Comi-
zar la dimisión de todos los comisarios si sión recibe un mandato negociador
aprueba una moción de censura al cole- del Consejo, al tiempo que este, en
gio. Extremo este que aún no se ha veri- ocasiones conjuntamente con el Par-
ficado, aunque la renuncia en bloque de lamento, debe aprobar lo negociado
la Comisión en 1999 tuvo por objeto evi- por la Comisión (en los casos en los
tar un voto de censura del Parlamento. que la competencia es compartida
entre la Unión Europea y los Estados
Los Tratados protegen la independencia miembros, es necesaria la ratificación
de la Comisión, en particular al estable- por parte de cada uno de los Estados
cer que los miembros de la misma «no según sus disposiciones constitucio-
solicitarán ni aceptarán instrucciones de nales internas)
ningún gobierno, institución, órgano u C) El papel central en la adopción de las
organismo», y al exigir a los mismos la normas de desarrollo y de los actos
abstención de «todo acto incompatible delegados, mediante el que se elabo-
con sus obligaciones o con el desempe- ran lo que materialmente son el equi-
ño de sus funciones». Ello no es óbice, valente de los reglamentos en el sis-
como han demostrado empíricamente tema de fuentes de los Estados
diversos estudios politológicos, para que constitucionales continentales. Se tra-
la propia composición de la Comisión (la ta de un poder doblemente limitado:
identidad «nacional» de cada uno de los por una parte, en la medida en la que
comisarios) haga inevitable que los co- las normas de desarrollo competen
misarios representen en el colegio la generalmente a los Estados miem-
«sensibilidad» nacional hacia cada uno de bros (dado el «federalismo ejecutivo»
583
característico del sistema de gobierno señaladamente, en el caso del Derecho

de la Unión Europea) y en tanto que de la competencia (aunque desde la
en el procedimiento de elaboración reforma de 2004, las autoridades nacio-
de estas normas la Comisión se apo- nales de competencia y las propias em-
ya en los comités de comitología, for- presas participan en el proceso de con-
mados por funcionarios de los Esta- trol del Derecho de competencia).
dos miembros.
D) La facultad de iniciar procedimientos La Comisión Europea combina funciones
de infracción en el caso de que los ejecutivas con tareas burocráticas que
Estados miembros no cumplan con hacen de ella una de las instituciones
obligaciones impuestas por el Dere- fundamentales de la Unión Europea. De
cho de la Unión, incluida la presenta- esa doble identidad, sin paragón en los
ción de acciones de incumplimiento sistemas políticos nacionales, deriva su
ante el Tribunal de Justicia de la fortaleza, pero también su debilidad.
Unión Europea. Eterno gobierno supranacional en em-
E) El control del presupuesto, bajo la brión, la Comisión corre el riesgo de
supervisión del Parlamento Europeo quedar reducida a una mera Administra-
y del Tribunal de Cuentas Europeo. ción supranacional si se mantiene la ten-
F) La aplicación del Derecho de la Unión dencia a la intergubernamentalización
Europea en determinados ámbitos, y asimétrica de la Unión Europea.
BIBLIOGRAFÍA
Hooghe, L.: The European Commission and the Integration of Europe: Images of Gover-
nance. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.
Kassim, H., et al.: The European Commission of the twenty-first Century. Oxford: Oxford
Peterson, J.; Bomberg, E. E., eds.: Decision-Making in the European Union. Houndsmill:
Palgrave, 1999
Smith, A.: Politics and the European Commission: Actors, Interdependence, Legitimacy.
London: Routledge, 2004.
Westlake, M.: The Commission and the Parliament: partners and rivals in the European
policy-making process. London: Butterworths, 1994.
Agustín J. Menéndez
VER TAMBIÉN: ACERVO DE LA UE / BREXIT / BUROCRACIA / CONSTITUCIÓN EU-

ROPEA (Proyecto de) / INTEGRACIÓN EUROPEA / PARLAMENTO EUROPEO / POLÍ-
TICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE LA UE / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE /
UNIÓN EUROPEA
584
COMMON LAW
COMMON LAW
En el mundo occidental coexisten dos de la teoría y metodología jurídica. Se

culturas o tradiciones jurídicas diferen- ha dicho al respecto que la Historia de
tes: la romano-germánica, romanista o los sistemas jurídicos romanistas es la
continental y la del Common Law. Esta historia de los códigos y de las grandes
dualidad, de honda raigambre histórica, doctrinas, mientras que en los países
se mantiene todavía en nuestros días, a anglosajones es la historia de los gran-
pesar de las profundas transformaciones des jueces.
que se han operado en los sistemas jurí-
dicos inscritos en ambas culturas y que Se acepta unánimemente por los histo-
permiten apreciar un proceso de crecien- riadores la fecha de 1066, como origen
te aproximación entre los mismos. del Common Law, cuando, tras la batalla
de Hastings, Inglaterra pasó a ser gober-
Al Common Law se adscriben aquellos nada por los normandos. La unidad polí-
sistemas jurídicos que se han configura- tica, llevada a cabo por Guillermo el
do tomando como modelo de inspira- Conquistador, tuvo como consecuencia
ción el Derecho inglés. Adoptaron gene- directa la unificación jurídica; así, este
ralmente esta tradición, aunque con Derecho unificado en cuanto a sus re-
algunas significativas variantes –sobre glas, principios y costumbres fue llama-
todo en el caso de Estados Unidos (ex- do Common Law, porque sustituía a los
cepto Luisiana)– además del Reino Uni- Derechos particulares precedentemente
do (salvo Escocia), los países que estu- en vigor.
vieron en otra época sometidos a la
dominación colonial británica, tales El Case Law, como Derecho declarado y
como Canadá, Australia, la India, Nue- desarrollado a través de sentencias judi-
va Zelanda y algunos países de África ciales, constituye el entramado y la pauta
Central. de desenvolvimiento del Common Law.
En tal sistema son las acciones o los pro-
Se presentan, todavía, como concep- cedimientos judiciales interpuestos ante
tualmente opuestos, los considerados los tribunales los que provocan las deci-
«sistemas nomocéntricos», cuya estructu- siones judiciales, que constituyen la prin-
ra es preponderantemente legislativa, al cipal fuente del Derecho (remedies pre-
ser la ley, como norma general emana- cede rights). Los fundamentos de tales
da del poder legislativo, la principal decisiones constituyen precedentes obli-
fuente de Derecho, a los «sistemas judi- gatorios para los órganos jurisdiccionales
céntricos», cuya estructura es preponde- en cuanto paradigmas de solución para
rantemente jurisprudencial. Estos últi- los casos ante ellos planteados. Un pre-
mos se muestran como Case Law, como cedente judicial es un juicio o decisión
«Derecho de casos», frente a los Dere- de un tribunal de justicia citado como
chos de expresión legislativa, puesto autoridad para decidir un caso similar de
que es el conjunto de precedentes judi- la misma manera, o bien de acuerdo con
ciales lo que constituye la base del sis- el mismo principio, o por analogía.
tema y el elemento normativo del que Los precedentes judiciales están recopila-
hay que partir para proceder al razonados en repertorios jurisprudenciales
miento jurídico y para la construcción (Law Reports).
585
En un sistema jurisprudencial una única a las nuevas circunstancias surgidas de la

decisión, en cuanto a sus elementos realidad social, evitando así el peligro de
esenciales, vale como precedente. Sin anquilosamiento y estancamiento del De-
embargo, el alcance de la autoridad y recho. Ello se logra mediante la aplicación
obligatoriedad del precedente viene de- de la técnica de las distinctions (o dife-
terminado por las decisiones judiciales renciación). Esta técnica permite distin-
dictadas en los procesos más relevantes. guir tres elementos en las decisiones judi-
En estos casos, denominados leading ca- ciales: 1.º reasons: explicación de los
ses en el sistema jurídico inglés y land motivos que han llevado al tribunal a
marks cases en el norteamericano, las adoptar dicha decisión, lo que no coinci-
decisiones jurídicas que se adopten y de exactamente con la motivación de las
que normalmente proceden de tribuna- sentencias en nuestro sistema jurídico, so-
les superiores están dotadas de la máxi- metida a requisitos más estrictos; 2.º obi-
ma virtualidad jurídica. La vinculatorie- ter dicta: pronunciamientos incidentales y
dad del precedente se produce en accesorios al margen de la cuestión prin-
función del principio jurídico stare deci- cipal, carentes de valor normativo; 3.º ra-
sis et quieta non movere; es decir, la obli- tio decidendi, que es lo que reviste valor
gación para los tribunales de atenerse a normativo y constituye el fundamento de
las normas previamente formuladas por la decisión para casos futuros.
los jueces y de respetar y perseverar en
ellas, lo cual resulta esencial en un siste- El órgano jurisdiccional que desee apar-
ma jurisprudencial para asegurar su nor- tarse del precedente en razón a las es-
mal funcionamiento y garantizar la segu- peciales circunstancias del caso proce-
ridad jurídica. Por ello, el precedente derá a realizar un análisis minucioso de
tiene carácter vinculante (binding) y sur- los comentarios (reasons) que acompa-
te efecto coercitivo, por oposición al ca- ñan a las resoluciones judiciales anterio-
rácter meramente persuasivo que pre- res, para poder distinguir así lo que es
senta en los sistemas de tradición efectivamente la ratio de la decisión
romanista, aunque esta afirmación debe emitida, de aquello otro que constituye
ser matizada actualmente, tras la implan- el resto de las cuestiones y que pueden
tación y generalización de la justicia considerarse opiniones marginales (obi-
constitucional y la aplicación directa de ter), que permiten disentir, en cuanto
la Constitución por los jueces ordinarios. que no afectan al contenido esencial del
En Estados Unidos el sistema de vincula- asunto. La habilidad del juez que pre-
ción al precedente resulta más dúctil, ya tenda la modificación del precedente
que ni el Tribunal Supremo Federal ni consistirá en determinar y delimitar al
los tribunales de los Estados están vincu- máximo el alcance de la ratio aducida
lados por sus propios precedentes en los casos anteriores y constatar que,
en el supuesto presente, se dan elemen-
En principio, en el sistema de Common tos nuevos que antes no concurrían, de
Law se excluye cualquier cambio jurispru- tal manera que le permitan –respetando
dencial, en virtud de la aplicación de la la regla del precedente– apartarse de la
regla del precedente (rule of precedent), decisión de sus predecesores para for-
que es la pieza clave de un sistema cons- mular una solución diferente y más
truido sobre decisiones judiciales. Sin em- acorde a la nueva situación.
bargo, es posible, deseable y necesario en
ocasiones, atenuar el rigor de dicha regla El Case Law no monopoliza la produc-
para permitir la evolución y la adaptación ción jurídica en tal sistema. Junto al De-
586
COMMON LAW
recho jurisprudencial la legislación (Sta- aumento, lo que fue debido principal-

tute Law) ocupa un lugar cada vez más mente a la incorporación de este país a
relevante entre las fuentes del Derecho, las organizaciones europeas y a la imple-
sobre todo en Estados Unidos, donde el mentación de políticas públicas necesa-
Derecho legislado se muestra en conso- rias para desarrollar el Welfare State.
nancia con su estructura política federal, Cabe apreciar así un proceso de crecien-
donde coexisten las leyes de los Estados te «legalización», de contaminación legis-
con la legislación federal, insertándose lativa (legal pollution), que resulta, a la
las mismas en el sistema constitucional vez, paralelo a la progresiva «judicializa-
de dicho país. Su Constitución escrita y ción» que se está produciendo en los sis-
rígida, de 1787, constituye la piedra an- temas romanistas. Las consecuencias del
gular del Derecho norteamericano. Tam- Brexit para el desarrollo futuro del siste-
bién en Inglaterra la importancia de la ma jurídico proyectan un horizonte in-
legislación se ha incrementado desde la cierto y están por determinar.
segunda mitad del siglo  xx, aunque la ley
presenta una peculiar estructura y se La influencia del Commmon Law en de-
plantea con una función diferente a la terminadas materias atinentes a las rela-
del sistema norteamericano; en ocasio- ciones comerciales interestatales (contra-
nes, los precedentes se utilizan para in- tos, sociedades, Derecho concursal,
terpretar el Derecho legislativo, pero en Derecho de la competencia, fiscalidad,
otras muchas, los actos normativos ema- etc.) es innegable y su conocimiento re-
nados del Parlamento sirven para dero- sulta imprescindible para los juristas
gar o modificar el Common Law. prácticos. No obstante, vivimos en un
mundo globalizado en el que se requie-
La importancia de la legislación directa y ren, cada vez más, soluciones comunes
delegada en el Reino Unido ha ido en para problemas transnacionales.
BIBLIOGRAFÍA
Akhtar, A.; Ward, R.: Walker & Walker’s. The English Legal System. Oxford: Oxford Uni-
Aliste Santos, T.: Sistema de Common Law. Salamanca: Ratio Legis, 2013.
López Monroy, J. de J.: El sistema jurídico del Common Law. México: Porrúa, 2011.
Marín Castán, M.ª L.: «La figura del juez en el sistema jurídico inglés», en Teoría y prác-
tica en la aplicación e interpretación del Derecho. Madrid: Colex, 1999.
Seroussi, R.: Introducción al Derecho inglés y norteamericano. Barcelona: Ariel, 1998.
M.ª Luisa Marín Castán

Profesora Titular de Filosofía del Derecho
VER TAMBIÉN: BREXIT / CODIFICACIÓN / COSTUMBRE JURÍDICA / DERECHO /

DERECHO ROMANO / FUENTES DEL DERECHO / JURISPRUDENCIA / TEORÍA Y FI-
LOSOFÍA DEL DERECHO
587
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El artículo 137 de la Constitución Espa- «desconstitucionalización» y, en efecto, lo

ñola describe cuál es organización terri- era porque la voluntad determinante iba
torial del Estado, compuesto de munici- a ser una posterior que ejerciera el dere-
pios, provincias y de las Comunidades cho a la autonomía, reconocido por el
Autónomas «que se constituyan». Esta úl- art. 2 constitucional a nacionalidades y
tima expresión es reveladora de la esen- regiones. Estas, si lo deseaban y todas lo
cia de la descentralización política espa- acabaron deseando, podían activar las
ñola al momento de aprobarse la reglas descentralizadoras contenidas en
Constitución; aún no existían sino los rela Ley Fundamental, con el alcance varia-
gímenes preautonómicos. El Estado au- ble que esta permitía. Al complejo meca-
tonómico estaba in fieri y ni siquiera se nismo constitucional se denominó prin-
sabía el alcance que esa descentraliza- cipio dispositivo: en el ejercicio de su
ción iba a tener. derecho a la autonomía, las nacionalida-
des y regiones alcanzan más o menos
Mientras que los municipios y las provin- competencias, según su deseo, encau-
cias eran unidades territoriales preexis- zando el ejercicio de tal derecho por al-
tentes que la Constitución venía a demo- guna de las vías contempladas en la
cratizar, las Comunidades Autónomas Constitución, básicamente dos: la previs-
eran entidades territoriales de nuevo ta en los arts. 143 y siguientes y la con-
cuño, similar en su naturaleza a las Re- templada en el art. 151. El resultado de la
giones Autónomas de la Segunda Repú- puesta en marcha de los mecanismos de
blica, pero, en 1978, en número y en ejercicio de la autonomía no podía sino
configuración todavía incierta. Tal cosa conducir a una asimetría competencial
acontecía porque en rigor la Constitu- que todavía perdura, porque la vía dis-
ción no impuso la existencia de las Co- puesta en los arts. 143 y siguientes era
munidades, sino que se limitaba a encau- más sencilla de transitar, pero la Comuni-
zar su eventual creación si la voluntad dad Autónoma así constituida no podía
facultada por la Constitución para ello asumir, al menos en un primer momento,
así lo acordaba. En otras palabras, nues- el máximo posible de competencias que
tra Carta Magna no imponía la descentra- sí podían asumir las Comunidades que
lización política, sino que la consentía, se crearan a través de la vía prevista en
en esto de manera similar a como opera- el art. 151 constitucional.
ba la Constitución de 1931. No era la vo-
luntad del constituyente la decisiva, sino El acto normativo de creación de la Co-
otra, reconocida por este, que podía, en munidad Autónoma es la aprobación de
el marco constitucional, llevar a cabo esa su Estatuto de Autonomía y, como es sa-
creación. La política bautizada como bido, tal aprobación se realiza mediante
«café para todos» condujo a una descen- ley orgánica (art. 148 constitucional); es
tralización generalizada, pero asimétrica. decir, el Estatuto de cada Comunidad Au-
tónoma refleja una confluencia de volun-
Esta apertura de la Constitución a que tades: la de la nacionalidad o región y la
una voluntad ajena a la constituyente del Estado, expresada esta última a tra-
acabase conformando la descentraliza- vés de las Cortes Generales. Son pues
ción política ha sido calificada como normas pactadas, lo que tiene sentido
588
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
porque cada Estatuto, al enumerar las reconocida en el art. 2 constitucional no

competencias de la Comunidad concer- equivale a soberanía, pues esta corres-
nida, determina, por reflejo, lo que el Es- ponde al pueblo español (art. 1.2 CE) y
tado va a hacer en esa Comunidad. En por lo tanto es única. Por eso las Comu-
otras palabras, el reparto competencial nidades carecen de poder constituyente,
efectivo entre el Estado y cada Comuni- a diferencia de lo que acontece con los
dad se halla en el Estatuto, no en la Estados integrantes de una Federación.
Constitución. Por eso los Estatutos son
normas materialmente constitucionales e Se ha subrayado que el grado de descen-
integran, junto con la Constitución, el tralización en España, es decir, el elenco
bloque de la constitucionalidad. de materias sobre las que las Comunida-
des son competentes, es muy amplio, su-
El panorama apuntado explica por qué perior incluso al de muchos Estados fe-
la Constitución no menciona por sus derales. Con todo, subsisten diferencias
nombres a las Comunidades, ya que en estimables entre el Estado autonómico y
diciembre de 1978 no existían. Ahora ca- el Estado federal. A la ya apuntada de
bría eventualmente reformar la Constitu- que las Comunidades no poseen poder
ción y mencionar expresamente las Co- constituyente y su norma institucional
munidades existentes, amén de suprimir básica es un Estatuto y no una Constitu-
el principio dispositivo (ambas cosas su- ción, hay que añadir que, en el sistema
geridas por el Consejo de Estado en su institucional de las Comunidades, no
célebre informe sobre la reforma consti- existe un Poder Judicial propio, como
tucional de 2006). suele suceder en un Estado federado. El
único Poder Judicial en España es el del
El citado art. 137 constitucional se refiere a Estado central que aplica tanto las nor-
la autonomía de municipios, provincias y mas estatales como las autonómicas.
Comunidades «para la gestión de sus res- Funcionalmente, pues, las Comunidades
pectivos intereses». Se da entender así que solo disponen de Poder Ejecutivo y de
las entidades en las que se articula la orga- Poder Legislativo.
nización territorial han de disponer de
competencias para ejercerlas con cierta au- Por lo que atañe a las competencias de
tonomía. Sin embargo, la autonomía de las las Comunidades, el complicadísimo títu-
Comunidades (art. 2 CE) es de mayor in- lo VIII constitucional condujo a la inevi-
tensidad que la local (de municipios y pro- table asimetría competencial, pero no
vincias, concretada en los arts. 140 a 142 impidió una evolución uniformizadora
CE). Ello a pesar del reconocimiento cons- que muchos calificaron de «federalizan-
titucional de ambos tipos de autonomía. te». A pesar de ello cada Estatuto reparte
efectivamente el poder político entre la
La autonomía de las Comunidades Autó- Comunidad concernida y el Estado; y en
nomas es, pues, más profunda y más aún el ejercicio de las competencias por par-
con la generalización de los Parlamentos te de todos los actores se han generado
autonómicos que les permite aprobar numerosos conflictos que el Tribunal
normas con rango de ley, lo que está ve- Constitucional ha debido resolver. Al ha-
dado a la autonomía local. La superiori- cerlo ha venido reclamando lealtad insti-
dad de la autonomía de las Comunida- tucional para prevenirlos.
des sobre la local fue subrayada
tempranamente por la STC 4/1981, FJ 3, Un último apunte crítico sobre el Estado
que también advirtió que la autonomía autonómico para reflejar la extendida
589
opinión de que sería conveniente su rede reforma constitucional, para lo cual

forma para hacerlo más eficaz. Sin em- un Parlamento autonómico está faculta-
bargo, el aparente consenso acerca de la do (art. 166 CE).
conveniencia de afinar el funcionamien-
to de las Comunidades Autónomas se Ante una posible reforma constitucional,
torna en disenso cuando se trata de con- hay fuerzas políticas que apuestan por el
cretar las pautas de la eventual reforma reconocimiento del derecho de autode-
por la vía del título X. Ya el Tribunal terminación de las Comunidades Autóno-
Constitucional ha venido insistiendo, en mas mientras que alguna otra, en contras-
sus sentencias relativas al llamado «prote, defiende su supresión. Entre estas
ceso catalán», que el «derecho a decidir» posiciones extremas se sitúan las demás
no tenía encaje constitucional, pero po- fuerzas, postulando alguna la transforma-
dría eventualmente reconocerse en una ción federal y otras la clarificación com-
reforma de la Ley Fundamental. Según petencial. Una de las claves técnico-jurídi-
esto, los independentistas catalanes ha- cas radicará en si la Constitución regulará
brían equivocado la vía y, en lugar de efectivamente las competencias entre el
aprobar leyes y acuerdos inconstitucio- Estado y las Comunidades, sin dejarlo al
nales, habrían debido iniciar el proceso albur de lo que dispongan los Estatutos.
BIBLIOGRAFÍA
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Aja, E.: Estado autonómico y reforma federal. Madrid: Alianza, 2014.
Castellà Andreu, J. M.: Estado autonómico: pluralismo e integración constitucional.
Madrid: Marcial Pons, 2018.
Ruipérez, J.: La Constitución y el Estado de las Autonomías. Madrid: Biblioteca Nueva, 2014.
Trujillo, G.: Lecciones de Derecho autonómico. Valencia: Tirant lo Blanch, 2004.
Tudela Aranda, J.: El fracasado éxito del Estado autonómico: una historia española.
Raúl Canosa Usera

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / COMUNIDADES AUTÓNOMAS

(COMPETENCIAS) / COMUNIDADES AUTÓNOMAS (RELACIONES CON EL ESTADO) /
CONSTITUCIÓN NORMATIVA / ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS / ESTADO FEDE-
RAL / INTEGRACIÓN POLÍTICA / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / NACIÓN ESPA-
ÑOLA / NACIONALIDADES / SECESIÓN Y DERECHO A DECIDIR / SOBERANÍA
590
COMUNIDADES AUTÓNOMAS (COMPETENCIAS)
La palabra competencia tiene su origen el principio dispositivo, en virtud del

en el Derecho Procesal, primero, y en el cual las normas que determinan dichas
Derecho Administrativo, después. Cuan- competencias son los Estatutos de Auto-
do llega a los textos constitucionales nomía. Dicho precepto añade, además,
cambia de sentido, porque viene a signi- que las competencias que no hayan sido
ficar poder político, esto es, una autori- asumidas por las Comunidades Autóno-
dad mucho más intensa de la que corres- mas corresponden al Estado (cláusula re-
ponde a los jueces y magistrados o a los sidual).
titulares de los órganos administrativos.
Por eso, el reparto de competencias en- Durante los primeros años de andadura
tre la entidad central y los Estados miem- de nuestro Estado autonómico, esta flexi-
bros o regiones es el núcleo central de bilidad permitió un federalismo desigual.
cualquier sistema federal o regional y, En efecto, las Comunidades que habían
por ello, está siempre sujeto a debate po- optado por acceder a la autonomía por
lítico. la vía ordinaria (art. 148.2 CE) pudieron
asumir solo las competencias enumera-
El tema es especialmente polémico en das en el art. 148.1 CE. De manera distin-
nuestro país, porque nuestro sistema de ta, las que decidieron seguir el procedi-
distribución de poder territorial se carac- miento agravado previsto en el 151 CE
teriza por dos notas que incrementan esa (que, entre otros requisitos, impone un
tensión. La primera es que, por falta de referéndum para la aprobación del Esta-
consenso durante la elaboración de la tuto) tuvieron un techo competencial
Constitución, nuestra norma fundamen- distinto: pudieron asumir todas las com-
tal es muy flexible con respecto a las petencias que la Constitución no reserva
competencias de que disponen las Co- al Estado en el art. 149.1 CE y en otros
munidades Autónomas, lo que hace que preceptos constitucionales (como ocurre
el tema siga permanentemente abierto y con las materias reservadas a la ley orgá-
sujeto a negociación política. La segunda nica, art. 81.1 CE).
consiste en el tipo de poderes de los que
disponen las Comunidades Autónomas, Esta situación se terminó con las sucesi-
que, por ser sobre todo de ejecución de vas reformas estatutarias. En la actuali-
decisiones estatales, suscitan las críticas dad, la enumeración de competencias de
de los partidarios de atribuir a las nacio- las Comunidades Autónomas recogida
nalidades y regiones mayor capacidad de en el art. 148.1 CE carece de virtualidad.
decisión. Los Estatutos de Autonomía han ido asu-
miendo todas las competencias posibles,
La flexibilidad de nuestro modelo pro- con el único límite de las enumeradas a
viene del camino que siguieron los cons- favor del Estado. No estamos, pues, en
tituyentes. En el momento de elaborar la un sistema de doble lista, como podría
Constitución, todavía no se sabía si todo deducirse de una lectura rápida de la
el territorio iba a constituirse en Comuni- Constitución, sino que, tal y como suce-
dades Autónomas ni si todas iban a tener de en los sistemas federales, ya solo es
las mismas competencias. Para dejar eficaz el listado que reserva competen-
abierto el tema, el art. 149.3 CE consagró cias a la entidad central.
591
La flexibilidad del sistema derivada del se remite a los Estatutos de Autonomía.

principio dispositivo se incrementa como Estas normas, por ser de rango inferior a
consecuencia de otras previsiones reco- la Constitución, están sujetas a control
gidas en la norma fundamental. El del TC, tal y como precisa el art. 27.2.a)
art. 150.1 y 2 CE permite que el Estado LOTC. De esta manera, el TC tiene, en
ceda competencias que le reserva la nuestro país, una función de la que care-
Constitución, bien mediante las leyes cen sus homólogos europeos. Es inhe-
marco de competencia legislativa, bien rente a la naturaleza de la mayoría de los
mediante leyes de transferencia o dele- Estados federales que el TC sea el guar-
gación. Es cierto que, en este último dián, o árbitro, entre el Estado y las otras
caso, hay algún límite, porque el Estado entidades territoriales. Ahora bien, en
solo puede desprenderse de aquellas nuestro caso, su papel excede de este
materias que, por su propia naturaleza, rol. En efecto, no solo tiene el control
sean susceptibles de transferencia o de- sobre el ejercicio de la competencia, sino
legación. Pero también es verdad que, también sobre la propia distribución de
mediante estas normas, el Estado fue competencias, a través de su fiscalización
equiparando los niveles competenciales de los Estatutos de Autonomía.
de las Comunidades Autónomas.
Esta situación no es beneficiosa para el
Esta flexibilidad ha tenido indudables Tribunal, porque afecta a la posición que
ventajas. Así, permitió construir un fede- le corresponde en el sistema. Dicho ór-
ralismo «a la carta», que se fue amoldan- gano deja de ser una institución creada
do a los sucesivos cambios experimenta- para revisar lo acordado por órganos de
do por nuestro país durante las cuatro naturaleza representativa para asumir un
décadas de vigencia de la Constitución. papel central en la toma de decisiones.
Evitó, además, ciertas tensiones territoria- Trazar la línea que divide las competen-
les, creadas sobre todo por las Comuni- cias de las entidades territoriales es una
dades Autónomas que denunciaban agra- tarea delicada que puede hacerse en tér-
vios comparativos con respecto a otras. minos técnicos. Sin embargo, también
entraña un cierto nivel de discrecionali-
Ahora bien, justo es reconocer que tam- dad, porque hay tantos argumentos para
bién suscita dificultades. Algunas fuerzas sostener una solución determinada como
políticas de territorios con hechos dife- para mantener la contraria. Aunque la
renciales no consideran conveniente que decisión final del Tribunal sea adoptada
exista equiparación competencial y argu- de manera aséptica y en términos estric-
mentan sus peculiaridades históricas, lin- tamente jurídicos, resulta casi inevitable
güísticas y culturales para conseguir ma- que sea leída en términos políticos.
yor autonomía que la reconocida a otras
que carecen de esas peculiaridades. Pero La otra característica de nuestra distribu-
el problema más grave es, con todo, la ción de competencias es que sigue un
difícil situación en que la flexibilidad de modelo que puede denominarse federa-
competencias coloca al Tribunal Consti- lismo de ejecución. En efecto, reproduce,
tucional. hasta cierto punto, las teorías del pouvoir
municipal características de inicios del
Como se acaba de señalar, y a diferencia siglo xix, que atribuían al centro la toma
de lo que ocurre en otros sistemas fede- de decisiones y dejaba a las otras entida-
rales, nuestra norma fundamental no cie- des territoriales el derecho y el deber de
rra el sistema de competencias, sino que llevarlas a la práctica.
592
En esto, nuestra organización territorial doméstico. En la mayoría de las ocasio-

se diferencia de otros modelos federales, nes, su papel se limita a implementar de-
como es el estadounidense. Estos otros cisiones adoptadas por la entidad cen-
sistemas resultan de la superposición de tral. Como ejemplo, se señala que
entidades territoriales completas, cada aproximadamente el 70 % del presupues-
una de ellas dotada de los tres poderes to de las Comunidades se destina a sani-
clásicos. Por este motivo, la Federación dad y educación, materias en las que el
no puede imponer a los Estados miem- Estado retiene la legislación básica y, por
bros la ejecución de sus propias medi- lo tanto, la posibilidad de imponer obli-
das, sino que debe llevarlas a la práctica gaciones a las Comunidades. Otros, sin
mediante su propio aparato administrati- embargo, sostienen que los medios rea-
vo. En nuestro país, como en otros euro- les y personales traspasados a las Comu-
peos, el reparto de competencias es munidades Autónomas han sido excesivos y
cho más complejo, porque no solo han sido utilizados, a veces, para poner
identifica materias, sino que además di- en tela de juicio principios constituciona-
vide la función legislativa y la ejecutiva les como la solidaridad (138 CE) y la
sobre dichos ámbitos. Es verdad que, en igualdad (139 CE)
algunos casos, toda una materia se reser-
va en exclusiva a una sola de las entida- Desde un punto de vista técnico, es posi-
des territoriales. En estos casos, la fun- ble afirmar que el estilo que sigue nues-
ción legislativa y la ejecutiva tra Constitución empaña el ejercicio de la
corresponden al Estado o a las Comuni- competencia, hace difícil exigir respon-
dades Autónomas. Ejemplos de ello son sabilidad a quien sea su titular y potencia
las relaciones internacionales, que el el riesgo de solapamiento. Parte, en efec-
art. 149.1.3 CE atribuye al Estado o la or- to, de un cierto espejismo, esto es, de
denación del territorio, urbanismo y vi- que es posible enumerar todas las posi-
vienda, que el art. 148.1.3 CE atribuye a bles funciones sobre todos los posibles
las Comunidades. Pero, en la mayoría de ámbitos materiales y repartirlas entre las
los supuestos, la Constitución establece entidades territoriales. Lo cierto es que la
competencias compartidas, bien reser- realidad se resiste a dividirse en compar-
vando al Estado la legislación, por lo timentos estancos. Por el contrario, lo
que las Comunidades pueden asumir más frecuente es que sobre una misma
toda la ejecución, bien atribuyendo a la parcela de la realidad confluyan diferen-
entidad central solo la legislación básica, tes títulos competenciales, que pueden
por lo que las Comunidades pueden ser del Estado o de las Comunidades Au-
asumir la legislación en desarrollo y la tónomas. Con ello, la conflictividad, y la
ejecución. intervención del TC como árbitro de la
competencia, resultan casi inevitables.
La técnica que sigue la Constitución sus-
cita algunos inconvenientes. Desde un ***
punto de vista político, ha generado re-
celos por parte de algunas fuerzas que La declaración del estado de alarma por
defienden competencias de «mayor in- el R.D. 463/2020, de 14 de marzo, ha te-
tensidad» para las Comunidades Autóno- nido un notable impacto la distribución
mas. Según estas opiniones, estas entida- de competencias prevista en nuestro or-
des territoriales solo pueden decidir denamiento. En gran medida, este
políticas diferentes de las del Estado en resultado ha venido propiciado por lo
ámbitos reducidos y de carácter más bien dispuesto en la Constitución y en la Ley
593
Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los san a estar bajo la autoridad del Ministe-
estados de alarma, excepción y sitio. En rio correspondiente (art. 12). Hay que
efecto, tanto el art. 166 CE, como la Ley tener en cuenta, además, la intervención
Orgánica que se acaba de citar toman estatal en el ejercicio de otras competen-
precauciones a la hora de impedir que la cias en materias como transportes, consu-
declaración interrumpa el normal fun- mo, educación, etc. En todos estos supues-
cionamiento de los poderes del Estado. tos, el Ejecutivo nacional se reserva la
Ahora bien, las garantías para asegurar adopción de las decisiones principales,
el equilibrio entre los poderes se refieren mientras que las Administraciones de las
más a las instituciones de la entidad cen- Comunidades Autónomas conservan las
tral que a la relación entre el Estado y las competencias para la gestión ordinaria de
Comunidades Autónomas. Es cierto que sus servicios y para la adopción de medi-
el art. séptimo de la L.O. 4/1981 prevé das que consideren necesarias, siempre en
que el presidente de una Comunidad Au- el marco establecido por la autoridad
tónoma puede ser la autoridad compe- competente (art. 6)
tente a efectos del estado de alarma. Pero
esta habilitación solo cabe cuando la de- Esta recentralización de políticas provo-
claración afecte exclusivamente a todo o có el malestar de muchos responsables
parte del ámbito de una Comunidad Au- autonómicos. Por esta razón, la cuarta
tónoma y, en todo caso, previa delega- prórroga del estado de alarma, autoriza-
ción del Gobierno, que es la única auto- da por el Congreso de los Diputados el 4
ridad competente. de mayo de 2020, contiene algunas me-
didas propuestas durante el debate par-
Conforme a estos criterios, el R.D. 463/2020 lamentario por el Grupo parlamentario
ha supuesto una sustancial centralización Vasco EAJ-PNV y que están destinada a
de las competencias porque algunas de incorporar a las Comunidades en la
ellas, que en situaciones ordinarias co- toma de decisiones. Así, el art. 4 del
rresponden a las Comunidades Autóno- R.D. 4/2020 prevé un procedimiento de
mas o a las Entidades locales, pasan a es- «codecisión», en virtud del cual las medi-
tar bajo la autoridad del Ejecutivo das de desescalada pueden ser acorda-
nacional. Este reforzamiento de la Admi- das conjuntamente por el Gobierno y por
nistración central ha sido notable, sobre cada Comunidad Autónoma. En tal
todo, en dos áreas: en primer lugar, en caso, la aplicación de dichas acciones
materias de interior, dado que todos los corresponde a quien ostente la Presiden-
cuerpos de policía de las Comunidades cia de la Comunidad Autónoma, como
Autónomas y de las Corporaciones locales representante ordinario del Estado en el
quedan a las órdenes del ministro compe- territorio. Téngase en cuenta que, según
tente (art. 5); en segundo lugar, en sani- el art. 4 R.D. 900/2020, la «autoridad
dad, ya que todas las autoridades y competente» a efectos del estado de alar-
funcionarios sanitarios de las Administra- ma en el ámbito territorial establecido
ciones Públicas del territorio nacional pa- será el Gobierno.
BIBLIOGRAFÍA

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Paloma Biglino Campos

Ex Directora del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / COMUNIDADES AUTÓNOMAS /

COMUNIDADES AUTÓNOMAS (RELACIONES CON EL ESTADO) / ESTADO AUTONÓ-
MICO / ESTADO FEDERAL Y FEDERALISMO / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL /
NACIONALIDADES / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / TRIBUNAL CONSTI-
TUCIONAL
595
COMUNIDADES AUTONÓMAS (RELACIONES

CON EL ESTADO)
Este es un tema de máxima actualidad y coercitivas, sino buscando, para las que
vital importancia en los Estados descen- haya de adoptar, la previa conformidad
tralizados, ya que es absolutamente ne- de las Comunidades Autónomas compe-
cesario un adecuado equilibrio entre la tentes que, por esta vía, participan en la
supremacía estatal y la autonomía de los formación de la voluntad del Estado»
territorios que lo integran; equilibrio que (STC 18/1992). Son, en definitiva, una
se consigue a través de unas adecuadas especie de coordinación voluntaria,
relaciones de colaboración-fiscalización ejercida a través de diferentes instru-
entre el poder central y los territorios au- mentos jurídicos. Por ello, el TC la ha
tónomos. Las vías principalmente son: definido como «conjunto de formas o
pautas de relación entre poderes que,
1. Fórmulas de coordinación o coope- partiendo del respeto a la autonomía de
ración entre el Estado central y las cada parte, permite, mediante procedi-
entidades descentralizadas. miento acordados, el entendimiento en-
2. Fórmulas de control, supervisión o tre todos ellos» (STC 13/1992) o el
fiscalización de situaciones distorsio- coejercicio voluntario y mancomunado
nadoras de la unidad del sistema, de las competencias compartidas, que
que se dan cuando las relaciones en- facilitan una mayor eficacia en la actua-
tre el Estado y las Comunidades Au- ción de cada ente territorial y disminuye
tónomas se desarrollan en términos la conflictividad en el ejercicio de las
de confrontación o conflicto, obli- competencias que corresponden a cada
gando al poder central a activar una uno. Estamos, pues, ante una fórmula
panoplia de instrumentos de vigilan- imprescindible en los Estados descen-
cia, control, intervención, supervisión tralizados, a pesar de que el art. 2 CE no
o fiscalización… de inspección, en lo mencione expresamente. Se materia-
una palabra, de la actividad de las liza en los siguientes instrumentos:
Comunidades Autónomas.
1. Las Conferencias sectoriales o forma
En su vertiente positiva, las fórmulas de de cooperación multilateral, que reci-
cooperación o coordinación se recogen, ben diferentes denominaciones y se
con carácter general, en el art. 145.2 CE arbitran en un elevado número. V.
y se explican por el Tribunal Constitu- gr.: Conferencia Sectorial de Agricul-
cional (SSTC 18/1982, 80/1985 y tura y Desarrollo Rural, de Pesca,
96/1986) como una necesidad implícita Consejo de Coordinación Universita-
en la misma esencia de la organización ria, Conferencia Nacional de Trans-
territorial del Estado. Es, por tanto, un portes, Conferencia Sectorial de In-
principio que informa las relaciones en- dustria y Energía, de Turismo, etc.
tre el Estado y las Comunidades Autó- Entre todas destaca el Consejo de Po-
nomas, que supone la consagración de lítica Fiscal y Financiera.
los deberes de auxilio recíproco y de 2. Comisiones sectoriales de inferior
obligación de intercambiar información, rango jerárquico a las Conferencias
que el Estado «no puede tratar de impo- sectoriales, pero de mayor especiali-
nerlo mediante la adopción de medidas zación técnica.
596
COMUNIDADES AUTONÓMAS (RELACIONES CON EL ESTADO)
3. Convenios para la gestión y presta- traordinarios. Así, el grueso de los con-

ción de servicios, acuerdos de coo- troles ordinarios se encuentra recogido
peración y convenios de colabora- en el art. 153 CE, al que se añaden otros
ción. institutos dispersos en el texto de 1978.
4. Protocolos, acuerdos marco, consor- Los controles extraordinarios son más li-
cios, delegaciones y encomiendas de mitados en número y se concretan en
gestión, asociaciones de organismos aquellos que conceden facultades direc-
gestores de servicios públicos, etc. tas para actuar cuando se den condicio-
nes excepcionales o extremas.
Por último, según el art. 6 de la Ley de
Seguridad Nacional, otra fórmula de coo- Sea como fuere, el listado completo de
peración sería la Conferencia Sectorial las mismas es el siguiente:
para asuntos de la Seguridad Nacional.
–– El control de constitucionalidad de
Por lo que concierne a su vertiente nega- la legislación autonómica [art. 161.1
tiva, el reconocimiento del poder de su- a) CE].
pervisión del Estado sobre las Comuni- –– El control gubernamental sobre las
dades Autónomas estaría integrado por competencias delegadas [art. 153 b)
la totalidad de las acciones estatales que CE], a que se refieren las leyes de de-
tienen por fin adecuar o mantener la legación y transferencia del art. 150.2
conducta de los sujetos sometidos al Es- CE, que exige previo dictamen del
tado dentro del marco constitucional, sin Consejo de Estado.
que esto suponga la eliminación del de- –– El control de la legalidad por la juris-
recho a la autonomía reconocido consti- dicción contencioso-administrativa
tucionalmente. Se trata solo de la afirma- de la actuación de la Administración
ción constitucional de facultades estatales autónoma y sus normas reglamenta-
de corrección, vigilancia y acopio de in- rias [art. 153 c) CE].
formación, que pretende reconducir la –– El control económico-presupuesta-
actuación de las Comunidades Autóno- rio del Tribunal de Cuentas
mas a los márgenes y parámetros consti- (art. 153.4 CE).
tucionales. –– La cláusula de supremacía del
art. 161.2 CE que confiere al Gobier-
Nótese, en todo caso, que hablamos no la posibilidad de impugnar ante el
constantemente en plural, porque plura- TC disposiciones o resoluciones de
les son los mecanismos de control pre- las Comunidades Autónomas.
vistos en la Constitución de 1978, amén –– La resolución de los conflictos de
de su compleja sistematización. No exis- competencias [art. 161.1 c) CE]
te una institución general de control del –– El control de las Cortes Generales de
Estado sobre las Comunidades Autóno- leyes marco del art. 150.1 CE.
mas, sino una pluralidad de mecanis- –– El control de los supuestos de trans-
mos de diferente carácter. A ello se aña- ferencia o delegación por ley orgáni-
de igual complejidad a la hora de ca del art. 150.2 CE.
precisar su naturaleza y notas caracterís- –– La aprobación de leyes de armoniza-
ticas. ción (art. 150.3 CE).
–– La alta inspección en materia educa-
De ahí que todo intento de sistematiza- tiva de las Comunidades Autónomas
ción resulte infructuoso. Parece mejor (ex art. 149.1. 30 CE).
distinguir entre controles ordinarios y ex- –– El delegado del Gobierno (art. 154 CE)
597
–– El control económico-financiero del se resuelve en la STC 89/2019, de 2 de

art. 26 de la Ley Orgánica 2/2012, de julio que tan solo afirmó la inconstitu-
estabilidad presupuestaria y sosteni- cionalidad del párrafo segundo del
bilidad financiera. apartado E.3 sobre «Publicaciones ofi-
–– El control de la dirección de la políti- ciales», incluido en el acuerdo adopta-
ca de Seguridad Nacional del art. 14 do por el Consejo de Ministros el 21
de la Ley 36/2015, de 28 de septiem- de octubre de 2017, desestimando
bre, de Seguridad Nacional, que atri- todo lo demás. El segundo se resolvió
buye al Gobierno el establecimiento en STC 90/2019, también de 2 de julio,
y la dirección de la política de Segu- siguiendo la estela de la anterior en
ridad Nacional, entendida esta como cuanto al fallo.
«la acción del Estado dirigida a prote-
ger la libertad, los derechos y bienes- Como valoración del sistema de relacio-
tar de los ciudadanos, a garantizar la nes entre el Estado y las Comunidades
defensa de España y sus principios y Autónomas, debemos señalar respecto
valores constitucionales…» (art. 2). de las fórmulas de cooperación que son
–– Y, por último, el control extraordinario manifiestamente insuficientes y que el
y sustitutorio de la actividad de las Co- sistema necesitaría de un fomento de las
munidades Autónomas del art. 155 mismas. Esto es, que la Constitución les
CE, sobre el que han corrido ríos de dedica poca atención a pesar de dotar
tinta en los últimos años como conse- de mayor efectividad a los sistemas des-
cuencia del proceso separatista cata- centralizados. Respecto de la fiscaliza-
lán, que alcanzó su punto álgido con ción, cabe recordar que la STC 76/1983,
la celebración del referéndum de aude 5 de agosto, que contiene el entresa-
todetermninación ilegal de 1 de octu- cado analítico o «vademecum» del siste-
bre de 2017, y que supuso la activa- ma constitucional de vigilancia estatal de
ción de las previsiones contenidas en las Comunidades Autónomas, admite la
él por primera vez desde la promulga- constitucionalidad de los controles sobre
ción de la Constitución de 1978. Así, el la actividad de estas (FJ 12). Si bien no
11 de octubre de 2017, el Gobierno equivale a un control genérico e indeter-
Rajoy inició el procedimiento previsto minado, ni a un poder que las ponga en
en su apartado 2.º con el envío del una situación de dependencia jerárquica
preceptivo requerimiento al presiden- o inferioridad del Estado. Este control no
te de la Generalitat de Cataluña. Al re- limita la autonomía, sino que la precisa
querimiento, que no fue atendido, le al ámbito constitucional al que debe cir-
siguió la igualmente preceptiva autori- cunscribirse. Es, pues, una potestad limi-
zación del Senado de fecha 27 de oc- tada y proporcionada que debe respetar
tubre de 2017, en que ya se había pro- principios constitucionales y que necesi-
ducido la aprobación en el Parlament ta de cierta reordenación y actualiza-
de Cataluña de una resolución en que ción, a la vista de los últimos aconteci-
se declaraba constituir «la República mientos por la deriva independentista
catalana como Estado independiente de Cataluña. De ahí, la L.O. 15/2015,
y soberano». Contra este acuerdo del de 17 de diciembre, de reforma de la
Pleno del Senado de 27 de octubre se L.O. 2/1979, de 3 de octubre, del Tribu-
presentaron sendos recursos de in- nal Constitucional, para la ejecución de
constitucionalidad por más de cin- las resoluciones del Alto Tribunal como
cuenta diputados de Unidas Podemos garantía del Estado de Derecho, entre
y el Parlament de Cataluña. El primero otros intentos.
598
COMUNIDADES AUTONÓMAS (RELACIONES CON EL ESTADO)
BIBLIOGRAFÍA
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Esther González-Hernández

COMUNIDADES AUTÓNOMAS (Competencias) / ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS /
NACIONALIDADES / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / SECESIÓN Y DERE-
CHO A DECIDIR
599
CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
El significado, formal y real, del Con- ria de la que depende el Gobierno

greso de los Diputados en el sistema (residenciada en su génesis –investidu-
político español puede examinarse a ra, art. 99 CE– y en su eventual retirada
través de determinadas cuestiones defi- –cuestión de confianza y moción de
nidoras de todo poder político: origen, censura, arts. 112 a 114 CE– en el Con-
responsabilidad, modo de ejercicio y greso de los Diputados), complementa-
fines. da con la prerrogativa gubernamental
de la disolución de las Cámaras (art. 115
Desde el punto de vista del origen, el CE), y, de otra parte, por una distribu-
Congreso de los Diputados (350 miem- ción de potestades que, en la dualidad
bros) procede directa e íntegramente de básica de funciones parlamentarias (le-
la elección popular y, junto con el Sena- gislativa-presupuestaria –en la que el
do (conformado en su mayor parte por Congreso tiene, frente al Senado, la últi-
sufragio directo), encarna la representa- ma palabra, art. 90 CE– y control de la
ción primordial del pueblo español. acción del Gobierno) desplaza el centro
Solo este es titular de la soberanía na- de gravedad a esta última, en virtud del
cional y solo las Cortes Generales (de- protagonismo del Ejecutivo en la inicia-
nominación del Parlamento bicameral tiva legislativa (traducción normal de su
español) representan originariamente al función constitucional de «dirección de
pueblo español (arts. 1.2 y 66.1 CE), res- la política interior y exterior» –art. 97
pondiendo periódicamente ante el mis- CE–) y del recurso del mismo a los de-
mo (mandato máximo de cuatro años). cretos-leyes (art. 86 CE), cuyo uso, que
Así, desde el ángulo formal, las Cortes requiere del control a posteriori del
Generales no solo expresan una legiti- Congreso, hace tiempo que ha dejado
midad democrática, sino que su condi- de ser excepcional, traspasando los lí-
ción representativa les otorga una indis- mites constitucionales.
cutible centralidad en el sistema político,
de la que, a su vez, el Congreso de los Un segundo orden de limitaciones, en
Diputados participa de modo preemi- una coordenada vertical, deriva, hacia
nente, configurándose como la piedra abajo, de la descentralización política en
angular del Estado. Centralidad no sig- favor de las Comunidades Autónomas y,
nifica, sin embargo, un poder totaliza- hacia arriba, de la transferencia de parce-
dor, sino que la posición de las Cámaras las de soberanía en favor de la Unión Eu-
parlamentarias en el conjunto estatal se ropea, proceso este último necesitado de
encuentra delimitada por varias coorde- una implicación más decidida del Parla-
nadas que conforman una compleja es- mento nacional en el complejo orden jurí-
tructura de división del poder. dico-político representado por aquella.
La primera y esencial limitación deriva La tercera y esencial limitación procede

de una configuración de las relaciones de la supremacía misma de la Constitu-
entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo ción, a la que están sometidos el Con-
caracterizada, de una parte, por una ar- greso de los Diputados y el Senado, es-
ticulación normativa estrictamente ra- tando confiada su garantía última a un
cionalizada de la confianza parlamenta- órgano específico de naturaleza jurisdic-
600
cional (el Tribunal Constitucional). Se caracteriza por tres rasgos esenciales:

trata, no obstante, de una limitación re- mayoría, deliberación pública y continui-
lativa, convertida en arma de la minoría dad. Las Cámaras deciden por mayoría,
parlamentaria, por cuanto el recurso di- lo hacen a través del debate público en-
recto sobre constitucionalidad de las le- tre diferentes opiniones y lo hacen de
yes puede ser presentado por 50 diputa- forma continua.
dos o 50 senadores (art. 162 CE).
Según que el sistema tienda a la aplica-
Con ser importantes los anteriores facto- ción mecánica de la regla mayoritaria o
res, aún tienen mayor incidencia en la favorezca la transacción y la amplitud de
vida real de las Cámaras el protagonismo los acuerdos, se han distinguido dos for-
de los partidos políticos y de sus líderes mas de democracia: una mayoritaria (o
y la relevancia de los poderosos medios de confrontación) y otra consensual (o
de comunicación de masas (en particular de negociación) (Lijphart).
la televisión y, hoy, las redes sociales),
que han transformado la naturaleza de la El sistema electoral del Congreso de
relación representativa y convertido el los Diputados, inalterado desde el co-
Parlamento en un escenario mediático mienzo de la Transición (sistema ate-
más («democracia de audiencia» –Ma- nuado de representación proporcional,
nin–) en la contienda entre partidos, con basado en circunscripciones plurinomi-
la consecuencia de que aquella relación nales de base provincial, listas cerradas
pueda impugnarse no ya por el compo- y bloqueadas, y método D’Hondt para
nente de ficción política que siempre la asignación de escaños) ha permitido
tuvo (Kelsen), sino por su completa des- escenarios diferentes, con períodos de
virtuación, al hacer del cuerpo electoral mayoría absoluta de una única forma-
el campo de batalla de una lucha descar- ción y gobiernos monocolores con
nada por el poder. fuertes liderazgos, que han inclinado el
parlamentarismo hacia el primer mode-
En este contexto, en buena medida exó- lo (1982-1993; 2000-2004 y 2011-2016),
geno al Parlamento, se impone una pon- y períodos de tónica consensual, que
derada reflexión sobre un mayor juego de han oscilado en su significado, en fun-
las instituciones de democracia directa ción del grado de fragmentación del
(siempre desde la perspectiva del carácter arco parlamentario, hasta el alumbra-
insustituible del gobierno representativo), miento por vez primera, en las eleccio-
una mirada crítica sobre el funcionamien- nes generales de 2019, de un Gobierno
to democrático y financiación de los parti- de coalición.
dos políticos y su trasunto en las Cámaras
(los Grupos parlamentarios), y sobre todo, Con independencia de lo anterior, el di-
por utópico que parezca, una decidida seño constitucional de la democracia es-
apuesta por el fortalecimiento del papel pañola contiene relevantes elementos
del parlamentario individual, consustan- que propician el compromiso y la centra-
cial a las Cámaras, al que los Reglamentos lidad del Parlamento nacional en la con-
y usos parlamentarios deben abrir posibi- figuración del ordenamiento jurídico
lidades reales de desenvolvimiento. (mayoría absoluta –del Congreso– para
las leyes orgánicas –art. 81 CE– y mayo-
Asimismo, cobra renovada importancia rías cualificadas para las reformas consti-
la cuestión relativa al modo en que las tucionales –arts. 167 y 168 CE–) y en la
Cámaras ejercen sus funciones, que se intervención ante situaciones de crisis es-
601
tatal (mayoría absoluta del Congreso o En fin, atendiendo a la cuestión de los

del Senado en los supuestos previstos en fines del poder, implícita en la última
los arts. 116.4 y 155 CE, respectivamen- parte de la célebre frase de Lincoln sobre
te), amén de las mayorías reforzadas exi- la democracia («gobierno del pueblo, por
gidas para la elección de determinadas el pueblo y para el pueblo»), se enfren-
magistraturas estatales. tan los dos paradigmas del pensamiento
jurídico-político contemporáneo: el libe-
En todo caso, el rasgo por excelencia ral, que parte de la presunción de que la
del parlamentarismo, sobre el que se autonomía privada puede ser garantiza-
tienen que concentrar los esfuerzos de da meramente a través de las libertades
cualquier reforma, es el de la delibera- negativas, y el de la igualdad, que de-
ción pública, que atraviesa todas las manda una positiva acción del Estado
funciones parlamentarias. Ya que los que sitúe a los individuos en condiciones
factores exógenos debilitan y desnatura- iguales de ejercicio de aquella autono-
lizan el poder parlamentario, cualquier mía. Consistiendo la política contempo-
refuerzo de este pasa por hacerse fuerte ránea en un delicado compromiso entre
en aquello que lo distingue y acredita ambos enfoques, en todo caso supone
frente a cualquier otro poder: el debate un desafío continuo para las Cámaras
público. parlamentarias, dada la inadecuación de
sus procedimientos para hacer frente a la
Para ello, más que nunca en la sociedad complejidad e inmediatez de las medidas
posmoderna actual, es necesario afianzar que reclama el paradigma social y coho-
la deliberación parlamentaria en la veraci- nestarlas con los recursos financieros ne-
dad de los hechos («la libertad de opinión cesarios para su logro. Aquí, las perspec-
es una farsa si no se garantiza la informativas de mejora pasan, en lo formal, por
ción objetiva y no se aceptan los hechos un replanteamiento del procedimiento
mismos» –Hannah Arendt–), de lo que es legislativo que garantice una adecuada
presupuesto indeclinable la «autonomía división del trabajo en sus distintas fases,
informativa» (Manzella), esto es, la capaci- equilibre del mejor modo los papeles
dad de obtener información relevante y respectivos de Grupos y parlamentarios
veraz de forma independiente. En este y ofrezca claridad en el debate, y, en lo
campo, deben reconocerse mayores posi- material, por una defensa del ámbito
bilidades de acción a las minorías (por parlamentario, que desbroce los conteni-
ejemplo, para impulsar la participación en dos generales y sustantivos, propiamente
los procedimientos parlamentarios de ex- legislativos, de los más técnicos y esen-
pertos y representantes de grupos de inte- cialmente reglamentarios, susceptibles
rés, que deben ser objeto de la oportuna de delegación, resistiendo frente a la
regulación) y robustecerse cualitativa- aparentemente paradójica tendencia gu-
mente los medios personales y materiales bernamental de blindar estos últimos con
al servicio de la Cámara. la fuerza de la ley.
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Eugenio De Santos Canalejo

VER TAMBIÉN: ANOMALÍA CONSTITUCIONAL / CORTES GENERALES / DECRETO

LEY / DIVISIÓN DE PODERES / ESTADO DEMOCRÁTICO / LEYES / MANDATO PAR-
LAMENTARIO / MOCIÓN DE CENSURA / ÓRGANOS CONSTITUCIONALES / PODER
CONSTITUYENTE / PRESIDENTE DEL GOBIERNO / PROCEDIMIENTO LEGISLATI-
VO / REFORMA CONSTITUCIONAL / REGLAMENTO PARLAMENTARIO / REPRESEN-
TACIÓN POLÍTICA / SENADO
603
CONSEJO DE ESTADO
La Constitución define al Consejo de Es- vienen definidas en su Ley Orgánica y

tado como el supremo órgano consultivo detalladas en su Reglamento Orgánico.
del Gobierno, pero en realidad la institu- El Consejo actúa a través de tres órganos
ción ha trascendido la previsión constitu- colegiados: Pleno, Comisión Permanente
cional, para adquirir, en palabras del y Comisión de Estudios. También puede
propio Tribunal Constitucional, el carác- actuar en Secciones.
ter de órgano del Estado con relevancia
constitucional, al servicio de la concep- De manera concisa se puede decir que el
ción del Estado que la propia Constitu- Consejo realiza una labor de control, de
ción establece (STC 56/1990, de 29 de garantía y de fiscalización, que redunda
marzo, FJ 37). en última instancia en beneficio del ciu-
dadano. Así lo ha constatado el TC, que
Francisco Rubio Llorente llegó a decir se ha referido a la función consultiva
que «el Consejo de Estado es la encarna- como una «importantísima garantía del in-
ción más pura del Estado mismo…». José terés general y de la legalidad objetiva».
Manuel Romay Beccaría se refería a la sa-
biduría de siglos que se acumulaba en el Pero si hay algo que distingue al Consejo
Consejo y que le sirve para combatir a es que es una institución sabia. Se ofre-
los enemigos íntimos de la democracia. ce como un espacio en el que se da prio-
Antonio Hernández-Gil, Francisco Tomás ridad al pensamiento, a la reflexión, a la
y Valiente y Fernando Ledesma pusieron escucha, al estudio y al debate. Los asun-
de relieve las metas éticas de esta institutos jurídicos se discuten con minuciosi-
ción, su defensa de los valores democrá- dad, sin prisas, en este oasis privilegiado,
ticos y de los derechos humanos por en- no regido por la agenda política, en el
cima de partidismos e ideologías. que el tiempo parece detenerse y en el
que consejeros y letrados trabajan para
Se trata, en definitiva, de una institución dar la mejor y más completa opinión, tal
multisecular e imprescindible, pues po- y como expresa el emblema del Consejo:
see una visión panorámica del Estado, prever y proveer.
de la Administración y del ordenamiento
jurídico. Esa visión alcanza un valor in- El debate es el modo habitual con el que
conmensurable y un carácter único cuan- se elaboran los dictámenes. Sus textos se
do se conecta con la altura intelectual de depuran en su rigor y precisión a través
sus miembros, lo que garantiza no solo de los filtros producidos en distintos ni-
la depurada técnica jurídica que caracte- veles: Sección, Comisión y Pleno. Un
riza a sus análisis, garantía última de pre- mecanismo de decantación basado en la
servación de la calidad y coherencia de razón dialogada que imprime su impron-
nuestro ordenamiento, sino su propia in- ta en el estilo de las opiniones emanadas
dependencia y objetividad –la Constitu- del Consejo. Un debate desarrollado
ción establece su autonomía orgánica y siempre desde la más plena independen-
funcional– que resulta esencial para un cia de criterio, basado en sólidos argu-
ejercicio efectivo de las funciones que mentos, y en el que los participantes
tiene encomendadas. Estas funciones nunca parten de posiciones cerradas ni,
son variadas y de gran trascendencia y por supuesto, partidistas, sino que se
604
CONSEJO DE ESTADO
mantienen abiertos a aceptar la fuerza de mildad al poder, la humildad de la suje-

las mejores razones. Se puede decir que ción a límites, en garantía de la libertad y
esta institución encarna el ideal haber- dignidad de las personas.
masiano de la razón comunicativa y, por
tanto, de la democracia deliberativa. La democracia es, pues, la realización de
un ideal de convivencia racional y razo-
La función del Consejo de Estado es ex- nable; y el Consejo de Estado desempe-
presión de lo que Tocqueville definía ña una función capital colaborando en la
como «poder de opinión». Un poder ba- definición de lo que es jurídicamente po-
sado en la pulcritud de la razón jurídica, sible o acertado en el proceso de toma
en el esfuerzo de ofrecer argumentos de decisión. Los dictámenes del Consejo
aceptables por toda la comunidad como están fundados en las normas que con-
correctos, en la coherencia con los valo- forman el ordenamiento, pero también
res y principios, los textos normativos y en criterios de oportunidad y convenien-
el resto de materiales jurídicos. cia si así lo requiere el asunto sometido a
consulta o así es solicitado por la autori-
Las mismas consideraciones, dedicación dad consultante. También se puede recu-
y estudio merecen tanto los asuntos que rrir a los criterios de oportunidad para
afectan a los intereses del Estado, como coadyuvar a un mejor funcionamiento de
aquellos en los que son los propios ciu- la Administración. Es de destacar que el
dadanos quienes ejercen sus derechos o Consejo puede elevar al Gobierno mo-
plantean sus reclamaciones frente a la ciones, es decir, propuestas que juzgue
Administración. Y todo esto sin que se oportunas acerca de cualquier asunto
acumulen retrasos, porque en el Consejo que la práctica y la experiencia de sus
se trabaja eficazmente para llevar al día funciones le sugieran.
todos los asuntos.
Rubio Llorente decía que la función del
El Consejo tiene también una importante Consejo es estrictamente reflexiva de
«tarea hermenéutica», de lectura e inter- modo que es el órgano mediante el cual
pretación de las realidades, reclamos y el Estado reflexiona continuamente so-
deseos de la ciudadanía. Tiene que saber bre sí mismo. Dictaminar en Derecho
trasladar al Gobierno pautas para hacer sobre lo pretendido por el Ejecutivo re-
que los ciudadanos se identifiquen con vela la trama de principios y reglas que
los ideales y valores que caracterizan a condicionan el ejercicio del poder, al
nuestro Estado social y democrático de tiempo que señala los cotos vedados a
Derecho. su incursión, por ser territorios en los
que priman las libertades y los derechos
Gobernar una sociedad plural exige, de las personas. Tomás y Valiente sinte-
como recuerda Rawls, el uso de la razón tizó magistralmente las virtudes de la
pública. Impone el deber de escuchar a función de este órgano constitucional:
los demás, tomar en cuenta sus puntos «Su poder –afirmaba– es el consejo, su
de vista y preservarlos, en la articulación arma, el Derecho, su instrumento el tra-
de la decisión final. bajo, su premio, el prestigio, eso que los
romanos llamaban auctoritas».
No cabe duda de que en democracia
todo ejercicio de poder público debe ve- Aunque el Consejo, creado en 1526 por el
nir avalado por razones. En democracia, Emperador Carlos V, es el modelo origina-
la dignidad del ciudadano impone hu- rio y una de las instituciones públicas más
605
antiguas de España, no es el único actor rídicos, hay un amplio margen de mejora

en el ejercicio de la función consultiva. a la hora de trasladar esa percepción a la
Hay que referirse también a los órganos ciudadanía. Habría que aunar las legíti-
consultivos autonómicos, cuya constitu- mas demandas de conocimiento y mayor
cionalidad fue confirmada por la STC transparencia con la necesaria preserva-
24/1992, de 26 de noviembre, en la que ción de los métodos de trabajo del Con-
se estableció que debían dotarse de ca- sejo, como centro de reflexión sosegada
racterísticas análogas a las del Consejo de e independiente, que favorece la calidad
Estado, con objeto de garantizar su inde- de sus resultados. En el afán por acercar
pendencia, objetividad y rigurosa cualifi- la institución a la ciudadanía, es necesa-
cación técnica. El papel de los órganos rio trabajar para hacer del Consejo una
autonómicos como integrantes de la Ad- institución más conocida y más transpa-
ministración consultiva también es esen- rente y para difundir su dimensión hu-
cial. Si no existieran, el volumen de traba- mana, que se añade a su excelencia téc-
jo del Consejo se multiplicaría al menos nica, y que se manifiesta claramente, por
por siete, lo que da idea de la entidad de ejemplo, en lo concerniente a las recla-
su labor. Se trata de órganos heterogé- maciones de responsabilidad patrimonial
neos, con funciones diversas y atribucio- del Estado. Se ha emprendido una mejo-
nes variadas, pero imprescindibles hoy ra del portal de transparencia y una
para el buen desarrollo de la función con- transformación del sitio web. Y también
sultiva en nuestro país. habría que trabajar en la internacionali-
zación, favoreciendo los contactos con
Se puede concluir que el Consejo de Esta- órganos consultivos europeos y america-
do contribuye de manera decisiva a la nos y de otros lugares donde haya insti-
mejora de nuestro ordenamiento jurídico. tuciones homólogas.
La combinación de sabiduría, experiencia
de Estado y excelencia técnica que lo ca- Y habría que darle prioridad al reforza-
racteriza es realmente excepcional, y se miento de la colaboración con los órga-
podría ampliar su aprovechamiento. nos consultivos autonómicos. Porque
comparten con el Consejo una enorme
Se debe facilitar la proyección del más alto responsabilidad, la de contribuir al mejor
pensamiento que se elabora en esta institu- gobierno de nuestro país. Se trata de po-
ción inteligente, como le gusta calificarla al ner en común lo que hacen, de detectar
consejero Herrero y Rodríguez de Miñón, los problemas con los que se enfrentan y
mejorando el acceso a la doctrina, organi- las soluciones que arbitran, para escoger
zando y acogiendo jornadas, seminarios y las mejores. Se trata de comparar las acti-
ponencias en los que se dé difusión a esa vidades que tienen asignadas y de anali-
doctrina y se contraste con puntos de vista zar cómo se desarrollan y si son cohe-
expresados por otros agentes jurídicos. rentes con la naturaleza de la función
que tienen encomendada. Prolongar las
Aunque la institución goza de una mag- líneas de colaboración existentes y refor-
nífica reputación entre los operadores ju- zarlas es oportuno y necesario.
BIBLIOGRAFÍA
Alonso García, R.: Consejo de Estado y elaboración de Reglamentos estatales y autonó-

micos. Madrid: Civitas, 1992.
606
CONSEJO DE ESTADO
Arozamena Sierra, J.: «La caracterización constitucional del Consejo de Estado», en Docu-
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Pérez-Tenessa, A.: Historia, casos e historias del Consejo de Estado. Madrid: BOE, 2005.
Triguero Ortiz, O.: El Consejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos. Madrid:
Dykinson, 2015.
M.ª Teresa Fernández de la Vega Sanz

Presidenta del Consejo de Estado
Ex Vicepresidenta del Gobierno
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS / BUENA ADMINISTRACIÓN / ESTADO DE DERECHO / ESTADO DE LAS
AUTONOMÍAS / ORDENAMIENTO JURÍDICO / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA /
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / TÉCNICA
NORMATIVA / TRATADOS INTERNACIONALES / UNIÓN EUROPEA
607
CONSEJO DE EUROPA
Organización internacional de ámbito dres e inicialmente rubricado por diez

regional creada en Londres el 5 de países. El art. 1 señala como objetivo
mayo de 1949 de la que forman parte «realizar una unión más estrecha entre
en la actualidad 47 Estados europeos, sus miembros para salvaguardar los
incluyendo Turquía (desde poco des- ideales y los principios que constituyen
pués de su fundación) y Rusia (desde su patrimonio común y favorecer su pro-
1996), así como los países de los Balca- greso económico y social», y el art. 3 su-
nes, del Cáucaso (Georgia, Armenia y braya la obligación de reconocer la pre-
Azerbaiyán), y otros países del conti- eminencia del Derecho y de los derechos
nente europeo que no forman parte de y las libertades fundamentales de las
la Unión Europea (Suiza, Noruega, Is- personas. Como instrumento principal
landia, Mónaco, Liechtenstein y San para conseguir la unión más estrecha se
Marino). El único país europeo que no señalaba la conclusión de acuerdos en el
pertenece hoy al Consejo de Europa es terreno económico, social, cultural, cien-
Bielorrusia. Otros países no europeos tífico, jurídico y administrativo. El primer
pueden acceder al estatuto de «obser- gran convenio que se redactó seguida-
vador» o de «partenaires por la demo- mente fue el Convenio Europeo de De-
cracia». rechos Humanos (CEDH), firmado en
Roma en 1950.
La sede se encuentra en Estrasburgo,
símbolo de la reconciliación francoale- Bajo la presidencia del antiguo primer
mana, en el edificio conocido como el ministro belga Paul-Henri Spaak, la
Palacio de Europa, cuya ampliación al- Asamblea Parlamentaria (APCE) se con-
berga así mismo el hemiciclo y las de- virtió durante los primeros años en lugar
pendencias del Parlamento Europeo. Su de debates muy vivos sobre la integra-
origen se remonta a los movimientos ción en pos de una Europa federal. Así,
por la unificación europea que surgieron el plan de creación de la CECA fue pre-
tras el fin de la Guerra. Fueron los dele- sentado por Robert Schuman delante de
gados de estos grupos europeístas de di- la Asamblea en 1950. Y en diciembre
ferentes ideologías quienes, reunidos en de 1951, mientras se hallaban en su pun-
el Congreso de La Haya del 7 al 10 de to álgido las discusiones sobre una Co-
mayo de 1948, y en medio de un fuerte munidad Europea de la Defensa, la
enfrentamiento entre federalistas y parti- Asamblea rechazó la propuesta de con-
darios de una Europa intergubernamen- vocar una conferencia con la finalidad de
tal, recomendaron a los gobiernos la elaborar un proyecto de Unión Europea.
creación del Consejo de Europa, con un Como diría Spaak, esta fue la última
Consejo de Ministros y una Asamblea oportunidad de que el Consejo de Euro-
consultiva –que debía ser elegida por los pa optase por la vía federalista. A partir
Parlamentos nacionales, y no directa- de ese momento, sería el método Mon-
mente por los ciudadanos–, así como la net de la integración sectorial y progresi-
elaboración de una Carta de derechos va a través de la creación de la CECA
humanos y el establecimiento de una (1951), y de la CEE (1957), y sus sucesi-
Corte de Justicia para controlar su apli- vas reformas y ampliaciones hasta consti-
cación. El Estatuto fue firmado en Lon- tuir las Comunidades Europeas y la
608
CONSEJO DE EUROPA
Unión Europea (a partir del Tratado de mité de expertos para la evaluación de

Maastricht de 1992), el que haría factible las medidas en la lucha contra el blan-
el proceso de la unificación europea so- queo de capitales), y los Consejos con-
bre la base de la supranacionalidad. Pa- sultivos de la red de jueces europeos y
ralelamente, el Consejo de Europa desa- de fiscales europeos, o la Comisión eu-
rrollaría a su modo la cooperación ropea para la eficacia de la justicia. En el
intergubernamental a través de conve- ámbito de la cultura, el Observatorio eu-
nios –abiertos en múltiples ocasiones a ropeo del audiovisual, EURIMAGES
la adhesión de terceros países–, que fo- (Fondo de ayudas a la coproducción),
mentarían la convergencia legislativa en los Itinerarios Culturales Europeos o la
diferentes ámbitos, y se especializaría Red europea del patrimonio.
también en la defensa y promoción de
los valores democráticos, los derechos El Comité de Ministros es el órgano «eje-
humanos y el patrimonio cultural. Hoy la cutivo» y se compone de los ministros
UE financia gran parte de los programas de Asuntos Exteriores de cada país
del Consejo, atenazado por una impor- miembro, o habitualmente, de sus dele-
tante crisis presupuestaria. La adhesión gados, los Representantes Permanentes,
de la UE al CEDH, prevista en los Trata- que se reúnen una vez por semana. No
dos comunitarios, hubiera propiciado está legalmente obligado a decidir por
una aproximación de ambas institucio- unanimidad, pero la práctica es el con-
nes, pero se encuentra actualmente blo- senso. Sus funciones principales son,
queada tras el dictamen del TJUE además de ser sede del diálogo político,
de 2014, ante las dificultades objetivas de la admisión de nuevos miembros, la
su ejecución. adopción de convenios y acuerdos, el
diálogo con la Asamblea en relación a
El Consejo de Europa ha promovido la sus recomendaciones y dictámenes, el
creación de un buen número de orga- control de la ejecución de las decisiones
nismos consultivos o cuya función es del TEDH y la aprobación del presu-
realizar el seguimiento de los convenios puesto.
en vigor. De entre ellos destacan, en el
ámbito de los derechos humanos, la El secretario general es el responsable de
Carta Social Europea, el Comité Euro- la administración y del funcionamiento
peo para la Prevención de la Tortura, el cotidiano del Consejo de Europa, y está
Comisario Europeo de Derechos Huma- a la cabeza del Secretariado, distribuido
nos, GRETA (Grupo de expertos contra en direcciones generales temáticas. Co-
el tráfico de seres humanos), ECRI (Co- munica a los Estados miembros las con-
misión europea contra el racismo y la clusiones del Consejo de Ministros y
intolerancia), CEDS (Comité Europeo de puede requerir de los mismos la aplica-
Derechos Sociales), o el Comité de la ción efectiva de la CEDH. Su función po-
Convención sobre la cibercriminalidad. lítica como mediador en situaciones de
En el ámbito de la salud, además de la crisis en relación a un Estado miembro o
Farmacopea o Dirección europea sobre en los conflictos entre países miembros
la calidad de los medicamentos, destaca no ha dejado de crecer, así como su pa-
el Grupo Pompidou de lucha contra la pel en las relaciones exteriores del Con-
toxicomanía. Por lo que hace referencia sejo de Europa.
al Estado de Derecho, la Comisión de
Venecia, GRECO (Grupo de Estados El TEDH es el órgano judicial encargado
contra la corrupción), MONEYVAL (Co- de la aplicación del CEDH. La gran ori-
609
ginalidad del Convenio, sobre todo en La APCE se compone de 318 miembros

el momento de su aprobación, fue el re- titulares y otros 318 suplentes. España
conocimiento de derechos a los indivi- cuenta con 12 miembros titulares y 12
duos y su accionabilidad directa contra suplentes, nombrados por el Congreso
los Estados, que sin embargo solo se de los Diputados y el Senado de acuerdo
consiguió de forma plena por medio del con la representación parlamentaria de
Protocolo 11 del Convenio en 1998, al los diferentes partidos. Los trabajos de la
abolirse el órgano intermedio de la Co- Asamblea se desarrollan en Plenario y en
misión Europea de Derechos Humanos, Comisiones. El Comité mixto es el órga-
así como cualquier competencia juris- no encargado de la coordinación de las
diccional del Comité de Ministros. La in- actividades entre el Comité de Ministros
terpretación dinámica de la Convención y la APCE, y sobre todo de la concerta-
por el Tribunal ha hecho que los dere- ción entre ambos. A través de sus infor-
chos individuales se conviertan en obli- mes, votados como resoluciones o como
gaciones positivas de los Estados. El Tri- recomendaciones, y de sus dictámenes
bunal ha creado un marco homogéneo no vinculantes al Comité de Ministros, así
de protección de los derechos humanos como por medio de sus debates sobre
para todos los países miembros y su in- cuestiones de actualidad y sobre cuestio-
terpretación ha tenido una gran influen- nes urgentes, la APCE ejerce una nada
cia en el desarrollo constitucional en desdeñable influencia, especialmente en
Europa y como modelo para terceros aquellos países para los que, al no perte-
países. necer a la UE, el Consejo de Europa es el
cordón umbilical institucional con Euro-
Rápidamente la APCE supo transformar pa. La Asamblea elige además a los prin-
la adhesión al Consejo de Europa y la cipales responsables del Consejo de Eu-
participación en sus trabajos, o bien la ropa, a saber, el secretario general, los
exclusión de la organización, en un jueces del TEDH y el comisario europeo
aval de conformidad democrática. Ello de los Derechos Humanos. A iniciativa
tuvo lugar con el golpe de los corone- de la APCE se constituyó a partir de 1994
les en Grecia en 1967, el golpe de Esta- el Congreso de poderes locales y regio-
do en Turquía de 1980, el ingreso de nales del Consejo de Europa, cuyas fun-
Portugal en 1976 y de España en 1977 ciones son promover la democracia a ni-
(antes de que se aprobara la Constitu- vel local y supervisar la aplicación de la
ción de 1978), la adhesión de los paí- Carta europea de la Autonomía Local. Así
ses del Este y de Rusia tras el fin del mismo, a las ONGs se les ha reconocido
periodo soviético, o el apartamiento de capacidad oficial de participar en los tra-
este último país de la APCE con motivo bajos de la APCE. El Consejo de Europa
de la anexión ilegal de Crimea y sus es hoy la institución más antigua de inte-
operaciones de uso de la fuerza en gración regional en Europa y la que
Ucrania. comprende un mayor número de países.
BIBLIOGRAFÍA
Huber, D., ed.: Artesanos de Europa. 30 testimonios para 70 años de historia. 1949-
2019. Estrasburgo: Consejo de Europa, 2019.
610
CONSEJO DE EUROPA
Monereo Atienza, C.; Monereo Pérez, J. L., dirs.: La garantía multinivel de los derechos
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nos y la Carta Social Europea. Granada: Comares, 2017.
Pinon, X.: Le Conseil de l’Europe. Une organisation au service de l’homme. Paris: L. G. D.
J., 2011.
Wassenberg, B.: History of the Council of Europe. Strasbourg: Conseil de l’Europe, 2013.
José M.ª Beneyto

Ex Diputado
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN EUROPEA (Proyecto de) / DERECHOS HUMANOS /

DIÁLOGO DE TRIBUNALES / INTEGRACIÓN EUROPEA / PARLAMENTO EUROPEO /
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE / TRIBUNAL EU-
ROPEO DE DERECHOS HUMANOS / UNIÓN EUROPEA
611
CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
Uno de los rasgos que distinguen al Esta- Esta solución, presentada como una ra-
do social y democrático de Derecho cons- cionalización de la separación de po-
truido en Europa a partir de 1945 es el deres, pasaría después a la Constitu-
fortalecimiento del Poder Judicial. Las ción francesa de la V República de
Constituciones surgidas en mitad del si- 1958, a la portuguesa de 1976 y a la
glo pasado se preocuparon por reconocer española de 1978. Años más tarde se
y garantizar los derechos fundamentales y ha difundido en Europa, aunque no to-
someter a los poderes públicos a la ley y dos los países la sigan, y en la América
al Derecho. En ese designio, la función de hispana. Es importante señalar que la
los jueces adquirió una importancia deter- Carta Magna de los Jueces, aprobada
minante pues se convirtieron en los cus- por el Consejo Consultivo de Jueces
todios de esos derechos y en los garantes Europeos, del Consejo de Europa, en
de la legalidad de las Administraciones 2010, afirma que la garantía de la inde-
Públicas. Al mismo tiempo, a fin de situar- pendencia judicial ha de encomendar-
los en las mejores condiciones para cum- se a estos Consejos y que deben estar
plir esos cometidos, esas Constituciones formados solo por jueces o por una
se preocuparon de asegurar su indepen- mayoría sustancial de jueces, elegidos
dencia frente a los demás órganos del Es- por los propios jueces.
tado. Para ello reforzaron el estatuto de
los jueces para ponerles al resguardo de La Constitución de 1978 atribuye el que
posibles presiones directas o indirectas llama gobierno del Poder Judicial al Con-
por parte de los gobernantes o de otros sejo General del Poder Judicial (art. 122).
sujetos. Comprende, en esencia, decidir los nom-
bramientos, ascensos, inspección y el ré-
Las Constituciones francesa de la IV Re- gimen disciplinario de jueces y magistra-
pública de 1946 e italiana de 1947 die- dos. A estos cometidos indispensables, el
ron un paso más. Atribuyeron la aplica- legislador orgánico ha añadido otros ac-
ción del estatuto judicial a un órgano de cesorios pero no intranscendentes, como
nueva creación, el Consejo Superior de la potestad reglamentaria o la facultad de
la Magistratura, de composición mixta – informe sobre anteproyectos o proyectos
jueces y juristas designados estos por de disposiciones generales que guarden
las altas autoridades del Estado-– y ca- relación con ellos o, en general, con el
rente de toda subordinación al Poder proceso y la organización judicial o con
Legislativo y al Poder Ejecutivo. Esa la protección jurisdiccional de los dere-
competencia estaba antes principalmen- chos fundamentales. El Consejo también
te en manos del Ministerio de Justicia. designa a dos de los doce magistrados
Siendo cierto que dicho estatuto se ha- del Tribunal Constitucional (art. 159) y
llaba intensamente predeterminado por debe ser oído por el Gobierno en el
la ley y que su aplicación era suscepti- nombramiento del fiscal general del Es-
ble de control judicial, se prefirió erigir tado (art. 124).
esos Consejos porque privar al Ejecutivo
de toda intervención sobre ellos contri- El Consejo General del Poder Judicial ca-
buiría a la efectividad de la independen- rece de toda vinculación orgánica o fun-
cia de los jueces. cional con las Cortes Generales y con el
612
Gobierno y solo está sometido a la Cons- LOPJ en los extremos en que esta le ha-
titución y a la ley. bilita y efectúa los nombramientos dis-
crecionales. Es decir, los de las Presiden-
Veinte vocales lo componen. Doce han cias de los tribunales y de sus salas, y los
de ser designados entre jueces y magis- de los presidentes de Sala y de magistra-
trados en activo de todas las categorías dos del Tribunal Supremo. En, fin puede
y los otros ocho han de ser elegidos en- revisar, en virtud de recurso, los acuer-
tre juristas de reconocida competencia dos de la Comisión Permanente y los de
con más de quince años de experiencia la Comisión Disciplinaria.
profesional. Los doce primeros, según la
LOPJ, son elegidos entre los candidatos Sus decisiones deben ser tomadas por
apoyados por los jueces y magistrados mayoría absoluta de los miembros pre-
en un procedimiento regulado por di- sentes que han de ser, al menos, diez y
cha Ley, seis por el Congreso de los Di- el presidente. No obstante, las princi-
putados y seis por el Senado. Los juris- pales –la elección de presidente del
tas son elegidos cuatro por cada una de Tribunal Supremo y la del vicepresi-
esas Cámaras tras comparecer ante ellas dente, la designación de los magistra-
los candidatos propuestos por los Gru- dos del Tribunal Constitucional y los
pos parlamentarios. Es necesaria una nombramientos discrecionales, entre
mayoría de tres quintos para la elección ellas– han de ser aprobadas por mayo-
de todos, aunque la Constitución sola- rías cualificadas.
mente la exige para la de los vocales
juristas. Aunque la mayoría de sus miembros
son jueces y magistrados, el Consejo
Está presidido por el presidente del Tri- no es un órgano de representación de
bunal Supremo, al cual elige el propio la carrera judicial ni expresa su autogo-
Consejo nada más constituirse (art. 123). bierno. Por otra parte, la exigencia de
Esta opción de la Constitución expresa la una mayoría cualificada de tres quintos
unidad de las dos facetas del Poder Judi- para la designación por el Congreso y
cial: la jurisdiccional y la gubernativa, y por el Senado –que eligen cuatro cada
pone de manifiesto la superior relevancia uno– de los ocho vocales juristas de re-
de la primera, confirmada porque la Sala conocida competencia, extendida por
Tercera del Tribunal Supremo controla el el legislador a la designación parla-
sometimiento de la actuación del Conse- mentaria de los doce vocales judiciales,
jo a la legalidad. expresa el propósito de apartar la com-
posición del Consejo de la disputa par-
El Consejo General del Poder Judicial tidista. En este mismo sentido, el man-
ejerce sus funciones en Pleno y en Comi- dato de cinco años pretende desligar al
sión Permanente. También resuelve, pero órgano de gobierno del Poder Judicial
no definitivamente, su Comisión Discipli- de las legislaturas de las Cortes Gene-
naria. Al Pleno se le reservan las decisio- rales.
nes más importantes, como la elección
del presidente del Tribunal Supremo y El acuerdo inicial de 1980 sobre la for-
de su vicepresidente, la designación de ma de designar los doce vocales que
dos magistrados del Tribunal Constitu- han de ser designados entre jueces y
cional y ser oído en el nombramiento del magistrados en activo se rompió en
fiscal general del Estado. También aprue- 1985, cuando la LOPJ dispuso que, en
ba los reglamentos que desarrollan la lugar de ser elegidos por sus pares,
613
fueran designados también por las Cor- deben al ordenamiento jurídico, sino que
tes Generales con la misma mayoría de son tan independientes como quieran ser-
tres quintos exigida para elegir a los lo. El Consejo General del Poder Judicial
vocales juristas. El Tribunal Constitu- no lo ha impedido ni lo impide. La pre-
cional consideró conforme a la Consti- gunta que debe hacerse, por tanto, es la
tución ese cambio, pero advirtió de los de si sucedería lo mismo si se devolvieran
riesgos que implicaba, en particular del al Ministerio de Justicia las atribuciones
peligro de que trasladara al Consejo las con las que contó en esta materia o si se
divisiones propias de la confrontación confiara la tarea que hace el Consejo a
política parlamentaria. Desde entonces algún órgano de nuevo cuño.
permanece abierta la polémica en tor-
no a esta cuestión y, aunque se han su- La experiencia italiana muestra que la
cedido distintas mayorías parlamenta- elección judicial de los vocales de esa
rias, no se ha vuelto a la elección de procedencia no evita divisiones ni ali-
los vocales judiciales por los miembros neamientos semejantes a los que se pro-
de la Carrera Judicial. ducen en el ámbito parlamentario. Por
otra parte, aunque en el marco del Con-
Las Cortes Generales han preferido es- sejo de Europa se preconizan los conse-
coger a candidatos de las asociaciones jos de la magistratura formados por una
judiciales más próximas a los principa- mayoría de jueces elegidos por sus pares
les grupos políticos en vez de a los que como mejor medio de asegurar la inde-
lograron más apoyo entre sus compa- pendencia judicial, es significativo que el
ñeros. Esta circunstancia, los notorios TEDH no haya concluido que esta sea
episodios en los que se hizo patente una exigencia del art. 6 del Convenio de
que la composición del Consejo e, in- Roma (sentencia de 21 de junio de 2016,
cluso, la elección del presidente del asunto Ramos Nunes de Carvalho e Sá
Tribunal Supremo eran el fruto de un contra Portugal). En fin, no deja de lla-
previo acuerdo político y determinadas mar la atención la pretensión de poner
actuaciones de algunos de sus miem- en manos de un cuerpo funcionarial, aún
bros, escoradas hacia las posiciones de tan cualificado como la Carrera Judicial,
los Grupos parlamentarios que les pro- la elección de la mayoría de los integran-
pusieron, han terminado produciendo tes del órgano constitucional que les go-
una extendida insatisfacción con el bierna.
Consejo General del Poder Judicial al
que se reprocha estar subordinado a Seguramente, sería beneficioso reformar
las fuerzas políticas que deciden el el art. 122.3 CE para reducir su número si
nombramiento de sus vocales y conta- se conviniere que son demasiados veinte
minar políticamente a quienes nombra vocales, y establecer un sistema objetivo
discrecionalmente. para designarlos si en un plazo determi-
nado el Congreso de los Diputados y el
A pesar del cúmulo de críticas que ha me- Senado no hicieren las correspondientes
recido, la mayor parte debidas, más que a propuestas de nombramiento por mayo-
la conducta de sus miembros, a la de los ría cualificada. Y, sobre todo, ayudaría
partidos políticos, la independencia judi- promover y mantener una constante exi-
cial es una realidad en España. Los jueces gencia de que la elección de quienes van
y magistrados españoles no solo cuentan a gobernar el Poder Judicial se guíe por
con suficientes garantías para ejercer la los criterios de competencia profesional
jurisdicción sin más sujeción que la que que apunta la Constitución.
614
BIBLIOGRAFÍA
Andrés Ibáñez, P.: Tercero en discordia: jurisdicción y juez en el Estado constitucional.

Ballester Cardell, M.: El Consejo General del Poder Judicial. Madrid: Consejo General
del Poder Judicial, 2007.
Guarnieri, C.; Pederzoli, P.: Los jueces y la política. Poder Judicial y democracia. Madrid:
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Íñiguez, D.: El fracaso del autogobierno judicial. Madrid: Civitas, 2008.
Lucas Murillo de La Cueva, P.: La independencia y el gobierno de los jueces. Un debate
constitucional. Madrid: Reus, 2018.
Terol Becerra, M.: El Consejo del General del Poder Judicial. Madrid: Centro de Estudios
Pablo Lucas Murillo de La Cueva

Académico de Número y Secretario de la
Magistrado del Tribunal Supremo
VER TAMBIÉN: DEMOCRACIA / DIVISIÓN DE PODERES / ESTADO CONSTITUCIO-

NAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / JUECES Y MAGISTRADOS / JURISDICCIÓN / TRIBU-
NAL SUPREMO
615
CONSTITUCIÓN
Toda organización social, por rudimenta- Por su parte, la Constitución moderna, la

ria que sea, tiene una Constitución porque nace en las colonias británicas de
que, como decían los maestros del realis- Norteamérica, no describe lo que hay
mo jurídico francés (Scelle), todas ellas sino que propugna lo que debe ser, es-
reposan sobre una serie de reglas consti- pecialmente en sus respectivas partes
tutivas esenciales a su existencia, duración dogmáticas, por ejemplo la Declaración
y progreso. Incluso aquellas colectivida- de Derechos de Virginia. No son «semán-
des con una organización rudimentaria en ticas» sino, volviendo a las categorías de
la que las normas fundamentales parecen Löwenstein, «normativas».
ambiguas e inexistentes las instituciones
no dejan de tener una Constitución en el Es claro que entre una y otra manera de
sentido amplio del término. Concepto tan concebir la Constitución hay transiciones
amplio de Constituciones permite múlti- que bien idealizan la realidad o bien tra-
ples aproximaciones al mismo que cabe tan de rectificarla. Las obras de Althusio
clasificar bajo tres epígrafes (así, García y Bodino son buen ejemplo de ello. Pero
Pelayo): las Constituciones tradicionales, las Constituciones modernas, las que sur-
propias del Antiguo Régimen y de los mo- gen a partir del siglo xviii y que la doctri-
vimientos tradicionalistas, pero en gran na al uso suele calificar de racional-nor-
parte válidas aun hoy para la Constitución mativas, afirman libertades y crean
británica; la Constitución en sentido racio- nuevas formas de poder. Es de este tipo
nal-normativo, propia del constitucionalis- de Constitución del que se ocupa la doc-
mo moderno; y una concepción socioló- trina de nuestros días, y sobre ella crece
gica que atienda a las fuerzas sociales que una Teoría de la Constitución que, en
protagonizan el proceso político. gran medida, sustituye a la que antes se
denominaba Teoría del Estado.
A la hora de precisar el concepto moder-
no de Constitución adoptado por la ma- La Constitución surge del poder constitu-
yoría de los Estados actualmente existen- yente, que suele entenderse como una
tes es útil acudir a la triple versión de la voluntad incondicionada: la voluntad ge-
Constitución que propusiera Carl Schmitt: neral, expresión de la soberanía nacio-
norma, decisión y orden concreto, que nal. Pero en realidad a la génesis de la
cobran pleno sentido en una perspectiva Constitución concurren una pluralidad
histórica. de factores, lo que Lassalle denominó
fragmentos de Constitución, que como
La Constitución antigua era un orden actores o sujetos del poder constituyente
concreto que no propugnaba como deci- que se acomodan de hecho o de dere-
sión un determinado deber ser, esto es, cho, consensúan la Constitución, y de
una norma, sino que describía un ser. este modo surge de un pacto entre diver-
Baste como ejemplo la Constitución de sas fuerzas políticas y sociales. Un pacto
Atenas descrita por Aristóteles, entre que para ser verdaderamente constitu-
otras muchas de que da cuenta en su Po- yente no es un contrato de transacción,
lítica. Se trataba de Constituciones más sino una unión de voluntades. Y porque
«semánticas» que normativas, según las los pactos excluyen su alteración unilate-
categorías de Löwenstein. ral, la reforma de lo pactado ha de ser
616
CONSTITUCIÓN
también pactada o se destruye la propia y libertades e incluso las garantías institu-

Constitución. La modificación o la muta- cionales no son meros derechos subjeti-
ción constitucional es siempre fruto de vos sino valores que inspiran todo el edi-
un acuerdo expreso o tácito. ficio constitucional. Esa fue la gran
aportación de Rudolf Smend a la doctrina.
El poder constituyente así entendido no
solo crea la Constitución, sino que la man- La Constitución formaliza la vida política,
tiene viva. Es el consenso constitucional esto es, la encauza y disciplina, pero no
expreso o tácito, pero siempre presente, y la sustituye. Puede y debe establecer
del que es expresión más o menos inten- quién manda, hasta dónde manda, e in-
sa según la solidez de ese consenso bási- cluso para qué se manda, pero no lo que
co el llamado «sentimiento» constitucional. se manda, que en cada ocasión corres-
ponde decidir a las instituciones consti-
Cabe distinguir entre poder constituyen- tucionales creadas al efecto. Lo contrario,
te originario y poder constituyente cons- atribuir a la Constitución lo que solo la
tituido y su reflejo práctico es el proble- política de cada día debe llevar a cabo,
ma de la autoctonía constitucional, que es un caso de «magia» constitucional.
en los nuevos Estados nacidos de la des-
colonización consiste en que su Consti- En el contenido objetivo de la Constitución
tución no sea creación ni se fundamente la doctrina distingue, a partir de Carl Sch-
en un orden jurídico distinto. mitt, dos grandes categorías: la Constitu-
ción positiva (o sustantiva o sustancial), y
Desde un punto de vista formal, las Cons- las leyes de la Constitución o normaciones
tituciones pueden ser originarias o deriva- legales constitucionales. La Constitución
das, según inauguren nuevas fórmulas o positiva es la opción existencial sobre el
repitan las de anteriores Constituciones modo y la forma de vida política que la
que les sirven de modelo. Son pocas las Constitución expresa, y la finalidad (el telos
originarias y la mayoría son derivadas en en expresión de Löwenstein). A su vez, las
todo o en parte de uno o varios textos leyes de la Constitución regulan aspectos
originarios. El fenómeno de la recepción instrumentales e incluso accesorios de la
constitucional es una de las grandes tareas opción existencial. Es claro que en la Cons-
del Derecho Constitucional comparado. titución española la forma política del Esta-
do y los derechos fundamentales forman
Javier Conde distinguió tres órdenes en la parte de la Constitución positiva, mientras
convivencia política: el orden por domi- que ciertas instituciones (por importantes
nación, propio de la relación entre gober- que sean, como el Consejo de Estado o el
nantes y gobernados; el orden por concu- Tribunal de Cuentas) son objeto de norma-
rrencia, propio de la coexistencia de ciones legales. La primera no puede ser
esferas de libertad; y el orden por comu- reformada sin destruir la Constitución y
nión, que transforma la mera asociación sustituirla por otra. Las segundas pueden
en comunidad. La Constitución formaliza ser modificadas por los procedimientos es-
los tres. El orden por dominación en la tablecidos en la propia Constitución.
parte orgánica, que establece las institu-
ciones y las relaciones entre ellas. El or- La doctrina ha distinguido a este respecto
den por concurrencia en la parte dogmá- entre Constituciones pétreas, esto es, irrefor-
tica, que enuncia derechos y libertades, mables; rígidas, reformables por determina-
metas y límites al poder y garantías para dos procedimientos, y flexibles, ilimitada-
la efectividad de todos ellos. Los derechos mente modificables. Así la Constitución
617
positiva debería calificarse de pétrea, y por en lenguaje de tipo prescriptivo en la

su parte las Constituciones supuestamente formulación de los derechos fundamen-
flexibles nunca lo son ilimitadamente. La tales, y valorativo, como es el caso de la
más flexible de todas, la británica, que la mayoría de los principios rectores que
soberanía del Parlamento puede modificar señalan como deseable una determinada
en su totalidad, no podría en la práctica meta cuya consecución no se regula a
cambiar la Monarquía en una República so- través de normas técnicas, sino que se
viética. El ejemplo es de Carl Schmitt. La ju- limita a los denominados mandatos cons-
risprudencia constitucional comparada, des- titucionales. La parte orgánica, por el
de la americana a la india, ha decantado la contrario, suele formularse en lenguaje
categoría de «estructura constitucional bási- de tipo prescriptivo e institucional. Pero
ca» o en el caso francés los «principios inhe- en una y otra hay proposiciones mani-
rentes a la identidad constitucional francesa» fiestamente catárticas, esto es, que pre-
(así, el Conseil Constitutionnel desde 1958). tenden tan solo expresar el estado de
ánimo del constituyente dando más énfa-
Los preceptos de la Constitución pueden sis a sus disposiciones prescriptivas e
ser de diferente tenor. La doctrina los ha institucionales.
enunciado y clasificado con abundancia
(Klaus Stern). Creo que todo depende de A primera vista puede parecer contradic-
su formulación lingüística en su propio torio considerar las proposiciones catárti-
texto constitucional. cas como un subgénero del lenguaje jurí-
dico. Pero el Derecho, especialmente el
Si partimos de la distinción entre el lengua- Derecho público, no solo establece rela-
je descriptivo, que tiende a registrar y co- ciones jurídicas, atribuye derechos y pro-
municar hechos, y el lenguaje dinámico, híbe conductas. Sabemos que es organi-
que sirve para crear estados de ánimo zación antes que otra cosa, que su telos
(poesía) o incitar la conducta de terceros, es la integración, y comprobamos que
es evidente que el lenguaje jurídico perte- muchas importantes proposiciones jurí-
nece a esta última categoría. Ahora bien, dicas contienen lo que Stevenson deno-
dentro de los lenguajes dinámicos e incluso minó «el áurea inmediata de sentimiento
de los formulados en términos jurídicos, que se cierne en torno a las palabras», sin
cabe distinguir entre prescriptivos, institu- la cual la propia palabra y la organiza-
cionales y catárticos. Los primeros exigen o ción que establece o las conductas que
prohíben una determinada conducta y, a su exige carecen de sentido. Como dice un
vez, pueden ser ya normativos, ya no nor- agudo analista polaco, Winczoreck, al re-
mativos, como las indicaciones y las valora- ferirse al importante preámbulo de su
ciones. Los institucionales establecen, orga- Constitución, este expresa tanto ideas
nizan y regulan una institución, esto es, un como sentimientos y emociones, y tie-
haz de relaciones jurídicas jerarquizadas y ne también una función pedagógica y
orientadas al cumplimiento de un fin. Y los autoidentificatoria del Estado. Tal es el
catárticos, en fin, expresan los estados de caso de las referencias históricas y reli-
ánimo propios del legislador, como es el giosas de las Constituciones musulmanas
caso de las interjecciones, pero que pueden y de numerosas naciones cristianas, cató-
también tanto regular y justificar la propia licas (v.gr. Irlanda y la propia Polonia), o
conducta, como influir en la de un tercero. también ortodoxas (v.gr. Grecia). Por lo
tanto, este tipo de proposiciones no de-
En general, puede decirse que la parte ben excluirse del discurso jurídico redu-
dogmática de la Constitución se expresa ciéndolas a la retórica política.
618
CONSTITUCIÓN
BIBLIOGRAFÍA
Además de los clásicos que se citan en el texto, véase el número monográfico de la

revista Fundamentos. Cuadernos monográficos de Teoría del Estado, Derecho Públi-
co e Historia Constitucional, 6 (2000), bajo el epígrafe «Conceptos de Constitución».

Académico de Número y Presidente de la
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN NORMATIVA / CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO

ESPAÑOL / CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DERECHO CONSTITUCIONAL /
ESTADO / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL / MUTACIÓN CONSTITUCIONAL / PODER CONSTITUYENTE /
REFORMA CONSTITUCIONAL
619
CONSTITUCIÓN EUROPEA (PROYECTO)
Es como se conoce al Tratado por el que desembocaría en la necesidad de una

se establece una Constitución para Euro- definición política del modelo, que no
pa, un proyecto de modificación de los predefinía la aproximación funcionalista,
Tratados constitutivos de las Comunida- pero que no podía ser otro que un siste-
des Europeas y del Tratado de la Unión ma de corte federal.
Europea alumbrado por la Convención
sobre el futuro de Europa que inició sus Este ideario, siempre subyacente, propi-
trabajos en 2002 y, firmado en Roma ció, al calor de la elección por sufragio
el 29 de octubre de 2004, fracasó en universal directo del Parlamento Europeo
mayo de 2005. Se concibió, en efecto, en a finales de la década de los setenta, la
las postrimerías de la etapa de mayor op- aprobación con muy amplio respaldo de
timismo europeísta y terminó en un es- la Cámara del «Proyecto Spinelli» el 14 de
trepitoso fracaso tras su rechazo por los febrero de 1984, el Proyecto de Tratado
referendos de 2005 celebrados el 29 de por el que se establece la Unión Europea.
mayo en Francia y el 1 de junio en los Esta aprobación por el propio Parlamen-
Países Bajos, referendos que pusieron fin to Europeo, al margen del procedimiento
al proceso de ratificaciones cuando aún ordinario de modificación de los Trata-
faltaban por pronunciarse (Dinamarca. dos, fue rechazada pronto por los Parla-
Portugal, Reino Unido, República Checa mentos nacionales. Suele decirse que,
y Suecia), incluso alguno por referendo pese a su fracaso, el Proyecto Spinelli fo-
(excluida Suecia y el propio Reino Unido mentó los avances del Acta Única Euro-
que tenía prevista una consulta no vincu- pea y el Tratado de Maastricht por el que
lante, todos los pendientes). Ni que decir se creó la Unión Europea. Es una opi-
tiene que a ello siguieron unos años de nión. La idea siguió presente sobre todo
letargo y confusión sin igual en la histo- en el Parlamento Europeo que adoptó de
ria de la integración europea. nuevo una Resolución sobre la Constitu-
ción de la Unión el 10 de febrero de
La idea de fondo era la de que había lle- 1993, ya con menos entusiasmo (Debates
gado el momento de sustituir el «método del Parlamento, núm. A3-0064/94, DOCE,
comunitario», la Declaración n.º 23 aneja N° C 61 de 28.2.94). Una propuesta que,
al Tratado de Niza era una especie de aunque solo pretendía iniciar el procedi-
confesión sobre los límites de este proce- miento ordinario de revisión, fue desa-
dimiento, por un peculiar proceso «cons- tentamente ignorada por el Consejo Eu-
tituyente». La idea de una «Constitución ropeo en su reunión de Bruselas los
europea» había anidado en el imaginario días 10 y 11 de diciembre de 1993.
europeísta de influencia federalista du-
rante tiempo. Una concepción que había Más allá de estas iniciativas parlamenta-
aceptado siempre como un mal menor el rias, la dinámica jurídica del proceso eu-
prevalente enfoque funcionalista (David ropeo, la consolidación del mercado inte-
Mitrany) que se impuso desde el princi- rior y los avances en la Unión Económica
pio en el proceso de integración euro- y Monetaria, la extensión competencial,
peo y que, en el mejor de los casos, ha- en particular la vinculada al espacio de
bía sido considerado como un eficaz libertad, seguridad y justicia abierta por el
medio transitorio que tarde o temprano Tratado de Ámsterdam y, hasta en cierto
620
CONSTITUCIÓN EUROPEA (PROYECTO)
sentido, una doctrina ampliamente con- convertirse en una gran familia. Una mu-
vencida de haber trascendido el estadio tación que, por supuesto exige un enfo-
«internacional» del proceso de integración que diferente». Estos fueron los extrema-
europeo, colaboró en esta deriva del pro- dos fundamentos de la Declaración de
ceso hacia una aspiración constitucional. Laeken sobre el futuro de la Unión Euro-
La tendencia venía además muy animada pea (Anexo I de las conclusiones de la
no solo por la jurisprudencia del TJCE Presidencia del Consejo Europeo de Lae-
que alejaba este Derecho del espacio jurí- ken). Entre ellos destacó la convocatoria
dico internacional subrayando su «autode una Convención que presidiría el Sr.
nomía», sino muy especialmente por su Giscard D’Estaing. Se abrió aquel extraño
afamada sentencia de 23 de abril de 1986, «proceso constituyente» en un espacio ju-
Asunto 294/3, Les Verts, donde calificó al rídico internacional ajeno a los medios
Tratado constitutivo de la CE de «carta estatales donde se han producido los
constitucional fundamental» (apartado 23). procesos constitucionales que conoce-
Un breve repaso de la literatura jurídico- mos y, más pronto que tarde, empezaron
política del último lustro de los noventa a aparecer elementos desconocidos en
deja inmediatamente claro qué difícil reun proceso constituyente claramente
sultaba escapar a tan extendida opinión, perturbadores.
casi una especie de verdad revelada cuyo
simple cuestionamiento merecía una seria Los denodados esfuerzos por trascender
reprobación. A este serio convencimiento el procedimiento ordinario de reforma
jurídico, le siguió un equivalente entusias- de los Tratados lastraron el proceso des-
mo político institucional. de su inicio. El primer condicionante era
que, gustase o no, la modificación que
El optimismo que se respiraba en el Con- propusiera la Convención debía trasla-
sejo Europeo en su reunión de Laeken darse a un tratado de enmienda o modi-
los días 14 y 15 de diciembre de 2001 ficación que requería la unanimidad de
hizo el resto. Adoptada ya la moneda ratificaciones para su entrada en vigor. La
única que entraría en vigor en días, prác- unificación de los pilares (Mercado inte-
ticamente resuelta la gran ampliación a rior y Unión Económica, Espacio de Li-
la República Checa, Estonia, Chipre, Le- bertad, Seguridad y Justicia y Política Ex-
tonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, terior y de Seguridad Común) no pasó de
Eslovenia y Eslovaquia (que se firmarían un artificio formal de escaso contenido
el 16 de abril de 2003) y encarriladas las real. La opción por un mejor reparto y
adhesiones de la República de Bulgaria y definición de las competencias iba, inevi-
de Rumania (25 de abril de 2005), el tablemente, acompañado de reservas por
Consejo Europeo quiso dotar al proceso parte de los Estados miembros que se
de «nuevos impulsos para reforzar la di- traducían en exclusiones absolutas (Polí-
námica de su integración». Los grandes tica Exterior y de Seguridad Común),
problemas pendientes se abordaron, bajo procedimientos legislativos diferenciados
la idea algo deformada por el exceso de (ciertos aspectos del Espacio de Libertad,
confianza, desde la convicción absoluta Seguridad y Justicia) y sistemas de con-
de que «la Unión Europea es un éxito», trol de la subsidiariedad (modelos de in-
de que «es inminente la unificación de tervención de los Parlamentos naciona-
Europa» que «junto a América del Norte y les) y hasta exclusiones por países. La
el Japón (…) es una de las tres regiones introducción de la Carta de Derechos
más prósperas de nuestro planeta». «Por Fundamentales (parte II del Tratado),
fin Europa –concluía– está en camino de que no creaba competencia alguna ni
621
podía ir más allá de lo previsto en el res- (textualmente afirmado por el Consejo

to del Tratado y restringida su aplicación Europeo de 21 y 22 de junio de 2007)
al ámbito del Derecho de la UE, estaba demasiadas resistencias políticas. A pesar
muy lejos de la aspiración de una decla- de haber eliminado cualquier rastro de
ración dogmática de una Constitución. retórica constitucional, es una opinión
Más allá de que pudiera contener el ger- muy extendida que el Tratado de Lisboa
men de un auténtico proceso constitucio- recuperó buena parte de los avances
nal, lo cierto es que no encontró el indis- acordados en la Constitución Europea.
pensable soporte popular ni su abandono Lo que perdió en todo caso fue el alma.
BIBLIOGRAFÍA
Amato, G.; Bribosia, H.; De Witte, B., coords.: Genèse et destinée de la Constitution eu-
ropéenne: commentaire du traité établissant une Constitution pour l’Europe à la
lumière des travaux préparatoires et perspectives d’avenir. Bruxelles: Bruylant, 2007.
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pour l’Europe: analyses et commentaires. Strasbourg: Presses Universitaires de Stras-
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rio internacional organizado por el Colegio Libre de Eméritos en la Real Academia
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drid: Civitas, 2002.
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Market Studies, 4 (1962).
Pernice, I.; Zemánek, J., eds.: A Constitution for Europe: The IGC, the ratification process
and beyond. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2005.

VER TAMBIÉN: ACERVO DE LA UE / BREXIT / COMISIÓN EUROPEA / INTEGRACIÓN

EUROPEA / PARLAMENTO EUROPEO / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE
LA UE / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE / UNIÓN EUROPEA
622
CONSTITUCIÓN NORMATIVA
La expresión «Constitución normativa» Tribunal Supremo. Desde el primer mo-

responde a la nueva funcionalidad y efi- mento, diversas sentencias constituciona-
cacia jurídica del texto constitucional les afirmaron rotundamente que «convie-
que, a partir de mediados del siglo  xx, de ne no olvidar nunca que la Constitución,
manera generalizada se ha impuesto en lejos de ser un mero catálogo de princi-
todo el constitucionalismo europeo. La pios de no inmediata vinculación y de
Constitución Española de 1978 se adecúa no inmediato cumplimiento hasta que
a la concepción racional-normativa de sean objeto de desarrollo por vía legal,
las Constituciones europeas de posgue- es una norma jurídica, la norma suprema
rra, que, no oponiéndose necesariamen- de nuestro ordenamiento, y en cuanto
te a otras posibles explicaciones concep- tal, tanto los ciudadanos como todos los
tuales de carácter histórico, político o poderes públicos, y por consiguiente
sociológico, viene a complementarlas e, también los jueces y magistrados inte-
incluso, a modularlas. grantes del Poder Judicial, están sujetos a
ella (arts. 9.1 y 117.1 CE)» (STC 16/1982
La Constitución normativa no es ya solo y, poco más tarde, STC 80/1982). De este
la regulación de la organización y fun- modo, quedó definitivamente superada
ciones de los poderes públicos y de un la concepción vigente durante todo el si-
conjunto de derechos y libertades, siglo xix de que, en realidad, la Constitu-
guiendo la estela de la inicial declaración ción no pasaba de ser sino una mera de-
de los Derechos del Hombre y del Ciu- claración programática necesitada del
dadano de 1789, sino que, al afirmarse correspondiente desarrollo legislativo,
ahora que esa regulación vincula y obli- máxime al no existir mecanismos sufi-
ga a todos, tanto a los ciudadanos como cientes para garantizar el sometimiento
a los poderes públicos, sin excepción, se de la ley a la Constitución.
reconoce también –aun cuando lo sea
con mayor o menor intensidad y alcance, A partir de estos primeros pronuncia-
según los casos– que es una norma cua- mientos y hasta hoy mismo, ha quedado
litativamente distinta a las demás. Desde confirmado el indubitable valor normati-
esta perspectiva jurídica, se ha consolida- vo de la Constitución y, sobre todo, su
do el concepto de Constitución que condición de norma superior del ordena-
alumbró el constitucionalismo norteame- miento jurídico que, además, resulta di-
ricano, al proclamar su condición de nor- rectamente aplicable por jueces y tribu-
ma superior del ordenamiento jurídico nales. Y por ello mismo, también ha
directamente aplicable por jueces y tri- quedado reconocida su fuerza derogato-
bunales. ria de cualquier otra norma que la con-
tradiga, dada su condición de norma vin-
El valor normativo de la Constitución Es- culante para todos, sin excepción,
pañola de 1978 fue rápidamente destaca- incluido el Poder Legislativo. No otro es,
do por la doctrina y, sobre todo, procla- en lo esencial, el significado de la expre-
mado por el Tribunal Constitucional, al sión Constitución normativa.
corregir de manera firme y decidida al-
gunos pronunciamientos iniciales del Po- La fuerza normativa superior de la Cons-
der Judicial y, muy destacadamente, del titución (lex superior), que impone una
623
limitación a la «soberanía parlamentaria» por ejemplo, que los principios reconoci-

y, por tanto, liquida la correlativa inmu- dos en el capítulo tercero del título I de la
nidad judicial de la ley, responde a la Constitución de 1978 (arts. 39 a 52) «no
propia concepción democrática de que generan por sí mismos derechos judicial-
el pueblo decide por sí mismo el estable- mente actuables», lo que, sin embargo, no
cimiento de la estructura básica del ores óbice para que tales principios «orien-
den político y los ámbitos de libertad y ten la acción de los poderes públicos», ya
de participación política que se reserva. que, «al margen de su mayor o menor ge-
Una decisión que se plasma y concreta neralidad de contenido, enuncian propo-
en la Constitución, fruto de la autodeter- siciones vinculantes en términos que se
minación política y del pacto social, y desprenden inequívocamente de los artí-
que por ello mismo es la fuente origina- culos 9 y 53 CE» (STC 15/1982; y, asimis-
ria, a la vez que límite, del poder que mo, entre otras muchas más, SSTC
ejercen sus representantes. 19/1982, 45/1989, o 14/1992).
En suma, la Constitución normativa con- El valor jurídico de la Constitución se

firma definitivamente su significado pri- concreta, por tanto, en su condición de
mario y esencial como norma que el norma suprema del ordenamiento y
pueblo soberano, como poder constitu- fuente misma de todas las demás. Esa
yente, se da a sí mismo y cuyos valores y condición explica que, a fin de garanti-
principios se imponen, siempre y en zar su estabilidad y permanencia, ella
todo caso, a quienes, por delegación, y misma se dote de una especial rigidez al
en su condición de poderes constituidos, prever formas y procedimientos especia-
ejercen en cada momento el poder que les para proceder a su reforma o modifi-
la misma crea y constituye. cación. A diferencia de las leyes, en las
que los cambios o sustitución por otras
Ahora bien, el reconocimiento del valor se someten sin más del principio demo-
normativo de la Constitución no supone crático de la mayoría, la reforma de la
que sus preceptos desplieguen siempre Constitución requiere la observancia de
similar eficacia, o, dicho en otros térmi- especiales exigencias procedimentales,
nos, que la vinculación a los mismos por de un quórum de aprobación reforzado
parte de los poderes públicos sea en to- y, en la mayoría de las ocasiones, de la
dos los casos idéntica. Se trata de una pre- decisión también del pueblo expresada a
cisión necesaria a fin de evitar cualquier través del correspondiente referéndum
equívoco. La Constitución, ciertamente, es (lo que se denomina «superlegalidad for-
la norma suprema o superior del ordena- mal» de la Constitución). Y explica, asi-
miento, pero tal cualidad no conlleva la mismo, la preeminencia de sus prescrip-
consecuencia de que todas sus previsio- ciones, principios y valores, de manera
nes sean aplicables por jueces y tribuna- que cualesquiera otras normas solo se-
les de la misma manera y con igual alcan- rán válidas si no los contradicen (ahora
ce, al margen o sin necesidad de la «superlegalidad material»).
intermediación de la ley. Y es que, bien
por razón de la peculiaridad de su natura- La garantía última de la Constitución nor-
leza, o sencillamente por el propio tenor mativa descansa en los jueces y tribuna-
literal de su estructura, su eficacia varía, les. Todos los jueces y tribunales que in-
presentando distinta intensidad. La juris- tegran el Poder Judicial son, en efecto,
prudencia constitucional lo ha destacado jueces constitucionales, en tanto que han
en muy diversas ocasiones, al recordar, de resolver las controversias de las que
624
conocen con sujeción a los mandatos y ordenamiento a cualesquiera leyes con-

valores constitucionales. Pero ello no es trarias u opuestas a la misma.
impedimento para que, además, tal como
sucede mayoritariamente en el constitu- En definitiva, es desde su condición de
cionalismo europeo, la propia Constitu- norma jurídica cómo la Constitución ad-
ción pueda prever la existencia de un quiere su significado más pleno. La
órgano específico encargado, sobre todo, Constitución normativa pasa a ser el ba-
de su defensa frente al legislador. Tal es samento de todo el ordenamiento jurídi-
el caso de la vigente Constitución Espa- co, de su unidad y coherencia, siempre
ñola, que atribuye de manera exclusiva presidido e inspirado en su interpreta-
al Tribunal Constitucional la facultad de ción y aplicación por los principios y va-
declarar nulas y, por tanto, expulsar del lores constitucionales.
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1993 (Primera parte: «Poder constituyente y Constitución»).
Tomás y Valiente, F.: Constitución: escritos de introducción histórica. Madrid: Marcial
Pons, 1996, y en Obras Completas, vol. III, Madrid: CEPC, 1997.
Germán Fernández Farreres

VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL /

CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DERECHO CONSTITUCIONAL / ESTADO /
ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / JURISDICCIÓN CONSTITU-
CIONAL / MUTACIÓN CONSTITUCIONAL / PODER CONSTITUYENTE / REFORMA
CONSTITUCIONAL
625
CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL
El constitucionalismo, como movimiento estamentales, un Senado (órgano no le-

orientado a limitar el ejercicio del poder gislativo que garantizaba la Constitución)
estatal a favor de las libertades subjeti- y un Consejo de Estado (asesor del Rey).
vas, irrumpe en nuestro país con la Ilus-
tración. Así, durante el siglo xviii ya se El sector patriota –opuesto a la dinastía
redactaron en España algunos proyectos Bonaparte– se negó a aceptar el Estatuto
constitucionales. El primero de ellos fue de Bayona y diseñó su propio texto
obra de Manuel de Aguirre, diseñado constitucional. Ya en 1809, el asturiano
en 1786 y concebido como una especie Álvaro Flórez Estrada había redactado su
de pacto social, en el que solo se articu- propia propuesta constitucional, un texto
laba de forma muy esquemática la orga- radical y descentralizado en la línea del
nización del Estado. Al proyecto de Ma- documento de León de Arroyal; sin em-
nuel de Aguirre siguió otro más detallado, bargo, serían las Cortes de Cádiz las que
obra del ilustrado radical León de Arro- elaborasen el primer texto constitucional
yal (1794-1795) y claramente inspirado español emanado de la soberanía nacio-
en el constitucionalismo revolucionario nal. Aprobada el 19 de marzo de 1812, la
francés. El proyecto constitucional de Constitución de Cádiz confería a las Cor-
Arroyal marcaría dos de las pautas que tes el papel de órgano superior del Esta-
luego se mantendrían por el liberalismo do, al ser las representantes de la Nación,
progresista a lo largo del siglo  xix: la idea considerada como soberana. Obra de
del Parlamento como centro político del proyección universal, esta Constitución
Estado y la descentralización territorial. fue traducida al inglés, francés, portu-
Sin embargo, el absolutismo imperante gués, italiano, alemán y ruso. A pesar de
en España obligó a esperar a una contin- ello, al concluir la Guerra de la Indepen-
gencia política, la Guerra de la Indepen- dencia (1814) Fernando VII retornó a Es-
dencia (1808-1814), para que se diera la paña y derogó la Constitución de Cádiz.
coyuntura que permitiese aprobar una
Constitución. Esta volvió a ponerse en planta en-
tre 1820 y 1823, en el conocido como
La primera Constitución española fue el Trienio Liberal o Constitucional, surgido
Estatuto de Bayona de 1808, una Carta a raíz del pronunciamiento en Cabezas
otorgada por Napoleón, erigido en sobe- de San Juan del general asturiano Rafael
rano español a raíz de las renuncias de del Riego. Como consecuencia de ese
Bayona (5 de mayo de 1808). Aunque se- pronunciamiento, Fernando VII se vio
guía la pauta de otras Constituciones obligado a jurar aquella Constitución que
concedidas a Holanda, Westfalia y Nápo- tanto denostaba, y a sujetarse a su aplica-
les, en su redacción consultó a una Junta ción durante tres años, derogándola
de Notables e introdujo algunos elemen- en 1823 gracias a la intervención militar
tos con arraigo en España, como el cato- de la Santa Alianza.
licismo o la regulación de los territorios
ultramarinos. El modelo final establecía El constitucionalismo español fue silen-
un sistema autoritario, en el que el Rey ciado hasta 1833, fecha en la que falleció
era el motor político del Estado, aunque Fernando VII. El inicio de las guerras car-
compartiendo su poder con unas Cortes listas obligó entonces a la regente María
626
CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL
Cristina a pactar con los liberales mode- La Constitución de 1845 trató infructuo-
rados para que apoyaran su causa, lo samente de ser sustituida en 1854-1856
que le obligó como contrapartida a ad- por una Constitución progresista que, sin
mitir de nuevo el constitucionalismo, embargo, no llegaría a entrar en vigor,
otorgando en 1834 el llamado Estatuto por lo que fue conocida como non nata.
Real, obra de Francisco Martínez de la El final definitivo le llegaría, sin embar-
Rosa. El texto tenía una estructura distin- go, gracias a la Revolución de 1868, aus-
ta a la de las anteriores y posteriores piciada por el general Prim y que obligó
Constituciones que vieron la luz en Espa- a Isabel II a abdicar, siendo sustituida
ña: apenas regulaba la organización de por Amadeo I de Saboya. Las nuevas
las Cortes y su relación con el Rey, des- Cortes aprobaron en 1869 una Constitu-
cuidando otros aspectos como los dere- ción progresista que retomaba el dogma
chos individuales. de la soberanía popular, incluía una ex-
tensa tabla de derechos, superior a cual-
Los liberales progresistas nunca vieron quiera otra que se hubiera establecido
con agrado el Estatuto Real, de modo en las Constituciones previas y fijaba la
que en 1836, tras el Motín de La Granja, libertad de cultos, que nunca antes se
intentaron restaurar la Constitución de había reconocido en España.
Cádiz, aunque acto seguido promovieron
su reforma para dar lugar a un nuevo Las dificultades que los partidos políticos
texto, la Constitución de 1837; en reali- pusieron al reinado de Amadeo I acabaron
dad, una Constitución transaccional, en con la renuncia del Rey y la elaboración de
la que principios progresistas (como la una nueva Constitución republicana y fe-
soberanía nacional y el reconocimiento deral, la de 1873, que sin embargo no llegó
expreso de derechos individuales) com- a aprobarse, debido a la inestabilidad polí-
partieron espacio con otros caros al mo- tica. Habría que esperar a 1876 para ver
derantismo (como la estructura bicame- cómo, tras el pronunciamiento del general
ral de las Cortes). Martínez Campos en 1874, se restableciese
la Monarquía con Alfonso XII al frente,
Tras la caída de Espartero (que se había dando lugar al período denominado como
erigido en regente en 1840), los modera- la Restauración. En ella, una Comisión
dos lograron la sustitución de la Consti- constitucional aprobó una nueva Constitu-
tución de 1837 por un nuevo texto cons- ción, la de 1876, cuyo principal autor inte-
titucional, el de 1845, entre cuyos artífices lectual fue Cánovas del Castillo. Igual que
intelectuales contó con Donoso Cortés. la de 1845, la Constitución de 1876 se ba-
La Constitución de 1845 ponía fin al prin- saba en el dogma de la soberanía compar-
cipio de soberanía nacional que habían tida entre el Rey y las Cortes, y una de sus
establecido las Constituciones progresis- principales características fue la de incluir
tas de 1812 y 1837 y lo sustituía por una constantes remisiones a la ley, lo que posi-
construcción muy característica del cons- bilitó un régimen turnista de partidos que
titucionalismo español del xix: la idea de ejecutase sus políticas al amparo del texto.
soberanía compartida entre la Reina y las
Cortes. Por otra parte, se potenció la fi- La Constitución de la Restauración fue
gura del Rey, permitiéndole una inter- la más longeva de nuestra historia cons-
vención más intensa sobre las Cortes, a titucional, aunque en 1929, durante la
las que reunía y disolvía, pero cuyos dictadura de Primo de Rivera, intentó
componentes también decidía al escoger sustituirse por otra de signo muy distin-
a todos los senadores. to que incorporaba por vez primera al-
627
gunos elementos propios del Estado so- Un modelo que incidiría intensamente
cial. No sería, sin embargo, hasta 1931 en el proceso constituyente de 1978
cuando la Constitución de 1876 quedase cuando, tras la dictadura del general
sustituida por la Constitución republica- Franco, el período denominado como
na, que supuso una ruptura radical con «Transición Política» permitió la vuelta
el constitucionalismo español del sien España del régimen constitucional.
glo xix e incorporó en nuestro país las La Constitución de 1978 no solo puso
novedades del llamado «constituciona- fin a las Leyes Fundamentales franquis-
lismo de entreguerras»: no solo fue la tas, sino que además incorporó España
primera Constitución que tuvo el carác- a la modernidad democrática, incluyen-
ter de auténticamente suprema a las le- do en su articulado una amplia descen-
yes, sino que con este fin creó la figura tralización política y un Estado social
del Tribunal de Garantías Constituciona- avanzado; todo ello al amparo de un
les. Por otra parte, por vez primera re- texto consensuado, que permite diver-
conoció el sufragio verdaderamente sas políticas en su seno, y que posibilita
universal y estableció un modelo de alta una reforma total de su contenido, lo
descentralización regional, conocido que la sitúa a la vanguardia de las Cons-
como «Estado integral». tituciones europeas.
BIBLIOGRAFÍA
Artola Gallego, M.: Las Constituciones españolas. Madrid: Iustel, 2007-2010, 9 vols.
Sánchez Agesta, L.: Historia del constitucionalismo español. Madrid: Centro de Estudios
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Varela Suanzes-Carpegna, J.: Política y Constitución en España (1808-1978). Madrid:
— Historia constitucional de España. Normas, instituciones, doctrinas. Madrid: Mar-
cial Pons, 2018.
Ignacio Fernández Sarasola

VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / CONSTITUCIONA-

LISMO MULTINIVEL / DERECHO CONSTITUCIONAL / ESTADO / ESTADO CONSTI-
TUCIONAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / MUTA-
CIÓN CONSTITUCIONAL / NACIÓN ESPAÑOLA / PODER CONSTITUYENTE /
REFORMA CONSTITUCIONAL / TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA
628
CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL
La creación del Derecho desde un cen- La doctrina jurídica española ha sido re-
tro dirigente con intención de planificar nuente, en principio, a recibir estas teo-
y regular de forma consciente y sistemá- rías, con excepción, quizá, primero de
tica la vida de una comunidad política los teóricos del Derecho y, posteriormen-
es uno de los rasgos principales que te, de los estudiosos del Derecho de la
permite identificar la aparición como Unión Europea que vieron en el constitu-
forma política del Estado; desde ese mo- cionalismo multinivel una explicación a
mento, este término y el de ordenamien- la intrincada naturaleza jurídica de la in-
to jurídico quedan inescindiblemente tegración europea, fruto de la confluen-
unidos, al punto que Kelsen afirmaba cia, siempre difícil, entre el Derecho In-
que todo Estado, por el hecho de serlo, ternacional y el Derecho Constitucional.
tiene un ordenamiento jurídico, a cuya
cabeza se sitúa una norma que se deno- Quizá fue Ingolf Pernice quien más cla-
mina Constitución. ramente desarrolló esta teoría como ex-
plicación a la interactuación entre los or-
Durante varios siglos, la regulación de denamientos comunitario y estatal que
órganos, instituciones, derechos, garan- desembocaría en una europeización de
tías y cualquier tipo de relación social las Constituciones de los Estados, por
debía atender exclusivamente al ordena- ejemplo, las cláusulas de integración, y
miento estatal. Solo en contadas ocasio- una constitucionalización del Derecho
nes había que acudir a un conjunto de de la Unión por obra de las normas fun-
normas derivadas de la vertiente externa damentales de los Estados. Afirmaba,
de la soberanía estatal, esto es, al Dere- además, que no hacía falta una Constitu-
cho Internacional, y lo mismo sucedía ción formal para Europa porque ya exis-
con el principal ordenamiento privado: tía una multinivel integrada por las Cons-
el Derecho Canónico. No obstante, tituciones de los Estados miembros y el
avanzado el siglo xx, comienza a ser evi- corpus constitucional de los tratados co-
dente que, cada vez con más frecuencia, munitarios. Hay que convenir con Bala-
la regulación de las relaciones públicas guer que no se puede aceptar la idea de
y privadas necesita acudir a otros orde- una interacción unidireccional basada en
namientos con los que el estatal interac- la transferencia de legitimación entre los
túa. La multiplicación de estos ordena- niveles estatales y el europeo antes del
mientos y la frecuencia de recurrir a la Tratado de Lisboa. La interacción genera
colaboración entre alguno de ellos y el incrementos de legitimación en unos ni-
estatal explica la aparición de las teorías veles y pérdidas en otros.
multinivel, para tratar de aclarar la enor-
me complejidad de ordenamientos jurí- Sin duda, el ejemplo más aceptado de
dicos que interactúan sin ser federales, constitucionalismo multinivel se produce
es decir, de sistemas jurídicos integrados en la integración europea, aunque aquí
por subsistemas. En el constitucionalis- se prefiere una explicación de orienta-
mo multinivel la interactuación entre or- ción federal (debido a la intensidad de la
denamientos jurídicos se produce en el integración alcanzada). No obstante, su
ámbito legislativo, ejecutivo y jurisdic- éxito generalizado deriva de la efectiva y
cional. profunda interacción entre ordenamien-
629
tos, lo que se encuadraría plenamente en El principal problema del constituciona-

las teorías multinivel. Así, la interacción lismo multinivel radica en el propio tér-
legislativa es intensa y extensa, como de- mino de la teoría. Apelar a la Constitu-
muestra Freixes; abarca la cooperación ción supone pervertirla, al menos, en su
entre el Parlamento europeo y los estata- concepción liberal, al reconocer ordena-
les e incipiente y asimétricamente res- mientos que no tienen la debida legiti-
pecto a los Parlamentos de los entes re- mación de origen y de ejercicio, porque
gionales (lo que resulta imprescindible si no diferencian entre poder constituyente
se quiere mantener la autonomía política y constituido ni configuran normas jurí-
en los Estados compuestos). El mecanis- dicas abiertas que permitan el pluralismo
mo de alerta temprana es su última y político y, consecuentemente, el ejercicio
más clara manifestación. La política ma- por los ciudadanos de su soberanía a tra-
croeconómica y fiscal obliga a una inte- vés del principio democrático.
racción cada vez mayor entre la Comi-
sión y los Ejecutivos y Parlamentos de No obstante, es bastante probable que el
los Estados miembros. El diálogo entre el futuro pertenezca al constitucionalismo
Tribunal de Justicia de la Unión y los Tri- multinivel, debido a que cada vez hay
bunales Constitucionales ha conocido de más ordenamientos, tanto públicos como
destacados episodios, que hoy son me- privados, que interactúan con los estata-
nores que mañana; y qué decir de la in- les; incluso, en numerosas ocasiones,
teractuación entre las jurisdicciones ordi- aquellos son más poderosos que éstos.
narias estatales y la comunitaria o de la En sostén de esta predicción no está solo
aplicación por los primeros de la legisla- este argumento, sino que hay otro que
ción de la Unión. tiene todavía más fortaleza, en concreto,
la inescindible vinculación entre globali-
La expresión constitucionalismo multini- zación y constitucionalismo multinivel,
vel ha tenido también un gran éxito en que es precisamente el ámbito donde
la doctrina constitucional para referirse a más éxito han tenido las tesis multinivel
la pluralidad de instancias que garanti- fuera de España. Esta relación supone un
zan los derechos fundamentales. Lo que auténtico embate no solo al principio de-
en el caso español se ha visto favorecido mocrático, sino al conjunto de la Consti-
por el empleo por el art. 10.2 CE de la tución racional normativa; y la forma de
técnica del reenvío, que es una de las reducir sus consecuencias negativas ocu-
empleadas por la teoría multinivel (con pa a buena parte de la doctrina mundial.
los principios de proporcionalidad y
subsidiariedad, además de los clásicos), Pernice, en una de sus últimas publica-
aunque aquí se estima, en sintonía ciones, aventura una Constitución global,
con la jurisprudencia constitucional, que resultante de la interacción entre los or-
nuestro precepto constitucional se debe denamientos surgidos de las principales
emplear como criterio hermenéutico y integraciones económicas que hay en el
no como reenvío de incorporación, aun- mundo. Esta problemática ha sido afron-
que solo fuera por exigencias de la so- tada en España en el libro Constitucio-
beranía popular. También se defiende, nalizando la Globalización, aunque sin
de nuevo en sintonía con Balaguer, que acudir a las teorías multinivel. En concre-
la centralidad estatal se mantiene, a pe- to, se defiende que la globalización pre-
sar de la pluralidad de instancias garan- senta una vertiente bilateral y otra multi-
tistas. lateral.
630
La bilateral ha dado lugar a la creación cuando se tiene presente que la mayor

de cuatro tipos de integraciones según parte de los Estados del mundo están en
su intensidad: Zona de libre comercio alguna integración, dominantemente en
(ZLC), Unión aduanera (UA), Mercado una ZLC.
común (MC) y Unidad económica y mo-
netaria supraestatal (UEMS). En cuanto En la multilateral, destacan una serie de
una UA se dirige al tipo MC hay ya una instituciones que gobiernan la globaliza-
interacción entre el ejecutivo, legislativo ción, como, por ejemplo, la Organiza-
y judicial de la integración con los ho- ción Mundial del Comercio (OMC), que
mónimos poderes estatales de los Esta- se dota de órganos ejecutivos, otros pro-
dos miembros, aunque también hay cier- ductores de normas y que cuenta, ade-
ta interactuación en el ámbito ejecutivo más, con un sistema arbitral de resolu-
desde que se constituye una ZLC. A ma- ción de conflictos; pues bien, cada uno
yor integración, según se pasa de un de estos poderes interactúa con los de
tipo a otro, se incrementa la interacción los Estados e, incluso, con los poderes
y los problemas para la Constitución lide los tipos de integración más desarro-
beral. Estos embates se redoblan en la llados, como es el caso de la UEMS; véa-
segunda fase de las integraciones, esto se, a modo de ejemplo, el incipiente diá-
es, cuando una de éstas firma con un logo entre el Tribunal de Justicia de la
tercer Estado o con otra integración. La Unión Europea y el sistema de solución
dimensión del problema se visualiza de diferencias de la OMC.
BIBLIOGRAFÍA:
Balaguer Callejón, F.: «Constitucionalismo multinivel y derechos fundamentales en la

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Petersmann, E.-U.: Multilevel Constitutionalism for Multilevel Governance of Public
Goods. Oxford: Hart Publishing, 2017.
José Luis García Guerrero

VER TAMBIÉN: ACERVO COMUNITARIO / CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN EURO-

PEA / DEMOCRACIA GLOBAL / DERECHO CONSTITUCIONAL / DIÁLOGO DE TRI-
BUNALES / GLOBALIZACIÓN / NEOCONSTITUCIONALISMO / ORDENAMIENTO JU-
RÍDICO / SOBERANÍA / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA / UNIÓN
EUROPEA
631
CONTRATO DE TRABAJO
El contrato de trabajo es la institución capi- hizo que muchos de sus preceptos se

tal del Derecho del Trabajo, en torno a la mantuviesen mutatis mutandi en el tex-
cual nace y se desarrolla la disciplina. La to refundido de la Ley de Contrato de
elaboración de esta estructura jurídica, que Trabajo de 1944 y que su influencia se
parte de la inadecuación de la regulación extendiera hasta el Estatuto de los Traba-
civil del arrendamiento de servicios para jadores, cuyo título I («De la relación in-
regular el fenómeno sociológico del traba- dividual de trabajo») contiene la regula-
jo asalariado, constituyó, como ha sido ción vigente de la institución.
oportunamente señalado, una inteligente
operación de política del Derecho, pues si, En nuestro actual ordenamiento, el con-
de una parte, vino a ofrecer un soporte trato de trabajo aparece indirectamente
dogmático al desarrollo del Derecho del definido en el art. 1.1 del Estatuto de los
Trabajo como disciplina jurídica autónoma, Trabajadores que determina su ámbito
de otra, evitó su configuración como un de aplicación por referencia al mismo.
Derecho exclusivamente «de clase». De acuerdo con este precepto, en efecto,
el Estatuto va a ser de aplicación a los
Aunque con el impulso del Instituto de sujetos vinculados por un contrato de
Reformas Sociales se sucedieron los in- trabajo, a saber: «a los trabajadores que
tentos –proyectos de ley varios– de regu- voluntariamente presten sus servicios re-
lación de la institución, la primera regu- tribuidos y por cuenta ajena y dentro del
lación legal española del nuevo contrato ámbito de organización y dirección de
se contiene en el «Código del Trabajo», otra persona, física o jurídica, denomina-
dictado durante la dictadura del general da empleador o empresario». Queda de
Primo de Rivera (Decreto-Ley de 23 de manifiesto en este precepto una de las
agosto de 1926). Esta regulación formal- virtualidades que tradicionalmente ha
mente superó la figura del arrendamien- desempeñado el contrato de trabajo y
to de servicios (art. 1583 y sigs. CC) para que, como puede apreciarse, sigue des-
dar carta de naturaleza al contrato de tra- empeñando: la de servir de centro de
bajo, pero pecó de pobre y fragmentaria imputación normativa del Derecho del
y fue en exceso tributaria del Derecho Trabajo.
común. En nuestra historia legislativa es
la Ley de Contrato de Trabajo de 1931, En el art. 1.1 del Estatuto transcrito son
aprobada por las Cortes constituyentes reconocibles todos y cada uno de los ca-
de la Segunda República, la que por vez racteres o rasgos definitorios del contrato
primera lleva a cabo una regulación acade trabajo, a saber:
bada de la institución, en la que son ya
plenamente reconocibles sus elementos –– En primer lugar, el carácter personal
caracterizadores: el singular sistema la- de los servicios. Los servicios objeto
boral de fuentes, la consideración del del contrato de trabajo deben ser
trabajador como contratante débil y la prestados personalmente por el tra-
consiguiente incisiva limitación de la li- bajador, tan es así que la jurispru-
bertad contractual, el reconocimiento del dencia viene entendiendo que la
poder de dirección del empresario y la previsión contractual de su sustitu-
atención a los intereses de la empresa. La ción habitual excluiría la laboralidad
perfección técnica de la Ley republicana del contrato (STS, Sala IV, 8-II-2018).
632
CONTRATO DE TRABAJO
–– En segundo lugar, la voluntariedad, tro o lugar de trabajo; observancia de

inherente a la idea misma de contra- una jornada laboral y de un horario;
to. El trabajo objeto del contrato de exclusividad del servicio; inserción
trabajo es un trabajo libremente pres- de trabajador en la organización de
tado y el trabajador que lo suscribe y trabajo del empresario, que se encar-
ejecuta ejerce al hacerlo la libertad de ga de programar su actividad; ausen-
trabajo que tiene constitucionalmen- cia de organización empresarial pro-
te garantizada (art. 35.2 CE). Por tan- pia (por todas, STS, Sala IV, de
to, todas aquellas prestaciones de 8-II-2018); así como todos los ele-
servicio impuestas, como las presta- mentos que revelen el ejercicio de
das en privación de libertad, el servi- facultades de dirección y/o discipli-
cio militar obligatorio o los trabajos narias por parte del empresario, so-
de colaboración social, quedan fuera bre la base de cuya apreciación glo-
del ordenamiento laboral. bal llevan a cabo su labor de la
–– En tercer lugar, la retribución. Los calificación contractual. Precisamen-
servicios objeto del contrato de trate, este modo de proceder impresio-
bajo los presta el trabajador a cam- nista ha llevado a la jurisprudencia a
bio de la retribución o salario que flexibilizar su inicial concepción de la
se obliga a pagar el empresario. Sin dependencia, a la que hoy define
retribución no hay, pues, contrato como la «situación del trabajador su-
de trabajo; por ello quedan exclui- jeto, aún en forma flexible y no rígi-
dos del ámbito laboral los trabajos da, a la esfera organicista y rectora de
amistosos, benévolos o de buena la empresa» (STS, Sala IV, 10-IV-2018).
vecindad y los trabajos familiares, –– En quinto lugar, la ajenidad, a la que
cuya causa no es la obtención de explícitamente alude el Estatuto cuan-
una contraprestación económica. do señala que los servicios se prestan
–– En cuarto lugar, la dependencia o sub- «por cuenta ajena», lo que significa tra-
ordinación, descrita en el art. 1.1 al rebajar para otro y por cuenta de otro.
querir que la prestación de servicios La doctrina ha elaborado distintas con-
objeto del contrato se desarrolle «den- cepciones de la ajenidad que, en su
tro del ámbito de organización y direc- acercamiento al concepto, la jurispru-
ción de otra persona, física o jurídica, dencia entiende como complementa-
denominada empleador o empresario». rias y no antagónicas. Las más relevan-
El trabajo objeto del contrato de tra- tes son la ajenidad en los frutos que
bajo se presta inserto en la organiza- viene a significar que los frutos o re-
ción empresarial que rige el empre- sultados del trabajo son desde su pro-
sario. Consecuencia de ello, el ducción propiedad del empresario, y
trabajador está obligado a prestar su la ajenidad en los riesgos con la que se
trabajo con sometimiento a las órde- subraya que quien corre con los ries-
nes e instrucciones que recibe de gos de la actividad económica es el
aquel o de la persona en quien el empresario y que el trabajador tiene
empresario delegue. derecho a un salario garantizado.
La dependencia se manifiesta en la También la apreciación de la concu-
práctica con morfología muy variada, rrencia de la ajenidad la hacen los tri-
razón por la cual para apreciarla los bunales sobre la base de la valoración
jueces del trabajo se sirven de una global de una panoplia de indicios: la
serie de indicios (desempeño perso- entrega o puesta a disposición del em-
nal de la prestación; asistencia al cen- presario de los productos elaborados
633
o de los servicios realizados; la adop- contractual y el empeño de algunos por

ción por el empresario y no por el tra- extender sus confines se está haciendo a
bajador de las decisiones concernien- costa de desfigurar los elementos que lo
tes a las relaciones de mercado o con conforman, hasta el punto de que se corre
el público, como la fijación de precios el riego de que el tipo mismo pierda su
y tarifas, la selección de la clientela, capacidad de aprehender la realidad y la
etc.; el montante y el carácter fijo o virtualidad calificadora que le es propia.
periódico de la remuneración del tra-
bajo; el cálculo de la retribución o de La función principal que hoy desempeña
los principales conceptos de la misma; el contrato de trabajo es la de constituir la
la ausencia de riesgo y del lucro espe- relación de trabajo a la que van a aplicar-
cial que caracteriza la actividad del se el conjunto de las fuentes que concu-
empresario o el ejercicio libre de las rren en su regulación (art. 3.1 ET). Dado
profesiones (por todas, STS, Sala IV, el peso de las normas imperativas –leyes
de 16-XI-2017), así como la aporta- y convenios colectivos principalmente–
ción o no de medios de trabajo por que caracteriza al Derecho del Trabajo, el
parte del trabajador y su alcance. papel que el contrato juega en la regula-
ción de la relación es secundario y reduci-
El desarrollo de la tecnología digital y de do: el de complementar y mejorar las re-
las nuevas actividades empresariales y gulaciones legal y convencional, a las que
prestaciones de servicios que se extienden en ningún caso puede empeorar o trans-
a su amparo, tal es el caso, a título de ejem- gredir (art. 3.1 c) ET). No obstante, al so-
plo, de los servicios prestados recurriendo caire de las políticas empresariales de fle-
a plataformas digitales, constituye todo un xibilidad laboral se percibe la tendencia a
reto para los operadores jurídicos, pues las recurrir al mismo como vía de individuali-
nuevas realidades no encajan en el tipo zación de la relación de trabajo.
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Francisco Pérez de los Cobos Orihuel

Presidente Emérito del Tribunal Constitucional
Catedrático de Derecho del Trabajo
VER TAMBIÉN: CONVENIO COLECTIVO / DERECHO DEL TRABAJO / DERECHOS

SOCIALES / DESPIDO LABORAL / ESTADO SOCIAL / HUELGA / JURISDICCIÓN SO-
CIAL / ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO / PANDEMIA: PERSPEC-
TIVA LABORAL / SALARIO / SINDICATOS /
634
CONTRATOS
CONTRATOS
El contrato, como categoría y desde una debe hablar, y resultando lo contrario

perspectiva dogmática, es una especie cuando, aun hablando, el destinatario de
del género negocio jurídico, negocio me- la oferta formula una contraoferta. Las
diante el cual una o varias personas esta- partes contratantes han de tener discer-
blecen, por su propia voluntad y dentro nimiento suficiente, lo cual plantea pro-
de las limitaciones legales, relaciones y blemas respecto de los contratos suscri-
efectos jurídicos relativos a personas o tos por menores, por incapacitados o por
bienes, inter vivos o mortis causa, deter- locos o dementes, intervalos de lucidez
minando el régimen y contenido de los al margen. El objeto del contrato –cosas
mismos. El contrato, sabido lo anterior y y/o servicios que sean– ha de ser lícito,
por regla muy general, sería un negocio posible y determinado o determinable,
jurídico inter vivos bilateral, de conteni- lo cual no impide contratar respecto de
do patrimonial, siendo uno de los con- cosas o bienes inmateriales futuros. El
ceptos fundamentales del Derecho Civil, contrato se ha de corresponder con la fi-
del cual la compraventa es especie fun- nalidad típica o el objetivo marcado
damental, compraventa mediante la cual, como causa para él, resultando, por ello,
a comienzos del xix, la burguesía triun- anómalos, los contratos simulados, en
fante en la Revolución francesa pudo in- fraude de ley o que persigan, a la postre,
vertir las riquezas, logradas con el co- un fin contrario a la moral. Por lo que a
mercio, en la adquisición de tierras e la forma respecta y en línea de principio
inmuebles en general, previamente desa- rige el principio espiritualista –de cual-
mortizados. quier manera que el hombre quiera obli-
garse, queda obligado–, lo cual no impi-
En la actualidad y como es lógico, de los de que en ocasiones, se requieran, ad
contratos en general se ocupa, entre no- solemnitatem, documentos o escrituras
sotros, el Código Civil español, que data públicas.
de 1888 y cuya paternidad se imputa,
con razón, a Manuel Alonso Martínez. El contrato, aun perfeccionándose por el
Trata del asunto en los artículos 1254 consentimiento prestado por las partes,
a 1314, incardinados en los siguientes suele venir precedido –si es complejo o
epígrafes: disposiciones generales; requi- de importancia económica– por una fase,
sitos esenciales –consentimiento, objeto, previa y en ocasiones prolongada en el
causa y forma, llegado el caso–, interpre- tiempo, de tratos preliminares, en los
tación, rescisión y nulidad, ampliamente que las personas, iniciando una aproxi-
entendida. Glosando mínimamente el mación entre ellas, manifiestan su volun-
contenido de los mismos, cabe decir lo tad de informarse, de discutir respecto
siguiente: de la celebración de un determinado
contrato, pudiendo manifestar, después,
Contratar es consentir, que es lo contra- su voluntad de contratar. Aun no habien-
rio de disentir. Se requiere, pues, una todo obligación de contratar, la ruptura in-
tal aceptación de la oferta contractual, ya justificada de los tratos puede desenca-
sea de modo expreso, ya facta conclu- denar responsabilidad, que algunos
dentia, pareciendo consentir quien, reci- gustan llamar precontractual, hablándo-
biendo una oferta, calla, cuando puede y se, también, de responsabilidad poscon-
635
tractual, en el caso de que, extinguido el trato ad hoc redactado e impuesto por

contrato, se revelen datos o informacio- el estipulante, al que no queda más re-
nes confidenciales conocidas a conse- medio que adherirse.
cuencia del mismo.
Constatada la disparidad de fuerzas y los
El contrato puede ser instantáneo o pro- resultados nocivos a los que esta condu-
longar su eficacia en el tiempo, vinculan- cía casi inevitablemente, se prescindió
do a los contratantes y a sus herederos, paulatinamente de la tesis de la igualdad
siendo, para los terceros, res inter alios entre las partes contratantes, favorecien-
acta, lo cual no impide la existencia de do a la parte más débil y reduciendo,
contratos a favor de terceros o para per- para ello, si necesario fuere, el ámbito de
sona que se designará. A lo largo de la la autonomía de la voluntad. Surgen, así,
vida del contrato, entendido como nor- la interpretación contra stipulatorem, el
ma, cabe que surjan debates respecto de control de los contratos con condiciones
su sentido y ámbito de aplicación, requi- generales y el elenco de cláusulas abusi-
riéndose, entonces, la interpretación del vas que, figurando en ellos, deben des-
mismo, ya sea esta subjetiva, indagándo- echarse, lo cual no impide que las dichas
se el verdadero sentir de los contratantes cláusulas –diríase que desvergonzada-
resultante de sus actos anteriores, simul- mente– sigan apareciendo por doquier.
táneos o posteriores al contrato como Para evitarlo, sería bueno que enfatiza-
acto, ya sea la interpretación objetiva, re- ran su diligencia quienes, como interven-
curriéndose, entonces, a principios como tores o fedatarios públicos, deban fiscali-
el de conservación del negocio o a las zar los mismos, siendo bueno también
costumbres o usos de los negocios al que las asociaciones de consumidores y
respecto. usuarios revisen críticamente los contra-
tos más frecuentes y, en fin, que el legis-
El contrato se extingue por el transcurso lador, llegado el caso y cual sucede ya
del tiempo pactado o el logro del fin per- con los arrendamientos, dictase normas
seguido con él, perdiendo eficacia en imperativas reguladoras de determinados
caso de nulidad resultante de la falta de contratos, como el de compraventa o el
uno de sus elementos esenciales o te- de préstamo con garantía hipotecaria.
niéndola claudicante en caso de anulabi-
lidad resultante de vicios del consenti- Decir, en otro orden de cosas, que los
miento contractual, cabiendo, eso sí, la contratos suelen agruparse, por la doctri-
convalidación del contrato nulo y la con- na y con fines pedagógicos, en tipos –típi-
firmación del contrato anulable. cos y atípicos, conmutativos y aleatorios,
onerosos y gratuitos, consensuales y for-
Todo ello sabido, hay que decir que, males, bilaterales y unilaterales-. Toman-
aun partiendo el Código –bienintencio- do un contrato concreto y confrontándolo
nadamente– de la estricta igualdad encon las categorías dogmáticas, puede de-
tre las partes contratantes, pronto se decirse, con pocas palabras, mucho de él.
mostró la existencia frecuentísima de Así, valga por caso, la compraventa sería,
una disparidad de fuerzas entre ambas, en vía de principio, un contrato típico,
que, sin control, podía conducir al do- conmutativo, oneroso, consensual y bila-
minio absoluto de la parte más fuerte, teral, lo cual no impide que sea compra-
imponiendo sus condiciones a la más venta también la emptio spei o la venta a
débil, que solo podría limitarse a acep- riesgo y ventura del comprador, por lo
tarlas, estampando su firma en un con- cual hay que tomar los tipos dichos a be-
636
CONTRATOS
neficio de inventario. Tal hace el Código tactos electrónicos. Con todo, la

Civil, por otra parte, que solo habla de asunción acrítica de las dichas modali-
contratos aleatorios –apuesta, alimentos y dades, con la fisonomía que les es pro-
renta vitalicia, seguros aparte–, limitándo- pia en el Derecho foráneo, ha de hacer-
se, antes y sin agruparlos en categorías, a se con precaución, pues la utilización
regular cada contrato en particular, empe- de denominaciones extranjeras dificulta
zando por los que pueden transmitir la el entendimiento del contrato en cues-
propiedad –compraventa y permuta– y tión por los intérpretes y su acomodo
siguiendo por los de virtualidades meno- en el sistema español, ya sea como con-
res –arrendamientos, servicios, obras, so- trato típico con nombre en nuestra pro-
ciedad, mandato, préstamo, depósito, pia lengua, ya como contrato atípico al
transacciones y compromisos–. que se pueda buscar proximidad con
alguno típico. Valga, al respecto y como
Para terminar, vale la pena llamar la ejemplo de buen hacer, la transforma-
atención sobre la reciente moda de traer ción del inicial leasing en arrendamien-
a colación nuevas modalidades contrac- to con opción de compra, terminología
tuales con denominación y factura in- que permite entender bien de qué con-
glesas –leasing, factoring, renting, fran- trato estamos hablando, por complejo
chising o crowdlendig, por citar que este sea. Sería bueno seguir, en el
algunas–, cuyo objetivo –plausible, en futuro –lo más próximo posible– por
principio– es atender a nuevas necesi- esta senda, prescindiendo de términos
dades y posibilidades de negocio, sus- extranjeros para denominar contratos
ceptible de ser celebrado mediante con- españoles.
BIBLIOGRAFÍA
Clavería, L. H.: La causa del contrato. Bolonia: Real Colegio de España, Bolonia, 1998.
Díez-Picazo, L.: Fundamentos de Derecho civil patrimonial. I. Los contratos. Madrid:
Civitas, 2012.
Morales, A. M.: El error en los contratos. Buenos Aires: Astrea, 2017.
Pérez Gallardo, L., coord.: Los contratos gratuitos. Madrid: Reus, 2011.
Rogel, C.: Estudios de Derecho Civil. Obligaciones y contratos. Madrid: Reus, 2008.
Carlos Rogel Vide

Catedrático Emérito de Derecho Civil
VER TAMBIÉN: ABUSO DE DERECHO / BUENA FE / CODIFICACIÓN / CÓDIGO

CIVIL / CONTRATO DE TRABAJO / CONTRATOS PÚBLICOS / DERECHO CIVIL / JU-
RISDICCIÓN CIVIL / NEGOCIO JURÍDICO / OBLIGACIÓN JURÍDICA / REGISTROS
JURÍDICOS
637
CONTRATOS PÚBLICOS
Los entes públicos desarrollan una desta- rapidez, a los contratistas el pago en
cada actividad bilateral mediante acuer- tiempo de lo acordado y a todos que en
dos, convenios y contratos con particula- esa relación haya eficiencia, publicidad y
res y personas jurídicas para conseguir transparencia. Por eso, cuestiones como
objetivos y finalidades diversas. Esos con- quién puede contratar, cómo seleccionar
tratos se regulan en la Ley 9/2017, de 8 al contratista, qué derechos tiene, qué
noviembre, de Contratos del Sector Públi- poderes conserva la Administración o
co, último eslabón de una cadena de le- quién resuelve los conflictos son cuestio-
yes contractuales que se han sucedido a nes centrales de este sector del orde
lo largo del siglo xx (1965, 1995, 2000, namiento.
2007, 2011) para disciplinar una realidad
de gran trascendencia económica. Las Ad- La existencia de una normativa de con-
ministraciones, en efecto, encargan a em- tratos públicos separada del Código Civil
presas privadas la construcción de inse ha justificado en diversas razones, en-
fraestructuras, la gestión de servicios, la tre ellas, la consideración de que la pre-
prestación de actividades o el suministro sencia de la Administración y los fines
de bienes que suponen intercambios y que representa comportan siempre pe-
flujos económicos. Hay ocasiones en las culiaridades que hay que ordenar y pau-
que la contratación de esas actividades es tar. A ello obedece, por ejemplo, la regu-
obligada porque la Administración no tie- lación del poder de la Administración de
ne medios propios para ejecutarlas, pero interpretar unilateralmente el contrato, el
hay otros casos en los que se trata de una llamado ius variandi, o la posibilidad de
opción organizativa o prestacional. Así, acordar la resolución, sin perjuicio, claro
ciertos servicios los puede prestar directa- es, del control jurisdiccional de todas
mente la Administración o los puede con- esas decisiones. Además, el carácter re-
ceder a un particular que desempeña la petitivo de ciertos contratos llevó a con-
actividad a cambio de un precio. Y enton- siderar conveniente singularizar los más
ces la Administración y el contratista se habituales (obras, servicios o suminis-
convierten en colaboradores necesarios. tros) y regular en detalle algunos (en
particular, el contrato de obras) remitien-
Esa realidad que mueve millones y que do a ese referente lo que no fueran espe-
con frecuencia es también un elemento cialidades de los demás.
de política económica –piénsese en el
papel de la obra pública en el empleo– No obstante, no todos los contratos que
supone afrontar cuestiones jurídicas de celebraban las Administraciones Públicas
primer orden porque están en juego la eran considerados contratos administrati-
eficacia y el buen fin del contrato, pero vos regulados en su integridad por el
también otros valores importantes como Derecho público. Había algunos que la
el destino de los dineros públicos, el res- Ley consideraba privados y que, por ello,
peto al medio ambiente o los derechos se regían por el Derecho privado. Pero
de los consumidores. como aun en esos casos seguían en jue-
go intereses públicos, había una parte de
En la realización de esos contratos a la esos contratos que sí regulaba la ley es-
Administración le interesa la eficacia y la pecial: su preparación y adjudicación,
638
CONTRATOS PÚBLICOS
esto es, los llamados actos separables del tal público y personalidad privada que,
contrato privado; actos que se considera- como personas jurídico-privadas, queda-
ban indeclinablemente públicos y, por ban al margen, si no de todas, sí de par-
ello, regulados por el Derecho Adminis- te de las exigencias de la ley cuyo ámbi-
trativo y sometidos al control de la juris- to de aplicación se limitaba, en principio,
dicción contencioso-administrativa, aun- a las Administraciones Públicas propia-
que en todo lo demás la vida de esos mente tales.
contratos se regía por el Derecho priva-
do y se sometía al control de los tribuna- Pero la Unión Europea fue imponiendo
les ordinarios. pautas y criterios comunes obligatorios
de manera que las directivas europeas
Así, pues, esa dicotomía –contratos ad- fueron plasmando nuevas garantías y
ministrativos/contratos privados– permi- mecanismos de control a casi todos los
tía concluir que, si bien todos los contratos en los que estuviera en juego
contratos administrativos son contratos el dinero público, con independencia del
celebrados por la Administración, no to- carácter formal de quien contrata, esto
dos los contratos celebrados por la Admi- es, con independencia de que el ente
nistración son contratos administrativos, contratante fuera una persona jurídico-
con lo que se clarificaba un tanto la cita- pública o no. Surge así la nueva denomi-
da dualidad. nación de la ley de los contratos que de
ser «de las Administraciones» pasa a con-
El crecimiento económico, el subsiguien- siderarse «del Sector Público», ensan-
te aumento de la contratación pública y chando así significativamente su ámbito
las urgencias derivadas de los ciclos po- subjetivo para evitar, justamente, la «hui-
líticos incidieron en la regulación de la da» del Derecho público que se estaba
contratación pública en cuanto que las produciendo.
Administraciones, al amparo de las exi-
gencias de la urgencia, acentuaron la Al final de esa evolución está la Ley es-
búsqueda de la eficacia a cualquier pre- pañola de 2017 y, antes, el Texto Refun-
cio y buscaron instrumentos que permi- dido de 2011, que tienen su justificación
tieran huir de ciertos controles que arti- última en el Derecho europeo que, como
culaba la ley y que algunos consideraban digo, impone nuevas exigencias con ob-
«retardatarios». La idea del control y la jeto de garantizar los principios de libre
propuesta sostenida por algún autor clá- concurrencia, publicidad, libertad de ac-
sico del siglo xix de que los contratos ceso, transparencia y control de todo el
deben ser de gestación lenta (o sea, no proceso selectivo y de adjudicación.
fruto de la ocurrencia) y de ejecución rá-
pida (para evitar las frecuentes modifica- La Ley amplía notablemente su ámbito de
ciones que encarecen el precio) eran aplicación, por más que no toda ella se
planteamientos que, en ocasiones, cho- aplique con misma intensidad a todos los
caban con una realidad muy diferente entes que conforman el sector público ni
en la que las exigencias de lo inmediato a todos los contratos que esos entes lle-
hacían que los contratos acabaran sien- ven a cabo. El resultado ha sido, sí, una
do de gestación rápida y ejecución lenta. ampliación del ámbito subjetivo de la nor-
La huida de los controles se mostró, fama, pero también un cambio de sistemáti-
lazmente, como una panacea. Y todo ca y una complejidad mayor en cuanto
ello hizo que surgieran poco a poco al- que hay que buscar en cada caso qué as-
ternativas como crear empresas de capi- pectos de la Ley se aplican a cada tipo de
639
ente y a cada tipo de contrato, lo que ge- también al afirmarse que en todo contra-
nera a veces cierta complejidad. Lo im- to se incorporarán criterios sociales y
portante es, sin embargo, que el Derecho medioambientales, de manera que el cri-
de la Unión ha ido obligando a los Esta- terio estrictamente económico a la hora
dos a incluir en sus leyes de contratos –al de seleccionar al contratista deja paso a
menos parcialmente– a todos los entes la fórmula genérica de la «mejor relación
que, de una u otra manera, manejen fon- calidad-precio».
dos públicos. Y ello, insisto, para evitar
que el subterfugio de crear personas de ***
veste jurídico-privada fuera suficiente
para enervar las exigencias del Derecho La pandemia Covid 19 exige una re-
europeo y aun del Derecho interno. flexión adicional. Un supuesto particular
de limitación de los derechos es el previsto
Ese es, en definitiva, el lecho de fondo en los denominados estados de crisis, que
de las últimas leyes de contratos y, desde la CE regula en el art. 116 (desarrollado
luego, de la Ley 9/2017. Unas leyes que, en la L.O. 4/1981). Es frecuente encon-
desde la óptica del Derecho interno, tie- trar en las Constituciones normas que re-
nen en su mayor parte carácter básico, gulan la forma de conducirse el Estado
esto es, se aplican a todas las Administra- en casos de calamidades naturales o sa-
ciones, fundadas como están en el nitarias, graves disturbios o conflictos ar-
art. 149.1.18.ª CE. mados. En esos supuestos y con distintas
intensidades, las Constituciones suelen
Por lo demás, la Ley 9/2017 es una Ley al atribuir poderes especiales al Ejecutivo
mismo tiempo continuista y novedosa. por un tiempo determinado para hacer
Continuista, porque sigue las pautas de frente a la crisis. Es habitual que en ese
la normativa anterior, algunas de las cua- contexto se autorice al Ejecutivo la limita-
les venían impuestas por el Derecho eu- ción de ciertos derechos fundamentales
ropeo. Esa continuidad se plasma en la de forma más intensa de lo constitucio-
configuración general y en las normas nalmente posible en situaciones de nor-
sobre el expediente de contratación malidad (caso de la libertad de circula-
(pliegos de condiciones, duración y con- ción en los estados de alarma del citado
tenido de los contratos, publicidad, re- art. 116 CE), e incluso su suspensión
quisitos para contratar, recursos en mate- (como ocurre en los supuestos de estados
ria de contratación…). Pero al mismo de emergencia y sitio del art. 116 CE). La
tiempo es una Ley novedosa en la medi- suspensión de un derecho fundamental
da en que incorpora cambios y noveda- técnicamente no es una limitación, sino
des entre las que destacan, además de lo la negación temporal de la existencia del
ya señalado, medidas contra la corrup- derecho mismo, de manera que su conte-
ción y la consideración de la contrata- nido deja de estar amparado constitucio-
ción como instrumento para conseguir nalmente y queda a disposición plena de
objetivos no económicos. A esas finalida- los poderes públicos. El art. 55 CE prevé la
des obedecen las normas sobre la publi- posibilidad constitucional de una sus-
cidad y transparencia, el acceso a la in- pensión general de determinados dere-
formación, la ampliación de las chos en el caso de ciertos estados de crisis,
prohibiciones para contratar o el endure- y una individual en el marco de la lucha
cimiento de la regulación de las modifi- antiterrorista. El TC tuvo ocasión de pro-
caciones. La vinculación a una perspecti- nunciarse tanto sobre los límites constitu-
va social y ambiental está muy presente cionales de la suspensión individual de
640
CONTRATOS PÚBLICOS
derechos (STC 25/1981), como sobre el Importantes modalidades de excepción,

rango del decreto que declara el estado de pues, justificadas en una situación tan
alarma en la STC 83/2016. Recientemen- excepcional como es la lucha contra la
te el ATC de Pleno de 30 de abril de 2020 pandemia que el coronavirus ha signifi-
lo hizo sobre la debida proporcionalidad cado y significa en todos los órdenes y
de los límites de derechos fundamentales que tiene en el de los contratos una des-
durante un estado de alarma. tacada singularidad.
BIBLIOGRAFÍA
García de Enterria, E.: «La figura del contrato administrativo», en Revista de Administra-
ción Pública, 41 (1963).
Gimeno Feliu, J. M.ª: Estudio sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público. Pam-
plona: Aranzadi, 2018.
— La Ley de Contratos de Sector Público 9/2017 (Sus principales novedades, los proble-
mas interpretativos y las posibles soluciones). Pamplona: Aranzadi, 2019.
— Dir.: Observatorio de los contratos públicos, Pamplona: Aranzadi (publicación perió-
dica anual, desde 2011).
Gomez-Ferrer, R., dir.: Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públi-
cas. Madrid: Civitas, 2004. 2.ª ed. (desactualizado en la normativa, pero útil en mu-
chos de los análisis).
Luis Martín Rebollo

Profesor Emérito de la Universidad de Cantabria
VER TAMBIÉN: ACERVO COMUNITARIO / ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO /

ADMINISTRACIÓN LOCAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BIENES PÚBLICOS /
BUENA ADMINISTRACIÓN / CONTRATOS / CORRUPCIÓN POLÍTICA / DERECHO AD-
MINISTRATIVO / ESTADO NEUTRAL / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATI-
VA / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA /
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SECTOR PÚBLICO / SERVICIO PUBLICO /
TRANSPARENCIA
641
CONVENIO COLECTIVO
Con carácter general, llamamos convenio El convenio colectivo, en cuanto mani-

colectivo al acuerdo suscrito por uno o festación de la autonomía colectiva, esto
varios empresarios o una o varias organi- es, del poder normativo que el ordena-
zaciones representativas de empresarios, miento reconoce a los representantes de
de una parte, y una o varias representa- los trabajadores y empresarios para regu-
ciones u organizaciones representativas lar las relaciones de trabajo, constituye la
de trabajadores, de otra, con el propósito principal particularidad del sistema jurí-
de regular las condiciones de trabajo y dico laboral de fuentes. El convenio, en
de empleo de los trabajadores compren- efecto, viene siendo considerado la fuen-
didos en su ámbito de aplicación y las te del Derecho del Trabajo por antono-
relaciones entre las partes que lo han masia, hasta el punto que bien puede
suscrito. afirmarse que su reconocimiento e insti-
tucionalización han resultado ser esen-
El convenio colectivo es el resultado de ciales para que nuestra disciplina ad-
la negociación colectiva, entendida quiera la forma y fisonomía que le son
como el proceso dinámico que permite propias (Martín Valverde).
a los representantes de los trabajadores
y empresarios la composición del con- Desde el punto de vista de su génesis y
flicto que les enfrenta –el llamado con- morfología, la singularidad del conve-
flicto industrial– y la tutela de sus res- nio colectivo viene dada por su condi-
pectivos intereses. Históricamente, la ción híbrida, por utilizar la celebérrima
negociación colectiva nace del «desen- expresión de Carnelutti, por su «cuerpo
volvimiento del hecho sindical» (Gallart de contrato y su alma de ley». El conve-
Folch) y vino a reequilibrar el poder de nio por su génesis y su factura es un
los trabajadores individualmente consi- pacto colectivo suscrito entre dos par-
derados, superando la determinación tes contratantes (una de las cuales
contractual de las condiciones de traba- cuando menos necesariamente colecti-
jo, que hasta entonces había sido la va), que nace con la vocación de regu-
pauta. lar las condiciones de trabajo y empleo
en el ámbito de aplicación para el que
Las primeros pactos o convenios colecti- ha sido negociado.
vos se producen a finales del xix y es en
las primeras décadas del siglo pasado Dependiendo de los distintos ordena-
cuando adquieren plena carta de norma- mientos y momentos históricos, esta con-
lidad en los países occidentales. En nues- dición bifronte se ha traducido en una
tra historia legislativa, el primer recono- morfología variada en cuanto a su natu-
cimiento jurídico de la figura del raleza jurídica y eficacia personal. Por lo
convenio colectivo data de la Ley de des- que se refiere a la naturaleza del conve-
canso dominical de 3 de marzo de 1904, nio, suele hablarse de convenios que ca-
cuyo art. 4 previó que «los acuerdos legí- recen de eficacia jurídica y tienen mera
timamente adoptados según estatutos de eficacia social; de convenios de derecho
gremios o asociaciones que tengan exis- común o de naturaleza contractual, que
tencia jurídica» pudieran normalizar y son considerados contratos y despliegan
ampliar el descanso. efectos meramente contractuales; y de
642
CONVENIO COLECTIVO
convenios de eficacia normativa, que tie- tulo III, el convenio colectivo típico: el
nen los efectos de una norma jurídica y convenio que hemos dado en llamar «es-
se integran entre las fuentes del Dere- tatutario», pues se suscribe conforme a
cho. Por lo que se refiere a su eficacia las rigurosas reglas imperativas que en
personal, esto es, a la determinación de materia de legitimación y procedimiento
quiénes están obligados por el convenio, recoge el Estatuto de los Trabajadores.
se distingue entre la eficacia personal li-
mitada, cuando el convenio solo vincula El convenio colectivo estatutario se ca-
a los trabajadores y empresarios repre- racteriza por su naturaleza normativa y
sentados por los sujetos negociadores por su eficacia general, ambas inequívo-
que lo han suscrito, y la eficacia personal camente establecidas por el Estatuto de
general o erga omnes, cuando lo conve- los Trabajadores. La eficacia normativa
nido se aplica a todos los trabajadores y del convenio está prevista en el art. 3, en
empresarios comprendidos en su ámbito las letras c) y d) del precepto, según el
de aplicación. cual, de una parte, los convenios colecti-
vos regulan los derechos y obligaciones
La evolución del sistema económico y de «concernientes a la relación laboral», y de
los ordenamientos laborales ha determi- otra, la voluntad de las partes, manifesta-
nado la transformación de la morfología da en el contrato de trabajo, no va a po-
del convenio y de las funciones que le der «en ningún caso» «establecer en per-
son propias. Si en su origen el convenio juicio del trabajador condiciones menos
colectivo era básicamente un pacto que favorables o contrarias a las disposicio-
regulaba salarios y jornada laboral, hoy nes legales y convenios colectivos». Co-
suele tener un contenido mucho más rroboran esta eficacia, la atribución a la
rico que abarca aspectos múltiples de las jurisdicción social por el art. 91.1 ET de
relaciones de trabajo. Desde el punto de las cuestiones derivadas de la aplicación
vista de su interacción con la ley en la e interpretación de los convenios y la
regulación de las relaciones de trabajo, consideración como infracción laboral
en las últimas décadas hemos asistido a por el art. 5. 1 de la Ley sobre infraccio-
un retraimiento del papel de esta favor nes y sanciones en el orden social, de las
de aquel, pues el legislador ha visto en el acciones u omisiones de los empresarios
convenio un eficaz instrumento para contrarias a las cláusulas normativas de
adaptar la regulación general a las nece- los convenios. La eficacia personal gene-
sidades del mercado y de la empresa y ral o erga omnes queda claramente reco-
para gestionar las necesidades empresa- nocida en el apartado 3 del art. 82 ET,
riales de flexibilidad laboral. conforme al cual «los convenios colecti-
vos regulados por esta ley obligan a to-
La Constitución Española reconoce en su dos los empresarios y trabajadores in-
art. 37.1, entre los «derechos y deberes cluidos dentro de su ámbito de aplicación
de los ciudadanos» el derecho a la nego- y durante todo el tiempo de su vigencia».
ciación colectiva en los siguientes térmi-
nos: «La Ley garantizará el derecho a la Junto a los convenios estatutarios, la juris-
negociación colectiva laboral entre los prudencia ordinaria ha dado carta de na-
representantes de los trabajadores y em- turaleza a los convenios extraestautarios,
presarios, así como la fuerza vinculante que son aquellos suscritos extra legem, al
de los convenios colectivos». Al amparo margen de la regulación legal contenida
de esta previsión constitucional, el Esta- en el ET. El Tribunal Constitucional ha
tuto de los Trabajadores regula, en su tí- avalado el reconocimiento jurisprudencial
643
de los convenios extraestatutarios al con- requisitos de legitimación o las mayo-

siderarlo exigencia derivada del reconoci- rías requeridas por el ET, no es factible
miento constitucional del derecho de li- la negociación de un convenio estatuta-
bertad sindical, de cuyo contenido rio. La naturaleza y eficacia de los con-
esencial forma parte el derecho de nego- venios colectivos extraestatutarios, así
ciación colectiva (STC 108/1989, de 8 ju- como su régimen jurídico, la ha deter-
nio). Como todo sindicato tiene derecho a minado la jurisprudencia. La naturaleza
la negociación colectiva y no todos alcan- jurídica del convenio extraestatutario es
zan las cotas de representatividad requeri- la del contrato, se trata de un contrato
das por el ET para negociar los convenios suscrito al amparo del principio general
que en él se regulan, para garantizarles su de libertad contractual que genera obli-
derecho de negociación colectiva se hace gaciones jurídicamente exigibles entre
necesario admitir la vía de la negociación quienes lo han suscrito (por todas, STS
colectiva extraestatutaria. de 14 de diciembre de 1996). Su eficacia
personal es limitada: obliga exclusiva-
Como es fácilmente deducible, por lo mente a los miembros de las organiza-
general a la negociación colectiva ex- ciones que lo han suscrito, sin perjuicio
traestatutaria se va normalmente a recu- de que a través de adhesiones indivi-
rrir cuando, por carecer de la represen- duales pueda extenderse su ámbito de
tación suficiente o no alcanzarse los aplicación.
BIBLIOGRAFÍA
Alonso Olea, M.: Pactos colectivos y contratos de grupo. Madrid: Instituto de Estudios
Políticos, 1955.
Gallart Folch, A.: Las convenciones colectivas de trabajo. Granada: Comares, 2000.
García Murcia, J.: «Criterios jurisprudenciales sobre la naturaleza y la eficacia de los pac-
tos colectivos atípicos (I y II)», en Actualidad Laboral, 23-24 (1992).
Lahera Forteza, J.: Normas laborales y contratos colectivos. Madrid: Reus, 2008.
Pérez de los Cobos; Goerlich, J. M., coords.: El régimen jurídico de la negociación colec-
tiva en España. Valencia: Tirant lo Blanch, 2006.
Sala Franco, T.: Los convenios colectivos extraestatutarios. Madrid: IES, 1981.
Francisco Pérez de los Cobos Orihuel

Presidente Emérito del Tribunal Constitucional
VER TAMBIÉN: CONTRATO DE TRABAJO / DERECHO DEL TRABAJO / DERECHOS

SOCIALES / DESPIDO LABORAL / ESTADO SOCIAL / HUELGA / JURISDICCIÓN SO-
CIAL / ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO / PANDEMIA: PERSPEC-
TIVA LABORAL / SALARIO / SINDICATOS
644
CORONA
CORONA
El protagonismo de la Corona en el ori- tucional del Rey es propia de una

gen y desarrollo de la España constitucio- Monarquía parlamentaria, de modo que
nal es una evidencia reconocida de forma se transforma en Derecho escrito el mo-
unánime. Don Juan Carlos, «piloto» del delo consuetudinario británico. No hay
cambio, y Don Felipe, con la «Monarquía rastros de una Monarquía «constitucio-
renovada para un tiempo nuevo», han nal», puesto que las funciones del Rey es-
ejercido de forma impecable las funciones tán intrínsecamente vinculadas con el
propias del jefe del Estado en una Monar- respeto al principio democrático. La me-
quía parlamentaria, «forma política del Es- jor doctrina clásica ( Jellinek, Smend y
tado» de acuerdo con el artículo 1.3 de la otros) insiste en la función de la Corona
Constitución. Un precepto, por cierto, que como elemento de integración política, y
fue discutido en su día a partir de criterios así también, en España, Herrero de Mi-
doctrinales sobre los conceptos «forma de ñón; sin olvidar en este punto la célebre
Estado» y «forma de gobierno», pero que cita de Walter Bagehot: to be consulted,
resulta muy significativo en el contexto to encourage, and to warn son los dere-
histórico de la Transición. Como dijo el chos propios del monarca según la Cons-
senador y académico de la RACMYP Car- titución histórica.
los Ollero, la Monarquía fue «ascendida»
de categoría, con buenos motivos, de for- El art. 56 CE ofrece una relación espe-
ma de gobierno a forma política. Al mar- cialmente rigurosa desde el punto de vis-
gen del caso español, hay también muta jurídico acerca de las funciones del
chas y buenas razones para afirmar, con Rey: es «jefe del Estado», con las conse-
Emilio Lamo de Espinosa, que la cone- cuencias que de ahí se derivan a efectos
xión entre Monarquía (obviamente en su de Derecho Internacional; «símbolo de
versión parlamentaria) y democracia es su unidad y permanencia», no solo del
«algo más que conllevanza», puesto que Estado, cabe interpretar, sino también de
ofrece un ámbito considerable de «legiti- la Nación española, titular de la sobera-
midad racional», según los términos bien nía; «arbitra y modera el funcionamiento
conocidos de Max Weber. Es notorio que regular de las instituciones», fórmula ac-
muchos de los países más democráticos y tualizada de la teoría clásica de Benjamin
progresistas del mundo optan desde hace Constant; «asume la más alta representa-
siglos por la forma monárquica. Se trata, ción del Estado español en las relaciones
sin duda, de un argumento muy convin- internacionales, especialmente con las
cente frente a planteamientos simplistas, naciones de su comunidad histórica»,
impropios de una sociedad abierta y diná- como luego veremos; en fin, también
mica como la española. ejerce las funciones que le atribuyen la
Constitución y las leyes.
El título II de la Constitución (arts. 56-65)
forma parte de su núcleo esencial, como A partir de este marco jurídico-político,
refleja la exigencia de procedimiento el título II desarrolla las competencias
agravado para su reforma (art. 168.1 CE), efectivas del Rey de España. En el ámbi-
tesis reiterada por el dictamen del Con- to internacional, es frecuente utilizar la
sejo de Estado respecto a la eventual mo- fórmula «el primer Embajador» o con una
dificación del art. 59. La posición consti- valoración muy merecida: «el mejor Em-
645
bajador». Desde la Transición (recuérde- Constitución, en las leyes o en los regla-

se el importante discurso de Don Juan mentos parlamentarios. El andamiaje ju-
Carlos ante el Congreso de los Estados rídico funciona correctamente gracias a
Unidos, el 2 de junio de 1976) y hasta la la impecable neutralidad y contención
actualidad (por citar un ejemplo entre de los titulares de la Corona en el día a
tantos: Don Felipe ante el Consejo de día del funcionamiento del Estado, desde
Europa, el 27 de abril de 2017) la imagen hace ya más de cuarenta años. Por citar
internacional de España se asocia con la un único ejemplo: Zarzuela supo hacer
presencia activa y eficaz de la Corona en caso omiso de las propuestas poco medi-
las instancias formales e informales don- tadas para buscar un candidato sui gene-
de se desarrolla la actividad diplomática ris a la Presidencia del Gobierno pese al
al más alto nivel. El art. 63 CE precisa fracaso de las rondas de consultas deri-
este ámbito funcional en referencia a la vadas del art. 99 CE. Lo mismo cabe de-
acreditación y recepción de embajadores cir, aún con mayor motivo, de la delicada
(63.1); la manifestación del consenti- función que encomienda al Rey el art. 62,
miento del Estado para obligarse por h) CE, «el mando supremo de las Fuerzas
medio de tratados (63.2), y la felizmente Armadas»: al margen de la ocasión ex-
inédita función de declarar la guerra y cepcional del 23-F, la práctica reiterada
hacer la paz, obviamente previa autoriza- ha traducido dicha función en una cerca-
ción de las Cortes Generales (63.3). nía afectuosa y un apoyo permanente
del monarca a los Ejércitos, con absoluto
Entre las funciones de naturaleza legisla- respeto a la dirección de la política mili-
tiva, el art. 91 CE establece la facultad de tar que la Constitución atribuye lógica-
sanción y promulgación de las leyes, así mente al Gobierno (art. 97 CE).
como la de ordenar su inmediata publi-
cación, cuya naturaleza puramente for- No debe faltar aquí una mención expresa
mal convierte en obsoletos los viejos deal «alto patronazgo de las Reales Acade-
bates sobre la condición jurídica de mias» (art. 62, j, CE), que los Reyes han
dichas instituciones, vinculadas en su día ejercido y ejercen con su presencia fre-
con el derecho de veto, ya superado por cuente en actos solemnes y su perma-
la evolución histórica. nente atención y aliento a las actividades
académicas.
En las funciones relacionadas con el Eje-
cutivo y el Legislativo es donde alcanza La clave del buen funcionamiento de una
su mejor expresión la seña de identidad Monarquía «democrático-parlamentaria»
parlamentaria de nuestra Monarquía. Así, (el término lo utiliza G. de Vergottini) es
el Rey convoca y disuelve las Cortes; el refrendo, en conexión directa con las
convoca elecciones y referendos; propo- reglas históricas y actuales, plenamente
ne candidato y, en su caso, nombra o justificadas por la naturaleza de esta for-
cesa al presidente del Gobierno; nombra ma de gobierno: the King can do not
y separa a los ministros; expide los de- wrong y la inviolabilidad e irresponsabi-
cretos; confiere los empleos civiles y mi- lidad jurídica del monarca (sobre cuyo
litares; concede honores y distinciones; alcance temporal caben opiniones dife-
ejerce el derecho de gracia, y nombra a rentes), a las que cabe añadir la novedo-
los cargos principales del Poder Judi- sa regulación del aforamiento de otros
cial... Todo ello, como es de sobra sabi- miembros de la Casa Real (Reina consor-
do, previos los trámites y requisitos que te y consorte de la Reina; Príncipe o
se regulan con el necesario detalle en la Princesa de Asturias y su consorte; Rey o
646
CORONA
Reina que hayan abdicado y su consorte) nencia de la institución. Sobre sucesión,

ante las Salas de lo Civil y lo Penal del regulada por el art. 57 CE, existe acuer-
Tribunal Supremo, a partir de la do social y político acerca de la necesi-
L. O. 4/2004, de reforma de la LOPJ. Se dad de eliminar la prevalencia del varón
superaba así, por cierto, una sorprenden- sobre la mujer. Así debería hacerse en el
te laguna legislativa en un ordenamiento momento oportuno y sin precipitacio-
como el español, tan proclive a recono- nes perjudiciales para la institución y
cer fueros singulares. para el Estado. Por lo demás, el impeca-
ble proceso sucesorio tras la abdicación
El refrendo (art. 64 y, para esa circunstan- de Don Juan Carlos, formalizado por la
cia concreta, art. 99 CE) conlleva la trasla- L. O. 3/2014, en su artículo único, es
ción de responsabilidad y la naturaleza de buena prueba de la vitalidad y el arrai-
acto debido de la firma del jefe del Estado go de la Corona en la sociedad españo-
no deja margen para especulaciones (no la y en el funcionamiento de las institu-
siempre bienintencionadas) sobre la posiciones democráticas. El «ruido» de
ción del Rey ante determinadas decisio- algunas opiniones minoritarias, muchas
nes políticas. Más complejo es el supuesto veces coyunturales, no debe llamar a
refrendo «tácito» (respecto de mensajes, engaño sobre la plenitud democrática
discursos, etc.), todavía poco y mal estu- de la legitimidad de la Monarquía parla-
diado por nuestra doctrina. mentaria española. Esta opinión debe
ser reiterada en el contexto de las cir-
Por último, en el marco de este título II cunstancias que afectan al Rey Emérito
constitucional, sucesión, regencia y tu- y que no alteran los criterios expresados
tela son reflejo indiscutible de la perma- a lo largo de este análisis de la Corona.
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VER TAMBIÉN: AFORAMIENTO / DIPLOMACIA / LEYES / MONARQUÍA / PRESIDEN-

TE DEL GOBIERNO / SÍMBOLOS POLÍTICOS / TRATADOS INTERNACIONALES
648
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
La Corte Interamericana es una institución una sola vez. Los jueces no se encuentran
judicial autónoma que tiene como objeto la permanentemente en la sede de la Corte;
aplicación e interpretación de la Conven- sin embargo, están a disposición plena del
ción Americana sobre Derechos Humanos, Tribunal y deben trasladarse a su sede o al
además de otros tratados regionales sobre lugar en que realice sus sesiones, cuantas
los que posea competencia, dentro del seno veces y por el tiempo que sean necesarios.
de la Organización de Estados Americanos
(OEA). En conjunto con el Tribunal Euro- La Corte celebra periodos ordinarios de se-
peo de Derechos Humanos y la Corte Afri- siones determinados reglamentariamente.
cana de Derechos Humanos y de los Pue- Asimismo, también puede llevar a cabo pe-
blos, conforman uno de los tres tribunales riodos extraordinarios, los cuales a partir del
regionales de protección de los derechos 2005 han sido realizados fuera de su sede
humanos existentes en el mundo. en Costa Rica, con el objetivo de incremen-
tar la actividad jurisdiccional, además de di-
Sus orígenes se remontan a la Novena fundir las labores de la Corte en la sociedad.
Conferencia Internacional Americana, cele-
brada en Bogotá, Colombia, en el año de En cuanto a sus funciones, la Corte ejer-
1948, cuya acta final señaló que la protec- ce una competencia consultiva, cuando
ción a los derechos internacionalmente reconoce y resuelve solicitudes de inter-
conocidos debía ser garantizada por un pretación de las disposiciones de la Con-
órgano jurídico. Posteriormente, en la Con- vención Americana o de otros tratados
ferencia Especializada Interamericana so- concernientes a la protección de dere-
bre Derechos Humanos de 1969, en San chos humanos; o al resolver consultas
José de Costa Rica, se adoptó la Conven- acerca de la compatibilidad entre las le-
ción Americana sobre Derechos Humanos, yes internas de los Estados miembros de
entrando en vigor el 18 de julio de 1978, la OEA y los mencionados instrumentos
cuyo contenido contempló la creación de internacionales. El documento derivado
una Corte Interamericana. Los primeros de esta actividad tiene por nombre opi-
jueces fueron electos en mayo de 1979, re- nión consultiva y hasta diciembre
uniéndose por primera vez en junio de ese de 2019 han sido emitidas 25 de ellas.
mismo año en la sede de la OEA, en Wash-
ington, D. C. Meses más tarde se realizó la La Corte también ejerce una competencia
instalación formal de su sede permanente contenciosa en casos de demandas indivi-
en la Ciudad de San José, Costa Rica, el 3 duales o de conflictos interestatales. En
de septiembre de 1979. cuanto a los primeros, los individuos pue-
den demandar a los Estados parte de la
La organización y funciones de la Corte se Convención Americana que han aceptado
encuentran reguladas en la Convención la competencia contenciosa del Tribunal,
Americana, en su Estatuto y su Reglamen- una vez agotadas las instancias nacionales
to. El Tribunal se compone por siete jue- y el procedimiento ante la Comisión Inte-
ces, elegidos en la Asamblea General de la ramericana, institución que es la que pue-
OEA por los Estados parte de la Conven- de elevar un caso a la Corte. En este su-
ción Americana, para un periodo de seis puesto, la Corte determina si el Estado
años, con posibilidad de ser reelectos por demandado ha incurrido en responsabili-
649
dad internacional por la violación de algu- formación, independencia judicial y debi-

no de los derechos consagrados en dicho do proceso, entre otros. Asimismo, resulta
instrumento o en otros tratados interameri- relevante su jurisprudencia sobre la justi-
canos sobre derechos humanos aplicables. ciabilidad de los derechos económicos,
Para dirimir los conflictos interestatales, sociales, culturales y ambientales. Tam-
solo los Estados parte del Pacto de San bién ha innovado al desarrollar el concep-
José o la Comisión Interamericana pueden to de «reparación integral» (restitutio in
someter un caso ante la Corte. integrum) para las víctimas de las viola-
ciones a los derechos humanos, que in-
Cuando la Corte conozca de un caso y cluyen medidas no solo pecuniarias, sino
decida que existió violación de un dere- también de satisfacción, rehabilitación y
cho o libertad protegido por la Conven- de no repetición, estas últimas especial-
ción u otro tratado, dictará una sentencia mente importantes cuando se trata de vio-
que garantice al lesionado en el goce de laciones sistémicas, que pueden implicar
su derecho o libertad conculcados y dis- modificaciones normativas y el estableci-
pondrá una serie de medidas para que se miento de políticas públicas.
reparen las consecuencias de la situación
que ha configurado la vulneración a esos La competencia contenciosa también inclu-
derechos y el pago de una justa indemni- ye el mecanismo de supervisión de cumpli-
zación a la parte lesionada. miento de sentencias, por el que la Corte
solicita información a un determinado Esta-
El Tribunal ha resuelto menos de 300 cado sobre las actividades desarrolladas para
sos contenciosos en sus cuatro décadas los efectos de dicho cumplimiento, emitien-
de existencia. Todas estas sentencias con- do resoluciones sobre el particular.
forman una extensa y variada jurispru-
dencia que ha contemplado casos de gra- Finalmente, la Corte también ejerce una
ves violaciones a derechos humanos, competencia preventiva, mediante la
especialmente en temáticas como desapa- adopción de medidas provisionales, en
riciones forzadas, ejecuciones extrajudi- casos de extrema gravedad y urgencia, y
ciales, masacres, tortura, pena de muerte cuando sea necesario para evitar daños
y leyes de (auto) amnistía. La jurispruden- irreparables a las personas.
cia también ha analizado los derechos hu-
manos de personas y grupos en situación La actividad de la Corte Interamericana,
o condición de vulnerabilidad, protegien- en el ejercicio de sus diversas competen-
do y estableciendo estándares para niñas, cias, la ha convertido en un gran referente
niños y adolescentes, mujeres, personas para los Estados de la región. Sus estánda-
mayores, pueblos indígenas y tribales, res desarrollados en materia de derechos
personas con discapacidad, afrodescen- humanos han sido retomados por las au-
dientes, personas LGTBI, migrantes, refu- toridades estatales en el ejercicio de sus
giados, personas privadas de libertad, funciones, a través de la conocida práctica
desplazados forzados, defensoras y defen- del control de convencionalidad.
sores de derechos humanos, periodistas y
personas en situación de pobreza. La actividad de la Corte también ha cobra-
do interés por diversas organizaciones de
Asimismo, ha decidido sobre asuntos con- la sociedad civil, quienes han tenido una
substanciales a la democracia y el Estado extensa participación; no solo en la defen-
de Derecho, atinentes a la libertad de sa de casos, sino también en el ejercicio de
pensamiento y expresión, derecho a la in- la competencia consultiva, contenciosa y
650
de supervisión de cumplimiento del Tribu- exclusiva de sus miembros, así como una
nal a través de la figura del amicus curiae. integración con mayor número de jue-
zas, en tanto que solo cinco juezas la han
Todo lo anterior debe servir para afron- conformado en sus cuarenta años de
tar los principales retos que tiene la Cor- existencia.
te Interamericana por delante. Entre sus
desafíos se encuentra lograr la universali- También resulta necesario mantener el
dad del sistema interamericano, especial- diálogo jurisprudencial entre la Corte
mente mediante la firma o ratificación de Interamericana y las jurisdicciones do-
la Convención y del conjunto de instru- mésticas de los Estados. Este diálogo es
mentos interamericanos por parte de to- extensible a los demás tribunales regio-
dos los países del continente. Asimismo, nales sobre derechos humanos del
es necesario realizar un extenso diálogo mundo, como se vislumbró en el año
con los Estados miembros, para alcanzar 2018 con la Declaración de San José,
un mayor y más expedito cumplimiento en donde se estableció un foro perma-
de las sentencias que se han emitido, en nente de comunicación entre la Corte
tanto que las víctimas de violaciones a Interamericana, el TEDH y la antes ci-
derechos humanos no tienen garantiza- tada Corte Africana. Los anteriores re-
do plenamente su acceso a la justicia con tos no son los únicos, pero sí ilustran
la emisión de una sentencia, sino con la el panorama de intenso trabajo y cons-
adopción de las reparaciones que se or- tante renovación que le espera a la
denan en su favor. Otros desafíos impor- Corte Interamericana de Derechos Hu-
tantes consisten en lograr la dedicación manos en los próximos años.
BIBLIOGRAFÍA
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al 02 de mayo de 1948. Acta Final.
OEA. Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, Santiago de
Chile, Chile, del 12 al 18 de agosto de 1959, Acta Final, Doc. OEA/SER. C/II.5.
Nota: Véanse también los textos vigentes de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, el Estatuto de la Corte y su Reglamento.
Eduardo Ferrer Mac-Gregor

Juez y ex Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y profesor de la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
VER TAMBIÉN: DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS SOCIALES / DIÁLOGO

DE TRIBUNALES / ESTADO CONSTITUCIONAL / IBEROAMÉRICA / JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL / TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
651
CORTE PENAL INTERNACIONAL
El 1 de julio de 2002 entró en vigor el Esta- vestigaciones en marcha. Desgraciadamen-

tuto de Roma. Nacía así la CPI que, a dife- te, a la vista de los últimos acontecimien-
rencia de lo que ocurría hasta entonces con tos, no parece que haya razones para el
los tribunales penales ad hoc, tenía una vo- optimismo.
cación de permanencia y universalidad, y
un objetivo muy definido: desarrollar el De- Así, por ejemplo, en el caso concreto de
recho Internacional Penal, en estado aún Afganistán, la Fiscalía confirmó la existen-
muy incipiente. Desde entonces el número cia de indicios fundados de que soldados
de Estados parte del tratado no ha dejado de Estados Unidos y miembros de la CIA
de crecer: tras la histórica adhesión de Pa- cometieron crímenes de guerra al utilizar la
lestina (2015) y la posterior de El Salvador tortura en Afganistán entre 2003 y 2004,
(2016) son ya ciento veintidós, una cifra di- como parte de «una operación orquestada
fícil de imaginar hace tan solo unos años. para extraer información útil». Estos críme-
nes se habrían cometido por soldados es-
Desde su puesta de largo, la Corte ha teni- tadounidenses en el territorio de Afganis-
do que hacer frente a importantes proble- tán y por miembros de la CIA en cárceles
mas que han condicionado en gran medi- secretas ubicadas, además de en ese Esta-
da su funcionamiento; en especial, las do, en Polonia, Rumanía y Lituania, todos
enormes presiones de algunas potencias, ellos Estados parte del Estatuto de Roma.
las limitaciones presupuestarias impuestas La Corte tenía ante sí la posibilidad de de-
por estas, la complejidad y larga duración mostrar su vocación universal. Pero ce-
de los procedimientos y los difíciles con- diendo a la presión de Estados Unidos, el
textos en que se encuentran la mayoría de 12 de abril de 2019 la Sala de Cuestiones
las situaciones que le llegan, en territorios Preliminares decidió no autorizar una in-
sumidos en enfrentamientos armados o en vestigación sobre los mencionados críme-
complicados procesos de paz. Además, la nes con un argumento que mina grave-
Corte ha sido duramente criticada por al- mente su credibilidad y su propio futuro:
gunos Estados africanos que consideran dada la situación de Afganistán y la falta de
que persigue exclusivamente crímenes co- colaboración de los Estados Unidos, las
metidos en el continente africano. Las ci- posibilidades de éxito del procedimiento
fras parecen darles la razón: hasta este mo- son muy reducidas; por ello es preferible
mento han sido procesadas 44 personas… destinar sus escasos recursos financieros a
todas ellas africanas. Con ese argumento, procedimientos con posibilidades reales
Burundi se retiró del Estatuto en 2017 (Fili- de prosperar ¿Significa esto que la Corte
pinas lo ha hecho en 2019), si bien este centrará sus esfuerzos exclusivamente en
hecho tiene más que ver con la activación los asuntos que afectan a ciudadanos afri-
de procedimientos contra miembros de los canos o asiáticos por tener «mayores posi-
gobiernos de estos Estados que con una bilidades de éxito»? ¿se confirmará así el
acusación real de neocolonialismo. En carácter neocolonialista de la Corte?
cualquier caso, la credibilidad de la Corte
dependerá en gran medida de la forma en Aunque grave, no es este el único pro-
que proceda cuando deba actuar contra blema a que ha de hacer frente la Corte:
ciudadanos occidentales, implicados en los tres mecanismos previstos en el Es-
varios de los exámenes preliminares e in- tatuto para activar su jurisdicción han
652
CORTE PENAL INTERNACIONAL
demostrado igualmente su fragilidad. CPI en relación con el crimen de agresión a

Por una parte, el mecanismo de auto- los hechos cometidos por nacionales en el
remisión ha sido activado por algunos territorio de los Estados que hayan ratifica-
gobiernos con fines espurios: legitimar do el protocolo sobre este crimen. Dado
su carácter democrático tras haber lle- que la única excepción sería la remisión de
gado al poder por medio de un golpe la situación por el Consejo de Seguridad, lo
de Estado, o que la Corte persiga exclu- que es poco menos que impensable por el
sivamente a los miembros de grupos de ejercicio del derecho de veto, el futuro de
la oposición y grupos rebeldes. Por otra este tipo penal es muy sombrío.
parte, la posibilidad de que el Consejo
de Seguridad remita situaciones (utiliza- En otro orden de cosas, el caso de Omar Al-
do tan solo en dos ocasiones: Darfur y Bashir ha puesto en evidencia las dificulta-
Libia) distorsiona la labor estrictamente des que conlleva la aplicación del artículo
judicial de la Corte, pues permite que 27.2 del Estatuto, que establece la ausencia
los miembros permanentes del Consejo de inmunidad personal de jefes de Estado y
de Seguridad interfieran de facto en su de Gobierno y de otros cargos oficiales
funcionamiento, con el objeto no disi- pues si, por una parte, algunos Estados
mulado de sustraer de su competencia amenazaron con retirarse del Estatuto por
graves crímenes cometidos en estos entender que la detención y entrega de un
conflictos por nacionales suyos. Sin jefe de Estado en ejercicio supone una in-
duda, el ejemplo más patente del fraca- tromisión de la Corte en sus relaciones con
so de este mecanismo es el caso sirio. otros Estados, por otra, la inaplicación por
La huida de millones de refugiados ha- estos Estados de las órdenes de detención y
cia Europa ha provocado el mayor de- entrega cursadas por la Corte contra el jefe
sastre humanitario desde el final de la de Estado de Sudán mostraron con elo-
Segunda Guerra Mundial, sin que el cuencia que, sin la cooperación estatal, los
Consejo de Seguridad haya sido capaz poderes de la Corte son papel mojado.
de remitir la situación a la Corte, como
consecuencia del ejercicio del derecho En el ámbito del Derecho material de-
de veto por parte de algunos de sus ben destacarse importantes avances,
miembros permanentes. Este hecho ha aunque no todos los deseables. Así, si el
deteriorado gravemente su imagen, ya Estatuto de Roma había ampliado los ti-
que para la opinión pública mundial es pos penales incluidos en los crímenes
difícil de entender que la Corte quede al de violencia sexual y de género a «la es-
margen del principal conflicto interna- clavitud sexual, prostitución forzada,
cional en lo que llevamos del siglo xxi. embarazo forzado, esterilización forza-
Finalmente, la Fiscalía tan solo ha remi- da o cualquier otra forma de violencia
tido tres situaciones (Kenia, Costa de sexual de gravedad comparable», hasta
Marfil y Georgia), pero la necesidad de entonces limitados en gran medida a la
contar con autorización judicial y la au- violación sexual, la llegada de dos mu-
sencia de unos criterios claros a la hora jeres a la Fiscalía y a la Presidencia de la
de la concesión de tal autorización ha- Corte y la presencia de magistradas en
cen que la valoración de este tercer me- ella han tenido un reflejo inmediato en
canismo tampoco sea muy positiva. el desarrollo progresivo de este tipo en
la jurisprudencia. En el otro lado de la
Igualmente hay que lamentar la decisión de balanza debe señalarse que pese a ha-
la Asamblea de Estados, de 14 de diciembre ber diseñado todo un sistema que ga-
de 2017, que limita la competencia de la rantiza el acceso de las víctimas a la jus-
653
ticia, la Corte no ha sabido o no ha Pese a las luces y sombras que caracteri-

podido aprovechar las posibilidades zan el quehacer de la CPI, lo cierto es
que le ofrecía el Estatuto de desarrollar que nos encontramos en los albores del
la función restaurativa. Derecho Internacional Penal, que avanza
lenta, pero inexorablemente. El mero he-
Finalmente, debe celebrarse el efecto que cho de que nacionales de Estados que
está teniendo su jurisprudencia en las leno son parte puedan ser perseguidos por
gislaciones nacionales: más de la mitad de la comisión de alguno de los graves crí-
los Estados parte han aprobado disposicio- menes tipificados en el Estatuto o de que
nes dirigidas a adaptar su legislación inter- Estados no miembros cooperen con la
na al Estatuto o han procedido a reformar Corte en la aplicación del mismo consti-
algunas de las ya existentes, lo que permite tuyen un avance sin precedentes en el
constatar la progresiva importancia del De- Derecho Internacional contemporáneo,
recho Internacional Penal en el ordena- anclado todavía en la defensa a ultranza
miento jurídico de muchos Estados. de la soberanía de los Estados.
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Juan Francisco Soraeta

Profesor Titular de Derecho Internacional Público
VER TAMBIÉN: DESCOLONIZACIÓN / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / DERE-

CHOS HUMANOS / DIPLOMACIA / GUERRA Y CONFLICTO / JEFE DEL ESTADO /
JURISDICCIÓN UNIVERSAL / NACIONES UNIDAS / RELACIONES INTERNACIONA-
LES / SOCIEDAD INTERNACIONAL / TRATADOS INTERNACIONALES
654
CORTES GENERALES
CORTES GENERALES
La utilización del término Cortes para desig- les», arts. 108 a 116). Participan en la direc-
nar a nuestra institución parlamentaria, que ción política del Estado en tanto que
suele llamar la atención fuera de España, se ejercen su potestad legislativa, aprueban
remonta históricamente a la Edad Media. sus Presupuestos, controlan la acción del
Deriva del lugar donde se reunían las asam- Gobierno y tienen las demás importantes
bleas políticas estamentales que, bajo la funciones que les atribuye la Constitución.
presidencia del Monarca, dan origen al Par-
lamento y se conservará en nuestro país Entre ellas destaca la función representativa
(mientras en Francia o el Reino Unido se del pueblo español (art. 66.1), único titular
reservará para los tribunales), siendo recu- de la soberanía nacional del que emanan
perado en Cádiz en 1812, donde se hablaba los poderes del Estado (art. 1.2). Por eso las
de «Cortes Generales y Extraordinarias», lo Cortes Generales son esenciales para enten-
que contribuyó a la elaboración de la más der el componente democrático que, junto
célebre de las construcciones doctrinales en al elemento social, define el modelo de Es-
apoyo de su carácter constituyente, la Teo- tado en el que se constituye España (art. 1.1).
ría de las Cortes, de Francisco Martínez Ma- Y son también necesarias para asumir la
rina. Se mantendrá ya en todos los textos proclamación de la forma política del Esta-
constitucionales posteriores, en la forma de do español como Monarquía parlamentaria
Cortes Generales o simplemente de Cortes, (art. 1.3). Este carácter se enmarca en la op-
hasta la vigente Constitución de 1978. Aun- ción por la democracia representativa que,
que en este caso existe una clara ruptura de modo no excluyente (pues siempre cabe
con las Constituciones liberales en la carac- la convivencia con algún instrumento de de-
terización del Parlamento, al introducir de mocracia directa), pero sí exclusivo, han
una forma plena el principio democrático, preferido las democracias actuales.
por la influencia de los partidos políticos en
su funcionamiento real y al recibir una clara Así, las Cortes Generales son elegidas para
inspiración de los planteamientos derivados representar al pueblo español en su conjun-
del constitucionalismo europeo posterior a to en el Congreso (art. 68) y en su variedad
la Segunda Guerra Mundial (el llamado par- territorial en el Senado (art. 69). En el primer
lamentarismo «racionalizado»). caso, a través de los 350 diputados elegidos
por sufragio universal, libre, igual, directo y
Las Cortes Generales son un órgano cons- secreto, en los términos que establece la Ley
titucional complejo. Cada una de las Cáma- Orgánica, 5/1985, de 19 de junio, del Régi-
ras que lo componen (Congreso de los Di- men Electoral General. Es decir, de acuerdo
putados y Senado) también lo son. Y con un sistema proporcional que distribuye
comparten esta característica con el Go- los escaños entre las provincias en función
bierno, el Consejo General del Poder Judi- de su población empleando el método
cial y el Tribunal Constitucional, puesto D’Hondt. En el Senado se eligen cuatro sena-
que, como ellos y frente a los denomina- dores en cada provincia y, en las provincias
dos órganos de relevancia constitucional, insulares, tres en cada una de las islas mayo-
tienen un origen y un desarrollo directa- res –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife– y
mente recogidos en la Constitución (título uno en la agrupación de Ibiza y Formentera
III, arts. 66 a 96, y título IV, «De las relacio- y en cada una de las restantes islas, en Ceuta
nes entre el Gobierno y las Cortes Genera- y en Melilla. Además, las Comunidades Autó-
655
nomas designan un senador y otro más por censura (art. 113). Además, la intervención
cada millón de habitantes de su respectivo parlamentaria en la declaración y prórroga
territorio, de acuerdo con lo que establezcan de los estados de alarma, excepción y sitio y
sus respectivos Estatutos de Autonomía. Este en la acusación por traición o delito contra
último elemento corrector no ha impedido la seguridad del Estado por parte del presi-
que el establecimiento de la circunscripción dente y los demás miembros del Gobierno
provincial provoque numerosas observacio- también se limita al Congreso.
nes críticas respecto a la afirmación del Sena-
do como Cámara de representación territo- Tras más de cuarenta años desde que se
rial, reforzando la opinión de quienes aprobó la Constitución, el balance sobre
consideran la necesidad de reformar el Sena- el funcionamiento del diseño constitu-
do como una de las asignaturas pendientes cional, tan sumariamente descrito, no
de la reforma constitucional. puede ser sino positivo. El juicio general,
posiciones excéntricas al margen, coinci-
Las Cortes son, además, un órgano delibe- de en reconocer el papel protagonista de
rante, característica fundamental de toda las Cortes en la recuperación de la de-
institución parlamentaria. Los arts. 74 y si- mocracia en España y en el estableci-
guientes de la Constitución regulan las se- miento de un régimen político homolo-
siones conjuntas, el funcionamiento en gable al de todos los Estados de nuestro
Pleno y en Comisiones, el carácter público entorno jurídico-político, que ha permiti-
de las sesiones plenarias, etc. Y junto a ello do también un período de desarrollo
otros rasgos definitorios son la inviolabili- económico y social desconocido hasta el
dad de la sede (art. 66.3) y de los parla- momento en nuestra historia.
mentarios (art. 71); su permanencia en el
tiempo garantizada por las respectivas Di- Sin embargo, en el umbral de la XIV le-
putaciones Permanentes; y finalmente, su gislatura, es preciso recordar que desde
autonomía reglamentaria, financiera, admi- hace algún tiempo estamos viviendo ex-
nistrativa u organizativa (art. 72). periencias que hace unos años nos hu-
bieran parecido hipótesis de laboratorio,
La definición se completa con otro dato más propias de la política-ficción que de
esencial como es el carácter imperfecto o la realidad cotidiana o probable. Por
descompensado del bicameralismo en favor ejemplo, las legislaturas fallidas (XI
del Congreso de los Diputados. Su predo- y XIII) en que hubieron de repetirse las
minio sobre la Cámara Alta se manifiesta en elecciones, la celebración de hasta tres
aspectos tan relevantes como su posición sesiones de investidura en el mismo
en el procedimiento legislativo, que se inicia año 2016, o la aprobación de una mo-
en el Congreso, el cual tiene siempre la últi- ción de censura por primera vez en
ma palabra al poder rechazar las enmiendas nuestra experiencia constitucional el 1
o levantar los vetos introducidos en el Sena- de junio de 2018. La institución parece
do. Los decretos-leyes se someten a conva- haber superado con éxito estas y otras
lidación o derogación tan solo del Congreso pruebas, manifestaciones de la sustitu-
de los Diputados (art. 86.2) y solo esta Cá- ción del sistema bipartidista de alternan-
mara interviene en la investidura del presi- cia en el Gobierno por una fragmenta-
dente del Gobierno (art. 99), en la aproba- ción del Parlamento característica del
ción o rechazo de la cuestión de confianza momento actual en toda Europa.
planteada por este (art. 112) y puede hacer-
le dimitir exigiendo su responsabilidad me- A ello se han unido otros problemas deri-
diante la aprobación de una moción de vados de la crisis del modelo de distribu-
656
CORTES GENERALES
ción territorial del poder con su principal bien conocido, diagnosticado y generali-
manifestación en Cataluña. Allí hubo de zado: el auge de los movimientos popu-
aplicarse, también por vez primera, el me- listas y nacionalistas que, como si de una
canismo previsto por el art. 155 de la repetición cíclica de la Historia se tratara,
Constitución, a raíz de la declaración uni- reproduce en todo el mundo las circuns-
lateral de independencia formulada en el tancias políticas de la tercera década del
Parlamento de Cataluña el 27 de octubre siglo xx.
de 2017, con todas las vicisitudes poste-
riores, que incluyeron la elección de cua- Mirando al futuro y haciendo algo de au-
tro diputados y un senador que se encon- tocrítica, debemos admitir que una de las
traban en situación de prisión preventiva causas de lo anterior es el alejamiento
y que hubieron de ser suspendidos en sus entre el Parlamento y la sociedad, de los
derechos como parlamentarios. Aconteci- representantes respecto de las demandas
mientos en los que algunos han querido de sus representados o, al menos, de la
ver el agotamiento del modelo del Estado percepción que estos últimos tienen.
autonómico diseñado en el título VIII y la Cualquier modificación o reforma que,
necesidad de su modificación sin duda, van a plantearse, deberá tener-
lo en cuenta. El reto no es sencillo de
En definitiva, este auténtico «test de estrés» abordar, pero sabido es que el hombre
que, afortunadamente, ha sido también debe dominar sus circunstancias, para
aprobado con nota por el resto de institu- que las circunstancias no le dominen a
ciones a las que ha afectado (la Corona, el él. Las lecciones de la Historia tienen en
Tribunal Constitucional o los órganos del este caso un valor especial para indicar-
Poder Judicial), procede de un fenómeno nos el camino que no debe seguirse.
BIBLIOGRAFÍA
Astarloa Huarte-Mendicoa, I.: El Parlamento moderno: importancia, descrédito y cam-

bio. Madrid: Iustel, 2017.
Giménez Martínez, M. Á.: Historia del parlamentarismo español. Madrid: Centro de Estu-
dios Políticos y Constitucionales, 2017
Santaolalla López, F.: Derecho parlamentario español. Madrid: Dykinson, 2019. 2.ª ed.
revisada
VV. AA.: Comentarios a la Constitución Española de 1978, Ó. Alzaga Villaamil, dir. Ma-
drid: Cortes Generales 1996-1999.
VV. AA.: Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados, M.ª Rosa Ripollés
Serrano, coord. Madrid: Congreso de los Diputados, 2012.
Carlos Gutiérrez Vicén

Secretario General del Congreso de los Diputados
Letrado Mayor de las Cortes Generales
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA / CONGRESO DE LOS DIPUTADOS /

DIVISIÓN DE PODERES / ELECCIONES / ESTADO DEMOCRÁTICO / GRUPOS PARLAMEN-
TARIOS / MANDATO PARLAMENTARIO / MOCIÓN DE CENSURA / ÓRGANOS CONSTITU-
CIONALES / PARLAMENTARISMO / PARLAMENTOS / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO /
REGLAMENTO PARLAMENTARIO / SENADO
657
COSTUMBRE JURÍDICA
«Norma creada e impuesta por el uso o espiritual, la siempre discutida opi-

social», según la inmejorable definición nio iuris vel necessitatis, la convicción
de don Federico de Castro, tantas veces de que al practicar esa conducta se está
repetida, la costumbre sufre serios pro- creando Derecho. Las teorías se multi-
blemas para sobrevivir tras el surgimien- plican sobre su naturaleza: voluntad tá-
to del Estado moderno y, en particular, cita del soberano (desde Ulpiano); pro-
de las Revoluciones liberales y burgue- ducto de la aplicación judicial del
sas: el Derecho escrito se impone desde Derecho (sistemas de Common Law);
entonces de forma contundente, como eficacia social de la norma (escuelas
reflejan los Códigos y las Constituciones sociológicas), y la más favorable al va-
a partir del siglo xix. En términos de lor de la costumbre como fuente, la Es-
Max Weber, la legitimidad «racional-le- cuela histórica de Savigny, a partir del
gal» no deja espacio para la «tradicional». concepto del Derecho como manifesta-
Sin embargo, la teoría y la práctica de ción del Volksgeist. Por lo demás, en un
las fuentes del Derecho se resiste, con terreno más práctico pero no menos
buenos motivos, a identificar el ius con confuso, debemos insistir en que la
la lex, según el viejo dogma positivista. costumbre tiene como límites la «moral»
En realidad, como explica García de En- y el «orden público» (conceptos abier-
terría, «el legalismo exacerbado ha ma- tos por definición); que debe ser pro-
tado al positivismo». bada por quien la invoca, de modo que
no opera la regla general iura novit cu-
La costumbre fue la fuente jurídica por ria, y que –como concluye el citado
excelencia en la Edad Media: durante si- art. 1.3 del Código Civil– «los usos jurí-
glos, el Derecho no se crea ex novo, dicos que no sean meramente interpre-
sino que «el buen Derecho viejo» se des- tativos de una declaración de voluntad
cubre en el fondo mismo de la realidad tendrán la consideración de costum-
social. Con el tiempo, se convierte en bre», otra disposición más fácil de
fuente claramente secundaria. El mejor transcribir que de clarificar.
ejemplo de Derecho positivo aparece
en el art. 1.3 del Código Civil español: Sobre las clases de costumbre existe tam-
«la costumbre solo regirá en defecto de bién una larga tradición doctrinal. Así, por
ley aplicable, siempre que no sea consu relación con la ley, están la costumbre
traria a la moral y el orden público y praeter legem, la secundum legem y la (re-
que resulte probada». chazable en términos de jerarquía norma-
tiva) contra legem. Técnicamente, el deba-
El debate sobre los elementos de la te está superado hoy día: la costumbre no
costumbre llena muchas páginas de es superior a la ley (como en Derecho
buena doctrina. Es clásica la distinción romano clásico o en el Common Law), ni
entre: a) elemento externo o material, tiene el mismo rango, con la excepción
es decir, la repetición de actos prolon- que veremos, sino que es una fuente de
gada en el tiempo, aunque no hay re- rango inferior que no puede derogar al
glas fijas para determinar el tiempo ne- Derecho escrito. Como decía el título pre-
cesario ni las veces que dichos actos liminar del Código Civil en su versión ori-
deben repetirse, y b) elemento interno ginal, merecidamente elogiada: no preva-
658
COSTUMBRE JURÍDICA
lece contra la ley ni el desuso ni la No obstante, con carácter general, el

práctica en contrario. Derecho público es ámbito poco o nada
propicio para la costumbre. Las razones
Conviene examinar ahora la posición de son obvias: las Revoluciones liberales
la costumbre en diferentes ramas del or- juegan su batalla jurídica en el terreno
denamiento jurídico, buena prueba del de la ley frente a los «abusos» y «privile-
carácter heterogéneo de esta fuente del gios» del Antiguo Régimen. Un repaso
Derecho. Si comenzamos por el Derecho rápido al Derecho español confirma
Constitucional, es notoria su relevancia este planteamiento. En Derecho Admi-
en el Reino Unido, en forma de conven- nistrativo, domina el principio de legali-
ciones (A. V. Dicey), si bien la distinción dad (9.3 y 103.1 CE) como reflejo de la
conceptual nunca es muy precisa. De ese seguridad jurídica (otra vez 9.3) y solo
concepto histórico de Constitución sur- en casos muy concretos el Tribunal Su-
gen, entre otras instituciones, la Monar- premo admite que apartarse del prece-
quía parlamentaria, el sistema de gabine- dente (por ejemplo, en materia urbanís-
te, la imparcialidad del Speaker o el tica) puede dar lugar a un trato
estatus de la oposición de Su Majestad. discriminatorio. Más de lo mismo en
Pero incluso en Constituciones escritas y Derecho Tributario, con una curiosa ex-
racionalizadas aparecen restos (ni mu- cepción: la Ley del Impuesto de Suce-
cho menos irrelevantes) de formas con- siones y Donaciones remite a los usos y
suetudinarias. Así, en la Constitución Es- costumbres para cuantificar los gastos
pañola, los «derechos históricos de los de última enfermedad, entierro y fune-
Territorios Forales» (adicional primera) o ral. En fin, nada puede invocarse a este
el concejo abierto (art. 140) y los «tribu- respecto en Derecho Penal, pues el nu-
nales consuetudinarios y tradicionales» llum crimen… y la exigencia de lex pre-
(art. 125). No obstante, el debate princi- via, certa et scripta son la seña de iden-
pal gira en torno a la relación entre cos- tidad de esta rama jurídica, desde C.
tumbre y mutación constitucional, cuya Beccaria en adelante.
posible virtualidad en las circunstancias
actuales ha sido planteada por Herrero Todo lo contrario sucede en Derecho
de Miñón, desde su auctoritas como po- Internacional Público, donde la cos-
nente constitucional. tumbre («práctica generalmente acep-
tada como Derecho») se equipara con
También en Derecho Parlamentario la los tratados, de acuerdo con el art. 38
costumbre juega un papel importante, del Estatuto del Tribunal Internacional
una vez más de acuerdo con el modelo de Justicia. En rigor, el Derecho Inter-
británico de los precedentes (Erskine nacional general deriva siempre de la
May). Hay bastante jurisprudencia del costumbre y las normas escritas son
TC sobre esta materia: la costumbre en prácticas codificadas, de modo que,
las Cámaras debe acreditarse y no basta según Jiménez de Aréchaga, muy cita-
con invocarla (STC 177/2002), debe ser do en este ámbito, la «codificación»
unívoca (90/2005), etc… Una vez más, tiene sobre la costumbre efectos de-
es difícil distinguirla de los «usos», por clarativos, cristalizadores o constituti-
cuyo cumplimiento debe velar la Presi- vos, sin perjuicio de que –aclara el
dencia, y de los «precedentes», cuya tras- TIJ− siga funcionando como fuente
cendencia «nomotética» proclama, tal autónoma. Distinta de esta fuente nor-
vez con excesivo énfasis, el propio mativa stricto sensu es la comitas gen-
TC (149/1990). tium o cortesía internacional, equiva-
659
lente –para Díez de Velasco− a los mente en cada plaza», la pauta adecua-
usos sociales en la Teoría general del da para medir el presente y el futuro
Derecho. Un último apunte, muy sig- de una rama jurídica con vocación glo-
nificativo de la naturaleza del ordena- bal. Pero es importante (y es un buen
miento internacional: hace tiempo que reto para la doctrina) determinar en
el TIJ admite la figura del «objetor per- qué medida el soft law deriva de prác-
sistente», es decir, el Estado que no ha ticas comerciales consolidadas, más
participado ni desea participar en la allá de una codificación internacional
formación de la costumbre. Expresión, que se antoja difícil a medio plazo. En
pues, de la soberanía, que sitúa la vo- otro ámbito se sitúa, en fin, el Derecho
luntad estatal como origen y funda- laboral, apegado normativamente a la
mento de las obligaciones internacio- costumbre «local y profesional», sin ol-
nales que contrae como sujeto del vidar la importancia práctica de los
Derecho Internacional. usos de empresa.
Por último, el Derecho privado. Ade- El futuro, pues, aparece lleno de incóg-
más de funcionar como norma «cuasi- nitas. Si el Derecho racional-estatal es
constitucional» en relación con las enemigo por naturaleza de que perviva
fuentes del Derecho en su título preli- el Derecho consuetudinario, tal vez el
minar, en el Código Civil hay unas mundo posmoderno encuentre en la
cuantas referencias a la creación social costumbre el anclaje normativo que las
de Derecho en varios aspectos de las normas escritas no pueden ofrecer, por
obligaciones y contratos. Algún ejem- causa de la hipertrofia legislativa que
plo: el uso o la costumbre (sic: des- hace imposible garantizar la seguridad
de 1974, el citado título preliminar su- jurídica en los ordenamientos contem-
primió «del lugar») se tendrán en cuenta poráneos.
para interpretar las ambigüedades de
los contratos (art. 1278 CC); los contra- En fin, el estudio de la costumbre en una
tos obligan a todas las consecuencias publicación de la Real Academia de
que, según su naturaleza, sean confor- Ciencias Morales y Políticas no puede ol-
mes a la buena fe, al «uso» y a la ley, vidar el memorable discurso de ingreso
etc. Más aún, el Derecho Mercantil es (3 de febrero de 1901) de Joaquín Costa,
campo muy propicio para la costumbre con respuesta de Gumersindo de Azcara-
por razones históricas, como prueba el te, bajo el título «La ignorancia del Dere-
viejo concepto de «usos del comercio». cho», una brillante apología del Derecho
Ya no es el Código de Comercio, que consuetudinario y popular frente al an-
habla de los usos «observados general- quilosado positivismo legalista.
BIBLIOGRAFÍA
Bobbio, N.: Voz «Consuetudine», en Enciclopedia Giuridica. Milano: Giuffrè, 1961.

De Castro, F.: Derecho Civil de España. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1949.
Costa, J.: La vida del Derecho. Madrid: Aribau, 1876.
González-Trevijano, P.: La costumbre en el Derecho Constitucional. Madrid: Congreso de
los Diputados, 1989.
660
COSTUMBRE JURÍDICA
Véanse también los tratados y manuales de Teoría y Filosofía del Derecho, Derecho
Civil, Derecho Constitucional y Derecho Internacional Público, en los que se inclu-
ye sin excepción algún apartado sobre la costumbre.
M.ª Gemma Prieto

Profesora Adjunta de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / CÓDIGO CIVIL / COMMON LAW / DERECHO IN-

TERNACIONAL PÚBLICO / GLOBALIZACIÓN / LEGALIDAD (Principio de) / ORDENA-
MIENTO JURÍDICO / SEGURIDAD JURÍDICA
661
CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD
El artículo 163 de la Constitución Española, al segundo, porque subraya la especifici-

incluido en el título IX («Del Tribunal Cons- dad de este mecanismo al servicio de
titucional») dispone que: «Cuando un órga- una (lógica) tendencia al reforzamiento
no judicial considere, en algún proceso, de la Constitución como norma y del
que una norma con rango de ley, aplicable principio de constitucionalidad, por enci-
al caso, de cuya validez dependa el fallo, ma de las diferencias derivadas de ese
pueda ser contraria a la Constitución, plan- doble modelo histórico de garantía de la
teará la cuestión ante el Tribunal Constitu- Norma Fundamental.
cional en los supuestos, en la forma y con
los efectos que establezca la ley, que en Así pues, y en cuanto al procedimiento
ningún caso serán suspensivos». stricto sensu, cabe subrayar que se trata de
una vía «incidental» de control de la consti-
Con ese precepto, posteriormente desarro- tucionalidad de las normas con rango o
llado en los arts. 35 a 37 LOTC, el constitu- fuerza de ley (especificadas en el art. 27
yente configuró un procedimiento de con- LOTC) que el constituyente español (al
trol de constitucionalidad de la ley que igual que el alemán, el francés desde la
refuerza la función del TC como «juez de la reforma de 2008, o el legislador italiano)
ley». Pero al hacerlo, además, estableció un pone en manos de los órganos judiciales.
puente entre los dos modelos de control De esta forma, estos pueden ejercer su
que en esta materia suelen distinguirse en función jurisdiccional sin detrimento de su
el Derecho comparado: de una parte, el posición constitucional, caracterizada por
modelo difuso, cuyos orígenes pueden si- una doble subordinación a la ley («someti-
tuarse en los Estados Unidos de América dos únicamente al imperio de la ley»:
del Norte de comienzos del siglo xix; y, de art. 117.1 CE) y a la Constitución («los…
otra, el concentrado (o kelseniano), nacido poderes públicos están sujetos a la Consti-
y desarrollado fundamentalmente en Euro- tución y al resto del ordenamiento jurídi-
pa durante el siglo xx, y que es el adopta- co»: art. 9.1 CE). En síntesis, cuando un ór-
do por la mayoría de los Tribunales Consti- gano jurisdiccional (obligado a «resolver en
tucionales contemporáneos. todo caso los asuntos de que conozca…,
ateniéndose al sistema de fuentes estable-
Efectivamente, con una perspectiva am- cido»: art. 1.7 CC) «considere» que la norma
plia, este procedimiento es tan importan- con rango de ley que debería aplicar para
te por su funcionalidad concreta como la resolución del asunto es incompatible
por su significación o calado teórico e con la Constitución, ha de plantear la cues-
institucional. Desde el primero de esos tión al TC, órgano que en nuestro modelo
puntos de vista, su estudio plantea las posee el monopolio de juzgar la ley y, en
cuestiones propias de cualquier procedi- su caso, declarar su inconstitucionalidad y
miento jurídico-constitucional: titularidad consiguiente nulidad.
de la iniciativa, plazos, requisitos, trami-
tación, efectos…, aspectos que, lógica- En ese marco, son varias las cuestiones
mente, se encuentran desarrollados en la que la ley, la jurisprudencia y la doctri-
LOTC y precisados, cuando ha sido ne- na constitucional han tenido que preci-
cesario, en la jurisprudencia del propio sar. En primer lugar, la iniciativa corres-
TC. Pero aquí importa prestar más interés ponde exclusivamente al órgano
662
CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD
jurisdiccional, en tanto que tal (es decir, to procesal, rango de la norma cuestio-
en el ejercicio de su función jurisdiccio- nada, audiencia de las partes, etc.); si no
nal, en el curso de un proceso y «una es así, o si la cuestión «fuere notoriamen-
vez concluso el procedimiento» de que te infundada», podrá rechazarla «en trá-
se trate). Ciertamente, puede plantearla mite de admisión, mediante auto» y oído
«de oficio o a instancia de parte», lo que solamente el fiscal general del Estado
amplía enormemente el abanico de su- (37.1 LOTC). En cuanto a la apreciación
jetos capacitados para suscitar el posi- de la aplicabilidad y relevancia de la nor-
ble conflicto y –en esa misma medida– ma cuestionada, «en principio» es un as-
de invocar la protección de la Norma pecto perteneciente a «la competencia
Fundamental; y para hacerlo ha de oír a jurisdiccional de los órganos promoto-
las partes y al Ministerio Fiscal; ahora res», por lo que el TC «realiza… un con-
bien, es el órgano jurisdiccional el único trol meramente externo» que solo condu-
sujeto habilitado para formalizarla, lógi- ce al rechazo de la cuestión «en supuestos
camente mediante auto motivado. extraordinarios en que el juicio de rele-
vancia no se exterioriza… o… incurre en
A continuación, es preciso subrayar que un defecto absolutamente manifiesto o
el objeto de este procedimiento no es solo claramente irrazonable» (Pérez Tremps).
«una» norma con rango de ley; sino, preci-
samente, una que sea «aplicable al caso y En cuanto a los efectos de la decisión adop-
de cuya validez dependa el fallo». Un as- tada por el TC sobre una cuestión, como
pecto central, que no solo determina el es obvio dada su razón de ser, dicha deci-
momento procesal en que puede plan- sión deberá comunicarse inmediatamente
tearse («concluso el procedimiento y den- al órgano judicial que la planteó, el cual la
tro del plazo para dictar… la resolución» notificará a las partes y queda vinculado
pertinente), sino también los efectos de por la misma para la decisión final del pro-
su planteamiento (que suspenderá el proceso en cuyo seno surgió.
ceso «hasta que el TC resuelva», sea inad-
mitiendo la cuestión, sea sobre la cuestión El análisis de este procedimiento adquie-
misma). De ahí que este aspecto sea obje- re aún más interés si se adopta una pers-
to de un doble examen: primero, en el pectiva más amplia sobre su incidencia
ámbito del Poder Judicial, por el órgano en el sistema constitucional globalmente
que la plantea… o no (juicio a quo); des- considerado. Porque, en efecto, al enco-
pués, por el TC (juicio ad quem, que es el mendar a los órganos judiciales esta ta-
«proceso constitucional propiamente di- rea de preservar la supremacía constitu-
cho»: Pérez Tremps). Si bien ha de seña- cional en todo tipo de procesos, no solo
larse que el juicio a quo puede correspon- refuerza su condición de intérpretes or-
der, excepcionalmente, al propio TC, el dinarios de la Constitución, sino también
cual, al hilo de un procedimiento de am- la de garantes del pacto constitucional,
paro o de un conflicto en defensa de la incluso frente a la voluntad mayoritaria
autonomía local, puede plantear una expresada por la ley. De este modo se
«cuestión interna» (o autocuestión: supera claramente la noción judicial ca-
arts. 55.2 y 75.quinquies.6 LOTC). racterística de la tradición continental eu-
ropea, que arranca de la conocida fór-
En esta última esfera, el TC examinará, mula de Montesquieu según la cual el
en primer lugar, si la cuestión suscitada juez es «la boca que pronuncia las pala-
cumple con «las condiciones procesales» bras de la ley» (Les juges de la nation ne
exigidas para su planteamiento (momen- sont… que la bouche qui prononce les
663
paroles de la loi; des êtres inanimés, deración el efecto que la cambiante

qui n’en peuvent modérer ni la force, ni realidad social opera sobre el conteni-
la rigueur, en L’esprit des lois, Liv. XI, do de las normas».
Chap. VI). Como subraya Xiol Ríos,
este instrumento de depuración del or- Se trata, en definitiva, de un instrumen-
denamiento «permite la colaboración to de garantía de la Constitución sus-
de los jueces en el examen de la cons- ceptible de ponerse en marcha en cual-
titucionalidad de las leyes» sin someter- quier momento, al hilo de cualquier
se a límite temporal alguno. Paradig- asunto suscitado ante un órgano juris-
mática es, en este sentido, la STC diccional y en el que pueda ponerse de
126/1997, que resolvió una cuestión manifiesto la inadecuación de una nor-
relativa a la preferencia del varón so- ma con rango de ley, cuya aplicación
bre la mujer en la sucesión de los títu- podría producir efectos incompatibles
los nobiliarios, y que ponía en cuestión con el marco valorativo de convivencia
«el art. 1 de la Ley de 4 de mayo de establecido por los preceptos constitu-
1948, art. 5 del Decreto de 4 de junio cionales. Un mecanismo cuya relevan-
de 1948, art. 13 de la Ley Desvincula- cia, lógicamente, debería incrementarse
dora de 1820, las Leyes 8 y 9 del Título a medida que dichos preceptos (y las
XVII del Libro X de la Novísima Reco- leyes que los desarrollan) vayan incor-
pilación y la Ley 2 del Título XV de la porando connotaciones o significados
Partida II». Ello además facilita la evolu- nuevos, o alejándose de «la realidad so-
ción de la jurisprudencia constitucio- cial del tiempo» en que hayan de ser
nal, dado que la cuestión (a diferencia aplicados, según la conocida regla inter-
del recurso, sometido a límites tempo- pretativa establecida por el art. 3.1 del
rales estrictos) «puede tomar en consi- Código Civil.
BIBLIOGRAFÍA
Corzo Sosa, S.: La cuestión de inconstitucionalidad. Madrid: Centro de Estudios Políti-

cos y Constitucionales, 1998.
López Villa, J. M.: La cuestión de inconstitucionalidad en el Derecho español. Madrid:
Marcial Pons, 2000.
Montesquieu: De l’esprit des lois (1748). En español, Madrid: Tecnos, 1980.
Pérez Tremps, P.: Sistema de Justicia Constitucional. Pamplona: Aranzadi, 2016. 2.ª ed.
Xiol Ríos, J. A.: «Artículo 163», en Comentario a la Constitución Española. 40 aniversa-
rio. 1978-2018. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.
Nota: en todos los Manuales de Derecho Constitucional y Comentarios a la Constitución

hay apartados específicos sobre esta materia
Ángel J. Sánchez Navarro

VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / ESTADO CONSTI-

TUCIONAL / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / JURISPRUDENCIA / RECURSO DE
INCONSTITUCIONALIDAD / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
664
DATOS PERSONALES
DATOS PERSONALES
El derecho a la privacidad, a la vida pri- yó la protección de datos en el artículo

vada, trae causa de las amenazas que 8 CEDH. En la UE, con el fin de evitar
existían antes de la informática. Básica- divergencias legislativas se aprobó la
mente se trataba de garantizar un dere- Directiva 95/46/CE sobre Protección de
cho a vivir la propia vida con el mínimo Datos Personales o la Directiva 97/66/
posible de interferencias (que a uno le CE sobre Protección de Datos y Teleco-
dejen en paz, que no le molesten, the municaciones (actualmente, Directiva
right to be let alone, Warren-Brandeis, 2002/58/CE y futuro Reglamento para
1890). Se trataba de una clásica libertad 2020). En 1997 el derecho a la protec-
negativa que se traduce en una obliga- ción de datos pasó expresamente a los
ción de abstención para terceros y pode- Tratados constitutivos de la UE. La
res públicos y otorga garantías reaccio- STJUE de 20 de mayo de 2003, caso Ös-
nales frente a injerencias. terreichischer Rundfunk, reconoció este
derecho como autónomo, y de modo
Sin embargo, este derecho ya no era su- expreso está reconocido desde 2000 en
ficiente frente a unas tecnologías que el artículo 8 de la Carta de Derechos
han penetrado totalmente en la vida mo- Fundamentales de la Unión Europea: 1)
derna, especialmente por un tratamiento «Toda persona tiene derecho a la pro-
masivo de datos personales antes nunca tección de los datos de carácter perso-
imaginado. Datos personales no necesa- nal que la conciernan»; 2) «Estos datos
riamente han de ser íntimos, sino simple- se tratarán de modo leal, para fines con-
mente relativos a personas físicas identi- cretos y sobre la base del consentimien-
ficadas. Incluso se protegen también los to de la persona afectada o en virtud de
datos identificables, esto es, datos que, otro fundamento legítimo previsto por
en manos de quienes tienen capacidad, la ley. Toda persona tiene derecho a ac-
pueden conectarse con personas. Así, ceder a los datos recogidos que la con-
poco a poco se ha requerido subrayar la ciernan y a obtener su rectificación»; 3)
necesidad de reconocer una capacidad «El respeto de estas normas estará sujeto
de control y toda una serie de deberes y al control de una autoridad indepen-
obligaciones (Westin, 1967), así como la diente». Tras más de 20 años, la Directi-
creación de instituciones especializadas va de 1995 ha sido reemplazada por el
para garantizar el cumplimiento de nue- muy importante nuevo Reglamento (UE)
vos deberes (Miller, 1969). 2016/679 de 27 de abril de 2016 (y por
la Directiva 2016/680 sobre tratamientos
En Europa esta evolución se ha ido automatizados en materia penal y de
apreciando desde el Convenio 108 del justicia). Esta norma se aplica fuera de
Consejo de Europa, de 28 de enero de la UE a quien preste servicios dirigidos
1981 (reformado en 2018), y en la famo- a la UE o haga perfilados de personas
sa sentencia del censo del Tribunal en la UE.
Constitucional Alemán de 1983. El con-
junto jurisprudencial y normativo inter- En España, la protección de datos ya
nacional ha ido reconociendo un dere- fue regulada por Ley Orgánica 5/1992,
cho autónomo: así, el TEDH, en el caso luego la 15/1999 y actualmente por
Leander, de 26 de marzo de 1987, inclu- la 3/2018, que «adapta» a España el Re-
665
glamento europeo. Desde 1992 existe la incluida la elaboración de perfiles, que

Agencia Española de Protección de Da- produzca efectos jurídicos relevantes. Y
tos como autoridad independiente esen el caso de estas decisiones, se cuenta
pecializada estatal, siendo obligatorias con el derecho a impugnarlas, a obtener
en todos los Estados de la UE. En Cata- una explicación y una intervención hu-
luña, País Vasco y Andalucía hay autori- mana. Igualmente la reciente regulación
dades independientes con competen- incluye nuevos derechos, como la por-
cias esencialmente para el sector tabilidad de los datos por el titular de
público. En ocasiones, estas autoridades los mismos o la limitación del tratamien-
son también responsables de la transpa- to. No obstante, dudosamente puede
rencia y el derecho de acceso a la infor- considerarse a estos últimos como inte-
mación pública. grantes del derecho fundamental.
La STC 292/2000 ubicó este nuevo dere- Más allá de las facultades o derechos que
cho en el artículo 18.4 CE como dere- incluye la protección de datos, hay que
cho autónomo de la intimidad y delimi- subrayar especialmente los llamados
tó su contenido. Se trata de un derecho «principios». Se trata de auténticas reglas
subjetivo que aglutina muchas faculta- que son los pilares estructurales del régi-
des o derechos. Así: «el derecho a la men jurídico. Así, los datos han de ser
protección de datos atribuye a su titular recogidos con fines determinados, explí-
un haz de facultades […] el derecho a citos y legítimos y no serán tratados ulte-
que se requiera el previo consentimien- riormente de manera incompatible con
to para la recogida y uso de los datos dichos fines. Y de ello debe estar clara-
personales, el derecho a saber y ser in- mente informado el interesado. Los fines
formado sobre el destino y uso de esos determinan también la proporcionalidad
datos y el derecho a acceder, rectificar y del tratamiento de datos, por cuanto los
cancelar [suprimir] dichos datos. En de- datos han de ser solo los adecuados y
finitiva, el poder de disposición sobre pertinentes, quedando limitados a lo ne-
los datos personales» (FJ 6). A estas fa- cesario en relación con los fines para los
cultades hay que añadir el «derecho a que son tratados. Este principio de «mini-
poder oponerse a esa posesión y uso mización» de los datos adquiere una muy
requiriendo a quien corresponda que especial relevancia en la reciente norma-
ponga fin a la posesión y empleo de los tiva. También es muy destacable el prin-
datos» (FJ 7). Asimismo, en la línea de la cipio de exactitud y actualización de los
STJUE de 13 mayo de 2014, la datos.
STC 58/2018 ha incorporado el derecho
al olvido, que en el nuevo Reglamento El tratamiento de datos ha de ser legíti-
europeo se regula como derecho de mo, para ello esencialmente se debe con-
supresión y también desarrolla la tar con el consentimiento del interesado
L.O. 3/2018. Este derecho puede supo- o darse en el marco de un contrato. De lo
ner la desreferenciación de una persona contrario, es necesaria una ley con las ga-
entre los resultados de buscadores. rantías precisas de todo límite a un dere-
También, la regulación de protección de cho fundamental (en este sentido, en es-
datos, y con especial potencial frente al pecial STC 76/2019). Sin embargo, el
uso creciente de big data e inteligencia consentimiento se ha demostrado una ga-
artificial, reconoce el derecho a no ser rantía muy escasa e incluso negativa para
objeto de una decisión basada única- la protección de datos, dado que miles de
mente en el tratamiento automatizado, millones de usuarios consienten o acep-
666
DATOS PERSONALES
tan servicios a cambio de ceder sus pro- Covid-19 (véase también la voz «Big
pios datos de manera desproporcionada. data»). En términos generales las autori-
De igual modo, la experiencia demuestra dades de protección de datos europeas y
que muchos derechos y garantías de la españolas han afirmado que el RGPD
protección de datos no se ejercen. permite el tratamiento de datos sensibles
sin consentimiento por razones de pan-
Ello ha llevado a pasar de un sistema demia y de salud pública. Sin embargo,
reactivo a un sistema preventivo y se requiere una habilitación en ley con-
proactivo. Aunque se cuente con una creta. Para la investigación biomédica
causa de legitimización como el con- resulta especialmente útil la disposición
sentimiento, el tratamiento puede ser adicional 17.ª L.O. 3/2018. Para otros
ilícito por una desproporción o inade- tratamientos de datos contra el coronavi-
cuación con relación a la finalidad o rus la base legal por lo general es más dé-
por no contar con las garantías y medi- bil y se encontraría en la legislación de
das adecuadas. El responsable que tra- salud que prevé restricciones de derechos
ta datos debe demostrar que vela por en situaciones excepcionales. Más allá de
el cumplimiento normativo especial- la legitimación del tratamiento, en todos
mente de los principios, para ello tiene los casos es necesario el cumplimiento
deberes de privacidad en el diseño y, normativo y con él la minimización y
por defecto, obligaciones de análisis de seudonimización de los datos siempre
riesgos y de implantar medidas de se- que sea posible, que los datos no se cedan
guridad continuamente adecuadas. In- o se usen para finalidades incompatibles,
cluso se da la obligación de realizar un la transparencia e información así como
detallado estudio de impacto antes de fuertes medidas de seguridad, especial-
hacer tratamientos más peligrosos. Las mente de los datos relacionados con sa-
obligaciones y garantías se hacen más lud. Un tema relevante es el tratamiento
intensas cuando se tratan datos espe- de datos de salud en el ámbito laboral y
cialmente protegidos, esto es, datos respecto de acceso a establecimientos por
que revelen el origen étnico o racial, clientes. Respecto de la toma de la tempe-
las opiniones, datos genéticos, biomé- ratura o de otros indicadores de salud se
tricos, relativos a la salud o a la vida parte de la legitimación general para ha-
sexual. La implantación de delegados cerlo, si bien se debe optar por los siste-
de protección de datos en toda Admi- mas de menor impacto, por registrar y
nistración y en grandes empresas es guardar los datos solo si es necesario y
una garantía más en esta línea. solo comunicarlos a autoridades de sa-
lud y no usarlos para otras finalidades.
Dada la importancia de la explotación En general deben evitarse sistemas que se
económica de los datos personales, espe- vinculen con reconocimiento facial. No
cialmente por las grandes plataformas, es necesario personal sanitario para las
uno de los grandes debates del siglo es la tomas de temperatura y, si es posible,
propiedad o los derechos a beneficiarse debe consensuarse el sistema con los sin-
del tratamiento masivo de los datos por dicatos. No se recomienda, pero no se
los particulares. prohíbe, el control de temperatura en los
puntos de acceso de clientes. Asimismo,
*** los sistemas inteligentes para detectar
aglomeraciones deben evitar el almace-
Se han planteado diversas cuestiones de namiento de datos y la identificación de
protección de datos con la llegada de la las personas.
667
BIBLIOGRAFÍA
Agencia Española de Protección de Datos, Guía del Reglamento General de Protección

de Datos para responsables de tratamiento, Acceso en: https://www.aepd.es/media/
guias/guia-rgpd-para-responsables-de-tratamiento.pdf
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lopdencastellon.com/manuales-aepd-rgpd/ y en https://www.aepd.es/guias/index.
html
BOE, Código sistematizado normativa de protección de datos, acceso en https://www.
boe.es/legislacion/codigos/codigo.php?id=55&modo=1&nota=0&tab=2
Comité Europeo de Protección de Datos, RGPD: Directrices, recomendaciones y buenas
prácticas, en especial Directrices del Grupo del art. 29 relacionadas con el GDPR
aprobadas por Comité en 2016. Acceso a los documentos en https://edpb.europa.
eu/our-work-tools/general-guidance/gdpr-guidelines-recommendations-best-prac-
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protection law (ed. mayo 2018), European Union Agency for Fundamental Rights,
Viena. 2018, Acceso en: https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-
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cle-29/documentation/opinion-recommendation/index_en.htm
Martín y Pérez, José: «Artículo 8. Protección de datos de carácter personal», en A. Mangas
(dir.) Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, Comentario artí-
culo por artículo, Fundación BBVA, 2009 acceso en https://www.fbbva.es/publica-
ciones/carta-de-los-derechos-fundamentales-de-la-union-europea-comentario-arti-
culo-por-articulo/
Lorenzo Cotino Hueso

Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Valencia
Coordinador de www.derechotics.com

CIBERTERRORISMO / INFORMÁTICA JURÍDICA / OLVIDO (DERECHO AL) / VOTO
ELECTRÓNICO
668
DEBERES CONSTITUCIONALES
Por «deber constitucional» debemos en- determinadas prestaciones estatales de

tender el conjunto de prescripciones carácter social o propias del Estado de
contenidas en la Constitución Española Bienestar, el ciudadano debe correspon-
que señalan obligaciones para el ciuda- der y colaborar con el mantenimiento y
dano; obligaciones que se justifican en sufragio de dichas prestaciones. V. gr.
atención a un valor superior o común esta es la lógica propia de los deberes
considerado de «interés general» para la impositivos. La tercera cuestión es que en
comunidad sociopolítica. Por tanto, se la sección 2.ª del capítulo II del título I CE
trata de la imposición de comportamien- (arts. 30 a 38), apenas se mencionan tres,
tos, ya sea de hacer o no hacer, por el siendo bastantes más los contenidos en
ordenamiento jurídico y, más concreta- el resto del articulado constitucional.
mente, por un texto constitucional.
Así, además del deber de defender a Es-
Corresponde, pues, su identificación den- paña del art. 30 CE, de los deberes fis-
tro de la Constitución de 1978, es decir, cales de sostenimiento de los gastos pú-
ofrecer un listado, lo más completo posi- blicos del art. 31 CE y el deber de
ble, de los deberes en ella contenidos, trabajar del art. 35 CE, podemos identifi-
pues no existe un listado definitivo y ce- car otros en el resto de preceptos cons-
rrado de «deberes constitucionales», aun- titucionales. Por tanto, acogemos aquí
que la sección 2.ª del título I lleve por tí- un concepto amplio de «deber constitu-
tulo «De los derechos y deberes de los cional» que consideraría a todos aque-
ciudadanos». Sobre la sistemática de los llos preceptos que impongan obligacio-
«deberes constitucionales» ad intra del nes al ciudadano, aunque no lo
texto constitucional y sobre su coloca- identifiquen claramente como «deber
ción en el conjunto del diseño constitu- constitucional». Es decir, que existen al-
cional conviene realizar una serie de ob- gunos que son formulados en términos
servaciones. La primera, que no pueden menos explícitos o expresivos de su na-
ser entendidos como corolarios de los turaleza de deber, porque la Constitu-
derechos fundamentales, por mucho que ción Española en su redacción utiliza
aparezcan referidos junto a aquellos. Por expresiones más laxas como las del
tanto, es posible una Constitución sin un art. 27.4 CE: «La enseñanza básica es
listado de deberes. Es más, en el constitu- obligatoria y gratuita», el cual impone a
cionalismo más temprano fueron muy los padres la obligación de que sus hijos
pocos los ejemplos, como el art. 21 de la reciban una formación básica, aunque
Constitución francesa de 1793 que impo- no lo diga categóricamente. U otras más
nía al Estado el deber de socorro público expresivas pero fuera de la sección 2.ª
de los ciudadanos sin empleo y ocupa- del título I. Así, el art. 45 CE: «Todos tie-
ción. La segunda cuestión a considerar es nen el derecho a disfrutar de un medio
que su aparición, o mayor desarrollo, ambiente adecuado para el desarrollo
coincide con el auge del modelo de cons- de la persona, así como el deber de
titucionalismo social. Así, son más fre- conservarlo».
cuentes en el marco de Estados sociales y
democráticos de Derecho. Este es el caso No obstante, aun no habiendo unanimi-
español, en el que para poder garantizar dad en la doctrina ni en su número ni
669
en su clasificación, nos aventuramos a minoría de edad y en los demás

ofrecer un mapa constitucional de los casos en que legalmente proceda».
«deberes» contenidos y/o dispersos asis- 3. El deber de colaborar con la Admi-
temáticamente en el texto de la Consti- nistración de Justicia, que estable-
tución. Así, podemos concretar, siguien- ce el art. 118 CE: «Es obligado
do a los profesores De Esteban y cumplir las sentencias y demás re-
González-Trevijano en su Tratado de soluciones firmes de los jueces y
Derecho Constitucional-II (2001), los si- tribunales, así como prestar la co-
guientes: laboración requerida por estos en
el curso del proceso y en la ejecu-
A) Deberes del Estado democrático o ción de lo resuelto». Debe señalar-
aquellos a que está obligado el ciu- se, apartándonos de la clasifica-
dadano en razón del principio de ción de los profesores antes
igualdad de oportunidades y del citados, que el art. 125 CE se refie-
principio de solidaridad, en aras del re a la participación de los ciuda-
interés colectivo. Se concretan en los danos en la Administración de Jus-
siguientes: ticia; cuestión esta que tiene la
doble vertiente de derecho-deber,
1. Deber de estudiar y recibir una tal y como se afirma en la Ley Or-
formación básica que se deduce gánica 5/1995, de 22 de mayo, del
del art. 27.4 CE. Tribunal del Jurado.
2. Deberes militares del art. 30.1 CE,
si bien con la eliminación del ser- C) Deberes del Estado social, que en-
vicio militar obligatorio ha decaído cuentran su justificación en el princi-
como deber constitucional. pio de solidaridad y son:
3. Deberes en caso de grave riesgo, ca-
tástrofe o calamidad del art. 30.4 CE: 1. El deber de trabajar del art. 35 CE:
«Mediante ley podrán regularse los «Todos los españoles tienen el de-
deberes de los ciudadanos en los ber de trabajar y el derecho al tra-
casos de grave riesgo, catástrofe o bajo…».
calamidad pública». 2. Los deberes tributarios o de contri-
bución al sostenimiento de gastos
B) Deberes del Estado de Derecho o los públicos del art. 31.1 CE: «Todos
que se justifican en función del valor contribuirán al sostenimiento de
superior de justicia. Serían: los gastos públicos de acuerdo con
su capacidad económica…».
1. Los deberes conyugales del 3. El deber de conservar el medio
art. 32.2 CE: «La ley regulará las ambiente en el art. 45.1 CE.
formas de matrimonio, la edad y
capacidad para contraerlo, los D) Deberes del sistema parlamentario
derechos y deberes de los cónyu- de gobierno, que se concretan en
ges…». el deber de comparecer ante las
2. Los deberes asistenciales de los Comisiones parlamentarias de in-
padres del art. 39.3 CE: «Los padres vestigación, ex art. 76.2 CE: «Será
deben prestar asistencia de todo obligatorio comparecer a requeri-
orden a los hijos habidos dentro o miento de las Cámaras. La ley re-
fuera del matrimonio, durante su gulará las sanciones que puedan
670
imponerse por el incumplimiento Para terminar, la letra del art. 86 CE eli-

de esta obligación». mina la posibilidad de que su regula-
ción legal se realice por decreto-ley, lo
E) Deberes del Estado de las Autono- que supone una garantía para el ciuda-
mías, que se concreta en el deber de dano en el caso de los deberes recogi-
conocer el castellano del art. 3 CE: «El dos en el título I, como consecuencia de
castellano es la lengua española ofi- la interpretación sistemática de la expre-
cial del Estado. Todos los españoles sión: «que no podrán afectar al ordena-
tienen el deber de conocerla y el de- miento de las instituciones básicas del
recho a usarla». Estado, a los derechos, deberes y liber-
tades de los ciudadanos regulados en el
Por último, conviene no olvidar que tam- título I». El resto, parece que no estarían
bién es posible hablar de «deberes cons- afectados por esta limitación, si adopta-
titucionales» respecto del Estado y no mos un criterio estrictamente literal de
solo respecto de los ciudadanos. De ello interpretación de la norma. Por tanto, y
es ejemplo el capítulo III del título I de la en línea con esta última afirmación, la
Constitución Española que regula los conclusión no puede ser otra que la de
«Principios rectores de la política social insistir en la necesidad de su reordena-
y económica» y en donde es frecuente ción en el seno del texto constitucional
encontrar afirmaciones como: «Los pode- para fijar expresa y taxativamente los
res públicos aseguran…», «Los poderes deberes tanto de los ciudadanos como
públicos promoverán…», «Los poderes de los poderes públicos. Junto a ello se-
públicos mantendrán…», «El Estado vela- ría recomendable una reordenación del
rá…». En consecuencia, en la formula- contenido del título I, previendo, qui-
ción de los «deberes constitucionales» zás, un capítulo único destinado a los
por el constituyente español ocupa un «deberes constitucionales», en aras de
papel protagonista la actuación positiva una mejor sistemática e interpretación
de los poderes públicos, y no solo de los del concepto de «deber constitucional».
ciudadanos, aunque la sanción a aque- Se cerrarían, así, determinadas insufi-
llos que no cumplan queda más difusa ciencias de dicho título en cuanto a sis-
porque la Constitución es bastante me- temática y contenido, derivadas de su
nos coactiva en su planteamiento que en dificultosa negociación durante el perio-
el caso de los ciudadanos. do constituyente.
BIBLIOGRAFÍA
Díaz Revorio, F. J.: «Sobre el concepto de deber constitucional y los deberes en la Cons-
titución Española de 1978», en Pensamiento Constitucional, 16 (2012).
Goig Martínez, J. M.: «La constitucionalización de los deberes», en Revista de Derecho
Político de la UNED, 9 (2011).
González Hernández, E.: «El debate constituyente sobre el título I de la Constitución Es-
pañola de 1978 o la “Constitución cenada”», en Historia Constitucional, 20 (2019).
Rebato Peño, M.ª E., «Los deberes constitucionales. En especial, defender a España y
contribuir al gasto público», en B. Pendás, dir.: España constitucional (1978-2018):
Trayectorias y perspectivas, t. III, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucio-
nales, 2018.
671
Rubio Llorente, F., «Los deberes constitucionales», en Revista Española de Derecho Cons-
titucional, 62 (2001).
Esther González-Hernández
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / DEFENSA / DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTA-

RIO / DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS SOCIALES / ESTADO SOCIAL /
MEDIO AMBIENTE / OBLIGACIÓN JURÍDICA
672
DECRETO LEGISLATIVO
DECRETO LEGISLATIVO
El fundamento de los decretos legislati- muy limitado, casi diez veces menor que
vos es el mismo que justifica los decretos el de decretos leyes, que asciende a 643.
leyes, esto es, la necesidad de atribuir al
Gobierno capacidad legislativa para ha- La delegación legislativa se articula en
cer frente a las exigencias que la econo- torno a dos figuras que tienen sustantivi-
mía y la sociedad actual imponen a los dad propia: de un lado, las leyes de dele-
poderes públicos. Ambos tipos de norma gación, mediante las cuales las Cortes
se explican porque el Ejecutivo parece Generales autorizan al Gobierno a legis-
más capaz de solucionar problemas ur- lar; de otra, los decretos legislativos, esto
gentes o de alta densidad técnica que las es, las normas con fuerza de ley median-
Cortes Generales. Estas, por su naturale- te las cuales el Ejecutivo hace uso de di-
za representativa, están dotadas de ma- cha habilitación. Vamos a destacar algu-
yor legitimidad, pero no tienen la sufi- nos de sus rasgos más característicos.
ciente agilidad procedimental ni el nivel
de especialización que la regulación de La Constitución es exigente al regular las
ciertas materias requiere. Ahora bien, el leyes de delegación, ya que rodea a esta
decreto legislativo se diferencia del de- figura de requisitos y límites, destinados
creto ley en aspectos sustanciales, ya a evitar que la mayoría parlamentaria re-
que, mientras que este último, por obe- nuncie a la potestad legislativa en favor
decer a razones de extraordinaria y ur- del Ejecutivo, mediante delegaciones ex-
gente necesidad, es convalidado por el cesivamente genéricas o ilimitadas.
Congreso una vez que ya ha entrado en
vigor, el decreto legislativo responde a la Por eso, el art. 82.3 CE impone, en primer
técnica de la delegación, en virtud de la lugar, que solo el Gobierno haga uso de
cual el Parlamento autoriza previamente la delegación, sin que sea posible autori-
al Gobierno a legislar sobre determina- zar la subdelegación a autoridades distin-
das materias especialmente complejas. tas. Hay, en segundo lugar, exigencias de
carácter temporal. En efecto, la ley de de-
Los constituyentes regularon la delega- legación deberá indicar expresamente el
ción legislativa con mucho detalle plazo del que dispone el Gobierno para
(arts. 82-85 CE) para evitar que, como ha- dictar el decreto legislativo. Aunque el
bía ocurrido en el pasado, el Ejecutivo art. 82.3 CE excluye, expresamente, que
abusara de la figura. Lo cierto es que alla delegación se conceda por tiempo in-
guno de estos preceptos es redundante determinado, el Tribunal Constitucional
(como sucede con el art. 83 CE), otro es ha admitido que el propio legislador pro-
más propio de un reglamento parlamen- rrogue, en otra ley, el plazo inicialmente
tario (lo que ocurre con el art. 84 CE) y previsto (STC 61/1997). En tercer lugar, el
otro, esto es, el art. 85 CE carece de efica- mismo precepto impone que la delega-
cia jurídica, por contener una mera defi- ción se realice de forma expresa y para
nición semántica. La desconfianza de los materia concreta. Esta última exigencia
constituyentes frente a la figura se ha de- constitucional ha sido interpretada por el
mostrado, además, poco fundamentada. Tribunal Constitucional de manera bas-
Desde que entró en vigor la Constitución, tante flexible. En efecto, la STC 13/1992
el número de decretos legislativos ha sido reconoce que basta con que la ley de de-
673
legación haga referencia a un «sector deli- La delegación legislativa se hace median-

mitado de intervención legislativa y admite una ley ordinaria cuando se autoriza al
nistrativa que no puede ser tachado de Gobierno a refundir varios textos legales
equívoco o indefinido por su amplitud y en uno solo. Según el 82.5 CE, dicha ley
generalidad». Además, el art. 82.1 CE im- deberá concretar el ámbito normativo de
pide delegar en el Gobierno la regulación la delegación, cuyo contenido puede
de materias reservadas a la ley orgánica. obedecer a dos modelos. Así, es posible
que el Parlamento autorice al Gobierno a
El art. 82.2 CE configura dos tipos de leyes la mera refundición de normas ya exis-
de delegación, esto es, las leyes de bases y tentes en el sistema jurídico. En este su-
las leyes ordinarias que autorizan la refun- puesto, la labor del Ejecutivo es pura-
dición de textos legales en uno solo. mente técnica y no creadora, ya que solo
consiste en ordenar la variedad de nor-
En las primeras, las Cortes Generales esta- mas que afectan a una determinada ma-
blecen los principios y criterios que han teria, sin que pueda modificar dicha re-
de seguirse en el ejercicio de la delega- gulación. Pero las Cámaras también
ción (art. 82.3 CE). Aunque el Parlamento pueden habilitar al Gobierno para llevar
toma las principales decisiones sobre la a cabo dicha tarea regularizando, acla-
orientación que debe seguir la regulación, rando o armonizando los textos legales
el Gobierno goza de cierta libertad a la que han de ser refundidos. En este caso,
hora de desarrollar dichas directrices. aunque la tarea del Ejecutivo sigue sien-
do eminentemente técnica, goza de ma-
En nuestra Historia constitucional las le- yor grado de libertad.
yes de bases sirvieron para dictar gran-
des textos legislativos que siguen vigen- Este tipo de leyes son más frecuentes
tes en la actualidad, aunque con que las leyes de bases, aunque no dema-
profundas modificaciones, como son el siado. Desde la entrada en vigor de la
Código Civil (Real Decreto de 24 de julio Constitución se han dictado 46 reales de-
de 1889) o la Ley de Enjuiciamiento Civil cretos legislativos que aprueban textos
(Real Decreto de 14 de septiembre de refundidos en materias tales como conta-
1882). También fueron usadas en los pri- minación, discapacidad, medicamentos,
meros años de vigencia de la Constitu- mercado de valores, etc. Los más polémi-
ción, especialmente tras la adhesión de cos fueron, quizá, los elaborados durante
España a las Comunidades Europeas, ya la X legislatura, porque se refirieron a
que una ley de bases (Ley 47/1985) dele- temas de tanta transcendencia como
gó en el Gobierno la tarea de adecuar son el Estatuto de los Trabajadores
nuestro ordenamiento a las exigencias (R.D.L. 2/2015), empleo (R.D.L. 3/2015),
de dichas organizaciones supranaciona- Seguridad Social (R.D.L. 8/2015) o régi-
les. Ahora bien, las leyes de bases nunca men del suelo (R.D.L. 7/2015). El más re-
han adquirido la importancia que tuvie- ciente, en esta fecha, es el que se dictó
ron en el pasado (desde la entrada en en 2016 (R.D.L. 1/2016, por el que se
vigor de la Constitución, y según los da- aprueba el texto refundido de la Ley de
tos del Congreso de los Diputados, solo prevención y control integrados de la
ha habido 35 reales decretos legislativos contaminación).
en desarrollo de leyes de bases) y, a día
de hoy, están en total desuso. En efecto, La definición del decreto legislativo no
el último real decreto legislativo que se presenta, en principio, dificultad. Es, en
dictó fue en 1994 (R.D.L. 2/1994) efecto, una norma con fuerza de ley, ela-
674
DECRETO LEGISLATIVO
borada por el Gobierno previa autoriza- El art. 82.6 CE establece que, sin perjui-
ción de las Cortes Generales, sobre ma- cio de la competencia propia de los tri-
terias no excluidas por la Constitución. bunales, las leyes de delegación podrán
Para elaborar dichas normas el Gobier- establecer en cada caso fórmulas adicio-
no ha de seguir el procedimiento esta- nales de control. Los arts. 152 y 153 del
blecido en el art. 26 de la Ley 50/1997, Reglamento del Congreso de los Dipu-
del Gobierno, debiendo requerir el dictados han articulado una forma de con-
tamen del Consejo de Estado si así lo trol político sobre la actuación del Go-
considerara conveniente (art.  21. 3 bierno que no reviste excesiva
L.O. 3/1980. La mayor dificultad estriba complejidad teórica. En efecto, según
en definir la naturaleza jurídica de los dichos preceptos, los Grupos parlamen-
decretos legislativos y, en consecuencia, tarios y los diputados podrán formular
el control al que están sometidos. Este objeciones al decreto legislativo en un
tema fue objeto de debate en los prime- escrito dirigido a la Mesa en el mes si-
ros años de vigencia de la Constitución, guiente a la publicación del texto elabo-
porque se enfrentaron dos concepcio- rado por el Gobierno. Dichos reparos
nes contrapuestas. De un lado, García deberán ser remitidos a la Comisión co-
de Enterría mantenía, como había dicho rrespondiente, que emitirá un dictamen.
durante los últimos años del franquis- Este se someterá a debate en el Pleno
mo, que el Gobierno desempeñaba su de la Cámara. Los efectos jurídicos de
potestad reglamentaria. Si el decreto le- esta forma de control serán los que de-
gislativo adquiría fuerza de ley era en termine la ley de delegación.
virtud de la delegación operada previa-
mente por las Cortes Generales y dicha Mucho más polémica ha sido, sin embar-
fuerza se conservaba únicamente si el go, la mención a la competencia de con-
Gobierno respetaba los límites y requisi- trol que el art. 82.6 CE atribuye a los tri-
tos por el Parlamento. Por ello, los con- bunales, dado que parecía contradecir el
tenidos que no cumplieran con esta carácter concentrado del control de
condición no adquirían dicho rango, constitucionalidad que caracteriza a
sino que tenían naturaleza meramente nuestro ordenamiento. La atribución de
reglamentaria. dicha fiscalización no solo al TC, sino
también a otros órganos jurisdiccionales
Frente a esta concepción otros autores seguía de cerca la concepción acerca de
(Ignacio de Otto, por ejemplo) mantu- la naturaleza reglamentaria de los decre-
vieron que la actividad del Gobierno tos legislativos propuesta por García de
era plenamente legislativa, en conso- Enterría, a la que antes se ha hecho refe-
nancia con el refuerzo del Ejecutivo rencia, y es la solución que acabó preva-
que caracteriza a nuestro parlamentaris- leciendo. En efecto, fue ratificada por el
mo racionalizado. En caso de que el de- art. 27.2.b de la LOTC, precepto que es-
creto legislativo excediera o incumplie- tablece que, en el caso de los decretos
ra lo establecido en la ley de delegación, legislativos, la competencia del TC se en-
la consecuencia debía ser la invalidez tiende sin perjuicio de la que correspon-
del mismo. La interpretación que ha de a otros tribunales. También se recogió
predominado finalmente es la primera, en art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de
ya que resulta más coherente con el julio, reguladora de la Jurisdicción Con-
tipo de control que configura la Consti- tencioso-Administrativa, que expresa-
tución y otras normas de nuestro orde- mente atribuye a dicho orden jurisdiccio-
namiento. nal el conocimiento de las pretensiones
675
que se deduzcan en relación con los de- que pertenece al ámbito normal del juez
cretos legislativos cuando excedan los lí- «inaplicar los decretos legislativos en lo
mites de la delegación. Es, por último, la que exceden de la delegación o más pro-
solución que ha sido confirmada por el piamente el no conferir al exceso el valor
TC. Dicho órgano ha aclarado, además, de ley». El TC se ha reservado, sin embar-
cómo se articulan sus competencias con go, juzgar si el decreto legislativo es con-
las que corresponden a la jurisdicción forme al propio texto constitucional,
contencioso-administrativa. A partir del tanto por razones materiales como pro-
ATC 69/1983, el Tribunal ha señalado cedimentales (STC 166/2007).
BIBLIOGRAFÍA
De Otto, I.: Derecho Constitucional, sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 1987.

García de Enterría, E.: Legislación delegada, potestad reglamentaria y control jurisdic-
cional. Madrid: Civitas, 1970.
Jiménez Campo, J.: «El control jurisdiccional y parlamentario de los decretos legislativos»,
en Revista de Derecho Político, 10 (1981).
Martínez Vázquez, F.; Galindo Elola-Olaso, F.; Cabrera, M.: Sinopsis del artículo 82 de la
Constitución, en: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/si-
nopsis.jsp?art=82&tipo=2. Visitado 9 octubre 2019.
Santamaría Pastor, J. A.: Fundamentos de Derecho Administrativo. Madrid: Iustel, 1988.
Paloma Biglino Campos

Ex Directora del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / COMUNIDADES AUTÓNOMAS /

DECRETO-LEY / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO DEMOCRÁTICO / GO-
BIERNO / LEYES / ORDENAMIENTO JURÍDICO / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO /
REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / TÉCNICA NORMATIVA
676
DECRETO-LEY
DECRETO-LEY
En una aproximación preliminar, un De- los respectivos Estatutos de Autonomía,

creto-ley (DL) es una norma que, en leyes reguladoras del Gobierno y regla-
una situación de urgencia, en la que no mentos parlamentarios.
es posible esperar a la tramitación par-
lamentaria de una ley, dicta el Gobierno El régimen jurídico actual puede resu-
(Decreto) con rango de ley (Ley) y so- mirse en los términos siguientes:
metida a su ratificación parlamentaria.
1. Para que pueda dictarse un DL, es
El presupuesto de esta figura es, pues, necesario que concurra una situa-
un marco estructural de división de po- ción de extraordinaria y urgente ne-
deres, en el que el Parlamento, órgano cesidad. El Tribunal Constitucional
que asume la representación del pue- caracteriza tal presupuesto fáctico
blo titular de la soberanía, tiene reser- habilitante por referencia a las situa-
vada la potestad de dictar normas con ciones que por razones difíciles de
rango de ley, correspondiendo al Eje- prever requieran una acción norma-
cutivo solo la adopción de normas de tiva inmediata, en un plazo más bre-
rango reglamentario, subordinadas a ve que el requerido por el procedi-
aquellas. Pues bien, supuestos, (i) de miento legislativo ordinario o de
una parte, el tiempo que, por razón de urgencia, reconociendo el peso que,
su carácter pluripartidista, de la necesi- en la apreciación de su concurren-
dad de tutelar los derechos procedi- cia, debe reconocerse al juicio polí-
mentales de las minorías, de la publici- tico del Gobierno. Al TC correspon-
dad de su actuación y de la mecánica de, en relación con este extremo, un
de su funcionamiento, necesariamente control externo, constreñido, (i) en
emplean las Cámaras parlamentarias en el plano formal, a verificar que el
la tramitación de las leyes y, (ii) de Gobierno ha justificado de manera
otra, la necesidad de reaccionar sin de- explícita y razonada la concurrencia
mora ante las apremiantes situaciones de la situación, a cuyo efecto ha de
que la realidad presenta, se hace im- procederse a una valoración conjun-
prescindible (y así ocurre en otros paí- ta del preámbulo del DL, del debate
ses de nuestro entorno) reconocer al parlamentario de convalidación y
Gobierno, con carácter excepcional, la del expediente de su elaboración, y,
potestad de dictar normas con rango (ii) en el plano sustantivo, a com-
de ley dotadas de eficacia inmediata, probar que tal justificación no es
pero necesitadas, para que esta se abusiva o arbitraria.
mantenga indefinidamente, de la ulte- 2. En cuanto al contenido, será nece-
rior conformidad parlamentaria. sario, ante todo, que exista una co-
nexión de sentido entre la situación
En la actualidad se regulan, en el ámbi- constatada y las medidas adoptadas
to estatal (al que se ceñirán las líneas para hacerle frente, de manera que
siguientes), en los arts. 86 CE y 151 del estas guarden relación directa o de
RCD y, en las Comunidades Autónomas congruencia con aquella, quedando
en las que, como consecuencia de refor- excluidas de su ámbito las disposi-
mas estatutarias, existe esta figura, en ciones que, por su estructura misma,
677
independientemente de su conteni- jurídicas constituidas a su amparo

do, no modifican de manera instan- durante su vigencia. Si el DL es con-
tánea la situación jurídica existente. validado, se someterá a votación, a
Por otra parte, el art. 86 CE establece petición de cualquier Grupo parla-
una reserva material negativa de DL, mentario, su tramitación como pro-
disponiendo que no podrá afectar yecto de ley por el procedimiento de
al ordenamiento de las instituciones urgencia, derogando la denominada
básicas del Estado, a los derechos, ley de conversión, una vez que entre
deberes y libertades de los ciuda- en vigor, el DL en el que halló su
danos regulados en el título I de la origen.
propia CE, al régimen de las Comu- 4. Supuesto el rango de Ley propio
nidades Autónomas ni al Derecho del DL, el monopolio de su rechazo
electoral general. El TC ha realizado por razón de inconstitucionalidad
una aproximación casuística a tales corresponde al TC, siendo inadmisi-
límites, señalando, no obstante, con ble el recurso contencioso-adminis-
carácter general, que un DL no pue- trativo directo que contra él pudiera
de desarrollar ni afectar de manera interponerse. Ello sin perjuicio de
frontal a dichos derechos y, por lo que los órganos integrantes del Po-
que atañe a la materia tributaria, que der Judicial puedan y deban inapli-
excede del ámbito del DL cualquier carlo por ser contrario al Derecho
intervención normativa que, por su de la Unión Europea, bien por su
entidad cualitativa o cuantitativa, al- propia autoridad (si concurre un
tere sensiblemente la posición del supuesto de «acto claro» o de «acto
obligado a contribuir según su capa- aclarado»), bien previo plantea-
cidad económica en el conjunto del miento de cuestión prejudicial ante
sistema. el TJUE.
3. Dentro de los treinta días siguientes a
su promulgación, el DL ha de ser so- Existe un clamor generalizado contra la
metido a debate y votación de totali- utilización abusiva del DL realizada en la
dad (esto es, sin posibilidad de pre- práctica por los Gobiernos de todo signo
sentación de enmiendas) en el Pleno político. En torno a un 25% del total de
del Congreso de los Diputados o, en las normas estatales con rango de ley
su caso, en la Diputación Permanen- dictadas desde que entró en vigor la CE
te de dicha Cámara. El debate co- han sido decretos leyes. Y este porcenta-
mienza con la exposición por un je ha sido superior en los últimos años,
miembro del Gobierno de las razo- como consecuencia de la crisis económi-
nes que han obligado a la promulga- ca y de la inestabilidad gubernamental.
ción del DL, a la que siguen turnos a Por otra parte, no es infrecuente que la
favor y en contra y fijación de posi- mayoría parlamentaria se oponga a la
ción por los Grupos parlamentarios. tramitación como proyectos de ley. En
Tras el debate, se somete a votación los últimos años, el TC parece haber en-
la convalidación (rectius, ratifica- durecido, ciertamente, la aplicación de
ción) o derogación del DL. De acor- su doctrina general en la materia, que ha
darse aquella, adquiere vigencia in- permanecido inalterada, no siendo po-
definida. En caso contrario, queda cos los que han sido total o, más fre-
expulsado del mundo jurídico con cuentemente, parcialmente anulados por
efectos ex nunc, subsistiendo, por aquel, pero, con todo, la situación es
ende, los efectos de las situaciones francamente insatisfactoria.
678
DECRETO-LEY
Han sido muchas las propuestas for- decreto y que, en ocasiones, la res-
muladas para corregir el actual estado puesta a la situación exigirá modifi-
de cosas. Sin exceso de optimismo, caciones de normas de rango tanto
pues la tentación de abusar del poder legal como reglamentario, lo que
y la debilidad frente a ella parecen in- hace apropiada la adopción de un
herentes a la naturaleza humana, se único instrumento que contenga to-
formulan a continuación tres sugeren- das ellas. Pero también lo es que,
cias: conceptualmente, no parece fácil
sostener que, para hacer frente a
1. El TC podría, en primer término, exi- una situación de extraordinaria y
gir con rigor, como requisito de legi- urgente necesidad, es necesaria una
timidad del DL, la cumplida acredita- norma con rango de ley cuando es
ción por el Gobierno de que la jurídicamente posible responder
satisfacción de los objetivos pretendi- mediante una norma reglamentaria.
dos mediante su adopción no podía Máxime si se pondera (i) que el DL
realmente esperar el tiempo necesa- entraña una derogación singular del
rio para la aprobación de una ley me- principio democrático que reserva
diante el más rápido de los procedi- al Parlamento la adopción de leyes,
mientos parlamentarios disponibles. (ii) que se burla así el derecho
Téngase en cuenta, (i) que en el pro- de audiencia de los ciudadanos en
cedimiento de urgencia los plazos se el procedimiento reglamentario
reducen a la mitad de los estableci- (art. 105, a CE), (iii) que se limita
dos para el ordinario, disponiendo el sustancialmente el derecho a la tu-
Senado solo de veinte días naturales tela judicial efectiva de los afecta-
para pronunciarse, y (ii) que ambas dos por el DL, que solo podrán re-
Cámaras han interpretado con nota- currirlo indirectamente con ocasión
ble laxitud el presupuesto fáctico ha- de la impugnación directa de una
bilitante del procedimiento de lectura actuación administrativa aplicativa
única, de duración sensiblemente in- del mismo, solicitando del órgano
ferior al de urgencia. La reforma de judicial que conozca del recurso
los Reglamentos parlamentarios para que plantee cuestión de inconstitu-
reconocer al Gobierno el derecho a cionalidad sobre el DL aplicado, y
que se apliquen tales procedimientos (iv) que el art. 27 de la Ley 50/1997,
en situaciones de extraordinaria y ur- del Gobierno, simplifica y agiliza
gente necesidad parece un necesario considerablemente el procedimien-
complemento de este reforzado con- to reglamentario en supuestos de
trol del TC urgencia (no pudiendo descartarse
2. Asimismo, el propio TC podría mo- la conveniencia de modificar aquel
dular su doctrina en punto a la via- para hacer todavía más expedito el
bilidad de que el DL regule mate- ejercicio de la potestad reglamenta-
rias no reservadas formal o ria en situaciones de extraordinaria
materialmente a la ley, bien exclu- y urgente necesidad).
yendo tal posibilidad, bien intensifi- 3. Por último, parece conveniente pro-
cando su control cuando se haga mover la tramitación como proyec-
realidad. Es cierto que no existe en tos de ley de los decretos leyes
nuestro ordenamiento la figura de convalidados. Y es que la existencia
la reserva reglamentaria, que puede de una situación excepcional pue-
ser más rápido dictar un DL que un de legitimar el empleo por el Go-
679
bierno de la potestad legiferante tivo para su control –STC 83/2016–) y

extraordinaria, pero, una vez afron- (iv) las Órdenes Ministeriales dictadas
tada aquella situación, no hay nin- por las autoridades competentes delega-
guna razón que impida recuperar, das. Dicho grupo normativo, separado
en la mayor medida posible, el or- del resto del ordenamiento jurídico (el
den normal de distribución de po- ordenamiento de la normalidad) por
testades normativas, tramitando el razón del fin al que se orienta («asegu-
DL como proyecto de ley, con irres- rar el restablecimiento de la normali-
tricta capacidad de enmienda de las dad» –art. 1.2 de la L.O. 4/1981– altera-
Cámaras y con «figura y estrépito» da por la epidemia de COVID-19),
de procedimiento parlamentario. A desplaza temporalmente, en su ámbito
tal fin, podría plantearse modificar material propio delimitado teleológica-
el RCD al objeto de establecer la mente, en virtud de la fuerza normativa
presunción normativa, susceptible del art. 116 CE, a cualesquiera otras
de ser destruida por resolución ex- normas, cualesquiera que sean su ran-
presa en contrario, del acuerdo ple- go y la autoridad de la que emanen, las
nario de tramitación como proyec- cuales devienen inaplicables durante la
tos de ley de los ya convalidados, vigencia del estado de alarma. En tal
de modo análogo a la presunción ámbito material propio del grupo nor-
de delegación en las Comisiones de mativo de excepción, los decretos leyes
la competencia legislativa plena son innecesarios, pues las normas que
(art. 148.1 RCD). integran aquel son aptas de por sí para
producir los efectos que se derivarían de
*** la adopción de los mismos.
Debe finalmente ponerse de relieve que el En el resto del ordenamiento jurídico, el

recurso a la figura del DL se ha intensifi- sistema de fuentes subsiste sin alteración
cado con ocasión de la declaración del formal durante la vigencia del estado de
estado de alarma por el Real Decre- alarma, por más que la situación fácti-
to 463/2020, de 14 de marzo, habiéndo- ca determinante de la declaración de
se dictado once decretos leyes desde aquel legitima con naturalidad la utili-
aquella hasta la tercera semana del mes zación del DL, con sujeción a los límites
de mayo de 2020, mientras que en tal generales antes expuestos, para corregir
periodo no ha sido aprobada ninguna los graves y negativos efectos económicos
ley. y sociales de la epidemia. La práctica
muestra, no obstante, la «invasión» oca-
La declaración del estado de alarma ha sional por el DL del ámbito material es-
determinado la aparición de un grupo pecífico del grupo normativo de excep-
normativo de excepción, en el que se in- ción, llegando incluso a la modificación
tegran (i) el art. 116 de la Constitución, material de previsiones contenidas en el
(ii) la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de ju- Real Decreto de declaración del estado
nio, de los estados de alarma, excepción de alarma. Sin perjuicio de reconocer la
y sitio, (iii) el Real Decreto de declara- dificultad de delimitar con precisión di-
ción del estado de alarma y los que cho ámbito, tal práctica parece acreedo-
acuerdan las prórrogas de este (que ra a una valoración desfavorable, pues
tienen fuerza de ley a efectos de deter- el DL debiera mantener su rol de instru-
minar la incompetencia del orden mento excepcional dentro del ordena-
jurisdiccional contencioso-administra- miento de la normalidad.
680
DECRETO-LEY
BIBLIOGRAFÍA
Aragón Reyes, M.: Uso y abuso del Decreto-Ley. Una propuesta de reinterpretación cons-
titucional. Madrid: Iustel, 2016.
Astarloa Huarte-Mendicoa, I.: «Teoría y práctica del Decreto-Ley en el ordenamiento es-
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en la obra colectiva dirigida por B. Pendás España constitucional (1978-2018).
Trayectorias y perspectivas. Madrid: CEPC, 2018, t. III.
Doménech Pascual, G.: «Tutela judicial efectiva frente a medidas gubernamentales blin-
dadas por Decreto-Ley», en Revista Española de Derecho Administrativo, 198 (2019).
Salas Hernández, J.: Los Decretos-Leyes en la Constitución Española de 1978. Madrid:
Civitas, 1979.
Juan José Lavilla Rubira

Abogado
Letrado de las Cortes Generales (excd.)
VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / COMUNIDADES AUTÓNOMAS /

DECRETO LEGISLATIVO / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO DEMOCRÁTI-
CO / GOBIERNO / LEYES / ORDENAMIENTO JURÍDICO / PROCEDIMIENTO LEGIS-
LATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / TÉCNICA NORMATIVA
681
DEFENSOR DEL PUEBLO
El Defensor del Pueblo es una institu- La Constitución Española de 1978 es la

ción inspirada en el Ombudsman, un primera que crea un Defensor del Pue-
comisionado del Parlamento para el blo, al que dedica su art. 54. En el pro-
control de la actividad de la Administra- ceso constituyente y en los años inme-
ción que se incorporó en 1809 a la diatamente posteriores hubo ciertas
Constitución de Suecia. Actualmente dudas sobre esta figura, porque no tenía
esta figura existe en un gran número de contornos precisos ni se entendía bien
Estados nacionales y también en organi- su utilidad en un sistema en el que exis-
zaciones internacionales, como la Unión tían ya otras instituciones e instrumen-
Europea, con el objetivo de garantizar tos de control de la Administración y de
los derechos fundamentales. Su expan- defensa de los derechos fundamentales.
sión tuvo lugar: primero, en los ordena- Sin embargo, la regulación que se hizo
mientos europeos posteriores a la Se- en la Ley Orgánica del Defensor del
gunda Guerra Mundial; y, más tarde, en Pueblo (L.O. 3/1981, modificada en 1992
las últimas décadas del siglo xx, en Es- y en 2009) y en el Reglamento de Orga-
paña y Portugal; en los países latinoa- nización y Funcionamiento del Defensor
mericanos, por influencia sobre todo del Pueblo (aprobado por las Mesas del
del modelo español; y en los nuevos Congreso y del Senado en 1983, con al-
sistemas democráticos en la Europa del guna modificación posterior) termina-
Este tras la caída del comunismo. Más ron de perfilar sus contornos, dándole
allá de las diferencias organizativas o un carácter propio, el de una magistra-
competenciales que puedan existir en- tura de autoridad y opinión, distinto al
tre ellos, sus elementos comunes defini- que tienen otros instrumentos de garan-
torios son: es un órgano vinculado al tía de los derechos. Finalmente, la acti-
Parlamento, que lo elige mediante una vidad que ha desarrollado el Defensor
mayoría reforzada; goza de una posi- en estos casi cuarenta años, su forma de
ción de independencia para el ejercicio actuar y también la personalidad de
de su función, y recibe quejas de parti- quienes han ocupado el cargo, han ter-
culares, relativas a actos de los poderes minado de consagrar esta institución,
públicos que lesionan sus derechos, las que se ha ganado un espacio propio y
investiga y propone soluciones a las contribuye a la protección de los dere-
mismas, dando cuenta de todo ello al chos por cauces transversales diversos,
Parlamento. Puesto que hoy se conside- complementarios a los tradicionales me-
ra que desempeña un papel importante canismos jurisdiccionales.
en el fortalecimiento de la democracia,
el Estado de Derecho, la buena adminis- Desde el punto de vista de su naturale-
tración y la protección y promoción de za jurídica, estamos ante un órgano
los derechos, su creación y manteni- constitucional que, aunque se defina
miento son alentados desde instancias como comisionado del Parlamento, dis-
internacionales; ejemplo de ello son los fruta de autonomía para el ejercicio de
Principios sobre la Protección y la Pro- su función. Su diseño organizativo res-
moción de la Institución del Defensor ponde a la idea de asegurar esa autono-
del Pueblo, aprobados en 2019 por la mía: debe ser elegido por cada una de
Comisión de Venecia. las dos Cámaras parlamentarias por una
682
DEFENSOR DEL PUEBLO
mayoría cualificada de tres quintos, aun- y recurso de amparo contra actos sin
que si no se alcanza esta mayoría puede valor de ley. Desde 2009, además, actúa
ser elegido por tres quintos del Congre- como Mecanismo Nacional de Preven-
so y mayoría absoluta del Senado; los ción de la Tortura, realizando visitas
candidatos son propuestos por la Comi- preventivas a los centros de privación
sión Mixta Congreso-Senado para las de libertad.
Relaciones con el Defensor del Pueblo;
la duración de su mandato es de cinco La actuación del Defensor del Pueblo se
años, de modo que no coincide con el puede iniciar a instancia de parte, a tra-
periodo de la legislatura, con posibili- vés de un procedimiento fácil, gratuito e
dad de reelección; cesa solo por las inmediato: presentando un escrito razo-
causas tasadas de renuncia, expiración nado en el plazo de un año desde que
del mandato, muerte, incapacidad so- se tuvo conocimiento del hecho objeto
brevenida, condena por delito doloso y de la reclamación. También pueden ins-
notoria negligencia (en estos tres últi- tar su actuación los diputados, senado-
mos supuestos el cese debe ser decidi- res o una Comisión parlamentaria, ya
do por mayoría de tres quintos de las que se trata de un comisionado del Par-
dos Cámaras); no está sujeto a mandato lamento. Por último, puede actuar de
alguno, ni puede recibir órdenes o ins- oficio, por su propia iniciativa, aunque
trucciones de ningún órgano; goza de los procedimientos iniciados de esta
inmunidad, inviolabilidad y fuero espe- forma son muchos menos que los ini-
cial; y está sujeto a un amplio catálogo ciados a instancia de parte.
de incompatibilidades que lo desvincu-
lan de cualquier órgano del Estado, par- Una vez iniciado el procedimiento, el
tido político o sindicato, y de cualquier Defensor del Pueblo lleva a cabo la co-
actividad profesional. rrespondiente investigación, para lo cual
dispone de amplias facultades, estando
El Defensor del Pueblo es competente todos los poderes públicos obligados a
para garantizar los derechos fundamen- colaborar con él y, concluida esta, infor-
tales en un sentido amplio y flexible. De ma al interesado del resultado de la mis-
un lado, la protección alcanza a todos ma. Los efectos de las investigaciones
los derechos reconocidos en el título I son uno de los aspectos más singulares
de la Constitución, tanto en su aspecto de esta institución, ya que sus decisiones
subjetivo como objetivo. De otro, la carecen de eficacia jurídica inmediata,
protección se despliega frente a la acti- pero no de efectos reales. Dependiendo
vidad de toda Administración, incluyen- del carácter del acto investigado, puede
do los diferentes niveles territoriales y recomendar una modificación normativa;
todas las instituciones que forman el proponer modificaciones en la forma de
sector público, sus funcionarios o agen- producción de determinados actos o re-
tes. Queda excluida la actuación del Po- soluciones administrativas; recordar a las
der Judicial, aunque si recibe alguna autoridades implicadas sus deberes lega-
queja en relación con este debe comu- les; instar a las autoridades competentes
nicarlo al Fiscal o al Consejo General a que ejerzan sus competencias de ins-
del Poder Judicial. Frente a actos de las pección y sanción; e incluso sugerir al
Cortes Generales de naturaleza no ad- superior jerárquico que corresponda las
ministrativa su intervención es singular: medidas que considere oportunas. Otro
puede interponer recurso de inconstitu- efecto importante se produce con la pre-
cionalidad contra actos con valor de ley sentación a las Cortes Generales de los
683
informes que elabora, que se debaten en delimitación de ámbitos competenciales

la Comisión Mixta y posteriormente en el y la colaboración no parecen ser ya tan
Pleno de ambas Cámaras. En ellos da problemáticos, aunque es un aspecto
cuenta de toda su actividad y resultan de que no se debe descuidar.
gran valor, ya que ofrecen una visión del
funcionamiento de la Administración y Con carácter general, la valoración de
de los problemas de la sociedad que no esta institución es hoy muy positiva.
puede alcanzarse por otros medios. Ade- Para que siga siendo así, deberá mante-
más, en el plano estrictamente jurídico, ner su perfil y posición, asegurando su
cuando tenga conocimiento de una con- prestigio y autoridad, y defendiendo su
ducta o hechos presumiblemente delicti- autonomía cuando sea necesario. Ade-
vos, lo pondrá de inmediato en conoci- más, debe seguir enfrentando un doble
miento del fiscal general del Estado. reto: fortalecer su relación con los ciu-
dadanos, logrando que sea más conoci-
El mayor problema suscitado ha sido el da su labor y que los resultados de su
de la coordinación entre los diferentes actividad lleguen mejor a la sociedad; y
defensores de los distintos niveles terri- buscando formas de dotar de mayor efi-
toriales. Para resolverlo se aprobó la cacia a sus resoluciones, mejorando el
Ley 36/1985, a pesar de la cual se pro- seguimiento de las mismas, creando ma-
dujeron conflictos que terminaron lle- yores incentivos para su cumplimiento y
gando al Tribunal Constitucional persiguiendo un mayor aprovechamien-
(STC 142/1988, 157/1988 y 31/2010). La to de sus informes.
BIBLIOGRAFÍA
Colomer Viadel, A.: El Defensor del Pueblo, Protector de los derechos y libertades, y super-
visor de las Administraciones Públicas. Pamplona: Civitas, 2012.
De Andrés Alonso, F. L.: Los defensores del pueblo en España. Madrid: Reus, 2017.
Rebollo Delgado, L.: La institución del Ombudsman en España. Madrid: Dykinson, 2013.
Sánchez Saudinos, J. M.: «Artículo 54», en Comentario a la Constitución Española. Libro
Homenaje a L. Lopez Guerra, Vol. I. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.
VV. AA.: «El Defensor del Pueblo», en Teoría y Realidad Constitucional, 26, monográfico
(2010).
María Salvador Martínez

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BUENA ADMINISTRACIÓN / CALI-

DAD DEMOCRÁTICA / CORTES GENERALES / DERECHOS FUNDAMENTALES / RE-
CURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
684
DERECHO ADMINISTRATIVO
La expresión Derecho Administrativo mentos especializados por razón de la

posee una dualidad de significados. materia, diferenciada de los órganos ane-
Alude, de una parte, a un determinado jos a la Monarquía; también, el crecimien-
sector de las normas que integran el or- to exponencial que las dimensiones y
denamiento jurídico, que tienen por ob- funciones de dicha Administración expe-
jeto principal a las Administraciones Pú- rimentaron a lo largo de toda la centuria.
blicas y sus relaciones con los Pero el factor decisivo fue, sin duda, el
ciudadanos; y, de otra, a un sistema de principio constitucional de que la Admi-
conceptos y construcciones teóricas que nistración debía actuar con sometimiento
toman como objeto las normas antes re- a la ley y ser controlada en este aspecto
feridas y las interpretaciones de que han por órganos independientes; órganos
sido o pueden ser objeto por parte de la que, por influencia francesa y en base a
doctrina académica y de los tribunales. una peculiar interpretación del principio
Con ello no se alude a realidades diver- de la división de poderes, se crearon en el
sas, ya que, como sucede con las restan- seno de la propia Administración.
tes ramas del Derecho, ambos significa-
dos son indisociables en la práctica. Fueron estos órganos, por así decir pa-
rajudiciales, los que fueron gestando
Considerado como un conjunto de normas paulatinamente un conjunto de reglas
jurídicas, el Derecho Administrativo se ca- aplicables a las Administraciones; reglas
racteriza por poseer unas dimensiones físi- de contenido distinto de las propias y
cas realmente abrumadoras. Aunque sería paralelas del Derecho común (p. ej., en
imposible precisarlo cuantitativamente, es materia de contratos, de bienes y de
una evidencia que un altísimo porcentaje responsabilidad por daños) que se acu-
de las normas vigentes que componen el ñaron técnicamente por obra de la doc-
ordenamiento jurídico pertenecen al Dere- trina que comentaba sus decisiones y
cho Administrativo. Ello plantea extremas que terminaron pasando, finalmente, a
dificultades de conocimiento, pero tam- las leyes y reglamentos. De esta forma
bién de sistematización, por las inevitables acumulativa, las reglas singulares así
disparidades que existen, entre dichas nor- creadas terminaron constituyendo un
mas, en regulaciones básicas. sistema, que se formalizó en las obras
de grandes juristas aparecidas a finales
El Derecho Administrativo es un producto del siglo xix y comienzos del xx.
histórico relativamente reciente: como
producto característico del Estado liberal, Este conjunto de reglas especiales se ca-
no hace aparición hasta bien entrado el racterizó, desde sus orígenes, por su am-
siglo xix. Hasta entonces, los cargos públi- bivalencia. De una parte, atribuían a las
cos actuaban con sujeción al Derecho co- Administraciones potestades y privilegios
mún, solo excepcionado en puntos con- autoritarios, necesarios para la correcta
cretos por privilegios tradicionales de la gestión de las tareas que la nueva Admi-
Corona. Esta situación experimentó un nistración debía emprender, pero que en
cambio crucial por el juego conjunto de todo caso eran desconocidos o excep-
varios factores: la aparición de una Admi- cionales en el mundo de las relaciones
nistración central organizada en departa- privadas; pero, al tiempo, les imponían
685
también importantes trabas y sujeciones, junto de recursos administrativos

inusuales en el campo de las relaciones (ante órganos de la propia Adminis-
entre particulares (como las formalidades tración) y de recursos jurisdicciona-
rígidas para celebrar contratos, o la nece- les (ante los jueces y tribunales de
sidad de ajustar sus decisiones a un pro- la jurisdicción contencioso-adminis-
cedimiento formal), basadas en la des- trativa) que pueden emprender
confianza que suscitaba el extraordinario quienes se sientan lesionados por
poder de la Administración y la conve- alguna actuación de las Administra-
niencia de garantizar la imparcialidad de ciones que consideren contraria a
su actuación. Derecho.
Dadas las dimensiones que posee el De- B) El segundo bloque (con mucho, el
recho Administrativo, describir su conte- mayoritario) está constituido por un
nido ofrece dificultades importantes. De extensísimo número de regulaciones
modo aproximativo, sin embargo, cabe sectoriales que disciplinan la acción
identificar en él dos bloques principales. que las Administraciones han de lle-
var a cabo en todos los sectores de la
A) En primer lugar, comprende una se- vida social y económica, así como los
rie de regulaciones generales y trans- derechos y obligaciones que corres-
versales relativas a cuatro ámbitos: ponden a los ciudadanos que actúan
en dichos sectores.
–– Primero, el denominado Derecho de la
organización, que establece la configu- Aun a riesgo de hacer una enumeración
ración de las Administraciones Públicas incompleta, dichos sectores son los rela-
como personas jurídicas, su estructura tivos a las conocidas como funciones de
organizativa interna, las relaciones en- soberanía (relaciones exteriores, defensa
tre los diferentes tipos de personas y nacional y seguridad ciudadana), a los
órganos que las constituyen y el régi- llamados servicios sociales (sanidad,
men del personal que las sirve; educación, cultura y servicios asistencia-
–– segundo, el llamado procedimiento ad- les), a las actividades con incidencia en
ministrativo: esto es, el régimen de las el medio físico (infraestructuras, medio
formas que debe adoptar la actividad ambiente, urbanismo y ordenación del
de las Administraciones (los llamados territorio), al gran conjunto de activida-
actos administrativos) y del procedi- des económicas (sistema financiero y
miento que deben observar para el mercado de valores, agricultura, ganade-
ejercicio de sus potestades (entre las ría, industria, comercio, energía, trans-
que se comprenden la de expropiación porte y comunicaciones) y a las activida-
y la de imposición de sanciones); des de ocio (deporte, turismo y juegos
–– tercero, el régimen del tráfico patri- de azar). Obvio es decir que cada uno de
monial de las Administraciones, que los sectores mencionados comprende
comprende la regulación de los con- subconjuntos de funciones, cuya enume-
tratos que celebra, de los bienes que ración sería inútil intentar aquí.
son de su titularidad y de la respon-
sabilidad en que pueden incurrir El Derecho Administrativo fue un Dere-
como consecuencia de los daños que cho concebido por y para las Adminis-
causen a terceros; traciones Públicas. Cuáles sean estas es
–– y cuarto, el sistema de garantías de una cuestión que las leyes definen (de
la legalidad, que comprende el conforma diversa, según el objeto que cada
686
ley persigue). Entre nosotros, todas ellas No existe una correlación perfecta entre
se engloban en dos grandes bloques: el Derecho Administrativo y las Adminis-
traciones Públicas. Así lo acreditan estas
A) De una parte, las denominadas Admi- cuatro constataciones: primera, que el
nistraciones territoriales, que com- Derecho Administrativo no se aplica solo
prenden a la Administración General a las Administraciones (tiene también
del Estado, las Administraciones de las como destinatarios a los ciudadanos,
Comunidades Autónomas y las Enti- como resulta obvio recordar); segunda,
dades locales (municipios, provincias, que, en todas las cuestiones no regula-
islas, comarcas, áreas metropolitanas y das por el Derecho Administrativo, las
mancomunidades de municipios). Administraciones Públicas se rigen tam-
B) Y, de otra, el llamado sector público bién por el Derecho común; tercera, que
institucional, en el que se integran se aplica a determinadas actividades de
una multiplicidad de organizaciones los órganos constitucionales y estatuta-
denominadas organismos autónomos, rios (fundamentalmente, en los aspectos
entidades públicas empresariales, aude gestión patrimonial), así como a la ac-
toridades independientes, sociedades tividad del Consejo General del Poder
mercantiles y fundaciones públicas, Judicial; y cuarta y última, que se aplica
consorcios y universidades públicas. también, aunque de forma asimétrica, a
determinadas organizaciones privadas
Es importante advertir que todas y cada una que ejercen, por atribución de las leyes,
de estas Administraciones ostentan persona- funciones características de las Adminis-
lidad jurídica propia, que es única en el traciones (así, las llamadas corporaciones
caso de las Administraciones territoriales. de Derecho público).
BIBLIOGRAFÍA
Mir Puigpelat, O.: «El concepto de Derecho Administrativo desde una perspectiva lin-
güística y constitucional», en Revista de Administración Pública, 162 (2003).
Muñoz Machado, S.: Hacia un nuevo Derecho Administrativo. Madrid: Actas del VI Con-
greso de la AEPDA, 2011.
Parejo Alfonso, L.: El concepto de Derecho Administrativo. Santiago de Chile: Olejnik, 2019.
Rebollo Puig, M.: «Derecho de la Administración Pública y Derecho Administrativo», en
Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, (2000).
Juan Alfonso Santamaría Pastor


CAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BIENES PÚBLICOS / BUENA ADMINISTRA-
CIÓN / COMUNIDADES AUTÓNOMAS / CONTRATOS PÚBLICOS / DIVISIÓN DE PO-
DERES / ESTADO NEUTRAL / EXPROPIACIÓN FORZOSA / FUNCIÓN PÚBLICA /
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD (Principio de) / OR-
GANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PRO-
CEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES
ADMINISTRATIVAS / SECTOR PÚBLICO
687
DERECHO CIVIL
No es posible hablar de Derecho Civil esta fue una de las funciones que los
sin hacer una somera referencia a los codificadores intentaron que cumpliera
orígenes. En el Derecho romano, el ius el Código.
civile fue el derecho del ciudadano, ex-
tendido en 212 (edicto de Caracalla) a Pero esta identificación constituye una
todos los súbditos del Imperio. falacia, por diversas razones: i) en pri-
mer lugar, existen leyes de naturaleza
Los textos romanos perdidos en la Baja civil fuera del Código: las leyes de
Edad Media fueron recuperados en los arrendamientos urbanos, rústicos y con-
siglos xi y xii lo que originó la Recep- tratos de aparcería, las leyes sobre con-
ción del Derecho romano. Esta Recep- sumidores o la ley hipotecaria son solo
ción fue en parte consecuencia de las ejemplos de que, en materia civil, existe
necesidades de comerciantes y políticos Derecho Civil fuera del Código; ii) la
que necesitaban un soporte fiable en existencia de Derechos Civiles autonó-
que apoyar la validez de sus transaccio- micos, mantenidos en vigor en la Ley de
nes y decisiones y que gozaba de la ma- Bases del Código Civil de 1888 (art. 5)
yor seguridad y fama. Se convierte así el significa también que la materia civil
ius civile romano en el ius commune, queda en parte fuera del Código, y iii)
aplicable por las remisiones que las dis- finalmente, en la actualidad, la delimita-
tintas fuentes nacionales hacían al mis- ción de lo que es Derecho Civil se efec-
mo como derecho supletorio a falta de túa en el art. 149.1.8 CE, en el que des-
ley aplicable, sistema que permaneció pués de la regla general que reconoce
hasta la codificación civil. competencia a las Comunidades Autó-
nomas «allí donde existan», enumera di-
A principios del siglo xix, como conse- versas materias que forman parte del
cuencia de la Revolución francesa, el Derecho Civil, que quedan excluidas de
ius commune vuelve a su originaria esa competencia: «reglas relativas a la
acepción de Derecho Civil. La afirma- aplicación y eficacia de las normas jurí-
ción de los nacionalismos con la consi- dicas, relaciones jurídico-civiles relativas
guiente codificación interna en cada a las formas del matrimonio, ordenación
uno de los países europeos desde 1804 de los registros e instrumentos públicos,
(Francia) hasta 1896 (Alemania, BGB, bases de las obligaciones contractuales,
con entrada en vigor el 1900), es la base normas para resolver los conflictos de
de partida del actual Derecho Civil. leyes y determinación de las fuentes del
Derecho, con respeto, en este último
La consecuencia más inmediata que caso, a las normas de Derecho foral o
produjo el Código francés de 1804 y el especial» (véase la STC 132/2019, de 13
periodo de la codificación fue la identi- de noviembre).
ficación, en los tiempos modernos, del
Derecho Civil con el Código Civil, de Es preciso, por tanto, establecer el con-
modo que a partir de aquel momento tenido propio del Derecho Civil. La deli-
muchos intérpretes llegarían a afirmar mitación que opera el art. 149.1.8 CE no
que Derecho Civil es todo aquello con- es definitiva. Este artículo trata solo de
tenido en el Código. Y, en definitiva, fijar aquellos ámbitos del Derecho Civil
688
DERECHO CIVIL
que están excluidos de la competencia les, relaciones obligatorias y poder de

de las Comunidades Autónomas con contratación. De este modo, concluye
competencias en Derecho Civil propio. este autor, que «su extensión mínima se
Pero puede ser indicativo del contenido. deriva de su contenido material; se en-
cuentren en cualquier género de dispo-
En primer lugar, debemos distinguir en- siciones o de textos legales, correspon-
tre diversas ramas del Derecho privado, de al Derecho Civil y está sometido a
entre las que se inserta el Derecho Civil: sus principios, todo lo concerniente a la
el Derecho Mercantil, que pasa a ser un organización de la familia, significado
Derecho especial referido solo a los co- de la persona y canalización de la ini-
merciantes, como un Derecho de clase ciativa individual y la regulación del po-
en que se convirtió en Código el con- der y modo de transmisión de los me-
junto de reglas, normalmente basadas dios de riqueza». Es decir, el Derecho de
en usos y costumbres, que regulaban las la persona, en las múltiples manifesta-
relaciones entre comerciantes. ciones de su actividad y la autonomía
de la voluntad.
Otro supuesto es el Derecho laboral. El
Código español de 1889 no supo afrontar Lo que se acaba de decir implica que se
la regulación de un conjunto de situacio- deba hacer una referencia a la tan traída
nes que ya en aquella época había adquiri- y llevada distinción entre Derecho pú-
do una autonomía importante. En la actua- blico y Derecho privado, incluyendo el
lidad, solo el Código Civil italiano incluye Civil. La distinción ha sido calificada
la regulación de las relaciones entre em- como difícil de definir (Rosario Nicolò,
presarios y trabajadores en el Codice. por todos los autores que se han ocupa-
do de ella). Algunos entienden que la
Finalmente, los contratos de consumo contraposición debe ser considerada
plantean una problemática propia, es- como una diferenciación finalística de
pecialmente en lo relativo a las cláusu- las diferentes partes del ordenamiento,
las abusivas, que están creando una dis- en función de la naturaleza de los inte-
ciplina autónoma. reses que constituyen el presupuesto y
el objeto de la tutela de las calificacio-
La característica del contenido propio nes normativas. De este modo, Nicolò
del Derecho Civil se concreta en la reafirma que lo que se denomina Derecho
gulación del Derecho de la persona, en privado constituye una representación
sus varias manifestaciones relativas a di- de una parte de la realidad social. Así, si
versos aspectos de su actuación. Todos bien el contrato administrativo no deja
los autores ponen de relieve que los de ser un contrato, los intereses a los
contenidos «se ocupan de la persona, de que sirve permiten la existencia de una
su nacimiento, de su condición y estado diversa identidad de la regulación.
en las distintas situaciones en que pue-
de encontrarse, del poder que se le con- Veamos, por último, las fuentes del De-
fiere para crearse su propia esfera jurídi- recho Civil. Teniendo en cuenta lo que
ca, del ejercicio de este poder y de la se ha dicho sobre la imposibilidad de
responsabilidad que le incumbe» (Fede- identificar Derecho Civil con Código Ci-
rico de Castro). Al mismo tiempo regula vil y, además, que existen normas civi-
la familia, la herencia, la atribución de les en diferentes ámbitos legislativos
bienes, el poder sobre los distintos bie- (p.ej. la regulación de la responsabili-
nes, la disposición sobre derechos rea- dad derivada de delito se encuentra en
689
el Código Penal, lo que no elimina su No debe excluirse la autonomía de la

naturaleza civil), ¿cuál es el sistema de voluntad de los interesados. A partir de
fuentes? la cláusula de la dignidad de la persona
(art. 10 CE), la autonomía de la volun-
En un sistema plural, en el que no pode- tad, con los límites establecidos
mos distinguir radicalmente entre los di- (art. 1255 CC: los límites son la ley, la
versos tipos de normas, hay que poner de moral y el orden público) es la fuente
relieve que la primera fuente de normas de regulación de las relaciones priva-
civiles va a ser la Constitución donde se das, porque deriva de sus derechos fun-
encuentra la regulación primaria del De- damentales a la libertad, de modo que
recho de la persona. A continuación, las en un sistema regido por la Constitu-
normas de la Unión Europea, especial- ción, que se coloca en la cúpula del or-
mente aquellas que regulan lo relativo al denamiento, las distinciones entre Dere-
Derecho de contratación entre consumi- cho público y Derecho privado,
dores. Y a continuación el Código Civil, esencialmente Civil, no cumplen ningu-
con su sistema de fuentes (art. 1 CC). na función eficaz.
BIBLIOGRAFÍA
De Castro y Bravo, F.: Derecho Civil de España. Madrid: Civitas, reed. 1984.
Hattenhauer, H.: Conceptos fundamentales del Derecho Civil. Barcelona: Ariel, 1987.
Nicolò, R.: «Diritto Civile», en Enciclopedia del Diritto, T. XII. Milano, Giuffrè, 1964.
Encarnación Roca Trías

Académica de Número de la
Vicepresidenta del Tribunal Constitucional
Catedrática de Derecho Civil
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / CÓDIGO CIVIL / CONTRATOS / COSTUMBRE JURÍ-

DICA / DERECHO ROMANO / DERECHO DE FAMILIA / EFICACIA JURÍDICA / JURIS-
DICCIÓN CIVIL / JURISPRUDENCIA / NACIONALIDAD / NEGOCIO JURÍDICO / NO-
TARIADO / REGISTROS JURÍDICOS
690
DERECHO CONSTITUCIONAL
El término Derecho Constitucional tiene del Gobierno así como la ordenación

dos significados: de un lado, se refiere a de las relaciones entre ambos poderes).
un sector del ordenamiento y, de otro, a A lo que debe añadirse que, respecto
la disciplina jurídica que lo hace objeto de los poderes del Estado, parte de la
de estudio. En cuanto a la primera signi- materia excede el Derecho Constitucio-
ficación, ese sector está integrado por la nal; así, por ejemplo, corresponde al
Constitución y las demás normas infra- Derecho Administrativo la normación
constitucionales que desarrollan o com- dedicada a la actividad no política, sino
plementan la regulación constitucional administrativa de las Cámaras o al deta-
referida a la organización del Estado y a lle de la regulación y actividad del Go-
las relaciones entre los ciudadanos y el bierno como órgano superior de la Ad-
poder público. Sin embargo, esta des- ministración Pública, o al Derecho
cripción requiere, a su vez, de una deli- Procesal la ordenación detallada de la
mitación, tanto de naturaleza formal jurisdicción y de los procesos judicia-
como material. En cuanto a la forma, les, abstracción hecha de que al Dere-
solo la Constitución disfruta de supre- cho Constitucional le concierne por
macía jurídica sobre el resto del ordena- completo la regulación material y pro-
miento, mientras que las demás normas cesal del Tribunal Constitucional. Esta
que integran el sector únicamente po- delimitación es, no obstante, más con-
seen el rango que se deriva de su carác- vencional que dogmática, pues, en pre-
ter legal o reglamentario. En cuanto a la sencia de una Constitución como la
materia, la delimitación ha de tener en nuestra, que se proyecta sobre todas las
cuenta las características propias del sis- ramas del ordenamiento, siempre habrá
tema constitucional al que nos referi- zonas de confluencia entre el Derecho
mos: el español. Constitucional y los demás sectores
normativos. En términos algo vagos,
En España forman parte del Derecho pero que pueden valer, cabría decir que
Constitucional, como sector del ordena- el Derecho Constitucional está integra-
miento, además de la Constitución, todo por las normas fundamentales y bá-
das aquellas normas infraconstituciona- sicas (aunque estas últimas no sean
les que tienen por objeto directo la fundamentales) dedicadas a la organi-
forma de nuestro Estado (social y de- zación y funciones del poder estatal
mocrático de Derecho, con garantía de (hoy, en España, también del poder de
los derechos fundamentales, con Poder la Unión Europea) y a los derechos y
Judicial independiente y con autono- libertades de los ciudadanos.
mías políticas territoriales) y la forma
de gobierno (Monarquía parlamentaria, Por lo que se refiere al Derecho Consti-
que comprende no solo el estatuto y tucional como disciplina jurídica que
funcionamiento de la Monarquía, que tiene por objeto el saber sobre un de-
recibe, además, la definición constitu- terminado sector del ordenamiento, lo
cional de «forma política del Estado», primero que debe destacarse es su es-
sino también la regulación del régimen casa tradición entre nosotros, pues, sal-
parlamentario, que incluye el estatuto y vo excepciones, antes de 1978 lo que
competencias de las Cortes Generales y predominó fue el estudio del Estado y
691
su Derecho bajo el prisma de un sincre- en España ha sido notable. A ese desa-

tismo metodológico sustentado más en rrollo contribuyó, de un lado, la desa-
consideraciones políticas que estricta- parición del Derecho Político como
mente jurídicas (quizás derivado de los asignatura universitaria y su sustitución
avatares de nuestro constitucionalismo por el Derecho Constitucional y, de
histórico). Será a partir de la Constitu- otro, la existencia de un Tribunal Cons-
ción vigente cuando en España se desa- titucional que, con su jurisprudencia,
rrolle, con intensidad y amplitud, el De- fue creando una doctrina extraordina-
recho Constitucional como disciplina riamente rica, y muy rigurosa, acerca
jurídica, precisamente como conse- del significado y eficacia de las pres-
cuencia del carácter indudablemente cripciones constitucionales, dotando de
normativo de la Constitución, sustenta- la fuerza del Derecho a los principios y
do con claridad en sus propias pres- reglas de la Constitución y construyen-
cripciones (sobre todo, arts. 9. 1, 53.1 do (en gran parte, recibiendo del Dere-
y 159 a 165 CE). cho Constitucional de los países extran-
jeros más próximos) un elenco
De todos modos, ese despertar que el conceptual imprescindible para que el
Derecho Constitucional, como discipli- Derecho Constitucional, como discipli-
na jurídica, va a experimentar en Espa- na jurídica, pueda existir. El Tribunal
ña desde 1978 deberá mucho a dos Constitucional ha colaborado así, impa-
causas añadidas, una endógena y otra gablemente, al asentamiento y desarro-
exógena. La primera fue la existencia llo del moderno Derecho Constitucio-
de algunas publicaciones españolas nal español: en cuanto a los derechos
aparecidas en los años treinta y, sobre fundamentales, a la organización terri-
todo, a partir de los cincuenta, del pa- torial del poder, al sistema de fuentes, a
sado siglo (y aquí ocupa un lugar pree- la responsabilidad de los poderes pú-
minente el Derecho Constitucional blicos y, en general, a todas las materias
Comparado de Manuel García-Pelayo) que el Derecho Constitucional, como
que trataron con rigor tanto el Derecho saber, comprende.
Constitucional general como el Dere-
cho Constitucional extranjero; también, La publicación de manuales y monogra-
y muy destacadamente, la existencia de fías sobre la disciplina, la aparición de
un Derecho Administrativo que, desde revistas especializadas (entre ellas, des-
los años sesenta del pasado siglo, estu- de 1981, la Revista Española de Derecho
dió, con método jurídico, la organiza- Constitucional), el contacto académico
ción y funcionamiento del poder públi- frecuente con los constitucionalistas ex-
co (la mayor deuda aquí la tenemos tranjeros, en fin, la existencia de escue-
con la obra de Eduardo García de Ente- las académicas que se han caracterizado
rría y su escuela). La segunda causa fue por impulsar y difundir el Derecho
la recepción académica, muy inmediata Constitucional como disciplina científi-
a partir de 1978, de la doctrina extranje- ca, han dado como resultado que hoy el
ra más solvente en materia de Derecho Derecho Constitucional español esté a
Constitucional (italiana, alemana y, en similar altura que los Derechos Consti-
menor medida, al menos al comienzo, tucionales de los países más relevantes.
norteamericana).
Constatado el desarrollo en España de
A partir de aquellos primeros años, el esta disciplina, que no deja de ser una
desarrollo del Derecho Constitucional descripción, queda por tratar el carácter
692
de la misma, su singularidad intelectual. cas legislativas distintas. Por supuesto

Esa singularidad se deriva de la pecu- que con límites, que la propia Constitu-
liaridad de la norma de cabecera del ción marca, y de ahí la necesidad, a la
sector normativo que tiene por objeto hora de su interpretación, de distinguir,
de estudio: la Constitución, cuya condi- por razón de estructura textual y grado
ción es distinta (no solo por su superior de eficacia, entre las diversas prescrip-
rango, sino también por su contenido) ciones constitucionales. En tal sentido,
de la que tiene la ley. Por una parte, la interpretación de la Constitución es
nuestra Constitución (como ocurre con distinta de la interpretación de las le-
las más modernas) no solo pretende reyes, aunque comparta con esta, pues
gular el Estado, sino también establecer ambas se realizan sobre enunciados ju-
los principios y normas básicas de to- rídicos, algunos criterios comunes.
dos los sectores del ordenamiento. La
consecuencia de esa amplitud de con- Esa singularidad de la Constitución se
tenido es, inevitablemente, la amplia proyecta sobre la disciplina Derecho
generalidad y abstracción, y más aún, el Constitucional, no para difuminar el ca-
carácter principialista de gran parte de rácter necesariamente jurídico de la
sus prescripciones, lo que obliga, mu- misma, pero sí para servirse de la ayu-
chas veces, a tener en cuenta conside- da de la Teoría general de la Constitu-
raciones axiológicas a la hora de su in- ción (una especie de sustrato común
terpretación. Por otro lado, la del Derecho Constitucional de los paí-
democracia pluralista que la Constitu- ses democráticos), e incluso de la Teo-
ción establece dota al legislador de un ría política y de la realidad social, a la
amplio margen de discrecionalidad a la hora de comprender los problemas que
hora de desarrollarla. Como se ha dicho la aplicación e interpretación de la
tantas veces, la ley no es ejecución de Constitución puede plantear. No para
la Constitución, como sí el reglamento basar en esos otros saberes la solución
lo es de la ley. El pluralismo político ha que jurídicamente proceda, sino para
de hacer posible que en determinados procurar que esa solución, jurídica, sea
ámbitos materiales pueda haber políti- la más adecuada.
BIBLIOGRAFÍA
Aragón Reyes, M.: «La Constitución como paradigma» y «Tipología de las normas cons-
titucionales», en Estudios de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios
Bilbao, J. M.ª, et al.: Lecciones de Derecho Constitucional, Tomo I (Lección: «El Dere-
cho Constitucional como disciplina científica»). Valladolid: Lex Nova, 2010.
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Rubio Llorente, F.: «El concepto de Constitución. Nota preliminar», «La Constitución
como fuente del Derecho», «De la doctrina de la Constitución al Derecho Consti-
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693
forma del poder, vol. I y III, 3.ª ed., Madrid: Centro de Estudios Políticos y Cons-
titucionales, 2012.
— «Derecho Constitucional», en M. Aragón Reyes, coord. Temas básicos de Derecho
Constitucional, T. I. Madrid: Thomson Reuters, 2001.
Manuel Aragón Reyes

Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia
y Legislación de España
Catedrático Emérito de Derecho Constitucional
Magistrado Emérito del Tribunal Constitucional
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / CONSTITUCIO-

NALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO
CONSTITUCIONAL / ESTADO AUTONÓMICO / ESTADO DEMOCRÁTICO / JURIS-
DICCIÓN CONSTITUCIONAL / MUTACIÓN CONSTITUCIONAL / PODER CONSTI-
TUYENTE / REFORMA CONSTITUCIONAL / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
694
DERECHO DE FAMILIA
DERECHO DE FAMILIA
El Derecho de familia es aquella parte nes tutelares, destinadas a la protección

del ordenamiento jurídico que com- de los menores e incapaces: tutor, cura-
prende el conjunto de principios y nor- dor, guardador, defensor judicial, etc.
mas que disciplinan las instituciones ju-
rídicas básicas que regulan las relaciones La familia en sí misma no es una institu-
familiares. Dichas relaciones pueden ción jurídica ni una creación del Dere-
agruparse en cuatro grandes categorías: cho, sino que constituye un prius de ca-
rácter antropológico y social, cuyas
A) El matrimonio y las uniones extra- relaciones reclaman, eso sí, una deter-
matrimoniales con propósito de es- minada regulación jurídica conformada
tabilidad. La regulación de estas dos por principios y reglas, que han de res-
figuras comprende tanto los aspec- ponder a los valores imperantes en cada
tos estrictamente personales (natura- modelo de sociedad y de familia. De
leza de la relación jurídica estableci- esta peculiaridad derivan algunas de las
da, presupuestos y formalidades características más relevantes del Dere-
necesarios para su consecución, recho de familia:
quisitos y consecuencias de su rup-
tura, así como las causas y efectos A) Obedece a un marcado contenido
de su disolución) como los patrimo- ético, a menudo definido por los va-
niales (titularidad de los bienes y lores morales, religiosos y sociales,
distintas formas de organizar su ad- como el «interés superior de la fami-
ministración y disposición de los lia», el «interés del menor», «la protec-
bienes, así como las formas de con- ción del incapaz vulnerable» y otros
tribución a las cargas familiares). análogos.
B) La filiación, su determinación y efec- B) Se caracteriza por su institucionali-
tos, en sus distintas manifestaciones: zación o transpersonalización, en la
la consanguínea, sea matrimonial o medida en que esta rama del Dere-
extramatrimonial, donde suele incluir- cho no satisface (o no solo) intere-
se también la regulación de las técni- ses personales, particulares o indivi-
cas de reproducción asistida; y la duales, sino el interés superior de la
adoptiva, con todas sus implicaciones. familia como valor predominante.
Y también, la disciplina jurídica de las De ahí se desprende, como conse-
relaciones paterno-filiales, y sus efec- cuencia, que en el Derecho de fami-
tos personales y patrimoniales. lia la atribución de derechos y facul-
C) El denominado Derecho parental, tades sea, a menudo, solo un medio
que regula los efectos jurídicos del para el cumplimiento de deberes o,
parentesco, la obligación de alimen- mejor, de «funciones» (officium) más
tos entre parientes, el levantamiento que de verdaderas «potestades».
de las denominadas cargas familia- C) El carácter duradero o estable, cuando
res, y otras instituciones afines. no permanente, de las relaciones que
D) Pese a no tratarse de instituciones es- reglamenta el Derecho de familia.
trictamente «familiares», suelen incluirse D) Los principios y reglas que discipli-
dentro del ámbito del Derecho de fami- nan el Derecho de familia se encuen-
lia también las denominadas institucio- tran sometidos a los valores imperan-
695
tes en cada sociedad y en cada lidad, no discriminación, laicidad del Es-

momento histórico, lo que determina tado, libérrimo ius connubi y protección
su carácter necesariamente cambian- social y económica de «la familia» (en
te y contingente, para adaptarse sentido amplísimo), han determinado el
constantemente a cada modelo de tránsito hacia un nuevo modelo jurídico.
sociedad y al «signo de los tiempos».
E) Como consecuencia de los anteriores El Derecho de familia vigente hoy en Es-
caracteres, tradicionalmente se afir- paña es un ordenamiento flexible y aje-
ma que en el Derecho de familia está no a toda consideración religiosa, que
muy limitada la autonomía de la vo- reconoce efectos jurídicos a las uniones
luntad, pues comprende abundantes estables no matrimoniales, suprime
normas de carácter imperativo que aquellos viejos impedimentos matrimo-
no pueden derogarse por la voluntad niales imbuidos del modelo canónico y
de los afectados y que vienen a for- admite el divorcio: en una primera épo-
mar parte del orden público. ca, de carácter causal o divorcio-remedio
y, más tarde, basado sencillamente en la
Sin embargo, el cuestionamiento de esta decisión unilateral de uno de los cónyu-
última característica constituye el epi- ges. Viene presidido por la absoluta
centro de todas las profundas transfor- igualdad de los cónyuges o miembros de
maciones y reformas que ha conocido la pareja estable, tanto en los aspectos
la familia y, por tanto, el Derecho de fa- personales como patrimoniales, y por la
milia, tanto a lo largo del siglo xx, como libertad en la regulación de los efectos
muy especialmente en los años que co- económicos del matrimonio y las unio-
rren de la presente centuria. nes. Reconoce el matrimonio homo-
sexual con plenos efectos jurídicos y con
En efecto, ya en el último tercio del si- facultad de adopción, la libre investiga-
glo xx en toda Europa, y muy especial- ción de la paternidad, la absoluta equi-
mente en España a partir de la Constitu- paración de los hijos a todos los efectos
ción de 1978, habíamos pasado de un personales, patrimoniales y sucesorios, la
Derecho de familia monogámico, hete- absoluta supeditación de las relaciones
rosexual, basado exclusivamente en el paterno-filiales al interés superior del
matrimonio indisoluble, patriarcal (todo menor, y las instituciones tutelares dirigi-
giraba en torno a la figura del marido- das exclusivamente a la defensa de los
padre), jerarquizado, discriminatorio intereses del incapaz (y no a proteger a
(entre sexos y entre hijos de distinto ori- la sociedad frente al mismo). Todo ello
gen), profundamente influido por nor- ha requerido una reforma integral y radi-
mas e instituciones religiosas, destinado cal del viejo modelo de familia que regu-
casi exclusivamente a la procreación laba el Código Civil español de 1889,
(«generación y educación de la prole», mediante varias sucesivas leyes reforma-
se decía, junto con el «remedio de la doras que fueron promulgadas entre 1981
concupiscencia»), a un modelo muy di- y 2005.
ferente. Como es bien sabido, la idea de
sociedad y de familia que se extiende Sin embargo, sucede que los vertiginosos
en Occidente a partir de los años sesen- cambios que ha conocido la sociedad
ta y, en España, el modelo amplio de durante las dos primeras décadas del si-
familia que se desprende de los princi- glo xxi están ya reclamando nuevas mo-
pios constitucionales de dignidad de la dificaciones y reformas. La gran transfor-
persona, libre desarrollo de la persona- mación actual puede reducirse a la
696
DERECHO DE FAMILIA
constatación de que, hasta finales del si- y otro miembro de la pareja, el llamado
glo xx, el ordenamiento jurídico efectiva- poliamor y el matrimonio a tres, las
mente diseñaba e imponía un determina- adopciones unilaterales y por parejas
do modelo de familia al que los con toda clase de orientación sexual, los
ciudadanos tenían que acomodar su acogimientos, las nuevas tecnologías de
vida, mientras que a partir del siglo xxi, fecundación y gestación que dan lugar a
por el contrario, es esa sociedad «diversa» hijos con varias madres, etc. Y todo ello
en que vivimos y sus miembros quienes aderezado con una nueva dimensión de
imponen la necesidad de un ordena- los derechos de los niños y, como algo
miento flexible, que ha de dar cabida a diferente, de los adolescentes. Y, además,
toda clase de «modelos» de familia, dise- la autonomía de la voluntad ha adquirido
ñados por la libérrima voluntad de aque- una nueva dimensión, en la medida en
llos. Así, junto al clásico esquema matri- que, frente a los sistemas que predefi-
monial de la denominada «familia nían legalmente las relaciones familiares,
nuclear» (pareja heterosexual casada y es la libérrima voluntad de los miembros
sus hijos comunes), proliferan hoy, y ad- de la familia la que determina hoy el mo-
quieren carta de naturaleza jurídica, las delo de convivencia, la forma de admi-
uniones de hecho (estables o no tanto) nistrar y disponer del patrimonio, los tér-
basadas en la mera convivencia en pare- minos y consecuencias de la ruptura de
ja, los matrimonios heterosexuales y ho- las relaciones estables, etc. Estos son los
mosexuales, los núcleos unilineales, las retos pendientes para próximas modifi-
familias «reconstituidas» con hijos de uno caciones y reformas.
BIBLIOGRAFÍA
Alonso Pérez, M.: «La familia entre el pasado y la modernidad: reflexiones a la luz del
Derecho Civil», en Actualidad Civil, 1-1998.
Díez-Picazo, L.: Familia y Derecho. Madrid: Civitas, 1984.
Lacruz Berdejo, J. L.; Rams Albesa, J. J.: Elementos de Derecho Civil IV. Derecho de Familia.
Eugenio Llamas Pombo

VER TAMBIÉN: BIOCONSTITUCIÓN / CÓDIGO CIVIL / COMUNITARISMO / CONVI-

VENCIA / DERECHO CIVIL / DERECHOS FUNDAMENTALES
697
DERECHO DEL TRABAJO
Aunque la Historia de la humanidad ofrece Esta rama del Derecho nació, en efecto,
ejemplos remotos de regulación del trabajo para satisfacer la exigencia de dignifica-
(leyes romanas sobre minería, ordenanzas ción de las condiciones del trabajo pro-
gremiales, leyes de Indias…), lo que hoy pio de la sociedad industrial; exigencia
llamamos Derecho del Trabajo (superando planteada por los movimientos obreros
iniciales denominaciones: Derecho obrero, y acogida, con diversos grados de inten-
industrial o social) tiene un origen más sidad, por los políticos reformistas de la
próximo. En efecto, el Derecho del Trabajo segunda mitad del siglo xix.
es la respuesta que el sistema social y polí-
tico da al gran reto del trabajo implantado El Derecho del Trabajo es un sistema de
a consecuencia de la Revolución industrial: normas y relaciones jurídicas:
un trabajo desarrollado en un contexto de
maquinismo, concentración de trabajado- A) Como sistema normativo, el Derecho
res en grandes centros productivos y divi- del Trabajo se integra tanto por nor-
sión del trabajo; circunstancias que, por mas internacionales, de ámbito uni-
cierto, ya venía anunciando el régimen ma- versal y también, en nuestro caso, de
nufacturero de la Edad Moderna. ámbito europeo, como internas (es-
tas, a su vez, emanadas de los pode-
Ello explica que, pese a su denomina- res Legislativo y Ejecutivo –ley y re-
ción omnicomprensiva, el Derecho del glamento respectivamente– y de la
Trabajo no se ocupe de la regulación de autonomía negociadora de las orga-
todo tipo de trabajos, sino solo del he- nizaciones de trabajadores y empre-
redero de aquella originaria sociedad sarios –convenio colectivo–; sin olvi-
industrial, objeto, eso sí, de sucesivas dar, pero reconociendo su limitada
ampliaciones; esto es, el trabajo depen- incidencia, la costumbre laboral y los
diente y por cuenta ajena. principios generales del Derecho).
Hay acuerdo común en considerar
Mientras que la regulación jurídica del como primera ley laboral española la
trabajo dominante hasta la Revolución de 24 de julio de 1873, reguladora del
industrial –trabajo de esclavos y siervos– trabajo de menores, un sector de la
correspondía al derecho de propiedad y población, junto con el de las muje-
al Derecho público, el Derecho del Tra- res, que se mostraba especialmente
bajo se construye en torno a una relación necesitado de la acción protectora
jurídica privada, el contrato de trabajo, del Estado. A esa ley siguió una serie
heredero del arrendamiento de servicios de disposiciones reguladoras tanto
civil, del que se diferencia fundamental- de las condiciones individuales de
mente por el hecho de que mientras este trabajo como de la dimensión «colec-
recibía una regulación legal ínfima, que- tiva» de esas relaciones: coligaciones,
dando la determinación de su contenido huelgas, y arbitrajes y conciliaciones
a expensas de las decisiones patronales, industriales. Normas completadas en
aquel es una relación fuertemente nor- los primeros años del siglo xx con la
mada por el Estado, como corresponde a creación de tres grandes instituciones
la función protectora consustancial al públicas: la Inspección de Trabajo
Derecho del Trabajo. (1906), el Instituto Nacional de Previ-
698
DERECHO DEL TRABAJO
sión (1908) y los Tribunales Indus- épocas, entre trabajo manual e intelec-
triales (1908). tual; el Derecho del Trabajo no es ac-
Superando la fase de promulgación tualmente un Derecho obrero, sino que
de normas laborales aisladas, el Códi- alcanza a todo tipo de prestadores de
go del Trabajo de 1926 constituye la servicios dependientes y por cuenta aje-
primera realización (aunque hubo na en régimen privado; con esta última
proyectos anteriores frustrados) de precisión estamos recordando que un
un propósito de regulación sistemáti- amplio sector de prestadores de servi-
ca de las relaciones laborales; propó- cios los desarrolla en un régimen jurídi-
sito que habían de continuar las Le- co-público (funcionarial o estatutario),
yes de Contrato de Trabajo de 1931 y ajeno al Derecho del Trabajo.
1944, la Ley de Relaciones Laborales
de 1976 y, en fin, las sucesivas versio- La apelación del Estatuto de los Trabaja-
nes del Estatuto de los Trabajadores dores a la voluntariedad está subrayan-
(la primera de 1980, la actual de do el origen contractual de la relación
2015), obedientes ya al vigente dise- de trabajo, al tiempo que enfatizando la
ño constitucional. proscripción del trabajo forzoso, propio
Singularidad del Derecho del Trabajo de épocas superadas.
es la existencia en él de una fuente
propia: el convenio colectivo, típica El trabajo objeto del Derecho del Traba-
manifestación del acceso de la auto- jo es, además, el trabajo por cuenta aje-
nomía de la voluntad de los grupos na, con lo que queda obviamente ex-
sociales al poder normativo, que, su- cluido el trabajo por cuenta propia o
perando la situación de debilidad del autónomo. Trabajar por cuenta ajena
trabajador en la inmensa mayoría de significa que la utilidad patrimonial del
los contratos de trabajo, establece un trabajo se atribuye desde un principio
pacto de eficacia colectiva normativa no al propio trabajador, sino al empre-
que se suma, completándolas y mejo- sario. Esa atribución ab initio a un ter-
rándolas, a las condiciones laborales cero tiene una contrapartida: el trabaja-
fijadas por el legislador. dor cede la utilidad de su trabajo al
B) Como sistema de relaciones jurídicas, empresario a cambio de recibir de este
el Derecho del Trabajo se instrumenta un salario.
sobre una relación básica de Derecho
privado, el contrato de trabajo (que En fin, el trabajo objeto del Derecho del
regula el título I del Estatuto de los Trabajo es el trabajo dependiente, reali-
Trabajadores). Objeto de ese contra- zado, como dice el art. 1 del Estatuto de
to, y por tanto objeto del Derecho del los Trabajadores, dentro del ámbito de
Trabajo mismo, no es toda y cualquier organización y dirección de un empre-
actividad laboral, sino solo aquella sario.
que reúne los requisitos exigidos por
la ley; a saber, el trabajo voluntario, Al diseño central del Estatuto de los Tra-
retribuido, por cuenta ajena y efectua- bajadores se suma una extensa serie de
do dentro del ámbito de organización relaciones sobre participación de los
y dirección de un empresario (art. 1 trabajadores en la empresa (título II),
del Estatuto de los Trabajadores). promoción de empleo (planes y progra-
mas de empleo, contratos para fomento
Como se ve, en la definición legal no del empleo, etc.) o, en fin, relaciones de
aparece la distinción, formulada en otras conflicto y sus medios de solución [Ley
699
de Relaciones de Trabajo (1977), Ley de experiencia enseña que el progreso so-

la Jurisdicción Social (2011)]. cial se detiene en ocasiones y que, inclu-
so, se producen situaciones de retroceso
En las últimas décadas se ha producido en la regulación de las condiciones labo-
una potente afirmación de los derechos rales (por citar un ejemplo: la reducción
laborales, derivada de desarrollo legal y de las indemnizaciones por despido).
la aplicación de la Constitución. Una Más aún: retos como el que presentan
abundante producción normativa y una hoy la competencia mundial de algunas
reiterada y consolidada doctrina del Tri- potentes economías o el acelerado desa-
bunal Constitucional y de la jurisdicción rrollo tecnológico plantean serios inte-
ordinaria vienen precisando el mapa de rrogantes sobre el futuro de las relacio-
los derechos fundamentales en el trabajo nes laborales.
(con particular incidencia sobre la igual-
dad y la no discriminación, la intimidad, Misión de todos –legisladores, adminis-
la libertad en sus diversas proyecciones), tradores, jueces, interlocutores sociales,
el de los derechos cívicos (derecho al estudiosos– es estar atentos a los nuevos
trabajo, entre ellos) y el de los principios problemas que plantea esta «cuarta Revo-
rectores de la política social y económica lución industrial» en la que estamos ins-
(pleno empleo, seguridad e higiene en el talados, anticipando en lo posible sus
trabajo, etc.). consecuencias sobre el empleo, y arbi-
trando los medios para dar respuestas
Sin embargo, los niveles de empleo y la adecuadas. Todo ello, teniendo muy pre-
calidad de las condiciones de trabajo no sente que el Derecho del Trabajo consti-
dependen solo de la voluntad de las tuye una de las grandes e irrenunciables
normas y de sus aplicadores, por muy invenciones de la humanidad, cuya per-
social que esa voluntad pueda ser, y por vivencia es consustancial a un modelo
muy necesaria que sea su actuación. La de sociedad democrática avanzada.
BIBLIOGRAFÍA
Alonso Olea, M.: Introducción al Derecho del Trabajo, 6.ª ed. Madrid: Civitas, 2002.
Martín Valverde, A., Rodríguez-Sañudo, F. y García Murcia, J.: Derecho del Trabajo, 28.ª
ed. Madrid: Tecnos, 2019.
Montoya Melgar, A.: Derecho del Trabajo, 40.ª ed. Madrid: Tecnos, 2019.
Alfredo Montoya Melgar

Magistrado del Tribunal Constitucional
VER TAMBIÉN: CONTRATO DE TRABAJO / CONVENIO COLECTIVO / DESPIDO LA-

BORAL / HUELGA / JURISDICCIÓN SOCIAL / ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL
TRABAJO / PANDEMIA: PERSPECTIVA LABORAL / SALARIO / SINDICATOS
700
DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Toda organización política, por muy ru- La primera gran división de la parcela
dimentaria que sea, precisa de ingresos del ordenamiento jurídico que nos ocu-
para atender los gastos que su acción en- pa es la de Derecho Financiero de los
trañe. La naturaleza de esta actividad de ingresos de los entes públicos y Dere-
los entes públicos, como señala el maes- cho Financiero de los gastos de los en-
tro Sáinz de Bujanda, es eminentemente tes públicos.
política. En plena coincidencia con este
planteamiento he escrito en otro lugar Dentro del primer apartado puede dis-
que: «En la actual configuración de los tinguirse, a su vez, el Derecho Financie-
problemas públicos, su acción de obte- ro de los tributos o Derecho Tributario,
ner ingresos para nutrir el gasto público el Derecho Financiero del crédito de los
que permita atender las necesidades que entes públicos o Derecho Financiero
está planteando la crisis económica sin crediticio y el Derecho Financiero del
olvidar las propias del Estado social de patrimonio de los entes públicos o De-
Derecho constituye uno de los aspectos recho Financiero patrimonial.
sustanciales de la ordenación de una co-
munidad política en pos del logro de sus Si nos adentramos en la segunda de las
metas esenciales». grandes rúbricas de las que se ocupa la
disciplina analizada, cobra perfil propio
La cercanía de la actividad de obtención el Derecho Presupuestario, ya que, aun-
de ingresos y de realización de gastos de que esta rama del Derecho Financiero y
los entes públicos a lo político y lo eco- Tributario no absorbe toda la regulación
nómico ha propiciado que en etapas his- jurídica de los gastos de los entes públi-
tóricas ya superadas se haya distanciado cos, sí es la parcela de esta última regu-
y hasta escapado de la disciplina de lo lación en la que se dan cita las circuns-
jurídico. Sin embargo, este distancia- tancias atributivas de la condición de
miento y escapismo queda totalmente rama autónoma dentro de la unidad
arrumbado por las exigencias del Estado científica y docente que forma la rama
social de Derecho que consagra el del Derecho que nos centra ahora.
art. 1.1 de la Constitución. En pocas pa-
labras, la acción de todo ente público en Los principios constitucionales constitu-
materia de logro de ingresos y su aplica- yen el cimiento fundamental de las
ción para satisfacer su gasto debe estar fuentes normativas del Derecho Finan-
plenamente sometida al ordenamiento ciero y Tributario. Los de equidad, en-
jurídico. La parte del ordenamiento jurí- tendida como asignación equitativa, de
dico que cumple tal misión es el Dere- eficiencia y de economía, consagrados
cho Financiero y Tributario, integrante todos estos en el art. 31.2, y de legali-
del Derecho público, que, no obstante, dad reforzada en materia presupuesta-
mantiene estrechas relaciones con ramas ria, que se encuentra en el art. 134.1,
del Derecho privado como, por ejemplo, ambos de la Constitución, son los rei-
el Derecho Mercantil, y que como tal se nantes en el campo del gasto público.
asienta en el llamado cimiento jurídico Los de capacidad económica, igualdad,
común que sustenta y ensambla todas las generalidad, legalidad, progresividad,
facetas del ordenamiento. no confiscatoriedad, que más que un
701
principio es una regla limitativa de este neral permite en consonancia con la re-
último, seguridad jurídica y proporcio- misión del art. 12.1 de la Ley 58/2003,
nalidad son los propios de la vertiente de 17 de diciembre, General Tributaria,
de los ingresos públicos, según se des- al art. 3.1 del Código Civil. No obstante,
prende principalmente del art. 31.2 y 3 recalquemos la prevalencia del método
de la Constitución. principial, el basado en los principios
constitucionales en materia financiera
El resto de las fuentes del Derecho Fi- sobre el resto de los métodos, a los que,
nanciero y Tributario son las comunes a además, el principial ha de vivificar y
todo el ordenamiento jurídico. El decre- dar su último y más prístino sentido.
to-ley, sin embargo, tiene ciertas limita-
ciones en materia tributaria, según ha En apretada síntesis final, el Derecho Fi-
precisado una cuajada jurisprudencia del nanciero y Tributario es la parte del or-
Tribunal Constitucional, y está por com- denamiento jurídico, particularmente
pleto excluido en el caso de los Presu- del jurídico-público, que tiene por con-
puestos Generales del Estado. El Dere- tenido, por un lado, las normas jurídicas
cho comunitario como fuente cobra cada reguladoras de los ingresos tributarios,
vez más importancia, y ya es muy inten- crediticios, patrimoniales y de otros de
sa en el campo de los tributos. variada naturaleza de los entes públi-
cos, y, por otro, las normas jurídicas re-
La norma financiera, aunque compleja guladoras del gasto de los entes públi-
por la amplitud y variedad de su objeto, cos y particularmente de su Presupuesto.
es norma jurídica ordinaria en cuanto a Mantengo esta definición desde 2000,
su esencia. Por esta razón, su aplicación año en el que apareció la primera edi-
e interpretación no difiere de lo predi- ción de mi Derecho Financiero y Tribu-
cable de cualquier otra integrante del tario hasta la 19.ª, aparecida en 2019.
ordenamiento jurídico.
Varios nubarrones enturbian la existencia
Sin embargo, como he escrito en otro actual y la futura del Derecho Financiero
momento: «La interpretación de la norma y Tributario. Algunos de estos nubarro-
tributaria en particular es padecedora de nes son comunes a todo el ordenamiento
un pesado lastre histórico, ligado al en- jurídico y otros son específicos de la
tendimiento económico y político de tal rama jurídica que abordamos.
norma... Esto favoreció la penetración en
la materia jurídico-tributaria de métodos La seguridad jurídica sufre con frecuen-
interpretativos extraños a lo propiamente cia de los embates de una Administra-
jurídico, planteamiento hoy felizmente ción tributaria desbocada por las exi-
superado, como se plasma con claridad gencias recaudatorias y que acude
en el art. 12.1 de la Ley General Tributa- indebidamente a interpretaciones eco-
ria. En este precepto se lee que: “Las nomicistas en las que la desconsidera-
normas tributarias se interpretarán con ción hacia el Derecho suele ser casi re-
arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 gla constante.
del artículo 3 del Código Civil”».
La riada legislativa y normativa en gene-
Sentado lo anterior, en la interpretación ral que padecemos en todos los órdenes
de lo tributario procede la utilización jurídicos se acentúa en el tributario has-
del mayor número posible de los méto- ta extremos inverosímiles en perjuicio
dos que el ordenamiento jurídico en ge- de la seguridad jurídica, confianza legíti-
702
ma e interdicción de la arbitrariedad de ma tributario español, uno de los campos

los poderes públicos. fundamentales sobre el que el Derecho
Financiero y Tributario recae.
La complejidad de los distintos subsiste-
mas tributarios y presupuestarios –estatal, La necesidad de encontrar una respues-
autonómico y local– que caracteriza al sista adecuada a las fugas tributarias en
tema español y su frecuente utilización forma, entre otros extremos, de desloca-
con fines políticos pasajeros y cortoplacis- lización tan favorecida por la globaliza-
tas enturbian todavía más el panorama ción económica es, por fin, uno de los
presente y futuro de la ordenación jurídi- retos más acuciantes a los que el Dere-
ca racional, estable y confiable del siste- cho Financiero y Tributario se enfrenta.
BIBLIOGRAFÍA
Cazorla Prieto, L. M.ª: Derecho Financiero y Tributario, parte general. Pamplona: Aran-
zadi, 2019 (19.ª ed.).
Martín Queralt, J., et al.: Curso de Derecho Financiero y Tributario. Madrid: Tecnos,
2019 (30.ª ed.).
Martínez Lago, M. A.: Manual de Derecho Presupuestario. Madrid: Colex, 1992.
Pérez Royo, F.: Derecho Financiero y Tributario, parte general. Pamplona: Aranzadi,
2019 (29.ª ed.).
Rodríguez Bereijo, A.: Introducción al Derecho Financiero. Madrid: Instituto de Estudios
Fiscales, 1976.
Sáinz de Bujanda, F.: Sistema de Derecho Financiero I, Introducción, vol. I. Madrid: Fa-
cultad de Derecho de la Universidad Complutense, 1977 y 1985.
Luis María Cazorla Prieto

Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BIENES PÚBLICOS / DECRETO-

LEY / DERECHO CONSTITUCIONAL / DERECHO ADMINISTRATIVO / ESTADO DE
DERECHO / INTERPRETACIÓN JURÍDICA / LEGALIDAD (Principio de) / PARLAMEN-
TOS / SECTOR PÚBLICO / SEGURIDAD JURÍDICA
703
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
El Derecho Internacional humanitario Primer Convenio de Ginebra para aliviar

(DIH) es el sector de normas del Dere- la suerte de los heridos de las fuerzas ar-
cho Internacional Público que tiene por madas en campaña, adoptado en 1864,
finalidad la protección de las víctimas que recoge por primera vez el signo dis-
de los conflictos armados, internaciona- tintivo de la Cruz Roja, y los siguientes
les e internos, y a tal fin, establece limi- de 1906 y 1929). En La Haya se adoptan
taciones a los combatientes, tanto en los primeros tratados que limitan los me-
relación a los medios y métodos de dios (armas) y métodos (tácticas y estra-
combate, como en relación al trato de- tegias) de combate, empezándose a co-
bido a las personas protegidas en poder dificar las clásicas leyes y costumbres de
del enemigo (combatientes heridos o la guerra (vid. algunos de los tratados de
náufragos, prisioneros y civiles). Por su la Primera y Segunda Conferencias de
aplicación durante las hostilidades, se le Paz de La Haya de 1899 y 1907, precedi-
identifica también como el ius in bello, dos por la Declaración de San Petersbur-
por oposición al ius ad bellum, expre- go de 1868). Hoy, la denominación Dere-
sión que denomina al sector de normas cho de Ginebra y Derecho de La Haya
que regula cuándo es lícito acudir a la ha caído en desuso; si bien, es útil no
amenaza o uso de la fuerza armada. En olvidar conceptualmente tal distinción,
sentido estricto, sin embargo, el DIH es tácitamente reflejada en algunos tratados
solo una parte de las normas que se contemporáneos (por ejemplo, vid. la
aplican durante la guerra (ius in bello), clasificación de los crímenes de guerra
siendo otras las relativas a la neutrali- en torno a ambas series de normas en el
dad, a los efectos de la guerra en los art. 8 del Estatuto de la Corte Penal Inter-
tratados, en las relaciones diplomáticas, nacional de 1998).
etc. No debe confundirse con el Dere-
cho Internacional de los derechos hu- En la actualidad, los tratados internacio-
manos, de aplicación en todo tiempo y nales más relevantes son:
lugar; el DIH tiene una aplicación prio-
ritaria como lex specialis. –– Los 4 Convenios de Ginebra adoptados
en 1949, prácticamente ratificados por
La expresión DIH se generaliza en los todos los Estados de la comunidad in-
años sesenta del siglo xx, pues hasta en- ternacional: (I) para aliviar la suerte de
tonces la doctrina se refería a estas nor- los heridos y enfermos de las fuerzas
mas como Derecho de Ginebra y Dere- armadas en campaña; (II) para aliviar
cho de La Haya, por el lugar de adopción la suerte de los heridos, enfermos y
de los primeros tratados multilaterales náufragos de las fuerzas armadas en el
abiertos sobre la materia, en la segunda mar; (III) relativo al trato debido a los
mitad del siglo xix. La humanización de prisioneros de guerra; y (IV) relativo a
la guerra tiene orígenes históricos remo- la protección debida a las personas ci-
tos, pero hasta entonces se regulaba de viles en tiempo de guerra.
forma bilateral y ad hoc ante cada batalla –– Los Protocolos adicionales a estos
(carteles, capitulaciones). En Ginebra se Convenios, que los complemen-
establecen límites de trato a las víctimas tan: (I) relativo a la protección de las
de la guerra en poder del enemigo (vid. víctimas de los conflictos armados in-
704
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
ternacionales y (II) relativo a la pro- es el militar. 2) La prohibición de ocasio-

tección de las víctimas de los conflic- nar males superfluos o innecesarios a las
tos armados sin carácter internacional, personas protegidas, de manera que el
ambos adoptados en 1977; y (III) re- derecho de las partes a elegir los méto-
lativo a la aprobación de un signo dis- dos y medios de combate no es ilimita-
tintivo adicional, adoptado en 2005. do: solo las necesidades militares justifi-
–– Los tratados adoptados en las Confe- can la violencia, cuyo único lícito objetivo
rencias de la Haya que puedan seguir es dejar fuera de combate al enemigo, no
vinculando a algunos Estados (desta- matarlo ni ocasionarle males innecesa-
ca el conocido como Reglamento de rios. Cuando se aplica a los civiles y ante
La Haya de 1907). hechos concretos lleva aparejado el test
–– Toda la serie de tratados que limitan de proporcionalidad en el ataque frente
el uso de determinadas armas. a la ventaja militar obtenida. 3) El princi-
–– Y aquellos tratados que completan la pio de humanidad que inspira especial-
tipificación de crímenes de guerra, mente el trato que debe darse a las vícti-
destacando el Estatuto de Roma que mas de la guerra, sintetizado en el art. 3
crea la Corte Penal Internacional, común a los Convenios de Ginebra de
adoptado en 1998. España es parte de 1949. Y 4) La denominada cláusula Mar-
los principales tratados, cuya lista com- tens, por primera vez introducida en el
pleta y referencias sobre su ratificación Preámbulo del II Convenio de La Haya
está accesible en las bases de datos del de 1899, hoy contenida en los principa-
Comité Internacional de la Cruz Roja. les tratados supra citados: ante situacio-
nes nuevas no reguladas convencional-
Junto a estas fuentes convencionales, mente, los combatientes quedan
hoy está bien asentado que un núcleo obligados y las víctimas de la guerra pro-
considerable de las normas del DIH tie- tegidas por los principios generales del
ne a su vez una naturaleza consuetudi- Derecho, las leyes de la humanidad y las
naria universal, vinculando a todos los exigencias de la conciencia pública.
Estados con independencia de si son
parte o no en los convenios. Se puede La evolución del DIH ha estado siempre
encontrar una relación de estas costum- condicionada por la tensión de conciliar
bres, además de en relevante jurispru- las necesidades militares y el principio
dencia internacional, en el estudio humanitario. Hoy uno de los grandes
doctrinal realizado bajo los auspicios retos se encuentra en la regulación con-
del CICR: Henckaerts, J-M y Doswald- vencional de su desarrollo progresivo.
Beck, L., 2009. Los avances científicos y tecnológicos
han traído consigo medios y métodos
Principios fundamentales permanentes de combate otrora inimaginables: aero-
que inspiran el DIH, además de tener naves no tripuladas, sistemas de armas
aplicación directa y ayudar en la inter- autónomas como drones y robots de
pretación de las normas y en la opera- combate, o el uso de ejércitos privados
ción de colmar lagunas, son los siguien- bajo el eufemismo de empresas milita-
tes: 1) El principio de discriminación o res y de seguridad privadas. En lugar de
distinción que prohíbe ataques contra regular convencionalmente estas nuevas
objetivos civiles, así como el uso de ar- realidades, la práctica de los Estados es
mas u otro medio o método de combate recordar la aplicación de los principios
que inherentemente no pueda discrimi- fundamentales del DIH mediante decla-
nar; el único objetivo lícito en la batalla raciones.
705
Otro de los retos se encuentra en la ayuda humanitaria. Aparecen nuevos fe-

aplicación del DIH y su control. Asisti- nómenos tan diversos como las ciber-
mos a un recrudecimiento de las gue- guerras o las guerrillas urbanas, que al-
rras civiles. Los ataques indiscriminados gunos ya califican de guerras
han pasado a ser método de combate posmodernas; lo que no se corresponde
desdibujándose el criterio de distinción necesariamente con el abuso de la ex-
entre objetivos militares y civiles. Así, presión «guerra contra el terrorismo»,
los combatientes se entremezclan con la ideada por el antiguo presidente de Es-
población, se esconden bajo bienes y tados Unidos, el Sr. George W. Bush,
transportes civiles o sanitarios, se disfra- tras los atentados del 11-S de 2001, para
zan de civiles como método propio para amparar falsamente bajo el DIH opera-
recurrir a actividades terroristas, o usan ciones extraterritoriales, como asesina-
a civiles como escudos humanos. El tos selectivos o detenciones arbitrarias,
hambre se convierte, a su vez, en arma prohibidas por el Derecho Internacional
de guerra, impidiéndose el acceso a la de los derechos humanos.
BIBLIOGRAFÍA
David, E.: Principes de droit des conflits armés. Bruxelles: Bruylant, 2019.
Henckaerts, J. M.; Doswald-Beck, L., eds.: Customary International Humanitarian Law.
Vol. I: Rules; Vol. II: Practice, Cambridge: CICR, 2005 (2009, reimpresión).
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Rodríguez Villasante, J. L.; López Sánchez, J., coords.: Derecho Internacional humanita-
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VV. AA.: Orientaciones. El Derecho de los conflictos armados (Tomos I – III). Madrid:
Ministerio de Defensa, 2007.
Helena Torroja Mateu

Profesora agregada de Derecho Internacional Público
VER TAMBIEN: ASILO / CORTE PENAL INTERNACIONAL / COSTUMBRE JURÍDICA /

DEMOCRACIA GLOBAL / DERECHOS HUMANOS / DESCOLONIZACIÓN / DIPLOMA-
CIA / GUERRA Y CONFLICTO / JURISDICCIÓN UNIVERSAL / NACIONES UNIDAS /
RELACIONES INTERNACIONALES / RESERVAS A LOS TRATADOS / TRATADOS INTER-
NACIONALES
706
DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Por «Derecho Internacional Privado» mática típica asociada a las relaciones

(DIPr.) se entiende el conjunto de reglas jurídico-privadas transfronterizas suele
y principios, de origen nacional, inter- adscribirse a una de estas tres categorías:
nacional o supranacional, que regula las competencia judicial internacional; ley
relaciones jurídico-privadas dotadas de aplicable; reconocimiento y ejecución
un elemento de heterogeneidad o ex- de decisiones judiciales. La primera res-
tranjería relevante. En este marco, el ad- ponde a la pregunta sobre «dónde liti-
jetivo «relevante» indica un elemento di- gar»: agrupa reglas y principios, general-
ferencial respecto de las relaciones mente inspirados en la preocupación
puramente domésticas o internas, en por proveer tutela judicial efectiva, para
atención al cual se impone un trata- la atribución (o distribución) de compe-
miento jurídico específico. Nos referire- tencia entre distintas jurisdicciones esta-
mos a estas relaciones como «transfron- tales, a fin de que una se pronuncie so-
terizas», sin que ello implique que el bre una controversia jurídico-privada
motivo de la heterogeneidad haya de transfronteriza. La categoría «ley aplica-
ser en todo caso el cruce de una fronte- ble», que se conoce comúnmente como
ra espacial. «normas de conflicto», reúne las reglas y
principios para la identificación de un
La necesidad de las reglas y principios ordenamiento jurídico entre todos los
de DIPr. nace de la combinación de dos conectados con la situación jurídico-pri-
elementos: en primer término, la frag- vada transfronteriza; las obligaciones y
mentación y consecuente pluralidad jurí- derechos sustantivos de las partes en
dica, de base territorial y/o personal, que ella vendrán determinados por dicho or-
caracteriza el contexto en que se enta- denamiento. Finalmente, la categoría «re-
blan y desenvuelven las relaciones de los conocimiento y ejecución» alude a las
sujetos privados. En segundo lugar, el reglas y principios que posibilitan dar
hecho de que tales relaciones se originan efecto, bajo un ordenamiento jurídico, a
y desarrollan ajenas a los límites que ex- las decisiones o actos emanados de un
perimentan los ordenamientos jurídicos órgano u autoridad de otra jurisdicción
por razones objetivas y/o subjetivas (esto relativos a una relación jurídico-privada
es, por virtud de su aplicabilidad restrin- transfronteriza, permitiendo la continui-
gida a las personas y territorio sobre los dad de los efectos de tales actos y deci-
que poseen jurisdicción y ejercen sobe- siones en el territorio a pesar de su ori-
ranía). Como consecuencia, una misma y gen extranjero.
única relación entra en contacto con va-
rios sistemas jurídicos, siendo susceptible En algunos ordenamientos prevalece
de quedar sujeta a todos ellos –o de no una concepción restringida que com-
interesar a ninguno. Se deducen de ello prende solo las normas de conflicto: es
inconvenientes e incertidumbres especí- el caso de Alemania. Otros, en cambio,
ficos, que reclaman una respuesta jurídi- optan por una visión amplia, de forma
ca particular. que tienen también cabida las reglas re-
lativas a nacionalidad y extranjería: es el
No existe unanimidad sobre el conteni- caso de Francia. En España la concep-
do normativo de esta materia. La proble- ción más extendida entiende el DIPr.
707
como disciplina que se ocupa de los Para los Estados miembros de la UE la

problemas de competencia judicial in- voluntad de consolidar un espacio de li-
ternacional, ley aplicable y reconoci- bertad, seguridad y justicia, a partir del
miento y ejecución, suscitados por las Tratado de Amsterdam, de 1997, ha su-
relaciones jurídico-privadas transfronte- puesto una fuente adicional de DIPr. a
rizas. El reparto de la competencia legis- través, en general, de reglamentos que
lativa en materia civil con las Comuni- sirven a la distribución ordenada de la
dades Autónomas obliga a incluir en el competencia judicial internacional entre
conjunto el llamado «Derecho interre- los Estados miembros, y al reconoci-
gional». Debe señalarse, no obstante, miento y ejecución de las decisiones de
que su independencia conceptual es li- unos en los otros conforme a un régi-
mitada: el sistema y la estructura judicial men privilegiado. Las normas de con-
españoles son únicos –no existen, en flicto de origen en la UE, por su parte,
consecuencia, problemas de competen- tienen en su mayoría vocación de apli-
cia judicial «internacional» ni de recono- cación universal, de forma que cual-
cimiento y ejecución de decisiones forá- quier situación jurídico-privada trans-
neas–; con matices, las reglas y fronteriza de que conozcan los
principios que sirven a determinar el tribunales de un Estado miembro cae en
Derecho material aplicable son las mis- su ámbito de aplicación.
mas que para las situaciones propia-
mente transfronterizas. De conformidad El origen del DIPr. podría remontarse a
con el artículo 149.1.8 CE, el Estado tie- las civilizaciones más antiguas. No obs-
ne competencia exclusiva sobre «las tante, el nacimiento oficial suele situarse
normas para resolver los conflictos de en la Edad Media, si bien entonces, y
leyes». hasta el siglo xix, no existe como área
normativa independiente con un origen
La denominación DIPr. no debe confun- local, sino como parte del Derecho de
dir a propósito del origen de su conteni- las naciones: sus reglas operaban a
do. Sus reglas y principios son en pri- modo de normas secundarias para coor-
mer término nacionales, y reflejan las dinar las divergencias de los sistemas
concepciones jurídicas, valores sociales jurídicos locales.
y ponderaciones entre bienes y dere-
chos que el legislador nacional entiende El DIPr. moderno comienza en el xix de
pertinentes en cada momento histórico, la mano de elaboraciones doctrinales li-
con independencia de que sean o no gadas a los fenómenos nacionalistas, es-
compartidos por otros. Ahora bien, los pecialmente en Italia (P. S. Mancini) y
Estados pueden negociar o sumarse a Alemania (F. C. von Savigny). Los Códi-
convenios internacionales de DIPr., ge- gos Civiles de la época incorporaron
nerando una comunidad normativa para normas de conflicto; otras disposiciones,
las relaciones jurídico-privadas trasna- de carácter procesal, aparecen en las le-
cionales; de este modo se pone coto a yes sobre procedimiento. La falta de sis-
la inseguridad jurídica ligada a la plura- tematización de las normas de DIPr. es
lidad de soluciones. El foro por excelen- una característica común a los distintos
cia para la elaboración de convenios ordenamientos que se mantiene hasta
multilaterales es la Conferencia de La entrado el siglo xx –o, en algunos países,
Haya de Derecho Internacional Privado, hasta hoy. En la actualidad es cada vez
cuya primera sesión se celebró ya más frecuente que un único cuerpo nor-
en 1893 por iniciativa de T. M. C. Asser. mativo reúna todas, o al menos la mayo-
708
ría, de las disposiciones en la materia: el en masa. El DIPr ha debido evolucionar

ejemplo paradigmático es la Ley Federal para adaptarse al incremento en núme-
de DIPr. suiza, de 18 de diciembre de ro de las relaciones transfronterizas,
1987. España se mantiene al margen del pero sobre todo a la novedad y comple-
movimiento codificador, si bien la mo- jidad de los problemas y retos que sus-
dernización de las reglas de producción citan. Las preguntas sobre la oportuni-
interna sí ha tenido lugar: de las normas dad de revisar soluciones concretas y
de conflicto, por virtud de la modifica- construcciones conceptuales son legíti-
ción del Título Preliminar del Código Ci- mas. La realidad virtual obliga a dudar
vil en 1974; otras modificaciones derivan del sentido y de la viabilidad práctica de
de la Constitución, de convenios interna- soluciones basadas en la localización fí-
cionales o de normas de la UE, que han sica y la proximidad geográfica. La rela-
desplazado la normativa de fuente inter- tivización de las distancias provoca la
na. Para las normas de competencia judi- puesta en contacto de culturas y tradi-
cial internacional, la modernización se ciones jurídicas muy diversas: solicitu-
inicia con los arts. 21 y sigs. LOPJ, texto des de reconocimiento de decisiones y
actual según la L.O. 7/2015, de 21 de ju- relaciones jurídicas consolidadas en
lio. En lo relativo al reconocimiento y otros foros cuestionan la aptitud de
ejecución de decisiones, el instrumento nuestras normas, concebidas a la luz de
relevante es la Ley 29/2015, de 30 de ju- un pensamiento jurídico occidental.
lio, de cooperación jurídica internacional Todo ello, en un contexto en el que
en materia civil. predomina la voluntad de defender el
Estado de Derecho y los derechos fun-
El desarrollo del DIPr. fue mínimo en la damentales del individuo. Para el DIPr.
primera mitad del siglo xx; tras la Se- ello significa abandonar una concep-
gunda Guerra Mundial, la Guerra Fría ción tradicional, savigniana, que lo con-
frenó también su evolución. El resurgi- sagra como disciplina eminentemente
miento de la disciplina se produjo a técnica e impermeable a valores; el
partir del último tercio del siglo, al ritmo DIPr. ha de estar al servicio de princi-
del crecimiento exponencial de las rela- pios en la línea del resto del ordena-
ciones jurídico-privadas transfronterizas, miento jurídico al que pertenece. Así las
vinculada a la evolución tecnológica y cosas, está llamado a evolucionar al rit-
la facilidad de las comunicaciones (y, en mo y al hilo de los cambios en las esfe-
Europa, a la voluntad política de inte- ras social, política y económica, a nivel
gración regional). Al auge del comercio nacional, regional y global. Es preciso,
internacional acompaña el del consumo no obstante, que tal desarrollo se pro-
y el turismo transfronterizos, los despla- duzca de manera controlada, evitando
zamientos por motivos de trabajo y es- el desorden típico que resulta de una
tudio y, recientemente, las migraciones pluralidad de fuentes descoordinadas.
BIBLIOGRAFÍA
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Marta Requejo Isidro

Letrada del TJUE/Senior Research Fellow MPI Luxembourg
VER TAMBIÉN: ACERVO COMUNITARIO / ASILO / CÓDIGO CIVIL / DERECHO CI-

VIL / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / EXTRAN-
JERÍA / NACIONALIDAD / NEGOCIO JURÍDICO / ORDENAMIENTO JURÍDICO / SO-
BERANÍA / TERRITORIO / TRATADOS INTERNACIONALES / UNIÓN EUROPEA
710
DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
El objeto central del Derecho Interna- El relativismo es una característica dife-

cional Público es el sistema de princi- renciadora del Derecho Internacional:
pios y normas que rige las relaciones el valor del consentimiento de cada uno
jurídicas de los sujetos que componen de los sujetos es condición general para
la sociedad internacional. el nacimiento de obligaciones interna-
cionales exigibles a un Estado o una or-
Los principios y normas del Derecho In- ganización internacional. El consenti-
ternacional se forman mediante un pro- miento del Estado es relevante en los
cedimiento de producción normativa procedimientos de positivación de las
autónomo. La concepción de los sujetos normas internacionales.
o «subjetividad internacional» es estricta
y limitada en el Derecho Internacional a Los casos o excepciones en los que la
los entes que son titulares de derechos voluntad del Estado no es necesaria son
y obligaciones directamente estableci- limitados, aunque esenciales. Son, por
dos en normas internacionales, frente a ejemplo, en primer lugar, las normas
la amplia de «actores internacionales» imperativas o de ius cogens que impo-
propia de las Relaciones Internaciona- nen obligaciones a la comunidad inter-
les. A su vez, no es su objeto esencial la nacional en su conjunto, al margen de
estructura y dinámicas de la sociedad la voluntad estatal. Este Derecho impe-
internacional (lo que interesa a otras rativo reconoce que el fundamento últi-
materias afines como las Relaciones In- mo del Derecho Internacional ya no es
ternacionales). exclusivamente voluntarista como en el
pasado. Hay núcleos normativos sobre
El procedimiento de formación de las los que no cabe acuerdo en contrario,
normas internacionales es una de las sino que tienen un valor objetivo y uni-
claves de su singularidad: el papel del versal. Esos núcleos introducen así un
consentimiento del Estado. La gran ma- principio de universalismo y una jerar-
yoría de las normas internacionales son quía normativa entre las normas inter-
creadas mediante la colaboración de nacionales.
dos o más sujetos del Derecho Interna-
cional. La libertad contractual en este Los núcleos normativos de ius cogens
ordenamiento es amplísima, aunque no internacional o Derecho imperativo son
ilimitada. el principio de igualdad soberana, el
respeto a la integridad territorial, la libre
Las normas jurídicas internacionales no determinación de los pueblos, la solu-
son absolutos jurídicos; rigen en función ción pacífica de diferencias, la prohibi-
del reconocimiento o aceptación de la ción de amenaza o uso de la fuerza y el
voluntad del Estado debido a la distribu- respeto a los derechos humanos. Tam-
ción individualizada del poder político, a bién el Derecho imperativo afecta a la
la limitada institucionalización y a la so- naturaleza de la Zona Internacional de
beranía estatal como principio estructu- los Fondos Marinos y Oceánicos como
ral del ordenamiento internacional. Patrimonio de la Humanidad.
711
Una segunda excepción al relativismo de las Naciones Unidas, ha propiciado

son las obligaciones erga omnes (por un proceso abierto a la heterogeneidad
ejemplo, la libertad del alta mar); tam- actual de la sociedad internacional, al
bién el principio de la buena fe, que li- tiempo que enriquecedor, propio de
mita la discrecionalidad del Estado en un ordenamiento vivo que quiere dar
el ejercicio de sus competencias. El una respuesta aceptada y eficaz basada
principio de efectividad es otro límite al en la interacción entre costumbre ge-
relativismo o valor del consentimiento, neral y tratado. Costumbres que se vier-
al tratar de dar a los hechos consecuen- ten a tratados, costumbres in status
cias jurídicas positivas integrando la ju- nascendi que cristalizan en el tratado
ridicidad de un acto (por ejemplo, en y normas de tratados que al extenderse
reconocimiento de Estados y gobiernos, su práctica más allá de los Estados par-
nacionalidad, adquisición de territo- tes del tratado forman nuevas costum-
rio…). O el principio de no formalismo bres.
del consentimiento, de modo que vin-
cula a un Estado cualquiera que sea La opinión pública no juzga la eficacia
su forma o por simples hechos conclu- de las normas jurídicas (internas e inter-
yentes. nacionales) por los períodos tranquilos
de aplicación, sino en las situaciones lí-
El proceso nomogenético del Derecho mites en las que se revela impotente
Internacional asegura, con carácter ge- (Raymond Aron). Hay un elevado nivel
neral, que la voluntad o consentimiento de respeto y cooperación en los ámbi-
del Estado es imprescindible para la vi- tos técnicos (sanitarios, transportes,
gencia tanto de la norma jurídica con- aduaneros, espacio aéreo y espacios
suetudinaria y los principios generales marítimos, fronteras, etc.), relaciones
(consensus generalis) como de la con- consulares y diplomáticas, inmunidades,
vencional (consentimiento en cada etc. La violación de una norma jurídica
acuerdo o tratado), al igual que para los no significa su inexistencia. Las normas
actos unilaterales. jurídicas, cualesquiera, no describen la
conducta de hecho tenida por los suje-
Precisamente algunos Estados que actos de un ordenamiento sino el modelo
cedieron a la independencia en el side conducta o patrón para juzgar lícita
glo  xx impugnaron algunas seculares o ilícita una acción. Y la sanción existe,
normas consuetudinarias, en cuya for- si bien por razones obvias no puede re-
mación no tuvieron oportunidad de su- vestir las formas propias del Derecho
marse o apartarse del consenso general interno.
por no existir como Estados y, además,
porque algunas normas clásicas no res- Ciertamente, la conducta de los Estados
ponden ahora a sus intereses (así, su- se rige por sus intereses. Un factor que
cesión de Estados, espacios marítimos, determina que las normas internaciona-
recursos naturales, derechos adquiri- les solo se violan en situaciones límites
dos y propiedad privada de los extran- es el hecho de que sus intereses se ex-
jeros…). Aprovecharon los procesos presan formalmente en reglas de Dere-
codificadores para incluir cambios o cho que los protegen.
sembrar la duda sobre su universaliza-
ción. La codificación y el desarrollo Cuando se viola una norma internacio-
progresivo del Derecho Internacional, nal, suscita una reacción amplia en la
previsto en la Carta de la Organización comunidad internacional naciendo una
712
relación de responsabilidad entre el Es- do, ha conllevado importantes limitacio-

tado autor y el sujeto o sujetos para con nes a la soberanía de los Estados. El tra-
los que se tenía la obligación interna- to a las personas no es un asunto interno
cional. La reacción global dependerá de de los Estados que pueda escapar a la
los bienes públicos afectados. Hay obli- competencia de las organizaciones in-
gación de reparar y modos de asegurar ternacionales, en particular, de Nacio-
la responsabilidad internacional, como nes Unidas.
las medidas de autotutela (ruptura de
relaciones diplomáticas y contramedi- En el Derecho Internacional contempo-
das), las reacciones institucionales (san- ráneo la soberanía y la independencia
ciones) y la protección diplomática. no son un lastre, sino que siguen siendo
la condición para formar parte de la so-
Y cuando lo violan, ningún Estado sos- ciedad internacional, contribuir a la for-
tiene el derecho unilateral a desvincu- mación de normas internacionales y ser
larse, sino que busca justificación en al- titular de derechos y obligaciones. Por
guna otra norma que le exonere de la ello, sigue exigiendo esos atributos y los
responsabilidad internacional (legítima protege frente a ilícitas interferencias
defensa, estado de necesidad, peligro (prohibición del uso de la fuerza, respe-
extremo…) Sin ocultar que algunos Es- to a la integridad territorial, no interven-
tados son refractarios al Derecho Inter- ción en asuntos internos…).
nacional y se sustraen a todo juicio de
valor mostrándose rebeldes al análisis El Derecho Internacional de nuestros
razonado y a los criterios normativos días no se limita a las normas consue-
generales. tudinarias y convenios (bilaterales o
multilaterales), que expresan intereses
Desde hace décadas el Derecho Inter- recíprocos de la alta política (la razón
nacional ya no se limita a distribuir de Estado). El sistema internacional
competencias (territoriales y persona- institucionalizado ha sido el marco im-
les de los Estados) y a regular su mera pulsor para la definición de intereses
coexistencia («Derecho relacional» o comunes y la gestión centralizada de
clásico). El Derecho Internacional del los nuevos bienes públicos internacio-
pasado siglo xx logró una progresiva nales.
institucionalización de sus funciones y
su ampliación material a nuevos ámbi- El nuevo Derecho Internacional, tanto
tos («Derecho de cooperación»). Nacio- el soft law –Derecho declarativo o pro-
nes Unidas reconoce que en el siglo  xxi gramático– como el hard law –consue-
disponemos de «un marco jurídico in- tudinario y convencional– regula en
ternacional sofisticado que aborda to- ocasiones utopías todavía en este si-
dos los desafíos que tiene ante sí la hu- glo xxi. Su vocación es ser conformador
manidad, desde las relaciones entre de la realidad social, un Derecho de an-
Estados hasta la dignidad humana y el ticipación. Mientras que, en el orden in-
desarrollo». terno, los problemas y la sociedad pre-
ceden al Derecho que siempre va a
La consolidación de la visión antropo- rastras de las necesidades sociales, por
céntrica del Derecho Internacional y de el contrario, se aprecia un fenómeno in-
las relaciones internacionales, iniciada verso en el Derecho Internacional, que
en la era de las Naciones Unidas, frente precede a la sociedad internacional (B.
a la perspectiva estatocéntrica del pasa- Boutros Ghali).
713
BIBLIOGRAFÍA
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Araceli Mangas Martín

Académica de Número y Censora de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
VER TAMBIÉN: CORTE PENAL INTERNACIONAL / COSTUMBRE JURÍDICA / DEMO-

CRACIA GLOBAL / DERECHOS HUMANOS / DESCOLONIZACIÓN / DIPLOMACIA /
JURISDICCIÓN UNIVERSAL / NACIONES UNIDAS / RELACIONES INTERNACIONA-
LES / RESERVAS A LOS TRATADOS / SOCIEDAD INTERNACIONAL / TRATADOS IN-
TERNACIONALES / UNIÓN EUROPEA
714
DERECHO PENAL
DERECHO PENAL
El Derecho Penal es el conjunto de nor- un tipo penal (típica), antijurídica (no

mas legales en las que se describe una justificada) y culpable.
conducta humana o su omisión o, en
ciertos casos, la de una persona jurídi- Los principios fundamentales del Dere-
ca, prohibida bajo la amenaza para el cho Penal son el principio de legalidad
autor responsable de una pena consis- (art. 25.1 CE), y el principio de culpabi-
tente en la pérdida temporal o perpetua lidad, inferido de la protección constitu-
de derechos fundamentales o que pres- cional de la dignidad de la persona y
cribe para el autor no responsable una del libre desarrollo de la personalidad
medida de seguridad. (art. 10 CE):
La legitimidad del Derecho del Estado A) El principio de legalidad establece

(ius puniendi) para establecer las con- que solo puede ser punible una con-
ductas prohibidas depende del carácter ducta (activa o pasiva) prevista pre-
socialmente lesivo de alguno de los bie- viamente en la ley (lex praevia), pro-
nes jurídicos estimados por el legislador híbe la aplicación retroactiva de la
como los más importantes de una co- ley e interpretar el texto legal exten-
munidad. Existe un difundido acuerdo diéndolo a casos análogos. El princi-
clásico, reflejado especialmente en los pio de legalidad exige también que la
Códigos y legislaciones penales euro- ley describa de manera precisa el
peos y latinoamericanos, sobre el catá- comportamiento punible (lex stric-
logo de bienes jurídicos esenciales de ta), en forma de tipos denominados
una comunidad: la vida, la integridad y tipos penales en la terminología técni-
el bienestar corporal, la libertad, el ho- co-jurídica.
nor, la propiedad, la Administración de Las normas penales son prohibiciones
Justicia, la Administración, la autoridad o mandatos con excepciones. Los Có-
y la integridad del Estado. digos penales, por lo general, esta-
blecen diversas excepciones, que
En la segunda mitad del siglo  xx el catá- dan lugar a la exclusión de la ilicitud
logo de bienes jurídicos objeto de pro- (legítima defensa, estado de necesi-
tección penal se ha extendido, particu- dad y cumplimiento de un deber) o
larmente por la tendencia a criminalizar la culpabilidad (error y causas de
comportamientos económicos social- inimputabilidad).
mente lesivos para la comunidad (Dere- Las legislaciones penales distinguen,
cho Penal económico). en general, entre los delitos en los
que el autor actúa con conocimiento
La ciencia del Derecho Penal es una dis- y voluntad de cometerlos (dolosos) y
ciplina jurídica, que se distingue por su los que son cometidos por la impru-
método y por su objeto de la Criminolo- dencia o negligencia del autor (cul-
gía, la Sociología o la Psicología crimi- posos).
nales. Los Códigos penales suelen diferen-
ciar entre delitos en los que el autor
Como concepto jurídico el delito es defi- actúa positivamente para infringir una
nido como una acción, subsumible bajo prohibición y delitos de omisión en
715
los que el autor incumple un mandato tiva de cometerlo, que es castigada con
de actuar (por ejemplo: prestar ayuda una pena atenuada. El art. 16 CP define
a otro en determinadas circunstan- la tentativa basándose en la fórmula del
cias). Luego de largas discusiones so- «comienzo de ejecución», de origen fran-
bre su legitimidad dogmática, los Có- cés y ampliamente difundida. Por el
digos más modernos (por ejemplo, contrario, los hechos preparatorios, que
Alemania, España, Austria) admiten no alcanzan el comienzo de la ejecu-
expresamente los llamados delitos de ción, no son punibles.
comisión por omisión, que fueron ori-
ginariamente producto del Derecho En la mayoría de los Derechos penales
judicial (así, España, Italia, Argentina). europeos y latinoamericanos las conse-
B) El principio de culpabilidad determi- cuencias penales del delito son de dos
na que la comisión de un delito solo especies (sistema de doble vía): las pe-
será punible si al autor de la infrac- nas y las medidas de seguridad. Este
ción puede serle reprochado su com- doble sistema de consecuencias jurídi-
portamiento antijurídico. En general cas fue propuesto a fines del siglo xix y
se considera que un sujeto es repro- difundido en el xx por la Internationale
chable, y consecuentemente culpa- kriminalistische Vereinigung.
ble, cuando tuvo capacidad para
cumplir la prohibición o ejecutar el Las penas comportan un reproche ético-
mandato que le impone la ley penal. social, mientras que las medidas de se-
En este sentido, el autor de un delito guridad se aplican por razones de segu-
no será culpable cuando su estado ridad a sujetos que cometieron un delito
mental no le ha permitido comprende manera no culpable (inimputables).
der la ilicitud de su conducta (inca- Nuestro Código Penal es en este punto
pacidad de culpabilidad/inimputabi- inconsecuente, pues establece la reinci-
lidad), o cuando ha sufrido un error dencia como una circunstancia agravan-
inevitable (sobre la contrariedad al te de la pena (art. 20, 8.ª), con lo cual
Derecho de su acción). No obstante, en los casos de reiteración del delito re-
el error evitable sobre los hechos sulta infringido el principio ne bis in
constitutivos del delito fundamenta idem, pues con esta agravante se aplica,
responsabilidad penal a título de cul- en verdad, una pena adicional al nuevo
pa, cuando esta está expresamente delito cometido, por un delito anterior,
prevista en la ley. que ya ha sido penado. El Tribunal
Constitucional no apreció en la agravan-
En ciertos casos, la responsabilidad pete de reincidencia una vulneración del
nal por una acción antijurídica y culpa- principio de culpabilidad, que, por el
ble está sometida a ciertas condiciones contrario, admite parte de la doctrina.
objetivas de punibilidad. Son circuns-
tancias del hecho consideradas ajenas al Las penas pueden ser privativas de la li-
tipo penal y en las que el error sobre su bertad (prisión), privativas de derechos
concurrencia sería irrelevante. Una mi- (inhabilitación) o pecuniarias (multa).
noría de autores cuestiona esta conse- La pena de muerte ha sido abolida en
cuencia y la categoría misma de la puni- España por la Constitución de 1978.
bilidad en la teoría del delito.
Las penas privativas de libertad y las
En general los Derechos penales penan medidas de seguridad «estarán orienta-
el delito consumado y también la tenta- das hacia la reeducación y la reinser-
716
DERECHO PENAL
ción social» (art. 25.2 CE). Ello no ex- cooperan a su realización o inducen al

cluye, sin embargo, otros fines de las autor a cometerlo. En los Derechos pe-
penas. nales europeos existen dos sistemas: el
unitario, que considera equivalentes to-
Del principio de culpabilidad también das las formas de participación en el de-
se infiere que las penas aplicadas por la lito (Italia, Austria) y el diferenciador,
comisión de un delito deben ser pro- como el español, según el entendimiento
porcionadas a la gravedad de la culpa- de la doctrina y la jurisprudencia, que
bilidad del autor del mismo. distingue los autores de los cooperado-
res y cómplices.
En el Derecho Penal español las penas
son, en principio, temporales, aunque la Los intentos de unificar parcialmente el
prisión permanente revisable (arts. 36, Derecho Penal de los Estados de la UE
92 CP) puede tener efectos equivalentes no han tenido éxito. En 1997 y 2000 una
a una pena perpetua privativa de la li- Comisión de penalistas designados por
bertad. La constitucionalidad de las pe- la Comisión de la UE formuló el Corpus
nas perpetuas es muy discutida. Iuris para la protección de los intereses
financieros de la UE, que no fue adopta-
No solo los autores del delito son puni- do, pero que ha influido parcialmente en
bles. También lo son quienes ayudan o normas comunitarias.
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Enrique Bacigalupo Zapater

Prof. Dr. Dr. h. c. mult.
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset
VER TAMBIÉN: AFORAMIENTO/ CODIFICACIÓN/ CORTE PENAL INTERNACIONAL/

DERECHOS FUNDAMENTALES/ ESTADO DE DERECHO/ JURISDICCIÓN PENAL/ JU-
RISDICCIÓN UNIVERSAL/ MINISTERIO FISCAL/ POLÍTICA CRIMINAL/ SANCIONES
ADMINISTRATIVAS
717
DERECHO PROCESAL
Conjunto de normas que tienen por ob- laciones de Derecho sustantivo en el

jeto la regulación de las diferentes for- ejercicio de sus competencias, esto es,
mas que existen de resolver los conflic- innovar el ordenamiento procesal en re-
tos jurídicos y de dar cumplimiento a lo lación con la defensa jurídica de aquellos
decidido. Por extensión, es aquella par- derechos e intereses que materialmente
te de la legislación y de la Ciencia jurí- regulen, lo que equivaldría a vaciar de
dica centrada en la regulación y el estu- contenido o privar de todo significado a
dio de los diversos modos de resolución la especificidad con que la materia pro-
de las controversias que se puedan cesal se contempla en el artículo 149.1.6
plantear en la aplicación e interpreta- CE, sino que, como indica la expresión
ción de las distintas ramas del Derecho, “necesarias especialidades” del citado
así como de la ejecución forzosa de la precepto constitucional, tan solo pueden
decisión adoptada. introducir aquellas innovaciones proce-
sales que inevitablemente se deduzcan,
De acuerdo con el art. 149.1.6 CE, esta desde la perspectiva de la defensa judi-
materia relativa a la «legislación procesal» cial, de las reclamaciones jurídicas sus-
es competencia exclusiva del Estado, por tantivas configuradas por la norma auto-
lo que no puede ser objeto de transfe- nómica en virtud de las particularidades
rencia a las Comunidades Autónomas. A del Derecho creado por la propia Comu-
estas solo se les permitiría regular «las nidad Autónoma o, dicho en otros térmi-
necesarias especialidades que en este or- nos, las singularidades procesales que se
den se deriven de las particularidades permiten a las Comunidades Autónomas
del Derecho sustantivo de las Comunida- han de limitarse a aquellas que, por la
des Autónomas», es decir, la regulación conexión directa con las particularidades
procesal correspondiente a dichas parti- del Derecho sustantivo autonómico, ven-
cularidades, en la medida en que no esté gan requeridas por estas» (SSTC 127/1999,
previsto en la legislación nacional. En de 1 de julio, 47/2004, de 25 de marzo,
este sentido, el Tribunal Constitucional 21/2012, de 16 de febrero, 92/2013, de 22
ha señalado que a las Comunidades Au- de abril y 44/2019, de 27 de marzo).
tónomas les está vedado «la reiteración o
reproducción de normas procesales por Por lo que respecta a la posible existen-
el legislador autonómico (leges repeti- cia de un Derecho Procesal vinculado a
tae)», salvo cuando dicha reiteración la Unión Europea, debe señalarse que no
«solo persigue dotar de sentido o inteligi- es una materia en la que exista una ar-
bilidad al texto normativo aprobado por monización normativa, centrándose los
el Parlamento autonómico dentro de sus esfuerzos realizados en este ámbito en la
competencias» (SSTC 71/1982, de 30 de elaboración de normas que refuercen el
noviembre, 173/1998, de 23 de julio, acceso a la justicia, la cooperación judi-
47/2004, de 25 de marzo, 54/2018, de 24 cial internacional y el reconocimiento
de mayo, 13/2019, de 31 de enero, y mutuo y ejecución de resoluciones de
44/2019, de 27 de marzo). Y tampoco se otros países.
«les permite, sin más, introducir en su or-
denamiento normas procesales por el El Derecho Procesal debe ser considerado
mero hecho de haber promulgado regu- como una rama autónoma del Derecho
718
DERECHO PROCESAL
en general, puesto que tiene su propio rácter general, dentro del Derecho pú-
ámbito objetivo o material (las normas a blico, al ser la mayor parte de las nor-
través de las que se procede a resolver el mas que lo componen reguladoras de
conflicto), distinto del propio de las otras relaciones jurídicas de los particulares
ramas jurídicas (Derecho Civil, Mercantil, con el Estado, actuando este en el ejer-
Penal, etc.) que son las que definen dere- cicio de su función jurisdiccional
chos y obligaciones de los sujetos y que (art. 117.3 CE). No resulta, pues, rele-
se aplican a la decisión con que finalice la vante, a los efectos de determinar el ca-
controversia. A pesar de que en determi- rácter público o privado de las normas
nados contextos se alude a él como Dere- procesales, la materia sobre la que recae
cho formal o adjetivo, no puede conside- el conflicto, sino la función que se está
rarse un mero instrumento de las demás ejercitando cuando aquellas se emplean
ramas del Derecho, al tener su propio ám- para resolver la controversia. En conse-
bito de aplicación, y sus conceptos y cate- cuencia, se trata de normas no disponi-
gorías específicos. bles para los particulares, por lo que no
cabe hablar de un proceso convencio-
El Derecho Procesal toma su nombre de nal que la autonomía de la voluntad
la forma más frecuente de resolver un pueda crear en sustitución del previsto
conflicto jurídico, que es por medio de la por la ley.
decisión de un juez a través del desarrollo
de un proceso. Por eso se ha propuesto El Derecho Procesal se suele clasificar
por determinados sectores sustituir su de- atendiendo a la rama del Derecho a
nominación por la de Derecho jurisdiccio- cuya aplicación provee: así, se habla de
nal (es decir, el conjunto de normas que Derecho Procesal civil, penal, conten-
regulan la actividad de los jueces resol- cioso-administrativo, laboral, constitu-
viendo controversias a través del proce- cional, europeo o internacional. En cada
so), pero esta alternativa no se ha genera- uno de esos ámbitos se incluye el análi-
lizado, dado que deja fuera los otros sis de las normas a través de las cuales
medios no estatales de resolución de conse alcanza la resolución del conflicto de
flictos (arbitraje, mediación, conciliación) que se trate, incluyendo lo relativo a los
que también forman parte del ámbito sujetos intervinientes (órgano y partes),
propio de estudio de la disciplina. la pretensión que se ventila (objeto), la
forma de tramitar la controversia (pro-
Son, pues, tres las materias que integran cedimiento) y de asegurarla (medidas
el núcleo esencial del Derecho Procesal: cautelares), la decisión que en definitiva
la jurisdicción (incluyendo la organiza- se adopte (sentencia), así como su posi-
ción judicial y el estatuto del personal ble impugnación (régimen de recursos)
judicial y colaborador de la Administra- y su eventual cumplimiento forzoso
ción de Justicia), el proceso (entendido (ejecución). Algo similar sucede en rela-
como la íntegra regulación de las distin- ción con el arbitraje como medio alter-
tas maneras de resolver un conflicto) y nativo a la jurisdicción para la resolu-
la acción (con la que se alude a los de- ción de una controversia.
rechos que corresponden a los ciudada-
nos en relación con el Estado en cuanto Aunque es una disciplina relativamente
que actúa como Poder Judicial). joven, dado que hasta el siglo xix el pro-
ceso solo se estudiaba de forma práctica
En cuanto a su naturaleza jurídica, el como apéndice de la regulación sustanti-
Derecho Procesal se incardina, con ca- va (generalmente con la denominación
719
de «Práctica forense» o «Procedimientos ju- aquella. A las reclamaciones de daños por

diciales»), el Derecho Procesal hoy goza la falta de previsión o negligencia de las
de un sólido estatuto dentro de la Ciencia Administraciones Públicas en la etapa
jurídica, al estar dotado de una alta siste- previa a la extensión del contagio (en vía
matización y manejar una pléyade de penal, civil o contencioso-administrativa),
conceptos y categorías jurídicas perfecta- o a las vinculadas a determinadas medi-
mente consolidados. Por otra parte, tanto das de protección social (desahucios,
la relevancia que para los Estados tiene arrendamientos, hipotecarios, despidos),
en la actualidad la tutela de los derechos se unen otras provocadas por la situación
de las personas y la adecuada actuación de confinamiento sufrida por la población
del Estado como su garante, como la ne- (recuperación de visitas o tiempos de cus-
cesidad que existe de encontrar fórmulas todia compartida, concursos).
que permitan resolver los conflictos jurídi-
cos de la forma más eficiente posible, La solución legal adoptada por el Go-
convierten al estudio y profundización en bierno para paliar la previsible situa-
el Derecho Procesal en una de las líneas ción de congestión de los tribunales ha
estratégicas de futuro en el campo de la sido un Real Decreto-ley (R.D.L.16/2020),
investigación jurídica y de la promoción y que contiene medidas procesales para
reforma legislativa. intentar evitar el colapso: prolonga los
plazos procesales (que estaban suspen-
*** didos desde la declaración del estado de
alarma) al determinar el reinicio de su
La aparición de la COVID-19 ha puesto de cómputo, duplica los de interposición de
relieve cómo una situación excepcional recursos contra resoluciones definitivas,
puede poner en jaque el funcionamiento crea procesos nuevos y preferentes (para
ordinario de la Justicia española. No solo los casos de controversias vinculadas a
porque no están implementadas las medi- las medidas matrimoniales) y permite la
das que permitirían seguir trabajando renegociación del convenio concursal.
con un mínimo de rendimiento mientras También acuerda medidas organizati-
dure la situación de alarma provocada vas (como la de permitir la videoconfe-
por la pandemia (fundamentalmente, la rencia si resulta posible o regular el tra-
conexión a una misma red informática bajo vespertino en las sedes judiciales).
de todos los profesiones del foro, con posi- Sin embargo, mientras no se invierta en
bilidad de acceder a los asuntos y realizar medios personales (aumento de planti-
actuaciones; pero también la existencia llas de jueces y funcionarios) y materia-
de sistemas de teleconexión que permita la les (sistema integral informático y tele-
celebración de juicios, vistas o compare- mático), no se logrará la modernización
cencias on line), sino porque se va a mul- y agilización de la Justicia que siempre
tiplicar la litigiosidad una vez finalice los Gobiernos dicen pretender.
BIBLIOGRAFÍA
Banacloche Palao, J.; Cubillo López, I.: Aspectos fundamentales de Derecho Procesal Civil.
Madrid: La Ley-Wolters Kluwer, 2018.
De la Oliva Santos, A., et al.: Curso de Derecho Procesal Civil. Madrid: Ed. Ramón
Areces, 2019.
Montero Aroca, J., et al.: Derecho Jurisdiccional. Valencia: Tirant lo Blanch, 2019.
720
DERECHO PROCESAL
Moreno Catena, V.; Cortés Domínguez, V.: Introducción al Derecho Procesal. Valencia:
Julio Banacloche Palao

Catedrático de Derecho Procesal
VER TAMBIÉN: ABOGACÍA / ARBITRAJE / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / JUECES Y

MAGISTRADOS / JURISDICCIÓN CIVIL/ JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / JURIS-
DICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / JURISDICCIÓN PENAL / JURISDIC-
CIÓN SOCIAL / MINISTERIO FISCAL / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA /
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
721
DERECHO ROMANO
Se considera Derecho Romano el conjunto ca y el Principado. El ideal democrático

de normas jurídicas vigentes en las distintas ateniense, germen de la convivencia po-
etapas de la comunidad política romana: lítica europea y referente de civilización
desde la fundación de Roma, en el siglo viii y de libertad, se ensaya en la República
a. C., hasta finales del xv de nuestra era, en romana a lo largo de casi seis siglos, en
que Constantinopla, capital del Imperio Ro- cuyos últimos años, la libertad, en pala-
mano de Oriente, la antigua Bizancio y ac- bras de Cicerón, aún se continúa identifi-
tual Estambul, es invadida por los turcos. cando con el sometimiento a las leyes
Monarquía, República, Principado e Impe- públicas y la ausencia de reyes.
rio son las fórmulas políticas que se ensayan
en este amplio espacio histórico. Por otra parte, son múltiples y variadas
las enseñanzas que depara el estudio de
El Derecho Romano es el sistema jurídi- los principios y normas constitucionales,
co que ha alcanzado un mayor grado de administrativas, penales, fiscales e inter-
perfección en la Historia de la humani- nacionales romanas, como se induce de
dad, no solo por la justicia de sus conte- términos y expresiones como: ius poena-
nidos, sino también por la técnica y la le, ius fisci, ius gentium, ius publicum,
lógica perenne de la argumentación ju- rempublicam administrantem, crimina,
rídica. La experiencia iusprivatística ro- delicta, iniuria, crimen de vi publica y
mana, el ius privatum, constituye la made vi privata, crimen calumniae, crimen
nifestación clásica de la Ciencia del falsi, res publicae in patrimonio populi,
Derecho, que trasciende el periodo de res publicae in usu publico, res fiscales,
tiempo en que se produce, para confor- res comunes, publicatio, utilitas publica,
mar el pilar básico sobre el que se utilitas omnium, ager publicus, aera-
asienta el Derecho privado continental rium, fiscum, tributum, thesaurus, fraus
europeo. La mayoría de los conceptos, fisci, advocatus fisci, commissum, etc.
instituciones, reglas y soluciones a los
problemas que se regulan en los Códi- Roma inventa el Derecho en Occidente,
gos de las naciones de la Europa conti- y ensambla por vez primera, en expre-
nental e Iberoamérica tienen su origen sión orteguiana, el Oriente y el Occi-
en el Derecho romano. La ordenación dente de Europa. El Estado romano, que
sistemática de las instituciones y la for- llegó a extenderse por la mayor parte
ma de resolver los conflictos, en una so- del solar europeo, por la fuerza de las
ciedad como la romana en constante armas, pero también por el respeto de
expansión, se consideran asimismo las costumbres e instituciones de los
aportaciones clásicas de este Derecho. pueblos anexionados, las alianzas con-
certadas y la racionalidad de las leyes,
La influencia del Derecho público de supuso un elemento de cohesión y un
Roma en la Historia de Europa es tam- cauce de difusión de la cultura greco-
bién continuada en el tiempo, comen- rromana. Nos cuentan la historia de
zando por los propios ideales de la co- Roma, escribe Ortega, con un ritmo cre-
munidad europea, que Roma recibe de ciente tan próximo a la perfección, que
Grecia y desarrolla en la estructura cons- más que una crónica parece que esta-
titucional y administrativa de la Repúbli- mos escuchando una sinfonía.
722
DERECHO ROMANO
Al largo proceso de anexión de la penín- en su estudio y sobre sus materiales se

sula ibérica aluden dos grandes historia- ha construido la Ciencia del Derecho.
dores separados por un lapso de casi Ha escrito Ángel Latorre que el Digesto
veinte siglos: Tito Livio, cuando subraya es el libro que mayor influencia ha teni-
que fue Hispania una de las primeras do en la cultura occidental después de
provincias anexionadas a Roma y la últi- la Biblia. Para Hernández Gil, el Digesto
ma en ser sometida, y Mommsen, cuan- es la mente en sociedad que afronta los
do afirma que fue Cádiz, la Gadir fenicia, problemas de la convivencia.
la Gades romana, la primera ciudad ex-
tranjera de la comunidad romana que La enseñanza del Digesto justinianeo en
adoptó el Derecho y la lengua de Roma. la Bolonia del siglo xi está en el origen
de la que fue la primera universidad eu-
A fines del siglo iv d. C. se produce la di- ropea. Los estudiantes y profesores veni-
visión del Imperio romano en dos partes: dos de numerosos pueblos de Europa
Occidente y Oriente. A mediados del v es reciben las enseñanzas que derivan del
derrocado el Imperio de Occidente y los Derecho romano, considerado como el
pueblos germanos ocupan las provincias Derecho natural o la razón escrita. Desde
del Imperio, primero como aliados de los el siglo xii hasta el xvi, es el elemento
romanos y con posterioridad como úni- fundamental, junto con el Derecho Ca-
cos gobernantes, si bien en los códigos nónico, del Ius Commune europeo.
germánicos el Derecho romano continúa
teniendo una influencia notable. A partir del xvi el Derecho romano es
referente por excelencia de los Dere-
En el siglo vi Justiniano, emperador de chos de las naciones europeas, que se
Oriente, en una época de esplendor y de constituyen, en buena medida, sobre la
renacimiento de ideas clasicistas, aspira a base de las antiguas provincias roma-
la restauración del antiguo Imperio. Con nas: Italia, Córcega, Cerdeña, Sicilia, Ga-
escaso éxito en los planos político, territo- lia, Hispania, Britania, Germania, Dal-
rial y religioso, logra de forma plena la fi- macia, Lusitania, Helvecia, Belgium,
nalidad perseguida en el ámbito legislati- Macedonia, Tracia, Dacia, etc., hasta un
vo con la publicación de la Compilación total de 120. África y Asia son dos pro-
del Derecho vigente que, conocida como vincias romanas, que acaban dando
Corpus Iuris Civilis a partir del siglo xvi, nombre a dos continentes en los que se
puede considerarse como la codificación ubican provincias romanas como Mauri-
jurídica más relevante y de mayor influen- tania, Numidia, Egipto, Judea, Arabia,
cia en la Historia de la humanidad, por su Armenia, Mesopotamia y Asiria. Al igual
contenido y por la propia magnitud de la que la provincia, el municipio, de acu-
obra. La compilación consta de tres par- sada raigambre europea, es también
tes, las Instituciones y el Digesto, del 533, una creación romana.
y el Código del 534, a las se adicionan las
nuevas constituciones, conocidas como Entre los siglos xvi al xix, la huella del
Novellae leges o Novelas. Derecho romano pervive en los princi-
pales estudiosos del pensamiento jurídi-
El Digesto recopila las obras fundamen- co, así en Cuyacio, Voet, Grocio, Des-
tales de la Jurisprudencia clásica, dividi- cartes, Montesquieu y Bodin, algunas de
da en 50 libros, sistematizados y orde- cuyas aportaciones, en el marco del ius
nados por materias. Generaciones y publicum, se realizan sobre la base de
generaciones de juristas se han formado las fuentes romanas.
723
Ideas básicas provenientes de la Repúbli- justicia. El estudio aséptico del Dere-

ca romana han servido como modelo en cho positivo, incluso del vigente en un
la Revolución francesa, en los Estados li- periodo en el que su conformación se
berales y en los actuales sistemas demo- haya producido con arreglo a criterios
cráticos. En los dos principales Códigos político-democráticos, sin una valora-
civiles europeos, el francés de Napoleón ción histórica y filosófica de las nor-
de 1804 y el alemán de 1900, el Derecho mas jurídicas, comporta el riesgo de
romano constituye su principal referente. producir una percepción sacralizada o
dogmática de la ley, que daría como
Marx afirma en su libro sobre el 18 Bruma- resultado una figura de experto en
rio que la instauración revolucionaria de la normas en vigor, que no distaría mu-
sociedad burguesa fue hecha con trajes ro- cho de la vilipendiada imagen del le-
manos y con frases romanas, y en las revo- guleyo.
luciones independentistas americanas se
aludió constantemente a res publica, a li- Ha sido un jurista romano del siglo iii,
bertas, a lo romano, a la austeridad, con Ulpiano quien, de forma imperecedera,
esa tendencia de las revoluciones moder- ha expresado el ideal del jurista justo:
nas, en palabras de Octavio Paz, «de pen- «A los juristas se nos puede llamar sacer-
sar en la imitación de las virtudes antiguas». dotes porque rendimos culto a la justi-
cia, profesamos el conocimiento de lo
En el plano de la dogmática jurídica, la bueno y equitativo, separando lo justo
Pandectística alemana del xix crea un siste- de lo injusto, discerniendo lo lícito de lo
ma lógico de conceptos con pretensiones ilícito y buscando con ansia la verdade-
de universalidad que puso las bases de la ra filosofía y no la aparente», y estableci-
Ciencia del Derecho privado europeo. do los preceptos básicos que conforman
la virtud suprema de la justicia: «Dar a
El Derecho es, en suma, un producto cada uno lo suyo, no hacer daño al pró-
histórico y un punto de vista sobre la jimo y vivir honestamente».
BIBLIOGRAFÍA
Álvarez Suárez, U.: La Jurisprudencia romana en la hora presente. Madrid: Real Acade-
mia de Jurisprudencia y Legislación, 1966.
Fernández de Buján, A.: Derecho público romano. 23 ed. Pamplona: Aranzadi, 2019.
Koschaker, P.: «Europa y el Derecho romano», en Revista de Derecho Privado, 16 (1957).
Latorre, A.: Valor actual del Derecho romano. Barcelona: Dirosa, 1977.
Talamanca, M.: Istituzioni di Diritto romano. Milano: Giuffré, 2016.

Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia
y Legislación de España
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / CÓDIGO CIVIL / COMMON LAW / DICTADURA /

NEGOCIO JURÍDICO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
724
DERECHO Y MORAL
DERECHO Y MORAL
La relación entre el ámbito jurídico y el lo suyo; pero determinar lo suyo de cada

moral ha generado habitualmente polé- uno es una actividad jurídica y no un
mica. Sin duda porque conceptos como meritorio esfuerzo moral.
Derecho, Moral y, por si fuera poco, Éti-
ca se han prestado a posturas muy di- La relación entre los tres conceptos
versas; tanto en su propio contenido planteados se complica aún más si entra
como en su mutua relación. en juego la religión. La justicia objetiva
a la que nos hemos referido es, por de-
Abordo el problema desde mi personal finición, horizontal; de ahí el papel de
emplazamiento jurídico, consciente de la igualdad como valor superior del
que la óptica sería distinta desde un nuestro ordenamiento jurídico (art. 1.1
punto de vista diverso. Propongo enten- CE). La religión, por el contrario, tiende
der por ético todo lo que hace referen- a girar en torno a una tensión vertical,
cia a cómo debe comportarse una per- dado el habitual protagonismo de los
sona. Esto tropezará con otras versiones dioses de turno. La respuesta exigible
terminológicas; por ejemplo, quien es, en el trato con ellos tenderá a resultar
por el momento, el más prestigioso filó- maximalista, desbordando los límites de
sofo del Derecho nos hablará de plan- lo jurídico. Esto explica que los plantea-
teamientos éticos denominándolos en mientos de herencia greco-romana, de-
alemán «normativos». sarrollados luego por la escolástica cris-
tiana, puedan identificar Ética con Moral
Sin salir de tan amplio territorio, es obli- y acabar concibiendo el Derecho como
gado distinguir entre el mínimo ético ne- un mínimo ético alojado en el maxima-
cesario para que resulte posible una con- lismo de una Moral obligada a satisfacer
vivencia que merezca considerarse a un dios celoso; aunque tal postura
humana y las exhortaciones maximalistas acabe también suscribiéndola un agnós-
derivadas de uno u otro código moral. El tico y prestigioso teórico del Derecho,
Derecho no aspira a garantizar la felici- norteamericano en este caso.
dad, la utilidad o la santidad de los ciu-
dadanos; aspira a ajustar las relaciones Lo curioso es que resultado similar aca-
sociales para hacer más humana la con- be hoy derivando de planteamientos
vivencia. De ahí su parentesco –no siem- herederos del positivismo jurídico. En
pre bien entendido– con la justicia. El efecto, esta teoría del Derecho convirtió
Derecho pretende hacer justicia objetiva- a la neta separación entre Derecho y
mente, lo que no exige que el sujeto de Moral en su seña de identidad. Entendió
la actividad jurídica sea moralmente jus- el Derecho –con una querencia forma-
to, aunque no vendría nada mal. El Dere- lista– como la normativa puesta por una
cho, de relacionarse con alguna virtud autoridad legitimada al efecto. Le preo-
moral, sería más bien inseparable de la cupaba lo que, puesto con la forma ho-
prudencia; de ahí lo de jurisprudencia. El mologada, era –de hecho– jurídico,
imprudente sería siempre un jurista per- mientras que consideraba moral y meta-
turbador. La virtud de la justicia, como jurídica cualquier propuesta sobre cómo
nos enseñaron ya los romanos, es un há- debería ser el Derecho. Cuando la mis-
bito moral que inclina a dar a cada uno ma racionalidad científica ha hecho im-
725
posible seguir admitiendo que solo sea no nos estamos refiriendo a cualquier
jurídico lo formalmente considerado contenido formalmente homologado,
como tal, ha acabado asumiendo, no sino a exigencias éticas indispensables
que es obligado admitir la existencia de para lograr una convivencia humana; lo
exigencias jurídicas antes de aparecer cual obliga, más allá de lo formal, a pro-
como formalmente puestas –lo que lle- fundizar sustancialmente en lo material.
varía a rendirse al iusnaturalismo– sino A la vez, tampoco cabría considerar que
que prefiere calificarlas como morales y la norma sustancialmente injusta no sea
dar por hecho que no pocas veces –por Derecho. Se trata de un Derecho defi-
no decir todas– el juez, jurista por anto- ciente, que sin duda perturbará y des-
nomasia, tendrá que recurrir a criterios humanizará la convivencia; pero sería
morales para aplicar el Derecho. Tal poco realista olvidar que, si no se logra
conclusión, catalogada por algunos au- sustituirlo, acabará imponiéndose de
tores como post-positivista, no deja de hecho. Asunto distinto es que, pese a
tener su mérito. ser Derecho, pueda generar paradójica-
mente una obligación moral de desobe-
Más allá del derbi que, durante siglos, decerlo, si el déficit democrático de or-
ha ido enfrentando a iusnaturalismo y denamiento jurídico deficiente no
positivismo como eternos rivales, no fal- permite, al menos, ejercer el derecho a
tará quien –dando pocas facilidades la objeción de conciencia.
para acertar al atribuirle camiseta– con-
sidere, como los viejos escolásticos, que Lo ya dicho lleva consigo una conse-
el Derecho se aloja en el ámbito de la cuencia de no menos sentido común.
Moral, haciendo así imposible la desea- Ese mínimo ético ha de ser contenido
ble frontera, dentro de lo ético, entre indispensable de cualquier maximalis-
mínimo jurídico y maximalismo moral. mo moral. Pretender que una supuesta
misericordia –que más de una vez pue-
La cuestión se complicará si vuelve a ende ser mero síntoma de debilidad– pue-
trar en liza lo religioso, dada la querencia da tolerar injusticias, desprecia el míni-
a identificarlo con lo moral. Esto lleva a mo ético jurídicamente propuesto.
ignorar que el decálogo bíblico contiene Quizá una tendencia clerical a suscribir-
preceptos jurídicos. Precisamente por tra- lo puede explicar que –incluso en ámbi-
tarse de sugerencias de sentido común, tos religiosos– haya incidido la lacra so-
ante la triste experiencia de que se trata cial de la pedofilia. No ha faltado algún
del menos común de los sentidos, han pontífice que se haya visto obligado a
sido revelados por vía religiosa tallados recordar que con la injusticia no se jue-
en sólida piedra. No matar, no robar o no ga, con ocasión de posibles «requeri-
mentir son contenidos básicos del míni- mientos seudopastorales».
mo ético que el Derecho aspira a garanti-
zar. Lo jurídico no es un mero elemento La objeción de conciencia, a la que ya
coactivo, destinado a imponer las exigen- nos hemos referido, es campo en el que
cias morales más relevantes; al contrario, resulta frecuente malentender la rela-
es el mínimo ético jurídico –por ser, ade- ción entre Derecho y Moral. Cuando
más de mínimo, indispensable– el que ge- esto ocurre, se genera un vértigo que
nerará una obligación moral. inclina a una actitud restrictiva. En el
fondo late el olvido de que la objeción
Es obvio que –de acuerdo con lo ya ex- de conciencia es ante todo un derecho
puesto– cuando hablamos de Derecho y no el fruto de una indebida suprema-
726
DERECHO Y MORAL
cía de lo moral sobre lo jurídico. El de- poleón hizo famosa tal postura con su
recho a la objeción es síntoma de la ma- pintoresca prohibición de que el Código
durez democrática del ordenamiento, Civil fuera objeto de interpretación.
pues se trata de respetar con su recono- Cuando llegaba a admitirse la posible
cimiento el juego práctico de un dere- existencia de lagunas en el sistema, se
cho fundamental. Asunto distinto es que confiaba su eliminación a la entrada en
haya que constatar la seriedad de la ac- juego de unos principios generales del
titud del objetor, evitando cualquier ins- Derecho que –en teoría– no aportarían
trumentalización picaresca de actitud nada que no estuviera ya implícito en
tan digna de respeto. él. Algo así como un zumo obtenido de
los contenidos legales convertido en es-
No deja, por último, de tener relación pray con el que calafatear las porosida-
con el problema que abordamos una sedes advertidas.
gunda polémica, menos resaltada, que
juega en paralelo a la ya señalada entre En realidad, buena parte de las actuales
iusnaturalismo y positivismo. Esta se- Constituciones, como refleja el capítulo
gunda matriz teórica tendía a caer en el tercero del título primero de la nuestra,
normativismo, amparado en la existen- reconocen la existencia de unos princi-
cia de un sistema jurídico cuya plenitud pios prelegales, cuyo respeto y protec-
haría superfluo y malicioso cualquier in- ción «informará la legislación positiva, la
tento de dar entrada a elementos no práctica judicial y la actuación de los
contenidos ya en la norma puesta. Na- poderes públicos» (art. 53.3 CE).
BIBLIOGRAFÍA
Benedicto XVI: Discurso ante los miembros del Tribunal de la Rota Romana en la inau-
guración del Año Judicial. Ciudad del Vaticano, 2010.
Bobbio, N.: Giusnaturalismo e positivismo giuridico. Milano: Edizioni di Comunità, 1995.
Díez-Picazo, L.: Voto particular a la STC 34/1981, de 10 de noviembre.
Dworkin, R.: Sovereing Virtue. The Theory and Practice of Equality. Cambridge: Harvard
Habermas, J.: «Vorbereitende Bemerkungen zu einer Theorie der kommunikativen Kom-
petenz», en Theorie der Gesellschaft oder Socialtechnologie. Frankfurt: Suhrkamp, 1971.
Andrés Ollero Tassara

Catedrático de Filosofía del Derecho de la Universidad Rey Juan Carlos
VER TAMBIÉN: DERECHOS HUMANOS / DESOBEDIENCIA CIVIL / EFICACIA JURÍDI-

CA / IUSNATURALISMO / JUSTICIA / LIBERTAD POLÍTICA / OBJECIÓN DE CONCIEN-
CIA / POSITIVISMO JURÍDICO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
727
DERECHOS FUNDAMENTALES
(CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA)
El término «derecho fundamental» es una permitido todo lo que no está prohibi-

expresión que ha sido tomada de la dog- do), propia de una Estado democrático
mática alemana y que hizo fortuna en el de Derecho. Un derecho fundamental
constitucionalismo europeo de posgue- es, pues, la prohibición constitucional
rra. La Constitución Española la emplea de la prohibición; es decir, que en cier-
en la sección primera del capítulo segun- tos ámbitos de la realidad (ideología, re-
do de su título primero (añadiéndole «y ligión, integridad y dignidad, intimidad,
de las libertades públicas»), y en el artícu honor, opinión, información, asociación,
lo 82. En ella se han acrisolado la tradi- reunión y manifestación, etc.), enume-
ción germánica de los «derechos públi- rados en las declaraciones de derechos
cos subjetivos» de finales del siglo xix y contenidas en las Constituciones, esos
principio del xx, y la incorporación a las permisos de actuación que garantizan a
Constituciones de los derechos huma- las personas que se pueden conducir en
nos, transformados en «fundamento» del ellos libremente, no podrán ser objeto
orden constitucional. En los «derechos de prohibiciones impuestas por el po-
fundamentales» se sintetiza la reivindica- der público. En eso consiste la «libertad»
ción continental revolucionaria de los en sentido jurídico constitucional
«derechos y libertades del hombre y del (STC 244/1991, FJ 2). Lo que distingue
ciudadano», que el constitucionalismo esta figura de otros derechos estableci-
clásico plasmó en las «declaraciones de dos también en una Constitución es que
derechos» como condición esencial del su contenido (el permiso constitucional
nuevo Estado de Derecho liberal y sus que albergan) no está a disposición del
Constituciones; y la norteamericana de legislador, ni para hacerlo efectivo (efi-
los Civil Rights como expresión constitu- cacia directa de los derechos), ni es el
cionalizada de las libertades naturales legislador quien pueda disponer de su
que la Federación debía proteger frente contenido (95/2003, FFJJ 3 y 4). El dere-
a los posibles abusos del poder estatal. cho fundamental tiene el que la Consti-
tución le fija, no el que el legislador le
Lo capital de este concepto constitucio- imponga. Sin perjuicio de que el legisla-
nal es precisamente que encierra en un dor (y solo él) los pueda limitar bajo
único término la definición de derechos ciertas condiciones (STC 292/2000,
de rango constitucional caracterizados, FJ 11). Esta es la fundamental diferencia
no tanto por su contenido –que tam- entre los «derechos fundamentales» y los
bién–, como por su posición en el siste- «derechos sociales».
ma jurídico. Un derecho fundamental es
un poder jurídico individual o colectivo La jurisprudencia constitucional ha sos-
indisponible al poder público, y espe- tenido que todo derecho fundamental
cialmente al legislador, justo por su ran- posee dos dimensiones, una subjetiva y
go constitucional. Es una garantía cons- otra objetiva (SSTC 18/1984, FJ 6,
titucional de la intangibilidad al poder y 53/1985, FJ 4). La primera se refiere a
público de la vinculación negativa de que todo derecho fundamental es un
las personas al ordenamiento jurídico poder jurídico: la capacidad de imponer
en ciertos ámbitos de la realidad (está a terceros deberes de hacer o no hacer.
728
DERECHOS FUNDAMENTALES (CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA)
Su dimensión subjetiva apela precisa- no basta para su protección con que el

mente a su esencia como derecho sub- Estado se abstenga de interferir, sino
jetivo, la atribución a su titular del poque el Estado en ocasiones debe de in-
der de o bien actuar como considere tervenir activamente para su mejor y
oportuno en ciertos ámbitos de la vida más eficaz garantía, lo que en muchos
(opinar o no opinar libremente), o bien casos incorpora al contenido de cada
de imponer a terceros la prohibición de derecho fundamental una dimensión
ejercer sobre él poder público (la invio- prestacional consistente en el derecho
labilidad del secreto de las comunica- de su titular a que el Estado le preste
ciones, por ejemplo). Los primeros son ciertos bienes o servicios para ejercerlo
los clásicos derechos de libertad, como plenamente y en condiciones de igual-
la libertad de expresión o de asociación, dad (arts. 9.1 y 2, y 149.1.1 CE). Esta
y los segundos los derechos reacciona- dimensión objetiva explica en qué me-
les, como la inviolabilidad del domici- dida los derechos fundamentales, origi-
lio. Los primeros imponen a los demás nariamente diseñados como garantías
el deber de abstenerse de cualquier ac- frente al Estado, también gozan de efi-
ción que impida al titular ejercer el de- cacia en las relaciones entre sujetos pri-
recho (o no ejercerlo) y de soportar las vados, aunque no se trate de relaciones
consecuencias de su decisión. Los sede poder. Ello es así, porque en sus re-
gundos garantizan el respeto de la pro- laciones jurídicas o en las normas que
hibición que pesa sobre terceros de rea- regulan sus relaciones jurídicas no pue-
lizar determinados actos, como interferir de haber reglas contrarias a los dere-
una comunicación privada o irrumpir chos fundamentales (STC 53/1985, FJ 4).
en un domicilio privado sin permiso de
sus moradores o sin el amparo de una Los derechos fundamentales, como tra-
orden judicial (art. 18.2 y 3 CE). Pero sunto constitucional de los derechos hu-
también poseen una importante dimen- manos, tienen una vocación universalis-
sión objetiva como norma constitucio- ta (art. 10.1 CE). Es por ello que lo
nal que programa y condiciona el con- habitual es que sus titulares sean cual-
tenido del ordenamiento jurídico quier persona e incluso agrupaciones
infraconstitucional (principio de irradia- de personas. Sin embargo, no resulta
ción de los derechos). Ninguna norma infrecuente que ciertos derechos funda-
ni acto jurídico del ordenamiento puede mentales se reserven para los naciona-
ser contrario a lo dispuesto en un dere- les del Estado. Ese suele ser el caso de
cho fundamental en su condición de los de participación política (art. 23 CE),
norma constitucional objetiva que con- o aquellos en los que el elemento de
diciona la validez de las restantes nor- extranjería puede tener alguna relevan-
mas del ordenamiento jurídico. No solo cia, como para la libre circulación y es-
eso, sino que, además, esa dimensión tablecimiento en el territorio del Estado
objetiva y programadora del contenido (art. 19). Alguna dificultad plantea, no la
de las restantes normas y actos del or- titularidad, pero sí el ejercicio de los de-
denamiento impone a los poderes pú- rechos por menores de edad, personas
blicos el deber de garantizar la igualdad declaradas judicialmente incapaces o
en su disfrute y de asegurarlo removien- con alguna discapacidad física o psíqui-
do aquellos obstáculos que puedan ca, pues su disfrute puede estar mediati-
oponerse a su efectivo ejercicio (deber zado por su representante o tutor legal,
positivo de protección de los derechos o requiere del concurso de un represen-
fundamentales a cargo del Estado). Ya tante del Estado encargado de velar por
729
el interés del titular (SSTC 215/1994, atribuir poderes especiales al Ejecutivo

141/2000, 288/2000, 311/2000). por un tiempo determinado para hacer
frente a la crisis. Es habitual que en ese
No obstante todo lo dicho, los derechos contexto se autorice al Ejecutivo la limi-
fundamentales no son derechos ilimita- tación de ciertos derechos fundamenta-
dos (STC 2/1982, FJ 5). Un límite a un les de forma más intensa de lo constitu-
derecho fundamental no es más que la cionalmente posible en situaciones de
negación de su protección a una de las normalidad (caso de la libertad de cir-
posibles conductas que en principio po- culación en los estados de alarma del
drían constituir uno de sus objetos de citado artículo 116 CE), e incluso su
amparo. Su propia naturaleza como suspensión (como ocurre en los supues-
normas constitucionales les impone un tos de estados de emergencia y sitio del
límite lógico ineludible, pues no cabe artículo 116 CE). La suspensión de un
que un derecho fundamental proteja derecho fundamental técnicamente no
conductas que atentan contra otras nores una limitación, sino la negación tem-
mas constitucionales. En ocasiones la poral de la existencia del derecho mis-
propia norma constitucional limita ex- mo, de manera que su contenido deja
presamente el derecho que regula, de estar amparado constitucionalmente
como cuando se garantiza el derecho de y queda a disposición plena de los po-
reunión y manifestación «pacífica y sin deres públicos. El artículo 55 CE prevé
armas» (art. 21 CE). Todos los sistemas la posibilidad constitucional de una sus-
constitucionales apoderan también al pensión general de determinados dere-
legislador para establecer límites, bien chos en el caso de ciertos estados de
concretando los que resultan de la pro- crisis, y una individual en el marco de la
pia Constitución, o bien estableciendo lucha antiterrorista. El TC tuvo ocasión
otros con los que se pretende la garan- de pronunciarse tanto sobre los límites
tía de bienes, intereses o derechos de constitucionales de la suspensión indivi-
terceros bajo ciertas circunstancias dual de derechos (STC 25/1981), como
(STC 292/2000, FJ 11). La única limita- sobre el rango del decreto que declara
ción a los límites (efecto de reciproci- el estado de alarma en la STC 83/2016.
dad) es que en ningún caso sean tan Recientemente el ATC de Pleno de 30 de
extensos, desproporcionados o injustifi- abril de 2020 lo hizo sobre la debida
cados como para desnaturalizar el obje- proporcionalidad de los límites de dere-
to mismo del derecho fundamental (ga- chos fundamentales durante un estado
rantía del contenido esencial del de alarma.
derecho) (STC 292/2000, FJ 15).
La evolución de los últimos años de la
Un supuesto particular de limitación de interpretación y aplicación de los dere-
los derechos es el previsto en los deno- chos fundamentales ha puesto sobre la
minados estados de crisis, que la CE re- mesa algunas cuestiones especialmente
gula en el artículo 116 (desarrollado en interesantes y que a buen seguro marca-
la L.O. 4/1981). Es frecuente encontrar rán su evolución futura. De un lado, los
en las Constituciones normas que regu- problemas dogmáticos que está plan-
lan la forma de conducirse el Estado en teando el papel de los Tribunales Consti-
casos de calamidades naturales o sanita- tucionales que utilizan los derechos
rias, graves disturbios o conflictos arma- como excusa para imponer cierto orden
dos. En esos supuestos y con distintas de valores. Otro asunto de gran actuali-
intensidades, las Constituciones suelen dad es la idea de que el contenido de los
730
DERECHOS FUNDAMENTALES (CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA)
derechos fundamentales ya no es, o no art. 10.2 CE (STC 26/2014). El mundo di-

solo es, el que dispone cada singular gital es otro importante reto para la dog-
Constitución, sino que es el que resulta mática de los derechos, que también se
de un supuesto «diálogo» entre jurisdic- interpretan a la luz de los mandatos del
ciones nacionales e internacionales en Estado social. De hecho, existe una cre-
busca de estándares comunes y homogé- ciente demanda para elevar al rango de
neos de protección eludiendo en ocasio- fundamentales muchos de los que hasta
nes la letra de las Constituciones nacio- la fecha eran considerados derechos so-
nales, y que en el caso español parece ciales, como el derecho a una vivienda
facilitar la remisión a los tratados interna- digna, a un medio ambiente sano y sos-
cionales sobre derechos humanos del tenible o a un trabajo digno.
BIBLIOGRAFÍA
Alexy, R.: Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centros de Estudios Políticos y
Bastida Freijedo, F. J., et al.: Teoría general de los derechos fundamentales en la Consti-
tución Española de 1978. Madrid: Tecnos, 2005.
Böckenförde, E.-W.: Escritos sobre derechos fundamentales. Baden-Baden: Nomos, 1993.
Cruz Villalón, P.: «Origen y evolución de los derechos fundamentales», en Revista Espa-
ñola de Derecho Constitucional, 25 (1989).
Diez Picazo, L. M.ª: Sistema de derechos fundamentales. Pamplona: Civitas Thomson
Reuters, 2013.
Ignacio Villaverde Menéndez

VER TAMBIÉN: ASOCIACIONES / BIOCONSTITUCIÓN / CALIDAD DEMOCRÁTICA /

DEMOCRACIA / DEBERES CONSTITUCIONALES/ DERECHOS SOCIALES / ESTADO
DE DERECHO / ESTADO DEMOCRÁTICO / IGUALDAD ANTE LA LEY/ JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL / LIBERTAD DE EXPRESIÓN / LIBERTAD RELIGIOSA / PANDE-
MIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PROTECCIÓN DE DATOS / REUNIÓN Y MANIFES-
TACIÓN
731
DERECHOS SOCIALES
Los derechos sociales se concibieron ini- rrollado por el legislador, se discute si el

cialmente como normas programáticas o juez podría cubrir esa laguna o vacío de
intereses legítimos antes que como dere- la norma. Al respecto, se ha señalado
chos subjetivos, debido a que se concebía que la pretensión constitucional de los
que los derechos constitucionales plena- derechos sociales es tan general que no
mente exigibles se reducían a aquellos pueden deducirse pretensiones jurídicas
derechos de libertad clásicos, susceptibles concretas por vía de la interpretación
de tutela directa e inmediata en sede judi- judicial; sino más bien, se dirigen a la
cial y/o constitucional. De ese modo, el aplicación inmediata del legislador y
enfoque de protección de los derechos subsecuentemente de la Administración
sociales solo se restringía a uno de carác- Pública (E.-W. Böckenförde).
ter reparador, más no prestacional.
En el sistema universal, el Comité de
Sin embargo, modernamente se concibe Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
que todos los derechos fundamentales rales de las Naciones Unidas ha cumpli-
–civiles y políticos, así como económi- do un rol de suma importancia, pues,
cos, sociales y culturales– consagrados mediante la emisión de diversas obser-
en la Constitución constituyen derechos vaciones generales, ha desarrollado el
subjetivos; y, por tanto, gozan de la alcance de las obligaciones contraídas
fuerza normativa proveniente de su por los Estados en el Pacto Internacio-
configuración más general o específica nal de Derechos Económicos, Sociales y
desarrollada por la jurisdicción constitu- Culturales de Nueva York (1966) y el
cional, evidenciando su carácter de contenido de los derechos consagrados
obligatorio respeto y garantía por el Es- en dicho instrumento.
tado (V. Abramovich y C. Courtis).
Así, el Comité DESC ha dispuesto que
El debate respecto a la exigibilidad direc- los Estados, a fin de brindar una cober-
ta e inmediata de los derechos sociales tura mínima a los derechos económicos,
ha respondido a diversas razones. Una sociales y culturales, deben realizar to-
de ellas radica en su carácter de «dere- das las medidas necesarias hasta el
chos de desarrollo legislativo». En el caso máximo de los recursos que disponga
de los derechos fundamentales civiles y (O. G. n.º 3). Asimismo, ha consagrado
políticos, se señala que su exigibilidad en diversas observaciones generales pa-
judicial es directa e inmediata, pues para rámetros de supervisión de derechos
tales efectos no requiere norma legal como la vivienda adecuada, alimenta-
previa; mientras que en el caso de los ción adecuada, educación, salud, traba-
derechos fundamentales sociales su exi- jo y Seguridad Social; en base a elemen-
gibilidad requeriría de una norma legal tos como la disponibilidad, accesibilidad,
complementaria o intermedia que preci- aceptabilidad y calidad, que cada Esta-
se los alcances secundarios del mismo. do debe resguardar.
Además, en el caso que la Constitución En el sistema europeo, si bien el Conve-

prevea un derecho económico, social nio Europeo de Derechos Humanos
y/o cultural pero que no ha sido desa- (Roma, 1950) no reconoce una amplia
732
DERECHOS SOCIALES
gama en materia de derechos sociales, tencias respecto a la exigibilidad directa

el Tribunal Europeo de Derechos Hu- e inmediata del art. 26 de la Convención
manos se ha encargado de su protec- Americana (San José de Costa Rica,
ción vía indirecta en conexión con los 1969) –el único que contiene la protec-
derechos civiles y políticos; tal y como ción convencional de los derechos so-
sucedió en el caso López Ostra v. Espa- ciales– este fue recién declarado viola-
ña (1994), en el cual frente a la contado de manera autónoma en el caso
minación ambiental se tuteló el derecho Lagos del Campo v. Perú (2017), debido
a la vida privada y a la familia de las al despido arbitrario, la privación de la
víctimas, resguardando indirectamente Seguridad Social y la ausencia de tutela
el derecho a la salud. del derecho a la estabilidad laboral que
sufrió la víctima del caso.
Luego de diez años de adoptado el
CEDH, se creó la Carta Social Europea Asimismo, la Corte con sede en San José
(Turín, 1961), instrumento internacional también ha utilizado el Protocolo de
de mayor contenido en materia de dere- San Salvador para la protección de los
chos sociales, y sobre el cual el Comité derechos sociales. Concretamente, el
Europeo de Derechos Sociales podría Alto Tribunal ha tutelado el derecho a la
pronunciarse directamente. De tal ma- educación a través del art. 13 en el caso
nera, se impulsó la justiciabilidad de los Gonzales Lluy v. Ecuador (2015), pues
DESC en el ámbito europeo, pues casos observó que la víctima era una niña,
como el de Centre on Housing Rights mujer, y en condición de pobreza, que
and Evictions v. Italy (2010) –en el cual además de ostentar la condición de per-
se responsabilizó a Italia por la condi- sona con VIH, se enfrentó a obstáculos
ciones de vivienda inadecuadas y el y estigmatización en el acceso a la edu-
desalojo forzado de comunidades de cación.
migrantes– contribuyeron a que se visi-
bilice la exigibilidad de los derechos so- Finalmente, en el ámbito africano, los
ciales, como el de la vivienda. derechos económicos, sociales y cultu-
rales han obtenido una protección más
Por su parte, las Altas Cortes de América pronta y efectiva. La Carta Africana de
Latina han empezado a dar un impulso los Derechos del Hombre y de los Pue-
sustantivo y procesal a la tutela de los blos (Carta de Banjul), a diferencia de la
derechos fundamentales sociales, sobre CADH y el CEDH, contiene un amplio
todo a través de los procesos constitu- catálogo en materia de derechos socia-
cionales; a fin de proteger derechos les y sobre los cuales se han emitido im-
como el trabajo, Seguridad Social, edu- portantes pronunciamientos. En tal sen-
cación, salud, alimentación, entre otros. tido, la Corte Africana de Derechos
Esto, como consecuencia principal del Humanos, en el caso de la Comunidad
impulso por diversos tratados interna- Ogiek v. Kenya (2017), en el cual las víc-
cionales de derechos humanos y pro- timas sufrieron múltiples desalojos for-
nunciamientos de los organismos de zosos de sus territorios ancestrales y
protección regional, provenientes del que repercutieron en diversos derechos
sistema universal, interamericano, euro- sociales, entre ellos el derecho al desa-
peo y africano. rrollo y a la cultura.
En el ámbito interamericano, si bien es Lo mencionado anteriormente nos brinda

cierto que inicialmente existieron resis- una mirada panorámica sobre el estado
733
actual de protección de los DESC. Esto es desarrollen por los diversos sistemas de
de suma importancia pues nos encontra- protección universal y regionales deben
mos frente a un proceso de internaciona- armonizarse con el Derecho interno de
lización del Derecho Constitucional y de los Estados, a fin de brindar una adecua-
constitucionalización del Derecho Inter- da protección de los derechos económi-
nacional, por lo que los avances que se cos, sociales y culturales de la ciudadanía.
BIBLIOGRAFÍA
Abramovich, V.; Courtis, C.: «Apuntes sobre la exigibilidad judicial de los derechos socia-
les», en R. Gargarella, coord.: Teoría y Crítica del Derecho Constitucional. Tomo II.
Derechos. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2009.
Böckenförde, E.-W.: Escritos sobre Derechos Fundamentales. Baden-Baden: Nomos
Verlagsgesellschaft, 1993
Comité Europeo de Derechos Sociales. Demanda N.° 58/2009. Caso Centre on housing
rights and Evictions (COHRE) v. Italy.
Comité DESC. Observación General N.° 3. La índole de las obligaciones de los Estados
partes (párrafo 1 del art. 2 del PIDESC).
Comité DESC. Observación General N.º 4. El derecho a una vivienda adecuada (párra-
fo 1 del art. 11 del Pacto).
Comité DESC. Observación General N.º 12. El derecho a una alimentación adecuada
(art. 11).
Comité DESC. Observación General N.º 13. El derecho a la educación (art. 13).
Comité DESC. Observación General N.º 14. El derecho al disfrute del más alto nivel po-
sible de salud (art. 12).
Comité DESC. Observación General N.º 18. El derecho al trabajo (art. 6).
Comité DESC. Observación General N.º 19. El derecho a la Seguridad Social (art. 9).
Corte Africana de Derechos Humanos. Asunto N°006/2012, Comisión Africana de De-
rechos Humanos c. República de Kenya, 2017.
Corte IDH. Caso Lagos del Campo Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Repara-
ciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2017. Serie C, n.º 340, párr. 153.
Corte IDH. Caso Gonzales Lluy y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Re-
paraciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2015. Serie C, n.º 298, párr. 91.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Demanda N.° 16798/90. Caso López Ostra v.
España, 1994.
César Landa Arroyo
Ex Presidente del Tribunal Constitucional del Perú
Catedrático de Derecho Constitucional de la
Pontificia Universidad Católica del Perú y la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
VER TAMBIÉN: CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / DEMOCRA-

CIA / DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS HUMANOS / ESTADO SOCIAL /
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA /
TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
734
DERECHOS SUBJETIVOS
DERECHOS SUBJETIVOS
El derecho subjetivo es una situación ju- carecen del poder propio de dicho
rídica de un sujeto jurídico que determi- derecho: un niño no puede vender ni
na un título y un poder concretos organi- hipotecar el inmueble del que es pro-
zados ambos interna y externamente por pietario. Lo inverso también es ver-
el sistema jurídico, componiéndose di- dad: aunque los padres del niño ten-
cho poder de un conjunto de posibilida- gan el poder de vender o hipotecar el
des de acción lícitas (facultades), entre inmueble, no por eso tienen la titula-
las que destaca la de defensa del dere- ridad del bien.
cho, y asimismo de prohibiciones o limi- D) La función que primariamente cumple
taciones (abuso del derecho), y cuyo es la de atribuir títulos o titularidades,
ejercicio se deja a la libre decisión de su determinar a qué sujeto jurídico perte-
titular. Así pues: nece o corresponde algo (este algo es
considerado por el sistema jurídico
A) Es una situación jurídica que deter- como un bien jurídico en el sentido
mina la relación entre «el elemento más amplio). Las normas jurídicas que
situado» y el sistema jurídico, estable- regulan los derechos subjetivos deter-
ciendo el régimen jurídico aplicable a minan los sujetos de cada uno de
dicho elemento. En todo ámbito jurí- ellos. Así, el sujeto del derecho subje-
dico los diversos elementos que lo tivo de propiedad es el propietario; el
componen (sujetos, cosas, actos, rela- del usufructo, el usufructuario, etc. La
ciones, derechos, etc.) tienen su si- ley, en su generalidad, no puede refe-
tuación dentro del ámbito, que viene rirse a Cayo ni a Sempronio en concre-
concretada por las normas del siste- to, sino que su referencia es siempre a
ma jurídico. sujetos genéricos, como es lógico. El
B) Es una situación de un sujeto jurídico, título define al titular, especifica quién
especialmente de una persona (física es, y al mismo tiempo le legitima; pues
o jurídica). El concepto de sujeto jurí- lo es en virtud del reconocimiento de
dico es más amplio que el de perso- su título por el ordenamiento jurídico,
na: así, el Derecho Tributario conside- y en eso consiste su legitimidad. La ti-
ra sujeto a la herencia yacente. La tularidad del derecho subjetivo va uni-
denominación de «derecho subjetivo» da a la capacidad jurídica, es una ma-
quiere decir precisamente «derecho nifestación de esta última.
de un sujeto jurídico»; y se contrapone E) El segundo aspecto de todo derecho
a la de «Derecho objetivo», con la cual subjetivo es el poder. Ahora bien, los
se alude al sistema jurídico (ordena- poderes son de diversa especie. Exis-
miento) o a una parte del mismo. te, en primer lugar, el poder como
C) Sus componentes básicos son el títu- sinónimo de libertad general: los in-
lo y el poder. El título o la titularidad dividuos pueden hacer todo aquello
determina a quién pertenece un bien que no les está prohibido. En segun-
jurídico. El poder determina sus posi- do lugar, también puede significar
bilidades de acción así como sus li- permiso, el cual supone la exención
mitaciones. Ambos suelen ir unidos, de un deber jurídico que normal-
pero no es necesario que sea así. Hay mente tendría el sujeto. El derecho
titulares de un derecho subjetivo que subjetivo es «una situación de poder
735
concreto» (Federico de Castro), lo ción (p.ej., limitando la facultad de

cual supone la regulación detallada construir del propietario). Son límites
de su contenido. Las normas jurídicas internos los que establece la figura
determinan las diversas facetas del del abuso del derecho.
poder propio de cada tipo de dere- H) Se da un abuso del derecho subjetivo
cho subjetivo. Esas diversas facetas cuando su titular (o representante),
reciben la denominación de faculta- o la persona autorizada por este,
des. Así, si pensamos en el derecho realiza una conducta que, por su
de propiedad, vemos que conlleva propia naturaleza intrínseca, se po-
múltiples facultades: el propietario dría considerar normal dentro de las
puede usar la cosa, hacerse con sus facultades que componen el dere-
frutos, venderla, darla en prenda o cho subjetivo de que se trate, pero
hipotecarla, donarla, alquilarla, etc. que, por el daño producido a terce-
Además de esas facetas, que corres- ros, o por atentar a la función social
ponden al uso y disfrute pacífico del que todo derecho subjetivo debe
derecho subjetivo, el sistema jurídico cumplir, el juzgador considere que
concede también al titular la faceta se extralimita del ejercicio del dere-
de la defensa del derecho, esto es, la cho que debe considerarse normal.
acción procesal: en caso de que él lo El daño a terceros ha de ser ilegíti-
vea peligrar por la acción u omisión mo o injustificado. Por tanto, la libre
de otros sujetos, tiene la posibilidad competencia entre los empresarios,
de acudir a los jueces e incoar un siempre que sea leal, no puede con-
proceso judicial. A esta posibilidad se siderarse abuso de derecho, sino
la denomina la facultad de acción, y todo lo contrario.
también el derecho subjetivo de ac- I) El ejercicio del derecho subjetivo se
ción (procesal). deja a la libre decisión del titular del
F) La acción procesal es un componente derecho: es una manifestación de la
esencial de todo derecho subjetivo. Si libertad jurídica, por lo cual el titular
un sujeto no puede acudir a los tribu- puede ejercerlo o no, y su ejercicio
nales en demanda de su pretensión, puede adoptar manifestaciones va-
o acude pero el tribunal declara su rias, dentro de lo que el sistema jurí-
pretensión como carente de funda- dico permita. Las modalidades del
mento jurídico, entonces puede afir- ejercicio de un derecho suelen ser
marse que carece del derecho subje- varias, y corresponde al titular del
tivo que pretende. Así, la proclamación derecho concretarlas. Esto mismo es
demagógica de «derechos» no suele característico de la acción procesal:
corresponder a la realidad jurídica si el individuo que ve afectado su de-
el ordenamiento no los contempla recho subjetivo puede acudir a los
como auténticos derechos subjetivos, tribunales, o no, depende de su pro-
para lo cual es imprescindible el res- pia voluntad. El sistema jurídico, sin
paldo de los tribunales. embargo, establece determinadas li-
G) Todos los derechos subjetivos tienen mitaciones a esta libertad jurídica
límites, externos e internos. Son lími- general: por ejemplo, potestades en
tes externos aquellos que explícita- las relaciones paterno-filiales; o
mente imponen las leyes al recortar o prescripción y caducidad; o cargas,
prohibir algunas posibilidades de acen especial las cargas procesales.
736
DERECHOS SUBJETIVOS
Los autores proponen distintas clasifica- como principios jurídicos. Esta última
ciones de los derechos subjetivos aten- permite mayor libertad interpretativa a
diendo a diversos criterios: el criterio los tribunales, y en especial al TC, lo
del bien jurídico protegido, el del carác- cual puede redundar a veces en detri-
ter renunciable o irrenunciable del de- mento de lo establecido en las leyes.
recho, y el de la jerarquía de la normati-
va que los establece. Todo derecho subjetivo, al conceder un
poder a su titular, implica el deber jurí-
De acuerdo con el criterio del bien ju- dico de una o varias personas; deber
rídico protegido, según división clásica jurídico que puede consistir en el de-
del Derecho Civil, los derechos subjeti- ber de abstenerse de actuar (por ejem-
vos suelen dividirse en derechos de la plo, el deber de no entrar en una pro-
personalidad, derechos reales o de co- piedad ajena), o bien en el deber de
sas, derechos personales o de crédito y realizar una prestación (deber del deu-
derechos sobre bienes inmateriales dor de pagar la deuda). Los derechos
(comprensivos estos últimos de la pro- subjetivos se entienden dentro del mar-
piedad intelectual e industrial). De co de una relación jurídica entre perso-
acuerdo con el segundo criterio, los nas, de manera que al derecho subjeti-
derechos subjetivos pueden ser renun- vo de la persona A le corresponde el
ciables e irrenunciables. Renuncia es deber jurídico de la persona B. En un
sinónimo de abandono o abdicación; préstamo, el prestamista (A) ha entre-
no es equivalente a su transferencia a gado una determinada cantidad de di-
otra persona, en cuyo caso hay suce- nero al prestatario (B), momento a par-
sión. La renuncia es un acto unilateral, tir del cual B tiene el deber jurídico de
realizado de forma expresa o implícita ir realizando las devoluciones de acuer-
(facta concludentia) por el titular de do con lo pactado. A tiene un derecho
un derecho subjetivo o de una facultad. subjetivo a la devolución del préstamo,
Cada ordenamiento jurídico determina y B tiene el deber jurídico de devolver-
cuáles son los derechos renunciables y lo. Se trata de una relación jurídica sim-
los derechos irrenunciables. Teniendo ple, en que intervienen dos personas,
en cuenta el tercer criterio (jerarquía una como titular del derecho, y la otra
normativa), los derechos subjetivos se como sujeto del deber. En una compra-
dividen en dos grandes grupos: dere- venta se entrecruzan derechos y debe-
chos previstos en la Constitución y deres: el vendedor (V) tiene el deber de
recho regulados por las leyes y otras entregar la cosa y el derecho a que el
normas. Dentro de los derechos consti- comprador (C) le entregue el precio,
tucionales destacan los derechos fun- mientras que este último tiene el deber
damentales, que son aquellos derechos de entregar el precio y el derecho de
a los que la Constitución les otorga una que se le entregue la cosa.
protección especialmente reforzada: en
España, el recurso de amparo ante la [Esta voz es un resumen de los capítu-
jurisdicción ordinaria y ante el TC. los 17 y 18 de: Gregorio Robles, Teoría
del Derecho. Fundamentos de Teoría
Sobre la naturaleza jurídica de los de- Comunicacional del Derecho, Vol I.
rechos fundamentales se enfrentan dos Pamplona: Thomson Reuters Civitas,
posiciones teóricas: la clásica, que los 1998. 6.ª ed. 2015; ahí se estudia tam-
considera derechos subjetivos públi- bién la evolución doctrinal del concepto
cos; y la moderna, que los contempla de derecho subjetivo.]
737
BIBLIOGRAFÍA
De Castro y Bravo, F.: Derecho Civil de España. Parte General. Volumen I. Madrid: Ins-
tituto de Estudios Políticos, 1955.
Gregorio Robles Morchón
Catedrático de Filosofía del Derecho
VER TAMBIÉN: CONTRATOS / DERECHO CIVIL / DERECHO CONSTITUCIONAL / DE-

RECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS SOCIALES / DIGNIDAD / IGUALDAD ANTE
LA LEY / NEGOCIO JURÍDICO / OBLIGACIÓN JURÍDICA / SEGURIDAD JURÍDICA /
738
DESPIDO LABORAL
DESPIDO LABORAL
El despido es la extinción del contrato El procedimiento del despido disci-

por voluntad unilateral del empresario. plinario no exige declaración judicial,
Para que sea legal, el despido debe estar bastando la notificación escrita al tra-
basado en una serie de causas justifica- bajador indicando las causas y la fe-
das y seguir un determinado procedi- cha de los efectos (carta de despido).
miento que fija la ley, obteniendo así el De tratarse de un trabajador afiliado
efecto extintivo perseguido. En la legisla- a un sindicato, se deberá dar audien-
ción española, las causas justificadas del cia previa a los delegados sindicales
despido están relacionadas con la con- del mismo. De tratarse de un repre-
ducta del trabajador (despido disciplina- sentante de los trabajadores (miem-
rio por incumplimiento del contrato de bro del comité de empresa, delegado
trabajo), con su capacidad profesional de personal o delegado sindical), ha-
(despido objetivo por ineptitud del traba- brá que incoar un expediente disci-
jador, por inadaptación a las modificacio- plinario antes del despido.
nes técnicas del puesto de trabajo o por El despido disciplinario con causa y
absentismo) o con circunstancias objeti- siguiendo el procedimiento será de-
vas de la empresa (despidos individuales clarado procedente en caso de im-
o colectivos por causas económicas, téc- pugnación judicial. Será declarado
nicas, organizativas o de producción, por improcedente el despido sin causa o
fuerza mayor o por la insuficiencia pre- sin haber cumplido el procedimien-
supuestaria en entidades sin ánimo de to, en cuyo caso el empresario esta-
lucro). rá obligado a readmitir al trabajador
o a abonarle una indemnización
A) La causa del despido disciplinario de 33 días de salario por año de ser-
[arts. 49.1 k), y 54 a 57 ET] es el in- vicio con el máximo de 24 mensua-
cumplimiento contractual grave y lidades a su libre opción, salvo que
culpable del trabajador. El ET consi- se trate de un representante, en cuyo
dera tal las faltas repetidas de asisten- caso el derecho de opción le perte-
cia o puntualidad al trabajo, la indis- nece a él.
ciplina o desobediencia en el trabajo, El despido será declarado nulo cuan-
las ofensas verbales o físicas al em- do la causa del mismo sea la materni-
presario o a las personas que traba- dad de la trabajadora, sea discrimina-
jan en la empresa o a los familiares toria o viole un derecho fundamental
que convivan con ellos, las transgre- o libertad pública del trabajador, en
siones de la buena fe contractual y cuyo caso, el empresario estará obli-
abuso de confianza en el desempeño gado en todo caso a readmitir al tra-
del trabajo, la disminución continua- bajador y a abonarle los salarios deja-
da y voluntaria en el rendimiento del dos de percibir.
trabajo normal o pactado, la embria- B) El despido objetivo basado en la falta
guez habitual o toxicomanía si reper- de capacidad profesional del trabaja-
cuten negativamente en el trabajo y dor podrá producirse por ineptitud
el acoso por razones raciales, religio- sobrevenida del mismo después de
sas, políticas, discapacidad, edad, contratarle o por ineptitud originaria
orientación sexual o sexo. y desconocida para el empresario,
739
por la falta de adaptación del trabaja- –– La fase colectiva, consistente en un

dor a las modificaciones técnicas periodo de consulta/negociación con
operadas en su puesto de trabajo o los representantes legales de los tra-
por absentismo. A estas causas se asi- bajadores con vistas a evitar, atenuar
milan legalmente las causas económi- o dulcificar los despidos, con informe
cas, técnicas, organizativas o produc- de la Inspección de Trabajo y Seguri-
tivas cuando se trate de despidos dad Social. Si hubiera acuerdo, el
individuales o plurales y la falta de empresario lo remitirá a la autoridad
presupuesto para mantener el contra- laboral que podrá impugnarlo si esti-
to de trabajo en entidades sin ánimo mase la existencia de fraude, dolo,
de lucro (arts. 49.1.l), 52 y 53 ET). coacción o abuso de derecho. De no
El procedimiento del despido objeti- existir acuerdo, el empresario remiti-
vo exige la comunicación escrita al rá su decisión a los representantes de
trabajador indicando la causa, la con- los trabajadores y a la autoridad labo-
cesión de un plazo de preaviso de 15 ral con expresión de los despidos y
días para buscar un nuevo empleo, el de las medidas de acompañamiento
pago de una indemnización de 20 que implemente.
días de salario por año de servicio –– La fase individual, consistente en la
con el máximo de 12 mensualidades comunicación individual a cada uno
y la entrega de una copia del despido de los trabajadores despedidos del
a los representantes de los trabajado- acuerdo con los representantes de
res en el caso de tratarse de un des- los trabajadores o de la decisión em-
pido por causas económicas, técni- presarial extintiva en los términos se-
cas, organizativas o productivas. ñalados para los despidos objetivos.
Los efectos del despido objetivo (pro-
cedente, improcedente o nulo) serán La ley reconoce el derecho de priori-
los mismos que en el caso del despi- dad de permanencia a los represen-
do disciplinario. tantes de los trabajadores y los traba-
C) Los despidos colectivos por causas jadores afectados por el despido
económicas, técnicas, organizativas o tendrán derecho a una indemniza-
productivas –los que afectan en un ción de 20 días de salario por año de
periodo de 90 días a 10 trabajadores servicio con el máximo de 12 men-
en empresas de menos de 100 traba- sualidades, salvo que por convenio
jadores, al 10 por 100 de los trabaja- colectivo o pacto individual se hubie-
dores en empresas entre 100 y 300 se establecido una cantidad superior.
trabajadores o a 30 trabajadores o En los casos de despidos colectivos
más en empresas de 300 o más traba- superiores a 50 trabajadores, la em-
jadores, o a la totalidad de la plantilla presa deberá ofrecer a los trabajado-
de la empresa, siempre que el núme- res un «plan de colocación externa» a
ro de trabajadores afectados sea su- través de empresas de recolocación
perior a cinco– siendo la ley y la ju- acreditadas. Cuando se trate de expe-
risprudencia las que concretan la dientes de regulación de empleo que
definición de estas causas (arts. 49.1 j) incluyan a trabajadores de 55 o más
y 51 ET). años de edad, la empresa deberá
Desparecida la autorización adminis- abonar las cuotas destinadas a la fi-
trativa de los despidos colectivos, el nanciación de un convenio especial
procedimiento de despido colectivo con la Seguridad Social y, si incluyen
tiene dos fases (art. 51 ET): a trabajadores con 50 o más años de
740
DESPIDO LABORAL
edad, las empresas deberán aportar al de las indemnizaciones y supresión

Tesoro Público una aportación eco- de los salarios de tramitación) y la
nómica que se fijará por reglamento. flexibilización del despido por causas
Los despidos colectivos en las em- empresariales (definición cada vez
presas concursadas se regirán por la más flexible de las causas económi-
Ley Concursal de 2003 (art. 41). cas, técnicas, organizativas y de pro-
D) Los despidos por fuerza mayor ducción y facilitación del procedi-
(arts. 49.1 h) y 51.5 ET), entendiendo miento de los despidos por causas
por tal el hecho involuntario e impre- empresariales), entendiendo que las
visible o inevitable que imposibilite rigideces perjudican la creación de
definitivamente el trabajo empleo y constituyen un incentivo
(art. 1105 CC), habrán de ser autori- para la huida de capitales y de las
zados por la autoridad administrativa inversiones en una economía globali-
laboral, previa instrucción de un ex- zada.
pediente de regulación de empleo y
con independencia del número de Existen, no obstante, una serie de cues-
trabajadores afectados, produciendo tiones relativas a la aplicación de la ac-
efectos desde la fecha del hecho cau- tual normativa sobre despidos que con-
sante de la fuerza mayor. vendría repensar. Entre otras:
Los despidos por fuerza mayor efec-
tuados sin autorización administrati- –– El establecimiento por los convenios
va serán declarables judicialmente colectivos, más adaptables que la ley
nulos con la consiguiente obligación a las necesidades del sector, empresa
empresarial de readmitir a los trabaja- o puesto de trabajo, como ya sucede
dores despedidos. en algunos casos, que la embriaguez
Los trabajadores tendrán derecho a y la toxicomanía sean causa de sus-
las mismas indemnizaciones que en pensión y no de extinción contrac-
el caso de los despidos colectivos, tual, estableciendo la obligación del
pudiendo la autoridad administrativa trabajador de intentar una (o más ve-
acordar que estas indemnizaciones ces) su rehabilitación, pudiendo ser
sean abonadas por el Fondo de Ga- despedido solamente en caso de
rantía Salarial en todo o en parte. fracaso.
En cuanto a la valoración, habrá que –– La corrección de la falta de precisión
reconocer que la regulación del des- legal respecto de la carta de despido
pido en nuestro ordenamiento es ac- disciplinario, que ha dado lugar a
tualmente objeto de polémica tanto una reiterada y contradictoria juris-
desde una perspectiva de política de prudencia.
Derecho como desde una perspecti- –– La conveniencia de que los salarios
va aplicativa. En todo caso, conven- de tramitación se eliminen solamente
drá conjugar dos intereses contra- en los casos de opción por la readmi-
puestos: la protección del empleo de sión.
los trabajadores y las necesidades de –– La mejora de la redacción de la causa
ajuste empresarial de la plantilla. del despido objetivo por ineptitud
Ciertamente, las reformas efectuadas del trabajador y de las medidas de
en los últimos años han incidido so- adaptación de los trabajadores disca-
bre todo en una dirección: la reduc- pacitados.
ción de los costes empresariales de –– Una definición del absentismo más
los despidos injustificados (reducción clara, pensando además en otras
741
medidas contra el absentismo más –– La concreción legal de la obligación

eficaces. empresarial de entrega de documen-
–– La posibilidad de continuar la rela- tación en los despidos colectivos (su
ción laboral con la recolocación del alcance y el plazo de la entrega)
trabajador despedido en otros pues- –– La clarificación del ámbito de afecta-
tos vacantes de la empresa, en parti- ción de las causas en los despidos
cular en las empresas de cierto tama- colectivos sobre los grupos empresa-
ño, grupos o redes de empresas, riales.
realidad existente en otros países de –– La posibilidad legal de establecimien-
nuestro entorno (por ejemplo, Ale- to de medidas diferidas cuando se
mania), focalizando la atención en la desprendan de la concurrencia de la
selección del trabajador despedido causa y resulten razonables para la
con criterios sociales (trabajadores superación de la crisis.
más jóvenes, con menores cargas fa- –– La modificación de las relaciones en-
miliares, sin discapacidad, etc.). tre la impugnación colectiva y la im-
–– El debate sobre el sistema de capita- pugnación individual del despido co-
lización de la indemnización por des- lectivo, excluyendo la posibilidad de
pido, partiendo del modelo austríaco, esta última cuando la nulidad del
pero corregido y adaptado al merca- despido colectivo sea firme, ya que
do de trabajo español. en el proceso individual no podrían
–– La penalización de aquellas empresas alterarse las consecuencias de tal de-
que realicen despidos calificados ju- cisión (readmisión y abono de sala-
dicialmente de improcedentes o ex- rios de tramitación).
tinciones por mutuo acuerdo, bonifi- –– O la reforma del contenido de la de-
cando a las empresas que no realicen manda de impugnación colectiva
despidos improcedentes o extincio- para exigir que en la misma figuren
nes por mutuo acuerdo. las circunstancias necesarias para una
–– La adecuación legal del concepto de eventual ejecución de la sentencia,
despido colectivo a la normativa co- como sucede con la ejecución de las
munitaria, obviando la inseguridad sentencias de conflicto colectivo
jurídica actual. (art. 247 LJS).
BIBLIOGRAFÍA
Blasco Pellicer, A.: Los expedientes de regulación de empleo. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009.
Goerlich Peset, J. M.ª: La extinción del contrato de trabajo. Valencia: Tirant lo Blanch, 2013.
Sala Franco, T., coord.: La extinción del contrato de trabajo. Valencia: Tirant lo Blanch,
2019.
Tomás Sala Franco

Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
VER TAMBIÉN: CONTRATO DE TRABAJO / CONVENIO COLECTIVO / DERECHOS

SOCIALES / ESTADO SOCIAL / HUELGA / PANDEMIA: PERSPECTIVA LABORAL /
SALARIO / SINDICATOS
742
DIÁLOGO DE TRIBUNALES
Entre las garantías jurídicas acabó con- ñol hace decenios, con la entrada en
solidándose históricamente la exigencia juego del Tribunal Constitucional, que
de que los conflictos fueran sucesiva- no dejó de generar cierta perplejidad en
mente resueltos en doble instancia. jueces nada acostumbrados a que su ta-
Mientras que la primera suele ser fre- rea fuera revisada o incluso anulada por
cuentemente atendida por un juez uni- magistrados no integrados en el Poder
personal, en la segunda tiende a ser exi- Judicial. No faltaron quienes –conside-
gible una composición colegial. Tales rándose sometidos solo «al imperio de la
garantías reflejan en ambos casos el di- ley» (art. 117.1 CE)– malentendieron que
cho popular de que «cuatro ojos ven lo de la Constitución no les afectaba.
más que dos». De ahí que resulten pro-
blemáticas situaciones como las deriva- Así ocurrió con la entonces existente
das de la condición de aforados de de- Audiencia Territorial de Sevilla, que
terminados cargos públicos que pueden, consideró privada de herencia a una
en ocasiones, disponer de un único ac- hija extramatrimonial, porque –dijera lo
ceso a determinado tribunal colegiado. que dijera el art. 14 CE– el Código Civil
seguía diciendo lo que decía. La elo-
En cualquier caso, estas plurales instan- cuente STC 80/1982, de 20 de diciembre
cias se articulan jerárquicamente, lo que –ponencia de Francisco Tomás y Valien-
parece descartar toda dimensión dialó- te– dejó claro que tal fundamento se
gica. La instancia posterior tiene sin apoyaba en «criterios ya periclitados».
duda en cuenta lo actuado por la prime- En efecto, la Transición jurídica, más
ra, incluso respetándolo en parte, pero que de la ley a la ley, había tenido lugar
obviamente no se considera plenamente de las leyes a la Constitución.
vinculada a sus planteamientos. De ahí
que, por ejemplo, en sede constitucio- El asunto se complicaba cuando a quien
nal (STC 167/2002, de 18 de diciembre), controlaba el Constitucional era al Tri-
se haya establecido una doctrina que bunal Supremo, con no menos afán de
evita que en la segunda instancia penal autocontención que el que empleaba
se prescinda en ciertos casos de la per- con los Poderes Legislativo y Ejecutivo;
sonación del absuelto en la primera, por Cortes y Gobierno en el texto constitu-
claro riesgo de posible indefensión. Por cional. Pese a ello, un prestigioso jurista
lo demás, en lo que a los jueces se refie- no dudó en afirmar que «en España Tri-
re, los de primera instancia aguardarán, bunal Supremo solo hay uno y no se
con expectación más que con mera cu- llama así». Algunos magistrados de su
riosidad, a que se haga público lo que Sala Primera no tuvieron a bien enten-
resuelven sus mayores. Peculiar diálogo derlo y surgió el conflicto, con excesi-
sin duda. vos desahogos por ambas partes.
La arquitectura judicial se ha ido por lo Una entrevista en un semanario de colo-

demás complicando con la entrada en rines, a una dama protagonista habitual
juego de ulteriores actores que desbor- en la prensa del corazón, se consideró
dan los habituales linderos del Poder Ju- en primera instancia vulneradora de su
dicial. Así ha ocurrido, en el caso espa- intimidad. El Tribunal Supremo estuvo
743
en ello de acuerdo, pero discrepó en el constitucional» de la vulneración. El am-

cálculo de la obligada indemnización. paro, ante considerado derecho subjeti-
No tuvo en cuenta los beneficios obteni- vo del ciudadano, parece convertido en
dos por dicha publicación, sino que un recurso en interés de Constitución
comparó las alusiones a las verrugas de con aires de certioriari norteamericano.
la dama con la indemnización a un tra- Aun así, los amparos constitucionales si-
bajador que cae de un andamio. Las guen rondando los siete mil al año, sin
SSTC 15/2000, de 5 de mayo, 186/2001, pasar de cien los exitosos. El legislador,
de 17 de septiembre, y 77/2002, de 8 de quizá para celebrar las ahora buenas
abril, levantan acta del trabajoso diálogo. migas entre los dialogantes tribunales,
no dudó en patentar un recurso de «in-
Tras recurso de amparo, el Tribunal terés casacional» ante el Tribunal Supre-
Constitucional estimó que tal indemniza- mo, mellizo del anterior.
ción era demasiado nimia para subsanar
la vulneración de un derecho fundamen- No éramos ya pocos, pero un loable fer-
tal. Devolvió pues el asunto al Tribunal vor europeo dio más emoción al proble-
Supremo, para que suscribiera ese punto ma. España firmó con algún retraso el
de vista, pero la acalorada Sala receptora Convenio de Roma del Consejo de Eu-
fue casi unánime en mantener su postu- ropa de 1950, que puso en marcha un
ra. Tras nuevo recurso de amparo de la Tribunal Europeo de Derechos Huma-
dama, el Constitucional optó –de modo nos con sede en Estrasburgo. Los ciuda-
excepcional– por imponer la indemniza- danos de los cuarenta y seis Estados fir-
ción fijada en primera instancia. Hablar mantes pueden ante él litigar contra sus
de diálogo de tribunales suena en casos gobiernos, si consideran vulnerados sus
tales un tanto eufemístico. Afortunada- derechos. No es infrecuente que los
mente, el rifirrafe sirvió de lección mutua vean reconocidos, aunque la ejecución
y no se han registrado de nuevo tan poco de las sentencias depende en buena
ejemplares episodios. parte de los mecanismos procesales del
Estado en cuestión. En realidad, la rela-
La verdad es que, pese a la habitual au- ción se establece más bien entre el Tri-
tocontención del Constitucional, los ciu- bunal de Estrasburgo y el Gobierno co-
dadanos –y los abogados prestos a su rrespondiente, sin mayores diálogos.
defensa– interpretan a su modo la alu-
sión del art. 53.2 CE a la posibilidad de Lustros después del citado convenio, en-
–al considerar vulnerado uno de sus de- tra en liza la Carta Europea de Derechos
rechos fundamentales– acceder a «un Fundamentales, que –tras algunas vicisi-
procedimiento basado en los principios tudes– acabó incluida entre los Tratados
de preferencia y sumariedad y, en su de la Unión Europea, a la que –como es
caso, a través del recurso de amparo sabido– pertenecen un número de Esta-
ante el Tribunal Constitucional»; para dos inferior a los vinculados al citado
ellos se trataría del bautizo de una nue- Consejo. La interpretación de la Carta se
va instancia. El éxito de los amparos – convierte en buena medida en responsa-
más de once mil algún año– puso en bilidad del Tribunal de Justicia de la
serio peligro su existencia e incluso la Unión, con sede en Luxemburgo. Su in-
del atorado Tribunal. Una reforma legal terés por la primacía del Derecho euro-
de 2007 obliga a los recurrentes –y a sus peo, respecto a los ordenamientos de los
asesores– a asumir la carga argumental Estados miembros, no es precisamente
de justificar la «especial trascendencia dialogante. Según la norma europea los
744
tribunales ordinarios, incluida su última boa la conveniencia de que la Unión

instancia, han de aplicar el Derecho eu- Europea suscribiera el Convenio de
ropeo, diga lo que diga el ordenamiento Roma y habiendo considerado la Comi-
patrio. En caso de duda han de plantear sión Europea oportuna su puesta en
ante el Tribunal de Luxemburgo una práctica, el Tribunal de Luxemburgo –al
cuestión prejudicial. que solicitó dictamen-descartó todo diá-
logo sobre dicha posibilidad. No parece
El Tribunal Constitucional español, como en realidad suficientemente ilusionado
algunos otros celosamente defensores de ante la sugerencia de que un Tribunal
la soberanía de su Estado, intentó evitar el como el de Estrasburgo –con jueces de
poco disimulado afán expansivo del Tri- procedencia rusa, turca y de un notable
bunal de Luxemburgo, cuyo concepto de etcétera– contribuya a delimitar el al-
diálogo no admite frenos constitucionales. cance de los derechos fundamentales
Se cuidó en consecuencia de no plantear- de los ciudadanos de la Unión.
le cuestiones prejudiciales, con el buen
argumento de que no se consideraba tri- ***
bunal de última instancia. Tan prudente
actitud se rompió con ocasión del conoci- La insólita pandemia que, desde el pri-
do como caso Melloni; un ciudadano ita- mer trimestre del 2020, monopolizó la
liano que había sido condenado in absen- actualidad condicionando la vida de
tia por un tribunal de su país. España todos los ciudadanos a escala global, ha
venía exigiendo, para conceder la extradi- encrespado –entre otras tristes conse-
ción en tales casos, que Italia se compro- cuencias– el tono del presunto diálogo
metiera a repetir el juicio con presencia jurídico en el ámbito europeo. El ale-
del procesado. La Carta Europea se consi- mán Tribunal Constitucional Federal de
deraba a sí misma como protectora de un Karlsruhe asumió el protagonismo. Ya se
mínimo de protección compatible con había pronunciado con anterioridad
posibles incrementos nacionales. sobre la problemática constitucionali-
dad de las iniciativas de Banco Central
El Tribunal de Luxemburgo (STJUE 399/2011, Europeo, no casualmente domiciliado
de 26 de febrero) blandió, en términos en Frankfurt am Main. La huracanada
nada dialogantes, la primacía del Derecho pandemia asolaba las economías de los
europeo para rechazar el exceso protec- Estados de la Unión, con particular in-
tor de la ciudadanía consolidado por el cidencia en los meridionales.
Constitucional español. Este, por el mo-
mento, no se ha animado a plantear otra No faltaron quienes presentaran recursos
cuestión prejudicial. La lectura de la STC que despertaran al Tribunal de Karlsru-
26/2014, de 13 de febrero, con variados he de cualquier ocasional somnolencia.
votos particulares, resulta ilustrativa al res- El Tribunal ya había sentado doctrina
pecto. Es más, en su STC 37/2019, de 26 sobre los inevitables límites a la sobera-
de marzo, se erigió –con un solo voto dis- nía y en qué medida cabría entenderlos
cordante– en última instancia procesal, al compatibles con la Grundgesetz. El pro-
retrotraer un caso al Tribunal Supremo, pio Tribunal Constitucional español,
invitándole a presentar la cuestión preju- muy sensible al ejemplo germano,
dicial sugerida por el recurrente. pronunció una solemne Declaración
(la 1/2004, de 13 de diciembre), con
No deja de resultar significativo que, a motivo de la constitucionalidad de la
pesar de plantearse en el Tratado de Lis- posible aceptación del tratado sobre
745
la non nata Constitución para Europa. cortarse en el ámbito europeo, obligando

Su lectura puede hoy mostrarla notable- a la presidenta del Banco a hacer públi-
mente ajada tras la peripecia Melloni. ca una declaración no menos firme, asu-
miendo el reto. Por su parte, el presidente
El trueno de Karlsruhe de 5 de mayo del Bundestag no se quedaba atrás y
de 2020 se entendió como un desafiante alarmado consideraba cuestionada la
aviso al Banco Central, ante el temor de existencia misma del euro. Por si fuera
que su incidencia sobre la política econó- poco, el propia Tribunal de Justicia de la
mica de los Estados miembros de la UE Unión con su autoatribuida áurea de de-
incluidos en la zona euro pudiera –con positario exclusivo del control del Dere-
ocasión de la compra de bonos– derivar cho europeo, había bendecido en su día,
hacia consecuencias financieras o fisca- desde Luxemburgo, la viabilidad de las
les, que –a su juicio– vulnerarían la so- iniciativas del banco. Con tan peculiar
beranía de la República Federal de Ale- amable diálogo, las espadas han queda-
mania. Por un día, el silencio llegó a do en alto…
BIBLIOGRAFÍA
Véanse las sentencias citadas en el texto.
Andrés Ollero Tassara

Académico de Número de la Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas
VER TAMBIÉN: DERECHO PROCESAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS

HUMANOS / JUECES Y MAGISTRADOS / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / TRIBU-
NAL CONSTITUCIONAL / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA / TRIBU-
NAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS / TRIBUNAL SUPREMO / UNIÓN EUROPEA
746
DISCAPACIDAD
DISCAPACIDAD
El concepto tradicional de incapacidad se trata de barreras jurídicas, y en otros

ha sido sustituido recientemente por el casos de barreras físicas. En unos casos se
de discapacidad. No se trata de un trata de escaleras sin rampa y en otros de
mero cambio terminológico, sino de prohibiciones legales. Hay que poner
una auténtica rectificación de la pers- rampas y hay que eliminar prohibiciones.
pectiva tradicional. A una persona que
tiene alguna limitación física, psíquica o En otras palabras: no hay que recluir a
sensorial no hay que incapacitarla, las personas con discapacidad porque
como se venía haciendo a lo largo de existan barreras que ellas, por sí mis-
muchos siglos –desde el Derecho roma- mas, no pueden superar, sino que hay
no–, porque incapacitarla suponía mar- que darles el apoyo necesario para que
ginarla de la sociedad y nombrar a una ellas mismas, con ese apoyo necesario,
persona –un tutor– que la representara. puedan superar esas barreras.
De lo que se trata es de todo lo contra- Del preámbulo y del articulado de la Con-

rio. No hay persona con discapacidad vención de 2006 se deducen diversos prin-
que carezca de alguna aptitud. Y es esa cipios que deben presidir la regulación de
aptitud lo que hay que potenciar, pres- la discapacidad, principios a los que se po-
tándole la ayuda o el apoyo que le per- dría dar la siguiente denominación:
mita el ejercicio de sus derechos y de
sus deberes. En lugar de marginar hay 1. Principio de supremacía del interés
que integrar. de la persona con discapacidad. De
«interés superior» de la persona con
Este cambio de perspectiva se ha consa- discapacidad se habla en los arts. 7
grado normativamente en la Convención y 23 de la Convención, al referirse a
de las Naciones Unidas sobre Derechos los niños con discapacidad, pero es
de las Personas con Discapacidad de 2006, un principio que indudablemente
ratificada por España y publicada en el debe generalizarse a todas las perso-
BOE, publicación que determinó la inte- nas con discapacidad.
gración de ese texto internacional en el 2. Principio de no discriminación por
ordenamiento español, conforme al art. 96 razón de discapacidad. Según el
CE.: «Las personas con discapacidad si- preámbulo de la Convención, «la dis-
guen encontrando barreras para partici- criminación contra cualquier perso-
par en igualdad de condiciones con las na por razón de su discapacidad
demás en la vida social y se siguen vulne- constituye una vulneración de la
rando sus derechos humanos en todas las dignidad y el valor inherentes del
partes del mundo», dice el preámbulo de ser humano».
la citada Convención. Esa es pues la tarea 3. Principio de respeto a las decisiones
que el legislador, las autoridades públicas, personales. Es necesario que en todo
los aplicadores del Derecho y los ciuda- caso se «respeten los derechos, la vo-
danos en general tienen por delante: eli- luntad y las preferencias de la persona».
minar todas las barreras que dificultan el 4. Principio de proporcionalidad. Las
pleno desarrollo de su personalidad a las medidas legales o judiciales que se
personas con discapacidad. En unos casos adopten han de ser «proporcionales y
747
adaptadas a las circunstancias de la especialmente la discapacidad intelec-

persona». tual, que impide, en mayor o menor
5. Principio de temporalidad. Es nece- grado, la formación de una voluntad en-
sario que esas medidas «se apliquen teramente consciente y libre, pero tam-
en el plazo más corto posible». bién contempla la discapacidad senso-
6. Principio de revisión necesaria. Es rial, que puede dificultar la celebración
necesario que las medidas «estén su- de determinados actos jurídicos.
jetas a exámenes periódicos por par-
te de una autoridad o un órgano judi- Los criterios sobre los que debe asentar-
cial competente, independiente e se la regulación de la discapacidad en el
imparcial». Código Civil son los siguientes:
7. Principio de apoyo desinteresado y leal.
Las personas que por ley o por decisión 1. Reconocimiento de un ámbito, lo
judicial presten apoyo a las personas más amplio posible, a la autorregu-
con discapacidad deben actuar de lación de la discapacidad; es decir, a
modo «que no haya conflicto de intere- las disposiciones que pueda adoptar
ses ni ejerzan una influencia indebida». una persona respecto de su propia
–y eventual– discapacidad futura.
El legislador español ha ido modifican- 2. Preferencia de la autorregulación so-
do su ordenamiento interno para adap- bre la heterorregulación, es decir, de
tarlo a estos nuevos principios. Esta la regulación propia o privada sobre
adaptación ha exigido la reforma de nu- la regulación legal o judicial.
merosas normas, y esa reforma que se 3. Posibilidad de coexistencia de medi-
ha llevado a cabo, entre las leyes más das de autorregulación con medidas
relevantes, por la Ley 26/2011, de 1 de de heterorregulación, cuando aque-
agosto, que se llamó precisamente de llas sean insuficientes.
adaptación normativa a la Convención 4. No sometimiento de la autorregula-
Internacional sobre los Derechos de las ción a control judicial previo, sino
Personas con Discapacidad y que modi- solo a la posibilidad de control judi-
ficó diecinueve leyes de nuestro Dere- cial posterior.
cho interno, desde la Ley General de 5. Previsión de que el guardador de he-
Sanidad a la Ley de la Carrera Militar y cho sea una figura de apoyo estable,
la Ley de Contratos del Sector Público; y que pueda realizar actos represen-
el Real Decreto Legislativo 1/2013, por tativos concretos a través de autoriza-
el que se aprueba el texto refundido de ciones judiciales también concretas,
la Ley General de derechos de las per- sin necesidad de que en todo caso se
sonas con discapacidad y de su inclu- sustancie un previo procedimiento
sión social; la Ley Orgánica 1/2015, general de prestación de apoyos.
de 30 de marzo, de reforma del Código 6. Prestación de las medidas de apoyo
Penal; la Ley 15/2015, de 2 de julio, de establecidas judicialmente a través
Jurisdicción Voluntaria; y la Ley Orgáni- una sola institución jurídica, la cura-
ca 1/2017, sobre el Tribunal del Jurado, tela, que por su propia naturaleza es
que garantiza la participación en él de graduable, flexible y adaptable a
las personas con discapacidad. cada caso concreto.
7. Actuación del curador conforme al
Quedaba por modificar el Código Civil, principio fundamental de respeto a
todavía anclado en la vieja incapacita- la voluntad de la persona con disca-
ción. La reforma del Código contempla pacidad.
748
DISCAPACIDAD
8. Sujeción de las medidas judiciales de derechos, sean estos personales,

de apoyo a revisión periódica, con patrimoniales o políticos.
vistas a su posible modificación o 11. El procedimiento judicial de presta-
supresión. ción de apoyos debe alejarse del es-
9. Eliminación, en el ámbito de la dis- quema procesal tradicional, y debe
capacidad, de las figuras de la patria orientarse a un sistema de colabora-
potestad prorrogada, la patria potes- ción interprofesional o «de mesa re-
tad rehabilitada y la tutela, por la ri- donda», con profesionales especiali-
gidez en cuanto a su ámbito y en zados de los ámbitos asistencial y
cuanto su duración, y su consiguien- sanitario, que asesoren sobre las me-
te inadecuación a las circunstancias didas de apoyo idóneas en cada caso.
concretas de cada persona.
10. El procedimiento judicial de presta- Es necesario sustituir el esquema tradi-
ción de apoyos solo puede conducir cional de «banquillo», en que la persona
a una resolución judicial que deter- con discapacidad se sienta frente al juez
mine los actos para los que la perso- como un acusado o un demandado, por
na con discapacidad requiera asis- un sistema de «mesa redonda», con un
tencia o, de modo excepcional, trato más personal y humano, dirigido
representación, pero no la privación hacia alguien a quien se trata de ayudar.
BIBLIOGRAFÍA
De Amunátegui Rodríguez, C.: Apoyo a los mayores en el ejercicio de su capacidad: Re-

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Torres Costas, M.ª E.: La capacidad de obrar a la luz del art. 12 de la Convención de
Naciones Unidas sobre Derechos de las Personas con Discapacidad. Tesis doctoral,
Universidad de Santiago de Compostela, 2019.
Antonio Pau
Presidente de la Sección Primera de la Comisión General de Codificación
VER TAMBIÉN: CÓDIGO CIVIL / DERECHO CIVIL / DERECHOS FUNDAMENTALES /

IGUALDAD ANTE LA LEY
750
DIVISIÓN DE PODERES
La división de poderes es un postulado leyes. Sigue siendo necesario erigir un

del Estado constitucional; en apariencia, gobierno moderado –limitado– y repre-
tiene pocos enemigos declarados, pero sentativo, fundado en la confianza de
cada época ha generado amenazas y delos gobernados. El principio de la ma-
safíos. Es un principio inmanente a la yoría se ve limitado en el Estado consti-
cultura del constitucionalismo que define tucional por diversas reglas de división
el concepto material de Constitución. En- del poder. Aunque controlar el poder
traña una perspectiva que debe acoger el sea un objetivo en sí mismo práctica-
intérprete para comprender la regulación mente imposible. Pero limitarse a recor-
constitucionalmente adecuada de los ór- dar esta dificultad evidente no hace sino
ganos constitucionales y auxiliares y su acrecentar los problemas: donde no
actividad. «Toda sociedad donde la ga- existen frenos constitucionales, el go-
rantía de los derechos no se encuentra bierno deviene tiranía.
asegurada ni la división de poderes de-
terminada, no tiene Constitución», rezaba Algunas ideologías como las del extinto
el artículo 16 de la Declaración de Dere- constitucionalismo soviético, fundado
chos del Hombre y del Ciudadano de en el llamado «centralismo democráti-
1789. La afirmación sigue siendo válida. co», o las Leyes Fundamentales de la
Los orígenes del principio arrancan del dictadura franquista, que hablaban de
liberalismo donde fue configurado bajo unidad de poder y coordinación de fun-
la influencia de Hume, Locke y Montes- ciones, rechazaron este principio. Otro
quieu en Europa y de Madison en Améri- tanto hacen algunas manifestaciones en
ca. Esta cultura política no ha muerto en Iberoamérica del llamado «nuevo consti-
su filosofía, dividir el poder para preser- tucionalismo transformador», preten-
var la libertad, aunque deba actualizarse, diendo que la división de poderes sea
pues la moderna organización constitu- un principio obsoleto y antidemocrático
cional se ha transformado profundamen- al detener el gobierno de la mayoría.
te respecto de aquel ingenuo diseño ini- Pero, sin límites al poder de la mayoría,
cial. La extensión del sufragio universal y la democracia representativa no puede
el principio democrático y el tremendo existir, tampoco el respeto al estatuto de
crecimiento del Estado social contribuye- las minorías y a la oposición, ni el fede-
ron a cambiar las cosas. ralismo o las autonomías territoriales, ni
los derechos fundamentales de indivi-
Controlar al poder, limitar al Príncipe, es duos o grupos, ni la independencia ju-
una finalidad política que se ha mante- dicial y el control de constitucionalidad
nido en el constitucionalismo democrá- de las leyes. No hay alternativa a la divi-
tico, aunque el nuevo Príncipe sin cetro sión de poderes en el constitucionalis-
no sea hoy el Rey sino el sistema de mo, porque es su forma de organización
partidos y la mayoría. No hay más Cons- del Estado. La acción de gobierno no
titución que la Constitución democrática puede consistir en navegar como un
y la democracia constitucional reclama barco con vela a todo trapo y sin ancla.
controlar al poder mediante un sistema
de frenos y contrapesos, para evitar que La primera elaboración de la división de
se haga absoluto y no venga sometido a poderes fue tripartita. Se diferenciaban
751
tres poderes diversos que realizaban tres judicial. También una larga pléyade de
funciones distintas: Ejecutivo, Legislativo órganos auxiliares que crecen de tiempo
y Judicial. Este enfoque se vio superado en tiempo, y están dotados de autonomía
en la evolución del constitucionalismo organizativa e independencia funcional,
democrático por diversas razones. Prime- aunque sus labores se reconduzcan a los
ro, porque no puede ser una «separación» órganos constitucionales supremos: los
de poderes absoluta, desprovista de me- tribunales de cuentas o contralores, los
canismos de relación y coordinación, ya defensores del pueblo, los consejos eco-
que esta perspectiva rígida en exceso im- nómicos y sociales, los bancos centrales,
pediría la gobernación; así, un sistema diversas comisiones sobre telecomunica-
parlamentario como el de la Constitución ciones u ordenación del mercado de va-
de Cádiz de 1812 no habría podido fun- lores u otros ámbitos, etc. Su regulación
cionar. Tampoco existe tal cosa en el y ubicación suscita diversos problemas
presidencialismo estadounidense como contemporáneos y no han estado exen-
modelo alternativo al parlamentarismo tos de conflictos, pero entrañan también
fundado en una división de poderes más una forma de limitación del poder.
rígida. Pronto se desechó este entendi-
miento absoluto de la separación tras las Cuarto, la organización de los poderes
primeras Constituciones liberales euro- clásicos se ha transformado profunda-
peas, afrontando una colaboración y so- mente hasta resultar irreconocible a los
lidaridad entre poderes. Se trata de impe- ojos del primer liberalismo que se pro-
dir o frenar el exceso, no de separar yectaba sobre una stateless society. Hoy
mecánicamente los poderes. Solo respec- el Parlamento es un órgano complejo u
to del Poder Judicial y para garantizar su órgano de órganos, sometido a un regla-
independencia y monopolio de jurisdic- mento parlamentario que alberga una
ción existe una separación más intensa compleja división de poderes interna –
del circuito representativo. varios órganos de dirección y de delibe-
ración– y no es una mera asamblea. El
Segundo, existen otras funciones distintas Poder Judicial es un poder muy difuso
y no menos relevantes como ocurre con con una acusada independencia interna
el poder constituyente, o la dirección po- y viene gobernado en muchos países eu-
lítica, o las funciones presupuestaria y de ropeos e iberoamericanos por consejos
control parlamentario, o la revisión de la de la magistratura. El Gobierno es una
constitucionalidad de las leyes, o el go- maquinaria poderosa de decisión, lidera-
bierno de los jueces, o la potestad norma- do férreamente por un presidente e inte-
tiva del gobierno con rango de ley. Ade- grado por un conjunto de órganos perso-
más, no menos intensamente se han nales o colegiados, coordinados y
transformado las funciones clásicas como sometidos a un programa, y no un pe-
la legislativa, descompuesta en un haz de queño gabinete de ministros o secreta-
tipos de leyes, o la judicial, cada vez más rios de despacho representados por un
próxima a la creación del Derecho inclu- primus inter pares.
so en los sistemas legistas.
Por otra parte, los dualismos orgánicos –
Tercero, fueron apareciendo poderes dis- Gobierno, Parlamento…– se ven habi-
tintos a la triada clásica: la Corona o la tualmente dirigidos e incluso desplaza-
Presidencia de la República como Jefatu- dos por la presencia de una mayoría
ra del Estado, los tribunales constitucio- parlamentaria en ambas sedes desde uno
nales, o los consejos generales del poder o varios partidos políticos coaligados y la
752
lógica de un circuito representativo que El coronavirus ha producido decenas de

arranca del electorado. La relación entre miles de muertes. La emergencia sanita-
mayoría y minorías políticas es esencial e ria ha llevado a la declaración del esta-
incide profundamente en la forma de go- do de alarma y al confinamiento o re-
bierno y el parlamentarismo por encima clusión de millones de personas,
de los momentos orgánicos. limitando su libertad de circulación, la
libertad de empresa y la propiedad pri-
Finalmente, pero no en importancia, no vada. Con la declaración, surge un «De-
existe hoy una única regla de división de recho excepcional», distinto al régimen
poderes. La salvaguardia de la libertad normal, pero con un alcance provisio-
política y el control del poder se ha visto nal. También emerge un «Estado excep-
satisfecha por un conjunto de reglas y cional» que igualmente no está exento de
principios de difícil sistematización, ade- límites. La situación es distinta a una
más de la tradicional división horizontal «dictadura comisoria» o a un «estado de
de poderes. Hay una división esencial necesidad» desprovisto de controles (Pe-
entre poder constituyente y poderes dro Cruz Villalón). Se produce cierta-
constituidos y ninguno de ellos debe ac- mente una concentración de poderes en
tuar en lugar del otro. El federalismo y el Gobierno y esta es su razón de ser.
los cuasi-federalismos constituyen una Pero la organización constitucional no
división vertical o territorial de poderes y se suspende ni se desplaza o modula más
los entes territoriales se contrapesan en que en la medida estrictamente necesa-
el ejercicio de sus diversas competencias ria para subvenir la emergencia. Hay
y direcciones políticas conforme a un contrapesos. La declaración guberna-
principio de subsidiariedad en la exége- mental y los decretos que se dicten deben
sis de sus recíprocos intereses. Hay una comunicarse inmediatamente al Con-
división de poderes en el tiempo basada greso, quien puede recabar información.
en la alternancia de los gobiernos y la Se concede por un breve tiempo, quince
renovación de las elites, impidiendo ree- días, y su prórroga permite a la Cámara
lecciones ilimitadas. Los derechos funda- la fiscalización del Gobierno. No desapa-
mentales acantonan una esfera de auto- rece la función parlamentaria de con-
nomía de los individuos y la sociedad trol. La pandemia dilató la respuesta del
civil frente al Estado. Sobre todo, el pro- Congreso, ya que hubo que celebrar se-
ceso binario de integración europea a siones parlamentarias no presenciales y
través de la unión monetaria, presupues- extender el voto telemático, sin modificar
taria y económica y la protección colecti- el Reglamento, mediante un acuerdo de
va de los derechos fundamentales, tanto la Mesa. Pero se han presentado nume-
en la Unión como en el Consejo de Eu- rosas iniciativas de control. Tampoco
ropa, ha creado unos Estados constitu- desaparece el Estado autonómico ni se
cionales limitados por las normas y deci- suspenden las compe tencias autonómi-
siones europeas. Ningún Estado europeo cas. El Gobierno refuerza sus facultades
es ya plenamente soberano si está some- de coordinación en una acción conjun-
tido a la primacía del Derecho de la ta, pero debe colaborar con las Comuni-
Unión y vinculado por las sentencias del dades Autónomas y hallar fórmulas de
Tribunal Europeo de Derechos Huma- respeto a la subsidiariedad. Se ha habla-
nos. Otra nueva tentativa de limitar el do de una «federalización del estado de
poder que se ha revelado eficaz. alarma» al organizar la desescalada en
el confinamiento, aprovechando la
*** proximidad de las Administraciones au-
753
tonómicas a la diversidad de situaciones aplicaciones para garantizar el princi-

sanitarias en cada territorio. Sobre todo, pio de responsabilidad. Por último, el pa-
las medidas que restrinjan derechos fun- triotismo constitucional reclama la uni-
damentales deben respetar el principio dad de la nación, como comunidad
de proporcionalidad y sobrepasar un política, y el compromiso de todos los po-
juicio de necesidad. Cabe asimismo un deres y ciudadanos en la acción del Es-
control de constitucionalidad de la de- tado ante la emergencia: también a la
claración y un control judicial de sus oposición.
BIBLIOGRAFÍA
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Vile, M. J. C.: Constitutionalism and the separation of powers. Oxford: Clarendon Press,
1967 (trad. española, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007).
Javier García Roca

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA / DERE-

CHO CONSTITUCIONAL / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO DEMOCRÁTICO /
ESTADO FEDERAL / FORMAS DE GOBIERNO / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL /
PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA /
PARLAMENTARISMO
754
DOMICILIO
DOMICILIO
Define el Diccionario del Español Jurídi- romano, se extiende como una de las re-
co de la RAE el domicilio como el «lugar clamaciones más típicas de la sociedad
de residencia habitual de las personas», burguesa. Si los actos más personales
una definición tan precisa como sencilla han de desarrollarse en la intimidad, la
y que, sin embargo, encierra un concep- protección del espacio que la asegure se
to de gran trascendencia en el Derecho. vuelve esencial. Por esta razón desde los
En efecto, podemos hablar de domicilio primeros textos constitucionales, como
en el ámbito del Derecho de la persona la IV enmienda de la Constitución de los
como una de las circunstancias modifica- Estados Unidos, o el art. 126 del Estatuto
tivas de la capacidad de obrar. En este de Bayona de 1808 y el 306 de la Consti-
sentido se pronuncian los arts. 40 y 41 tución de 1812, en España, se ha venido
del Código Civil, que lo regulan «para el garantizando su inviolabilidad, hoy con-
ejercicio de los derechos y el cumpli- sagrada en el art. 18.2 de la Constitución
miento de las obligaciones civiles» y lo de 1978. Este dispone que «El domicilio
sitúan en ese lugar de residencia habi- es inviolable. Ninguna entrada o registro
tual, ya comentado, para las personas podrá hacerse en él sin consentimiento
naturales. En esta línea, los cónyuges del titular o resolución judicial, salvo en
han de fijarlo de común acuerdo, según caso de flagrante delito».
el art. 70, que prevé, en caso de discre-
pancia, la resolución del juez atendiendo Las entradas, tanto de las Fuerzas y Cuer-
al interés de la familia. En el caso de las pos de Seguridad, como de los agentes
personas jurídicas, a falta de previsión en de la Administración (en este caso con el
la ley que las haya creado o reconocido fin de llevar a cabo actuaciones de ins-
o en sus estatutos o reglas de fundación, pección o para asegurar la ejecución de
se sitúa en el lugar en que se halle esta- un acto administrativo), serán, pues, legí-
blecida su representación legal, o donde timas, solo en tres supuestos: a) en caso
ejerzan las principales funciones de su de resolución judicial motivada, con los
instituto. En un sentido similar, aunque requisitos establecidos por la jurispru-
con las especialidades lógicas derivadas dencia constitucional, que exigen a gran-
de las características del Derecho Tribu- des rasgos que se acote el período tem-
tario, el domicilio fiscal es el lugar de lo- poral, los motivos que la justifican y el
calización del obligado tributario en sus domicilio afectado; b) en caso de fla-
relaciones con la Administración corres- grante delito, entendido este, como con
pondiente (art. 48 de la Ley General Tri- acierto ha establecido la STC 341/1993,
butaria) y determina la aplicabilidad o no como comisión de una acción tipificada
de la legislación española. como tal de la cual la fuerza pública ob-
tenga conocimiento actual mediante per-
Pero, obviamente, el domicilio es tam- cepción sensorial. Se resolvió así el re-
bién, y especialmente, un ámbito físico, y curso contra la polémica Ley 1/1992, de
uno especialmente cualificado, pues es Protección de la Seguridad Ciudadana,
el que permite el desarrollo de la intimi- que admitía la entrada policial en el do-
dad personal y familiar. Se trata de la micilio en caso de «conocimiento funda-
sede de la vida privada, que, aunque do» que lleve a la constancia «de la even-
bien conocida y respetada en el Derecho tual comisión de un delito»; c) Finalmente,
755
cabe también el consentimiento del titu- entradas físicas, sino también el ruido, los
lar, incluido el consentimiento tácito, es malos olores u otros tipos de inmisiones.
decir, derivado de actos concluyentes de
tolerancia de la entrada sin invocar la tu- En otras ocasiones, tales inmisiones son
tela constitucional. invasiones directas, pero a distancia, de
la intimidad domiciliaria, como sucede
Es, asimismo, prolija la jurisprudencia con la vigilancia del interior de la vivien-
tendente a delimitar los espacios suscep- da por medio de prismáticos. El Tribunal
tibles de ser utilizados como domicilio. A Supremo ha considerado, a estos efectos,
título meramente ejemplificativo pode- que la presencia de persianas levantadas
mos mencionar las habitaciones de hotel no es un signo suficiente de consenti-
(STC 10/2002) o de una residencia militar miento (sentencia 329/2016).
(STC 189/2004), las autocaravanas, o los
jardines de una vivienda. No tienen, en Por último, las nuevas tecnologías re-
cambio, virtualidad para desempeñar quieren también instrumentos para ga-
esta función las taquillas de los trabaja- rantizar la inviolabilidad del domicilio a
dores, los automóviles o los garajes, aun- la vez que se otorgan al Estado instru-
que estos últimos pueden recibir cierta mentos de protección frente a activida-
protección equivalente, por ejemplo, des delictivas. En el caso de España, me-
frente a la comisión de delitos, si están rece mención la Ley Orgánica 13/2015,
cerrados y son contiguos a la vivienda. que regula la autorización judicial para la
entrada domiciliaria con el fin de instalar
Aun cuando muchos de los problemas instrumentos de grabación de imágenes
jurídicos del domicilio están suficiente- o conversaciones de su titular, así como
mente resueltos, este no es inmune a la de acceso a ordenadores, dispositivos
nuevos desarrollos jurídicos. Entre ellos móviles o de almacenamiento masivo
destacan su tutela frente a inmisiones in- que se hayan incautado en un registro
debidas y con relación a las nuevas tec- domiciliario. La Fiscalía General del Esta-
nologías, en este caso frente a formas do, mediante su circular 5/2019, ha en-
más sofisticadas de criminalidad. tendido extensible dicha autorización de
entrada para instalar en un ordenador el
Por lo que se refiere a las inmisiones fren- software que permita su registro remoto
te a las que se tutela, en los últimos tiem- sin conocimiento de su titular, actividad
pos destaca la jurisprudencia protectora también permitida por la Ley Orgáni-
frente al ruido. Se trata de una construc- ca 13/2015 como instrumento de perse-
ción proveniente del Tribunal Europeo cución de las formas más graves y sofisti-
de Derechos Humanos, de especial inci- cadas de criminalidad. En todos estos
dencia en España, y que se ha plasmado casos, la autorización habrá de motivarse
en resoluciones como la STEDH de 16 de y delimitarse cuidadosamente de manera
noviembre de 2004, asunto Moreno Gó- que se impida una actuación arbitraria
mez c. España, o la más reciente STEDH por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
de 16 de enero de 2018, asunto Cuenca siguiendo una doctrina fijada, entre otras,
Zarzoso c. España. En ambos casos el Tri- por la sentencia del Tribunal Europeo de
bunal de Estrasburgo señala que la invio- Derechos Humanos en el caso Iliya Ste-
labilidad del domicilio no solo protege el fanov contra Bulgaria, de 22 de mayo
espacio físico, sino su disfrute pacífico de 2008, en el que declara la vulneración
(quiet enjoyment), lo que implica que de la inviolabilidad domiciliaria por un
pueden vulnerar este derecho no solo las acceso al despacho profesional de un
756
DOMICILIO
abogado para incautarse de su ordena- domicilio, medida que es posible de apli-

dor, periféricos y disquetes, precisamen- car incluso fuera del estado de alarma
te por la vaguedad de la orden judicial. recurriendo a la L.O. 3/1986, pero siem-
pre previa autorización del juez de lo
*** contencioso-administrativo (artículo 8.6
LJCA). Algo más cuidadosa ha sido la re-
Por último, recientemente, se ha produci- gulación de la suspensión de actividades
do una suerte de limitación en sentido de alojamientos turísticos, prevista en la
inverso de la inviolabilidad del domici- Orden SND/257/2020, que excluye de
lio, como es la suspensión de la libertad esta medida las estancias de larga dura-
ambulatoria y de circulación como con- ción y de temporada ya iniciadas, en las
secuencia del coronavirus COVID-19, a que la condición de domicilio de la ha-
través del estado de alarma declarado bitación de hotel para el usuario hubie-
por el Real Decreto 463/2020. Más allá de ra generado importantes problemas
debates acerca de las dudas que genera para su ejecución, más si cabe dadas las
la elección del estado de alarma frente al limitaciones a los viajes internacionales
de excepción para lo que –a pesar de que que han estado vigentes. En fin, también
el propio Real Decreto lo niegue sin mala intervención, regulada por las Órde-
yor fundamentación– es una auténtica nes SND/265/2020 y SND/275/2020, en
suspensión de derechos que han de ser re- residencias de mayores, singularmente
sueltas, en su caso, por el Tribunal Cons- afectadas por la pandemia, tanto a efec-
titucional, este período de excepcionali- tos de inspección como de desinfección y
dad ha conllevado algunas dudas de de clasificación y separación de residen-
interés. Piénsese, por ejemplo, en el desa- tes en función de su contagio o no, ha
rrollo en un domicilio de actividades co- debido tener en cuenta la condición de
merciales o laborales, como puede ser el domicilio para quienes moran en ellas.
caso de prestación de servicio de pelu- De esta manera, al no estar suspendida
quería a domicilio, autorizado por el ar- la inviolabilidad del domicilio, dado
tículo 10 del Real Decreto mencionado, o que el estado de alarma no lo permite, se
la relación laboral de empleados de ho- ha hecho precisa, en caso de oposición,
gar, supuestos ambos en los que un even- la intervención del juez de lo contencio-
tual control del cumplimiento de las meso. A este respecto, ha de destacarse que,
didas higiénico-sanitarias legalmente como con buen criterio ha acordado la
establecidas chocaría con la necesidad Sala de lo Contencioso-administrativo
de autorización judicial. del TSJ de Castilla y León en sentencia de
27 de marzo de 2020, dicha interven-
Más dudas aún han generado algunas ción siempre ha de producirse ante un
iniciativas, luego no confirmadas, como acuerdo firme de la Administración, sin
el confinamiento –que en algún momen- que quepa convertir a la jurisdicción en
to se pensó obligatorio– de personas con- una suerte de órgano consultivo al servi-
tagiadas en centros públicos fuera de su cio del Poder Ejecutivo.
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Martín-Retortillo, L.: «El ruido: reciente respuesta legal y jurisprudencial», en Foro (Nue-
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protección de los inmuebles privados frente a las visitas de la Administración», en
Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 20 (2009).
Salamero Teixidó, L.: La autorización judicial de entrada en el marco de la actividad
administrativa. Madrid: Marcial Pons, 2014.
Fabio Pascua Mateo

Secretario General del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid
VER TAMBIÉN: DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS HUMANOS / PROTEC-

CIÓN DE DATOS / SEGURIDAD JURÍDICA / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL / TRIBU-
NAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
758
EFICACIA JURÍDICA
EFICACIA JURÍDICA
El término «eficacia» se usa al menos con ble carácter prescriptivo e instrumental.

dos significados en el ámbito del Derecho. Porque las normas prescriben conductas,
Por una parte, hace referencia a ciertas podemos examinar la correspondencia
condiciones de la aplicación de las nor- entre lo que prescriben y lo que sucede
mas, o a su alcance, y corresponde a lo en la realidad. Porque las normas son
que en ocasiones se denomina «vigencia»; instrumentos que pretenden la consecu-
es el uso que cabe encontrar en el título ción de fines, podemos examinar su ca-
preliminar del Código Civil español o el pacidad para alcanzar tales fines y para
que está presente en la distinción entre la hacerlo de mejor o peor manera.
eficacia erga omnes y la eficacia inter par-
tes de una sentencia o un contrato. En este Si abstraemos el contenido específico
primer sentido, no parece que la eficacia de las normas concretas, podemos afir-
designe nada distinto de otros elementos mar que una norma cualquiera, o el en-
que constituyen el supuesto de hecho de tero sistema jurídico, es eficaz cuando
las normas, esto es, no parece que la efi- genera seguridad jurídica, esto es, cuan-
cacia posea singularidad conceptual. do la norma se revela capaz de generar
predicciones sobre hechos o actos futu-
Por otra parte, el término se emplea para ros y de este modo permite orientar
identificar una familia de significados, to- nuestra conducta al tornar predecible la
dos ellos relacionados con lo que cabe conducta de los demás, en particular de
llamar la «realización» o «puesta en prácti- los órganos jurisdiccionales y adminis-
ca» de la norma. Así, cabe hablar de la trativos encargados de la aplicación del
eficacia como cumplimiento, como apli- Derecho. La seguridad es el valor instru-
cación, como éxito o como eficiencia mental inmanente o inherente al Dere-
(Hierro). En cualquiera de estos casos, la cho (González Vicén, Raz). Por eso, el
eficacia es uno de los predicados típicos Derecho es técnicamente eficaz cuando
que cabe atribuir a cualquier norma jurí- genera seguridad.
dica, junto con el de «validez» y el de «jus-
ticia», aunque resulta menos unívoco que Eficacia y validez son en principio predi-
estos. En efecto, una norma puede ser efi- cados independientes. Cabe la norma vá-
caz porque sus destinatarios la cumplen, lida e ineficaz, una discrepancia que de-
o bien porque, no siendo cumplida por riva inevitablemente de la naturaleza de
los ciudadanos, es aplicada por los jueces lo prescriptivo, y cabe también la norma
y demás representantes de la autoridad inválida, pero eficaz (la que Ferrajoli de-
pública (si bien esta aplicación puede ser nomina como «meramente vigente», y
concebida también como un cumplimien- que supone una ruptura de los princi-
to); que una norma sea eficaz también pios de jerarquía y no contradicción,
puede querer decir que el propósito de la igualmente ineliminable por completo).
norma se ha conseguido (éxito) o que se Aun así, cualquier concepción del Dere-
ha conseguido de la manera más adecua- cho (desde luego, la realista, pero tam-
da o menos costosa (eficiencia). bién las demás) atribuye alguna relevan-
cia a la eficacia en la descripción de las
La eficacia como predicado posible de condiciones de la validez. Para el realis-
cualquier norma jurídica deriva de su do- mo jurídico, la existencia de una norma
759
jurídica equivale a su eficacia, reducién- El Derecho ha de ser comprendido

dose de este modo la validez a la efica- como una compleja «práctica» social
cia, que devienen indistinguibles (Ross). (Radbruch, Atienza). En tanto que prác-
De acuerdo con la más extendida con- tica social, ha de orientarse a la satisfac-
cepción positivista, la distinción entre va- ción de un determinado valor o telos
lidez y eficacia es posible en general, sustantivo, en su caso la justicia. La jus-
pero solo hasta el punto en que la norma ticia es el valor moral inmanente a la
pierde por completo su eficacia, y con práctica jurídica y, por eso, el Derecho
ello también su validez (Kelsen). Es el fe- es teleológicamente eficaz cuando ge-
nómeno de la desuetudo, cuya relevancia nera justicia. Con independencia de qué
normativa en todo caso no es pacífica. haya de entenderse como justo, lo cier-
Rechazar esta conexión conceptual entre to es que un sistema jurídico que no
validez y eficacia supondría asumir un realice socialmente la justicia en un gra-
nivel de idealismo que el positivismo ju- do aceptable habrá de calificarse como
rídico considera inaceptable. ineficaz. Se tratará, en este caso, de una
práctica social frustrada. De todas for-
Una excepción plausible a esta conexión mas, este uso del término «eficacia» apli-
entre validez y eficacia es la de las nor- cado al Derecho no es frecuente, y des-
mas constitucionales que incorporan de luego resultará inaceptable para
ideales sustantivos muy exigentes y por todos aquellos que rechacen la cone-
el momento alejados de la realidad so- xión conceptual entre ambos conceptos.
cial, un tipo de normas que son caracte-
rísticas de las Constituciones contempo- El término «eficacia jurídica» resulta eno-
ráneas. Los teóricos neoconstitucionalistas joso por su equivocidad, debida tanto a
(positivistas o no) no admitirán en este la gama de fenómenos normativos dis-
caso a la desuetudo como generadora de tintos que designa como al hecho de
invalidez. Sostendrán, más bien, que ta- que las distintas concepciones de lo ju-
les normas siguen siendo válidas, por rídico asignan una relevancia igualmen-
muy ineficaces que sean (serán el rever- te diversa a esos fenómenos. Sin embar-
so de las normas meramente vigentes en go, resulta imposible renunciar a él,
la terminología de Ferrajoli). porque de una manera o de otra apunta
a una dimensión esencial de lo jurídico,
De manera análoga pero aún más clara, la de su facticidad (Habermas). Qué
la existencia de un sistema jurídico de- peso haya de asignársele a esta dimen-
pende de su eficacia. Cómo se determi- sión en relación a la de la validez (aho-
ne la eficacia de un sistema jurídico en ra en el habermasiano sentido de co-
general es otra cuestión. En la Teoría rrección moral o justicia) constituye una
del Derecho contemporánea, la pro- de las preguntas clásicas de la Filosofía
puesta de Hart de la existencia de una jurídica, y las grandes concepciones del
«regla de reconocimiento» asumida por Derecho (iusnaturalismo, positivismo y
los operadores jurídicos más relevantes realismo, en sus distintas versiones)
(señaladamente los jueces) es quizá la pueden concebirse como respuestas di-
explicación que goza de mayor predica- ferentes a esa pregunta. Por eso, y por
mento. En este punto, no hay discrepan- las implicaciones prácticas que se si-
cia significativa con la «norma fundante guen de esas respuestas, no cabe acep-
básica» kelseniana, puesto que la inefi- tar que la cuestión de la eficacia jurídica
cacia de esta también determina la sea específica de la Sociología del Dere-
inexistencia del sistema jurídico. cho, como en ocasiones se ha propues-
760
EFICACIA JURÍDICA
to, sino que es igualmente relevante e mas de la eficacia será siempre una
imprescindible para cualquier saber ju- dogmática débil desde el punto de vista
rídico. En particular, una dogmática jurí- teórico e ineficaz desde el punto de vis-
dica construida al margen de los proble- ta práctico.
BIBLIOGRAFÍA
Hart, H. L. A.: El concepto de Derecho (1961). Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1998.

Hierro, L. L.: La eficacia de las normas jurídicas. Barcelona: Ariel, 2003.
Kelsen, H.: Teoría pura del Derecho (1960). México: UNAM, 1986.
Navarro, P.: La eficacia del Derecho. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1990.
Ross, A.: Sobre el Derecho y la justicia (1958). Buenos Aires: Eudeba, 1997.
Ricardo García Manrique

Profesor Titular de Filosofía del Derecho
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN NORMATIVA / DERECHO Y MORAL / ESTADO DE

DERECHO / IGUALDAD ANTE LA LEY / JUSTICIA / LENGUAJE JURÍDICO / POSITI-
VISMO JURÍDICO / SEGURIDAD JURÍDICA / SOCIOLOGÍA DEL DERECHO / SOFT
LAW / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
761
ESTADO
El Estado es la forma política propia de nía es monopolio del Estado. El enfoque

la Modernidad. Anticipado por los he- puramente jurídico parece relativamente
chos y las teorías de la Baja Edad Media, simple, de acuerdo con el principio
surge como lo stato en la Italia renacen- de igualdad soberana de los Estados que
tista y se consolida a lo largo del siglo  xvi –según la fórmula bajomedieval− «no re-
con las Monarquías de base protonacio- conocen superior». La realidad política es
nal. No es correcto, por tanto, emplear la por completo diferente. Así, las diferen-
expresión «Estado» griego o romano o cias territoriales son abrumadoras, desde
feudal, aunque se utiliza con frecuencia los más de 17 millones de km2 de la Fe-
por ciertas escuelas historiográficas. El deración Rusa (22 millones en la antigua
tópico sitúa en la Paz de Westfalia (1648) Unión Soviética) hasta el mínimo, a ve-
la consagración de la estatalidad en el ces ínfimo, espacio territorial que ocu-
Derecho público europeo. Desde la más pan casi un centenar de Estados; por
elevada perspectiva filosófica, G. W. F. ejemplo, en Polinesia o en las islas del
Hegel magnifica al Estado como expre- Caribe. Todavía más elocuente resulta el
sión última del Espíritu Objetivo que su- contraste en materia de población: cerca
pera o integra las contradicciones de la de 1.400 millones de habitantes en la Re-
sociedad civil. Los brillantes juristas que pública Popular China frente a los pocos
se identifican como doctrina alemana del miles de Nauru o Tuvalu, por citar casos
Derecho público ( Jellinek, Laband, Kel- extremos. Un dato muy significativo: el
sen, Heller…, muy diferentes entre sí, «Gran Tokyo», la mayor aglomeración ur-
como es notorio) contribuyen a configu- bana del mundo con más de 40 millones
rar la Teoría del Estado, una disciplina de personas (casi tantas como España),
académica todavía pujante aunque hoy supera en población a tres cuartas partes
día sufre serios problemas para preservar de los Estados formalmente reconocidos
su identidad ante el predominio del De- como tales. Es fácil concluir que el ejerci-
recho Constitucional positivo y de la cio material de la soberanía concebida
Ciencia política empírica. Sea como fue- como capacidad de decisión (autonomía
re, en la Europa continental somos deu- y autarquía, en versión clásica) está al al-
dores de una tradición estatalista que de- cance de un número muy reducido de
termina el ADN de nuestra formación sujetos políticos. Más fácil de intuir que
intelectual. Así pues, razonamos en tér- de definir, la distinción entre grandes po-
minos de estatalidad y la simple mención tencias, potencias medias, Estados «pe-
de la potentior persona suscita reflejos queños» y «micro Estados» resulta impres-
positivos: «sentido de Estado», «pactos de cindible para una visión mínimamente
Estado», «hombre o mujer de Estado», realista de las Relaciones Internacionales.
siempre en contraste con el oportunismo Todo ello sin olvidar los Estados «aparen-
partidista. tes» que funcionan como paraísos fisca-
les o como sede ficticia de sociedades
Elementos sine qua non del Estado son que controlan fondos de inversión y
el territorio, el pueblo y la soberanía. Los otras fórmulas de la economía global.
dos primeros son inherentes a cualquier
otra forma política y también a las enti- Tampoco resulta pacífica la cuestión
dades de ámbito inferior. Solo la sobera- del número de Estados que forman
762
ESTADO
parte stricto sensu de la comunidad in- intervención de terceros para establecer

ternacional. El índice más fiable es, en un mínimo orden; un ejemplo conocido
principio, la condición formal de miem- es la piratería en aguas de Somalia. El
bros de Naciones Unidas: a día de hoy, horror al vacío es un rasgo constitutivo
193. Sin embargo, deja al margen a ende la condición humana: el propio Hob-
tidades políticas cuya condición estatal bes admitía la pérdida de legitimidad de
es innegable, caso de Taiwán, sin olvi- su Leviatán cuando fuera incapaz de
dar, entre otros ejemplos, el confuso poner orden en la guerra de todos con-
status de Palestina. En el mapa del tra todos. De ahí que el reconocimiento
mundo no existen ya espacios nullius, de Estados y de gobiernos en Derecho
aunque no todos están sometidos a Internacional dependa del principio de
una soberanía única. La Antártida cuen- efectividad, cuyo origen (mexicano) se
ta con un estatuto internacional que or- sitúa en la «doctrina Estrada». En térmi-
dena razonablemente el uso del territo- nos de A. Mangas, los Estados existen o
rio. No sucede lo mismo en el Ártico, no existen en el terreno de los hechos y
objeto de múltiples ambiciones expan- su nacimiento no depende de cuestio-
sionistas. El alta mar o el espacio ultra- nes de legalidad. Conviene tener muy
terrestre están sujetos a su propio régi- presentes estas advertencias antes de
men jurídico y la delimitación del mar que ciertas pretensiones secesionistas se
territorial o del espacio aéreo provoca traduzcan en una independencia de fac-
disputas con relativa frecuencia, enco- to. Una vez producida, no sirven de
nadas por el paso del tiempo. Sea como nada los lamentos en el plano moral ni
fuere, el número de Estados ha crecido los argumentos jurídico-formales.
notablemente. Recuerda A. Truyol que
al concluir la Primera Guerra Mundial Desde el punto de vista de la Teoría po-
era apenas superior a cuarenta, casi to- lítica, el Estado es el antagonista dialéc-
dos europeos o americanos. La relación tico de la sociedad civil: la contraposi-
se ha multiplicado más o menos por ción público/privado se construye en
cuatro. Sin duda, la causa principal, torno a uno y otro concepto. Según la
pero no la única, ha sido el proceso de síntesis de García-Pelayo, el Estado libe-
descolonización en los años 50 y 60 ral ni quería ni a la larga podría interfe-
del siglo pasado. rir en el orden social natural y se limita-
ba a crear las condiciones ambientales
Otra cuestión relevante. De acuerdo con mínimas para garantizar su funciona-
Max Weber, el Estado reclama para sí miento espontáneo. Por el contrario, el
con éxito el monopolio de la coacción Estado social (con matices, Estado del
física legítima, de tal modo que los lla- Bienestar) es regulador decisivo de la
mados hoy día rogue States o failed Sta- vida socioeconómica a través de presta-
tes, incluso Estados «frágiles», son por ciones públicas que garantizan, con ma-
naturaleza la antítesis de la estatalidad. yor o menor holgura, la «procura exis-
El fenómeno está más extendido de lo tencial» (E. Forsthoff: Daseinvorsorge) y
que parece: «señores de la guerra», nar- favorecen la redistribución de la renta.
cotraficantes o guerrilleros de diversa Así pues, el Estado liberal solo intervie-
condición controlan regiones enteras ne de forma transitoria, restringida y
ante la impotencia (o la connivencia) de asistemática, al modo del árbitro que
las autoridades formales. La condición aplica normas generales y abstractas; es
de Estado fallido tiene repercusión en la decir, simplificando, Constituciones y
esfera internacional y justifica a veces la Códigos. El Estado social transforma esa
763
«nomocracia» en «telocracia» y abre el tibajos en cuanto al reclutamiento pro-

gran debate ideológico entre liberalis- fesional o bien mediante «la nación en
mo y socialismo con sus variantes con- armas». Por supuesto, los jueces encar-
temporáneas. gados de aplicar Derecho escrito, pro-
ducto de la voluntad del poder y (su-
En cuanto a la perspectiva del Derecho puestamente) racional dejando en lugar
Constitucional, las formas de Estado son secundario las manifestaciones sociales
conceptualmente diferentes de las for- de creación de normas jurídicas.
mas de gobierno, a pesar del confuso,
aunque políticamente significativo, Última cuestión. ¿Está en crisis el Esta-
art. 1.3 de la Constitución Española. Cabe do? La respuesta podría ser positiva
distinguir: desde un enfoque puro de Filosofía
política, en la medida en que el Estado
A) Según el modelo ideológico y su se identifica con el «minotauro» absolu-
proyección institucional: Estado tista (B. de Jouvenel) que hace imposi-
constitucional (democracia constitu- ble la libertad individual a causa del
cional y, con matices, democracia li- dirigismo económico y el paternalismo
beral son también opciones válidas) moral. De alguna manera, tal vez para-
frente a «lo que no es democracia» dójica, este planteamiento enlaza con
(G. Sartori), que incluye conceptos la República, alternativa fallida al Esta-
variopintos como tiranía, dictadura, do en sus orígenes históricos, pero
absolutismo, despotismo, autocracia magnificada doctrinalmente como de-
o totalitarismo; este último, el más pósito de libertades a pesar de su con-
característico del siglo xx. dición oligárquica. Más allá de la teo-
B) En función de la organización territo- ría, la resistencia y la resiliencia −según
rial, cabe acudir a la doctrina kelse- el concepto de moda− del Estado como
niana sobre los grados de descentra- forma política es realmente notable. Vi-
lización: Estado centralizado, vimos un proceso de «devolución» de
regional, federal o (al margen ya del los poderes expropiados (o incauta-
ámbito estatal) Confederación. dos) por la estatalidad naciente en la
Baja Edad Media y el Renacimiento: re-
Del estudio del Estado forma parte tam- cuperan posiciones las instancias in-
bién la identificación de los instrumen- fraestatales y las superiores, incluso
ta regna, medios materiales y recursos con cesiones efectivas de soberanía.
humanos al servicio de la voluntad váli- No obstante, el Estado continúa siendo
damente formada y expresada por los la meta que todos intentan conseguir:
órganos competentes. Sin ellos no hay unos hablan de Estados Unidos de Eu-
Estado, sino caos y arbitrariedad, la antí- ropa y otros pretenden que sus nacio-
tesis del Estado. Ante todo, la burocra- nes reales o imaginarias alcancen la
cia servida por funcionarios profesiona- condición plena de Estados. Así las co-
les. Una vez más, Weber lo explica sas, nuestro concepto seguirá siendo
mejor que nadie: sin ellos, se haría in- centro y eje del Derecho Público y la
evitable caer en una «terrible corrup- Teoría política al menos en el plazo ra-
ción» y una «brutal incompetencia». La zonable a cuya previsión pueda aspirar
diplomacia formalizada desde el Renaci- un gremio poco dotado para la profe-
miento (G. Mattingly) es otro elemento cía. La respuesta estatal a la pandemia
imprescindible. Más aún, el Ejército, con COVID-19 es una buena prueba de la
tendencia a ser permanente pero con al- fortaleza de esta forma política.
764
ESTADO
BIBLIOGRAFÍA
Dyson, K. H. F.: The State Tradition in Western Europe. Oxford: M. Robertson, 1988.
English, R. y Townshend, Ch.: The State, historical and political dimensions. London &
New York: Routledge, 1999.
García-Pelayo, M.: Las transformaciones del Estado contemporáneo. Madrid: Alian-
za, 1977.
Negro Pavón, D.: La tradición liberal y el Estado. Madrid: RACMYP, 1995.
Passerin D’Entrevès, A.: La noción de Estado. Una introducción a la Teoría política. Bar-
celona: Ariel, 2001.
Pendás, B.: «¿Tienen futuro los Estados?», en La sociedad menos injusta. Estudios de His-
toria de las Ideas y Teoría de la Constitución. Madrid: Iustel, 2019.
Weber, M.: La política como vocación (1919). Madrid: Alianza, 2009.
Nota: Véanse también los tratados clásicos de Teoría del Estado ( Jellinek, Kelsen, Heller
y otros).
Benigno Pendás
Catedrático de Ciencia Política de la Universidad CEU San Pablo
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA / DERECHO CONSTITUCIONAL /

DESCOLONIZACIÓN / DERECHO INTERNACIONAL / ESTADO CONSTITUCIONAL /
PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL / RAZÓN DE ESTADO / SOBERA-
NÍA
765
ESTADO AUTONÓMICO
Nuestra forma política, que ha recibido aunque se acepta que existan compe-
el nombre de Estado autonómico o Esta- tencias autonómicas en relación con
do de las Autonomías, puede ser analiza- determinadas decisiones en este
da o bien a través de categorías propias, ámbito. Nótese también que si bien
teniendo en cuenta por lo demás que los entes integrados, en nuestro caso
nuestra Constitución no utiliza ninguna las Comunidades Autónomas, tienen
calificación al respecto, o bien un deber de homogeneidad con la
refiriéndonos al ejemplo federal, marcan- organización estatal, pueden desarro-
do puntos de conexión o diferencias con llar institucional y procedimental-
el mismo. Conforme al primer procedi- mente una cierta especificidad. En
miento, diríamos que el Estado efecto, la forma de gobierno de los
autonómico es un Estado compuesto que sistemas autonómicos –o modo de
entiende la autonomía como la capaci- relacionarse los poderes– es, como
dad de las nacionalidades y regiones de en el caso del Estado, la correspon-
hacer leyes. Pero quizás para el entendi- diente al régimen parlamentario en
miento del Estado autonómico resulta su variante racionalizada, pero con
más clara la utilización de la referencia algunas peculiaridades. Así, por ejem-
federal. La descentralización llevada a plo, comenzando por el propio siste-
cabo por el Estado autonómico es la pro- ma sobre cuya base tiene lugar la
pia de los sistemas federales, hasta el elección de las respectivas Asambleas
punto que, con toda corrección, puede legislativas, y en el que se rebaja su
decirse que nuestra forma política es un proporcionalidad en relación con el
Estado federal, constituyendo uno de sus modelo estatal, estableciendo en el
rostros. Como en el Estado federal, en el caso vasco una representación igual
autonómico se dan tres características de los diversos territorios históricos;
comunes de descentralización: o determinando un equilibrio entre
poderes más débil que el canónico
A) En primer lugar, es un Estado comen el régimen parlamentario, así en
puesto, con la correspondiente dua- los Parlamentos de las Comunidades
lidad institucional. De esta manera de régimen ordinario que no pueden
existe, por una parte, un nivel de au- ser disueltas por el presidente, facul-
toridades de orden legislativo, ejecu- tad que, por lo demás, no se estable-
tivo y judicial, con jurisdicción en ce en el caso de las Comunidades de
todo el Estado y compartiendo régimen especial en sus Estatutos
población y territorio, a la vez de la sino en una ley especial; o como
organización política común y de los cuando, en lo que se refiere a las re-
entes integrados; y otro nivel cuyos laciones Gobierno-Parlamento, los
mandatos alcanzan a su respectivo Estatutos de la Comunidad Valencia-
territorio, si bien es cierto que en na o de Castilla-La Mancha admiten
nuestra forma política las organiza- la posibilidad de hacer objeto de la
ciones territoriales no disponen de cuestión de confianza a un proyecto
un poder judicial propio, pues el Tri- de ley. Finalmente, cabe singularizar
bunal Superior de Justicia no es un el caso vasco en que se contempla la
órgano autonómico sino del Estado, moción de censura individual, por no
766
ESTADO AUTONÓMICO
hablar, en términos ya generales, de de cooperación, consustancial al Esta-

la comprensión estatutaria más estric- do autonómico, etc... El sistema com-
ta de las prerrogativas de los parla- petencial se articula sobre las catego-
mentarios autonómicos en relación rías de bases y desarrollo. En efecto, el
con las de los diputados y senadores. título competencial concreto ordinario
B) En el sistema autonómico, como en el para intervenir en una materia deriva
federal, la cuestión fundamental es la directamente de una ley básica del Es-
competencial, esto es, saber a qué ins- tado central que ha de ser desarrolla-
tancia, si central o autonómica, corres- da sobre una materia compartida por
ponde la atribución o facultad concre- la Comunidad Autónoma. El tipo nor-
ta, que fija el Estatuto de Autonomía, mativo de las bases da un extraordina-
pero de acuerdo con la Constitución, rio juego, pues posibilita el ejercicio
esto es, dos normas de nivel máximo, de dos políticas, como líneas de
si bien el Estatuto no denota poder decisión autónomas sobre los intere-
constituyente soberano y es formal- ses de las respectivas Comunidades.
mente una ley (orgánica) del Estado. La ley de desarrollo es una pro
Realizaremos dos observaciones al longación autónoma de la ley básica,
respecto. En primer lugar, que las refe- pero no es, como ocurre con el regla-
rencias conceptuales elementales, que mento, ejecución de otra norma ante-
han sido muy frecuentemente cons- rior. Las posibilidades de las bases han
truidas por la doctrina del Tribunal sido enriquecidas por la doctrina
Constitucional, son utilizadas por la constitucional, que finalmente ha op-
Constitución, pero no definidas por tado por una concepción material de
ella. Así, la propia idea de competen- las mismas frente a la formal, como es
cia, como facultad de intervención sabido.
normativa o no en una determinada C) En tercer lugar, los conflictos que sur-
materia o ámbito de actuación pública; jan en el ejercicio de las respectivas
la fijación en la competencia de su ob- atribuciones son resueltos por un
jeto y el nivel o tipo de actuación a Tribunal especializado con absoluta
que se refiere el título de intervención: independencia e imparcialidad.
así cabe distinguir entre competencias Como corresponde a un Estado de
normativas o de ejecución; la distinción Derecho, en España los conflictos te-
entre competencias exclusivas, com- rritoriales no se proponen en clave
partidas o concurrentes o los criterios identitaria sino de forma jurídica para
a tener en cuenta para la resolución su resolución por la instancia ade-
de las disputas competenciales, a fa- cuada. Lo que ha conseguido el Esta-
vor de la instancia que pueda invocar do autonómico es, ni más ni menos,
sobre la materia en cuestión un título que los contenciosos territoriales en-
más específico: así, en el supuesto de tre las Comunidades Autónomas y el
dos títulos competenciales generales, Estado central no se presenten de
prevalecerá el correspondiente al de manera esencialista, como una
la materia en que se encuadre el obje- colisión entre identidades o lealtades,
tivo, propósito o finalidad buscados sino como disputas competenciales,
más fuertemente por la norma, aducidas en términos jurídicos y en
entendiéndose que las competencias ellos solubles por los tribunales, y
sustantivas incluyen las instrumenta- específicamente por el Tribunal
les, imponiéndose en ejercicio de las Constitucional. Ciertamente, para las
competencias el respeto del principio Comunidades Autónomas las compe-
767
tencias se reclaman en ejercicio del una democracia de superior participación

autogobierno, en cuanto instrumen- ofrece tal sistema, pero, con todo, y si se
tos necesarios para la preservación quiere en mayor grado que en el caso fe-
de la propia identidad, pero admi- deral, la justificación del Estado
tiendo una solución pacificadora autonómico reside en su capacidad para
que no se considera en clave política ofrecer a los seccionalismos territoriales
–como imposición de un poder ex- españoles una adecuada articulación insti-
terno o como victoria ante el enemi- tucional. La referencia a la capacidad de
go de la autonomía– sino, como de- integración de la fórmula autonómica es
cimos, de manera exclusivamente fundamental para explicar el origen de
jurídica. nuestro Estado, esto es, por qué se impu-
so la rectificación del modelo unitario o
Naturalmente, el significado político del centralista, pero es asimismo indispensa-
Estado autonómico no se agota conside- ble para dar cuenta de su aceptación ge-
rando exclusivamente sus manifestaciones neral hasta la fecha (descontadas la crisis
institucionales sino apreciando su rendi- de Ibarretxe y la actual disputa en Catalu-
miento integrador: el sistema autonómico ña), pues cuando se produzca –en serio,
es el tratamiento institucional para un Es- más allá de posiciones estratégicas o
tado con tensiones nacionalistas en su retóricas– la denuncia del Estado
seno. Es cierto que la organización autonómico como fórmula de juntura, ya
autonómica se ha justificado en base a tenga ello lugar desde las exigencias de la
otros argumentos que el de la atención a nación española o de los nacionalismos
las demandas nacionalistas, aduciendo las territoriales, se habrán quebrado sus su-
ventajas funcionales de la descentralización puestos espirituales y la crisis de la forma
y resaltando las oportunidades que para política se planteará de modo ineludible.
BIBLIOGRAFÍA
Aja, E.: El Estado autonómico: Federalismo y hechos diferenciales. Madrid: Alianza, 1999.
Cruz Villalón, P.: La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución.
2.ª ed. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006.
Muñoz Machado, S.: Derecho público de las Comunidades Autónomas. Madrid: Iustel,
1982-1984. 2 vol.
Solozabal, J. J.: Bases constitucionales del Estado autonómico. Madrid: McGraw-Hill, 1998.
— Pensamiento federal español y otros estudios autonómicos. Madrid: Iustel, 2019.
Juan José Solozabal Echavarria

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / AUTODETERMINACIÓN / COMUNI-

DADES AUTÓNOMAS / CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DIVISIÓN DE PODE-
RES / ESTADO FEDERAL Y FEDERALISMO / NACIÓN Y NACIONALISMO / NACIONA-
LIDADES / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / SECESIÓN Y DERECHO A
DECIDIR / SENADO / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
768
ESTADO CONSTITUCIONAL
El concepto de Estado es complejo y po- como se relacionan los gobernados entre

lémico, aunque la doctrina coincide en sí y con el poder, y en la manera contro-
los elementos básicos que lo integran: lada, responsable y desconcentrada
territorio, población y poder. Empero, no como el poder político se ejerce. Por lo
siempre que se encuentran estos compo- mismo, aunque todo Estado ha tenido y
nentes hay Estado. La combinación solo tiene Constitución, no todo Estado es
adquiere la forma de Estado cuando el constitucional, a la luz de un concepto
poder tiene una característica propia, a la avanzado de Constitución.
que se identifica como soberanía. No im-
portan el tamaño del territorio ni de la En 1819 Benjamin Constant distinguió
población, pero sí es decisivo el tipo del entre la libertad de los antiguos y de los
poder que se ejerza. modernos. Apuntó que las libertades en
el mundo antiguo eran un atributo del
La soberanía es otra polisemia. Para los conjunto, cuya mayoría imponía sus de-
efectos del Estado constitucional es sufi- cisiones a la totalidad de los sujetos, en
ciente con una idea operacional confor- tanto que en el mundo moderno se pri-
me a la cual hay poder soberano allí vilegiaba la libertad individual. En la
donde existe la facultad autónoma de época de Constant esta prevalencia de
producir normas susceptibles de ser la libertad personal implicaba, entre
aplicadas mediante la coacción legítima. otras cosas, la prohibición de la esclavi-
tud, así como en la nuestra supone la
Además del concepto de Estado sobera- proscripción de la discriminación en
no, a partir del siglo xix comenzó a desa- perjuicio de cualquier individuo.
rrollarse el de Estado de Derecho. En la
actualidad denota la sujeción a la norma A semejanza del discurso de Constant
por parte de gobernados y de gobernan- en el Ateneo de París, en 1938 Charles
tes; la existencia de un ordenamiento Howard McIlwain dictó un ciclo de con-
adoptado conforme a procedimientos es- ferencias, en la Universidad de Cornell,
tandarizados; la proscripción de la dis- sobre el tema «Constitucionalismo anti-
crecionalidad y la previsibilidad de las guo y moderno». El profesor estadouni-
decisiones del poder. Al mediar el si- dense subrayó que la concepción anti-
glo xx, el Estado de Derecho se enrique- gua de la Constitución se limitaba a lo
ció con la adición de contenidos que lo que ahora entendemos como disposi-
identifican como social y, en otros casos, ciones administrativas, mientras que en
también como democrático. En este con- un sentido moderno la Constitución re-
texto comenzó a hablarse de Estado gula la estructura jurídica del Estado. En
constitucional. Se trata de un fenómeno tanto que el Estado es un ente complejo
reciente. del que forman parte gobernados y go-
bernantes, la Constitución moderna ad-
El significado de Constitución ha tendido quiere una dimensión más amplia de la
a una complejidad progresiva. La Consti- que tuvo en el pasado.
tución tradicional consistía en la regula-
ción del poder, en tanto que la actual Jellinek sistematizó la interacción entre
pone un especial énfasis en la forma gobernados y gobernantes regulada por
769
la Constitución. Conforme a su teoría como parámetro el artículo 16 de la De-

del status existen tres formas de rela- claración de los Derechos del Hombre y
ción de las personas con el Estado: las del Ciudadano, de 1789, según el cual
de orden negativo, positivo y activo. En «Toda sociedad en la cual la garantía de
el primer caso, la subordinación de los los derechos no esté asegurada, ni de-
individuos al Estado llega hasta donde terminada la separación de los poderes,
el Derecho ordena, y la esfera de liber- carece de Constitución». El nuevo están-
tad de la persona está integrada por dar mantiene esos términos básicos, con
todo lo substraído al dominio estatal; el adecuaciones. Para que haya Constitu-
segundo orden consiste en el derecho ción son indispensables al menos tres
que tienen los individuos a utilizar los elementos: derechos subjetivos, indivi-
servicios ofrecidos por el Estado, o a duales, colectivos y sociales; garantías
beneficiarse de las acciones estatales, para la defensa de la Constitución y
incluidas las de prestación; el tercero para el ejercicio de los derechos que
corresponde a la posibilidad del indivi- confiere, y poder controlado, distribui-
duo de participar en las actividades del do, legítimo y razonable.
Estado, como votar o desempeñar car-
gos públicos. De acuerdo con Enzo Cheli, el Estado
constitucional presenta los siguientes
La evolución del Estado permite identifi- elementos característicos: a) una demo-
car una cuarta forma de relación, en cracia plural fundada en la legitimación
este caso de orden pasivo: los goberna- de las fuerzas políticas, sociales y cultu-
dos tienen derecho al buen gobierno. El rales; b) una Constitución rígida; c) di-
buen gobierno implica proscribir la ar- versas reglas fundamentales del proceso
bitrariedad, que se traduce en la obliga- político que incorporan los valores pro-
ción de aplicar el Derecho de manera cedentes del tejido social y cultural en
razonable; prever los riesgos para la so- un catálogo de derechos fundamentales,
ciedad y anticipar las opciones para su- y d) un sistema de gobierno basado en
perarlos cuando son inevitables; conju- la soberanía popular, que dispone de
rar el agravamiento de los problemas y mecanismos de garantía y sujeta el ejer-
resolverlos sin generar a cambio nuevas cicio del poder a la orientación (indiriz-
dificultades; promover la equidad, el zo) y al control político ejercidos por el
bienestar y el acceso a la justicia; ejercer sistema representativo.
el poder de manera controlada y res-
ponsable, y garantizar el derecho de los El Estado es constitucional porque una
gobernados a deliberar en libertad. norma suprema e inviolable rige el or-
den jurídico. Por esta razón Raúl Gusta-
Los elementos esenciales de una Consti- vo Ferreyra ha señalado que la Constitu-
tución son su carácter normativo, que la ción se convierte en un cuarto elemento
hace aplicable y reformable de confor- del Estado. Esta tesis presenta un matiz
midad con los procedimientos que ella con relación a la tesis de Peter Häberle,
misma determina, y su supremacía, en para quien el cuarto elemento del Esta-
tanto que no existe ninguna otra dispo- do constitucional es la cultura. Hay con-
sición de la que dependan su vigencia y vergencia entre ambos autores, en tanto
positividad. que para la teoría häberliana los órde-
nes constitucional y cultural juegan una
Para determinar si se estaba ante una función complementaria e integradora,
Constitución, por mucho tiempo se tuvo por lo que el Estado constitucional se
770
compone de factores reales e ideales, una norma suprema e inviolable cuyos

normativos y culturales, que además de elementos incluyen el pluralismo demo-
los derechos universales incluye la dig- crático y el laicismo institucional, el ejer-
nidad de las personas, el pluralismo, el cicio controlado y responsable del poder
Estado social, el Estado de Derecho y el político, la igualdad y la seguridad jurí-
Estado de cultura. El argumento de Fe- dicas, la equidad y el bienestar sociales,
rreyra también tiene un antecedente en el acceso a la jurisdicción independiente
Kelsen, para quien «la Constitución es y las garantías para el ejercicio de los de-
siempre el fundamento del Estado». Por rechos ambientales, civiles, culturales,
su parte, Martín Kriele utiliza la denomi- económicos, políticos y sociales.
nación «Estado constitucional democrá-
tico», por su vínculo con la teoría de la Un Estado de libertades siempre está
democracia constitucional, y Luigi Fe- expuesto a múltiples vicisitudes. Sin
rrajoli lo enuncia como «Estado constitu- embargo, si se advierte que el Estado
cional de Derecho», por su asociación constitucional es un desarrollo muy re-
con los derechos fundamentales. ciente del constitucionalismo, es razo-
nable confiar en que se estabilizará
En suma, no todo Estado es constitucio- donde ya existe, se consolidará donde
nal. Es constitucional el Estado donde, está germinando y se expandirá hacia
además de territorio, población y poder los Estados que conservan una estructu-
soberano, hay un ordenamiento jurídico ra y un funcionamiento ajenos al consti-
jerarquizado, válido y eficaz, basado en tucionalismo avanzado.
BIBLIOGRAFÍA
Cheli, E.: Stato costituzionale e ragionevolezza. Nápoles: Editoriale Scientifica, 2011.

Ferrajoli, L.: Principia iuris. Madrid: Trotta, 2011.
Ferreyra, R. G.: «Manifiesto sobre el Estado constitucional», en Revista de Derecho Públi-
co, Buenos Aires, 10 (2015)
Häberle, P.: El Estado constitucional. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, 2001.
Kriele, M.: Introducción a la Teoría del Estado. Fundamentos históricos de la legitimi-
dad del Estado constitucional democrático. Buenos Aires: Depalma, 1980.
Diego Valadés
Constitucionalista. Investigador Emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM e Investigador Emérito del Sistema Nacional de Investigadores. Miembro de El
Colegio Nacional, de El Colegio de Sinaloa y de la Academia Mexicana de la Lengua
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATI-

VA / DEMOCRACIA / DERECHO CONSTITUCIONAL / DERECHOS HUMANOS / DIVI-
SIÓN DE PODERES / ESTADO DE DERECHO / ESTADO DEMOCRÁTICO / JURISDIC-
CIÓN CONSTITUCIONAL / PODER CONSTITUYENTE / SOBERANÍA
771
ESTADO DE DERECHO
El Estado de Derecho es una de las mente tampoco del Convenio Europeo

ideas básicas del constitucionalismo de Derechos Humanos– sin respetar las
moderno. Tiene su origen en Alemania, exigencias elementales del Estado de
donde en los albores del siglo xix se Derecho. Véase, por ejemplo, la reciente
opuso el ideal de un Estado que se con- sentencia Comisión c. Polonia de 6 de
dujese con arreglo a normas jurídicas noviembre de 2019 (C-192/18) del Tri-
(Rechtsstaat) al criterio absolutista de bunal de Justicia de la Unión Europea.
que el Estado debía guiarse según el
prudente arbitrio del Príncipe y de sus En España, el ideal del Estado de Dere-
agentes (Polizeistaat). Es importante cho está expresamente proclamado ya
destacar que la idea de Estado de Dere- en el art. 1 de la Constitución y es –jun-
cho no quedó circunscrita a la obser- to con la democracia, el Estado social, la
vancia de procedimientos, sino que ha Monarquía parlamentaria, y el derecho a
tenido siempre implicaciones sustanti- la autonomía de las nacionalidades y re-
vas, especialmente en lo atinente a la giones– uno de los elementos definito-
tutela de la libertad y la propiedad de rios del diseño constitucional del Esta-
las personas. Podría decirse que el Esta- do. Además, el art. 9 de la Constitución
do de Derecho es la máxima expresión consagra una serie de principios más
jurídica del liberalismo político. Esta específicos que son manifestaciones téc-
idea, con matices diversos, ha sido nicas del Estado de Derecho en ámbitos
adoptada por todas las democracias más restringidos. Tales son señalada-
constitucionales, conociendo un desa- mente el principio de legalidad, la jerar-
rrollo extraordinario con posterioridad a quía normativa, la publicidad e irretroac-
la Segunda Guerra Mundial. tividad de las normas y la seguridad
jurídica. Es innegable que todos estos
El equivalente al Estado de Derecho en principios constitucionales se orientan
la cultura jurídico-política anglosajona hacia la limitación jurídica del poder po-
es el rule of law y esta es la expresión lítico y, en este sentido, comparten el te-
que suele utilizarse cuando hay que tra- los del Estado de Derecho. Y hay, asi-
ducirlo al inglés. La idea de rule of law mismo, otras doctrinas no mencionadas
también abarca aspectos formales y ma- explícitamente en la Constitución espa-
teriales; pero históricamente ha puesto ñola que también están relacionadas
el acento en el ejercicio del poder de con el ideal del Estado de Derecho,
conformidad con las comunes vías del como es destacadamente la separación
Derecho y, en particular, en su someti- de poderes. Sin embargo, a fin de no
miento a los tribunales ordinarios. perderse en disquisiciones demasiado
generales y no caer en confusiones con-
La idea de Estado de Derecho no se li- ceptuales, es preferible –sobre todo en
mita actualmente al ámbito nacional, el análisis de problemas jurídicos– exa-
pues es uno de los valores en que se minar cada uno de esos principios cons-
fundamenta el proceso de integración titucionales por separado.
europea, con arreglo al art. 2 del Trata-
do de la Unión Europea. Así, no se pue- Una vez hechas las anteriores precisio-
de ser miembro de la Unión –y segura- nes, debe subrayarse que el núcleo del
772
ESTADO DE DERECHO
Estado de Derecho es la sumisión de los mente ejercidas, mientras que los límites
poderes públicos al Derecho. Su mani- materiales delimitan aquello que puede
festación técnica más importante es, así, ser objeto de dichas potestades públicas
el principio de legalidad. Y complemen- y aquello que, en cambio, resulta intan-
to indispensable del principio de legali- gible para ellas. La existencia del Estado
dad es el control de la actuación de los de Derecho supone así restringir la deci-
poderes públicos por los tribunales: de sión política: esta solo cabe sobre deter-
poco serviría la afirmación de que los minadas materias y respetando ciertas
poderes públicos están sometidos al formalidades. Ello significa que el princi-
Derecho si luego no existieran vías ju- pio de decisión por mayoría, piedra an-
risdiccionales efectivas, administradas gular de la democracia, no es ilimitado:
por jueces independientes, para verifi- haber ganado unas elecciones –o un re-
car que la actuación de aquellos se ajus- feréndum– no justifica cualquier medida,
ta a la legalidad y, en su caso, extraer ni otorga un poder omnímodo. La demo-
las consecuencias pertinentes (anula- cracia combinada con el Estado de Dere-
ción de actos no ajustados a Derecho, cho suele denominarse «democracia
imposición de sanciones, indemniza- constitucional» o «democracia liberal». Es
ción de daños, etc.). En la Constitución la existente en todos los países genuina-
Española, el principio de legalidad –más mente democráticos, pues la democracia
allá de su consagración con alcance ge- iliberal difícilmente merece ser calificada
neral en el ya citado art. 9– es mencio- de democrática, habida cuenta de su fal-
nado en otros dos lugares. Uno es el ta de respeto hacia las minorías y los di-
art. 103, que establece que la Adminis- sidentes.
tración Pública debe actuar «con someti-
miento pleno a la ley y al Derecho», con Es útil destacar que el Estado de Dere-
su corolario en la previsión del art. 106 cho –o, si se prefiere, el liberalismo po-
de que los tribunales controlan «la lega- lítico– es históricamente anterior a la
lidad de la actuación administrativa». Y democracia. Sus fundamentos fueron
el otro es el art. 117, allí donde procla- puestos por las revoluciones liberales
ma que los jueces y tribunales están «so- en los siglos xviii y xix; pero la democra-
metidos únicamente al imperio de la cia es más tardía y, si se toma como in-
ley». El principio de legalidad se desdo- dicador de la misma el sufragio univer-
bla así en principio de legalidad de la sal, mal puede decirse que haya
Administración –y, más en general, del arraigado antes del siglo xx. Así, la his-
Poder Ejecutivo– y principio de legali- toria del constitucionalismo moderno
dad del Poder Judicial, con diferencias puede ser vista como una marcha, pla-
técnico-jurídicas entre ellos cuyo exa- gada de dificultades, hacia la democrati-
men no puede abordarse en esta sede. zación del Estado de Derecho.
Aspecto crucial del Estado de Derecho Hasta aquí, la versión clásica de este
es su relación con la democracia. En la concepto. El control de constitucionali-
medida en que aquel consiste en la su- dad de las leyes es un fenómeno sobre-
misión de los poderes públicos a normas venido, al menos en Europa. La Constitu-
jurídicas, implica la imposición a aque- ción Española lo prevé en su título IX,
llos de límites, que pueden ser tanto for- relativo al Tribunal Constitucional. La
males como materiales. Los límites for- aparición de los Tribunales Constitucio-
males definen el modo en que las nales supuso una mutación del Estado
potestades públicas pueden ser válida- de Derecho. En su versión clásica, este
773
significaba fundamentalmente la prefe- trol de constitucionalidad de las leyes

rencia de la ley, a la que quedaban so- conduce al «Estado constitucional de De-
metidos cualesquiera otros actos de los recho»: ni la ley es ya la norma suprema,
poderes públicos. La ley era la norma su- ni el Parlamento es ya omnipotente. Hay
prema del ordenamiento jurídico, lo que reglas y principios constitucionales que
equivale a decir que era omnipotente y delimitan lo que la representación popu-
que el Parlamento no estaba vinculado a lar misma puede hacer y, en ese sentido,
límites jurídicos. En la práctica, mientras el Estado de Derecho adquiere una signi-
que los Poderes Ejecutivo y Judicial esta- ficación más amplia. El art. 20 de la Ley
ban sometidos a la ley, el Poder Legislati- Fundamental de Bonn expresa gráfica-
vo no tenía vinculación alguna: dado mente esta idea, cuando dice que «el Po-
que el centro del sistema era la ley, suele der Legislativo está sometido al orden
hablarse de «Estado legal de Derecho». constitucional; los Poderes Ejecutivo y
Por el contrario, la instauración del con- Judicial, a la ley y al Derecho».
BIBLIOGRAFÍA
Díaz, E.: Estado de Derecho y sociedad democrática. Madrid: Cuadernos para el Diálogo,
1966.
Forsthoff, E.: Estado de Derecho en mutación (Trabajos constitucionales 1954-1973).
Garrorena Morales, Á.: El Estado español como Estado social y democrático de Derecho.
Luis María Díez-Picazo

Magistrado y ex Presidente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA / DERECHO CONSTITUCIONAL /

DERECHOS FUNDAMENTALES / DIVISIÓN DE PODERES / ESTADO CONSTITUCIO-
NAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / ESTADO SOCIAL / JUECES Y MAGISTRADOS / LE-
GALIDAD (Principio de) / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PRINCIPIOS Y
VALORES CONSTITUCIONALES / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
774
ESTADO DE PARTIDOS
ESTADO DE PARTIDOS
La constitucionalización de los partidos Su naturaleza privada explica la liber-

políticos a que se procede en el artículo 6 tad de su creación y actuación, de modo
de nuestra Norma Fundamental se inscri- que a los mismos les son aplicables las
be en el movimiento de la posguerra de reglas del art. 22 CE, relativo al derecho
reconocimiento constitucional explícito de asociación y cuyo contenido confor-
de los mismos. Las causas de tal reconoci- ma el núcleo básico del régimen del
miento han de verse, de un lado, en las partido político (STC 85/1986) y para
exigencias de lo que podríamos llamar cuya protección está disponible el re-
realismo constitucional. De otro lado, se curso de amparo (STC 3/1981); sus fun-
trata de asegurar el funcionamiento de- ciones públicas dan cuenta de su rele-
mocrático de los partidos, a lo que se es- vancia constitucional y las especiales
pera contribuya su imposición al respecto exigencias en su creación y funciona-
en la primera norma del sistema político. miento del respeto al orden constitucio-
nal y a los principios democráticos
A los partidos políticos, regulados en di- (STC 3/1981 y STC 10/1983). Si presta-
cho art. 6 de la Constitución, les son apli- mos atención al contenido del art. 6 CE
cables las normas generales de la asocia- vemos que en él no se definen los parti-
ción del art. 22 CE. Existe un derecho a dos políticos, sino que, en primer lugar,
la creación de los partidos políticos y a la se especifican las funciones que estos
afiliación en los mismos; pero se da tam- deben desarrollar. En segundo lugar, se
bién un derecho del partido como tal a reconoce el carácter libre de su creación
participar en la vida pública. y funcionamiento, dentro del respeto a
la Constitución y la ley. Por último, el
La inclusión en el título preliminar de la constituyente establece la exigencia de
Constitución de la regulación de los democraticidad de los partidos en su or-
partidos puede considerase acertada, ya ganización y funcionamiento. Veamos
que, si la función de tal título es la defi- esto con algún detalle.
nición de nuestro régimen político, pa-
rece correcto incluir en él dicho precep- Las funciones reconocidas constitucio-
to, pues los partidos son un elemento nalmente a los partidos denotan su im-
imprescindible de un sistema democrá- portancia en el sistema político sin que
tico. Esta ubicación de los partidos polí- ostenten una posición de monopolio en
ticos, con todo, no permite hablar del el mismo, ya que expresan, pero no
Estado constitucional español como un agotan, el pluralismo político. Son ins-
Estado de partidos. En todo caso el trumento fundamental, pero no único,
nuestro será un Estado con partidos, ya de la participación política. Concurren a
que a estos les corresponde la función la formación y manifestación de la vo-
fundamental de servir a las instituciones luntad popular. Concurren entre sí, pero
del Estado, que son las que expresan la también con otros agentes. Relieve es-
voluntad popular. pecial puede conferirse a la utilización
de la expresión «concurren», porque en
El Tribunal Constitucional considera a ella puede encontrarse implícita la ga-
los partidos políticos asociaciones libres rantía institucional de un sistema polí-
(STC 10/1983) con funciones públicas. tico plural y competitivo, integrado por
775
diversos agentes políticos y sociales, en en el Registro de Partidos, y si han trans-

el que se asegura, como decimos, un currido veinte días sin que el Ministerio
juego a los partidos importante, pero no del Interior se haya dirigido a los pro-
exclusivo. motores por fallos en el Registro o se
haya comunicado al Ministerio Fiscal la
La intervención de los partidos en el sis- existencia de indicios de criminalidad
tema político ha de constreñirse a la (art.4.3 LOP).
constitución y el funcionamiento exclusi-
vamente de los órganos del Estado que ¿Cómo entender la exigencia contenida
adoptan decisiones políticas, esto es, en el artículo 6 CE de que la libertad de
Parlamento y Gobierno. Por ello se les creación y actividad de los partidos se
veda intervenir en los órganos judiciales ejerza «dentro del respeto a la Constitu-
y en la Administración. De otro lado, la ción y la ley» que excluya su redundan-
intervención de los mismos en la vida cia en un ordenamiento que prescribe
política no se circunscribe a su necesaria la vinculación universal a la Norma Fun-
presencia en las elecciones. damental? En una interpretación próxi-
ma a los postulados de la democracia
Respecto de la exigencia del principio militante, algunos proponen que con di-
de democracia interna, se trata de un cha especificación se trata de exigir algo
requisito que juega sobre todo en el más que el simple acatamiento formal
plano de las normas estatutarias del par- del ordenamiento constitucional, esto
tido. Esta exigencia equivale a la organi- es, un cierto grado de adhesión a sus
zación que se establece en la Ley Orgá- principios básicos, pues los partidos po-
nica de Partidos 6/2002, según la cual líticos se encontrarían más fuertemente
deben acoger determinados criterios de- vinculados a la Constitución por su es-
mocráticos tales como: conferir el carác- pecial aportación al funcionamiento del
ter de órgano supremo a la asamblea sistema democrático, como sucede en
general de los militantes o de los repre- los ordenamientos alemán y francés.
sentantes de estos y atribuir el derecho
de sufragio activo y pasivo de todos los Nosotros propugnamos en cambio una
miembros para los cargos del partido, óptica meramente formal o procesal de
participando mediante sufragio libre y este precepto constitucional, ya que la
secreto (art. 7 LOP). Lo más novedoso interpretación material parece contrade-
se refiere al establecimiento de un pro- cir los principios del pluralismo político
cedimiento sancionador que puede cul- y el mismo carácter abierto de la Consti-
minar en la expulsión del miembro del tución que admite su propia reforma. Por
partido, y que exige la aportación de esta razón, en nuestro ordenamiento
una prueba de cargo, oportunidad de quedan prohibidos exclusivamente aque-
defensa, así como la decisión motivada llos partidos que sean ilícitos, según el
de un órgano disciplinario del partido Código Penal, por proponerse fines de-
(art.8 LOP). La Ley de Partidos también lictivos o utilizar medios de este tipo
prevé su disolución a cargo de una Sala para su consecución; o que propugnen
Especial del Tribunal Supremo (art. 61 la violencia en el juego político, de
LOPJ), debido a infracciones reiteradas acuerdo con el art. 22 CE, que establece
de sus exigencias democráticas (art. 10.5 las reglas generales de la asociación.
LOP). El partido político adquiere la
personalidad jurídica, según la ley, La cuestión se ha complicado porque la
como consecuencia de su inscripción Ley de Partidos contempla un tipo de
776
ESTADO DE PARTIDOS
ilicitud no penal en el caso de los parti- parte de la jurisdicción ordinaria civil, la

dos, que puede conllevar su ilegaliza- jurisdicción penal y la jurisdicción con-
ción, cuando adopten una actitud anti- tencioso-administrativa, que es compe-
constitucional, situación en la que se tente para conocer la regularidad de las
encontrarían los partidos no democráti- actuaciones de un partido que sean pre-
cos y los persistentemente beligerantes supuesto de un acto administrativo. La
contra la democracia. Pero la constitu- Sala Especial («Sala del 61») resolverá
cionalidad de la Ley citada ha sido con- sobre la suspensión o disolución en los
firmada jurisdiccionalmente por el Tri- casos de ilicitud específica de los que se
bunal Constitucional e indirectamente ocupa el art. 9 de la Ley de Partidos y
por el propio Tribunal de Estrasburgo. que hemos comentado.
El control judicial de la ilicitud a que se Es discutible en términos constituciona-

refiere la Ley de Partidos se lleva a cabo les que la sanción a un partido que in-
a través de un procedimiento especial curra en la infracción de las exigencias
ante la citada Sala Especial del Tribunal democráticas en su funcionamiento
Supremo. No es esta la única oportuni- efectivo, de las que entiende dicha Sala
dad del control judicial del partido polí- Especial del Supremo, sea la disolución
tico. La intervención judicial se puede y no el rebajamiento de rango a mera
producir en la fase previa a la constitu- asociación, privándole de personalidad
ción del mismo con ocasión de la ins- jurídica como consecuencia de la cance-
cripción. Por lo que se refiere al partido lación de su inscripción en el Registro
constituido, concurren controles por de Partidos.
BIBLIOGRAFÍA
Biglino Campos, P., coord.: Partidos políticos y mediaciones de la democracia directa.

García Guerrero, J. L.: Escritos sobre partidos políticos. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009.
García-Pelayo, M.: El Estado de Partidos. Madrid: Alianza, 1986.
Santamaría Pastor, J. A.: «Artículo 6 CE, Partidos políticos», en F. Garrido Falla, ed. Co-
mentarios a la Constitución. Madrid: Civitas, 1985.
VV. AA.: «Partidos políticos», en Teoría y realidad constitucional, 35, monográfico (2015).
Juan José Solozabal Echavarria

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / DEMOCRACIA / DIVISIÓN DE PODE-

RES / ESTADO DEMOCRÁTICO / GRUPOS PARLAMENTARIOS / IDEOLOGÍAS / LE-
GITIMIDAD DEMOCRÁTICA / PARLAMENTOS / PARTIDOS POLÍTICOS / SISTEMAS
DE PARTIDOS
777
ESTADO DEMOCRÁTICO
En términos generales, Estado democrá- a través de la elección popular de los re-

tico significa que su poder emana de la presentantes (parlamentarios, arts. 68.1,
voluntad popular, tanto en el plano cons- 69.2 y 152.1 CE, y miembros de las corpo-
tituyente como en el constituido, lo que raciones municipales, art. 140 CE), o bien
se asegura mediante reglas jurídicas que de modo directo, aunque de manera com-
garantizan la libertad de los ciudadanos plementaria y excepcional (pues la regla
(condición indispensable para que pue- general de nuestro Estado democrático es
da ser soberano el pueblo en que se in- la democracia representativa), a través de
tegran) y la participación de estos en el la iniciativa legislativa popular (art. 87.3
desenvolvimiento del Estado, bien de CE) o del referéndum (arts. 92.1, 151.1 y
modo directo interviniendo en la emana- 2.3.º, 167.3 y 168.3 CE).
ción de decisiones públicas, o bien indi-
recto designando a los titulares del Parla- Descritas así las formas en que el princi-
mento (o incluso, a veces del Ejecutivo) pio democrático se despliega en los po-
mediante elecciones periódicas por su- deres constituidos, es preciso examinar
fragio universal. Sin esa garantía jurídica el alcance que, en ese ámbito, adquiere.
no hay Estado democrático, y por ello no De un lado, es clara su significación
cabe separar el Estado democrático del procedimental: mediante el sufragio y la
Estado de Derecho. Incluso podría decir- regla de la mayoría a la hora de adoptar
se, en cuanto que las decisiones del Esta- decisiones. De otro lado, ha de señalar-
do han de adoptarse conforme a Dere- se que no agota su alcance en ese signi-
cho, que lo que caracteriza al Estado ficado procedimental, donde rige el plu-
democrático, como sostenía Kelsen, es ralismo político, sino que adquiere
que el Derecho emana de abajo a arriba, también una vertiente material, pues en
a diferencia del Estado autocrático, don- el plano del poder constituido existen
de el Derecho emana de arriba abajo. límites al pluralismo político, de manera
que el principio de mayoría no permite
Estas consideraciones preliminares han de la adopción de decisiones con cualquier
concretarse a la vista de nuestra Constitu- contenido, y ello ocurre en cuanto que
ción, que en su art. 1.1 califica al Estado la Constitución impone a los poderes
como democrático y en su art. 1.2 resi- públicos el respeto, en todo caso, a de-
dencia la soberanía nacional en el pueblo, terminadas reglas, principios y valores
del que emanan los poderes del Estado. (relativas a los derechos fundamentales,
Ello obliga a diferenciar lo que significa el las garantías institucionales, o incluso
Estado democrático, en el plano de la or- los bienes y valores que ha considerado
ganización y funciones de los poderes dignos de protección). En resumidas
constituidos, de un lado (art. 1.1. CE), y cuentas, en el ámbito de los poderes
en el plano del poder constituyente, de constituidos, el Estado democrático no
otro. En el primero, el principio democrá- queda por completo en manos de la re-
tico se despliega mediante la garantía de presentación ciudadana o el legislador.
los derechos fundamentales, que limitan
al propio legislador (art. 53.1. CE), de la Distinto es el alcance del principio demo-
participación ciudadana en la acción polí- crático en el plano constituyente. No se tra-
tica (art. 23 CE), bien de modo indirecto, ta solo de una relación genética (tenemos
778
ESTADO DEMOCRÁTICO
un Estado democrático porque, entre otras pueden conseguirse mediante el proce-

cosas, está regulado por una Constitución dimiento de reforma de la Constitución.
que ha emanado democráticamente), por-
que esa relación es meramente descriptiva Aparte de la crítica que a dicha doctrina
y no prescriptiva (no cabe excluir, en teo- cabe hacer en cuanto que introduce en
ría, que una Constitución no emanada de- el concepto de «democracia militante»
mocráticamente regule un Estado demo- un ingrediente que no se corresponde
crático), sino también, y principalmente, con esa figura (alemana), como es el re-
del modo de proyectarse el principio en lativo a la unidad territorial de la nación
aquel plano, esto es, de la capacidad del (o del Estado), lo cierto es que el pro-
principio democrático para disponer de la blema derivado de la ausencia de lími-
propia Constitución. Ese problema solo tes materiales expresos en las cláusulas
cabe tratarlo, pues, en la actuación del de reforma de nuestra Constitución no
principio democrático en la reforma cons- es fácilmente resoluble desde el punto
titucional. Como se sabe, hay Constitucio- de vista de la dogmática jurídica, pues
nes (las de Italia, Francia o Alemania, por cabe encontrar en el texto constitucio-
ejemplo) que imponen límites materiales a nal determinadas expresiones (conteni-
su reforma, de manera que allí hay pres- das en sus arts. 2 y 10.1, por ejemplo)
cripciones constitucionales que se sobre- que podrían conducir a distinguir entre
ponen a la democracia puramente proce- la revisión total de la Constitución (per-
dimental a la hora de modificar la mitida) y su propia destrucción (exclui-
Constitución. También puede, y suele, de- da). Por otro lado, hay razones teórico-
fenderse la existencia de límites materiales dogmáticas, no apoyadas en la letra del
implícitos para evitar que los principios y texto constitucional, que avalarían la
valores democráticos, u otras decisiones imposibilidad de introducir, mediante
constitucionales como, por ejemplo, la uni- una reforma constitucional, un principio
dad territorial de la nación o la estructura que supusiera la desaparición del mis-
federal del Estado, puedan abolirse por mo concepto en que la Constitución se
procedimientos democráticos. asienta, por ejemplo, el de la unidad de
la soberanía, y que excluirían, en mi
En nuestro caso, la propia Constitución opinión, que a través de su reforma la
ha excluido tales límites materiales ex- Constitución pudiera reconocer a una
presos a la hora de su reforma, permi- parte del pueblo español el derecho de
tiendo la «revisión total» del texto consti- autodeterminación, pues si así sucedie-
tucional (art. 168 CE). Parecería, se no se habría aprobado una nueva
entonces, que en el plano del poder Constitución, sino una «no Constitución».
constituyente, más exactamente, del po-
der de disposición sobre la Constitución No puede eludirse otra característica de
misma, el principio democrático adquie- nuestro Estado democrático: la derivada
re un alcance puramente procedimental, de que nuestra democracia se articule a
sin límites al pluralismo político, a dife- través de los partidos políticos, que «ex-
rencia de lo que sucede en el plano de presan el pluralismo político, concurren a
los poderes constituidos. Y esa es la la formación y manifestación de la volun-
doctrina que se deriva de la jurispru- tad popular y son instrumento fundamen-
dencia del Tribunal Constitucional, que, tal para la participación política» (art. 6
reiteradamente, ha sostenido que la CE). Es obvio que no hay Estado demo-
nuestra no es una «democracia militan- crático si no se garantiza la libre existen-
te», pues todos los objetivos políticos cia de los partidos, esto es, si no hay de-
779
mocracia pluralista. Es claro que sin los resoluciones, al margen de la adscripción

partidos difícilmente podría articularse la política de sus miembros.
representación, ni la organización del Par-
lamento, ni la relación que entre las Cá- Esta última reflexión conduce a otra: el
maras y el Gobierno ha de darse en el Estado democrático no solo ha de estar
régimen parlamentario. Pero también es garantizado por el Derecho (ya se dijo
cierto que la democracia de partidos no que no pueden separarse Estado de-
debe ahogar completamente a la demo- mocrático y Estado de Derecho), sino
cracia de ciudadanos, y que el Estado también por unas reglas políticas co-
«con» partidos no debe convertirse en el múnmente aceptadas y seguidas, entre
Estado «de» los partidos, esto es, en aquel ellas la ejemplaridad de los líderes po-
donde la dinámica de los partidos suplan- líticos y las instituciones. De ese Estado
te de manera plena la dinámica de las ins- (que es el nuestro) puede decirse lo
tituciones públicas, y menos aún de aque- mismo que de la democracia: que su
llas instituciones (las jurisdiccionales o las legitimidad proviene de abajo arriba,
«reguladoras») en cuya composición y fun- pero que su eficacia (lo que significa
cionamiento deben prevalecer el mérito y su mantenimiento) ha de provenir de
capacidad personal y la objetividad de sus arriba abajo.
BIBLIOGRAFÍA
Aragón Reyes, M.: «La eficacia jurídica del principio democrático», en Revista Española de
Derecho Constitucional, 24 (1988).
— Constitución, democracia y control. México: UNAM, 2002.
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Rubio Llorente, F.: «División de poderes y democracia en la Constitución», en La forma
del poder, II. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012.
Manuel Aragón Reyes

Magistrado Emérito del Tribunal Constitucional
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA / ESTADO CONSTITUCIONAL / ES-

TADO DE PARTIDOS / PODER CONSTITUYENTE / REFORMA CONSTITUCIONAL /
REPRESENTACIÓN POLÍTICA / PARTIDOS POLÍTICOS
780
ESTADO FEDERAL Y FEDERALISMO
En sentido etimológico se entiende ge- cional que vincula Estados soberanos e

néricamente por federalismo (del latín independientes y cuyos rasgos básicos
foedus) una forma de asociación públi- son los siguientes:
ca fundada en pactos, tratados u otras
formas de acuerdos entre sujetos políti- A) Su fundamento jurídico es un trata-
cos independientes y para fines deter- do internacional, es decir, un acuer-
minados. A lo largo de la Historia, y aún do cuyos sujetos contratantes son
hoy, este tipo de asociaciones han sido Estados que, tras dar su consenti-
también denominadas alianzas, ligas, miento, conservan su soberanía y,
uniones, confederaciones o federacio- en virtud de la misma, pueden sepa-
nes. Su origen es antiguo y puede re- rarse de la Confederación mediante
montarse a la Grecia clásica (pactos en- la denuncia del tratado.
tre ciudades para ayuda mutua militar o B) Las instituciones confederales, crea-
comercial) y a la Roma republicana das en el tratado, se caracterizan por
(pactos del mismo carácter con sus te- dos peculiaridades: primera, su ór-
rritorios fronterizos). gano superior es una asamblea com-
puesta por representantes de los Es-
En el mundo medieval y a comienzos tados miembros, los cuales están
de la Edad moderna también son muy sujetos al mandato imperativo de
comunes estas formas organizativas (Sa- sus gobiernos respectivos, a quien
cro Imperio Romano Germánico, Liga representa y les ha nombrado, a la
Lombarda, Liga Hanseática, Confedera- manera de embajadores; segunda,
ción helvética, Monarquía Hispánica, las leyes y actos ejecutivos de la
como ejemplos) que comienzan a de- Confederación obligan directamente
caer con el nacimiento de los Estados a los Estados que son quienes garan-
absolutos entre los siglos xvi y xviii tizan su cumplimiento dado que la
(Francia, Inglaterra, España, Rusia) y, relación jurídica se establece entre
más tarde, con las revoluciones que dan Confederación y Estados, no entre
lugar a los primeros Estados liberales, Confederación y ciudadanos.
en propiedad los primeros Estados. C) Las competencias que los Estados ce-
den a la Confederación, y que consti-
Es entonces cuando se configuran las tres tuyen los poderes de la misma, cons-
formas modernas de organización territo- tan en el tratado, aunque en el bien
rial: Confederación, Estado federal y Esta- entendido que se cede solo su ejerci-
do centralizado. La primera empieza con cio, no su titularidad, ya que los Esta-
los Articles of Confederation (1776-1787), dos siguen siendo soberanos.
el segundo con la Constitución de 1787, D) La Hacienda de la Confederación
ambas de Estados Unidos, y el tercero con está constituida por las aportaciones
la Revolución francesa que tuvo su inicio de los Estados y, en consecuencia, no
con la Declaración de Derechos de 1789. recauda directamente tributos a los
Vamos a ocuparnos de las dos primeras. ciudadanos.
La Confederación no es un Estado sino Las confederaciones suelen ser organiza-

una organización de naturaleza interna- ciones frágiles y poco estables. Con el
781
tiempo, pueden conducir a un Estado fe- a los de la Federación, y de los cuales

deral, o bien desintegrarse o, aún mante- emana un ordenamiento propio.
niéndose activas, ejercer poderes muy C) Entre la esfera de la Federación y la
débiles y residuales. Las organizaciones de los Estados no existe relación de
internacionales, que tanto auge han teni- jerarquía ya que ambos tienen pode-
do tras la Primera Guerra Mundial, sue- res autónomos. Ello implica también
len tener rasgos confederales. que entre estos poderes no pueden
existir controles políticos, cuyo fun-
De naturaleza muy diferente es el Esta- damento es el principio de jerarquía,
do federal. En primer lugar, se trata de sino solo controles jurisdiccionales
una forma de Estado y, por tanto, sus para garantizar, de acuerdo con el
órganos no pertenecen a la esfera del Derecho que emana de la Constitu-
Derecho Internacional sino del Derecho ción federal, los respectivos ámbitos
interno. En él coexisten dos esferas de de autonomía.
poder –la Federación y los Estados D) Las competencias son las funciones
miembros– cada una de ellas con dife- (legislativas, ejecutivas o judiciales)
rentes competencias. Por ello se le lla- sobre una materia y están repartidas
ma a veces «Estado compuesto». La Fe- entre la Federación y los Estados
deración también se suele denominar miembros. Los principios y reglas
«Estado central» o «Instituciones centra- que distribuyen competencias figuran
les del Estado» y los Estados miembros en el texto de la Constitución federal.
adoptan nombres tales como cantones, E) La Federación y los Estados miem-
países (länder), provincias, comunida- bros, aunque ejerzan sus competen-
des autónomas o regiones. El conjunto cias de forma autónoma, colaboran
de estas dos esferas constituye el Estado entre sí con el fin de contribuir a rea-
federal, caracterizado por los siguientes lizar, con eficiencia y eficacia, los ob-
elementos estructurales. jetivos comunes establecidos en la
Constitución federal. En el plano le-
A) Su fundamento jurídico no es un tra- gislativo, la colaboración suele reali-
tado, como en las confederaciones, zarse a través de una Cámara alta o
sino una Constitución federal, es de- Senado, representativa de los Estados
cir, una norma suprema producto miembros, que ejerce funciones cole-
del acuerdo entre ciudadanos sobe- gislativas o de otro tipo junto a la Cá-
ranos, libres e iguales. En virtud de mara baja, representativa de los ciu-
este origen la Constitución determi- dadanos. Este Senado tiene la función
na la igualdad básica de los dere- de integrar la voluntad de los Estados
chos de los individuos y para garan- miembros en la voluntad del Estado
tizarlos establece los principios de federal. En el plano ejecutivo, las Ad-
las instituciones de la Federación y ministraciones Públicas de los Esta-
el modo de distribuir competencias dos también se coordinan y coope-
entre la misma y los Estados miem- ran entre sí y con la Administración
bros. federal a los efectos de una mayor
B) Cada uno de los Estados miembros se eficacia general de todas las Adminis-
dota también de una Constitución traciones.
propia, jerárquicamente subordinada F) Los órganos de la Federación y los de
a la Constitución federal, que estable- los Estados miembros recaudan tribu-
ce un conjunto de órganos legislati- tos de los ciudadanos para hacer
vos, ejecutivos y judiciales, similares frente a los gastos que comporta el
782
ejercicio de sus competencias respec- centralización) pero es deficiente en el

tivas. Por tanto, en los Estados fede- segundo (integración). Estructuralmente
rales existen dos grandes tipos de puede considerarse como un Estado fe-
haciendas: la federal y la de cada uno deral por su alto grado de descentraliza-
de los Estados. ción, pero funcionalmente carece de los
necesarios elementos de integración:
En definitiva, un modelo federal está participación de las Comunidades Autó-
articulado en torno a dos principios bási- nomas en el Estado (es decir, en la
cos: una estructura descentralizada de Federación) a través de una Cámara re-
los distintos poderes y la integración de presentativa; insuficiencia de los meca-
los mismos en el Estado federal. La leal- nismos de coordinación y cooperación;
tad mutua en el cumplimiento de la y es obvia la deslealtad de los gobiernos
Constitución federal, así como la colabo- de determinadas Comunidades Autóno-
ración entre las distintas esferas de po- mas a la Constitución y la falta de solida-
der, son elementos básicos para el buen ridad con el Estado y con las demás Co-
funcionamiento de esta forma territorial munidades. De ahí ciertas evidentes
de Estado. Este segundo aspecto ha co- tensiones políticas y los fallos de funcio-
brado creciente importancia con el enor- namiento que explican en los últimos
me crecimiento del ámbito público debi- años algunos intentos de reforma de sig-
do al desarrollo del Estado social en el no diverso que hasta ahora han resulta-
que la coordinación y cooperación entre do fallidos.
los organismos que prestan servicios pú-
blicos son imprescindibles para su buen La Unión Europea, por su parte, se sitúa
funcionamiento. en una posición intermedia: tiene rasgos
confederales (por ejemplo, la soberanía
Debido a ello, entre el Estado federal del reside en los Estados miembros, no en
siglo xix y el actual del siglo xxi hay enor- los ciudadanos) y también federales (sus
mes diferencias, y toda comparación entre normas jurídicas pueden ser de aplica-
ambos debe partir del hecho indudable ción directa y, en todo caso, desplazan
de que la función de los poderes públicos por transposición a las leyes de los Esta-
respecto de la sociedad ha cambiado pro- dos). Se trata, por tanto, de un modelo
fundamente al ocupar esferas que antes mixto, generalmente llamado de inte-
se situaban en el ámbito privado. gración, inédito hasta ahora, que parece
evolucionar lentamente hacia un Estado
En este sentido, España es un país que federal, aunque sería arriesgado especu-
cumple bien el primer principio (des- lar sobre cuál será su destino final.
BIBLIOGRAFÍA

Biglino, P.: Federalismo de integración y de devolución. Madrid: Centro de Estudios Po-
líticos y Constitucionales, 2007.
Blanco Valdés, R.: Los rostros del federalismo. Madrid: Alianza, 2012.
Cruz Villalón, P.: La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución.
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Rubio Llorente, F.; Álvarez Junco, J., eds.: El informe del Consejo de Estado sobre la refor-
ma constitucional (Texto del informe y debates académicos). Madrid: Centro de
Tajadura, J.; De Miguel, J.: Federalismo del siglo XXI. Madrid: Centro de Estudios Políti-
Francesc de Carreras Serra

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / AUTODETERMINACIÓN / COMUNI-

DADES AUTÓNOMAS / CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DIVISIÓN DE PODE-
RES / ESTADO AUTONÓMICO / NACIÓN Y NACIONALISMO / NACIONALIDADES /
PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / SECESIÓN Y DERECHO A DECIDIR / SE-
NADO / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
784
ESTADO GARANTE
ESTADO GARANTE
La noción de Estado garante aparece re- servicios, sino a garantizar que, estando
cientemente. Se forma y se explica en estos en manos privadas, se atiendan los
los recientes reajustes y recomposicio- intereses generales y se cumplan los ob-
nes de la relación entre Estado y socie- jetivos marcados por la Constitución y las
dad que, a principios del siglo xxi, leyes, respetando también por supuesto
muestra ya claramente un trasvase de los derechos y valores fundamentales en
funciones y bienes de interés público ellas reconocidos.
del Estado a la sociedad, al sector priva-
do. Se incumplieron las profecías, pro- El Estado garante es así expresión de un
clamadas en el siglo xx por las mejores nuevo garantismo por el Derecho públi-
cabezas, que vaticinaban un dominio co que inicialmente se concibió, sobre
total del Estado sobre la economía, la todo el Derecho Administrativo, como
ciencia, los servicios, las tecnologías, el un medio de defensa y garantía de los
conocimiento. Todos estos sectores es- derechos individuales frente a un poder
tán hoy predominantemente en manos estatal en claro proceso de fortalecimien-
privadas. to y ampliación que fundamentaba sus
poderes en la atención de los intereses
Los grandes servicios de interés general generales. Ahora, con el Estado garante,
(energía, telecomunicaciones, transpor- de lo que se trata es de garantizar los
tes, abastecimientos varios, etc.) hasta intereses cuando las plataformas de po-
tiempos recientes bajo titularidad públi- der se encuentran en la órbita de organi-
ca, se han liberalizado, se han entrega- zaciones privadas. También se pretende
do al mercado y son prestados en régi- por supuesto la protección de las perso-
men de competencia entre los nas, de los individuos. Una protección
operadores. El conocimiento científico y que ya no es solo frente al poder públi-
técnico, antaño bajo el dominio del Es- co, sino ante poderes privados que do-
tado, está hoy, predominantemente y minan y gestionan servicios y bienes que
exceptuando la tecnología armamentis- resultan básicos para las actuales condi-
ta, en el sector privado. El augurio de ciones de vida.
Max Weber que atribuía a la burocracia
estatal el saber especializado, científico La primera elaboración conceptual y ter-
y técnico, se ha visto así también clamo- minológica del Estado garante, a princi-
rosamente incumplido. pios del presente siglo, se debe a la doc-
trina iuspublicista y a la jurisprudencia
La idea de Estado garante surge entonces alemanas, aunque en otros países y cultu-
ante la pérdida de esas posiciones de ti- ras jurídicas occidentales se desarrollan,
tularidad y dominio que ha venido os- como veremos, orientaciones y concep-
tentado el Estado hasta tiempos recien- ciones en la misma línea, como reacción a
tes. Desde ellas realizaba políticas los privatizadores que se registran desde
públicas y atendía los intereses genera- los años noventa. La terminología alema-
les. Pero ahora, ante el dominio y prota- na del Estado garante, Gewährleistung
gonismo gestor del sector privado, el Es- staat, es bien significativa, pues su traduc-
tado se resitúa en otra posición desde la ción literal es el Estado que garantiza las
que no aspira a prestar directamente los prestaciones.
785
Y es que el Estado garante se presenta alternativo al Estado prestacional para la

como alternativa al Leistungstaat o Estado realización del programa del Estado so-
prestacional, que ha sido bien conocido en- cial y la consecución de sus objetivos,
tre nosotros. El Estado prestacional se carac- básicamente mediante el mantenimiento
teriza justamente por el protagonismo pres- y garantía de las prestaciones que proce-
tador, gestor, dominador del Estado. Ahora, derán ahora mayoritariamente del sector
cuando ha perdido –o se ha desprendido privado y no de un Estado prestacional
de– muy buena parte de ese potencial presen buena medida desmantelado.
tador, el Estado no pretende ofrecer directa-
mente esas prestaciones, sino garantizarlas Las realizaciones y expresiones del Estado
cuando provienen del sector privado. garante son ya bien perceptibles. Pueden
destacarse algunas: A) La actividad de re-
El Estado garante tiene así una vocación gulación de la actuación de los operado-
marcadamente instrumental, no es un fin res privados que, en régimen de compe-
ni un elemento de identidad de un mo- tencia, ofrecen servicios económicos de
delo de Estado constitucionalmente reco- interés general. Actividad de regulación
nocido. Si se reformase la Constitución, o que se proyecta sobre otro frente como la
se aprobara una nueva, parece seguro regulación de riesgos. De ahí que irrumpa
que no contendría precepto alguno en el también la noción de Estado regulador,
que se afirmara que España es un Estado que es una manifestación del Estado ga-
garante, de la misma manera que no se rante (y que se examina en otra voz de
afirma ahora que sea un Estado presta- esta Enciclopedia). B) La extensión del
cional a pesar de ser este un concepto Derecho público a sujetos privados que
muy en boga cuando se aprobó la Cons- ejercen funciones de interés público. Se
titución en 1978. Y es que Estado garante advierten al respecto dos modalidades:
y Estado prestacional son concepciones una, más presente en Europa, es la atribu-
instrumentales, medios de realización del ción de un estatuto de Derecho público a
programa característico del Estado por el esos sujetos; otra, más activa en Estados
que se opta en la Constitución como es Unidos y la órbita anglosajona, es la apli-
el modelo de Estado social (art. 1.1 CE). cación de exigencias públicas, particular-
En muy buena medida, el Estado social mente la accountability o rendición de
se ha realizado mediante prestaciones cuentas, a determinadas actuaciones de
desde el Estado, llamado así Estado pres- sujetos privados. C) La imposición de
tacional. Pero ese Estado prestacional se obligaciones de atención a los intereses
encuentra en crisis por las razones apun- generales (llamadas en ciertos sectores
tadas de pérdida de las posiciones, ahora obligaciones de servicio público) a enti-
en la órbita privada, desde las que realidades privadas que realizan actividades
zaba esa actividad de prestación y por en sectores estratégicos; una manifesta-
sus costes económicos difícilmente soste- ción reciente es el llamado «bono social»
nibles. Por eso el Estado garante se pre- que se hace recaer sobre las empresas
senta ahora como modelo instrumental prestadoras.
BIBLIOGRAFÍA
Canals Ametller, D.: «Principios, reglas y garantías propias del Derecho público en la
prestación privada de servicios económicos de interés general», en Revista Española
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786
ESTADO GARANTE
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ciones de la regulación», en Fundamentos e instituciones de la regulación. Madrid:
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José Esteve Pardo

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BUENA ADMINISTRACIÓN / CON-

TRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMINISTRATIVO / ESTADO ASEGURADOR / ESTA-
DO REGULADOR / ESTADO SOCIAL / INTERÉS GENERAL / PRINCIPIOS Y VALORES
CONSTITUCIONALES / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES ADMINIS-
TRATIVAS / SECTOR PÚBLICO / SERVICIO PÚBLICO
787
ESTADO NEUTRAL
«Estado neutral» es un término poliva- trativa prusiana. Aquí es donde Schmitt

lente. En el Derecho Internacional Pú- desarrolla ampliamente la idea de la
blico se identifica con un Estado dotado «neutralidad de los expertos», contra-
de un estatuto de neutralidad, especial- puesta a lo que él considera el débil Es-
mente en un conflicto bélico. Pero des- tado de las coaliciones parlamentarias.
de la perspectiva del Derecho Constitu-
cional y Administrativo, la idea de un Es interesante observar cómo esa misma
poder neutro en el seno del Estado co- idea de la «neutralidad de los expertos»
necta, en la Europa continental, con una surge a finales del siglo xix y principios
tradición que puede remontarse al juris- del xx en los Estados Unidos, muy vin-
ta suizo Benjamín Constant, con su in- culada a los orígenes del Derecho Admi-
tento –durante la primera Restauración nistrativo norteamericano, hasta culmi-
francesa– de construir un poder regio, nar en el New Deal, con la proliferación
separado del poder ministerial. A ese de Agencias para la ordenación econó-
poder corresponderían importantes fun- mica de algunos sectores como el trans-
ciones constitucionales, pero en todo porte, la energía o el sistema financiero,
caso estaría alejado de la función ejecu- cuya regulación requería esa combina-
tiva y de dirección política, que corres- ción de profesionalidad, independencia
pondería a los ministros. No es casual política y legitimación jurídica. También
que sea por esa época cuando el Conse- aquí, sin necesidad de que ningún Carl
jo de Estado francés siente la doctrina Schmitt construyera una formulación
de los actos políticos del Gobierno, en teórico-política al respecto, esas Agen-
su famoso arrêt Lafitte de 1 de mayo cias reguladoras se configuraron como
de 1822. una Administración en cierto modo pa-
ralela, sometida directamente a los po-
En la Alemania de la República de Wei- deres presidenciales de supervisión.
mar, Carl Schmitt construyó su propia
teoría del poder neutral, adaptado a la Ya se puede comprender, por todo lo
figura del presidente de la República, en que llevamos dicho, que el término de
su Teoría de la Constitución (1928) y es- «Estado neutral», que hizo fortuna en
pecialmente en su libro sobre el Defen- nuestro país desde la publicación del
sor de la Constitución (1933) (este últi- primer estudio sobre el tema de las Ad-
mo sin duda fue el que influyó más ministraciones independientes, no pue-
decisivamente en los autores alemanes de identificarse con una pretensión de
que en los años cincuenta teorizaron colocar a todo el Estado en una perma-
sobre las Administraciones indepen- nente disposición de laissez faire; ni
dientes, con especial referencia al Ban- tampoco pretende subrayar el necesa-
co Federal). La peculiaridad de las cons- rio carácter no partidista de la Adminis-
trucciones schmittianas, frente al pouvoir tración Pública, que ya se caracteriza
neutre de Constant, reside en que en constitucionalmente por un principio
ellas el presidente de la República se de objetividad en la consecución del
presenta como un poder con legitimi- interés general. Se trata más bien de
dad propia, que unifica e incorpora toda acotar aquella parte de la Administra-
la tradición de la organización adminis- ción que, por decisión del legislador,
788
ESTADO NEUTRAL
tiene atribuido un especial estatuto ju- Federal Alemán, Comisión de Informáti-

rídico de independencia funcional y ca y Libertades en Francia, Consejo de
organizativa. Su actuación se proyecta Seguridad Nuclear en España–; poste-
sobre materias de carácter esencial o riormente, con la oleada de servicios
estratégico, sobre las que se genera un públicos liberalizados de los años
consenso entre las fuerzas políticas en ochenta, surge una segunda generación
cuanto a su ordenación. de organismos reguladores indepen-
dientes que controlan el buen funciona-
Estas materias se consideran política- miento de esos sectores liberalizados.
mente neutralizadas, y quedan por ello En estos casos se trata de una «regula-
fuera de la contienda política. Aunque, ción para la competencia», algo que
ciertamente, lo que el legislador no debe diferenciarse de la actividad de su-
puede suprimir es la función constitu- pervisión. Esta segunda vertiente exige
cional de dirección política del Gobier- reforzar otro aspecto de la independen-
no. En el marco de esas orientaciones cia, esta vez frente a las empresas del
políticas generales –nunca instrucciones sector: hay que evitar el conocido fenó-
singulares– la actuación de las Adminis- meno de la «captura» del regulador, que
traciones independientes debe discurrir la experiencia dice se produce si no se
a través de actos de aplicación de la ley. adoptan determinadas cautelas (incom-
Esta distinción permite resolver el pro- patibilidades ex ante y ex post, amplia
blema constitucional de la compatibili- motivación técnica de sus actos, etc.).
dad de estas entidades con un sistema
de gobierno parlamentario, en el que el Desde la perspectiva de la «razón prácti-
Ejecutivo responde políticamente ante ca», los autores de Ciencia y Sociología
el Parlamento. política han identificado algunos moti-
vos por los cuales durante los años 80 y
De ahí también que el concepto de «in- 90 tuvo lugar, en todos los países euro-
dependencia» tenga en estos casos un peos, esa proliferación de organismos
alcance relativo, que no puede identifi- reguladores, que sigue ya de cerca el
carse con la independencia judicial: se modelo norteamericano. En este sentido
trata más bien de una autonomía espe- se han subrayado varios factores:
cial o reforzada, de la exención frente a
controles jerárquicos por parte de la Ad- 1. Los políticos encararon cada vez
ministración tradicional, en línea con lo más, durante esa época, opciones
que la doctrina alemana llama la conse- que consideraban necesarias pero
cución de un ámbito libre del control que entendieron serían impopula-
ministerial. res. Las Agencias reguladoras inde-
pendientes les permitían trasladar la
Sobre estas bases conceptuales y de responsabilidad por las decisiones
acuerdo con las propias tradiciones jurí- impopulares (por ejemplo, los servi-
dicas, en Europa tuvo lugar, a partir de cios públicos liberalizados aumenta-
la segunda mitad del pasado siglo, una ban los precios para reflejar el coste
progresiva instauración de esta figura. real, terminando con las subvencio-
En un primer momento, se configuran nes cruzadas).
como independientes determinados or- 2. La regulación devino mucho más
ganismos públicos de supervisión en técnica en los 80 y 90. La liberaliza-
ámbitos en los que existe una demanda ción de los mercados aumentó los
por parte de la opinión pública –Banco requerimientos técnicos de la regu-
789
lación. En los nuevos servicios libe- pervisores de Seguros, facilitan la

ralizados, los reguladores tenían que coordinación y cooperación de los
vérselas con problemas complejos reguladores nacionales para la apli-
que implicaban altos niveles de pro- cación de la normativa europea.
fesionalidad científica (expertise):
materias incomprensibles para no Es arriesgado emitir un juicio de validez
especialistas. general acerca de si las Agencias inde-
3. Las Agencias ofrecían a los Gobier- pendientes han respondido, en la prác-
nos y Parlamentos medios para pro- tica, a este modelo de independencia.
poner compromisos creíbles ante los Ya sabemos que una vez establecidas
inversores que acudían a las ofertas las grandes líneas de dirección política,
públicas de venta de acciones de el papel de los organismos reguladores
empresas liberalizadas. Esa credibili- se inserta en el ámbito de la supervisión
dad era más necesaria en los países o regulación, la aplicación de normas,
con un largo historial de decisiones el desarrollo de las mismas, y la adop-
impredecibles y objetivos a corto ción de una variada gama de medidas,
plazo. Quienes invertían su dinero muchas de ellas de carácter informal
necesitaban tener la seguridad de (soft law), pero siempre motivadas y
que las reglas de juego no se cam- fundamentadas en la racionalidad técni-
biarían a mitad de partido. ca o económica.
4. El incremento de regulación por or-
ganismos internacionales o suprana- La cuestión es si dentro de este ámbito
cionales dio nuevo ímpetu a las que les es propio se ha respetado o no
Agencias. Las decisiones de la UE –por parte del poder político y por par-
tenían que ser transparentes e im- te de los regulados– esa autonomía es-
plementadas por los Estados miem- pecial que les reconocen las leyes. La
bros. Estas decisiones podían ser en experiencia demuestra que, más allá de
ocasiones controvertidas, difíciles de las garantías de independencia que es-
ejecutar, impopulares por sus altos tablezcan las normas jurídicas, la inde-
costes. Las Agencias independientes pendencia real depende de una gran
garantizaban –una vez más– descar- variedad de factores: la tradición y la
gar la controversia. cultura política de cada país, la forma-
5. Esa dimensión comunitaria del tema ción de la opinión pública, la propia
y la propia globalización de la eco- personalidad y autoridad de quienes en
nomía dio lugar a un cierto isomorfis- cada momento desempeñan la direc-
mo institucional. La influencia de la ción de estos organismos. No puede
UE, al reunir a los reguladores nacio- pretenderse, por otra parte, que un mo-
nales y promover una fertilización delo que ha tardado casi un siglo en de-
cruzada de ideas, ayudando a difun- sarrollarse se implante de la noche a la
dir el modelo de regulador indepen- mañana en un país concreto, donde
diente, ha provocado un «efecto bola puede resultar una pieza extraña. Su
de nieve», en virtud del cual los mo- consolidación puede resultar en ocasio-
delos que tienen éxito en un Estado nes un camino largo, con avances y re-
miembro se propagan a los demás. trocesos, hasta llegar a su asentamiento
La creación del Grupo de Regulado- definitivo. Tal cosa no debe sorprender:
res europeos de la Electricidad y el forma parte de lo que un clásico del De-
Gas, o del Comité de Supervisores recho Constitucional llamó «la lógica de
Bancarios Europeos y sobre los Su- las instituciones».
790
ESTADO NEUTRAL
BIBLIOGRAFÍA
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José Manuel Sala Arquer

VER TAMBIÉN: ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO / BUENA ADMINISTRACIÓN /

ESTADO GARANTE / ESTADO REGULADOR / GOBERNANZA / ORGANISMOS REGU-
LADORES / POLÍTICAS PÚBLICAS / SECTOR PÚBLICO/ TRANSPARENCIA
791
ESTADO REGULADOR
Con la noción de Estado regulador se Derecho, el Estado social o el Estado de-

destaca un rasgo y un proceso caracterís- mocrático. El Estado regulador tiene por
tico de los Estados occidentales, y es su tanto carácter instrumental como medio
cambio de posición y cometidos. Hasta de atender, mediante la actividad pública
tiempos recientes dominaba la idea del de regulación, los intereses generales en
Estado prestacional, con un destacado y sectores estratégicos que están bajo el do-
principal protagonismo gestor en la aten- minio gestor del sector privado.
ción de las necesidades públicas y la
procura de los servicios públicos. La afir- La actividad pública de regulación se
mación constitucional del Estado social y entiende comúnmente que se proyecta
el correlativo reconocimiento de los de- sobre grandes servicios de interés gene-
rechos sociales impulsaron el modelo ral, sectores económicos estratégicos,
instrumental del Estado prestacional. del todo necesarios y básicos para la
Pero la recomposición de la relación en- vida y existencia de las personas y co-
tre Estado y sociedad, asumiendo el sec- munidades en el mundo actual. El Esta-
tor privado un mayor protagonismo y do regulador incidiría entonces sobre
agobiado el sector público por los costes sectores y servicios como los transpor-
de su expansión, han hecho en buena tes, la energía, las telecomunicaciones y
medida inviable el modelo prestacional. servicios postales, mercado de valores,
El Estado se ha desplazado entonces ha- abastecimiento de agua, recogida y tra-
cia otra posición desde donde regular la tamiento de residuos.
muy potente actividad del sector privado
para dirigirla hacia ciertos objetivos de Pero la actividad pública de regulación
interés general. se da también en otro frente que ha ad-
quirido una gran importancia como es
El Estado regulador conecta así y se con- el de la regulación de riesgos. Sobre
funde de algún modo con el Estado ga- todo los riesgos asociados a la tecnolo-
rante, que no pretende atender directa- gía y su extraordinario desarrollo en las
mente las necesidades públicas –ha últimas décadas, sobre todo en sectores
perdido en muy buena medida las posi- tan relevantes como el alimentario, far-
ciones y medios para ello– sino garantizar macológico, industrial, seguridad en el
que se ofrezcan por el sector privado. En trabajo, energía y transportes en su
la actualidad puede bien advertirse que lo perspectiva de seguridad.
más propio del Estado regulador, que es
la actividad pública de regulación, consti- En estos dos frentes concurren elemen-
tuye una expresión e instrumento del Es- tos muy característicos del panorama
tado garante, que está desarrollando otros que encara el Estado regulador. La regu-
medios e instrumentos. lación de servicios económicos y la re-
gulación de riesgos afrontan, en efecto,
Conviene destacar que Estado regulador, una realidad común en la correlación
Estado garante, Estado prestacional, son entre público y privado.
modelos instrumentales, no tienen defini-
ción constitucional y no se presentan por En los dos frentes se ha pasado de un
tanto como un fin, como son el Estado de protagonismo gestor del sector público a
792
ESTADO REGULADOR
otro claramente dominado por los parti- En esos dos frentes, que integran secto-
culares: los servicios económicos de in- res tan relevantes, se proyecta funda-
terés general se encontraban, hasta tiem- mentalmente la acción del Estado regu-
pos relativamente recientes, bajo la lador. Una acción, una actividad, que se
titularidad y gestión propia del régimen caracteriza por diversos rasgos que se
de los servicios públicos, al margen del exponen a continuación:
mercado. Con su liberalización se entre-
garon al mercado y a la gestión por ope- A) Se trata de una actividad realizada
radores privados en régimen de compe- por organismos públicos, ordinaria-
tencia. La posición de los poderes y la mente por Agencias reguladoras es-
intervención pública migró entonces des- pecializadas pero también por órga-
de la titularidad al poder regulador, para nos de la Administración ordinaria y
mantener desde él la atención a los inte- por particulares que cuenten con la
reses generales cuando el protagonismo correspondiente habilitación para
gestor lo asumió el sector privado. ejercer estas funciones públicas de
regulación.
Con relación a la regulación de riesgos B) Está sometida por principio al Dere-
se ha producido un proceso similar. cho Administrativo: se trata en rigor
Hasta tiempos recientes el Estado había de una nueva forma de actividad ad-
mantenido el dominio y control sobre el ministrativa, tal como recogen ya las
conocimiento científico y técnico. Des- exposiciones más modernas y actua-
de finales del xx, la investigación cientí- lizadas del Derecho Administrativo.
fica puntera y el desarrollo tecnológico C) Se proyecta sobre sectores relevantes
se encuentran en el sector privado (con para la satisfacción de necesidades y
alguna reserva estatal en la tecnología expectativas básicas de la comunidad
armamentista) y el poder público se ha –como son los servicios de interés ge-
desplazado hacia una posición de con- neral o la expectativa de seguridad
trol y regulación de los riesgos que ge- ante los riesgos– en los que el poder
nera el potente tejido tecnológico de las público no ostenta las posiciones de
sociedades posindustriales. titularidad o de dominio desde las que
antes atendía los intereses generales.
En ambos frentes se manifiesta y actúa D) Es una actividad que tiene expresio-
con una nueva faz el poder público que nes con inequívoco contenido jurídi-
se encuadra en lo que se conoce como co –fijación de normas y reglas con
Estado regulador, que se conecta con proyección general (rulemaking) y
otra idea que caracteriza al actual Esta- determinación de posiciones jurídi-
do como Estado garante. Un Estado que cas singularizadas (adjudication)–
ha perdido posiciones de titularidad y que no resultan de la ejecución de la
dominio en relevantes espacios, como ley, sino de otras referencias muta-
son los del conocimiento científico y bles que toma en consideración el
técnico o el de la prestación de servi- poder regulador: el conocimiento
cios básicos. Retirado el poder público científico en la regulación de riesgos;
de esas posiciones propias del Estado referencias económicas y sobre la si-
prestacional, se resitúa en la posición tuación del mercado, en la regulación
de Estado garante para proteger la aten- de servicios económicos de interés
ción de los intereses generales en espa- general.
cios dominados por el mercado y el sec- E) Es una actividad que integra y tiende
tor privado. a promover e incentivar la autorregu-
793
lación privada de los sectores econó- F) Se trata de una actividad que encuen-
micos y tecnológicos. Hay una auto- tra su encuadre y cabal comprensión
rregulación que se reconoce y en el marco de la noción o realidad
acredita por los reguladores públicos conceptual del llamado Estado garan-
y se conoce como «autorregulación te, del que sería una de sus manifes-
regulada». taciones más características.
BIBLIOGRAFÍA
Darnaculleta i Gardella, M.: Autorregulación y Derecho público. La autorregulación re-

gulada. Madrid: Marcial Pons, 2005.
Esteve Pardo, J.: «De la policía administrativa a la regulación de riesgos», en Revista Es-
pañola de Derecho Administrativo, 119 (2003).
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mía», en Revista de Administración Pública, 183 (2010).
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European Journal of Risk Regulation, Cambridge University Press (revista fundamental
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drid: Iustel, 2010.
Rojas Calderón, C.: Regulación de riesgos y Derecho Administrativo. Santiago de Chile:
DER, 2019,
José Esteve Pardo

VER TAMBIÉN: ACERVO COMUNITARIO / ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES /

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / CONTRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMINISTRA-
TIVO / ESTADO DE DERECHO / ESTADO GARANTE / ESTADO NEUTRAL / ESTADO
SOCIAL / INTERÉS GENERAL / LEGALIDAD (Principio de) / PROCEDIMIENTO ADMI-
NISTRATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES ADMINISTRATIVAS /
SERVICIO PÚBLICO / SOFT LAW
794
ESTADO SOCIAL
ESTADO SOCIAL
Estado social es la expresión jurídico-consti- ciudadanos a través de prestaciones deri-

tucional del Welfare State o Estado de Bien- vadas de nuevos derechos públicos subje-
estar, propio de las Ciencias económicas. tivos: a la salud, a la educación, etc. Por el
Discutible en cuanto a su formulación (ya momento, el debate sobre la renta pública
que no cabe pensar en un Estado que no universal es el último capítulo de esta ba-
sea social), el concepto es ya un valor en- talla ideológica, que a veces no parece
tendido para varias generaciones de juristas consciente de los límites de lo posible.
formados a partir de 1945 en la identidad
del Estado constitucional con un enfoque Lo cierto es que los derechos sociales se in-
«social-demócrata». Al margen, por cierto, de corporaron por todas partes a las Constitu-
ideologías partidistas, porque el despliegue ciones (la mexicana de Querétaro, 1917, y la
del Welfare, la economía social de mercado, alemana de Weimar, 1919, son las pioneras)
el Estado-providencia o como se le quiera y en el Derecho Constitucional de la segun-
llamar es obra no solo de partidos socialis- da posguerra se convierten en seña de iden-
tas, sino también de conservadores, demo- tidad: así, Constitución italiana de 1947; Ley
cristianos e incluso de liberales «estatistas». Fundamental de Bonn de 1949; los «treinta
gloriosos» en Francia (con menor cobertura
El punto de partida doctrinal, bien conoci- constitucional); los gobiernos laboristas en
do, es la contraposición del Estado liberal el Reino Unido... Todos ellos con la imagen
y el Estado social respecto de las relacio- del New Deal y los discursos de Roosevelt
nes entre los poderes públicos y la socie- como referencia a seguir.
dad civil. Como explica García-Pelayo, en
el enfoque liberal el Estado ni quería ni a La Constitución Española de 1978 se si-
la larga podía interferir en el orden social, túa con pleno convencimiento en esa
de carácter natural, sino que su función línea, aunque para tal fecha la respuesta
sería crear las «condiciones ambientales política (Reagan, Thatcher) y teórica
mínimas» para garantizar el funcionamien- (Hayek y otros muchos) ponía en cues-
to espontáneo de la Bürgergesselshaft. En tión el exceso en el gasto público, el
el peor de los casos, debía intervenir (de crecimiento de la burocracia y la propia
forma, añado, transitoria, restringida y ética de la redistribución. Así, el adjetivo
asistemática) para eliminar algún bloqueo social aparece en la definición constitu-
en el orden social autorregulado. Frente al cional del Estado (art. 1.1 CE). El art. 9.2
liberalismo clásico, surge la teoría del Esta- es rigurosamente ortodoxo: exige a los
do de Bienestar (Beveridge, Keynes), con poderes públicos una intervención acti-
su expresión jurídica a partir de E. Forsthoff va para hacer que «la libertad y la igual-
o H. Heller, o más adelante, su teoría polí- dad sean reales y efectivas» y le impone,
tica, con N. Luhmann. Se defiende ahora en expresión que ha hecho fortuna ju-
la «interacción» entre Estado y sociedad, de risprudencial, «remover los obstáculos
manera que aquel se convierte en regula- que impidan o dificulten su plenitud».
dor decisivo del orden social. El Estado Todos o casi todos los «principios recto-
pasa de árbitro a protagonista. Ahora se res de la política social y económica»
hace responsable de la Daseinvorsorge (capítulo 3.º del título I, arts. 39-52) es-
(«procura existencial», aunque muy exten- tán inspirados de forma inequívoca en
dida, no es una buena traducción) de los este planteamiento. Algunas proclama-
795
ciones de apariencia retórica incluidas sentido en el marco de la Constitución

en el título VII sobre «Economía y Ha- económica; en nuestro caso, «libertad de
cienda» (así, arts. 128.1 y 2) alimentan el empresa en el marco de la economía de
debate sobre el alcance del intervencio- mercado» (art. 38 CE) con el necesario
nismo estatal. En fin, reiteradas senten- intervencionismo de los poderes públi-
cias del TC hacen suya la interpretación cos en los ámbitos y con los límites que
muy mayoritaria sobre el significado de fija estrechamente el texto fundamental.
la cláusula social (SSTC 86/1985, Debe hacerse, pues, una «lectura equidis-
216/1991 y otras muchas). tante» ( J. Pérez Royo) de unos y otros
preceptos. Dicho de otro modo: todos
Así pues, la teoría del Estado de Bienestar sabemos, cuarenta años largos después,
concebido como contrato social justifica qué quiere la Constitución en esta delica-
la legitimidad de la democracia política, a da materia y, por tanto, cuáles son las
veces en términos apasionados (por to- fronteras intangibles del modelo propio
dos, Tony Judt), aunque hace tiempo que de un sistema democrático y pluralista.
desde la izquierda se llama la atención so- Estas reflexiones son particularmente
bre la «crisis fiscal» del Estado (J. O’Connor) aplicables a la etapa posterior a la CO-
o se advierte que puede ser víctima del VID-19: la intensa reafirmación de las
exceso de expectativas que suscita (C. potestades públicas en el ámbito econó-
Offe). Por supuesto, la reacción liberal mico derivadas de la aplicación del esta-
(«neoliberal», según sus adversarios) plan- do de alarma, válidos y posiblemente efi-
tea la batalla ideológica sobre ciertas «con- caces como Derecho de excepción, no
quistas» sociales supuestamente garantiza- pueden ser utilizada para reabrir un de-
das e irreformables, pero muy difíciles de bate ideológico que carece de sentido en
sostener cuando las cuentas no cuadran. una democracia del siglo xxi.
El día después de la COVID-19 conocerá
sin duda nuevos y encarnizados episodios El debate sobre la reforma constitucional
de este debate interminable. para «ascender» a los derechos sociales al
máximo nivel ha tenido algún eco en
Hace algún tiempo que la doctrina jurídi- épocas recientes. Parece, en rigor, una
ca española está preocupada por el cam- opción más propia de la retórica política
bio de circunstancias. Del servicio públi- que del buen sentido jurídico. Un defen-
co y la solidaridad social, al modo de sor inequívoco del Welfare, L. Jimena
Duguit, pasamos a gozar de las prestacio- Quesada, dice con razón que el futuro de
nes propias de una Leistungverwaltung y la sociedad del bienestar en España no
ahora el objetivo es reordenar la posición depende tanto de una reforma que haga
del Estado (garante, regulador, etc.) para susceptibles de recurso de amparo los
aclarar el problema de un modelo de derechos sociales cuanto de una asun-
bienestar sin recursos suficientes. Si nos ción de los parámetros internacionales y
damos por satisfechos con la doctrina de europeos ya existentes. Recuérdese al
un «golpe de mano» del Gran Capital, in- respecto la plena vigencia de los Pactos
cluso bajo la brillante presentación de de Naciones Unidas, de la Carta de Dere-
Thomas Piketty, no avanzaremos gran chos Fundamentales de la Unión Europea
cosa en la solución de problemas reales. o de la propia Carta Social Europea, esta
última siempre en segundo plano de las
En efecto, la interpretación expansiva del preocupaciones doctrinales, a pesar del
Estado social (así, W. Abendroth) está ya «proceso de Turín» lanzado por el Consejo
muy superada. La definición solo tiene de Europa en 2014 para reforzar su efec-
796
ESTADO SOCIAL
tividad. Ahora bien, la Unión Europea ha como Consejo Económico y Social, con
sido más bien renuente a situar en primer sus réplicas en el ámbito autonómico.
plano los valores de la solidaridad, tanto Las dudas del constituyente sobre la for-
en relación con la crisis de la deuda sobe- ma de institucionalizar el diálogo social
rana (y el discutido MEDE: Mecanismo (todavía vinculado por dicho precepto a
Europeo de Estabilidad) si bien parece la planificación) se traducen en un órga-
haber reaccionado ante la emergencia no poco y mal definido, que cumple
socioeconómica producto de la pande- con toda dignidad funciones de consul-
mia. En este contexto, que el art. 41 CE ta y análisis, pero carece de protagonis-
(derecho a la salud: obviamente, el ejem- mo a la hora de las negociaciones polí-
plo no es casual) pase a situarse en el ticas. Las «mesas» negociadoras entre
primer bloque de derechos fundamenta- asociaciones empresariales y sindicatos
les a efectos del art. 53 CE no aporta nada han producido algunos acuerdos positi-
a la calidad de las prestaciones exigibles vos para la economía española, pero
a todos los poderes públicos, más aún en hace ya tiempo que el diálogo ofrece re-
caso de pandemia universal. sultados más que discretos. Otro más de
los problemas que aquejan al Estado so-
Cabe mencionar, por último, la referencial, cuyos partidarios y adversarios de-
cia del art. 131 CE a un Consejo allí in- ben dejar al margen dogmatismos ideo-
nominado, que la Ley 21/1991 establece lógicos y proponer soluciones eficaces.
BIBLIOGRAFÍA
Abendroth, W. y otros: El Estado social. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1986.

Canosa, R.: «Los derechos sociales en el ordenamiento español. Reflexiones introducto-
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García-Pelayo, M.: Las transformaciones del Estado contemporáneo. Madrid: Alianza, 1989.
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Lucas Verdú, P.: Curso de Derecho Político. Madrid: Tecnos, 1994, vol. IV.
Noguera, A. / Guzmán, A. (dirs.): Lecciones sobre Estado social y derechos sociales. Valen-
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Terol Becerra, M.: Del bienestar en la Constitución Española y de su implantación. Va-
lencia: Tirant lo Blanch, 2012.
Benigno Pendás
797
ESTADO UNITARIO
El carácter esencialmente ambiguo y un exterior como un todo enclaustrado en

tanto tosco de los conceptos –pueblo, una sola unidad política de atribución y
territorio, poder– mediante los que la ejercicio de poder; y al mismo tiempo,
Teoría del Estado ha intentado construir en la esfera interna, y bajo idéntico
categorías dogmáticas con el fin de ex- aliento de carácter centrípeto, como un
plicar y hacer reconocibles realidades único compacto de instituciones, nor-
políticas complejas y dispares, ha sido mas y recursos bajo cuya égida las dife-
desde siempre fuente de malos entendi- rencias personales, sociales y territoria-
dos. Por más que las Ciencias sociales les se disuelven en un vínculo común
hayan recibido con entusiasmo la cate- de pertenencia política. Claro que lo
goría weberiana de los «tipos ideales» que un empeño semejante tiene de ar-
utilizándola como descargo para acep- quetípico y ejemplificador se entiende
tar «lechos de Procusto» en los que las mejor si lo comparamos con otro mode-
particularidades y vericuetos de cada lo clásico de construcción estatal: aquel
caso no acaban de tener encaje, quizá que se nos aparece como un ingenio
es en la relación entre poder político y planificado para posibilitar la coexisten-
territorio donde las debilidades de una cia de dos (o incluso tres) niveles simul-
estrategia semejante se ponen más de táneos de justificación. Estos son los re-
manifiesto. En su conocido trabajo so- sultantes de abrirse a la diversidad
bre los «fragmentos de Estado», ya Jelli- territorial y jurídica, para edificar a par-
nek llamó la atención sobre la necesi- tir de ella un núcleo sobrepuesto de
dad de explicar las diferentes atribución de poder que da lugar a un
configuraciones estatales de manera nuevo conjunto político cuya razón de
desprejuiciada y atendiendo de manera ser radica precisamente en conjugar la
natural a cada experiencia concreta, en unidad con la diversidad (ex pluribus
lugar de usar los conceptos jurídicos unum).
como si fueran esencias trascendentales.
En este segundo caso, pero también y
Sirva el anterior excurso para resaltar la en no menor grado, en el primero, lo
dificultad que comporta dar una defini- decisivo para captar la esencia de lo
ción del Estado unitario, mediante una que significa que un Estado pueda cali-
aproximación por así decir abstracta y ficase como unitario o como compuesto
desentendida del decurso efectivo, esto es la dinámica política que lo sustenta
es, dinámico y mudable, de los proce- en su punto de partida, pero sobre todo
sos políticos que se desarrollan en el en su despliegue efectivo. De esta ma-
marco de cada realidad estatal. La cons- nera, un posible camino para captar la
trucción del Estado moderno se nos esencia de un Estado al que podemos
presenta, desde luego, como una formi- calificar como unitario es fijarse en
dable empresa de unificación de recur- aquello que un tipo de Estado semejan-
sos materiales y humanos dirigida conte repudia. Y en ese sentido la verdade-
tra la dispersión política medieval. Y en ra marca que lo singulariza, nos parece,
ese sentido vale decir que el arquetipo es la cerrazón frente a una dispersión
del Estado es el Estado que supera con de voluntades políticas colectivas que
éxito el desafío de configurarse hacia el vengan posibilitadas no ya por la plura-
798
ESTADO UNITARIO
lidad organizativa (o institucional), sino territoriales, sean cuales sean los ele-
por la existencia de bases normativas mentos a partir de los cuales estas co-
que permitan a tales voluntades compe- mienzan a disponer de existencia jurídi-
tir en pie de igualdad con la voluntad ca. Y no solo disfuncional medido desde
normativamente formada y expresada la óptica de la eficiencia, sino también
por la instancia que las aglutina y las incompatible con exigencias básicas de
engloba. Para competir en pie de igual- la democracia, entendida como autogo-
dad, las voluntades políticas singulares bierno, es decir, como capacidad efecti-
o parciales de base territorial necesitan va de disponer de voz en lo relativo a
disponer de una garantía jurídica al las cuestiones que pueden incidir de
máximo nivel que establezca competen- manera más directa e inmediata sobre la
cias y disponga un sistema de arreglo organización de la vida colectiva.
de los desacuerdos inspirado en la pari-
dad «horizontal» de tales unidades terri- Ante la dificultad de concebir Estados
toriales; esto es, un sistema comprome- unitarios puros a pocas que sean las
tido con el reparto de atribuciones entre complejidades de la gestión de lo públi-
las diferentes configuraciones políticas co, el Estado unitario camina de manera
de base territorial y presidido por la inexorable en la dirección de un Estado
idea de competencia, en lugar de uno compuesto. Y de ahí lo gráfico que resul-
basado en la idea de jerarquía, y alum- ta para la comprensión de las categorías
brado por una lógica unitaria que pue- del reparto territorial del poder la idea
de ir variando al vaivén de las necesida- de la línea continua desde el Estado uni-
des políticas, pero en el que falta aquel tario al Estado federal, una línea en la
componente no dispositivo de apertura que lo decisivo resulta al cabo establecer
a la diversidad que es característico del el punto a partir del cual la categoría de
Estado compuesto. lo unitario, asediada por los imperativos
de la descentralización funcional, se di-
En su definición «canónica», el Estado suelve en formas larvadas de Estado
unitario se caracteriza por un solo cen- compuesto, a menudo albergando en su
tro de poder ejercido a través de unas seno niveles de apertura hacia la diversi-
instituciones estatales que proyectan sus dad territorial notoriamente diferencia-
capacidades normativas y administrati- dos. Podría decirse que aquel punto de
vas sobre todos los confines del territo- no retorno se alcanza cuando desde la
rio. A esos efectos, por reducido que descentralización puramente adminis-
sea el número de los destinatarios de la trativa se da paso a una descentraliza-
actuación estatal o pequeño el tamaño ción de carácter político. Pero a nuestro
del territorio al alcance de ella, el Esta- juicio ese es un criterio que adolece de
do unitario necesitará normalmente re- imprecisión, pues siempre puede obje-
currir a técnicas de gestión (desconcen- tarse que político es cualquier ámbito de
tración, coordinación) que van a decisión en el que quepa un margen de
contracorriente de la simplicidad con la acción no determinado hasta los últimos
que, en términos dogmáticos, tiende a extremos, como ocurre, por cierto, siem-
identificarse el Estado unitario. Dicho pre que, abandonando la férrea centrali-
en otros términos, la operatividad del zación, se avanza en el continuum. Por
Estado unitario alcanza muy pronto el supuesto que, cuando en el Estado unita-
punto a partir del cual resulta disfuncio- rio se prevén procesos de elección en
nal en términos de eficacia no ceder es- unidades sub-estatales (departamentos,
pacios de autonomía a ciertas unidades municipios o cosi via), ello supone un
799
importante hito. Y si bien en la literatura En el código genético del Estado unita-

politológica, así como en la jerga jurídi- rio no está, pues, la reductio ad unum
ca, suele hablarse de elecciones de sede las visiones y las propuestas políticas
gundo grado o «administrativas» para di- mediante la anulación o el desconoci-
ferenciarlas de aquellas de primer nivel miento de las singularidades locales,
en las que se convoca al poder soberano sino la taxativa delimitación de lo que
–diferenciación que, por cierto, es decisi- está al alcance de ellas. Y la tarea de
va para admitir o proscribir el sufragio concretarlo al hilo de las cambiantes cir-
de los residentes no nacionales– la de- cunstancias corresponde a normas de
gradación de la naturaleza de las eleccio- alcance general frente a las cuales las
nes de ámbito local, como si en ellas no que puedan aprobarse en el seno de las
hubiera verdadera confrontación de pro- Corporaciones locales se hallan siempre
puestas y líneas de actuación rigurosa- en un plano de subordinación formal
mente políticas, no deja de ser un con- que trasluce una visión del mundo de
trasentido. naturaleza estato-céntrica.
BIBLIOGRAFÍA
Ferrando Badía, J.: El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Tecnos, 1978.
González Encinar, J. J.: El Estado unitario federal. Madrid: Tecnos, 1985.
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Vandelli, L.: «I molti volti dello Stato Unitario», en G. Pavani y L. Estupiñá (coords.), Plu-
rinacionalismo y Centralismo. Tensiones del Estado unitario en América Latina.
Bogotá: Universidad Libre / Università di Bologna, 2017.
Miguel Revenga Sánchez

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN LOCAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / CONS-

TITUCIÓN / ESTADO / ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS / ESTADO FEDERAL Y FEDE-
RALISMO / INTEGRACIÓN POLÍTICA / PUEBLO / TERRITORIO
800
EXPROPIACIÓN FORZOSA
Nos encontramos ante una de esas insti- expropiación es más bien la otra cara
tuciones jurídicas que cuentan con defi- de una (única) moneda: sin propiedad
nición a cargo del mismísimo legislador. privada no podría siquiera concebirse
Según el art. 1 de la LEF de 1954, aún su privación.
vigente pese a su veteranía (y a estar de
por medio dos acontecimientos tan dis- La Constitución, por su parte, se refiere
ruptivos como la Constitución de 1978 y también a la expropiación forzosa. Lo
la incorporación de España a Europa hace en el art. 33, incluido en el título I,
en 1986), se define como «cualquier for- capítulo II, y precisamente referido a la
ma de privación singular de la propiedad propiedad privada, un derecho (subjeti-
privada o de derechos o intereses patri- vo) que, junto con la herencia, «se reco-
moniales legítimos, cualquiera que fue- noce», como indica de manera lacónica
ran las personas a que pertenezcan, el apartado 1. Luego está el apartado 2,
acordada imperativamente, ya implique que invoca «la función social de esos
venta, permuta, censo, arrendamiento, derechos» (esto es, la incorporación de
ocupación temporal o mera cesación de deberes, y no solo de facultades, a los
su ejercicio». O sea: a) Estamos en una mismos: «la propiedad obliga», según la
privación. Un despojo, si quiere. Y ade- rotunda expresión alemana) para pro-
más «acordada imperativamente»: forzo- clamar que «delimitará su contenido, de
sa. Sin perjuicio de las posibilidades im- acuerdo con las leyes». Y, en fin, el apar-
pugnatorias que siempre ofrece el Estado tado 3 completa el cuadro en tono de
de Derecho. b) Su objeto son situaciones garantía de la propiedad privada o al
jurídicas subjetivas que a su vez tienen menos de cautela.
por objeto un determinado bien. La refe-
rencia a las últimas figuras se refiere, Se reproduce, así pues, el concepto de
como es evidente, a supuestos en los privación de la LEF. Y se añaden otros
que lo que se le quita al dueño no es la dos rasgos estructurales de la figura,
propiedad, sino solo la facultad de uso que la propia LEF también había procla-
(y por tiempo, en principio, limitado). c) mado. En efecto:
Ha de tratarse, en fin, de una medida sin-
gular, que aquí se opone a las de alcance A) La expropiación forzosa es un nego-
general que se explican por la diferencia cio jurídico esencialmente causal,
de lo administrativo frente a lo legislati- como opuesto a abstracto. Esa causa
vo, lo que han dado lugar a un debate («justificada») ha de ser de utilidad
interminable. pública o de interés social. Con lo
primero, que es lo más frecuente, se
Pero la LEF de 1954 tampoco inauguró suele aludir a los inmuebles que es-
nada nuevo, porque todo procede, tán llamados a servir de soporte –la
como siempre, de Roma, aunque en materia prima, por así decir– a las in-
aquellos tiempos la expropiación se fraestructuras del transporte, las
veía como una limitación del derecho «obras públicas» en su sentido más
(inicialmente absoluto, en cuanto quiri- convencional: carreteras, vías de fe-
tario) de propiedad y hoy tendemos a rrocarril, aeropuertos, puertos y de-
explicar las cosas desde otra óptica: la más. Infraestructuras que pueden ser
801
gestionadas por la propia Administra- tis: «Mediante la correspondiente in-

ción o por un tercero: el «beneficia- demnización», a fijar caso por caso
rio», por lo común el correspondiente por un órgano administrativo dotado
concesionario. Y lo segundo, el inte- de autonomía, los famosos Jurados, y
rés social, se define por la LEF en el luego con revisión judicial, aplicando
art. 71 por el incumplimiento de la los criterios establecidos en la propia
función social. La manifestación más LEF y sobre todo en los arts. 34 a 41
típica se encuentra en la normativa de la Ley del Suelo. Y sabiendo que
agrícola: se trata de que el propieta- la indemnización no necesariamente
rio pasivo se vea desplazado en favor ha de pagarse en metálico. Así lo en-
de otro sujeto (igualmente privado) tendió la STC 227/1988, de 29 de no-
que, a diferencia del primero, sí se viembre, al dar por bueno que las
ocupe de labrar la tierra: los terrenos antiguas aguas privadas fuesen ex-
no solo se pueden cultivar, sino que propiadas a cambio de una conce-
resulta obligado hacerlo. Valen como sión de uso por 75 años.
referencia las fincas rústicas que ha- El pago no tiene por qué ser previo a
yan merecido el dudoso honor de la privación. La Constitución habla
verse calificadas como «manifiesta- solo de «mediante» y la LEF en el
mente mejorables» conforme a la Ley art. 52 regula las llamadas «expropia-
34/1979, precisamente así llamada. ciones urgentes», en las que la Admi-
En el bien entendido de que (salvo nistración (o en su caso el beneficia-
casos excepcionales) aquí no esta- rio) puede tomar posesión del bien
mos hablando de privar de la propie- antes incluso de que el justiprecio
dad, porque de lo que se despoja al haya sido siquiera fijado en vía admi-
propietario inactivo o ineficaz es solo nistrativa.
de su facultad de uso. Estamos ante C) En fin, este art. 33.3 CE habla de «bie-
un arrendamiento forzoso, con la nes y derechos», que, para definir las
consecuencia de que la indemniza- situaciones jurídicas subjetivas, es
ción es menor. una expresión menos torturada que
Así pues, se expropia para algo en la del art. 1 de la LEF pero poco feliz,
concreto. Con lo que, si luego no se porque lo expropiado son siempre
terminan materializando las cosas, al derechos (propiedad plena o no) que
expropiado (o sus causahabientes) le a su vez tienen por objeto un bien. La
asiste el derecho de recuperar la expropiación se ha de hacer, salvo
cosa, el llamado derecho de rever- excepciones, libre de cargas: o sea,
sión, aun cuando solo en los térmi- echando (y pagando) también a los
nos que se indican en el art. 47 de la inquilinos, si los hubiera.
Ley del Suelo y Rehabilitación Urba-
na (texto refundido R. D. Lg. 7/2015). Hasta aquí, la glosa de la Constitución,
Un texto legal que, aunque en teoría cuyo contenido trae causa del art. 349
dedicado al urbanismo, se dedica del Código Civil: «Nadie podrá privado
(también) a las expropiaciones y de de su propiedad sino por Autoridad
hecho supone la actualización y mo- competente y por causa justificada de
dernización del la LEF de 1954, hasta utilidad pública, previa la correspon-
el extremo de haber hecho innecesa- diente indemnización».
ria su modificación global y expresa.
B) Y, por supuesto, nos encontramos Ni que decir tiene que, en estos cuarenta
ante algo que no es ni puede ser gra- años largos de vida constitucional, la ex-
802
propiación se ha aplicado en muchas terna muy profunda y generando todo

ocasiones, como pone de relieve la co- tipo de polémicas, que se prolongaron
piosa jurisprudencia contencioso-admi- con ocasión de las actuaciones posterio-
nistrativa sobre justiprecios. En la mayores, cuestiones de inconstitucionalidad
ría de los casos se trata de fincas rústicas inclusive. De hecho, el TEDH dictó
adquiridas para infraestructuras del en 1993 sentencia declarativa de que Es-
transporte, como las líneas de AVE, las paña había vulnerado los derechos que
autovías o (con consecuencias económi- para el expropiado se derivan del art. 6
cas no precisamente brillantes para el su- del Convenio, aunque sin reconocerle
frido contribuyente) las autopistas de ningún derecho indemnizatorio.
peaje. Con todo, debe tenerse en cuenta
que el grueso de los terrenos adquiridos De hecho, el TC (por ejemplo, 49/2005 y
lo han sido en el contexto de la expan- otras posteriores) ha terminado pronun-
sión de las ciudades y mediante la técni- ciándose en contra de las expropiaciones
ca urbanística de las cesiones obligato- legislativas por vulnerar (al no existir re-
rias y gratuitas a los Ayuntamientos para curso directo contra las normas de ese
viales y demás dotaciones. rango) el derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva del expropiado.
Que la expropiación forzosa (la canóni-
ca: la de inmuebles por razón de utilidad Solo resta citar algunas normas sectoria-
pública y para la implantación de in- les que permiten a los poderes públi-
fraestructuras) se haya aplicado de ma- cos, en circunstancias excepcionales, y
nera sistemática y casi rutinaria no signi- si se trata de entidades de crédito, bien:
fica que la institución no haya sufrido
sacudidas conceptuales, sobre todo A) Dejar su capital volatilizado o incluso
como consecuencia del R. D. L. 2/1983, ordenar la llamada «resolución» de la
de 2 de febrero, de expropiación, por ra- propia entidad: Ley 9/2012, de rees-
zones de utilidad pública e interés social, tructuración y resolución de entida-
de los Bancos y otras Sociedades que des de crédito. Las potestades públi-
componen el grupo Rumasa, S. A. Una cas que en esa norma se dispensan
norma «de caso único» –con nombre y (en base a la durísima crisis financie-
apellidos y por tanto sin haber dado aura) son las más intensas que se cono-
diencia al titular– y una expropiación cen y serían impensables en cual-
muy singular, tanto por su objeto –parti- quier otro campo de actividad.
cipaciones mercantiles– como por venir B) Sustituir (sin compensación alguna) a
acompañada de una intervención inme- las personas que desempeñan cargos
diata (nocturna, literalmente) de las em- de administración: arts. 70 a 79 de la
presas. El TC acabó dando la razón al Ley 10/2014, de ordenación, supervi-
autor de la norma (111/1983, de 2 de di- sión y solvencia de las entidades de
ciembre) pero solo tras una división in- crédito.
BIBLIOGRAFÍA
Fernández, T.-R.: «Notas sobre el proceso continuo y silencioso de erosión del Derecho
estatal y de las garantías jurídicas de los ciudadanos: el caso de los Jurados auto-
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Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz

Universidad Politécnica de Madrid

CAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / ARBITRARIEDAD / BIENES PÚBLICOS /
CONTRATOS / CONTRATOS PÚBLICOS / DECRETO LEY / DERECHO ADMINISTRATI-
VO / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO DE DERECHO / INTERÉS GENERAL /
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD (Principio de) /
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PROPIEDAD / SECTOR PÚBLICO
804
EXTRANJERÍA
EXTRANJERÍA
La inmigración y la extranjería existen y ción al concepto de nacional: «se consi-

han existido siempre, constituyendo, hoy deran extranjeros a los que carezcan de
en día, una constante histórica y un fenó- la nacionalidad española»; de forma que
meno universal, que obedece a factores son «extranjeras» todas aquellas perso-
de diversa índole (económicos, labora- nas que poseen la nacionalidad de un
les, sociales, políticos, etc.). Hace 1500 país distinto a España. Ahora bien, esto
años, en lo que actualmente conocemos es una verdad a medias pues la cuestión
como Moscú, no había un solo ruso, en no es tan sencilla como parece, ya que
Hungría no había un solo húngaro, en «carecer de la nacionalidad española» y
Turquía no había turcos, España empe- «extranjero» no son términos idénticos
zaba a ser visigoda, y en América solo stricto sensu en cuanto al contenido de
vivían indígenas. Aunque son los Estados su estatuto jurídico. Por el lugar de pro-
Unidos los que tradicionalmente han ve- cedencia, podemos afirmar que unos
nido recibiendo a inmigrantes de todas son extranjeros en términos de generali-
partes del mundo, en el último siglo, Eu- dad y otros lo son, pero cualificados por
ropa, por factores de índole geográfico e su origen. Por tanto, ya no podemos ha-
histórico, se ha convertido en destino de blar de «extranjeros» para referirnos a
los flujos migratorios. aquellos sujetos que no son españoles,
pero sí pertenecen, en cambio, a un Es-
La inmigración y la extranjería son una tado miembro de la Unión Europea o,
realidad, un fenómeno tan antiguo como por extensión, a un Estado de la Asocia-
el ser humano. Un tema cada vez más ción Europea de Libre Comercio‑AELC.
recurrente en el discurso político ya que
la mayoría de los ciudadanos considera Como bien señala el art. 1 del Acuerdo
que sus gobiernos deberían convertir la de Schengen (firmado el 14 de junio de
lucha contra la inmigración clandestina 1985 sobre libre circulación de personas
en una tarea prioritaria. Sin embargo, la en el espacio Schengen), deben ser con-
instantánea que podemos sacar de la po- sideradas como extranjeras «aquellas
lítica en materia de inmigración y extran- personas que no sean nacionales de un
jería es la de la falta de armonización le- Estado miembro de la Unión Europea o
gislativa y la existencia de diferentes de los países de la AELC». No obstante,
legislaciones estatales para hacer frente como bien sabemos, existen nacionales
al fenómeno de la inmigración. Hay dos extracomunitarios a los que no se les
datos de partida que debemos observar: aplican las normas generales de extran-
uno, que, hoy día, más de 200 millones jería: familiares de españoles y de na-
de personas pueden ser consideradas cionales comunitarios –cónyuges o pa-
migrantes, esto es, residen fuera del país rejas de hecho, descendientes y
de su nacionalidad; y, dos, que está claro ascendientes–. Así las cosas, los nacio-
que hay que integrarse. nales extracomunitarios a los que no les
sea de aplicación ni el régimen comuni-
Tradicionalmente, conforme al ordena- tario ni el régimen previsto en un trata-
miento jurídico español, la condición de do internacional en el que España sea
«extranjero» se ha venido definiendo, de parte habrán de estar a lo dispuesto en
una forma bastante simple, por oposi- el régimen general de extranjería –prin-
805
cipalmente, la Ley Orgánica 4/2000, mento en que se efectúe la entrada en

de 11 de enero, sobre derechos y liber- España; c) Residencia y trabajo: autoriza
tades de los extranjeros en España y a residir en España y, al mismo tiempo,
su integración social (reformada por realizar actividades laborales por cuenta
L.O. 2/2009) y su Reglamento, aprobado propia o ajena, desde un año hasta cin-
por Real Decreto 557/2011, de 20 de co; y, d) Residencia de larga duración:
abril–, salvo que se trate de personas se le concede a los extranjeros que ha-
expresamente excluidas del mismo yan residido en España legalmente y de
(como refugiados, apátridas o personas forma continuada durante cinco años y
con status público). quieran seguir residiendo en España. La
autorización de residencia de larga du-
Así las cosas, el régimen de extranjería ración autoriza a residir y a trabajar en
en España hace referencia al conjunto España indefinidamente y en igualdad
de normas jurídicas aplicables al estatu- de condiciones que los españoles. Y, de
to del extranjero en su relación con la acuerdo con el régimen comunitario,
Administración española. Viene a refe- nos encontraríamos con los siguientes
rirse al conjunto de normas que deter- regímenes: a) Residencia inicial tempo-
minan el régimen jurídico de los no na- ral: autorización para residir y trabajar
cionales en España y que regulan en España en dos casos: 1) para los ciu-
cuestiones tales como su entrada, per- dadanos nacionales de la Unión Eu
manencia, establecimiento y salida del ropea (UE), del Espacio Económico Eu-
territorio español, el goce y disfrute de ropeo (EEE) y de Suiza, previa
los derechos de carácter público y pri- inscripción en el Registro Central de Ex-
vado que disfrutan los extranjeros que tranjeros, y 2) para sus familiares, que
se encuentran en España. obtendrán una autorización temporal
inicial, con una duración de 5 años. Este
Son diferentes las situaciones adminis- tipo de residencia tiene carácter tempo-
trativas en las que pueden encontrarse ral; b) Residencia permanente: está pre-
los extranjeros en España al amparo del vista tanto para los nacionales de la UE,
régimen legal de extranjería. De acuer- o de la AFLC, que decidan vivir perma-
do con el régimen general, podemos di- nentemente en España (también deben
ferenciar los siguientes regímenes: a) solicitar el correspondiente certificado
Estancia: hace referencia a la permanen- de residencia permanente), como para
cia en España, sin la condición de resi- sus familiares que la obtendrán, en este
dente y se aplica a los turistas –quien caso, por períodos de 10 años consecu-
permanece por un periodo no superior tivos; y, c) Residencia de larga duración-
a noventa días por semestre, con la fina- UE: autoriza a residir y trabajar en Espa-
lidad de realizar visitas turística y/o per- ña indefinidamente en las mismas
sonales, y a los estudiantes e investiga- condiciones que los españoles y otorga
dores, para la realización de actividades la posibilidad de obtener una autoriza-
de investigación o formación; b) Resi- ción de residencia o residencia y trabajo
dencia temporal no lucrativa: autoriza a en otros Estados miembros de la UE, en
residir en España sin realizar actividad las condiciones que estos determinen.
laboral durante un año con medios eco-
nómicos suficientes para sufragar sus La integración de extranjeros debe impli-
gastos de estancia y regreso y, en su car el reconocimiento de una serie de
caso, los de sus familiares directos, te- derechos, así como el cumplimiento de
niendo comienzo la vigencia en el mo- unos deberes que parten de los criterios
806
EXTRANJERÍA
de convivencia y organización caracterís- constante inseguridad jurídica. Varias

ticos de la sociedad europea. Todo ello son las medidas que, en materia de in-
dentro del respeto a la identidad cultural migración, precisan de ser adoptadas:
y religiosa de los recién llegados. En este reforzar los controles en las fronteras,
sentido, la integración solo puede hacer- potenciar la contratación en origen, y
se efectiva a través del conocimiento mu- establecer una adecuada política de lu-
tuo. Para lograr este objetivo de integra- cha contra la inmigración irregular, que
ción, se debe construir un modelo debería acompañarse de un reforza-
jurídico que lo garantice, y que establez- miento de los mecanismos de control
ca las bases fundamentales que posibili- de las infracciones relacionadas con la
ten la efectiva integración social de las contratación irregular de extranjeros. El
personas extranjeras. futuro pasa por el establecimiento de
un régimen jurídico migratorio más rea-
Las bases para una adecuada política en lista y coherente que el actual y por la
materia de inmigración para la integra- construcción y desarrollo de un modelo
ción de extranjeros podrían ser las si- común de integración de la población
guientes: a) enfatizar la idea de inmigra- extranjera donde la libertad de circula-
ción como intercambio, motor de ción y el principio de igualdad deberían
progreso y de paz; b) el reconocimiento inspirar todo su ordenamiento, de for-
de derechos y libertades al extranjero y ma que se pueda contemplar este fenó-
su no criminalización; c) atacar la inmi- meno desde otra perspectiva, y que tan-
gración ilegal desde su origen, actuando to los nacionales como los extranjeros
sobre las causas que la engendran y puedan beneficiarse del potencial y la
sustentan; y, d) el reforzamiento de los oportunidad que supone el fenómeno
mecanismos de control de las infraccio- migratorio; ya que, en caso contrario, la
nes relacionadas con la contratación inmigración seguirá siendo un «proble-
irregular de extranjeros. ma» para todos, y las oleadas de inmi-
grantes irregulares no cesarán, pues el
En todo caso, son características comu- inmigrante seguirá siendo consciente de
nes a todas las normas estatales regula- que, cruzando la frontera, encontrará
doras de la inmigración su provisionali- trabajo, y con el tiempo, de una forma o
dad, su fugacidad, la ambigüedad y la de otra, será legalizado. Ahora bien, eso
lentitud de la Administración en la reso- sí, hay que construir juntos, en términos
lución de los expedientes administrati- de igualdad, para poder hablar de inte-
vos, creando un panorama de clara y gración.
BIBLIOGRAFÍA
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— Hacia la construcción de un modelo común de la integración de la población inmi-
grante en la Unión Europea. Valencia: Tirant lo Blanch, 2014.
Alfonso Ortega Giménez

Profesor Titular (a) y
Profesor de Derecho Internacional Privado
Universidad Miguel Hernández
VER TAMBIÉN: ASILO / CONVIVENCIA / DEFENSOR DEL PUEBLO / DERECHOS FUN-

DAMENTALES / JURISDICCIONAL UNIVERSAL / PANDEMIA: PERSPECTIVA ÉTICA /
SUFRAGIO / TOLERANCIA / TRATADOS INTERNACIONALES
808
FUNCIÓN PÚBLICA
FUNCIÓN PÚBLICA
Función pública es el concepto emplea- ra relativa, que pone de manifiesto la

do en el Derecho Administrativo espa- importancia institucional del modelo,
ñol para señalar al conjunto de perso- superador desde el siglo xix del prece-
nas que, en tanto recursos humanos de dente basado en el «botín», en su ver-
la organización, realizan con sus tareas sión castiza de «cesantías» o alternancia
los cometidos de las Administraciones, de funcionarios de un partido u otro,
en regímenes diversos que han de com- dependiendo del gobierno de turno.
portar, necesariamente, elementos dife-
renciadores del Derecho laboral. Los La profesionalización de la función pú-
empleados públicos son tanto funciona- blica representa un destacable avance
rios como laborales, pero en ocasiones para la calidad democrática y la estabili-
se confunde la parte –la función públi- dad institucional. Los funcionarios de tal
ca– con el género más amplio de em- condición, no patrocinados por los par-
pleados, pues se aplica el Derecho del tidos, miran hacia un horizonte de largo
Trabajo en la Administración Pública. plazo que modula su condicionamiento
circunstancial o sesgado. Aunque por
La etimología de «función» evoca la na- supuesto deben ejecutar las políticas le-
turaleza vicarial de una tarea –fungi es gitimadas democráticamente, han de ha-
cumplir un deber– y la realización de cerlo respetando las normas y sin el fer-
un servicio en beneficio de terceros. vor de quien forma parte de un proyecto
Así, funcionario público sería la persona en condición de eventual o por libre de-
institucionalmente comprometida y de- signación.
dicada a ejecutar las obligaciones pre-
vistas en el ordenamiento. Hoy, ellas y Los principios de mérito y capacidad en
ellos ponen sus capacidades al servicio la selección de quienes acceden a las
de la sociedad, que ha de corresponder funciones públicas, conforme al dere-
a su esfuerzo con retribuciones y reco- cho previsto en la Constitución Españo-
nocimientos. la (arts. 23.2 y 103.3 CE), afianzan la
igualdad y evitan la patrimonialización
El desarrollo de la burocracia marca los de los oficios del Estado. Los sesgos
perfiles característicos de la función pú- partidistas, las predilecciones familiares
blica contemporánea, sujeta a un princi- u otros prejuicios humanos no debieran
pio de legalidad que garantiza el igual afectar las oportunidades de servir en
trato y la «eficacia indiferente» del apara- las organizaciones públicas.
to administrativo. Los principios consti-
tucionales de igualdad y objetividad no La sociedad se refuerza gracias a la re-
serían efectivos sin personas que evita- gla de elegir a los más capaces para
ran los tratos de favor o disfavor a quie- atender a sus necesidades colectivas, fa-
nes reconocemos los mismos derechos. voreciendo la sana concurrencia entre
jóvenes incentivados para demostrar sus
Esta es una de las razones de la cabal capacidades. Así también se genera una
garantía de inamovilidad para el ejerci- conciencia común de pertenencia e
cio de la función, protegida constitucio- identificación con las instituciones, de
nalmente por una reserva de ley, siquie- las que formarán parte integrante, como
809
recurso humano, quienes ganen en bue- Básico del Empleado Público, aprobado
na lid los puestos de trabajo. por Real Decreto Legislativo 5/2015,
de 30 de octubre], complementado por
Los métodos de selección han de adap- otras normas territoriales y sectoriales.
tarse a las características de los puestos y Reconducir a un régimen común las
a los perfiles requeridos. Las tradiciona- múltiples especificidades de quienes
les oposiciones, basadas en capacidades trabajan en la prestación de los servicios
de memorización de contenidos, pueden públicos es una misión casi imposible:
mejorarse con sistemas centrados en la sanitarios, profesores, militares, policías
resolución de problemas, en la identifi- y otros cientos de grupos profesionales
cación de habilidades transversales específicos requieren tratamientos pro-
(como el trabajo en equipo, la compren- pios y en parte, pues, diferenciados. La
sión de la complejidad, la detección de panoplia de derechos ha crecido nota-
patrones) o el buen criterio para dar res- blemente por acumulación de nuevas
puesta a necesidades sociales concretas. visiones de la vida del funcionario: la
De cualquier modo, los órganos de se- conciliación familiar, la igualdad de gé-
lección han de velar por la igualdad de nero, la equiparación al régimen laboral
oportunidades de los aspirantes, presu- en lo relativo a la negociación colectiva,
puesto que requiere medidas concretas el derecho de huelga incluso. Las obli-
en la composición, el desarrollo de las gaciones, por otro lado, se asocian a un
pruebas y la calificación de cada uno de régimen disciplinario que se ejerce con
los aspirantes. Toda irregularidad en es- normalidad en los casos graves o muy
tos momentos decisivos puede dar al graves, afianzando el cumplimiento de
traste con el procedimiento, dificultando obligaciones porque es necesario prote-
después la retroacción de actuaciones ger los intereses de todos frente a este
por los efectos sobre los seleccionados. tipo de situaciones.
Las dudas sobre la limpieza de estos pro-
cesos selectivos son muy dañinas, pues La evaluación del desempeño es hoy
menoscaban el mensaje de promoción por hoy el instrumento predominante
del interés y la concurrencia de talento de comprobación del cumplimiento co-
para acceder a la función pública. rrecto de los deberes del funcionario,
tanto desde un punto de vista más cuan-
Así mismo, la carrera administrativa pro- titativo (desempeño), como teniendo en
mueve el esfuerzo, la experiencia adqui- cuenta la percepción de los destinarios
rida mediante la práctica de las tareas y del servicio que presta. Aun, sin embar-
el talento o las capacidades desarrolladas go, sigue planteando numerosas contro-
gracias a la formación continuada. Los versias y alternativas sobre los modos
concursos y promociones sirven para ge- de evaluar, las métricas del cálculo y la
nerar incentivos y oportunidades que de- dificultad de abstraer las perspectivas
ben destacar a quienes mejores perfiles puramente personales o las lógicas in-
demuestran, por su atención a los intere- ternas exclusivas de la organización.
ses de la institución y sus habilidades
para solucionar problemas y atender a Las responsabilidades de funcionarios y
las necesidades. autoridades son de diversa naturaleza
(disciplinaria, patrimonial, contable, pe-
Los derechos y deberes de los funciona- nal) y se encuentran relativamente des-
rios son regulados en un Estatuto básico codificadas o reguladas en múltiples nor-
[texto refundido de la Ley del Estatuto mas, inconexas y necesitadas de mayor
810
FUNCIÓN PÚBLICA
integración. La rendición de cuentas es pirado a lo largo de la Historia en solu-

una exigencia democrática ineludible, ciones organizativas del Estado para
pero también lo es una seguridad jurídi- mejorar sus propios procesos. Los para-
ca suficiente para evitar la parálisis de digmas no son, sin embargo, plenamen-
los gestores y el temor a interpretaciones te intercambiables, pues hay caracterís-
arbitrarias de normas poco trabadas. ticas peculiares de la función pública
que no serían trasladables al sector mer-
Nadie duda, en fin, que los funcionarios cantil, y viceversa.
públicos deben comportarse de modo
adecuado a la tarea que tienen asigna- Una última reflexión, oportuna por el
da. Muchas instituciones han aprobado desarrollo tecnológico de nuestro tiem-
códigos éticos que enuncian principios po, merece la posible automatización
dirigidos a reafirmar tal mensaje de de las tareas administrativas, ¿serán sus-
identificación con los mejores valores tituidos los funcionarios por máquinas?
de protección del interés general. Ahora La inteligencia artificial permite efectiva-
bien, es conveniente del mismo modo mente remplazar en algunas tareas a las
proteger la posición del funcionario. personas, pero el riesgo de deshumani-
zación debe señalarse si se propone
Algunas de las buenas prácticas del cambiar el criterio circunstanciado pro-
mundo de las organizaciones privadas pio del ser humano por una máquina
son aplicables a la función pública, así que no comprenda los contextos de las
como también las empresas se han ins- decisiones.
BIBLIOGRAFÍA
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Chaves, J. R.: Ser funcionario en tiempos difíciles (motivos de orgullo y claves de supervi-
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Rivero Ortega, R.: Instituciones administrativas, desarrollo y control de la corrupción.
Madrid: UIMP, 2005.
— La necesaria innovación en las instituciones administrativas. Madrid: INAP, 2013.
Ricardo Rivero Ortega

Catedrático de Derecho Administrativo y
Rector de la Universidad de Salamanca
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BUENA ADMINISTRACIÓN / BURO-

CRACIA / CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN / DERECHO ADMINISTRATIVO / JURIS-
DICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA /
REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
811
GENOMA HUMANO
Según la definición técnica de la Enciclo- función del perfil genético y molecular

pedia de Bioderecho y Bioética, se refiere a de cada paciente y su enfermedad (Me-
«la totalidad de la información genética al- dicina Personalizada de Precisión).
macenada en el ADN de las células huma-
nas». Así, «cada persona posee su propio Habida cuenta de que los datos que pue-
patrimonio genético (genoma), el cual la den obtenerse a través del análisis del
define como único a pesar de compartir ADN revelan ámbitos extremadamente
con el del resto de individuos de la especie sensibles de la vida privada de la perso-
el 99,9 por ciento de similitud genética». na –incluso de su familia biológica, si se
trata de datos genéticos– se han de adop-
La culminación de la secuenciación del tar las medidas necesarias en pro de la
genoma humano ha sido una de las em- tutela de los derechos fundamentales
presas más ambiciosas en el campo de las que pudieran verse comprometidos. Jun-
Ciencias biológicas del presente siglo. to a la afectación al derecho a la intimi-
Plasmación de ello es el «Proyecto Geno- dad –clave en la regulación sobre protec-
ma Humano» (PGH) que, de entre todos ción de datos–, se relacionan otros
los avances biotecnológicos modernos, es derechos que pueden verse igualmente
el que más discusiones ético-jurídicas ha afectados por la obtención y tratamiento
fomentado, en la medida en que si bien de datos de carácter personal, en gene-
conocer el genoma completo significa poral, y de datos genéticos, en particular: el
der prevenir y curar enfermedades here- derecho a la autodeterminación informa-
ditarias, no está exento de un posible mal tiva (comprendido dentro del derecho
uso de esa información genética que re- fundamental a la protección de datos
quiere la fijación de unos límites. personales, según ha declarado el Tribu-
nal Constitucional) y el derecho a la
El proyecto dio comienzo en 1990 –bajo la identidad genética y, transversalmente a
dirección de Watson, quien dimitió en 1993 ellos, del derecho a la igualdad y la con-
y fue sustituido por Collins, que lo dirigió secuente prohibición de discriminación y
hasta su finalización–. Aunque la iniciativa estigmatización. Y es que una de las apli-
surgió en los Estados Unidos, rápidamente caciones abusivas para el Derecho en re-
se convirtió en un asunto internacional, con lación con el conocimiento del genoma
la participación de seis países: Estados Uni- humano es el relativo al uso de la infor-
dos, Reino Unido, Francia, Alemania, Japón mación genética para discriminar y estig-
y China (International Human Genome Se- matizar a las personas (discriminación y
quencing Consortium). La publicación ofi- estigmatización genética) –en especial en
cial del primer borrador del genoma huma- el ámbito laboral y de los seguros– y, en
no se realizó en febrero de 2001 en Nature definitiva, para vulnerar derechos huma-
y Science, si bien la secuenciación del geno- nos universalmente admitidos.
ma fue completada en 2003.
Actualmente, el big data –entendido como
La finalización del PGH abría las puertas una variedad de tecnologías mediante las
a una nueva era de la Medicina que posi- cuales puede ser tratada una cantidad ma-
bilita la adaptación de las estrategias de siva de datos de origen muy diverso relati-
prevención, diagnóstico y tratamiento en vos a una misma persona o a un número
812
GENOMA HUMANO
extenso de ellas– ha transformado radical- de eugenésica. En definitiva, el conoci-

mente la forma en la que se lleva a cabo la miento del genoma humano ha generado
investigación genética. La ingente cantidad notables situaciones conflictivas para la
de datos (genéticos) de los que se dispone Bioética y el (Bio)Derecho, en particular
ha provocado que se estén utilizando, cada referidas a las prácticas eugenésicas, en-
vez más, algoritmos –básicamente se refie- tendiendo la eugenesia como la modifica-
re a un conjunto ordenado y determinado ción de la dotación genética hereditaria.
de pasos que nos permite solucionar un
problema– para analizar esta información. Otro gran debate se refiere a la patentabi-
Estos algoritmos permiten hacer estudios lidad del genoma humano. Si bien es
no solo de un grupo de genes, sino que cierto que la forma de proteger de modo
también se pueden hacer estudios de aso- más efectivo la secuenciación de genes
ciación del genoma completo, que permi- sería la concesión de la patente (en tanto
ten detectar cuántas veces aparece un de- aquellos estarían protegidos sin necesidad
terminado gen o grupo de genes en de permanecer en secreto y la explota-
personas con una determinada condición ción de la patente podría generar sustan-
física. Consecuentemente, si bien el PGH ciosos beneficios económicos), sin em-
requirió de 13 años para poder completar bargo, para que algo sea patentable, ha
su objetivo y alrededor de 3.000 millones de constituir un invento, es decir, un pro-
de dólares, actualmente esta secuenciación ducto o procedimiento antes inexistente
se puede realizar en 24 horas con un coste que comporte una novedad y que tenga
de unos pocos miles de dólares. alguna aplicación práctica conocida. Des-
de que se planteó la posibilidad de la pa-
Un aspecto clave es el sempiterno riesgo tente se ha venido discutiendo que esto
de eugenesia. La intervención genética en ocurra en sentido estricto con la secuen-
seres humanos puede ser de varios tipos, ciación del genoma humano en sí misma,
según las células en que se actúe (células pues podría tratarse en realidad de un
somáticas o células de la línea germinal, descubrimiento, de mostrar algo que ya
modificaciones que, en este caso, serán existía, sin perjuicio de reconocer la acti-
heredadas por la descendencia) y según vidad inventiva a la reproducción de un
el fin que persiga la modificación (la tera- gen o la secuencia de un gen en el labo-
pia, curación o prevención de enfermeda- ratorio; y podría ser problemático demos-
des con origen genético o la mejora de trar alguna aplicación conocida, si no se
rasgos no patológicos). Las diferencias sabe qué funciones concretas desempe-
existentes entre terapia y mejora genética ñan esas bases nitrogenadas. La significa-
son, en cuanto a sus efectos, consecuen- tiva Directiva Europea (98/44/CE) sobre
cias e implicaciones éticas, notoriamente la «Protección jurídica de las invenciones
diferentes. Se deja claramente asentada la biotecnológicas», despejó está duda en
permisión, como regla general, de las in- sentido favorable. Así, en 1998 la Oficina
tervenciones genéticas en línea somática de Patentes norteamericana admitió la pa-
cuando ellas estén encaminadas a finali- tente de dos genes humanos responsables
dades preventivas, diagnósticas y terapéu- del cáncer de mama y de ovarios en la
ticas. Por ello, se prohíben todas las inter- mujer (BRCA1 y BRCA2). Sin embargo,
venciones dirigidas a la modificación de este asunto pasó a los tribunales de justi-
características genéticas que no estén asocia por iniciativa de las empresas compe-
ciadas a una enfermedad, y queda prohi- tidoras, llegando incluso al Tribunal Su-
bida cualquier modificación perfectiva o premo de EEUU (Caso Association for
de mejora, que podría llegar a calificarse molecular pathology et ál vs. Myriad Ge-
813
netics, Inc, et als., sentencia de 13 de ju- más bien exhortativas). Paralelamente va

nio de 2013), quien no reconoce las pa- emergiendo en Derecho Constitucional,
tentes de genes en su estado natural por desde el prisma de los derechos huma-
el mero hecho de haber sido aislados (se nos y de otros principios o valores que
requiere que el gen haya sido manipula- pueden guardar relación con las Ciencias
do de alguna forma en el laboratorio para biomédicas en general. Así, se han veni-
que pueda considerarse patentable). No do desarrollando numerosos derechos
debe desconocerse que un importante humanos, en ocasiones como parte del
debate judicial se ha abierto recientemen- contenido de algunos derechos funda-
te en torno a la patente de la técnica de mentales proclamados por la mayor parte
edición de genes CRISPR/Cas9. Así, los de las Constituciones modernas: el dere-
problemas surgidos sobre la patentabili- cho a la vida, a la integridad física, a la
dad de ciertos descubrimientos genéticos libertad ideológica o de conciencia, a la
demandan, con urgencia, la configura- intimidad y a la vida privada. En cuanto a
ción, legal o jurisprudencial, de una nue- instrumentos jurídicos internacionales,
va noción que aúne la justa retribución resultan significativas la Declaración Uni-
del inventor y el interés de la sociedad en versal sobre el Genoma Humano y los
general por la divulgación del descu Derechos Humanos de 1997 y la Declara-
brimiento. ción Internacional sobre los Datos Gené-
ticos Humanos de 2003, ambas en sede
Finalmente, hay que destacar que el De- UNESCO y, por otra parte, el Convenio
recho relativo al genoma humano tiene sobre Derechos Humanos y Biomedicina,
su origen en un soft law (normas jurídi- impulsado por el Consejo de Europa y
cas no esencialmente coercitivas, sino suscrito en Oviedo el 4 de abril de 1997.
BIBLIOGRAFÍA
Goñi Urcelay, F.: «Genoma humano (técnico)», en Enciclopedia de Bioderecho y Bioética,

C. Romeo Casabona, dir. Granada: Comares, 2011.
Nicolás Jiménez, P.: «Dato genético (jurídico)», en Enciclopedia de Bioderecho y Bioética,
C. Romeo Casabona, dir. Granada: Comares, 2011.
Romeo Casabona, C. M.: «Revisión de las categorías jurídicas de la normativa europea
ante la tecnología del big data aplicada a la salud», en Revista de Derecho y Genoma
Humano. Genética, Biotecnología y Medicina Avanzada, N.º extraordinario (2019).
— Los genes y sus leyes. El Derecho ante el genoma humano. Granada: Comares, 2002.
Soutullo, D.: «Cuarenta años de revolución biotecnológica», en Revista de Derecho y
Genoma Humano, N.º extraordinario (2014).
Elena Atienza Macías

Doctora en Derecho
Investigadora Postdoctoral «Juan de la Cierva» (Ministerio de Ciencia e Innovación) en el
Grupo de Investigación «Cátedra de Derecho y Genoma Humano» de la Universidad del País
Vasco UPV/EHU
VER TAMBIÉN: BIG DATA / BIOCONSTITUCIÓN / CIENCIA / DERECHOS FUNDAMENTA-

LES / DIGNIDAD / OBJECIÓN DE CONCIENCIA / POLÍTICA CIENTÍFICA / PROTECCIÓN
DE DATOS / SOFT LOW
814
GOBIERNO
GOBIERNO
El Gobierno es actualmente en los siste- más definitorio del Gobierno es la rela-

mas parlamentarios un órgano constitu- ción fiduciaria que le vincula al Parla-
cional que dirige la política del Estado mento, de modo que solo existe porque
porque goza de la confianza del Parla- disfruta de la confianza, expresa o táci-
mento. No siempre ha sido así. El Go- ta, del Parlamento. Lo curioso es que
bierno nace en Europa en el siglo xviii siendo el Gobierno el órgano impulsor
como conjunto de colaboradores del de la política de un país, es decir, el ór-
monarca que, en algunos países (Francia, gano más poderoso del Estado, siempre
España), venían a sustituir a las pesadas ha necesitado la confianza de otro órga-
estructuras polisinodiales propias del pri- no para actuar. En la Monarquía ilustra-
mer Estado absolutista. En cierto modo, da del xviii y en los inicios de la Monar-
el Gobierno es un producto del Estado quía liberal necesitaba la confianza del
ilustrado que busca estructuras eficaces y monarca, en la Monarquía limitada y en
ágiles para gestionar los asuntos públi- la constitucional precisaba de la doble
cos. Y cuando se inicia el Estado repre- confianza del propio monarca y del Par-
sentativo fundado en el principio de se- lamento, igual que ocurría en las prime-
paración de poderes, el Gobierno se ras Repúblicas democráticas. Finalmen-
inserta en la rama ejecutiva del Estado. te, en las Monarquías y Repúblicas
parlamentarias el Gobierno necesita la
Hay que disipar alguna confusión con- confianza del Parlamento.
ceptual, la diferencia entre Gobierno y
Consejo de Ministros. El Gobierno es un Cuando hablamos de relación fiduciaria
órgano constitucional en tanto que el nos referimos a diversos modelos de es-
Consejo de Ministros es solamente la tablecimiento y de ruptura de esa rela-
forma colegiada de actuación del Go- ción. Empezando por la forma de esta-
bierno. Es una confusión muy generali- blecer esa relación, esta puede ser tácita,
zada porque durante muchas décadas cuando se da por establecida hasta que
del constitucionalismo histórico español el Parlamento la quiebra (Reino Unido).
el presidente del Gobierno se ha deno- Y puede ser expresa con dos formas: el
minado presidente del Consejo de Mi- otorgamiento previo de la confianza me-
nistros, y aún hoy día se utiliza ese tér- diante una votación de investidura (Ale-
mino como sinónimo de Gobierno en mania, Suecia) o a través de una vota-
las Constituciones finlandesa, griega, ción de investidura posterior al
italiana y neerlandesa. Sin embargo, en nombramiento del Gobierno (Italia, Por-
la española los términos son claros: el tugal, Segunda República española). La
órgano constitucional es el Gobierno investidura (y la ulterior moción de con-
que, entre otras formas de funciona- fianza que le pone fin) puede correspon-
miento, lo hace en la reunión del Con- der en los Parlamentos bicamerales a
sejo de Ministros. una sola Cámara (Alemania) o a las dos
(Italia). En algunas Constituciones la
Así pues, lo característico del Gobierno confianza se otorga a todo el Gobierno
en los sistemas parlamentarios, a dife- (Italia, Segunda República española) o
rencia de los presidencialistas, es que solo al presidente del mismo (Alemania).
goza de la confianza del Parlamento. Lo En España, conforme a los arts. 99
815
y 113 CE, la relación fiduciaria se entabla consiste, de acuerdo con la Ley Funda-

y se puede quebrar entre el presidente mental de Bonn, en que es el presidente
del Gobierno (y no el Gobierno) y el el que dirige la política del Gobierno; el
Congreso de los Diputados (y no el Sena- departamental, donde los ministros go-
do) mediante un acto formal de investi- zan de gran autonomía; y el colegial
dura previo a la formación del Gobierno. donde las decisiones políticas se adop-
tan colegiadamente en el Consejo de
La estructura del Gobierno no ha varia- Ministros. Por la subordinación del pri-
do mucho desde el siglo xviii. Básica- mer ministro al monarca en sus oríge-
mente está formado por un presidente nes, el principio de canciller tardó mu-
(o primer ministro) con unos ministros, cho en asentarse, pero actualmente es
a los que desde el siglo xx se suelen el más extendido, sin perjuicio de que
agregar uno o varios vicepresidentes y en todo ordenamiento permanecen ras-
también una categoría inferior de miem- gos de los otros dos principios. En De-
bros que son los secretarios de Estado. recho español el modelo elegido es el
En algunos países los vicepresidentes y del principio de dirección presidencial
los secretarios de Estado están constitu- o de canciller, reforzado aún más en la
cionalizados (Alemania, Austria, Grecia, Ley 50/1997, si bien este principio do-
Irlanda, Noruega, Países Bajos, Portu- minante se conjuga con trazos de los
gal) y en ciertas Constituciones los se- otros dos.
cretarios de Estado se consideran inclu-
so miembros del Gobierno (Bélgica, El tema del tipo de acto jurídico necesa-
Grecia, Portugal). rio para crear y suprimir Ministerios es
crucial para entender la posición jurídi-
De ahí se desprende que el Gobierno es ca y política del Gobierno en el seno
siempre un órgano complejo que actúa del Estado. En el xix la práctica domi-
bajo diversas formas (Consejo de Minis- nante (y a veces algunas Constitucio-
tros, Comisiones Delegadas, etc.). Ese es nes) exigía que se crearan por ley por
también el modelo español, cuya Cons- considerar que esa creación tenía efec-
titución prevé la existencia del presi- tos presupuestarios. El hecho era de
dente, de los vicepresidentes y de los enorme relevancia porque ponía al Go-
ministros y defiere a la Ley la posibili- bierno (y también al Rey en las Monar-
dad de que haya más miembros del Go- quías constitucionales bicéfalas) bajo la
bierno (lo que la vigente Ley 50/1997, dependencia del Parlamento, sometién-
del Gobierno, no ha llegado a hacer). dolo a unas limitaciones que no estaban
Además, la Constitución ha previsto una justificadas en el marco de la separación
forma de actuación colegiada, el Conse- de poderes. Solo a partir de 1945 las
jo de Ministros, que la citada Ley 50/1997 nuevas Constituciones «liberaron» a los
ha completado con las Comisiones De- Gobiernos de esa carga parlamentaría
legadas del Gobierno, existentes en Es- para otorgarles una necesaria autono-
paña desde mediados del siglo pasado. mía de organización. Ello no obstante,
en el Derecho Constitucional actual en-
Precisamente por su estructura comple- contramos algunas Constituciones (bel-
ja el Gobierno genera diferentes mode- ga, irlandesa, luxemburguesa y norue-
los de organización. Conforme a la doc- ga), que sofocan esa autoorganización
trina alemana, puede organizarse al fijar el número máximo o mínimo de
conforme a tres principios: el de direc- miembros del Gobierno y otras (finlan-
ción presidencial o de canciller, que desa, griega e italiana), siguen conser-
816
GOBIERNO
vando la reserva de ley para crear o su- les dedican un breve artículo para apun-
primir Ministerios. tar que el Gobierno dirige la política del
país (Francia y Grecia) y en ocasiones
En España, rigió la reserva de ley para re- entra incluso la duda si son funciones
gular la organización gubernamental des- del Gobierno o solo de su forma cole-
de el siglo xix hasta la Constitución de giada de reunirse (Finlandia). Es fre-
1978, pero tras la aprobación de esta toda- cuente que solo se describan las funcio-
vía se aplicó esta regla con la Ley 10/1983, nes del presidente en lugar de las del
de Organización de la Administración Gobierno (Alemania e Italia) o, simple-
Central del Estado, si bien tuvo poca efica- mente, que la Constitución no contenga
cia porque a partir de la Ley 46/1985, de referencias a las funciones del Gobier-
Presupuestos Generales del Estado para no. La única excepción en Europa occi-
1986, se inició la práctica de deslegalizar la dental a esta persistente sequía regula-
estructura del Gobierno a favor, no del toria es Portugal, cuya Constitución
Consejo de Ministros, sino del propio pre- contiene un capítulo completo, de cinco
sidente. Ulteriormente, la citada Ley del artículos, dedicado a las funciones del
Gobierno zanjó las dudas al atribuir al pre- Gobierno.
sidente la facultad de crear, suprimir y mo-
dificar Ministerios mediante real decreto No ha de extrañar esta tan somera regu-
dictado por sí mismo. De esta manera, el lación. Por un lado, hay razones históri-
Gobierno se ha visto «liberado» como ór- cas que ayudan a entenderlo, porque el
gano constitucional de las injerencias par- Gobierno, al desgajarse del monarca
lamentarias, lo que redunda, enriquecién- como órgano, asumió multitud de atri-
dola, en su capacidad de acción política. buciones de difícil regulación jurídica
(en la España del siglo xviii el primer
En cuanto a sus funciones, mientras for- ministro era el secretario del Despacho
mó parte del Ejecutivo bicéfalo, el Gobier- de lo Universal) y, en una perspectiva
no no tenía otras funciones que las que la más reciente, sigue siendo difícil com-
Constitución atribuía al monarca. Pero pendiar y describir la multitud de fun-
cuando alcanzó la naturaleza de órgano ciones de impulso y dirección política
constitucional (a partir de 1918 en Europa, que han recibido en la doctrina la deno-
si bien en Francia ostentaba una posición minación de acción del Gobierno, con-
similar con las Leyes constitucionales de cepto que describe una actividad mate-
la Tercera República), se convirtió en un rialmente compleja y finalista, reservada
órgano con funciones cuasi-universales al órgano que ha recibido constitucio-
que las Constituciones y las leyes no so- nalmente la competencia para ejercer,
lían describir: no lo hacían las Constitucio- con impulsos no reglados, la programa-
nes alemana de 1919 y austriaca de 1920, ción, la dirección y la ejecución de la
de modo que el art. 90 de la Constitución política del Estado en todas aquellas
española de 1931, que atribuía al Consejo materias que la Constitución no ha atri-
de Ministros (no al Gobierno) la iniciativa buido expresamente al Parlamento ni a
legislativa, la potestad reglamentaria «y delos restantes órganos constitucionales o
liberar sobre todos los asuntos de interés territoriales del Estado.
público» era, para la época, un precepto
de contenido bastante amplio. España no es una excepción a la regla
general. Por una parte, el art. 97 CE
En la actualidad, las Constituciones si- contiene una sucinta (y bastante correc-
guen siendo bastante parcas y apenas ta) descripción de las funciones del Go-
817
bierno y, por otro lado, la Ley del Go- los diferentes órganos de que se com-
bierno ha fijado algunas atribuciones pone. El modelo español es bastante
que quedan reservadas al Gobierno amplio y da seguridad jurídica a la ac-
como órgano constitucional complejo y tuación del Gobierno.
BIBLIOGRAFÍA
Aragón Reyes, M.; Gómez Montoro, A., coords.: El Gobierno, problemas constitucionales.
Cotta, M.: «Los Gobiernos», en S. Bartolini, et al.: Manual de Ciencia Política. Madrid:
Alianza, 1988.
Gallego Anabitarte, A.; Menéndez Rexach, Á.: «Artículo 97. Funciones del Gobierno», en
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la acción gubernamental. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales – BOE, 1995.
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Garrido Falla, F.: «Artículo 97» y «Artículo 98», en Comentarios a la Constitución. Madrid:
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De Otto, I.: «La posición constitucional del Gobierno», en Documentación Administra-
tiva, 188 (1980) y en Obras completas, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Cons-
titucionales, 2010.
Javier García Fernández

VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / DEMOCRACIA / DIVISIÓN DE PO-

DERES / FORMAS DE GOBIERNO / INVESTIDURA / LIDERAZGO POLÍTICO / MINIS-
TRO / MOCIÓN DE CENSURA / PARLAMENTARISMO / PARLAMENTOS / PRESIDENTE
DEL GOBIERNO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
818
GRUPOS PARLAMENTARIOS
En los Estados democráticos modernos nicantes. En nuestro Derecho, como en

los partidos políticos ocupan el papel la generalidad de ordenamientos parla-
principal en el funcionamiento de los mentarios, se incluye básicamente en
Parlamentos. Los Grupos parlamentarios los Reglamentos del Congreso y del Se-
son la figura jurídica con la que los par- nado y en diversas resoluciones de de-
tidos actúan dentro de las Asambleas y sarrollo de los mismos, así como en los
a los mismos se les ha concedido el estatutos propios de cada Grupo (y tam-
protagonismo del trabajo parlamentario, bién en los correspondientes Reglamen-
hasta el punto de que puede decirse tos de los Parlamentos autonómicos).
que si el Parlamento del siglo xix era un Son estas normas internas las que han
Parlamento de diputados, esto ha cam- previsto los requisitos para poder cons-
biado durante el siglo xx y el de princi- tituir Grupo, las que determinan su or-
pios del siglo xxi es ya fundamental- ganización y sus medios y las que han
mente un Parlamento de Grupos. fijado sus amplias atribuciones.
Ello tiene componentes beneficiosos Poder constituir Grupo es fundamental

para la organización y el funcionamien- para un partido, porque le confiere ple-
to de las Cámaras porque han permitido nitud de capacidad para actuar en el
una más racional ordenación del trabajo Parlamento, medios propios y visibili-
dentro de la compleja organización de dad ante la opinión pública. Los parti-
las Asambleas modernas, lo que ha sido dos que no obtienen representación su-
reconocido por nuestro Tribunal Consti- ficiente se integran en el residual Grupo
tucional, que los ha descrito como «en- Mixto, donde conviven ideologías dife-
tes imprescindibles y principales en la rentes e incluso antagónicas.
organización y el funcionamiento de las
Cámaras» (STC 64/2004) y los ha defini- Como todos aspiran a tener Grupo, se
do como una «emanación de los parti- han generado prácticas muy flexibles y
dos políticos» (ATC 12/1986). Pero ha conflictos variados. En nuestras Cáma-
generado la progresiva pérdida de capa- ras, por ejemplo, se ha admitido la dis-
cidad de los parlamentarios individual- cutible práctica, considerada fraudulen-
mente considerados, quienes, en algu- ta por bastantes autores, del «préstamo»
nos Parlamentos, como ocurre en el de parlamentarios, para que constituyan
español, se limitan a actuar como repre- Grupo formaciones que no cumplen los
sentantes del Grupo y allí donde el Gru- requisitos reglamentarios, bien median-
po les encomienda que lo hagan. Con el te la unión de pequeñas formaciones re-
añadido de la disciplina de voto, en el gionales, bien aportando miembros los
sentido que decida la dirección del Gru- partidos mayoritarios a los minoritarios
po en cada votación. hasta alcanzar el mínimo legal. En algu-
na legislatura, además, se ha acumulado
No obstante, el régimen jurídico de los tal número de miembros en el Grupo
Grupos parlamentarios está diferencia- Mixto que se han constituido en su seno
do del de los partidos, aunque, de facto, «agrupaciones» separadas dotadas de
el Grupo es dirigido por la dirección del derechos propios. [Véase también el
partido, funcionando como vasos comu- desdoblamiento del Grupo Mixto en la
819
actual legislatura del Congreso de los Con todo, lo más relevante es que las
Diputados]. normas confirman, sobre sus atribucio-
nes, que el Grupo y no el parlamentario
Por otra parte, algunos Parlamentos dis- individual es hoy, en efecto, el principal
tinguen entre los miembros originarios sujeto de la actividad parlamentaria.
del Grupo residual y los sobrevenidos Son, así, los titulares de la mayoría de
que abandonan su Grupo, conocidos las iniciativas, hasta el extremo de que
peyorativamente como tránsfugas, que iniciativas tan típicamente individuales
suelen ser definidos reglamentariamente como las preguntas al Gobierno depen-
con la figura de los «no adscritos» den hoy de la firma del portavoz y del
cupo asignado a cada Grupo. Por des-
Paradójicamente, los usos han ido per- contado, los debates son entre portavo-
mitiendo que cada componente del ces, tanto en el Pleno como en las Co-
Mixto –la mayoría de ellos, representan- misiones, siendo escasas las ocasiones
tes de partidos pequeños o regionales– en que se ha previsto la posibilidad
adquiera protagonismo, de forma que añadida de intervenciones de otros par-
en los debates con mayor repercusión lamentarios –que además van entrando
pública tienen una visibilidad en sus te- en desuso–. Y en cuanto a las votacio-
rritorios que no pueden tener los parla- nes, aparte de la disciplina de voto, que
mentarios del mismo territorio integran- suele respetarse y que en muchos luga-
tes de los grandes partidos nacionales, res se impone por los estatutos –y con
que actúan exclusivamente a través de sanciones internas cuando se quiebra–,
su portavoz nacional. se está extendiendo el recurso al voto
ponderado, según el cual un miembro
Lo cual pone en evidencia que en esta del Grupo vota por el total de los miem-
materia el cumplimiento de las normas bros del mismo en un determinado ór-
se está matizando con prácticas que, gano. En particular, en la Junta o Comité
además, van variando en la medida en de Portavoces, órgano cada vez más im-
que cambia tras cada elección el escena- portante en todos los Parlamentos, por-
rio de partidos. Ello ha llevado a algunos que, entre otras atribuciones, suele ser
Parlamentos a considerar la conveniencia el titular de la competencia para apro-
de remitir en bloque las reglas para la bar el orden del día de las sesiones ple-
constitución de Grupos a acuerdos adop- narias.
tados al inicio de la legislatura.
Este escenario característico del Parla-
En cuanto a su régimen jurídico, los Re- mento moderno tiene ciertamente as-
glamentos suelen remitir a su autoorga- pectos positivos. Facilita que la ordena-
nización, que normalmente se traduce ción del trabajo se haga con mayor
en unos estatutos internos que, en ge- orden y agilidad. Evita debates estériles
neral, no son de conocimiento público. sobre procedimiento en las sesiones de
Lo que en todo caso sí suele concretarse las Cámaras. Aporta suma de fuerzas y
reglamentariamente es la existencia de apoyo mutuo en este tiempo complejo
portavoces de los Grupos y el compro- en el que a cada parlamentario indivi-
miso institucional de proveer a cada dual le resulta imposible saber y opinar
uno de ellos de locales y medios, habi- de todo. Y la disciplina partidaria contri-
tualmente mediante la asignación de buye, en fin, a proporcionar estabilidad
una subvención variable en función del a los Gobiernos y a que la política no se
número de componentes. desarrolle entre continuos sobresaltos
820
sino con un razonable grado de previsi- mentario y perjudica la calidad del oficio
bilidad. y con ello la de los trabajos de las Cáma-
ras. Y, por añadidura, determina la in-
Pero la grupocracia en el Parlamento comprensión de los parlamentarios, que
está contribuyendo decisivamente no no acaban de entender su papel y ejer-
menos a la partitocracia, cuyos excesos cen su mandato con frustración.
dan razón a los críticos de la democracia
representativa. Y en Parlamentos como Hacia el futuro, parece pues imprescindi-
el español prácticamente llega al extre- ble reducir los excesos de esta grupocra-
mo de la anulación de las opiniones e cia y volver a prestigiar el papel del par-
iniciativas de los parlamentarios indivi- lamentario individual. Desde luego,
duales, que no debaten ni votan por su permitiendo su protagonismo en algunas
cuenta y son un mero instrumento de la iniciativas y debates. Y, en cuanto a la
dirección del partido, bajo un mandato disciplina de voto, que en algunos Parla-
imperativo de nuevo cuño. Como he ex- mentos es especialmente férrea, culmi-
plicado en otro lugar, las carreras políti- nando al menos el eterno debate sobre
cas no dependen ya de las aptitudes la conveniencia de avanzar en la previ-
acreditadas en el Parlamento sino de los sión de una serie de asuntos sobre los
designios del partido, lo cual genera des- que podría otorgarse a los parlamenta-
preocupación del político por lo parla- rios la capacidad de votar en conciencia.
BIBLIOGRAFÍA
Astarloa Huarte-Mendicoa, I.: El Parlamento moderno. Importancia, descrédito y cam-

Pérez-Serrano Jáuregui, N.: Los Grupos parlamentarios. Madrid: Congreso de los Diputa-
dos, 1989.
Saiz Arnaiz, A.: Los Grupos parlamentarios. Madrid: Congreso de los Diputados, 1988.
VV. AA.: Parlamento y diputado, en XVII Jornadas de la Asociación Española de Letra-
dos de Parlamentos. Madrid: Tecnos, 2011.
Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa

Académico (electo) de la
Ex Letrado Mayor de las Cortes Generales
Ex Diputado
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / COR-

TES GENERALES / MANDATO PARLAMENTARIO / PARLAMENTOS / PARLAMENTO
EUROPEO / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO / REGLAMENTO PARLAMENTARIO / RE-
PRESENTACIÓN POLÍTICA / SENADO
821
HUELGA
La tradicional debilidad del trabajador indi- del Estado; reforma a la que siguieron, en
vidual frente a la otra parte del contrato de el mismo sentido de atenuación de las pro-
trabajo, el empresario, explica la aparición hibiciones, la Ley Orgánica del Estado
de iniciativas colectivas de los trabajadores, (1967) y el Decreto 1367/1970. Hubo, sin
tanto asociativas (sindicatos) como nego- embargo, que esperar al Decreto-
ciadoras (convenios colectivos) y reivindi- Ley 5/1975 para que la huelga fuera reco-
cativas (la más importante, la huelga). nocida expresamente, si bien sujeta a un
premioso procedimiento que supuso la
La huelga es, en efecto, un medio de práctica inaplicación de la norma.
presión laboral, consistente en la sus-
pensión temporal del contrato de traba- En fin, en plena transición política, el
jo, a través del cual grupos o colectivi- Real Decreto-Ley de Relaciones de Tra-
dades de trabajadores intentan poner fin bajo (1977) [RDLRT] dedicó su título I a
a un conflicto laboral obteniendo de los la ordenación del derecho de huelga;
empresarios u organizaciones empresa- una regulación que, depurada de sus
riales determinados beneficios. aspectos contrarios a la Constitución
por la importante STC 11/1981, subsiste
No es el de huelga un derecho que los al día de hoy.
poderes públicos hayan reconocido con
facilidad. Concretándonos a nuestro La Constitución incluye a la huelga en-
país, la huelga no deja de ser delito has- tre los derechos fundamentales (título I,
ta la promulgación de la Ley de Coliga- capítulo II, sección 1.ª) y dispone
ciones, Huelgas y Paros de 1909, antici- (art. 28.2) que: a) su titular son «los tra-
pada por una importante circular del bajadores» (el legislador incluye también
Fiscal del Tribunal Supremo de 1902. a los empleados públicos, con algunas
Dicha Ley concebía a la huelga como excepciones: fuerzas armadas, policía
un instrumento de satisfacción de los nacional, guardia civil; y también a los
intereses de los obreros, que debía suje- sindicatos); b) su finalidad es la defensa
tarse a un procedimiento de preaviso a de los intereses de los trabajadores; y c)
la autoridad y de intentos previos de sola ley reguladora del ejercicio del dere-
lución por arbitraje o conciliación. Se- cho de huelga debe garantizar el mante-
guían considerándose delictivas las nimiento de los servicios esenciales de
huelgas violentas y las declaradas omi- la comunidad.
tiendo los requisitos legales.
El carácter de derecho fundamental de la
Tras dos décadas de proscripción de la huelga significa, en primer lugar, que
huelga (desde el Fuero del Trabajo de 1938 debe regularse por ley orgánica
hasta la Ley de Orden Público de 1959), el (art. 81.1 CE); no obstante, lleva más de
Decreto 2354/1962 inició una tímida acep- cuarenta años rigiéndose por el preconsti-
tación del conflicto colectivo, proseguida tucional RDLRT, ciertamente revisado por
por la reforma del Código Penal en 1965, el TC. En segundo lugar, el carácter fun-
que solo mantuvo la tipificación penal de damental del derecho de huelga supone
las huelgas realizadas en los servicios pú- su tutela por un procedimiento preferente
blicos y las atentatorias contra la seguridad y sumario ante los tribunales ordinarios y
822
HUELGA
a través del recurso de amparo ante el Tri- firma que la finalidad de la huelga es «colo-
bunal Constitucional (art. 53.2 CE). Se tra- car el contrato de trabajo en una fase de
ta además de un derecho al que su titular suspensión», de modo que los huelguistas
no puede renunciar ni aceptar su restric- «puedan desligarse temporalmente de sus
ción mediante pacto incluido en su con- obligaciones jurídico-contractuales». Ello sig-
trato de trabajo (art. 2 RDLRT). Sin embar- nifica que durante la huelga el trabajador
go, sí se considera lícito que la negociación pierde el derecho al salario, si bien perma-
colectiva prevea la renuncia al ejercicio nece en alta especial en la Seguridad Social
del derecho de huelga durante la vigencia (arts. 6.3 RDLRT y 166.7 de la Ley 8/2015,
del convenio (art. 8.1 RDLRT, que la STC General de la Seguridad Social).
11/1981 entiende ajustado a la Constitu-
ción en cuanto que prevé un «pacto de Como todo derecho fundamental, el de
paz laboral» lícito). huelga está sujeto a límites. Traspasados
estos, el titular del derecho no goza, ló-
La ley orgánica que la Constitución exi- gicamente, de la protección jurídica de-
ge, hasta ahora sin éxito, para la regula- parada al ejercicio lícito de ese derecho,
ción del derecho de huelga debería aten- como viene reiterando el Comité de Li-
der de modo prioritario a la reforma de bertad Sindical.
la huelga en los servicios esenciales, tan
largamente solicitada por la doctrina aca- El RDLRT enumera varios tipos de huel-
démica y por el Tribunal Constitucional gas ilegales en su art. 11, confirmado, sal-
(SSTC 123/ 1990, 184/2006, 193/2006) vo en un concreto aspecto, como se verá
como largamente demorada. de inmediato, por la STC 11/1981: a) las
huelgas ajenas al «interés profesional» de
En efecto, el art. 28.1 CE dispone que la los trabajadores, y dentro de ellas y con
ley que regule el ejercicio del derecho de especial mención, las huelgas «por moti-
huelga deberá garantizar el mantenimien- vos políticos»; b) las huelgas de solidari-
to de los servicios esenciales de la comu- dad o apoyo, salvo que afecten (la STC
nidad, esto es, aquellos servicios destina- 11/1981 declara inconstitucional el adver-
dos a satisfacer derechos fundamentales y bio «directamente») al interés profesional
bienes protegidos constitucionalmente de los trabajadores; c) las huelgas que
(SSTC 51/1986, 27/1989, 43/1990, etc.). El pretendan alterar lo pactado en convenio
RDLRT regula, de un modo que la expe- o lo dispuesto en laudo; d) las huelgas
riencia demuestra insatisfactorio, esta im- contrarias a lo dispuesto en el RDLRT o a
portante materia en su art. 10, declarado lo pactado en materia de solución de
parcialmente inconstitucional por la conflictos en el convenio colectivo apli-
STC 11/1981, atribuyendo a la autoridad cable. Ilegales son también las huelgas
gubernativa la facultad de determinar en prohibidas durante los estados de excep-
cada caso esos servicios esenciales y de ción y sitio, declarados de acuerdo con
fijar los «servicios mínimos» que la huelga la L.O. 4/1981, de 1 de junio.
debe respetar y que corresponde a los
empresarios cubrir designando los corres- No ya ilegales, pero sí ilícitas o abusivas
pondientes trabajadores. son las huelgas que enumera, atribuyén-
doles esta calificación, el art. 7.2 RDLRT:
El RDLRT puntualiza en qué consiste la a) las «huelgas rotatorias», efectuadas por
huelga: en «la cesación de la prestación de distintos grupos de trabajadores que se
los servicios por los trabajadores afectados» van turnando para así reducir la pérdida
(art. 7.1). Por su parte, la STC 11/1981 conde salario; b) las huelgas llevadas a cabo
823
por trabajadores en «sectores estratégicos» Las huelgas ilegales o ilícitas pueden

para interrumpir el proceso productivo; desencadenar responsabilidades con-
c) las huelgas «de celo o reglamento», tractuales, administrativas e incluso pe-
destinadas a perturbar el proceso pro- nales, e indemnizatorias, al igual que las
ductivo sin declarar la suspensión de los conductas antijurídicas que pudieran
contratos de trabajo; y d) cualesquiera desarrollarse durante el ejercicio de la
otras formas de «alteración colectiva en el huelga.
régimen de trabajo distinta a la huelga».
Además de a límites, el ejercicio del de-
La STC 11/1981 admite la constitucionali- recho de huelga está sujeto a un proce-
dad del precepto, pero con una puntuali- dimiento –declaración, notificación, de-
zación: la de que el art. 7.2 citado solo sarrollo– cuya regulación contiene el
está estableciendo una presunción iuris propio RDLRT, con las correcciones in-
tantum de ilicitud o abuso, destruible troducidas por la STC 11/1981.
mediante prueba en contrario.
Tanto la clasificación de las huelgas aten-
En cuanto al mandato de que la huelga se diendo a su ajuste jurídico como la fija-
lleve a cabo «sin ocupación de locales de ción de su procedimiento y de las conse-
trabajo» (art. 7.1 RDLRT), la STC 11/1981 cuencias de las huelgas antijurídicas
restringe el concepto de ocupación, ci- reclaman una reordenación a fondo, que,
ñéndolo a la permanencia contraria a una obviamente, debería acometer la tan lar-
orden legítima de desalojo. gamente aplazada ley orgánica.
BIBLIOGRAFÍA
Baylos Grau, A.: Derecho de huelga y servicios esenciales. Madrid: Tecnos, 1988.
García Blasco, J.: El derecho de huelga en España: calificación y efectos jurídicos. Barce-
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Madrid: Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2007.
VV. AA.: «La regulación del derecho de huelga en España», en Revista del Instituto de
Estudios Económicos, n.º 2-3, 2010.
Alfredo Montoya Melgar


TRABAJO / DESPIDO LABORAL / JURISDICCIÓN SOCIAL / ORGANIZACIÓN INTER-
NACIONAL DEL TRABAJO / PANDEMIA: PERSPECTIVA LABORAL / SALARIO /
SINDICATOS
824
INFORMÁTICA JURÍDICA
La expresión informática jurídica alude a su contenido en relación a la elaboración

las aserciones con las que se presenta la rede propuestas en los dos ámbitos señala-
flexión que es consecuencia y causa de las dos: la construcción de aplicaciones y pro-
siguientes actividades: 1) el desarrollo de gramas, y la formulación e interpretación de
programas o aplicaciones informáticas como normativas referidas a regular las conse-
soporte del trabajo de profesionales del De- cuencias de la expansión de las denomina-
recho llevado a cabo en el marco institucio- das tecnologías de la información, inicial-
nal propio del Estado de Derecho, y 2) la mente, y de las anteriores y las de la
elaboración de propuestas normativas dirigi- comunicación cuando las primeras queda-
das a la regulación de las consecuencias so- ron complementadas por las últimas, utili-
ciales y políticas de la expansión de las tec- zándose masivamente en forma integrada
nologías de la información y la comunicación. después de la aparición, implantación y uso
de internet y de lo que hoy se denomina
La denominación apareció en la segunda redes sociales.
mitad de los sesenta del siglo xx: 1965,
aproximadamente. Sucedió en el momento Las propuestas, de carácter teórico, práctico
en el que se inició en Estados Unidos la y proyectos de I+D+i, elaboradas para el
utilización de los ordenadores por institu- contenido de la informática jurídica, que
ciones públicas especialmente en el ámbito han tenido y tienen gran interés para em-
judicial, lo que requirió la construcción de presas, instituciones y responsables legislati-
programas a propósito frente a los que en vos, resultan y resultaron, en general, de di-
ese momento se desarrollaban por empre- fícil comprensión, obteniendo limitado
sas e instituciones con objetivos militares, alcance por los motivos señalados a conti-
científicos, industriales o comerciales. Este nuación.
hecho se produjo con posterioridad, de for-
ma inmediata, en otros países, fundamental- Primero, por el énfasis que ponían y ponen
mente europeos. dichas propuestas en los caracteres y fun-
ciones de las tecnologías, que están desa-
En la actualidad, la expresión y los fenóme- rrolladas en conformidad con los principios
nos que la causan se extienden por todo el de conocimiento y acción propios de las
mundo, originados en buena medida por la ciencias, matemáticas e ingenierías, aplica-
general implantación de tecnologías de la dos a la construcción, prueba y funciona-
información y la comunicación en relación miento de aplicaciones y programas, princi-
a hechos como los siguientes: la reforma de pios que tienen diferente carácter con
la Administración de Justicia (e-justice), la respecto a los propios del Derecho, ocupa-
reforma del funcionamiento de las organi- dos de la elaboración de opiniones y pro-
zaciones administrativas de carácter público puestas regulativas dirigidas a ofrecer solu-
(e-government) y la regulación del uso de ciones a conflictos concretos que garanticen
datos personales por todo tipo de entida- la convivencia, el consenso y la paz social.
des, empresas e incluso particulares (protec-
ción de datos personales). Segundo, por la escasa atención que las
propuestas de informática jurídica dan y da-
Desde su aparición, la expresión ha contaban a los principios característicos del Dere-
do, y cuenta, con numerosos desarrollos de cho, lo que trae consigo la aportación de
825
propuestas normativas y aplicaciones o pro- formática jurídica por medio de dis-

gramas que están guiados en mayor medida tintos canales de difusión, como:
por el contenido y las exigencias del funcio-
namiento de las tecnologías de la informa- a) Congresos: LEFIS. Red Legal Fra-
ción y la comunicación, al no existir, sobre mework for the Information Society;
todo al comienzo de su desarrollo e implan- FIADI. Federación Iberoamericana
tación inicial, normativas jurídicas concretas. de Asociaciones de Derecho e Infor-
Propuestas y aplicaciones que son elabora- mática; Encontros Ibero-America-
das hasta la actualidad atendiendo, cuando nos de Governo Eletrônico e In-
en algún momento se presta atención a la clusão Digital; EGOVIS. Electronic
regulación de sus funciones, a los principios Government and the Information
jurídicos propios del Derecho anglosajón, Systems Perspective; SUBTECH, In-
common law, en razón a las que son carac- ternational Conference on Substan-
terísticas propias de la cultura estadouni- tive Technology in Legal Education
dense, que está presente desde el comienzo and Practice, y
en la creación de aplicaciones por las em- b) Publicaciones: i) revistas: Interna-
presas e instituciones que las desarrollan, en tional Review of Law, Computers &
señalado contraste con el Derecho vigente Technology, European Journal of
en otros países, especialmente los del deno- Law and Technology, Artificial Inte-
minado Derecho continental, a cuyos prin- lligence and Law, Democracia Digi-
cipios y exigencias se ciñen sus respectivas tal e Governo Eletrônico; ii) colec-
culturas. ciones de libros: SPRINGER. Law,
Governance and Technology Series,
Tercero, la irremediable necesidad del tra- PRENSAS UNIVERSITARIAS DE ZA-
bajo colaborativo, interdisciplinar, realizado RAGOZA, Legal Framework for the
por juristas y tecnólogos, a efectos de supe- Information Society. LEFIS Series,
rar las dificultades anteriores, práctica que REUS EDITORIAL. Colección Dere-
ni es habitual en la realidad social, ni en cho de las Nuevas Tecnologías.
general es promovida por la formación aca-
démica de carácter tecnológico o jurídico. Estas iniciativas, destinadas a recoger y ex-
pandir los contenidos de las propuestas ob-
Todas estas circunstancias han tenido como jeto de discusión en uno u otro momento,
consecuencia el establecimiento y desarro- tienen una amplia repercusión y alcance.
llo de iniciativas colectivas de carácter insti- Otras acciones, de menor alcance y éxito,
tucional realizadas por quienes están intere- han estado centradas en la propuesta de
sados en la elaboración de propuestas de cursos de formación y especialización.
informática jurídica, iniciativas que perse-
guían y persiguen superar las dificultades Las perspectivas de futuro de la informática
señaladas. La solución ha sido, básicamente jurídica quedan aumentadas por las tres si-
el establecimiento de: guientes razones.
–– Asociaciones: IAAIL. Association for Primero, por la necesidad de atender al cre-

Artificial Intelligence and Law; JU- cimiento de las aplicaciones desarrolladas
RIX. International Conference on Le- en el ámbito jurídico en todos los países por
gal Knowledge and Information Sys- empresas multinacionales e instituciones
tems…, y propias de cada país, y por la creciente pro-
–– Organizaciones dedicadas a generar mulgación de normas que regulan el uso de
discusión sobre el contenido de la in- las aplicaciones de las tecnologías de la in-
826
formación y la comunicación, lo que reconocimiento y práctica en las competen-

quiere satisfacer permanentemente la ela- cias y habilidades propias de las profesiones
boración de propuestas de informática existentes, entre ellas las que se ejercen en
jurídica. el mundo jurídico, y del previsible cambio
de las mismas que se produce en un mundo
Segundo, por la necesidad de realizar apor- señalado por el desarrollo tecnológico y la
tes reflexivos/críticos desde un conocimien- globalización, lo que augura, por la expan-
to profundo del Derecho, a profesionales sión de aplicaciones o programas y normas,
del Derecho que admiten y proponen por una fuerte atención al estudio del contenido
razones de eficiencia una masiva introduc- propio de las propuestas de informática jurí-
ción de las tecnologías de la información y dica, siempre que sean realizadas de forma
comunicación en la práctica diaria de los interdisciplinar y respetuosa con los requeri-
procedimientos jurídicos, sin asumir, en mu- mientos propios, teóricos y prácticos, de los
chas ocasiones, una conciencia clara de la objetos de estudio de los que trata: la apli-
trascendencia y consecuencias que com- cación de las tecnologías de la información
porta lo que propugnan. y la comunicación, y la promulgación del
Derecho que regula sus consecuencias.
Tercero, por la transformación de la forma-
ción que, como prescriben los cambios rea- [Como en otros muchos ámbitos, la CO-
lizados por el proceso europeo de reforma VID-19 exige una adaptación de las activi-
de la enseñanza superior, el proceso de Bolo- dades jurídicas al teletrabajo y a la utiliza-
nia, exige impartir enseñanzas a partir del ción de herramientas informáticas.]
BIBLIOGRAFÍA
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Tapper, C.: Computer Law. London: Longman, 1989.
Fernando Galindo Ayuda


DATOS PERSONALES / DERECHO PROCESAL / JURISPRUDENCIA / MÉTODO JURÍDI-
CO / OLVIDO (Derecho al) / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PANDEMIA:
PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA / REGISTROS JURÍDICOS
827
La igualdad es un valor de los Estados libe- Entendida como igualdad ante la ley, jurí-
ral-democráticos que las Constituciones re- dica o normativa, es un derecho funda-
conocen (art. 1.1 CE). Es estructural en el mental de las personas que puede recono-
Estado constitucional: una de sus razones cerse de forma separada o junto a la
de ser. La igualdad se presume mientras prohibición de discriminación. La igualdad
cualquier diferencia de trato debe ser justi- ante la ley supone que las personas no
ficada. Los ciudadanos abandonaron el es- pueden ser tratadas de manera diferente
tado de naturaleza para construir mediante por las leyes si no existe una justificación
un contrato social una comunidad política fundada, esto es, razonable y proporciona-
donde fueran libres e iguales. Las tesis con- da. A la par se prohíben discriminaciones,
tractualistas sobre la justificación del ori- es decir, diferencias arbitrarias fundadas en
gen del Estado se fundan en la igualdad. motivos sospechosos y socialmente injusti-
ficables como pueden ser la etnia, la edad,
Toda igualdad es relacional. Supone una el nacimiento, el género, la orientación se-
comparación entre dos términos o situacio- xual, la opinión, la religión o cualquier otra
nes (tertium comparationis), para cercio- circunstancia personal o social (art. 14 CE).
rarse de la conformidad de una cosa con El Convenio Europeo de Derechos Huma-
otra y, en este sentido, tiene una dimensión nos prohíbe la discriminación y manda
unitaria. Lo igual es fungible o equivalente, que los derechos allí reconocidos se ejer-
y la igualdad no deja de ser un mediador zan sin distinción alguna basada en ciertas
de complejidad: elegir y crear grupos o razones subjetivas que vienen vedadas
realidades es simplificar. Pero la igualdad (art. 14). Todavía discutimos si estos dos
es, en nuestros días, sobre todo un rompe- principios son cosas distintas o la misma,
cabezas. Pues no se consagra en una única en todo caso mantienen una relación com-
norma, sino que se descompone en un plementaria y tanto la igualdad ante la ley
conjunto de reglas y principios, a veces de como el principio de prohibición de discri-
problemática selección, y cuya aplicación minación configuran normas de igualdad.
puede producir resultados contrarios; así El crecimiento del Derecho antidiscrimina-
ocurre al usar la igualdad normativa o la torio en numerosas normas internaciona-
real. Esta es la paradoja. La igualdad de los les, de la Unión Europea y de Derecho in-
modernos se ha enriquecido, pero también terno, es uno de los rasgos de nuestro
se ha fragmentado. Son muchos los tipos tiempo y obliga a suscitar la igualdad entre
de igualdad o proyecciones sobre específi- grupos como otro factor añadido.
cas materias que la Constitución contempla
en sus arts. 1.1,9.2, 14, 23.2, 32, 39.2, 139.1 La igualdad ante la ley se comprende bien
y 149.1.1. La moderna Carta de Derechos reconstruyendo la historia del dogma. Se
Fundamentales de la Unión Europea (capí- construye con las revoluciones burguesas
tulo III, intitulado «igualdad») contiene has- de finales del siglo XVIII y principios del
ta siete normas de igualdad: igualdad ante XIX que acaban con la situación de un An-
la ley; no discriminación; diversidad cultu- tiguo Régimen que se caracterizaba por la
ral, religiosa y lingüística; igualdad entre consagración de la desigualdad, derivada
hombres y mujeres; derechos del menor; de una Constitución histórica, fundada en
derechos de las personas mayores e inte- el privilegio, los estamentos y las leyes per-
gración de los discapacitados. sonales o territoriales. Una desigualdad
828
acrecentada por la aplicación arbitraria de su validez. Desde esta perspectiva, la

las mismas. Pensadores ilustrados como igualdad se ha reconducido en buena
fueron Jean-Louis de Lolme o madame de medida a la aplicación del juicio y prin-
Staël nos enseñaron la importancia de que cipio de proporcionalidad.
las leyes o las Constituciones fueran no
solo escritas sino aplicadas de manera La ley ha sido destronada, por un lado,
igualitaria. El constitucionalismo liberal su- se ha descompuesto en una pluralidad
perará la legitimidad histórica y proclama- de tipos de leyes de difícil deslinde en
rá la igualdad de todos los ciudadanos ante la práctica, y, por otra, el monopolio
la ley: unos mismos Códigos para toda la parlamentario de aprobación de las le-
nación. yes ha desaparecido y la potestad legis-
lativa se comparte con la Unión Euro-
La igualdad ante la ley se asienta en la pea y los entes territoriales internos.
cultura del imperio de la ley y del Estado Integración y descentralización son dos
de Derecho y se entremezcla con el prin- procesos compatibles, pero en sentido
cipio de legalidad. Reclama leyes abs- contrario, que fragmentan la potestad
tractas y generales frente al beneficio o legislativa y pueden crear conflictos en
perjuicio que a menudo entrañan las le- la desigualdad en los derechos de los
yes singulares o ad personam. Se intro- ciudadanos dentro de una nación a cau-
ducen imperativos de racionalidad en la sa de una diversidad de leyes territoria-
idea de ley: auctoritas non potestas facit les inevitablemente heterogéneas. El
legem, en contra de lo que pensaba Hob- problema es cuánto pluralismo territo-
bes. Si bien esta dualidad se mantiene en rial y diferenciación puede soportar la
permanente tensión. Los derechos fun- igualdad de los ciudadanos en un mis-
damentales, y la igualdad entre ellos, no mo ordenamiento jurídico.
consienten leyes que tengan por única
finalidad condicionar su ejercicio para La igualdad ante la ley es asimismo una
uno o varios casos. Pese a que asistimos norma de cierre del ordenamiento jurí-
a una inflación normativa que se ha des- dico: un criterio legiferante. Tiene un
crito como la fábrica de las leyes: una acusado carácter expansivo y transver-
facturación industrial y precipitada de sal. Se proyecta sobre la elaboración de
productos defectuosos con innumerables toda clase de normas tanto en sus con-
patologías. Sin embargo, la ley debe ser tenidos reguladores como en su estruc-
racional o justa y no puede ser arbitraria tura normativa: filiación, cónyuges, pen-
como aspiración irrenunciable de todo siones, retribuciones, acceso a los cargos
Estado de Derecho. La idea formal de ley y funciones públicas, perspectiva de gé-
que la Constitución española recoge ne- nero, impuestos, etc. Así v.gr. la crecien-
cesita complementos materiales y la te práctica de impuestos selectivos para
igualdad ante la ley es uno de ellos. un colectivo específico de contribuyen-
tes suscita una controversia a la luz de
La garantía de estos imperativos de ra- las exigencias de la igualdad ante las le-
cionalidad e igualdad ha encontrado na- yes tributarias.
tural acomodo en los controles de cons-
titucionalidad y convencionalidad de las Es también, como todo derecho subjeti-
leyes, en especial después de la Segun- vo, un derecho reaccional que permite al
da Guerra Mundial. La obra de la mayo- titular ubicarse en una situación jurídica
ría que aprueba la ley con indiferencia activa y defenderse frente a las interfe-
ante la igualdad puede ser revisada en rencias. Su aplicación requiere singulari-
829
zar un término válido de comparación tución italiana). Contempla un mandato

en la misma ley que evidencie la discri- promocional a los poderes públicos y
minación. La igualdad no impide que se una norma de fines, no un verdadero de-
ofrezca un tratamiento desigual a lo lar- recho fundamental. No es esta una igual-
go del tiempo en virtud de sucesivos dad de trato normativo, tratar igual a los
cambios normativos y no obstaculiza la ciudadanos, sino que reclama ordenar de
transformación de los ordenamientos ju- forma distinta a quienes no son iguales
rídicos: no congela y perpetúa los dere- en la realidad, y avanzar dictando medi-
chos adquiridos. Pero no puede vindicar- das y realizando acciones positivas hasta
se la igualdad desde la ilegalidad o el que lo sean. Una obligación positiva del
incumplimiento de la ley. legislador de compensar a los rezagados
y desiguales, tratándoles desigualmente
Posterior en su génesis, el primer tercio y para equipararlos. La idea de igualdad
mediados del siglo xx, es la igualdad real legitima un trato desigual en las le-
real, efectiva, material o sustantiva. Un yes con el fin de garantizar una igualdad
principio que informa los Estados socia- de oportunidades a individuos y grupos
les y posee una dimensión dinámica: los vulnerables o en situaciones de desven-
poderes públicos deben promover con- taja: personas discapacitadas, desemplea-
diciones para que la libertad y la igual- dos, jóvenes, ancianos, etc. El dilema re-
dad de los individuos y los grupos socia- side en que cuánto más avancemos en
les en que se integran sean reales y igualdad real más dañada puede quedar
efectivas, y remover los obstáculos que la igualdad jurídica y resulta preciso al
impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2 legislador elegir dentro de su libertad de
CE con origen en el art. 3.2 de la Consti- configuración normativa.
BIBLIOGRAFÍA
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Javier García Roca

VER TAMBIÉN: ARBITRARIEDAD / CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA / DERECHO

CONSTITUCIONAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO CONSTITUCIONAL /
ESTADO DEMOCRÁTICO / ESTADO SOCIAL / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITU-
CIONALES
830
INDULTO
INDULTO
El indulto es una forma de clemencia constitucional de Derecho supuso un

institucional que exime discrecional- contexto que incide radicalmente en su
mente de los efectos de una pena o san- justificación, pues, en un gobierno de le-
ción judicialmente impuesta. Constituye yes y no de hombres como es aquel, re-
una modalidad de renuncia al ius pu- sulta manifiestamente difícil encajar una
niendi estatal por parte de la autoridad potestad de ejercicio meramente volun-
u órgano al que el ordenamiento atribu- tario y de resultado aleatorio como es
ye tal forma de perdón; pero no elimina este. Razón que explica una concepción
la constancia de la comisión del ilícito, cada vez más restrictiva de dicha potes-
como sí hace la otra forma característica tad, que propugna su uso realmente ex-
de ejercicio de clemencia institucional cepcional y para supuestos de carácter
que es la amnistía. general y objetivo (de justicia llamada
transicional o de pacificación de Estados
La clemencia en forma de indulto admi- tras largos enfrentamientos civiles). Con-
te diversos tipos. General o particular, tribuye notablemente a esta concepción
atendiendo no al número de beneficia- restrictiva el perfeccionamiento de la le-
rios, sino a su indeterminación o singu- gislación penal con medidas sustitutivas
larización. Total o parcial, en función de que permiten lograr los resultados más
la extensión del beneficio sobre la pena, propiamente perseguidos con el indulto
incluyéndose en la segunda modalidad (atenuar el rigor de las penas, atender a
la conmutación de la impuesta por otra las circunstancias evolutivas o sobreveni-
más benévola. Condicionado (a que el das específicas del condenado).
beneficiado cumpla ciertos requisitos en
un determinado tiempo: típicamente el Con todo, ha apuntado ya desde hace
de no cometer delito durante un tiempo mucho parte de la doctrina jurídica y fi-
determinado) o incondicionado. Y anti- losófica más conspicua que parece difí-
cipado o post sententiam, el primero cil concebir un sistema tan perfecciona-
concedido tras una sentencia definitiva do que permita no ya la imposibilidad,
pero aún susceptible de recurso, el se- sino meramente la impropiedad de con-
gundo concedido tras sentencia firme; templar el indulto como instrumento
este segundo resulta el supuesto por de- idóneo para solventar inevitables su-
finición, mientras que la posibilidad del puestos patológicos, además de para
primer tipo es puesta en duda por di- contribuir a otras finalidades calificables
versa doctrina. genéricamente como de utilidad o con-
veniencia pública. Y aunque ciertamen-
Entendida la clemencia generalizada- te no quepa descartar que tal institución
mente como un residuo histórico propio termine desapareciendo, la constatación
de las Monarquías absolutistas, aunque tanto de su permanencia generalizada
su existencia es muy anterior, su admisi- en el Derecho comparado como de que
bilidad viene resultando desde la Ilustra- no se vislumbran propuestas de supre-
ción una vexata quaestio que enfrenta a sión por parte de movimientos políticos
los más diversos y reconocidos filósofos o sociales relevantes, inclina a aventurar
políticos y juristas que se han ocupado una prolongación importante de su vi-
de ella. La consolidación del Estado gencia. En suma, acaso pueda pensarse
831
que se está ante una institución que, de no de los hombres; o, formulado de otro
haberse planteado tras la consolidación modo, la inviabilidad de que el ordena-
del Estado de Derecho, no hubiera po- miento permita la arbitrariedad del po-
dido tener lugar; pero, existente desde der público. Lo que lleva derechamente
tiempo inmemorial, extendida como po- al problema del control jurídico del in-
cas y, sobre todo, asumida por los tex- dulto, desde el momento en que, como
tos constitucionales modernos, su per- ya dijimos, la característica de este es su
manencia por un plazo cuyo final no se discrecionalidad, con el complejo dilema
avizora hoy solo parece depender de un que comporta la contraposición de la na-
uso apenas medianamente prudente de turaleza de la gracia del indulto a la na-
la misma. turaleza del Estado de Derecho. No es
problemático el control externo de la
Pero esa misma constatación de la sub- medida (competencia del órgano que lo
sistencia y asimilación por las Normas concede, ilícitos respecto de los que se
Fundamentales de la institución del in- otorga, trámites para su concesión, ex-
dulto en Estados constitucionales de tensión de sus efectos, etc.) que, en tanto
Derecho plenos, conlleva problemas recae sobre elementos reglados por las
que, evidentemente, no conllevaba en leyes o la Constitución, podrán efectuar-
los regímenes en los que resultaba calo los jueces. Sí lo es el control interno,
racterizadora de quien ostentaba el po- el de la razón por la que se concede el
der, contribuyendo, en forma de justicia beneficio a quien se le concede, pudien-
retenida, incluso al mayor prestigio del do añadirse a este, en su caso, el de la
legibus solutus. De entrada, en el Estado denegación del mismo beneficio a quien
constitucional resulta imperiosa la nece- se hallare en situación idéntica o sensi-
sidad de previsión constitucional explí- blemente similar.
cita de la gracia del indulto para enten-
derla legítima, desde el momento en Lo hasta aquí expuesto desde una pers-
que, si un régimen constitucional se ca- pectiva abstracta en tanto que común a
racteriza por la división de poderes, el todo Estado de Derecho, se proyecta en
ejercicio de la gracia del indulto por el sistema español conforme a la peculia-
quien le está atribuida afecta de forma ridad de su correspondiente regulación
esencial la labor más propia del Poder sobre el indulto. Comenzando por su re-
Judicial (personificado en cada juez), conocimiento constitucional como atribu-
consistente en ejecutar lo juzgado. Que ción formal del Rey [art. 62.i) CE] que,
tal atribución corresponda de habitual con las limitaciones que se disponen en
al Ejecutivo (es excepción que corres- la misma Constitución [prohibición de in-
ponda al Legislativo: Suiza o Uruguay, dultos generales, de iniciativa legislativa
p. ej.; la Constitución española de 1931 popular en materia de gracia y de aplica-
atribuía esta facultad de indultar al Tri- ción de esta a los supuestos de responsa-
bunal Supremo) solo es admisible en el bilidad criminal de los miembros del Go-
Estado constitucional porque la Norma bierno: arts. 62.i), 87.3, 102.3 CE,
Fundamental así lo prevé expresamente. respectivamente], dispone que su «ejerci-
cio» ha de tener lugar «con arreglo a la
Sentado lo cual, la principal cuestión que ley» [art. 62.i) CE]. Esta sigue siendo ac-
plantea la previsión del indulto en el tualmente la Ley de 18 de junio de 1870,
seno del Estado de Derecho es su com- reguladora del ejercicio del derecho de la
patibilidad con la premisa que funda tal gracia de indulto, reformada por Ley
tipo de Estado: el gobierno de las leyes y 1/1988, de 14 de enero –que suprime la
832
INDULTO
motivación de la concesión que venía in- tante, es el control que el Tribunal Supre-
dicada hasta ese momento en su art. 30–, mo ha ejercido por vez primera sobre su
y por Ley Orgánica 1/2015, de 30 de mar- ejercicio en la sentencia del Pleno de la
zo; con su complemento del R. D. Sala Tercera de 20 de noviembre de 2013,
1879/1994, de 16 de septiembre, acerca que concitó la disidencia de numerosos
del plazo en materia en procedimientos integrantes de las misma y que generó la
de gracia; a ella ha de sumarse la legisla- consiguiente polémica doctrinal; pero
ción penal y procesal penal correspon- que en todo caso ha supuesto abrir una
diente (art. 4.3 y 4 CP; arts. 664 y concor- posibilidad insospechada hasta ese mo-
dantes LECrim.) y el Reglamento mento durante el casi siglo y medio de
penitenciario (arts. 193, 202, 206). Lo más vigencia de la Ley reguladora del ejerci-
relevante en el sistema español, no obs- cio de la gracia de indulto.
BIBLIOGRAFÍA
Aguado Renedo, C., Problemas constitucionales del ejercicio de la potestad de gracia.

Madrid: Civitas, 2001.
Birkhoff, H.; Lemke, M.: Gnadenrecht, Handbuch. München: C. H. Beck, 2012.
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Thomson Reuters-Aranzadi, 2018.
Novak, A., Comparative executive clemency: the Constitutional pardon power and the
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Ruiz Fabri, H., et al., dirs.: La Clémence saisie par le Droit. Amnistie, prescription et gra-
ce en Droit International et Comparé. Paris: Société de Législation Comparée, 2007.
César Aguado Renedo

VER TAMBIÉN: ARBITRARIEDAD / DERECHO PENAL / ESTADO DE DERECHO / JUE-

CES Y MAGISTRADOS / JURISDICCIÓN PENAL / POLÍTICA CRIMINAL / TRIBUNAL
SUPREMO
833
INTERÉS GENERAL
Reflexionar sobre lo que ha de ser el «in- la comunidad, para el común de los ciu-
terés general» ha sido –y sigue siendo– un dadanos. De ahí el uso en otras ocasio-
asunto que ha preocupado desde antiguo nes de la voz «interés común» e, incluso,
a pensadores e intelectuales, pues su in- «interés público», expresión esta que tie-
vocación permite legitimar la actuación ne varias acepciones porque, depen-
del poder. Ya sea un acuerdo dadivoso, diendo del contexto, puede contrapo-
ya una decisión autoritaria, la apelación al nerse a los intereses particulares o, por
interés general presume su legitimidad. el contrario, englobarlos.
Sin embargo, acotar su concepto ence-
rrándolo dentro de un vallado formado En ocasiones, tal provecho para la socie-
por unas estacas de firmes precisiones re- dad en su conjunto se advierte con clari-
sulta complejo. Porque tal locución se ex- dad y de manera inmediata en las deci-
tiende de manera amplia hacia todos los siones del poder –caso de las medidas
puntos cardinales. Y ello por su propia para evitar la propagación de una epide-
esencia, ya que esos intereses reflejan ne- mia–. En otras, es el efecto secundario de
cesidades de los ciudadanos que convi- un acuerdo que ha favorecido en primer
ven, así como sus anhelos de un futuro en término a un ciudadano o empresa, a
paz, libertad, justicia y bienestar, valores quien se le ha otorgado, por ejemplo,
todos estos que se mencionan en los una subvención, porque ello beneficiará
preámbulos y preceptos de los textos jurí- al desarrollo social de manera indirecta.
dicos básicos como son la Constitución y
el Tratado de Lisboa. Del mismo modo, ha de recordarse que
no es exclusivo del poder público ocu-
Advirtamos ya de entrada que es en el parse de los intereses generales. Son
seno del ordenamiento jurídico donde de- muchos los ejemplos en los que particu-
bemos asentar su significado. Sin descono- lares, por su propia iniciativa altruista,
cer la tremenda carga ideológica que esta constituyen una fundación o empresa-
expresión encierra, los juristas hemos de rios privados que gestionan concesio-
movernos y utilizar las adecuadas técnicas nes de servicios públicos o que prestan
jurídicas con el fin de aclarar los conceptos servicios considerados desde la norma-
máxime cuando constituyen el basamento tiva de la Unión Europea como «de inte-
del buen Derecho, como ocurre con la jus- rés general».
ticia o, en este caso, el interés general.
La descentralización hace, por su parte,
La Constitución Española enseña que es necesaria la convivencia de varios escalo-
la razón misma del actuar de las Admi- nes o niveles de intereses que han de sa-
nistraciones Públicas (art.  103), pero ber integrarse a través de adecuadas téc-
también proyecta su exigencia sobre la nicas de colaboración o cooperación, lo
actuación de todos los poderes públicos que no es siempre fácil ante las tensiones
a los que está vedada la arbitrariedad en que implica el ejercicio del poder. Buena
un Estado de Derecho. muestra son los conflictos de competen-
cias que atienden el Tribunal Constitucio-
Sabemos que ese interés general ha de nal y los jueces y tribunales del orden
representar un beneficio, un provecho a contencioso-administrativo. Es cierto que,
834
INTERÉS GENERAL
en principio, la Constitución apunta en se han integrado otros intereses particu-

muchas ocasiones a que la existencia de lares o sociales en las decisiones públi-
un «interés general» atrae la competencia cas siempre observando las adecuadas
exclusiva de las Cortes Generales o la ac- pautas jurídicas. De ahí su sometimiento
tuación de la Administración General del al control judicial.
Estado (caso, entre otros, de las obras pú-
blicas de interés general que acoge el Existen abundantes pronunciamientos
art. 149.1.24). Pero también el Tribunal que analizan en cada conflicto si con-
Constitucional ha precisado que el legisla- vergen las circunstancias específicas
dor ha de respetar la distribución de compara admitir la existencia de un interés
petencias y así, por ejemplo, no perpetuar general ante tantos y tan diversos acuer-
la gestión por parte de Renfe de todas las dos que exige la acción pública. Y así,
líneas ferroviarias invocando sin más el los tribunales de Justicia, atendiendo al
interés general (sentencia 245/2012, de 18 contexto, valoran sus hechuras, su en-
de diciembre). No obstante, insistamos: garce con facultades discrecionales o,
son el Estado y sus órganos constituciona- por el contrario, si se ha incurrido en
les los que han de velar por proteger ese desviación de poder o arbitrariedad...
delicado interés, como se ha destacado en Las situaciones son numerosas y de ahí
la sentencia del Tribunal Constitucio- el pragmatismo judicial que encontra-
nal 90/2019, de 2 de julio, al analizar las mos en las sentencias.
medidas aplicadas a la Comunidad Autó-
noma de Cataluña al amparo del Pero no debemos quedarnos con la im-
artículo 155 de la Constitución. presión de que el principal problema es
su casi inabarcable delimitación. Lo que
Y es que fuera de la Constitución no debe preocupar a un jurista es que no
hay, en términos jurídicos, espacio para se invoque en vano. Que ese pebetero
el «interés general». en el que arde la llama del interés co-
mún no sea secuestrado por otros inte-
Engastado en su esencia está el carácter reses partidarios o sectarios que traten
de ser un concepto abierto e indetermi- de imponer su estrábica mirada.
nado. El Tribunal Constitucional lo su-
brayó tempranamente. Así, en su sen- Nada sencillo es, por ello, componer
tencia 68/1984, de 11 de junio, declaró tantos intereses particulares que, ade-
que «la facultad atribuida por la Consti- más, como la vida misma, van mudan-
tución al Estado para definir el interés do. Las Cortes Generales, lo mismo que
general, concepto abierto e indetermi- las Administraciones Públicas, mantie-
nado llamado a ser aplicado a las res- nen en su organización y en sus proce-
pectivas materias, puede ser controlada, dimientos cauces y poros suficientes
frente a posibles abusos y a posteriori para que intereses particulares o de
por este Tribunal». Porque esta es otra concretos grupos sean escuchados y
idea que ha de resaltarse: el interés ge- atendidos, pero sin que se conviertan
neral legitima la actuación pública, pero en caballos de Troya que pongan en pe-
de manera simultánea ofrece los contor- ligro los intereses del conjunto.
nos que la limitan. Su invocación no
puede encender una luz cegadora. La Existen riesgos conocidos. Por ejemplo,
actuación del poder público apelando a advertimos en el debate político una
ese interés común ilumina nuevas pers- fragmentación –a veces, digámoslo con
pectivas de provecho conjunto, de cómo claridad, un sectarismo– que amenaza
835
el leal respeto a los intereses comunes. miten que poderosos grupos económi-
Del mismo modo, se percibe la ocupa- cos puedan coger la batuta para dirigir
ción de tantos puestos en las Adminis- la melodía que ha de bailarse.
traciones Públicas sin haberse observa-
do los procedimientos públicos y Hace décadas preocupaba a Forsthoff lo
competitivos. Se comprenderá que ello difícil que era defender el interés gene-
desencadena dudas bien punzantes ral porque, siguiendo su imagen, una
acerca de la existencia cabal de una ac- densa «niebla democrática» ocultaba la
tuación neutral y objetiva. Aparecen simple estación de maniobras de intere-
nuevas modas de «gobernanzas» falaces ses en que puede convertirse el Estado.
que sientan alrededor de una mesa inte- Función del jurista es advertir tales ries-
reses grupales sin que nadie represente gos y perseverar –con mirada limpia–
el interés general; de la misma forma en la defensa del interés general y co-
que proliferan organismos técnicos re- mún, fundamento sobre el cual ha de
guladores que, con la justificación de construirse una sociedad abierta, libre y
evitar la politización de un sector, per- fecunda en sus decisiones colectivas.
BIBLIOGRAFÍA
Bermejo Vera, J.: «El interés general como parámetro de la jurisprudencia constitucional»,
en Revista Vasca de Administración Pública, 10 (1984).
Forsthoff, E.: El Estado de la sociedad industrial. Madrid: CEPC, 1975.
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Sainz Moreno, F.: Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa.
Sánchez Morón, M.: Derecho Administrativo. Madrid: Tecnos, 2018.
Mercedes Fuertes
Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de León
Vocal Permanente de la Comisión General de Codificación
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / ARBITRARIEDAD / BUEN GOBIER-

NO / BUENA ADMINISTRACIÓN / COMUNIDADES AUTÓNOMAS / DERECHO ADMI-
NISTRATIVO / ESTADO DEMOCRÁTICO / ESTADO NEUTRAL / ORDENAMIENTO JU-
RÍDICO / SERVICIO PÚBLICO
836
INTERPRETACIÓN JURÍDICA
Todo ámbito jurídico es descomponible en mativos y los textos doctrinales, lo lícito y lo

un conjunto de procesos comunicaciona- ilícito, los textos de las autoridades y los tex-
les de diverso tipo pero relacionados entre tos de los operadores jurídicos. Todo, abso-
sí. El proceso comunicacional constituyen- lutamente todo, en el Derecho es objeto de
te concluye en el texto constitucional; el interpretación, puesto que sin interpretar es
legislativo se concreta en el texto de la ley; imposible comprender; y sin comprender
el administrativo, en el texto del acto admi- es imposible aplicar o decidir con criterio
nistrativo; el negocial, en el texto del nego- razonado. Por esta razón la expresión tradi-
cio jurídico (contrato, testamento, etc.); el cional «la interpretación del Derecho» (que
judicial, en el texto de la sentencia. No solo suponía la reducción del Derecho a la ley, y
tienen carácter comunicacional los proce- la interpretación jurídica a la interpretación
sos generadores de material potencialmen- de la ley) ha de ser sustituida por la de «in-
te normativo. Lo tienen asimismo los actos terpretación en el Derecho». La interpreta-
y las omisiones, las situaciones y relaciones ción está omnipresente en todo lo jurídico.
y demás elementos que se den en el ámbi-
to y a los que se atribuya relevancia jurídi- Ahora bien, interpretar es construir el
ca. Por ejemplo, un delito es un acto con sentido o significado de aquello que se
significado comunicacional: quien lo co- interpreta. Por tanto, una teoría de la in-
mete está lanzando un mensaje a la socie- terpretación jurídica conlleva necesaria-
dad, consistente en que no acepta las nor- mente una teoría de la construcción de
mas del Derecho, sino que las transgrede. significados. Tanto la ciencia de los juris-
Frente a ese mensaje transgresor, la societas como los procesos de decisión de los
dad responde con el proceso penal y la operadores jurídicos (sean estos los que
correspondiente sanción, con lo cual trans- sean) suponen una tarea de construcción
mite el mensaje contrario, consistente en hermenéutica. En el trabajo de un juez
que quien comete un delito lo paga. En entra tanto la interpretación de preceptos
suma: todo lo que se da en un ámbito jurí- como la interpretación de los hechos
dico es susceptible de contemplarlo como (mejor dicho, de las pruebas e indicios
un fenómeno de comunicación. Ahora sobre los hechos). Esto mismo sucede en
bien, la comunicación solo es posible me- el caso de los demás operadores jurídi-
diante la comprensión, y esta, a su vez, re- cos, al poner en contacto textos dotados
quiere de la interpretación. Comunicación, de autoridad normativa y hechos, con el
comprensión e interpretación son aspectos objetivo de enjuiciar, resolver, aconsejar,
que se implican recíprocamente. plantear una estrategia, o cualquier otra
operación con sentido jurídico dentro de
El positivismo legalista puso el acento en la un determinado ámbito.
interpretación de las leyes, pero esto es tan
solo una dimensión del fenómeno interpre- En el Derecho la interpretación cons-
tativo; pues en el Derecho cualquier aspec- tructiva es omnipresente. Por eso suele
to necesita de la interpretación para com- decirse que el Derecho es una práctica
prenderlo y para calificarlo jurídicamente. social interpretativa.
Se interpretan las leyes y los contratos, los
actos y las omisiones, las situaciones y las En la Historia del Derecho y del pensa-
relaciones, los textos potencialmente nor- miento jurídico la interpretación de los
837
textos legales ha recibido tratamientos La interpretación jurídica es de diversas

muy dispares. Desde la máxima descon- clases atendiendo a distintos criterios: A)
fianza hacia ella hasta la conciencia de Por el tipo de texto objeto de interpreta-
su necesidad absoluta en todo momento. ción (constitucional, legal, reglamenta-
La desconfianza ha solido surgir tras una ria, etc.). B) Por el sujeto que interpreta
ardua tarea codificadora (p.ej., tras la co- (auténtica u ordinaria; doctrinal). C) Por
dificación justinianea, o tras la codifica- el alcance de la interpretación (extensi-
ción posterior a la Revolución francesa), va, restrictiva, analógica). D) Por la meta
pues al considerarse que el Código era de la interpretación (subjetiva: se propo-
perfecto, el corolario tenía que ser que ne hallar la voluntad del autor del texto;
no precisaba de interpretación. La con- objetiva: tiende a encontrar el significado
ciencia de su necesidad absoluta ha sido del texto en sí mismo).
consecuencia de la decepción ante el fe-
nómeno codificador surgida posterior- En cada ámbito jurídico dominan unos u
mente a su exaltación desmesurada (p. otros criterios para interpretar (principio
ej., movimiento del Derecho libre, sociode relatividad), pero es ya una tradición
logismos jurídicos), pues la complejidad que se remonta a la escuela histórica dis-
de la vida humana siempre supera con tinguir cuatro tipos o cánones: la inter-
creces lo previsto por las leyes. pretación literal, la histórica, la sistemáti-
ca y la finalista (o teleológica). La primera
Hay dos situaciones típicas respecto de se propone desentrañar el sentido natu-
las cuales la Teoría del Derecho ha ela- ral de las palabras; la segunda tiene en
borado la teoría de la interpretación: la cuenta los antecedentes para compren-
situación de la ciencia de los juristas der la evolución y los cambios de la ins-
(Ciencia del Derecho, dogmática jurídi- titución investigada; la tercera se ayuda
ca) y la situación propia de los procesos del «lugar» propio del precepto que se
de decisión de casos (paradigmáticamen- interpreta en el marco del sistema jurídi-
te, los procesos judiciales). La Ciencia del co; por último, la finalista se propone in-
Derecho es una disciplina interpretativa, dagar la finalidad del texto. Esta finalidad
conceptualizadora y sistematizadora. Su depende de que se investigue lo que se
tarea consiste en construir el sistema jurí- propuso el autor del texto (voluntas le-
dico, o la parte del sistema jurídico que gislatoris), o bien, por el contrario, lo
le corresponda de acuerdo con la divi- que se supone que es la intención objeti-
sión del trabajo: los subsistemas del De- va del texto (voluntas legis). A estos cua-
recho Constitucional, del Administrativo, tro cánones clásicos se les suele añadir el
del Civil, del Penal, etc. No se plantea sociológico, a tenor del cual el intérprete
resolver un caso concreto, sino que se ha de tener en cuenta la realidad social
maneja con un «horizonte casuístico» (en de referencia del precepto. Entre los cá-
el que caben casos reales e imaginarios). nones clásicos no hay una jerarquía, sino
La segunda situación típica es la de los que constituyen todo ellos pautas de in-
procesos decisionales, en especial los ju- terpretación que, en su conjunto, deben
diciales. Estos interpretan los textos jurí- conducir a una clarificación de los tex-
dicos aplicables y las circunstancias del tos. No obstante, se suele señalar el crite-
caso. Un caso es una situación de la vida rio finalista como el que aúna o dota de
con aspectos jurídicamente relevantes sentido definitivo a los demás.
que se presentan como problemáticos, y
que precisa de una decisión del órgano Los ordenamientos jurídicos modernos
competente para darle una solución. suelen contener preceptos interpretati-
838
vos. Estos preceptos tienen diverso al- Asimismo, se ha de tener en cuenta la

cance. Unos van dirigidos a suministrar pertenencia a una parte específica del
pautas interpretativas generales para de- ordenamiento, por ejemplo, si se inter-
terminar el sentido de las leyes (por pretan textos jurídicos del Derecho Civil
ejemplo, en el Derecho español los arts. o Penal. En aquel se permite la analogía,
3 y 4 CC). Otros para interpretar los tex- mientras que en este último se prohíbe
tos de los negocios jurídicos (por ejem- (aunque se admite la llamada «interpreta-
plo, los arts. 1281 a 1289 CC para los ción extensiva», de difícil deslinde res-
contratos en general, y el art. 57 CCom pecto del argumento analógico). En par-
para los contratos mercantiles; así tam- ticular, la interpretación de la Constitución
bién para las disposiciones testamenta- tiene características propias.
rias, el art. 675 CC). También es frecuen-
te que determinados preceptos «definan» Hay autores que son proclives a vincular
el sentido de palabras y conceptos usa- la interpretación con lo que denominan
dos en los textos jurídicos. «lógica jurídica». La realidad es que el ra-
zonamiento jurídico no es lógico, sino ar-
La interpretación de textos normativos gumentativo. La lógica es una disciplina
ha de llevarse a cabo teniendo en cuen- formal, siendo su expresión máxima la
ta el principio de jerarquía normativa, y lógica matemática. La argumentación no
dentro de ella, la primacía de la Consti- es lógica, aunque en un proceso argu-
tución, así como, por regla general, de mentativo puedan introducirse aspectos o
los tratados internacionales. Igualmente, figuras de la lógica. La argumentación es
en la interpretación han de estar presen- decisional: sus conclusiones no derivan
tes los principios generales del Derecho apodícticamente de determinadas premi-
debido a su carácter «informador» del sas previas, sino que en último término
ordenamiento jurídico: además de ser dependen de la decisión que uno o varios
fuente supletoria, representan el «espíri- individuos adoptan invocando para ello
tu de las leyes», su sentido último. «razones», «fundamentos» o «motivos».
BIBLIOGRAFÍA
Alonso García, E.: La interpretación de la Constitución. Madrid: Centro de Estudios

De Castro y Bravo, F.: Derecho Civil. Parte general. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1956.
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Larenz, K.: Metodología de la Ciencia del Derecho. Barcelona: Ariel, 1980.
Robles Morchón, G.: Teoría del Derecho. Fundamentos de Teoría comunicacional del
Derecho. Pamplona: Civitas, 2015 (vol. II)
— Retórica para juristas. Santiago de Chile: Olejnik, 2019.

VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / CÓDIGO CIVIL / CONSTITUCIÓN / CONTRATOS /

DIÁLOGO DE TRIBUNALES / JURISPRUDENCIA / LENGUAJE JURÍDICO / NEGOCIO
JURÍDICO / RETÓRICA JURÍDICA / TEORÍA COMUNICACIONAL DEL DERECHO
839
INVESTIDURA
Cuando, hace poco más de 150 años, el En efecto, el Derecho Constitucional

periodista y economista Walter Bagehot comparado muestra que el mismo y
describió el funcionamiento real del esencial objetivo de formar gobiernos
modelo parlamentario inglés, subrayó sustentados en una mayoría parlamen-
que la «principal» función de la Cámara taria se consigue de formas muy distin-
de los Comunes, «bien conocida, aun- tas. En este sentido, la investidura pue-
que en el lenguaje constitucional de ella de ser tácita o expresa, y en este último
no se hable, es la de ser una especie de caso puede manifestarse en momentos
cuerpo o colegio electoral: la Cámara… o por órganos diferentes. De hecho,
es la asamblea que elige a nuestro pre- este término no aparece en otros orde-
sidente». namientos, a diferencia de otras voces
que designan aspectos de la relación
No es extraño pues que la Constitución fiduciaria comunes a casi todos los sis-
Española asuma esa idea, utilizando el temas parlamentarios (cuestión de con-
término de «investidura» para denomi- fianza, moción de censura, nombra-
nar ese proceso electivo. Un término miento...).
que, según la RAE, designa la «acción y
efecto de investir», esto es, de «conferir Pues bien: en este punto, como en tan-
una dignidad o cargo importante»; y tos otros, el ordenamiento constitucio-
cuyas raíces latinas (in+vestire) aluden nal español muestra un modelo de
al acto formal de vestirse con las ropas parlamentarismo rigurosamente «racio-
propias de un cargo o condición; en nalizado», previendo un procedimiento
este caso, al acto (o, más precisamente, extremadamente rígido y minucioso
al proceso que culmina con un acto) que contempla la intervención formal
formal a través del cual se confiere la de diversos órganos y figuras institucio-
condición de presidente del Gobierno nales y, de este modo, «somete a la
(art. 99 CE). prueba decisiva de su viabilidad todo
el engranaje condensado en… la Mo-
De este modo, la voz «investidura» de- narquía parlamentaria» del art. 1.3 (Re-
signa un elemento inherente al régi- venga).
men parlamentario afirmado por el
art. 1.3 CE, pero que no siempre se Obviamente, en cualquier régimen par-
manifiesta (o se formaliza) de la mis- lamentario la investidura del Gobierno
ma manera. En efecto, aunque el siste- ha de partir de los datos políticos sumi-
ma parlamentario descanse siempre nistrados por las últimas elecciones ce-
en la relación de confianza que une al lebradas en cada país. Ahora bien: des-
Gobierno con la mayoría parlamenta- de ese punto de partida común, nuestro
ria, dicha relación puede expresarse ordenamiento extrema las exigencias
(o no) a través de procedimientos di- formales del proceso –político y jurídi-
ferentes. En este sentido, el procedi- co– que conduce a ese resultado: por
miento de investidura establecido en un lado, los órganos y los sujetos que
la CE no es, ni mucho menos, genera- tienen que intervenir en dicho proceso
lizable a otros regímenes parlamenta- son varios y variados (el Rey; el presi-
rios. dente del Congreso; el Pleno y los Gru-
840
INVESTIDURA
pos parlamentarios de esta Cámara; los 4. Tal debate concluye con la votación
líderes de los partidos políticos con re- (o votaciones) que expresa[n] la con-
presentación parlamentaria…). Por fianza (o no) de la Cámara (99.2 CE).
otro, su intervención ha de ajustarse a Y de nuevo la Constitución es clara:
unos términos –tiempos, formas– rigu- esta confianza exige «mayoría absolu-
rosamente detallados. Mucho más que ta» en la primera votación o, en su
en otros Estados que comparten la for- caso, «mayoría simple» en la segunda,
ma parlamentaria de gobierno. celebrada precisa y estrictamente
«cuarenta y ocho horas después de la
Así, el procedimiento suele iniciarse anterior» (99.3 CE).
con la intervención formal del jefe del 5. Así pues, el proceso puede conducir
Estado, tanto en regímenes monárqui- a la investidura de un presidente de
cos (España, Reino Unido, Bélgica, Ho- Gobierno (y a la subsiguiente forma-
landa) como republicanos (Alemania, ción de Gobierno) o, en caso contra-
Italia). Esta intervención suele produ- rio, repetirse (una o varias veces:
cirse tras la celebración de unas elec- sobre este punto nada dicen las nor-
ciones, aunque pueda deberse a otras mas) hasta que transcurra el tiempo
causas, como muestran los recientes límite (también fijo) de dos meses
ejemplos de Gran Bretaña (tras la susti- desde la primera votación. En este
tución de la dimisionaria Theresa May momento, el Rey ha de disolver am-
por el nuevo líder del partido mayorita- bas Cámaras y convocar nuevas
rio, Boris Johnson) o Italia (tras la rup- elecciones, de nuevo «con el refren-
tura de la coalición gobernante y su do del presidente del Congreso»
sustitución por una coalición alternati- (99.5 CE).
va). Ahora bien: esta intervención pue-
de manifestarse de modos muy diferen- Ningún otro modelo próximo regula
tes, y el modelo español es el que, con tal grado de detalle el desarrollo de
probablemente, más lo pormenoriza. este proceso. Ni, mucho menos, lo hace
Es más: es la propia Constitución la con rango constitucional. Aunque coin-
que prevé que: cidan el principio (propuesta del jefe
del Estado) y el final (nombramiento del
1. El procedimiento se inicia formalmen- presidente que cuenta con la confianza
te con una fase de consultas regias de la Cámara), todo el iter intermedio
«con los representantes designados difiere.
por los grupos políticos con represen-
tación parlamentaria» (99.1 CE). Ello puede explicarse, en algunos su-
2. A ella seguirá una propuesta for- puestos, porque otras reglas del sistema
malizada de un candidato «a tra- facilitan una intervención «sencilla», e in-
vés del presidente del Congreso» cluso «única»: así, cuando el sistema
(99.1 CE). electoral favorece la formación de ma-
3. Dicha propuesta inicia un proceso yorías de gobierno (como suele ocurrir
también minuciosamente regulado: «el en Gran Bretaña y Francia) la interven-
candidato propuesto expondrá ante el ción del jefe del Estado (monarca o pre-
Congreso… el programa político del sidente), suele limitarse a encargar al lí-
Gobierno que pretenda formar» (99.2 der del partido mayoritario la formación
CE), abriéndose un debate cuyos tér- de Gobierno, sin exigir debate ni vota-
minos precisa aún más el Reglamento ción formal «de investidura». Otras ve-
del Congreso (art. 171 RCD). ces, por el contrario, la fragmentación
841
parlamentaria dificulta la formación de podría optar por una disolución del

mayorías, provocando adaptaciones: así, Bundestag.
en Bélgica o en Países Bajos han surgi-
do, al margen de cualquier previsión En definitiva, en los regímenes parla-
constitucional, diversas figuras «instru- mentarios el término «investidura» pue-
mentales» (informadores, mediadores, de designar, lato sensu, el proceso de
formadores) que catalizan los procesos designación y nombramiento del Go-
negociadores (en ocasiones, extremada- bierno en general, o de su presidente
mente largos) entre las diversas fuerzas en particular. Pero, en un sentido más
políticas, hasta conseguir el apoyo ma- estricto, la investidura como procedi-
yoritario a un líder que –entonces sí– miento parlamentario específico es mu-
recibe formalmente el encargo regio de cho menos frecuente y, cuando existe,
formar Gobierno. presenta unos niveles de formalización
(en general) y de constitucionalización
Por otra parte, aunque la votación que (en particular) mucho menores que el
exprese la confianza parlamentaria pue- español, que en este sentido resulta,
de estar expresamente prevista (incluso pues, excepcional.
en ambas Cámaras: art. 94 de la Consti-
tución italiana), frecuentemente es pos- ¿Justifica ello su reforma? Al margen de
terior al nombramiento del Gobierno las dificultades obvias derivadas de la
(así, en Italia, Portugal o Francia) lo que señalada constitucionalización de estas
exige configurar una mayoría negativa reglas, lo cierto es que solo muy re-
para derribar al Gobierno ya nombrado; cientemente se ha suscitado esta cues-
y no siempre es preceptiva (como ocu- tión, ligada a las vicisitudes del sistema
rre en los dos últimos casos citados). político español en los últimos años de
Además, las Constituciones no suelen multipartidismo. Las –diversas– pro-
imponer exigencias procedimentales: puestas planteadas no han alcanzado,
entre los principales modelos europeos, además, un grado mínimo de acuerdo
y al margen de la señalada «doble con- doctrinal. En realidad, algunas derivas
fianza» exigida en Italia, solo la Ley Fun- recientes permiten considerar que las
damental alemana (art. 63) requiere ini- dificultades no proceden tanto de las
cialmente la mayoría absoluta del reglas existentes –que son, reiteramos,
Bundestag para elegir al canciller fede- extremadamente rígidas– sino de las
ral, en una votación «sin debate» y para actitudes de los actores políticos en un
la que –como en España– no existe pla- marco muy cambiante. De ahí que pa-
zo. La candidatura debe ser en principio rezca razonable apuntar que «la refor-
propuesta por el presidente federal, ma del art. 99 no es ni urgente ni im-
pero, si no logra dicha mayoría, el Bun- prescindible, aunque… puede abrirse
destag puede apoyar otra alternativa. el debate sobre cómo introducir algu-
Pasados 14 días, se celebrará «de inme- nos retoques y mejoras en el diseño
diato» otra votación, donde –si no hu- constitucional vigente. Lo que sí [es]…
biese mayoría absoluta, algo que nunca apremiante es… una praxis política
ha sucedido hasta ahora– bastaría una adecuada a un parlamentarismo plural»
mayoría simple, si bien el presidente (Teruel Lozano).
842
INVESTIDURA
BIBLIOGRAFÍA
Bagehot, W.: La Constitución inglesa (1867). Madrid: Centro de Estudios Políticos y

Revenga Sánchez, M.: «Artículo 99», en Comentario a la Constitución Española. 40 ani-
versario 1978-2018. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.
Teruel Lozano, G.: «La regulación constitucional de la investidura del presidente del Go-
bierno ante un nuevo escenario político», en Revista General de Derecho Constitu-
cional, 25 (2017).
Ángel J. Sánchez Navarro

VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / CORONA / DERECHO CONSTITU-

CIONAL / DIVISIÓN DE PODERES / ESTADO DEMOCRÁTICO / FORMAS DE GOBIER-
NO / MOCIÓN DE CENSURA / PARLAMENTARISMO / PARLAMENTOS / REPRESENTA-
CIÓN POLÍTICA
843
IUSNATURALISMO
La conciencia de la existencia de normas La tradición iusnaturalista comenzó con

rectoras de la vida humana que ordenan la representación de la tragedia de Sófo-
la convivencia –inconfundible con la cles Antígona (411 a. C.), la protagonis-
mera coexistencia– es universal. Refleja ta que apela a la justicia y las leyes de
«el orden de la existencia» ( J. Messner) los dioses como superiores a las huma-
anterior a cualquier orden político o jurí- nas. Alejandro Magno (331 a. C.) procla-
dico concreto de origen humano, pues mó luego la homonoia (‘Oμόνοια) o con-
los hombres son capaces de actos inde- cordia política para unir políticamente a
pendientes de su naturaleza biológica los griegos y a los persas bajo las mis-
(M. Scheler). Por eso, nunca han sido in- mas leyes y aparecieron las ideas de la
diferentes a la bondad o maldad de los universalidad e igualdad de la naturale-
actos humanos, y aprueban o desaprue- za humana, se diluyó la concepción del
ban los moralmente lícitos o ilícitos y los hombre como animal político quedando
jurídicamente correctos o incorrectos. desligados los individuos de la pólis o
Ciudad como el organismo al que perte-
Todos los seres actúan siguiendo las re- necían y comenzó la especulación filo-
glas del orden particular de su especie, sófica sobre qué normas deben regir la
subordinado empero al orden universal conducta para conseguir la concordia
del Kosmos –lo contrario al Kaos– o la (cum, con, y cor, corazón), amistad civil
Naturaleza. Increado en las culturas no o consensus omnium, destacando la es-
bíblicas, para Ulpiano ius naturale est cuela estoica. Y, como «la ciudad buena
quo natura omnia animalia docuit. El aspira a regirse por las leyes de los dio-
iusnaturalismo, el elemento civilizador ses» (Leo Strauss), se vislumbró la idea
por excelencia, distingue en cambio las de legitimidad, la concordancia de las
leyes naturales que desarrollan princi- leyes humanas con las extrahumanas.
pios inmutables y universales como una
exigencia ontológica y las humanas, que El Derecho Natural comenzó a configu-
deben ser como corolarios de aquellas. rarse al afirmarse la Iglesia en el espacio
Así pues, el Derecho (de directum, lo del universalista Imperio Romano inclu-
recto en sentido moralizante bajo el cris- yendo la Moral y el Derecho. Pues el in-
tianismo) es el conjunto de las normas dividuo humano no se reducía para la
jurídicas naturales insertas en los usos, Iglesia al personaje que representaban
costumbres y tradiciones de la conducta. los actores griegos con una máscara pró-
sopón (πρóσωπον, prós, delante de, opon,
Europa, y por extensión la Cristiandad, cara) o la persona (del etrusco phersu)
hoy Occidente, un concepto geográfico, jurídica romana: era persona en el senti-
se constituyeron en la Edad Media bajo do utilizado en las discusiones cristológi-
la omnipotentia iuris, una atmósfera, cas. Boecio (480-525) la definió «substan-
decía G. H. Sabine, que envolvía todas cia individual de la naturaleza racional»
las relaciones. El iusnaturalismo singula- (rationalis naturae individua substan-
riza políticamente la civilización occi- tia) y Santo Tomás (1225-1274) como «lo
dental, pues, en las demás, hacían sus más perfecto de toda la naturaleza, o sea,
funciones las reglas de la cortesía hasta el existente por sí mismo de naturaleza
tiempos relativamente recientes. racional» (id quod est perfectissimum in
844
IUSNATURALISMO
tota natura, scilicet subsistens in rationa- gen divino cognoscible por el sentido
li natur). «Esencia libre» (Zubiri) es sujeto común y la costumbre. Bajo la omnipo-
moral de derechos y obligaciones, de tentia iuris, lo descubrían los jueces in-
modo que el ius naturae presupone la vestigando en su nombre las costumbres
igualdad y la libertad de todos los seres y lo declaraban en las sentencias. El De-
humanos bajo el mismo Dios Creador recho de los jueces, que incluía el ius
del orden del mundo, incluidos los escla- resistendi, fungía espontáneamente de
vos, las mujeres y los extranjeros en vir- barrera frente a la potestas del poder po-
tud del mandamiento, revolucionario en lítico. Únicamente podían legislar el
el mundo antiguo, «ama al prójimo como Papa (como vicarius Petri), para asun-
a ti mismo»: Jesús fue condenado por un tos de índole religiosa –el Derecho ca-
delito capital contra el orden establecido. nónico– y limitadamente el Emperador
(como kat’echon) para defender la
Como el hombre es imago Dei –quasi christianitas. El Derecho jurisprudencial
Deus creatus, decía Nicolás de Cusa empezó a transformarse en Derecho le-
(1401-1464)–, las reglas morales in corde gislado, a medida que los príncipes afir-
conscripta (San Agustín) del ius naturae maban su natural soberanía ejecutiva
–ius deriva del indoeuropeo ishr, sagra- frente a los poderes feudales y monopo-
do–, transcripción de las divinas no reve- lizaban la libertad política. El punto de
ladas (R. Brague), que rigen su conducta, inflexión fue la legitimación por el Papa,
legitiman las humanas. La Naturaleza, el agradecido a los reyes por su ayuda en
espacio en que habitan temporalmente la lucha de las Investiduras, de la fórmu-
los hombres, es inescindible de la Histo- la rex est imperator in regno suo (el Rey
ria, y para convivir como seres racionales es Emperador en su Reino). Al asentarse
libres y resolver los conflictos son necesa- luego el Estado Soberano justificado por
rias leyes, adaptadas a las circunstancias. la doctrina de la soberanía de Bodino y
Leyes que no deben conculcar las mora- legitimado por el mítico derecho divino
les, que les obligan solo en conciencia a de los reyes, los príncipes empezaron a
responder por sus actos, mientras las le- arrogarse la creación del Derecho como
yes positivas o puestas por los hombres, soberanos jurídicos en representación
les obligan a responder también material- de la ratio status interpretada por su
mente de los que dañen o perjudiquen a recta ratio. La ley empezó a verse como
otros hombres o a la colectividad. la fuente del Derecho y el iusnaturalis-
mo tradicional a transformarse en el «in-
Las costumbres son, como en el Derecho genuo» (R. Rotermundt) iusnaturalismo
romano clásico, el medio para conocer las racionalista aplicando el principio auc-
reglas del Derecho Natural susceptibles toritas non veritas, legis rationem habet:
de positivizarse mediante la sentencia del por una parte, el «racionalismo-idealista»
árbitro o juez, teniendo como criterio las de Grocio, Pufendorf, Thomasius (quien
leyes divinas reveladas –los Mandamien- separó la Moral y el Derecho), etc.; y,
tos, etc.– para distinguir las costumbres por otra, el «racionalista-naturalista» de
lícitas permitidas por los dioses, decían Hobbes, Locke, etc.
los romanos, ahora por Dios Creador, el
único legislador, y las ilícitas o prohibidas. La ley como fuente del Derecho tiende a
beneficiar al legislador, a ser utilizada
El Derecho, que protege las libertades ideológicamente y a ser injusta. Pero la
naturales, pertenecía al pueblo deposi- agonía del iusnaturalismo comenzó con la
tario del poder y del ius naturae de ori- Revolución francesa. La institucionaliza-
845
ción de la Nación-Estado desplazó a la lo ilegítimo, lo legítimo de lo legal, lo jus-

Iglesia, que distingue todavía cuidadosa- to y lo injusto, la acción jurídica de la an-
mente entre legítimo y legal y el constitu- tijurídica. Las leyes inspiradas en el ius
cionalismo revolucionario potenció la le- naturae son prescripciones de la justicia
gislación emanada del Parlamento que rige el orden del mundo. Pueden re-
representante de la mítica voluntad gene- querir precisiones, pero no son injustas.
ral de Rousseau: la legitimidad de las leyes La justicia –la diké griega, lo justo en el
se redujo a la observancia del procedi- ius romano, la justicia divina del cristianis-
miento establecido para legislar o dictar mo– no la crea la legislación omnipotente
normas y obligó a los jueces a acatar y ni la sociedad: es una idea innata descu-
aplicar la legislación, que reflejó cada vez bierta por Platón, que marca la línea divi-
más la voluntad del poder político. Solo se soria entre la moralidad y la inmoralidad
salvaron los países del Common-law de la o amoralidad, entre la acción jurídica y la
trasmutación del Derecho en legislación. antijurídica, tanto de los particulares y los
grupos sociales como del poder político.
Radbruch se quejaba de que «la ley extre- Fundir juridicidad y legalidad como hace
madamente injusta, no es verdadera ley» el positivismo, es, escribe Hervada, hacer
mientras Rommen decía que el Derecho tabla rasa de la dignidad del hombre. Las
Natural retorna siempre. Los hombres dis- revoluciones políticas auténticas son rei-
tinguen espontáneamente lo legítimo de vindicaciones de derechos naturales.
BIBLIOGRAFÍA
Carpintero Benítez, F.: Historia breve del Derecho Natural. Madrid: Colex, 2000.
Fassó, G.: Historia de la Filosofía del Derecho. Madrid: Pirámide, 1978-1979.
Finnis, J. M.: Ley Natural y Derechos Naturales. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2000.
González, A. M.: Claves de la ley natural. Madrid: Rialp, 2006.
Hervada, J.: Introducción crítica al Derecho Natural. Pamplona: Eunsa, 2011.
Sabine, G. H.: Historia de la Teoría política. México: Fondo de Cultura Económica, 2009.
Simon, Y. R.: La tradición de la ley natural. Madrid: Razón y Fe 1968 y Santiago de Chi-
le: Olejnik, 2019.
Spaemann, R.: «La actualidad del Derecho Natural», en Crítica de las utopías políticas.
Pamplona: Eunsa 1980.
Strauss, L.: Derecho Natural e Historia. Buenos Aires: Prometeo, 2014.
Vallet de Goytisolo, J.: ¿Fuentes normales del Derecho o elementos mediadores entre la
naturaleza de las cosas y los hechos jurídicos? Madrid: Marcial Pons, 2004.

Catedrático de Historia de las Ideas y Formas Políticas
VER TAMBIÉN: COMMON LAW / DERECHO Y MORAL / HISTORICISMO Y ESCUELA

HISTÓRICA / JUSTICIA / LEGITIMIDAD / MÉTODO JURÍDICO / PRINCIPIOS Y VALO-
RES CONSTITUCIONALES / SEGURIDAD JURÍDICA / TEORÍA ANALÍTICA DEL DERE-
CHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO / UTILITARISMO JURÍDICO
846
JUECES Y MAGISTRADOS
El ser humano es social por naturaleza. recho, no en abstracto, sino en el litigio

Vive en sociedad y la sociedad solamente que está llamado a resolver, y precisa la
es posible a partir de unas reglas que la solución que para él resulta del conjun-
organizan y permiten resolver los conflic- to del ordenamiento jurídico.
tos que inevitablemente se producen en
su seno. Sociedad y Derecho se implican. En la arquitectura del Estado constitu-
Por eso se ha dicho ubi societas, ibi ius, al cional contemporáneo, que responde al
igual que se puede decir ubi ius, ibi socie- principio de la separación de poderes,
tas, pues el Derecho es un instrumento de el juez está integrado en el Poder Judi-
ordenación social que no tiene sentido al cial, el formado por los juzgados y tri-
margen de la convivencia. A esos dos tér- bunales desde los que se ejerce la po-
minos inseparables ha de añadirse otro testad jurisdiccional. Mientras que el
más, el de juez. Así, se puede decir igual- Legislativo y el Ejecutivo, mantienen
mente ubi ius, ibi iudex. unas relaciones interorgánicas más o
menos intensas según la naturaleza par-
El Derecho está compuesto de normas e lamentaria o presidencial del sistema de
instituciones. Supone, ante todo, princi- gobierno previsto en la Constitución, el
pios y reglas de comportamiento en las Poder Judicial se mantiene claramente
relaciones sociales de aplicación coactiva separado. Es independiente de ellos es-
en caso de inobservancia voluntaria. No tructuralmente y también lo es cada juez
obstante, tan importantes son sus pres- individualmente considerado pues, no
cripciones sobre lo que se puede o no solo no depende del Poder Legislativo
hacer, cuanto los mecanismos que asegu- ni del Poder Ejecutivo, sino que, ade-
ran su cumplimiento ya que, de otro más, tiene garantizada la inamovilidad y
modo, no será posible la regulación social está sujeto a un régimen estricto de in-
que persigue. La correcta aplicación del compatibilidades y prohibiciones.
Derecho exige establecer en qué consis-
ten sus determinaciones en cada caso en La independencia judicial es condición
que surge una controversia sobre su con- necesaria del adecuado ejercicio de la
tenido y resolverla en consecuencia. potestad jurisdiccional y se justifica por
el sometimiento del juez a la Constitu-
La figura del juez, del sujeto llamado a ción y a la ley. El juez está protegido
realizar esa tarea, o sea, a juzgar, es co- frente al poder político para que, de ma-
mún a todas las sociedades y culturas. nera imparcial, satisfaga las pretensiones
También son comunes los rasgos con de quienes acuden a él extrayendo del
los que se le ha caracterizado. Es una ordenamiento jurídico la solución que ha
autoridad pública que, como tercero de darse a sus demandas. Esa decisión la
ajeno a las partes enfrentadas e impar- adopta en el marco del proceso, un pro-
cial respecto de ellas, dirime imperativa- cedimiento público en el que las partes
mente la controversia surgida entre ellas enfrentadas se hallan en posición de
en un proceso público en función de su igualdad, y su juicio adopta normalmen-
interpretación de reglas jurídicas prees- te la forma de sentencia, una resolución
tablecidas. En otras palabras, es el que escrita en la que, razonadamente, debe
ejerce la jurisdicción, el que dice el De- explicar con claridad y congruencia res-
847
pecto de lo que se le ha pedido, cuáles en el que el juez forma parte de un

son los hechos que considera probados cuerpo funcionarial, seleccionado con
y por qué y los motivos por los que, a criterios de mérito y capacidad, en el
partir de ellos, resuelve de la manera que que puede progresar por antigüedad y
expresa el fallo. especialización y otros méritos. A su
vez, este segundo sistema, intensamente
La otra contrapartida de la independen- regulado por la ley, puede ser adminis-
cia del juez es su responsabilidad que trado desde el Poder Ejecutivo o desde
puede ser penal, en el caso de que incu- un órgano constitucional difundido en
rra en delito al ejercer su función; disci- Europa a partir de 1946 y, más tarde en
plinaria, si comete infracciones previstas la América hispana, que genéricamente
en la ley que no sean delito; y civil, por se puede denominar Consejo de la Ma-
los perjuicios que cause si resuelve sin gistratura.
observar las reglas a las que está sujeto.
Afianzado hoy el Estado de Derecho en
Aunque no esté prevista por las Consti- los regímenes democráticos, se asiste a
tuciones ni por las leyes, es una reali- una creciente relevancia del papel del
dad la responsabilidad difusa que se le juez. Encargado de tutelar los derechos
exige al juez desde la sociedad median- fundamentales y de velar por el someti-
te la crítica a las decisiones que toma. miento de los poderes públicos a la ley
Amparada por la libertad de expresión, y al Derecho, recibe cada día más de-
debe tener el límite previsto por el mandas de protección de aquellos y de
art. 10 del Convenio Europeo de Dere- control de estos. La conciencia social de
chos Humanos: el de la garantía de la la titularidad de los derechos y de que
autoridad y de la imparcialidad judicial, en el juez tienen su garantía, impulsa a
pero se ha demostrado difícil contener solicitarla. Y la constante expansión del
las manifestaciones de la opinión públi- ordenamiento jurídico aumenta los es-
ca de manera que uno de los principa- pacios objeto de regulación jurídica y,
les retos del juez es sustraerse a la pre- por tanto, de potencial conflictividad no
sión que, a veces, supone. solo en las relaciones individuales sino
también en las que se producen entre
El juez ejerce un poder público funda- los operadores económicos. Asimismo,
mental, no en vano Bodino vio en la ju- la vinculación que deben los gobernan-
risdicción una de las verdaderas mani- tes al principio de legalidad ha supuesto
festaciones de la soberanía. Por eso, su que se lleven ante el juez contiendas
nombramiento y, en general, su estatu- que, en ocasiones, presentan un claro
to, son objeto de particular atención por trasfondo político.
las Constituciones y las leyes.
Se habla, al respecto, de judicialización
Aunque hay ejemplos de elección perió- de la política y, también de politización
dica de los jueces por los ciudadanos, de la justicia en la medida en que juz-
prevalecen dos grandes sistemas. El de gar este tipo de litigios pueda prestarse
raíz anglosajona, en el que el poder po- a la contaminación del juez o incite a
lítico nombra a los jueces entre profe- los actores de la vida política a buscar la
sionales del Derecho ya consagrados, forma de influir en él pero, excluidos
cuya más clara expresión es el previsto los casos extremos, no se trata sino de
en el art. III de la Constitución de los la consecuencia de la progresión del
Estados Unidos. Y el de raíz continental, imperio de la Ley.
848
En España el ejercicio de la potestad ju- puede acceder a todos los Juzgados, a

risdiccional se atribuye por el art. 117 las Audiencias Provinciales, a las Salas
CE a los jueces y magistrados que inte- de los Tribunales Superiores de Justicia
gran el Poder Judicial. Forman parte de y a las Salas de la Audiencia Nacional.
un cuerpo funcionarial, la Carrera Judi-
cial, al que se accede por oposición Las presidencias de las Audiencias Pro-
(tres de cada cuatro plazas) o por con- vinciales, de los Tribunales Superiores
curso entre juristas con más de diez de Justicia y de la Audiencia Nacional,
años de experiencia profesional (la las presidencias de las Salas de aquellos
cuarta); y, en el caso de una de cada y de esta, las presidencias de las cinco
cinco plazas del Tribunal Supremo, por Salas en que se organiza el Tribunal Su-
concurso entre juristas de reconocida premo y el propio acceso a las plazas
competencia con más de quince años de magistrado del Tribunal Supremo se
de ejercicio profesional. cubren por el Consejo General del Po-
der Judicial mediante nombramiento
Son tres las categorías que existen en discrecional, previo concurso y compa-
la Carrera Judicial: la de juez, a la que recencia ante su Comisión Permanente
acceden quienes ingresan por oposi- de los aspirantes. El nombramiento
ción; la de magistrado, a la que pasan debe estar motivado conforme a los cri-
los jueces con tres años de servicios o terios establecidos reglamentariamente
que se especialicen y es, también, por y en las bases de la convocatoria y pue-
la que entran los juristas; la tercera cade ser recurrido ante la Sala Tercera del
tegoría es la de magistrado del Tribunal Tribunal Supremo.
Supremo.
Al terminar 2019, la Carrera Judicial es-
Los nombramientos los hace el Consejo taba formada por 5.419 jueces y magis-
General del Poder Judicial, órgano de trados. Aproximadamente la mitad de la
gobierno del Poder Judicial creado por media europea.
el art. 122 CE y encargado por ella, ade-
más, de los ascensos, la inspección y La Constitución reconoce a los jueces y
del régimen disciplinario de los jueces magistrados el derecho a asociarse pro-
establecido en la LOPJ. Entre las sancio- fesionalmente y les prohíbe pertenecer
nes que puede imponer se incluyen, a partidos políticos o a sindicatos y des-
junto a la de multa, las de suspensión, empeñar cargos públicos mientras se
traslado forzoso y separación de la Ca- hallen en activo (art. 127 CE). Asimis-
rrera Judicial. mo, encomienda al legislador que esta-
blezca su régimen de incompatibilida-
Los traslados tienen lugar en virtud de des para asegurar su total independencia.
concursos en los que se valora, en los La LOPJ lo ha establecido. La condición
términos de la convocatoria, la antigüe- de juez o magistrado se pierde por re-
dad y la especialización e, igualmente, nuncia, incapacidad, condena firme que
el conocimiento de la lengua española la implique, separación acordada por el
distinta del castellano en aquellas Co- Consejo General del Poder Judicial, y
munidades Autónomas que la posean y por jubilación forzosa, establecida a los
esté reconocida como oficial y el del 70 años de edad, si bien se reconoce a
Derecho Civil, foral o especial allí don- los miembros de la Carrera Judicial el
de exista. Se trata de procedimientos derecho a prolongar su servicio activo
esencialmente reglados y por los que se hasta los 72 años.
849
BIBLIOGRAFÍA
Andrés Ibáñez, P.: Tercero en discordia: jurisdicción y juez en el Estado constitucional.

Guarnieri, C.; Pederzoli, P.: Los jueces y la política. Madrid: Taurus, 1999.
Lucas Murillo de la Cueva, P.: La independencia de los jueces y el gobierno del Poder Ju-
dicial. Madrid: Reus, 2018.
Sumption, J.: Trials of the State. Law and the decline of politics. London: Profile Books,
2019.
Pablo Lucas Murillo de la Cueva

VER TAMBIÉN: ABOGACÍA / CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL / DIÁLOGO

DE TRIBUNALES / ESTADO DE DERECHO / JUECES Y MAGISTRADOS / JURISDIC-
CIÓN (CIVIL, CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, PENAL, SOCIAL) / JURISPRUDEN-
CIA / LEGALIDAD (Principio de) / TRIBUNAL SUPREMO
850
JURISDICCIÓN CIVIL
JURISDICCIÓN CIVIL
La jurisdicción civil es la rama de la orga- En España, la jurisdicción civil está forma-

nización jurisdiccional que se dedica al da por diferentes órganos. Comenzando
conocimiento y resolución de los conflic- por los unipersonales (es decir, aquellos
tos en materia de Derecho Civil y Mercan- en los que el titular es un solo juez o ma-
til y, en general, a las controversias de De- gistrado), encontramos los Juzgados de
recho privado, excepto en lo que se Paz, localizados en las pequeñas pobla-
refiere a las relaciones vinculadas a un ciones, y que apenas resuelven controver-
contrato de trabajo, que corresponden a sias (solo las inferiores a 90 euros: art. 47
la jurisdicción social. Como señala el LEC), limitándose su actuación a la cola-
art. 9.2 LOPJ, «los tribunales y juzgados boración en notificaciones y embargos
del orden civil conocerán, además de las (arts. 99 a 103 LOPJ); los Juzgados de Pri-
materias que les son propias, de todas mera Instancia, que extienden su compe-
aquellas que no estén atribuidas a otro or- tencia a un partido judicial (que puede
den jurisdiccional». Es lo que se denomina estar compuesto de un solo municipio o
la vis attractiva o el carácter residual de la varios) y conocen de la generalidad de
jurisdicción civil, que le permite recibir y los asuntos civiles y mercantiles (arts. 84 y
tramitar todas las demandas que no en- 85 LOPJ), salvo los atribuidos a los Juzga-
cuentran fácil encaje en otro orden juris- dos de lo Mercantil, que son órganos de
diccional. Por extensión, se denomina circunscripción provincial, y que conocen
también jurisdicción civil a la específica únicamente, aunque con carácter exclusi-
función jurisdiccional que desempeñan vo y excluyente, de algunas materias civi-
los juzgados y tribunales que forman par- les y mercantiles (como la concursal, ac-
te de dicho orden jurisdiccional. ciones promovidas al amparo de las
normas reguladoras de las sociedades
Dentro de las atribuciones de la jurisdic- mercantiles y cooperativas, Derecho marí-
ción civil, se encuentra, en primer lugar, timo, propiedad industrial e intelectual,
la adopción de decisiones en aquellos publicidad, transporte, Derecho de la
pleitos donde se le pide que declare competencia nacional y europeo, condi-
qué norma de Derecho Civil o Mercantil ciones generales de la contratación, bási-
resulta aplicable a la controversia, y los camente: art. 86 bis y ter LOPJ).
efectos que ello produce. También le
corresponde resolver sobre aquellas Como órganos colegiados (que son
pretensiones de condena y sobre la aquellos cuya titularidad corresponde a
creación, modificación y extinción de varios magistrados) se prevén las Au-
las situaciones jurídicas de esa misma diencias Provinciales (arts. 80 a 82 LOPJ),
naturaleza. Además de sus competen- de ámbito provincial, que conocen fun-
cias en materia declarativa, le corres- damentalmente de los recursos de apela-
ponde desarrollar aquellas actuaciones ción interpuestos contra las resoluciones
de ejecución que resulten necesarias de los Juzgados; la Sala de lo Civil y Pe-
para dar cumplimiento a lo que conste nal del Tribunal Superior de Justicia
en un documento judicial o extrajudicial (art. 73 LOPJ), existiendo una por cada
con fuerza ejecutiva, cuando no se reali- Comunidad Autónoma y que carecen
ce voluntariamente por el propio obli- prácticamente de competencias deciso-
gado y así lo solicite el interesado. rias en el ámbito civil y mercantil (salvo
851
algunas demandas por responsabilidad y en 2018, 2.227.531 (es decir, tres veces
civil, una parte de la revisión de senten- más que en 1996). Ello es consecuencia
cias firmes, y labores de apoyo y control de diversos factores: por un lado, el in-
del arbitraje); y la Sala Primera, de lo Ci- suficiente número de jueces (en gene-
vil, del Tribunal Supremo (art. 56 LOPJ), ral, en España existían 12 jueces por
a quien se atribuye el conocimiento y cada 100.000 habitantes en 2018, una
decisión de los recursos extraordinarios cantidad muy inferior a los principales
de infracción procesal y de casación, países de nuestro entorno, y que se
además del mayor número de demandas agudiza en la jurisdicción civil); por
por responsabilidad civil de altos cargos otro, la aparición de nuevos procedi-
y la revisión de sentencias firmes. mientos (como el monitorio, introduci-
do por la Ley 1/2000), que ha permitido
La existencia de determinadas materias que aflore una litigación de poca cuan-
o ámbitos del ordenamiento sustantivo tía que antes no llegaba a los tribunales;
que dan lugar a numerosos litigios y, por último, la falta de una cultura so-
(como sucede en relación con el Dere- cial y jurídica favorable al acuerdo en
cho de familia, incapacidad, ejecución vez del conflicto y a emplear soluciones
hipotecaria, acciones individuales sobre alternativas a la jurisdicción, como el ar-
condiciones generales incluidas en con- bitraje, la conciliación o la mediación,
tratos de financiación con garantías rea- instituciones por las que en la actuali-
les inmobiliarias…), ha originado la es- dad apenas se resuelven un ínfimo nú-
pecialización de algunos Juzgados de mero de asuntos. A ello se añade la pro-
Primera Instancia, que se caracterizan liferación en los últimos años de
porque, sin perder su condición, asu- litigios-masa vinculados a la contrata-
men en exclusiva los pleitos relativos a ción de productos financieros (bonos
esas materias (art. 98 LOPJ). estructurados, preferentes) o en materia
hipotecaria (cláusulas suelo, hipotecas
Todos los órganos mencionados del or- referenciadas), que han inundado los
den jurisdiccional civil tramitan sus pro- juzgados de pleitos y han puesto en
cesos aplicando las normas contenidas riesgo la propia viabilidad del sistema,
en la Ley 1/2000, de 1 de julio, de Enjui- al menos en lo que se refiere a la exi-
ciamiento Civil (LEC). En ella se regulan gencia de ofrecer una respuesta judicial
tanto los procedimientos ordinarios (jui- adecuada en un tiempo razonable.
cio ordinario y juicio verbal), como los
especiales, así como los de ejecución y Para solucionar ese problema de ingen-
medidas cautelares. No obstante, tam- te volumen de asuntos en el orden juris-
bién pueden asumir el conocimiento de diccional civil, solo caben dos opciones
otros asuntos, como los procesos conde futuro: aumentar la oferta (judicial) o
cursales (contemplados en la reducir la demanda (de litigios). Lo pri-
Ley 22/2003, de 9 de julio) o los expe- mero solo se consigue con un aumento
dientes de jurisdicción voluntaria (regu- del número de jueces (no tanto de fun-
lados en la Ley 15/2015, de 2 de julio). cionarios, donde España cuenta con
personal suficiente según los datos dis-
En los últimos veinte años, la jurisdic- ponibles), una competencia que corres-
ción civil ha experimentado un notable ponde al Gobierno de la Nación. Lo se-
incremento de asuntos en nuestro país: gundo se puede alcanzar por distintas
en 1996 ingresaron en dicha jurisdic- vías, que se pueden combinar entre sí.
ción 770.727 asuntos; en 2008, 1.708.762; De esta forma, se pueden hacer más
852
JURISDICCIÓN CIVIL
atractivas las alternativas a la jurisdic- la imposición de sanciones a aquellas

ción, aprovechando los medios técnicos litigaciones que resulten temerarias o
disponibles (simulaciones de resultado) que a la postre se ponga de relieve que
y el recurso a personas especializadas se hubieran podido evitar. También se
(mediadores bien formados). Incluso se podría articular un sistema adecuado de
podría ampliar el sistema de acceso a acciones colectivas, que unifique recla-
las fuentes de prueba previsto en el maciones o permita sentar criterios co-
art. 283 bis LEC solo para las acciones munes para un mismo tipo de litigios. Y
de daños en materia de Derecho de la cabría asimismo rediseñar el modelo de
competencia, con vistas a hacer más asistencia jurídica gratuita, que no solo
completa y transparente la negociación supone un alto coste para el sistema tal
dirigida a alcanzar un posible acuerdo y como está planteado actualmente,
que evite el proceso. De igual forma, el sino que también en ocasiones provoca
intento de construir una cultura de la la existencia de litigios que no se susci-
transacción se puede compatibilizar con tarían de no gozarse de tal derecho.
BIBLIOGRAFÍA
Banacloche Palao, J.; Cubillo López, I.: Aspectos fundamentales de Derecho Procesal Civil.
Madrid: La Ley-Wolters Kluwer, 2018. 4.ª ed.
De la Oliva Santos, A., et al.: Curso de Derecho Procesal Civil. Madrid: Centro de Estu-
dios Ramón Areces, 2019. 4.ª ed.
Montero Aroca, J., et al.: Derecho Jurisdiccional. Valencia: Tirant lo Blanch, 2019. 27.ª ed.
Moreno Catena, V.; Cortés Domínguez, V.: Derecho Procesal Civil. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2017. 9.ª ed.

VER TAMBIÉN: ABOGACÍA / ARBITRAJE / CODIFICACIÓN / CONTRATOS / DERE-

CHO PROCESAL / JUECES Y MAGISTRADOS / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMI-
NISTRATIVA / JURISDICCIÓN PENAL / JURISDICCIÓN SOCIAL / PANDEMIA: PERS-
PECTIVA JURÍDICA
853
JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL
La expresión «jurisdicción constitucio- lidad de las leyes, como también ocurre

nal» se puede emplear en diversos senti- en algún país europeo, como Portugal.
dos, en función del contexto. Se utiliza Es frecuente, asimismo, que el Tribunal
a veces en un sentido muy amplio, para Constitucional conozca de conflictos en-
aludir a aquellos casos en los que los tre órganos estatales, pero ello no signi-
tribunales de justicia tienen en cuenta la fica necesariamente que los tribunales
Constitución para resolver una determi- ordinarios carezcan de competencias
nada controversia. Así, por ejemplo, si para resolver algunas clases de conflic-
un tribunal civil rechaza una prueba por tos, competencias que varían de un país
haberse obtenido violando derechos a otro. También se aprecia diversidad de
fundamentales, está aplicando una doc- soluciones a la hora de configurar posi-
trina sobre pruebas ilícitas que se dedu- bles recursos ante el Tribunal Constitu-
ce de la Constitución. Y si un juez penal cional frente a las resoluciones dictadas
interpreta un precepto del Código Penal por los tribunales ordinarios. Hay orde-
en un sentido restrictivo, para asegurar namientos en los que no existe ningún
el respeto a la libertad de expresión, procedimiento para impugnar ante el
está efectuando una interpretación de la Tribunal Constitucional las resoluciones
ley de conformidad con la Constitución. judiciales, a diferencia de otros, donde
Podemos decir que, en estos supuestos, cabe interponer un recurso de amparo
los tribunales han ejercido la jurisdic- en protección de los derechos funda-
ción constitucional, en el marco de la mentales (Alemania y España), o un re-
jurisdicción civil o penal que tienen en- curso frente a las decisiones judiciales
comendada. que se pronuncian acerca de la validez
constitucional de una ley (Portugal).
La expresión «jurisdicción constitucio- También podemos constatar una nota-
nal» puede entenderse en un sentido di- ble diversidad a propósito de la garantía
ferente, en aquellos países en los que se de la regularidad de las elecciones y re-
ha optado por establecer un Tribunal feréndums, o a los efectos de enjuiciar
Constitucional. Se plantea entonces la la responsabilidad penal de altos cargos
pregunta de cuáles son los límites que gubernamentales. Mientras que en unos
definen las competencias de dicho Tri- países estos asuntos se atribuyen a los
bunal, y se suele distinguir entre la «ju- tribunales ordinarios, en otros países se
risdicción ordinaria» (ejercida por los asignan, total o parcialmente, al Tribu-
tribunales ordinarios) y la «jurisdicción nal Constitucional.
constitucional» (en manos del Tribunal
Constitucional). El específico reparto de Un tercer sentido en el que se puede
tareas no es igual en todos los países. Es utilizar la expresión «jurisdicción consti-
habitual que el control de constitucio- tucional» está vinculado con el específi-
nalidad de la ley se reserve al Tribunal co problema de saber qué tribunales
Constitucional, pero no siempre es así. tienen atribuida la potestad de rechazar
En muchos países latinoamericanos, por una ley por contravenir la Constitución.
ejemplo, la existencia de un Tribunal Esta potestad suscita cuestiones de
Constitucional no impide a los tribuna- enorme trascendencia. La posibilidad de
les ordinarios fiscalizar la constituciona- que una ley aprobada por un Parlamen-
854
JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL
to democrático sea desactivada por los así el «monopolio de rechazo» de la ley,

jueces por entender que la ley no es puede ser el Tribunal Supremo. Lo más
conforme con la Constitución plantea habitual, sin embargo, es que se trate
un importante interrogante desde el del Tribunal Constitucional, un órgano
punto de vista de los valores que inspi- especializado en materia constitucional
ran un orden democrático. ¿Hasta qué que se sitúa fuera de la organización de
punto es legítimo que una ley que goza los tribunales ordinarios. La gran mayo-
del respaldo de la mayoría de los repre- ría de países europeos se ha inclinado
sentantes elegidos por el pueblo sea por este modelo. Frecuentemente, en ta-
descalificada por los jueces, en nombre les ordenamientos, los jueces ordinarios
de la Constitución, cuando esos jueces pueden elevar una cuestión al Tribunal
no son elegidos de manera periódica Constitucional si estiman que la ley apli-
por los ciudadanos? El hecho de que la cable al caso puede ser contraria a la
Constitución sea un texto cuyas disposi- Constitución.
ciones son normalmente muy «abiertas»,
dejando un amplio espacio para la in- Cada uno de estos arreglos instituciona-
terpretación, contribuye a hacer proble- les tiene sus ventajas e inconvenientes,
mática la institución del control judicial cuya importancia depende, a su vez, del
de la constitucionalidad de la ley. La di- contexto histórico. Un punto fuerte del
ficultad de modificar la Constitución modelo descentralizado es que resulta
para contrarrestar un juicio adverso de más fácil que todos los jueces adquieran
los jueces es otro factor relevante para «conciencia constitucional» al interpretar
dar cuenta del carácter problemático de y aplicar el Derecho, pues tienen en sus
la institución. De hecho, hay países (los manos la potestad de rechazar una ley
Países Bajos, por ejemplo) en los que por contravenir la Constitución. Otra for-
las leyes gozan de «inmunidad» frente al taleza del sistema es que el juicio negati-
control judicial de constitucionalidad. vo de constitucionalidad se puede hacer
valer de inmediato, sin necesidad de que
Lo más frecuente, sin embargo, es que intervenga un tribunal superior. El mode-
se haya establecido algún tipo de con- lo centralizado, por su parte, tiene la vir-
trol de la ley, a pesar de las potenciales tud de que puede salvaguardar con ma-
objeciones democráticas. Existen dos yor eficacia la seguridad jurídica, pues
grandes modelos en el mundo a la hora no existe riesgo de que se produzcan
de articular ese control. De acuerdo con discrepancias entre varios tribunales en
el modelo «descentralizado», cualquier torno a la constitucionalidad de una ley.
tribunal de justicia puede verificar si la Dado que solo un tribunal puede desac-
ley aplicable al caso es o no compatible tivar una ley por inconstitucional, no re-
con la Constitución, dejándola de lado sulta posible que afloren divergencias en
si el juicio es negativo. Este es el siste- el interior del Poder Judicial sobre este
ma que rige en los Estados Unidos des- asunto. Otra potencial ventaja del mode-
de los orígenes históricos de la Consti- lo centralizado, si se atribuye el control
tución de 1787, sistema que se extendió de la ley a un Tribunal Constitucional, es
luego por Latinoamérica a lo largo del que resulta posible designar a los jueces
siglo xix. Un modelo alternativo es el de dicho Tribunal con arreglo a unos
«centralizado», en el marco del cual solo procedimientos y criterios de selección
un determinado tribunal puede neutrali- específicos, distintos de los que se si-
zar una ley por contraria a la Constitu- guen para reclutar a los jueces ordina-
ción. Ese tribunal, que tiene atribuido rios. Así, se abre la posibilidad de que
855
los magistrados del Tribunal Constitucio- juez ejerce una especie de «jurisdicción
nal sean designados por órganos políti- constitucional». Aunque la fuente de
cos que aportan la necesaria legitimidad donde deriva el derecho humano rele-
democrática, o que el mandato de los vante no sea la Constitución, sino un
magistrados sea limitado en el tiempo, o tratado internacional, la tarea del juez es
que el Tribunal se integre con juristas materialmente parecida a la que se lleva
que cuentan con una trayectoria profe- a cabo a través del control de constitu-
sional o académica distinta de la de los cionalidad. En definitiva, el juez está
jueces ordinarios. protegiendo un derecho fundamental
frente a las restricciones inválidas esta-
En relación con esta clasificación de blecidas por el legislador. Existe así
modelos, conviene hacer un último cierta tensión en los ordenamientos de
apunte. En muchos países, los tribuna- aquellos países en los que se ha erigido
les ordinarios están autorizados para un sistema centralizado de control de
dejar de lado las leyes que conculquen constitucionalidad de la ley y, al mismo
lo dispuesto en los tratados internacio- tiempo, se ha habilitado a todos los jue-
nales. Entre esos tratados se encuentran ces para efectuar un control de conven-
las convenciones internacionales que cionalidad de la ley. España es un ejem-
garantizan derechos humanos. En la plo de ello, a partir del reciente
medida en que un juez ordinario esté pronunciamiento del Tribunal Constitu-
facultado para descartar la aplicación de cional que instaura un sistema difuso de
una ley por lesionar un derecho consa- fiscalización judicial de las leyes a la luz
grado en uno de esos instrumentos inde los tratados de derechos humanos
ternacionales, podemos decir que el (STC 140/2018, de 20 de diciembre).
BIBLIOGRAFÍA
Ahumada Ruiz, M.: La jurisdicción constitucional en Europa. Madrid: Civitas, 2005.

Cruz Villalón, P.: La formación del sistema europeo de control de la constitucionalidad
(1918-1939). Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987.
Ferreres Comella, V.: Una defensa del modelo europeo de control de constitucionalidad.
Rubio Llorente, F.; Jiménez Campo, J.: Estudios sobre jurisdicción constitucional. Madrid:
McGraw-Hill, 1998.
Víctor Ferreres Comella

VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / CUESTIÓN DE IN-

CONSTITUCIONALIDAD / DERECHO CONSTITUCIONAL / DERECHOS FUNDAMEN-
TALES / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / ESTADO DE DERECHO / LEYES / PODER
CONSTITUYENTE / RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD / TRIBUNAL CONSTI-
TUCIONAL
856
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
La jurisdicción contencioso-administrati- de Cuentas y del Defensor del Pueblo,

va, definida de manera sucinta en sus así como de las Asambleas legislativas
aspectos más esenciales, es el juez na- de las Comunidades Autónomas y de las
tural de los poderes públicos que enjui- instituciones autonómicas análogas al
cia la legalidad de sus actuaciones regi- Tribunal de Cuentas y al Defensor del
das por el Derecho Administrativo. Pueblo. b) Los actos y disposiciones del
Consejo General del Poder Judicial y la
El ámbito material sobre el que se ex- actividad administrativa de los órganos
tiende su conocimiento lo fijan los artí- de gobierno de los Juzgados y Tribuna-
culos 24 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 les, en los términos de la Ley Orgánica
de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y 1 del Poder Judicial. c) La actuación de la
(apartados 1 y 3) de la Ley 29/1998, Administración electoral, en los térmi-
de 13 de julio, reguladora de la jurisdic- nos previstos en la Ley Orgánica del Ré-
ción contencioso-administrativa (LJCA). gimen Electoral General».
El art. 24 LOPJ establece: «En el orden Ambos preceptos reflejan la evolución

contencioso administrativo será compe- que ha seguido la jurisdicción conten-
tente, en todo caso, la jurisdicción espa- cioso-administrativa: de ser en un pri-
ñola cuando la pretensión que se deduz- mer momento el juez de los actos de las
ca se refiera a disposiciones de carácter Administraciones Públicas ha pasado a
general, o a actos de las Administracio- convertirse en el juez natural de la ac-
nes Públicas españolas. Asimismo cono- tuación administrativa del Estado; y esto
cerá de las que se deduzcan en relación como consecuencia de haber ensancha-
con actos de los Poderes públicos, de do su ámbito inicial de competencia
acuerdo con lo que dispongan las leyes». hasta incluir dentro de él actuaciones de
órganos estatales que no están com-
El art. 1 LJCA tiene este contenido: «1. prendidos formalmente en el concepto
Los Juzgados y Tribunales del orden de Administración Pública.
contencioso-administrativo conocerán
de las pretensiones que se deduzcan en En lo que hace a la Administración Pú-
relación con la actuación de las Admi- blica, el sistema seguido para delimitar
nistraciones Públicas sujeta al Derecho el marco de conocimiento de este orden
Administrativo, con las disposiciones jurisdiccional es el de cláusula general y
generales de rango inferior a la Ley y no el de lista. Esta cláusula general atien-
con los decretos legislativos cuando ex- de primordialmente a una nota subjetiva
cedan los límites de la delegación (…) para delimitar los actos enjuiciables: que
3. Conocerán también de las pretensio- estos procedan de un ente que tenga la
nes que se deduzcan en relación con: a) consideración legal de Administración
Los actos y disposiciones en materia de Pública. Así pues, tratándose de este tipo
personal, administración y gestión patri- de entes, el juez natural es el contencio-
monial sujetos al Derecho público adop- so-administrativo, sin necesidad de ulte-
tados por los órganos competentes del riores atribuciones competenciales en
Congreso de los Diputados, del Senado, relación con cada una de sus especificas
del Tribunal Constitucional, del Tribunal actuaciones; aunque cuando se esté ante
857
actos administrativos en sentido estricto contencioso administrativo. Es lo que la

se exige también que estén sujetos al De- doctrina y la jurisprudencia han venido
recho Administrativo. llamando el carácter revisor de la juris-
dicción contencioso-administrativa.
Tratándose, de otros poderes públicos,
es decir, de órganos del Estado no inte- Todo lo que acaba de exponerse pone
grados en la Administración Pública, el de manifiesto que la materia enjuiciable
conocimiento de la jurisdicción conten- por el orden contencioso administrativo
cioso-administrativa procede en las ma- está representada por concretas actua-
terias y los casos que establece el art. 1.3 ciones del Estado, derivadas tanto de
LJCA y esas otras leyes que dicho pre- órganos integrados en las Administra-
cepto menciona. Esta ampliación del ám- ciones Públicas como de otros órganos
bito contencioso-administrativo viene del Estado situados fuera de la órbita
impuesta por la plenitud de garantía ju- organizativa del Poder Ejecutivo.
risdiccional frente a las actuaciones de
todos los poderes públicos que consa- Mas este inicial acotamiento de la mate-
gran los arts. 24.1 y 106.1 de la Constitu- ria jurisdiccional debe ser completado
ción. Hay órganos del Estado que, pese a con unas precisiones sobre estas dos
no estar integrados en el complejo orga- principales cuestiones que suscita la ex-
nizativo de la Administración Pública, tensión de la jurisdicción contencioso-
desarrollan una actuación material admi- administrativa:
nistrativa distinta de la función principal
que constitucionalmente tienen asigna- –– Lo que ha de entenderse por Admi-
da, y que, por ello, no puede quedar sus- nistración Pública a los efectos del
traída al control jurisdiccional (Tribunal proceso contencioso-administrativo.
Constitucional, Cámaras legislativas, –– Y cuál es el alcance que ha de darse
Consejo General del Poder Judicial, etc.). al carácter revisor de este orden juris-
Ahora bien, en este segundo caso la ex- diccional.
presión legal «de acuerdo con lo que dis-
pongan las leyes», significa que, a dife- a) El concepto de Administración Pú-
rencia de lo que ocurre con la blica en el proceso contencioso-adminis-
Administración Pública, el conocimiento trativo: la pluralidad de entes públicos en
solo corresponderá a la jurisdicción con- el Derecho español.
tencioso-administrativa cuando exista
una expresa atribución legal en relación El enjuiciamiento de la Administración
con el concreto acto de que se trate. Pública, como ha sido ya expuesto,
constituye la competencia tradicional y
A la vista del texto literal de los arts. 24 ordinaria de esta jurisdicción. Por tanto,
LOPJ y 1.1 LJCA resulta necesaria una precisar su concepto es una de las pre-
última precisión más. Ambos preceptos misas inexcusables para delimitar la ex-
refieren el conocimiento a las pretensio- tensión de este orden jurisdiccional.
nes que se deduzcan en relación con
los actos y las disposiciones de la Admi- Lo que debe destacarse a este respecto es
nistración Pública, o en relación con ac- que no hay una sola Administración sino
tos de los poderes públicos, lo que sig- una pluralidad de Administraciones Públi-
nifica que la existencia de un previo cas, porque existe una pluralidad de enti-
acto o disposición actúa como requisito dades públicas dotadas de personalidad
para que pueda iniciarse un proceso jurídica que actúan en el campo material
858
regulado por el Derecho Administrativo. Administraciones Públicas que resulta de

Y lo anterior debe completarse con este los arts. 24 y 103.1 CE. Se traspasaron al
dato adicional: que el ordenamiento jurí- recurso contencioso-administrativo las
dico permite en ocasiones a la Adminis- técnicas de la apelación o de la casación,
tración Pública delegar en particulares el atribuyendo a la previa resolución admi-
ejercicio de funciones públicas. nistrativa la función de límite u objeto de
la actividad jurisdiccional, con la consi-
En nuestro Derecho, las principales nor- guiente reducción para la parte recurren-
mas que formalizan las ideas anteriores, te de sus posibilidades de alegación y
y concretan cuáles son los entes que prueba.
constituyen las Administraciones Públi-
cas, son: art. 1.2 LJCA, y el art. 2 de la Esa concepción formalista carece de jus-
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Proce- tificación porque «acto administrativo» y
dimiento Administrativo Común de las «pretensión» tienen una funcionalidad
Administraciones Públicas. distinta dentro del proceso contencioso-
administrativo. El primero es simple-
b) El alcance de la función revisora de la mente un presupuesto procesal, que no
jurisdicción contencioso-administrativa: la acota el ámbito del debate procesal.
exigencia de un previo acto administrativo Mientras que la segunda –la pretensión–
como presupuesto procesal y la pretensión constituye el verdadero objeto del pro-
como objeto directo del proceso. ceso, y por tanto es la que define su
contenido y el marco dentro del cual ha
El proceso contencioso-administrativo de moverse la sentencia judicial.
está configurado como una técnica de
impugnación de actos administrativos Los arts. 1, 25, 31 y 33 de la vigente LJCA
(entendida esta expresión en su sentido se mueven dentro de esta línea, pues en
amplio), y de ahí que tradicionalmente ellos claramente se diferencia entre «acto»
se haya hablado de la «función revisora» y «pretensión», y es precisamente esta úl-
de esta jurisdicción cuando se trataba de tima, la pretensión, la que constituye el
expresar su naturaleza o caracteres pro- objeto directo del proceso contencioso-
pios. Precisar el alcance de esta «función administrativo. Como ya se ha dicho, es
revisora» tiene especial interés, pues tal ella la que define el verdadero contenido
función revisora alimentó un concepto del proceso, y esto es lo que explica y
formalista del recurso con importantes li- justifica la posibilidad en el proceso juris-
mitaciones de la actividad jurisdiccional, diccional de nuevas pruebas y alegacio-
y, por ello, incompatible hoy con la ple- nes no realizadas durante la previa vía
nitud de tutela jurisdiccional frente a las administrativa.
BIBLIOGRAFÍA
Fernández Torres, J. R.: Historia legal de la jurisdicción contencioso-administrativa

(1845-1998). Madrid: Iustel, 2007.
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Juanes Peces, A.: La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Co-
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VV. AA.: «Debate sobre el recurso de casación», en Revista de Administración Pública,
207 (2018).
VV. AA.: Practicum Proceso Contencioso-Administrativo. Pamplona: Aranzadi, 2018.
Nota: Todos los tratados y manuales de Derecho Administrativo incluyen capítulos so-
bre la LJCA.
Nicolás Maurandi
(Sala de lo Contencioso-Administrativo)

PÚBLICAS / ARBITRARIEDAD / BUENA ADMINISTRACIÓN / DECRETO LEGISLATI-
VO / DERECHO ADMINISTRATIVO / ESTADO DE DERECHO / JURISDICCIÓN (CIVIL,
CONSTITUCIONAL, PENAL, SOCIAL) / JURISPRUDENCIA / LEGALIDAD / PROCEDI-
MIENTO ADMINISTRATIVO
860
JURISDICCIÓN PENAL
JURISDICCIÓN PENAL
La jurisdicción penal es la rama de la or- También conoce la jurisdicción penal de

ganización jurisdiccional que se dedica la acción civil que nace de la comisión
al conocimiento y resolución de los con- del delito (y que consiste, como regla
flictos de aplicación del Derecho Penal. general, en la restitución de la cosa, la
Como señala el art. 9.3 LOPJ, «los (tribu- reparación del daño y la indemnización
nales y juzgados) del orden penal tende los perjuicios: art. 100 LECrim), salvo
drán atribuido el conocimiento de las que la víctima la haya reservado a un
causas y juicios criminales, con excep- proceso civil posterior o haya renuncia-
ción de los que correspondan a la juris- do a ella.
dicción militar». A diferencia de lo que
sucede en otros campos, el Derecho Pe- En España, la jurisdicción penal está
nal solo se aplica cuando surge el conformada por diferentes órganos. A dife-
flicto, es decir, en el seno de un proceso rencia de lo que sucede en otras juris-
jurisdiccional; por lo tanto, por su propia dicciones, su estructura es bastante
naturaleza, no permite su aplicación ex- compleja, debido a dos motivos: la pro-
traprocesal ni soluciones alternativas de liferación de tribunales especiales, crea-
naturaleza privada. Esto convierte al pro- dos dentro de la jurisdicción ordinaria
ceso en absolutamente trascedente para para conocer de materias específicas
la eficacia del Derecho Penal, de manera (Audiencia Nacional, Juzgados de Vio-
que si aquellos no funcionan resulta irre- lencia sobre la Mujer, de Menores o de
levante lo que diga la normativa, convir- Vigilancia Penitenciaria), y la necesaria
tiendo sus prescripciones en puro volun- duplicación de órganos, que viene exi-
tarismo. gida por el «principio del juez no preve-
nido»: el órgano que instruye un delito
Por extensión, también se denomina ju- no puede ser el mismo que luego lleve
risdicción penal a la específica función a cabo su enjuiciamiento.
de tutela y realización del Derecho Pe-
nal que desempeñan los juzgados y tri- Así, comenzando por los órganos judi-
bunales que forman parte de dicho or- ciales penales unipersonales, y dejando
den jurisdiccional. al margen los Juzgados de Paz (que en
la práctica no actúan), nos encontramos
Dentro de sus atribuciones, se encuentra, en primer lugar con los Juzgados de
en primer lugar, la tramitación de todos Instrucción, que extienden su compe-
los procesos relativos a la posible comi- tencia a un partido judicial (compuesto
sión de un delito. Esto englobaría no de un solo municipio o varios) y que
solo el enjuiciamiento del asunto, sino investigan, como regla general, todos
también la investigación previa, denomi- los delitos graves y menos graves come-
nada instrucción de la causa (se llama tidos en su circunscripción, y enjuician
sumario en el procedimiento ordinario los delitos leves realizados en ese mis-
para delitos graves y diligencias previas mo ámbito territorial (art. 87 LOPJ).
en el abreviado), y la posterior ejecución También asumen otras atribuciones,
de la pena. Cuando esta resulta ser priva- como la tramitación y resolución de los
tiva de libertad, la ejecución se comparte procesos de habeas corpus y de deco-
con la Administración penitenciaria. miso autónomo. Cuando se instruyen
861
causas por delitos relacionados con vio- tencia castigados con más de cinco
lencia de género, o se enjuician delitos años de pena de prisión, así como de-
leves sobre esa misma materia, la com- terminados recursos. Además, se ha
petencia corresponde a los Juzgados de creado la Sala de Apelación de la Au-
Violencia sobre la Mujer (art. 87 bis diencia Nacional, que resuelve recursos
LOPJ), que deberían existir en cada par- presentados contra las sentencias dicta-
tido judicial (y cuando no es posible, das en primera instancia por la Sala de
sus funciones las asume un Juzgado de lo Penal de dicha Audiencia. Un caso
instrucción). muy peculiar de órgano colegiado lo
constituyen los Tribunales de Jurado,
Si el delito es uno cuyo enjuiciamiento formados por ciudadanos legos en De-
está atribuido a la Audiencia Nacional recho y ubicados, como regla general,
(art. 65 LOPJ), su instrucción correspon- en el ámbito de las Audiencias Provin-
de a los Juzgados Centrales de Instruc- ciales (art. 83 LOPJ), aunque también
ción (art. 88 LOPJ). Estos órganos tam- pueden actuar en los tribunales de afo-
bién se encargan de tramitar las órdenes ramiento. Se encargan de juzgar los de-
europeas de detención y entrega, los litos a ellos atribuidos por su ley regu-
procedimientos de extradición pasiva, ladora (el más importante, el homicidio:
el reconocimiento de resoluciones pe- art. 1 de la L. O. 5/1995).
nales de otros países de la Unión, y la
autorización de información a servicios También encontramos en esta categoría
de seguridad de dichos Estados. la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal
Superior de Justicia (art. 73.3 LOPJ),
También son unipersonales los Juzga- existiendo una por cada Comunidad
dos de lo Penal (art. 89 bis 1 y 2 LOPJ), Autónoma, y que no solo conocen de
de ámbito provincial, que enjuician los los recursos de apelación interpuestos
delitos castigados con pena inferior a contra las sentencias dictadas por las
cinco años (art. 14.3 LECrim); y los Juz- Audiencias Provinciales o los Tribunales
gados Centrales de lo Penal (art. 89 bis de Jurado, sino que instruyen (a través
3 LOPJ), que enjuician los delitos atri- de uno de sus magistrados, que después
buidos a la Audiencia Nacional cuya no puede formar parte del tribunal en-
pena no supere los cinco años. Además, juiciador) y juzgan los delitos cometidos
se contemplan los Juzgados de Menores por aforados a ese Tribunal (fundamen-
(de ámbito provincial), para delitos co- talmente, miembros del Ejecutivo, Legis-
metidos por personas de 14 a 18 años, lativo y Judicial en el ámbito de la Co-
el Central de Menores y los Juzgados de munidad Autónoma).
Vigilancia Penitenciaria y Centrales de
Vigilancia Penitenciaria. Por último, en la cúspide de la organiza-
ción se halla la Sala Segunda, de lo Pe-
Como órganos colegiados se prevén las nal, del Tribunal Supremo (art. 57 LOPJ),
Audiencias Provinciales en sus seccio- a quien se atribuye el conocimiento y
nes penales (arts. 80 a 82 LOPJ), de ám- decisión de los recursos de casación,
bito provincial, que enjuician delitos además de la revisión de sentencias fir-
castigados con pena superior a cinco mes. Al igual que los TSJ, también ins-
años (art. 14.4 LECrim), así como recur- truye y enjuicia las causas por delitos
sos contra determinadas sentencias; y la atribuidos a personas aforadas ante el
Sala de lo Penal de la Audiencia Nacio- TS (básicamente, miembros del Congre-
nal, que enjuicia delitos de su compe- so, Senado, Gobierno y de los altos ór-
862
JURISDICCIÓN PENAL
ganos constitucionales políticos y judi- LECrim). En consecuencia, para conocer

ciales). Las sentencias que dictan en su volumen real de trabajo es más acon-
estos casos carecen de recurso (excep- sejable acudir al número de sentencias
tuando el amparo ante el TC). dictadas en 2018: 570.322.
Todos los órganos mencionados trami- Como se puede observar, son muchos
tan sus procesos aplicando las normas asuntos para pocos jueces. Si a eso se
contenidas en la Ley de Enjuiciamiento añade que estos, en muchas ocasiones,
Criminal de 14 de septiembre de 1882. tienen además atribuidas funciones en
Como es obvio, su texto ha sido modifi- materia civil, se explica por qué en Es-
cado en numerosas ocasiones a lo largo paña las instrucciones duran tanto y las
de más de un siglo, pero aún existen sentencias penales se dictan muchos
muchos preceptos que conservan su re- años después de cometido el delito.
dacción originaria. En ella se regulan Para solucionar este grave problema, se
tanto el procedimiento ordinario para ha propuesto importar el modelo an-
delitos graves, el único previsto en el glosajón, fundamentado en el juego del
texto primitivo y que se sigue aplicando principio de oportunidad (que, frente
para delitos penados con más de nueve al de legalidad imperante en España,
años de prisión, como el abreviado, que obliga al Ministerio Fiscal a perse-
además del propio para delitos leves guir y acusar por todos los delitos de
(antiguo juicio de faltas), los denomina- los que tenga conocimiento: art. 105
dos juicios rápidos, los de aceptación LECrim, permite a quien ejerce la acu-
de decreto, decomiso o por delitos pri- sación pública no perseguir o no acu-
vados. Por su parte, el proceso penal sar siempre que lo considere conve-
ante el Tribunal del Jurado aparece re- niente o en aquellos casos en que se lo
gulado en su propia Ley. permita la ley) y la técnica de la con-
formidad (que habilita a la Fiscalía a
La jurisdicción penal española en 2018 negociar con el acusado, de manera
asumió 3.151.698 asuntos; sin embargo, que pueda ofrecerle una significativa
este dato es poco significativo, porque reducción de la pena a cambio de que
en él se hace referencia a procesos que, se declare culpable y evite la celebra-
una vez iniciados, después apenas origi- ción del juicio), algo que ya existe en
nan actividad judicial posterior. Tan es España, aunque con limitaciones. Evi-
así que, hace diez años, el número de dentemente, con medidas de este tipo
asuntos ingresados fue de 6.535.407, más se podría producir una mayor eficacia
del doble que en 2018. El descenso de en el proceso penal, reduciendo tiem-
las cifras no se debe a que haya dismi- pos y limitando costes, pero también
nuido el número de delitos, o a que los permitiría dudar sobre la verdad de lo
órganos policiales y judiciales hayan ac- decidido, puesto que la sentencia dic-
tuado con la máxima diligencia, sino a tada podría terminar castigando a un
una reforma legislativa que entró en vi- acusado por un delito que no es el que
gor en 2015 que ya no exigía enviar a los realmente cometió (si es que cometió
tribunales las denuncias por delitos no alguno), o con una pena que no se co-
graves presentadas ante la Policía que rresponde con la conducta delictiva
carecieran de autor conocido (art. 284.2 efectivamente realizada.
863
BIBLIOGRAFÍA
Banacloche Palao, J.; Zarzalejos Nieto, J.: Aspectos fundamentales de Derecho Procesal
Penal. Madrid: La Ley-Wolters Kluwer, 2018 (4.ª ed.)
Montero Aroca, J.; Gómez Colomer, J. L.; Barona Vilar, S.: Derecho Jurisdiccional. Proce-
so Penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 2019 (27.ª ed.)
Moreno Catena, V.; Cortés Domínguez, V.: Derecho Procesal Penal. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2019 (9.ªed.)

VER TAMBIÉN: AFORAMIENTO / CORTE PENAL INTERNACIONAL / DERECHO PE-

NAL / DERECHO PROCESAL / INDULTO / JUECES Y MAGISTRADOS / JURISDICCIÓN
(CIVIL, CONSTITUCIONAL, CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, SOCIAL) / JURISDIC-
CIÓN UNIVERSAL / MINISTERIO FISCAL / POLÍTICA CRIMINAL / TRIBUNAL SUPREMO
864
JURISDICCIÓN SOCIAL
La jurisdicción social es la potestad de vertiente individual como colectiva, de

juzgar y hacer ejecutar lo juzgado los trabajadores autónomos económi-
(art. 117.1 CE), que tienen atribuida los camente dependientes. Debe resaltarse
órganos judiciales que conocen de las que los incesantes avances tecnológi-
controversias que se promuevan dentro cos desde finales del siglo xx a la ac-
de la rama social del Derecho, tanto en tualidad han incidido, de manera rele-
su vertiente individual como colectiva, vante, en el nacimiento de nuevas
que versen sobre materias laborales y figuras que afectan a las relaciones la-
de Seguridad Social (art. 1 de la Ley re- borales. De este modo, ha aparecido el
guladora de la Jurisdicción So- trabajo en plataformas digitales, cono-
cial, 36/2011, de 10 de octubre: LJ So- cido también como «economía colabo-
cial). rativa», «economía participativa», «eco-
nomía digital a demanda» o gig
La jurisdicción es única, se ejerce por economy. En numerosas ocasiones, se
los juzgados y tribunales y se extiende a debate sobre la naturaleza laboral de
todas las personas, a todas las materias estas relaciones o la configuración de
y a todo el territorio español, en la for- los riders como falsos autónomos.
ma establecida en la Constitución y en
las leyes (arts. 3.1 y 4 LOPJ). Ahora bien, En segundo lugar, dentro de las materias
razones de especialización justifican la laborales, conoce la jurisdicción social
existencia de cuatro órdenes jurisdiccio- de todas las cuestiones sobre derechos
nales, a saber, civil, penal, contencioso- fundamentales y libertades públicas, in-
administrativo y social. cluidos los temas de acoso. En este senti-
do, se consagra legislativamente la doc-
Los órganos que componen la jurisdic- trina emanada del Tribunal Constitucional,
ción social son la Sala de lo Social del entre otras, en la sentencia 56/2019, de 6
Tribunal Supremo, la Sala de lo Social de mayo. Se posibilita la extensión com-
de la Audiencia Nacional, las Salas de lo petencial del orden social frente a los
Social de los Tribunales Superiores de terceros sujetos causantes de la vulnera-
Justicia y los Juzgados de lo Social. ción de un derecho fundamental, pu-
diendo ser sujeto activo del acoso el tra-
La LJ Social amplió y reformó notable- bajador de una tercera empresa. También
mente el ámbito del orden social. En se incluyen en el ámbito de la jurisdic-
materia laboral, ese ámbito se extien- ción social las reclamaciones en materia
de, en primer lugar, a las cuestiones lide libertad sindical y derecho de huelga
tigiosas que se promuevan entre los frente a las actuaciones de las Adminis-
empresarios y los trabajadores deriva- traciones Públicas referidas exclusiva-
das del contrato de trabajo o del con- mente al personal laboral, excepto el
trato de puesta a disposición; entre las mantenimiento de los servicios esencia-
sociedades laborales o las cooperativas les y los servicios mínimos. Entre otras
de trabajo asociado y sus socios traba- materias laborales, destacan las contro-
jadores, exclusivamente por la presta- versias entre dos o más sindicatos, o en-
ción de sus servicios; y, en relación tre estos y las asociaciones empresaria-
con el régimen profesional, tanto en su les, siempre que el litigio verse sobre
865
cuestiones objeto de la competencia del se atribuyó a las antiguas Magistraturas

orden jurisdiccional social; los conflictos de Trabajo, en 1938, la competencia
colectivos; la impugnación de los conve- para conocer de «los pleitos sobre acci-
nios colectivos estatutarios, extraestatuta- dentes de trabajo, seguros sociales y
rios y de los laudos arbitrales; las contro- prestaciones del Mutualismo laboral».
versias sobre materia electoral, incluidas Y, a partir del texto refundido de la Ley
las elecciones a órganos de representa- de Procedimiento Laboral de 1966, se
ción del personal al servicio de las Admi- utilizó la expresión «pleitos sobre Segu-
nistraciones Públicas; las que versen so- ridad Social» para otorgarle la compe-
bre constitución y reconocimiento de la tencia a la jurisdicción social en esta
personalidad jurídica de los sindicatos y materia.
asociaciones empresariales, régimen jurí-
dico, impugnación y reforma de sus esta- En la actualidad, el legislador extiende
tutos y su responsabilidad por la infrac- considerablemente el ámbito de los
ción de normas de la rama social del órganos del orden jurisdiccional social
Derecho; y las cuestiones litigiosas que en materia de prevención de riesgos
se promuevan contra las Administracio- laborales, convirtiéndolos, como de-
nes Públicas, incluido el Fondo de Ga- clara el preámbulo de la LJ Social, en
rantía Salarial. garantes del cumplimiento de esta
normativa, respecto de los trabajado-
Debe reseñarse la atribución a la juris- res, de los funcionarios, del personal
dicción social del conocimiento de las estatutario y del personal laboral al
impugnaciones de las resoluciones ad- servicio de la Administración Pública.
ministrativas de imposición de sancio- Solo quedan excluidas las controver-
nes en materia laboral y sindical. Se sias que afecten a los recursos preven-
consigue con ello evitar el denominado tivos.
«peregrinaje de jurisdicciones», pues,
con la normativa anterior, respecto de Todas las cuestiones que afecten a la ac-
una misma infracción empresarial de la ción protectora de la Seguridad Social
legislación de seguridad y salud labo- se encuentran atribuidas a la jurisdic-
ral, la jurisdicción social conocía del ción social, concretamente, en materia
recargo de prestaciones y la contencio- de prestaciones, incluidas la protección
so-administrativa de la impugnación de por desempleo y por cese de actividad
la sanción impuesta. Esta dualidad ha de los trabajadores por cuenta propia,
desaparecido, y conocerá de ambas las mejoras voluntarias de la Seguridad
pretensiones la jurisdicción social. Social y los compromisos por pensiones
exteriorizados a través de los planes de
Por otro lado, la atribución de la com- pensiones y de los contratos de seguro
petencia para el conocimiento de las y los que deriven de una decisión unila-
materias de Seguridad Social data des- teral del empresario, del contrato de tra-
de los inicios del sistema de protección bajo, del convenio colectivo o de un
social. En este sentido, cabe destacar pacto extraestatutario. También se in-
que la Ley de Accidentes de Trabajo de cluyen las cuestiones sobre los comple-
1900 anunciaba la creación de unos tri- mentos de prestaciones o indemnizacio-
bunales o jurados especiales para re- nes derivadas de accidente de trabajo o
solver los conflictos que surgieran en enfermedad profesional, establecidas
su aplicación, creándose en 1908 los por la Administración Pública a favor de
Tribunales Industriales. En esta línea, cualquier beneficiario. Por tanto, no
866
solo cuando la mejora se refiera al per- fación, la afiliación, alta, baja y varia-
sonal laboral, sino también cuando afec- ciones de datos de los trabajadores. Se
te a los funcionarios o al personal esta- insertan en lo que la doctrina adminis-
tutario. trativista denomina «las técnicas de in-
formación en el marco de la actividad
Igualmente, le competen las cuestiones administrativa de ordenación». En un
litigiosas que se promuevan en materia principio, eran de la competencia del
de intermediación laboral, en los con- orden social, pero se atribuyó su cono-
flictos que se susciten entre los trabaja- cimiento a la contencioso-administrati-
dores y los servicios públicos de em- va, excepto la cobertura de la presta-
pleo, las agencias de colocación ción de incapacidad temporal. De igual
autorizadas y otras entidades colabora- manera, la gestión recaudatoria se atri-
doras. buyó a la competencia de la jurisdic-
ción contencioso– administrativa, aun-
Asimismo, conocerá de todas las impug- que también constituye una materia de
naciones de otros actos de las Adminis- Seguridad Social y podría haberse atri-
traciones Públicas sujetos al Derecho buido al orden social de la jurisdicción,
Administrativo en el ejercicio de sus po- en aras de que conociera de toda la
testades y funciones en materia laboral rama social del Derecho. Ahora bien,
y sindical que pongan fin a la vía admi- en ocasiones es preciso analizar la na-
nistrativa, siempre que en este caso su turaleza del acto administrativo para
conocimiento no esté atribuido a otro determinar la jurisdicción competente.
orden jurisdiccional. Existen algunos supuestos controverti-
dos. Y así, la determinación del capital
Los problemas de delimitación del ám- coste de renta que debe ingresar la Mu-
bito de la jurisdicción social en determi- tua o el empresario responsable en la
nadas materias han originado conflictos Tesorería General de la Seguridad So-
de competencia, que son los que se cial. Si la fijación del capital coste se ha
producen entre los órganos judiciales de llevar a cabo en la ejecución de una
de distintos órdenes jurisdiccionales y resolución administrativa, la competen-
se resuelven por la Sala especial de cia corresponderá a la jurisdicción con-
Conflictos del Tribunal Supremo. Los tencioso-administrativa. Por el contra-
conflictos de competencia que afectan a rio, si la prestación o la responsabilidad
la jurisdicción social se producen funda- de la Mutua o del empresario ha sido
mentalmente en relación con la jurisdic- reconocida judicialmente, la determina-
ción contencioso-administrativa y con la ción del capital coste compete a la ju-
civil. risdicción social.
Precisamente, la exclusión de los actos Los conflictos de competencia entre la

de gestión y de encuadramiento de la jurisdicción social y la civil se han gene-
Seguridad Social del conocimiento de rado por la determinación de la natura-
la jurisdicción social ha suscitado algu- leza laboral o no de la relación y, en el
nas controversias. Dentro de los actos ámbito mercantil, sobre todo, por la de-
de encuadramiento, se encuentran la limitación de competencias entre los ór-
inscripción de las empresas, la cobertu- ganos judiciales del orden social y el
ra de los riesgos profesionales, la tari- juez del concurso.
867
BIBLIOGRAFÍA
Montoya Melgar, A., dir.: Diccionario Jurídico. Pamplona: Thomson Reuters, Real Aca-
demia de Jurisprudencia y Legislación, 2016.
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guladora de la Jurisdicción Social», en Revista del Ministerio de Trabajo y de la Se-
guridad Social, 99 (2012).
Ana María Orellana Cano

Académica de Número de la Real Academia de
Jurisprudencia y Legislación de España
Magistrada especialista de la Sala de lo Social del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid

TRABAJO / DERECHOS SOCIALES / DESPIDO LABORAL / ESTADO SOCIAL / HUEL-
GA / JURISDICCIÓN (CIVIL, CONSTITUCIONAL, CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA,
PENAL) / ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO / PANDEMIA: PERS-
PECTIVA LABORAL / SALARIO / SINDICATOS
868
JURISDICCIÓN UNIVERSAL
Una de las grandes aportaciones con- altos responsables de las dictaduras mili-
temporáneas de España a los derechos tares de Argentina (1976-1983) y Chile
humanos se produce en la denominada (1973). Por lo demás, la dinámica gene-
jurisdicción universal, es decir, en la rada en torno a los tribunales penales su-
aplicación de la competencia universal puso un impulso en muchas jurisdiccio-
para perseguir por los órganos judicia- nes nacionales. En España sería
les españoles grandes crímenes contra condenado en 2003 Scilingo, militar de
la Humanidad cometidos fuera del terri- Argentina que trabajaba en la ESMA (Es-
torio nacional. La jurisdicción universal, cuela Superior de Mecánica de la Arma-
indica el Tribunal Constitucional, es una da) y que había participado en dos «vue-
fórmula garante de un espacio universal los de la muerte». Condenado por
de jurisdicción con objeto de erradicar crímenes contra la humanidad y genoci-
la inmunidad respecto de determinados dio, el Tribunal Supremo en 2005 no ad-
crímenes, particularmente odiosos para mitió la aplicación de la costumbre penal
la Humanidad por ser agresiones muy de los crímenes contra la humanidad,
graves a los derechos humanos que no fueron introducidos en el Código
(STC 140/2018 y STC 237/2005). Penal español hasta 2004, por lo que fue
condenado por otros tipos penales, que
Desde finales de los noventa, España se no eran en puridad tan propiamente
convierte en un ejemplo sobre el princi- aplicables.
pio de jurisdicción universal, con asuntos
tan sonoros como Scilingo y Cavallo (Ar- Pigrau Solé ha analizado la práctica de
gentina), Pinochet, Guatemala, Couso, Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Ca-
Tibet, Falun Gong, Vuelos de la CIA, Sá- nadá, Dinamarca, Estados Unidos, Fin-
hara y Ruanda, así como otros en que se landia, Francia, Israel, Italia, Noruega,
archivaron como las denuncias contra di- Nueva Zelanda, Paraguay, Países Bajos,
rigentes de Perú, Venezuela, Cuba, Ma- Reino Unido, Senegal o Suecia. Esta prác-
rruecos, Guinea, China o Colombia. Como tica pone de relieve diversos problemas
ha indicado Ollé, esto convirtió a nuestro relativos a los márgenes de discrecionali-
país en un referente universal sobre la vidad, las inmunidades, la cuestión de la
gencia del principio de universalidad y prescripción, el carácter subsidiario, la
del Derecho Internacional Público. tipificación interna de las conductas, etc.
La doctrina ha analizado las aportaciones La práctica en los últimos años de Espa-

de España al principio de jurisdicción ña y de otros países ha evidenciado la
universal. Cabe señalar, muy sucintamen- colisión entre los valores y el poder en el
te, que el principio de universalidad de ámbito internacional. Eso llevó en 2009 a
la jurisdicción atribuye a los tribunales la reforma legal, mediante la que las Cor-
del Estado el conocimiento de los delitos tes Generales restringieron el alcance de
cometidos con independencia del lugar la jurisdicción universal, que estaba ge-
de comisión y de la nacionalidad del au- nerando conflictos diplomáticos con paí-
tor. La Audiencia Nacional inició esta di- ses como Estados Unidos, Israel o China,
námica en 1996 con las denuncias por entre otros. El nuevo art. 23.4 LOPJ res-
delitos de genocidio y terrorismo contra tringía la jurisdicción universal a que
869
quedase acreditado que los presuntos Instituto de Derecho Internacional), es

responsables estuviesen en España, o «la competencia de un Estado para perse-
fuesen víctimas de nacionalidad españo- guir, en caso de ser declarados culpables,
la, o se constatase un vínculo de cone- y castigar, a presuntos delincuentes, in-
xión relevante con España, y que otro dependientemente del lugar de la comi-
país competente o un tribunal interna- sión del delito y sin consideración a vín-
cional no hubiesen iniciado una investi- culo alguno de nacionalidad activa o
gación y persecución efectiva. Se trata de pasiva u otros criterios de jurisdicción
los delitos de genocidio y lesa humani- reconocidos por la ley internacional».
dad, terrorismo, piratería y apoderamien- Para el TC «es de difícil conciliación unir
to ilícito de aeronaves, delitos relativos a el interés común por evitar la impunidad
la prostitución y corrupción de menores de crímenes contra la Humanidad con el
e incapaces, tráfico ilegal de drogas psi- interés concreto del Estado en la protec-
cotrópicas, tóxicas y estupefacientes, trá- ción de determinados bienes. Esa inter-
fico ilegal o inmigración clandestina de pretación que busca conectar los intere-
personas, sean o no trabajadoras, delitos ses nacionales con el acceso a la
relativos a la mutilación genital femeni- jurisdicción, excluyendo interpretaciones
na, siempre que los responsables se en- más laxas (y acordes con el principio pro
cuentren en España, y cualquier otro acciones) vulneraría el derecho a la tute-
que, según los tratados y convenios in- la judicial efectiva de los demandantes».
ternacionales, en particular los convenios
de Derecho Internacional humanitario y Ahora bien, una vez que el legislador es-
de protección de los derechos humanos, pañol restringe esta jurisdicción también
deba ser perseguido en España. se va a considerar adecuado, pues esta-
mos ante una facultad más que ante una
Previamente la STC 237/2005 había en- obligación. En esta línea, una segunda
tendido que se había vulnerado el dere- vuelta de tuerca, un cierre de la jurisdic-
cho a la tutela judicial efectiva, en su ver- ción universal, se produjo en otra refor-
tiente de acceso a la jurisdicción ma de 2014, que también fue objeto de
(art. 24.1 CE) de los recurrentes, y anuló un recurso de inconstitucionalidad. El TC
el auto del Pleno de la Audiencia Nacio- confirma que estamos ante una facultad
nal de 13 de diciembre de 2000 y la sen- que no es una obligación de los Estados,
tencia del Tribunal Supremo de 25 de tanto en el Derecho Internacional como
febrero de 2003. Y ello porque para en el europeo, y que no existe por lo
el TC el principio de justicia universal se tanto un principio absoluto de jurisdic-
basa en las características de los delitos ción universal.
sometidos a ella, cuya lesividad trascien-
de las concretas víctimas y alcanza a la Estas reformas de 2009 y de 2014 han
comunidad internacional en su conjunto producido un repliegue de la jurisdicción
(FJ 9). Se trata –indica– por ello, de un universal que, si bien puede servir desde
interés compartido por los Estados y no la perspectiva de los intereses y puede
de un interés particular solo de España o acabar con los excesos que se podían
de otros países; la concepción de la juris- haber producido, hace un flaco favor a la
dicción universal actualmente vigente no defensa de los valores (Remiro Brotons).
se configura en torno a vínculos de co- Buena prueba es que en los últimos años
nexión fundados en particulares intere- ha caído la actividad de la Audiencia Na-
ses estatales, sino que, indica (citando la cional en defensa de los derechos huma-
resolución de 26 de agosto de 2005, del nos en otros países.
870
BIBLIOGRAFÍA
Fernandez Liesa, C.: El Derecho Internacional de los derechos humanos en perspectiva

histórica. Madrid: Thomson Reuters, 2013.
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Remiro Brotons, A.: «La responsabilidad penal individual por crímenes internacionales y
el principio de jurisdicción universal», en Creación de una jurisdicción penal inter-
nacional. Madrid: BOE, 2000.
— «Crímenes internacionales, jueces estatales», en Política exterior, 134 (2010).
Carlos R. Fernández Liesa

Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
VER TAMBIÉN: CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / CORTE PE-

NAL INTERNACIONAL / DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO / DERECHO IN-
TERNACIONAL PÚBLICO / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO DE DERECHO /
JURISDICCIÓN / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL / TRIBUNAL EUROPEO DE DERE-
CHOS HUMANOS
871
JURISPRUDENCIA
El primer sentido (y el menos empleado law; principio de stare decisis, y concep-

hoy día) del término Jurisprudencia, que ción del Derecho como «lo que el juez
conviene escribir con mayúscula, es el decide» (O. W. Holmes). Por tanto, la ju-
que la identifica con Ciencia del Dere- risprudencia es fuente del ordenamiento
cho. O, si se prefiere, con Dogmática Ju- y, en rigor, el Derecho es la jurispruden-
rídica, como dice en su acepción segun- cia. En el segundo, se proclama la prima-
da el Diccionario del Español Jurídico. cía de la ley frente al poder «neutro» del
Así lo encontramos en la denominación juez (Montesquieu), cuya subordinación
de la Real Academia de Jurisprudencia y llega al extremo casi ridículo con la doc-
Legislación o en la descripción de co- trina del silogismo. Tal contraposición ta-
rrientes doctrinales en Filosofía del Dere- jante resulta insostenible hoy día. Ni la
cho tales como Jurisprudencia de con- ley es un cuerpo extraño en los sistemas
ceptos o de intereses o de valoraciones o de Common Law, ni la jurisprudencia es
sociológica o analítica, etc. Recuérdese fuente simplemente auxiliar y secundaria
también la traducción al uso de los opús- en los sistemas continentales. Como mí-
culos más influyentes del siglo xix ale- nimo, debe afirmarse que es fuente po-
mán: Sobre la vocación de nuestro tiem- tencial en nuestro ordenamiento jurídico
po para la Legislación y la Jurisprudencia y, en cuanto a la jurisprudencia del Tri-
(1814), de F. C. von Savigny, aunque el bunal Constitucional, es notorio que «se
autor utiliza el término Rechtswissens- integra en el proceso de desarrollo nor-
chaft, y La Jurisprudencia no es ciencia mativo de la Constitución» (Xiol Ríos). El
(1847), de J. von Kirchmann, que en este protagonismo judicial ha crecido nota-
caso sí habla de Jurisprudenz. En el blemente en el marco de un Derecho
mundo anglosajón era y todavía es fre- que otorga un papel muy relevante a los
cuente este uso doctrinal. Por citar un valores y principios y en que las normas
ejemplo entre muchos posibles, John del soft law y las leyes promocionales,
Austin fue profesor de Jurisprudence en entre otros factores, amplían el ámbito
el University College de Londres desde discrecional de jueces y tribunales llama-
1828 a 1832, año en que renunció a la dos a ponderar derechos y deberes y a
cátedra ante la escasez de alumnos, deri- practicar juicios de razonabilidad a par-
vada sin duda del escaso interés de los tir de normas «abiertas», que permiten, o
aspirantes a ejercer de barrister en Ingla- incluso exigen, una exégesis creativa.
terra por las teorías abstractas de los au-
tores continentales que explicaba Austin. En cuanto al Derecho positivo, todavía
hay que partir del art. 1.6 del Código Ci-
Como es notorio, jurisprudencia, en este vil en su función «constitucional» (Herre-
caso con minúscula, se entiende usual- ro de Miñón), tal como fue redactado en
mente como criterio reiterado de deter- la reforma del título preliminar de 1973-
minados órganos jurisdiccionales en la 74. Dice así: «La jurisprudencia comple-
interpretación y aplicación del Derecho. mentará el ordenamiento jurídico con la
Los manuales clásicos siguen planteando doctrina que, de modo reiterado, esta-
una división tajante entre Derecho an- blezca el Tribunal Supremo al interpre-
glosajón y continental. En el primero, los tar y aplicar la ley, la costumbre y los
rasgos característicos son: judge made principios generales del Derecho». Lue-
872
JURISPRUDENCIA
go, si no queremos forzar la lectura del dictadas por el Tribunal Constitucional en

precepto hasta límites inaceptables, la todo tipo de procesos». Consagración de
jurisprudencia no es formalmente fuen- la mejor doctrina expresada por García de
te del Derecho español. Veamos sus ca- Enterría (La Constitución como norma) y
racterísticas: 1) Debe provenir del Tri- de la primera jurisprudencia del propio
bunal Supremo, aunque se utiliza TC, este precepto contemplado ya con la
continuamente para la argumentación perspectiva de casi cuatro décadas deja
jurídica la doctrina emanada de la Au- muy clara la naturaleza de fuente jurídica
diencia Nacional o de los Tribunales Su- que alcanza a los pronunciamientos del
periores de Justicia; 2) Esta jurispruden- supremo intérprete de la norma funda-
cia del Supremo se crea por cada una mental: la Constitución dice lo que el TC
de sus Salas, dentro de su ámbito pro- dice que dice. La influencia del Alto Tribu-
pio; 3) La doctrina ha de ser reiterada, nal sobre el sistema jurídico en su conjun-
aunque nunca estuvo claro cuántas re- to queda bien reflejada en el art. 161.1 a)
soluciones son necesarias para que se CE, cuando establece: «La declaración de
consolide, si bien parece evidente que inconstitucionalidad de una norma con
ha de haber dos, como mínimo; 4) Si- rango de ley, interpretada por la jurispru-
gue siendo motivo de disputa el viejo dencia, afectará a esta, si bien la sentencia
tema de la distinción entre la ratio deci- o sentencias recaídas no perderán el valor
dendi, fundamentos argumentales de de cosa juzgada».
los que depende el fallo, creadores de
jurisprudencia, y los obiter dicta, opi- De ahí la relevancia que debe otorgarse
niones o dichos «incidentales» que se al estudio del valor y alcance de sus sen-
vierten aquí o allá en el texto de la sentencias y demás resoluciones. La regula-
tencia. Además de la dificultad evidente ción constitucional y legal es más bien
para distinguir unos de otros, es conoci- escueta, pero suficiente. A tenor del
do el rechazo por parte del TC a que se art. 164 CE cabe destacar el valor de cosa
realice tal distinción respecto de sus juzgada y los efectos erga omnes. En tér-
propias resoluciones; 5) Por último, tén- minos contundentes de la STC 166/1994,
gase en cuenta que el papel de la juris- la declaración de inconstitucionalidad
prudencia se refuerza en las leyes pro- supone la «expulsión» de una norma del
cesales como eventual motivo para ordenamiento jurídico «de una vez por
interponer recurso de casación ante el todas y para siempre». Este poder atribui-
Supremo, ya sea respecto del caso con- do a la jurisdicción constitucional supo-
creto o bien para la unificación de doc- ne nada menos que un límite insupera-
trina. La cuestión se plantea de forma ble para la omnipotencia del legislador.
diferente en cada orden jurisdiccional, y Los Tribunales Constitucionales, dicen
a su estudio hay que remitirse. sus críticos, actúan como poder «contra-
mayoritario» que no debería imponer su
El art. 5 LOPJ supuso en su día una genui- voluntad sobre los representantes de la
na «revolución» en el Derecho español: «La soberanía popular. Valga aquí, para ha-
Constitución es la norma suprema del or- cer frente a ese argumento, la tesis de J.
denamiento jurídico y vinculará a los jue- Habermas sobre la justicia constitucional
ces y tribunales, quienes interpretarán y como garantía de la «razón pública» y del
aplicarán las leyes y reglamentos según sometimiento del poder al Derecho, seña
los preceptos y principios constituciona- de identidad de la democracia constitu-
les, conforme a la interpretación de los cional. Por otra parte, el TC es garante de
mismos que resulte de las resoluciones la distinción entre «poder constituyente»
873
y «poderes constituidos» (STC 76/1983, postura muy «realista» (A. Ollero): si un

caso LOAPA), de manera que su legitimi- órgano judicial considera que debe
dad deriva también en última instancia apartarse de sus precedentes, debe
del titular indiscutible de la soberanía. En ofrecer para ello «una fundamentación
fin, el riesgo de las sentencias interpreta- suficiente y razonable». Y añade: «Dis-
tivas (que no necesariamente «manipula- tinto es el problema de la igualdad en
tivas») pone en cuestión la posición del la aplicación de la ley» si se refiere a
TC en el sistema de fuentes del Derecho órganos plurales, pues en tal caso «la
en sentido material. Recordemos algunos institución que realiza el principio de
criterios del propio Tribunal: la interpre- igualdad y a través de la que se busca
tación conforme a la Constitución no la uniformidad es la jurisprudencia, en-
debe amparar una lectura contra legem, comendada a órganos jurisdiccionales
ni puede «desfigurar» preceptos legales de superior rango», porque el principio
que sean «claros» y «meridianos» y, sobre de igualdad en la aplicación de la ley
todo, no puede convertir al TC en un le- «tiene necesariamente que cohonestar-
gislador positivo que suplante las funcio- se» con el de independencia de los ór-
nes atribuidas al Parlamento (STC ganos jurisdiccionales (STC 49/1982,
96/1996 y muchas otras). FJ 2).
Otros varios problemas deben ser plan- En definitiva, ni se debe petrificar la ju-
teados acerca de la jurisprudencia del risprudencia, porque no es posible de-
TC: la cuestión, ya bien resuelta, del tener la «vida del Derecho» (A. Hernán-
juego entre inconstitucionalidad y nuli- dez-Gil), ni tampoco cabe traspasar la
dad; el significado de los votos particu- barrera que separa el arbitrio judicial de
lares, de notable relevancia doctrinal, la arbitrariedad, cuya interdicción pro-
etc. Especialmente importante es el de- clama el art. 9.3 CE (T. R. Fernández). Si
bate sobre igualdad en la aplicación de recurrimos a la etimología, la prudentia
la ley, es decir, visto desde otra pers- del juzgador juega aquí un papel de
pectiva, sobre el cambio de criterios ju- máxima relevancia en tiempos confusos
risprudenciales. El Tribunal se planteó para la estabilidad del ordenamiento ju-
el problema muy al principio y con una rídico.
BIBLIOGRAFÍA
Fernández Rodríguez, T. R.: Del arbitrio y de la arbitrariedad judicial. Madrid: Iustel, 2005.
Ollero, A.: Igualdad en la aplicación de la ley y precedente judicial. Madrid: Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, 2.ª ed. 2005.
Roca, E.; Puig Brutau, J.: La jurisprudencia como fuente del Derecho. Barcelona: Bosch,
2006.

VER TAMBIÉN: ARBITRARIEDAD / CODIFICACIÓN / COMMON LAW / CONSTITU-

CIÓN NORMATIVA / COSTUMBRE JURÍDICA / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / ESTADO
DE DERECHO / INTERPRETACIÓN JURÍDICA / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL /
ORDENAMIENTO JURÍDICO / SEGURIDAD JURÍDICA
874
JURISPRUDENCIA DE CONCEPTOS
La historia de la «Jurisprudencia de Con- en su oposición al conceptualismo jurídi-

ceptos» (Begriffsjurisprudenz) representa co característico de la Ciencia pandectís-
en la modernidad jurídica alemana el di- tica (Pandektenwissenschaft) practicada
lema metodológico entre la seguridad por él mismo hasta entonces.
que ofrece un sistema de conceptos jurí-
dicos riguroso (científico) frente al aban- Para obtener una idea aproximada de la
dono de la realidad que puede aparejar Jurisprudencia de Conceptos es necesa-
un alto grado de «racionalización» del rio situarse en los orígenes históricos de
Derecho. Rudolf von Jhering, uno de los esta corriente doctrinal, que son anterio-
más grandes juristas del siglo  xix, dio car- res a su primera mención en el opúsculo
ta de nacimiento a esta corriente al ad- de Jhering Bromas y veras, pues se re-
vertir con transparencia los peligros de montan a los inicios del xix, un tiempo
un Derecho en exceso conceptual: los que coincide con el ocaso de la Ilustra-
conceptos sirven a la vida, no la vida a ción jurídica alemana y el inmediato ad-
los conceptos (Das Leben ist nicht der venimiento del moderno positivismo ju-
Begriffe, sondern die Begriffe sind des Le- rídico (Gustav Hugo). En general, el
ben wegen da). modelo de la Jurisprudencia de Concep-
tos que se desarrolla a lo largo de este
Mención a la Jurisprudencia de Concep- siglo de gran producción científica se
tos se hace por primera vez a finales del define por trabajar el Derecho de un
siglo (1884) en la obra de Jhering Bro- modo que se basó, en primer lugar, en
mas y veras en la Jurisprudencia: según la investigación e interpretación de las
este romanista universal, en su atención fuentes jurídicas antiguas (Corpus Iuris
exclusiva al elemento técnico o lógico Civilis), material sobre el que se cons-
este modelo científico dejaba fuera el de- truyeron los hegemónicos sistemas de
bate de la justicia (Rechtsgefühl) y las Derecho privado (sin duda el más famo-
«exigencias» de la vida práctica en el De- so sería el Sistema de Derecho romano
recho (Bedürfnisse). Un Derecho que en actual de Savigny, 1840): sistemas por
tiempos del jurista era el (privado) roma- tanto históricos («orgánicos», en la termi-
no recibido en el siglo  xi europeo, vigen- nología del momento), no racionales,
te en Alemania hasta la entrada en vigor que apoyados en el idealismo poskan-
del Código Civil alemán (BGB) en 1900. tiano (superada la filosofía crítica) ex-
Entre los juristas «conceptualistas» o Be- presaban el llamado «Espíritu del Pue-
griffsjuristen más destacados que la tra- blo» o Volksgeist alemán. Este método
dición vincula con la corriente aparecen «histórico» (mejor: historicista, geschicht-
Georg Friedrich Puchta, Bernhard Winds- lich) no admitía una argumentación ló-
cheid y Friedrich Carl von Savigny. Tam- gico-deductiva (típica de sistemas de
bién el primer Jhering, siempre que se construcción piramidal, como el puro
acepte la lectura (que él mismo promo- de Kelsen), sino «intuitiva» y analógica,
cionó) de su obra dividida en dos etapas, con base en la cual se podían obtener
dando paso, tras su particular «Damas- los principios (histórico-lógicos) sobre
kus» (Wieacker), a la Jurisprudencia de los que fundamentar estos famosos sis-
Intereses, corriente científica de la que temas pandectísticos (Pandektensys-
fue representante principal precisamente tem), herramienta metodológica funda-
875
mental en esta etapa de poderosa ocasión de la entrada de Alemania a

Rationalisierung del Derecho. principios del xx en el modelo moderno
del Código (assolutismo giuridico: Gros-
La crítica que formulaba Jhering en este si): lo que en sus inicios fue una crítica
escrito dirigido al «gran público» se refe- por su excesiva abstracción en la cons-
ría a la metodología «escolástica» de la trucción desde fuentes antiguas de con-
Jurisprudencia de su tiempo, caracteri- ceptos para la sociedad moderna (y
zada por profesar un culto al razona- como mejor ejemplo la culpa in contra-
miento abstracto que se plasmaba en hendo del primer Jhering «conceptualis-
aquel mundo de conceptos (Begriffswelt) ta»), con la entrada de la ley en el sistema
frecuentado por juristas pandectistas. de fuentes (hasta entonces reservado al
Llevar el trabajo jurídico «como tal» (als Jurist) la crítica se va a dirigir ahora al
solche: Windscheid) más allá de las «ne- trabajo formalista en la interpretación
cesidades de la vida» volvía la espalda a que se hacía del Código. En esa línea, la
la realidad (Lebensfremd): la Ciencia ju- Jurisprudencia de Conceptos ha servido
rídica, reclamaba Jhering, debía tratar hasta la fecha para ejemplificar un mode-
los problemas jurídicos como «cuestio- lo positivista de Jurisprudencia en el que
nes de fines» (Zweckmässigkeitsfragen), el jurista, en su operar deductivo con la
no de «esencias» (Wesensfragen). ley (Subsumtionsautomat) desconoce la
realidad a que necesariamente debe res-
Con la poderosa influencia ejercida por ponder el Derecho. Frente al trabajo frío
Jhering en el mundo jurídico alemán de y racional con «conceptos», deben ras-
finales del siglo xix, la crítica se asienta trearse los «intereses» que subyacen a la
y la Jurisprudencia de Conceptos se voluntad del legislador (Interessenjuris-
convierte en la corriente científica que prudenz: Philipp Heck). Factores socioe-
en puridad nadie debía abrazar: toda conómicos como la industrialización o
nueva escuela –la del Derecho libre culturales como el auge primero del
(Freirechtsschule), la Jurisprudencia de darwinismo y posteriormente de las cien-
Intereses, la Jurisprudencia sociológica, cias del espíritu (Geisteswissenschaften:
la escuela del Derecho Natural, la Wilhelm Dilthey) y la filosofía de los va-
Tópica, la Jurisprudencia de valores– lores (Max Scheler, Nicolai Hartmann)
debía separarse de esta Begriffsjurispru- determinarían el definitivo intento de su-
denz en sus métodos. Pronto los adver- peración de una Ciencia jurídica conce-
sarios de la Jurisprudencia de Conceptos bida more geometrico. El Derecho, se in-
iban a traspasar las fronteras alemanas y siste, es una Ciencia de problemas, de
los textos críticos informaban las gran- conflictos e intereses en juego, no (solo)
des tendencias antiformalistas de la de conceptos, y sus postulados son así
Ciencia jurídica occidental en el cambio defendibles, no verdaderos (ni falsos), en
de siglo: desde Roscoe Pound en Esta- palabras de otro gran crítico de la Juris-
dos Unidos a François Geny en Francia, prudencia de Conceptos: Karl Larenz. A
que reclamaba una recherche scientifi- esta corriente termina así por oponerse
que que trascendiera los corsés de la ló- todo aquel que se inclina(ba) por leer la
gica y alcanzara al dato de la experien- ley y los conceptos jurídicos más allá de
cia ética, sociológica y económica, que su interpretación formal, en un intento
debía siempre acompañar a la jurídica. de buscar la expresión real del ordena-
miento jurídico en la experiencia concre-
El significado de la Jurisprudencia de ta (en una Tatsachenforschung como la
Conceptos variará sustancialmente con impulsada por el sociologismo jurídico
876
de Arthur Nussbaum, en la senda de Eu- máticas. Un resultado que se ha podido

gen Ehrlich), o con objeto de captar su confirmar para los casos paradigmáticos
sentido «verdadero», como quería Carl de Windscheid, que dejó abierta la puer-
Schmitt, en un orden jurídico trascenden- ta a un «control de justicia», como para
tal (aquí, el del nacional-socialismo: Über Puchta, que basó su doctrina en las «ne-
die drei Arten des rechtswissenschaftli- cesidades prácticas».
chen Denkens, 1934).
En síntesis: los dogmas sobre los que se
Pero esta lectura tradicional, muy asenta- asienta este mito de la Jurisprudencia de
da en nuestra cultura jurídica (gracias Conceptos, la completitud del sistema y
fundamentalmente a las lecturas consa- la relación lógico-deductiva que mantie-
grantes, con apoyo en Jhering, de Karl nen los conceptos superiores con los
Larenz y Franz Wieacker), ha sido desde inferiores, no se corresponden con la
las décadas finales del pasado siglo obje- realidad científica de este siglo xix «con-
to de una importante revisión. El examen ceptual» y «pandectista». Un siglo de
demorado de los textos de la época de la enorme creación (y por eso de gran pro-
Jurisprudencia de Conceptos nos presen- yección internacional), que desde la in-
ta un «método» o acercamiento al fenó- terpretación de textos históricos (las Pan-
meno jurídico típico del xix alemán que dectas justinianeas) supo elaborar un
se preocupó de no descuidar la realidad Derecho «actual» (heutig) para una socie-
a que atendían sus elaboraciones dog- dad en desarrollo industrial.
BIBLIOGRAFÍA
Bretone, M.: Diritto e tempo nella tradizione europea, 2.ª ed. Bari: Laterza, 2004.
Garrido, J.: Fuentes, Método y Sistema en la Escuela histórica del Derecho. Georg Frie-
drich Puchta (1798-1846). Granada: Comares, 2019.
Haferkamp, H.-P.: Georg Friedrich Puchta und die «Begriffsjurisprudenz». Frankfurt:
Klostermann, 2004.
Heck, P.: Begriffsbildung und Interessenjurisprudenz. Tübingen: Mohr, 1932.
Jhering, R. von: Scherz und Ernst in der Jurisprudenz. Eine Weihnachtsgabe für das ju-
ristische Publikum, 13.ª ed. Leipzig: Breitkopf und Härtel, 1924.
Puchta, G. F.: Cursus der Institutionen, I. Leipzig: Breitkopf und Härtel, 1841.
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deutschen Entwicklung. Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht, 1967.
Wilhelm, W.: Zur juristische Methodenlehre. Die Herkunfl der Methode Paul Labands aus
der Privatrechtswissenschaft. Frankfurt: V. Klostermann, 1958.
Joaquín Garrido Martín

Profesor de Derecho Romano
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / INTERPRETACIÓN JURÍDICA / IUSNATURALISMO /

JURISPRUDENCIA / JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y DE VALORACIONES / JUSTI-
CIA / MÉTODO JURÍDICO / POSITIVISMO JURÍDICO / REALISMO JURÍDICO / RETÓ-
RICA JURÍDICA / TEORÍA ANALÍTICA DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL
DERECHO / UTILITARISMO JURÍDICO
877
JURISPRUDENCIA DE INTERESES
Y DE VALORACIONES
Paradigma de metodología jurídica plan- concebir la aplicación de una norma

teado en los comienzos del siglo xx para abstracta fijada de antemano y situa-
delimitar el alcance de la «creación» de da dentro de un sistema lógicamente
Derecho por el juez al aplicar la norma, coherente. Es ineludible que la norma
fue propuesto por el civilista Philipp «alcance su valor mediante la senten-
Heck (1858-1943), de la Universidad de cia del juez», y que en ella se puedan
Tubinga, en la conferencia pronunciada tener presentes las «necesidades ac-
el 6 de febrero de 1912 en dicha Univer- tuales» y las «posibles formas de satis-
sidad: El problema de la creación del De- facerlas», ya que el legislador, que fija
recho. Coincidieron con sus propuestas normas con pretensión de regular un
otros colegas (M. Rümelin, H. Stoll, R. futuro, no absolutamente previsible,
Müller-Erzbach), por lo que también se cuenta además para esa tarea con
ha denominado a esta corriente «Escuela medios limitados: conceptos jurídicos
de Tubinga». en modo alguno unívocos. Bien mira-
da, la subsunción proclamada por la
El debate metodológico se había abierto Jurisprudencia de Conceptos la ve
al entrar en vigor (1900) el Código Civil Heck como un «proceso de inversión»:
alemán (BGB), considerado fruto de la en lugar de, en sentido descendente,
Ciencia jurídica alemana del siglo xix aplicar la norma al hecho, se trata de
(Pandectística, Jurisprudencia de Con- incluir el hecho, en sentido ascenden-
ceptos, configurada a partir de los presu- te, en el concepto jurídico presente
puestos de la Escuela histórica). Paradóji- en la proposición normativa.
camente, tan considerable monumento B) De otra parte, ante esa dificultad, ju-
de técnica legislativa fue recibido con ristas contemporáneos de Heck opta-
recelo por numerosos juristas, particular- ron, como solución, por la «libre esti-
mente jueces, que creyeron que obra «tan mación del juez», quien dado el caso,
perfecta» reduciría su exposición a mera que llega a ser general (en una for-
exégesis del texto legal y su aplicación a mulación extrema: «el Derecho no
una tarea mecánica de subsunción del consiste más que en lagunas»), puede
hecho bajo la norma. El sociólogo Max resolver el conflicto concreto praeter
Weber, coetáneo cronista de ese malestar legem, e incluso contra legem. Esa es
(«los juristas académicos se sienten fuer- la posición de la escuela de Derecho
temente amenazados en su función»), lo libre, término acuñado por E. Ehrlich
redujo a mera reacción de un «interés en 1903, y hecho propio por otros ju-
corporativo», desconocedor de la crecien- ristas (H. Kantorowicz, E. Fuchs).
te tendencia «racionalizadora» de la mo- Desde la comprensión del punto de
dernidad (Economía y sociedad, VII, 8). partida, Heck sin embargo cree que
esa postura «no ofrece garantías de
Los rasgos principales de la Jurispru- uniformidad de las decisiones judi-
dencia de intereses son: ciales», ni por ello la seguridad jurídi-
ca exigida por la «vida».
A) Heck se opone, por una parte, a la C) La postura de Heck equidista de am-
«subsunción» como único modo de bos planteamientos, al proponer que
878
JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y DE VALORACIONES
«se complemente la norma legal de gica de unas y otras. Una segunda duda
forma coherente y dependiente del se plantea: ante la amplia definición de
precepto». Para ello, y pretendiendo interés –abarca tanto los intereses «ma-
que su propuesta sea neutra «filosófi- teriales», como los «ideales»–, no sabe-
camente», va a proponer una concep- mos si los primeros son meros hechos,
ción del Derecho basada en un he- mientras que los segundos son criterios
cho empírico: el «interés». Para ello se de valoración de los primeros. Podría-
apoya en Rudolf Jhering, que ya en mos creer que en Heck los intereses no
El fin del derecho (I, 1877) había conse imponen por su propia inercia que,
siderado esa manera de concebir el como en la mecánica clásica, fueran la
Derecho, que provocó en el joven resultante de fuerzas de distinta poten-
Heck, estudiante de Matemáticas, cia, y de direcciones diversas. Legislador
una firme vocación de jurista. Para y juez no los cuantifican, sino que los
Heck, el legislador, en el texto legal valoran. Por último, en todo este plan-
por él promulgado, formula la solu- teamiento queda sin resolver cómo del
ción, con carácter general, de un «ser» pasamos al «deber ser», cómo lo
conflicto de intereses («Jurispruden- fáctico se convierte en normativo.
cia genética de intereses»). Por su
parte, el juez debe considerar asimis- Con la llegada de III Reich, Heck se es-
mo el caso particular como un con- forzó en mantener que su metodología
flicto particular de intereses, a poner jurídica era compatible –dada su indefi-
en relación con el conflicto general nición filosófica– con el «nuevo orden
contemplado por el legislador («Juris- jurídico». Dado el parentesco que «inte-
prudencia comparativa de intereses»). rés» tenía con el concepto de derecho
De esta forma queda incólume el subjetivo, y el supuesto carácter «indivi-
principio de legalidad y delimitado el dualista» de su aproximación al Dere-
arbitrio judicial. Si queremos saber cho, sus contrarios –tanto el «orden jurí-
qué entiende Heck por «interés», dico concreto» proclamado por C.
como realidad social, fijemos su res- Schmitt, como el «nuevo Derecho Civil»
puesta: «Utilizamos la palabra interés del grupo de Kiel (K. Larenz)– insistie-
para designar cualquier disposición ron en su obsolescencia. Sin embargo,
reivindicativa en un ámbito de cultu- la metodología jurídica de Heck sigue
ra y sin tener en cuenta la naturaleza teniendo predicamento en nuestros días
especial del objeto deseado: habla- como Jurisprudencia de valoraciones
mos hoy no solo de intereses mate- (Wertungsjurisprudenz).
riales, sino también de intereses idea-
les, religiosos, nacionales, éticos». En esa evolución adquiere relevancia el
tema de la «valoración» de los intereses,
Concepción tan amplia plantea varias deficientemente abordada por Heck, y
dudas metodológicas. Si los intereses deudora de una respuesta a las críticas
son «causa» de las normas generales y sintetizadas más arriba. En los últimos
de los casos concretos, no se nos expli- decenios ha cobrado relieve la contrapo-
ca, como tampoco lo hiciera Jhering, si sición entre norma y principio, siendo
estamos ante una «causa eficiente» o este «descubierto», no «dado», a través del
ante una «causa final» de normas y sen- razonamiento, pues en el mismo ordena-
tencias; en el primer caso estaríamos miento encontramos un marco racional
ante una explicación empírica; en el sede valoración. También se apunta a la re-
gundo, ante una interpretación teleoló- misión a los principios valorativos conte-
879
nidos en el texto constitucional, lo que cuestiones. En estas y otras propuestas

sin embargo no deja de suscitar cuestio- actuales se intenta evitar la apelación a
nes abiertas, por las tiranteces que se un «sentimiento jurídico» incontrolable,
dan entre una actitud «sistemática» y una tal como ocurrió en los tiempos en que
actitud «problemática» al afrontar las Heck hizo sus propuestas.
BIBLIOGRAFÍA
Heck, P.: El problema de la creación del Derecho (1912). Barcelona: Ariel, 1961.
— «Jurisprudencia de intereses» (1932), en Anales de la Academia Matritense del Nota-
riado, 4 (1948).
Edelmann, J.: Die Entwicklung der Interessenjurisprudenz. Bad Homburg: Gehlen, 1967.
García Salgado, M.ª J.: La Jurisprudencia de intereses de Philipp Heck. Granada: Coma-
res, 2011.
Schoppmeyer, H.: Juristische Methode als Lebensaufgabe. Leben, Werk und Wirkungsges-
chichte Philipp Hecks. Tübingen: Mohr Siebeck, 2001.
Juan José Gil Cremades

Catedrático jubilado de Filosofía del Derecho
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / DERECHOS SUBJETIVOS / INTERPRETACIÓN JURÍ-

DICA / JURISPRUDENCIA / JURISPRUDENCIA DE CONCEPTOS / LENGUAJE JURÍDI-
CO / MÉTODO JURÍDICO / NEGOCIO JURÍDICO / POSITIVISMO JURÍDICO / PRIN-
CIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES / RETÓRICA JURÍDICA / SOCIOLOGÍA DEL
DERECHO / TEORÍA COMUNICACIONAL DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL
880
JUSTICIA
JUSTICIA*
La practicidad axiológica de la justicia ción, de participación y de integración (o

opera entre el Derecho y la dignidad hu- sea, de paridad, de subordinación y de
mana, como peculiar proyección de la inclusión). Son las tres dimensiones que
libertad social de los individuos y de los la doctrina tradicional denomina «espe-
grupos. De aquí surge, por tanto, la posi- cies de justicia», a saber: «conmutativa»,
bilidad de un tratamiento ontológico de «distributiva» y «general».
la justicia, considerando el elemento pri-
mordial de su realización y de su noción, Hay épocas históricas en que prevalecen
que es la dignidad de la libertad humana las relaciones de tipo contractual −e in-
al repercutir en el orden de las relacio- cluso la vinculación nacional es conside-
nes sociales ordenadas por normas jurí- rada teóricamente como resultado de un
dicas. La dignidad personal es la partici- contrato−, y otros momentos en que pre-
pación concreta en el valor universal de valece una consideración contraria −el
la justicia. 3 primitivo concepto de Larenz de que la
atribución de derechos individuales de-
Cuando hablamos de la dignidad huma- pendía de la previa inclusión en una co-
na entendemos que la dignidad humana munidad, y que aquellos consistían en
solo se salva y favorece cuando se respe- las facultades que les correspondiesen
ta la libertad de cada ser humano. Solo en función de su situación en determina-
cuando se respeta la libertad se tiene do lugar dentro del grupo−. Mas la pre-
consideración de la dignidad. Por ello valencia excesiva de un aspecto sobre
podremos estudiar la profundidad del otros indica una distorsión del modo
respeto a la dignidad humana (pues este equilibrado de considerar la presencia
es el objeto humano de la justicia) estu- de la libertad humana dentro de su ac-
diando el modo en que dentro de deter- ción social. Efectivamente, la primordiali-
minado grupo social se respeta la liber- dad de la libre iniciativa contractual pa-
tad social. rece referirse propiamente a las
actividades pertenecientes a intereses
La libertad social puede estar implicada económicos e individuales; la acción po-
en tres clases de relaciones (y solo tres): líticamente organizada de control y de
1) relaciones de intercambio entre igua- aportación de recursos económicos para
les; 2) relaciones de organización de sostener los servicios públicos, tiene su
cada individuo en la colectividad, y 3) oportunidad directa en las relaciones de
relaciones de pertenencia respecto a la participación pública. Por último, el sen-
colectividad. Son relaciones de coordina- timiento de la pertenencia y de la inclu-
sión en un ámbito superior de relaciones
exentas de toda coacción prevalece en
las relaciones de comunión (religiosa,
*
NOTA EDITORIAL: El autor de este texto,
profesor Sánchez de la Torre, falleció antes de
nacional, familiar, amistosa, cultu-
terminar la voz «Justicia», que había comenzado ral, etc.), las cuales han de ser considera-
a redactar con una cita de Dante Alighieri. En su das como totalmente diversas de las rela-
memoria, hemos seleccionado algunos párrafos ciones específicamente políticas, para no
de uno de sus primeros libros, Los principios clá- caer en el riesgo de que las consideracio-
sicos del Derecho. Madrid: Unión Editorial, 1975,
capítulo 8, pág. 159 y sigs.
nes comunitarias se conviertan, insertas
881
en mecanismos de dominación coactiva, nacionales, familiares y afectivas se rigen

en instrumentos totalitarios que aplasten por reglas de «justicia general», según las
las vinculaciones meramente afectivas y cuales nadie puede estar excluido de los
espirituales propias de este nivel de rela- beneficios y de las cargas de su inclusión
ción humana. en un ámbito natural y necesario de vida,
y nadie pueda apropiarse exclusivamente
Todas estas clases de relaciones sociales la definición y la organización de los valo-
están además mutuamente condicionadas. res humanos, culturales o nacionales que
constituyen ese ámbito de unidad consti-
Las relaciones de cooperación y de cam- tuido por la integración y el servicio a mo-
bio interindividual están reguladas direc- dos de vida y valores peculiares de todo
tamente por criterios de «justicia conmu- el grupo. Pues la evolución de esos mo-
tativa», pero indirectamente por los dos de vida y de esos valores comunita-
criterios de la «justicia distributiva» y de la rios ha de permitir la continuidad de la
«justicia general». Análogamente, la rela- inclusión de todos los individuos integra-
ción de organización política viene fijada dos en aquellos, y solo puede manifestar-
directamente por criterios de «justicia dis- se mediante los recursos de la concurren-
tributiva», pero también está influida por cia y la síntesis espontánea de los valores
criterios indirectos de igualdad y de soli- y creencias individuales sin excepción.
daridad (peculiares, sin embargo, respec-
tivamente, de los intercambios entre par- En todo caso, la justicia ha de procurar
ticulares y de los afectos entre los promover y orientar la dignidad del ser
pertenecientes a grupos espontáneos). humano, impidiendo que nadie abuse de
nadie en ningún sentido. Por ello pro-
Las relaciones políticas, económicas y ad- mueve: primero, la igualdad en el valor
ministrativas se regulan por criterios de de lo intercambiado, segundo, la recom-
«justicia distributiva», según los cuales cada pensa en el mérito, y siempre el contar
uno debe estar en aquella situación (man- con todos los que pertenezcan al grupo
do, prestigio, remuneración, etc.), que su considerado.
mérito indique. Mérito este que depende
de la dimensión en que se haya desarro- Veamos cómo se articulan convergente-
llado preferentemente la personalidad in- mente los elementos ideales de la justicia
dividual. Así deberá ocupar lugares de (prenormativos) y fáctico-sociales (es-
mando quien más generosa y útil dedica- tructurales) en los tria iuris praecepta.
ción haya demostrado al bien común; ten-
drá recompensas honoríficas quien haya Los tria iuris praecepta son, aparente-
sobresalido en servicios a los demás y en mente, solo «principios normativos», aun-
hechos que signifiquen un enaltecimiento que en su expresión aparecen más bien
de la colectividad; tendrá más cuantiosos como «normas principales» o «primordia-
ingresos quien aporte en su actividad una les» cuya interpretación ha dado lugar a
mayor productividad al servicio de los re- diversos malentendidos (el honeste vivere
cursos económicos de la empresa y del igual a «moralidad», el alterum non lae-
país. Pero sin romper nunca la solidaridad dere igual a «equidad contractual», el
general ni la igualdad interindividual que suum cuique igual a «justicia») o al me-
la dignidad común requiere. nos a simplificaciones intrascendentes.
Por último, las relaciones culturales, las re- Los tria iuris praecepta significan «hechos
laciones de humanidad, las implicaciones normativos», o sea, que contienen no solo
882
JUSTICIA
una «fuerza normativa en cuanto gérmenes Los tria iuris praecepta constituyen, a
de normas», sino también «fuerza normativa nivel de la configuración de la concien-
en cuanto estructuras genéticas de relacio- cia colectiva de grupo humano civiliza-
nes jurídicas». Y este segundo aspecto, que do, la inmediatización de los criterios
solo puede ser averiguado a través del aná- convivenciales que harán posible la
lisis del lenguaje en que se expresan los propia existencia del grupo como tal.
tria iuris praecepta, no constituye un con- De ahí que contienen una función diná-
junto de meros supuestos de hecho, sino el mica de «principios», porque tienen que
ejemplo más evidente de lo que meramente estar interiorizando a cada individuo del
se ha dado en llamar la «fuerza normativa grupo aquellas reglas fundamentales
de lo fáctico». No es que sea capaz de ganar que harán posible la persistencia y el
terreno el «hecho» a expensas del «Derecho», progreso a través de la dimensión de
sino que el Derecho aparece como pensa- vida humana que sea susceptible de ser
miento jurídico primordial al describir las organizada provechosamente en el ám-
condiciones fácticas en que su objeto, o bito del grupo considerado. Esta cone-
sea, la realidad relacional interhumana, apa- xión entre «creación» colectiva y «educa-
rece en sus elementos primigenios y autén- ción» colectiva está en la base de la
ticamente reveladores. No es un «hecho» noción orteguiana de que una nación
impuesto sobre el «Derecho», sino la mani- no está jamás terminada de hacer, sino
festación concreta de la elementalidad jurí- solo haciéndose o deshaciéndose en
dica primaria, a través de las expresiones cada momento o, más aceptablemente,
que indican lingüísticamente el sentido jurí- en las conexiones que cada individuo
dico que entrañan tales factores elementa- mantiene con los restantes del grupo en
les dados en la existencia colectiva humana. que está inmerso.
Ángel Sánchez de la Torre (†)

VER TAMBIÉN: DERECHO Y MORAL / DERECHOS SUBJETIVOS / OBLIGACIÓN JURÍ-

DICA / POLÍTICA / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES / SEGURIDAD JU-
RÍDICA / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
883
LEGALIDAD (PRINCIPIO DE)
El principio de legalidad es un elemento art. 9.3 CE. O, desde otra perspectiva,

imprescindible en el Estado de Derecho que no habrá infracción administrativa o
y, por tanto y contempladas las cosas delito penal sin que estos se encuentren
con sentido histórico, un producto más presentes en la legislación aplicable con
de la Revolución francesa, si bien su precedencia temporal a su comisión.
concepción y funcionamiento actual Faltaría aquí, entonces y en palabras de
presenta una serie de complejidades Nieto (2012), lo relativo a los otros dos
que no podían ser imaginadas en el mo- aspectos en los que se expresaría el
mento inicial de su aparición. principio de legalidad, como son la exis-
tencia de una ley (lex scripta) y que esta
Como tal principio básico goza de un describa un supuesto de hecho estricta-
amplio reflejo constitucional. Es, así, mente determinado (lex certa).
reconocido como tal principio en el
art. 9.3 CE que es el precepto en el que Pero el precepto constitucional repro-
se consignan las características funda- ducido exige también dedicar un espa-
mentales del Estado de Derecho creado cio interpretativo al concepto «legisla-
por la Constitución de 1978. Y dispersas ción», palabra que no es, obviamente,
por el texto constitucional se encuentran equivalente a «ley» y que, además, ha
las distintas manifestaciones que dicho aparecido allí debido a una voluntad
principio de legalidad presenta en nues- decidida de los constituyentes, como
tro sistema y que se van a tratar aquí su- puede deducirse siguiendo los debates
cesivamente. del momento (1978) en las Cortes Ge-
nerales (Congreso y Senado) que con
Así, y con aplicación fundamental al De- maestría ha narrado uno de sus prota-
recho penal y al sancionatorio adminis- gonistas, Lorenzo Martín-Retortillo
trativo, el art. 25.1 expresa que «nadie (1984). El citado senador –y catedrático
puede ser condenado o sancionado por de Derecho Administrativo– describe su
acciones u omisiones que en el momen- combate particular siendo miembro de
to de producirse no constituyan delito, la Comisión Constitucional del Senado
falta o infracción administrativa, según para conseguir que la palabra «ordena-
la legislación vigente en aquel momen- miento», que es con la que el precepto
to». El precepto citado (que consagra un que luego devino en art. 25 CE llegaba
derecho fundamental y, por tanto, sus- a esa Cámara desde el Congreso de los
ceptible de amparo ex art. 53.1 CE) trata Diputados, fuera sustituida por la de
solamente de uno de los aspectos del «ley», lo que consiguió inicialmente,
principio de legalidad: que no puede aunque el texto final resultante de los
existir una normativa sancionatoria o trabajos conjuntos de la Comisión mixta
penal con pretensiones de retroactivi- Congreso-Senado supusiera la apari-
dad, sino que esta normativa debe pre- ción, sorpresiva, de la palabra «legisla-
ceder, en todo caso, a la comisión de la ción» que es la que, finalmente, se inte-
infracción (lex previa), consideración gró en el definitivo texto constitucional.
con la que se enlaza el principio de
irretroactividad de las disposiciones Al margen de las distintas explicaciones
sancionadoras, también presente en el que podrían utilizarse para exponer los
884
motivos que pudo tener el constituyente doctrinales y jurisprudenciales, es que

(supongo que razones históricas deriva- lo que el art. 25.1 CE expresaba con la
das del amplísimo poder del reglamento palabra «legislación» era una «reserva de
en el Derecho sancionatorio anterior a ley». Y cuando con el transcurso del
la CE de 1978 unidas a una cierta preo- tiempo avanzó la reflexión sobre el con-
cupación de los constituyentes por favo- tenido de la reserva de ley en nuestro
recer la intervención sancionatoria de la Derecho, esta sería calificada como de
Administración Pública presuponiendo reserva «relativa» y no «absoluta» (cfr.
su tarea al servicio de los intereses ge- STC 16/2004, con muchas referencias a
nerales, porque nunca se expresó en el jurisprudencia constitucional anterior)
ámbito del Derecho Penal que los deli- en cuanto que permitía –en las interpre-
tos pudieran tipificarse por norma dis- taciones jurídicas que prevalecieron– la
tinta de la ley, aun cuando también exis- intervención desarrolladora, o comple-
ten algunos delitos, como los relativos mentadora, del reglamento a partir de
–genéricamente– a la contaminación, en los previos pronunciamientos legales. Y
los que la colaboración descriptiva del ello teniendo en cuenta que ese com-
reglamento es bien apreciable) es lo plemento presupone siempre la existen-
cierto que a la indefinición por la consi- cia de una base legal atributiva de la po-
deración parcial en la Constitución del testad sancionadora con elementos
principio de legalidad que antes men- suficientes que no permitan hablar de
cionaba, se une la referencia a una pala- una «ley en blanco», lo que supondría
bra «legislación», que implica la inme- una entrega prácticamente total al regla-
diata necesidad de una interpretación mento de la descripción de las infraccio-
jurídica sobre su contenido que no ten- nes y sanciones. (En la legislación ordi-
dría que haberse siquiera intentado –o naria esto aparece hoy expresado en el
no con la intensidad con que debió pro- art. 128.2 de la Ley 39/2015, de 1 de oc-
ducirse– si en su lugar hubiera apareci- tubre, del Procedimiento Administrativo
do la palabra «ley», como deseaba el se- Común).
nador Martín-Retortillo.
Colaboración reglamentaria, que alcan-
Esa necesidad permanente de interpreta- za un punto superior al estricto conteni-
ción ha llevado consigo que, en ocasio- do semántico de la palabra «colabora-
nes, se hayan alcanzado soluciones diver- ción» en las amplias posibilidades que
sas para problemas aparentemente las ordenanzas municipales tienen des-
iguales y, en todo caso, ha conducido a de la reforma de la LBRL operada en
una cierta sensación de inseguridad en 2003, reforma que fue la solución a una
los operadores jurídicos (singularmente larga saga de sentencias que anulaban
de los órganos competentes de la Admi- sanciones impuestas por los órganos
nistración para la imposición de sancio- competentes de muchos Ayuntamientos
nes) sobre el devenir que tendría la san- por faltar a las infracciones sancionadas
ción impuesta si se impugnara ante los (según los tribunales) la base legal ade-
tribunales, dado que en la mayor parte de cuada, dado que solo se encontraban
las ocasiones la normativa legal existente previstas en ordenanzas municipales, de
era complementada reglamentariamente, naturaleza jurídica reglamentaria. Una
de una forma más o menos amplia. problemática que en este lugar solo
debe quedar apuntada (para mayores
Porque lo que inmediatamente se inter- precisiones vid. Embid Irujo, 2010: 92
pretó por la mayoría de las aportaciones y sigs.) dado que es en aquel momen-
885
to, 2003, cuando la potestad reglamen- con las leyes») también forman parte de
taria local ensancha su capacidad regula amplia panoplia de preceptos consti-
ladora con claro fundamento en el valor tucionales manifestación del principio
que se reconoce al principio de autono- de legalidad.
mía local (ex arts. 137 y 140 CE).
El principio de legalidad puede enten-
Otros preceptos constitucionales se refie- derse, como lo he expuesto hasta ahora,
ren también al principio de legalidad dentro de una relación entre fuentes del
desde diferentes perspectivas. Así, en Derecho (Constitución-ley-reglamento)
materia tributaria el art. 31.3 expresa que pero también desde una perspectiva,
«solo podrán establecerse prestaciones complementaria con la anterior, de rela-
personales o patrimoniales de carácter ción entre poderes del Estado. Así, por
público con arreglo a la ley», lo que tam- ejemplo, hay que considerar el art. 97
bién lleva consigo la capacidad del regla- CE cuando atribuye la potestad regla-
mento de mostrar una veste de colabora- mentaria al Gobierno «de acuerdo con
ción con la ley que es variable en función la Constitución y las leyes», o el art.  103.1
de los elementos que deban considerar- que habla de la actuación de la Admi-
se en el caso concreto (hecho imponible, nistración Pública que deberá llevarse a
base imponible, cuota etc…). Sobre el cabo «con sometimiento pleno a la ley y
particular existe una amplísima jurispru- al Derecho».
dencia constitucional iniciada con la STC
19/1987, y en la que hay que tener en Estas últimas expresiones nos conducen
cuenta muchas otras sentencias como las a un significado amplio del principio de
221/1992, 185/1995, 102/2005 etc… legalidad y permiten plantear un pro-
blema clásico en la Teoría del Estado
Dentro de la materia tributaria deben ci- desde la perspectiva de la separación de
tarse los arts. 133 y 134 CE. El primero poderes: la forma de vinculación de la
refiere en su apartado 1 que la potestad ley sobre el Gobierno y la Administra-
originaria para establecer los tributos ción. Dos conceptos se han utilizado
corresponde al Estado mediante ley, para ello: el de vinculación positiva o el
precepto que debe ponerse en contacto de vinculación negativa. Según el pri-
inmediatamente con el art. 31.3 acaba- mero, Gobierno y Administración solo
do de comentar. Por su parte, las Comu- podrían emprender acciones dentro de
nidades Autónomas y las Corporaciones lo que la ley hubiera previsto expresa-
locales podrán establecer y exigir tribu- mente. Pero con la expresión «vincula-
tos, «de acuerdo con la Constitución y ción negativa» se daría ocasión a la for-
las leyes» (art. 133.2), mención que nos mulación de actuaciones de Gobierno y
debe conducir a otros preceptos de la Administración en todo aquello que no
CE como los arts. 137, 140 y 141 –auto- estuviera expresamente prohibido por
nomía local– o al art. 156, para el enten- la ley. Hoy en día es la teoría de la «vin-
dimiento del concepto de autonomía fi- culación negativa» la que, creo, expresa
nanciera autonómica. Los otros mejor la relación entre los poderes del
apartados del art. 133 (tres para los be- Estado tal y como la dibuja nuestra
neficios fiscales que deben establecerse Constitución, singularmente en el ámbi-
«en virtud de ley» y cuatro para la previ- to de la Administración local, dado, en
sión de que las Administraciones Públi- este último caso, el valor singular del
cas solo podrán contraer obligaciones principio de la autonomía local (cfr.
financieras y realizar gastos «de acuerdo arts. 137,140 y 141 CE).
886
BIBLIOGRAFÍA
Baño León, J. M.ª: Límites constitucionales de la potestad reglamentaria. Madrid: Civitas,

1991.
Embid Irujo, A.: La potestad reglamentaria de las entidades locales. (Consideración espe-
cial de las Ordenanzas y Reglamentos municipales). Madrid: Iustel, 2010.
García-Fresneda, F. J.: Separación de poderes y reserva de ley tributaria. Fundamentos
teóricos y análisis crítico. Barcelona: Atelier, 2016.
Martin-Retortillo, L.: Materiales para una Constitución. (Los trabajos de un profesor en
la Comisión Constitucional del Senado). Madrid: Akal, 1984.
Nieto, A.: Derecho Administrativo Sancionador. 5.ª ed. Madrid: Tecnos, 2012.
Pérez Manzano, M.; Lascuráin Sánchez, J. A.; Mínguez Rosique, M.: La tutela multinivel del
principio de legalidad penal. Madrid: Marcial Pons, 2016.
Antonio Embid Irujo

VER TAMBIÉN: VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / ADMI-

NISTRACIÓN LOCAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BIENES PÚBLICOS / BUENA
ADMINISTRACIÓN / COMUNIDADES AUTÓNOMAS / CONTRATOS PÚBLICOS / DE-
RECHO ADMINISTRATIVO / DIVISIÓN DE PODERES / EXPROPIACIÓN FORZOSA /
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / ORGANIZACIÓN ADMINISTRA-
TIVA / PANDEMIA: PERPECTIVA JURÍDICA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATI-
VO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES ADMINISTRATIVAS / SECTOR
PÚBLICO
887
LENGUAJE JURÍDICO
Entre los lenguajes especiales, el jurídico so algunos se vieron atraídos a la litera-

ocupa un lugar destacado, tanto por su tura por el Derecho, como Miguel Deli-
trascendencia social como por su riqueza bes, quien confesó que fue la lectura de
intrínseca. En el actual auge de los espe- Garrigues lo que despertó su vocación
cialismos tecnológicos y científicos es nor- literaria. Se cuenta que Stendhal, antes
mal que proliferen las lenguas especiales. de retomar la actividad cotidiana de la
No obstante, el jurídico es uno de los len- escritura de La Cartuja de Parma, ocu-
guajes de mayor solera, por estar imbrica- paba unos minutos en releer el Código
do en la propia Historia del Derecho. Ya Civil de Napoleón para prendre le ton,
las Partidas contenían recomendaciones para templar su pluma.
para que las leyes fueran «muy cuydadas e
catadas…» y sus palabras «buenas, e lla- Pero lo cierto es que el lenguaje jurídico
nas, e paladinas, de manera que todo sufre un exceso de adherencias que for-
hombre las pueda entender e retener». man un tejido adiposo que lo hace un
lenguaje poco natural e ininteligible
El lenguaje jurídico comprende diversas para el común de los ciudadanos. Entre
modalidades. Cabría distinguir el lengua- las máculas de una mal entendida sin-
je de las normas, el jurisprudencial, el gularidad están, sin que sea agotadora
administrativo y el del foro y los juristas, la lista: el abuso de las nominalizacio-
en los que sus respectivas finalidades co- nes, de la voz pasiva, la perífrasis verbal
municativas modulan estilos diferencia- y las expresiones verborreicas y de paja;
dos. Así, en el lenguaje de las normas la sobreabundancia del léxico y las ter-
predomina la prescriptibilidad, en el ju- minologías especializadas, jurídicas y no
risprudencial la argumentabilidad, en el jurídicas; los eufemismos elusivos de
de los abogados y los juristas la razona- responsabilidad; el gusto por la subordi-
bilidad doctrinal y en el administrativo la nada encadenada, la frase larga con pér-
institucionalidad burocrática. dida a menudo del hilo conductor sin-
táctico, el anacoluto; la demasía de
Es un tópico arraigado denostar el len- mayúsculas, de palabras largas y adver-
guaje jurídico por hermético, distante y bios en «mente», de léxico anacrónico y
gramaticalmente deficiente. Sin embar- voces imprecisas con escaso color se-
go, no tiene por qué estar necesaria- mántico; el uso excesivo y a menudo
mente reñido con la calidad comunicati- agramatical del gerundio, en particular
va ni gramatical. Los hechos lo prueban del de posteridad; el exceso de abrevia-
con creces. Valga ahora, entre los nume- turas injustificadas y la reiteración de si-
rosísimos ejemplos que podrían invo- glas y acrónimos, que opacan la com-
carse, señalar la calidad del Código Civil prensión; la deficiente puntuación y
de 1889 (que no tienen ya los zurcidos separación de párrafos y oraciones, la
de sus numerosas reformas parciales) o pervivencia de discriminaciones socia-
de la benemérita Ley de Sociedades les y de género… De todos estos ingre-
Anónimas, de 1951. No sobra tampoco dientes resulta al final un guiso lingüísti-
recordar que numerosos grandes escri- co de difícil, y a menudo imposible,
tores han sido y son insignes juristas, digestión para el ciudadano. Esta mala
como Leopoldo Alas Clarín, y que inclu- deriva del lenguaje jurídico tiene varias
888
LENGUAJE JURÍDICO
causas. Entre todas ellas, hay una de or- presión de la voluntad popular y, más
den sociológico profesional muy escla- adelante, que la justicia emana del pue-
recedora. El hecho de que la conforma- blo (art. 117 CE). La claridad reclama,
ción del lenguaje jurídico descanse en por ello, evitar una utilización enrarecida
buena medida en profesiones con una de los recursos léxicos y gramaticales de
elevada proyección social (legisladores, la lengua común que, no se olvide, en
jueces y magistrados, abogados, funcio- los textos jurídicos tienen un peso muy
narios…) propende a que una lengua superior al de la expresión técnica.
técnica, como es la jurídica, se deslice
hacia una lengua de grupo, una jerga El Estado de Derecho redunda igual-
profesional que tiende a cerrarse y ale- mente en la claridad del lenguaje, pero
jarse de los ciudadanos. que en este caso es claridad técnica. Los
lenguajes especiales tienen como ele-
Una pregunta se impone: ¿es evitable mento fundamental un léxico específico
esto o es el sino fatal del decir jurídico? que atesora la sabiduría técnica deposi-
La respuesta es clara. Como lenguaje es- tada en ellos. Lo que no es de recibo,
pecial históricamente arraigado, el del pues, son los escritos sobrecargados de
Derecho posee sus reglas y su especifi- terminología jurídica y técnica marginal
cidad, pero no tantos atavismos como inapropiada para su objeto principal y
propugna una mal entendida idiosincra- que oscurece su comprensión.
sia. Sin necesidad de esfuerzos desorbi-
tantes, podría aligerarse de una buena Los poderes públicos generan hoy una
parte del lastre adiposo, estilizarse, ha- miríada de escritos y documentos jurídi-
cerse más natural y comunicativo si se cos. El respeto de las reglas de la lengua
asume un inequívoco compromiso de y de la buena escritura, la obediencia a
mejora y adecuación a los postulados la gramática y al Diccionario encuentran
democrático-constitucionales. pleno fundamento en la moderna cláu-
sula de Estado de Cultura. Los poderes
¿Es el interés por la calidad lingüística y públicos no pueden caer en la incuria
comunicativa del lenguaje jurídico solo permaneciendo indiferentes a la calidad
un prurito de exquisitos de la lengua? de la lengua cuando les corresponde el
En modo alguno, es algo que entronca papel de ser emisores de textos. Ade-
en los principales valores constituciona- más de reconocer y proteger la diversi-
les. Las demandas de claridad, precisión dad lingüística de España, el art. 3.3 CE
y calidad de la lengua, que deben ser sanciona, mediante una declaración de
las tres virtudes cardinales del buen de- redacción abierta (pues su alcance se
cir jurídico, son consecuencia directa de abre en múltiples dimensiones), que las
las cláusulas de Estado democrático, de distintas modalidades lingüísticas de Es-
Derecho y de Cultura. paña son un «patrimonio cultural» que
será objeto de «especial respeto y pro-
Pertenece a la esencia del Estado demo- tección».
crático, en tanto apela a la participación
de los ciudadanos en el ejercicio del po- ¿Qué balance podemos hacer del lengua-
der, que el lenguaje jurídico que no en- je jurídico hoy? En los años ochenta del
tiende el pueblo no es lenguaje demo- siglo pasado surgieron las primeras ini-
crático. La Constitución lo dice ciativas institucionales para la moderni-
categóricamente por cuanto, en el pro- zación y mejora del lenguaje jurídico.
pio preámbulo, afirma que la ley es ex- Esta vía la inauguró el Instituto Nacional
889
de Administración Pública, en 1987, con mas demandas, como la eliminación del

un seminario sobre la mejora del lengua- lenguaje sexista (véanse los matices en
je administrativo que estimularía un pio- el informe de la RAE) y la discrimina-
nero libro de estilo, publicado en 1990, ción de género en el lenguaje jurídico.
que abrió una senda de prontuarios para
la escritura jurídica en general poco res- Aun sin negar que es probable que ha-
paldados en la investigación. Este proce- yamos entrado en una etapa de cam-
so fue acompañado, principalmente en bios, la percepción general es aún que
relación con la lengua catalana, por la los avances reales son pobres, que la
revista Llengua i Dret. mala calidad del lenguaje jurídico sigue
muy anclada. Lo está porque aún no se
Después entró en escena la Real Acade- ha asumido que es consustancial a una
mia Española con un papel cada vez democracia avanzada que la comunica-
más activo de colaboración con otras ción entre el poder y los ciudadanos no
instituciones y entes públicos (Cortes, puede darse de otra forma que por me-
Ministerio de Justicia y Consejo General dio de una comunicación clara y de ca-
del Poder Judicial). En el 2009, el Con- lidad. Las cosas solo cambiarán cuando
sejo de Ministros acordó la creación de veamos que leyes como las procesales,
una Comisión de Modernización del las de procedimiento administrativo,
Lenguaje Jurídico, que elaboraría un contratos, transparencia, consumidores
sintético, pero meritorio, Informe. En y empleo público, y otras más, incorpo-
el 2014 se firmó un convenio entre el ren, de forma taxativa, obligaciones
Consejo y la Real Academia que ha depara su mejora. Será decisivo asimismo
jado frutos en la forma de diccionarios otorgar a este noble afán un lugar desta-
(Diccionario Panhispánico del Español cado en los procesos de selección y for-
Jurídico) y, especialmente, un Libro de mación de los funcionarios, así como en
Estilo de la Justicia. La colaboración se la competencia de los estudiantes de
está abriendo también a nuevas legíti- Derecho.
BIBLIOGRAFÍA
Calvo Ramos, L.: Introducción al lenguaje jurídico administrativo. Madrid: Gredos,1980.

Duarte, C.; Martínez, A.: El lenguaje jurídico. Buenos Aires: Ed. A-Z, 1995.
Muñoz Machado, S., dir.: Libro de Estilo de la Justicia. Barcelona: Espasa, 2017.
Prieto de Pedro, J.: Lenguas, lenguaje y Derecho. Madrid: Civitas, 1991, reimp. en 2016.
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VV. AA.: Informe de la Comisión de Modernización del lenguaje jurídico. Madrid: Mi-
nisterio de Justicia, 2011.
VV. AA.: Manual de estilo de lenguaje administrativo. Madrid: INAP, 1990
Jesús Prieto de Pedro

Universidad Ncaional de Educación a Distancia
VER TAMBIÉN: BUENA ADMINISTRACIÓN / INTERPRETACIÓN JURÍDICA / LITERA-

TURA Y POLÍTICA / ORDENAMIENTO JURÍDICO / POSVERDAD / RETÓRICA JURÍDI-
CA / TÉCNICA NORMATIVA
890
LEYES EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
Según la Constitución Española, las Cortes ordinaria, ya orgánica), la potestad legisla-

Generales, formadas por el Congreso de tiva conferida a las Cortes comprende tam-
los Diputados y el Senado, ejercen la potes- bién, como efecto de la superioridad jerár-
tad legislativa del Estado y aprueban sus quica atribuida a las leyes, la facultad de
Presupuestos (art. 66.1 y 2). Potestad legis- reserva formal o autorreserva; de modo
lativa no es, sin embargo, expresión equi- que la competencia del Parlamento en or-
valente a función legislativa, ya que esta den a la producción de normas con rango
cabe que sea ejercida también por el Go- de ley es potencialmente de alcance uni-
bierno de la Nación y por las Asambleas y versal. Excepto, claro está, por lo que atañe
Consejos de Gobierno de las Comunida- a las leyes orgánicas, donde, habida cuenta
des Autónomas. Ello además de que los de su rigidez (art. 81.2 CE), no es posible la
Presupuestos Generales del Estado revis- reserva formal, la cual sería, por tanto, in-
ten igualmente forma de ley (art. 134 CE) y constitucional. Tampoco la Ley de Presu-
de que la potestad legislativa de las Cortes puestos admite, a criterio del TC, preceptos
Generales resulta ser, a tenor de la Consti- ajenos a la materia presupuestaria, de ma-
tución, la del Estado, es decir, la del sector nera que se trata de un supuesto que guar-
central del aparato estatal, o, por utilizar da similitudes con la reserva material ne-
una expresión introducida por el Tribunal gativa de las leyes orgánicas.
Constitucional, la de los órganos generales
del Estado. ¿Por qué, si a las Cortes les cabe siempre
(salvo en materia de ley orgánica) acudir a
Mediante el ejercicio de la potestad legisla- la reserva formal de ley, resulta tan abun-
tiva las Cortes monopolizan, en el ámbito dante –hasta incurrir a veces en la exagera-
de tales órganos generales, la aprobación ción– el número de reservas materiales de
de las leyes formales ordinarias, e incluso la ley en el texto constitucional? En la justifi-
de las normas de reforma constitucional si cación de esta suma de reservas de distinta
en la decisión acerca de estas no interviene especie confluyen diversas explicaciones.
el cuerpo electoral nacional, como, según El constituyente tuvo a la vista, en primer
el procedimiento de reforma de que se tra- lugar, el sistema constitucional franquista,
te, permite o exige la Constitución (cfr. arts. que, en punto a organización de la forma
167.3 y 168.3). La Ley Fundamental, ade- de gobierno, se trataba de alterar in toto.
más, solo contempla el referéndum legisla- En segundo lugar, quiso el constituyente,
tivo ordinario respecto de los Estatutos de mediante la profusión de reservas materia-
Autonomía inicialmente de mayor relieve les de ley –muy a menudo, además, de re-
(arts. 151.2 y 152.2). Las Cortes, en cual- servas reforzadas de ley orgánica-–, poten-
quier caso, fijan definitivamente el conteni- ciar la legitimidad parlamentaria de las
do intelectual de todas las leyes formales, decisiones que, acertadamente o no, juzgó
es decir, de la gran mayoría de las normas de mayor trascendencia política, institucio-
de superior jerarquía en un sistema caracte- nal o social. Así, en un sistema de demo-
rizado por el principio de legalidad (cfr. cracia eminentemente representativa, don-
arts. 9.3, 97, 103.1, 106.1 y 117.1 CE). de incluso cabe constatar el horror populi
experimentado por los padres de la Cons-
Aparte de darse en la Constitución abun- titución, la larga lista de reservas materiales
dancia de reservas materiales de ley (ya de ley evidencia el firme propósito de par-
891
lamentarizar fuertemente el proceso de lo ha hecho vinculando al legislador mis-

creación jurídica primaria. Parlamentariza- mo– los objetos de necesaria regulación
ción a la cual, precisamente por la reserva parlamentaria. En tales materias la función
material expresamente contenida en la nomotética estatal aparece subjetivizada en
Constitución, se halla sujeto el Parlamento las Cortes Generales (o, en su caso, en las
mismo, que no es dominus, sino intérprete Asambleas autonómicas). Esta imposición
–y tampoco intérprete supremo, papel atri- objetual y la exigencia de su tratamiento
buido al TC– del alcance de las materias normativo por un procedimiento legislati-
reservadas, de las que no se puede desa- vo democrático convierten a las reservas
poderar en beneficio del Gobierno. De materiales, como escribió Ignacio de Otto,
esta guisa, dicho proceso abre forzosamen- en determinación constitucional de «la
te sus ventanas al debate público y plural, identidad del legislador entre los poderes
a la vez que, fijándose el mandato legislati- del Estado».
vo exclusivamente por las Cortes, se le ale-
ja de los peligros de la demagogia plebisci- Tanto las leyes estatales como las autonó-
taria que los autores de la Constitución micas (así como las disposiciones normati-
(especialmente los de significación izquier- vas con rango de ley de los respectivos
dista) asociaban, con excesiva aprensión, a Gobiernos) gozan de privilegio jurisdiccio-
los institutos de democracia directa. nal en cuanto a su control por los órganos
judiciales ordinarios. En efecto, esta potes-
En tercer lugar, a pesar de ser perfecta- tad legislativa se traduce, según el preám-
mente conscientes de los cambios acaeci- bulo constitucional, en normas expresivas
dos en el parlamentarismo contemporá- de la voluntad popular. Dada, no obstante,
neo y del respectivo peso que en él la sujeción a la Constitución del propio Po-
poseen el Gobierno y las Asambleas, los der Legislativo (art. 9.1 CE), las leyes for-
constituyentes creyeron encontrar un im- males aprobadas por los representantes
portante factor de equilibrio –frente a la del pueblo, si bien judicialmente inmunes,
función de dirección de la política (inclui- cabe que sean objeto de una declaración
da la predeterminación de la agenda le- de inconstitucionalidad y consiguiente nu-
gislativa de las Cortes) del Gabinete soste- lidad por parte del Tribunal Constitucional
nido por la mayoría del Congreso de los (arts. 153 a], 161.1 a], 163 y 164 CE y 39.1
Diputados– en la institución de las reser- LOTC). Esta facultad anulatoria es, a pesar
vas materiales de ley. Ciertamente, en es- de su alcance –por lo demás diverso, a te-
trictos términos taxonómicos, no existe nor del art. 40.1 LOTC– de carácter nomo-
forma de gobierno parlamentaria sin un filáctico, no nomotético, puesto que, aun-
cierto equilibrio entre el Gobierno y la que altera el ordenamiento (y de ahí la
Cámara que le otorga su confianza. Y la conocida conceptualización del órgano ti-
Constitución ha creado diversos mecanis- tular de la jurisdicción constitucional como
mos para alcanzarlo, incluso introducien- legislador negativo, si bien aplicable con
do, en el ámbito de las reservas materiales mayor exactitud al modelo original austro-
de ley, las reservas de carácter cualificado kelseniano), no introduce en él el novum
o reservas procedimentales, como son, político, de selección de opciones, propio
sobre todo, las muy abundantes reservas de la función legislativa. En consecuencia,
de ley orgánica (art. 81.2 CE: mayoría ab- encaja sin problemas en el Estado demo-
soluta del Congreso). crático de Derecho, forma estatal en la que
el Parlamento, lejos de ser el órgano repre-
Así pues, a través de las reservas materiales sentativo de un demos unánime, constituye
de ley, la Constitución ha seleccionado –y la expresión máxima del principio pluralis-
892
ta que distingue a nuestra democracia y, judiciales trasladen la potencial antinomia

por tanto, se halla limitado por la exigencia a la jurisdicción constitucional). Más ade-
constitucional de respeto a las minorías. lante, el TC declaró que la resolución de
Mayor inquietud suscita la práctica de las contradicciones entre las leyes y los trata-
denominadas sentencias interpretativas de dos internacionales o las normas del Dere-
rechazo, en las que el TC impone una úni- cho europeo era competencia de la juris-
ca inteligencia de los preceptos legales. Es- dicción ordinaria, al no tratarse de un
tas decisiones pueden considerarse como problema de constitucionalidad, sino de
manifestación de una función nomotética mera selección del Derecho aplicable en
ejercida por un órgano ajeno al Parlamen- cada caso (STC 28/1991). Y recientemente,
to, función de un legislador jurisdiccional a partir de la STC 102/2016, los órganos
positivo que no deja de ser una anomalía judiciales (pero también la Administra-
en el Estado democrático. ción), en virtud de la regla de prevalencia
del Derecho estatal (art. 149.3 CE), pueden
Finalmente, se ha de observar el progresi- inaplicar las leyes autonómicas cuando, a
vo estrechamiento de la inmunidad judicial causa de la modificación posterior de la le-
de las leyes. Ya desde un principio (STC gislación básica en ellas reproducida, ha-
4/1981) quedaron fuera de la misma las le- yan incurrido sobrevenidamente en con-
yes de carácter preconstitucional, las cua- tradicción con tal legislación. A igual
les pueden ser objeto de inaplicación por conclusión llega el Alto Tribunal cuando la
los jueces y tribunales ordinarios si las con- ley autonómica se dictó en ausencia de le-
sideran contrarias a la Constitución y, con- gislación básica previa y la contradicción
secuentemente, derogadas por ella (aun- se genera con la legislación estatal poste-
que cabe igualmente que los órganos rior (STC 204/2016).
BIBLIOGRAFÍA
Balaguer Callejón, F., coord.: Manual de Derecho Constitucional. Madrid: Tecnos, 2019.
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Rubio Llorente, F.: La forma del poder. Madrid: CEPC, 2013. Vol. II y III, 3.ª ed.
Ramón Punset
VER TAMBIÉN: COMUNIDADES AUTÓNOMAS (COMPETENCIAS) / CONSTITUCIÓN /

CONSTITUCIÓN NORMATIVA / CORTES GENERALES / DIVISIÓN DE PODERES / ES-
TADO DEMOCRÁTICO / FUENTES DEL DERECHO / JURISDICCIÓN CONSTITUCIO-
NAL / ORDENAMIENTO JURÍDICO / PARLAMENTARISMO / PARLAMENTOS / PROCE-
DIMIENTO LEGISLATIVO / RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD / TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
893
LIBERTAD DE EXPRESIÓN
La libertad de expresión deriva de una La libertad de expresión posee asimis-

característica consustancial al ser huma- mo una doble dimensión, individual y
no: su capacidad de articular pensa- colectiva. La primera se vincula con el
mientos complejos y abstractos que son libre desarrollo de la personalidad (pa-
compartidos con sus congéneres me- rafraseando el art. 10.1 de la Constitu-
diante diversos lenguajes (escrito, au- ción Española) o, siguiendo a parte de
diovisual, artístico, gestual, etc.), o en la doctrina estadounidense, «el valor de
palabras de Peces-Barba: «la comunica- la libre expresión descansa en su rela-
ción por el lenguaje, con la capacidad ción profunda con el autorrespeto que
de abstraer y de construir conceptos ge- surge de la autodeterminación autóno-
nerales, nos identifica y nos distingue ma». Solo podemos desarrollar con ple-
de los demás seres. Es la libertad inicial, nitud nuestra individualidad a través de
el punto de partida de todo, que San la libre expresión que posibilita una so-
Agustín llama la libertas minor». beranía esencial de la persona.
La libertad de expresión consiste, por Sin embargo, al margen de ese aspecto

tanto, en el derecho de toda persona a de manifestación personal que posee la
comunicar sus ideas, pensamientos, libertad de expresión, posee también
sentimientos, creencias, opiniones, jui- una segunda dimensión de carácter co-
cios de valor, etc. En definitiva, todo lectivo, político e institucional vinculada
tipo de mensajes subjetivos conforma- con el mismo funcionamiento de los re-
dos por el individuo en su reflexión so- gímenes democráticos y que ha sido
bre la realidad en la que se encuentra puesta en valor por pensadores como
inmerso. Esa libertad de expresión tiene John Rawls, Ronald Dworkin o Robert
manifestaciones concretas, tales como la Dahl, quien considera la libertad de ex-
libertad de cátedra en el ámbito univer- presión como uno de los derechos bási-
sitario, la libertad de creación artística, cos que todo gobernante debe proteger,
científica o cultural, o la inviolabilidad como garantía del adecuado funciona-
parlamentaria en la esfera de las Cáma- miento de la democracia. Se configura
ras de representación. por tanto como un derecho de libertad,
que implica una ausencia de interven-
La libertad de expresión se encuentra ción del Estado excepto para su defen-
estrechamente ligada a la libertad de sa; un derecho subjetivo frente al Esta-
pensamiento o ideológica, pues esta cado, innato, y que impone un ámbito de
recería de trascendencia para la colecti- libre determinación individual comple-
vidad si no tuviese como corolario su tamente exento del poder del Estado,
manifestación pública. La inexistencia situándonos por tanto en el status liber-
de la manifestación del pensamiento tatis de Jellinek.
implicaría dejar vacía de todo contenido
la citada libertad, puesto que el libre La dimensión colectiva de la libertad de
pensamiento, desprovisto de su exterio- expresión es una noción ya pacífica en
rización, la reduciría a hueras formas in- la doctrina y ha sido reafirmada asimis-
ternas de organización mental que el mo por los Tribunales Constitucionales
Derecho no debe regular. (o con funciones de interpretación
894
LIBERTAD DE EXPRESIÓN
constitucional) de diversos países. Con- los campos de mayor actividad jurisdic-

ceptos como el marketplace of ideas del cional los procesos que enfrentan a am-
Tribunal Supremo estadounidense o bos. Este conflicto está sometido a una
que la defensa de la libertad de expre- amplia casuística y suele resolverse a
sión sirve para la formación de la opi- través de instrumentos como la ponde-
nión pública sobre asuntos de interés ración de derechos o el test de propor-
público (Tribunal Constitucional alemán cionalidad. El equilibrio entre la expre-
en BVerfGE 61, 1 (11), Sala Primera, 15 sión aportadora de valor y la evitación
de diciembre de 1983) o el Tribunal del daño o la ofensa es la cuestión cru-
Constitucional español en STC 159/1986, cial para valorar los límites de dicha li-
de 16 de diciembre (FJ 6), son prueba bertad, a pesar de que en una y otra
de ello. Además, la dimensión institu- consideración nos moveremos en las
cional de la libertad de expresión está arenas movedizas de la subjetividad y la
asimismo justificada por su papel facili- cada vez mayor sensibilidad grupal.
tador de otras libertades y derechos, ta-
les como el derecho de reunión, el de- La aparición de las TIC y especialmente
recho de asociación, el derecho de de internet (con todo lo que lleva consi-
petición o el derecho de participación go: redes sociales, anonimato, libertad
política (en este sentido, como indica G. de expresión extrema, información ili-
Sartori, los partidos políticos modernos mitada, ruptura de los límites espacio-
constituyen la primera ilustración con- temporales, etc.), ha supuesto una in-
creta de cómo la libertad de opinión tensa transformación en nuestra
puede convertirse en «organizaciones de aproximación a la libertad de expresión.
la opinión»). Sin la libertad de expresión Lo que fue optimismo desmesurado en
«quedarían vaciados de contenidos estos un principio ha ido disminuyendo, pro-
derechos, reducidas a formas hueras las duciéndose una asimilación cada vez
instituciones representativas y absoluta- mayor con el modelo clásico donde
mente falseado el principio de legitimi- unos pocos medios que monopolizan la
dad democrática» (STC 9/2007, de 15 de actividad en la Red controlan el conteni-
enero, FJ 4). do que transita por ella (Facebook,
Google, Twitter, etc.). Estas empresas
Sin embargo, a pesar de su importancia deciden qué mensajes deben circular y
tanto desde una perspectiva individual, cuáles no a través de ellas, arrogándose
como colectiva, la libertad de expresión, una función jurisdiccional sobre la liber-
al igual que el resto de libertades, no tad de expresión en virtud de las condi-
tiene carácter ilimitado, y encuentra sus ciones de uso que aceptamos cuando
límites, como el resto de los derechos, decidimos utilizar sus plataformas.
en los derechos de los demás y en la
protección de determinados bienes jurí- El anonimato intrínseco a internet es
dicos superiores. Quizá el mejor com- otro los grandes retos a los que se en-
pendio de dichos límites esté contenido frenta la libertad de expresión, pues si
en el punto 2 del art. 10 del Convenio bien puede servir como amparo para la
Europeo para la Protección de los Dere- disidencia en todos los regímenes totali-
chos Fundamentales y las Libertades tarios, se ha convertido en aliado de los
Públicas. No obstante, habitualmente, la que, cobijados en él, diseminan ofensas,
libertad de expresión suele encontrar el injurias, calumnias, mentiras u odio ha-
derecho al honor como principal limita- cia los demás. La lucha contra el discur-
ción a su libre ejercicio, siendo uno de so del odio se ha convertido en otro de
895
los nuevos territorios de pugna por cir- para acceder a mensajes alternativos,
cunscribir la libertad de expresión a su polariza las posiciones socio-políticas y
sentido verdadero en las sociedades restringe el pluralismo inherente a una
contemporáneas. sociedad democrática que la libertad de
expresión garantiza, y facilita realidades
La sustitución en el acceso a los conte- como las fake news o la posverdad.
nidos de los medios clásicos por las re-
des sociales conlleva también una re- Tales dinámicas de pensamiento grupal,
consideración de la libertad de fortalecidas en línea, son precisamente lo
expresión, puesto que la dinámica de opuesto al ideal liberal de la esfera pú-
las redes sociales implica una transfor- blica que la Red posibilita, donde cons-
mación en la configuración de los ámbi- tantemente nos enfrentamos a realidades
tos privados de la persona en asuntos incómodas, argumentos contrarios y va-
que en otros tiempos serían de marcado lores diferentes a los nuestros y, por lo
carácter íntimo y que ahora hacemos tanto, como sostenía John Stuart Mill en
públicos precisamente para hacer parti- el magnífico capítulo 2 de Sobre la liber-
cipar a los otros de esa realidad. Ello tad, se nos exige cuestionar, analizar y
complica la noción de interés público matizar nuestras propias convicciones.
como criterio legitimador de la libertad «Cuando las personas se ven obligadas a
de expresión. Por otra parte, la tenden- escuchar a ambas partes, escribía Mill,
cia en las redes sociales a relacionarnos siempre hay esperanza. Pero si se atiende
con aquellos con los que coincidimos solo a una de ellas, entonces los errores se
ideológicamente limita la capacidad convierten en prejuicios».
BIBLIOGRAFÍA
Ash, T. G.: Libertad de palabra. Diez principios para un mundo conectado. Barcelona:
Tusquets, 2017.
Meiklejohn, A.: Free Speech and its relation to self-government. Clark (N. J.): The Law-
book Exchange, 2014.
Mill, J. S.: Sobre la libertad. Madrid: Alianza, 2013.
Sánchez Ferriz, R.: Delimitación de las libertades informativas. Valencia: Tirant Lo
Blanch, 2004.
Leopoldo Abad Alcalá

VER TAMBIÉN: COMUNICACIÓN POLÍTICA / DEMOCRACIA / DERECHOS FUNDA-

MENTALES / DERECHOS HUMANOS / FAKE NEWS / LIBERTAD POLÍTICA / PANDE-
MIA: PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA / POSVERDAD
896
LIBERTAD RELIGIOSA
LIBERTAD RELIGIOSA
La libertad religiosa es un derecho, fun- te el Concilio Vaticano en 1965. La Co-

damentado en la dignidad de la perso- misión Teológica Internacional (CTI) ha
na, en virtud del cual todos los hombres reafirmado que la libertad religiosa, en
son libres de seguir y profesar una de- su dimensión individual y comunitaria,
terminada religión en aras de que nadie es el fundamento de todas las demás li-
se encuentre obligado a obrar contra su bertades y promueve no hegemonías o
conciencia o impedido a actuar confor- privilegios, sino el bien de todos. De
me a ella, bien en privado o en público, hecho, la CTI publicó en 2019 un nuevo
solo o asociado con otros, dentro de los documento titulado «Libertad religiosa
límites exigidos. Este derecho de liber- para el bien de todos. Enfoque teológi-
tad religiosa se ejerce frente a posibles co de los desafíos contemporáneos»,
coacciones que puedan proceder de incon la aprobación del Papa Francisco,
dividuos, grupos sociales o cualquier en el que se propone una actualización
potestad humana. Como manifestacio- razonada de la recepción de la declara-
nes específicas del derecho a la libertad ción conciliar Dignitatis humanae so-
religiosa pueden considerarse la liber- bre la libertad religiosa, por haber sido
tad de realizar actos de oración o de aprobada esta en un contexto histórico
culto, individual o colectivamente; tener significativamente diferente del actual.
iglesias o lugares de culto; poder recibir
asistencia religiosa, también en residen- España reconoce la libertad religiosa
cias, hospitales, cuarteles, etc.; la liber- como derecho fundamental en el art. 16
tad de educación para no recibir aquella de la Constitución de 1978, descartando
que sea contraria a los propios princi- toda perspectiva laicista. Como dice An-
pios religiosos, etc. Asimismo, se deno- drés Ollero: «Se garantiza pues un ámbi-
mina libertad religiosa a la que tiene la to de libertad y una esfera de agere lice-
Iglesia, reconocida por el Estado, para re con plena inmunidad de coacción,
poder cumplir su misión en la sociedad. tanto para adscribirse a una confesión
La libertad religiosa traspasa la simple como para negarse a ello. Su despliegue
tolerancia religiosa puesto que esta per- solo admitirá fronteras muy precisas,
mite, como una concesión graciable, el por lo que no debe soportar más limita-
ejercicio de religiones distintas a la im- ción en sus manifestaciones que la ne-
puesta oficialmente, en situaciones de cesaria para el mantenimiento del orden
confesionalidad del Estado. Siguiendo a público protegido por la ley». De hecho,
Christian Starck, cabría decir que la evo- el Tribunal Constitucional ha enfatizado
lución de la libertad religiosa en la épo- el carácter excepcional como único lí-
ca moderna se manifiesta como un fruto mite del ejercicio de la libertad religio-
tardío de la reacción ante la Reforma sa. Se encuentra recogida como derecho
protestante, promocionado posterior- en la sección primera del capítulo II, tí-
mente por la filosofía ilustrada en el tulo I, de la CE, debiendo ser regulado
plano tanto teórico como práctico. por la ley orgánica (L. O. 7/1980, de 5
de julio), según lo que dispone el
La posición de la Iglesia católica sobre art. 81.1 CE, y gozando de una protec-
la libertad religiosa fue adoptada en la ción reforzada, conforme establece el
declaración Dignitatis Humanae duran- art. 53.2 CE.
897
La libertad religiosa ha sido ampliamente ciertos credos o a quienes no siguen

reconocida por el Derecho Internacional. ninguno. Actualmente, varios de los paí-
Así, por ejemplo, la Declaración Universal ses más restrictivos también se encuen-
de los Derechos Humanos (1948) garanti- tran entre los más poblados, con lo que
za la libertad de pensamiento, de con- aproximadamente tres cuartas partes de
ciencia y de religión en su art. 18, seña- la población mundial vive bajo severas
lando lo siguiente: «Toda persona tiene restricciones de libertad religiosa. Ello
derecho a la libertad de pensamiento, de sucede a pesar de que los tribunales na-
conciencia y de religión; este derecho in- cionales de muchos países e internacio-
cluye la libertad de cambiar de religión o nales, entre otros, el Tribunal Europeo
de creencia, así como la libertad de mani- de Derechos Humanos, se encargan de
festar su religión o su creencia, individual defender que las creencias religiosas no
y colectivamente, tanto en público como son una licencia para difundir el odio,
en privado, por la enseñanza, la práctica, cometer violencia contra los seguidores
el culto y la observancia». También se de otras confesiones ni una justificación
contempla en el art. 18 del Pacto Interna- para prácticas discriminatorias, entre
cional de Derechos Civiles y Políticos otras razones, porque la libertad religio-
(1966), garantizando el art. 27 a las mino- sa se encuentra estrechamente relacio-
rías religiosas el derecho a confesar y nada con el pluralismo y el modelo po-
practicar su religión. De la misma forma lítico democrático.
se reconoce la libertad religiosa en el
art. 14 de la Convención sobre los Dere- Lamentablemente, en la actualidad, ade-
chos del Niño (1989), en el art. 9 de la más de que en algunos países no se re-
Convención Europea de Derechos Huma- conoce la libertad religiosa, en otros esa
nos (1950) o en el art. 10 de la Carta de libertad reconocida normativamente se
Derechos Fundamentales de la UE (2007). restringe al ejercicio del culto comunita-
rio o a prácticas en el ámbito estricta-
Hay que resaltar el importante papel mente privado. A ello hay que sumar los
que juega la Organización de Naciones casos en los que las formas de comuni-
Unidas en la defensa de la libertad reli- cación religiosa están prohibidas, esta-
giosa a través de diferentes órganos de bleciéndose penas severas, incluida la
derechos humanos. Así, por ejemplo, en pena de muerte, para aquellos sujetos
2017, la Oficina de Derechos Humanos que deseen convertirse o pretendan con-
de la ONU lanzó una iniciativa llamada vertir a otros. Asimismo, en los países
«Fe por los Derechos» para involucrar a dictatoriales e incluso en algunos países
los líderes religiosos en un esfuerzo por que se consideran democráticos los
construir sociedades en paz en aras de miembros de las comunidades religiosas
preservar la libertad religiosa y las son a menudo perseguidos o sometidos
creencias de las minorías, así como su a un trato desfavorable en el lugar de tra-
derecho a participar de manera igual y bajo, siendo excluidos de los cargos pú-
efectiva en la vida cultural, religiosa, so- blicos y se les niega el acceso a determi-
cial, económica y pública. No se puede nados niveles de asistencia social.
pasar por alto que las situaciones de
discriminación o intolerancia religiosa Ello son solo algunos indicadores de que
siguen persistiendo en diferentes partes la libertad religiosa se encuentra amena-
del mundo, registrándose numerosos zada en el momento actual, peligrando
casos de intolerancia, imposición de su propia existencia en muchos países
una religión sobre otras y persecución a después de un largo proceso histórico de
898
LIBERTAD RELIGIOSA
conquista de derechos; paradójicamente, tiene que esta separación se encuentra

en ocasiones, se combate la libertad reli- amenazada en los Estados totalitarios
giosa en nombre de la misma libertad. que se atribuyen competencias en mate-
No olvidemos que el fundamentalismo ria espiritual o que elevan el ateísmo a
religioso, sea del tipo que sea, cuestiona principio ideológico. Resulta indispensa-
la separación de la esfera secular y reli- ble defender que todas estas amenazas a
giosa, cuando se apoya en concepciones la libertad religiosa deberían ser comba-
jurídico-políticas para ejercer la coacción tidas desde el momento en que constitu-
religiosa sobre quienes profesan una fe yen verdaderas agresiones a exigencias
distinta o carecen de ella. Ni que decir indispensables de la dignidad humana.
BIBLIOGRAFÍA
Celador Angón, Ó.: Libertad de conciencia y Europa. Un estudio sobre las tradiciones
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Dykinson, 2011.
Garrido Gómez, M.ª I.; Barranco Avilés, M.ª C., eds.: Libertad ideológica y objeción de
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rado. Madrid: Iustel, 2012.
Palomino Lozano, R.: Neutralidad del Estado y espacio público. Pamplona: Aranzadi, 2014.
Cristina Hermida del Llano

Profesora Titular de Filosofía del Derecho
VER TAMBIÉN: DERECHO Y MORAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / MULTICULTU-

RALIDAD / OBJECIÓN DE CONCIENCIA / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONA-
LES / TOLERANCIA
899
MANDATO PARLAMENTARIO
El mandato imperativo, construido so- mentariamente reunidos en la institu-

bre la figura iusprivatista del contrato ción parlamentaria representa durante
de mandato, fue la forma de represen- la legislatura al conjunto de la ciudada-
tación propia de las asambleas del An- nía y no solo a una fracción de la po-
cien Régime en la interacción política blación. Por ello los representantes ac-
de los estamentos con el poder real. túan y deciden por sí mismos en el
Los representantes quedaban vincula- ejercicio de un mandato cuyo conteni-
dos a instrucciones concretas (cahiers do es de carácter genérico y está orien-
d’instructions) y a la posibilidad de su tado al interés general, sin que estén
revocación. Fue superado tras las revo- sujetos a revocación. Aunque el repre-
luciones burguesas de finales del si- sentante fuere expulsado del partido,
glo  xviii con la incorporación de los ni este ni su Grupo parlamentario pue-
principios de soberanía nacional y del den decidir la pérdida de su escaño,
mandato representativo, si bien una re- resultando prohibida, además, la frau-
formulación inspirada en las teorías de dulenta práctica de las «dimisiones en
Rousseau sobre la soberanía popular, blanco».
la voluntad general y la democracia di-
recta, supuso que fuera adoptado en No obstante, los representantes son por-
algunos de los antaño países socialistas tadores también de una específica re-
de la Europa oriental con una dimen- presentatividad: la correspondiente a la
sión más semántica que democrática. candidatura en la que se integraron bajo
Desde la caída del Muro de Berlín, solo unas determinadas siglas. Si bien esta
ha subsistido en países aislados (Bielo- identidad ideológica y la disciplina que
rrusia, Cuba...) y numerosas Constitu- conlleva pueden limitar o condicionar la
ciones lo han prohibido con una u otra plena autonomía de actuación del re-
fórmula desde que por primera vez lo presentante, esto no conduce a un man-
hiciera la Constitución francesa de 1791 dato imperativo encubierto, pues res-
(art. 7 de la sección III del capítulo I ponde a una genérica orientación de su
del título III), como son los casos de actuación en coherencia con la repre-
Dinamarca, Alemania, Francia, España sentatividad que porta y los compromi-
o Bélgica. sos adquiridos con la ciudadanía. En la
democracia constitucional de nuestro
El mandato representativo, fundamen- tiempo, la elección no es solo «elección-
tado en el principio de la soberanía de representación», en la que únicamente
la nación, sirvió para liberar a los rese dilucide el nombramiento de una
presentantes de presiones grupales y persona que, como en el Estado liberal,
locales y se consolidó a lo largo del si- «patrimonialice» el cargo y decida solo
glo  xix con una fundamentación defi- por sí misma, sino «elección-participa-
ciente que se hizo cada vez más visible ción», donde el mandato supone la ex-
con el advenimiento de los partidos de presión de una verdadera «cadena re-
masas, del sufragio universal y la representativa»: quienes han resultado
presentación proporcional. En su más electos han de dar efectividad al dere-
estricta formulación, supone que el cho de participación política de los ciu-
conjunto de los representantes regla- dadanos, de tal manera que la represen-
900
tación responda en términos genéricos en un proceso electoral (los miembros

a su voluntad, intermediada por los par- designados de la Cámara de los Lores
tidos. Se genera así, por la interposición en el Reino Unido son vitalicios y en el
de programas y candidaturas –que es- Senado de Canadá pueden permanecer
tructuran las elecciones y otorgan un en el escaño hasta los setenta y cinco
definido sentido al voto– un vínculo de años).
idem sentire entre representantes y re-
presentados (en el caso español, La determinación del comienzo del
SSTC 32/1985, 119/1990 y 31/1993, en- mandato varía en los países según la
tre otras). adopción de diferentes criterios: el día
de la elección (Australia, República
La temporalidad del poder es consus- Checa...); la proclamación de los resul-
tancial a la democracia, por lo que es tados electorales (Grecia, Andorra...);
necesario comprobar periódicamente la la validación de estos resultados por
voluntad del electorado y renovar la re- una instancia prevista al efecto (Kazajs
presentación. Prácticamente todas las tán...); o el momento de la prestación
Constituciones fijan la duración del de juramento, que se suele realizar en
mandato, que precisa ser equilibrada: ni la sesión inaugural (Reino Unido, Leto-
tan corta que pueda obstaculizar una tania, Estados Unidos, México...). La mis-
rea parlamentaria eficaz ni tan larga que ma diversidad se puede apreciar en
pueda alejar y separar a los represen- cuanto a su finalización: en muchos
tantes de la voluntad popular y dificulte termina el día legalmente establecido
el control, la accountability y la expre- para el fin de la legislatura o, en caso
sión siempre cambiante del pluralismo de disolución anticipada, en ese preci-
político. so momento; en otros en la fecha de
las nuevas elecciones (Dinamarca...) o
En el ámbito comparado predomina el el primer día de sesiones de la nueva
periodo de cuatro o cinco años en las asamblea elegida (Alemania, Hun-
Cámaras bajas, pero puede ser menor gría...). Aunque la posibilidad de dimi-
(por ejemplo, en Estados Unidos es de tir no se da en todos ellos, en la mayo-
dos años con renovación total y en Mé- ría el parlamentario puede poner fin a
xico de tres). En las Cámaras altas, de- su mandato mediante renuncia, si bien
pendiendo de su naturaleza, puede ser en algunos se ha de obtener autoriza-
mayor y responder a renovaciones par- ción de la asamblea. Otros supuestos
ciales (así, en Argentina es de seis años de finalización serían, además del falle-
con renovación de la mitad cada tres; cimiento, la incapacitación por deci-
los senadores norteamericanos tienen sión judicial firme; una sentencia igual-
un mandato de seis años y se renuevan mente firme que anule la elección o la
por tercios; en Francia, hasta 2004, se proclamación; la revocación del repre-
elegían por nueve años y se renovaban sentante por sus electores o por inicia-
por tercios cada tres, y después el man- tiva de su partido en países con man-
dato se ha reducido a seis); incluso dato imperativo; o –el supuesto más
pueden incorporar a determinados problemático e incoherente– la prácti-
miembros no elegidos directamente en ca de esta revocación como consecuen-
un proceso electoral (caso de los sena- cia de la expulsión del partido en paí-
dores designados por las Comunidades ses que sostienen expresamente la
Autónomas en España) o tener carácter representación libre (Filipinas, Ga-
ininterrumpido sin que sean elegidos bón...); también, finalmente, por deci-
901
sión de la misma asamblea (Francia, entenderse así que el llamado «manda-

Argentina, México, Estados Unidos, to ideológico» sea sucedáneo o correla-
Australia, Reino Unido...) según diver- to del mandato imperativo por la vía de
sas causas y procedimientos: acepta- los hechos en el llamado «Estado de
ción por el parlamentario de una fun- partidos», pues una interpretación
ción que sea incompatible con el constitucionalmente adecuada requiere
ejercicio de su mandato, pérdida de las tomar en consideración, a partir del de-
condiciones de elegibilidad durante el recho fundamental de participación
mismo, o sanción disciplinaria (para política (art. 23.1), todos los elementos
supuestos excepcionales y con sufi- dispuestos por la norma constitucional,
cientes garantías). especialmente lo establecido en el
art. 6 –inserto en el título preliminar–
En cuanto a la limitación de mandatos que da carta de naturaleza constitucio-
parlamentarios, esta institución tiene nal a la posición y función que los par-
precedentes en la Constitución francesa tidos políticos cumplen en nuestra
de 1791 (art. 6 de la sección III del capí- democracia representativa. Desde esta
tulo primero del título III) y en la Cons- perspectiva, la prohibición del manda-
titución de Cádiz de 1812 (art. 110). to imperativo ha de ser entendida como
Pero en la actualidad solo existe en cua- un complemento de garantía de la li-
tro países. En Estados Unidos, aunque bertad del representante y de equili-
no en el nivel federal, pero sí en quince brio en el ejercicio de la función repre-
de los Parlamentos de sus Estados sentativa.
miembros, de los cuales en seis es abso-
luta y consecutiva en nueve. En México La Constitución se refiere al carácter pe-
fue introducida por reforma constitucio- riódico de las elecciones (art. 23.1) y es-
nal en 1933 y modificada por reforma tablece en cuatro años el tiempo de du-
de 2014, que incluye una modalidad ab- ración del mandato tanto del Congreso
soluta muy laxa. En Costa Rica y en Fili- como para los diputados individual-
pinas sus Constituciones establecen una mente considerados (art. 68.4). En los
limitación consecutiva. mismos términos se expresa el art. 69.6
respecto del mandato del Senado y de
En el marco de un modelo parlamenta- los senadores. Esta duración se acorta
rio racionalizado, la Constitución Espa- en los supuestos de disolución constitu-
ñola establece que «Las Cortes Genera- cionalmente previstos, terminando el
les representan al pueblo español» mandato el mismo día en que se produ-
(art. 66.1) y prohíbe el mandato impe- ce: la disolución anticipada del art. 115
rativo (art. 67.2). Cada representante, decidida por el presidente; la disolución
en consecuencia, representa al conjun- técnica y automática del art. 99.5 en el
to del pueblo, donde reside la sobera- caso de fracasar la investidura del presi-
nía nacional, y no solo a la circunscrip- dente transcurridos dos meses desde la
ción por la que haya resultado elegido primera votación; y la que procede en
o los grupos de electores que le hayan caso de que se hubiera propuesto y
votado. Por esta razón no está obligado aprobado una reforma constitucional
a renunciar a su escaño en caso de ha- agravada del art. 168.
ber causado baja en la formación polí-
tica por la que hubiera resultado elegi- Hay que tener en cuenta, no obstante,
do (SSTC 5/1983, FJ 4; 10/1983, FJ 4; que para garantizar la continuidad y los
31/1993, FJ 31, entre otras). No puede poderes de la institución parlamentaria
902
la extinción del mandato no afecta a los munidades Autónomas (art. 69.5 CE)

miembros titulares y suplentes de la Di- pueda diferir, ya que no todos son ele-
putación Permanente de cada Cámara, gidos en la misma fecha ni el procedi-
que seguirán ejerciendo sus funciones miento que para ello se sigue es el mis-
hasta la constitución de las nuevas Cor- mo, al depender de la normativa
tes Generales (art. 78.3). Hasta el pre- autonómica. En cualquier caso, el Sena-
sente se ha consolidado la práctica de do español no se renueva por partes,
disolver simultáneamente el Congreso y por lo que la finalización del mandato
el Senado, por lo que el término del de la Cámara señala también el de todos
mandato de diputados y senadores los senadores, a salvo de la continuidad
siempre ha coincidido. Por otra parte, establecida para su Diputación Perma-
no se establece ninguna limitación de nente.
mandatos.
Los temas de debate en torno al mandato
La relación representativa queda instituida parlamentario se centran en la actualidad
desde el mismo día de la elección, a partir en cuestiones tan importantes y comple-
del cual se computan los cuatro años del jas como: a) la disciplina de partido y el
mandato, siendo efectivos desde ese mo- grado de autonomía que ha de tener el
mento los derechos y prerrogativas del di- representante individual; b) el problema
putado, como establece el artículo 20.2 del transfuguismo político como patolo-
RC. Ahora bien, para ejercer en plenitud la gía que produce una relativa desvirtua-
función no basta con ser electo, sino que ción de la representación del pluralismo
es necesario cumplir los requisitos estable- político e ideológico sobre el que des-
cidos para la adquisición de la condición cansa el sistema y que encarnan sus ór-
plena de diputado (art. 20.1): presentar la ganos representativos, todo ello vincula-
credencial de electo; cumplimentar la de- do a la naturaleza de la representación
claración de actividades en los términos en el «Estado de partidos»; c) la pertinen-
previstos por la LOREG; y prestar acata- cia o no de introducir alguna clase de li-
miento a la Constitución mediante prome- mitación de los mandatos como técnica
sa o juramento en la primera sesión del de renovación de las élites políticas y de
Pleno al que asista. Una regulación similar profundización de la democracia. Tam-
se contiene para los senadores en el RS bién se discute, en particular, sobre el
(arts. 11 y 12). modelo de Senado en la perspectiva de
una posible reforma en sentido federal y,
Hay que advertir sobre la peculiaridad en su marco, sobre el carácter del man-
de que la duración del mandato de los dato de los senadores como representan-
senadores de designación por las Co- tes de las entidades políticas territoriales.
BIBLIOGRAFÍA
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Gregorio Cámara Villar

Ex Diputado
VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / COR-

TES GENERALES / DEMOCRACIA / ESTADO DEMOCRÁTICO / GOBERNANZA / GRU-
POS PARLAMENTARIOS / PARLAMENTARISMO / PARLAMENTOS / PARTIDOS POLÍTI-
COS / REGLAMENTO PARLAMENTARIO / SENADO
904
MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
En una próxima edición de esta Enci- hacerse paulatinamente un hueco, in-

clopedia pronostico que la voz «Medio cluso sin reconocimiento en el Dere-
Ambiente» ocupará por derecho propio cho primario. El Acta Única Europea de
toda una sección, ya que de constituir 1987 ya tuvo alguna previsión, partien-
hoy un genuino Oberbegriff, se está do del reconocimiento aludido. Hubo
comprobando que, incluso más que un que esperar, tras el tratado de Maastri-
«supraconcepto» y por seguir con las cht (1993), el viejo Mastrique de Lope
inesquivables expresiones en alemán, de Vega, a abordar el tema y situarlo
es una profunda y generalizada cultu- normativamente en el más alto nivel.
ralmente Weltanschauung, esto es, una Así ha sucedido, primero con el Trata-
«cosmosvisión» que se constituye en do de Ámsterdam (1999) y finalmente,
una central ideología profunda que ya en el vigente Tratado de Lisboa, que
cruza horizontalmente toda visión del ampliamente dispone de tales políticas
mundo y de la vida y que se incorpora y su traducción jurídica en los arts. 11 y
resueltamente a toda la sociedad, glo- 191 a 193 del Tratado de Funciona-
balmente considerada, y a todos y cada miento de la Unión Europea (TFUE).
uno de sus miembros.
Prácticamente todas las diferentes polí-
Así, lo que constituyó una radical pero ticas de la UE, y con ellas desde luego
limitada académicamente, rebeldía en las propias de los Estados miembros,
los campus de las Universidades en los pasan resueltamente por aceptar la
años cincuenta del pasado siglo y que evaluación que desde el medio am-
concitó primero la desatención y pos- biente puede hacerse. Es un proceso
teriormente una cierta hostilidad por que, como hemos apuntado, tiene una
parte de las empresas y las Administra- dinámica propia, desde el momento en
ciones, acabó madurando como con- que va extendiéndose por los diferen-
cepto técnico y de ahí traspasó el ám- tes ámbitos, incluso los inicialmente
bito jurídico hasta constituirse en una más alejados teóricamente.
rama del ordenamiento primero y pos-
teriormente en una técnica jurídica- Valgan dos ejemplos. La contratación
mente transversal, ya que alcanza a to- pública, a partir de las Directivas
dos los sectores del ordenamiento. de 2014, Directiva 2014/24/UE del Par-
lamento Europeo y del Consejo de 26
Baste recordar que en la hoy Unión Eu- de febrero de 2014, donde puede leer-
ropea, el Tratado de Roma inicial, se –y sirva de ejemplo de utilización
en 1957, carecía de toda referencia al horizontal del medio ambiente en otro
medio ambiente, incluso a formas ate- sector–: «El artículo 11 del TFUE re-
nuadas de peligrosidad ambiental quiere que las exigencias de la protec-
como la entonces denominada «conta- ción del medio ambiente se integren
minación». Y sin embargo, como expre- en la definición y en la realización de
sión de lo que se ha dado en denomi- las políticas y acciones de la Unión, en
nar fuerza normativa de lo fáctico, el particular con objeto de fomentar un
medio ambiente logró por la vía de los desarrollo sostenible. La presente Di-
hechos y con reflejo jurisprudencial, rectiva clarifica de qué modo pueden
905
contribuir los poderes adjudicadores a impacto ambiental se realice en el ám-

la protección del medio ambiente y al bito urbano, de forma que superando
fomento del desarrollo sostenible, ga- el carácter meramente delimitador y
rantizando al mismo tiempo la posibili- gestor de los planes de urbanismo, y
dad de obtener para sus contratos la por extensión de ordenación territorial,
mejor relación calidad– precio». Y aña- se logre efectivamente que asimismo la
de: «Es importante que se garantice que planificación y ejecución del planea-
los subcontratistas cumplen las obliga- miento sea objeto preciso de examen
ciones aplicables en los ámbitos del ambiental. Así la añeja política de par-
Derecho medioambiental, social y la- ques y jardines, elemento tradicional,
boral, establecidas por el Derecho de incluso histórico, se amplía a nuevos
la Unión, el Derecho nacional, los con- ámbitos.
venios colectivos o por las disposicio-
nes de Derecho Internacional medioam- Con ello, puede mostrarse como el me-
biental, social y laboral enumeradas en dio ambiente deja de constituir un ele-
la presente Directiva, siempre que di- mento exógeno, se incorpora endóge-
chas normas, y su aplicación, respeten namente a las diferentes políticas y
el Derecho de la Unión, garantizándose sectores en que la UE regula. Y los di-
mediante medidas apropiadas adopta- ferentes Estados han de incluir luego
das por las autoridades nacionales en la transposición –o aplicación si se
competentes en el ámbito de sus fun- trata de reglamentos– tales contenidos,
ciones y competencias, como agencias que suponen de manera definitiva la
de inspección del trabajo o de protec- incorporación del ambiente a las nor-
ción del medio ambiente.» mas y regulaciones europeas.
Nótese como se desplaza ahora la cues- La Constitución Española, transida de

tión sobre la aceptación del medio am- modernidad en este punto, adopta el
biente como política general a sectores medio ambiente, en su art. 45, siguien-
inicialmente alejados de dicho concep- do la estela de la Constitución portu-
to. Y que, a su vez, la gran cuestión guesa, art. 66. Ha evolucionado desde
pasa a ser la técnica concreta y la eva- unas primeras posiciones doctrinales,
luación correspondiente económica. encaminadas a plantear el debate jurí-
dico en torno a su aplicación vía prin-
Otro ejemplo, también desde el Dere- cipios exigibles a través de normas y
cho Administrativo, aclarará la cues- por ende solo exigibles en su caso,
tión. Nos referimos a la inclusión de la ante el Tribunal Constitucional, a con-
fiscalización y control sobre el impacto siderar que, aun incluido el art. 45 en-
ambiental dentro de los propios planes tre los «principios rectores de la políti-
urbanísticos. Así, la Directiva 2014/52/ ca social y económica» (capítulo 3.º del
UE del Parlamento Europeo y del Con- título I), no se trataría solo de exigir su
sejo, de 16 de abril de 2014, por la que aplicación indirecta.
se modifica la Directiva 2011/92/UE,
relativa a la evaluación de las repercu- Reza el precepto: «1. Todos tienen el de-
siones de determinados proyectos pú- recho a disfrutar de un medio ambiente
blicos y privados sobre el medio am- adecuado para el desarrollo de la perso-
biente, texto pertinente a efectos del na, así como el deber de conservarlo. 2.
EEE. En ella, modificando textos ante- Los poderes públicos velarán por la uti-
riores, se logra que la evaluación del lización racional de todos los recursos
906
MEDIO AMBIENTE
naturales, con el fin de proteger y mejo- arbitraje, para lograr el objetivo de

rar la calidad de la vida y defender y conseguir de forma experta y rápida la
restaurar el medio ambiente, apoyándo- solución extrajudicial de los nuevos
se en la indispensable solidaridad colec- problemas ambientales, aspecto a de-
tiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto sarrollar ya que, de momento, al me-
en el apartado anterior, en los términos nos en nuestro ordenamiento interno,
que la ley fije, se establecerán sanciones no se dan condiciones propicias pese
penales o, en su caso, administrativas, a la aportación de la técnica y la expe-
así como la obligación de reparar el riencia, lo que implica que los árbitros
daño causado.» pudieran ser no juristas en todos
los casos (con exigencia en tal supues-
Ciertamente los poderes públicos si- to de cambio legislativo) lo que permi-
guen vinculados a la promoción, desa- tiría alcanzar nuevas técnicas de pro-
rrollo y aplicación del contenido de tección.
dicho precepto. Pero se da el paso
adelante, vía art. 53 CE, lo que permi- Finalmente, nos encontramos ante un
tía el enjuiciamiento constitucional, desafío permanente y creciente. La si-
pese a que la jurisdicción ordinaria, di- tuación de un planeta que ha crecido
rectamente, no utilizaba esta técnica geométricamente pasando en apenas
sino a través de la legislación de desa- un siglo de una población alcanzada
rrollo, estatal y primordialmente auto- en millones, literalmente, de años, a
nómica. multiplicar exponencialmente por seis
dicha cantidad, supone un reto total y
Asimismo, coadyuva en esta línea la progresivo.
suscripción de convenios y tratados in-
ternacionales, que eventualmente, vía Y si Malthus no acertó en sus predic-
Estado o a través de la propia UE, po- ciones en la relación con la alimenta-
drían ofrecer una protección añadida a ción, hoy no sabemos si necesitamos
la exigencia de garantías medioam- un nuevo examen maltusiano en lo que
bientales en el sector de referencia en hace al ambiente. Resulta difícil el opti-
el tratado. Y paulatinamente, son va- mismo, si bien, al menos en Europa, la
rios los distintos instrumentos interna- conciencia del problema ha supuesto
cionales que se van sumando a esta ya las bases primeras para abordarlo y
protección. aquí el Derecho europeo, y sobre todo
su aplicación, supone una fundada es-
Tema de interés es asimismo la posibi- peranza para lograr la continuación de
lidad de utilizar otros mecanismos adela vida y su proyección tal como la co-
más de los jurisdiccionales, como el nocemos.
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natural, biodiversidad y riesgos tecnológicos. Madrid: Iustel, 2011. (Asimismo los
Vol. I y III de esta colección).
José Eugenio Soriano García

VER TAMBIÉN: ACERVO DE LA UNIÓN EUROPEA / ARBITRAJE / CALENTAMIENTO

GLOBAL Y CAMBIO CLIMÁTICO / CONTRATOS PÚBLICOS / DEMOCRACIA GLO-
BAL / ECOLOGISMO - VERDES / ESTADO SOCIAL / GLOBALIZACIÓN / POLÍTICAS
PÚBLICAS / TRATADOS INTERNACIONALES / UNIÓN EUROPEA
908
MÉTODO JURÍDICO
MÉTODO JURÍDICO
El método es la manera ordenada de pro- El método académico o científico posee

ceder para alcanzar un fin propuesto anti- una vocación explicativa cuyo alcance
cipadamente. Al tratarse de un modo orde- difiere en función de los presupuestos
nado de actuar se contrapone a la teóricos sobre los que se levanta. De este
conducta azarosa y porque se dirige a la modo, pueden diferenciarse sucesivos
consecución de un fin previamente marca- métodos para el conocimiento del Dere-
do se manifiesta como un acto reflexivo o cho a lo largo de la historia. A) El méto-
racional. En este sentido, todo método en do naturalista propio de la sabiduría
cuanto contiene o refleja una idea de or- griega, que observa la justicia como la
den o racionalidad intrínseca (logos) es po- más excelsa de las virtudes y el Derecho
sible sintetizarlo en un conjunto de reglas como el modo de su realización, de ahí
o pautas, que permitan su generalización y que Aristóteles defina el Derecho como
la repetición de los resultados obtenidos. dikaion, lo justo, sea por naturaleza (phi-
sikon) o en virtud de norma (nomikon).
El método jurídico, de acuerdo con lo B) El método casuístico propio de la sa-
anterior, será el modo racional de pro- biduría romana, que observa el Derecho
ceder en el ámbito jurídico; pero como como el resultado de las decisiones del
lo jurídico es una realidad compleja se pretor y que trató de sistematizar este co-
hace necesario señalar las diferentes es- nocimiento mediante su configuración
feras de lo jurídico y dilucidar las claves tópica en forma de reglas jurídicas, defi-
de su especificidad. En un primer mo- niciones e instituciones. C) El método
mento, debe distinguirse entre un méto- teológico medieval, sea en su vertiente
do jurídico académico o científico, de intelectualista o voluntarista, concibe el
carácter netamente teórico y orientado a Derecho como una concreción ética y
la búsqueda y hallazgo de la «verdad» en humana del plan de gobernación divina.
el Derecho; y un método jurídico deter- D) El método racionalista, característico
minativo, de carácter netamente prácti- del iusnaturalismo moderno, que obser-
co y orientado a la realización de los va el Derecho como un conjunto de le-
bienes ético-jurídicos. Como puede ob- yes o imperativos deducidos de la natu-
servarse, la nota de racionalidad de uno raleza racional humana y de los bienes
y otro método es diversa: en el primer éticos universales que la definen. E) El
caso se trata de una racionalidad teórica método legalista, heredero del anterior,
cuyo éxito dependerá del rigor o falibi- que observa el Derecho como la cosifi-
lidad de los resultados obtenidos; en el cación positiva en forma de leyes (códi-
segundo caso, se trata de una racionali- gos) de aquellos imperativos racionales.
dad práctica cuyo éxito dependerá de la F) El método histórico que, frente al uni-
satisfacción o frustración del bien hu- versalismo racionalista de la modernidad,
mano a realizar. Así, mientras que el reivindica el carácter consuetudinario,
método académico se juzga analítica- cultural e histórico del Derecho, de
mente en función de su rigor lógico y modo que este no es sino el sustrato cul-
filosóficamente en función de su capaci- tural de una determinada comunidad hu-
dad explicativa, el método determinati- mana y necesita para su perfección de
vo se materializa en una praxis pruden- una reelaboración científica o concep-
cial orientada a la justicia. tual. G) El método conceptualista, lógica
909
continuación del anterior, incide en la argumentario jurídico en busca de los

elaboración dogmática y conceptual de criterios de racionalidad y razonabilidad
esas normas primigenias que reflejan el que permitan fundamentar toda clase de
espíritu jurídico de la comunidad, para decisión jurídica.
orillar una formulación completa y actual
de un Derecho verdaderamente científi- El método práctico o determinativo del
co, que ordene la legislación positiva y la Derecho puede entenderse como una la-
práctica de los tribunales. H) El método bor de individualización de los hechos y
positivista, que intenta trasladar el méto- el sentido de los textos jurídicos; que esta
do propio de las ciencias naturales al co- determinación tiene como bien a realizar
nocimiento del Derecho, reduciéndolo a «lo justo», de modo que siempre refleja un
su dato empírico más elemental; que determinado «juicio de valor»; y que, por
puede ser el conjunto normativo al que lo general, se realiza en el marco de un
llamamos Derecho (positivismo normati- proceso dialéctico con las debidas garan-
vo), los hechos sociales en que se mani- tías. De este modo, el Derecho en esta
fiesta el Derecho (positivismo sociológi- perspectiva práctica se presenta como el
co), o las sentencias de los jueces que acto de voluntad resultante de un proceso
dicen lo que es Derecho (positivismo ju- prudencial y reflexivo en el marco de un
dicial). En la última centuria, como desa- escenario dialéctico. Claro que el modo
rrollo y reacción a este reduccionismo en que se materializa este acto decisional
positivista han surgido nuevas corrientes no es uniforme ni unidireccional y pre-
metodológicas como: I) El positivismo senta diversas modalidades: A) La deter-
incluyente que abre su horizonte a la minación negocial del Derecho, en virtud
comprensión de valores éticos inmanen- de la cual los sujetos particulares arbitran
tes al Derecho y generalmente conteni- racional y dialogadamente la satisfacción
dos en las Constituciones de los llama- de sus intereses y las obligaciones recí-
dos Estados de Derecho; J) La escuela procas. B) La determinación judicial o
analítica que profundiza en el carácter conflictual del Derecho, en virtud de la
lógico del Derecho, principalmente me- cual se erige una autoridad (juez), en ra-
diante el análisis del mismo como un fe- zón de sus conocimientos, para que deci-
nómeno lingüístico, tanto en su configu- da en función de los hechos y las normas
ración lógica y estructural, como en su existentes y a la luz de los argumentos de
carácter pragmático o contextual; K) La las partes en el marco de un proceso con-
denominada hermenéutica jurídica que tradictorio, lo que es justo en el caso con-
observa el Derecho como un producto creto que se discute. C) La determinación
espiritual que requiere de una labor in- administrativa del Derecho, similar a la
terpretativa constante para su intelec- anterior, confía a la autoridad pública, en
ción, explicación y aplicación a los dis- razón de su poder atribuido, la satisfac-
tintos casos de la vida; L) La más reciente ción del bien público protegido jurídica-
escuela aretáica que intenta alcanzar el mente; pero, igualmente, en función de
conocimiento del Derecho mediante la los hechos y las normas que le sean de
individualización de las conductas vir- aplicación y dentro de un proceso contra-
tuosas en su práctica (el buen juez, el dictorio que permita la audiencia de las
buen abogado, el buen legislador, etc.), partes interesadas. D) La determinación
procurando así armonizar el conocimien- legislativa del Derecho, en función de la
to teórico con el práctico; M) La conoci- cual se confía a un conjunto de personas
da como teoría de la argumentación ju- (órgano legislativo) la enunciación de las
rídica, que profundiza en el análisis del leyes que, en términos generales, regulen
910
MÉTODO JURÍDICO
la convivencia social y realicen el bien de del Derecho, que se produce cuando se

la comunidad. El proceso en virtud del confiere a la autoridad pública la potestad
cual se producen estas leyes resulta igual- de dictar una norma de carácter general
mente dialéctico o contradictorio y su repara la satisfacción de un interés público,
solución queda a expensas del principio sin necesidad de diálogo ni proceso con-
de mayoría. E) La determinación decretal tradictorio alguno.
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Alfonso J. Sánchez Hidalgo

Universidad de Córdoba
VER TAMBIÉN: ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO / EFICACIA JURÍDICA / IN-

TERPRETACIÓN JURÍDICA / IUSNATURALISMO / JURISPRUDENCIA DE CONCEP-
TOS / JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y VALORACIONES / POSITIVISMO JURÍDI-
CO / RETÓRICA JURÍDICA / SOCIOLOGÍA DEL DERECHO / TEORÍA ANALÍTICA DEL
DERECHO / TEORÍA COMUNICACIONAL DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL
911
MINISTERIO FISCAL
El Ministerio Fiscal (MF) es hoy una ins- para impartir órdenes generales o parti-
titución de relevancia constitucional, in- culares a los fiscales. Con todo, incluso
tegrada con «autonomía funcional» en el en ese diseño predemocrático, se enten-
Poder Judicial, con la misión de promo- día, que el fiscal «procede con criterios
ver la acción de la justicia en defensa de jurídicos propios, de legalidad, no políti-
la legalidad, los derechos de los ciuda- co-administrativos». Finalmente, el
danos y el interés público tutelado por art. 124 de la Constitución de 1978, in-
la ley. Su nombre guarda relación con el serta la institución en el Poder Judicial
advocatus fisci del Derecho romano im- en un modelo que abarca las tres gran-
perial que acabó asumiendo la doble des áreas del Estado social y democráti-
función de custos legis y defensor civita- co de Derecho y enlaza con los valores
tis. En el ordenamiento castellano, el superiores del ordenamiento (art. 1 de
«procurador real» representaba los inte- la CE). En conexión con el Estado de
reses del monarca, oficializándose pro- Derecho, el fiscal defiende la legalidad,
gresivamente su posición conforme la independencia de los tribunales y el
avanzaba la distinción entre las funcio- interés público tutelado por la ley. En lo
nes de acusar y juzgar. En 1713, Felipe referente al Estado democrático, asume
V designó como primer fiscal del Reino la defensa de los derechos de los ciuda-
a Melchor de Macanaz, luego sometido danos y del sistema constitucional, así
a un complejo proceso inquisitorial. como la separación de poderes, velando
por la independencia de los tribunales y
Desde entonces, la figura ha ocupado de su propia función. En lo que atañe al
una difícil posición entre el poder políti- Estado social, el fiscal procura ante los
co y el judicial. El Decreto de creación tribunales la satisfacción del interés so-
del TS de 1812 y el Reglamento provisio- cial. La relevancia constitucional del Mi-
nal para la Administración de Justicia nisterio Fiscal también queda patente en
de 1835 iniciaron la regulación de la ins- su relación con las Comisiones de inves-
titución que amplió la Ley Orgánica del tigación de las Cortes Generales (art.76.1
Poder Judicial de 1870, que atribuyó ex- CE); su superioridad jerárquica sobre la
presamente al fiscal la representación Policía judicial (art. 126.1.b CE); o en la
del Gobierno ante los Tribunales. El Es- prohibición a sus miembros de la perte-
tatuto del Ministerio Fiscal, de 1926, dic- nencia a partidos políticos y sindicatos.
tado en plena dictadura de Primo de Ri-
bera y subsistente durante la República y Conforme con su autonomía funcional,
todo el régimen de Franco hasta 1981, el MF actúa a través de órganos propios:
manteniendo aquella representación, Fiscalía Provinciales y de Área, Fiscalías
ciñó sus previsiones a cuestiones funcio- Superiores; Fiscalías Jurídico Militar, del
nariales. La Constitución de 1931, reco- Tribunal de Cuentas, de la Audiencia Na-
noce al Ministerio Público y su legitima- cional, Antidroga y contra la delincuen-
ción ante el Tribunal de Garantías cia económica relacionada con la Co-
Constitucionales (arts. 122 y 123). La dic- rrupción, ante el TC y Fiscalía del TS.
tadura franquista, sin modificar el Estatu- Toda la institución se sitúa bajo la direc-
to de 1926, reglamentó la institución en ción del fiscal general del Estado. Ade-
1958 facultando al ministro de Justicia más de este, la Fiscalía General del Esta-
912
MINISTERIO FISCAL
do incluye órganos técnicos, de ña funciones especializadas de protec-

asesoramiento, apoyo, inspección y de ción jurídica de menores de edad, de
gestión, así como varias unidades coor- víctimas y derechos de las personas con
dinadoras de la actividad especializada discapacidad, así como ejerce acciones
del MF en todo el territorio, en materia en defensa de intereses difusos de con-
de Violencia sobre la Mujer, Medio Am- sumidores y usuarios.
biente y Ordenación del Territorio, Si-
niestralidad Laboral, Seguridad Vial, Ex- Por la importancia de las funciones del
tranjería, Reforma y Protección de Ministerio Público en el engranaje consti-
Menores de Edad, Cooperación Interna- tucional, el art. 124 CE somete su desa-
cional y contra la Delincuencia Informá- rrollo a los principios de legalidad, im-
tica, diseñadas a partir de la reforma parcialidad, dependencia jerárquica y
del EOMF (Ley 24/2007, de 9 de octu- unidad de actuación. Por el principio de
bre), para actualizar la estructura del Mi- legalidad el fiscal se sujeta a la Constitu-
nisterio Fiscal bajo parámetros de espe- ción, a las leyes y demás normas que in-
cialización técnica y unidad de actuación tegran el ordenamiento, pero a diferen-
frente a nuevas formas de criminalidad o cia de la Administración (art. 123 CE) y
en defensa de intereses sociales particu- los poderes públicos, también sujetos a
larmente relevantes. la legalidad, el fiscal es su genuino de-
fensor. En íntima conexión con la legali-
El núcleo esencial de la actividad del Mi- dad y el valor de la justicia (art 1 CE), se
nisterio Público se desarrolla en el pro- sitúa el principio de imparcialidad, por
ceso penal en el que es parte necesaria, el cual, el fiscal «actuará con plena obje-
salvo en causa por delitos privados. Aun- tividad e independencia en defensa de
que en el sistema procesal español la di- los intereses que le estén encomenda-
rección de la instrucción sigue encomen- dos» (art. 7 EOMF). Ambos principios
dada al juez de Instrucción, las reformas exigen la autonomía funcional que pro-
legales de los últimos años han incre- clama el art. 2 del EOMF. Con carácter
mentado su protagonismo en esa fase instrumental de los dos anteriores, los
del procedimiento, en la que el control principios de unidad de actuación y de-
de los plazos de instrucción impone un pendencia jerárquica, estrechamente co-
contacto precoz con el contenido de la nectados entre sí, han cobrado un relieve
causa para el diseño de la estrategia acu- constitucional que desborda su originaria
satoria. Puede también realizar per se y justificación en la necesidad de articular
dirigiendo a la Policía judicial, con limita- de forma unitaria y coherente la política
ciones temporales, investigaciones pre- criminal del Estado. En un ordenamiento
procesales (art. 5 del EOMF), siempre jurídico complejo y fragmentado por la
que no requiera compromiso de dere- proliferación y variedad normativa del
chos fundamentales. Pero las demandas Estado autonómico, la integración euro-
y los intereses sociales han desbordado pea, la globalización y la complejidad de
la inicial ubicación del fiscal en el proce- la vida social, económica, familiar…, la
so penal. En línea con la Carta de Roma, promoción de la acción de la justicia por
suscrita el 17 de diciembre de 2014 por un órgano de competencia estatal bajo
el Consejo Consultivo de Fiscales euro- pautas de unidad en todo el territorio se
peos (CCPE), el fiscal español actúa en orienta a garantizar los valores en riesgo
distintos ámbitos ajenos al penal, ante de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la
los órdenes jurisdiccionales civil, conten- igualdad ante la ley (art. 14 CE), median-
cioso-administrativo y social, y desempe- te el impulso de unos mismos criterios
913
técnicos en todos los órdenes jurisdiccio- En segundo lugar, el conflicto puede sur-
nales y en todas sus instancias. gir ad intra, en el seno del Ministerio
Fiscal, cuyos miembros vienen obligados
La autonomía funcional del Ministerio a cumplir órdenes e instrucciones de sus
Fiscal, bajo parámetros de legalidad e superiores y, al propio tiempo, a actuar
imparcialidad, es a menudo cuestionada. imparcialmente conforme a la legalidad.
Efectivamente, puede verse comprometi- La regulación estatutaria de estos conflic-
da, en primer lugar, frente a injerencias tos articula la imparcialidad como pre-
políticas de variada índole y en especial, rrogativa subjetiva de cada uno de los
del Gobierno que designa al fiscal gene- fiscales frente a órdenes o instrucciones
ral del Estado. Tras la designación, el Go- eventualmente ilegales o improcedentes
bierno no puede dar órdenes o instruc- y que pueden resistirse en escrito razo-
ciones al FGE, sino solo interesar la nado para provocar la rectificación o el
defensa del interés público, en términos debate de la cuestión en Junta de Fisca-
que pueden ser rechazados «motivada- les, tras la que puede el superior mante-
mente» (art. 8), pero el sistema de nom- ner su criterio, pero en escrito motivado,
bramiento, común por otra parte en el o relevar de funciones al fiscal resistente
Derecho comparado como forma de le- (art. 27). Por otra parte, la obligación de
gitimación democrática del ejercicio de atenerse a las órdenes o instrucciones de
un poder, suscita recelos sobre su impar- los superiores queda limitada a los infor-
cialidad en asuntos de trascendencia po- mes escritos, pudiendo siempre las inter-
lítica. Para blindar en lo posible la inde- venciones orales desenvolverse libre-
pendencia del FGE, la reforma estatutaria mente en cuanto «sea conveniente al
de 2007 redujo las posibilidades de su bien de la justicia» (art. 25).
cese a causas objetivas y tasadas (enfer-
medad o incapacidad, renuncia, incom- Por último, la autonomía funcional se
patibilidad o incumplimiento grave y rei- enfrenta a la dependencia material de la
terado de funciones); impuso la Administración estatal o autonómica,
intervención de la Junta de Fiscales de competente en unos u otros casos para
Sala, máximo asesor técnico, siempre suministrar soporte y medios materiales
que el fiscal general vaya a impartir ins- a la institución. Una tensión que solo
trucciones a sus subordinados en cual- puede superarse avanzando en la auto-
quier asunto que afecte a miembros del nomía presupuestaria y de gestión en el
Gobierno, cualquiera que sea la posición seno de la institución, a la que apuntan
procesal de estos. Y, en general, introdu- las previsiones de singularización pre-
jo la presencia de Juntas de Fiscalía u supuestaria del art.72.3 EOMF, que per-
otros órganos técnicos en los procesos mitan como mínimo conocer el monto
de toma de decisiones, haciéndolos más de los recursos asignados y analizar la
deliberativos y prudenciales. eficacia de su gestión.
BIBLIOGRAFÍA
Becerra, N. E.: El Ministerio Público Fiscal: génesis, ubicación institucional y reforma

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MINISTERIO FISCAL
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Consuelo Madrigal
Académica de Número de la Real Academia de
Jurisprudencia y Legislación de España
Fiscal de Sala del Tribunal Supremo
Ex Fiscal General del Estado
VER TAMBIÉN: ABOGACÍA / ABOGACÍA DEL ESTADO / ADMINISTRACIÓN GENERAL

DEL ESTADO / BUENA ADMINISTRACIÓN / ESTADO DE DERECHO / GOBIERNO /
JURISDICCIÓN (CIVIL, CONSTITUCIONAL, CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, PE-
NAL, SOCIAL) / ORDENAMIENTO JURÍDICO
915
MINISTRO
La voz «ministro» procede del latín mi- eran muy reducidos en número y sus
nister, servidor o sirviente, con la mis- carteras se correspondían con funcio-
ma raíz que «administración». Se trataba nes básicas del Estado, tales como los
de los servidores del emperador roma- Ministerios de Estado, Hacienda, Gra-
no, que eran sus más fieles o cercanos. cia y Justicia, Guerra y Marina. Se aña-
El uso del término se remonta al Código dieron en algunos Ejecutivos ministros
Teodosiano (recopilación de leyes ro- ocupados de la «gobernación de la pe-
manas del Bajo Imperio) y al Código de nínsula» y «gobernación de ultramar»,
Justiniano (recopilación de constitucio- también denominados en ocasiones
nes y jurisprudencia romana del año «Ministerio de fomento general del Rei-
117 al 565 d. C.). no» y después, «Ministerio de Interior».
El servidor de lo público que toma el nom- Mediante el R. D. de 19 de noviembre

bre de ministro ha estado siempre unido a de 1823 de Fernando VII se reúnen por
la creación del Estado desde el Poder Eje- primera vez en Consejo de Ministros:
cutivo. Su cometido originario consistía en «En él se tratarán todos los asuntos de
desempeñar labores de confianza del pre- utilidad general: cada ministro dará
sidente, dictador, dirigente o monarca, se- cuenta de los negocios correspondien-
gún los casos. En épocas más recientes, la tes a la secretaría de su cargo, recibirá
relación de confianza persiste, pero se ins- mis resoluciones, y cuidará de hacerlas
titucionaliza la figura y se profesionaliza el ejecutar. Los acuerdos del Consejo se
desempeño, de manera que se crea la ins- escribirán en un libro, expresando las
titución del Ministerio, ocupada de un de- razones que los motivasen».
terminado grupo de asuntos que, según
las necesidades, corresponden a la esfera Con el Gobierno de Espartero, en 1837,
de lo público, y a la cabeza se nombra al comienza a incorporarse a la denomina-
titular, el ministro. El Ministerio está inte- ción de Ministerio de Marina, la del ejer-
grado por profesionales que permanecen cicio de las funciones de «Comercio».
y configuran la Administración, mientras «Obras públicas» aparece en 1847 unido
que el titular del cargo es nombrado libre- a «Comercio» e «Instrucción», que median-
mente y varía según las consideraciones te R. D. de 29 de octubre de 1851 pasa a
políticas de la época. Los cambios en los llamarse Ministerio de Fomento. Las car-
nombres ministeriales permiten ver la evo- teras ministeriales se mantienen estables
lución de las preocupaciones de un país en su división durante todo el Sexenio
en cada momento histórico y la importan- Revolucionario y el reinado de Alfon-
cia que alcanzan determinadas cuestiones, so XII, teniendo en cuenta la desapari-
de tal manera que la política ha de ocupar- ción, por motivos obvios, de cualquier
se de ellas asignando un titular a una rama referencia a Ultramar. Con Alfonso XIII
de la Administración, con personal al ser- se incorporan «Instrucción Pública y Be-
vicio de la misma, para desarrollar una po- llas Artes», el Ministerio de «Agricultura»,
lítica pública en ese ámbito. que se une a las funciones de comercio,
industria y obras públicas, «Abasteci-
En cuanto a la evolución en España, a mientos» y «Trabajo». En la dictadura de
principios del siglo xix los ministros Primo de Rivera se suspenden los cargos
916
MINISTRO
de ministros y subsecretarios, si bien se miento de la maquinaria administrativa

nombran responsables de las carteras del Estado.
por materia y se produce incluso una re-
modelación de nombres, pasando el tra- La Constitución de 1978 establece que
dicional «Gracia y Justicia» a llamarse el Gobierno se compone del presidente,
«Justicia y Culto» y apareciendo «Econo- de los vicepresidentes, en su caso, de
mía Nacional». Durante la Segunda Repú- los ministros y de los demás miembros
blica desaparecen las menciones al culto que disponga la ley (art. 97 CE). Los mi-
y se añade un departamento de «Comu- nistros son nombrados y separados por
nicaciones». En este mismo periodo apa- el Rey, a propuesta del presidente del
recen ministros nombrados sin cartera, Gobierno. Además, en cuanto que cabe-
es decir, aquellos que carecen de un de- za de su departamento ministerial o Mi-
partamento ministerial propio. Y se in- nisterio, representan la cúspide de la
troducen también «Sanidad y Asistencia Administración y por ello se configuran
Social» y «Marina Mercante». Curiosa es la con la doble dimensión de dirección
dotación de un Ministerio de Propagan- política y administrativa, ya referida.
da en tal época. Durante la dictadura
franquista, los ministros componen una Los ministros rinden cuentas ante el Po-
Junta Técnica del Estado, con cargos que der Legislativo, de tal manera que sus
se adaptan a la conformación del régi- comparecencias ante el Congreso de los
men («Organización y Acción Sindical») y Diputados y Senado son periódicas,
que se acompañan también de secreta- para responder las preguntas parlamen-
rios generales («Secretaría General de F. tarias y exponer los asuntos de su com-
E. T. y de las J. O. N. S.»). Nacen nuevos petencia. De esta forma se engrana la
departamentos, como «Turismo», «Vivien- división de poderes entre el Ejecutivo y
da», o «Educación y Ciencia». el Legislativo en la democracia.
En la democracia se ha incrementado el De acuerdo con la Ley 50/1997, de 27

número de miembros del Gobierno has- de noviembre, del Gobierno, cada mi-
ta alcanzar más de veinte carteras en nistro, como titular de su departamento,
ocasiones y con una gran variedad de cuenta con autonomía e independencia,
asuntos a su cargo, como «innovación», competencia y responsabilidad en la es-
«energía», «movilidad», «igualdad» o fera específica de su actuación y le co-
«agenda digital». rresponden las funciones de desarrollar
la acción del Gobierno en el ámbito de
El Estado se ha ido convirtiendo así en su departamento, de conformidad con
un actor social dotado de una dimen- los acuerdos adoptados en Consejo de
sión particular y con sus propios me- Ministros o con las directrices del presi-
dios y técnica de toma de decisiones, dente del Gobierno; ejercer la potestad
que abarca aspectos y problemas pun- reglamentaria en las materias propias, lo
tuales o permanentes, minoritarios o que da lugar a la emisión de órdenes
mayoritarios, tradicionales como la se- ministeriales; refrendar, en su caso, los
guridad y la defensa o futuribles, como actos del Rey en materia de su compe-
la digitalización, pero con la persecu- tencia; y cualesquiera otras que les atri-
ción del interés general en su objetivo buyan las leyes.
último. Y los ministros son el ensam-
blaje del impulso político para solucio- Para ser miembro del Gobierno se re-
nar tales problemas con el funciona- quiere ser español, mayor de edad, dis-
917
frutar de los derechos de sufragio activo no, debiendo recaer, en todo caso, en
y pasivo, así como no estar inhabilitado otro miembro del Gobierno. El real de-
para ejercer empleo o cargo público por creto expresará entre otras cuestiones
sentencia judicial firme y reunir el resto la causa y el carácter de la suplencia.
de requisitos de idoneidad previstos para
el ejercicio de funciones de alto cargo de Señalemos, por último, las diferencias
la Administración General del Estado. de denominación en Estados Unidos y
Cuentan con una serie de incompatibili- Gran Bretaña. En Estados Unidos, el
dades durante el desempeño del cargo presidente se acompaña de un vicepre-
(no podrán ejercer otras funciones repre- sidente y los denominados «secretarios
sentativas que las propias del mandato de Estado» del Gobierno federal (que no
parlamentario, ni cualquier otra función debe ser confundido con un secretario
pública que no derive de su cargo, ni ac- de Estado en la Administración españo-
tividad profesional o mercantil alguna) y la, que es la figura de segundo rango en
con posterioridad al mismo y sus retribu- los Ministerios) o secretarios. Hay un se-
ciones se encuentran limitadas. Su res- cretario de Estado del Departamento de
ponsabilidad criminal se exige ante la Estado que se ocupa de las relaciones
Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. internacionales y es el segundo miem-
bro de mayor rango por orden de prefe-
Los vicepresidentes son, en todo caso, rencia en el Gabinete del presidente.
considerados ministros. La separación Junto con este, forman parte del Gabi-
de los vicepresidentes del Gobierno lle- nete los secretarios de Defensa, del In-
vará aparejada la extinción de dichos terior, de Agricultura, de Comercio, etc.
órganos, salvo el caso en que simultá- Todos ellos se asimilan a la figura del
neamente se designe otro vicepresiden- ministro en la Europa continental.
te en sustitución del separado.
En Gran Bretaña, la denominación de
Además de los ministros titulares de un ministros del Gabinete se refiere a los
departamento existe la figura de los mi- cargos seleccionados por el primer mi-
nistros sin cartera, a los que se atribuirá nistro (presidente) entre los miembros
la responsabilidad de determinadas fun- electos de las dos Cámaras del Parla-
ciones gubernamentales. mento (House of Commons y House of
Lords). Los ministros del Gabinete son
Los ministros actúan de manera colegia- normalmente titulares de un departa-
da en el Consejo de Ministros, pero tam- mento y como en EEUU se denominan
bién participan en las Comisiones Dele- «Secretary of State for», y a continuación
gadas del Gobierno. se añade la función que asumen. Tam-
bién en Gran Bretaña se ha usado el tér-
La suplencia de los ministros, para el mino «ministros de la Corona», que era
despacho ordinario de los asuntos de usado en la Commonwealth para referir-
su competencia, será determinada por se a los consejeros y asesores en los te-
real decreto del presidente del Gobier- rritorios de dicha unión.
BIBLIOGRAFÍA
Diccionario biográfico de ministros del CSIC: http://humanidades.cchs.csic.es/ih/

paginas/jrug/diccionario/gabinetes/index_gabi.htm
918
MINISTRO
Escudero, J. A.: Los orígenes del Consejo de Ministros en España. Madrid: Editora Nacio-
nal, 1979.
García Fernández, J.: 1812-1992. El arte de gobernar: historia del Consejo de Ministros y
de la Presidencia del Gobierno. Madrid: Tecnos, 1992.
US Department of State https://www.state.gov/
UK Government https://www.gov.uk/government/how-government-works

Abogada del Estado
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / AFORAMIENTO / DIVI-

SIÓN DE PODERES / GOBIERNO / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PARLAMEN-
TARISMO / PRESIDENTE DEL GOBIERNO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
919
MOCIÓN DE CENSURA
La conformación del sistema de gobierno rrollada, casi reproducida, en los artícu-

contemplado en la Constitución Españo- los 175 a 179 del Reglamento del Con-
la de 1978 es parlamentaria, una Monar- greso de los Diputados. Presenta una
quía parlamentaria, como establece el doble faz, porque al ser constructiva no
art. 1.2 constitucional, lo que significa consiste solo en censura sino también si-
que entre el Gobierno y las Cortes Gene- multáneamente en investidura. Tiene por
rales hay una relación existencial, es de- tanto una doble naturaleza, por un lado,
cir, la llegada y permanencia del presi- la clásica censura que implica retirar al
dente del Gobierno, y con él la del presidente del Gobierno la confianza
Gobierno entero, dependen de la volun- que el Congreso depositó en él mediante
tad de las Cortes (relación de confianza) la investidura y, por otro lado, supone
y la continuidad de estas está a expensas otorgar la confianza a quien encabeza la
de la voluntad de aquel, que asume la moción. Lo que en el clásico funciona-
vieja prerrogativa regia de la disolución miento del sistema parlamentario supo-
del Parlamento. La relación de confianza nía dos procesos distintos, cada cual con
comienza con la investidura, se puede su propia finalidad, en la censura cons-
renovar con la cuestión de confianza y tructiva se integran en unidad de acto. La
concluir anticipadamente, antes de nue- ventaja evidente es que no hay interini-
vas elecciones, con la moción de censu- dad entre la censura y la investidura,
ra. Como contrapartida, el presidente del pues un mismo voto de la Cámara sirve
Gobierno puede disolver anticipadamen- para lo uno y para lo otro.
te las Cortes (art. 115 CE), siempre que
haya transcurrido al menos un año desde Esta doble naturaleza de la moción de
la anterior disolución. censura constructiva explica las circuns-
tancias de su desarrollo potencial en el
Los mecanismos constitucionales han caso de la presentada por el señor Sán-
funcionado hasta ahora en beneficio de chez en 2018. El candidato incitó reitera-
la estabilidad gubernamental, lo que jus- damente a dimitir al entonces presidente
tamente se pretendía al incorporar la en ejercicio, señor Rajoy; le señalaba
moción de censura constructiva, plasma- que, de hacerlo, la moción decaería. Se
da en el art. 68 de la Ley Fundamental de hubiera abierto el proceso previsto en el
Bonn. En efecto, mientras que la disolu- art. 99 constitucional: consultas del Rey
ción anticipada ha sido frecuentemente con las fuerzas políticas parlamentarias,
empleada, la moción de censura se ha propuesta de candidato y, si nadie era in-
usado, y poco, como recurso propagan- vestido, la disolución automática que
dístico, a sabiendas de su inviabilidad contempla el apartado cinco del art. 99
(mociones presentadas por los señores de la Constitución.
González, Hernández Mancha, Iglesias y
Abascal). La excepción fue la moción Algunos expertos señalaron que la dimi-
triunfadora del señor Sánchez, en 2018. sión del señor Rajoy no habría hecho de-
caer la moción porque subsistiría la finali-
La regulación específica de la moción de dad de pronunciarse acerca de la
censura se halla dispersa en los arts. 113, investidura. Es este un argumento espe-
114.2 y 115.2 de la Constitución y desa- cioso porque olvida que la simple investi-
920
MOCIÓN DE CENSURA
dura se encauza a través del procedimien- de proteger la estabilidad gubernamental

to dispuesto en el art. 99 CE y que la subsisten y vienen reforzados con el im-
esencia de la moción de censura es retirar pedimento temporal que se introduce en
la confianza a un presidente en activo, lo el art. 113.4 CE, según el cual sus signata-
que ya no podría hacerse si este hubiera rios no pueden presentar otra moción en
dimitido. En rigor, la investidura es un el mismo periodo de sesiones. Sin em-
complemento para simplificar el complejo bargo, no hay periodo de carencia desde
proceso político de sustitución del presi- la constitución del Gobierno y cabe ima-
dente del Gobierno sin pasar por las ur- ginar una moción presentada inmediata-
nas y, por añadidura, sin la intervención mente después de una investidura.
regia de presentación de un candidato a
presidir el Consejo de Ministros. De la mecánica concreta de la tramita-
ción de la moción, la Constitución solo
Mientras la investidura (y la cuestión de indica (art. 113.3) que desde la presenta-
confianza también, según el art.  112 ción hasta la votación no podrán trans-
constitucional) se puede ganar por ma- currir menos de cinco días y que, en los
yoría simple en segunda votación dos primeros días de este plazo, podrán
(art. 99.3 CE), la moción de censura solo presentarse mociones alternativas. El Re-
prospera si se alcanza la mayoría absolu- glamento del Congreso de los Diputados,
ta (art. 113.1 CE), lo que solo sería posi- que reproduce en buena parte la regula-
ble si se produce un cambio significativo ción constitucional, en particular el
en la correlación de fuerzas políticas; ta- art. 177 RCD, regula el desarrollo de los
les cambios parecen más verosímiles debates, que se asimilan al de un debate
cuanto mayor sea la atomización de par- ordinario de investidura. Y en el caso de
tidos, tal y como acontece en el Congre- haber varias mociones, la Presidencia,
so de los Diputados desde hace no mu- oída la Junta de Portavoces, podrá acor-
cho tiempo. dar que se debatan conjuntamente, aun-
que se votarán siguiendo el orden tem-
La legitimación para presentar la moción poral de presentación (art. 177.3 RCD).
la ostenta al menos una décima parte de Por otro lado, de aprobarse una de ellas
los diputados (art. 113.2 CE). En los tér- no serán sometidas a votación las restan-
minos del bipartidismo que durante tantes (art. 177.6 RCD).
to tiempo imperó en el sistema de parti-
dos español, ello suponía que solo el El art. 114.2 CE, reproducido por el
principal partido de la oposición, con art. 178 RCD, se refiere a las consecuen-
muchos más diputados de los exigibles, cias del voto favorable a la moción. El
podía presentar una moción de censura. presidente censurado «presentará su di-
Con el mayor pluralismo existente en la misión al Rey» y el candidato investido
actualidad son varios los posibles actores de la confianza de la Cámara será nom-
en disposición de utilizar este instrumen- brado por el jefe del Estado presidente
to de lucha política, como demuestra el del Gobierno. Como demostró la mo-
ejemplo de la moción presentada por el ción triunfante en 2018, en un lapso de
señor Iglesias en 2017 y por el señor tiempo brevísimo se produce el relevo a
Abascal en 2020. la cabeza del Ejecutivo, sin menoscabo
de la continuidad, porque no habrá in-
A pesar de la revitalización de la moción terregno de Gobierno en funciones que
de censura en los últimos años, su carác- se produciría si la censura y la investi-
ter extraordinario y su finalidad esencial dura estuvieran disociadas.
921
Un elemento importante a considerar es La moción de censura constructiva tam-

la prohibición de disolución anticipada bién se recoge en las previsiones de los
que pesa sobre el presidente del Go- Estatutos de Autonomía, para los muni-
bierno, una vez presentada la moción cipios en el art. 197 LOREG e incluso en
de censura (art. 115.2 CE). El presidente otros campos como las universidades
no puede desactivar la moción con la públicas. En estos ámbitos no ha sido
disolución; la única manera de lograr pocos los casos de mociones que han
esa desactivación es, como ya se ha prosperado. En el Congreso de los Di-
apuntado, presentando su dimisión al putados, las condiciones políticas refor-
Rey; en este caso, cancelada la moción, zaban el efecto disuasorio de la regula-
se abriría el proceso previsto en el ción constitucional, así que hemos
art. 99 constitucional y el Rey debería debido esperar cuarenta años,
entonces ejercer su facultad de propo- hasta 2018, para ver un caso de moción
ner candidatos al Congreso. de censura exitosa.
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Raúl Canosa Usera

VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / DIVISIÓN DE PODERES / ELEC-

CIONES / ESTADO DEMOCRÁTICO / INVESTIDURA / PARLAMENTARISMO / PARLA-
MENTOS / PRESIDENTE DEL GOBIERNO
922
MONARQUÍA
MONARQUÍA
Según el Diccionario de la Real Academia democracia es el régimen en que go-

Española, la palabra «Monarquía» procede biernan unos cuantos que ejercen el po-
etimológicamente del término latino der en nombre de todo el pueblo». Y
monarchĭa derivado a su vez del griego añade: «El problema básico del gobier-
μοναρχία, traducible literalmente como go- no no consiste, por tanto, en determinar
bierno de uno solo. El ejercicio del poder si confiaremos el poder a una persona,
por un único titular caracterizaría a la Mo- a pocas, o a muchas; el problema radica
narquía en la conocida clasificación aris- en averiguar cómo esos pocos, a quie-
totélica de las formas puras de gobierno nes inexorablemente tocará gobernar,
–monarquía, aristocracia y poliarquía o hayan de ser designados en forma que
democracia– atendiendo al criterio estruc- respondan a su misión del modo más
tural del número de gobernantes. perfecto posible para el bien general».
Siguiendo este criterio aritmético, la Mo- Desde esta perspectiva de la designa-

narquía se define en ese mismo Diccio- ción de la minoría gobernante, se hace
nario como «organización del Estado en necesario diferenciar entre el ejercicio
la que la jefatura y representación su- efectivo del poder y la representación
premas son ejercidas por una persona de la unidad del Estado, distinción que
que, a título de Rey, ha recibido el po- permite abordar la cuestión de la evolu-
der por vía hereditaria y puede transmi- ción y tipología de la forma monárqui-
tirlo del mismo modo» (Diccionario de ca, habida cuenta que la Red para el Es-
la Lengua Española, 23.ª ed., [versión tudio de las Monarquías Contemporáneas
23.3 en línea]. https://dle.rae.es (REMCO) contabiliza un total de 44 Mo-
[07.01.2020]. Se añade así la sucesión narquías repartidas entre los cinco con-
hereditaria como segundo elemento tinentes (https://remco.es/monarquias).
propio de la Monarquía, resultando lla-
mativa la omisión del ejercicio vitalicio Dejando de lado las singulares Monar-
del cargo como diferencia sustancial en- quías electivas, tanto históricas (la visigo-
tre la Monarquía y la República. da o el antiguo Imperio alemán) como
contemporáneas (Andorra con sus dos
Sin embargo, por lo que se refiere al copríncipes, la Ciudad del Vaticano, Ma-
primer criterio cuantitativo, el ejercicio lasia y Samoa), la Monarquía estamental
unipersonal del poder no singulariza medieval sería la primera manifestación
propiamente a la Monarquía como for- de la Monarquía hereditaria, con una es-
ma de organización política por cuanto, tructura dualista en la que el Rey com-
como dijo Pérez Serrano remitiéndose a partía el poder con la representación de
Bryce, «el mundo no ha conocido en los brazos o estamentos del regnum en
realidad más que una forma de gobier- el Parlamento, sin que ninguno de los
no: el gobierno de los pocos. En la Mo- dos órganos representara una unidad del
narquía gobernaban unos cuantos con- Estado, todavía ausente.
sejeros que rodeaban al príncipe y
ejercían el poder en su nombre; en una La posterior concentración paulatina de
oligarquía mandan unos pocos que ejer- todo el poder político en manos de un
cen en su propio nombre el poder; la Rey que se fundía con el Estado dio lu-
923
gar a la Monarquía absoluta o pura, que do el principio monárquico deja de te-

Stepan, Linz y Minoves-Triquell han lla- ner trascendencia jurídica, de la que
mado «Monarquía gobernante» (ruling solo disfruta el principio democrático,
monarchy). (…) deja de ser forma de Estado para
pasar a ser forma de gobierno, o mejor
La siguiente etapa en la evolución sería dicho, para convertirse en un tipo de la
la que adviene tras la Revolución france- especie forma de gobierno parlamenta-
sa, identificable en sentido amplio con la ria, dentro del género forma de Estado
Monarquía constitucional en la que el democrática» (Aragón Reyes).
Rey comparte con la representación par-
lamentaria de la nación el poder consti- La Monarquía parlamentaria surge en el
tuyente (dando lugar a las Constituciones Reino Unido por evolución de la Monar-
pactadas) y el poder legislativo (median- quía constitucional combinada con la
te la iniciativa y el veto), y conserva el introducción del parlamentarismo du-
poder ejecutivo que ejerce mediante mi- rante los siglos xviii y xix, lo que explica
nistros sometidos a la doble confianza que en el ámbito anglosajón y muy par-
(del Rey y del Parlamento) al introducir- ticularmente en el británico se siga ha-
se gradualmente el régimen parlamenta- blando de «Monarquía constitucional»
rio en su variante dualista. Pero antes (con «gobierno de gabinete» [Bagehot])
existió una etapa intermedia de transi- o, en ocasiones, de «Monarquía constitu-
ción, la Monarquía limitada, en la que, cional en democracia parlamentaria».
en virtud del principio monárquico, el Las Monarquías de la Europa continen-
monarca retuvo la titularidad de la sobe- tal fueron adoptando esta fórmula polí-
ranía, como órgano supremo del Estado, tica de Jefatura de Estado monárquica
aunque mediante una Carta otorgada insertada en un sistema parlamentario
aceptase autolimitar sus poderes coexis- de gobierno, hoy vigente en las diez
tiendo con una Asamblea legislativa elec- Monarquías europeas (incluyendo los
tiva y dirigiendo un gobierno únicamen- micro Principados de Mónaco y Lie-
te responsable ante él. chtenstein y el Gran Ducado de Luxem-
burgo), Japón, Tailandia, Camboya y
Siendo que en todas estas fases evoluti- Malasia, así como en los 16 dominios de
vas la soberanía residía en el monarca la Commonwealth en los que la sobera-
–en exclusiva o conjuntamente con el na británica conserva la titularidad de la
Parlamento–, la Monarquía podía consi- Jefatura del Estado, ejerciendo como tal
derarse una forma de Estado por contra- a través del gobernador general.
posición a la República. Pero esto cam-
bió al transformarse en Monarquía La configuración constitucional de las
parlamentaria, último estadio de la evo- Monarquías parlamentarias se ha produ-
lución monárquica, bien como la ver- cido, sin embargo, por dos vías diferen-
sión más actualizada de la Monarquía tes: conservando mayoritariamente en la
constitucional, bien como una categoría Constitución escrita el diseño y fraseo-
propia («Monarquía democrática parla- logía propia de la Monarquía constitu-
mentaria», para Stepan, Linz y Minoves- cional –que reserva nominalmente al
Triquell): «cuando la Monarquía se con- monarca el poder ejecutivo– pero gene-
figura jurídicamente como Monarquía rando al mismo tiempo una mutación
parlamentaria, con la inmediata conse- constitucional al introducir por la vía de
cuencia de que ya la soberanía reside las convenciones constitucionales la di-
únicamente en el pueblo, esto es, cuan- námica propia de la Monarquía parla-
924
MONARQUÍA
mentaria; o constitucionalizando de for- se caracteriza por su naturaleza heredi-

ma expresa el régimen parlamentario taria y vitalicia (frente a la presidencia
bajo una Jefatura del Estado monárqui- republicana, electiva y temporal), lo que
ca ( Japón, Suecia y España, cuyo texto determina una especial capacidad de in-
constitucional de 1978 es el único que tegración por representar simbólica-
acoge la expresión «Monarquía parla- mente la unidad y continuidad histórica
mentaria»). La primera opción concuer- del Estado y por conformarse como una
da con la conocida tesis de Jellinek en institución neutral, independiente e im-
su Teoría general del Estado, según la parcial que representa el interés perma-
cual la Monarquía parlamentaria sería nente y a largo plazo al abrigo de las
«una especie política de Monarquía», contiendas políticas partidistas. La legiti-
«una manera de ejercer el gobierno» en midad legal-racional derivada de la
el seno de la Monarquía constitucional. Constitución y la legitimidad tradicional
dinástica pueden verse reforzadas por la
En cualquiera de los dos casos, la Mo- legitimidad de ejercicio del monarca en
narquía parlamentaria supone la dife- determinadas circunstancias, y es cierto
renciación de iure o de facto entre el que las primeras posiciones de muchas
Rey como jefe de Estado con funciones Monarquías en los índices de calidad,
simbólicas y representativas (y en oca- desarrollo y progreso proporcionan ar-
siones con facultades arbitrales y mode- gumentos empíricos y pragmáticos en
radoras) y un primer ministro que enca- los que basar una legitimidad racional
beza un Ejecutivo sujeto a la confianza instrumental, fría y desideologizada,
parlamentaria, siendo este quien ejerce como ha defendido recientemente Lamo
los poderes efectivos de gobierno (atri- de Espinosa. Pero si lo específico de la
buidos formalmente al monarca o no) y Monarquía es su potencial simbólico
quien mediante el preceptivo refrendo para movilizar emociones y afectos por
de los actos regios asume la responsabi- identificarse con el proceso histórico de
lidad de los mismos dada la inviolabili- construcción del Estado, el arraigo defi-
dad del Rey, responsabilidad que impli- nitivo de la forma monárquica en una
ca como regla general la traslación al nación concreta, más allá de su funcio-
Ejecutivo de la decisión subyacente a nalidad transitoria como opción de sali-
dichos actos. da facilitadora del cambio político
(como ocurrió en la Transición españo-
La Monarquía, entendida como forma la), presupone un mínimo aprecio por
de la Jefatura del Estado en las Monar- la propia Historia, y en ello se juega
quías parlamentarias contemporáneas, nada menos que su permanencia.
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Documents CIDOB (Nueva época), 1-10 (2016).
Göran Rollnert Liern

VER TAMBIÉN: CORONA / DEMOCRACIA / DIVISIÓN DE PODERES / ESTADO DE-

MOCRÁTICO / FORMAS DE GOBIERNO / FORMAS POLÍTICAS / PARLAMENTARIS-
MO / POLÍTICA / SÍMBOLOS POLÍTICOS
926
MUNICIPIO Y AYUNTAMIENTO
El municipio es la entidad basal o pri- toral o bien –en determinados supues-

maria de la organización territorial del tos de población poco numerosa– direc-
Estado (arts. 1.1 y 11.1 LBRL) y el pri- tamente la asamblea vecinal. A su vez,
mero de los dos niveles en que se arti- la combinación término (territorio)-po-
cula internamente la Administración lo- blación ha de proporcionar recursos su-
cal. Se trata de una institución de hondas ficientes para hacer financieramente
raíces históricas, que se consolida en la sostenible el municipio (según el citado
Edad Media como poder público de ré- precepto).
gimen diverso y la Constitución de Cá-
diz asume en el nuevo orden político La organización en que, para su gobierno
que inaugura, generalizándolo bajo un y administración, se expresa institucional-
régimen uniforme. Su continuidad hasta mente el municipio es –salvo en los casos
hoy se debe sin duda al hecho de que de concejo abierto– el Ayuntamiento, in-
traduce la realidad social derivada de la tegrado por los concejales (que son elegi-
convivencia en asentamientos de mag- dos directamente por sufragio universal,
nitud diversa, generadora siempre de igual, libre, directo y secreto) y el alcalde
un círculo de asuntos comunes precisa- (que es elegido por los concejales en la
dos de gestión y que todo acto constitu- sesión constitutiva del Pleno, pero que el
yente no puede sino reconocer, siendo art. 140 CE autoriza lo sea igualmente di-
así constitutivo solo en su efecto de in- rectamente por los vecinos). El régimen
corporación a las estructuras de poder legal básico de la organización y, por tan-
público. to, del gobierno y la administración muni-
cipales, único hasta 2003, se ha visto com-
Se entiende así que, en la actual plementado a partir de dicho año por uno
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de específico para los denominados munici-
las bases de régimen local, el municipio, pios de gran población: los de población
con personalidad jurídica plena (art. 140 superior a 250.000 o –siendo capital de
CE), sea una corporación, es decir, una provincia– 175.000 habitantes, así como
entidad de base personal pero creada los que, a su iniciativa, decida la Asam-
por decisión normativa (por razón, blea legislativa de la correspondiente Co-
como dice el Código Civil, del interés munidad Autónoma, siempre que sean
público), de modo que –a diferencia de capitales de provincia o de Comunidad
la asociación– no le afectan los cambios Autónoma, sede de instituciones autonó-
que se produzcan en su base personal. micas o –superando los 75.000 habitan-
De donde la importancia del término tes– presenten especiales circunstancias
municipal, pues la residencia en él de- (art. 121 LRBL). A esto se añade el régi-
termina la condición de vecino y el con- men especial de Barcelona y Madrid, con
junto de los vecinos constituye la pobla- el resultado de la coexistencia de tres re-
ción municipal. Y esta población, que gímenes: el general, el específico de gran
debe estar asentada, como regla gene- población y el especial de las capitales
ral, en un núcleo urbano territorialmen- del Estado y Cataluña.
te diferenciado (art. 13.2 LRBL, cuyo an-
tecedente está ya en la Constitución de En cuanto al régimen general, el esque-
Cádiz), constituye o bien el cuerpo elec- ma organizativo resultante puede ser
927
completado por la legislación autonómi- Para la efectividad del gobierno y admi-

ca y, en el marco de uno y otra, el regla- nistración municipal, la LBRL ordena a
mento orgánico de cada municipio. Ade- la legislación estatal y autonómica ase-
más de los órganos que luego se indican, gurar (según su respectivo ámbito com-
los municipios: a) cuentan –en el caso de petencial) competencias en calidad, se-
existencia de núcleos de población sepa- gún proceda, de i) propias (ejercitables
rados del principal– con los llamados en- en régimen de autonomía y bajo la pro-
tes de ámbito territorial inferior (al propia responsabilidad, cuya determinación
pio municipio), que carecen de se reserva a la ley formal); ii) atribuidas
personalidad, suponen una forma de or- por delegación (cuyo ejercicio puede
ganización desconcentrada para la admi- quedar sujeto a la dirección y el control
nistración de los citados núcleos separa- de la Administración delegante); y iii)
dos (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, distintas de las de los dos anteriores ti-
anteiglesias, concejos, pedanías, lugares pos (ejercitables solo cuando no se
anejos y análogos) o que establezca la ponga en riesgo la sostenibilidad finan-
ley autonómica que los regule; y b) pue- ciera de la Hacienda municipal, ni se in-
den establecer órganos territoriales de curra en supuesto de ejecución simultá-
gestión desconcentrada, sin perjuicio de nea del mismo servicio con otra
la unidad de gobierno y gestión del mu- Administración). En este contexto, la
nicipio: por ejemplo, las Juntas Munici- Ley: i) define una serie de servicios pú-
pales de Distrito. La Ley básica estatal blicos mínimos de prestación obligato-
prevé también regímenes municipales ria (art. 26 LBRL), que tienen, así, la
especiales: el de los concejos abiertos y condición de competencias propias mí-
los establecidos por la ley autonómica nimas; y ii) establece, como cierre, una
para municipios pequeños o de caracte- cláusula general de competencia más
rísticas peculiares. aparente que real, toda vez que aplica-
ble en los términos del propio precepto
En el régimen general, la organización relativo a las competencias propias y,
básica descansa en la distinción entre: por tanto, referible solo a las legalmente
a) órganos necesarios (los de gobierno asignadas como tales estas. El sistema
y gestión), bien en todos los municipios de determinación de las competencias
sin excepción (alcalde, tenientes de al- así establecido queda asegurado en la
calde y Pleno), bien solo en los de de- medida en que la instancia municipal,
terminada población mínima o aquellos garantizada constitucionalmente, se
que así lo decidan ( Junta de Gobierno configura como Administración territo-
Local); y b) órganos complementarios rial con universalidad de fines (arts. 3.1
de estudio e informe o de seguimiento y y 25.1 LBRL), dotada de los atributos de-
control, de existencia obligatoria en los finitorios de tal Administración (art. 4
municipios de más de 5.000 habitantes LBRL) y titular de la potestad de autoor-
y en los restantes que así lo acuerden. Y ganización (arts. 20.3 y 32.3 LBRL).
en el régimen específico de los munici-
pios de gran población se modulan las Si bien en términos generales el muni-
reglas del régimen básico general en el cipio ha afirmado y desarrollado su pa-
sentido, en síntesis, de potenciar la Al- pel de modo espectacular en el actual
caldía, aunque con descarga de tareas período constitucional, sigue padecien-
de gestión en las Juntas de Gobierno do problemas históricos que ahora se
(integradas por miembros de libre nom- plantean obviamente en términos nue-
bramiento y cese por el alcalde). vos, pero igualmente decisivos. Cabe
928
destacar, como más importantes, los si- politanización desbordantes de los

guientes: términos municipales, y, de otro lado,
a los de despoblación del mundo ru-
–– El arreglo de la planta municipal, inte- ral. Pero también por ser el presu-
grada aún por más de 8.000 munici- puesto de la adecuada articulación
pios muy desiguales entre sí; número interna de la Administración local.
excesivo este debido a la resistencia –– La clarificación de la tendencia, ya
tradicional del mundo municipal a los en parte realizada en los municipios
sucesivos intentos de reforma. Los de gran población y, en especial, en
numerosos municipios con menor los de Madrid y Barcelona, del con-
población plantean el problema de tenido político y no solo estricta-
no tener la hoy necesaria capacidad mente administrativo de la autono-
económico-financiera y de gestión mía local, no obstante operar esta en
(existe relativo consenso acerca de el marco de la Ley; tendencia que se
que el umbral al respecto podría fijar- basa en la expresión constitucional
se en los 5.000 habitantes, siendo así que refiere la autonomía municipal
que la población de más del 83% de al «gobierno y administración» de los
los municipios actuales no alcanza correspondientes intereses.
esa cifra). La reforma de la planta mu- –– El logro de la concordancia, nunca
nicipal resulta hoy en todo caso indis- conseguida hasta ahora, entre elenco
pensable para ajustarla, de un lado, a de competencias y suficiencia de la
los procesos de conurbación y metro- Hacienda municipal.
BIBLIOGRAFÍA
Díaz Lema, J. M.: Sostenibilidad financiera y Administración local. Valencia: Tirant lo

Blanch, 2014.
Muñoz Machado, S., dir.: Tratado de Derecho municipal. 3.ª ed. Madrid: Iustel, 2011.
Rebollo Puig, M., dir.: Comentarios a la Ley reguladora de las bases de régimen local.
Sosa Wagner, F.: Manual de Derecho local. Madrid: Thomson, 2001.
Parejo Alfonso, L.: Lecciones de Derecho Administrativo (Lección 9.ª). 9.ª ed. Valencia:
Luciano Parejo Alfonso

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN LOCAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / COMU-

NIDADES AUTÓNOMAS / DEMOCRACIA / DEMOCRACIA DIRECTA / DERECHO AD-
MINISTRATIVO / PROVINCIA / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SECTOR PÚBLICO
929
MUTACIÓN Y CONVENCIÓN CONSTITUCIONAL
La mutación consiste en la modificación fundación de la República y rota en 1941

del sentido normativo de la Constitu- por el presidente Roosevelt. En sentido
ción al margen de su texto, mediante contrario, la carencia de una firme con-
actos no normativos realizados por los vención relativa a la vicepresidencia, ca-
sujetos y los actores del proceso públi- paz de suplir lo que se entendía como
co en el que la práctica constitucional lagunas del texto constitucional, dio lu-
se inserta, con el fin de reordenar las gar a la XXV enmienda, relativa a dicha
relaciones institucionales previstas en la institución, introducida en 1967, y que
Constitución. responde a los acuerdos Eisenhower-
Nixon de diez años antes, una conven-
El interés de Paul Laband por el Dere- ción naciente, y a los proyectos acaricia-
cho comparado y un estudioso alemán dos en las presidencias de Johnson,
del constitucionalismo británico, Julius Nixon y Ford y los episodios ocurridos
Hatschek, son el eslabón, lógico sino durante ellas.
cronológico, entre esta categoría, acuña-
da por Paul Laband y desarrollada por Sin embargo, las mutaciones que com-
Georg Jellinek en una famosa conferen- pletan y llegan a modificar radicalmente
cia pronunciada en Viena en 1906 y la normativa constitucional no pueden
después editada en Berlín, y la de con- prescindir de ella. La convención, subra-
vención, de genealogía anglosajona. ya Jennings, solo se da en la Constitu-
ción. Por ello, la Constitución puede
Los agentes de la mutación pueden ser permanecer idéntica a través del tiempo
tanto las propias instituciones constitu- y, sin embargo, funcionar de manera
cionales, esto es, los denominados suje- distinta a como fue en otro tiempo. Ea-
tos del proceso político, como las fuerzas dem sed aliter. Tal es el caso paradigmá-
políticas no constitucionalmente formali- tico de las instituciones británicas.
zadas, esto es, los partidos, los grupos de
presión e incluso individuos, es decir, ac- La mutación puede generarse por cos-
tores y no sujetos del proceso político, tumbre o por acuerdo y, si la primera es
pero capaces de influirlo y aun de deter- la fuente de numerosas mutaciones his-
minarlo. Sin duda, el proceso político tóricas, en el constitucionalismo con-
puede decantar determinadas opciones temporáneo lo más usual es la génesis
normativas, pero no son estas las que consensuada de la convención. Dicha
realizan la mutación, sino que es la mu- convención puede ser ya acordada por
tación la que las hace posibles. Así, la los diferentes protagonistas del proceso
norma convencional puede alcanzar tal político, ya, al menos, realizada por uno
consistencia en la conciencia social, que de ellos sin oposición formal del resto.
termine convirtiéndose en norma de De- Si el Libro Blanco belga de 1949 sobre
recho estricto, especialmente para evitar las potestades regias es ejemplo de lo
su olvido. Tal fue la génesis de la XII en- primero, la presidencialización de la V
mienda a la Constitución de los Estados República francesa lo es de lo segundo.
Unidos, introducida en 1951, prohibien- En el primer supuesto, además, las fuer-
do el tercer mandato presidencial conse- zas políticas consensuantes formaliza-
cutivo, una convención seguida desde la ron su acuerdo en un largo documento;
930
en el segundo no se hizo tal y bastó la generales del art. 56.1 CE. Ejemplo de lo

práctica comúnmente aceptada. tercero es la mutación, introducida por
decisión del Rey Jorge V, según la cual
Se trata de un fenómeno clave en la His- el primer ministro británico ha de perte-
toria del constitucionalismo moderno. Si necer a la Cámara de los Comunes y no
sus hitos miliares son los grandes proce- a la de los Lores. Un cuarto ejemplo es
sos constituyentes a partir del de Fila- la convención italiana según la cual el
delfia en 1787, no es menos cierto que rechazo parlamentario del Presupuesto
su piedra angular, el parlamentarismo no solo tiene un efecto jurídico directo,
acuñado en Westminster, es fruto del la no aprobación de este, sino la censu-
acarreo de múltiples convenciones. ra al Gobierno y su correspondiente di-
Convencional fue su recepción en el misión.
continente a partir de la Carta francesa
de 1814 y convencional en gran parte Las convenciones son muestra tempra-
del Tercer Mundo. na de lo que hoy se denomina soft law,
es decir, se trata de normas, salvo raras
Resigno, uno de los principales tratadis- excepciones, no enjuiciables por los
tas continentales del fenómeno, ha dis- tribunales ni apoyadas por sanciones
tinguido cuatro posibles contenidos jurídicas, pero, como frente al inicial
normativos de las mutaciones: 1.º la formalismo de Dicey, se ha afirmado
práctica substitución de las normas con base en la práctica constitucional
constitucionales que solo formalmente británica, sí por las sanciones políticas
siguen en vigor; 2.º el complemento de y sociales. La convención, por tanto, es
la normativa constitucional abierta; 3.º un Derecho vinculante, pero flexible
el desarrollo de una normativa indepen- hasta al extremo de que puede ser re-
diente; 4.º la superposición de un signi- versible.
ficado político a un acto jurídico que
sigue produciendo sus propios efectos ¿Hasta dónde puede llegar la mutación
en Derecho. Ejemplo de lo primero, a convencional y cuál es su finalidad?
juicio de Resigno, es la convención en Konrad Hesse ha puesto de relieve la
virtud de la cual la Reina del Reino Uni- dificultad suprema de conciliar la «fuer-
do no pude negar la disolución de los za normativa de los hechos» teorizada
Comunes requerida por el primer minis- por Jellinek, subyacente a otras formu-
tro. Y ello es así, en principio especial- laciones doctrinales sobre la materia,
mente a partir de la reforma del 2011. llámense «realidad constitucional» o «ám-
Pero un más profundo análisis de la bito normativo de la Constitución», y la
practica británica en la materia, la del función estabilizadora del texto consti-
Reino Unido y la de «otros Reinos y Te- tucional, sin que de su propio análisis
rritorios» de los que la Reina es Sobera- resulte una solución satisfactoria. En
na, muestra no solo el contenido de la efecto, señalar como límite a la muta-
convención, sino su flexibilidad, porque ción la literalidad del texto, descalifica
la pervivencia de la prerrogativa regia como inconstitucionales y deja al mar-
permite y ha permitido hasta nuestros gen del fenómeno de la mutación gran
días la denegación de la disolución en número de fenómenos políticos de los
determinados supuestos. Buen ejemplo que un constitucionalismo vivo está lla-
de lo segundo es el desarrollo de los mado a dar cuenta ¿Cómo dejar al mar-
mensajes regios en España al margen de gen de una Constitución viva las trasfor-
art. 62 CE sobre la base de las cláusulas maciones hacendísticas ocurridas en el
931
II Reich, bajo el texto de 1871, la cláusu- nificado de los términos por la dinámica
la Frankenstein, que analizara Laband, o del proceso público del que la jurispru-
la evolución del mando militar del jefe dencia constitucional ha sido eco (v.gr.
del Estado, sea monárquico o republica- el sentido de «vida», art. 15 CE, o de
no, desde el control operacional al man- «matrimonio», art. 32.1 CE a la luz de las
do eminente, en los sistemas parlamen- consideraciones hechas por el Consejo
tarios de nuestros días? de Estado en su dictamen n° 6208/2004
sobre el proyecto de ley de reforma del
Desde un punto de vista dogmático, me Código Civil y la correspondiente STC
parece lo más acertado proseguir la vía 198/2012); la actuación institucional no
incoada por Hsü-Dau-Lin de atender a prevista en la Constitución (v.gr. los
la visión, acuñada por Smend, de la mensajes del Rey a las Cortes, otras ins-
Constitución como versión jurídica del tituciones y al pueblo, no contemplados
proceso de integración política en que en el art. 62 CE) o la interpretación ex-
consiste el Estado. Desde tal perspecti- pansiva de algunos derechos fundamen-
va, el límite de la mutación constitucio- tales en la doctrina del TC (v.gr. art. 23.2
nal estaría en la función integradora de CE a partir de la STC 75/1983).
la Constitución, que Karl Löwenstein
denominará su telos. Una vez más, la fi- De las diferentes vías de mutación cons-
nalidad como principio rector de la nor- titucional, a los efectos que aquí intere-
ma y fundamento de su interpretación san, cabe destacar dos: la interpretación
teleológica, algo que está claro en las jurisdiccional de la Constitución y lo
convenciones británicas cuya finalidad que Jellinek, denominó la mutación
es garantizar que la decisión última co- convencional.
rresponde al electorado. Sería, en con-
secuencia, aceptable la mutación que La incidencia de la jurisprudencia consti-
sirviera a la finalidad integradora de la tucional en la configuración del presente
Constitución. Estado autonómico es bien conocida y
su importancia valorada allende el juicio
No se trata de un fenómeno extraño al que merezca su calidad y oportunidad.
constitucionalismo español. Ni al histó- Cualesquiera que esta sea, «resulta indis-
rico, como muestra la introducción del cutible que la aportación del TC a la de-
parlamentarismo en el reinado de Isabel finición del sistema autonómico ha sido
II, ni al presente. En efecto, la Constitu- de primera magnitud; tan relevante ha
ción de 1978 ha sido objeto de significa- sido esa contribución que, con razón, se
tivas mutaciones, en su cerca de medio ha podido calificar a la nueva estructura
siglo de vigencia. Mutaciones, tanto he- territorial del Estado surgida de la Consti-
terónomas por la pertenencia de España tución de 1978 como «Estado autonómi-
a la UE, según mostraran en su día los co jurisdiccional» (Ferreres).
profesores Pérez Tremps y Muñoz Ma-
chado, como autóctonas. Si todavía se En cuanto a la mutación convencional,
desconoce la desuetudo de normas fue el profesor de Bolonia Luciano Van-
constitucionales, es evidente la consoli- delli, en obra avalada por la autoridad de
dación de prácticas contrarias al manda- García de Enterría, quien primero propu-
to constitucional expreso (v.gr. la apari- so la aplicación de tal categoría dogmáti-
ción de un mandato neoimperativo a ca a los Acuerdos Autonómicos de 1981 y
favor de los partidos políticos pese al a ella conviene recurrir a la hora de escla-
tenor del art 67. 2 CE); el cambio de sig- recer los fundamentos constitucionales
932
del Estado autonómico y de contribuir a aplicación del título VIII, sino en la mu-
despejar su futuro. En efecto, todos los tación convencional consensuada de la
caracteres de la convención constitucio- Constitución. Lo que Cruz Villalón deno-
nal coinciden en dichos Acuerdos. Fue- minó nuestra Constitución territorial es,
ron los principales actores del proceso utilizando términos de V. Zangara, una
político del momento, UCD y PSOE, los Constitución convencional.
que concluyeron unos acuerdos, fijados
por escrito, en virtud de los cuales se de- Constatarlo no revela ninguna anomalía
sarrollaron toda una serie de programas en el constitucionalismo contemporá-
normativos que, si mutaron la Constitu- neo dada la génesis convencional y
ción, lo hicieron a partir de la misma, consensuada de gran parte de impor-
substituyendo la violación de la letra por tantes instituciones de que dan cuenta
su marginación. Así se abandonó el prin- el Derecho y la práctica comparados.
cipio dispositivo (art. 143 CE), para la Desde las convenciones constituciona-
constitución de Comunidades Autóno- les británicas exportadas a lo largo de la
mas, cerrando al mapa autonómico; se Commonwealth hasta las convenciones
prescindió del calendario previsto en el consensuadas que han completado las
art. 148.2 CE; se optó por configurar las normas de Constituciones tan detalladas
Comunidades Autónomas sobre el mode- y rígidas como las de Austria y la Repú-
lo previsto por el art. 152 y se inició un blica Federal de Alemania. En este últi-
proceso de homologación de competen- mo caso, en extremos tan importantes
cias de las mismas. La jurisprudencia como las elecciones de las Presidencias
constitucional completó tan importante del Bundestag y del Bundesrat (Acuer-
mutación. Los Acuerdos de 1992 y la con- do de Königstein de 1949, revisado en
siguiente Ley 9/1992 continuaron la muta- cada ampliación de la Federación) y de
ción y el primer Gobierno Aznar (1996- la Comisión de Presupuestos, la partici-
2000) abrió la puerta a su culminación pación de los Länder en el poder exte-
mediante una ola de reformas estatutarias. rior de la Federación (Acuerdo de Lin-
dau de 1957) o elección de los
No cabe duda, en consecuencia, que el magistrados del Tribunal Constitucional
presente Estado de las Autonomías no Federal. Otro tanto puede decirse de la
tiene su efectivo fundamento en la Cons- evolución constitucional de Italia o Ar-
titución formal, esto es, en el desarrollo y gentina.
BIBLIOGRAFÍA
Herrero y Rodríguez de Miñón, M.: «Fundamentos y futuro convencional del Estado au-
tonómico», en Los retos del Estado y la Administración en el siglo XXI. Libro Home-
naje al profesor Tomás de la Quadra-Salcedo. Valencia: Tirant lo Blanch, 2017.
[Nota: una parte del texto de esta voz procede de dicha publicación].
Hesse, K.: «Límites de la mutación constitucional», en P. Cruz Villalón, ed. Escritos de
Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1983.
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Jellinek, G.: Reforma y mutación de la Constitución. Madrid: Centro de Estudios Consti-
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933
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Una aproximación al origen del concepto», en Revista Española de Derecho Consti-
tucional, 58 (2000).
Vandelli, L.: El ordenamiento español de las Comunidades Autónomas. Madrid: Instituto
de Estudios de Administración Local, 1982.

VER TAMBIÉN: COMUNIDADES AUTÓNOMAS / CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIONA-

LISMO HISTÓRICO ESPAÑOL / CORONA / COSTUMBRE JURÍDICA / ESTADO CONS-
TITUCIONAL / INTEGRACIÓN POLÍTICA / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / PO-
DER CONSTITUYENTE / REFORMA CONSTITUCIONAL / SOFT LAW
934
NACIONALIDAD
NACIONALIDAD
La idea moderna de nacionalidad nace cuentra en plenitud de goce de sus

como vínculo que liga a un individuo o derechos políticos, es decir, no los en-
súbdito con un determinado Estado, lo cuentra limitados por razón de edad o
que comporta su status jurídico-político, incapacidad. En lo que se refiere a la
es decir, la titularidad de determinados condición de «ciudadano de la Unión
deberes y libertades de carácter político. Europea», el Tratado de Maastricht de-
Esta primera concepción es importante, clara que toda persona que ostente la
pues la distingue del «extranjero» y, como nacionalidad de un Estado miembro
señaló el Tribunal Constitucional en la será ciudadano de la Unión (art. 17),
STC 107/1984, FJ 4, «existen derechos por lo que esta es complementaria y no
que corresponden por igual a españoles sustitutiva de la ciudadanía nacional.
y extranjeros y cuya regulación ha de ser Por último, en el caso de España, tam-
igual para ambos; existen derechos que bién se aplica al concepto de «vecindad
no pertenecen en modo alguno a los ex- civil» distinto del de nacionalidad, pues
tranjeros (los reconocidos en el art. 23 es el criterio que determina la aplica-
de la Constitución, según dispone el ción a cada uno de los españoles de los
art. 13.2 y con la salvedad que contie- diversos ordenamientos jurídico-civiles
nen); existen otros que pertenecerán o presentes en el territorio (Aragón, Nava-
no a los extranjeros según lo dispongan rra, País Vasco, Cataluña, Islas Baleares,
los tratados y las leyes, siendo entonces Galicia y Comunidad Valenciana, junto
admisible la diferencia de trato con los al fuero del Baylío).
españoles en cuanto a su ejercicio».
La Constitución de 1978 regula la nacio-
Otra acepción del término «nacionali- nalidad en el título I que lleva por rúbri-
dad», en Derecho público, hace referen- ca «De los derechos y deberes funda-
cia a aquella comunidad natural unida mentales», pero en el capítulo primero,
por el lenguaje y la realidad histórica, «De los españoles y extranjeros», si bien
cultural y social, por lo que conforma su art. 11 tan solo proclama el principio
una unidad de destino. Por su parte, de reserva de ley, es decir, no cabe re-
desde el punto de vista del Derecho pri- gulación por otra fuente que no sea la
vado, la nacionalidad es un estado civil ley, proscribe la sanción de la pérdida
fundamental de la persona, que deter- de la nacionalidad para los españoles
mina su capacidad de obrar, pues de de origen y admite el principio de la do-
acuerdo con la nacionalidad se aplican ble nacionalidad.
las leyes relativas a los derechos y debe-
res de familia, estado, condición y capa- Según los arts. 17 y sigs. CC, los dos mo-
cidad legal y la sucesión por causa de dos de adquisición de la nacionalidad
muerte. Es la ley nacional, por tanto, la son, por un lado, el nacimiento (modo
reguladora de estas materias para los es- originario) y, por otro, el cambio posterior
pañoles en el extranjero y para los ex- de nacionalidad (modo derivativo).
tranjeros en España (art. 9.1 CC). Por lo
demás, también hay que distinguir «na- El modo originario de adquisición de la
cionalidad» y «ciudadanía», pues «ciuda- nacionalidad obedece, a su vez, a dos
dano» es aquel individuo que se en- tipos de causas: a) La filiación (ius san-
935
guinis). Así, son españoles los hijos de haya determinado su filiación española
españoles cualquiera que sea el territo- o su nacimiento en territorio español
rio donde hayan nacido e independien- (art. 17.2 CC); b) el mayor de edad
temente de si su filiación es matrimonial adoptado por un español (art. 19.2 CC)
o no matrimonial; b) El lugar del naci- y c) los que estén o hayan estado some-
miento (ius soli), con independencia de tidos a la patria potestad de un español
la nacionalidad de los padres. (art. 20.1 CC); 3.º La naturalización
(art. 21.1 CC), otorgada discrecional-
Aunque la preferencia entre estos crite- mente mediante real decreto, cuando en
rios ha sido desde antiguo objeto de de- el interesado concurran circunstancias
bate, lo cierto es que depende de la in- excepcionales, a petición del mismo,
fluencia que en cada país tenga la siendo competencia del Ministerio de
migración. Así, en aquellos que tienen Justicia la tramitación del expediente
una importante tasa de emigración, el (art. 61 LRC); y 4.º La residencia (arts.
legislador trata de conservar los víncu- 21.2 y 22.1 CC), que es una concesión
los con sus ciudadanos y opta por pre- otorgada por el Ministerio de Justicia,
ferir el criterio del ius sanguinis. Por el que podrá denegarla por motivos razo-
contrario, en aquellos otros que se ca- nados de orden público o interés nacio-
racterizan por su alto porcentaje de in- nal (Ley 19/2015 y Real Decreto
migración, se decantan por el del ius 1004/20015) y que se tramita mediante
soli para absorber a sus pobladores un procedimiento administrativo ágil,
[Véase también la voz Demografía]. En de naturaleza electrónica, que se inicia
el caso de España, el legislador ha esta- a solicitud del interesado, conllevando
blecido como criterio preferente el ius la realización de determinados exáme-
sanguinis, reservando la aplicación del nes y cuya resolución es recurrible en la
criterio del ius soli a aquellos supuestos vía judicial. El art. 22 CC regula los re-
de personas nacidas en España de pro- quisitos que ha de tener la residencia en
genitor también nacido en España; a los España para poder adquirir la nacionali-
nacidos de padres apátridas o cuya le- dad española, estableciendo que ha de
gislación no atribuya al hijo nacionali- ser legal, continuada e inmediatamente
dad y a los nacidos de filiación indeter- anterior a la petición, aunque se admite
minada (art. 17 CC). la interrupción por viajes cortos y oca-
sionales al extranjero, o por causa justi-
Por su parte, los supuestos legales de ficada El plazo general de residencia es
adquisición derivativa o sobrevenida de de diez años, que se reducen a cinco
la nacionalidad española son: 1.º La po- para los que hayan obtenido asilo o re-
sesión de estado (art. 18 CC) a favor de fugio, y dos años para los nacionales de
aquella persona que haya actuado como origen de países iberoamericanos, An-
español, durante al menos diez años, dorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Por-
con buena fe y basado en un título ins- tugal, o de sefardíes (apartado 1). No
crito en el Registro Civil, aunque se anu- obstante, para las personas enumeradas
le el título que originó dicha creencia; en el apartado 2 del art. 22 CC el plazo
2.º La opción (art. 20 CC), que podrán de residencia se fija en un año.
ejercitar mediante una declaración de
voluntad en la forma y con los requisi- Son requisitos comunes a la adquisición
tos legalmente establecidos (art. 20.2 de la nacionalidad española por opción,
CC) los siguientes sujetos: a) los mayo- carta de naturaleza y residencia (art. 23
res de 18 años respecto de los que se CC): a) ser mayor de catorce años y ca-
936
NACIONALIDAD
paz de prestar una declaración por sí, dorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Portu-
jurando o prometiendo fidelidad al Rey gal o de aquellos países con los que Es-
y obediencia a la Constitución y a las paña haya concertado tratados de doble
leyes; b) la declaración de renuncia a la nacionalidad; b) por la renuncia expresa,
nacionalidad anterior, salvo los naciona- siempre que se tenga otra nacionalidad,
les de origen de países iberoamericanos se esté emancipado y se resida habitual-
y los demás casos citados; y c) la ins- mente en el extranjero; c) por sanción,
cripción de la adquisición de la nueva siempre que no sea español de origen y
nacionalidad en el Registro Civil. solo en el caso de que así se haya estable-
cido por sentencia penal firme o cuando
Por último, conviene tener en cuenta el sujeto entre voluntariamente al servicio
que el art. 69 LRC establece una presun- de las armas o ejerza cargo político en un
ción de nacionalidad española de los Estado extranjero contra la prohibición
nacidos en territorio español de padres expresa del Gobierno.
también nacidos en España, en tanto no
conste la extranjería de estos últimos. Por su parte, para recuperar la condición
de español, el art. 26 CC exige: a) ser re-
La pérdida y recuperación de la naciona- sidente legal en España, salvo que exista
lidad española se encuentra regulada en dispensa del Ministro de Justicia cuando
los arts. 24 y 25 CC y opera ipso iure concurran circunstancias excepcionales
cuando concurren todos los presupues- o ser emigrantes o hijos de emigrantes;
tos, pues debe tenerse en consideración b) declarar ante el encargado del Regis-
que las reglas generales en materia de na- tro Civil la voluntad de recuperar la na-
cionalidad son la de permitir los cambios cionalidad española, renunciando a la
y la de evitar las situaciones de apatridia. nacionalidad anterior, salvo los naturales
Se pierde la nacionalidad española: a) por de los países mencionados en el
la adquisición de otra nacionalidad, salvo art. 24 CC; y c) inscribir la recuperación
que se trate de una iberoamericana, An- en el Registro Civil.
BIBLIOGRAFÍA
Díez-Picazo, L.; Gullón Ballesteros, A.: Sistema de Derecho Civil: Vol. I: Introducción. Derecho
de la persona. Autonomía privada. Persona jurídica. Madrid: Tecnos, 1981. 4.ª ed.
Espinar Vicente, J. M; Guzmán Peces, M.: La nacionalidad y la extranjería en el sistema
jurídico español. Madrid: Dykinson, 2017.
VV. AA.: Nacionalidad y extranjería. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.
Gema Díez-Picazo Giménez

Letrada del Tribunal Constitucional
Profesora Titular de Derecho Civil
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / CÓDIGO CIVIL / CONTRATOS / COSTUMBRE JURÍDI-

CA / DEMOGRAFÍA / DERECHO CIVIL / EFICACIA JURÍDICA / JURISDICCIÓN CIVIL /
JURISPRUDENCIA / NACIONALIDADES Y REGIONES / NEGOCIO JURÍDICO / NOTARIA-
DO / REGISTROS JURÍDICOS
937
NACIONALIDADES Y REGIONES
El artículo 2 de la Constitución «reconoce República formada, entre otros entes, por

y garantiza el derecho a la autonomía de las regiones; la francesa incluye entre las
las nacionalidades y regiones», tras pro- «entidades territoriales» a las regiones (re-
clamar que «la Constitución se funda- forma de 2003); como también las de
menta en la indisoluble unidad de la Na- Chile y Perú. En la Unión Europea, el Co-
ción española». Se constitucionaliza por mité de las Regiones fue creado en el
vez primera en la historia de España el Tratado de Maastricht de 1992 como ór-
término nacionalidad, al lado del de re- gano consultivo en temas territoriales y
gión, para designar los territorios de ám- está formado por representantes de entes
bito subestatal que componen España. locales y regionales.
Estos se constituyen en entes jurídico-
públicos denominados Comunidades Mientras la región es una noción que
Autónomas. Las regiones ya figuraban en alude a realidades heterogéneas de tipo
la Constitución de 1931, las cuales se po- geográfico, económico, histórico o jurí-
dían constituir en «regiones autónomas». dico (con o sin poder legislativo), la de
El proyecto de Constitución federal de nacionalidad suele distinguir una di-
1873 distingue entre la «Nación española» mensión cultural de otra política y jurí-
y los «Estados» que la componen. El cons- dica. Mancini en 1851 parte de la distin-
titucionalismo histórico suele aludir a las ción entre nación y Estado, y define la
«provincias». Los Estatutos catalanes ante- nacionalidad como una società natura-
riores a 1978 se refieren respectivamente le di uomini da unità di territorio, di
al poder «regional» (proyecto de 1919), a origine, di costumi e di lingua confor-
Cataluña como «estat autònom» dentro mati a comunanza di vita e di coscien-
de la República española (proyecto za sociale. No basta la unidad de origen
de 1931) o «regió autònoma» (Estatuto o lengua para constituir una nacionali-
de 1932), pero no a nacionalidad. dad, sino la conciencia de ella. El «prin-
cipio de las nacionalidades» otorga igual
La denominación de nacionalidades es protección a todas las naciones. Prat de
poco habitual en Derecho comparado. la Riba acoge la construcción de Manci-
En el constitucionalismo soviético y yu- ni y la aplica en La Nacionalitat catala-
goslavo se mencionaban «las naciones y na (1906): quan una nacionalitat se li
nacionalidades». La Constitución de desperta la consciència que ho és, treba-
Ecuador de 2008 hace reiteradas alusio- lla de seguida per produir un Estat, ex-
nes a las «comunidades, pueblos y nacio- pressió de la seva voluntat política. Prat
nalidades» y la de Etiopía de 1995 atribu- sostiene que los factores que han utili-
ye la soberanía a las «naciones, zado las distintas escuelas para crear la
nacionalidades y pueblos». Las referen- idea de nacionalidad (raza, derecho,
cias a las regiones son más frecuentes: lengua o espíritu nacional) son parcia-
en Bélgica desde 1973 se distingue entre les, y que es necesaria una unitat siste-
«comunidades» y «regiones», según que màtica, con el espíritu nacional como
las competencias estén relacionadas con elemento determinante. Concluye atri-
la cultura y la lengua en el primer caso o buyendo a Cataluña este «espíritu colec-
con la sociedad y la economía en el se- tivo» y por tanto la existencia de una na-
gundo; la Constitución italiana alude a la cionalidad.
938
Otras fuentes ideológicas influyeron ra va ligada al poder político del Estado.

también en la configuración del concep- Lo decisivo para la formación de las na-
to. En el ámbito liberal, Stuart Mill (Go- cionalidades es «la referencia a un mo-
bierno representativo, 1861) alude al delo político determinado, la lucha por
«sentimiento de nacionalidad» de una la construcción, la reforma o el rechazo
«porción de humanidad si están unidos de un marco político». Para Solé, el art. 2
entre sí por simpatías comunes que no muestra, desde un punto de vista políti-
existen entre ellos y otros cualesquiera». co, «un auténtico empate entre concep-
Para Otto Bauer, desde el austromarxis- ciones diferentes de la nación españo-
mo, en La cuestión de las nacionalida- la... como una nación única e indivisible
des y la socialdemocracia (1907), la na- y... como un conjunto articulado de
ción es una «comunidad de carácter pueblos diversos. Las dos concepciones
nacida de una comunidad de destino». se funden para servir de base...a un Es-
Bauer analiza el «despertar de las nacio- tado de las Autonomías que debe supe-
nes sin historia» como epifenómeno del rar las viejas y anquilosadas estructuras
desarrollo económico y social. del centralismo».
Los precedentes mencionados influyen Manuel Fraga, algunos diputados de AP

en los constituyentes de 1978. El ante- y de UCD, Gómez de las Roces (PAR) y
proyecto aludía al «derecho a la autono- varios senadores formularon enmiendas
mía de las nacionalidades y regiones», contra la mención de las nacionalida-
pero no a la unidad de la «Nación» espa- des. Los motivos de rechazo se centra-
ñola, que se introduce en el informe de ban en que: 1) al ser nacionalidad y na-
la Ponencia. De este modo, en el mismo ción lo mismo, debería reservarse a la
artículo aparecen mencionadas la na- española; 2) la constitucionalización del
ción española y las nacionalidades, término podría conllevar el derecho de
como titulares del derecho a la autono- secesión de las mismas; y 3) se derivaría
mía, junto a las regiones. Tuvieron un un trato desigual entre regiones y nacio-
papel destacado en la redacción Miguel nalidades. Julián Marías (El País, 15 de
Herrero (UCD), Miquel Roca (Minoría enero de 1978) criticaba la inclusión de
Catalana) y Jordi Solé Tura (PCE), en «nacionalidades» en el primer antepro-
cuyas posiciones se detectan distintas yecto, alegando el uso distinto del tér-
influencias históricas y doctrinales (Prat mino en español, que alude a la condi-
de la Riba, Antonio de Capmany y An- ción de nacional, así como la omisión
selmo Carretero). Herrero había aludido entonces de toda mención a la nación
a las nacionalidades en su conferencia española, luego subsanada.
«Monarquía y descentralización» (1977),
así como en la introducción a Fragmen- El reconocimiento y garantía del dere-
tos de Estado de Jellinek (1978). En su cho a la autonomía se constituye en cla-
opinión, España es una sociedad dife- ve de la opción por el pluralismo terri-
rencial, no federal, y la referencia a las torial y de sus límites (exclusión de la
nacionalidades se hace para «significar autodeterminación). No se identifican
las comunidades histórico-políticas» y las nacionalidades y las regiones y el tí-
«satisfacer aspiraciones nacionales» (Me- tulo VIII establece los procedimientos
morías de estío, 1993). Solé Tura, en Na- de acceso a la autonomía y denomina
cionalidades y nacionalismos en Espa- Comunidades Autónomas a todos los
ña (1985), plantea la equivalencia entre nuevos entes territoriales, creados por
nación y nacionalidad, aunque la prime- los Estatutos. El procedimiento general
939
suele identificarse con el seguido por de, en efecto, hablarse como una reali-
las regiones y las reglas especiales dad cultural, histórica, lingüística,
(art. 151 y disposición transitoria 2.ª, re- sociológica y hasta religiosa. Pero la na-
ferida, sin mencionarlos, al País Vasco, ción que aquí importa es única y exclusi-
Cataluña y Galicia) se relacionan con las vamente la nación en sentido jurídico-
nacionalidades, que coinciden con la constitucional. Y en ese específico
concurrencia en tales territorios de fac- sentido la Constitución no conoce otra
tores históricos, lingüísticos o jurídicos que la Nación española, con cuya men-
particulares, y de una voluntad acredita- ción arranca su preámbulo, en la que la
da de autogobierno. Las diecisiete Co- Constitución se fundamenta (art. 2 CE) y
munidades alcanzaron niveles similares con la que se cualifica expresamente la
de autogobierno en los años noventa, soberanía que, ejercida por el pueblo es-
con lo que se diluía la diferencia entre pañol como su único titular reconocido
nacionalidades y regiones, lo que ha (art. 1.2), se ha manifestado como volun-
motivado críticas de los que propugnan tad constituyente en los preceptos positi-
una lectura asimétrica, precisamente vos de la Constitución Española.» (FJ 12).
con base en el art. 2 CE.
La constitucionalización de las naciona-
A los diferentes Estatutos de Autonomía lidades, a diferencia de las regiones
corresponde determinar la denomina- (fuera del debate político y jurídico),
ción de la Comunidad Autónoma. El tér- plantea cuestiones sobre el significado y
mino región ha sido omitido (salvo Mur- efectos que se derivan para las Comuni-
cia) mientras se ha ido expandiendo el dades Autónomas así calificadas y para
de nacionalidad. Los Estatutos del País el propio Estado autonómico. Suele
Vasco y Cataluña de 1979 los denominan identificarse las nacionalidades con na-
nacionalidad, el de Galicia de 1981 naciones culturales y reservar a España la
cionalidad histórica y el de Andalucía nación jurídica. Pero «nacionalidad» tie-
(1981) y la Comunidad Valenciana ne un significado político, que identifica
(1982), de forma indirecta, nacionalidad. comunidades políticas, dentro de la co-
En las reformas de 2007, Andalucía, Ara- munidad política mayor. El efecto cons-
gón e Illes Balears asumen el de nacio- titucional de su utilización suele confi-
nalidad histórica. Y Canarias en 2018 se narse a lo simbólico, a la vez que todas
define como nacionalidad. El Estatuto ca- las Comunidades Autónomas ostentan
talán de 2006, cuyo proyecto aprobado un mismo régimen jurídico. Frente a
por el Parlament definía Cataluña como esta postura se alzan voces que recla-
nación, mantiene el de nacionalidad, man un estatuto jurídico particular para
aunque en el preámbulo afirma: El Par- las nacionalidades. La constitucionaliza-
lament de Catalunya, recollint el senti- ción de las nacionalidades, junto a la
ment i la voluntat de la ciutadania de nación española, sirve ya sea para vi-
Catalunya, ha definit Catalunya com a sualizar la garantía de la pluralidad cul-
nació d’una manera àmpliament majo- tural y jurídica del Estado autonómico,
ritària. La Constitució espanyola, en ya para promover España como nación
l’article segon, reconeix la realitat nacio- de naciones. En cambio, quedaría fuera
nal de Catalunya com a nacionalitat. del alcance del art. 2 un Estado plurina-
Además, se utiliza el adjetivo «nacional» cional que negara la condición de na-
para referirse a los símbolos. La ción a España o que confiriese el dere-
STC 31/2010 se pronuncia sobre los sig- cho de autodeterminación a las
nificados de nación: «De la nación pue- nacionalidades.
940
BIBLIOGRAFÍA
Herrero de Miñón, M.: Memorias de estío. Madrid: Temas de Hoy, 1993.

Mancini, P. S: Della Nazionalità come fondamento del diritto delle genti. Roma: T. Eredi
Botta, 1851.
Prat de la Riba, E.: La nacionalitat catalana. Barcelona: Edicions 62, 1978.
Solé Tura, J.: Nacionalidades y nacionalismos en España. Madrid: Alianza, 1985.
Josep M.ª Castellà Andreu

VER TAMBIÉN: COMUNIDADES AUTÓNOMAS / ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS /

ESTADO FEDERAL / INTEGRACIÓN POLÍTICA / LEYES / NACIÓN ESPAÑOLA / NA-
CIÓN Y NACIONALISMO / ORDENAMIENTO JURÍDICO / SOBERANÍA NACIONAL Y
POPULAR
941
NACIONES UNIDAS
Creadas en 1945 mediante la Carta de las importantes limitaciones que entraña–

Naciones Unidas, que entró en vigor el obedece al realismo de comprender que
24 de octubre de ese año, ha pasado de el sistema únicamente podría funcionar
los 51 miembros originarios a los 193 si las grandes potencias estaban de
que tiene en la actualidad. Sus órganos acuerdo ( J. A. Carrillo Salcedo). El prin-
principales son Asamblea General, Con- cipio de arreglo pacífico de las contro-
sejo de Seguridad, Consejo Económico y versias internacionales es la otra base
Social, Consejo de Administración Fidu- sobre la que reposa el enfoque articula-
ciaria, la Corte Internacional de Justicia y do en la Carta para asegurar el objetivo
la Secretaría. Se trata de una organiza- principal de proteger la paz asignado a
ción internacional de ámbito universal y las Naciones Unidas.
fines generales que se sitúa en el centro
del llamado Sistema de las Naciones Uni- Si juzgamos a las Naciones Unidas a la
das, del que forman parte también diver- luz de su finalidad principal, es inevita-
sos organismos especializados igualmen- ble aludir a las decepciones y críticas
te universales, pero con competencias que el Consejo de Seguridad viene cose-
sectoriales, vinculados a la Organización chando por su incapacidad para aplicar
mediante acuerdos concertados con el de manera objetiva y eficaz las previsio-
Consejo Económico y Social. nes del capítulo VII de la Carta en los
casos más graves de quebrantamiento de
Cualquier visión actual de las Naciones la paz. Tras la parálisis sufrida durante la
Unidas ha de partir del cambio que esta etapa de la Guerra Fría, la respuesta del
organización supuso en una sociedad Consejo ante la invasión de Kuwait en
internacional recién salida de la Segun- 1990 hizo concebir la esperanza de acti-
da Guerra Mundial. Por primera vez, la vación del sistema de seguridad colectiva
Carta supera el orden internacional que pronto se vio frustrada por las actua-
westfaliano y establece un sistema de ciones unilaterales en Kosovo, Afganis-
seguridad colectiva centrado en el Con- tán e Iraq. En la actualidad, la práctica
sejo de Seguridad, al que confiere la del Consejo de Seguridad configura un
responsabilidad primordial en el mante- panorama complejo en el que –como se
nimiento de la paz y la seguridad inter- ha indicado con razón– ha renunciado a
nacionales. Como se ha dicho, la Carta la centralidad en el recurso institucional
fue revolucionaria al incorporar el com- a la fuerza armada (A. Remiro Brotons),
promiso de los Estados miembros a re- aceptando el endoso a posteriori de las
nunciar al uso de la fuerza en sus rela- consecuencias de las intervenciones es-
ciones, salvo el derecho inmanente de tatales mediante la puesta en marcha de
legítima defensa frente a un ataque ar- misiones de apoyo para la reconstruc-
mado, y atribuir al Consejo de Seguri- ción, lo que ha abonado el reproche de
dad el monopolio de la fuerza institu- instrumentalización; de otro lado, el caso
cional para arrostrar las amenazas y de Siria es el ejemplo por antonomasia
quebrantamientos de la paz y los actos de inoperancia del Consejo por la in-
de agresión (A. Remiro Brotons). La fluencia de los intereses geoestratégicos,
consagración del derecho de veto de con récord de vetos expresados. Al mis-
sus miembros permanentes –pese a las mo tiempo, el Consejo de Seguridad ha
942
NACIONES UNIDAS
autorizado usos menores de fuerza e in- Asamblea General en su Resolución

cluso fuerzas de intervención, creado re- 73/127, las Naciones Unidas son la orga-
gímenes de administración internacional nización internacional más representati-
y articulado un sistema de sanciones que va y la máxima expresión del multilate-
ha ido ajustando para mejorar las garan- ralismo, que es el principal instrumento
tías individuales. También, ha ampliado para hacer frente a los desafíos mundia-
el concepto de paz y seguridad, desbor- les multifacéticos y complejos mediante
dando el tradicional centrado en el uso la acción colectiva.
de la fuerza entre Estados para ocuparse
de dimensiones tales como las crisis hu- Así, partiendo de que el signo de la di-
manitarias, las violaciones graves y masi- námica y del cambio preside como ley
vas de los derechos humanos, la lucha de vida la historia de las Naciones Uni-
contra el terrorismo internacional, la pro- das, la Organización ha ido adaptándo-
liferación nuclear y la piratería interna- se tanto en sus actividades como en la
cional; para ello actúa en relación con forma de asumir sus funciones y ejerci-
conflictos internos y no solo respecto a tar sus competencias a un mundo muy
Estados, sino también a actores no esta- distinto del que existía cuando se creó
tales. En esta línea de actuación, el Con- ( J. A. Carrillo). Por eso, en el momento
sejo ha llegado a crear tribunales penales presente, la propia Organización pre-
y a ejercer funciones cuasi-legislativas, senta sus objetivos estructurados en tor-
aunque alguna de estas medidas ha dado no a tres pilares: el desarrollo sosteni-
lugar a debate desde la perspectiva de ble, la paz y la seguridad y los derechos
sus poderes para adoptarlas. humanos, que están interrelacionados y
se refuerzan mutuamente. En esta direc-
Más allá del objetivo fundamental, la in- ción, la Agenda 2030 para el Desarrollo
clusión de la cooperación internacional Sostenible, con sus diecisiete Objetivos,
en los ámbitos económico, social, cultu- encarna un ambicioso programa en be-
ral y humanitario, así como el respeto al neficio de la humanidad que incluye
principio de libre determinación de los desde la eliminación de la pobreza has-
pueblos y a los derechos humanos y las ta el combate al cambio climático, la
libertades fundamentales, entre los pro- educación, la igualdad de la mujer, la
pósitos de la Organización, ha permiti- defensa del medio ambiente, el diseño
do alcanzar la universalización de la so- de las ciudades o la promoción de la
ciedad internacional mediante la paz, la justicia e instituciones sólidas.
descolonización, el desarrollo del Dere-
cho Internacional y su humanización a Mirando hacia el futuro, en el horizonte
través de la incorporación de los trata- aparece siempre la reforma de la Carta,
dos sobre derechos humanos y sus ór- particularmente deseable en lo que ata-
ganos de control e incontables avances ñe a la composición del Consejo de Se-
en todos los campos. En esta tarea, la guridad y la regla de toma de decisio-
Asamblea General y el Consejo Econó- nes, con miras a alcanzar mayor
mico y Social desarrollan un papel muy representatividad, legitimidad y eficacia
activo, con el apoyo de los múltiples ór- en la aplicación del sistema de seguri-
ganos subsidiarios, fondos, programas y dad colectiva. Pero el fracaso de los es-
agencias. Las Naciones Unidas actúan fuerzos hasta ahora desarrollados de-
de foro universal de diálogo e impulso muestra que es un objetivo tan
de compromisos políticos y jurídicos en conveniente como difícil. Por eso sigue
todas las esferas. Como ha señalado la vigente la reflexión del profesor Carrillo
943
Salcedo, según la cual acaso sea preferi- posiciones fuesen efectivamente aplica-
ble examinar las posibilidades que la das en su letra y en su espíritu, más que
Carta de las Naciones Unidas ofrece obsesionarnos con nuevas y más radica-
para la construcción de la paz si sus dis- les reformas de las Naciones Unidas.
BIBLIOGRAFÍA
Carrillo Salcedo, J. A.: El Derecho Internacional en perspectiva histórica. Madrid: Tec-

nos, 1991.
— «¿Reforma de las Naciones Unidas o aplicación del espíritu y la letra de la Carta?», en A.
M. Badía Martí, et al., coords. El Derecho Internacional ante los retos de nuestro tiempo.
Homenaje a la Profesora Victoria Abellán Honrubia. Madrid: Marcial Pons, 2009.
Remiro Brotons, A.: «¿Naciones Unidas o naciones “a la orden”»?, en Ius et Veritas, 30
(2005)
— «Carta de las Naciones Unidas-Nuevo Orden: ida y vuelta», en L. Caflisch, et al.,
coords. El Derecho Internacional: Normas, Hechos y Valores. Liber Amicorum José
Antonio Pastor Ridruejo. Madrid: Universidad Complutense, 2005.
Paz Andrés Sáenz de Santa María


CRACIA GLOBAL / DERECHOS HUMANOS / DESCOLONIZACIÓN / DIPLOMACIA /
INTEGRACIÓN EUROPEA / JURISDICCIÓN UNIVERSAL / PANDEMIA: PERSPECTI-
VA INTERNACIONAL / RELACIONES INTERNACIONALES / RESERVAS A LOS TRATA-
DOS / TRATADOS INTERNACIONALES / UNIÓN EUROPEA
944
NEGOCIO JURÍDICO
NEGOCIO JURÍDICO
El negocio jurídico es un acto de auto- dida, siguen vigentes, en los ordena-

nomía de la voluntad mediante el que mientos jurídicos actuales.
las partes reglamentan sus intereses en
el marco de una relación jurídica, de la En el ordenamiento español los principios
que deriva la constitución, modificación de autonomía de la voluntad y de cumpli-
o extinción de derechos y obligaciones miento de los pactos, pacta sunt servanda,
para los intervinientes, conforme a las se plasman, con carácter general, en los
previsiones legales. El concepto nace arts. 1255 y 1091 del Código Civil. Ya en los
como concepto técnico en el ámbito de textos romanos se afirma que las manifesta-
la doctrina alemana, cuyo punto de par- ciones de voluntad de los intervinientes en
tida es el estudio de Savigny sobre su un negocio son ley entre las partes, y que
naturaleza, problemática y, en especial, los pactos tienen carácter obligatorio.
sobre la declaración o manifestación de
voluntad de las partes intervinientes, en El concepto de negocio jurídico es reco-
lo que constituye la parte más original gido, por primera vez en el ámbito de la
de la construcción pandectística. legislación, en el Código Civil de Sajo-
nia de 1863, parágrafo 88, conforme a la
En el ámbito del xix europeo, siglo del siguiente formulación: «Un acto es un
liberalismo político, económico y social, negocio jurídico cuando la acción de la
encuentra un desarrollo adecuado la voluntad se dirige, de acuerdo con las
teoría pandectística de la autonomía pri- leyes, a constituir, extinguir o cambiar
vada, el respeto a la libertad individual una relación jurídica».
y a la libre voluntad de los sujetos en las
relaciones contractuales, priorizándose La expresión negocio jurídico engloba
la voluntad interna de los contratantes pues, a su vez, dos conceptos abstractos,
en una primera época, y su voluntad el de acto jurídico y el de relación jurídi-
declarada, en una etapa posterior, ca- ca, y requiere, para su correcta compren-
racterizada ya por la tendencia a favore- sión, partir de las nociones de hecho na-
cer la seguridad en el tráfico jurídico. tural y de hecho jurídico. Si consideramos
que los hechos naturales son fenómenos
La pretensión de construir un Derecho de la naturaleza, como una tormenta,
universal que, conformado como un sis- que no producen en principio, conse-
tema científico, resultase equiparable a cuencias jurídicas, la distinción entre es-
las Ciencias naturales y, por ende, váli- tos hechos y los jurídicos deberá radicar-
do en cualquier tiempo y lugar, tiene se en la producción de efectos jurídicos
sus primeros atisbos en la labor realiza- por parte de estos últimos y en su regu-
da en torno a la compilación justinianea lación por parte de la norma jurídica.
por los comentaristas medievales, pero
ha de esperarse a la pandectística para Cabría, por tanto, considerar hechos ju-
que se produzca su definitiva cristaliza- rídicos:
ción en una Teoría General del Dere-
cho, en torno a una serie de conceptos –– Aquellos acontecimientos de orden
como persona jurídica, capacidad jurídi- natural que son tenidos en cuenta
ca o negocio jurídico que, en buena me- por el ordenamiento jurídico, en or-
945
den a la atribución de determinados Los negocios jurídicos se pueden clasifi-

efectos jurídicos. Así los daños mate- car conforme a muy variados criterios, así:
riales causados a particulares por el
desbordamiento de una presa o la A) En atención al número de declaracio-
adquisición originaria de la propie- nes de voluntad que integran el nego-
dad por accesión en los casos de alu- cio: en los negocios unilaterales existe
vión o avulsion. una sola declaración de voluntad, así
–– O bien aquellos supuestos en los que en el testamento o en la aceptación de
interviene la voluntad humana, en una herencia; en los bilaterales, se
cuyo caso estamos ante un acto jurí- produce la declaración concorde de
dico. Así, la presentación de una dedos voluntades, así en un arrenda-
manda ante un tribunal, el abandono miento; en los plurilaterales, la volun-
consciente de una cosa mueble en tad concorde atañe a tres o más perso-
un lugar público o la adquisición de nas, así, en un contrato de sociedad
una res nullius por ocupación. constituida entre varios socios.
B) En atención a la existencia o no de
Los actos jurídicos pueden ser lícitos, contraprestación entre las partes, cabe
cuando no contradicen la normativa jurí- distinguir entre negocios onerosos, en
dica vigente, e ilícitos, cuando la contra- los cuales cada una de las partes debe
vienen; así, las actuaciones realizadas en efectuar una contraprestación o un sa-
fraude de ley o los delitos. En el marco crificio patrimonial a favor de la otra
de los actos jurídicos lícitos se ubica el parte (así en la compraventa, hay un
negocio jurídico, en el que es necesaria intercambio recíproco de cosa y pre-
la voluntad concurrente de las partes. cio), y negocios gratuitos o lucrativos,
cuando una de las partes obtiene un
En las fuentes romanas, si bien no se provecho o ventaja sin que deba reali-
utiliza el concepto de negocio jurídico zar una contraprestación a favor de la
con el sentido técnico unitario propio otra parte. Así, el donatario o el lega-
del Derecho moderno, es frecuente la tario respecto del donante o del testa-
inclusion del término negotium, de for- dor disponente del legado. Se les de-
ma individualizada o integrado en una signa, en ocasiones, con la expresión
expresión, en textos jurídicos y litera- de negocios de liberalidad.
rias, así en CJ. 4.35.21 «los negocios aje- C) Dentro de la categoría de negocios
nos, aliena negotia, deben ser gestiona- onerosos, cabe distinguir entre con-
dos con sumo cuidado», o en D. 39.5.18, mutativos, aquellos en los que hay
donde se alude a un negocio mixto con una proporción o equivalencia entre
donación, negotium mixtum cum dona- las prestaciones de las partes, y alea-
tione…, etc. torios, aquellos en los que no se pro-
duce a priori la mencionada equiva-
Nuestro CC, al igual que sucede con la lencia, y sí una incertidumbre. Así, en
mayoría de los Códigos latinos, no utiliza un contrato de seguro.
la expresión negocio jurídico en su artí- D) Según el momento en que se produ-
culado, lo que no obsta para que se le cen los efectos, cabe distinguir entre
atribuya por la doctrina y la jurispruden- negocios inter vivos y negocios mor-
cia una posición central en el sistema ju- tis causa. En los primeros, los efectos
rídico, lo que contrasta con el Código del negocio nacen en vida de los su-
Civil alemán que la incorpora al texto le- jetos intervinientes. Los mortis causa
gal como categoría de referencia. son aquellos cuyos efectos se apla-
946
NEGOCIO JURÍDICO
zan hasta el momento del falleci- blecido en las normas jurídicas, así,
miento de quien los concluye. en el testamento. Se afirma asimismo
E) En atención a su contenido, los nego- que en estos negocios solemnes, la
cios jurídicos de Derecho privado, forma, por ejemplo, la escritura pú-
conforme afirma Díez– Picazo, se cla- blica o la inscripción en el Registro,
sifican en: es un requisito ad substantiam, en el
sentido de que constituye un elemen-
a) Negocios de Derecho patrimo- to esencial del negocio, sin cuya exis-
nial, que pueden ser puros, cuan- tencia este no es válido; por el con-
do tienen una finalidad extricta- trario, en los no solemnes, la ley no
mente económica, y mixtos, que exige a las partes del negocio que
además persiguen fines de natu- exterioricen su voluntad de una for-
raleza personal o familiar, ma determinada.
b) Negocios de Derecho de familia y G) En atención al reconocimiento legal,
c) Negocios atinentes a los derechos cabe contraponer entre negocios tí-
de la personalidad. picos, que son aquellos previstos en
la ley y dotados de una regulación
A su vez, los negocios patrimoniales, específica, y atípicos, que son acuer-
atendiendo a su función económica, dos de voluntades derivados del
pueden clasificarse en: negocios de ejercicio de la autonomía privada,
disposición, de administración y de que, si bien no son contrarios a las
atribución. leyes, no están dotados de un régi-
F) En atención a las formalidades exigi- men legal propio.
das por la ley para la validez del ne- H) En la categoría de los denominados
gocio, cabe distinguir entre negocios negocios jurídicos anómalos cabe
solemnes y no solemnes. En los pri- mencionar los negocios simulados,
meros, la manifestación de voluntad los en fraude de ley, los fiduciarios y
debe expresarse conforme a lo esta- los indirectos.
BIBLIOGRAFÍA
Castro y Bravo, F. de: El negocio jurídico. Madrid: Civitas, 2016.

Díez-Picazo, L.: Ensayos jurídicos. Madrid: Civitas 2011.
Fernández de Buján, A.: Derecho Privado Romano. Madrid: Iustel 2017. 10.ª ed.
Flume, W.: Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts. 2, Das Rechtsgeschäft. Berlin:
Springer, 1992.
Galgano, F.: Il negozio giuridico. Milano: Giuffré 2002.

VER TAMBIÉN: ABUSO DE DERECHO / BUENA FE / CODIFICACIÓN / CÓDIGO CIVIL /

CONTRATOS / DERECHO CIVIL / DERECHO ROMANO / DERECHOS SUBJETIVOS / INTER-
PRETACIÓN JURÍDICA / NOTARIADO / OBLIGACIÓN JURÍDICA / REGISTROS JURÍDICOS
947
NEOCONSTITUCIONALISMO
El neoconstitucionalismo es un con- delos constitucionales y dos patrones

cepto en el que confluyen diversas desde Estado. Por un lado, se aproximan
cripciones, una teoría del Derecho, una el modelo constitucional norteamerica-
metodología jurídica, una cultura o no, en el que la Constitución se conci-
ideología jurídica, una nueva tipología be como un instrumento que ha de ga-
de Estado –el Estado constitucional de rantizar el máximo desarrollo de los
Derecho– o una corriente constitucio- individuos sobre unas bases de igual-
nal, y cuya novedad radica en ese con- dad, para lo cual se configura como
junto que conforma un común denomi- norma suprema y garantizada jurisdic-
nador gestado en unas coordenadas de cionalmente, y un modelo constitucio-
tiempo y espacio identificables. nal europeo en el que la Constitución
es un elemento de transformación so-
La génesis del neoconstitucionalismo cial y política, asentada en valores irre-
tiene como referencia la ponencia pre- nunciables como la democracia y la li-
sentada en Buenos Aires por Susanna bertad, con una proyección económica
Pozzolo en el XVIII Congreso de la IVR y social. Por otro, dos patrones de Esta-
(Internationale Vereinigung für Rechts- do, el Estado legal que impulsó el naci-
und Sozialphilosophie), en 1997, con el miento del Estado moderno y que se
título «Neoconstitucionalismo y especifi- atribuyó el monopolio de la produc-
cidad de la interpretación constitucio- ción jurídica, y el Estado constitucio-
nal». En ella identificaba una corriente nal, neopositivista, que aboga por unas
de pensamiento, a la que describe como Constituciones rígidas y por el control
neoconstitucionalismo, elaborada por de la constitucionalidad de las leyes,
diversos iusfilósofos (Dworkin, Alexy, son imprescindibles para la construc-
Zagrebeslky), que conduciría a sostener ción del neoconstitucionalismo que
una autonomía hermenéutica, en aras a pugna por analizar el funcionamiento
su especificidad, de las Cartas funda- del sistema jurídico y las transformacio-
mentales. Así, la Escuela genovesa de nes que en el mismo ha supuesto la
Teoría del Derecho (Comanducci) rei- constitucionalización del Derecho. En
vindica el uso de ese término para ana- esta referencia genética al neoconstitu-
lizar algunas tendencias pospositivistas cionalismo, no podemos soslayar una
que se constatan en un conjunto de tex- remisión al neoconstitucionalismo lati-
tos constitucionales posteriores a la Se- noamericano (Terol), que surge con
gunda Guerra Mundial, en los que, más una terminología matizadamente dife-
allá de abordar una separación de po- rente, la de «nuevo constitucionalismo
deres o de distribuir competencias, se latinoamericano» (Viciano/Martínez Dal-
integran una serie de normas materiales mau), y que en su momento de cons-
o sustantivas que orientan la actuación trucción ha pivotado sobre la legitimi-
estatal hacia el logro de ciertos fines, dad democrática, priorizando su
engarzados en una serie de derechos, dimensión externa, comprometida y
valores, principios y directrices. transformadora, pero que en su conso-
lidación e implementación viene inex-
En esta trazabilidad del término neo- cusablemente a converger a partir de la
constitucionalismo convergen dos mo- importancia de su normatividad y por
948
el recurso a las nuevas estrategias neo- Constitución como norma) (Comanduc-

constitucionales para canalizarla. ci), nos topamos con una serie de indi-
cadores o alertas de que estamos en un
Una caracterización del neoconstitucio- contexto neoconstitucional (Guastini).
nalismo se condensa en torno a tres pi- Una Constitución rígida, con fuerza vin-
lares de referencia cuyo nexo es la no- culante, aplicable directamente, no solo
vedad que se concreta en el prefijo fuente de fuentes, que integra una parte
«neo»: nuevos textos constitucionales, orgánica y una parte dogmática, cuya
nueva jurisprudencia y nuevas teorías aplicación se halla reforzada por la ha-
jurídicas. Constituciones como la espa- bilitación de unas garantías jurisdiccio-
ñola de 1978 o la brasileña de 1988 for- nales y que se convierte en parámetro
talecen su legitimidad con una legalidad prioritario de interpretación de las leyes.
dogmática que materializan en forma de Desde estos referentes, el neoconstitu-
cartas de derechos cuyo contenido sus- cionalismo, en su polisemia y su confi-
tantivo condiciona indiscutiblemente la guración desde diversas aportaciones,
actuación del Estado, desde dos atribu- se desgrana en torno a diferentes carac-
tos, su carácter irreversible o de no re- teres (García Amado).
torno –no concebimos ulteriores cons-
trucciones jurídicas que renuncien a El contenido material axiológico de las
esos contenidos– y plural. El activismo Constituciones –principios, valores, dere-
de los jueces constitucionales ha incor- chos fundamentales y sus garantías– in-
porado esos nuevos parámetros inter- corpora un determinado orden objetivo
pretativos mediante un razonamiento y de valores que se convierte en su esen-
una argumentación compleja que preci- cia, a la vez que traslada un orden social
sa de técnicas interpretativas como la «necesario». Esa conexión entre Derecho
ponderación, la proporcionalidad, la ra- y Moral, moral constitucionalizada, se
zonabilidad, la maximización de los prolonga al terreno práctico por su po-
efectos normativos de los derechos fun- tencial resolutivo en todos los conflictos
damentales o su eficacia en las relacio- para avalar, bien una única respuesta
nes entre particulares, entre otras. Des- (Dworkin) o para estar presente en las
de su apoyo en ambos pilares y con el diversas soluciones posibles, que no son
fin de fortalecer su consolidación, la necesariamente antagónicas (Alexy). La
ciencia jurídica ha avanzado desde un proyección de la Constitución se realiza
plano descriptivo a un plano constructi- por los jueces, particularmente, por los
vo, desde el que contribuye a la crea- Tribunales Constitucionales, que podrán
ción de fenómenos jurídicos, articulán- resolver de modo preciso y objetivo cada
dose como una «meta-garantía» del conflicto determinando la inconstitucio-
ordenamiento jurídico en su conjunto nalidad, la inaplicación de una ley o la
(Ferrajoli), especialmente necesaria para ponderación de principios y derechos en
cubrir lagunas y afrontar inconstitucio- el caso concreto. Ese método para la fun-
nalidades. damentación supone aplicar de modo
proporcional principios del mismo valor,
Sobre la base de diferentes modelos de estableciendo un orden de preferencia
Constitución (modelo de Constitución para el caso concreto, imponiendo al
axiológica como orden; modelo des- sentenciador la necesidad de fundamen-
criptivo de Constitución como orden; tar sus decisiones, de argumentar jurídi-
modelo descriptivo de Constitución camente su resolución. La acabada teoría
como norma y modelo axiológico de neoconstitucional de la argumentación
949
jurídica alude a expresar cómo se plasma El neoconstitucionalismo no está exen-

en esa conclusión la respuesta que la to de críticas, como la vinculación en-
Constitución axiológica establece para tre Derecho y Moral que lleva a cues-
ese determinado conflicto. Sobre ese sus- tionar la idea de una moral única o de
trato ontológico se proyecta un elitismo una pluralidad de morales, una morali-
epistemológico de los jueces y especial- dad estática o una moralidad cambian-
mente de los Tribunales Constitucionales te y evolutiva o involutiva, una moral
que protagonizan un activismo judicial social o una moral elitista, esto es, la
que desplazaría el protagonismo de los problemática de un constitucionalismo
otros poderes constituidos. ético y neutro. La objetivación de cues-
tiones técnicas como la diferencia es-
Esta corriente ha introducido un lenguaje tructural e interpretativa entre reglas,
neoconstitucional que se puede ilustrar principios y directrices. El equilibrio
con expresiones como «rematerialización entre el Poder Judicial y los otros po-
constitucional» (aquello que es indecidi- deres, especialmente el Poder Legislati-
ble por cualquier mayoría), «coto vedado» vo que parece relegado y preterido. El
(espacio donde no cabría la negociación reto de buscar un consenso básico en
ni el disenso y que resguardaría unos de- una sociedad política ya no solo plural,
rechos fundamentales como condición sino fragmentada e incluso antagónica,
necesaria para sustentar la democracia problema que se multiplica si pensa-
representativa), la «jerarquía móvil o mos en una escala global en la que di-
axiológica» (fundamento de la pondera- cho constitucionalismo ha de integrar-
ción que permite la formulación de pre- se. Finalmente, la escasa atención
ferencias condicionadas que desplazan a prestada a uno de los problemas más
otros valores o principios), las «criaturas acuciantes en el constitucionalismo ac-
de la moralidad» (principios y directrices tual como es la eficacia y acatamiento
constitucionales), «normas constituciona- de las Constituciones y el tempo discor-
les inconstitucionales» (normas de la dante entre conflictos jurídicos y pro-
Constitución que permiten al legislador blemáticas sociales fotónicas y sus res-
un desarrollo normativo incompatible puestas jurídicas. Con todo, el
con ese contenido axiológico) o «lagunas neoconstitucionalismo ha marcado una
axiológicas» (existencia de normas o de propuesta irrenunciable de dotar de un
propiedades de una norma que no de- contenido axiológico a las Constitucio-
bieran existir y que se convierten, junto a nes, articulándose el reto de integrar
las antinomias, en el reto a afrontar des- los dilemas del pluralismo en su imple-
de parámetros neoconstitucionales). mentación.
BIBLIOGRAFÍA
Carbonell, M., ed.: Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Madrid: Trotta - Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2007.
Comanducci, P.; et al.: Positivismo jurídico y neoconstitucionalismo. Madrid: Fundación
Coloquio Jurídico Europeo, 2009.
Ferrajoli, L.; Ruiz Manero, J.: Dos modelos de constitucionalismo. Una conversación. Ma-
drid: Trotta, 2012.
Pozzolo, S.: «Neoconstitucionalismo y especificidad de la interpretación constitucional»,
en Doxa, 21, v. II (1998).
950
Prieto Sanchís, L.: Derechos Fundamentales, Neoconstitucionalismo y ponderación judi-

cial. Lima: Palestra, 2007.
María Esther Seijas Villadangos

Universidad de León
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL / DEMOCRA-

CIA / DERECHO CONSTITUCIONAL / DERECHO Y MORAL / DERECHOS FUNDA-
MENTALES / ESTADO CONSTITUCIONAL / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / POSI-
TIVISMO JURÍDICO / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES
951
NOTARIADO
El Notariado español moderno, con orí- del notario, si bien viene a expresar la
genes remotos en el tabellio romano, se finalidad a la que sirve su actividad,
configura legislativamente, principal- esto es, coadyuvar a la consecución de
mente, a través de la Ley del Notariado los principios constitucionales de lega-
de 28 de mayo de 1862 (LN) y del Re- lidad (art. 9.1 CE), seguridad jurídica
glamento de la Organización y Régimen (9.3 CE) y libertad (1.1 CE), al conferir
del Notariado (RN) de 2 de junio el instrumento público un medio privi-
de 1944, y se halla «integrado por todos legiado para el ejercicio de la autono-
los notarios de España, con idénticas mía de la voluntad, así como su condi-
funciones y los derechos y obligaciones ción de funcionario público, de una
que las leyes y reglamentos determinan» sola clase en todo el Reino (art. 1 LN).
(art. 1 RN). Ello reclama para el Estado la compe-
tencia exclusiva «sobre las bases del ré-
El Notariado, preexistente, por tanto, a gimen estatutario» (art. 149.1.18 CE) del
nuestro texto constitucional, aunque Notariado, a pesar de tener los nota-
en constante adaptación, encuentra su rios, de modo inescindible, como dice
anclaje en el título VIII de la Carta Rodríguez Adrados, el carácter de fun-
Magna, en virtud de la garantía insti- cionarios públicos y de profesionales
tucional otorgada directamente al pro- del Derecho (art. 1 RN), y de ejercer o
ducto propio o resultado material típi- prestar una función pública a través de
co de la actividad del notario, esto es, medios privados sustentados por el
el instrumento público (art. 17 LN y arancel notarial. Como afirma Bolás Al-
art. 1216 CC) –que se incorpora al fonso, los notarios son funcionarios en
protocolo notarial (art. 272 RN)–, e in- cuanto que son depositarios de una
directamente al mismo notario, como función pública estatal que ejercen, en
su autor, en el art. 149.1.8 CE, que parte, en régimen profesional para su
confiere al Estado la competencia ex- mayor eficiencia y para el mejor servi-
clusiva en materia de «ordenación de cio a la sociedad.
los registros e instrumentos públicos»
(sin perjuicio de la asunción de com- La fe pública notarial tiene y ampara un
petencias «ejecutivas» por las Comuni- doble contenido: a) en la esfera de los
dades Autónomas con el sentido e in- hechos, la exactitud de los que el nota-
terpretación dadas a dicha categoría rio ve, oye o percibe por sus sentidos;
por la STC 31/2010). b) en la esfera del Derecho, la autentici-
dad y fuerza probatoria de las declara-
El art. 1 LN dispone que «[E]l Notario es ciones de voluntad de las partes en el
el funcionario público autorizado para instrumento público redactado confor-
dar fe, conforme a las leyes, de los me a las leyes. Como profesional del
contratos y demás actos extrajudicia- Derecho, el notario tiene la misión de
les», poniendo de relieve un aspecto asesorar a quienes reclaman su ministe-
esencial del Notariado, esto es, la con- rio y aconsejarles los medios jurídicos
dición de funcionarios y fedatarios pú- más adecuados para el logro de los fi-
blicos de los notarios que lo integran. nes lícitos que aquellos se proponen al-
Ello no agota la totalidad de la figura canzar (art. 1 RN).
952
NOTARIADO
El Notariado español se incardina, así, dando respuesta a las exigencias de

en el concepto de lo que ha dado en prestación de un servicio público efi-
llamarse «Notariado latino» o Notariado ciente para la sociedad.
propiamente dicho que, como Gomá
Salcedo señala, se caracteriza «por la fu- En cuanto al modo de ejercicio de su
sión entre la función pública y el aseso- función y la forma de organizarse, el
ramiento profesional independiente e Notariado disfruta de plena autonomía e
imparcial y por la retribución a cargo de independencia en su función, depen-
los particulares que solicitan su inter- diendo su organización, no obstante, je-
vención», por oposición a los notarios rárquica y directamente del Ministerio
anglosajones, meros autenticadores de de Justicia y de la Dirección General de
firmas. los Registros y del Notariado [llamada, a
partir de 2020, de Seguridad Jurídica y
Los ciudadanos tienen el derecho de li- Fe Pública], si bien su régimen organiza-
bre elección de notario sin más limita- tivo se descentraliza a base de Colegios
ciones que las previstas en el ordena- Notariales, regidos por Juntas directivas
miento jurídico (art. 3 RN), entre las que con jurisdicción sobre los notarios de su
se encuentra su actuación como órgano respectivo territorio (art. 1 RN) –corres-
de jurisdicción voluntaria, en cuyo caso pondiente con el de las Comunidades
son de aplicación las normas de compe- Autónomas–, cuyos decanos forman
tencia territorial correspondientes. La parte del Consejo General del Notariado
Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Juris- (art. 336 RN).
dicción Voluntaria, al amparo del
art. 117.4 CE, ha conferido a los nota- El carácter estatal del Notariado contri-
rios competencia exclusiva o comparti- buye a una mayor cohesión y vertebra-
da con otros funcionarios en ciertos ex- ción territorial, por la capilaridad geo-
pedientes, «[…] como protagonistas gráfica de su demarcación, y a una más
principales que son de nuestro sistema eficaz aplicación y ejercicio de los dere-
de fe pública y garantes de la seguridad chos correspondientes a todos los ciuda-
jurídica […]» (preámbulo), siguiendo la danos, facilitando la determinación de
estela iniciada por la reforma en materia la ley que les es aplicable mediante la
de declaración de herederos abintestato adecuada calificación de su respectiva
de la hoy derogada Ley de Enjuicia- vecindad civil (punto de conexión pro-
miento Civil de 3 de febrero de 1881, pio de nuestro Derecho interregional),
operada por la Ley 10/1992, de 30 de así como su efectiva aplicación material,
abril, y siguiendo la recomendación del independientemente del lugar en que el
Consejo de Ministros del Consejo de Eu- notario preste su función, y aunque au-
ropa (R (86) 12) de 16 de septiembre torice instrumentos otorgados fuera del
de 1986. territorio correspondiente a la vecindad
civil del otorgante, al ser los Derechos
Este aspecto, añadido a la función clási- especiales, forales o territoriales parte
ca y definitoria del Notariado de la da- integrante esencial de su proceso de
ción de fe pública y el control de la le- formación.
galidad de los actos que autoriza e
interviene (STC 207/1999), es sin duda Desde la perspectiva europea, el Nota-
un aspecto destacable de la evolución riado es y debe ser una pieza funda-
del Notariado y su adaptación a las ne- mental para el desarrollo y consecución
cesidades de nuestro sistema jurídico, del Espacio Judicial Europeo, habiendo
953
quedado reconocida la noción de ins- ruptivo» y el uso inadecuado de tecno-

trumento público en la jurisprudencia logías que puedan poner en riesgo la
del TJUE desde el caso Unibank (17 de protección y tutela de los derechos de
junio de 1999), y en el Derecho deriva- los ciudadanos. El art. 17 bis LN, intro-
do de la Unión, así como la propia figu- ducido por la Ley 24/2001, de 27 de di-
ra del notario a la que, además de su ciembre, y pendiente de desarrollo par-
función propia y típica referida, se reco- cial, sienta las bases para el avance
noce la posibilidad de que, cuando así tecnológico de la función notarial y la
se haya previsto por los Estados miem- configuración del instrumento público
bros y en los supuestos en que en su electrónico en toda su extensión.
actuación concurran los requisitos pre-
vistos para ello, pueda ser calificado Asimismo, el Notariado deberá seguir
como «tribunal» [art. 3.2 del Reglamento contribuyendo a facilitar el ejercicio de
(UE) 650/2012 –sobre sucesiones–, y de los derechos por el ciudadano, velando
los Reglamentos (UE) 2016/1103 y especialmente por los otorgantes más
2016/1104 –en materia de regímenes necesitados de asesoramiento o protec-
económicos matrimoniales y efectos pa- ción (art. 147 RN), así como colaborar
trimoniales de las uniones registradas–]. para lograr la plena aplicación de la
Convención de Naciones Unidas sobre
Con perspectiva de futuro, el Notariado los Derechos de las Personas con Dis-
deberá seguir prestando el servicio pú- capacidad de 2006, recabando los apo-
blico y ministerio que tiene encomenda- yos necesarios, en su caso (art. 56 CC).
do por el Estado, en la forma prevista Todo ello sin olvidar otros cometidos
por la ley, pero en un mundo en consen beneficio del interés general, como
tante cambio, adaptándose a las nuevas la esencial labor del notario en la pre-
tecnologías, pero siempre conservando vención del blanqueo de capitales y fi-
la esencia de su función, como garante nanciación del terrorismo (Ley 10/2010,
de la seguridad jurídica, previniendo de 28 de abril), o como funcionario
potenciales conflictos y litigios, a que se electoral, dando fe de actos relativos a
refería Joaquín Costa, mediante el ejer- las elecciones y posibilitando, cuando
cicio de una justicia preventiva o caute- sea preciso, el ejercicio del derecho
lar, en palabras de Federico de Castro; de voto mediante la autorización de
debiendo el Estado proteger dicha fun- poderes electorales (art. 72.c LOREG y
ción y su ejercicio frente al carácter «dis- anexo IV RN).
BIBLIOGRAFÍA
Bolás Alfonso, J.: «El Notariado y la Constitución Española», en Revista Jurídica del
Notariado, extraordinario 2018.
Gomá Salcedo, J. E.: Derecho Notarial. Barcelona: Bosch, 2011.
Herrero y Rodríguez de Miñón, M.: La garantía institucional de la fe pública, en «La
reforma de la justicia preventiva», Martín Romero, J. C. (dir.). Madrid: Civitas, 2004.
Ollé Favaró, J. C.: «Elementos de la función notarial a partir de la Constitución», en La
Notaría, 2/2018, Ilustre Colegio de Notarios de Cataluña.
954
NOTARIADO
Rodríguez Adrados, A.: «El Notario. Función privada y función pública. Su inescindibi-
lidad», en Revista de Derecho Notarial, CVII (1980).
[Las opiniones expresadas en este trabajo corresponden únicamente con las del autor
y en ningún caso representan postura alguna de la Comisión Europea.]
Juan Gómez-Riesco Tabernero de Paz

Notario
Experto Nacional destacado en la Dirección General de Justicia
y Consumidores de la Comisión Europea
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA / ADMINISTRACIONES PÚBLI-

CAS / BUENA FE / CÓDIGO CIVIL / CONTRATOS / DERECHO CIVIL / DERECHO
DE FAMILIA / DISCAPACIDAD / EFICACIA JURÍDICA / NEGOCIO JURÍDICO / RE-
GISTROS JURÍDICOS / SEGURIDAD JURÍDICA / SUCESIONES
955
OBJECIÓN DE CONCIENCIA
La objeción de conciencia consiste, en un (art. 30.2), reconocen un supuesto concreto

sentido amplio, en el rechazo al cumpli- de objeción de conciencia: la que se ejerce
miento de una norma jurídica que impo- frente al servicio militar obligatorio.
ne una obligación contraria a la concien-
cia individual, ya sea a las convicciones Lo que sí se ha plasmado en todos los
éticas o a las creencias religiosas de la textos mencionados es la libertad de con-
persona. En un sentido estrictamente jurí- ciencia lato sensu. Con unos u otros tér-
dico, en cambio, solo podrá hablarse de minos, todo texto constitucional que se
objeción de conciencia cuando ese re- precie de serlo reconoce esta libertad
chazo, esa oposición al cumplimiento de esencial, refiriéndose, habitualmente, a la
un deber, esté reconocido normativa- genérica «libertad de pensamiento, con-
mente como un derecho. Jurídicamente, ciencia y religión» o bien a las «libertades
la objeción de conciencia es, pues, la ideológica y religiosa».
desobediencia individual regulada por el
Derecho, legitimada por el ordenamien- Habida cuenta de que en los textos consti-
to, es decir, la objeción secundum legem. tucionales se encuentra siempre la libertad
de conciencia, pero no la objeción de con-
En cuanto a este reconocimiento normativo ciencia, cabría preguntarse si esta última
de la objeción de conciencia, puede afir- existe sin más con el reconocimiento cons-
marse que las Constituciones, normas fun- titucional de la primera, o si un supuesto
damentales de los ordenamientos jurídicos, concreto de objeción tendrá que ser reco-
no contemplan un derecho general a obje- nocido expresamente para que exista y
tar frente a las obligaciones jurídicas por pueda ser ejercido. Entre la doctrina cientí-
razones de conciencia. Ni la Constitución fica (sobre todo en los ámbitos iusfilosófico
Española, ni otras Constituciones –con la o del Derecho eclesiástico, aunque también
salvedad de las Constituciones portuguesa en el jurídico-constitucional), en el contex-
de 1976 (art. 41.6) y eslovena de 1991 to español y en el Derecho comparado, nu-
(art. 46), aunque ambas reconocen que la merosos autores han defendido la primera
objeción de conciencia solo podrá ejercer- opción. Desde esta perspectiva, existiría un
se en los términos establecidos por la ley–, derecho general de objeción de conciencia
ni tampoco los principales textos constituti- que forma parte del contenido del derecho
vos del Derecho Internacional de los dere- fundamental a la libertad de conciencia, sin
chos humanos, como la Declaración Uni- necesidad de otras previsiones más especí-
versal de los Derechos Humanos de 1948, ficas. Otros tantos han entendido, por el
el Convenio Europeo para la Protección de contrario, que la vinculación entre la liber-
los Derechos Humanos y Libertades Funda- tad de conciencia y la objeción no puede
mentales de 1950, o el Pacto Internacional conducir a esa conclusión, y que para con-
de Derechos Civiles y Políticos de 1966 – siderar que esta última existe el supuesto
excepción hecha del art. 10.2 de la Carta de concreto deberá estar previsto específica-
los Derechos Fundamentales de la Unión mente en la ley o en la propia Constitución.
Europea, que reconoce la objeción, aunque
«de acuerdo con las leyes nacionales que Esta segunda posición se compadece me-
regulen su ejercicio»–. Como mucho, algu- jor con el sentido de los pronunciamien-
nas Constituciones, como la española tos de los tribunales internacionales en-
956
OBJECIÓN DE CONCIENCIA
cargados de velar por el Derecho Y añadiría en su siguiente pronuncia-

Internacional de los derechos humanos, miento que una objeción general, enten-
así como con la jurisprudencia constitu- dida como el derecho a ser eximido del
cional, española y comparada. El Tribunal cumplimiento de los deberes jurídicos
Europeo de Derechos Humanos, en efec- que resulten contrarios a la conciencia
to, rechazaría desde bien pronto la exis- personal, «no está reconocido ni cabe
tencia de un derecho general a la obje- imaginar que lo estuviera en nuestro De-
ción de conciencia como parte de la recho o en Derecho alguno, pues signifi-
libertad de pensamiento, conciencia y re- caría la negación misma de la idea del Es-
ligión reconocida en el art. 9 del Conve- tado» (STC 161/1987). Esta tesis ha sido
nio Europeo de Derechos Humanos (caso ratificada por el Tribunal en otros pronun-
X c. Holanda, de 31 de mayo de 1965). En ciamientos posteriores al hilo de los más
sentido análogo se pronunciaría el Comité diversos deberes jurídicos cuando un ciu-
de Derechos Humanos, en relación con el dadano ha querido resultar exento de una
alcance de esa libertad, reconocida en el obligación jurídica invocando su libertad
art. 18 del Pacto Internacional de Dere- de conciencia. También en relación con la
chos Civiles y Políticos (sentencia Har- controvertida STC 145/2015, en la que el
tikainen c. Finlandia, de 9 de abril de Alto Tribunal otorgó el amparo a un far-
1981). Los tribunales constitucionales na- macéutico sancionado por incumplir su
cionales también se inclinarían por esta deber de disposición de la «píldora del día
posición. Tal es el caso, por mencionar después» por razones de conciencia, pue-
algunos de nuestro más próximo entorno, de afirmarse que el Tribunal no ha modi-
del Tribunal Constitucional alemán (sen- ficado su tesis con carácter general.
tencia BVerfGE 67, 26), la Corte Constitu-
cional italiana (sentencia 58/1960), o el Que la objeción no pueda ejercerse sin
Consejo Constitucional francés (decisión más al amparo de la libertad de concien-
de 23 de noviembre de 1977). El Tribunal cia no impide que los poderes públicos
Constitucional español, aunque en un deban mostrar una tónica de sensibilidad
principio pareció inclinarse por atribuir para con las creencias de los ciudadanos.
un mayor alcance a la libertad ideológica, Descartar que la naturaleza jurídica de la
religiosa y de culto del art. 16 CE –afir- objeción de conciencia sea la propia de
mando, al hilo de la objeción al aborto, un derecho fundamental, pues, no debe
que la objeción de conciencia existía y llevar a olvidar que un Estado realmente
podía ser ejercida con independencia de democrático ha de poder ofrecer a los
que se hubiera dictado o no su regulación ciudadanos opciones para denunciar e in-
(STC 53/1985), de suerte que se ha reco- cluso esquivar la norma que atente contra
nocido al personal sanitario, desde enton- las convicciones personales. Una de esas
ces, el derecho a ejercer esta objeción–, posibilidades consistiría en promocionar
posteriormente adoptaría, como los dela libertad de conciencia mediante la legi-
más tribunales constitucionales, una con- timación de supuestos concretos de obje-
cepción más limitada del precepto. Más ción por parte del legislador. El supuesto
adelante afirmaría que el derecho a la li- reconocido, claro, sería un derecho de
bertad de conciencia del art. 16 CE no se- rango legal. La ley reconocería una excep-
ría, por sí mismo, «suficiente para liberar a ción al cumplimiento de un deber jurídico
los ciudadanos de deberes constituciona- por razones de conciencia.
les o subconstitucionales por motivos de
conciencia, con el riesgo anejo de relativi- Algunas pautas podrían orientar al legisla-
zar los mandatos jurídicos» (STC 160/1987). dor para apreciar la idoneidad de la previ-
957
sión de una objeción. Por ejemplo, el le- administrar justicia sometido únicamente
gislador debería valorar si el conflicto al imperio de la ley).
conciencia-ley es directo (lo sería el del
médico que no quiere practicar la inte- Conviene hacer, antes de concluir, una im-
rrupción de un embarazo, pero no el de portante precisión terminológica. Próxima a
quien no quiere pagar impuestos para la objeción de conciencia, en el espectro de
evitar «financiar abortos» con su dinero); la las disidencias ideológicamente motivadas,
gravedad objetiva de ese problema de se encuentra la desobediencia civil. Mientras
conciencia (resulta más gravoso obligar a que la objeción de conciencia implica el re-
un ciudadano pacifista a prestar el servi- chazo de la norma porque es injusta para el
cio militar que exigir a un diputado elec- individuo obligado a cumplirla, el desobe-
to, que concurre libremente a unas elec- diente civil incumple la norma para que se
ciones, a prestar juramento o promesa de cambie, como una forma de llamar la aten-
acatamiento de la Constitución); o, final- ción sobre ella al considerarla socialmente
mente, tener en cuenta si la obligación ha injusta. Un supuesto de objeción puede ser
sido voluntariamente asumida (como la eventualmente aceptado por el ordenamien-
del juez que no quiere aplicar una ley por to jurídico. La desobediencia civil, sin em-
motivos de conciencia, pues al acceder a bargo, es una categoría que, por definición,
su cargo precisamente se comprometió a necesariamente queda fuera del Derecho.
BIBLIOGRAFÍA
Barrero Ortega, A.: La libertad religiosa en España. Madrid: Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, 2006.
Gómez Abeja, L.: Las objeciones de conciencia. Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Lucas Murillo de la Cueva, P.: «Objeción de conciencia y desobediencia civil», en L. Prieto
Sanchís (coord.), Actas de los seminarios sobre objeción de conciencia y desobedien-
cia civil. Madrid: Fundación Ciudadanía y Valores, 2011.
Martín-Retortillo Baquer, L.: «El marco normativo de la libertad religiosa», en A. Motilla de
la Calle, et al., La libertad religiosa a los veinte años de su Ley Orgánica. Madrid: Mi-
nisterio de Justicia, 1999.
Prieto Sanchís, L.: «Desobediencia civil y objeción de conciencia», en I. Sánchez Gargallo (dir.),
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Ruiz Miguel, A.: «La objeción de conciencia, en general y en deberes cívicos», en M. L.
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— «Sobre la fundamentación de la objeción de conciencia», en Anuario de Derechos Hu-
manos, 4 (1986-1987).
Laura Gómez Abeja

Profesora de Derecho Constitucional
VER TAMBIÉN: BUENA FE / CONVIVENCIA / DERECHOS FUNDAMENTALES / DIGNI-

DAD / DESOBEDIENCIA CIVIL / OBLIGACIÓN JURÍDICA / PRINCIPIOS Y VALORES
CONSTITUCIONALES
958
OBLIGACIÓN JURÍDICA
La obligación, en sentido técnico jurídi- En toda relación obligatoria entre deudor

co, se distingue de aquellas otras obliga- y acreedor, cabe diferenciar como ele-
ciones que se encuadran tan solo en el mentos distintos, que pueden recaer o no
campo de la moral o de las relaciones en la misma persona, entre deuda y res-
sociales, en su previsión y regulación en ponsabilidad. La distinción entre ambos
el ordenamiento jurídico y en su exigibi- elementos fue subrayada por von Amira
lidad por parte del acreedor, sujeto acti- en sus investigaciones sobre el Derecho
vo de la relación obligatoria, ante los tri- de obligaciones en los países germánicos
bunales de justicia. El deudor, sujeto del norte de Europa, en las que analiza
pasivo de la relación obligatoria, contrae, como fenómenos separados, la deuda,
por su parte, el deber jurídico específico Schuld, y la responsabilidad, Haftung. En
de satisfacer una prestación a favor del la misma línea, Brinz puso de relieve la
acreedor. El vocablo obligación es el sus- existencia de la distinción, en las fuentes
tantivo propio del verbo obligar, obliga- romanas, entre debitum y obligatio.
re, y deriva del término latino obligatio,
que es palabra compuesta por ob y liga- La deuda es el deber jurídico que tiene el
re, y de ahí la idea de ligamen o atadura deudor de realizar la prestación. La respon-
que comporta, concebida como un vín- sabilidad, desde la perspectiva del deudor,
culo, vinculum iuris, entre un acreedor y hace referencia a la idea de que los bienes
un deudor. Para referirse al acto de crear del deudor o un determinado comporta-
una obligación es frecuente la utilización miento de este quedan sometidos al poder
en las fuentes romanas del vocablo con- coactivo del acreedor, al efecto de que
trahere. Contraer, contrahere, una obli- pueda hacer efectivo su derecho de crédi-
gación, hace pues referencia al hecho de to. Vista desde el lado del acreedor, hace
establecer un vínculo entre acreedor, referencia a la posibilidad que a este se le
creditor, y deudor, debitor, cuya extin- reconoce de la facultad de exigir el cumpli-
ción, solvere, desligar, implica la disolu- miento de la prestación al deudor.
ción, solutio, del vínculo contraído.
El crédito y la deuda se presentan, por
El origen de la obligación está extrecha- otra parte, dentro de relaciones jurídicas
mente ligado a las fuentes de derecho, más amplias, por lo que resulta preferi-
hechos o actos jurídicos, lícitos o ilíci- ble utilizar la expresión «relación obliga-
tos, de los que el ordenamiento jurídico toria» en vez de obligación, dado que al
deriva el nacimiento de una relación hablar de relación obligatoria se desig-
obligatoria. Así pues, en la obligación na, como tiene escrito Díez-Picazo, no
hay un deber jurídico del deudor, que la simple correlación abstracta e ideal
se corresponde con la deuda, y un dere- entre crédito y deuda, sino la entera re-
cho subjetivo del acreedor, que se en- lación jurídica que entre las partes exis-
cuadra en el ámbito de los derechos te y se crea para cumplir las finalidades
personales o de crédito. Sobre esta conde carácter económico y dar satisfacción
cepción, propia del Derecho romano, y a los intereses de los intervinientes.
mantenida a lo largo de los siglos, se ha
construido la moderna teoría general de En nuestro Código Civil, los artículos
las obligaciones. paradigmáticos en los que se reflejan
959
estos dos elementos son el 1.088, en el facere, praestare; es decir, se procede a

que se contempla el deber jurídico del individualizar el deber de cooperación
deudor de satisfacer una determinada del deudor. Del término latino praestare
prestación a favor del acreedor: «el obje- deriva la utilización del vocablo presta-
to de la obligación consiste en dar, ha- ción en la doctrina civilística como sinó-
cer o no hacer alguna cosa», y el 1.911, nimo del objeto de la obligación del
en el que se establece la responsabili- deudor.
dad patrimonial del deudor: «Del cum-
plimiento de sus obligaciones responde La segunda definición de obligación se
el deudor con todos sus bienes presen- formula en el texto de las Instituciones
tes y futuros». justinianeas, 3.13. pr.: «La obligación es
un vínculo jurídico, obligatio est iuris
En puridad, cualquier objeto de la obli- vinculum, por el que somos constreñi-
gación podría reducirse a dar o hacer, dos a realizar alguna prestación, según
dado que en este último vocablo cabría las leyes de nuestra ciudad».
incluir el no hacer, non facere, y el ga-
rantizar o responder, praestare. La obli- Se trata con ello de: a) Resaltar la idea de
gación de dar, que se configura como el ligamen o atadura existente entre los su-
tipo paradigmático de obligación, impli- jetos activo y pasivo de la relación obli-
ca traspaso posesorio y transmisión de gatoria, y la existencia del vínculo jurídi-
derechos sobre una cosa. La obligación co que lleva aparejada la exigibilidad de
de hacer puede tener un contenido muy la deuda contraída por el deudor o de la
diverso, así realizar un servicio o custo- conducta prevista, mediante acciones
diar una cosa ajena. La obligación de no ejercitadas en un proceso, y de b) Subra-
hacer supone un comportamiento nega- yar que la existencia del vínculo y la exi-
tivo para el deudor; así cuando el gibilidad de la prestación acordada están
art. 1.051 CC establece que el testador previstas en las leyes vigentes de la ciu-
podrá prohibir expresamente la división dad o comunidad política.
de la herencia a los herederos.
En el art. 1.088 CC, con base en el texto
Las definiciones de obligación conteni- de Paulo, se alude solo al contenido de
das en los Códigos europeos, entre ellos la obligación, pero no se procede a defi-
el español, de inspiración romanista en nirla, ni se hace referencia a la nota que
su mayoría, son tributarias, en buena constituye otro de sus rasgos característi-
medida, de dos definiciones formuladas cos que es la exigibilidad, aludida en las
en las fuentes romanas, que han servido definiciones romanas mediante las ex-
de modelo a las construcciones doctri- presiones «somos constreñidos, quo ne-
nales, a pesar del distinto contexto so- cessitate adstringimur», en el texto de
cio-económico propio de las diferentes Paulo, y «vínculo jurídico, vinculum
épocas. El primero de los textos roma- iuri»», en las Instituciones justinianeas, lo
nos mencionados se contiene en el li- que se explica en atención al hecho de
bro II de las Instituciones de Paulo y es que el Código asume el concepto de
recogido en D. 44.7.3. pr. En la defini- obligación que, desde su formulación en
ción de Paulo se describe de forma pre- las fuentes romanas, se encuentra arrai-
cisa el contenido de la obligación: «La gado en la tradición jurídica europea.
esencia de las obligaciones consiste en
constreñir a otro a que nos dé, nos haga, El Código Civil no hace referencia ex-
nos garantice o nos indemnice», dare, presa a las obligaciones naturales, que
960
si bien no generan una acción civil que Se ha producido, no obstante, desde el

las hace judicialmente exigibles, produ- siglo xix, como dice Díez-Picazo, una pro-
cen singulares efectos jurídicos. Se con- funda evolución en el campo de las obli-
sidera, con carácter general, que pue- gaciones, empujada sobre todo por cir-
den encuadrarse dentro de esta cunstancias de tipo económico derivadas
categoría: las deudas nacidas de juegos del tránsito de la economía agraria a la
de suerte, envite o azar, conforme al economía industrial y urbana, y última-
art. 1.798, los intereses no pactados de mente de tipo tecnológico, lo que ha ori-
forma expresa en los préstamos, confor- ginado cambios sustanciales en el esque-
me al art. 1.756, y la deuda prescrita, ma originario de la obligatio, que ya no
conforme al art. 1.930. será concebida, de forma exclusiva, como
un vínculo entre personas, sino como un
Los textos contenidos en las fuentes ro- instrumento de obtención de fines econó-
manas constituyen la base sobre la que micos, lo que supone una clara patrimo-
se asientan las construcciones teóricas nialización y comercialización de la obli-
realizadas, entre otros autores, por Gro- gación, al propio tiempo que una
cio, Domat, Pothier y Savigny, así como estandarización de la materia contractual,
la principal fuente de inspiración que se lo que provoca la necesidad de construir
ha dado en denominar «Teoría general una nueva teoría general o quizás de re-
de las obligaciones», contenida en los formular la actual, con la finalidad de ade-
Códigos francés, alemán y español. cuarla a la nueva realidad fáctica.
BIBLIOGRAFÍA
Díez-Picazo, L.: Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial. Las relaciones obligatorias,
6.ª ed., Madrid: Thomson Civitas, 2008.
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Fernández de Buján, A.: Derecho Privado Romano. 10.ª ed. Madrid: Iustel, 2017.
Hernández-Gil, A.: Derecho de obligaciones. Madrid: Sucs. de Rivadeneyra, 1972.

VER TAMBIÉN: ABUSO DE DERECHO / BUENA FE / CODIFICACIÓN / CÓDIGO CI-

VIL / CONTRATOS / DERECHO CIVIL / DERECHO ROMANO / INTERPRETACIÓN JU-
RÍDICA / NEGOCIO JURÍDICO / REGISTROS JURÍDICOS
961
OLVIDO (DERECHO AL)
Internet es probablemente el instrumento punto 4), este derecho no implica que

más potente que la humanidad ha tenido la información se elimine de la fuente
para ejercer las libertades de expresión e original, de manera que la misma conti-
información. Sin embargo, y junto con nuará siendo accesible mediante el em-
otras tecnologías digitales, la Red es tam- pleo de otros términos de búsqueda o
bién el medio de mayor lesividad potencial accediendo directamente a ella.
para nuestra privacidad. El llamado dere-
cho al olvido es sin duda el «epicentro digi- Dos son los motivos principales que in-
tal» del siempre difícil equilibrio entre ex- dujeron al TJUE a alcanzar estas conclu-
presión e información y privacidad. siones: uno, las enormes posibilidades
que internet ofrece para el trazado de
El derecho al olvido –que, como nues- perfiles personales, a su vez altamente
tro Tribunal Constitucional ha declara- intrusivos para la privacidad. Otra, el
do, es ya por sí mismo un derecho fun- factor tiempo, que generaría esa misma
damental (STC 58/2018, de 4 de junio)–, consecuencia si los resultados se mantu-
abre a personas físicas un procedimien- vieran en los índices del buscador cuan-
to para instar de buscadores en línea la do los datos ya no sean necesarios en
retirada de resultados obtenidos tras relación con los fines para los que se
búsquedas efectuadas a partir del pro- recogieron o trataron, siendo este el
pio nombre. caso, en particular, cuando son inade-
cuados, no pertinentes o ya no perti-
Este derecho tiene su origen en la sen- nentes o son excesivos en relación con
tencia del Tribunal de Justicia de la esos fines y el tiempo transcurrido.
Unión Europea de 13 de mayo de 2014,
caso C-131/12, Google Spain, S. L. y Esta configuración jurisprudencial del
Google Inc. c. Agencia Española de Pro- TJUE saltó al Reglamento general de
tección de Datos y Mario Costeja Gonzá- Protección de Datos de la UE (RGPD),
lez, que la hizo posible aun cuando el que la acoge en lo esencial en su art. 17;
nombre o la información, contenidos en dicho sea de paso, con una técnica le-
webs de terceros, no se borren previa o gislativa altamente enrevesada. Mucho
simultáneamente de esos sitios web, y más acertada resulta en cambio la re-
aunque la publicación en dichos sitios dacción sobre el derecho al olvido de la
sea en sí misma lícita. Así configurado, Ley Orgánica española 3/2018, de 5 de
este derecho había de prevalecer, no diciembre, cuyo art. 93 lo establece
solo sobre el interés económico del como unos de los derechos digitales allí
buscador, sino incluso sobre el interés reconocidos, en cuanto reproduce en su
público en acceder a la información, práctica literalidad los términos y argu-
salvo que el interesado tenga relevancia mentos de la citada sentencia del TJUE
pública, en cuyo caso prevalecerán las y del Grupo de trabajo del artículo 29.
libertades de expresión e información.
Además, y como el llamado Grupo de Además, en lo que constituye una muy
trabajo del artículo 29 expresó en su relevante especificidad española, el
dictamen subsiguiente a la sentencia art. 94 de la Ley Orgánica 3/2018 crea
(225/2014, 26 de noviembre de 2014, homólogo derecho, y en prácticamente
962
OLVIDO (DERECHO AL)
idénticas condiciones a las establecidas Junto al citado, el otro gran polo de

para buscadores en línea, respecto de da- atención jurisprudencial sobre el dere-
tos personales obrantes en redes sociales cho al olvido ha sido el de su alcance
(y servicios equivalentes); un derecho territorial, y más en concreto, el de si
respecto del que basta la simple solicitud los buscadores en línea deben ofrecerlo
del interesado, sin necesidad de que con- en cualquiera de las extensiones con las
curra ninguno de los requisitos anterior- que operen (genéricas como .com, etc.
mente citados, en el supuesto de que los y de países ajenos a la Unión Europea),
datos se hubiesen subido a la red social o si deben limitarlo a las de la Unión
durante la minoría de edad de aquel. Europea. El problema nació en los tri-
bunales de instancia franceses, que se
Dada la naturaleza de este nuevo dere- inclinaban por la primera opción (como
cho, es lógico que su interpretación ju- el Grupo de trabajo del artículo 29, en
risprudencial haya basculado funda- el punto 7 de su dictamen 225/2014).
mentalmente en torno a su delimitación Aun cuando las dudas terminaron lle-
frente a las libertades de expresión e gando al TJUE, que en su sentencia de
información. Así ha ocurrido en España, 24 de septiembre de 2019, caso
donde llama la atención el vaivén entre C-517/17, Google c. CNIL, fallaba en fa-
la sentencia de 15 de octubre de 2015 vor de la restricción del olvido a las ex-
(caso Hemeroteca El País) y la ya citada tensiones de la Unión Europea (de to-
en amparo sobre el mismo asunto del dos y cada uno de sus Estados miembros,
Tribunal Constitucional (STC 58/2018). añadía), sin perjuicio, eso sí, de las ma-
La primera validaba el olvido respecto tizaciones que más abajo efectuamos. El
de buscadores generalistas tipo Google, TJUE se basó en la necesidad de respe-
aunque no a propósito del más específi- tar la soberanía de los demás países; en
co de una hemeroteca digital de un me- que, como todo derecho, también el ol-
dio de comunicación, sobre la base de vido tiene sus límites, en particular las
que ninguna persona puede aspirar a libertades de expresión e información;
gozar de «un pasado a medida», ni tam- y, combinando ambos argumentos, en
poco a confeccionar «un currículo a su que las ponderaciones entre derechos
gusto», todo lo cual conllevaría para el fluctúan entre los distintos países, que
Tribunal Supremo «una censura retros- optan por primar uno u otro en función
pectiva». En la segunda, el Tribunal de sus valores. No obstante, el TJUE res-
Constitucional rectifica al Supremo, al ta gran parte de contundencia a su sen-
extender el olvido también al buscador tencia al abrir la opción de que, si bien
interno de dicha hemeroteca, sobre la no a escala europea, desde luego en el
base de que los allí interesados, que ha- ámbito nacional, sus jueces o autorida-
bían sido condenados por delitos de trá- des administrativas sí que puedan acor-
fico de drogas, no eran personajes pú- dar la vigencia del olvido en todas las
blicos, mientras que los hechos habían extensiones con las que el buscador
sucedido mucho tiempo atrás, concreta- opere, sean europeas o no.
mente en los años ochenta. No importó
a este último Tribunal el que, como él Una vez asentado en normas legales, y
mismo establece en la sentencia, una como en general sucede a propósito del
hemeroteca no solo cumple una función RGPD, la proyección real de este nuevo
de información, sino también cultural derecho estará decisivamente determi-
y de investigación, con vistas a la Histo- nada por su configuración jurispruden-
ria de los pueblos. cial, muy en especial, naturalmente, en
963
lo que se refiere a su delimitación frente la libre expresión e información pueden

a las libertades de expresión e informa- llegar a sufrir: censura y tergiversación
ción. Y si algo se desprende de las inde la Historia.
terpretaciones aquí expuestas es su in-
clinación en favor del olvido, en En tanto que afirmar, como, con cierto
detrimento de esas otras dos libertades, relativismo, hace el TJUE en el caso
con la muy importante excepción de la Google c. CNIL, que la normativa euro-
sentencia del Tribunal Supremo en el pea sobre protección de datos ni ordena
caso Hemeroteca El País. Esto genera un ni prohíbe la extensión universal del de-
riesgo de abuso, en supuestos en que el recho al olvido, propiciando que así su-
interés público en acceder a la informa- ceda a escala de los Estados miembros
ción no esté del todo claro (como en de la UE, equivale en la práctica a con-
este último caso), y en especial si tam- sagrar la extraterritorialidad de las nor-
poco lo está la relevancia pública del mas europeas en esta materia. En otras
interesado; o cuando no sea fácil diluci- palabras, a restar autoridad a la UE
dar si el tiempo transcurrido desde cier- cuando otros países, algunos extraordi-
tos hechos es o no suficiente para que nariamente poderosos, pretendieran im-
se deban olvidar. Un riesgo que puede a ponernos valores o principios que sen-
su vez derivar en los peores daños que cillamente no podamos compartir.
BIBLIOGRAFÍA
Álvarez Caro, M.: Derecho al olvido en internet: el nuevo paradigma de la privacidad en

la era digital. Madrid: Reus, 2015.
Aparicio Salom, J.: «Derechos del interesado», en J. L. Calvo, coord., El nuevo marco re-
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Piñar Mañas, J. L.: «El derecho al olvido y las hemerotecas digitales», en Abogacía espa-
ñola, https://www.abogacia.es/2018/07/23/el-derecho-al-olvido-y-las-hemerotecas-
digitales/
Pablo García Mexía

Ph. D. Jurista digital
VER TAMBIÉN: AGENDA DIGITAL / BIG DATA / CIBERTERRORISMO / DATOS PERSO-

NALES / DEMOCRACIA MEDIÁTICA / INFORMÁTICA JURÍDICA / LIBERTAD DE EXPRE-
SIÓN / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA /
964
ORDENAMIENTO JURÍDICO
La expresión ordenamiento jurídico tie- se perciben con la misma claridad. Por

ne exactamente un siglo de antigüedad, lo pronto, y en primer término, que el
pues fue en 1917 cuando Santi Romano Derecho no es algo que se nos imponga
publicó con ese preciso título uno de desde fuera por una autoridad irresisti-
los libros que más ha influido en el pen- ble, sino algo que surge de la propia
samiento jurídico europeo y, por su- realidad social de la que no solo forma-
puesto, en el nuestro. mos parte, sino que somos también pro-
tagonistas.
Se incorporó a nuestro Derecho con la
Ley reguladora de la Jurisdicción Conten- Que forma un sistema unitario y total;
cioso-Administrativa de 27 de diciembre unitario, porque responde a unos prin-
de 1956, cuyo art. 70.2 refirió genérica- cipios, expresos o implícitos, que pre-
mente a él el ilícito administrativo («cual- servan su unidad; total, porque su fun-
quier infracción del ordenamiento jurídi- ción es regular la vida del conjunto
co, incluso la desviación de poder»), por social, porque forma un todo en el que
entender que referirlo simplemente a la no caben vacíos, ya que el sistema es
ley «equivale a incurrir en un positivismo capaz de generar directa o indirecta-
superado y olvidar que lo jurídico no se mente las respuestas necesarias en cual-
encierra y circunscribe a las disposicio- quier situación que pueda plantearse en
nes escritas, sino que se extiende a los el seno de la organización, aunque no
principios y a la normatividad inmanente exista norma alguna que contemple es-
en la naturaleza de las instituciones». pecíficamente esa situación.
Estas palabras de la Exposición de moti- Que, como la propia vida de los sujetos
vos de la Ley citada expresan muy bien que integran la comunidad de la que en
la esencia del concepto. Un ordenamien- cada caso se trate, el Derecho es una rea-
to jurídico no es simplemente un conjun- lidad dinámica, que, por lo tanto, está
to de normas escritas; es algo distinto y expuesta a cambios, que unas veces pue-
algo más también, mucho más que eso den afectar simplemente a determinadas
porque hace referencia a una organiza- normas del sistema que, a resultas de
ción social, a una comunidad formada esos cambios, quedan «descolgadas»,
por una pluralidad de sujetos que com- desprendidas de él, aunque el ordena-
parten unos mismos valores y persiguen miento como tal no varíe, y otras pueden
unos fines también comunes para cuya alcanzar a los principios en cuyo caso el
consecución interactúan en el seno de la ordenamiento cambiará, aunque las nor-
misma de acuerdo con unos ciertos prin- mas que lo integran no hayan experi-
cipios y generan, en la medida en que lo mentado modificación alguna.
necesitan, las normas que consideran
precisas para asegurar el buen funciona- Y, en fin, que no se compone solo de
miento de la organización y de sus rela- normas escritas, como subraya muy ex-
ciones en el seno de la misma. presivamente la fórmula «Ley y Derecho»
del art. 19 de la Grundgesetz, que recoge
Destacarlo así ayuda a comprender me- también el art. 103.1 de nuestra propia
jor muchas cosas que de otro modo no Norma Fundamental, con la que «España
965
se constituye en un Estado social y demo- do expresamente una parte de su inicial

crático de Derecho, que propugna como soberanía, organización a la que estas
valores superiores de su ordenamiento cesiones convierten en ordenamiento
jurídico la libertad, la justicia, la igualdad dominante.
y el pluralismo político» (art. 1.1).
Todo ordenamiento jurídico cuenta con
De lo hasta aquí dicho se desprende una pluralidad de fuentes, cuya defini-
que hay muchas clases de ordenamien- ción es su función primaria. El art. 1 de
tos jurídicos, tantos como organizacio- nuestro Código Civil, en su redacción
nes sociales. Ubi societas ibi ius. Algu- de 17 de marzo de 1973, es muy expre-
nos son difusos, como el ordenamiento sivo en este sentido porque comienza,
estatal o el municipal, porque la integra- justamente, enunciándolas y asignando
ción en ellos no necesita ningún acto a cada una la función específica que le
formal de incorporación; otros, en cam- corresponde: «Las fuentes del ordena-
bio, sí exigen un acto de este tipo, como miento jurídico español son la ley, la
es el caso de la incorporación a una costumbre y los principios generales del
asociación o a un club privado. Derecho»; «la costumbre solo regirá en
defecto de ley aplicable»; «los principios
Hay también ordenamientos jurídicos generales del Derecho se aplicarán en
territoriales y otros, en cambio, para los defecto de ley o costumbre sin perjuicio
que el territorio no es un elemento de su carácter informador del ordena-
constitutivo. El ordenamiento jurídico miento jurídico», etc.
deportivo, que despliega sus efectos en
todo el mundo, no es, sin embargo, un El cuadro de las fuentes del Derecho se
ordenamiento territorial en sentido pro- hace particularmente complejo en el
pio, ya que se aplica a los deportistas, caso de los Estados compuestos, como
estén donde estén, que participan en las lo es hoy el nuestro, en el que conviven
competiciones que organizan las entida- varios ordenamientos jurídicos territo-
des que lo integran. riales en la medida en que el poder po-
lítico y administrativo ha sido objeto de
Más importante es la distinción entre or- una profunda descentralización. La
denamientos originarios y derivados. Constitución, en la cúspide del ordena-
Los primeros son aquellos cuya eficacia miento general, organiza las relaciones
se funda exclusivamente sobre la propia de esos ordenamientos entre sí y de
fuerza del ordenamiento mismo, no so- cada uno de ellos con el ordenamiento
bre la de otros ordenamientos. Origina- del Estado como totalidad con la ayuda
rio no quiere decir, sin embargo, sobe- del Tribunal Constitucional, al que la
rano, calificativo que solo puede Norma Fundamental apodera para diri-
predicarse de las organizaciones que mir los conflictos, nada infrecuentes,
pueden imponer coactivamente a sus que pueden plantearse.
miembros la observancia de sus propias
normas y establecer la relevancia que Este tema de las relaciones interordina-
para sí mismo puedan tener otros orde- mentales es, sin duda, crucial porque
namientos. Soberano en este sentido es las situaciones que pueden darse son
solo el ordenamiento estatal, excepción muy variadas y en algunos casos pue-
hecha, claro está, de aquellos Estados den llegar a ser extremadamente com-
que se han integrado en alguna organi- plejas. Si la relación se produce entre
zación supranacional a la que han cedi- dos ordenamientos soberanos, la res-
966
puesta en el plano teórico es muy sim- Olímpico Internacional y Federaciones

ple, ya que la única vía posible para Internacionales de los distintos depor-
prevenir conflictos futuros o resolver los tes), que podrían llegar a excluir a los
presentes es, lógicamente, el pacto. Esa deportistas y a las organizaciones depor-
es la razón de ser de los tratados en el tivas de ese Estado, del Movimiento
escenario internacional y esa la función Olímpico, lo que les privaría de la posi-
que históricamente han cumplido los bilidad misma de participar en cualquier
concordatos para regular las relaciones competición internacional. Ningún Go-
entre la Iglesia católica y los diferentes bierno se atrevería a arrostrar las conse-
Estados. Tampoco es problemática la cuencias de una exclusión de ese tipo,
solución cuando hay un ordenamiento como tampoco ningún Príncipe medieval
que por su condición de soberano ocu- se atrevía a desafiar al Sumo Pontífice
pa una posición dominante con respec- por miedo a ser excomulgado, lo que
to a los demás ordenamientos menores pondría en riesgo no solo su alma, sino
de su órbita, ya que el ordenamiento también su propio poder temporal. Tam-
dominante está en condiciones de deli- poco es fácil imaginar que esa expulsión,
mitar el espacio que deja al libre descon la que la FIFA (Federación interna-
pliegue de esos ordenamientos menores cional de Fútbol Asociación) amaga con
y decidir, por lo tanto, a qué aspectos o frecuencia cuando se produce un con-
determinaciones de estos concede rele- flicto con las autoridades estatales de un
vancia. país, llegue a materializarse, al menos en
contra de aquellos países que tienen un
La cuestión se complica cuando se en- peso específico importante en el deporte
frentan dos ordenamientos originarios del que en cada caso se trate.
que disponen por serlo de fuerza bastan-
te para asegurar la eficacia de sus pro- En realidad, los dos ordenamientos, el
pias decisiones. Este es el caso de la deportivo y el estatal, se necesitan en
eventual colisión entre el ordenamiento una u otra medida. No pueden desco-
jurídico de los Estados y el ordenamiento nocerse el uno al otro, lo que les obliga
jurídico deportivo, que no era nada real- a medir con sumo cuidado hasta dónde
mente cuando Romano escribió su libro, pueden llegar en sus mutuas aproxima-
pero que tiene hoy una dimensión y una ciones dentro de esa zona intermedia,
importancia excepcionales, dado el rele- que no es exclusiva de ninguno de
vante papel que el deporte ha adquirido ellos, sino común a ambos. Esa recípro-
en la sociedad en que vivimos. En princi- ca cautela hace que sus relaciones tien-
pio, podría pensarse que el Estado, en dan a equilibrarse automáticamente, a
razón de su soberanía, podría ignorar evitar los conflictos y a buscar una sali-
pura y simplemente el ordenamiento de- da concertada cuando lleguen a produ-
portivo o, incluso, intentar someterle a cirse. La célebre sentencia Bosman del
su propia disciplina, pero, de hacerlo, se Tribunal Europeo de Justicia de 15 de
encontraría con la reacción de las autori- febrero de 1995 es la excepción que
dades superiores de este último (Comité confirma la regla.
BIBLIOGRAFÍA
Martín-Retortillo, L.: La interconexión de los ordenamientos jurídicos. Madrid:

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967
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Retortillo). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2013.
Tomás-Ramón Fernández
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / COMMON LAW / CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN

NORMATIVA / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / ESTADO DE DERECHO / LEGALIDAD
(Principio de) / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES / SEGURIDAD JURÍDI-
CA / TRATADOS INTERNACIONALES / UNIÓN EUROPEA
968
ORGANISMOS REGULADORES Y ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
ORGANISMOS REGULADORES Y ADMINISTRACIONES

INDEPENDIENTES
Las Administraciones Independientes do a que la misma se delegue en Admi-

son entidades administrativas que actúan nistraciones Independientes.
con independencia del Poder Ejecutivo y
que tienen como objetivo bien regular La enumeración de las actividades some-
legalmente, bien vigilar el cumplimiento tidas a supervisión independiente con
de la legalidad, o ambas funciones, en carácter generalizado da pistas sobre los
determinadas actividades o en el ejerci- motivos de la misma. Se trata de activida-
cio de ciertos derechos. Su origen se redes que, o bien constituyen el núcleo de
monta a la Federal Trade Commission la política macroeconómica de estabili-
estadounidense de 1914, cuyo objetivo dad (políticas monetaria y fiscal) o bien
era evitar una excesiva concentración del proporcionan bienes y servicios de uso
poder económico y las prácticas restricti- generalizado que proceden originalmen-
vas de la competencia y, desde entonces, te de un monopolio normalmente públi-
se han generalizado en todos los países co (energía, telecomunicaciones) o fisca-
desarrollados, recibiendo un fuerte im- lizan el gasto público o protegen
pulso al amparo de los procesos de libe- objetivos considerados bienes públicos
ralización de las décadas de los años 70 (competencia, sufragio, información, me-
y 80 del siglo xx. dio ambiente, seguridad nuclear).
En general, cabe distinguir dos tipos de La razón fundamental que justifica la

Administraciones Independientes. El ob- existencia de Administraciones Inde-
jetivo de las primeras es salvaguardar dependientes es la conveniencia de desli-
rechos que el poder político o el econó- gar ciertas funciones públicas del ciclo
mico pueden tratar de conculcar en su político electoral y asegurar que los in-
propio beneficio, por lo que se conside- tereses políticos partidarios de los Go-
ra necesario neutralizar políticamente biernos no las afecten, así como evitar
determinadas funciones, como es el caso el conflicto de interés entre un Gobier-
de las Juntas Electorales o de la Agencias no que regula la actividad económica y
de Protección de Datos, entre otros. que, simultáneamente, supervisa el
cumplimiento de dicha regulación por
El segundo tipo de Administraciones In- los agentes.
dependientes se sitúa en el área de la
economía. La supervisión del cumpli- En la medida en que se trata de organi-
miento de la regulación no es una fun- zaciones que supervisan el cumplimien-
ción política y la consiguiente acción to de la regulación, es decir, el cumpli-
sancionadora en caso de incumplimien- miento de cierto tipo de leyes, y que
to tampoco lo es: son funciones jurídi- disponen de poder sancionador, la pri-
cas y técnicas. Por ello en sectores con mera duda que surge es sobre su nece-
fuerte regulación (financiero, industrias sidad, ya que esta función la cumple en
de red) los Gobiernos y los Parlamentos los sistemas democráticos el Poder Judi-
tienen unos conocimientos limitados y cial, aunque dado que existe una com-
pueden tener intereses partidistas en la pleta tutela judicial sobre la actividad
acción supervisora, lo que ha conduci- sancionadora de las Administraciones
969
Independientes, no se plantea problema política medioambiental. En estos casos,

alguno de indefensión ante sus decisio- parece justificado tratar de eliminar es-
nes. Y la tutela judicial tiene las limita- tos sesgos, sustrayendo ciertas decisio-
ciones derivadas de su carácter exclusi- nes al ciclo político.
vamente jurídico, no de eficacia, y de su
discontinuidad temporal. La independencia de estos organismos
tiene muchas facetas. La primera, la in-
La justificación económica de la existen- dependencia personal de los ejecutivos
cia de Administraciones Independientes máximos de estos organismos, que exi-
descansa en dos tipos de argumentos. ge un procedimiento de elección que
En primer lugar, que existen decisiones favorezca el principio de mérito en su
técnico-económicas que resulta conve- designación, para lo que sería muy con-
niente desligar del ciclo político y la ac- veniente que existiera algún filtro pre-
tividad partidista. En segundo lugar, la vio que podría tomar la forma de que
existencia de ciertos bienes públicos un comité de expertos hiciera una valo-
(como pueden ser la estabilidad finan- ración pública de los candidatos, pro-
ciera o el suministro de energía) que el puestos no solo por los partidos políti-
Poder Ejecutivo y los partidos no son cos, aunque la decisión final la tomara
capaces de administrar correctamente, el Parlamento. Pero la independencia
bien por la existencia de conflictos de personal exige otros requisitos: una per-
interés, bien porque requieren plantea- manencia en el cargo que supere el ci-
mientos estables a largo plazo que los clo electoral, la imposibilidad de cese
ciclos electorales pueden alterar. gubernamental discrecional y que se
evite la captura por parte de los agentes
Por otra parte, existe un problema de in- supervisados, así como la prohibición
consistencia temporal en las decisiones de un segundo mandato. La segunda es
regulatorias y su control por parte de los la independencia funcional, es decir,
Gobiernos, es decir, de situaciones en que las decisiones del organismo no
las que las decisiones a corto y largo tengan que ser refrendadas por el Go-
plazo no son compatibles. Los Gobier- bierno y que, incluso, aquel pueda im-
nos son reacios a imponer sacrificios a pugnar ante la justicia actos de otras Ad-
corto plazo, aunque ello traiga consigo ministraciones Públicas cuando
beneficios a largo plazo para la socie- considere que atentan contra su inde-
dad, porque pueden acarrear costes pendencia o son contrarios a los princi-
electorales. En general, esta inconsisten- pios reguladores aceptados. En tercer
cia se produce en todos los casos en los lugar, la independencia organizativa, la
que las decisiones afectan a electores fu- competencia para establecer su propio
turos que no votan en las elecciones reglamento interno, sus procedimientos,
porque implican redistribuciones de ren- la plantilla, las retribuciones y los méto-
ta y riqueza de jóvenes y generaciones dos de selección de personal cumplien-
venideras (no votantes), a los pensionis- do los principios de mérito, transparen-
tas actuales (el grupo social con mayor cia y no discriminación. Por último, la
poder de voto actual) o un empeora- independencia presupuestaria, sin la
miento de las condiciones de vida de cual las anteriores quedan vacías de
generaciones futuras (no votantes) para contenido, lo que no debería ser difícil
lograr hoy tasas de crecimiento insoste- ya que las autoridades independientes
nibles (que benefician a los votantes ac- cobran tarifas por los servicios presta-
tuales) como ocurre, por ejemplo, con la dos a los supervisados.
970
ORGANISMOS REGULADORES Y ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
Una Administración Independiente que sos, nacionales y extranjeros, o peer re-

cumpla todos los requisitos de indepen- views con las debidas garantías.
dencia es una institución muy poderosa
y con riesgos de ejercer su poder de for- Además, a las Administraciones Indepen-
ma inadecuada, por lo que resulta im- dientes debe exigírseles un plus especial
prescindible disponer de mecanismos de transparencia que es otra forma de
que eviten sesgos, arbitrariedades y fa- someterse a escrutinio público y, por tan-
voritismos en su actuación. La indepen- to, a una valoración de su eficacia.
dencia no puede significar una merma
de la responsabilidad. Una parte de la transparencia se imple-
menta mediante documentos públicos y
Aparte de una responsabilidad genérica, todas las Administraciones Indepen-
como la de todos los ciudadanos y orga- dientes deberían redactar un Plan de
nizaciones, ante los tribunales ordinarios Actividades anual, presentado pública-
de justicia y la de los tribunales de cuen- mente y sometido a diversos filtros pre-
tas o equivalentes (pero no ante la Inter- vios. Una obligación a la que deberían
vención General del Estado), las Admi- someterse, y no es una práctica genera-
nistraciones Independientes deben lizada, es la publicación anual de un
rendir cuentas al Parlamento (pero no al Plan de Actividades y su presentación
Gobierno) siempre que este lo considere en sede parlamentaria. Dicho Plan es un
oportuno y, como mínimo, en la presen- instrumento muy potente para evaluar
tación del informe anual de actividades, la eficacia del supervisor a través del
y también deberían explicar y justificar análisis de su grado de cumplimiento,
sus presupuestos plurianuales y anuales ya que el Plan de cada año debe incluir
en sesiones públicas. un análisis de los objetivos no alcanza-
dos del Plan anterior y los motivos por
Pero, además de estos controles, las Ad- los que no se han logrado. Por último,
ministraciones Independientes deben ser el Plan de Actividades es un instrumen-
objeto de evaluación externa permanen- to muy útil de disciplina interna y exige
te. Si existe una agencia de evaluación para su redacción una reflexión estraté-
de la calidad de los servicios públicos in- gica conjunta de todos los departamen-
dependiente este tipo de organismos de- tos de la organización.
berían estar sometidos a su escrutinio
periódico frecuente y, en todo caso, de- Las agendas de los máximos responsa-
berían ser objeto de auditorías externas bles de las Administraciones Indepen-
tanto de cuentas como de eficacia. Por dientes deberían ser públicas, así como
ejemplo, en el campo financiero, el Fon- las actas de las reuniones con el sector,
do Monetario Internacional en su Finan- y también, pasado cierto tiempo, las ac-
cial Sector Assessment Program (FSAP) tas de los órganos colegiados de deci-
realiza desde 1999 una exigente evalua- sión y de los comités asesores cuando
ción sexenal de la eficacia de los super- existan. Los procedimientos deben ser
visores financieros nacionales. Cabe es- de conocimiento público, los actos y re-
perar que las nuevas autoridades soluciones razonadas y públicas.
supervisoras comunitarias realicen antes
o después un ejercicio similar, pero en De todo lo expuesto se infiere que el di-
todo caso siempre cabe la posibilidad de seño institucional de las Administracio-
exigir evaluaciones de empresas audito- nes Independientes es un tema crucial y
ras a comisiones de expertos prestigio- plagado de dificultades. La principal,
971
que la propia Administración Pública y dencia en contra acumulada. Un proble-

los Gobiernos, con frecuencia, no están ma más acusado en países con un corto
convencidos de la necesidad de su exis- recorrido democrático y con funciona-
tencia por considerar que les hurtan rios cualificados con alta especialización
competencias y que ellos serían más efi- que, con frecuencia, operan como gru-
caces –y poderosos– en el desarrollo de pos de presión en defensa de sus intere-
sus funciones, pese a la abundante evi- ses de grupo.
BIBLIOGRAFÍA
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Drezl, J., Kerber, W., Podszum, R.: Competition Policy and the Economic Approach-
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Julio Segura Sánchez

Catedrático de Análisis Económico
972
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Descritas de manera muy simple, las Ad- ganos, la ley exige cualificaciones es-
ministraciones son estructuras operativas pecíficas para quienes hayan de ser
complejas, en las que personas diversas nombrados.
actúan cooperativamente, desempeñan- El resto de personas que trabaja en
do cada una las funciones que respecti- una Administración –y que dependen
vamente les asignan las normas jurídicas. de los titulares de los órganos respec-
tivos− se encuadra en puestos de tra-
A) Dichas funciones están atribuidas bajo (o unidades administrativas tout
por las normas no a personas concre- court), que se definen en las llama-
tas −nominativamente identificadas−, das relaciones de puestos de trabajo
sino a entidades abstractas e ideales (RPT); dichas relaciones, por lo gene-
de muy diversa denominación, que ral, no definen las funciones de cada
provisionalmente podemos denomi- puesto de trabajo, sino los perfiles
nar «órganos» (p. ej., un ministro, un profesionales de las personas que de-
alcalde). Como es obvio, en cada mo- ben ocupar cada uno de ellos. Estas
mento, estos órganos se encuentran personas pueden estar relacionadas
ocupados o desempeñados por una con su Administración bien en condi-
persona (o, en ocasiones, por un co- ción de funcionario, de personal la-
lectivo de personas), que son las habi- boral (vinculado mediante un contra-
litadas para el desarrollo de las funcio- to de trabajo), o ser designadas
nes propias del órgano. libremente, por razones de confianza
Cada Administración se integra por política.
una pluralidad de órganos; y el con-
junto de ellos, así como el sistema de Los órganos que integran cada Adminis-
relaciones entre los mismos, es lo tración son de rasgos muy dispares, pu-
que se conoce con el nombre de or- diendo clasificarse en función de crite-
ganización administrativa. rios diversos.
B) Es importante tener en cuenta, no
obstante, que no todas las personas A) Por razón del diferente ámbito físico
que trabajan para una Administración de sus competencias, suele distinguir-
ocupan o desempeñan órganos. En se entre órganos centrales (cuya com-
la actualidad, y de acuerdo con nues- petencia se extiende a la totalidad del
tro Derecho positivo, solo tienen la territorio de la Administración respec-
consideración jurídica de órganos tiva: p. ej., un alcalde) y órganos terri-
«las unidades administrativas a las toriales o periféricos (de competencia
que se les atribuyan funciones que limitada a una parte de dicho territo-
tengan efectos jurídicos frente a ter- rio: p. ej., el delegado del Gobierno
ceros, o cuya actuación tenga carác- en una Comunidad Autónoma).
ter preceptivo». Por ello, son órganos, B) Por razón de su composición, cabe
exclusivamente, los creados y defini- distinguir entre órganos unipersona-
dos por normas jurídicas. Sus titula- les y colegiados. Son unipersonales
res son, por lo general, de libre de- aquellos cuyo titular es una única
signación por el respectivo Gobierno; persona física (p. ej., un director ge-
aunque, para tipos específicos de ór- neral); colegiados, aquellos cuya titu-
973
laridad corresponde a un conjunto de jerías en las Comunidades Autóno-

personas físicas ordenadas horizon- mas). Y, a su vez, cada uno de estos
talmente, de manera que todas ellas departamentos se estructura interna-
concurren, de modo colectivo, a for- mente, por razones de división del tra-
mar la voluntad u opinión del órgano bajo, en un amplio complejo de órga-
(p. ej., el Ayuntamiento en pleno), nos, diseñados en forma piramidal: del
adoptando sus acuerdos de confor- ministro o consejero dependen una
midad al principio mayoritario. serie de órganos de diversa denomina-
C) La clasificación de los órganos por ra- ción (secretarios de Estado, subsecre-
zón de sus funciones es la más profu- tarios, secretarios generales, directores
sa, dada la multiplicidad de tareas generales, secretarios generales técni-
que debe realizar cada Administra- cos y subdirectores generales), clasifi-
ción. Simplificadamente, sin embar- cados en diversos niveles.
go, se los distingue según que sus Obsérvese que, en el caso de las Co-
funciones exclusivas o predominan- munidades Autónomas, la organiza-
tes consistan en la emisión de decla- ción formal de todas ellas es idéntica,
raciones de voluntad (órganos acti- con independencia de sus dimensio-
vos: p. ej., un ministro), declaraciones nes (Andalucía tiene la misma que La
de juicio (órganos consultivos: p. ej., Rioja); aunque, obviamente, el núme-
el Consejo de Estado) o de actos de ro de órganos y de personal depen-
fiscalización de la actividad de otros diente de los mismos es sumamente
órganos (órganos de control: p. ej., la variable.
Intervención General). B) La estructura de las entidades locales
es bastante diversa: su organización
En cuanto a la organización de las Ad- política superior consiste en un órga-
ministraciones españolas, como es no- no colegiado, integrado por todos los
torio, posee una complejidad muy varia- electos (concejales, que forman el
ble, dependiendo de las dimensiones de Ayuntamiento pleno; diputados pro-
la Administración respectiva (no es pa- vinciales, que forman la Diputación
rangonable, p. ej., la que posee la Admi- provincial); y de él se destaca funcio-
nistración General del Estado con la de nalmente un equipo de gobierno que
un Ayuntamiento de 5.000 habitantes). dirige cada entidad y del que depen-
Pero, formalmente, ofrece importantes den sus servicios, pero cuyos miem-
similitudes según el escalón territorial al bros lo son, a la vez, del órgano cole-
que la Administración pertenezca. De giado electo (alcalde y un grupo de
manera muy simplificada, esta organiza- concejales de su confianza, en los
ción puede describirse como sigue: Ayuntamientos; presidente y un gru-
po de diputados provinciales, en las
A) Las Administraciones territoriales su- Diputaciones).
periores (la del Estado y la de cada A su vez, de cada uno de los miem-
una de las Comunidades Autónomas) bros del equipo de gobierno depen-
poseen una estructura similar. Bajo la de un conjunto de servicios de la en-
dependencia de cada Gobierno, su tidad local, en los que se encuadra su
Administración se estructura en un personal respectivo.
conjunto de departamentos, al frente C) Las restantes entidades del sector pú-
de cada uno de los cuales se halla un blico de cada Administración territo-
miembro del Gobierno (llamados, por rial poseen una estructura muy diver-
ello, Ministerios en el Estado y Conse- sa, por lo mismo que la forma jurídica
974
de dichas entidades es también muy rectores generales de su área; el

dispar; aunque, en líneas generales, secretario de Estado manda sobre
cada una de ellas suele estar goberna- los secretarios generales –y sus di-
da por un órgano colegiado (Consejo, rectores generales−; y el ministro,
Patronato), de composición represen- sobre todos los mencionados).
tativa, y por uno o varios órganos uni- B) Por lo mismo, la relación entre los
personales que desempeñan funcio- órganos pertenecientes a un mismo
nes ejecutivas y del que depende el nivel (los directores generales de un
resto de personal de cada entidad. Ministerio) es de coordinación −ta-
rea que compete a su superior jerár-
Las relaciones entre los órganos admi- quico común− y de cooperación.
nistrativos son, en términos jurídicos, de C) La actuación de cada órgano se basa
una extraordinaria complejidad. Expre- en el principio de la exclusividad de
sado también sintéticamente: la competencia: las funciones atribui-
das a cada órgano han de ser necesa-
A) Dada la estructura piramidal (apro- riamente ejercidas por su titular, y no
ximadamente) que posee cada orga- por ningún otro, aun de rango supe-
nización, la relación es, por regla rior; en otro caso, su actuación es ile-
general, de jerarquía entre los órga- gal. Y dicha competencia es irrenun-
nos situados en cada uno de los ni- ciable, aunque cabe el desplazamiento
veles; de manera que cada uno de de su ejercicio mediante delegación
ellos ostenta poder de mando sobre (a órganos inferiores) o avocación
todos los situados en los niveles in- (por órganos superiores), pero solo
feriores (dicho vulgarmente, un seen los supuestos y con los requisitos
cretario general manda sobre los dique la legislación establece.
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Juan Alfonso Santamaría Pastor


CAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BUROCRACIA / CIENCIA DE LA ADMINIS-
TRACIÓN / COMUNIDADES AUTÓNOMAS / DERECHO ADMINISTRATIVO / FUN-
CIÓN PÚBLICA / GOBIERNO / MINISTERIO / MUNICIPIO Y AYUNTAMIENTO /
PROVINCIA Y DIPUTACIÓN / SECTOR PÚBLICO
975
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO
La expresión latina si vis pacem, cole iusti- dad jurídica propia y que actúa conforme
tiam, cincelada en la piedra angular de a un principio de especialización funcio-
una de las primeras sedes de la Organiza- nal. En relación con dicho sistema, se ha-
ción Internacional del Trabajo, ilustra a la lla investida de una característica común
perfección el origen y la visión de los fun- al resto de organizaciones y de otra que la
dadores de este organismo internacional, hace única. La primera es el universalis-
que permanece como el único resultado mo, lo que significa que no se encuentra
imperecedero del Tratado de Versalles. La vinculada a un criterio de membresía se-
OIT nace bajo la creencia firme de que la lectiva o de participación restringida –por
promulgación de unos estándares labora- ejemplo, en función de una pauta geográ-
les mínimos internacionales tendría la vir- fica o del nivel de riqueza–. Eso sí, no
tualidad de garantizar la reducción de las existe obligación de que los miembros de
desigualdades, una mayor cohesión social las Naciones Unidas lo sean de la OIT,
y la paz, si bien con el tiempo ha podido por lo que el número de miembros de
verse que la misma ha resultado mucho esta agencia especializada es algo infe-
más anhelada que real. Basta con abrir un rior, 187 según el último recuento. La se-
diario para comprobar la existencia de gunda característica se reconoce en el tri-
conflictos y revueltas originadas por las al- partismo, porque si bien la OIT es una
tas tasas de desempleo juvenil; situaciones organización interestatal, debido a que
de cuasi esclavitud laboral, que solo oca- son los Estados quienes concurren a su
sionalmente y de forma dramática salen a creación, sus mandantes son representan-
la luz; crisis migratorias que dejan terribles tes de gobiernos, empleadores y trabaja-
imágenes; y guerras comerciales motiva- dores. En concreto, cada Estado miembro
das, entre otras razones, por el dumping tiene derecho a enviar cuatro delegados a
social. De ahí que cien años después de su la Conferencia Internacional del Trabajo:
nacimiento, el mismo tipo de aspiraciones dos por el Gobierno, otro en representa-
que confluyeron en su génesis, el sentido ción de los trabajadores y otro de los em-
humanitario de las condiciones de trabajo pleadores, pudiendo cada uno de ellos
y la concepción universal de tales condi- intervenir y votar de manera indepen-
ciones, sirven para explicar su permanen- diente. Una participación de las organiza-
cia. Solo que al insumo tradicional de la ciones sindicales y empresariales junto a
actividad de la OIT, como son las condicio- los gobiernos que es, probablemente, la
nes laborales, la libertad sindical y la nego- clave de bóveda de la institución. Pues a
ciación colectiva, se añaden en los últimos pesar de la, en ocasiones, naturaleza con-
años nuevos problemas, como el desem- flictiva del tripartismo, la OIT ha devenido
pleo, la migración de las personas y el im- un foro singular en el cual los gobiernos y
pacto de la digitalización y la robotización los interlocutores sociales pueden libre y
sobre las relaciones laborales. abiertamente compartir y confrontar polí-
ticas y actuaciones nacionales, dotando
Integrada desde 1946 en la constelación además de un plus de legitimidad al re-
de instituciones identificadas como del sultado de su actividad reguladora.
«sistema de las Naciones Unidas», la OIT
se configura como una organización in- Desde un punto de vista organizativo, la
ternacional diferenciada, con personali- OIT se estructura alrededor de tres órganos
976
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO
principalmente: la Conferencia Internacional OIT son el convenio y la recomendación.

del Trabajo y el Consejo de Administración, Los convenios son tratados internacionales
compuestos ambos por representantes de sujetos a ratificación y vinculantes para los
gobiernos, empleadores y trabajadores, y la Estados miembros que los ratifican, debien-
Oficina Internacional del Trabajo. Las com- do informar, en caso de no hacerlo, sobre
petencias de la Conferencia, que actúa en las razones que lo impiden. En cambio, las
cierto modo como una asamblea legislativa, recomendaciones no están abiertas a ratifi-
abarcan desde la admisión de nuevos miem- cación y la única obligación que generan es
bros hasta la elección y renovación del Con- la de informar a la OIT sobre el estado de la
sejo, pasando por las dos más importantes, legislación interna y el grado de observan-
la confección y adopción de los instrumen- cia. Son, por tanto, textos sin eficacia jurídi-
tos jurídicos de la OIT –convenios y reco- ca vinculante y que más modestamente se
mendaciones– y el seguimiento del cumpli- dirigen a orientar la política legislativa y
miento de dichos instrumentos. Por su parte, práctica de los gobiernos. La opción por
el Consejo es el órgano ejecutivo, que coor- uno u otro instrumento normativo depende
dina las actividades de la OIT, determina el de un criterio de oportunidad, esto es, si un
orden del día y prepara el contenido de la asunto está más o menos maduro para ge-
Conferencia. Y, finalmente, la Oficina, con nerar obligaciones precisas. Dicho de otro
sede en Ginebra, constituye el secretariado modo, se tramita como recomendación
permanente de la OIT, además de asumir cuando la regulación de una determinada
las funciones de órgano técnico-administra- cuestión no suma los apoyos suficientes
tivo, de información, documentación, estu- para aprobar un convenio. En cualquier
dio e investigación de la organización. caso, gracias a esa actividad de la OIT, des-
de su nacimiento se han aprobado 396 nor-
Partiendo de esta composición y estructura, mas internacionales, en concreto 190 con-
y aun cuando desarrolla también una desta- venios y 206 recomendaciones.
cable labor de asistencia técnica, la función
más importante de la OIT sigue siendo la Debe significarse, sin embargo, que, a pe-
elaboración de normas internacionales so- sar de este excelso corpus normativo le-
bre el trabajo y las cuestiones conexas –Se- vantado a lo largo de décadas, parece
guridad Social, empleo, migraciones, etc.-. que, a escala mundial, los problemas so-
Pues, como se ha señalado, su creación res- ciales solo de forma muy limitada se ha-
ponde a la sentida necesidad de establecer brían visto modificados por la acción de
unas condiciones de trabajo dignas para la esos estándares jurídicos sociolaborales.
clase trabajadora con carácter universal. Por lo que se vuelve inevitable pensar
Una pretensión que no pasa, sin embargo, que tal vez se ha depositado demasiada
por la armonización de las legislaciones la- confianza en la bondad de esa capacidad
borales, sino más propiamente por la fija- reguladora de la OIT. Con el transcurrir
ción de un estándar mínimo internacional del tiempo es un hecho contrastado que
en materia sociolaboral que sea asumible numerosos países evaden de forma siste-
por la mayoría de Estados. Razón por la mática las normas de la OIT. Dicho de
cual, cuando se aprueban los instrumentos forma abierta, no ratifican los convenios
normativos de la OIT, en unos países pasan o, lo que es más preocupante, no los
a ser un zócalo normativo sobre el que le- cumplen. Porque si bien la OIT cuenta
gislar, mientras que en otros ya se encuen- con diversos mecanismos de control para
tran incorporados en su legislación interna. verificar el cumplimiento, de oficio y a
Sentado lo anterior, los dos principales ins- través de quejas y reclamaciones que pue-
trumentos normativos de que se sirve la den plantear otros Estados o las organiza-
977
ciones sindicales y empresariales, lo cierto para la concesión de préstamos o créditos

es que no existen verdaderas sanciones. internacionales o que se incluyan esos por-
Pues la eventual responsabilidad por un centajes en el régimen internacional del
incumplimiento queda diluida dentro de comercio. Ello en la consideración de que
unos informes o conclusiones donde se el Banco Mundial, el Fondo Monetario In-
«invita» a los Estados o, en los casos más ternacional o la Organización Mundial del
extremos se les «urge» a tomar medidas, Comercio podrían resultar los mejores ga-
confiando en el oprobio de verse señala- rantes para el cumplimiento de esas nor-
dos como único recurso disuasivo. mas laborales internacionales.
Visto lo cual, se cuestiona desde hace ya En definitiva, una institución antigua y

tiempo, no la legitimidad de la OIT, pero sí respetable, innovadora desde el punto
su efectividad o, al menos, la necesidad de de vista de su composición y funciona-
reevaluar su papel en una economía cada miento y que se ha mostrado muy atenta
vez más globalizada, donde las normas de y permeable a los cambios habidos a ni-
la OIT se han visto arrinconadas por la vel geopolítico y en la economía mun-
competencia comercial internacional. Pues dial, pero que, como consecuencia de las
no en vano el dumping social se ha con- evasiones que experimenta su marco
vertido en una ventaja competitiva de una normativo, cuestionando la eficacia mis-
economía exportadora, en la medida en ma de su capacidad reguladora, está
que el régimen sociolaboral puede condi- obligada a buscar, sola o en compañía de
cionar la rentabilidad de las transacciones otros actores internacionales, nuevos in-
económicas. De ahí que se hayan alzado centivos para que los países cumplan
voces que reclaman que los convenios de con sus obligaciones y la OIT con su mi-
la OIT incorporen criterios de rendimiento sión fundadora.
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Mercader Uguina, J. R.: «Sistema de fuentes y globalización», en Revista Española de De-
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Xavier Thibault Aranda
Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
VER TAMBIÉN: CONTRATOS DE TRABAJO / CONVENIO COLECTIVO / DERECHO

DEL TRABAJO / DERECHOS SOCIALES / DESPIDO LABORAL / ESTADO SOCIAL /
HUELGA / JURISDICCIÓN SOCIAL / NACIONES UNIDAS / SALARIO / SINDICATOS
978
ÓRGANO CONSTITUCIONAL
Como ocurre con los conceptos que de en 1871. En la formulación de uno de

un modo u otro han sido positivados en sus más célebres exponentes, Otto von
un ordenamiento jurídico, el de órgano Gierke (1841-1921), solo una idea del
constitucional puede analizarse desde dos Estado como «corporación» (Genossens-
perspectivas distintas: doctrinal y legal. chaft) podría superar las insuficiencias
Cada una de ellas pone de relieve proble- de las doctrinas basadas en el Derecho
mas específicos, aunque seguramente re- romano al ser aplicadas a la nueva reali-
lacionados: por una parte, la escasa con- dad política, entre ellas la construcción
sistencia doctrinal del concepto, a la que de la persona jurídica como ficción o
inmediatamente se hará referencia. Por mera suma de individuos y la necesidad
otra, la recepción muy parcial que el le- de acudir a la teoría de la representación
gislador español ha hecho del mismo, para conocer su voluntad. Con la rápida
solo para regular el conflicto entre órga- generalización de esta tesis, primero en
nos constitucionales como procedimiento Francia e Italia y pronto en el resto de
ante el Tribunal Constitucional. Paradóji- Europa, el Estado dejará de tener «repre-
camente, además, ni el concepto de órga- sentantes» para pasar a tener «órganos».
no constitucional ni el conflicto entre ór- Esta visión del Estado, cuyas influencias
ganos constitucionales se encuentran pueden rastrearse hasta la Constitución
mencionados en la propia Constitución. de Weimar (y a su través en el Estado
En lo que sigue, revisaremos en primer integral de nuestra Segunda República)
lugar las cuestiones que se refieren a la presenta, sin embargo, importantes in-
teoría del órgano constitucional y a conti- consistencias, no siendo la menor de
nuación las relacionadas con su positiva- ellas la consideración de la organización
ción en nuestro ordenamiento. Concluire- estatal como una especie de «yo» colecti-
mos con algunas hipótesis sobre su vo. Ello no ha impedido, sin embargo,
previsible evolución futura. que, desprovista de esas iniciales conno-
taciones organicistas, la teoría del órga-
La aparición y consolidación del Estado no sea de uso común en los mas varia-
moderno como forma política planteó el dos sectores jurídicos.
problema de dotarle de personalidad ju-
rídica y arbitrar mecanismos mediante La idea de que, pese a los reparos teó-
los cuales pudiera conocerse su volun- ricos que puedan oponérsele, puede
tad. El surgimiento de la idea de que resultar útil hablar de «órganos» tanto
existen órganos estatales debe enmar- en el Derecho público (órganos del Es-
carse en la confluencia entre la necesitado o de la Administración) como en
dad de arbitrar esos mecanismos y el el privado (órganos de asociaciones o
florecimiento de la Escuela alemana de de sociedades mercantiles), está parti-
Derecho Público de finales del siglo xix cularmente presente en el caso de los
y principios del xx, sobre todo en los ju- órganos constitucionales. Cierto que
ristas que, en la polémica entre germa- los distintos criterios que se han sugeri-
nismo y romanismo, buscaron en el De- do para caracterizarlos (autonomía
recho germano antiguo una construcción normativa garantizada constitucional-
capaz de dotar de un fundamento doc- mente; rango supremo in suo ordine y
trinal sólido al nuevo Reich establecido paridad de rango con respecto a los
979
otros órganos constitucionales, sin per- la cláusula abierta del art. 161.1.d) CE.
juicio de las relaciones de coordinación En virtud de lo que allí se establece, la
entre ellos que puedan establecerse; legitimación activa y pasiva para este
funciones específicas atribuidas expre- tipo de conflictos se atribuye en exclusi-
samente por la Constitución, etc.) preva al Gobierno, al Congreso de los Di-
sentan sin excepción dificultades muy putados, al Senado y al Consejo General
difíciles de salvar. Sin embargo, sigue del Poder Judicial (CGPJ). Hay que te-
siendo útil, aún dentro de esa impreci- ner en cuenta que el legislador orgánico
sión, utilizar la categoría de órgano se limita a atribuir la legitimación para
«constitucional» para identificar deter- un determinado procedimiento consti-
minados órganos del Estado, los esta- tucional, pero no ha pretendido me-
blecidos por la propia Constitución, a diante esta regulación definir cuáles son
los que esta les atribuye el ejercicio, no los órganos constitucionales, entre otras
subordinado a otros, de determinadas razones, porque, por la propia naturale-
funciones constitucionales y de los que za de estos, esa definición solo podría
regula las notas esenciales que le son hacerla la norma constitucional. Persis-
propias. ten por lo tanto las dudas acerca de la
extensión de la categoría, por ejemplo
En otras palabras, los órganos constitu- en relación con la posibilidad de apli-
cionales se definirían por la doble ca- carla, en las Comunidades Autónomas, a
racterización de ser constitucionalmente los órganos de autogobierno que, con
necesarios y de proyectarse sobre ellos esa caracterización, contemplan algunos
una garantía institucional que, a diferen- Estatutos de Autonomía (y, podría decir-
cia de los órganos de relevancia consti- se, también la propia Constitución, al
tucional, va más allá de su mera existen- menos en las Comunidades a las que es
cia para adentrarse en su caracterización de aplicación el art. 152 CE).
esencial. Aunque con estos mimbres
pueda ciertamente ponerse en duda la En todo caso, está claro que algunos de
precisión de la categoría, resulta mucho los órganos constitucionales contempla-
menos dudosa su utilidad, pues, en dos claramente por la Constitución se
principio, permitiría al menos identificar encuentran fuera de la legitimación para
cuáles son los órganos que así deberían iniciar este conflicto, empezando por el
considerarse en un determinado sistema propio Tribunal Constitucional, exclui-
constitucional. do por razones obvias. Otro tanto po-
dría decirse de la Corona, aunque aquí
En nuestro ordenamiento, sin embargo, sería preciso recordar que en los oríge-
la identificación de los órganos constitu- nes de la teoría orgánica del Estado esta,
cionales se encuentra con una dificultad por la pervivencia del principio monár-
adicional, que deriva del modo, parcial, quico, se considera ajena a la organiza-
en el que esta categoría se ha recogido ción estatal por ser precisamente la ca-
entre nosotros. La Constitución, como beza del mismo, dotando de unidad y
se ha dicho, no los menciona expresa- legitimidad a todo el conjunto. Mayor
mente. Solo lo hace la Ley Orgánica el complejidad presenta la exclusión de
Tribunal Constitucional (LOTC), que delos jueces y magistrados que ejercen el
dica tres de sus artículos a regular «el Poder Judicial y los juzgados y tribuna-
conflicto entre Órganos Constituciona- les en los que este se organiza. Sin que
les del Estado», un procedimiento ante ello suponga minorar un ápice su im-
el TC añadido por el legislador gracias a portancia como «poder» del Estado, lo
980
cierto es que encajan con dificultad no tres años siguientes al cuadragésimo

ya entre los legitimados para iniciar el aniversario de la CE de 1978 ya se ha
conflicto de atribuciones, sino en la pro- superado la cifra de los dos conflictos
pia categoría de órgano constitucional que decidió el Tribunal Constitucional
tal como aquí se encuentra apuntada. en los cuarenta anteriores (los resueltos
Justo lo contrario de lo que ocurre con por las SSTC 45/1986 y 234/2000). La
el CGPJ, al que puede con menor difi- naturaleza de los más recientes (dos in-
cultad considerarse órgano constitucio- terpuestos por el Gobierno contra el
nal precisamente por su ajenidad al Congreso sobre el veto presupuestario,
ejercicio de la función jurisdiccional. resueltos por las SSTC 34/2018 y
44/2018, y uno interpuesto en sentido
Es previsible que mientras persista el es- contrario sobre el control parlamentario
cenario de fragmentación y polarización del Gobierno en funciones, STC
política que se inauguró en España a 124/2018) parece confirmar esta tenden-
partir de 2016, asistamos a un mayor cia, que probablemente se extenderá a
protagonismo de los órganos constitu- otros procedimientos constitucionales,
cionales en la implementación de los funcionalmente equivalentes en cuanto
controles interorgánicos que prevé la a su contribución a la caracterización de
Constitución. Esta hipótesis permite aulas atribuciones de los órganos constitu-
gurar también un incremento de los cionales. Téngase en cuenta, por ejem-
conflictos constitucionales mediante los plo, las amplias posibilidades del recur-
que se pueden acabar dirimiendo estos so de amparo por vulneración del
controles, cuya resolución por el Tribu- art. 23.2 CE a los efectos de precisar los
nal Constitucional probablemente ayu- contornos del ejercicio del ius in offi-
dará a esclarecer los perfiles de esta ca- cium de los miembros de las Cortes Ge-
tegoría en nuestro ordenamiento. En los nerales.
BIBLIOGRAFÍA
Díez-Picazo Giménez, L.: «Órgano Constitucional», en M. Aragón Reyes, ed. Temas Básicos
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Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1995.
Santamaría Pastor, J. A.: «Órgano Administrativo», en Enciclopedia Jurídica Seix, vol. XVII.
Barcelona: Seix, 1986.
Ángel Rodríguez

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL /
CONSTITUCIÓN / CORONA / CORTES GENERALES / DIVISIÓN DE PODERES / ESTA-
DO / GOBIERNO / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / SENADO
981
OTAN
La Segunda Guerra Mundial, en ello muy constitutivo de la Unión Occidental. Al

parecida a la Primera Guerra Mundial, tercero había respondido el presidente
dejó tras de sí una terrible devastación, americano Harry Truman en 1947 con la
que en Europa afectó por igual a venci- doctrina que llevaría su nombre y que
dos como a vencedores. Con alguna sig- afirmaba el compromiso americano de
nificativa diferencia: la alianza vencedora defender en Europa a todos aquellos
en 1945 tardó en fracturarse el tiempo países que se veían a amenazados por
que tomó la Alemania hitleriana en reco- fuerzas opresoras de carácter antidemo-
nocer su derrota. El final de la contienda crático y origen extranjero. No hacía fal-
anunciaba una posible confrontación enta señalar que se trataba de las prove-
tre las potencias occidentales y la Unión nientes de la URSS, cuyas tropas seguían
Soviética, encarnación del expansionismo estacionadas en Alemania y en todos los
comunista. En la tesitura, las dudas en las países del este europeo y cuyos agentes
diezmadas poblaciones de la Europa oc- paramilitares y políticos estaban po-
cidental –Francia, Inglaterra, Bélgica, Ho- niendo en peligro la estabilidad de Gre-
landa, Luxemburgo– eran de orden diver- cia y Turquía. En 1948 el Congreso ame-
so. ¿Era por completo imposible la ricano anuncia la puesta en marcha del
reaparición de un nuevo imperialismo Plan Marshall. El 4 de abril de 1949 los
teutón? ¿Tendrían capacidad para respon- Estados Unidos sellaron su participación
der adecuadamente a ese eventual peli- en la defensa europea con la firma en
gro? ¿Qué hacer con la amenaza prove- Washington del Tratado constitutivo de
niente de lo que Churchill, ya en 1946, la Organización del Tratado del Atlánti-
había situado al este del «Telón de Acero», co Norte (OTAN). Es esa doble preocu-
el que había caído en Europa desde Stet- pación por la reconstrucción económica
tin en el norte hasta Trieste en el sur? ¿De- europea y por su defensa frente a la
cidirían los americanos, como ya habían URSS la que finalmente determina le de-
hecho tras la Primera Gran Guerra retirar cisión americana de participar activa-
sus tropas del continente europeo y man- mente en el futuro continental, en el en-
tenerse ajenos a lo que allí sucediera? tendimiento de que en ambos aspectos
quedaban también englobados los inte-
Al primero de los interrogantes respon- reses nacionales de los Estados Unidos.
dieron Francia e Inglaterra con la firma
en 1947 del Tratado de Dunquerque, El breve Tratado de Washington(14 artícu-
que preveía una defensa conjunta de los los) basa su existencia en la defensa del
dos países en el caso de ser atacados. El patrimonio ideológico común y se ampa-
enemigo no quedaba explícito pero era ra en el reconocimiento que la Carta de
todavía una Alemania neo nazi. Al selas Naciones Unidas hace de la legitima
gundo, cuando ya era evidente que el defensa para establecer un sistema colec-
peligro encarnado por la URSS era más tivo en el que un ataque contra uno de
real que el proveniente de una ya divi- los aliados sería considerado como un
dida Alemania, respondieron franceses ataque contra todos ellos (artículo 5) y si-
e ingleses, en la compañía de belgas, túa el alcance geográfico de su actividad
holandeses y luxemburgueses, con la en los territorios de los países aliados en
firma, en 1948, del Tratado de Bruselas, Europa y en América del Norte y en las
982
OTAN
islas bajo su jurisdicción situadas en el At- das por contingentes militares aliados
lántico al norte del Trópico de Cáncer (ar- han participado en acciones contra los
tículo 6). Fueron inicialmente doce sus mismos elementos en Afganistán como
firmantes-Bélgica, Canadá, Dinamarca, también lo han hecho en Irak y en Li-
Francia, Islandia, Italia, Luxemburgo, Ho- bia. Y fue la OTAN la que intervino mi-
landa, Noruega, Portugal, Reino Unido y litarmente en el conflicto yugoeslavo
Estados Unidos– ampliados a 14 en 1952 para darle final al régimen de Milosevic
con la entrada de Grecia y Turquía, a 15 y proteger a las minorías albanesas de
con la entrada en 1955 de la República Kosovo. Con ello, la limitación del área
Federal de Alemania, a 16 en 1982 con la de actuación que el artículo 6 del Trata-
entrada de España y a 29 con la entrada, a do describe se ha visto sustancialmente
partir de 1991 y tras la desaparición de la alterada.
URSS y de Yugoeslavia, de Albania, Bul-
garia, República Checa, Croacia, Estonia, España ingresó en la OTAN en 1982,
Hungría, Letonia, Lituania, Montenegro, tras ser aprobada su adhesión con ma-
Polonia, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. yorías absolutas por el Congreso y el
Esa misma contabilidad revela el grado Senado del Parlamento. La decisión es-
importante de aceptación que la OTAN ha pañola contribuyó a reforzar la Alianza
suscitado y siguen suscitando entre los en un momento de indecisión trasatlán-
miembros y los que aspiran a serlo, y tica. Fueron visibles los intentos soviéti-
cuya clave reside en una doble constata- cos para impedir su realización. El Go-
ción: el conjunto ha demostrado una no- bierno de la UCD encabezado por
table capacidad de disuasión frente a Leopoldo Calvo-Sotelo propició el de-
cualquier intento bélico enemigo y al mis- bate parlamentario y la decisión corres-
mo tiempo ha ofrecido a sus miembros pondiente, en el marco de una política
un significativo nivel de seguridad. No de exterior española que, tras la muerte del
otra manera cabe interpretar la premura general Franco, pretendía la incorpora-
con la que los antiguos miembros del ción de España a todas las organizacio-
Pacto de Varsovia y los integrantes de la nes democráticas, europeas y occidenta-
extinta Yugoeslavia se apresuraron a for- les, tratárese del Consejo de Europa, del
mar parte de la organización. A todo ello Mercado Común europeo o de la OTAN.
naturalmente no es ajeno el hecho de La decisión fue sistemáticamente recha-
que, como primum inter pares y principal zada por el PSOE, el mayor partido de
potencia militar del mundo, los Estados la oposición, que hizo del lema «OTAN
Unidos forman parte de ella. Y que el cade entrada no» su principal línea de ar-
rácter del conjunto nunca haya dejado de gumentación, precisada en 1982, en vís-
tener un abierto carácter consensual. peras electorales, con la promesa de
abandonar la Alianza en el caso de ga-
Solo en una ocasión ha recurrido la nar los comicios. El vencedor de estos y
OTAN a la invocación del artículo 5 del resultante presidente del Gobierno, el
Tratado, cuando terroristas islámicos socialista Felipe González, sin embargo,
amparados por el régimen talibán afga- celebró en 1986 un referéndum sobre la
no atentaron contra los Estados Unidos presencia española en la organización,
en Nueva York y Washington el 11 de esta vez proclamando «OTAN, en el inte-
septiembre de 2001. La acción militar rés de España». El resultado favorable,
subsiguiente, sin embargo, fue exclusi- aunque ajustado, permitió la continuada
vamente protagonizada por tropas ame- presencia española y ya en 1999, bajo
ricanas. Posteriormente, tropas integra- José María Aznar como presidente del
983
Gobierno, su participación en la «estruc- No por ello está libre de crisis y dudas.

tura militar integrada» de la Organiza- Muchos de sus aliados no cumplen con
ción, dando con ello amplio margen las obligaciones de aportar a sus presu-
para la presencia de las fuerzas armadas puestos militares las cantidades sufi-
españolas en la actividad aliada. El so- cientes para garantizar su defensa na-
cialista Javier Solana, que había sido mi- cional y la calidad de la colectiva. Y la
nistro de Asuntos Exteriores en el go- fidelidad de todos los aliados a los pro-
bierno de González, fue secretario pósitos fundacionales no es siempre la
general de la OTAN entre los años 1995 ideal. Pero su debilitamiento o, peor, su
y 1999. desaparición, significarían un temible
golpe para la solidez de las relaciones
La historia de la OTAN puede ser pre- entre las democracias occidentales y
sentada como la de un ejemplo a seguir para la misma estabilidad de las relacio-
y un éxito a tener en cuenta por lo que nes internacionales que la Alianza po-
afecta a las alianzas político-militares. derosamente ha contribuido a mantener.
BIBLIOGRAFÍA
Capilla, A.: La OTAN en el diseño de la política exterior de los gobiernos de UCD. El papel
de Javier Rupérez. Madrid: Instituto Universitario Gutiérrez Mellado, 2019.
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Sayle. T. A.: Enduring Alliance: A History of NATO and the Postwar Global Order. Ithaca:
Cornell University Press, 2019.
Javier Rupérez Rubio


CRACIA GLOBAL / DESCOLONIZACIÓN / DIPLOMACIA / JURISDICCIÓN UNIVER-
SAL / NACIONES UNIDAS / PANDEMIA: PERSPECTIVA INTERNACIONAL /
RELACIONES INTERNACIONALES / RESERVAS A LOS TRATADOS / TRATADOS INTER-
NACIONALES / UNIÓN EUROPEA
984
PARLAMENTARISMO
PARLAMENTARISMO
Ciñéndonos al sentido estricto del térmi- delo histórico de influencia universal,

no, entendido no como forma de Estado no pueda ya ser disuelto de forma uni-
(equivalente a democracia parlamentaria lateral por el Ejecutivo, alterando así
o representativa, cuyo origen sitúa Pizzo- una tradición de siglos. Han cambiado
russo, 2000: 270, en la prohibición del muchas cosas en la democracia «cere-
mandato imperativo por los Estados Ge- moniosa» de Westminster, como la lla-
nerales de Francia en 1789), sino como maba G. Burdeau, y así se refleja en el
forma de gobierno de las democracias confuso proceso parlamentario sobre el
liberales opuesta al presidencialismo, Brexit, seguido con expectación en toda
identificamos al parlamentarismo como Europa.
un sistema de separación flexible de po-
deres en el que la responsabilidad del El modelo supuestamente ideal ha ex-
Ejecutivo ante el Legislativo constituye la perimentado sucesivas crisis, algunas de
clave del sistema político. crecimiento: el parlamentarismo racio-
nalizado, en terminología de Mirkine-
En el proceso de adquisición de pode- Guetzévitch, se impone en las Constitu-
res por el Parlamento británico que con- ciones aprobadas tras la Segunda Guerra
duce al modelo de régimen parlamenta- Mundial, buscando poner coto a la ines-
rio, la Monarquía se convierte en tabilidad gubernamental mediante la in-
parlamentaria en el momento en que se troducción de mecanismos correctores
reconoce la responsabilidad política del (moción de censura constructiva –Ley
Gabinete ante los Comunes (dimisión Fundamental de Bonn 1949–, barreras
de Lord North en 1782), que pasa a ser electorales que reduzcan los efectos del
única y no compartida con la Corona a multipartidismo). En esta línea se inser-
partir de 1837. En el continente, el mo- ta la Constitución Española de 1978,
mento equivalente es 1830, en la Fran- frente a otras opciones semipresidencia-
cia de Luis Felipe de Orleans. les como las acogidas por la francesa
de 1958 o la portuguesa de 1976.
En el sistema parlamentario, superado
el dualismo inicial, el Gobierno ha de El esquema tradicional del parlamenta-
contar solo con la confianza del Parla- rismo se ha visto fuertemente afectado
mento para gobernar, tanto al comienzo por la aparición del llamado Estado de
como a lo largo de su mandato. Las ar- partidos, que hace cuestionarse la cen-
mas recíprocas con que cuentan Parla- tralidad del Parlamento como clave de
mento y Gobierno en ese período son bóveda del sistema, desde el momento
la moción de censura y el derecho de en que los procesos de decisión política
disolución –este último permite al elec- (si se prefiere, legislativa, función esen-
torado actuar como árbitro del conflicto cial mínima de las asambleas represen-
político entre los dos poderes–, cuya in- tativas) se desplazan fuera de él y se
teracción será diferente en función de produce la hipostatización Gobierno-
otros factores del lugar y momento polí- mayoría parlamentaria a que aludiera
tico, en particular el sistema de partidos García-Pelayo, que priva de gran parte
bi o multipartidista. Por eso resulta lla- de su contenido a las funciones propias
mativo que el Parlamento británico, model Parlamento (en particular, la de con-
985
trol, pero no solo) en el parlamentaris- del parlamentarismo, con el papel esen-

mo mayoritario. No obstante, el Parla- cial de las minorías de al menos alzar su
mento en ocasiones se rebela contra voz en el lugar donde se expresa el plu-
una función meramente ratificadora de ralismo político (valor superior de nues-
las decisiones de un Ejecutivo poderoso tro ordenamiento jurídico, art. 1.1 CE)
en un mundo globalizado, como se ha consustancial a la democracia, aunque
puesto de manifiesto en el Reino Unido la mayoría, a su vez dirigida por el Eje-
en relación con el Brexit. cutivo al que apoya, imponga al final su
voluntad, como reza el clásico principio
Tanto el régimen parlamentario como el británico the minority should have its
presidencial han ido evolucionando a lo say, the majority shall have its way.
largo del tiempo hasta incluir elementos Frente a la excepcionalidad de la exi-
uno del otro: la elección del presidente gencia de responsabilidad política, debe
en el régimen semipresidencial, adop- asumirse como cotidiana la rendición
ción de figuras o controles propios del de cuentas o accountability del Gobier-
parlamentario (Argentina, jefe de Gabi- no ante el Parlamento y actualizarse los
nete; Perú, responsabilidad de los minis- instrumentos tradicionales de control y
tros ante el Parlamento). No obstante, el orientación política.
presidencialismo no deja de funcionar
como tal porque se introduzcan tales fac- Si, como dice Pendás García (2002: 9),
tores que aparentan constituir una vía la forma de gobierno parlamentaria se
hacia un sistema mixto de mayor equili- caracteriza por su capacidad sin igual
brio de poderes, porque lo esencial en la para adaptarse a las circunstancias rea-
relación presidente/Parlamento es la doles, su próximo reto será hacer frente a
ble legitimidad popular, que sigue dotan- la irrupción de nuevos partidos populis-
do a aquel de un papel predominante, tas que se autodefinen como antisiste-
exacerbado en los presidencialismos lati- ma, los cuales pueden llegar a preten-
noamericanos, los cuales a su vez consti- der socavar la democracia representativa
tuyen deformaciones del modelo presi- y que, una vez en el poder, hacen peli-
dencial norteamericano. grar el equilibrio inclinando la balanza
hacia el Ejecutivo.
En cuanto a la «presidencialización» del
parlamentarismo en Europa –donde por Al mismo tiempo, la fractura de los bi-
definición las ocho Monarquías existen- partidismos o la crisis de los partidos
tes solo pueden convivir con un régi- tradicionales desemboca en una frag-
men parlamentario–, entendida como mentación política que debilita a la ins-
fortalecimiento del Ejecutivo frente a un titución parlamentaria. El juego de los
Parlamento debilitado, afirma Aragón textos constitucionales que conforman
Reyes (2013: 725) que el presidencialis- el entramado de poderes ya no es el
mo encubierto reúne los defectos de mismo. Valga de muestra el ejemplo es-
ambos sistemas sin ninguna de sus vir- pañol, con la aplicación inédita de pre-
tudes, convirtiéndose en una forma de ceptos como el 99.5 CE (repetición de
gobierno que descansa exclusivamente elecciones por no conseguir el Congre-
en el control electoral. so de los Diputados investir un presi-
dente del Gobierno, 2016 y 2019), el
En todo caso, debe reforzarse la función triunfo de una moción de censura
de control por el Parlamento para man- en 2018 o la prolongación de Gobiernos
tener el equilibrio de poderes propio en funciones y Presupuestos prorroga-
986
PARLAMENTARISMO
dos. Supuestos todos ellos que paradóji- generación como la transparencia o la

camente han reforzado al Ejecutivo y la participación ciudadana.
figura de su presidente, frente a un Par-
lamento dividido y paralizado por ca- En todo caso, es difícil prever el futuro
rencia del impulso político guberna- del régimen parlamentario, cuyas prácti-
mental. cas sutiles y llenas de matices se adap-
tan difícilmente a la simplificación que
Por otra parte, la pérdida de confianza caracteriza al populismo y sus dogmas
en la política y los políticos ha conlleva- excluyentes. Decía Churchill que la «ló-
do un descrédito de las instituciones gica» es fatal para el modelo parlamen-
propias de la democracia representativa tario. Conviene recordar por ello que la
que alcanza de lleno al Parlamento, el crispación en los debates, la pérdida de
cual lucha por mantener su lugar, no ya las buenas formas y la rigidez de los
frente al ascenso del Ejecutivo, sino planteamientos son la antítesis del espí-
frente a otros canales de representación, ritu de equilibrio y moderación, seña de
mediante el uso de instrumentos de re- identidad del parlamentarismo clásico.
BIBLIOGRAFÍA
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Pizzorusso, A.: «Desarrollo de nuevas tendencias en el parlamentarismo. Algunos co-
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Piedad García-Escudero Márquez

VER TAMBIÉN: CALIDAD DEMOCRÁTICA / CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / DE-

MOCRACIA / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO DEMOCRÁTICO / FORMAS DE
GOBIERNO / INVESTIDURA / MANDATO PARLAMENTARIO / MOCIÓN DE CENSU-
RA / PARLAMENTOS / POPULISMOS
987
PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento Europeo, hoy clave en el renovable de dos años y medio. De ma-

funcionamiento de la Unión Europea, se nera que a mitad de la legislatura se pro-
elige por sufragio universal, igual, libre, cede a una nueva elección, lo que ha
directo y secreto desde 1979. Cada Esta- permitido normalmente a los dos parti-
do organiza sus elecciones conforme a dos mayoritarios, el popular y el socialis-
unas normas comunes europeas que ha ta, turnarse en el disfrute de este cargo
de respetar (derecho de sufragio activo y cuyo titular representa al Parlamento en
pasivo de los no nacionales, sistema el exterior y ante el resto de las institu-
electoral proporcional e incompatibilida- ciones europeas.
des) y conforme a su propia legislación
electoral: en esta, a veces, la circunscrip- El Pleno, en el que se integran todos los
ción es única, a veces existen varias; las diputados, se reúne en Estrasburgo todos
listas nacionales pueden permitir votos los meses –excepto agosto– en sesiones
preferenciales o ser cerradas; la edad de cuatro días, de lunes a jueves. En Bru-
para votar (18 años en general pero 16 selas se celebran períodos parciales de
en Austria); voto obligatorio o volunta- sesiones adicionales, llamados en el ar-
rio... es decir, en cada lugar se ha diseña- got bruselense «miniplenos».
do un método diferenciado para enviar
al Parlamento a sus representantes. Los diputados, que han sido elegidos en
sus países en las listas de partidos nacio-
Esta Asamblea, que se renueva cada cin- nales, agrupaciones o como indepen-
co años, ha estado compuesta por 750 dientes, se agrupan ya en el Parlamento
miembros más el presidente, pero con europeo, no por delegaciones naciona-
motivo de la anunciada salida del Reino les, sino por afinidades políticas en los
Unido se ha reducido a 705. La represen- Grupos del Partido Popular Europeo, de
tación de cada Estado se fija en atención los Socialistas, de la Renovación europea
a su población con un mínimo de seis (antes ALDE, liberales), Verde, Comunis-
diputados y un máximo de noventa y ta, Identidad y Democracia y Conserva-
seis. El sistema aplicado para fijar el nú- dores y Reformistas (estos dos últimos
mero de escaños a cada Estado es el de poco entusiastas de la construcción eu-
la proporcionalidad decreciente que sig- ropea). El Grupo de los «no inscritos»
nifica que los Estados más poblados está pensado para aquellos diputados
aceptan el aumento de representación que no se sienten plenamente identifica-
de los de menor población con el fin ex- dos con los existentes.
plícito de favorecerles. Para hacernos
una idea, de acuerdo con el reparto he- El trabajo de los diputados se desarrolla
cho pensando en la salida del Reino Uni- en las sesiones plenarias y, de forma más
do, España cuenta cincuenta y nueve di- singular, en las Comisiones especializa-
putados; el más grande, Alemania, das (Industria, Transportes, Justicia, Eco-
noventa y seis; y los más pequeños, Lu- nomía, Agricultura …) así como en otras
xemburgo y Malta, seis. muchas Delegaciones o Comisiones que
aseguran la presencia del Parlamento Eu-
El presidente del Parlamento es elegido ropeo en diversos foros internacionales
de entre sus miembros por un período (por ejemplo, en Latinoamérica o en los
988
PARLAMENTO EUROPEO
países de Asia central, etc). Todas ellas Parlamento. Como asimismo ocurre
suelen realizar la mayor parte de su tra- con otros instrumentos internaciona-
bajo en Bruselas. les que contengan repercusiones pre-
supuestarias de relieve para la Unión
Órganos políticos del Parlamento euro- o cuando esté en discusión el hecho
peo son, en primer lugar por su impor- de que en un Estado miembro exista
tancia y el alcance de sus acuerdos, la un riesgo real de que se esté come-
Conferencia de presidentes de los distin- tiendo una violación grave de los
tos Grupos políticos, presididos por principios y valores fundamentales
quien lo es del Parlamento; a mucha dis- de la Unión. Convocar una Conven-
tancia en relevancia se encuentran las ción para preparar una modificación
Conferencias de presidentes de Comisio- de los Tratados –asunto discutido en
nes o de Delegaciones y, por último, los la actualidad– también exige la inter-
cuestores, diputados que se encargan de vención parlamentaria.
resolver asuntos económicos y adminis- 2. Participación en el proceso legislati-
trativos. vo. En este apartado hay que diferen-
ciar:
Desde la perspectiva de quien ha sido
parlamentario europeo, debo añadir –– procedimiento legislativo ordina-
que la libertad y las posibilidades de in- rio. Es la «codecisión» que ha situa-
tervenir en debates o suscitar iniciativas do al Parlamento y al Consejo de
de los diputados europeos es, en mu- Ministros en igualdad de condicio-
chos casos, mayor que la de sus colegas nes: cuando hay acuerdo entre
nacionales. El diputado cuenta además ambas instituciones, la decisión le-
con libertad de voto, limitada tan solo gislativa o el acuerdo se adoptan
por su responsabilidad ante el Grupo en lo que se llama primera o se-
político al que está adscrito. Ello hace gunda lectura (utilizadas para per-
que en el Parlamento Europeo las vota- filar redacciones o pequeñas dis-
ciones en bloque que vemos en las Cor- crepancias); cuando tal acuerdo
tes Generales de España donde, solo no existe, se instaura un procedi-
por casualidad o por error, un diputado miento de conciliación (en la ter-
se aparta de la disciplina del Grupo, no minología bruselense, trílogos por-
existen. El hecho de que los votos emi- que también interviene la
tidos sean en gran parte votos nomina- Comisión). Este sistema se aplica a
les, es decir, que llevan pegados el materias como la política agraria
nombre y apellidos del diputado que comunitaria, el comercio exterior,
lo emite y que se publican en la red pola política de medio ambiente o los
cas horas después de haber sido emiti- ámbitos de la seguridad, la libertad
dos, permite una transparencia difícil de y la justicia.
encontrar en otras Asambleas parlamen- –– la consulta al Parlamento es el
tarias. trámite exigido en asuntos como
fiscalidad, competencia, armoni-
Las competencias del Parlamento son: zación de las legislaciones no
vinculadas al mercado interior y
1. Constitucionales y de ratificación: algunos aspectos de la política
cualquier tratado de adhesión de un social.
Estado miembro o de simple asocia- –– dictamen conforme o «procedi-
ción exige el acuerdo conforme del miento de aprobación» se aplica a
989
asuntos como por ejemplo los que asiste igualmente la posibilidad de cons-
afecten a servicios de interés eco- tituir Comisiones temporales de investi-
nómico general o a las iglesias y gación para analizar las irregularidades o
asociaciones o comunidades reli- la mala administración que se hayan po-
giosas o cuando se considere ne- dido detectar en alguna de las institucio-
cesaria la acción de la Unión para nes de la Unión.
alcanzar objetivos previstos en los
Tratados sin que se hayan previsto Es decir, el Parlamento ejerce conjunta-
en ellos los poderes de actuación mente con el Consejo de Ministros la
necesarios. función legislativa y la función presu-
puestaria siendo competente en todos
3. Carácter presupuestario. El Parlamen- los asuntos que afectan hoy día a la vida
to adopta el Presupuesto anual junto colectiva de los europeos, excepto las
con el Consejo de Ministros y cuenta materias relativas a la política exterior y
con una Comisión específica que de seguridad acerca de las cuales, sin
examina cómo se ha gastado el Pre- embargo, tiene el derecho a ser informa-
supuesto y, cada año, aprueba la ges- do regularmente sobre las opciones fun-
tión que ha llevado a cabo la Comi- damentales que se adopten, así como a
sión. Ha de dar su aprobación además formular preguntas o recomendaciones
al Marco financiero plurianual, el pri- al Consejo de Ministros.
mer ejemplo de los cuales ha sido el
afectante al período 2014-2020. Además, elige al presidente de la Comi-
4. Carácter jurisdiccional. Puede inter- sión y da el visto bueno a la designación
poner recurso ante el Tribunal de Lu- de los comisarios. Si los diputados no es-
xemburgo en caso de violación de tán de acuerdo con el nombramiento de
los Tratados por parte de otra institu- uno de tales comisarios puede enviar al
ción comunitaria o apoyar a una de presidente de la Comisión su valoración
las partes en un asunto determinado. negativa e incluso puede rechazar a la
Comisión en pleno. El Parlamento tam-
La iniciativa legislativa del Parlamento bién puede obligar a la Comisión a dimi-
Europeo es distinta de la que es propia tir durante su mandato, lo que ha ocurri-
de los Parlamentos nacionales. En cual- do en la práctica (renuncia de la
quier caso, debate con la Comisión el Comisión Santer, 1999).
programa político al inicio de la legisla-
tura pudiendo solicitarle la presentación Y, cuando los jefes de Estado y de Gobier-
de una propuesta concreta. Por otro lado, no, se reúnen en las cumbres del Consejo
en cada nuevo semestre, la Presidencia Europeo, el Parlamento da su opinión so-
de turno presenta iniciativas que se dis- bre los temas que se van a tratar y, poste-
cuten ampliamente en el hemiciclo. Le riormente, sobre sus acuerdos.
BIBLIOGRAFÍA
Betrunk, C.: The European Parliament. Strasbourg: Charta, 2001.

García Ureta, A.: Derecho de la Unión Europea. Madrid: Marcial Pons, 2013.
990
PARLAMENTO EUROPEO
Sosa W agner, F.; Fuertes , M.: Cartas a un euroescéptico. Madrid: Marcial Pons,
2013.
Francisco Sosa Wagner

Universidad de León
Ex diputado en el Parlamento Europeo
VER TAMBIÉN: ACERVO COMUNITARIO / BREXIT / COMISIÓN EUROPEA / INTEGRA-

CIÓN EUROPEA / PARLAMENTOS / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE LA UNIÓN
EUROPEA / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA / UNIÓN EUROPEA
991
PARLAMENTOS
Más de dos siglos después de que las aunque el término se utilice también,
primeras Constituciones convirtieran al genéricamente, tanto para las asambleas
Parlamentos en el siglo xviii, en la insti- estamentales, anteriores al pensamiento
tución central de la democracia repre- ilustrado y a las revoluciones liberales,
sentativa, los valores que el Parlamento como para las asambleas de fachada
encarna siguen siendo indispensables que hasta las dictaduras más férreas
para la institucionalidad democrática. usan como escaparate para encubrir su
Significa la formalización de la voluntad verdadero rostro.
del Estado mediante un órgano colegia-
do, elegido por el pueblo en virtud de Ceñidos entonces a los Parlamentos de-
un sistema electoral razonablemente re- mocráticos, no cabe obviar que, aunque
presentativo, que, con un método de siguen siendo el centro de referencia de
trabajo deliberante, asume como funcio- la institucionalidad democrática, tienen
nes principales la legislación, la aproba- problemas. Muchos y muy serios. Algu-
ción de los ingresos y gastos de cada nos son inherentes a la naturaleza mis-
ejercicio y el control del Gobierno. ma de la institución; otros se han desa-
rrollado o crecido durante los dos
Es el órgano de representación por ex- últimos siglos; otros, en fin, están plan-
celencia. La estructura política adecuada teados por circunstancias tan actuales
para la expresión del pluralismo. El lu- como la revolución tecnológica. Para
gar propicio para la discusión, en el que empezar, se cuestiona la naturaleza re-
se hacen públicas las razones del poder presentativa de la institución, con un
y se practica la libertad de crítica y la debate eterno sobre la suficiencia de los
presentación de alternativas. La herra- respectivos sistemas electorales, acen-
mienta insustituible para el control del tuado en este tiempo en el que populis-
Ejecutivo y la limitación del poder me- mos de toda condición plantean la susti-
diante la dación pública de cuentas. El tución de la representación mediante
espacio en el que los diversos intereses diversos modelos alternativos de demo-
particulares pueden tratar de integrar el cracia participativa.
interés general. O en el que, al menos,
los conflictos sociales encuentran cauce Es especialmente relevante también la
para resolverse pacíficamente a partir preeminencia del Poder Ejecutivo en
del principio mayoritario. una época en la que hasta la legislación
tiene el protagonismo de los Gobiernos.
En definitiva, el Parlamento es el gran Se habla entonces de crisis de la ley,
instrumento de legitimación del sistema trastocada en suma de las medidas eco-
y el cauce para encauzar institucional- nómicas y sociales que demanda el Es-
mente los intereses particulares y secto- tado social, y de la consiguiente crisis
riales, frente a los potentes grupos de del legislador, condicionado por el Eje-
intereses económicos, sociales y mediá- cutivo, que utiliza su mayoría parlamen-
ticos que operan en la actualidad. taria para imponer sus políticas en sede
parlamentaria, y que dispone, a mayor
Todo ello referido, obviamente, a los abundamiento, de medios enormes, que
Parlamentos democráticos modernos, le permiten afrontar mejor las decisio-
992
PARLAMENTOS
nes sobre asuntos cada vez más com- cos tampoco los que piensan que como
plejos, sofisticados y especializados. los Parlamentos mantienen una visibili-
dad formal pero ya no tienen un peso
Los Parlamentos tienen además serias di- real en el proceso político, peso que co-
ficultades para conectar con la sociedad, rresponde al Ejecutivo, a los partidos, a
y compiten en desventaja con los medios los grupos sociales y a los medios de
de comunicación –y hoy también con la comunicación, no debemos preocupar-
información que circula por las redes–. nos por revitalizar una institución que
El tiempo parlamentario, centrado en el ya no tiene el protagonismo.
debate, no es el tiempo informativo y los
medios no tienen los límites formales y Pero en este tiempo en el que, como se
temporales que tienen los parlamenta- ha dicho, los valores que fundamentan
rios. Se hace mucha información desde el la convivencia democrática, que los Par-
Parlamento, pero no sobre el Parlamento. lamentos representan son más necesa-
rios que nunca (limitación del poder,
En fin, como factor particularmente deci- deliberación, pluralismo, composición
sivo está el protagonismo absoluto de los de intereses…), el único horizonte razo-
partidos políticos, hasta el punto de que nable es trabajar para el fortalecimiento
hoy la democracia se desarrolla no en la de la institución y su adecuación a las
dialéctica institucional entre Parlamento y nuevas realidades. Lo cual pasa por
Gobierno, sino en la relación Gobierno- afrontar los retos con reformas profun-
oposición e incluso en la relación entre el das, puestas en ejecución con un rigor y
Gobierno y los partidos de la mayoría. La una profundidad incompatibles con so-
partitocracia se fundamenta en el control luciones simples.
del partido por sus dirigentes, en el siste-
ma electoral, con listas decididas por los Probablemente el reto principal, sin
mismos, en una elevada disciplina inter- cuya solución no parecen posibles otros
na, en la ocupación de todos los espacios cambios de calado, está en mitigar el
en los que se toman decisiones públicas, peso extraordinario de la partitocracia.
pero también, en el interior del Parlamen- Ello, que afecta a la legislación de parti-
to, en el protagonismo total de los Grupos dos y al sistema electoral, en el Parla-
parlamentarios y sus portavoces. mento debe llevar a afrontar un nuevo
equilibrio entre el papel del parlamenta-
De la suma de estos y otros muchos fac- rio individual y el del Grupo parlamen-
tores suele derivarse en todas partes un tario. No se trata de prescindir de las
juicio muy crítico sobre la utilidad ac- mejoras que el Parlamento de Grupos
tual de las asambleas. Críticas que, de ha proporcionado, pero sí de reducir los
cara al pasado, añoran tiempos supues- excesos que prácticamente han anulado
tamente mejores, y de cara al futuro, exen muchos Parlamentos europeos al
presan la disconformidad con el status parlamentario individual.
quo y plantean alternativas diversas de
participación frente a la democracia re- El otro gran reto está en la relación en-
presentativa, promoviendo la democra- tre el Ejecutivo y el Legislativo. Por una
cia directa e incluso la democracia elec- parte, reforzando la función de control,
trónica, digital o teledemocracia. decisiva en los Parlamentos actuales, a
los que se reclama que el instrumental
Sin llegar al extremo de cuestionar la disponible para la rendición pública de
democracia representativa, no son po- cuentas del Gobierno sea lo más ex-
993
haustiva posible. Por otra, mejorando el En fin, en cuanto al funcionamiento par-

procedimiento legislativo para incre- lamentario, los retos principales están
mentar la calidad de las leyes y evitando en forjar un nuevo equilibrio entre deli-
el abuso de la legislación gubernamen- beración pausada y toma urgente de de-
tal de urgencia. Y, en fin, incrementan- cisiones y también en abrir nuevos es-
do los mecanismos de codecisión sobre pacios que garanticen la libertad de
las políticas públicas más importantes, crítica de la oposición. Modernizar y
tal y como poco a poco vienen propi- agilizar el trabajo son objetivos eviden-
ciando en España algunas leyes secto- tes. Y cambiar el modelo de desarrollo
riales. de los debates, hoy convertidos en una
sucesión de monólogos, parece también
Reto decisivo parece también armonizar indispensable.
los espacios de la representación y de la
participación ciudadana, haciendo al Para afrontar tantos desafíos hace falta
Parlamento más participativo para ha- una voluntad política decidida, la re-
cerlo más representativo. Se trata por nuncia a primar los intereses partidistas
tanto de incorporar a los procedimien- y constancia para que las reformas ten-
tos parlamentarios nuevos cauces de in- gan efecto sostenido. Y será preciso
formación y de opinión, con iniciativas también dotar a los Parlamentos, de una
como las audiencias, las reuniones con vez, con medios suficientes para que
los sectores, la regulación del lobby y, puedan adaptarse a las necesidades tan
por supuesto, con el máximo aprove- exigentes del presente y al futuro de
chamiento de las nuevas tecnologías cambios extraordinarios que ya está lla-
para la comunicación con la sociedad. mando a las puertas del siglo.
BIBLIOGRAFÍA
Astarloa Huarte-Mendicoa, I.: El Parlamento moderno. Importancia, descrédito y cam-

Manzella, A.: Il Parlamento. Bolonia: Il Mulino, 1977.
Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa

Académico (electo) de la
Ex Letrado Mayor de las Cortes Generales
Ex Diputado
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA / CALIDAD DEMOCRÁTICA /

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / CORTES GENERALES / DIVISIÓN DE PODERES /
ESTADO DEMOCRÁTICO / GRUPOS PARLAMENTARIOS / LEYES / MANDATO PARLA-
MENTARIO / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PARLAMENTARISMO / PAR-
LAMENTO EUROPEO / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO / REGLAMENTO PARLAMEN-
TARIO / SENADO
994
PODER CONSTITUYENTE
PODER CONSTITUYENTE
La idea de poder constituyente ocupa un der y hacer pasar sus intereses como si
lugar esencial para la justificación teórica fueran los intereses de una totalidad igno-
y la práctica del Estado constitucional. rada o ninguneada hasta entonces como
Surgida en los tiempos del fervor revolu- consecuencia de la alianza excluyente en-
cionario que arrumbó en Francia el Anti- tre la aristocracia y el clero. A partir de
guo Régimen, continúa siendo en nues- ahí, las contradicciones y las paradojas de
tros días, junto al reconocimiento de los un concepto de combate, como lo es en
derechos fundamentales, la «pieza» de definitiva el de poder constituyente, se
base sobre la que se apoya el funciona- despliegan en todo su esplendor.
miento de la democracia constitucional.
El poder constituyente representa la cul- Trasunto de la idea de soberanía, el po-
minación de una línea de pensamiento, der constituyente se nos presenta como
la de la modernidad política, que se un poder originario e ilimitado, pero con
planteó como objetivo desvelar dónde operatividad condicionada a la delega-
radicaban los fundamentos de la capaci- ción, para su ejercicio, en las manos de
dad de ejercer poder político, liberándo- una Asamblea a la que se le dota de un
los para siempre de justificaciones de ca- mandato ad hoc para que lo lleve a cabo.
rácter trascendente. A esa tarea se Pese a que en la puridad de la teoría se
entregaron las aportaciones de Maquia- postula el sometimiento necesario de la
velo (con su concepción de la política obra de la Asamblea a la ratificación po-
como artificio al alcance de la naturaleza pular, la delegación del poder en unos
humana), la de Bodino (con el «descubri- representantes extraordinarios, y la pro-
miento» de la soberanía como la potestad pia disposición organizativa de la delibe-
absoluta y perpetua de la República), y ración, imprescindible para arribar a un
la de Hobbes (con su argumento del resultado, no deja de ser algo concep-
contrato social fundado en el miedo). tualmente conflictivo en relación con los
presupuestos de partida. En la secuencia
El mérito de Emmanuel Sieyés (1748‑1836), revolución/poder constituyente/Consti-
a quien corresponde la primera elabora- tución, el segundo elemento de la tríada
ción acabada de la idea de poder consti- acusa el impacto de la dialéctica de ten-
tuyente, es haberlo convertido en un me- siones opuestas que desencadenan el
canismo en marcha, el mecanismo que primer y el tercer componente del engra-
hizo posible transformar la discusión teó- naje. Como momentum de la exaltación
rica sobre el origen del poder en el deus política, la revolución se resiste a enca-
ex machina para la elaboración de un do- denamientos o formalidades condicio-
cumento, la Constitución, que desde en- nantes. Su esencia radica en el cuestiona-
tonces se nos aparece como la respuesta miento de un pasado contra el que se
tangible y pormenorizada no solo al cómo alza con el fin de proscribirlo del hori-
se genera aquel, sino a las condiciones y zonte de las posibilidades políticas. Pero
a las finalidades que rodean el ejercicio para cancelarlo, y alzar una barrera con-
del mismo. En su obra ¿Qué es el tercer traria a su regreso, necesita convertir la
Estado?, Sieyés realiza una eficaz labor de pars destruens de la energía revoluciona-
movilización intelectual dirigida a afianzar ria en un impulso constructivo e inaugu-
la capacidad de la burguesía para defen- ral; uno con capacidad de diseñar, desde
995
las cenizas del pasado, un nuevo orden Con la transformación del poder consti-
de las cosas. El poder constituyente pasa tuyente en poder constituido la teoría
a ser así el gozne a través del cual discu- constitucional responde así, en términos
rre tal transformación, una especie de jurídicos, al problema de la persistencia
rito de paso en el que el encargo delibe- de la supremacía política de la Constitu-
rativo se presenta como un hecho rom- ción (como consecuencia del «código
pedor y de enorme significado simbóli- genético» asociado a su origen) y resuel-
co: el que le confiere su capacidad de ve la cuestión de su posición superior
depositar el futuro en las manos del suje- en la jerarquía normativa rodeando su
to político representado. reforma de exigencias que convierten
las modificaciones y/o adiciones al tex-
El poder constituyente consuma su ta- to de la Constitución en algo radical-
rea produciendo la Constitución, pero la mente diferenciado de las que se produ-
efectividad de esta exige domesticar la cen rutinariamente en los ámbitos de la
fuerza motriz que impulsó la operación. normatividad de rango ordinario. El ca-
El ejercicio del poder constituyente des- rácter extraordinario y primigenio del
encadena, por tanto, una verdadera mu- poder constituyente es tan potente que
danza de naturaleza sobre un estado de a veces da pie para excluir de la posibi-
cosas en que el poder desnudo y desa- lidad de reforma ciertas decisiones que
tado pasa a ser poder contenido y ense consideran inescindibles del modo
cauzado por obra y gracia de la Consti- de ser de la Constitución en tanto que
tución. El caudal legitimador que vierte voluntas expresa de quienes la redacta-
sobre esta última la idea de poder cons- ron. En tales casos se habla de cláusulas
tituyente es tan poderoso que cuesta constitucionales pétreas o perpetuas.
concebir sucedáneo alguno con capaci- Pero incluso allí donde estas no vienen
dad de desplazarlo. Más allá de las mis- contempladas de manera explícita, pue-
tificaciones y las imposturas que puede ocurrir que los guardianes jurisdic-
dan atribuírsele, la verdadera función cionales de la Constitución, esto es,
del poder constituyente consiste al cabo quienes tienen asignada, frente a las «ra-
en dotar a la Constitución de un reposi- mas políticas», la función de velar por la
torio permanente de legitimidad: prime- supremacía de ella, actúen como voce-
ro, durante el tiempo en el que los man- ros ex post del poder constituyente, y
datarios se conjuran para cumplir el ello para impedir que, por la vía de las
mandato constituyente, pero también –y alteraciones de la Constitución, se aca-
esto es aún más importante– a lo largo ben produciendo sustituciones de la
de la vida de la Constitución. Dado que Constitución por afectar a decisiones
esta es sancionada para regir a perpetui- políticas de la misma que son tenidas
dad, el genio del poder constituyente por esenciales e irrevocables.
dependerá de su capacidad para culmi-
nar con éxito el trayecto que discurre En consonancia con la deriva de un
entre su cometido como pre-requisito o concepto de tan problemático acomodo
presupuesto político de la Constitución, en la democracia constitucional como
y su enclaustramiento en el cuerpo de es el de la soberanía como un poder
ella como un poder dormido, pero dis- originario, omnímodo e ilimitado, tam-
puesto para activarse y actuar como un poco faltan autores que postulan un
antídoto contra el desgaste que el trans- arrumbamiento de la idea de poder
curso del tiempo tiende a producir en la constituyente como poder «genesíaco»,
Constitución. o bien profundizan en las limitaciones
996
PODER CONSTITUYENTE
que rodean necesariamente su ejercicio con la integración supranacional, de ca-

en cada experiencia concreta, así como rácter fuerte (Unión Europea), o basada
en los cambios que, sobre el mismo, ha al menos en la defensa de un núcleo
acabado por producir el compromiso básico de derechos.
BIBLIOGRAFÍA
Bernal Pulido, C.: «Prescindamos del poder constituyente en la creación constitucional.

Los límites conceptuales del poder para reemplazar o reformar una Constitución»,
en Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 22 (2018).
García, E.: «La sustitución de la Constitución en el Derecho Constitucional colombiano»,
en Revista de Derecho Político, 95 (2016).
Krisch, N.: «Pouvoir Constituant and Pouvoir Irritant in the Postnational Order», en Inter-
national Journal of Constitutional Law, 16 (2016).
Maiz, R.: Nación y Revolución. La teoría política de Emmanuel Sieyés. Madrid: Tecnos,
2007.
Vega, P. de: La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Ma-
drid: Tecnos, 2000.
Miguel Revenga Sánchez

VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / DEMOCRACIA /

DERECHO CONSTITUCIONAL / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO DEMOCRÁTI-
CO / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA / REFORMA
CONSTITUCIONAL / REVOLUCIÓN / SOBERANÍA NACIONAL Y POPULAR
997
POSITIVISMO JURÍDICO
Mientras que el iusnaturalismo fue la ma- pugnó un modelo claramente formalis-

nera de tratar los temas que integran la ta, identificando al Derecho como un
Filosofía del Derecho hasta finales del si- producto legislativo del Estado.
glo xviii, el positivismo jurídico ha sido la
concepción iusfilosófica hegemónica du- En Inglaterra, cuyo sistema de Derecho
rante el xix hasta las últimas décadas premoderno estuvo basado en el Com-
del xx. No está vinculada al positivismo mon Law, y aunque no conoció la codi-
en sentido filosófico y científico, que ficación, el positivismo jurídico encuen-
aplica sus premisas epistemológicas de tra un notable desarrollo en J. Bentham,
las Ciencias físicas y naturales al campo cuya radical distinción entre el ser y el
de lo social y lo político. Acota su objeto deber ser del Derecho (entre la labor
de conocimiento, a diferencia del iusna- del expositor que explica lo que es la
turalismo, a un Derecho empírico e his- ley y el trabajo del censor, a quien com-
tórico, esto es, a un Derecho positivo. pete indicarnos lo que el Derecho debe-
Tiene su origen en Alemania, a comien- ría ser) excluye cualquier concepción
zos del xix, en el ámbito del historicismo construida sobre conceptos que, como
y la cultura general del romanticismo. El la naturaleza humana, no son suscepti-
sujeto abstracto y racional del iusnatura- bles de un conocimiento empírico, sino,
lismo con caracteres universales e inmu- por el contrario, de un fundamento me-
tables es sustituido por la singularidad tafísico. Su elaboración de una teoría
histórica del individuo. La Escuela Histó- analítica del Derecho, con claras preten-
rica del Derecho, representada por F. C. siones reformistas, se integra en la tradi-
Savigny, rechaza la universalidad y racio- ción inglesa de la Jurisprudencia analíti-
nalidad del Derecho, y se circunscribe al ca, cuyos orígenes pueden situarse en el
Derecho vigente e histórico vinculado a nominalismo de Hobbes, continuado de
una determinada cultura nacional. forma más elaborada por John Austin a
comienzos del xix en su versión de una
En Francia, por el contrario, el positivis- teoría imperativa del Derecho, doctrina
mo jurídico es propiciado por la necesi- estatal legalista que consideraba al so-
dad de seguridad jurídica de la incipien- berano legal única fuente del Derecho y
te burguesía mercantil y el proceso de a la norma jurídica expresión de su po-
unificación del Derecho privado del Có- der normativo.
digo Civil de 1804, el Código de Napo-
león. Sus presupuestos doctrinales son En un conocido ensayo de N. Bobbio,
diferentes al historicismo jurídico ale- se distinguen tres sentidos diferentes de
mán, y parten de la filosofía de la Ilus- positivismo jurídico: como metodología
tración dirigida a reconstruir racional- o enfoque general en el estudio del De-
mente de manera unificadora la recho, como teoría del Derecho y como
dispersión no jerarquizada del Derecho ideología acerca del Derecho. En el pri-
del Antiguo Régimen, que variaba se- mer sentido, se sostiene una clara dis-
gún las distintas regiones y condados de tinción entre el Derecho que es y el que
modo consuetudinario. Tiene su expre- debe ser, y también la convicción de
sión en la Escuela de la Exégesis (F. que el jurista debe ocuparse del prime-
Gény), movimiento doctrinal que pro- ro y no del segundo. En el segundo, se
998
defiende la teoría de la coactividad, el Palmer). Si hay vacío legal, sostiene

imperativismo, la supremacía de la ley y Dworkin, para el positivismo la ex-
la consideración del sistema jurídico plicación consiste en crear una nueva
como un ordenamiento completo (ca- norma jurídica para el caso no pre-
rente de lagunas) y coherente (carente visto. Y aquí se presentan dos incon-
de antinomias). En el tercero, positivis- venientes: que el juez no elegido de-
mo como ideología, el Derecho, por el mocráticamente crea una nueva regla
mero hecho de existir, es considerado y que esta tiene carácter retroactivo,
como algo valioso, y en su versión más ya que se aplica a un caso anterior al
radical como algo justo, digno de ser surgimiento de la misma regla. Dwor-
obedecido. Esta triple distinción plantea kin presenta una alternativa para re-
problemas. solver estos «casos difíciles». Propone
la idea de que el Derecho no solo se
Positivismo como metodología. Hart, compone de reglas, sino también de
uno de los más relevantes representan- principios que establecen derechos
tes del positivismo jurídico del siglo xx, individuales. La identificación de ta-
ha señalado los siguientes presupuestos les principios se lleva a cabo median-
metodológicos: te su adecuación a criterios morales.
El razonamiento judicial incorpora
1. La tesis de la separación entre Dere- de manera ponderada criterios pro-
cho y Moral. A diferencia del iusnatu- pios de la argumentación política y
ralismo, no es necesario apelar a la moral. Esta tesis difumina la frontera
Moral para identificar el Derecho vi- entre estos tres ámbitos. El positivis-
gente en una sociedad. Esto no quie- mo jurídico incluyente trata de salvar
re decir que no podamos evaluar crí- esta crítica afirmando que el Derecho
ticamente el Derecho vigente. El no necesita depender de la Moral, a
Derecho es independiente de la Mo- pesar de las eventuales remisiones
ral, las obligaciones jurídicas no están a la moralidad que se da en nues-
relacionadas conceptualmente con tros ordenamientos constitucionales
las obligaciones morales, por lo que a través de reglas, siendo conscien-
puede existir incompatibilidad parcial tes de que tales derechos han sido
o total entre ellas. Pero la relación en- creados en virtud de hechos sociales.
tre uno y otra puede ser contingente. Las remisiones a principios morales
El Derecho ha estado influido históri- no significan que pasen a pertenecer
camente por la Moral social conven- al sistema jurídico, y además esto no
cional y también por los ideales y va- impide que existan normas contra-
lores de grupos sociales minoritarios. rias a la Moral, lo que salva la tesis
Lo que niega el positivismo es que un de la separación conceptual entre el
sistema jurídico tenga que coincidir Derecho y la Moral. En cambio, el
de modo necesario con determinada positivismo jurídico excluyente sos-
moral o justicia para determinar su tiene que el Derecho no debe de-
existencia o vinculatoriedad. pender de la moral porque considera
Dworkin, uno de los representantes que no es deseable que los jueces al
del denominado neoconstituciona- aplicar las normas jurídicas remitan a
lismo, sostiene que el positivismo es pautas morales, pues estas son con-
incapaz de explicar la resolución de trovertidas. Las normas jurídicas son
casos basados en principios morales razones dotadas de autoridad con in-
(como el conocido caso Elmer vs. dependencia de su contenido moral.
999
En las últimas décadas, debido a la ción de ciertos hechos en un espacio

relevancia jurídica creciente de las y tiempo específico. Son hechos pro-
Constituciones en el Estado de De- ducidos por determinados miembros
recho, se ha hablado de neoconstitu- de la sociedad, como los legisladores,
cionalismo como una expresión que los jueces, la Administración Pública,
hace referencia a la importancia de etc. La identificación del Derecho
los principios frente a las reglas, la solo debe preocuparse por el Dere-
ponderación frente a la subsunción cho que es, el que está vigente en
judicial como método de adjudica- una sociedad.
ción, el texto constitucional frente a 3. La tesis de la discrecionalidad judi-
la independencia del legislador. Todo cial. El Derecho no ofrece una res-
ello ha puesto a los jueces en un pa- puesta clara y precisa a todos los ca-
pel interpretativo más relevante que sos. Las disposiciones jurídicas, dado
al legislador en la determinación del el carácter no formal del lenguaje ju-
Derecho, principialismo argumentati- rídico, permiten distintas interpreta-
vo que ha favorecido la inclusión de ciones en función de la textura abier-
criterios morales en la identificación ta, la vaguedad y la ambigüedad de
del Derecho. Asimismo, también se sus términos.
habla de postpositivismo, una con-
cepción que pone de manifiesto la Positivismo como ideología: el valor posi-
limitada y reduccionista concepción tivo del Derecho se basa en que su mera
autoritativa del Derecho y la necesi- existencia, con independencia del valor
dad de entenderlo como una crea- moral del contenido de sus reglas, sirve
ción humana cuyo sentido es el de para la obtención de ciertos fines valio-
satisfacer ciertos valores plasmados sos, como son el orden, la paz, la certe-
en los derechos fundamentales. Este za, la seguridad, etc. Y esto, según esta
constitucionalismo no positivista versión del positivismo, sirve para justifi-
pone el énfasis en el carácter argu- car moralmente su deber de obediencia.
mentativo del Derecho y en la unidad Esta concepción no se puede sostener
de la razón práctica, lo que implica la argumentativamente, porque de la mera
idea de que el razonamiento jurídico, existencia del Derecho, aunque cumpla
como razonamiento práctico, se sos- fines morales, no se puede zanjar la justi-
tiene en razones últimas de carácter ficación de su obediencia. Del «es» no se
moral. puede derivar un «deber».
2. La tesis de las fuentes sociales del De-
recho. El Derecho es el resultado de Positivismo como teoría: no se puede
una convención social, las normas ju- identificar el positivismo jurídico con el
rídicas son el resultado de actos de formalismo, modelo vigente durante el
voluntad de las autoridades jurídicas. siglo xix y parte del xx en sus distintas
El Derecho se compone de reglas formas, siendo su representante más pa-
que imponen deberes y obligaciones radigmático H. Kelsen. Tal identificación
(primarias en la terminología de Hart) implicaría dejar de lado la existencia de
y reglas que establecen competencias teorías del Derecho normativistas positi-
y facultades (secundarias). El único vistas (ejemplo emblemático, la teoría de
objeto de la Ciencia jurídica es el De- Hart) y teorías no normativistas que pue-
recho positivo. La determinación del den ser consideradas como positivistas,
Derecho depende de la comproba- como el realismo jurídico.
1000
BIBLIOGRAFÍA
Bobbio, N.: El positivismo jurídico. Madrid: Debate, 1993.

González Vicén, F.: La filosofía del Derecho como concepto histórico (Estudios de Filosofía
del Derecho). La Laguna: Universidad de La Laguna, 1969.
Hart, H. L. A.: El concepto de Derecho. México: Ed. Nacional, 1980.
— «El nuevo desafío al positivismo jurídico», en Sistema, 36 (1980).
Kelsen, H.: Teoría pura del Derecho. México: UNAM, 1986.
Laporta, F.: El imperio de la ley. Madrid: Trotta, 2007.
Juan Ramón de Páramo Argüelles

VER TAMBIÉN: COMMON LAW / DERECHO Y MORAL / HISTORICISMO Y ESCUELA

HISTÓRICA / IUSNATURALISMO / JUSTICIA / MÉTODO JURÍDICO / NEOCONSTITU-
CIONALISMO / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES / SEGURIDAD JURÍDI-
CA / TEORÍA ANALÍTICA DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO /
UTILITARISMO JURÍDICO
1001
PRESIDENTE DEL GOBIERNO
La figura del presidente del Gobierno lo característico de los validos es que

es, en los sistemas parlamentarios, el eje asumían todo el poder regio, sin com-
de la dirección política del Estado. No partirlo con el monarca, por lo que más
siempre ha sido así. Subordinado al mo- bien evocan la figura de un presidente
narca en las primeras Monarquías libe- del Gobierno en un régimen parlamen-
rales, con el transcurso del tiempo el tario. Pero al lado de los validos el ori-
presidente del Gobierno se convirtió, en gen de la figura del primer ministro lo
Europa occidental al menos, en una fi- tenemos en el Reino Unido del siglo xviii
gura de gran relevancia política pero de cuando, por diversos motivos, los Reyes
escasa consistencia constitucional. Solo dejaron de asistir a las reuniones del
al acabar la Segunda Guerra Mundial la Gabinete, que había empezado a reunir-
regulación jurídica del presidente del se en el reinado de la Reina Ana a prin-
Gobierno reflejó lo que ya era una reali- cipios del siglo xviii, y uno de los minis-
dad en muchos ordenamientos, la cabe- tros hubo de dirigir las reuniones. No
za del órgano que dirige la política de obstante, el presidente o primer minis-
un país. tro no aparece en el constitucionalismo
francés del siglo xix, tampoco en el Es-
Antes de examinar sus rasgos jurídicos y tatuto Albertino y en España, si bien dos
políticos más relevantes debemos recor- proyectos, el de Constitución federal de
dar que la denominación de «presidente 1873 y el de la dictadura de Primo de
del Gobierno» es relativamente reciente, Rivera de 1929, se refirieron al presiden-
normalmente tras la Segunda Guerra te del Consejo de Ministros y del Go-
Mundial. Cuando aparece esta figura en bierno, respectivamente, solo la Consti-
el constitucionalismo europeo (y tarda tución de 1931 llevó esta figura al
en aparecer) es mediante las expresio- Derecho positivo.
nes «primer ministro» y, posteriormente,
«presidente del Consejo de Ministros». Lo más relevante del presidente del Go-
Ambas expresiones son muy significati- bierno es que o bien ha obtenido por sí
vas porque denotan, en ambos casos, solo la confianza del Parlamento o bien
una posición en cierto modo ancilar: el preside un órgano que ha conseguido
primero de los ministros del Rey y el esta. Ambas fórmulas indican que, en
presidente de un órgano colegiado, es cualquier caso, el presidente tiene esta-
decir, el que dirige los debates de un blecida una relación fiduciaria con el
colegio formado por iguales. Parlamento. En algunos países es el Go-
bierno el que tiene la confianza, tácita o
Podría pensarse que la figura del primer expresa, del Parlamento, como en el
ministro tiene su antecedente en los va- Reino Unido, Italia, Grecia o la Segunda
lidos y privados de la Monarquía abso- República española, pero en otros,
luta que en España, en el siglo xvii, ad- como Alemania, Portugal o Suecia, la
quieren gran relevancia. Dejando aparte confianza se otorga intuitu personæ al
el hecho de que algunos validos actua- presidente del Gobierno.
ron con funciones y denominación de
primer ministro, como el duque de Me- En España, el artículo 99 de la Constitu-
dinaceli al final del reinado de Carlos II, ción opta por la segunda de las dos po-
1002
PRESIDENTE DEL GOBIERNO
sibilidades pues es el Congreso de los dente, si bien está obligado a debatirlo

Diputados (y no el Senado), el que en- en Consejo de Ministros. Además, la le-
tabla la relación fiduciaria con el presi- gislación, concretamente la Ley 50/1997,
dente al otorgarle la investidura. En pa- del Gobierno, ha acentuado este mode-
ralelismo de formas, el Congreso puede lo de canciller: es el presidente quien
quebrar esa relación fiduciaria mediante crea y suprime departamentos ministe-
una moción de censura (que en España, riales por medio de decretos dictados
a imitación de Alemania, es constructi- por él mismo y, además, convoca las re-
va, es decir, que exige la presentación uniones del Consejo de Ministros y fija
de un candidato alternativo) o denegan- el orden del día. Añádase a esto que la
do la cuestión de confianza que el pro- Ley del Gobierno no exige que se vote
pio presidente puede presentar. en las reuniones del Consejo de Minis-
tros por lo que se ha establecido la
El hecho de que sea el presidente (y no práctica de que sea el presidente del
el Gobierno en su conjunto) el que reci- Gobierno el que, tras el correspondien-
be la confianza del Congreso tiene efec- te debate, decida si se aprueban o no
tos muy relevantes en el modelo de or- los asuntos que van en el orden del día.
ganización gubernamental. Es sabido
que un Gobierno se organiza básica- Con el principio de dirección presiden-
mente conforme a tres criterios (de dicial o de canciller se entiende que, como
rección presidencial o de canciller, de- establece el art. 98.2 CE, el presidente di-
partamental que beneficia a los ministros rige la acción del Gobierno y coordina
singulares, y colegial que desplaza las las funciones de los demás miembros del
grandes decisiones al colegio de minis- mismo. En el ordenamiento español, solo
tros, el Consejo) y la circunstancia de la Ley Orgánica del Estado de 10 de ene-
que el presidente sea elegido es deter- ro de 1967 había establecido una des-
minante para que en el ordenamiento cripción similar de funciones, pero, en
español predomine el principio de di- cambio, es relativamente similar a otros
rección presidencial o de canciller. ordenamientos de Europa occidental
¿Cómo se expresa dicho principio? (Ley Fundamental de Bonn, cuyo art. 65
es muy completo; Francia; Grecia; Italia;
En primer lugar, el Congreso elige al y Portugal, con un art. 204 muy extenso).
presidente sin conocer previamente al Pero si la Constitución es quizá, como
Gobierno que luego formará el candida- otras a las que nos acabamos de referir,
to. La elección no se hace atendiendo la parca, la Ley del Gobierno ha enumera-
composición del Gobierno sino «el pro- do las principales funciones del presi-
grama político del Gobierno que pre- dente: representar al Gobierno, estable-
tenda formar» (art. 99.2 CE). En segundo cer el programa político de este, dirigir la
lugar, solo después de ser elegido el política de defensa, impartir instruccio-
nuevo presidente propone al Rey los nes a los demás miembros del Gobierno,
nombres de los ministros y es el único más las que ya ha fijado la Constitución.
que tiene la potestad de proponer su
nombramiento y su cese. En tercer lu- El presidente del Gobierno en una de-
gar, dos decisiones tan importantes para mocracia parlamentaría es el motor que
la vida de un Gobierno como la disolu- dirige la política del país mediante sus
ción anticipada de las Cámaras y le pre- decisiones y a través del Consejo de Mi-
sentación de una cuestión de confianza nistros. Pero no podría cumplir estas fun-
son de competencia del propio presi- ciones directivas si no contara con un
1003
órgano de apoyo y asistencia que en Es- organiza mediante decretos dictados por
paña y otros países europeos se denomi- sí mismo sin pasar por el Consejo de Mi-
na Gabinete. El Gabinete de la Presiden- nistros y es el órgano que elabora pro-
cia en España es un órgano de yectos y documentos al tiempo que
colaboración y apoyo que, conforme a la transmite al presidente información so-
Ley del Gobierno, el propio presidente bre el funcionamiento de los Ministerios.
BIBLIOGRAFÍA
Alba Navarro, M.: «Artículo 98. Composición y estatuto del Gobierno», en O. Alzaga (dir.):
Comentarios a la Constitución Española. Madrid: Cortes Generales, 1998, t. VIII.
Aragón Reyes, M.; Gómez Montoro, A., coords.: El Gobierno, problemas constitucionales.
Bar Cendón, A.: El presidente del Gobierno en España: encuadre constitucional y prác-
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— «Artículo 99. Nombramiento del presidente del Gobierno», en O. Alzaga (dir.): Co-
mentarios a la Constitución Española. Madrid: Cortes Generales 1998, t. VIIII.
García Fernández, J.: Regulación jurídica y acción política del Gobierno en España. Ma-
Garrido Falla, F.: «Artículo 98», en el vol. col. Comentarios a la Constitución. Madrid:
Civitas, 1985, 2.ª ed.
Santaolalla López, Fernando: «Artículo 99», en Comentarios a la Constitución. Madrid:
Civitas, Madrid, 1985.
Javier García Fernández

VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / DEMOCRACIA / DIVISIÓN DE PODE-

RES / ESTADO DEMOCRÁTICO / FORMAS DE GOBIERNO / GOBIERNO / INVESTIDU-
RA / LIDERAZGO POLÍTICO / MOCIÓN DE CENSURA / PARLAMENTARISMO / REGLA-
MENTO ADMINISTRATIVO
1004
PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES
Uno de los rasgos distintivos del Estado económica») y muy especialmente las
constitucional de Derecho contemporá- normas que reconocen y regulan los de-
neo que, con el precedente del constitu- rechos fundamentales, las cuales, de
cionalismo norteamericano, se instaura en acuerdo con Alexy, presentan la estructu-
Europa a partir de la segunda posguerra y ra de principios (en contra, Robles, 2016).
del que es un claro exponente la Consti-
tución Española de 1978, consiste en la Algunos de estos principios constituciona-
«rematerialización» de los textos constitu- les son de carácter estructural y se inte-
cionales, esto es, la inclusión en los mis- gran en la parte orgánica de la Constitu-
mos de una serie de valores y principios ción, esto es, en la Constitución formal,
sustantivos o materiales de carácter y ran- ad. ex., eficacia, jerarquía, descentraliza-
go jurídico-constitucional. ción, desconcentración y coordinación de
la actuación de la Administración Pública
Aunque los términos «principio» y «valor» (art. 103.1 CE). Sin embargo, lo más pecu-
tienen significados muy próximos, los liar de las Constituciones contemporáneas
principios se diferenciarían de los valores son los valores y principios jurídicos sus-
por su mayor grado de concreción, serían tantivos o materiales que integran la de-
especificaciones de los valores, pero sin nominada Constitución material, los cua-
ser todavía normas analíticas. Los valores les serían expresión de exigencias
funcionarían como metanormas respecto materiales de justicia, por ejemplo, la li-
de los principios y como normas de tercer bertad (arts. 1.1, 9.2 y 10.1 CE), la igual-
grado respecto de las reglas o disposicio- dad (arts.1.1, 9.2 y 14 CE), la seguridad
nes específicas. Por lo demás, un mismo jurídica (art. 9.3 CE) y el amplio catálogo
concepto (y esto es lo que sucede con la de derechos. En la CE estos valores y
igualdad y con la libertad) puede presen- principios materiales se encuentran reco-
tarse como valor y como principio y tam- gidos principalmente en el título prelimi-
bién manifestarse a través de normas es- nar y en el título I (parte dogmática de la
pecíficas (Pérez Luño, 2018). Los «valores Constitución). No obstante, esta distinción
superiores» del art. 1.1 CE (Peces-Barba, no debe entenderse en términos absolu-
1984) se situarían en el primer nivel. El tos sino relativos, ya que los principios
más englobante de ellos es la justicia. Por estructurales de algún modo serían tam-
su parte, la libertad y la igualdad constitu- bién manifestaciones, aunque indirectas o
yen el núcleo básico del contenido de la mediatas, de requerimientos materiales de
justicia, y el pluralismo político sería un justicia. Así por ejemplo el principio de
aspecto del valor libertad. Los diversos unidad jurisdiccional (art. 117. 5 CE) es un
principios, así como los derechos funda- principio de organización que contribuye
mentales, proclamados en la Constitución a garantizar la ausencia de privilegios y la
serían desarrollos de los aludidos valores. igualdad de todos ante la ley y ante los
No obstante, con frecuencia se habla de tribunales.
principios en sentido amplio que abarca-
rían, de acuerdo con la terminología em- Así pues, en general, los valores y princi-
pleada por la CE, los llamados «valores pios constitucionales tienen un origen y/o
superiores», los principios (incluidos los un contenido moral (de ahí que podamos
«principios rectores de la política social y hablar de «constitucionalización de con-
1005
ceptos éticos»; Dworkin habla de «morali- político «tanto los límites a los poderes
dad política»), pero adquieren relevancia como las garantías de las libertades, son
jurídica al insertarse en un sistema jurídi- límites y garantías reivindicados y acaso
co. Ahora bien, la vigencia histórica del realizados como límites y garantías políti-
Derecho no siempre depende de un acto cas externas a los sistemas jurídicos». En
de promulgación formal. Y así los princi- cambio, en el constitucionalismo jurídico,
pios se introducen en el sistema jurídico son límites y garantías jurídicas internas
no solo, ni siquiera principalmente, por de los sistemas jurídicos. «En este sentido,
estar recogidos expresamente en las dis- el rasgo distintivo (…) será la existencia
posiciones constitucionales, sino sobre positiva de una lex superior a la legisla-
todo al ser perfilados y desarrollados a ción ordinaria, con independencia de las
través de la tarea de interpretación de la diversas técnicas para garantizar su supe-
Constitución llevada a cabo por la juris- rioridad: ya sea la estadounidense y, más
prudencia (en diálogo permanente con la en general, americana, del control difuso,
doctrina), la cual no solo delimita los con- a través de la no aplicación de las leyes
tenidos concretos de los principios explí- constitucionalmente inválidas (…), o bien
citos, sino que a menudo formula nuevos la europea del control concentrado, a tra-
principios implícitos o presupuestos en la vés de su anulación».
Constitución (Robles, 2016). Destaca en
ese sentido el papel decisivo que han Los valores y principios constitucionales
desempeñado, entre otros, el Tribunal Su- son auténticas normas jurídicas, y por tan-
premo de Estados Unidos, el Tribunal to vinculantes e inmediatamente aplica-
Constitucional Federal alemán y también bles, sin necesidad de interpositio legisla-
el TC español; por ejemplo, la creación toris. Aunque esta fue una cuestión
jurisprudencial de un nuevo derecho fun- debatida en España en los inicios del pe-
damental a la protección de datos con ríodo constitucional, así lo afirmó desde
base en el art. 18.4 CE. muy pronto la doctrina (García de Ente-
rría, 1981) y la jurisprudencia del TC, el
El Estado constitucional de Derecho pivo- cual, en su sentencia 80/1982, de 20 de
ta alrededor de la supremacía jurídica de diciembre, afirmó la vinculatoriedad in-
la Constitución en todo su contenido, inmediata, esto es, sin necesidad de media-
cluidos los valores y principios morales y ción del legislador ordinario, de los
muy especialmente los derechos funda- arts. 14 a 38 CE y, en particular, del art. 14
mentales recogidos en la misma, que se sobre el que versaba el recurso.
convierten en condiciones de la validez
jurídica de las leyes y de las normas de El núcleo de los valores y principios in-
rango inferior. Con ello, la ley ha dejado corporados a los textos constitucionales
de ser la fuente suprema del Derecho. En contemporáneos gira en torno a la idea
esto consistiría el paso del Estado de De- de dignidad de la persona y al reconoci-
recho legislativo o legalista al Estado miento de sus derechos que aparecen, a
constitucional de Derecho, en el cual por tenor de lo que proclaman solemnemente
encima de la ley se encuentra la Constitu- el art. 1 de la Ley Fundamental alemana y
ción, que recoge con carácter imperativo el art. 10.1 CE, como las bases mismas de
los valores esenciales del Estado de Dere- todo el sistema jurídico-político y se colo-
cho. Ferrajoli (2011) propone la termino- can por encima de la voluntad cambiante
logía «ius-constitucionalismo» o constitu- de los gobernantes erigiéndose en «triun-
cionalismo «jurídico» para designar este fos frente a las mayorías» (Dworkin, 2012).
tipo de sistemas. En el constitucionalismo De ahí la expresión «constitucionalismo
1006
de los derechos» (Prieto, 2013) utilizada presencia efectiva de la Constitución en

para referirse a los nuevos sistemas de ca- todas las ramas del ordenamiento y en la
rácter material o sustantivo. sociedad misma.
De este modo, Constituciones como las Ahora bien, los principios fundantes y es-
citadas no eluden el problema de la fun- tructurantes del orden constitucional, y en
damentación material del Derecho. La especial la dignidad humana y los dere-
obligatoriedad de la Constitución y por chos fundamentales, son conceptos abier-
tanto la del sistema jurídico en su conjuntos, que no deben entenderse en términos
to quedaría justificada en razón de su estáticos, sino dinámicos: requieren ser
contenido: en la medida en que recono- desarrollados, actualizados y contextuali-
cen los derechos fundamentales y organizados en atención a la realidad social e
zan el poder político en términos tales histórica y a las circunstancias del caso
que quede garantizada la efectiva protec- concreto, de manera que la clave del
ción de los derechos. constitucionalismo contemporáneo es la
delimitación del alcance de los principios
Según una tesis desarrollada en Alemania, constitucionales, en especial por parte del
la Constitución encarnaría un orden obje- juez constitucional, pero también por los
tivo de valores (Cruz, 2005), a cuyo respe- jueces ordinarios y por el propio legisla-
to y realización efectiva queda vinculada dor. Para ello se requiere una tarea inter-
la actividad de los poderes públicos in- pretativa y argumentativa que a menudo
cluido el Legislativo. Así pues, los valores exige la ponderación (Dworkin, Alexy), o
y principios constitucionales imponen a más bien el ajustamiento (Ollero, 1999)
los poderes del Estado no solo límites ne- de principios concurrentes, que implica
gativos, sino también vínculos positivos. juicios de valor, que es parcialmente crea-
Como se desprende del art. 9.2 CE, inspi- tiva y a través de la cual, como una mani-
rado en el art. 3.2 de la Constitución ita- festación de la historicidad del Derecho,
liana, los poderes públicos no solo deben se van positivando interpretativamente las
respetarlos, sino que deben además pro- exigencias de los principios constitucio-
moverlos en todos los ámbitos de la nales (Ollero, 1999). Por lo demás, esta
vida social. Esto, unido a la eficacia hori- tarea se sitúa en el ámbito de la razón
zontal de los derechos fundamentales en práctica, en el cual nunca puede alcanzar-
las relaciones entre particulares, determi- se el mismo grado de certeza que en la
na un efecto «irradiación» (Ausstra- razón teórica, por lo que siempre cabe un
hlungswirkung) o «impregnación» de los espacio para la discrepancia razonable y
valores y principios y especialmente de para un pluralismo no relativista. De todo
los derechos fundamentales sobre la tota- ello resulta «la insuficiencia del solo texto
lidad del sistema jurídico. En esto consisti- de la Constitución, tan caro al positivismo
ría la llamada constitucionalización del legal, para dar cuenta de la Constitución
ordenamiento jurídico que implicaría una viva» (Herrero de Miñón, en Ollero, 2019).
BIBLIOGRAFÍA
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Constitucionales, 1986 (2.ª ed. 2014).
Cruz, L. M.: La Constitución como orden de valores. Problemas jurídicos y políticos. Gra-
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1007
Dworkin, R.: Los derechos en serio. Barcelona: Ariel, 2012.

Ferrajoli, L.: «Constitucionalismo principialista y constitucionalismo garantista», en Doxa.
Cuadernos de Filosofía del Derecho, 34 (2011).
García de Enterría, E.: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Ma-
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Ollero, A.: Discriminación por razón de sexo: valores, principios y normas en la juris-
prudencia constitucional española. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitu-
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— Filosofía del Derecho y Constitución, pról. de Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón.
Madrid: Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2019.
Peces-Barba, G.: Los valores superiores. Madrid: Tecnos, 1984.
Pérez Luño, A.-E.: Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. Madrid: Tec-
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Prieto, L.: El constitucionalismo de los derechos. Ensayos de Filosofía jurídica. Madrid:
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Robles, G.: «Comentario a la ponencia de Robert Alexy, titulada El concepto no-positi-
vista de los derechos fundamentales. Teoría de los principios, derechos fundamen-
tales y moral», en Elósegui Itxaso, M. (coord.), Los principios y la interpretación
judicial de los derechos fundamentales. Homenaje a Robert Alexy en su 70 aniver-
sario. Zaragoza: Marcial Pons, 2016.
Encarnación Fernández Ruiz-Gálvez

Catedrática de Filosofía del Derecho
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / DERECHO CONSTI-

TUCIONAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO CONSTITUCIONAL / ESTADO
DE DERECHO / ESTADO DEMOCRÁTICO / IGUALDAD ANTE LA LEY / INTERPRETA-
CIÓN JURÍDICA / IUSNATURALISMO / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / LEYES /
ORDENAMIENTO JURÍDICO / POSITIVISMO JURÍDICO / SEGURIDAD JURÍDICA
1008
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El art. 41 de la Carta de los Derechos vir de cauce para el cumplimiento del fin
Fundamentales de la Unión Europea, inconstitucional que las mismas han de per-
cluido dentro del capítulo V sobre «Ciu- seguir, que no es otro que «el servicio ob-
dadanía», se refiere al «derecho a una jetivo de los intereses generales», tal como
buena administración». Señala que «toda establece el artículo 103 de la Constitu-
persona tiene derecho a que las institu- ción. Así entendido, el procedimiento ni
ciones y órganos de la Unión traten sus puede ni debe ser considerado como la
asuntos imparcial y equitativamente y simple expresión de la actuación burocra-
dentro de un plazo razonable» y añade tizada y ralentizadora de la Administra-
que tal derecho incluye en particular el ción, sino como el reflejo de algunas de
derecho de toda persona a ser oída antes las bases constitucionales que la configu-
de que se tome en contra suya una me- ran: ser parte de un «Estado social y de-
dida individual que le afecte desfavora- mocrático de derecho» (art. 1 CE ), lo que
blemente, el derecho de toda persona a exige una Administración sometida a la
acceder al expediente que le afecte, den- ley y al Derecho (art. 103) en la que se
tro del respeto de los intereses legítimos garantice la participación de las personas
de la confidencialidad y del secreto pro- (art. 105). La garantía de ese sometimien-
fesional y comercial y la obligación que to y la participación se hacen efectivos a
incumbe a la Administración de motivar través del procedimiento.
sus decisiones. En definitiva, la Carta está
recogiendo en tal precepto algunos de Que la Administración deba manifestar
los principios esenciales del modo de ac- su voluntad –mediante actos o disposi-
tuar de las Administraciones Públicas y ciones– de forma procedimentalizada
sus relaciones con las personas (más que no es nuevo. La regulación del procedi-
con la ciudadanía), lo que equivale a de- miento, entre nosotros, arranca de la
cir del procedimiento administrativo. pionera Ley Azcárate de 19 de octubre
de 1889, por la que se fijaron las bases
La Exposición de motivos de la que deberían ser comunes para los pro-
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedi- cedimientos de los diferentes Ministe-
miento Administrativo Común de las Ad- rios. Tras esa Ley ha de darse un salto
ministraciones Públicas (LPAC), define el hasta la de Procedimiento Administrati-
procedimiento como «el conjunto ordena- vo de 1958, de muy buena factura técni-
do de trámites y actuaciones formalmente co-jurídica, que incluso supo resistir el
realizadas, según el cauce legalmente pre- paso de la Constitución de 1978. Esta,
visto, para dictar un acto administrativo o sin embargo, exigía un nuevo plantea-
expresar la voluntad de la Administra- miento. Por un lado, por el fortaleci-
ción». Esta aséptica definición debe po- miento del principio de transparencia y
nerse en relación con la razón de ser del participación (art. 105), por otro por la
procedimiento, que no se circunscribe a necesidad de adaptar el procedimiento
la mera exigencia formal de unas reglas al nuevo marco de descentralización
de actuación, sino que se justifica en base política (art. 149.1.18). El primero de los
a una doble finalidad: garantizar el respe- preceptos citados se refiere a dos proce-
to a los derechos de las personas por par- dimientos, el de elaboración de las
te de las Administraciones Públicas y ser- disposiciones administrativas y el proce-
1009
dimiento a través del cual deben produ- Por tanto, al hablar ahora de procedi-
cirse los actos administrativos. En uno y miento administrativo nos referimos en
otro caso se resalta la importancia de la particular al que tiene que ver con la
participación y/o audiencia de los inte- adopción de actos administrativos: a este
resados o afectados. Por su parte, el ámbito parece referirse el artículo 149.1.18
artículo 149.1.18 atribuye al Estado la de la Constitución cuando se refiere al
competencia exclusiva sobre «el proce- procedimiento administrativo común. El
dimiento administrativo común, sin per- artículo 34 LPAC dispone que los actos
juicio de las especialidades derivadas de administrativos que dicten las Administra-
la organización propia de las Comuni- ciones Públicas se producirán por el órga-
dades Autónomas». Precisamente la Ex- no competente ajustándose al procedi-
posición de motivos de la Ley 30/1992, miento establecido y su art. 47.1 dispone
de Procedimiento Administrativo, adver- que son nulos de pleno derecho los actos
tía que «la Ley recoge esta concepción «dictados prescindiendo total y absoluta-
constitucional de distribución de com- mente del procedimiento legalmente esta-
petencias y regula el procedimiento ad- blecido». La importancia del procedimien-
ministrativo común, de aplicación gene- to está, pues, fuera de toda duda. De su
ral a todas las Administraciones Públicas observancia depende la legalidad de la
y fija las garantías mínimas de los ciuda- actuación de la Administración y la posi-
danos respecto de la actividad adminis- bilidad de controlarla.
trativa». Tras varias reformas, entre las
que destaca la muy importante operada La regulación del procedimiento admi-
por la Ley 4/1999, la Ley de 1992 fue nistrativo común pasa por la definición
derogada por la citada 39/2015, de Pro- de los principios generales por los que
cedimiento Administrativo Común que, ha de regirse, que en realidad han de
no exenta de crítica, tiene por objeto, observarse en todo procedimiento y
según su art. 1.1, «regular los requisitos que son fundamentalmente el de celeri-
de validez y eficacia de los actos admi- dad, impulso de oficio, transparencia,
nistrativos, el procedimiento administra- publicidad (art. 71.1 LPAC), simplifica-
tivo común a todas las Administraciones ción (arts. 72 y 75.2), contradicción e
Públicas, incluyendo el sancionador y el igualdad (art. 75.4). Principios que se
de reclamación de responsabilidad de aplican como digo al procedimiento ad-
las Administraciones Públicas, así como ministrativo, cuyo esquema es sobre el
los principios a los que se ha de ajustar papel muy sencillo, pues gira en torno a
el ejercicio de la iniciativa legislativa y tres fases bien definidas: iniciación (arts.
la potestad reglamentaria». Al hablar de 54 a 69 LPAC), instrucción (arts. 75 a 83)
procedimiento administrativo común la y finalización (arts. 84 a 95), en las que
Ley se refiere a uno de los que cita el se desarrollan las distintas actuaciones
artículo 105 de la Constitución, aquel a que dan lugar a la expresión final de la
través del cual «deben producirse los ac- voluntad de la Administración, que in-
tos administrativos». El procedimiento cluso puede manifestarse (a falta de una
para la elaboración de disposiciones de resolución expresa) en base al silencio
carácter general ha de buscarse en otras administrativo. Actuaciones en las que
normas, entre las que cabe mencionar, no solo la Administración actuante, sino
en lo que se refiere a la elaboración de los interesados en el procedimiento (cu-
reglamentos del Estado, la Ley 50/1997, yos derechos –art. 53 LPAC– han de ser
del Gobierno, muy notablemente modi- rigurosamente respetados) tienen una
ficada por la Ley 40/2015. función y protagonismo capitales.
1010
La regulación del procedimiento común glamento de desarrollo de 26 de abril

(que incluye como antes vimos el san- de 1957) o los procedimientos tramita-
cionador y el de reclamación de respon- dos por la Agencia Española de Protec-
sabilidad de las Administraciones Públi- ción de Datos (arts. 63 a 69 de la Ley
cas) lo es sin perjuicio de las Orgánica 3/2018, de Protección de Da-
especialidades derivadas de la organiza- tos y Garantía de los Derechos Digita-
ción propia de las Comunidades Autó- les, en relación con el Reglamento (UE)
nomas (art. 149.1.18 CE). Pero también 2016/679, de Protección de Datos), al-
sin perjuicio de la existencia de innume- gunos de ellos transfronterizos y por
rables procedimientos especiales, que tanto difícilmente encajables en su tota-
se cuentan por miles (basta ver la rela- lidad en el esquema procedimental de
ción de procedimientos especiales de la la LPAC.
Administración General del Estado en
www.administracion.gob.es). No obs- En fin, es necesario hacer referencia a la
tante, de entre estos no todos tienen la incidencia de la innovación tecnológica
misma entidad y debe reconocerse que en el procedimiento administrativo, que
la Ley 39/2015, como las leyes de proce- no solo se plasma en el llamado expe-
dimiento que la precedieron, ha sido diente electrónico, sino que está modifi-
capaz de unificar notablemente el régi- cando notablemente la relación entre
men de los procedimientos. Con alguna ciudadanos y Administraciones Públicas
excepción que está plenamente justifi- (el art. 14 LPAC regula el derecho y obli-
cada en función de la potestad o la acti- gación de relacionarse electrónicamente
vidad que ejerce o desarrolla la Admi- con las Administraciones Públicas; los
nistración correspondiente. Baste citar arts. 38 a 46 bis de la Ley 40/2015, de
los procedimientos expropiatorios ge- Régimen Jurídico del Sector Público, re-
neral y especiales (Ley de Expropiación gulan el «funcionamiento electrónico
Forzosa de 16 de diciembre 1954 y Re- del sector público»).
BIBLIOGRAFÍA
La bibliografía sobre Procedimiento Administrativo es inabarcable. Pueden consultarse

los Cursos, Tratados o Manuales al uso de Derecho Administrativo. Entre ellos me-
recen especial referencia:
García de Enterría, E. y Fernández Rodríguez, T. R.: Curso de Derecho Administrativo, II,

Sánchez Morón, M.: Derecho Administrativo. Parte General. Madrid: Tecnos, 2019.
Santamaría Pastor, J. A.: Principios del Derecho Administrativo General, II. Madrid:
Iustel, 2016.
También los múltiples Comentarios a las diferentes Leyes de Procedimiento Administra-

tivo dirigidos, entre otros, por autores como Garrido Falla, Leguina Villa, González
Navarro, González Pérez, Parada Vázquez, Pendás García, Piñar Mañas o Tornos
Más. Asimismo:
Barnés Vázquez, J.: dir.: La transformación del procedimiento administrativo, Sevilla:

Global Law Press, 2009.
1011
Díez Sánchez, J. J.: El procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional.

García de Enterría, E.: «Un punto de vista sobre la nueva Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común de 1992», en
Revista de Administración Pública, 130 (1993).
García Ureta, A.: Procedimiento administrativo y Derecho comunitario. Oñati: Instituto
Vasco de Administración Pública, 2002.
López Menudo, F.: «Los principios generales del procedimiento administrativo», en Revis-
ta de Administración Pública, 129 (1992).
Martín-Retortillo Baquer, S.: «Reflexiones sobre el procedimiento administrativo co-
mún», en Revista de Administración Pública, 131 (1993).
Menéndez Sebastián, E.: Garantías del interesado en el procedimiento administrativo
electrónico. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2017.
Piñar Mañas, J. L., dir.: Administración electrónica y ciudadanos. Madrid: Civitas, 2011.
Ponce Solé, J.: El derecho al procedimiento administrativo debido. Las bases constitucio-
nales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad. Valla-
dolid: Lex Nova, 2001.
José Luis Piñar Mañas

CIÓN / CONTRATOS PÚBLICOS / / DERECHO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN PÚBLI-
CA / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD (Principio de) /
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES
ADMINISTRATIVAS / SECTOR PÚBLICO
1012
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
La aprobación de una ley (en sentido ga una notable prevalencia al Congreso

formal) es la función más emblemática sobre el Senado.
de la actividad parlamentaria, a partir de
las ideas de Rousseau sobre la ley como Se trata, al menos por lo que se refiere a
expresión de la voluntad general. Por su versión ordinaria y completa, de un
eso, el art. 66 CE cita como primera fun- procedimiento complejo y largo, que
ción de las Cortes Generales el ejercicio partiendo del modelo clásico de triple
del poder legislativo del Estado. De ahí lectura del Parlamento británico, que ya
la importancia del procedimiento como aparecía en las Tácticas Parlamentarias
iter parlamentario de un texto destinado de Bentham, ha permitido hablar hasta
a convertirse en norma del máximo ran- de ocho lecturas, comprendiendo todos
go en el ordenamiento jurídico, solo por los trámites que pueden tener lugar: de-
debajo de la Constitución. Por analogía bate de totalidad, Ponencia, Comisión y
con otros Derechos de carácter proce- Pleno en el Congreso, Ponencia, Comi-
sal, se atribuyen al procedimiento legis- sión y Pleno en el Senado, y finalmente
lativo las características de pluralidad, aprobación definitiva por el Pleno del
contradicción o publicidad, entre otras. Congreso. Esto provoca el desconcierto
Todas ellas encaminadas a garantizar dos de la opinión pública, que no es capaz
premisas básicas: dotar de legitimidad a de distinguir la diferencia entre una
la futura ley y garantizar la participación aprobación temporal y una definitiva y
en el debate, tanto de las minorías parla- que suele dar por resueltos extremos
mentarias como de los sectores sociales que todavía se encuentran en un mo-
afectados (hearings del Derecho anglo- mento intermedio de su tramitación.
sajón, que a veces −pero no siempre− Existen otras características que igual-
se desarrollan también en nuestras Cá- mente acompañan a nuestro procedi-
maras). miento y que la práctica se ha encarga-
do de dibujar. Así, el protagonismo de
El procedimiento que nos ocupa se re- los Grupos parlamentarios frente al di-
gula someramente a nivel constitucional putado individual, lo cual encarna una
(«De la elaboración de las leyes»: capítu- suerte de resurrección del mandato im-
lo II del título III CE) y, sobre todo, en perativo propio de las Asambleas me-
los Reglamentos del Congreso (108 y si- dievales, que fue desterrado por los Par-
guientes RCD) y del Senado (104 y si- lamentos que surgen de las revoluciones
guientes RS). En rigor, hay que hablar burguesas. No obstante, la vinculación
de los procedimientos, ya que junto con no se produce ya entre el elegido y sus
el ordinario (que seguramente no es el electores, sino entre aquel y el partido
que más se utiliza) hay variantes de político, al que estará ligado por la dis-
todo tipo; por ejemplo, entre otros va- ciplina de voto. Igualmente, se habla de
rios, para la aprobación de leyes orgáni- un «principio dispositivo del procedi-
cas, la competencia legislativa plena de miento legislativo», que dota a la trami-
las Comisiones o la lectura única. Por tación parlamentaria de un amplio mar-
supuesto, toda la normativa está orien- gen de flexibilidad, dependiendo de las
tada a consagrar el bicameralismo im- circunstancias (por ejemplo, las prórro-
perfecto, propio de un modelo que otor- gas encadenadas de ampliaciones de
1013
plazos de enmiendas que alargan inde- que supone promover determinadas

finidamente la tramitación de un texto o medidas desde el Ejecutivo.
incluso pueden conducir a su caduci-
dad). Por último, se trata de un procedi- La fase constitutiva comienza siempre
miento con capacidad para adaptarse a en el Congreso y se inicia con el debate
las diferentes coyunturas políticas, sin de totalidad en el Pleno de la Cámara, el
cambiar en esencia su estructura. cual tiene lugar solo en caso de que se
presenten enmiendas de totalidad (de
Ateniéndose al procedimiento ordinario, devolución o de texto alternativo). La
son tres las fases clásicas en la aproba- deliberación versa sobre los principios
ción de la ley: introductoria, constitutiva del texto y su oportunidad política, que-
e integradora de la eficacia, si bien no dando las cuestiones técnicas relegadas
faltan autores que identifican con el pro- a las fases ulteriores. De aquí que este
cedimiento legislativo únicamente la se- debate sea más propio de los proyectos
gunda. de ley, ya que sirve como instrumento
para cuestionar las directrices políticas
Dentro de la fase introductoria, la Cons- del Gobierno. De hecho, las proposicio-
titución establece que son sujetos legiti- nes de ley, una vez tomadas en conside-
mados para ejercer la iniciativa (art. 87): ración, solo son susceptibles de ser en-
el Gobierno mediante proyectos de ley, mendadas a la totalidad mediante
el Congreso (15 diputados o un Grupo enmiendas de texto alternativo.
parlamentario: art. 108 RC), el Senado
(25 senadores o un Grupo parlamenta- La fase de Ponencia se ha erigido en los
rio: arts. 108 y 109 RS), las Asambleas últimos tiempos, carentes de mayorías
legislativas de las Comunidades Autóno- absolutas, en el momento más relevante
mas o la iniciativa popular contando del procedimiento legislativo. Este órga-
con un mínimo de 500.000 firmas (L. O. no, de naturaleza colegiada, contribuye
3/1984). Las iniciativas que revistan la a la tramitación del texto con el fin de
forma de proposiciones de ley, que son mejorarlo técnicamente y propiciar que
todas las que no provienen del Gobier- su aprobación cuente finalmente con el
no, requieren un pronunciamiento favo- mayor apoyo posible. A ello contribuye
rable del Pleno de la Cámara en la que el hecho de que las Ponencias trabajen
surgen. Hoy día asistimos a una eviden- con ausencia de publicidad y con voto
te transformación del ejercicio de la ini- ponderado, lo cual les permite actuar
ciativa legislativa, ya que la ausencia de sin exposición a la opinión pública y
una mayoría clara de apoyo al Gobierno con un reducido número de miembros.
ha provocado una considerable dismi- Por otra parte, el procedimiento es lo
nución de los proyectos de ley, al mis- suficientemente flexible como para
mo tiempo que las proposiciones pro- adaptarse a los tiempos, lo cual no deja
venientes de Grupos parlamentarios de ser una virtud. Así, si hace unos años,
han aumentado de forma desproporcio- con mayorías absolutas, se infravaloraba
nada. Incluso se observa que el Gobier- el trabajo de la Ponencia por entender
no opta en ocasiones por hacer uso de que se habían reducido a extremos alar-
esta vía a través del Grupo que lo sus- mantes la deliberación y la negociación
tenta, con el fin de evitar tanto los lar- política, hoy vuelven a constituir el nú-
gos y costosos antecedentes que prece- cleo de la tramitación parlamentaria, ya
den a un proyecto antes de su remisión que no es infrecuente que los textos se
a las Cámaras, como el coste político consensúen artículo por artículo, hasta
1014
encontrar fórmulas de compromiso que los fundamentos políticos de la norma,

satisfagan a una mayoría suficiente. Ello sin perjuicio de que negociaciones de
redunda positivamente en la participa- último momento puedan hacer prospe-
ción, aunque como contrapartida la re- rar alguna nueva modificación.
dacción final no suele ser la mejor des-
de un punto de vista técnico, sino la El Reglamento del Senado reproduce las
que es políticamente viable. fases de tramitación que tienen lugar en
el Congreso, con la excepción del deba-
A su vez, el trámite de Comisión, que sí te de totalidad. Baste reseñar aquí las
goza de publicidad, agrava esta situa- peculiaridades de su tramitación, co-
ción, por la inclusión de nuevas modi- menzando por el plazo total de dos me-
ficaciones en el texto, que frecuente- ses que le impone la Constitución (20
mente llegan de forma descoordinada, días en caso de urgencia) y siguiendo
incidiendo negativamente en su cohe- por la posible interposición de veto o
rencia y sistemática. Mucho se ha dis- introducción de enmiendas que, de te-
cutido sobre la conveniencia de incor- ner éxito, deberán comunicarse al Con-
porar a nuestro sistema la figura de un greso, una vez concluida la tramitación,
rapporteur, que asumiera tanto el peso mediante el mensaje motivado, corres-
de la negociación como el plantea- pondiendo a aquel finalmente la última
miento de las modificaciones técnicas palabra (art. 90 CE). De este papel se-
necesarias como consecuencia de la cundario y subordinado del Senado
tramitación, debate que en el momento como Cámara de segunda lectura se han
actual recobra vitalidad si tenemos en derivado las críticas que, con mayor o
cuenta que tradicionalmente ese papel menor fundamento, abogan por su su-
lo desempeñaban de facto uno o varios presión o su conversión en una auténti-
de los ponentes del Grupo que susten- ca Cámara de representación territorial,
ta el Gobierno, circunstancia hoy cues- lo cual implicaría la modificación del
tionada por las mayorías parlamenta- procedimiento legislativo.
rias existentes y la proliferación de
proposiciones de ley, cuyos autores Por último, la fase integradora de la efi-
son muchas veces incapaces de ejercer cacia se desarrolla fuera del Parlamen-
esa función. to, ya que corresponde al Rey la san-
ción, promulgación y publicación
En la fase de Pleno, se escenifican tea- (art. 91 CE), en los términos propios de
tralmente las diferentes posiciones, es- una Monarquía parlamentaria, «forma
tando el debate centrado sobre todo en política del Estado» (art. 1.3 CE).
BIBLIOGRAFÍA
Astarloa Huarte-Mendicoa, I.: «Perspectivas de modificación del Procedimiento Legislati-

vo ordinario», en V Jornadas de Derecho Parlamentario. Madrid: Congreso de los
Diputados, 1998.
García Martínez, M. A.: El Procedimiento Legislativo. Madrid: Congreso de los Diputa-
dos, 1987.
García-Escudero Márquez, P.: El procedimiento Legislativo ordinario en las Cortes Gene-
rales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006.
1015
Pendás, B.: «Procedimiento legislativo y calidad de las leyes», en Revista Española de

Derecho Constitucional, 28 (1990).
Mercedes Senén Hernández

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA / CONGRESO DE LOS DIPUTA-

DOS / CORTES GENERALES / GRUPOS PARLAMENTARIOS / LEYES / MANDATO PAR-
LAMENTARIO / PARLAMENTARISMO / PARLAMENTOS / REGLAMENTO PARLAMEN-
TARIO / SENADO / TÉCNICA NORMATIVA
1016
PROPIEDAD INTELECTUAL
La propiedad intelectual es la que tie- los tratados internacionales sobre la ma-

nen los autores sobre las obras de la teria suscritos por España.
más diversa índole que creen y, a su
imagen y semejanza, los artistas intér- Ello sabido, cabe decir, en primer lugar,
pretes o ejecutantes, los productores que, en nuestra Ley de Propiedad Inte-
de fonogramas y de grabaciones audio- lectual tienen cabida además de las ma-
visuales y las entidades de radiodifu- terias clásicas nuevas realidades surgi-
sión. Considerada como las más sagradas en el siglo  xx, como el cine, la radio,
da de todas –al no ser fruto de la televisión, el cable, los fonogramas,
ocupación ni de expolio y sí del inge- las grabaciones audiovisuales o los pro-
nio, que no roba nada a nadie–, es de gramas de ordenador.
antigüedad relativamente reciente, vin-
culada, como está, a la Revolución Cabe decir también, en segundo térmi-
francesa, uno de cuyos parlamentarios, no, que lo más importante de la regula-
Le Chapelier, la proclamó como tal. Lo- ción se contiene en la primera parte del
gro revolucionario, pues, que no insti- libro primero de la Ley dicha, en la que
tuto retrógrado. se estructura la propiedad intelectual de
conformidad con las pautas de las insti-
En la primera mitad del xix, la propie- tuciones jurídicas: sujetos, objeto, conte-
dad intelectual fue un derecho fuerte, nido, duración y límites.
de usar, disfrutar y disponer sin limita-
ciones temporales ni de contenido rele- Por cuanto a los sujetos respecta, es au-
vantes. En la segunda mitad de dicho tor quien concibe y realiza una obra o
siglo, empero, y por influencia directa la crea y ejecuta, todo ello en función
de Víctor Hugo, fundador de la Asocia- de la singularidad de la obra, literaria,
ción Literaria y Artística Internacional, artística o de cualquier otra índole. Es
que habría de propiciar la aparición del posible que el autor sea uno solo o que
Convenio de Berna para la protección sean varios los autores, en cuyo caso
de la propiedad literaria y artística, la habría que hablar de obras de autoría
propiedad intelectual deviene temporal plural o en colaboración –siéndolo
–aun permaneciendo perpetua la ordi- siempre las cinematográficas, no tanto
naria–, aparejándosele, además, limita- las literarias y mínimamente las plásti-
ciones, y así se refleja en la Ley de Pro- cas–, respecto de las cuales cada uno de
piedad Intelectual de 1879, centrada en los intervinientes tiene derechos que
las obras literarias y musicales. pueden entrar en contradicción con los
de los restantes, arbitrándose reglas
En 1987, más de cien años después, vio para resolver el conflicto, real o poten-
la luz la vigente Ley. Aun habiendo sido cial, con remisión, discutible, a las exis-
modificada en numerosas ocasiones, si- tentes en el Código Civil en materia de
gue en vigor, en lo esencial, y en ella comunidad de bienes, dadas las singula-
fijaré, seguidamente, la atención, como ridades de las obras del espíritu. Es po-
pauta explicativa, teniendo en cuenta sible, también, que las obras en las que
que ha ido recogiendo las directivas eu- intervienen, esporádica o permanente-
ropeas al respecto y ha tenido presentes mente, varias o muchas personas hayan
1017
de considerarse, como los diccionarios, Existen, además, el llamado derecho de

obras colectivas cuya titularidad corres- colección, el de participación del autor
ponde a la persona física o jurídica que de una obra de arte original sobre el
las diseña y coordina, dada la fungibili- precio de reventa –que algunos cuestio-
dad de las aportaciones. nan– y el de remuneración compensato-
ria por copia privada, del que, en oca-
Respecto del objeto, hay que distinguir siones y sin motivo alguno, se ha
entre obras originales y obras derivadas. prescindido.
La original es la obra que no tiene nin-
gún precedente de la que parta, al mar- Los derechos de autor tienen señala-
gen de que pueda inspirarse en otras de dos límites diversos –muy superiores,
igual o diferente especie y de que la ori- curiosamente, a los relativos a la pro-
ginalidad tenga que ser solo subjetiva, piedad ordinaria–, que se han ido ex-
no requiriéndose, aquí y a diferencia de tendiendo paulatinamente, al alcanzar
lo que sucede con las patentes, origina- algunos artículos que los regulan el
lidad objetiva o novedad. Se protegen, tamaño de pequeños reglamentos. Son
por cierto, las obras buenas y las «malas» los siguientes: reproducciones provi-
también, independientemente de que sionales y copias privadas; utilización
llegue a ser difícil precisar cuándo este- de obras en procedimientos o por per-
mos en presencia de unas y otras. Las sonas con discapacidad (término, por
obras derivadas, por su parte, son las cierto, que hoy se predica superado);
que implican o conllevan, de un modo citas, reseñas o ilustraciones con fines
u otro, transformaciones –originales educativos o científicos; trabajos sobre
también– de otras preexistentes, cual temas de actualidad; ciertas utilizacio-
sucede con las adaptaciones, traduccio- nes de bases de datos; obras utilizadas
nes, antologías u otras obras del género. en informaciones de actualidad o sitas
Para llevarlas a cabo, se requiere la au- en vías públicas; determinadas trans-
torización y la anuencia de los titulares misiones por satélite o cable; repro-
de los derechos de las que hayan de ser ducción, préstamo o consulta de obras
objeto de transformación. mediante determinados terminales;
utilización de las llamadas obras huér-
Respecto del contenido, se distingue en- fanas; obras ejecutadas, en fin, en ac-
tre derechos o facultades morales y pa- tos oficiales o religiosos.
trimoniales. Los derechos morales –con
semejanzas innegables con los derechos Los derechos de autor tienen, además,
de la personalidad, de los que son con- un límite temporal, de 70 años post mor-
creción en ocasiones, llevando, una vez tem auctoris, existiendo reglas especia-
creados, vida propia– son muchos en la les respecto de singulares tipos de
Ley, que, al lado de los clásicos de obras: póstumas, seudónimas, anóni-
inédito, paternidad e integridad de la mas, en colaboración y colectivas.
obra, introduce otros de dudosa entidad Transcurrido el tiempo fijado, las obras
o difícil ejercicio, como el de acceso al caen en dominio público, pudiendo ser
ejemplar único o raro de la obra, o el de utilizadas libre y gratuitamente por ter-
arrepentimiento, limitado por requisitos ceros, siempre que se respeten los dere-
y cargas. Los derechos patrimoniales, de chos morales del autor que subsistan –
más o menos enjundia económica, son señaladamente, el de paternidad y el de
los de reproducción, distribución, co- integridad de la obra–, respeto que, des-
municación pública y transformación. graciadamente, no siempre se tiene.
1018
En los tiempos actuales, en los que in- consistencia de la más sagrada de las
ternet lo abarca todo, obras del espíritu propiedades, ayer como hoy; que con-
inclusas, la propiedad intelectual es vista forma la cultura misma y es fruto de la
con desconfianza, con disfavor incluso, libertad de creación constitucionalmente
pretendiéndose –al querer que todo cir- consagrada. Es preciso recordar, con
cule libremente– que los derechos que todo y al respecto, que, siendo la pro-
la integran se reduzcan o desaparezcan, piedad un derecho constitucionalmente
fabricándose conceptos y categorías que protegido, más lo será la intelectual, sa-
tal posibilitarían, como el de «internau- bida su temporalidad y los muchos lími-
ta», calificativo casi heroico con el que se tes que, constriñéndola, hacen que cum-
designa a los usuarios de servicios en la pla con creces su función social. Dichos
red, que a todo parecen tener derecho; límites, no obstante y como la propia
el de «obra huérfana», cual si los bienes Ley de Propiedad Intelectual señala, no
inmateriales fuesen personas, suscepti- podrán aplicarse de forma tal que cau-
ble de utilización libre, a pesar de no ser sen un perjuicio injustificado a los inte-
tal otra cosa que una obra del espíritu reses legítimos del autor o vayan en de-
existente cuya paternidad –que hay que trimento de la explotación normal de
presumir– se desconoce puntualmente; sus obras, pues ello atentaría contra el
de derecho de acceso a la cultura como contenido esencial del derecho de pro-
poder que ha de primar sobre los dere- piedad intelectual, atentado que viene
chos de autor. Así podrían seguirse se- precluido por la propia Constitución
ñalando circunstancias que relativizan la [art. 20.1 b) CE].
BIBLIOGRAFÍA
Anguita, L., cord.: Constitución y propiedad intelectual. Madrid: Reus, 2014.

Bercovitz, R., dir.: Comentarios a la Ley de propiedad intelectual. Madrid: Tecnos, 2017.
Ortega, J.: El derecho de autor en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Madrid:
Reus, 2013.
Rogel, C., coord.: Derechos morales de los autores. Madrid: Reus, 2019.
Serrano, E., coord.: Medios de comunicación, contenidos digitales y derecho de autor.
Madrid: Reus, 2019.
Carlos Rogel Vide

Catedrático Emérito de Derecho Civil
VER TAMBIÉN: ABUSO DE DERECHO / AGENDA DIGITAL / BUENA FE / CÓDIGO

CIVIL / CONTRATOS / DATOS PERSONALES / DERECHO CIVIL / DERECHOS SUBJE-
TIVOS / JURISDICCIÓN CIVIL / LIBERTAD DE EXPRESIÓN / POLÍTICA CULTURAL /
REGISTROS JURÍDICOS / SUCESIONES
1019
PROVINCIA Y DIPUTACIÓN PROVINCIAL
En el marco de la Constitución Española creó cuarenta y nueve provincias integra-

de 1978 la provincia tiene una cuádru- das por pueblos.
ple dimensión: (i) es una división terri-
torial para el cumplimiento de las activi- Los subdelegados principales de Fomen-
dades del Estado (art. 141 CE); (ii) es la to se denominaron posteriormente go-
base para la creación de las Comunida- bernadores civiles (hoy subdelegados
des Autónomas (art. 143 CE); (iii) es la del Gobierno en las provincias) y fueron
circunscripción electoral para las elec- evolucionando en cuanto a sus funcio-
ciones al Congreso de los Diputados y nes y características. Aunque inicialmen-
al Senado (arts. 68.2 y 69.2 CE); y, (iv) te se configuraron como órganos de fo-
es una entidad local con personalidad mento de la prosperidad de los pueblos,
jurídica propia determinada por la agru- con cierto carácter técnico, pronto per-
pación de municipios (art. 141 CE). dieron muchas de sus funciones iniciales
porque los distintos Ministerios crearon
A) La provincia como división territo- su propia Administración periférica (las
rial para el cumplimiento de las ac- delegaciones o direcciones provinciales)
tividades del Estado. al margen de los gobernadores civiles, y
estos se concentraron en actividades de
La Constitución de 1812 previó que se mayor relevancia política como el orden
haría una división más conveniente del público, los procesos electorales y el
territorio español. En 1822 se aprobó una control de las entidades locales.
división provincial que solo tuvo carácter
provisional. Tras la muerte de Fernan- La provincia es una división territorial
do VII se inició una reforma administrati- del Estado en la que actúa su Adminis-
va para llevar la prosperidad a los pue- tración periférica, por mandato constitu-
blos, que se sustentó en la idea de una cional, aunque no es la única posible;
Administración centralizada que llegara como tal, ha perdido protagonismo por
rápidamente y de manera uniforme a el desarrollo de las Autonomías.
todo el territorio del Reino. Para llevar a
cabo esa reforma en 1833 se nombró a B) La provincia es la base para la crea-
Francisco Javier de Burgos, secretario de ción de las Comunidades Autónomas.
Estado y del Fomento General del Reino.
El 23 de octubre de ese mismo año se El art. 143 de la Constitución previó que
aprobó el Decreto por el que se crearon el derecho de autonomía, para consti-
los subdelegados principales de Fomen- tuirse en Comunidades Autónomas, co-
to en las provincias, y la Instrucción que rrespondía a las provincias limítrofes,
asignó a esos agentes del Estado amplias con características históricas, culturales
funciones, entonces llamadas de fomen- y económicas comunes, a los territorios
to, como la agricultura, la industria, la insulares y a las provincias con entidad
instrucción pública en general, la sani- regional histórica, aunque se dispuso en
dad, la beneficencia, la policía, las obras el art. 144 que otros sujetos podrían ac-
públicas, etc. Posteriormente, el Real De- ceder a la autonomía si así lo decidían
creto de 30 de noviembre de 1833 esta- las Cortes Generales, mediante una ley
bleció la división provincial en España y orgánica por motivos de interés nacio-
1020
PROVINCIA Y DIPUTACIÓN PROVINCIAL
nal. Se refería este último precepto a la agosto de 1870 y en el Estatuto provin-

posibilidad de autorizar la constitución cial de 1925.
de una Comunidad Autónoma cuando
su territorio no superase el de una pro- La provincia es una entidad local con
vincia o no reuniera los requisitos del personalidad jurídica propia, determina-
art. 143 (Comunidad Autónoma de Ma- da por la agrupación de municipios
drid) o de autorizar un Estatuto de Au- (art. 141 CE) y que goza de autonomía,
tonomía para territorios que no estuvie- reconocida constitucionalmente, para la
ran integrados en la organización gestión de sus respectivos intereses. No
provincial (Ceuta y Melilla). tiene una población ni un territorio pro-
pio, pues ambos son los de los munici-
C) La provincia como circunscripción pios que la integran. La organización
electoral para las elecciones al Con- provincial reside en la Diputación pro-
greso de los Diputados y al Senado. vincial, que se estructura en órganos ne-
cesarios como son el presidente, los vi-
La provincia ha sido históricamente en cepresidentes, el Pleno, la Junta de
España la circunscripción electoral para gobierno y las Comisiones informativas,
las elecciones a Cortes. Siguiendo el di- y órganos complementarios.
seño del régimen electoral de las ante-
riores normas de la Transición, el art. 68 Las funciones iniciales de las Diputacio-
de la Constitución establece que la cir- nes provinciales fueron de control de los
cunscripción electoral es la provincia, y municipios, pero posteriormente se ex-
que Ceuta y Melilla estarán representa- tendieron a la prestación de servicios y a
das cada una de ellas por un diputado. la asistencia técnica y económica a los
Y el art. 69 dispone que en cada provin- municipios pequeños, que es en la ac-
cia se elegirán cuatro senadores, y en tualidad su núcleo esencial de actividad.
las provincias insulares, cada isla o
agrupación de ellas, con Cabildo o Con- Existen regímenes provinciales especia-
sejo insular, constituirá una circunscrip- les, y alguna singularidad autonómica:
ción a efectos de elección de senadores, (i) no existen Diputaciones provinciales
correspondiendo tres a cada una de las en las Comunidades Autónomas unipro-
islas mayores –Gran Canaria, Mallorca y vinciales (Asturias, La Rioja, Murcia, Ba-
Tenerife– y uno a cada una de las si- leares y Madrid) por lo que la represen-
guientes islas o agrupaciones: Ibiza-For- tación de los intereses provinciales
mentera, Menorca, Fuerteventura, Go- recae en la Comunidad Autónoma; (ii)
mera, Hierro, Lanzarote y La Palma. tampoco existen en las provincias del
País Vasco, cuyos Territorios Históricos
Dada la importancia de la provincia como cuentan con Juntas generales y Diputa-
circunscripción electoral, la alteración de ciones forales; (iii) en las provincias ca-
sus límites solo puede ser modificada me- narias los intereses provinciales son re-
diante ley orgánica (art. 141.1 CE). presentados por las Mancomunidades
provinciales interinsulares, que son en-
D) La provincia como entidad local. tes asociativos de los Cabildos insulares,
los cuales ostentan las competencias de
Las Diputaciones provinciales tienen su las Diputaciones provinciales. En el caso
origen en la Constitución de 1812, aun- de Baleares, las competencias provin-
que el carácter de entidad local se con- ciales corresponden a los Consejos in-
figuró en la Ley provincial de 20 de sulares; y, (iv) Las veguerías del Estatuto
1021
de Cataluña (2006) no afectan a las pro- han planteado otros modelos electora-
vincias, y son entidades autonómicas de les como la circunscripción única, o la
la organización de la Generalidad de autonómica, que pueden ser más repre-
Cataluña (STC 31/2010, de 28 de junio). sentativos, pero que alejarían aún más
al representante de los representados y
La provincia como división territorial de los intereses de los territorios provin-
para la actuación de la Administración ciales.
periférica del Estado podría recuperar
protagonismo tras un proceso eventual En cuanto a entidad local, siempre ha
de reforma del modelo autonómico. No sido discutida, e incluso, en algún mo-
obstante, la división territorial para la mento, suprimida y reestablecida. Algu-
desconcentración de competencias del nos consideran que las Diputaciones
Estado podría responder a otros crite- provinciales son organizaciones anacró-
rios más eficientes, si fuera el caso, en nicas e innecesarias y que deben ser eli-
función de la extensión, población y minadas. Ahora bien, las provincias
economía de los territorios, así como de cuentan con un fuerte arraigo en Espa-
la proximidad al ciudadano. ña, cumplen una importante y necesaria
función de asistencia a los municipios
Como circunscripción electoral para las de menos población y, con las reformas
elecciones a las Cortes Generales, la adecuadas, pueden ser muy útiles para
provincia cuenta con una larga tradición vertebrar los territorios y garantizar la
histórica en España. Sin embargo, se igualdad de todos los españoles.
BIBLIOGRAFÍA
Escribano Collado, P.: «Provincias y Diputaciones: una polémica sin proyecto institucio-
nal», en Memorial para la reforma del Estado: estudios en homenaje al profesor
Santiago Muñoz Machado, vol. II. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitu-
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Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de
Enterría, vol. IV. Madrid: Civitas, 1991.
Miguel Ángel Recuerda Girela

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN LOCAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / DERE-

CHO ADMINISTRATIVO / ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS / JURISDICCIÓN CONTEN-
CIOSO-ADMINISTRATIVA / MUNICIPIO Y AYUNTAMIENTO / ORGANIZACIÓN ADMI-
NISTRATIVA / SECTOR PÚBLICO / SERVICIO PÚBLICO
1022
REAL ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES

Y POLÍTICAS
«Me consta que su nombre ha sonado interesante para examinar la evolución de

dos o tres veces, y de modo muy favora- las Ciencias sociales en España. Todo ello
ble, en la Academia de Ciencias Mora- sin olvidar que, ya desde el principio, la
les». Con este comentario, el personaje Academia recibe entre sus miembros a
de Marcel Proust (en A la sombra de las eclesiásticos y militares de máximo rango
muchachas en flor, segundo volumen y a políticos (entre ellos, un jefe de Estado,
de su inmortal À la recherche du temps Niceto Alcalá-Zamora, y 19 presidentes del
perdu, 1919-1927) hace suyo el prestigio Gobierno), diplomáticos o magistrados
alcanzado en Francia por la Academia distinguidos en el ámbito correspondiente,
de Ciencias Morales y Políticas, fundada seña de identidad de una institución abier-
en 1795, luego suprimida, y al fin rees- ta que funciona al margen de esquemas
tablecida por F. Guizot, prototipo del li- rígidos y burocráticos.
beralismo doctrinario, en 1832. Al igual
que en otras instituciones, el modelo Fundada en 1857 en virtud de la Ley de
francés influye en la formación de las Instrucción Pública, la Corona nombró,
Academias españolas. La Real Academia a propuesta del Gobierno, a la mitad
de Ciencias Morales y Políticas de sus individuos, dieciocho, quienes
(RACMYP) es la quinta según el orden eligieron poco después a otros diecio-
fundacional de las diez instituciones cho miembros, quedando así formada
que integran el Instituto de España, por la primera promoción de académicos.
detrás de la Española, la de la Historia, Fue su primer presidente Pedro José
la de Bellas Artes de San Fernando y la Pidal, marqués de Pidal (1857-1865), a
de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. quien sucedieron en el puesto otras
ilustres personalidades: Lorenzo Arra-
Es lógico que hasta bien entrado el xix zola (1866-1868), Florencio Rodríguez
(Real Decreto de 30 de septiembre de Vaamonde (1869-1886), Manuel García
1857), en plena época isabelina, no se to- Barzanallana (1886-1892), Francisco de
mara la decisión de crear una Academia Cárdenas (1892-1898), Laureano Figue-
específica orientada a estas cuestiones. rola (1898-1903), Antonio Aguilar y Co-
«Morales» y «Políticas» se conciben enton- rrea (1903-1908), Alejandro Groizard y
ces (y aún hoy conservan ese sentido ori- Gómez de la Serna (1908-1919), Joa-
ginal) como ciencias «enciclopédicas», in- quín Sánchez de Toca (1919-1936), An-
cluyendo desde la Teología y la Filosofía tonio Goicoechea (1939-1953), José
hasta la Economía Política, pasando por el Gascón y Marín (1953-1962), José M.ª
Derecho en muchas de sus ramas, la ende Yanguas Messía (1962-1974), Alfon-
tonces naciente Sociología, la Antropolo- so García-Valdecasas (1974-1984), Luis
gía y la Ciencia Política strictu senso, toda- Díez del Corral (1984-1990), Enrique
vía entonces incorporada más bien al Fuentes Quintana (1990-2007), Sabino
Derecho Político, la Teoría del Estado o la Fernández Campo (2007-2009), Marce-
Historia de las Ideas. El estudio de los aca- lino Oreja Aguirre (2010-2014), Juan
démicos históricos de la RACMYP visto Velarde Fuertes (2014-2018) y Miguel
desde el punto de vista de su principal Herrero y Rodríguez de Miñón, actual
ocupación intelectual es un enfoque muy presidente.
1023
La RACMYP se rige por los Estatutos re- lección de 44 incunables. La biblioteca

dactados en 1859, actualizados por últi- fue parte esencial de la Academia desde
ma vez en 2015; el primer Reglamento su fundación (el primer catálogo data
fue aprobado en 1884, siendo el actual de 1864 y contiene 1.840 títulos) y se
de 2016. Actualmente la Academia se fue formando a través de compras, in-
compone de 44 académicos numerarios, tercambios y diversas donaciones. Algu-
2 supernumerarios, y 50 correspondien- nos académicos fueron verdaderos bi-
tes y honorarios españoles y extranje- bliófilos, como Francisco de Cárdenas y
ros. La Mesa Directiva, elegida cada tres Joaquín Sánchez de Toca, y sus colec-
años, se encarga del funcionamiento de ciones acabaron formando parte de la
la Academia, en tanto que los académi- biblioteca de la Academia; otras dona-
cos se reparten en cuatro secciones, a ciones destacables son las de José M.ª
saber, Ciencias Filosóficas, Ciencias Po- Cordero Torres, Gonzalo Fernández de
líticas y Jurídicas, Ciencias Sociales y la Mora, Antonio Truyol y Serra, Salus-
Ciencias Económicas. tiano del Campo, Luis González Seara y
Pablo Lucas Verdú. Asimismo, la
Desde su fundación hasta hoy se conta- RACMYP ha sido receptora de bibliote-
bilizan 299 académicos numerarios procas de personalidades ajenas a la Aca-
cedentes de todos los campos de las demia, como Francisco Elías de Tejada
Ciencias sociales: Economía, Filosofía, o Román Perpiñá Grau. Cabe destacar
Derecho, Política, Sociología, Teología, asimismo la incorporación de diversos
Pedagogía… Todos los académicos, ex- archivos personales tanto de académi-
cepto los 36 primeros de 1857, leen un cos (Rufino Blanco, Marcelino Oreja,
discurso de ingreso en el acto de su re- conde de los Andes, Enrique Fuentes
cepción; esta es su primera contribución Quintana), como de otras personalida-
al corpus bibliográfico de la Academia, des de la política española (Antonio
que desde su fundación ha conocido di- Flores de Lemus, Alfonso Osorio, Emilio
ferentes colecciones, como son las «Me- Lamo de Espinosa y Enríquez de Nava-
morias», «Extractos de discusiones», «Pa- rra). La página web de la RACMYP
peles y Memorias» y «Anales», la actual (www.racmyp.es) ofrece información
publicación de carácter anual que reco- completa y actualizada sobre los acadé-
ge todas las intervenciones de los aca- micos, las actividades y publicaciones
démicos en las sesiones de los martes. de la institución, así como acceso al ca-
Se completa la producción bibliográfica tálogo de la biblioteca.
de la RACMYP con monografías espe-
cializadas, homenajes, necrológicas y la La primera sede de la RACMYP estuvo
serie de «Memorias premiadas en los situada en la Casa de la Panadería, en la
concursos públicos». Además, la Plaza Mayor; poco después, por Real
RACMYP es coeditora de la colección Orden de 30 de abril de 1866, el Minis-
«Clásicos del Pensamiento Económico terio de Fomento le asignó como sede
Español». Un convenio con el BOE, fir- la Casa y Torre de los Lujanes, en la Pla-
mado en 2019, inicia una nueva etapa za de la Villa, el edificio civil más anti-
para las publicaciones académicas. guo de Madrid, que fue comprado por
el Estado al conde de Oñate para salvar-
La RACMYP cuenta con una espléndida lo de la demolición. En 1996 la RACMYP
biblioteca de más de 200.000 volúme- y el Ayuntamiento de Madrid firmaron
nes, de los que unos 25.000 correspon- un convenio por el cual se cedía a la
den a fondo antiguo, resaltando la co- Academia el edificio anejo que ocupaba
1024
la antigua Hemeroteca Municipal, la co- ponen a la institución en contacto con la

nocida como Casa de don Álvaro de Lu- sociedad española, prestando especial
ján, lo que permitió ampliar considera- atención a las relaciones con las Acade-
blemente el espacio dedicado a mias iberoamericanas, objeto prioritario
biblioteca. de la política cultural española. Junto a
las grandes cuestiones históricas, la Aca-
Así pues, bajo el Alto Patronazgo que demia no pierde de vista la actualidad:
ostenta Su Majestad el Rey (de acuerdo así, el debate territorial en España, los
con el art. 62 de la Constitución), la problemas que plantea la globalización
RACMYP mantiene una actividad perma- o las últimas corrientes de pensamiento
nente en el cumplimiento de sus funcio- son objeto de atención permanente.
nes, tanto en el ámbito interno (sesiones Verum, iustum, pulchrum es el emble-
ordinarias todos los martes) como en el ma que preside la actividad académica,
externo, con actos públicos (presenta- siempre concebida al servicio del interés
ciones de libros, seminarios, etc.) que general de España.
BIBLIOGRAFÍA
Diego García, E. de: 1857-2007. La Real Academia de Ciencias Morales y Políticas: Cul-
tura y política en la España contemporánea. Madrid: Real Academia de Ciencias
Morales y Políticas, 2009
Ramírez Jerez, P.: Vida y Academia: Quince semblanzas biográficas. Madrid: Real Acade-
mia de Ciencias Morales y Políticas, 2016.
VV. AA.: Académicos vistos por académicos. Madrid: Real Academia de Ciencias Morales
y Políticas, 1996-1997. 2 vol. (T. I: Seis políticos españoles; T. II: Juristas y filósofos).
Benigno Pendás
Pablo Ramírez Jerez

Bibliotecario de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
VER TAMBIÉN: CORONA / POLÍTICA CULTURAL / REALES ACADEMIAS
1025
REALES ACADEMIAS
El Diccionario Crítico Etimológico Castella- versidad medieval. Inicialmente, las más

no e Hispánico (Joan Corominas y José A. importantes se establecieron, principal-
Pascual, col.) refiere el término «Academia, mente, en las cortes principescas y como
tomado del lat. Academĩa o Academĭa “la academias informales. En el cénit de su
escuela de filosofía platónica”, y este del desarrollo, las Academias, al conseguir
gr., propiamente “el jardín de Academos, una importante concentración de cientí-
donde enseñaba Platón”. I.ª doc.: h. 1440.» ficos en un ambiente común, fueron, a
Como Achademia aparece, con el mismo finales del siglo xvii, los lugares reales de
sentido, en el Uniuersal Vocabulario en la- la actividad científica.
tín y en romance, de Alfonso Palencia, edi-
tado como libro en 1490. El t. I (A. B.) del En relación con este panorama, total-
«Diccionario de Autoridades» de la Real mente novedoso a comienzos del si-
Academia Española recoge «ACADEMIA. glo xvii, muy poco se conoce de las acti-
Academia: Es también la Junta ò Congres- vidades de las sociedades científicas
so de personas eruditas, que se dedican à anteriores a la Academia dei Lincei, fun-
el estudio de las buenas letras, y à tratar y dada en el año 1603. Al menos tres aca-
conferir lo que condúce à su mayor ilustra- demias científicas existieron en la segun-
ción». Por último, la Edición del tricentena- da mitad del siglo xvi. La Academia
rio (23.ª) del Diccionario de la Lengua Es- Segreta, organizada en Nápoles en 1542;
pañola define «academia. 1. Sociedad la Academia dei Segreti, establecida en la
científica, literaria o artística establecida misma ciudad en 1560, y la Academia de
con autoridad pública». Matemáticas de Madrid, creada por Feli-
pe II, en 1582. Ninguna de ellas avistó el
La fundada por Platón, en el siglo iv nuevo siglo en su concepción original.
a. C., es la Academia por antonomasia.
Destruida durante la Primera Guerra Mi- Desde 1583 funcionaba en Florencia la
tridática (90-85 a. C.), refundada en el Accademia della Crusca. En 1617 se
año 410 y clausurada definitivamente en fundó la primera academia alemana,
el año 529. En la futura China, el perio- Die Fruchtbringende Gesellschaft; poco
do de los Estados Guerreros o Comba- después, en 1635, se daba carácter ofi-
tientes (475-221 a. C.) fue, igual que en cial a la Académie Française. Todas
la lejana Grecia, una edad de oro de ellas de carácter filológico. Otras institu-
creatividad intelectual; la fundación de ciones retomaron otros campos de la
una Academia en el Estado de Qi fue cultura: la ciencia que entonces despe-
uno de sus momentos más radiantes. gaba. En Gran Bretaña, la Royal Society
Conocida como Academia Chi-hsia o Ji- of London data de 1616; la Académie
xia, creada en la misma época que la des Sciences de París fue fundada
platónica, no es familiar en Occidente. en 1666; la Deutsche Akademie de Ber-
lín tuvo su origen en la Societas Regia
La consolidación del conocimiento prác- Scientiarum, constituida en 1700.
tico y la investigación experimental, con-
secuencias de la revolución científica de En España, apenas subió Felipe V (1700-
los siglos xvi y xvii, exigió nuevas institu- 1746) al trono, es cierta la protección
ciones al margen de una periclitada Uni- real, que elevó al rango de Academias
1026
REALES ACADEMIAS
«tertulias de amigos» escogidas, bien fue- Ciencias de Madrid, y la Real Academia

ran literarias, médicas o científicas. Du- de Ciencias Morales y Políticas en 1857.
rante el reinado de Fernando VI (1746- El caso de las Reales Academias de Me-
1758), tanto el 1.er Marqués de la dicina es particular; aquellas denomina-
Ensenada como José de Carvajal y Lan- das de Distrito habían sido creadas por
cáster patrocinaron la idea de una Aca- Real Cédula de 31 de enero de 1831
demia de Ciencias, y D. Ignacio de Luzán (reinado de Fernando VII), quedando
y Latassa redactó, en 1750-1, un «Plan de las más veteranas englobadas en dicha
una Academia de Ciencias y Artes en que denominación y de ellas se desgajó la
se habían de refundir la Española y la de de Madrid en 1861 como Real Academia
la Historia», intentos, todos ellos, fallidos. Nacional de Medicina.
Con Carlos III (1759-1788), que «reunió
Naturaleza y Arte bajo un mismo techo Tras aquel periodo de formalización es-
para pública utilidad en el año 1774», los tatutaria y trabajo de las diversas Acade-
condes de Peñaflorida y de Campoma- mias sucedieron, setenta años después,
nes daban impulso a las Sociedades Eco- una serie de acontecimientos que inci-
nómicas de Amigos del País. dieron de manera directa en ellas alte-
rando marcadamente su actividad y per-
Las Reales Academias españolas deca- vivencia. En abril de 1931 se publicaba
nas datan del siglo  xviii: Española un Decreto cuyo artículo primero recoge:
(1714), Medicina y Cirugía de Vallado- «Quedan suprimidas para todas las Aca-
lid (1731), Medicina Matritense (1734), demias [...] las denominaciones que ex-
Historia (1738), Bellas Artes de San Fer- presen o reflejen la dependencia o sub-
nando (1744), Bones Lletres de Barcelo- ordinación respecto del régimen
na (1752), Bellas Artes de San Carlos de monárquico suprimido». Un quinquenio
Valencia (1772), Jurisprudencia y Legis- después, en septiembre de 1936, apare-
lación de Granada (1772), Bellas Artes cía el Decreto por el que «artículo 1.º
de la Purísima Concepción de Vallado- Quedan disueltas todas las Academias
lid (1779), Medicina y Cirugía de Grana- dependientes del Ministerio de Instruc-
da (1783) y Nobles y Bellas Artes de San ción Pública y Bellas Artes; a saber: las
Luis de Zaragoza (1792, reinado de Car- Academias Española, de la Historia, de
los IV). Algunas de ellas (Española, His- Bellas Artes de San Fernando, de Cien-
toria y Bellas Artes de San Fernando) cias Exactas, Físicas y Naturales, de Cien-
fueron fundadas con carácter nacional; cias Morales y Políticas y Nacional de
otras (Medicina de Valladolid, de Ma- Medicina. Los edificios y patrimonios se
drid y de Granada, y Bones Lletres de pondrán bajo la custodia directa del Mi-
Barcelona) lo fueron con vocación terri- nisterio. Todos los miembros de estas
torial, y un tercer grupo (Bellas Artes de Academias, cualquiera que sea su carác-
San Carlos, de la Purísima Concepción y ter o título de su designación, cesarán en
de San Luis) lo fueron por invitación de sus funciones; artículo 2.º Se crea un Ins-
la de Bellas Artes de San Fernando, con tituto Nacional de Cultura […] que se
carácter provincial. compondrá (art. 4.º) de las siguientes
Secciones: Lengua y Literatura (Esta Sec-
Durante el siglo xix, en el reinado de ción se denominará «Academia Española
Isabel II (1833-1868) se fundaron nuevas de Lengua y Literatura), Historia, Cien-
Academias: Real Academia de Ciencias cias Sociales, Medicina, Ciencias Matemá-
Exactas, Físicas y Naturales, en 1847, ticas y Físico-Químicas, Ciencias Natura-
como continuación de la Academia de les y Bellas Artes. El artículo 5.º explicita:
1027
«Los puestos de Dirección del Instituto de la Gobernación aprueba los Estatutos

Nacional de Cultura y de sus Secciones de la Academia de Ciencias Económico-
se proveerán por designación del Minis- Financieras para, en 1958, consolidar la
terio de Instrucción Pública y Bellas Ar- denominación de Real Academia de
tes […]». Por último, una disposición de Ciencias Económicas y Financieras, cu-
marzo de 1937, refiere: «Disueltas las yos Estatutos fueron ratificados por Real
Academias Nacionales por Decreto de 15 Decreto en 1979. La Real Academia de
de septiembre de 1936 […] Este Ministe- Ingeniería se creó por Real Decreto en
rio acuerda asumir por sí mismo el Patro- 1994. La normalización democrática que-
nato de todas las fundaciones que admi- dó refrendada por la Constitución Espa-
nistraban las Academias disueltas». ñola de 1978: título II. De la Corona,
art. 62. Corresponde al Rey: j) El alto pa-
Apenas tres meses después, un Decreto tronazgo de las Reales Academias. Sin
de 8 de diciembre de 1937 procede a «la embargo, el Instituto de España mantuvo
convocatoria de las Reales Academias de sus desfasados Estatutos, remozados
España, cuyas tareas se encuentran desde en 1947, hasta septiembre de 2010, cuan-
hace tiempo interrumpidas. Las Acade- do son las Reales Academias y no los
mias conservarían en lo sucesivo el título académicos, quienes lo integran.
de Reales, en alusión a su origen históri-
co». El dos de enero de 1938 se constituye Las diez Reales Academias Nacionales in-
«el Instituto de España con el conjunto de dicadas conforman el Instituto de Espa-
Académicos Numerarios de las Reales ña, al que están asociadas 61 Reales Aca-
Academias de la Lengua Española, de la demias o Academias ubicadas en las
Historia, de Ciencias Exactas, Físicas y Na- diferentes Comunidades Autónomas y
turales, de Ciencias Morales y Políticas, de cuya gestión está transferida (existen va-
Bellas Artes y de Medicina», y «se ordena rias Academias que no están asociadas al
el reingreso o ingreso de los señores aca- IdE). Una de las asociadas tiene carácter
démicos». En junio de 1941, una comuni- nacional, la Real Academia de Ciencias
cación del Ministerio de Educación Nacio- Veterinarias de España; otra está bajo los
nal explicita que «deben considerarse auspicios del Ministerio de Asuntos Exte-
como baja de esa Docta corporación» una riores (Real Academia Hispano America-
serie de académicos. Habría que esperar na de Ciencias, Artes y Letras). Aparecen
a 1966 cuando un Decreto del Ministerio en los Presupuestos Generales del Esta-
de Justicia «concede indulto total de las do, aunque sin relación con el Instituto
sanciones pendientes de cumplimiento de España, tres instituciones nacionales:
derivadas de la legislación especial de Real Academia de Doctores de España,
responsabilidades políticas» para volver a Real Academia de Gastronomía y Acade-
una situación académica «normal». mia de Psicología; y varias comunitarias:
Institut d’Estudis Catalans, Euskaltzandia,
En 1947 unos nuevos Estatutos reorgani- Eusko Ikaskuntza, Jakiunde y Real Aca-
zan la Real Academia de Jurisprudencia y demia Galega.
Legislación, sucesora de la Academia Ma-
tritense de Jurisprudencia y Legislación Como resumen de la actividad pasada y,
que, en 1932 pasó a denominarse Acade- sobre todo, futura de las Reales Academias
mia Nacional de Jurisprudencia y Legisla- se recogen las palabras pronunciadas por
ción. En aquel mismo año se dota de Es- su S. M. el Rey D. Felipe VI en la apertura
tatutos a la Real Academia Nacional de del curso académico 2015-2016, un año
Farmacia. En 1941, el entonces Ministerio después de ser proclamado ante las Cortes
1028
REALES ACADEMIAS
Generales en junio de 2014: «Para avanzar no solo como beneficiarios en términos

en el bienestar colectivo debemos contar, de formación y de oportunidades de tra-
hoy más que nunca, con la aportación de bajo, sino como auténticos agentes de
los intelectuales, de los pensadores; de modernización capaces de facilitar, inter-
hombres y mujeres comprometidos con pretar y desarrollar con nuevos lenguajes
su país. Como fuentes y referentes de co- esta inevitable evolución». Así mismo, el
nocimiento, sí; pero también de valores, Rey mencionó que «en el ámbito interna-
de esfuerzo, de serenidad y solidez en cional, es evidente que la proyección de
nuestro afán de avanzar y mejorar conti- las Reales Academias es la de la misma
nuamente. «En un tiempo nuevo, caracteri- España. Son verdaderamente notables y
zado por la sociedad del conocimiento y numerosos los marcos de colaboración en
el rápido avance de las tecnologías, es el terreno del conocimiento existentes en
preciso también que las Reales Academias el ámbito iberoamericano, pues la Comu-
y las instituciones volcadas en el saber nidad Iberoamericana de Naciones y
asuman, incorporen e incluso lideren el aquellos países con los que compartimos
progreso científico-técnico, afirmando su afinidades históricas, lingüísticas y cultura-
presencia en las nuevas vías de comunica- les representan siempre un campo de ac-
ción que se afianzan cada vez más en ción privilegiado. Ahora se trata de que las
nuestra sociedad y que son las nuevas pla- Reales Academias sigan tomándolo como
taformas de diálogo en el futuro. En este referente y como espacio prioritario para
proceso son fundamentales los jóvenes, la acción y la colaboración».
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar Piñal, F.: «Las Academias», en Historia de España Menéndez Pidal, J. M.ª Pidal
Zamora, dir., «La Época de los Primeros Borbones. La Cultura Española entre el Ba-
rroco y la Ilustración» (circa 1680-1759); t. XXIX, v. II.
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Cultura Económica, 1957.
VV. AA.: Las Reales Academias del Instituto de España. Madrid: Alianza, Instituto de
España, 1992.
Pedro R. García Barreno

Académico de Número de la Real Academia Española
Académico de Número de la Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales
VER TAMBIÉN: CORONA / POLÍTICA CULTURAL / REAL ACADEMIA DE CIENCIAS

1029
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
El principal proceso de los que conoce dad, el recurso de amparo y los conflic-
el Tribunal Constitucional es el recurso tos constitucionales de competencia.
de inconstitucionalidad. Según el 161.1.a)
CE, el TC es competente, en primer lu- Dado el papel normativo que, aun de
gar, para conocer del recurso de incons- manera impropia, se atribuye mediante
titucionalidad «contra leyes y disposicio- este recurso al TC, constituyen su objeto
nes normativas con fuerza de ley». Esta todas las disposiciones con fuerza de ley,
función es un trasunto de la judicial rees decir, aquellas que no pueden ser re-
view propia del sistema anglosajón, que visadas por los tribunales ordinarios.
supone un enjuiciamiento judicial difuso Queda al margen, en principio, el Dere-
de la constitucionalidad de las leyes. La cho interno de rango legislativo contrario
especialidad de la jurisdicción concentra- al Derecho europeo, cuya primacía obli-
da, característica de nuestro sistema y ga a los tribunales ordinarios a inaplicar
que tiene su origen en el modelo de Kel- aquel por carecer de validez. Esto no sig-
sen, radica en que el monopolio de re- nifica que el Derecho europeo no pueda
chazo de la constitucionalidad de las le- tener acceso al TC de manera indirecta,
yes se atribuye a un único tribunal. principalmente a través del recurso de
amparo (STC 63/2018, de 7 de junio) o
La importancia del recurso de inconsti- del planteamiento de cuestiones prejudi-
tucionalidad deriva de que la jurispru- ciales por el propio TC (vid. STC 26/2014,
dencia constitucional se integra en el de 13 de febrero, caso Melloni).
proceso normativo de desarrollo de la
Constitución. La interpretación de esta Son objeto del recurso de inconstitucio-
por el TC implica la aportación de nue- nalidad incluso aquellas disposiciones
vas soluciones normativas. En un primer que no tienen carácter formal de ley,
momento, el modelo de jurisdicción sino valor, rango o fuerza de ley, como
concentrada se fundó en atribuir al Tri- ocurre con los tratados internacionales,
bunal una función de legislador negati- con los reglamentos de las Cámaras esta-
vo, con capacidad para declarar la in- tales y autonómicas (art. 27 LOTC), con
constitucionalidad de las leyes con la declaración gubernamental del estado
eficacia derogatoria, pero sin la posibili- de alarma (STC 83/2016, de 28 de abril) y
dad de incidir en el proceso de creación con los acuerdos del Senado dictados en
normativa reservada al legislador demo- aplicación del art. 155 de la Constitución
crático. Este modelo, sin embargo, al (STC 90/2019, de 2 de julio).
irse plasmando en la realidad, ha sufri-
do importantes matizaciones, pues en la Plantean una cuestión especial las dis-
actualidad se entiende que el efecto de posiciones que integran el llamado
la inconstitucionalidad es la nulidad ra- bloque de la constitucionalidad. Se ha
dical de la ley y que las facultades inter- pretendido en ocasiones preservar de
pretativas del TC pueden trascender al la jurisdicción constitucional los Estatu-
fallo. Por otra parte, se han atribuido tos de Autonomía, especialmente si
nuevas competencias a los Tribunales han sido sometidos a referéndum en el
Constitucionales como, en el caso de territorio respectivo. La STC 31/2010,
España, la cuestión de inconstitucionali- de 28 de junio, FJ 3, declara que la ca-
1030
RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
lificación aplicada a las normas mate- fórmula constitucional ha determinado

rialmente constitucionales al margen que la LOTC, al amparo del art. 165 CE,
de la Constitución formal «no tiene ma- haya procedido a limitar la legitimación
yor alcance que el puramente doctrinal de los órganos de las Comunidades Autó-
o académico». Por consiguiente, no nomas a la impugnación de las disposi-
afecta a su subordinación a la Constitu- ciones con fuerza de ley del Estado que
ción y a su examen por el TC. El legis- afecten a su ámbito de autonomía
lador ha tratado de solventar el proble- (art. 32.2), lo cual ha planteado discusio-
ma recuperando un recurso previo de nes doctrinales que han sido llevadas al
inconstitucionalidad contra proyectos y propio TC. Este ha rechazado que los go-
propuestas de reforma de Estatutos de biernos de las Comunidades Autónomas
Autonomía. Se reconoce, sin embargo, puedan recurrir de inconstitucionalidad
que el recurso previo no impide la in- las leyes de sus propias Asambleas legisla-
terposición de posteriores recursos de tivas (STC 223/2006, de 6 de julio). Esto se
inconstitucionalidad (art. 79 LOTC, in- entiende sin perjuicio de que el conflicto
troducido por la L.O. 12/2015, de 22 de constitucional de competencia, cuando la
septiembre). controvertida haya sido atribuida por una
ley o norma con rango de ley, se tramitará
También se ha planteado el problema res- en la forma prevista para el recurso de
pecto de la LOTC. El TC ha declarado que inconstitucionalidad (art. 67 LOTC).
la sujeción del Tribunal «solo» a la Consti-
tución y a dicha Ley, proclamada en su En torno a la legitimación se plantean
art. 1, tiene consecuencias en el examen los problemas de sucesión procesal
de su constitucionalidad, pues este debe que pueden darse cuando se renueva
limitarse a revisar las contradicciones de la legislatura sin que se haya decidido
carácter evidente (STC 185/2016, de 3 de un recurso de inconstitucionalidad in-
noviembre, FJ 3). terpuesto por 50 diputados o 50 sena-
dores, pues resulta dudoso definir
El TC ha aceptado entrar a conocer de quiénes de los elegidos para la nueva
la constitucionalidad de las normas fo- legislatura ocupan –si es que es así– el
rales fiscales de los territorios de Álava, lugar de quienes han conformado el
Guipúzcoa y Vizcaya por mor de la dis- grupo recurrente a efectos, por ejem-
posición adicional quinta de la LOTC, plo, de un posible desistimiento del re-
aun admitiendo que tienen la naturaleza curso (art. 80 LOTC). La cuestión, de
de normas de rango reglamentario capital importancia, no ha sido resuelta
(STC 118/2016, de 1 de diciembre). por el TC.
Otro rasgo fundamental del sistema de El procedimiento para la resolución de

control constitucional concentrado es la los recursos de inconstitucionalidad tie-
restricción de la legitimación a determina- ne carácter convocatorio. Se llama al
dos órganos o sujetos políticos. En nues- Congreso de los Diputados, al Senado y
tro Derecho, la legitimación para interpo- al Gobierno, así como, en su caso, a los
ner un recurso de inconstitucionalidad órganos legislativo y ejecutivo de la Co-
corresponde al presidente del Gobierno, munidad Autónoma (art. 34 LOTC). No
Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 sese permite la participación de los intere-
nadores y a los órganos legislativos y eje- sados ni se acepta la presentación de
cutivos de las Comunidades Autónomas escritos amicus curiae, frecuente en el
(art. 162 CE). El carácter amplio de esta Derecho anglosajón.
1031
El proceso, en suma, es de naturaleza obje- pleno derecho, efectos erga omnes y

tiva. El recurso de inconstitucionalidad pre- cosa juzgada (arts. 38 a 40 LOTC).
senta en este aspecto algunas diferencias
con la cuestión de inconstitucionalidad Una característica importante en los re-
(art. 163 CE), mediante la cual los jueces o cursos de inconstitucionalidad no recogi-
tribunales pueden plantear al TC sus dudas da en la LOTC radica en que las senten-
sobre la constitucionalidad de las leyes. En cias no siempre tienen carácter
la cuestión se exige que el tribunal promo- perentorio, sino que pueden ser inter-
vente justifique su relevancia para la reso- pretativas. Se distinguen aquellas en las
lución del asunto judicial planteado y se que la interpretación que considera pro-
permite (art.  37.2, introducido por la cedente el TC para mantener la constitu-
L.O. 6/2007, de 24 de mayo) la participa- cionalidad de la norma se lleva al fallo y
ción de quienes son parte en el proceso aquellas otras en las cuales la interpreta-
judicial originario. Sin embargo, el juicio ción que se considera constitucional se
que realiza el TC es también un juicio ob- formula exclusivamente en los funda-
jetivo sobre la constitucionalidad de la ley. mentos jurídicos. También existen ejem-
plos en la jurisprudencia constitucional
Los efectos de la sentencia del TC en los de sentencias que modulan temporal-
procedimientos de inconstitucionalidad mente el efecto de la inconstitucionali-
se regulan cuidadosamente en la LOTC dad o que limitan el pronunciamiento a
partiendo de la noción de nulidad de una apelación al legislador.
BIBLIOGRAFÍA
Caamaño Domínguez, F., et al.: Jurisdicción y procesos constitucionales. Madrid: McGraw-

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Díaz Revorio, F. J.: Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Valladolid:
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Urías Martínez, J.: La tutela frente a leyes. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Consti-
tucionales, 2001.
Juan Antonio Xiol Ríos
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / CUESTIÓN DE IN-

CONSTITUCIONALIDAD / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / JURISDICCIÓN CONSTITU-
CIONAL / LEYES / ORDENAMIENTO JURÍDICO / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1032
Toda Constitución nace con una voca- sus propios procesos de transformación
ción de perdurabilidad, como una nor- y cambio? Interrogante bajo el cual sub-
ma destinada a regir la vida del Estado yace una cuestión trascendental: ¿cómo
de modo indefinido y permanente. La asegurar la conservación de la propia
Constitución aspira a serlo no solo en el Constitución? La reforma es el expedien-
presente sino también para el futuro. te técnico conforme al cual el Estado
Ello implica que los cambios que se pro- constitucional regula sus propios proce-
ducen en los ámbitos político, social y sos de cambio. A diferencia del cambio
económico inevitablemente repercuten «de» Constitución, el cambio «en» la Cons-
en la Constitución, y que sea preciso titución se concibe al servicio de su per-
adaptarla a las nuevas circunstancias. En durabilidad. Solo se reforma lo que se
el proceso revolucionario americano, quiere conservar. Surge así la concepción
tanto Jefferson como Paine –de la misma de la reforma como un instrumento de
forma que hizo Sieyès en Europa–, se defensa y, en definitiva, como una garan-
opusieron con contundencia a la consi- tía de la propia Constitución. Desde esta
deración de la Constitución como una óptica, la reforma solo tiene sentido en
ley eterna e inmutable. el marco de un tipo histórico de Consti-
tución que es la Constitución racional-
Admitida la posibilidad de que las Cons- normativa (García-Pelayo), la Constitu-
tituciones sean modificadas, caben dos ción concebida como norma suprema
posibilidades. La primera, que el texto del ordenamiento jurídico.
constitucional pueda ser alterado por el
Poder Legislativo, de la misma forma que La reforma de la Constitución se enmar-
las leyes, es decir, sin necesidad de se- ca en un contexto más amplio, el de los
guir ningún procedimiento específico y cambios constitucionales. La reforma es
más agravado (Constituciones flexibles). un tipo de cambio constitucional, enten-
La segunda, que el texto constitucional diendo por tal toda modificación del
prevea un procedimiento específico y sentido, significado y alcance de una
agravado, distinto del legislativo ordina- norma constitucional. Ahora bien, a la
rio para su propia reforma (Constitucio- hora de examinar los diversos tipos de
nes rígidas). La primera posibilidad es la cambios constitucionales podemos clasi-
que se impuso en Europa hasta bien en- ficarlos según dos criterios: el primero,
trado el siglo xx, lo que determinó el cade carácter formal, el procedimiento o
rácter ficticio del seudoconstitucionalis- expediente a través del cual se manifies-
mo europeo del siglo xix. La segunda se tan y producen efectos; y el segundo, de
plasmó tempranamente en la praxis carácter sustantivo, el alcance material
constitucional de los Estados Unidos y, del cambio.
después de la Segunda Guerra Mundial,
acabó por convertirse en un elemento Con arreglo al primer criterio, debemos
esencial de todo Estado constitucional. distinguir los cambios formales que se
llevan a cabo a través de un procedi-
El interrogante a responder es el siguien- miento regulado por el propio texto en
te: ¿cómo organizar dentro del Estado virtud del cual este es objeto de una mo-
constitucional y conforme a su lógica, dificación expresa y textual –reformas
1033
constitucionales– de los cambios infor- su sustitución por un régimen autocráti-

males, esto es, todos aquellos que se ve- co, es decir, no constitucional. La des-
rifican sin activar el procedimiento de trucción de la Constitución puede llevar-
reforma y sin alterar la literalidad o for- se a cabo tanto por un acto de fuerza,
ma del texto constitucional, modificando realizado al margen del procedimiento
únicamente su significado. Estos cambios de reforma, como a través de la utiliza-
informales –para distinguirlos de las re- ción de este procedimiento. En este últi-
formas propiamente dichas– se denomi- mo caso se respeta el procedimiento for-
nan mutaciones constitucionales. mal, pero se quebrantan sus límites
materiales.
El segundo de los criterios mencionados
nos obliga a distinguir aquellos cambios La Constitución Española de 1978 dedica
referidos a aspectos no esenciales del su título X a regular la reforma. Es un tí-
texto constitucional, es decir que no tulo desafortunado porque al prever una
afectan a su identidad, a sus pilares o posible «revisión total» no reconoce el ca-
fundamentos básicos, de aquellos otros rácter materialmente limitado del poder
cambios que por afectar a su núcleo de reforma. Este título X (artículos 166
esencial alteran la identidad del texto. En a 169) establece dos procedimientos es-
el primer caso, se trata de cambios que pecíficos para reformar la Constitución.
respetan unos límites materiales determi- La utilización de uno u otro dependerá
nados, mientras que, en el segundo, las de los preceptos que se pretendan modi-
modificaciones tienen un mayor alcance ficar. El primer artículo de dicho título,
llegando a franquear los límites que con- el 166, regula la fase de iniciativa que es
figuran la identidad de la Constitución de común a ambos y que corresponde al
que se trate. Este segundo criterio permi- Gobierno, a las Cámaras o a las Comuni-
te distinguir la reforma de la Constitución dades Autónomas. El artículo 167 esta-
de la destrucción de la misma. O, dicho blece un procedimiento considerado
con otras palabras, los cambios «en» la como el ordinario, mientras que el 168
Constitución de los cambios «de» Consti- prevé otro diferente –que puede ser cali-
tución. La reforma es siempre un cambio ficado de extraordinario– que debe se-
en la Constitución, puesto que su fun- guirse, en principio, en los cuatro su-
ción es adaptar el texto a las nuevas cir- puestos que él mismo recoge (si afecta al
cunstancias, pero conservándolo. título preliminar, a los derechos conteni-
dos en los artículos 15 a 29, al título se-
La reforma es un mecanismo de adecua- gundo, o a toda la Constitución). Final-
ción de la Constitución al cambio y un mente, el artículo 169 establece una
instrumento de defensa de la misma ha- limitación de carácter temporal a la ini-
bida cuenta que adecuar el texto consti- ciativa de reforma que no podrá llevarse
tucional a las nuevas circunstancias es la a cabo en tiempo de guerra o vigencia
mejor forma de garantizar su superviven- de un estado de los previstos en el 116
cia. Cuando el resultado del cambio ya (situaciones de crisis).
no permite identificar la Constitución
como tal, nos encontraremos, en el me- En el procedimiento ordinario, los pro-
jor de los escenarios, ante un cambio de yectos de reforma deben ser aprobados
Constitución, es decir, ante una nueva por mayoría de tres quintos de cada Cá-
Constitución que reemplaza a la anterior. mara. A falta de acuerdo inicial, se inten-
O, en la peor de las hipótesis, ante la ta lograrlo mediante la creación de una
destrucción de la Constitución anterior y Comisión paritaria que presentará un
1034
texto a las Cámaras. De no lograrse su ser aprobado por mayoría de dos tercios
aprobación por el procedimiento ante- de ambas Cámaras. La reforma se somete
rior, y siempre que el texto cuente con el en este caso siempre a referéndum na-
respaldo de la mayoría absoluta del Se- cional para su ratificación.
nado, el Congreso por mayoría de dos
tercios podrá aprobar la reforma. El texto La Constitución de 1978 solo ha experi-
será sometido a referéndum en el caso mentado dos reformas, la del párrafo 2
de que lo soliciten, dentro de los quince del artículo 13 en 1992 (derecho de su-
días siguientes, una décima parte de los fragio de los extranjeros) y la del artí-
miembros de cualquiera de las Cámaras. culo 135 (estabilidad presupuestaria)
en 2011, en ambos casos por exigencias
En el procedimiento extraordinario se del proceso de integración europea.
procede a la aprobación del principio de Frente a estos dos únicos «cambios for-
reforma por mayoría de dos tercios de males» ha experimentado decenas de
cada Cámara y a la disolución automáti- mutaciones o cambios informales como
ca de las Cortes. Las Cámaras elegidas consecuencia de los procesos de integra-
deberán ratificar la decisión y proceder ción europea y de descentralización polí-
al estudio del nuevo texto que deberá tica, fundamentalmente.
BIBLIOGRAFÍA
Pérez Royo, J.: «Comentario al título X de la Constitución», en Comentarios a la Consti-

tución Española de 1978 (O. Alzaga, dir.). Madrid: Cortes Generales, 1999.
Roura, S.; Tajadura, J., coords.: La Reforma constitucional. Madrid: Biblioteca Nueva,
2005.
Tajadura Tejada, J.: La Reforma constitucional: procedimientos y límites. Un estudio crí-
tico del título X de la Constitución. Madrid: Marcial Pons, 2018.
Vega, P. de: La Reforma constitucional y la problemática del Poder Constituyente. Ma-
drid: Tecnos, 1985.
VV. AA.: El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del
informe y debates académicos. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucio-
nales, 2006.
Javier Tajadura Tejada
VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN NORMATIVA / COSTUMBRE JURÍ-

DICA / DEMOCRACIA / DERECHO CONSTITUCIONAL / ESTADO CONSTITUCIO-
NAL / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL / MUTACIÓN Y CONVENCIÓN CONSTITU-
CIONAL / PODER CONSTITUYENTE
1035
REGISTROS JURÍDICOS
La palabra Registro es de etimología lati- objeto dar publicidad a los actos ins-
na. Quintiliano señala que la voz deriva cribibles. Se afirma que el fin mínimo
del latín bárbaro registrum, de res gestas, y común a todo Registro es la publici-
hecho memorable, porque del hecho re- dad (en este sentido, art. 605 CC y
gistrado se guarda memoria. En cambio, art. 1.° LH). Inscribir equivale a expo-
Rosal nos dice que procede de los latinos ner al público, dice Morell, la apertu-
modernos, de regesto, participio de rege- ra al legítimo conocimiento en con-
re: poner por escrito y reducir a orden. traposición al secreto de protocolo.
Así, el símbolo de los registradores es
Algunas de las muy variadas acepciones un libro abierto que representa la pu-
del vocablo son: blicidad jurídica ordenada por la fuer-
za de la inscripción recogida en el
A) Padrón, matrícula o cédula donde proverbio: prior tempore, potior iure.
consta haberse anotado una cosa. Es el Registro inmobiliario, por su na-
B) Equivalente a Archivo físico o Regis- turaleza jurídica y desarrollo científi-
tro material en sí. co, el que responde más claramente a
C) Acto de registrar. los fines de garantía de las noticias, a
D) Asiento que queda de lo que se registra. través de la publicidad jurídica.
E) Departamento especial en las diver-
sas dependencias de la Administra- El concepto de institución jurídica se ha
ción Pública donde se entrega, ano- aplicado por razones teleológicas al Re-
ta y registra la documentación gistro Inmobiliario (Roca Sastre, Guasp,
referente a dicha dependencia. Chico y Ortiz, López Medel, Francisco
F) Catálogo jurídico o conjunto de libros Mesa). Siguiendo a Jean Dabin (Theorie
en los que se relaciona lo que se inscri- genérale du droit, Bruxelles, 1943, reed.,
be. Forma el archivo y legajos del re- París, Dalloz, 1969), lo que distingue a
gistrador. Mira esta acepción al aspecto la institución es la nota sistemática, que
tangible y material que compone el no es solamente de orden lógico, sino
continente de lo inscrito, y a ella se re- esencialmente de orden orgánico. Así,
fiere el título IX de la Ley Hipotecaria. el Registro como institución jurídica es
G) Oficina, local o centro en el que se la concepción más ajustada del mismo.
toma razón de algo. Es el lugar físico
donde se inscribe y donde radican y En este sentido, Roca Sastre lo define como
custodian los libros registrales. El Re- «la institución que, destinada a robustecer
gistro tiene el doble aspecto de: local la seguridad jurídico-inmobiliaria, tiene por
donde se lleva a cabo la publicidad re- objeto la registración de la constitución,
gistral y demarcación territorial, como transmisión, modificación y extinción de
manifestación del sistema de compe- los derechos reales sobre bienes inmue-
tencia establecido por el art. 1.2 L. H.: bles, así como las resoluciones judiciales
«las inscripciones o anotaciones se ha- relativas a la capacidad de las personas y
rán en el Registro en cuya circunscrip- los contratos de arrendamientos y opción».
ción territorial radiquen los inmuebles».
H) Institución u organización de publici- La finalidad inmediata del Registro es la de
dad jurídica. Los Registros tienen por servir de soporte a la publicidad registral,
1036
que despliega numerosos efectos jurídicos y noscibilidad general erga omnes, con ciertos
económicos. Centrándonos en los primeros, efectos jurídicos sustantivos sobre la situa-
hay que indicar las siguientes finalidades: ción publicada. Esta función publicitaria del
Registro se traduce en dos actividades bási-
1. Cognoscibilidad general. La exteriori- cas que la ley pone a cargo del registrador:
zación en que consiste la publicidad la función calificadora, como juicio crítico
tiene como fin producir cognoscibili- acerca de la legalidad de los hechos, actos o
dad general: el Registro permite po- negocios cuya publicidad se solicita, consa-
tencialmente el conocimiento de su grada en el art. 18 L. H., y la función docu-
contenido, e imposibilita la alegación mental o autenticadora, en el doble sentido
de la ignorancia. de autorizar los asientos como documentos
2. Efectos sustantivos sobre la situación públicos y divulgar los datos registrales me-
publicada, que pueden ser constituti- diante la publicidad formal.
vos, conformadores, de inoponibilidad,
de prioridad, de legitimación o de fe Al lado de estas funciones básicas, desem-
pública. Ello permite adscribir el Regis- peña otras funciones. A modo de ejemplo,
tro de la Propiedad entre los Registros funciones estadísticas, fiscales en el ámbito
jurídicos, y distinguirlo de los adminis- de los impuestos de TPAJD y sobre suce-
trativos, que no tienen más aspiracio- siones y donaciones, impuesto municipal
nes que la simple publicidad-noticia. de incremento de valor de los terrenos ur-
3. La seguridad del tráfico jurídico a la banos y otros, de control genérico de lega-
que sirven las citadas finalidades. La lidad en materias como urbanismo, inver-
dinámica de los derechos subjetivos siones extranjeras o protección de
impone que el adquirente de un de- regímenes especiales del dominio público,
recho no pueda verse perjudicado protección medioambiental en la califica-
por causas que no conoció o pudo ción gráfica de las fincas, de coordinación
conocer al tiempo de llevarla a cabo. Catastro-Registro, de prevención de blan-
La cognoscibilidad general que pro- queo de capitales y financiación ilegal,
porciona el Registro permite a los ter- acreditación de medios de pago, función
ceros confiar en las situaciones publi- informadora y de colaboración con otras
cadas y, por tanto, en la efectividad Administraciones Públicas en materia de
de los negocios reales sobre inmue- notificaciones urbanísticas, medioambien-
bles inmatriculados. tales, en materia de patrimonio de las Ad-
4. La seguridad del derecho. También la ministraciones Públicas en sede de inmatri-
seguridad estática del derecho subjetivo culaciones y excesos de cabida…, etc.
resulta amparada por el Registro: los
principios de legitimación y de tracto A cargo de los registradores están el Regis-
sucesivo aseguran al titular registral que tro de la Propiedad, el Registro Mercantil,
no se practicará ninguna inscripción, el Registro de Bienes Muebles, el Registro
modificación o cancelación del derecho de Condiciones Generales de la Contrata-
inscrito sin su consentimiento o sin ha- ción y el Registro Público Concursal.
ber tenido la posibilidad de ser oído en
el correspondiente procedimiento. A) El Registro Civil está a cargo del Mi-
nisterio de Justicia. Conforme al
La publicidad del Registro, según García art. 10 de la Ley del Registro Civil,
García, es la exteriorización continuada y or- está integrado por los Registros Mu-
ganizada de situaciones jurídicas inmobilia- nicipales a cargo del juez de primera
rias de trascedencia real para producir cog- instancia, asistido del secretario, por
1037
los Registros Consulares, a cargo de formático a la dirección de correo

los cónsules de España en el extran- electrónico habilitada al efecto, siem-
jero y por el Registro Civil Central. pre que se reúnan los requisitos en
B) Los Registros de la Propiedad depen- materia de firma electrónica avanzada,
den del Ministerio de Justicia. Todos debiendo contar la firma electrónica
los asuntos a ellos referentes están con la preceptiva intervención de una
encomendados a la actual Dirección entidad prestadora de servicios de
General de Seguridad Jurídica y Fe certificación. También el nombra-
Pública, antes Dirección General de miento de expertos independientes y
los Registros y del Notariado. Cada de auditores de cuentas, y el depósito
Registro de la Propiedad está a cargo y publicidad de los documentos con-
de un registrador y tiene una deter- tables. Igualmente, la centralización y
minada circunscripción territorial, se publicación de la información regis-
llevan por fincas, abriendo a cada tral, y la centralización y la publica-
una de ellas un folio registral en que ción de la información de resolucio-
se consigna su historial jurídico. En nes concursales en la forma prevista
este Registro se inscriben los actos en el R.D. 685/2005. Igualmente, los
que afectan a la propiedad o a los actos de jurisdicción voluntaria como
derechos reales sobre bienes inmue- las convocatorias de Junta general.
bles, ya sean estos de titularidad pú- D) El Registro de Bienes Muebles tiene
blica o privada. Puede también ins- por objeto la publicidad de los he-
cribirse determinadas concesiones chos, actos y contratos relativos a
administrativas y bienes de dominio bienes muebles, así como de deter-
público. Proporciona seguridad jurí- minadas resoluciones judiciales o ad-
dica a los derechos inscritos, favore- ministrativas referentes a los mismos.
ce la seguridad y agilidad del tráfico Se inscriben la propiedad y los gravá-
jurídico y ahorra costes de transac- menes sobre bienes muebles, y cons-
ción. Además, hace públicos los he- ta de seis secciones: de buques y ae-
chos, actos y derechos inscritos para ronaves; de automóviles y otros
quienes tengan legítimo interés en vehículos de motor; de maquinaria
conocerlos. industrial, establecimientos mercanti-
C) El Registro Mercantil está integrado les y bienes de equipo; de otras ga-
por los Registros Mercantiles territoria- rantías reales (hipoteca, prenda, etc.
les y por el Registro Mercantil Central. sobre bienes muebles); de otros bie-
Los territoriales están establecidos en nes muebles registrables; del Registro
todas las capitales de provincia, exten- de Condiciones Generales de la Con-
diéndose su competencia al territorio tratación, que son las cláusulas que
provincial, y, además, a algunas otras una de las partes impone en un con-
ciudades como Ceuta, Melilla y otras. trato (por ejemplo, contratos de los
El Central tiene su sede en Madrid. consumidores con Bancos, compa-
En los Registros Mercantiles se inscri- ñías de luz, gas, etc., en los que no se
ben los empresarios individuales y las negocian las condiciones, sino que
sociedades en general, así como los simplemente se aceptan o no por
actos y contratos relativos a los mis- una de las partes). La Ley 5/2019 re-
mos. Asimismo, le corresponde: la le- guladora de los contratos de crédito
galización de los libros de los empre- inmobiliario ha configurado como
sarios, que se realiza mediante la uno de los elementos esenciales de
remisión de los libros en soporte in- las obligaciones de transparencia la
1038
inscripción obligatoria de las cláusu- bienes muebles, los contratos de arren-

las de los contratos de préstamo hi- damiento financiero (leasing) sobre bie-
potecario regulados por la misma. nes muebles, otros como el renting, así
como las hipotecas sobre bienes mue-
En este Registro se inscriben, por ejem- bles, prenda, anotaciones de embargo y
plo, los contratos de venta a plazos de demanda sobre los bienes, etc.
BIBLIOGRAFÍA
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pendiente y un proyecto de datos. Granada: Comares, 2015.
Chico y Ortiz, J. M.: Seguridad jurídica y revisión crítica de los principios hipotecarios.
Leyva de Leyva, J. A.: «Planteamiento general de los Registros públicos y su división en
registros administrativos y registros jurídicos», en Revista Crítica de Derecho Inmo-
biliario, 591 (1989).
Registradores de España: ¿Para qué sirve el Registro de la Propiedad? Ventajas de inscribir
y riesgos de no hacerlo. Blog Registradores de España. (2019) http://registradores.
org/blog/para-que-sirve-el-registro-de-la-propiedadventajas-de-inscribir-y-riesgos-de-
no-hacerlo/
Rocío Perteguer Prieto

Colegio de Registradores de España
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BUENA FE / CÓDIGO CIVIL / CON-

TRATOS / DERECHO CIVIL / DERECHOS SUBJETIVOS / EFICACIA JURÍDICA / ESTA-
DO DE DERECHO / NEGOCIO JURÍDICO / NOTARIADO / SEGURIDAD JURÍDICA
1039
Se entiende por reglamento toda norma básicas del régimen administrativo espa-
con rango inferior a la ley dictada por el ñol incluyendo los poderes exorbitantes
Poder Ejecutivo, ya sea el Gobierno del de la Administración se introdujeron
Estado o el de las respectivas Comuni- por decreto u orden. Restos de esta con-
dades Autónomas, o por las Administra- cepción espontánea del reglamento en-
ciones Públicas, a las que la Constitu- contramos en los reglamentos de orga-
ción o la ley atribuye ese poder. nización de los servicios públicos y en
los reglamentos de organización. De he-
La posibilidad de que el Poder Ejecutivo cho, solo razones históricas justifican
dicte normas pugna con la concepción que el Consejo de Estado únicamente
doctrinal originaria de la división de po- dictamine los reglamentos ejecutivos, y
deres (Montesquieu, Rousseau) y por no así los independientes de la ley.
eso en la primera Constitución, la nor-
teamericana, no se reconoce tal posibili- El proceso de juridificación de la potes-
dad. Sin embargo, Locke reconoció el tad reglamentaria se produce a partir de
poder del monarca para proveer las me- las Constituciones posteriores a la Se-
didas necesarias cuando la ley no da so- gunda Guerra Mundial, en algunos ca-
lución a la cuestión planteada o en casos, como en la Constitución francesa
sos de necesidad. Muy pronto ya los de la V República, reservando determi-
revolucionarios franceses hicieron uso nadas materias al reglamento. Al otro
de proclamaciones o instrucciones de lado del Atlántico, la Ley Federal de
desarrollo de las leyes que germinaron Procedimiento Administrativo nortea-
en un poder normativo espontáneo. Es mericana codificó la potestad de regula-
ahí donde está el origen histórico del ción de las Agencias, configurando el
concepto de reglamento ejecutivo, que poder reglamentario como una delega-
aparece para ejecutar estrictamente la ción del poder del Congreso.
ley. También históricamente el reconoci-
miento en el ámbito de los países ger- En España, a partir de la Constitución
mánicos de un reglamento indepen- de 1978, el poder reglamentario se confi-
diente en las materias que la Constitución gura como un poder propio del Gobier-
no reservaba a la ley se considera por la no (art. 97 CE) y del Gobierno de cada
doctrina clásica como una manifesta- Comunidad Autónoma (art. 153 CE, im-
ción natural del Poder Ejecutivo del mo- plícitamente). Algunos autores sostienen
narca conforme al principio monárquico que la Constitución también otorga táci-
o de soberanía dual entre el Rey y el tamente ese poder cuando reconoce la
Parlamento. Y de la misma manera en autonomía de las corporaciones locales
supuestos excepcionales la doctrina clá- (art. 140), las universidades (art. 27.10
sica considera que el Ejecutivo puede CE) o los colegios profesionales (art. 36).
dictar ordenanzas de urgencia. En la El Tribunal Constitucional (STC 13/1988)
práctica constitucional española del si- ha dicho que el carácter originario de la
glo xix y primer tercio del siglo xx, la potestad reglamentaria del Gobierno de-
utilización del reglamento fue muy pro- termina que esta pueda habilitar a otros
fusa hasta el punto de que, como obser- órganos para el ejercicio de esa potestad,
va Muñoz Machado, las características lo que es igualmente aplicable a las Co-
1040
munidades Autónomas por identidad de ria está densamente regulada por la ley
razón ex art. 153 CE. (STC 83/1984), pero existen muchos re-
glamentos que desarrollan la ley y van
Lo anterior no significa que la ley no mucho más allá de complementar la ley;
pueda directamente atribuir potestad rela doctrina de la esencialidad, de origen
glamentaria a otros entes públicos, alemán, pone el acento en la ley, no en
como los ya citados, como instrumento el reglamento, para significar que, en
de su autogobierno, o a entes que go- todo caso, la ley debe cubrir los aspec-
zan de independencia respecto del Go- tos esenciales sin que sea posible una
bierno como el Banco de España regulación independiente no subordina-
(SSTC 135/1992, 37/1997, 235/1999), la da a la ley. Sin embargo, el Tribunal
Comisión Nacional del Mercado de Va- Constitucional ha admitido la remisión
lores (STC 133/1997) o la Autoridad Ca- de la ley al reglamento en materia de
talana Independiente del Audiovisual planes urbanísticos, lo que va mucho
(STC 86/2017). Más aún, en ocasiones la más allá de la doctrina de la esenciali-
atribución de potestad reglamentaria a dad. De ahí que en nuestro criterio el
un organismo administrativo indepen- acento hay que ponerlo en la justifica-
diente puede ser obligada conforme al ción que ofrezca la ley y no en conside-
Derecho de la Unión Europea, cuando raciones abstractas. De la jurisprudencia
una norma europea exige que sea preci- constitucional cabe extraer:
samente la autoridad independiente y
no el legislador o el gobierno del Esta- 1. La prohibición de remisión en blanco
do quien la regule (STJUE de 3-XII-2009, de la ley al reglamento, lo cual no
Comisión contra Alemania, C-424/07). quiere decir que la ley no pueda re-
mitir al reglamento aspectos esencia-
Dado el amplísimo catálogo de materias les. Véase el caso de los planes urba-
que la Constitución reserva a la ley, el nísticos o ambientales o, en el ámbito
ámbito del reglamento independiente, es penal, las mal llamadas leyes penales
decir, dictado sin que una ley lo prevea, en blanco, supuestos ambos admiti-
es reducidísimo. Los reglamentos de ex- dos por el Tribunal Constitucional y
cepción se reducen a los supuestos en en los que difícilmente puede discu-
que la ley los prevé, de forma que hoy tirse la importancia sustancial del re-
en día resulta injustificado sostener que glamento o el plan para configurar
caben reglamentos contra legem. los derechos y deberes del particular.
Lo que prohíbe la Constitución es
Como la Constitución reserva a la ley que la ley remita la entera regulación
numerosas materias, se plantea inme- de una materia al reglamento sin lí-
diatamente cuál es el ámbito posible mite o directriz alguna.
para el reglamento partiendo de la base 2. La diferente densidad de la reserva de
de que la ley remite a la norma de ran- ley en razón de cada tipo de materia.
go inferior la regulación de algunos as- No es lo mismo la reserva penal o tri-
pectos de la materia. Las teorías predo- butaria que la reserva de ley en mate-
minantes no resultan convincentes, ria de organización del Gobierno.
explican solo algunos de los aspectos 3. Si el reglamento supone un instru-
de esta intrincada cuestión. La doctrina mento de autogobierno (singular-
del complemento indispensable, de ori- mente en las corporaciones locales),
gen francés, sirve en algunos casos de tiene mayor justificación constitucio-
reglamentos ejecutivos cuando la mate- nal que la ley deje un amplio espacio
1041
de configuración a la potestad regla- FJ 10 c)]. Por lo mismo, se impone un

mentaria o de ordenanza. Muy ilus- «criterio de flexibilidad a la hora de
trativa al respecto la STC 111/2016 identificar el alcance de la reserva de
(FJ 8): «Por eso, la circunstancia de ley del art. 25.1 CE en relación con
que las normas locales no tengan las ordenanzas municipales de conte-
rango legal no significa en modo al- nido punitivo» (STC 132/2001)».
guno que su aprobación por el Pleno
carezca de consecuencias bajo la Como normas jurídicas subordinadas a
perspectiva del principio democráti- la ley, son plenamente controlables por
co. Sin negar el juego de la reserva los tribunales tanto mediante recurso di-
de ley tributaria, este Tribunal ha pre- recto abstracto como mediante recurso
cisado que «en virtud de la autono- indirecto con ocasión de su aplicación
mía de los entes locales constitucio- mediante un acto administrativo. El úni-
nalmente garantizada y del carácter co límite al control es que el juez no
representativo del Pleno de la corpo- puede determinar cómo han de quedar
ración municipal, es preciso que la redactados los preceptos de una dispo-
ley estatal atribuya a los acuerdos sición general en sustitución de los que
dictados por este (así, los acuerdos anularan (art. 71.2 LJCA). Paralelamente
dimanantes del ejercicio de la potes- a la importancia del poder reglamenta-
tad de ordenanza), un cierto ámbito rio existe una tendencia creciente a dis-
de decisión acerca de los tributos ciplinar el procedimiento de elabora-
propios del municipio, entre los cua- ción de los reglamentos, como ponen
les se encuentran las tasas» [STC de manifiesto los arts. 128 a 133 de la
233/1999, de 16 de diciembre, Ley 39/2015.
BIBLIOGRAFÍA
Baño León, J. M.: Los límites constitucionales de la potestad reglamentaria. Madrid:

Civitas, 1991.
De Otto, I: Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 1987.
García de Enterría, E: Legislación delegada, potestad reglamentaria y poder judicial.
Madrid: Thomson Civitas, 1998. 3.ª ed.
Muñoz Machado, S.: Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público general.
Tomo VII: El Reglamento. Madrid: BOE, 2015. 4.ª ed.
Rebollo Puig, M: «Juricidad, legalidad y reserva de ley como límite a la potestad regla-
mentaria del Gobierno», en Revista de Administración Pública, 125 (1991).
José María Baño León

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BIENES PÚBLICOS / BUENA ADMI-

NISTRACIÓN / CONTRATOS PÚBLICOS / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO LEY /
DERECHO ADMINISTRATIVO / GOBIERNO / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMI-
NISTRATIVA / ORDENAMIENTO JURÍDICO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1042
REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS
Se denominan reglamentos parlamentarios C) El modelo alemán, donde la teoría

a las principales reglas o normas internas estatal del ordenamiento jurídico
que desarrollan los Parlamentos para su hace que las instituciones parlamen-
organización y funcionamiento. Dichas tarias aparezcan como órganos del
normas están indisolublemente unidas a la Estado que se han de organizar me-
evolución histórica que en los distintos paí- diante normas que se reconocen por
ses ha tenido la institución parlamentaria. su adecuación a las previsiones cons-
Por ello, resumiendo mucho, podríamos titucionales. Por ello, la autonomía
decir que tenemos tres grandes modelos reglamentaria del Bundestag encuen-
de normatividad parlamentaria interna: tra su legitimación, como ha señala-
do J. Pietzcker, en el art. 40.1.2 GG.
A) El modelo británico, donde los usos,
costumbres y prácticas recopiladas Constatada esta realidad, podemos afir-
en standing orders, sessional orders y mar que la discusión doctrinal sobre el
indeterminate orders han desarrolla- fundamento del poder normativo de las
do unas reglas organizativas ajustadas Cámaras y su posición en el ordenamien-
a la tradición británica de common to jurídico es a estas alturas un debate
law. Para E. May «el Derecho, privile- agotado. Básicamente, y como en tantas
gios, procedimientos y usos del Parla- otras ocasiones, el resultado al que se lle-
mento en una nación con una larga ga depende de las premisas de partida.
historia y una Constitución no escrita Para aquellos que entienden que la potes-
debe descubrirse principalmente en tad reglamentaria de los Parlamentos en-
la manera en los que se manifiestan cuentra su legitimación y fundamento,
en la práctica, más que en la consulta por encima de todo, en el principio de
de textos fundamentales y en las se- independencia de las Cámaras, el resulta-
siones de un Tribunal Supremo». do es la consideración de los reglamentos
B) El modelo francés, donde, por el con- como la expresión normativa de dicho
trario, impera un criterio racional y principio. Para esta corriente doctrinal, la
codificador de lo que debe ser el re- norma constitucional que se refiere a la
glamento parlamentario que, por mor autonomía reglamentaria del Parlamento
del reconocimiento de la soberanía es una norma que lo único que hace es
parlamentaria, lo convierte en una de «declarar» la «autodeterminación» del Parla-
las normas principales del Estado. mento como principio legitimador del sis-
Como dijera E. Pierre, el reglamento tema, y por tanto los reglamentos asumen
«no es, en apariencia, más que la ley la función de garantizar dicho principio.
interna de las Asambleas, un com- En una «lucida» metáfora dirán que, en el
pendio de prescripciones que permi- universo estatal, el Parlamento aparece
ten desarrollar con método una reu- como estrella que brilla con luz propia,
nión en la que se encuentran y se frente a lo que sucede con otros órganos
enfrentan ideas contradictorias. En del Estado. Para aquellos otros que en-
realidad, es un instrumento temible tienden la potestad reglamentaria de las
en manos de las partes: tiene bastante Cámaras como facultad –medio– para re-
más influencia que la Constitución en gular las condiciones de su organización
la marcha de los asuntos públicos». y funcionamiento, los reglamentos son la
1043
expresión del autogobierno de dicho ór- rácter institucional en cuanto que enu-
gano del Estado. La norma constitucional mera las funciones parlamentarias (po-
que reconoce la autonomía parlamentaria testad legislativa, aprobación de los
tiene un carácter constitutivo, de tal ma- Presupuestos Generales y control de la
nera que el reglamento parlamentario no acción del Gobierno), que cuenta con
es el garante de una independencia de su desarrollo inicial en el mismo texto
principio reconocida a las Cámaras, es constitucional (arts. 72, 75,1 en materia
por el contrario una norma de desarrollo de organización interna; arts. 67.3, 79,
de la autonomía reconocida al órgano 73 en materia de funcionamiento inter-
parlamentario por la Constitución. Ha- no; arts. 75,2 y 3, 70, 71, 134, 150 en
ciendo uso de la metáfora antes apunta- materia de procedimiento legislativo;
da, el Parlamento efectivamente aparece arts. 76, 77.2 108-114 en materia de con-
como una «estrella» en la constelación del trol del Gobierno).
Estado, pero brillando con la luz que le
ofrece la Constitución. Otra cosa muy distinta es pensar que por
el hecho de que la Constitución se ocupe
En nuestro sistema, la norma constitutiva tanto de reconocer una reserva formal de
de la autonomía parlamentaria es el art. 72 reglamento, como de normativizar ciertas
CE, que en su apartado primero prescribe actividades parlamentarias, todas las ma-
que «las Cámaras establecen sus propios terias parlamentarias están sometidas a
Reglamentos...». Formalmente esto supo- una reserva de reglamento. Ciertamente
ne reconocer que el reglamento de cada podemos encontrar materias que aun
Cámara es elaborado, discutido y aproba- afectando de forma más o menos directa
do exclusivamente en la Cámara que va a a la organización o el funcionamiento de
regular. La autonomía en la elaboración las Cámaras no están sometidas a reserva
reglamentaria se manifiesta respecto al reglamentaria –incluso algunas sometidas
exterior del Parlamento en que dichas a reserva legal: legislación electoral–. En
normas no necesitan de la intervención la doctrina se ha señalado como aparece
del Gobierno, del jefe del Estado e inclu- una amplia gama de materias que partici-
so, ni tan siquiera de su publicación en el pando de una forma más o menos pro-
BOE. En cuanto a la autonomía interna, se funda en la estructura y en las funciones
manifiesta en la completa autonomía res- de las Cámaras no se puede predicar que
pecto de la otra Cámara. sean materias reservadas al reglamento.
Lo que nos lleva a concluir que en estas
Hasta aquí se ha señalado el ámbito for- materias se da una clara situación de con-
mal de la reserva reglamentaria, según currencia entre la ley-fuente y el regla-
la cual las materias prescritas se han de mento-fuente, sin que por ello se haya de
regular conforme a un procedimiento y olvidar que los reglamentos parlamenta-
unos órganos específicos. El problema rios se configuran en su naturaleza y en
se plantea cuando nos debemos ocupar su fuerza de producción jurídica, como
del contenido material de dichas nor- un acto-fuente diferente a la ley. Con todo
mas. Esto supone que tengamos que in- lo anterior ya estamos en condiciones de
dagar en otras normas –constitucionales sacar ciertas conclusiones:
o no– para poder colegir dicho conteni-
do. El art. 66.2 CE es la primera norma –– Que tanto la jurisprudencia constitu-
que contribuye a aclarar el valor norma- cional, como la doctrina han supera-
tivo de los reglamentos parlamentarios. do algunas controversias que inicial-
Con ella estamos ante una norma de camente y en ámbitos teóricos se
1044
planteaban respecto de la naturaleza «bloque de la constitucionalidad» por

jurídica o no de los reglamentos. no estar recogidos en el art. 28.1 de la
Desde un primer momento, tanto LOTC, ello no impide que su inobser-
para unos como para otros, ha esta- vancia pudiera viciar de inconstitucio-
do claro que los reglamentos parla- nalidad una ley por alterar de forma
mentarios tienen naturaleza jurídica. sustancial el procedimiento de forma-
–– Que las normas reglamentarias tie- ción de la voluntad de las Cámaras.
nen valor de ley (SSTC 101/1983;
179/1989), aunque, en una argumen- Sin duda, el reglamento parlamentario
tación de difícil comprensión, se les es la fuente del Derecho parlamentario
niega la fuerza de ley (STC 119/1990). más importante. Sin embargo, no se
–– Una tercera cuestión que se despren- debe perder de vista que dicha norma
de del rango que ocupan los regla- coexiste con otras como son las resolu-
mentos parlamentarios en nuestro or- ciones de Presidencia, los acuerdos y
denamiento es que el juez decisiones de Mesa, los usos y costum-
constitucional ha de considerar, al me- bres e, incluso, la ley. En los últimos
nos algunas de sus normas, como años, en un contexto de incapacidad
«normas interpuestas» a la hora de emi- política para hacer reformas que afecten
tir un juicio de constitucionalidad so- al Parlamento y ante la imposibilidad de
bre el procedimiento de formación de reformar los reglamentos parlamenta-
las leyes, e incluso a la hora de consi- rios se ha producido una huida del De-
derar si la actuación de un órgano par- recho parlamentario reglamentario a
lamentario ha violado o no el derecho otro tipo de fuentes que no solo está
al ejercicio de cargo público –23.2 CE atentando contra la autonomía parla-
(SSTC 103/2008 y 44/2015)–. Sin em- mentaria, sino que ha llevado a que el
bargo, en una nueva argumentación Tribunal Constitucional se pronuncie
poco compresible, en la STC 99/1989 sobre la inidoneidad de este mecanismo
señala que, aunque los reglamentos para la actualización de los reglamentos
parlamentarios no forman parte del parlamentarios.
BIBLIOGRAFÍA
Achterberg, N.: Parlamentsrecht. Tübingen: J. C. B. Mohr, 1984.

Aragón Reyes, M.: «Las fuentes del Derecho parlamentario», en J. C. da Silva Ochoa,
coord. Fuentes del Derecho Parlamentario. Vitoria: Parlamento Vasco, 1996.
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De Lolme, J. L.: Constitución de Inglaterra. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Cons-
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dos, 1992.
1045
Jurisprudencia: ATC 183/1984, de 21 de marzo; STC 90/1985, de 22 de julio; STC

118/1988, de 20 de junio; STC 23/1990, de 15 de febrero; STC 119/1990, de 21 de
junio; STC 234/2000, de 3 de octubre; STC 227/2004, de 29 de noviembre;
STC 301/2005, de 21 de noviembre.
Elviro Aranda Álvarez
Ex Diputado
VER TAMBIÉN: CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / CORTES GENERALES / GRUPOS

PARLAMENTARIOS / MANDATO PARLAMENTARIO / PARLAMENTARISMO / PARLA-
MENTOS / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO / SENADO
1046
REPRESENTACIÓN POLÍTICA
El término representación, al margen de munidad, se exprese esta a través de un

concretas adjetivaciones, hace referencia parte de sus miembros (sufragio restrin-
a una pluralidad de realidades que, con gido) o de la totalidad de los que en
un tronco común, tienen su origen de ella han adquirido cierta edad (sufragio
una idea vertebral: la derivada del hecho universal), es necesario para hacerla
de que una persona o un grupo de per- efectiva que algunos obren en nombre
sonas hagan algo en nombre y por cuen- de la totalidad, actuando por aquellos a
ta de otra u otras. La realidad jurídica pri- quienes, finalmente, se imputarán sus
migenia de la que procede, por tanto, en decisiones.
última instancia, el actual concepto de la
representación política es la del contrato Ahí residirá, de hecho, una de las nove-
de mandato característico del Derecho dades esenciales de la representación
privado: aquel por virtud del cual una política moderna en contraste con el
persona (el mandante) encarga a otra (el tipo de mandato a través del cual se ar-
mandatario) que realice por él determi- ticuló la actuación de los delegados de
nadas actividades con arreglo a las ins- los estamentos en los Parlamentos me-
trucciones que recibe en tal sentido. dievales. De hecho, en relación con
ellos debe hablarse de delegados y no
A partir de esa idea matriz, los parla- de representantes en el estricto sentido
mentos medievales (Cortes, Estados Ge- de tal término, porque, mientras la re-
nerales, Dietas), formados por delega- presentación propia del Estado constitu-
dos que actuaban cumpliendo las más o cional lo será con completa plenitud, no
menos específicas instrucciones recibi- tuvo ese carácter la que en ocasiones se
das de los diferentes estamentos que los describe con tal término en referencia a
habían mandatado, constituyeron el ori- la situación existe en los Parlamentos de
gen próximo de los Parlamentos nacio- las monarquías feudo-estamentales. Por
nales que, tras las revoluciones libera- eso, para hacer efectiva una representa-
les, nacerán a partir de los momentos ción que lo era de verdad, resultó nece-
finales del siglo xviii. Pero, para que ese saria la aparición del mecanismo electo-
arquetipo del mandato propio del Dere- ral, por virtud del cual el cuerpo
cho privado se transformase, a través electoral (estuviese con la amplitud con
del concepto de representación política, que estuviese conformado) designaba
en una realidad esencial del mundo po- por medio del sufragio a quienes actua-
lítico moderno fue necesario que, frente rían en su nombre en las instituciones
al principio de la soberanía atribuida a representativas del Estado.
los monarcas absolutos (según el princi-
pio princeps legibus solutus), aquellas Tal novedad, que es la que define a
revoluciones afirmasen la idea de que cualquier representación política digna
la soberanía pertenecía a la comuni- del tal nombre, acabará por estar ligada
dad: nacional, primero, y popular, con a otra no menos importante. En tanto
posterioridad. Y ello porque si la sobe- que los delegados de los estamentos
ranía –es decir, el poder supremo del (nobleza, clero, estado llano) en los Par-
nuevo tipo Estado liberal que aparece lamentos de las viejas Monarquías esta-
con la Revolución– pertenece a la co- ban ligados por un preciso mandato im-
1047
perativo, pues recibían memoriales de sentación. Los diputados y senadores se-

sus respectivos estamentos en los que guirán representando en teoría, como que-
constaban tanto las quejas que debían ría el constitucionalismo liberal, a la nación
poner de manifiesto como la voluntad en su conjunto, pero quedarán claramente
sobre proyectos futuros que debían ex- vinculados en la práctica por un mandato
presar –así, por ejemplo, los denomina- de partido por virtud del cual deberán
dos en Francia cahiers de doléances–, atender a la disciplina de voto establecida
los representantes de los Parlamentos por las organizaciones políticas en las que
nacionales actuarán según su leal saber resultan elegidos para cumplir sus funcio-
y entender. Y ello hasta el punto de que nes en las diversas instituciones represen-
las Constituciones liberales prohibieran tativas del Estado.
con claridad cualquier tipo de mandato
imperativo. Lo hacían de ese modo, por Pero la consolidación de los partidos po-
ejemplo, la Constitución de Cádiz líticos como instrumentos esenciales del
(art. 100) o la Constitución francesa proceso de la representación política
de 1791, en la cual se determinaba taxa- moderna traerá también de la mano otro
tivamente que «los representantes nom- cambio esencial en la naturaleza y la for-
brados en los departamentos no serán ma de funcionamiento del sistema por
representantes de un departamento en virtud del cual unas personas ejercen el
particular, sino de la Nación entera, y poder del Estado en nombre de quienes
no se les podrá dar ningún mandato» los eligen para hacer efectiva tal función:
(tít. III, cap. I, secc. III art. 7.º). ese cambio no será otro que el de la de-
mocratización de la propia representa-
Tal prohibición del mandato imperativo, ción. Los partidos, sobre todo los que en
por virtud de la cual el representante debía cada momento representaron las ideas
actuar en nombre de la nación en su con- políticas y sociales avanzadas, jugaron en
junto y no por cuenta del concreto grupo ello un papel fundamental. Por su pre-
de ciudadanos que lo habían elegido en el sión fue produciéndose una ampliación
proceso electoral del que se tratase en progresiva del derecho de sufragio, que,
cada caso, logrará pervivir durante dece- primero masculino, alcanzó en algunos
nios, hasta llegar a los textos constituciona- países, a partir del giro del siglo xix al
les aprobados en pleno siglo xx, como lo siglo xx, también a las mujeres. La exten-
demuestran las previsiones al respecto sión del derecho a votar y ser votado su-
contenidas, entre otras, en las Constitucio- pondrá, de ese modo, una verdadera re-
nes italiana de 1947 (art. 67), alemana de volución en la esfera teórica y práctica
1949 (art. 38.1), francesa de 1958 (art. 27), de la representación, toda vez que lo que
portuguesa de 1976 (art. 152.3) o española se hace presente en las instituciones re-
de 1978 (art. 67.2). Sin embargo, para presentativas del Estado dejará de ser
cuando entraron en vigor todos los textos una parte ínfima o muy minoritaria de
mencionados la prohibición del mandato las respectivas poblaciones –aquella que
imperativo, característica de la representa- ejercía un derecho restringido de sufra-
ción política del Estado en sus fases inicia- gio, censitario y/o capacitario– para con-
les, había sido completamente trastocada vertirse en el conjunto formado por to-
por la consolidación, a partir del tercer ter- dos los hombres (primero) y mujeres
cio del siglo xix, de los partidos políticos, (con posterioridad) mayores de la edad
que, en tanto que instrumentos esenciales que para votar se fijase legalmente, edad
del proceso electoral, acabaron siéndolo que también fue reduciéndose de forma
también del propio proceso de la repre- progresiva a medida que la ampliación
1048
del derecho de sufragio fue consolidán- La representación política, clave de

dose. El sufragio universal, conquista his- arco de las democracias modernas,
tórica esencial sin la cual no se puede constituye, en suma, una manifestación
hablar con propiedad de verdadera de- sobresaliente de la superioridad del Es-
mocracia, cambiará así de forma radical tado constitucional sobre cualquier
la relación entre los poderes Legislativo y otra forma de organización del poder
Ejecutivo de los sistemas representativos político que haya existido a lo largo de
y, a su vez, asentará un creciente papel la Historia, como lo demuestra el he-
de los partidos políticos en la dinámica cho de que un principio formulado a
de funcionamiento del Estado democráti- finales del siglo xviii siga conservando
co, que no casualmente acabará caracte- en pleno siglo xxi toda su potenciali-
rizándose como un Estado o una demo- dad como forma de garantía de las li-
cracia de partidos. bertades y derechos.
BIBLIOGRAFÍA
Pitkin, H. F.: El concepto de representación. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,

1985.
García-Pelayo, M.: El Estado de partidos. Madrid: Alianza, 1984.
Macpherson, C. B.: La democracia liberal y su época. Madrid: Alianza, 2003.
Sartori, G.: Teoría de la democracia. Madrid: Alianza, 1988 y 1997.
Porras Nadales, A., ed.: El debate sobre la crisis de la representación política. Madrid:
Tecnos, 1996.
Roberto Blanco Valdés

VER TAMBIÉN: CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA / ESTADO CONSTITUCIONAL / ES-

TADO DE DERECHO / ESTADO DE PARTIDOS / MANDATO PARLAMENTARIO / PAR-
LAMENTOS / PARTIDOS POLÍTICOS
1049
RESERVAS A LOS TRATADOS INTERNACIONALES
La reserva es un instituto jurídico pro- gencias de seguridad jurídica son ma-

pio del procedimiento de conclusión yores y se traducen en requisitos
de los tratados multilaterales. Según la formales poco frecuentes en Derecho
definición del propio Convenio de Internacional tanto para la formulación,
Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el como para la retirada.
Derecho de los Tratados, una reserva
es «una declaración unilateral, cual- Este instituto jurídico presenta tantas
quiera que sea su enunciado o deno- ventajas como inconvenientes. El hecho
minación, hecha por un Estado al fir- de posibilitar a cada Estado parte adap-
mar, ratificar, aceptar o aprobar un tar a su conveniencia el tratado exclu-
tratado o al adherirse a él, con objeto yendo o interpretando a su manera sus
de excluir o modificar los efectos jurí- disposiciones es evidente que permite
dicos de ciertas disposiciones del tra- participar a Estados que, en otras condi-
tado en su aplicación a ese Estado» ciones, rechazarían ser partes del acuer-
[art. 2.1 d)]. Con alguna ligera, aunque do. Por el contrario, es inevitable pensar
sustancial, modificación, se recoge que este mecanismo produce inexora-
también en idénticos términos y en la blemente una multitud de «regímenes
misma disposición en la Convención jurídicos» distintos dentro del mismo tra-
de Viena sobre el Derecho de los Tra- tado y que, llevado a extremo, podría
tados entre Estados y organizaciones desvirtuar la propia razón de ser del
internacionales o entre organizaciones acuerdo. Justamente esta contradictoria
internacionales de 21 de marzo de situación que provocan las reservas se
1986 (por el momento no ha entrado conoce habitualmente como el dilema
en vigor), que extiende la capacidad entre la universalidad y la integridad
de hacer esta declaración unilateral a del tratado.
las organizaciones internacionales
además de los Estados y que amplía Naturalmente, las reservas no son el
las formas de manifestación del con- único instrumento por el que se modu-
sentimiento a la «confirmación formal». lan las obligaciones asumidas en un tra-
tado. Declaraciones de muy diverso tipo
La reserva es la expresión más nítida formuladas por los Estados, cláusulas de
de la dimensión sustantiva del favor salvaguardia y de opción, protocolos o
negotii en un orden jurídico donde las estipulaciones facultativas, ratificaciones
exigencias formales o las mismas con- parciales, forman parte de ese conjunto
traprestaciones dependen esencialmen- de instrumentos flexibilizadores. Con
te del consentimiento que permite mo- ellos las reservas comparten lógicamen-
dular las obligaciones de un acuerdo te rasgos jurídicos en mayor o menor
sin más límites, en principio, que los grado y, en algunos casos, como las lla-
que el consentimiento de los contra- madas declaraciones interpretativas
tantes esté dispuesto a aceptar. No obs- condicionales, la identificación del régi-
tante, por el medio en que opera este men jurídico es plena.
expediente jurídico de las reservas (los
tratados multilaterales) y por la natura- Este régimen jurídico presenta una ex-
leza esencialmente unilateral, las exi- traordinaria complejidad que excede de
1050
RESERVAS A LOS TRATADOS INTERNACIONALES
la actual regulación del Convenio de Vie- aplicarse sic et simplicitur a tratados

na de 1969, a la que ha contribuido en donde se articula la codificación inter-
una medida no desdeñable una práctica nacional y la creación de normas uni-
estatal siempre imaginativa y poco pro- versales, el establecimiento de regíme-
clive a limitaciones conceptuales, como nes integrales o de protección de
ilustra la propia existencia de reservas intereses colectivos (desde la no proli-
tardías, esto es, de reservas formuladas feración nuclear o el sistema comercial
por los Estados después de la manifesta- multilateral hasta el respeto de los de-
ción del consentimiento, como hemos rechos humanos o del medio ambien-
visto que exige el art. 2.1.d) del Conve- te) o la creación de organizaciones in-
nio de Viena. ternacionales.
Pero en realidad la complejidad de las Por su parte y de forma aparentemente

reservas descansa en dos problemas contradictoria, el aspecto relativo a la
esenciales: (a) si existe algún límite ju- oponibilidad subjetiva no coincide en
rídico objetivo a su formulación y (b) esa limitación progresiva de las reser-
los límites y condiciones subjetivas que vas. Más bien al contrario. La supera-
las otras partes contratantes pueden ción de la fase en la que la reserva re-
formular frente a las reservas. Ambos quería la aceptación unánime de las
aspectos, conocidos como la admisibi- demás partes contratantes para surtir
lidad objetiva y la oponibilidad subjeti- efecto –lo que se consagra en el propio
va de las reservas, han evolucionado Convenio de Viena siguiendo la estela
de manera muy notable. del dictamen de la Corte Internacional
de Justicia de 1951 sobre reservas a la
Así, los criterios objetivos contenidos Convención para la prevención y san-
en el art. 19 del Convenio de Viena ción del crimen de genocidio– ha teni-
para la formulación de reservas (admi- do dos efectos principales. En primer
sión implícita o explícita por el propio lugar, ha facilitado extraordinariamente
tratado y la compatibilidad con su ob- el uso y la efectividad de las reservas,
jeto y fin) han pasado de comprender- pero, en segundo término, ha hecho
se en términos de licitud a entenderse que el peso del régimen jurídico des-
en términos de validez, especialmente canse fundamentalmente en las reac-
en el marco de tratados de protección ciones que las demás partes en el trata-
de derechos humanos. Esta tendencia, do adopten para contrarrestar o
que apunta a una mayor sujeción de reequilibrar los efectos de la reserva;
las reservas, se encaja en la propia evo- facultad de reacción que la práctica in-
lución que los tratados internacionales ternacional no ha limitado en medida
han experimentado hacia una más de- alguna. Esa amplitud se percibe en el
purada técnica jurídico-convencional mismo Convenio de Viena que recoge
(ya no es una rareza que un tratado in- desde la misma aceptación expresa o
ternacional regule expresamente las re- tácita a la posibilidad de objetar la re-
servas que se pueden formular) y hacia serva que, en su máximo efecto, pue-
la satisfacción de exigencias y necesi- den llegar a excluir toda relación con-
dades normativas muy variadas en las vencional con el Estado reservatario. La
que las reservas no pueden desempe- práctica, además, ha añadido otro tipo
ñar el mismo rol. Parece claro que el de reacciones como las objeciones ex-
régimen de una reserva pensado para tensivas o la negación de todo efecto
un mundo contractualista no puede jurídico a la reserva.
1051
BIBLIOGRAFÍA
Comisión de Derecho Internacional: Guía de la Práctica sobre las Reservas a los Trata-
dos, Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, vol. II, tercera parte.
Corten, O.; Klein, P., eds.: The Vienna Convention on the Law of Treaties. Oxford: Oxford
Dörr, O.; Schmalenbach, K.: Vienna Convention on the Law of Treaties. A Commentary.
2.ª ed. New York: Springer, 2018.
Martín Rodríguez, P. J.: Flexibilidad y tratados internacionales. Madrid: Tecnos, 2003.
Remiro Brotóns, A.: Derecho Internacional Público. Derecho de los tratados. Madrid:
Tecnos, 1987.
Riquelme Cortado, R.: Las reservas a los tratados: lagunas y ambigüedades del régimen
de Viena. Murcia: Universidad de Murcia, 2004.

VER TAMBIÉN: CORTE PENAL INTERNACIONAL / CORTE INTERAMERICANA DE DE-

RECHOS HUMANOS / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / JURISDICCIÓN UNI-
VERSAL / NACIONES UNIDAS / POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA / RELACIONES IN-
TERNACIONALES / SOBERANÍA / TRATADOS INTERNACIONALES
1052
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La responsabilidad patrimonial de las toda lesión que sufran en cualquiera de

Administraciones Públicas, conocida co- sus bienes y derechos, salvo en los ca-
múnmente como RPA, es un instituto ju- sos de fuerza mayor, siempre que la le-
rídico reciente que tiene cabida en el sión sea consecuencia del funciona-
ámbito de las relaciones del sector públi- miento de los servicios públicos».
co con los ciudadanos. Su concepción
parte de la noción de costes sociales. La Las características que configuran la RPA
generación de un coste o una lesión, que son las siguientes:
afecta a un sujeto o a un grupo, da lugar
a la pregunta de si tal individuo o con- A) La RPA es unitaria, es decir, todo el
junto singularizado de sujetos deben so- sector público se encuentra sujeto a
portar ese daño por sí solos o si debe un mismo régimen. Esto significa
producirse un reparto de los costes y le- que su regulación se encuadra den-
siones sobre el conjunto de la sociedad. tro del título competencial que la
Si se aprecia el deber jurídico de sopor- Constitución atribuye al Estado so-
tar el daño, entonces se produce una de- bre el procedimiento administrativo
negación de la RPA, mientras que si se común (art. 149.1.18 CE). El carácter
concluye que es la ciudadanía la que unitario de la RPA no se rompe ni
debe asumir el coste en general, sin indi- ante circunstancias excepcionales,
vidualizar, se estimará la reclamación de como son las declaraciones del esta-
responsabilidad patrimonial y se indem- do de alarma, sitio o excepción,
nizará la lesión sufrida por unos pocos, puesto que el artículo 3.2 de la Ley
de manera que sean todos los que la so- Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de
porten. Supone, por tanto, la sujeción de los estados de alarma, excepción y
la Administración (comprendida en sen- sitio, dispone que: «Quienes como
tido amplio, como sociedad) a una res- consecuencia de la aplicación de los
ponsabilidad de último recurso frente a actos y disposiciones adoptadas du-
los administrados, es decir, se configura rante la vigencia de estos estados su-
como un mecanismo casi subsidiario, fran, de forma directa, o en su per-
para el caso de que no haya otros reme- sona, derechos o bienes, daños o
dios específicos. perjuicios por actos que no les sean
imputables, tendrán derecho a ser
El origen de la RPA data del siglo xix, si indemnizados de acuerdo con lo
bien no es hasta la Ley de Expropiación dispuesto en las leyes».
Forzosa de 16 de diciembre de 1954, en B) La RPA es general, es decir, abarca
los artículos 120 y 121, cuando se esta- toda potestad administrativa o tráfico
blece su configuración objetiva, que ordinario de la Administración, la ac-
aún perdura. tividad o la omisión (inactividad), los
actos, disposiciones de carácter ge-
En la Constitución Española aparece en neral, incluso la legislación o las ac-
el artículo 106.2: «Los particulares, en tuaciones fácticas, el funcionamiento
los términos establecidos por la ley, ten- normal o anormal; y en un concepto
drán derecho a ser indemnizados por amplísimo, los servicios públicos. In-
1053
cluye tal espectro, que se ha conside- tienen una obligación de disponer

rado como servicio público a efectos todos los medios para la curación,
de la responsabilidad patrimonial, al pero no una obligación de resultado.
Registro de la Propiedad [STS 22 de
marzo de 1995 (FJ 3)]. Sin embargo, si se analizan los elemen-
C) Es una responsabilidad directa, sin tos fundamentales de la RPA, se advierte
perjuicio del ejercicio de la acción claramente que se conserva en todo
de regreso contra los funcionarios o caso el carácter objetivo de su naturale-
agentes que causaran el daño, si za jurídica. Es decir, para estimar una
esto fuera posible determinarlo. El reclamación de responsabilidad patri-
carácter directo se observa también monial, no se ha de poner el énfasis en
incluso en los casos en los que los la actuación de la Administración, del
servicios públicos se prestan por funcionario o del tercero privado, sino
cuenta de la Administración, es de- que el estudio de la RPA es totalmente
cir, cuando existe la intervención de ajeno a las valoraciones sobre la con-
un tercero privado en la prestación ducta que causa la lesión. No se predica
de un servicio que se considera de del servicio público un dolo, una culpa,
titularidad pública. Es el supuesto en una intención o una mera inobservan-
que una entidad privada presta un cia. Donde se pone el énfasis en la le-
servicio sanitario y su actuación pro- sión y el deber jurídico de soportarla.
voca una lesión. El particular afecta-
do reclama contra la Administración Se trata por tanto, de analizar el ele-
y esta, si concurre la RPA y ha de mento esencial de la RPA: la antijuridi-
indemnizar, habrá de hacerlo de ma- cidad del daño. Debe existir un daño
nera directa en sus relaciones con el singularizado, efectivo, cierto, indivi-
administrado, pudiendo después re- dualizable y evaluable económicamen-
petir contra la entidad privada (La te (que se cubra íntegramente con la
STS de 20 noviembre de 2018 señala indemnización, pero no dé lugar a un
que la resolución de reconocimiento enriquecimiento injusto). Este daño
de la RPA es título válido para recla- debe ser consecuencia del servicio pú-
mar a la entidad privada en acción blico, por lo que debe apreciarse el
de regreso, si contiene todos los ele- nexo causal como imprescindible rela-
mentos y delimita su responsabili- ción de causalidad entre la actuación y
dad, fijando el derecho al reintegro). el resultado dañoso, que puede apare-
D) En cuarto lugar y siendo una caracte- cer bajo formas mediatas, indirectas y
rística crucial, la RPA es objetiva. Ello concurrentes, puede debilitarse por
quiere decir que no se analiza si con- causas concomitantes o intervenciones
curre culpa o dolo en la Administra- de terceros, sin necesidad de romperse,
ción y que se puede reconocer tanto con un efecto de moderar la responsa-
si el funcionamiento de los servicios bilidad. El nexo causal deberá ser pro-
públicos es normal como anormal. bado por quien lo invoca, es decir, el
Una parte de la doctrina ha conside- administrado que reclame la indemni-
rado que predicar el objetivismo de zación que cree justa. La ruptura del
la RPA no es correcto, especialmente nexo causal se produce cuando se pre-
si se trata de la RPA en el ámbito sa- senta la fuerza mayor –el caso fortuito
nitario donde son los errores o la ne- no tiene entidad suficiente para provo-
gligencia los que dan lugar a indem- car tal quiebra. Si bien la fuerza mayor
nización, puesto que los médicos es un término civil que no adquiere
1054
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
nueva definición en el Derecho Admi- Audiencia Nacional de 15 de abril de

nistrativo, a los efectos de la RPA, son 2013, de 24 febrero de 2014, 10 de julio
numerosas las sentencias que han de 2013 y 25 de mayo de 2015 apreciaron
abordado su concurrencia en este ám- fuerza mayor en el estado de alarma de-
bito. En síntesis, se trata de la fuerza clarado con ocasión de la huelga de con-
mayor como suceso que está fuera del troladores aéreos y negaron las indemni-
círculo de acción del obligado, ajeno a zaciones reclamadas, pero podría darse
su capacidad; son hechos que, aun la circunstancia de que se indemnizara
siendo previsibles, sin embargo, resul- incluso en un estado de alarma declarado
tan inevitables, insuperables e irresisti- por fuerza mayor, dada la previsión legal
bles; e incluso ha sido definida como expresa, atendiendo al caso concreto.
un exceso, es decir, que se haya causa-
do un daño real, material y directo que Ahora bien, sobre todo, el particular
excede visiblemente de los accidentes que pretende hacer valer frente a la Ad-
propios del curso normal de la vida ministración una reclamación de RPA
por la importancia y trascendencia de debe sustentarla en que no exista el de-
su manifestación. Además, al ser causa ber jurídico de soportar el daño indivi-
de exoneración, le corresponde a la dual por disposición legal o vínculo ju-
Administración probarla. rídico. El debate esencial, por tanto, es
el de a quién le corresponde asumir los
Esta tensión entre la RPA y la fuerza ma- costes, si al sujeto o a la sociedad. Y es
yor tiene especial relevancia en los casos por ello que la antijuridicidad del daño
excepcionales de alarma, sitio y excep- es el criterio que rige el instituto jurídi-
ción, pues suceden por fuerza mayor y sin co de la RPA y se trata de una responsa-
embargo, la ley, como se ha señalado, no bilidad objetiva, pues el juicio último, al
excluye de antemano la posibilidad de fin y al cabo, es metajurídico y la deci-
que se aprecie RPA. Las sentencias de la sión es de convivencia social.
BIBLIOGRAFÍA
[Véanse los tratados, manuales y libros generales de Derecho Administrativo, todos los
cuales incluyen capítulos sobre la RPA.]

Abogada del Estado

CIÓN / COMUNIDADES AUTÓNOMAS / CONTRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMI-
NISTRATIVO / ESTADO NEUTRAL / EXPROPIACIÓN FORZOSA / JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD (Principio de) / ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES ADMINISTRATI-
VAS / SECTOR PÚBLICO
1055
RETÓRICA JURÍDICA
La retórica es el arte de hablar bien para escépticas. Para ellos, la retórica era un
convencer o persuadir. Es una disciplina instrumento para convencer en las
general, aplicable tanto al hablar cotidia- asambleas de los ciudadanos y en los
no como al hablar en el seno de cual- procesos ante los tribunales. No se per-
quier ciencia o especialidad. Una de sus seguía la verdad, sino la persuasión. Se
modalidades es la retórica jurídica, que lo echó en cara Platón, en boca de Só-
se ocupa de los discursos y debates jurí- crates, sobre todo en el Gorgias y en el
dicos. Esta distinción entre discursos y Fedro. Para Platón, la retórica ha de es-
debates está en la base de la diferencia- tar al servicio de la verdad y del bien
ción entre retórica y dialéctica. Sin em- (concepción ética).
bargo, también es posible entender la
retórica como comprensiva de la dialécti- Los autores clásicos más destacados son
ca. El jurista se enfrenta ante situaciones Aristóteles, Cicerón y Quintiliano y, para
tales como: discursos parlamentarios, la retórica sagrada, San Agustín. En su
procesos judiciales, negociaciones, etc., conjunto configuran la «retórica clásica».
en las cuales se combinan ambas activi- Esta se desarrolló durante la Edad Me-
dades. dia y Renacimiento. A partir del raciona-
lismo entra en crisis, y con el positivis-
Como disciplina intelectual, surge en la mo decimonónico se la reduce a una
Magna Grecia (Sicilia) con ocasión de faceta de la estética y de la poesía,
una situación concreta. Tras caer el tirá- acentuando su aspecto literario con el
nico gobernante se planteó la necesidad estudio de las figuras y tropos poéticos.
de repartir las tierras entre sus antiguos Bien mirado, el positivismo sustituyó la
dueños, expropiados por aquel para pa- retórica clásica por la cientificista. De
gar a sus huestes los servicios presta- esta época data la actitud de cierto des-
dos. A tal efecto, se formaron tribunales precio hacia la retórica, a la que se ta-
ante los cuales los antiguos propietarios cha de palabrería vana. Solo a mitad del
debían defender personalmente, sin re- siglo xx, con la obra de Chaïm Perel-
presentante ni abogado, su pretendido man, vuelve a renacer con renovado ím-
derecho. Para preparar a esas personas petu. Ello se explica por varios factores:
surgieron maestros en retórica. La tradi- la rehabilitación de la filosofía práctica
ción señala a Corax y Tisias. El origen tras la Segunda Guerra Mundial; la ge-
de la retórica sería así eminentemente neralización del sistema político demo-
jurídico y, para ser más exactos, judicial. crático como el único legitimado; y el
Una segunda fase la representan los so- auge de la filosofía del lenguaje en sus
fistas, grupo heterogéneo de «intelectua- múltiples manifestaciones. A estar cir-
les» que se instalaron en Atenas prove- cunstancias hay que añadir otras: nego-
nientes de Asia Menor y Magna Grecia. ciaciones en la esfera empresarial, inci-
La democracia ateniense era el marco dencia de las nuevas tecnologías o la
ideal para los jóvenes que se querían práctica publicitaria y propagandística.
dedicar a la política. Los sofistas, como
Protágoras, Gorgias y Trasímaco, se Tradicionalmente se han distinguido tres
convirtieron en maestros de retórica y géneros retóricos: deliberativo, epidíctico
también de concepciones relativistas y o demostrativo, y forense. El deliberativo
1056
RETÓRICA JURÍDICA
es el género retórico propio de las asam- eres corrupto, mejor no hables de la

bleas. Los oradores se dirigen a los corrupción). El pathos es el elemento
miembros de la asamblea para, una vez pasional; todo buen retórico tratará de
analizada la situación, argumentar con levantar en el auditorio las pasiones
vistas al futuro y adoptar la decisión que que favorezcan sus posturas; para algu-
parezca más pertinente. Su característica nos autores es el elemento clave para
es la deliberación, conjunto de actos re- persuadir. El logos es el razonamiento
flexivos que, apoyados en la experiencia que, como tal, va dirigido a la razón,
del pasado, intentan acertar con la deci- no a la razón matemática, sino a la
sión que hay que adoptar, la cual tendrá práctica o argumentativa. En los discur-
sus repercusiones en un futuro más o sos y debates jurídicos estos tres aspec-
menos próximo. El epidíctico o demos- tos pueden estar presentes, aunque lo
trativo (demostrativum: que muestra) es deseable es que dominen el primero y
propio de las situaciones en las que hay el tercero. No obstante, el aspecto
que alabar a un individuo, institución o emocional es decisivo en la comunica-
grupo colectivo, o bien censurarle. Su ca- ción humana.
racterística es la amplificación (amplifi-
catio) o exageración de las virtudes del El principio fundamental de la retórica
alabado o los defectos del vituperado. La es: conducirse en los discursos y deba-
situación paradigmática es a la muerte tes de acuerdo con lo conveniente y
de una persona o cuando se le otorga un oportuno (decorum). La conveniencia
honor. El forense es el propio de los pro- y la oportunidad están en función de
cesos judiciales, en los cuales los aboga- diversos factores, sobre todo, del audi-
dos de las partes defienden posiciones torio. Se denomina auditorio o audien-
encontradas. En el ámbito jurídico tienen cia (también público) a la persona o
lugar actos comunicacionales de los tres conjunto de personas a las que se diri-
géneros, pero sobre todo del primero y ge el orador. El discurso de este ha de
del tercero. El deliberativo predomina en tener en cuenta, en primer lugar, las
el Parlamento y en las corporaciones y características del auditorio. Hay audi-
asociaciones. El forense en los procesos torios homogéneos (abogados) y hete-
judiciales. El orador perfecto, según Ci- rogéneos (individuos con distintas pro-
cerón, es maestro en los tres géneros y fesiones); especializados (especialistas
sabe conjuntarlos en sus discursos. en propiedad industrial); escogidos por
el hablante (seminario con individuos
A los tres clásicos se han unido otros: el seleccionados); pasivos (los oyentes no
sagrado o religioso, con su concepto de participan, solo escuchan); activos
sermón u homilía; el docente, centrado (participan con preguntas, objecio-
en la lección magistral (lectio); el epis- nes, etc.); se denomina auditorio uni-
tolar o arte de escribir cartas y otros ti- versal al característico del discurso filo-
pos de escritos; a estos hay que añadir sófico: por lo general el filósofo se
otros, como el publicitario o propagan- dirige a la humanidad. Es frecuente la
dístico, propios de las actividades políti- existencia de auditorios simultáneos: el
cas y comerciales. También hay que político habla en el Parlamento ante
destacar la retórica simbólica. los diputados, pero también lo hace
para los medios de comunicación, y
Tres aspectos se dan en todo acto retó- para el público en general. Por último,
rico: ethos, pathos y logos. El ethos con- hay también auditorios jerarquizados;
diciona la credibilidad del hablante (si tal es el caso de los procesos judiciales,
1057
en los cuales las partes hablan no solo elección de la expresión lingüística (elo-
para el tribunal, sino asimismo para los cutio: manera de expresarse), para lo
jerárquicamente superiores. Una regla cual el jurista habrá de seleccionar las
de prudencia para todo orador es que palabras adecuadas. Es conveniente huir
debe tratar de conocer lo mejor posible de toda pedantería, pero también lo es
los caracteres del auditorio, y adecuar demostrar al auditorio que domina la
su discurso a esos caracteres. técnica jurídica y el lenguaje conceptual
y argumentativo. El estilo lingüístico ha
El concepto fundamental de la oratoria de ser serio, riguroso y lo más sencillo y
es el de discurso; y el de la dialéctica, el escueto posible. D) La memorización
de debate (o diálogo). El jurista ha de (memoria) de los contenidos del discur-
dominar ambos aspectos. El primero es so de acuerdo con el orden y la expre-
característico de asambleas o reuniones, sión lingüística elegidos. Un buen ora-
así como de procesos judiciales y de ex- dor no usa papeles, todo lo más un
posiciones doctrinales. En todos ellos el esquema. La lectura es preceptiva en
jurista tiene que hablar para convencer. ciertas ocasiones solemnes, y también
El debate (o diálogo) es lo típico de los tiene sus reglas, sobre todo de vocaliza-
procesos judiciales, ya que en ellos las ción y entonación. E) La ejecución del
partes se enfrentan con posturas contra- discurso (actio, pronuntiatio), es decir,
puestas, y también hay debate en las la puesta en escena de todo buen dis-
asambleas, en las polémicas doctrinales curso comprende las siguientes fases: 1)
y en las negociaciones. Vemos, por tan- Preámbulo, exordio o proemio (exor-
to, que discurso y debate (o diálogo) se dium, proemium), cuya función es cap-
entrecruzan y solapan, dependiendo de tar la atención y la benevolencia del au-
la situación comunicacional. ditorio. Ha de ser breve y simpático,
pero sin excesivas florituras. 2) La narra-
En cuanto a la preparación y ejecución ción de los hechos o situaciones (na-
del discurso jurídico, la retórica tiene rratio): tiene por objeto hacer referen-
establecido desde la Antigüedad clásica cia a las realidades pasadas o presentes
el procedimiento para ello; por tanto, con las que se enfrenta el orador y, en
también del discurso jurídico. Las tareas general, el auditorio. 3) El estableci-
que ha de acometer el orador son: A) La miento o determinación de la tesis que
invención (inventio) o descubrimiento se defiende. 4) La argumentación (argu-
de los lugares (loci) o aspectos que ha mentatio): expresión de las razones que
de tener en consideración, para lo cual avalan la tesis expuesta. La argumenta-
el orador ha de tener claro el tema o ción lógica de lo razonable también
cuestión (qaestio) de la que va a hablar. comprende la refutación (refutatio) o
Esta tarea corresponde a la tópica, pala- confutación (confutatio), esto es, el re-
bra que designa, similar a loci, los luga- chazo razonado los argumentos de la
res temáticos de la materia a tratar, a parte contraria. 5) La conclusión o pero-
partir del conocimiento cabal del Dere- ración (conclusio, peroratio), que ha de
cho. B) La disposición (dispositio) con- servir para recordar la tesis y resumir
siste en ordenar los puntos que el jurista brevemente lo expuesto.
ha determinado en la inventio con la fi-
nalidad de dar coherencia y armonía al Por último, es importante el lenguaje
discurso. Un discurso desordenado no corporal en la pronunciación del discur-
se sigue bien por el auditorio, además so. La regla general exige mantener la
de causar una impresión penosa. C) La naturalidad dentro de lo conveniente.
1058
RETÓRICA JURÍDICA
BIBLIOGRAFÍA
Además de las obras clásicas de Platón, Aristóteles, Cicerón, Quintiliano o Vico, véanse:
Albaladejo Mayordomo, T: Retórica. Madrid: Síntesis, 2010.

García Berrio, A.: «Retórica como ciencia de la expresividad (presupuestos de una Re-
tórica general), en Estudios de Lingüística, 2 (1984).
Mortara Garavelli, B.: Manual de Retórica. Madrid: Anaya, 2015.
Perelman, C.; Olbrechts-Tyteca, L.: Tratado de la argumentación. La nueva Retórica.
Madrid: Gredos, 2009.
Perelman, C.: La lógica jurídica y la nueva Retórica. Santiago de Chile: Olejnik, 2018.
Robles, G.: Retórica para juristas. [En prensa; en esta obra se desarrollan con amplitud
las cuestiones mencionadas en el texto.]
Vega Reñón, L.; Olmos Gómez, P.: Compendio de lógica, argumentación y retórica. Ma-
drid: Trotta, 2016.
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / INTERPRETACIÓN

JURÍDICA / LENGUAJE JURÍDICO / MÉTODO JURÍDICO / ORDENAMIENTO JURÍDI-
CO / SEGURIDAD JURÍDICA / SOCIOLOGÍA DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA
DEL DERECHO
1059
REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN
Reunión es la congregación transitoria nal ha definido el derecho de reunión

de varias personas con una finalidad de- como «manifestación colectiva de la li-
terminada, sea esta el intercambio de bertad de expresión a través de una
ideas o la defensa de sus intereses. Exis- asociación transitoria» (STC 85/1988,
ten diferentes tipos de reunión. Pueden de 28 de abril).
clasificarse con arreglo a dos criterios:
en primer lugar, por el carácter público Su reconocimiento se remonta a los orí-
o privado de la misma; en segundo lu- genes mismos del Estado constitucional
gar, por su carácter estático o dinámico. (primera enmienda de la Constitución
Así tenemos reuniones privadas celebra- de los Estados Unidos y Constitución
das en el domicilio del convocante o en francesa de 1791). El Convenio Europeo
otro lugar sin convocatoria pública en la de Derechos Humanos de 1950 consa-
que se asiste mediante invitaciones per- gra de forma conjunta, en su art. 11.1,
sonalizadas; y reuniones públicas que las libertades de reunión y asociación.
pueden tener lugar en espacios cerra- En España está recogido en el art. 21 de
dos, en cuyo caso son reuniones estáti- la Constitución y ha sido desarrollado
cas o al aire libre. En este último su- por la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de
puesto, las reuniones pueden ser julio, reguladora del derecho de reu-
estáticas o dinámicas. Las reuniones di- nión. Esta Ley no comprende toda la ti-
námicas son denominadas manifesta- pología de reuniones. El concepto legal
ciones en el lenguaje constitucional. queda delimitado por dos elementos:
número de asistentes y carácter público
La concertación, la temporalidad y la fi- o privado. La Ley se ocupa solo de
nalidad son elementos constitutivos de aquellas que congreguen a más de vein-
la reunión. La concertación permite dis- te personas y lo hagan en lugares públi-
tinguir la reunión de la mera aglomera- cos. Quedan expresamente fuera de su
ción. La temporalidad es lo que distin- ámbito de regulación las que celebren
gue una reunión de una asociación. La partidos políticos, sindicatos, organiza-
finalidad –intercambio de ideas o defen- ciones empresariales, sociedades civiles
sa de intereses– es lo que hace de ella y mercantiles, asociaciones, corporacio-
un instrumento de comunicación y for- nes, fundaciones, cooperativas.
mación de la opinión pública y determi-
na que el derecho de reunión se com- El régimen jurídico del derecho de reu-
prenda en el Estado constitucional como nión responde a tres principios: respon-
un derecho fundamental (que, por lo sabilidad, libertad y pacifismo (A. Torres
dicho, incluye al de manifestación). Su del Moral).
sustantividad propia deriva precisamen-
te de su carácter instrumental respecto La regulación de este derecho es radical-
de otros derechos fundamentales (liber- mente diferente en un Estado democráti-
tad de expresión, asociación, participa- co de Derecho que en un Estado autorita-
ción en asuntos públicos, huelga, etc.). rio. En estos últimos, el derecho queda
Por ello el ordenamiento constitucional vaciado de contenido al condicionarse su
lo reviste de las máximas garantías. En ejercicio al régimen de solicitud y autori-
esta línea, nuestro Tribunal Constitucio- zación previa. La Constitución Española
1060
de 1978 en el art. 21 prohíbe expresamen- cho fundamental podría verse obstaculi-

te el requisito de la autorización. Este solo zado por la acción de grupos sociales y
es posible cuando, en virtud de la decla- políticos antagónicos. La prohibición o,
ración del estado de excepción o de sitio, en su caso, la propuesta de modifica-
se decreta la suspensión del derecho. El ción de alguno de los aspectos de la
apartado segundo del art. 21 prevé que manifestación debe ser motivada y noti-
«en los casos de reuniones en lugares de ficada en el plazo máximo de cuarenta y
tránsito público y manifestaciones se dará ocho horas posteriores a la comunica-
comunicación previa a la autoridad, que ción de los convocantes. En caso de
solo podrá prohibirlas cuando existan ra- desacuerdo, la decisión gubernativa es
zones fundadas de alteración del orden recurrible ante la jurisdicción contencio-
público, con peligro para personas o bie- so-administrativa que, como garante de
nes». En el escrito de comunicación debe los derechos fundamentales de los ciu-
hacerse constar la identificación de los dadanos, tiene la última palabra.
promotores u organizadores, lugar, fecha,
hora y duración prevista, objeto de la mis- Por otro lado, los convocantes y organi-
ma, itinerario proyectado, medidas de se- zadores se responsabilizan del orden de
guridad previstas. Deben ser comunicadas las reuniones y manifestaciones y deben
por escrito a la autoridad gubernativa con adoptar las medidas necesarias para el
una antelación de entre treinta y diez días adecuado desarrollo de las mismas. Los
a la fecha de su celebración, que puede participantes en ellas que causen daños
reducirse a veinticuatro horas cuando lo a terceros responderán directamente
justifique la existencia de causas extraor- por ellos. Subsidiariamente responderán
dinarias y graves. El Tribunal Constitucio- las personas físicas o jurídicas organiza-
nal ha subrayado que al tratarse de un doras o promotoras de la reunión o ma-
derecho subjetivo de ejercicio colectivo nifestación.
incide en los derechos e intereses de otros
ciudadanos. La función de la comunica- Solo gozan de protección constitucional
ción es permitir que la autoridad pueda las reuniones «pacíficas y sin armas». En
valorar esa afectación, tomar las medidas todo caso, durante su celebración, las
oportunas, e incluso garantizar el pleno reuniones y manifestaciones pueden ser
ejercicio del derecho. Desde esta última suspendidas y disueltas por ilicitud pe-
óptica, el ordenamiento refleja un con- nal, por alteraciones graves del orden
cepto positivo de libertad y prescribe la público o por el uso de uniformes para-
protección gubernativa de las reuniones y militares. Penalmente tienen la conside-
manifestaciones frente a quienes trataren ración de ilícitas las que se celebran con
de impedir el ejercicio de este derecho. la intención de cometer un delito o aque-
llas a las que concurran personas con ar-
La autoridad gubernativa solo puede mas, artefactos explosivos u objetos con-
prohibir una reunión o una manifesta- tundentes o de cualquier otro modo
ción cuando considere que hay razones peligrosos. Estas reuniones carecen per
fundadas de que pueden producirse al- se de protección constitucional. El dere-
teraciones de orden público, con peli- cho no comprende –en palabras del Tri-
gro para personas o bienes. Las razones bunal Constitucional– la facultad de ejer-
deben ser graves, porque en otro caso cer sobre terceros una violencia moral de
la obligación constitucional de la autori- carácter intimidatorio (SSTC 2/1982 y
dad gubernativa es proteger la reunión. 59/1990). Al margen de lo anterior, cual-
En otro caso, el ejercicio de este dere- quier limitación que se establezca de
1061
este derecho para preservar otros debe cierre generalizado de fronteras y la

ser interpretada de forma restrictiva. drástica limitación del derecho a la libre
circulación de gran parte de la Huma-
Para proteger la libertad y la autonomía nidad. Limitaciones que implican una
de las Cámaras parlamentarias la Consti- drástica restricción de los derechos de
tución prohíbe la presentación directa de reunión y manifestación. Como conse-
peticiones a las mismas mediante «mani- cuencia de la activación del Derecho de
festaciones ciudadanas» (art. 77.1). Des- crisis o de emergencia, y con el objetivo
de esta óptica, se puede prohibir y san- de proteger los derechos a la salud y la
cionar penalmente las reuniones que vida de las personas, los poderes públi-
pretendan alterar el normal funciona- cos han restringido el derecho de reu-
miento de la Cámara y perturbar su inde- nión y manifestación.
pendencia.
En el caso de España, con motivo de la
Los titulares del derecho de reunión son celebración el 1 de mayo de la Fiesta
no solo los españoles sino también los del Trabajo, y ante diversas decisiones
extranjeros en las mismas condiciones. gubernativas de prohibir manifestacio-
Los miembros de los cuerpos y fuerzas nes durante la vigencia del estado de
de seguridad del Estado, así como los alarma, que fueron confirmadas por la
jueces y magistrados, tienen restringido jurisdicción contencioso-administrati-
este derecho. va, el asunto llegó al Tribunal Constitu-
cional. Un auto dictado por su Sala I,
En el supuesto de manifestaciones con confirmó la constitucionalidad de la
fines de protesta política y participación prohibición gracias al voto de calidad
de un porcentaje amplio de población, de su presidente. Para el supremo intér-
un estudio reciente de la profesora de prete de la Constitución, el derecho a la
Harvard Erica Chenowethd ha demos- vida, la integridad física, la salud de
trado que si se supera el umbral del 3,5 las personas y la defensa de un sistema
por ciento de participación, las manifes- de asistencia sanitaria, cuyos limitados
taciones pueden provocar cambios polí- recursos es necesario garantizar ade-
ticos de envergadura. La caída de las cuadamente, se erigen en el fin consti-
dictaduras de Ceaucescu en Rumanía tucionalmente legítimo para prohibir el
(1989) o de Mubarak en Egipto (2011) derecho fundamental de manifesta-
son ejemplos paradigmáticos. Las pro- ción. Aplicando los principios de nece-
testas de Puerto Rico que provocaron la sidad y de proporcionalidad, se llega a
dimisión del gobernador o las de los ha- la conclusión de que no existen otras
bitantes de Hong Kong contra la Ley de medidas menos lesivas para los dere-
extradición, ambas en 2019, son otro chos de reunión y manifestación que
ejemplo significativo de la trascendencia las adoptadas, para hacer frente con
política del derecho de reunión. éxito a la contención de la pandemia.
*** En las sociedades del riesgo en que vivi-

mos no es descartable que se produzcan
La pandemia provocada por la covid-19 este tipo de situaciones. La salud pública
–originada en China en enero de 2020– se configura como un límite importante
ha determinado, entre otras cosas, un al ejercicio de estos derechos.
1062
BIBLIOGRAFÍA
Gavara de Cara, J. C.: El sistema de organización del ejercicio del derecho de reunión y
manifestación. Madrid: McGraw-Hill, 1997.
García-Escudero, P.; Pendás, B.: «Régimen jurídico del derecho de reunión. Análisis de la
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López González, J. L.: El derecho de reunión y manifestación en el ordenamiento consti-
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Torres del Moral, A.: Principios de Derecho Constitucional español. Madrid: Universidad
Complutense, 2010. Tomo I, 6.ª ed.
Torres Muro, I.: El derecho de reunión y manifestación. Madrid: Civitas, 1991.
Javier Tajadura Tejada

VER TAMBIÉN: ASOCIACIONES / CORTES GENERALES / DEMOCRACIA / DEMOCRA-

CIA DIRECTA / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO DEMOCRÁTICO / HUEL-
GA / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA / LIBERTAD DE EXPRESIÓN /
PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / SANCIONES ADMINISTRATIVAS
1063
SALARIO
El salario es la prestación básica del em- pio trabajador (inembargabilidad del Sa-
presario, aquella que corresponde con la lario Mínimo Interprofesional, SMI).
prestación básica del trabajador, su tra-
bajo. En perspectiva histórica, el salario Mientras que la Constitución Española
viene a sustituir a los frutos antaño ad- afirma el principio de suficiencia del sa-
quiridos directamente por el hombre a lario (art. 35.1), el Convenio 131 de la
través de su trabajo, con los que procura- Organización Internacional del Trabajo,
ba su subsistencia y la de su familia. En sobre fijación de los salarios mínimos, ra-
el contrato de trabajo, estos frutos o utili- tificado por España, obliga a establecer
dades patrimoniales se atribuyen directa- una retribución mínima cuya cuantía se
mente al empresario, quien en compen- ha de fijar atendiendo a: a) las necesida-
sación retribuye al trabajador a través del des de los trabajadores y de sus familias,
salario, que cumple respecto al trabaja- b) los factores económicos. Asimismo, la
dor esa función de medio de vida. Tras- Carta Social Europea obliga a reconocer
cendiendo de su significación estricta- el derecho de los trabajadores a una «re-
mente individual-contractual, cumple así muneración suficiente que les proporcio-
el salario una función de primer orden a ne a ellos y a sus familias un nivel de
nivel socioeconómico, como medio ge- vida decoroso», lo que el Comité Euro-
neralizado de distribución y participa- peo de Derechos Humanos estima que
ción de la riqueza que el trabajo contri- ocurre a partir del 60 por 100 del salario
buye a crear, y también sociopolítico: neto medio, sin que pueda descender
cuando en el seno de una sociedad cual- del 50 por 100. En nuestro Derecho in-
quiera los salarios son inexistentes –des- terno, la Constitución proclama no solo
empleo– o insuficientes la sociedad entra el derecho al trabajo sino también a una
en crisis y con ella el orden establecido. remuneración suficiente para satisfacer
«sus necesidades y las de su familia»,
No es de extrañar que el legislador dé un mientras que el Estatuto de los Trabaja-
especial tratamiento al salario, y que los dores (art. 27) ordena al Gobierno fijar
intentos de regulación –o desregulación– un salario mínimo interprofesional, te-
que han desconocido su trascendencia niendo en cuenta la inflación, la produc-
meta-contractual fracasen fácilmente. Las tividad nacional, el incremento de la par-
reglas de la oferta y de la demanda, que ticipación del trabajo en la renta nacional
rigen en la contratación en general, que- y la coyuntura económica general. Para
dan matizadas en el contrato de trabajo, el año 2019, con carácter general, el SMI
en el que la autonomía de la voluntad de se ha fijado en 30.-€ al día o 900 € al
las partes contratantes está limitada por mes, lo que ha supuesto un importante
la norma estatal –la ley– y por los conve- incremento porcentual, que encontraría
nios colectivos. Esos límites afectan cla- su justificación la práctica congelación
ramente al salario, tanto en lo que se re- del SMI durante los años de crisis. La su-
fiere a su cuantía, sustancia, periodicidad, bida ha sido criticada por sus posibles
lugar y momento del pago, sin perjuicio efectos negativos para el empleo en ge-
de importantes garantías frente a otros neral y el de los jóvenes en particular.
acreedores del empresario (privilegio del Hay incluso posturas que niegan la ma-
crédito salarial) y los acreedores del pro- yor, la existencia misma de un SMI, por
1064
SALARIO
entender que la intervención del legisla- motivación, tanto en lo que se refiere al

dor en la cuantía mínima de los salarios desarrollo personal individual del traba-
impone un precio artificial al precio del jador como a su pertenencia a un grupo
trabajo, más elevado del que natural- u organización. Difícilmente encaja en el
mente establecerían las leyes del merca- concepto legal de salario, conforme al
do, generando a la postre desempleo en- cual «se considerará salario la totalidad
tre los trabajadores con salarios más de las percepciones económicas» de los
bajos. Con todo, parece que la tendencia trabajadores «por la prestación profesio-
–habrá que esperar a evidencias empíri- nal» de los servicios laborales por cuenta
cas de los efectos de la última subida– ajena (art. 26 ET). La mayoría de las ma-
será la de continuar incrementando el nifestaciones del salario emocional care-
SMI, tanto para avivar el consumo y la cen precisamente de contenido econó-
economía como para elevar la recauda- mico, y las que la tienen suelen ser
ción de la Seguridad Social, y poder beneficios sociales difícilmente indivi-
mantener así la cuantía de las pensiones. dualizables en el patrimonio del trabaja-
[Sin perjuicios de las secuelas económicas dor, de calificación muy difícil.
de la covid 19].
Tampoco tiene la consideración de sala-
Otro importante límite del salario es el rio las cantidades percibidas por el traba-
que afecta a su sustancia. Si bien el sala- jador en concepto de indemnizaciones o
rio se puede pagar en dinero (moneda suplidos por los gastos realizados como
de curso legal o mediante cheque u otra consecuencia de la actividad laboral
modalidad similar a través de entidades (dietas, gastos de locomoción, quebranto
de crédito, previo informe del comité de de moneda, etc.), las prestaciones e in-
empresa o delegados de personal) o en demnizaciones de la Seguridad Social
especie (vivienda, electricidad, gas, (así como las mejoras de seguridad y
etc.), este último no puede superar el 30 planes de pensiones a cargo del empre-
por 100 de las percepciones salariales sario) y las indemnizaciones correspon-
del trabajador, ni dar lugar a la minora- dientes a traslados, suspensiones o des-
ción de la cuantía íntegra en dinero o pidos; ni las propinas, que si bien
en especie (art. 24 ET). La desconfianza presentan un cierto ánimo retributivo no
hacia el salario en especie viene de le- proceden del empresario sino de un ter-
jos: el salario en dinero es expresión de cero; ni tampoco las liberalidades del
libertad frente a la esclavitud, en la que empresario, como las cestas de Navidad.
el amo proporciona al esclavo lo preci-
so para subsistir, techo y comida. La estructura del salario es la estableci-
da en los convenios colectivos y contra-
En el ámbito de los recursos humanos se tos de trabajo. Junto al salario base
habla de «salario emocional», expresión (aquella parte del salario que retribuye
esta difusa, que no tiene encaje claro en el trabajo sin entrar en otras considera-
el mundo jurídico, para referirse a deter- ciones), pueden existir complementos
minados beneficios no dinerarios acce- salariales: a) fijados en función de las
sorios al salario con los que se pretende circunstancias personales del trabajador
mejorar la motivación, el rendimiento y (antigüedad, títulos, idiomas, etc.), b)
la productividad del trabajador, y retener vinculados al trabajo realizado (penosi-
el talento. Es emocional porque se basa dad, peligrosidad, responsabilidad, noc-
en las teorías sobre la inteligencia emo- turnidad, etc.), y c) dependientes de la
cional y las modernas tendencias sobre situación y resultados de la empresa
1065
(primas, determinados incentivos, etc.), res y hombres. El problema de la llama-

que cada vez son más habituales; a su da «brecha salarial» está directamente
función incentivadora se suma la de emparentado con la inercia de un mun-
allanar a las empresas el ajuste de cos- do laboral que hasta hace poco estaba
tes salariales en momentos de crisis. protagonizado por trabajadores varones
exentos de las tareas del hogar y cuida-
En fin, reto prioritario es el de neutrali- do de la familia, y que ahora se encuen-
zar las diferencias salariales entre muje- tra en profunda transformación.
BIBLIOGRAFÍA
Alonso Olea, M.: Introducción al Derecho del Trabajo. 6.ª ed. Madrid: Civitas, 2002.
Alonso Olea, M.; Casas Baamonde, M. E.: Derecho del Trabajo. 24.ª ed. Pamplona: Civitas, 2006.
Montoya Melgar, A.: Derecho del Trabajo. 40.ª ed. Madrid: Tecnos, 2019.
Pérez del Prado, D.: «¿Qué es el salario emocional?», en Revista de Información Laboral,
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Sempere Navarro, A. V.: «Art. 26. Del salario», en Montoya Melgar, A., et al., Comentarios
al Estatuto de los Trabajadores. 9.ª ed. Pamplona: Aranzadi, 2013.
Juan Pablo Maldonado Montoya

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

TRABAJO / HUELGA / ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO / PANDE-
MIA: PERSPECTIVA LABORAL / SINDICATOS
1066
SANCIONES ADMINISTRATIVAS
A diferencia de otros países europeos, en del mercado, en materia de espectácu-

España, entre las propias de la Adminis- los…) o como (ii) sanciones de autopro-
tración Pública para satisfacer el interés tección administrativa (disciplinarias, de
general, se encuentra la potestad sancio- policía demanial o tributarias).
nadora. Por ello, la Administración Pública
tiene reconocida competencia para impo- Los principios que rigen la aplicación de
ner por sí misma sanciones a los ciudada- estas sanciones están estipulados en la
nos que estén involucrados en la comi- Ley del Régimen Jurídico del Sector Pú-
sión de una infracción administrativa. Esta blico, cuyo capítulo III del título prelimi-
potestad sancionadora es una manifesta- nar enumera los principios aplicables a
ción del ius puniendi del Estado y preten- la potestad sancionadora de la Adminis-
de garantizar el correcto funcionamiento tración, que son los mismos que para la
de la gestión administrativa, así como ase- imposición de penas del orden penal,
gurar el respeto a las normas jurídicas. pues parten de la obligación impuesta en
el art. 25 CE, que dispone que «nadie
En sentido amplio, sanción podría defi- puede ser condenado o sancionado por
nirse como todo aquel castigo impuesto acciones u omisiones que en el momen-
como consecuencia de la realización de to de producirse no constituyan delito,
una conducta. En sentido estricto, san- falta o infracción administrativa, según la
ción administrativa es aquella retribución legislación vigente en aquel momento».
negativa impuesta por la Administración Estos principios son:
Pública a los ciudadanos por la comisión
de infracciones administrativas delimita- –– Legalidad: Es el principio que delimi-
das por la ley. Cualquier otro perjuicio o ta el ejercicio de dicha potestad. Vie-
situación desfavorable impuesta a un ad- ne regulado en el art. 25 de la norma
ministrado no puede tener la considera- suprema y en el art. 25 LRJSP, el cual
ción de sanción en sentido estricto. Asi- dispone que la potestad sancionado-
mismo, no toda vulneración del ra solo puede ejercerse cuando haya
ordenamiento jurídico se debe a una in- sido expresamente reconocida por
fracción administrativa, por lo que no una ley. Por tanto, se establece una
toda consecuencia gravosa de dicha vul- reserva absoluta de ley que se tradu-
neración debe considerarse sanción ce en que, en ningún caso, puede un
strictu sensu. Lo anterior quiere decir reglamento establecer infracciones o
que para que la Administración pueda sanciones administrativas nuevas.
imponer sanciones administrativas es im- Aun así, el art. 27 LRJSP permite que
prescindible que exista una vinculación las disposiciones reglamentarias de
exclusiva a una infracción administrativa desarrollo introduzcan especificacio-
concreta y delimitada en la Ley. nes o graduaciones al cuadro de las
sanciones establecidas legalmente
Las diversas manifestaciones de esta po- para contribuir a identificar de forma
testad sancionadora pueden clasificarse más correcta y precisa las conductas
como (i) sanciones de orden público ge- ilícitas y los castigos correspondien-
neral (urbanísticas, de medio ambiente, tes. Además, el principio de legalidad
de defensa del consumidor, de disciplina también concreta qué órganos pue-
1067
den ejercer la potestad sancionadora. caso de la Administración local, que

Así, el art. 25 LRJSP dispone que le no dispone de potestad legislativa
corresponde «a los órganos adminis- propia. Sin embargo, la Ley 57/2003,
trativos que la tengan expresamente de 16 de diciembre, de medidas para
atribuida, por disposición de rango la modernización del gobierno local,
legal o reglamentario». Por tanto, este introdujo el título XI LBLR y solucio-
principio aporta seguridad jurídica al na esta situación regulando con ca-
sistema dado que los ciudadanos rácter general las sanciones adminis-
pueden en todo caso predecir cuáles trativas que compete imponer a la
serán las consecuencias de sus actos. Administración local, así como las
–– Irretroactividad: Viene regulado tan- infracciones que las ordenanzas lo-
to en el art. 25 CE como en el art. 26 cales pueden tipificar. De esta forma,
LRJSP. La regla general es la irretroac- los entes locales, en defecto de nor-
tividad, es decir, para la imposición mativa sectorial específica, son com-
de una sanción administrativa se de- petentes para imponer sanciones
ben aplicar las disposiciones sancio- por el incumplimiento de obligacio-
nadoras vigentes en el momento de nes, prohibiciones o limitaciones re-
producirse los hechos. Sin embargo, cogidas en las correspondientes or-
si las disposiciones sancionadoras denanzas.
que entran en vigor favorecen al in- –– Responsabilidad: Propugna como re-
fractor, tanto en lo referido a la tipifi- quisito esencial de la potestad san-
cación de la infracción como a la sancionadora la concurrencia del ele-
ción y a sus plazos de prescripción, mento subjetivo de la culpabilidad,
la Ley permite la aplicación retroacti- ya sea mediante dolo o a título de
va de las normas sancionadoras (de culpa o negligencia, es decir, exige
conformidad con el principio tempus que los sujetos que cometan la con-
regit actum regulado en el art. 9 CE). ducta constitutiva de infracción sean
–– Tipicidad: Este principio también se responsables de la misma a título de
encuentra regulado en el art. 25 CE, dolo o culpa. Solo en ese caso la Ad-
así como en el art. 27 LRJSP. Tiene ministración podrá sancionar tanto a
por objeto evitar que el órgano san- personas físicas como jurídicas, así
cionador actúe con excesivo arbitrio como, cuando una ley les reconozca
obligando a que las conductas san- capacidad de obrar, a los grupos de
cionables sean exactamente delimita- afectados, a las uniones y a las enti-
das y descritas. Se encuentra muy lidades sin personalidad jurídica y pa-
gado al principio de legalidad, pues trimonios independientes o autóno-
hace referencia a la descripción de la mos. Por tanto, si el incumplimiento
conducta ilícita que debe figurar en de una obligación puede ser atribui-
la ley, disponiendo que solo constitu- do conjuntamente a varias personas,
yen infracciones administrativas las deberán responder solidariamente de
vulneraciones del ordenamiento pre- las sanciones administrativas que se
vistas como tales por una ley y que les imponga.
solo por la comisión de infracciones Sin perjuicio de ello, la responsabili-
administrativas podrán imponerse dad derivada de la comisión de una
sanciones por la Administración. infracción administrativa puede ex-
Tanto el principio de legalidad como tenderse a las personas que deban
el principio de tipicidad planteaban garantizar que otros no las cometan,
en su día ciertos problemas para el es decir, aquellas con quienes los in-
1068
fractores tengan relación de depen- dad jurídica, disponiendo que las

dencia o vinculación. sanciones deberán prescribir por el
Asimismo, además de la administrati- mero paso del tiempo. El periodo
va, existe una responsabilidad civil concreto de prescripción está regu-
que obliga al infractor a la reposición lado en la ley sectorial correspon-
de la situación alterada por él mismo diente, y en su defecto, será de tres
a su estado original y a indemnizar años si se trata de sanción por falta
por los daños y perjuicios causados, muy grave, dos años por falta grave
en su caso. Será el propio órgano y un año por falta leve. Este periodo
sancionador quien obligue a la repa- se interrumpe en caso de que se ini-
ración y fije la cuantía de la indemni- cie un procedimiento sancionador,
zación. siempre y cuando sea conocido por
–– Proporcionalidad: Recogido en el el interesado.
art. 29 LRJSP. Obliga a la Administra- –– «Non bis in idem»: Reconocido en el
ción a imponer la sanción correspon- art. 31 LRJSP, pretende evitar la dupli-
diente en función de las circunstan- cidad de las sanciones, administrativa
cias objetivas y subjetivas que y penal, cuando se aprecie la existen-
concurren en el hecho concreto, es cia de identidad de sujeto, hecho y
decir, atendiendo a la gravedad de fundamento. Asimismo, pretende evi-
los hechos cometidos (valorados se- tar la imposición de una sanción ad-
gún criterios tales como grado de ministrativa por unos hechos que el
culpabilidad, existencia de intencio- tribunal correspondiente del orden
nalidad, continuidad o persistencia penal haya declarado inexistentes o
en la conducta infractora, naturaleza no probados. Por tanto, va ligado al
de los perjuicios causados o reinci- principio de supremacía del orden
dencia), la Administración podrá im- penal.
poner una sanción u otra. Asimismo, Asimismo, y sin entrar a analizar los
la cuantía de las sanciones pecunia- trámites del procedimiento adminis-
rias se deberá fijar atendiendo a la trativo sancionador (regulados en la
gravedad de la infracción administra- Ley 39/2015 del Procedimiento Ad-
tiva cometida y de forma que no re- ministrativo Común de las Adminis-
sulte más beneficioso para el infrac- traciones Públicas), es necesario te-
tor pagar la sanción que cumplir la ner en cuenta que debe estar sujeto a
norma infringida. otros principios y garantías (audien-
En caso de que la comisión de una cia, defensa y presunción de inocen-
infracción derive necesariamente en cia, principio de exigencia de un pro-
la comisión de otras, solo deberá im- cedimiento concreto…). Estos
ponerse la sanción correspondiente a principios tienen por objeto garanti-
la infracción más grave cometida. Sin zar el equilibrio entre una actuación
embargo, si el infractor realiza una eficaz de la Administración y la salva-
pluralidad de acciones u omisiones guarda de los derechos de los ciuda-
que infrinjan el mismo precepto ad- danos.
ministrativo aprovechando la ocasión
o en ejecución de un plan preconce- En fin, la potestad sancionadora de la
bido, la sanción se impondrá por in- Administración constituye un elemento
fracción continuada. de control social alternativo al Derecho
–– Prescripción: Regulado en el art. 30 Penal que busca garantizar la tutela de
LRJSP, parte del principio de seguri- los bienes jurídicos mediante el control
1069
de los ilícitos de menor relevancia social. Con el ámbito expansivo del Código Pe-
La Administración protege así el interés nal, algunos regímenes sancionadores
general de forma indirecta, garantizando están quedando fuera de lugar. Este fe-
el cumplimiento del ordenamiento jurídi- nómeno es peligroso porque deja al al-
co vigente en cada momento e impidien- bur del perjudicado la elección del régi-
do que se consoliden situaciones de anti- men punitivo aplicable, es decir, si
juricidad. prefiere acudir a la vía penal (con los
consabidos efectos perjudiciales para
En la actualidad, existe una «criminaliza- los acusados) o a la vía administrativa.
ción» de muchos comportamientos que De lege ferenda, el legislador debería
en otros tiempos pudieran ser, en su poner control a este uso alternativo del
caso, objeto de sanción administrativa. Derecho.
BIBLIOGRAFÍA
Bermúdez Soto J.: Sistemas sancionadores de protección ambiental, casos español y chi-
leno (tesis doctoral). Madrid: Universidad Autónoma de Madrid, 1998.
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Lozano Cutanda, B.: Diccionario de sanciones administrativas. Madrid: Iustel, 2010.
Nieto, A.: Derecho Administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 1993.
Antonio Morales
Abogado del Estado

PÚBLICAS / BIENES PÚBLICOS / CONTRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMINISTRA-
TIVO / DERECHO PENAL / ESTADO DE DERECHO / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / REGLAMENTO ADMINIS-
TRATIVO
1070
SECESIÓN Y DERECHO A DECIDIR
La integridad territorial del Estado se ga plena virtualidad en tanto que mani-

configura como uno de sus elementos festación de la soberanía popular.
esenciales. Ejercer el poder en régimen
de monopolio dentro de los confines de No sucede lo mismo cuando se pretende
las propias fronteras sobre el conjunto activar el derecho de libre determina-
de la población que allí reside ha sido y ción en el interior de una estructura es-
sigue siendo irrenunciable para todo tatal ya constituida. El evidente efecto
ente estatal. Preservar el orden político disgregador inherente a una iniciativa de
(Estado democrático) y jurídico (Estado dicha índole, entendida como amenaza
de Derecho) creado por la Constitución directa a la supervivencia del ordena-
(como manifestación de la soberanía po- miento constituido, se erige en factor de-
pular) en el espacio geográfico en el que terminante para circunscribir su admisi-
la misma está llamada a aplicarse opera bilidad a la concurrencia de contextos
como premisa esencial. Y por más que fácticos especialmente cualificados, a sa-
en el mundo contemporáneo los avances ber, «situaciones de dominación y explo-
del fenómeno de integración supranacio- tación extranjera» (Resolución 1514, XV,
nal y de la globalización vengan a relati- Asamblea General de Naciones Unidas,
vizar e introducir poderosos matices so- 1960). Y es que, como la propia Nacio-
bre el entendimiento del ejercicio del nes Unidas se ha encargado de subrayar
poder soberano por parte de los Estados, posteriormente (Resolución 2625, XXV,
lo cierto es que el paradigma westfaliano Asamblea General, 1970), el derecho de
sigue vigente tanto en su proyección ex- libre determinación no autoriza ni fo-
terna (comunidad internacional formada menta acciones encaminadas a «que-
por Estados independientes e iguales) brantar o menospreciar la integridad te-
como, sobre todo y por lo que aquí inte- rritorial de los Estados soberanos e
resa, a nivel interno. independientes que se conduzcan de
conformidad con el principio de igual-
Es precisamente sobre la base de tales dad de derechos y libre determinación
consideraciones de fondo que deben inde los pueblos». Concretando específica-
terpretarse aquellas previsiones de De- mente tal límite, la Declaración y el Pro-
recho Internacional en las que se programa de Acción de Viena (Conferencia
clama el «derecho a decidir de todos los Mundial de Derechos Humanos, 1993)
pueblos», entendido como «derecho de establecen un sustancial dique de con-
libre determinación» y en cuya virtud tención que condiciona en términos de
aquellos «establecen libremente su con- legitimidad la autodeterminación, ya que
dición política y proveen asimismo su su ejercicio «no autoriza o fomenta ac-
desarrollo económico, social y cultural» ción alguna encaminada a quebrantar o
(art. 1 Pacto Internacional de Derechos menoscabar, total o parcialmente, la in-
Civiles y Políticos, y art. 1 Pacto de De- tegridad territorial o la unidad política
rechos Económicos, Sociales y Cultura- de Estados soberanos e independientes
les, 1966). Porque no cabe ignorar que que se conduzcan de conformidad con
el ejercicio de tal derecho adquiere car- el principio de igualdad de derechos y la
ta de naturaleza en el acto fundacional libre determinación de los pueblos»
del Estado, momento en el que desplie- (apartado 2). A mayor abundamiento, la
1071
Recomendación General 21 del Comité dor de la Guerra de Secesión todavía

para la eliminación de la Discriminación presente, rechazó de forma tajante que
Racial, relativa al derecho a la libre delos Estados que integran la Federación
terminación (1996), aporta una ulterior sean titulares de tal derecho. La unidad
consideración cuando prevé que «el De- «indestructible» de aquella actúa como
recho Internacional no ha reconocido el principal argumento para cerrar el paso
derecho general de los pueblos a decla- a la secesión de estos. Dos siglos des-
rar unilateralmente su secesión de un pués, en el continente europeo, los Tri-
Estado». bunales Constitucionales de Italia (sen-
tencia 118/2015) y de Alemania
Esta actitud de extraordinaria cautela (sentencia 12/2016) llegarán, cada uno
detectada en la esfera de la regulación transitando por su senda constitucional
internacional frente a la admisibilidad respectiva, a una conclusión similar: las
del derecho a la autodeterminación se unidades territoriales que configuran el
torna todavía más extrema en el ámbito Estado considerado en su conjunto care-
del Derecho Constitucional. La aspira- cen de la potestad para abandonarlo,
ción estatal de mantener incólume su quebrando su integridad. Asimismo, se
integridad, rechazando movimientos en- excluye que tal hipótesis resulte practi-
dógenos orientados a provocar su rup- cable a través de la reforma constitucio-
tura, explica el tabú constitucional (S. nal. La existencia de límites materiales
Mancini) existente en relación al reco- (explícitos o implícitos) actúa como de-
nocimiento de la que opera como su cisivo argumento excluyente en este
corolario natural: la secesión. La escasez sentido.
de Constituciones que en el pasado
(URSS y China) o en el presente (Etio- Una actitud diametralmente opuesta es
pía, San Cristóbal y Nevis) han procedi- asumida por la segunda de las aproxima-
do a incorporarla, unido al hecho de ciones detectadas, la cual aparece cons-
que tal reconocimiento ha quedado cir- truida sobre el argumento que podría-
cunscrito al terreno de lo inédito, pues- mos denominar de la «posibilidad
to que nunca se ha activado en dichos condicional». Máximo exponente de esta
ordenamientos, así lo confirma. La reali- corriente es el Tribunal Supremo de Ca-
dad de la secesión allí donde se ha ma- nadá que, en su resolución de 1998 dic-
nifestado viene, pues, a discurrir de es- tada con posterioridad a la consulta in-
paldas a su formalización normativa, dependentista celebrada en 1995 en
desarrollándose al margen de reglas re- Quebec, estableció las siguientes pautas.
guladoras. Lo cual, sin embargo, no ha En el punto de arranque afirma expresa-
impedido la aparición de un relevante mente la inexistencia del derecho de se-
caudal de reflexión jurídica en torno a cesión en la Constitución canadiense.
su admisibilidad constitucional, tanto en Ahora bien, celebrada una consulta de
el ámbito teórico como jurisdiccional. esta índole en una provincia, si a la for-
mulación de una pregunta clara se suma-
Centrándonos en la contribución realiza- ra la existencia de una mayoría igual-
da por las instancias judiciales, se detec- mente clara a favor de la independencia
ta la existencia de dos percepciones de tal resultado, aun careciendo de efecto
signo diverso. Por un lado, el Tribunal jurídico vinculante, no podría ser ignora-
Supremo de los Estados Unidos, en su do por la Federación. Atendiendo a di-
seminal sentencia Texas versus White, chas consideraciones, a continuación se
dictada en 1869 con el impacto devasta- afirma la existencia de un deber de ne-
1072
gociar de buena fe sobre los términos de dad de acudir a la reforma constitucio-

la secesión. La conclusión final de dicha nal como cauce preceptivo por el que
negociación exige llevar a cabo una re- han de discurrir las aspiraciones territo-
forma de la Constitución federal cuya fi- riales de índole secesionista. La ausen-
nalidad reside en la formalización expre- cia de límites materiales para la reforma
sa de la operación secesionista. De la constitucional que rige en nuestro orde-
argumentación sumariamente expuesta namiento permite, haciendo uso de los
se deduce una idea fundamental: no se procedimientos correspondientes, pro-
atribuye efecto directo e inmediato a la poner cualquier modificación, sin ex-
clara voluntad de secesión manifestada cluir las iniciativas que resulten contra-
unilateralmente en sede territorial. Antes rias a la misma y que pretendan
bien, una vez constatada, lo que la mis- precisamente su destrucción. La idea
ma genera es la necesidad insoslayable fuerza que subyace al planteamiento es-
de negociar, así como de articular su for- grimido por el Alto Tribunal es que, en
malización a través de un proceso de re- términos de enjuiciamiento constitucio-
forma constitucional. nal, lo determinante no es el fin al que
se aspira (la secesión) sino, muy diver-
Por su parte, el Tribunal Constitucional samente, el medio utilizado para su
español (sentencias 103/2008, 31/2010, consecución (reforma de la Constitución
42/2014 y 259/2015, de forma destaca- por la vía agravada del art. 168 CE). De
da) ha asumido un planteamiento que esta forma, se excluye la constitucionali-
viene a coincidir con el esgrimido en dad de cualquier iniciativa que no res-
Canadá en lo que respecta a la necesi- pete las exigencias establecidas.
BIBLIOGRAFÍA
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Ana Carmona Contreras

VER TAMBIÉN: AUTODETERMINACIÓN / CONSTITUCIÓN / DEMOCRACIA GLOBAL /

ESTADO AUTONÓMICO / ESTADO FEDERAL Y FEDERALISMO / NACIONALIDADES
Y REGIONES / PUEBLO / REFORMA CONSTITUCIONAL
1073
SECTOR PÚBLICO
La definición de sector público no es al Poder Legislativo ni al Judicial. Y si

pacífica. Más bien no es unívoca. La nos ceñimos tan solo a las entidades
Constitución de 1978 se refiere expre- que se mueven en el ámbito de las Ad-
samente al sector público en tres oca- ministraciones Públicas, la cuestión
siones. El art. 128 al afirmar, tras reco- tampoco se simplifica. Según el inven-
nocer la iniciativa pública en la tario de entes del sector público de la
actividad económica, que «mediante Intervención General del Estado (fe-
ley se podrá reservar al sector público brero de 2020), existen 18.650 entes
recursos o servicios esenciales, espe- del sector público estatal, autonómico
cialmente en caso de monopolio y asi- y local.
mismo acordar la intervención de em-
presas cuando así lo exigiere el interés Dicho lo anterior, lo cierto es que,
general». El art. 136 señala que el Tri- dado que, según la Constitución, el Tri-
bunal de Cuentas es el supremo órga- bunal de Cuentas es «el supremo órga-
no fiscalizador de las cuentas y de la no fiscalizador… del sector público»,
gestión económica del Estado, así como debería ser su Ley Orgánica la que de-
del sector público, y que las cuentas bería ser tomada en consideración para
del Estado y del sector público estatal la definición de lo que, con alcance ge-
se rendirán al citado Tribunal y serán neral, debe entenderse por sector pú-
censuradas por el mismo. Ambos pre- blico. Según el art. 4.º uno, de la L. O.
ceptos se refieren al sector público en 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
general. Por su parte el art. 134.2 se Cuentas, «Integran el sector público: a)
ciñe al estatal: señala que los Presu- La Administración del Estado. b) Las
puestos Generales del Estado tendrán Comunidades Autónomas. c) Las Cor-
carácter anual e «incluirán la totalidad poraciones locales. d) Las entidades
de los gastos e ingresos del sector pú- gestoras de la Seguridad Social. e) Los
blico estatal». Conviene destacar que Organismos autónomos. f) Las Socieda-
todos los preceptos citados se encuen- des estatales y demás Empresas públi-
tran en el título VII, dedicado a la «Eco- cas». Lo que ocurre es que desde 1982
nomía y Hacienda». Parece pues que la la configuración del sector público se
perspectiva que caracteriza a las refe- ha complicado sobremanera. Prueba
rencias que la Constitución contiene de ello es la Ley 40/2015, de 1 de octu-
del sector público es fundamentalmen- bre, de Régimen Jurídico del Sector Pú-
te económica. Pero en cualquier caso blico, que lo define con más detalle en
ni siquiera el concepto tiene el mismo su art. 2, según el cual la citada Ley «se
sentido en los preceptos citados. aplica al sector público», que compren-
de la Administración General del Esta-
Además de esa perspectiva, el sector do, las Administraciones de las Comu-
público tiene un alcance mayor. Hace nidades Autónomas y las Entidades que
referencia al conjunto de las entidades integran la Administración local. Pero
jurídico-públicas diferentes de las del también el «sector público institucio-
sector privado. Pero determinar qué nal», que a su vez se integra por: a)
entidades integra no es nada fácil. Pa- cualesquiera Organismos públicos y
rece que en principio no alcanzaría ni entidades de Derecho público vincula-
1074
SECTOR PÚBLICO
dos o dependientes de las Administra- que haya de entenderse por sector pú-
ciones Públicas, b) las entidades de blico. Así la Ley 47/2003, de 26 de no-
Derecho privado vinculadas o depen- viembre, General Presupuestaria, defi-
dientes de las Administraciones Públi- ne en el art. 2, «a efectos de esta ley», el
cas y c) las universidades públicas (que sector público estatal, que, también a
por cierto no tienen la consideración efectos de la ley, se divide, según el
de Administraciones Públicas). En tér- art. 3, en «sector público administrati-
minos casi idénticos (salvo la alusión a vo, empresarial y fundacional». Enume-
las Corporaciones de Derecho público) rar siquiera el extenso plantel de enti-
se pronuncia el art. 2 de la Ley 39/2015, dades que se recogen en ambos
de 1 de octubre, del Procedimiento Ad- preceptos excedería sin duda la inten-
ministrativo Común de las Administra- ción de la presente obra. Como lo sería
ciones Públicas. trascribir la complejísima enumeración
de entidades que configuran el sector
Nótese que, a diferencia de lo que ocu- público a efectos de lo dispuesto en la
rre con otras leyes, como ahora vere- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
mos, no se utiliza en las anteriores la Contratos del Sector Público, por la
expresión «a efectos de esta ley» o seme- que se transponen al ordenamiento ju-
jante. Lo que podría entenderse en el rídico español las Directivas del Parla-
sentido de que en uno y otro caso se ha mento Europeo y del Consejo 2014/23/
querido hacer referencia al concepto ge- UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de
neral de sector público, no a un con- 2014. Su art. 2, que define el ámbito
cepto sectorial o específico. subjetivo de aplicación de la Ley, reco-
ge en efecto una amplísima y detallada
Que hay diversas concepciones de sec- relación de entidades, Administracio-
tor público es algo que incluso los tri- nes Públicas o no, que están sujetas a
bunales han puesto de manifiesto. Así la la legislación de contratos «del sector
STS, Sala 3.ª, 3373/2016, de 4 de julio de público». En este caso, como es sabido,
2016 (y con ella otras muchas), deja cla- la amplitud de lo que se entiende por
ro que el concepto de sector público sector público deriva del Derecho de la
puede serlo a muchos efectos: «Los pre- Unión Europea, no solo en el marco de
ceptos que se citan de la Ley General la normativa aplicable sino de la muy
Presupuestaria (arts. 2 y 3) regulan lo extensa jurisprudencia del Tribunal de
que llaman «el sector público estatal», y Justicia, que llevado de una concep-
lo hacen solo «a los efectos de esta ción claramente teleológica de las Di-
ley...», no a efectos tributarios. E incluso rectivas europeas no duda en ampliar
a tales limitados efectos incluyen las so- más y más el ámbito subjetivo de las
ciedades mercantiles estatales dentro de entidades que han de someterse a la
tal sector público. La sociedad anónima regulación de la contratación pública,
no es Administración, eso es claro. Pero que va mucho más allá de lo que es la
es cien por cien del Estado y forma par- contratación de las Administraciones
te del sector público estatal. Es decir, es Públicas.
del Estado».
Por su parte, la Ley 37/2007, de 16 de
Y es que en función de la actividad, las noviembre, sobre reutilización de la in-
funciones desempeñadas, el ámbito o formación del sector público, define en
las potestades que sobre el mismo se su art. 2 qué «se entiende por Adminis-
ejerzan, puede variar notablemente lo traciones y organismos del sector públi-
1075
co a efectos de esta ley». Algo que no al sector público estatal» que, sin embar-
ocurre en la Ley 19/2013, de 9 de digo, no puede entenderse extensible a
ciembre, de transparencia, acceso a la entidades de Derecho privado (sin per-
información pública y buen gobierno, juicio de la alusión que la disposición
que no hace referencia, al señalar su adicional séptima hace a la Sociedad Es-
ámbito subjetivo de aplicación, al «sec- tatal Correos y Telégrafos, S. A.).
tor público», sino a las entidades e insti-
tuciones que están sujetas al régimen de El concepto de sector público sigue
transparencia que en la misma se esta- siendo, pues, enormemente confuso.
blece, que desborda el concepto mismo No se limita ni coincide con el concep-
de sector público. to de Administración Pública, ni tam-
poco con el de sector público econó-
En fin, la Ley 29/1998, de 13 de julio, re- mico, pero tampoco se extiende a
guladora de la Jurisdicción Contencioso- entidades de otros poderes públicos
Administrativa, en su art. 1.º, no determi- como el Legislativo o el Judicial. Es un
na la competencia de los juzgados y concepto tan ambiguo que el legisla-
tribunales del orden contencioso-admi- dor ha debido limitarse a definirlo a
nistrativo en relación con el sector públi- efectos de la aplicación de la legisla-
co, sino con las Administraciones Públi- ción específica de que se trate, si bien
cas (sin perjuicio de su conocimiento quizá el concepto más general es el
instrumental de cuestiones relacionadas que contienen las Leyes del Tribunal
con otras entidades e instituciones públi- de Cuentas y de Régimen Jurídico del
cas), pero en el art. 9.1.c) incluye una re- Sector Público, que en cualquier caso
ferencia a las «entidades pertenecientes tampoco son coincidentes.
BIBLIOGRAFÍA
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SECTOR PÚBLICO
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recho Administrativo. Madrid: Reus, 2013.
José Luis Piñar Mañas

VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO / ADMINISTRACIÓN

LOCAL / ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / BIENES PÚBLICOS / BUROCRACIA /
CONTRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMINISTRATIVO / JURISDICCIÓN CONTEN-
CIOSO-ADMINISTRATIVA / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO / SANCIONES ADMINIS
TRATIVAS
1077
SEGURIDAD JURÍDICA
La formación conceptual de la seguri- gos formales, permanentes y de obliga-

dad jurídica, como la de otras impor- do cumplimiento que conforman el
tantes categorías de la Filosofía y la Derecho.
Teoría del Derecho, no ha sido la con-
secuencia de una elaboración lógica Entre las expresiones de esa pretendida
sino el resultado de las conquistas polí- antítesis ha adquirido notoriedad, hasta
ticas de la sociedad. La seguridad cons- el punto de constituir una cita clásica en
tituye un deseo arraigado en la vida la mayor parte de estudios sobre la se-
anímica del hombre, que siente terror guridad, la expresión atribuida a J. W.
ante la inseguridad de su existencia, von Goethe de preferir sufrir la injusti-
ante la imprevisibilidad y la incerti- cia a soportar el desorden. Esta tesis fue
dumbre a que está sometido. La exi- explicitada y ampliamente difundida
gencia de seguridad de orientación es, por Gustav Radbruch al situar la tensión
por eso, una de las necesidades huma- justicia/seguridad como una de las anti-
nas básicas que el Derecho trata de sa- nomias fundamentales de la idea del
tisfacer a través de la dimensión jurídi- Derecho.
ca de la seguridad. Si se parte de que
las necesidades radicales humanas Tomando como punto de referencia
constituyen el soporte antropológico las acepciones de la justicia, parece
de todo valor, no entraña dificultad lle- evidente que la seguridad jurídica
gar a inferir que la lucha por la satis- constituye uno de los apartados de la
facción de la necesidad de seguridad justicia general, al ser condición de la
haya sido uno de los principales moto- sociedad correctamente ordenada. De
res de la Historia jurídica. ahí, la inconsecuencia de establecer
una antítesis entre justicia y seguridad,
La seguridad en cuanto valor jurídico por cuanto ambas comportan presu-
no es algo que se dé espontáneamente, puestos y procedimientos ineludibles
y con idéntico sentido e intensidad, en para garantizar el buen orden de la
los distintos sistemas normativos. Su sociedad. Se puede hacer mención
función y alcance dependerá de las lu- aquí de las tesis que, desde diferentes
chas políticas y las vicisitudes cultura- enfoques doctrinales (Chaïm Perel-
les de cada tipo de sociedad. En cuanto man, John Rawls…), propugnan una
valor jurídico, la seguridad mantiene revisión del concepto de justicia ten-
una constante relación de engarce, no dente a acentuar su componente for-
siempre adecuadamente entendida, mal. Entendida la justicia como garan-
con otros valores jurídicos y, en parti- tía de sometimiento a un
cular, con la justicia. Dicha relación ha procedimiento jurídico imparcial, de
sido planteada, las más de las veces, en este modo, no existe obstáculo para
términos de una antítesis inevitable cu- establecer una coincidencia básica en-
yas polaridades vienen determinadas tre sus exigencias prioritarias y las de
por: una justicia concebida como exi- la seguridad. No obstante, esa coinci-
gencia de adaptación del Derecho a las dencia básica no significa que no pue-
necesidades de la vida social; y una se- dan reconocerse perfiles propios de la
guridad jurídica encarnada por los ras- seguridad jurídica (o, si se prefiere,
1078
SEGURIDAD JURÍDICA
especificaciones de los requisitos de conducta criminal, o, en una acepción

seguridad implícitos en la justicia ge- más amplia, ninguna situación o com-
neral). portamiento susceptible de revestir
trascendencia jurídica, carecerá de res-
La seguridad jurídica es un valor estre- puesta normativa. Un ordenamiento
chamente ligado a las exigencias de las con vacíos normativos (lagunas) e in-
sociedades liberales y democráticas, capaz de colmarlos incumpliría el obje-
que se concreta en exigencias objetivas tivo que determina su propia razón de
de: corrección estructural (formulación ser: ofrecer una solución, con arreglo a
adecuada de las normas del ordena- Derecho, a los casos que plantea la
miento jurídico) y corrección funcional convivencia humana; d) lex stricta, co-
(cumplimiento del Derecho por sus des- rolario de la división de poderes, repu-
tinatarios y especialmente por los órga- tada a partir de Montesquieu principio
nos encargados de su aplicación). Junto informador del Estado de Derecho: se
a esa dimensión objetiva, la seguridad reserva a la ley, en cuanto norma gene-
jurídica se presenta en su acepción sub- ral y abstracta promulgada por el Parla-
jetiva encarnada por la certeza del Dere- mento, la definición de los aspectos
cho, como la proyección en las situacio- básicos del status jurídico de los ciuda-
nes personales de las garantías danos (derechos y libertades funda-
estructurales y funcionales de la seguri- mentales, responsabilidad criminal,
dad objetiva. prestaciones personales y patrimonia-
les...). Esta cláusula de garantía tiene
Respecto a las condiciones de correc- su complemento en el principio de je-
ción estructural, suelen aducirse las si- rarquía normativa por el que se esta-
guientes: a) lex promulgata, ya que la blece un orden de prelación de las
promulgación es esencial a la ley, pues fuentes del Derecho, que impide la de-
sin ella no podría llegar a conocimien- rogación, modificación o infracción de
to de los destinatarios y, en consecuen- las normas de rango superior por aque-
cia, no podrían cumplirla; b) lex mani- llas que les están subordinadas; e) lex
festa, referida a la necesidad de que las previa, porque se ha indicado que, así
normas puedan ser compresibles y elu- como para la concepción positivista
dan las expresiones ambiguas, equívo- comtiana la ciencia consiste en la pre-
cas u oscuras que puedan confundir a visión que se introduce en el conoci-
los destinatarios. La claridad normativa miento de la realidad, según la vieja
requiere una tipificación unívoca de los máxima: savoir c’est prévoir, el Dere-
supuestos de hecho, que evite, en lo cho a través de sus normas introduce la
posible, el abuso de conceptos vagos e seguridad en la vida social al posibilitar
indeterminados, así como una delimita- la previa calculabilidad de los efectos
ción precisa de las consecuencias jurí- jurídicos de los comportamientos; f)
dicas. Con lo que se evita la excesiva lex perpetua, ya que la estabilidad del
discrecionalidad de los órganos encar- Derecho es un presupuesto básico para
gados de la aplicación del Derecho; c) generar un clima de confianza en su
lex plena: el principio nullum crimen contenido.
nulla poena sine lege garantiza que no
se producirán consecuencias jurídicas La certeza del Derecho supone la faceta
penales para las conductas que no ha- subjetiva de la seguridad jurídica, se pre-
yan sido previamente tipificadas. Pero senta como la proyección en las situacio-
correlativamente implica que ninguna nes personales de la seguridad objetiva.
1079
Para ello, se requiere la posibilidad del ese clima cívico de confianza en el or-
conocimiento del Derecho por sus desti- den jurídico, fundada en pautas razo-
natarios. Gracias a esa información reali- nables de previsibilidad, que es presu-
zada por los adecuados medios de publi- puesto y función de los Estados de
cidad, el sujeto de un ordenamiento Derecho.
jurídico debe poder saber con claridad y
de antemano aquello que le está manda- En el Estado de Derecho la seguridad
do, permitido o prohibido. En función de jurídica y la justicia no representan dos
ese conocimiento, los destinatarios del valores antinómicos. Se produce, en di-
Derecho pueden organizar su conducta chos Estados, una necesaria convergen-
presente y programar expectativas para cia entre ambos valores. El primero deja
su actuación jurídica futura bajo pautas de identificarse con la mera noción de
razonables de previsibilidad. La certeza legalidad o de positividad del Derecho,
representa la otra cara de la seguridad para conectarse inmediatamente con
objetiva: su reflejo en la conducta de los aquellos bienes jurídicos básicos cuyo
sujetos del Derecho. «aseguramiento» se estima social y políti-
camente necesario. La justicia, a su vez,
Las dimensiones objetiva y subjetiva de pierde su dimensión ideal y abstracta
la seguridad jurídica constituyen una para incorporar las exigencias procedi-
garantía básica y un valor que informa mentales, es decir, las garantías formales
y fundamenta el orden jurídico de los requeridas para la plena realización de
Estados de Derecho. En virtud de la se- sus postulados en una sociedad bien or-
guridad jurídica, se tiende a establecer denada.
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SEGURIDAD JURÍDICA
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Rodríguez-Arias Bustamante, L.: «Justicia y Seguridad», en Estudios jurídico-sociales. Ho-
menaje al Profesor Luis Legaz y Lacambra. Santiago de Compostela: Universidad de
Santiago de Compostela, 1960.
Antonio-Enrique Pérez Luño

Catedrático de Filosofía del Derecho y Profesor Emérito
VER TAMBIÉN: ARBITRARIEDAD / BUEN GOBIERNO / CODIFICACIÓN / ESTADO

CONSTITUCIONAL / ESTADO DE DERECHO / IGUALDAD ANTE LA LEY / LEGALIDAD
(Principio de) / ORDENAMIENTO JURÍDICO / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIO-
NALES / REGISTROS JURÍDICOS
1081
SENADO
La división del Legislativo en dos Cámaras res de la Federación estadounidense en

ha sido una constante histórica, por más 1787 había ofrecido un nuevo modelo de
que no hayan faltado (ni falten en la ac- Cámara Alta cuya raison d’être era la re-
tualidad) excepciones. Salvando posibles presentación territorial en Estados com-
anacronismos, en Roma la compartición puestos, tabla de Carnéades para los Se-
de funciones entre el Senado y los comi- nados contemporáneos.
tia, y en especial, dentro de estos la dis-
tinción entre los curiata y los centuriata, El constituyente español de 1978, siguien-
serían ejemplos remotos de ello. Históri- do el esquema tradicional del constitucio-
camente, las hoy segundas Cámaras se- nalismo liberal patrio (con las excepcio-
rían las primeras en surgir, con el mag- nes, no menores, de Cádiz y la Segunda
num concilium de nobleza y alto clero República), optó por el esquema bicame-
como órgano de auxilio de los monarcas ral, y pareció acoger la tendencia inaugu-
medievales. La llegada de los representan- rada en Filadelfia y seguida por Suiza o
tes de las ciudades, la emergente clase Alemania. Así, el art. 69 CE define al Sena-
burguesa, cambiará la situación y provo- do como Cámara de representación terri-
cará la división en dos Cámaras del órga- torial. Sin embargo, la Constitución tras
no primitivo. Precisamente, una de las ofrecerle el fuego prometeico arroja a la
cuestiones que transformará los Estados Cámara al hades institucional, tanto por lo
Generales en Asamblea Nacional será la que se refiere al diseño de su composi-
infrarrepresentación de la burguesía fren- ción como, sobre todo, a la atribución de
te a los estamentos tradicionales. La op- competencias. «Trampa dorada», como se
ción entre unicameralismo y bicameralis- ha llegado a afirmar, pues se le atribuye
mo será una de las decisiones políticas una grave responsabilidad, ser piedra de
fundamentales del nuevo régimen, que toque del Estado autonómico, y, por el
tras el paréntesis de la Constitución de contrario, no se le otorgan instrumentos
1793, se decantará ya para siempre por el para cumplir con la misión asignada. Por
esquema dual. Con todo, la progresiva lo que respecta a su composición, por
democratización del sufragio en el si- cuanto que se opta por la provincia como
glo XIX dará lugar al declive de las Cáma- base territorial de la Cámara (cuatro sena-
ras Altas, contempladas como refugio de dores por cada una, tres en cada isla ma-
un mundo que se resiste a entregar el tes- yor y dos en las restantes islas o agrupa-
tigo, con una imparable erosión de sus ciones de ellas, así como en Ceuta y
competencias frente a la Cámara popular, Melilla), mientras que el elemento auto-
proceso del que es epítome la Parliament nómico se ve orillado (un senador por
Act británica de 1911, por la que los Lores cada Comunidad Autónoma y por cada
pasan a tener un veto meramente suspen- millón de habitantes de esta, designado
sivo. Parecía cumplirse la conocida como por su Asamblea legislativa). Pero es en el
«maldición» de las segundas Cámaras, con- plano competencial donde las expectati-
denadas a desaparecer si no se democra- vas se ven más defraudadas, con un bica-
tizaban, pero, alcanzado dicho objetivo, meralismo no ya imperfecto sino clara-
sometidas a igual veredicto en cuanto ré- mente descompensado. El art. 90.2 CE, no
plica superflua de la Cámara Baja. No contrarrestado con otro que previera sal-
obstante, el genio de los padres fundado- vedades en determinados ámbitos, es el
1082
SENADO
«acto principal» al establecer que el veto Cámara). De otro lado, desde el punto de
del Senado es salvable por la mayoría ab- vista técnico, el iter senatorial ha servido
soluta del Congreso de los Diputados e en no pocas ocasiones como trámite de
incluso, pasados dos meses, por la simple, mejora (muchas veces sustancial) de las
estableciendo una situación de subordina- iniciativas procedentes del Congreso, todo
ción parecida respecto a las enmiendas ello favorecido por la menor exposición
introducidas por la Cámara Alta. Única- mediática en la Cámara Alta. Finalmente,
mente en relación con la reforma consti- al Senado se le achacan males que no son
tucional (arts. 167 y 168) o la «interven- exclusivos, ni siquiera propios, del mis-
ción federal» (art. 155) se establece la mo, siendo atribuibles a una dinámica
paridad e incluso la exclusividad compe- partidista más presente si cabe en el Con-
tencial para el Senado. Consuelo insufi- greso (dominio de los partidos, disciplina
ciente para una Cámara llamada a ser pro- de voto, escasas posibilidades de control,
tagonista de la andadura que se iniciaba etc…). De ahí que las propuestas de su-
entonces. presión del Senado basadas en tales moti-
vos carezcan de mayor imaginación que
Ya desde los primeros pasos de la nueva el reducir el problema a la mitad.
criatura son numerosas las voces (popula-
res, pero también académicas) que de- Si el paciente se encuentra en la sala de
nuncian el incumplimiento de la vocatio espera desde su mismo nacimiento (sien-
del Senado, cuando no la perfecta inutili- do innumerables las ponencias de refor-
dad de este. Con todo, conviene no exa- ma constituidas en el seno de la propia
cerbar la crítica, so pena de ser injustos. Cámara), no por ello ha de renunciarse a
Así, si bien el Senado no ha pasado de diseñar un futuro mejor. Demostrada la
potencia a acto, no por ello cabe desco- insuficiencia de la reforma reglamentaria
nocer que en algunos aspectos ha podido como remedio taumatúrgico (como ha
acercarse al desiderátum del art. 69 CE. puesto de manifiesto la aplicación de la
En primer lugar, es una Cámara en donde operada en 1994), la modificación de
la denominada España vacía puede hacer nuestra Carta Magna habría de centrarse
oír su voz, toda vez que las ocho provin- en dos aspectos: su composición y sus
cias que agrupan al 50% de la población atribuciones. El primero de ellos es el au-
española solo están representadas por 32 téntico escollo de la eventual reforma,
de los 208 escaños de elección directa. La dado que resulta difícil el acuerdo políti-
territorialidad está presente en el día a día co en relación con las diversas opciones:
del Senado, dado el origen de gran parte igual representación de las Comunidades
de sus miembros (alcaldes, ex dirigentes Autónomas (Estados Unidos o Suiza), re-
autonómicos…), lo que se trasluce en el presentación acorde con la importancia
cariz de la mayor parte de sus iniciativas. demográfica (sistema acogido con co-
No puede, por tanto, afirmarse sin más rrecciones en Austria y en menor medida
que reproduce en su composición la Cá- en Alemania), privilegiada en función de
mara Baja, toda vez que, además, su pe- la «historicidad» de algunas de ellas (mo-
culiar fórmula electoral, mediante el siste- delo excepcional, salvo el caso canadien-
ma mayoritario con voto limitado y listas se en relación con las provincias funda-
semiabiertas (o semibloqueadas, según doras, Ontario y Quebec), etc. A ello se
dónde se ponga el acento), ha dado lugar sumaría la diatriba entre un modelo de
a situaciones interesantes desde el punto elección directa por los ciudadanos, de
de vista de la dinámica electoral (con ma- designación por las Asambleas autonó-
yorías coyunturales distintas en una y otra micas, o, siguiendo el diseño alemán,
1083
configurar una Cámara de gobiernos de debería ir acompañado de la eliminación

los entes autonómicos. Las posibilidades de los más que atisbos territoriales pre-
son numerosas, si bien no es un dato sentes en el Congreso, absolutamente dis-
que necesariamente deba conducir al pe- funcionales en la actualidad, la mayoría
simismo, pudiendo ver en ello también de ellos derivados de la representación
una oportunidad para ensayar fórmulas mínima inicial asignada a cada provincia.
imaginativas que pudieran hacer frente a
la supuesta desafección ciudadana hacia Bien avanzado el siglo XXI, la utilidad de
la política. las segundas Cámaras resulta evidente.
Así lo atestigua el hecho de que la gran
Pero es en el terreno de sus competencias mayoría de democracias occidentales
en donde se juega el futuro del Senado. cuenten con la misma (siendo las excep-
Otorgar un mayor peso en el conjunto de- ciones más destacadas Portugal, Israel y
cisional del Poder Legislativo se antoja la mayoría de países escandinavos), a pe-
clave, pudiendo servir como referente el sar de que algunos quisieron darlas por
Bundesrat alemán, con un poder de veto muertas hace mucho tiempo ya (así, cabe
prácticamente insalvable en relación con recordar como en 2013 el pueblo irlan-
las leyes de contenido territorial. Incluso dés se pronunció en referéndum a favor
aunque no se modificara su actual com- de su mantenimiento). En el caso espa-
posición, la especialización territorial en ñol es preciso sacar al Senado de la «tie-
sus competencias sería un elemento de rra de nadie» en la que se encuentra.
por sí suficiente para transformar a la Cá- Para ello es necesario un Compromiso
mara, y con ella al sistema constitucional de Connecticut a la española, en donde
español. Tal incremento de competencias todos sepan ceder para ganar a la postre.
BIBLIOGRAFÍA
Aja, E., et al.: La reforma constitucional del Senado. Madrid: Centro de Estudios Políti-
García-Escudero Márquez, P.; Pendás García, B.: «El Senado en el sistema constitucio-
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Senado, 2008.
Tripathi, R. C., ed.: Second Chambers: bicameralism today. New Delhi: Rajya Sabha Se-
cretariat, 2002.
Alfonso Cuenca Miranda
VER TAMBIÉN: COMUNIDADES AUTÓNOMAS / CONGRESO DE LOS DIPUTADOS /

CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL / CORTES GENERALES / DIVISIÓN
DE PODERES / ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS / ESTADO FEDERAL Y FEDERALIS-
MO / MANDATO PARLAMENTARIO / NACIONALIDADES Y REGIONES / PARLAMEN-
TOS / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO / REGLAMENTO PARLAMENTARIO / REPRE-
SENTACIÓN POLÍTICA
1084
SERVICIO PÚBLICO
SERVICIO PÚBLICO
No existe un concepto constitucional, cuencia del funcionamiento de los

legal, jurisprudencial o doctrinal de ser- servicios públicos».
vicio público que resulte universalmente
aceptado. Existen, en realidad, tantos Al hilo de estos preceptos legales, la ju-
como ángulos desde los que cabe con- risdicción contencioso-administrativa y
templar la actuación de los poderes pú- el Consejo de Estado han desarrollado
blicos y la regulación de los límites de un concepto de servicio público asimi-
la acción administrativa. lable a cualquier forma de actuación de
los poderes públicos.
En términos generales, en el Derecho
español existen tres grandes acepciones En segundo término, el concepto de
del concepto de servicio público. servicio público se utiliza en nuestra
doctrina, en la Constitución y en nues-
En primer lugar, se encuentra el servicio tros textos legales vigentes como equi-
público como sinónimo de toda forma valente a la actividad prestacional de la
de actuación administrativa. Es el con- Administración. Esto es, aquella acción
cepto clásico desarrollado a comienzos pública que se adentra en la satisfacción
del siglo xx por Leon Duguit en Les directa de necesidades vitales de los
Transformations Générales du Droit Pu- ciudadanos.
blic (1913) y sus continuadores de la Es-
cuela de Burdeos, en el cual, con una Este concepto, más restringido que el
orientación fuertemente social, se inten- anterior, fue brillantemente teorizado en
tó reemplazar la soberanía (el poder de la España de los años cincuenta del si-
coacción) por el servicio público como glo xx por Luis Jordana de Pozas en dos
fundamento y límite de toda la acción conocidos opúsculos (Ensayo de una
de la Administración. teoría del fomento en el Derecho Admi-
nistrativo y El problema de los fines de
Este concepto, más sociopolítico que ju- la actividad administrativa) en los que
rídico, mantiene algún llamativo reflejo explicaba la célebre clasificación trico-
en las normas positivas, especialmente tómica de las formas de acción adminis-
en la construcción histórica del princi- trativa: policía, servicio público y fo-
pio de responsabilidad patrimonial de la mento.
Administración, plasmada en el viejo
art 121.1 de la Ley de Expropiación For- Lo característico de esta actividad pres-
zosa de 16 de diciembre de 1954, aún tacional de la Administración es que se
vigente. Este principio se trasladó, prác- realiza de forma sistemática, regular y
ticamente con las mismas palabras, al continua a través de una organización
art. 106.2 de la Constitución, según el jurídico-pública que se responsabiliza
cual «Los particulares, en los términos de la misma. Es el caso paradigmático
establecidos por la ley, tendrán derecho de la Administración asistencial sanitaria
a ser indemnizados por toda lesión que y de la Administración educativa.
sufran en cualquiera de sus bienes y de-
rechos, salvo en los casos de fuerza ma- Sin embargo, no es consustancial a este
yor, siempre que la lesión sea conse- segundo concepto de servicio público
1085
la existencia de una reserva de titulari- mente denominada publicatio) adopta-

dad en favor de la Administración de da por motivos de interés público.
una determinada actividad.
Este concepto jurídico de servicio públi-
En España, los poderes públicos garan- co es el que aparece en el art. 128.2 CE,
tizan el acceso universal a la educación en el cual, tras reconocer como principio
y a la asistencia sanitaria, y, a tal efecto, general «… la iniciativa pública en la acti-
prestan directamente el servicio a los vidad económica…», dispone que «… me-
ciudadanos mediante una vasta red de diante ley se podrá reservar al sector pú-
centros públicos. Pero nunca estos ser- blico recursos o servicios esenciales,
vicios han sido reservados o monopoli- especialmente en caso de monopolio…».
zados por la Administración excluyendo
de estos ámbitos la iniciativa privada. Según el Tribunal Constitucional, el Es-
No lo están, de hecho. Ni tampoco se tado cuenta con un amplio margen de
ha reclamado tal cosa –seriamente– des- apreciación (basado en consideraciones
de ningún ámbito ideológico. de todo orden) a la hora de identificar
el concepto de «… servicio esencial…»,
Mas aún; en el caso de la educación, el y, por tanto, de discrecionalidad política
art. 27.6 CE reconoce «… a las personas para crear legalmente un servicio públi-
físicas y jurídicas la libertad de crea- co mediante la publificación de una de-
ción de centros docentes…», lo que ven- terminada actividad económica. Así fue
dría incluso a vedar la posibilidad de reconocido en la polémica STC 127/1994,
realizar legalmente una reserva al Esta- de 5 de mayo, relativa a los recursos de
do. La creación de centros educativos inconstitucionalidad formulados contra
privados es un derecho fundamental de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televi-
todos los españoles. Y algo similar suce- sión Privada, posiblemente en la que
de con la asistencia sanitaria. más abiertamente se ha abordado la di-
mensión constitucional de esta cuestión.
El concepto del servicio público asocia-
do a actividad prestacional del Estado No obstante, el hecho de que el legisla-
(sanidad y educación, como referentes dor tenga una capacidad muy amplia de
nucleares) es –sin duda– el más exten- decisión para publificar actividades no
dido en el lenguaje común del mundo implica, como señala el TC, que no exis-
jurídico y en los propios textos legales. tan límites materiales para ello (la exi-
También en el ámbito político y econó- gencia de esencialidad del servicio) y
mico, así como en la opinión pública. que aquellas decisiones no puedan ser
fiscalizadas por el Tribunal Constitucio-
Existe finalmente una tercera acepción nal. Mucho menos aun desde la irrup-
del servicio público también presente ción en nuestro sistema jurídico del De-
en nuestra Constitución, que se desen- recho de la UE y de la nueva categoría
vuelve en un plano eminentemente téc- de los Servicios de Interés General (SIG),
nico-jurídico. Esta alude a la existencia con un perfil eminentemente material.
de una reserva exclusiva de actividad en
favor del sector público. Es decir, a la Los servicios esenciales publificados
delimitación de ámbitos de actividad que no vienen referidos al ejercicio de
que se sustraen a la libre iniciativa y potestades iure imperiii (esto es, al ejer-
concurrencia privada mediante una de- cicio de la «… autoridad…») son teóri-
cisión explícita del Estado (histórica- camente susceptibles de aprovecha-
1086
SERVICIO PÚBLICO
miento económico. Y ello implica que nales y concesionales (contractuales o

admiten una eventual gestión indirecta patrimoniales) reguladas en la legisla-
mediante las diversas técnicas de cola- ción vigente.
boración público-privada existentes en
nuestro sistema jurídico. Bien institucio- Este es el concepto técnico-jurídico de
nales (a través de la constitución de en- servicio público que contempla la legis-
tidades mixtas público-privadas), bien lación histórica española de contratos
concesionales. del sector público (hoy codificada en la
Ley 9/2017) y, sobre todo, la legislación
Se produce –en el caso de las concesio- de régimen local, en la que esta institu-
nes– un fenómeno jurídico curioso, ción jurídica tiene una especial presen-
creación brillante del Derecho Adminis- cia y desarrollo normativo.
trativo continental europeo, que es la
disociación entre la titularidad pública Estas son –a grandes rasgos– las tres
del servicio, que siempre retiene la Ad- acepciones del concepto de servicio pú-
ministración, y la gestión privada del blico manejadas en nuestra Constitución
mismo. Algo semejante a la separación y en el Derecho Administrativo español.
de origen medieval entre el dominium En definitiva, recogiendo una idea muy
eminens y el dominio útil. acertada del profesor y académico Fer-
nando Garrido Falla, el servicio público
En una concesión de servicio público «no debe ni quiere morir». Por tanto, es
(abastecimiento de agua, transporte ur- imprescindible que funcione con efica-
bano, recogida de residuos, etc.) la res- cia y eficiencia.
ponsabilidad última sobre su funciona-
miento y la garantía de su continuidad, ***
seguridad, calidad y accesibilidad uni-
versal siempre recae en la Administra- Los servicios públicos han tenido un pro-
ción concedente. En las concesiones de tagonismo destacado en la pandemia de
servicios públicos es erróneo, por tanto, la COVID-19. De hecho, la gestión de la
hablar de privatización. Solo existe la crisis y la propia declaración del estado
gestión privada indirecta, tutelada y de alarma han tenido por objeto la pre-
fuertemente intervenida, de un servicio servación de los servicios públicos en un
de titularidad pública. razonable nivel de funcionamiento. El
Sistema Nacional de Salud (SNS) ha sido
Con arreglo a esta tercera acepción del sometido a una tensión sin precedentes,
concepto de servicio público (estricta- sobre todo en algunas zonas geográfi-
mente técnica), podríamos definirlo cas, acercándose peligrosamente a los
como una actividad económica que el umbrales del colapso.
legislador considera esencial (de inte-
rés general) para la comunidad y que, En el ámbito asistencial hospitalario ha
por ello, declara de titularidad pública resistido la prueba con aceptable efica-
(publifica) y sustrae de la libre iniciati- cia gracias a la solidez de sus estructu-
va empresarial privada, siendo posible ras y a la profesionalidad de su perso-
a partir de ese momento tanto su ges- nal facultativo. Pero ha evidenciado
tión directa por la propia Administra- graves deficiencias en su faceta preven-
ción titular del servicio como la utiliza- tiva y de salud pública, así como en sus
ción de cualquiera de las diversas instrumentos de coordinación interte-
formas de gestión indirecta, institucio- rritorial.
1087
La transferencia generalizada de las (infraestructuras, transportes, servicios

competencias gestoras en materia de sa- públicos locales, servicios sociales …etc.)
lud a las Comunidades Autónomas, cul- han sido sometidos también a un estrés
minada en 2002, no solo ha implicado la sin precedentes. Los concesionarios de es-
progresiva destrucción de las estructuras tos servicios públicos se han visto en la
administrativas del Ministerio de Sani- obligación de continuar prestándolos en
dad (el INSALUD, con su estructura terri- condiciones de extrema dificultad y con
torial coordinada, principalmente) sino, la demanda prácticamente desaparecida
sobre todo, el abandono de la política en muchos casos (p.ej. transporte de viaje-
nacional de salud pública. ros o infraestructuras viarias) o grave-
mente mermada (v.gr. servicios públicos
La atribución al Ministerio de Sanidad locales). Los mecanismos característicos
del mando único sobre el conjunto del del Derecho de los contratos públicos
SNS, como establece el Real Decreto que (esencialmente la técnica jurídica del re-
declara el estado de alarma (arts. 4, 12 y equilibrio económico-financiero de las
13), ha sido mucho menos eficaz de lo concesiones) se han revelado insuficientes
necesario (al igual que en otros ámbitos en estos casos, principalmente por su falta
de gestión pública) por la notoria ausen- de certidumbre y dilación en el tiempo.
cia de los «instrumenta regna» imprescin-
dibles para poder asumir tales poderes. En todo caso, el relanzamiento y moder-
Ni siquiera de la coordinación de los ser- nización de estos grandes servicios pú-
vicios de salud autonómicos. Será conve- blicos, con inversiones sustentadas en
niente reflexionar a fondo sobre esta proyectos de colaboración público-pri-
cuestión y plantearnos la necesaria re- vada, constituye una de las mejores op-
construcción de la Administración estaciones para acometer un programa de
tal de salud pública. reconstrucción de la economía nacio-
nal y de nuestro tejido productivo de
Los servicios públicos prestados en régi- forma eficiente y con un impacto acep-
men de colaboración público-privada table sobre las cuentas públicas.
BIBLIOGRAFÍA
García de Enterría, E.: «La actividad industrial y mercantil de los municipios», en Revista
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Derecho español. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 1977.
Sosa Wagner, F.: La gestión de los servicios públicos locales. Madrid: Civitas, 1995.
1088
SERVICIO PÚBLICO
Villar Palasí, J. L.: «La actividad industrial del Estado en el Derecho Administrativo», en
Alberto Dorrego de Carlos

Vocal permanente de la Comisión General de Codificación
Abogado
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERE-

CHO / BIENES PÚBLICOS / CONTRATOS PÚBLICOS / DERECHO ADMINISTRATIVO /
ESTADO SOCIAL / EXPROPIACIÓN FORZOSA / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-AD-
MINISTRATIVA / PANDEMIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / POLÍTICAS PÚBLICAS /
SECTOR PÚBLICO
1089
SOCIOLOGÍA DEL DERECHO
La Sociología del Derecho es una discipli- si se la desliga de la Sociología general,

na científica y académica cuyo objeto de que surge como ciencia a partir del éxi-
investigación es el Derecho entendido to del paradigma positivista. Hasta en-
como un fenómeno social. A diferencia tonces se había reflexionado ciertamen-
de la Teoría del Derecho, que se propone te sobre la sociedad, pero en el marco
el estudio del Derecho desde una pers- de la Filosofía. Platón o Aristóteles no
pectiva interna (punto de vista del jurista), pueden ser considerados como «sociólo-
la Sociología jurídica estudia el Derecho gos», sino como «filósofos sociales». Pre-
en su perspectiva externa (punto de vista cursores de la Sociología como ciencia,
del sociólogo). En esto se asemeja a otras y más en concreto de la Sociología jurí-
ciencias que, teniendo como objeto al fe- dica, son Montesquieu y Tocqueville. A
nómeno jurídico, lo contemplan también Comte y a Spencer también los pode-
desde una perspectiva externa: la Antro- mos considerar precursores de la Socio-
pología jurídica, la Psicología jurídica, el logía general, cuyos «padres fundadores»
análisis económico del Derecho. La Socio- son Karl Marx, Max Weber y Émile
logía del Derecho es, al igual que estas Durkheim. En la Sociología jurídica hay
disciplinas, una ciencia «factualista», ya que añadir también a Eugen Ehrlich; de
que se empeña en la investigación de los una etapa posterior es Theodor Geiger.
«hechos jurídicos»; o más exactamente, de
los «hechos socio-jurídicos». También sue- ¿Se puede considerar a Marx un sociólo-
le afirmarse que investiga las relaciones go? No cabe duda de que en Marx en-
del Derecho con la sociedad. Su método contramos una teoría de la sociedad,
es el denominado «método sociológico», pero ante todo es un filósofo de la His-
que consiste básicamente en determinar toria que, como tal, presenta críticamen-
cuáles son los hechos socio-jurídicos y te la evolución de la sociedad occiden-
contemplarlos desde la perspectiva del tal subrayando sus contradicciones
principio de causalidad. La Sociología del internas, a la par que propone un pro-
Derecho es Sociología, forma parte de la grama de actuación política (no necesa-
Sociología; y su objeto es el Derecho en riamente pacífica) para su transforma-
sus dimensiones sociales. Por esta razón ción. Su «Sociología» es, más que nada,
su sede universitaria es necesariamente una historia social centrada en la lucha
doble: la facultad de Derecho y la de So- de clases y en la crítica del capitalismo.
ciología. Paradójicamente, en España no La Sociología propiamente dicha es un
existen cátedras de Sociología jurídica en fenómeno intelectual «burgués» (G.
ninguna de las dos facultades (no así en Lukács dixit) que, en gran parte, surge
otros países, como Italia). Su actual vigen- como respuesta a la concepción mate-
cia universitaria es deficiente en las facul- rialista y conflictualista de la sociedad,
tades de Derecho, con motivo de los nue- propia del marxismo.
vos planes de estudio a raíz de «Bolonia»,
y en las de Sociología no existe como dis- El positivismo surge con fuerza a princi-
ciplina autónoma. pios del xix e implanta el imperio de su
modelo de ciencia, representado por las
No se puede entender el origen y la Ciencias naturales, sobre todo la Física
evolución de la Sociología del Derecho matemática, pero también la Biología. La
1090
Física es una ciencia factualista; estudia Con el dominio epistemológico del po-
hechos, los «hechos físicos», de acuerdo sitivismo, y con él de la Sociología, se
al principio de causalidad. Estos fenóme- planteó la cuestión de si la ciencia de
nos (causas y efectos) son observables y los juristas (Dogmática, Jurisprudencia)
verificables. Además, sus relaciones recí- era una verdadera ciencia. La respuesta
procas son expresables en fórmulas ma- general fue negativa, habida cuenta de
temáticas. Es, pues, una ciencia exacta. que los juristas nunca se dedicaron a
Su dimensión práctica es la técnica, gra- investigar hechos, sino a interpretar
cias a la cual la vida de los humanos ha- textos. Solo Weber dio una respuesta
brá de transformarse en un sentido muy distinta. La actitud general de los soció-
positivo a partir del siglo xix, generando logos ante el Derecho y la Ciencia jurí-
una ideología optimista en favor del pro- dica tradicional fue considerarlos bien
greso: la ideología «progresista». Más tar- como «superestructura» (Marx), bien
de, la «ilusión» por el progreso científico como «metafísica» (Comte), bien como
se desdibujaría ante los estragos de la «arte» (Ehrlich), bien como «moral»
guerra, sobre todo, de la bomba atómica. (Durkheim). No como «Ciencia», la pa-
Hoy se tiene conciencia del «lado oscuro» labra sagrada para el positivismo ge-
de la ciencia y de la técnica, pero el si- nuino. El ataque, por tanto, comenzó
glo del triunfo epistemológico del positi- desde las filas de los sociólogos. La res-
vismo se caracterizó por un optimismo puesta de los juristas no se hizo espe-
ingenuo. Fue este siglo, el xix, el que dio rar. Su idea básica fue que «el dato po-
lugar a la consolidación de los modelos sitivo» del Derecho es la ley o, con
científicos positivos, centrados en la in- criterio más amplio, la norma. Por tan-
vestigación de hechos. Así surgió la So- to, los juristas se consideraban tan «po-
ciología, como una ciencia para investi- sitivistas» como el que más, por mucho
gar los «hechos sociales». Fue un que no investigaran hechos. La polémi-
producto del positivismo pues trataba de ca estaba servida, y lo que mejor la re-
imitar el modelo de la Física; por este presenta es la discusión entre Hans
motivo se le denominó también «Física Kelsen y Eugen Ehrlich.
social».
Ehrlich, uno de los impulsores del «De-
La Sociología también recibió el influjo recho libre», defendía en su obra princi-
de la Biología (biología social, organi- pal (Fundamentación de la Sociología
cismo), lo que se concretó en ver las so- del Derecho, 1913) que la Jurisprudencia
ciedades como organismos vivos, cuya tradicional no contempla los hechos del
fisiología se manifiesta en las funciones Derecho y, por consiguiente, no es una
de los distintos órganos, y cuya vida ciencia, sino un «arte», una técnica inter-
está sometida a los avatares de las en- pretativa al servicio de los jueces. La crí-
fermedades y la muerte. Esta inspiración tica de Kelsen, aun teniendo razón en
biologista permite comprender el origen que no es posible sustituir la Ciencia ju-
del funcionalismo sociológico, así como rídica por la Sociología del Derecho,
la investigación de la patología social y difuminó mucho la posibilidad de im-
la muerte de las civilizaciones. plantación académica de esta última dis-
ciplina, aunque Kelsen no rechaza su
En su conjunto, por tanto, son tres los con- necesidad: junto a la ciencia normativa
ceptos básicos del método sociológico: del Derecho admite que pueda haber
causa, efecto y función; referidos siempre a una Sociología jurídica, subordinada o
los hechos o fenómenos sociales. dependiente de la primera.
1091
Además de esta posición crítica de Ehr- gen sirve para comprender que el pensa-
lich, aparecen en esta época otras mani- miento jurídico y el sociológico son co-
festaciones más suavizadas de la «socio- sas diferentes y, aunque se pueda
logización del pensamiento jurídico»: las transitar de uno a otro, constituyen dos
tendencias que defienden la idea de la terrenos diferenciados por una frontera.
que Ciencia jurídica debe adoptar una El jurista hará muy bien en «enterarse» de
actitud más abierta e incorporar a su pro- la realidad social. Lo mismo puede decir-
pio trabajo los aportes de la Sociología. se del sociólogo: le será conveniente
En esta dirección se sitúan autores del perder el miedo o la aversión a los estu-
movimiento del Derecho libre, como dios jurídicos. Pero no nos engañemos:
Hermann Kantorowicz, y los llamados sus respectivos trabajos son claramente
realismos jurídicos: el escandinavo (Karl distintos. El jurista es, ante todo, un in-
Olivecrona, Alf Ross) y el americano (So- térprete de textos y un teorizador sobre
ciological jurisprudence: Roscoe Pound, dichos textos; y el sociólogo es un inves-
Oliver W. Holmes, Karl N. Llewellyn). tigador de hechos sociales. De ahí la te-
sis del paralelismo.
Hemos visto que uno de los problemas
que afecta a la Sociología del Derecho es Sobre esta base de paralelismo discipli-
la generalizada pretensión de sustituir a nar es posible articular un programa
la Ciencia de los juristas; intento que la completo de Sociología del Derecho. Si
realidad ha demostrado inviable, por- la Teoría del Derecho se desglosa en teo-
que, además, ni siquiera es necesario. La ría formal, teoría de la dogmática (de las
línea correcta es la de la dualidad, tal instituciones jurídicas) y teoría de las de-
como señaló Weber. En esta línea, pro- cisiones jurídicas, la Sociología del Dere-
pongo en mi libro Sociología del Derecho cho –paralelamente– la podemos estu-
la tesis del paralelismo: Ciencia del De- diar distinguiendo también tres partes
recho (esto es, Teoría del Derecho y paralelas: la Sociología formal del Dere-
Dogmática jurídica) y Sociología jurídica cho, la de las instituciones jurídicas y la
son dos disciplinas diferentes, pues conde las decisiones jurídicas.
templan el Derecho desde perspectivas
distintas: interna y externa, respectiva- Como cualquier rama de la Sociología,
mente. Cada una de ellas tiene su propio la Sociología del Derecho se divide en
objeto y su propio método. Imaginemos teórica y empírica. La primera propor-
dos países contiguos separados por la ciona el instrumental teórico y metodo-
frontera que forma un río: cada territorio lógico. La segunda se encarga de las in-
es diferente y tiene sus propias leyes, vestigaciones de campo con encuestas e
costumbres y lenguaje; se pueden esta- introspecciones de todo tipo. La Socio-
blecer puentes y pasar de uno a otro, logía empírica del Derecho usa los mis-
pero solo para volver al propio, ya que mos medios de investigación que cual-
es donde se vive y se trabaja. Esta ima- quier otra rama sociológica.
BIBLIOGRAFÍA
Además de los clásicos de la Sociología del Derecho, citados en el texto, véanse:
Carbonnier, J.: Derecho flexible. Para una Sociología no rigurosa del Derecho. Madrid:
Tecnos, 1974.
1092
Conde Gaxiola, N.: Sociología jurídica. México: Instituto Politécnico Nacional, 2010.
Cotterrell, R.: Introducción a la Sociología del Derecho. Barcelona: Ariel, 1991.
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Treves, R.: La Sociología del Derecho. Orígenes, investigaciones, problemas. Barcelona:
Ariel, 1988.

VER TAMBIÉN: ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO / CIENCIA / COSTUMBRE JU-

RÍDICA / EFICACIA JURÍDICA / INTERPRETACIÓN JURÍDICA / POSITIVISMO JURÍDI-
CO / PROGRESO / TEORÍA COMUNICACIONAL DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSO-
FÍA DEL DERECHO
1093
SOFT LAW
La expresión en lengua inglesa soft law, ros, donde incluso el negocio se reputaría
que se emplea entre nosotros sin tradu- inexistente y ni tan siquiera haría falta que
cir, hace referencia a las normas cuyo in- así se declarase judicialmente.
cumplimiento carece de sanción, enten-
diendo esto último en el sentido más En el Derecho Administrativo, del que a
amplio, es decir, como consecuencia (ju- estos efectos forma parte el Tributario, el
rídica-formal) de orden negativo. En cuadro de posibilidades es más rico,
efecto, los conceptos por así decir con- pero todo sigue partiendo de los esque-
vencionales explican que la estructura de mas civiles. Las leyes son textos que esta-
toda norma, y el ordenamiento no sería blecen para los ciudadanos unos deberes
sino un conjunto de ellas, consiste en de- (sobre todo, de dar –pagar un tributo– o
finir un supuesto de hecho (una prohibi- de no hacer –no contaminar–) y, en caso
ción, típicamente) para establecer, en de no observarse por los destinatarios, la
caso de contravención, un castigo. Administración cae en peso sobre ellos
mediante los llamados actos administrati-
El Derecho Penal, que en ese sentido re- vos de gravamen (una multa, en la mis-
presentaría la quintaesencia de lo jurídi- ma idea de fijarnos en los arquetipos).
co, consiste, por ejemplo, en la tipifica- Pero ese acto, que resulta recurrible en
ción legislativa (el famoso Código) de las vía judicial, debe haber observado una
conductas –los delitos– que se conside- serie de requisitos de fondo y de forma
ran más lesivas para los bienes jurídicos (en eso consiste precisamente el princi-
que se juzgan más dignos de protección pio de legalidad), de suerte que, en otro
–la vida humana en primer lugar– y esti- caso, la correspondiente sentencia termi-
pular a continuación la pena: en el mis- naría no solo declarando su contradic-
mo esquema, la privación de libertad, ción con el ordenamiento sino también
que es lo más gravoso que le puede ocu- su invalidez, de nuevo distinguiéndose,
rrir a uno. Es un planteamiento hijo del al menos en principio, entre anulabilidad
positivismo legalista –la tipicidad es eso y nulidad plena. Invalidez significa ex-
mismo pero llevado al extremo–, que pulsión de dicho acto del planeta de lo
parte de la base de que las normas se jurídico, nada menos.
aplican siempre y dejan al intérprete un
margen de apreciación nulo o escaso. En ese catálogo, que va de más a me-
nos, el último eslabón vendría siendo el
En el Derecho privado en su integridad, o del Derecho Internacional, habida cuen-
sea, el que regula los negocios jurídicos, ta de su carácter descentralizado y la so-
incluidos los actos de comercio, la san- beranía del Estado, como poco hasta
ción característica en caso de incumpli- que se aprobó la Carta de Naciones
miento (un contrato firmado por quien Unidas y, en particular, el art. 42, que,
carece de capacidad, por ejemplo, o un como es notorio, abre la puerta a reso-
acuerdo de una entidad mercantil que va luciones del Consejo de Seguridad que
contra preceptos de ius cogens) es la inva- impliquen el uso de la fuerza.
lidez, en su doble grado de anulabilidad y
nulidad de pleno derecho, con entera in- Este esquema tan elemental, aunque de-
dependencia de los supuestos más grose- cantado en el siglo xix al hilo de la codi-
1094
SOFT LAW
ficación y el constitucionalismo, hunde sin atributos, por así decir, frente a lo que
sus raíces muy atrás, hasta remontarse al sucede –que sí serán vinculantes, con
mismísimo Derecho romano (un univer- unas u otras variantes– con los reglamen-
so, curiosamente, donde, como es sabi- tos, las directrices y, ya sin naturaleza pro-
do, las leyes eran escasas y no jugaban el piamente normativa, las decisiones.
papel más importante), en el que se dis-
tinguía lo siguiente: Pero la vida pone de relieve que soft law
no significa inexistencia. Estamos en una
–– Ley perfecta: la que, en caso de un zona gris cuya conceptualización, habida
acto de vulneración, establece su cuenta de los esquemas binarios del pen-
nulidad. Típico caso de las normas samiento jurídico (y del pensamiento sin
civiles, como hemos visto. apellidos), resulta resbaladiza o incluso
–– Ley plusquamperfecta: la sanción abiertamente imposible. Todavía es objeto
consiste en eso mismo y además en de cita la sentencia Grimaldi, de 13 de
una pena. diciembre del remoto 1989 (apenas incor-
–– Ley imperfecta: no estipula ninguna porada España, por cierto), al hilo de dos
consecuencia negativa para el que las recomendaciones en materia de enferme-
contraviene. Es el actual soft law, enten- dades profesionales que Bélgica no había
dido en sentido puramente negativo. cumplimentado, dejando así a la intempe-
rie al ciudadano italiano que sufría una de
En cierto sentido, puede incluso decirse esas. El Tribunal, luego de declarar lo que
que lo que se ha explicado supra no era obvio (las dos recomendaciones «no
constituye sino la cristalización, casi dos pueden, por sí mismas, crear derechos en
mil años más tarde, de los conceptos ro- favor de los justiciables que estos puedan
manos: todo depende de la coactividad, ejercitar ante los jueces nacionales»), pero,
entendida en sentido formal. La norma sin querer quedarse en esa frustrante
que no cuente con ella es solo norma a constatación negativa, pasó a expresarse
medias o incluso no lo es. en positivo y añadió que «sin embargo,
estos últimos (los jueces) están obligados
En el bien entendido de que las disposi- a tener en cuenta las recomendaciones al
ciones normativas no se limitan a impo- resolver los litigios de que conocen, en
ner obligaciones –las normas represivas, especial cuando pueden aclarar la inter-
por así llamarlas– sino que en muchas pretación de otras disposiciones naciona-
ocasiones pueden ser y de hecho son, les o comunitarias».
para sus destinatarios, fuente de dere-
chos subjetivos. Si se trata de soft law, Pero dentro del Derecho nacional nos en-
ese efecto beneficioso no se produce, al contramos con preceptos que, incluso es-
menos de manera automática. tableciendo obligaciones o imponiendo
mandatos taxativos, callan a la hora de
Como manifestaciones de soft law, suelen regular qué sucede si el destinatario no
indicarse aquellos instrumentos normati- cumple. La Constitución, por el carácter
vos que, sin pretender engañar a nadie, se más genérico de sus determinaciones,
presentan a sí mismos como meras reco- propende a ese tipo de escenarios. El
mendaciones. Tal cosa existe, como se art. 120.3 proclama en su segundo inciso
sabe, en el Derecho europeo. El art. 288 que «las sentencias se pronunciarán en
TFUE les dedica el quinto y último de sus audiencia pública», pero no se toma la
párrafos para proclamar –en negativo– molestia de indicar qué vicio –¿ineficacia,
que «no serán vinculantes». Son normas aun sin llegar a la invalidez? –aqueja a las
1095
resoluciones (la inmensa mayoría de ellas) el ordenamiento positivo habría ido re-
que no se exteriorizan de esa manera. Por blandeciéndose como la plastilina.
no hablar de las disposiciones sobre la Je-
fatura del Estado. El art. 91 se expresa de Pero también sucede lo inverso: situacio-
manera concluyente al proclamar que «el nes teóricamente sin sanción en sentido
Rey sancionará en el plazo de quince días formal (o incluso sin una norma jurídica
las leyes aprobadas por las Cortes Gene- escrita en sentido propio), pero en las
rales, y las promulgará y ordenará su in- que el sujeto goza de tan poca libertad
mediata promulgación», pero ahí se queda real que de hecho se encuentra sometido
la cosa: no sabemos qué sucede si trans- a la coactividad más estricta. Piénsese en
curre ese plazo en vano. ¿Qué sanción re- los Estados con un alto grado de endeu-
caería sobre el monarca incumplidor, damiento y que dependen de la financia-
siendo así que además el art. 56.3 declara ción de terceros para sobrevivir. El incre-
que su persona es inviolable? mento del gasto público más allá de un
cierto umbral sería posible sobre el pa-
Bien entrado el siglo xxi y en plena era pel –no se olvide que estamos ante una
de la sociedad líquida (y mediática: las entidad soberana– pero las consecuen-
cosas son como se perciben), los con- cias serían cataclísmicas.
ceptos del siglo xix, sobre los que se ba-
saba, en términos puramente negativos, Lo mismo o parecido cabría predicar del
la teoría del soft law han acabado sal- planeta de la normalización industrial.
tando por los aires, aun cuando el pen- Ningún fabricante de enchufes, por po-
samiento jurídico dominante siga siendo ner el foco ahí, va a tener la ocurrencia
tributario de dichos conceptos. Baste de elaborar productos que no obedezcan
con recordar algunas obviedades. a las dimensiones que se han hecho uni-
versales. Como ningún diseñador de
De entrada, vemos a diario, aunque nos aviones va a pensar en hacerlos cuando
cueste mucho reconocerlo, que el Dere- no sirvan para aterrizar en unos aero-
cho duro (el que no es soft, o sea, el vin- puertos cuyas pistas responden a los ta-
culante) tiene una virtualidad real mucho maños y criterios estandarizados que el
más relativa de la que subyace a las tesis sector es el primero en conocer. Los pre-
clásicas. Todos conocemos mil casos de ceptos que establecen esas prácticas in-
leyes que de hecho no se aplican, o se dustriales no figuran en ningún Boletín
aplican poco, o que se ven sometidas en Oficial y, por supuesto, carecen de los
su interpretación judicial a unos requie- terroríficos atributos convencionales de
bros y vapuleos que las acaban dejando las normas (a veces ni tan siquiera alcan-
irreconocibles. Hay incluso quien afirma zan el status de law) pero, de hecho, y
que las normas vigentes no son determi- con las categorías del Derecho romano,
nantes de las decisiones judiciales, sino habría que calificarlos de plusquamper-
solo condicionantes. En tal sentido, todo fectos, en su más cruda expresión.
BIBLIOGRAFÍA
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Mazuelos Bellido, Á.: «Soft law: ¿Mucho ruido y pocas nueces?», en Revista Electrónica de
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Weeks, G.: Soft law and public authorities: remedies and reform. Oxford: Hart Publis-
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Antonio Jiménez-Blanco y Carrillo de Albornoz

Universidad Politécnica de Madrid
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / COSTUMBRE JURÍDICA / DERECHO ADMINISTRA-

TIVO / DERECHO CIVIL / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / LEGALIDAD (Prin-
cipio de) / LEYES / LENGUAJE JURÍDICO / SEGURIDAD JURÍDICA / SOCIOLOGÍA
DEL DERECHO / UNIÓN EUROPEA
1097
SUCESIONES «MORTIS CAUSA»
Por Derecho de Sucesiones se entiende bienes o causante para disponer de los

aquella parte del Derecho privado que mismos por causa de muerte.
regula la sucesión mortis causa y, fun-
damentalmente, el destino de las titula- A) En un primer grupo se encuentran
ridades y relaciones patrimoniales acti- los sistemas que reconocen una liber-
vas y pasivas de una persona después tad total y absoluta al causante para
de su muerte. disponer de sus bienes a favor de
cualesquiera personas y entidades
Podemos definir la sucesión mortis con independencia de los vínculos y
causa –siguiendo a Castán Tobeñas– obligaciones familiares que pueda te-
como la subrogación de una persona ner contraídos en vida. El causante
en los bienes y derechos transmisibles sería libre para disponer voluntaria-
dejados a su muerte por otra; y distin- mente de sus bienes, incluso deshe-
guiendo entre sucesión universal o redando a sus propios hijos, descen-
particular, podríamos decir que es su- dientes y parientes más cercanos. Las
cesión mortis causa universal la sustitu- disposiciones legales actuarían de
ción de una persona en el conjunto de una manera subsidiaria ante la ausen-
relaciones jurídicas transmisibles que cia de disposición voluntaria del cau-
correspondían al tiempo de su muerte sante. En estos casos, la sucesión le-
a otra, y sucesión particular a la sustitu- gal tendría lugar ante la ausencia o
ción de una persona en los bienes y ineficacia de la disposición sucesoria
derechos determinados dejados por el voluntaria del titular.
difunto. B) Un segundo grupo de sistemas suce-
sorios se encontraría en el lugar
En la sucesión de un patrimonio existe opuesto al anterior. Es decir, el orde-
un interés privado o particular a heredar namiento legal no reconocería ningu-
que ostentan los posibles beneficiarios na libertad de disposición al causante
de la herencia, sean los parientes o los por lo que, al tener lugar el falleci-
herederos designados en el testamento miento del mismo, los sucesores en
del causante. Pero también existe un in- el patrimonio hereditario serían las
terés público o social de conocer, saber personas designadas por la ley quie-
y tener la seguridad en la determinación nes heredarían por imperativo legal
de quién sea el beneficiario o heredero sin tener ninguna trascendencia legal
o, en último término, el responsable de la voluntad del causante o sus dispo-
la herencia a quien poder dirigirse para siciones de última voluntad. Se pue-
reclamar las deudas pendientes, la satis- de comprender que en estos sistemas
facción de las obligaciones y demás rela voluntad del causante no tiene nin-
laciones jurídicas del causante que le guna importancia jurídica, ni tampo-
sobreviven. co, en consecuencia, el testamento o
cualquier disposición sucesoria del
Los posibles sistemas sucesorios se pue- causante.
den clasificar en tres grandes grupos C) Por último, un tercer grupo de siste-
que se distinguen por la mayor o menor mas intenta mezclar los dos anterio-
libertad que se concede al titular de los res. Son los sistemas que reconocen
1098
SUCESIONES «MORTIS CAUSA»
al causante libertad en la designación de asistencia de los padres comprende la

de heredero y en la disposición mor- atención de los hijos pero no la limita-
tis causa de los bienes, pero impo- ción de la propiedad de sus bienes; que,
nen ciertas limitaciones a esta dispo- por otra parte, la limitación a la libre dis-
sición en mayor o menor medida, en posición de los bienes no asegura la
función de la proximidad o lejanía de inexistencia de abusos a los hijos; y, en
los parientes del causante y de su fin, que la experiencia práctica dice que
presunta necesidad asistencial de en aquellos lugares donde se reconoce la
bienes y patrimonio. libertad de testar se favorece la laboriosi-
En este tercer grupo se encuentra el dad de los hijos, el espíritu emprende-
sistema sucesorio español común re- dor, el respeto hacia los padres, se re-
gulado en el Código Civil que reco- fuerza la autoridad paterna y se permite
noce libertad de testar al testador a los padres premiar o estimular a los
pero establece una serie de limitacio- hijos en función de su comportamiento
nes llamadas legítimas sucesorias. En hacia ellos. En particular, y respecto del
nuestro Código civil la legítima de los viudo, el sistema de libertad de testar fa-
hijos y descendientes es de dos ter- vorece el respeto y cuidado familiar del
cios (2/3) de la herencia, la de los cónyuge viudo y su autoridad en el seno
padres y ascendientes es de un me- familiar.
dio (1/2) de la herencia, salvo si con-
curren con el cónyuge viudo del cau- La sociedad española actual no partici-
sante que entonces será de un tercio pa de las mismas características que la
(1/3) de la herencia y la legitima del sociedad del siglo xix que alumbró el
cónyuge viudo que consiste en el sistema de legítimas vigente en la actua-
usufructo de un tercio (1/3) de la he- lidad. El legislador actual debe ser cons-
rencia o de un medio (1/2) si no exis- ciente que la familia actual ha experi-
ten hijos comunes. mentado profundos cambios:
Como argumentos a favor del sistema de A) Una sociedad rural con base econó-
legítimas sucesorias y en contra de la li- mica agraria ha dado paso a una so-
bertad de testar se aducen que la libertad ciedad urbana, industrial, dinámica y
de testar es contraria a la unidad de la muy cambiante.
familia porque permite diferenciar unos B) Una familia amplia y extensa donde
hijos de otros; que los hijos tienen una convivían bajo un mismo techo y con
expectativa sobre los bienes familiares una misma administración económi-
debido al esfuerzo familiar realizado en ca hasta cuatro generaciones se ha
su adquisición; que existe una obligación transformado en una familia reducida
natural de los padres de cuidar y atender y nuclear limitada a dos generaciones
a los hijos en la cual se incluye la heren- –y solamente durante la etapa de cre-
cia futura; y, en fin, que la libertad de cimiento y maduración de los hijos–
testar permitiría a los padres abusar de para acabar los días siendo una fami-
su autoridad frente a los hijos. lia reducida a los progenitores.
C) De un patrimonio troncal y familiar
Como argumentos a favor de la libertad recibido de generación en genera-
de testar se alegan que carece de sentido ción y trasmitido sucesivamente se
privar a cualquier persona de la libre dis- ha pasado a un patrimonio individual
posición de sus bienes por el solo hecho y personal forjado con el propio tra-
de tener descendencia; que la obligación bajo de los progenitores para el sos-
1099
tenimiento y formación de los hijos y de disponer sobre los propios bienes

de los propios esposos. sino, más bien, una configuración mo-
derna y flexible del derecho de alimen-
La libertad de testar no es sino una aplica- tos entre parientes.
ción concreta de la libertad de la persona.
Dejar disponer a los padres de lo que es Por otra parte, junto al Código Civil coexis-
suyo es lo apropiado de un Estado liberal ten otros sistemas sucesorios como el De-
que protege y ampara los derechos civiles. recho navarro, el vasco, el aragonés, don-
de el sistema de legítimas se suaviza desde
La institución natural de la familia dela posibilidad de concentrar la legítima en
manda el interés y el cariño de los miem- un solo hijo apartando a los demás de la
bros de la misma, es decir, la atención de herencia, hasta la libertad de testar absolu-
la persona en toda su integridad, como ta con la posibilidad de apartar de la he-
formación y educación, como escuela de rencia a todos los legitimarios con la sola
convivencia, de socialización y de virtu- mención formal de tal apartamiento.
des ciudadanas. La justicia demanda que
las relaciones paterno-filiales procuren el La sociedad demanda una actualización
cuidado, la asistencia y la educación de del sistema sucesorio español a los tiem-
los hijos y, en su día, de los propios pa- pos actuales y a criterios de modernidad
dres. Pero estas obligaciones familiares que permitan a los padres decidir libre-
no justifican una limitación de la libertad mente sobre sus propios bienes.
BIBLIOGRAFÍA
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Sevillana del Notariado, 1995.
D’ors, Á.: Derecho Privado Romano. Pamplona: EUNSA, 1989. 7.ª ed.
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Vallet de Goytisolo, J. B.: Limitaciones del Derecho Sucesorio a la facultad de disponer.
T. I: Las Legítimas, Madrid: Instituto Nacional de Estudios Jurídicos, 1974.
Felipe Pou Ampuero

Notario
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / CÓDIGO CIVIL / CONTRATOS / COSTUMBRE JURÍ-

DICA / DERECHO ROMANO / EFICACIA JURÍDICA / JURISDICCIÓN CIVIL / JURIS-
PRUDENICA / NACIONALIDAD / NEGOCIO JURÍDICO / NOTARIADO / REGISTROS
JURÍDICOS
1100
SUFRAGIO
SUFRAGIO
En su acepción genérica y más utilizada, bución de la soberanía a la Nación (Sie-

el sufragio se identifica con el voto. El de- yès), al Pueblo (Rousseau) o al Parla-
recho de sufragio es el que permite a una mento (Blackstone) exigía que la
persona mediante su voto participar en la voluntad de esa Nación o Pueblo, o la
elección de representantes o cargos públi- conformación del Parlamento, se hicie-
cos, o en la adopción de decisiones políti- ran mediante el sufragio. Desde enton-
cas relevantes mediante referéndum u ces, durante el xix, el constitucionalismo
otras consultas populares. Desde la pers- liberal de forma progresiva irá instauran-
pectiva técnico-jurídica esa sería la ver- do el principio de origen popular del po-
tiente activa del sufragio, el derecho al der y el sufragio como medio de elec-
voto o a ser elector, que se complementa- ción de los gobernantes. Sin embargo,
ría con otra dimensión pasiva, referida a será con la introducción del principio del
la condición de elegible, a ser candidato democrático, ya en el xx, cuando ese su-
en unas elecciones. Aunque en los Esta- fragio se haga universal.
dos democráticos contemporáneos la
condición de ser elector es requisito im- En efecto, durante el siglo xix la regla fue
prescindible para ser elegible (así lo exige la del sufragio limitado, censitario o capa-
el art. 6.1 LOREG), no siempre ha sido así, citario. Debían ser los más preparados o
y es bien conocida la participación de dos los que más contribuían a la Hacienda o a
de las diputadas de las Cortes Constitu- la riqueza nacional los que participaran
yentes de la Segunda República, Clara en la determinación de la voluntad de la
Campoamor y Victoria Kent, en el enco- Nación. Así, en España, la Ley Electoral de
nado debate sobre el sufragio femenino, 20 de julio de 1837 estableció la alternati-
cuando ellas mismas no pudieron ejercer va entre ser contribuyente o disponer de
ese derecho para elegir la Cámara de la determinadas rentas y la Ley Electoral de
que formaban parte. Nuestra exposición 1846 limitó el derecho a los contribuyen-
se ceñirá al sufragio activo. tes en una cuantía superior, pero introdu-
ciendo un factor de sufragio capacitario,
El sufragio se ha utilizado en muchas foral extenderlo a quienes ocupasen ciertos
mas de organización política. En la polis cargos o desempeñasen profesiones u ofi-
griega y en la república romana median- cios determinados. El sufragio universal
te el voto los ciudadanos o los senadores masculino solo se estableció con carácter
elegían las magistraturas públicas y to- general a partir de la Ley Electoral de
maban decisiones políticas; y en las 1890, y su extensión al sufragio femenino
asambleas estamentales medievales sus no se produjo hasta 1931, en la Constitu-
miembros votaban las ayudas económi- ción de la Segunda República. Lo mismo
cas o militares que solicitaba el monarca sucedió en el resto de Europa: el sufragio
o decidían las peticiones que le presen- universal masculino se reconoció en Fran-
taban a cambio. Pero fue el Estado cons- cia en 1848, en Alemania en 1871 y en el
titucional surgido tras las revoluciones Reino Unido en 1918; sin embargo, el
liberales de fines del siglo xviii el que voto femenino no se reconoció hasta 1919
produjo un salto cualitativo al convertir en Alemania, 1928 en el Reino Unido,
el sufragio en pieza imprescindible para 1946 en Francia e Italia, e inclu-
la legitimación del poder político. La atri- so hasta 1971 no se hizo en Suiza.
1101
En la actualidad no es posible considerar que estas no se refieran a circunstancias

como democrático un Estado en que el personales o sociales como la capaci-
sufragio no sea universal, y así lo consa- dad intelectual, instrucción, renta, raza,
gran todas los textos constitucionales (la sexo, religión, opinión, condición étnica
Constitución Española lo hace en dife- o cualquier otra análoga. La interdicción
rentes lugares: arts. 23.1, 68.1, 69.2, 140 de cualquier restricción discriminatoria
y 152.1) y lo mismo hacen los tratados constituye un principio consolidado en
internacionales relativos a los derechos los Estados democráticos. El Código de
humanos como el Pacto Internacional de buenas prácticas de la Comisión de Ve-
Derechos Civiles y Políticos (art. 25) o el necia del Consejo de Europa señala que
Convenio Europeo de Derechos Huma- el sufragio universal puede estar sujeto
nos (art. 3 del Protocolo adicional). Con a requisitos razonables como la edad, la
ello se ha consumado plenamente el nacionalidad, la residencia habitual o
principio de origen popular del poder, cláusulas de suspensión de los derechos
que la Constitución Española consagra al políticos, siempre que estas sean fijadas
señalar que «la soberanía nacional reside por la ley, respeten el principio de pro-
en el pueblo español, del que emanan porcionalidad y estén basadas en una
los poderes del Estado» (art. 1.2), y «obli- incapacidad psíquica o en una condena
ga a entender que la titularidad de los penal por delitos graves (apartado 6).
cargos y oficios públicos solo es legítima
cuando puede ser referida, de manera La legislación electoral española apro-
mediata o inmediata, a un acto concreto bada en el actual periodo constitucional
de expresión de la voluntad popular» atribuía el derecho de sufragio a los es-
(STC 10/1983). pañoles mayores de edad que no estén
privados del derecho por determinadas
Esa relevancia hace que el derecho de causas de incapacidad, todas ellas deri-
sufragio tenga el rango de fundamental vadas de resoluciones judiciales firmes:
y sea una de las manifestaciones del de- una de naturaleza penal y otras dos de
recho a participar en los asuntos públi- carácter civil (arts. 2 y 3 LOREG). Am-
cos, directamente o por medio de repre- bos supuestos han sido suprimidos en
sentantes, libremente elegidos en la actualidad, la incapacidad penal tras
elecciones periódicas por sufragio unila aprobación del Código Penal de 1995,
versal, consagrado en el art. 23.1 CE, su y la incapacidad civil por la Ley Orgáni-
regulación esté reservada a ley orgánica ca 2/2018, si bien esta última supresión
(art. 81.1 CE) y tenga una más enérgica puede en ocasiones resultar de difícil
protección jurisdiccional mediante pro- conciliación con la exigencia de que el
cedimientos preferentes y sumarios y el voto sea «consciente, libre y voluntario»
recurso de amparo ante el Tribunal (art. 3.2 LOREG).
Constitucional (art. 53.2 CE).
Por otra parte, el requisito de la naciona-
La universalidad del sufragio no impide lidad se ha ido flexibilizando al compás
que su ejercicio esté sometido a ciertos de la «sociedad transnacional contempo-
requisitos legales. El estándar democrá- ránea» (García-Pelayo). La Constitución
tico vigente lleva a reconocer este dere- Española prevé la extensión del derecho
cho a los nacionales (con excepciones, de sufragio activo y pasivo (este último
como se verá), mayores de edad, y que desde la reforma de 27 de agosto de
no estén incursos en causas de incapa- 1992) en las elecciones municipales a los
cidad determinadas legalmente, siempre extranjeros con residencia permanente
1102
SUFRAGIO
en España, que cumplan los requisitos digo de la Comisión de Venecia, el voto

establecidos en tratados internacionales, libre se traduce en la eliminación de
y en términos de reciprocidad (art. 13.2 cualquier amenaza o intimidación para
CE). Desde el Tratado de Maastricht su ejercicio. El sufragio debe ser igual, lo
(1992), el estatuto de ciudadanía euro- que exige, de una parte, que cada elec-
pea incluye el derecho de sufragio activo tor tenga un solo voto, prohibiendo el
y pasivo de los nacionales de los Estados voto doble o múltiple, y sancionando
miembros de la UE en las elecciones mu- cualquier fraude en ese sentido; y de
nicipales y europeas. Es previsible que otra, igualdad en el poder del voto del
en el futuro se pueda extender el sufra- elector, de manera que los escaños se re-
gio de los extranjeros a otros procesos partan por igual entre el electorado, ad-
electorales, si bien en las elecciones al mitiéndose excepciones como la existen-
Congreso sería precisa la previa reforma cia de entidades administrativas con baja
del art. 13.2 CE (como recordó el Tribu- densidad de población o la protección
nal Constitucional en su declaración de una minoría concentrada. El sufragio
1/1992), y lo mismo sucede respecto de directo constituye un estándar democrá-
las previsiones estatutarias respecto a las tico general, que solo admite alguna mo-
elecciones autonómicas. dulación en el caso de las segundas Cá-
maras. Finalmente, el sufragio secreto,
Finalmente, las garantías del derecho de que debe asegurar que no se conozca el
sufragio se extienden a que este sea li- sentido del voto del elector para garanti-
bre, igual, directo y secreto. Según el Có- zar que actúe con libertad.
BIBLIOGRAFÍA
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titucionales, 1995.
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Nohlen, D.: Sistemas electorales y partidos políticos. México: FCE, 2004.
Santolaya, P.: Procedimiento y garantías electorales. Madrid: Civitas, 2013.
Manuel Delgado-Iribarren García-Campero

Director de la Secretaría Técnica de la Junta Electoral Central
VER TAMBIÉN: CAMPAÑA ELECTORAL / CONGRESO DE LOS DIPUTADOS / DEMO-

CRACIA / DEMOCRACIA DIRECTA / ELECCIONES / ESTADO DEMOCRÁTICO / PAR-
LAMENTO EUROPEO / PARTICIPACIÓN POLÍTICA / SENADO / SISTEMAS ELECTORA-
LES / VOTO ELECTRÓNICO
1103
TÉCNICA NORMATIVA
La técnica normativa es el arte de legislar Martín Casals que hasta los años ochen-
clara y eficazmente; constituye una parte ta la técnica normativa europea hablaba
de la Ciencia de la legislación. Decía Ihe- alemán.
ring que la técnica normativa se ocupa
del análisis de las normas prescindiendo En España, los primeros esfuerzos en fa-
de su contenido; ello no es totalmente vor de las normas de técnica legislativa
cierto, puesto que el objeto de la técnica correspondieron al Grupo Gretel, forma-
normativa alcanza tanto a la buena re- do por profesores universitarios de Barce-
dacción o estructura de las normas como lona, que ya en 1980 dan lugar a la publi-
a la unidad y coherencia del ordena- cación de una obra pionera: La forma de
miento jurídico y la seguridad jurídica. las leyes: 10 estudios de técnica legislativa.
El Grupo Gretel publicaría también un
El interés por el arte de legislar no es nue- primer Curso de Técnica Legislativa auspi-
vo: por citar solo un ejemplo, Montes- ciado por el Centro de Estudios Constitu-
quieu dedica en su De l’esprit des lois el cionales (1989), que incluía un borrador
libro XXIX a «la manera de elaborar las de directrices sobre la forma y estructura
leyes», que contiene una lista de «Cosas a de las leyes respecto del que se solicitaba
observar en la elaboración de las leyes», el parecer de los expertos.
perfectamente aplicable hoy en día. No
olvidemos tampoco los escritos de Jeremy En la evolución normativa en España
Bentham, publicados en España como podemos distinguir tres etapas:
Nomografía o el arte de redactar leyes.
1. Aprobación de las primeras Directri-
Si el precedente inmediato de la actual ces sobre la forma y estructura de los
preocupación por la técnica legislativa Anteproyectos de Ley por el Consejo
puede situarse en la codificación del side Ministros el 18 de octubre
glo xix, su generalización contemporá- de 1991. Un Cuestionario de evalua-
nea se produce con la descodificación y ción que deberá acompañarse a los
fragmentación del ordenamiento jurídi- proyectos normativos que se elevan
co como consecuencia del aumento del al Consejo de Ministros, aprobado
intervencionismo del Estado, de la mul- por acuerdo del Consejo de Minis-
tiplicación y tecnificación de las leyes, y tros de 26 de enero de 1990, era se-
desde la consciencia de que es necesa- guidor de la técnica de las Checklis-
rio introducir una racionalidad en el ten de evaluación ex ante.
conjunto del ordenamiento a la vez que 2. Directrices de Técnica normativa
conseguir que las leyes sean inteligibles aprobadas por acuerdo del Consejo
y eficaces. de Ministros de 22 de julio de 2005,
cuyo título refleja la evolución pro-
Sin perjuicio del tradicional legal draf- ducida en estos años, no siendo ya
ting anglosajón, en el último tercio del conceptos desconocidos la técnica
siglo xx las aportaciones germanas a la legislativa o normativa. El cuestiona-
técnica legislativa mediante la adopción rio de 1990 es sustituido por la Me-
de directrices y cuestionarios, extendi- moria del análisis de impacto nor-
dos a Austria y Suiza, hicieron afirmar a mativo (MAIN), regulada por R.D.
1104
TÉCNICA NORMATIVA
1083/2009, que debe acompañar a La sentencia 150/1990, FJ 8, afirma la im-

los anteproyectos de ley que se ele- portancia que para la certeza del Derecho
van al Consejo de Ministros. Las pau- y la seguridad jurídica tiene el empleo de
tas orientativas para su elaboración una depurada técnica jurídica en el proce-
se contienen en una Guía metodoló- so de elaboración de las normas. Asimis-
gica aprobada por el Consejo de Mi- mo, el TC admite la relación existente en-
nistros el 11 de diciembre de 2009. tre la calidad de las leyes, la técnica
3. Las nuevas grandes leyes administrati- legislativa y la seguridad jurídica, siendo
vas ((Ley 39/2015, de 1 de octubre, del las dos primeras instrumentos o condicio-
Procedimiento Administrativo Común nes para la última (sentencia 46/1990).
de las Administraciones Públicas, y
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régi- Sin embargo, en muchas ocasiones alude
men Jurídico del Sector Público), ade- a defectos de las leyes o al empleo de
más de regular ampliamente la escasa- una técnica defectuosa en su redacción
mente normada iniciativa legislativa para relegar estos fallos al ámbito de la
del Ejecutivo, incorporan los principios técnica legislativa, sin incidencia consti-
de buena regulación: necesidad y efi- tucional relevante, y declarar con carác-
cacia, proporcionalidad, seguridad jurí- ter general que no corresponde a la juris-
dica, transparencia y eficiencia. dicción constitucional pronunciarse
sobre la perfección técnica de las leyes.
Como consecuencia de las iniciativas En algunos casos, no obstante, considera
sobre Better Regulation de la Unión Eu- relevantes para la seguridad jurídica de-
ropea y de las recomendaciones de la fectos de técnica legislativa por su cone-
OCDE, las leyes citadas incluyen pre- xión con otros principios constituciona-
ceptos dedicados a la planificación les: el principio de legalidad en materia
(Plan Anual Normativo) y a la evalua- sancionadora; la limitación material de la
ción normativa, tanto ex ante como ex Ley de Presupuestos; la exigencia de cer-
post, así como otros aspectos de técnica teza en las leyes de limitación de dere-
normativa (publicidad de las normas, chos fundamentales; el sistema constitu-
entrada en vigor), destacando un con- cional de distribución de competencias;
trol de calidad de la actividad normativa o la irretroactividad de las disposiciones
por el Ministerio de la Presidencia. La sancionadoras no favorables o restricti-
renovación continúa en las normas or- vas de derechos individuales.
ganizativas y de desarrollo: Real Decre-
to 931/2017, de 27 de octubre (MAIN); La primera sentencia en que la deficien-
Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo te técnica legislativa es considerada re-
(PAN y evaluación normativa); y Real levante en cuanto a la vulneración del
Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre principio de seguridad jurídica recono-
(calidad normativa). cido en el art. 9.3 CE –sin perjuicio de
contemplar también la violación del or-
Aunque no pueda calificarse de gran den competencial– es la STC 46/1990,
avance, también a lo largo de los cuarenta por el «complicadísimo juego de remi-
años de vigencia constitucional puede de- siones» que provoca confusión normati-
tectarse una actitud más receptiva del Tri- va. Veinte años después, otra sentencia
bunal Constitucional hacia lo que para la (STC 234/2012) declararía también que
seguridad jurídica representa la calidad de la imprecisión y la remisión defectuosa
las leyes y, en consecuencia, la técnica a otra norma (en este caso europea) ge-
normativa empleada para su elaboración, nera inseguridad jurídica motivadora de
1105
inconstitucionalidad. La STC 135/2018, dunde en una mayor seguridad jurídica,

en cuestión de inconstitucionalidad aunque la conexión plena entre ambos
(dato relevante), declara la inconstitu- conceptos no haya alcanzado sino inci-
cionalidad por ausencia de precisión pientemente a la doctrina del TC. No obs-
normativa vulneradora de la seguridad tante, el paso de la teoría a la realidad, de
jurídica. los principios a la voluntad política en su
aplicación, todavía no se ha dado.
A partir de la sentencia 119/2011, el Tri-
bunal Constitucional ha dictado cierto La normativa desbocada –parafraseando
número de sentencias conectadas con el a García de Enterría– ha sido una de las
principio de homogeneidad de la ley, re- consecuencias del estado de alarma pro-
gla básica de la técnica normativa, par- vocado por la crisis sanitaria de la pan-
tiendo del derecho de enmienda de los demia COVID-19. No por la labor legisla-
parlamentarios –comprendido en el tiva de los Parlamentos, pues su actividad
art. 23.2 CE–, que le ha servido para se ha reducido a mínimos, sino por nor-
exigir la homogeneidad de las enmien- mas procedentes del Gobierno con rango
das con el texto enmendado, pero no de ley –siendo el decreto-ley el instrumen-
respecto de las iniciativas legislativas to básico para afrontar la crisis– y regla-
(leyes heterogéneas, STC 136/2011) o mentario, aprobándose un sinfín de ór-
los decretos-leyes (STC 199/2015). denes ministeriales por las autoridades
competentes delegadas, en particular por
El estado actual de la cuestión muestra el ministro de Sanidad. Esta prolifera-
que, aunque la aprobación de las Direc- ción, unida al apresuramiento en la
trices de Técnica Normativa supone un aprobación, ha generado graves defectos
instrumento fundamental para que ini- de técnica normativa de todo tipo: desde
ciativas y enmiendas adopten al menos la reiterada publicación nocturna en el
una estructura uniforme, ello no siem- BOE de normas que entraban en vigor en
pre se produce, dependiendo del mayor el mismo momento (incluido el propio
o menor conocimiento que en la mate- Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo,
ria posea el autor de aquellas. La situa- por el que se declara el estado de alarma)
ción se ha complicado en cuanto a las hasta la derogación repetida de un mis-
leyes al multiplicarse el número de au- mo precepto con dos días de diferencia,
tores de las iniciativas en un Parlamento correcciones de errores que modifican
fragmentado. sustancialmente el tenor original, la in-
clusión de la posibilidad de expropiación
De otra parte, permanece inédita la eva- forzosa de inmuebles en una orden mi-
luación de las leyes, a la espera de la nisterial –interpretación que luego pare-
plena aplicación de la Ley del Gobier- ce deberse solo a una redacción impreci-
no, modificada por la Ley 40/2015. sa–, y modificación sobre modificación
de los decretos-leyes aprobados.
Podemos concluir en que la técnica nor-
mativa nacida en España en los años in- La maraña normativa resultante, en la
mediatamente posteriores a la aprobación que se mezclan preceptos de vocación
de la Constitución ha experimentado un transitoria con otros permanentes, dará
avance considerable en la doctrina y la lugar sin duda a un incremento en la
normativa (paralela a la producida en litigiosidad. Pero más dañino todavía
otros países), siendo reconocida su nece- sería que los malos hábitos adquiridos
sidad para la calidad de las leyes, que re- en la redacción y aprobación de nor-
1106
TÉCNICA NORMATIVA
mas de urgencia perduraran tras el re- ción jurídica, que la técnica normativa
torno a la normalidad. Recordemos, al es un instrumento para el principio
reclamar volver a la cordura y correc- constitucional de seguridad jurídica.
BIBLIOGRAFÍA
García-Escudero Márquez, P.: «40 años de técnica legislativa», en Revista de las Cortes
Generales, 104 (2018).
— Manual de Técnica Legislativa. Pamplona: Aranzadi, 2011.
— Técnica legislativa y seguridad jurídica: ¿hacia el control jurisdiccional de la cali-
dad de las leyes? Pamplona: Aranzadi, 2010.
— «Homogeneidad de enmiendas e iniciativa legislativa. Avances y retrocesos en la
doctrina del Tribunal Constitucional», en La última jurisprudencia del Tribunal
Constitucional relativa al Parlamento. Vitoria: Parlamento Vasco, 2016.
Montalvo Jaaskelainen, F. «La evaluación ex post de las normas: un análisis del nuevo
modelo español», en Asamblea, 36 (2017).
Piedad García-Escudero Márquez

VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO LEY / LEYES

(CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA) / LENGUAJE JURÍDICO / PANDEMIA: PERSPECTIVA
JURÍDICA / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO / REGLAMENTO ADMINISTRATIVO /
SEGURIDAD JURÍDICA
1107
TEORÍA ANALÍTICA DEL DERECHO
El origen de la teoría analítica del Dere- Friedrick Karl von Savigny (1779-1861) y
cho se halla en la denominada Analytic Rudoplh von Ihering (1818-1832). Dicha
Jurisprudence, una concepción del estu- teoría iluminaría el desarrollo de la Escuela
dio del Derecho debida a Jeremy Bentham alemana de Derecho público (Carl Frie-
(1748-1832) y John Austin (1790-1859). drich von Gerber, Paul Laband y Georg Je-
Dicha teoría concebía el estudio del Dere- llinek) que están en el trasfondo de la teo-
cho con los tres ejes siguientes: a) la dis- ría pura de Hans Kelsen (1881-1973).
tinción entre el Derecho tal y como es y
el Derecho tal y como debe ser, una clara Y es precisamente en Hans Kelsen en el
separación entre la descripción y la eva- que hallamos la primera formulación de
luación, que se convirtió en la divisa del lo que, en el siglo xx, se conoce como
denominado positivismo jurídico; según teoría analítica del Derecho. Kelsen desa-
Austin había que separar la existencia del rrolla una teoría de las normas jurídicas
Derecho de su mérito o demérito, valora- original, fundada en determinados pos-
ción que estos autores llevaban a cabo tulados del neokantismo, y las concibe
mediante la doctrina del utilitarismo; b) la como estructuradas en un sistema me-
concepción del Derecho como un sistema diante la relación genética o dinámica
de elementos relacionados entre sí y no de autorización: una norma determinada
como una mera agregación de pautas dis- pertenece a cierto sistema jurídico si y
persas y c) el análisis lógico-lingüístico de solo si existe otra norma de ese sistema
los conceptos jurídicos, como los concep- que autoriza su creación. Para evitar el
tos de obligación, derecho o poder, que regreso al infinito que esa definición pro-
prefiguraba algunas de las ideas después vocaría, supone que al final de la cadena
desarrolladas en la lógica y la filosofía del ha de conjeturarse la existencia de una
lenguaje contemporáneas. Por ejemplo, norma última, una Grundnorm, que
en Bentham se hallan los rudimentos de confiere validez a todas las restantes. Ello
una lógica deóntica, como una extensión da lugar a la teoría escalonada del Dere-
de la lógica aristotélica solo aplicable a las cho (la Stufenbautheorie), según la cual
aserciones y, también, un análisis lingüís- el Derecho es un sistema jerárquico de
tico, el método de la paráfrasis, que normas, en la cúspide de las cuales se
muestra que hay expresiones (como «obli- halla la norma básica o fundamental que
gación» y «derecho») que tienen sentido autoriza la creación de la constitución
cuando se analizan como partes de una originaria del sistema (la idea del sistema
oración completa, aunque no se refieren escalonado se debe al amigo y discípulo
a ninguna entidad ontológicamente dis- de Kelsen Adolf Julius Merkl).
tinta, de un modo similar al que la expre-
sión «el español medio lee tres libros al Kelsen también sostenía la tesis iuspositi-
año» tiene perfecto sentido, aunque no vista de la separación entre el Derecho,
hay nadie que sea el español medio. tal y como es, y la Moral; y defendía una
concepción de la Filosofía radicalmente
Algunas de estas ideas también alumbra- antimetafísica, cercana en este punto a
ban el trabajo de la teoría jurídica alemana las ideas del primer positivismo lógico
(en especial de la Jurisprudencia de con- que nacía en la misma ciudad que Kel-
ceptos), cuyos máximos exponentes fueron sen habitaba hasta finales de los años
1108
TEORÍA ANALÍTICA DEL DERECHO
veinte del pasado siglo, en Viena. Ideas de la tarea del jurista y de la Ciencia jurí-
que se inspiraban en la obra de Gottlob dica. Bobbio toma algunas de las ideas
Frege, Bertrand Russell y el primer Lud- del positivismo lógico acerca de los len-
wig Wittgenstein y que fueron desarro- guajes formales y, también, de la presen-
lladas por filósofos como Moritz Schlick, tación axiomática de las teorías científi-
Otto Neurath o Rudolf Carnap. cas. Es decir, nos recuerda que un
lenguaje formal es presentado mediante
Estas ideas antimetafísicas habían sido la introducción de un vocabulario bási-
aplicadas también en Suecia para elaborar co, un conjunto de reglas de formación,
un análisis desmitificador de los concep- que permiten de un modo pautado averi-
tos jurídicos por parte de Axel Hägerström guar si una expresión es o no una pro-
(1868-1938). El más destacado represen- posición bien formulada de ese lenguaje,
tante de esta escuela, conocida como rea- y unas reglas de transformación que nos
lismo jurídico escandinavo, fue el danés autorizan a obtener nuevas proposicio-
Alf Ross (1899-1979). Ross, siguiendo los nes a partir de algunas ya dadas.
postulados del empirismo lógico, conce-
bía la Ciencia jurídica como un conjunto En el mismo periodo, en las Universida-
de proposiciones encaminadas a identifi- des de Oxford y Cambridge, se establece
car el Derecho vigente en una determina- –por influencia del pensamiento del se-
da sociedad, el conjunto de pautas que gundo Wittgenstein– la denominada filo-
tienen la propiedad de ser aplicadas por sofía del lenguaje ordinario (Gilbert
los jueces y tribunales y, de este modo, Ryle, John L. Austin, Peter Strawson),
sometidas al criterio de verificación. cuyo más relevante representante en el
ámbito de la Jurisprudencia fue H. L. A.
Una significación similar tiene el denomi- Hart (1907-1992). En un libro crucial, The
nado realismo jurídico americano, que Concept of Law (1961), Hart trata de re-
fue influido por la filosofía pragmatista de construir los conceptos de Derecho, de
los Estados Unidos (William James y Char- norma jurídica, de deber jurídico, que
les Sander Peirce). Filósofos y juristas subyacen a su uso en el lenguaje y la
como Felix Cohen, Jerome Frank, Karl práctica de los juristas. Las normas jurídi-
Llewellyn o Max Radin defendieron una cas, para Hart, son una subclase de re-
concepción según la cual el objetivo de la glas sociales que se distinguen de los
Jurisprudencia era descubrir las pautas meros hábitos (regularidades de compor-
que permitan predecir el modo en que tamiento), porque a) suscitan la crítica
los jueces decidirán las controversias. ante la desviación de los participantes en
una práctica (como por ejemplo, el in-
A comienzos de la década de los cin- adecuado uso de los cubiertos para co-
cuenta del pasado siglo hubo otro modo mer), b) la apelación a la regla se consi-
de recepción, parcialmente diverso, de dera un fundamento suficiente para la
las ideas del positivismo lógico en la Fi- crítica y c) en dicho contexto es apropia-
losofía del Derecho. Es paradigmático de do el uso del lenguaje normativo (si-
dicho enfoque un artículo de Norberto guiendo con el ejemplo: «debes coger el
Bobbio (1909-2004), con el elocuente tí- cuchillo con la mano derecha»). Que al-
tulo de «Ciencia jurídica y análisis del guien tiene el deber de realizar determi-
lenguaje» (1950). El trabajo empieza por nada acción, entonces, significa que en
asegurarnos que las recientes orientacio- una práctica social existe una regla que
nes metodológicas del positivismo lógico prescribe realizar dicha acción. Las nor-
nos suministran una mejor comprensión mas jurídicas son aquella subclase de re-
1109
glas sociales identificadas mediante lo cundarias: esta es la clave de la Jurispru-

que Hart denomina la regla de reconoci- dencia que nos desvela el concepto de
miento, un criterio que subyace a la Derecho.
práctica de los operadores jurídicos
cuando identifican las pautas vigentes en Desde la mitad del siglo xx, la filosofía
su ámbito. No todas las reglas son, en- analítica se ha convertido en el modo
tonces, reglas de conducta: normas que usual de dedicarse a la Filosofía del De-
obligan, prohíben o permiten, que Hart recho. Es cierto, sin embargo, que la re-
denomina reglas primarias. Hay también habilitación de la razón práctica en Filo-
reglas que versan sobre otras reglas o, en sofía en general (algo que ha sucedido
una versión ligeramente distinta, reglas de la mano de John Rawls), ha socava-
que confieren poderes que Hart denomi- do las tesis del positivismo jurídico
na reglas secundarias: en primer lugar, la (véase la influyente obra de Ronald
regla de reconocimiento, que dota al sis- Dworkin, 1931-2013) y muchos ahora
tema jurídico de estabilidad, al permitir- consideran que entre los fundamentos
nos averiguar si una pauta es o no parte de validez de los hechos jurídicos no
del sistema; las reglas de cambio, que es- basta con los hechos sociales, hay que
tablecen quiénes y en qué condiciones hacer lugar a los hechos morales tam-
pueden introducir o eliminar normas del bién. Durante estos años hemos asistido
sistema e impiden que este se escleroti- además a cruciales análisis de la noción
ce, y las reglas de adjudicación, que es- de sistema jurídico a partir de la lógica
tablecen los procedimientos y las autori- deóntica (Carlos E. Alchourrón y Euge-
dades que deciden cuándo las reglas nio Bulygin), del análisis de las normas
primarias fueron vulneradas y, de este jurídicas como suministrando razones
modo, dirimen los conflictos. Para Hart, para la acción ( Joseph Raz) o de la no-
de este modo, los sistemas jurídicos son ción de argumentación jurídica (Robert
una unión entre reglas primarias y se- Alexy, Manuel Atienza).
BIBLIOGRAFÍA
Bongiovanni, G., et al., eds.: Handbook of Legal Reasoning and Argumentation. Dord
recht: Springer, 2018.
Casanovas, P.; Moreso, J. J., eds.: El ámbito de lo jurídico. Lecturas de pensamiento jurí-
dico contemporáneo. Barcelona: Crítica, 1993.
Coleman, J. L.; Himma, K. E.; Shapiro, S. J., eds.: The Oxford Handbook of Jurisprudence
and Philosophy of Law. Oxford: Oxford University Press, 2004.
Guastini, R., ed.: Problemi di teoria del diritto. Bologna: Il Mulino, 1980.
Marmor, A., ed.: Routledge Companion to the Philosophy of Law. London: Routledge, 2012.
J. J. Moreso
VER TAMBIÉN: DERECHO Y MORAL / EFICACIA JURÍDICA / INTERPRETACIÓN JURÍ-

DICA / JURISPRUDENCIA DE CONCEPTOS / JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y DE
VALORACIONES / MÉTODO JURÍDICO / POSITIVISMO JURÍDICO / TEORÍA Y FILO-
SOFÍA DEL DERECHO / UTILITARISMO JURÍDICO
1110
TEORÍA COMUNICACIONAL DEL DERECHO
La teoría comunicacional del Derecho lenguaje ordinario (Wittgenstein) así

(TCD) es una concepción del Derecho como en la filosofía hermenéutica (Gada
fundada por Gregorio Robles y desarro- mer, Ricoeur). Por este motivo, Robles
llada por él mismo durante cuatro déca- denomina al método comunicacional
das; ha sido también objeto de comenta- como método hermenéutico-analítico.
rios y críticas por parte de numerosos
autores (hasta la fecha se cuentan alrede- Veamos los caracteres básicos de la TCD:
dor de 180 trabajos y varias tesis doctora- 1) No es una teoría ontologista: no se pre-
les). Robles inventa el adjetivo «comuni- gunta por el ser del Derecho, sino por sus
cacional». Lo usa por primera vez en la manifestaciones; el Derecho no es lengua-
portada posterior de su libro Introduc- je, sino que se manifiesta en lenguaje. 2)
ción a la Teoría del Derecho (edición de Es una teoría nominalista, pues defiende
1988), en la que puede leerse: «Frente a que con la palabra «Derecho» se alude a
la concepción tradicional, el Derecho no una pluralidad de fenómenos individua-
es contemplado únicamente como un or- les, los ordenamientos jurídicos, o, para
den coactivo, sino como un medio de ser más exactos, a una pluralidad de ám-
comunicación entre los hombres cuyo bitos jurídicos (concepto este último, ori-
objeto es organizar la convivencia y diri- ginal de la TCD y clave para entenderla).
gir la conducta. Estamos, pues, ante una Según la tesis nominalista, no existe el De-
teoría comunicacional del Derecho.» Se recho, sino pluralidad de ámbitos jurídi-
desarrolla, sobre todo, en su Teoría del cos. Esta pluralidad ha existido a lo largo
Derecho, en cuyo subtítulo se habla ex- de la Historia y existe en el presente. 3)
presamente de teoría comunicacional. Frente al positivismo jurídico, la TCD no
es descriptivista, sino constructivista. 4)
Esta denominación proviene del siguien- Por ello, no es una teoría del ordenamien-
te punto de partida: concibe el fenóme- to jurídico exclusivamente, sino una teoría
no jurídico como un conjunto de procede los ámbitos jurídicos. 5) El concepto de
sos de comunicación. Las diversas ámbito jurídico integra en su seno al orde-
concepciones teórico-jurídicas conciben namiento, al sistema, así como al resto de
el Derecho desde sus propias perspecti- los procesos de comunicación y demás
vas: el legalismo lo reduce a la ley; el elementos con significación jurídica. 6) En
normativismo lo explica como un orde- el Derecho todos los fenómenos aparecen
namiento compuesto por normas jurídi- como textos o son textualizables. Por eso
cas; el realismo lo interpreta como un es una teoría de los textos jurídicos.
conjunto de hechos sociales o psico-so-
ciales; el iusnaturalismo como una mani- Es fundamental la distinción entre orde-
festación de los valores, etc. La TCD namiento jurídico, sistema jurídico y
adopta la perspectiva del método comu- ámbito jurídico.
nicacional y entiende que este método
es el propio de los juristas. Este método A) El ordenamiento jurídico es una tota-
consiste en contemplar el Derecho como lidad textual compuesta por un con-
comunicación y, por tanto, como lengua- junto de textos generados por las de-
je. Por eso es una teoría lingüística del cisiones de las autoridades jurídicas.
Derecho. Se inspira en la filosofía del Está compuesto por textos parciales:
1111
Constitución, tratados internaciona- Este concepto de ámbito jurídico es

les, leyes, reglamentos y demás nor- central para comprender cabalmente
mas de la Administración, jurispru- el alcance y la originalidad de la TCD.
dencia de los tribunales, etc. Cada C) El ámbito jurídico, por su parte, es
uno de estos textos es generado a una «realidad virtual» que engloba en
golpe de decisión: la decisión consti- su seno como eje hermenéutico-ana-
tuyente, las legislativas, las judiciales, lítico básico la dualidad ordenamien-
etc. Constituyen en su conjunto el to / sistema, y, desde la perspectiva
material textual «bruto». de esta dualidad, engloba asimismo
B) El sistema jurídico es el reflejo del el conjunto de todos los elementos
ordenamiento; resultado de la cons- que tienen significado jurídico.
trucción hermenéutico-analítica del
material textual «bruto». El sistema es Tenemos, en primer lugar, los textos
el material textual «elaborado» por la que no son ni ordinamentales ni sisté-
dogmática jurídica. Está compuesto micos. Ejemplos: los escritos de una de-
por los tratados, manuales y mono- manda, o de una querella, o de un dic-
grafías doctrinales, cuyo conjunto tie- tamen; asimismo, los documentos
ne la función de presentar la materia privados o públicos, las inscripciones
ordinamental en forma sistemática, registrales, etc. Todos estos textos escri-
coherente y conceptualmente depu- tos no están en el ordenamiento ni en el
rada. Robles distingue dos conceptos sistema, pero alcanzan su significado
de sistema: el sistema didáctico-ex- desde la dualidad ORD / SIS, por tanto,
positivo y el sistema jurídico propia- pertenecen también al ámbito jurídico.
mente dicho (o sistema jurídico en
sentido estricto). El primero es pro- El resto de los elementos que forman
pio de cada autor. Cada jurista hace parte del ámbito son los sujetos, actos
sus propuestas y las presenta razona- (y omisiones), situaciones y relaciones
das en los textos de su autoría. Ahora con significado jurídico. Si un sujeto es
bien, del conjunto de propuestas persona o no, si un acto es lícito o ilíci-
doctrinales, los órganos que deciden to, si una situación o relación tienen
los casos adoptan unas y rechazan sentido jurídico, son preguntas que solo
otras. Así sucede con los jueces. Pues tienen respuesta desde la perspectiva de
bien, el conjunto de interpretaciones la dualidad ordenamiento / sistema. No
doctrinales que son exitosas en un forman parte de esta dualidad, pero sí
determinado momento es lo que del ámbito jurídico. Son, por ello, jurídi-
conforma el sistema jurídico en senti- camente textualizables, o sea, converti-
do estricto. Hay que tener en cuenta bles en textos jurídicos.
que las opiniones doctrinales tienen
una función básica: dar contenido La TCD es una teoría pluralista: defiende
definitivo a las normas jurídicas. la tesis de la pluralidad de ámbitos jurídi-
El autor denomina «eje hermenéutico cos y de sus relaciones mutuas. En la
básico» a la dualidad ordenamiento TCD se encuentra un amplio desarrollo
jurídico / sistema jurídico (que repre- de los Derechos estatales, pero asimismo
senta con las siglas ORD/SIS). ¿Por del Derecho Internacional y del Derecho
qué razón? Pues porque dicho «eje» de las organizaciones internacionales, en
hace posible calificar y enjuiciar jurí- especial de la Unión Europea. Siguiendo
dicamente todos los demás aspectos un esquema ya tradicional en la lingüísti-
que tienen lugar en el ámbito jurídico. ca y la filosofía del lenguaje, el autor or-
1112
ganiza la TCD en tres partes: sintaxis jurí- teoría de las decisiones jurídica; y a par-
dica, semántica jurídica y pragmática tir de esta tripartición se estructura la
jurídica. A la primera la denomina teoría Teoría del Derecho, según la conceptual
formal del Derecho; a la segunda, teoría comunicacional de Robles, que hemos
de la dogmática jurídica; y a la tercera, desarrollado.
BIBLIOGRAFÍA
La Porta, A. M.ª: La comunicación como método jurídico. Hermenéutica y analítica en

la Teoría Comunicacional del Derecho (tesis doctoral). Córdoba: Universidad de
Córdoba, 2018.
Medina Morales, D., coord.: La Teoría Comunicacional del Derecho a examen. Pamplo-
na: Civitas, 2017.
Robles Morchón, G.: Teoría del Derecho. Fundamentos de Teoría Comunicacional del
Derecho. Madrid: Civitas, 2015 (6.ª ed.) Véanse también otras obras de este autor;
entre las más recientes: Cinco estudios de Teoría Comunicacional del Derecho. San-
tiago de Chile: Olejnik, 2018; Comunicación, lenguaje y Derecho. Contribuciones a
la Teoría Comunicacional del Derecho. Pamplona: Aranzadi, 2018.
Antonio María La Porta

Universidad de Córdoba
VER TAMBIÉN: CODIFICACIÓN / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / INTERPRETACIÓN

JURÍDICA / JURISPRUDENCIA / LENGUAJE JURÍDICO / MÉTODO JURÍDICO / ORDE-
NAMIENTO JURÍDICO / POSITIVISMO JURÍDICO / RETÓRICA JURÍDICA / SOCIOLO-
GÍA DEL DERECHO / TEORÍA Y FILOSOFÍA DEL DERECHO
1113
La primera dificultad con que se ente a la Historia del pensamiento jurídico

cuentra el pensamiento jurídico genera- (así se titula, p.ej., el libro de José M.ª
lista o abstracto es la de diferenciar en- Rodríguez Paniagua).
tre las diversas denominaciones:
Derecho natural, Teoría del Derecho na- Sin embargo, la expresión FD como tal
tural, Filosofía del Derecho, Dogmática no aparece sino a comienzos del si-
jurídica, Teoría o doctrina general del glo xix, y la pone en boga Hegel, aun-
Derecho, Teoría del Derecho. Un verda- que el título completo de la obra ya
dero galimatías que se ve aumentado hace ver la ambigüedad de la terminolo-
por la necesidad de vincular las anterio- gía: Grundlinien der Philosophie des
res denominaciones con otras y a la vez Rechts oder Naturrecht und Staatswis-
distinguir sus campos respectivos: So- senschaft im Grundrisse (1821). Lo rele-
ciología jurídica, Antropología jurídica, vante es que la denominación FD (con
Psicología jurídica, análisis económico mayúsculas: «en sentido estricto») se im-
del Derecho, Filosofía moral, Filosofía pone a partir de esa época. Supone un
política. Estos problemas no los tiene (o cambio de sensibilidad con respecto a
los tiene en una medida muchísimo me- las épocas anteriores, que se caracteri-
nor) el civilista o el procesalista. A estas zaron por el dominio del pensamiento
dificultades se unen otras no menos jurídico iusnaturalista, mientras que, a
problemáticas: los diversos enfoques de partir del xix, el positivismo jurídico do-
los autores y las diversas designaciones minará el panorama.
en los distintos ámbitos idiomáticos. Te-
niendo en cuenta este panorama, resu- El iusnaturalismo tiene una larga histo-
mo algunas ideas básicas de mi libro ria: comienza con los griegos (aunque
Introducción a la Teoría del Derecho, estos no usaron la expresión «Derecho
del año 1988 (ampliadas en el «prólogo» natural») y llega hasta nuestros días, si
a la sexta edición, de 2003). bien a partir del xix coexiste con ciertas
dificultades con el predominio del posi-
Hay que diferenciar entre Filosofía del tivismo. Hay que distinguir entre «Dere-
Derecho en sentido estricto y filosofía cho natural» y «Teoría (o doctrina) del
del Derecho en sentido amplio (FD y Derecho natural». Esta última es una fD,
fD). Podemos denominar fD (con mi- una concepción global del fenómeno
núsculas, para indicar el sentido amplio) jurídico, una perspectiva desde la que
a toda forma de reflexión general sobre se reflexiona sobre el Derecho; en defi-
el fenómeno jurídico en su conjunto, nitiva, una forma de pensar el Derecho;
presentada con porte sistemático y ra- por el contrario, «Derecho natural» es lo
zonada tanto en el enfoque como en su pensado: el conjunto de normas o prin-
construcción interna. «En su conjunto» cipios ético-jurídicos que constituyen su
significa que no se limita a uno o varios contenido material.
aspectos determinados del Derecho,
sino que se busca una explicación y jus- La expresión FD es una designación
tificación global. En este sentido amplio, que surge y triunfa en la Edad contem-
fD equivale a «pensamiento jurídico». La poránea, supone el abandono de la de-
historia de la fD es entonces equivalen- signación «Derecho natural» (o iuris na-
1114
turalis scientia), y va referida a los definitiva, a lo que está más acá y a lo

enfoques que pretenden dar respuesta a que está más allá de la Ciencia de los
las aporías filosóficas que plantea la juristas. Se transformaba así en una dis-
mentalidad positivista. ciplina meramente justificativa. Esta idea
funcionó durante bastante tiempo, y
Tendríamos entonces que la historia del aparecieron doctrinas de gran enjundia:
pensamiento jurídico (de la fD) se divi- neokantismo, fenomenología, neohege-
de en una larga etapa (desde los griegos lianismo (de carácter más bien idealis-
hasta comienzos del xix) de dominio de ta), junto a otras, vinculadas a la ciencia
la teoría del Derecho natural; y una se- positiva: el marxismo (con la Economía,
gunda, de dos siglos, de dominio del o mejor dicho: con la crítica de la eco-
positivismo jurídico. A esta segunda eta- nomía de mercado), los realismos es-
pa corresponde la acuñación del térmi- candinavo y americano (con la Sociolo-
no FD en sentido estricto. Por esta ra- gía y la Psicología), el análisis económico
zón, González Vicén sostiene que la FD del Derecho (nuevamente con la Econo-
es un concepto histórico (aunque, en mía, pero esta vez para calcular costos y
realidad, todos los conceptos son histó- beneficios de las instituciones y decisio-
ricos). nes jurídicas).
Ahora bien, a mediados del siglo xx el Era preciso reformular este complejo
positivismo entra, a su vez, en una pro- panorama en una disciplina que no fue-
funda crisis epistemológica, al no acep- ra residual, sino orientadora del pensa-
tarse ya su modelo descriptivista de «lo miento jurídico en su conjunto. Con esta
ya dado de antemano». Esta crisis, sin inquietud se fundó la revista Rechtstheo-
embargo, no es lo suficientemente fuer- rie, en cuya presentación en el primer
te como para poner en entredicho radi- número (1970) ya se trasluce la situa-
cal la gran aportación positivista, que ción de dispersión científica y filosófica,
no es otra que la fundación y desarrollo a la que se trata de dar forma. Dice así:
de las llamadas Ciencias positivas del «Nuestro siglo se caracteriza por haber-
Derecho: Doctrina general del Derecho, se hecho consciente y haber extraído
Sociología jurídica, Antropología jurídi- los frutos de los fundamentos metódi-
ca, Psicología jurídica. Se siente enton- cos del pensamiento científico como tan
ces la necesidad de superar el positivis- solo se había experimentado en las épo-
mo pero sin volver al iusnaturalismo, cas de Platón y de Descartes. La forma-
respetando las aportaciones de las Cien- ción de la lógica moderna y de la teoría
cias positivas, para lo cual es preciso de la ciencia, influida por la primera,
elaborar un marco teórico más amplio juntamente con los más especializados
que el de la FD. A ese marco teórico conocimientos de la lingüística, han
más amplio se le va a dar la denomina- cambiado de modo fundamental nues-
ción de «Teoría del Derecho» (TD). tro conocimiento de las posibilidades
aplicativas del lenguaje (…)».
La FD se había quedado reducida a una
disciplina residual: quedaba para ella lo La presentación se refería, en efecto, a
que no pertenecía a la Ciencia jurídica aportaciones notables sobre las que se
(dogmática) ni a las demás ciencias dice hay que profundizar: la teoría pura
mencionadas; o sea, como señala Bob- del Derecho de Kelsen, la reflexión so-
bio, quedaba reducida a teoría de la bre la praxis judicial, el neomarxismo, la
Ciencia jurídica y teoría de la justicia; en teoría de sistemas de Luhmann y la So-
1115
ciología jurídica, los métodos cibernéti- pretende ser la nueva filosofía jurídica:
cos e informáticos. Toda una mélange la filosofía jurídica de los juristas es la
que indicaba algo de ingenuidad y tam- filosofía jurídica del pos-positivismo
bién la necesidad de hacerse cargo de (Robles, Epistemología y Derecho, 1982:
planteamientos dispares a partir del len- 20). No se contenta con ser la parte ge-
guaje. Es este giro lingüístico en la fD lo neral de las partes generales de la dog-
que caracteriza al proyecto y a la deno- mática jurídica, sino que aspira a ser
minación de la revista: Rechstheorie. una disciplina filosófica, pero no tanto
englobada en la Filosofía general a
Las cosas se complican, no obstante, si modo de apéndice, sino con una enti-
se tiene en cuenta la denominación po- dad propia, una filosofía jurídica hecha
sitivista de la parte general de la Dog- por juristas para juristas. Pretende ser
mática jurídica: «Teoría general del De- «cientificista», en el sentido de que se
recho». Conviene observar que esta es la debe construir mirando a los aportes de
traducción, tanto al español como al ita- las ciencias positivas del Derecho.
liano, de la expresión alemana allgemei-
ne Rechtslehre. La ambigüedad de los ¿Cuál ha sido la realidad en el seno de
términos complica la tarea diferenciado- esta TD contemporánea? La prolifera-
ra. Significa literalmente «Doctrina gene- ción de enfoques y, sobre todo, la par-
ral del Derecho»; aunque es cierto que celación temática. Así se explican las
Lehre no solo significa «doctrina» sino «especializaciones» propias de los profe-
también «teoría». Y también es cierto sores de Teoría del Derecho: derechos
que en español usamos con no poca humanos, bioética, argumentación, aná-
frecuencia esta sinonimia. En inglés, los lisis lógico-lingüístico, ética jurídica,
autores usan el término «Jurisprudence» teoría político-jurídica, etc. Todavía se
para lo que los alemanes llaman «allge- ha introducido mayor confusión cuando
meine Rechtslehre»; así, por ejemplo, se han intentado «sustituciones» por dis-
Austin, Holland, Salmond, Patterson, ciplinas muy necesarias pero que son
etc. Por su parte, se ha ido abriendo ca- otra cosa. Entre «especializaciones» y
mino también, por mor de la moda, la «sustituciones» el panorama de la TD ha
designación Legal Theory, como equiva- quedado bastante confuso. Falta un pa-
lente a Rechtstheorie. El menor reproche radigma aceptado por el conjunto de la
que puede hacerse es que la selección comunidad universitaria.
de los términos por parte de los autores
que han generado tendencia no ha sido Mi propuesta de TD es la que he deno-
precisamente afortunada. minado «teoría comunicacional del De-
recho» (TCD) (véase la voz correspon-
¿Qué es la allgemeine Rechtslehre (Juris- diente). Está basada, como propone la
prudence, Doctrina general del Dere- presentación de la revista Rechtstheorie,
cho, Teoría general del Derecho) y en en el análisis del lenguaje de los juristas,
qué se diferencia de la Rechtstheorie, pero no sobre la base de la filosofía
esto es, de la teoría del Derecho del analítica únicamente, sino de la conjun-
pos-positivismo? La primera es una dis- ción de dicha filosofía analítica con la
ciplina que se consolida con el positi- filosofía hermenéutica. Mi idea es que,
vismo jurídico como «ciencia», y se sepa- aunque analítica y hermenéutica res-
ra claramente de los planteamientos ponden a tradiciones filosóficas diferen-
especulativos o filosóficos demasiado tes (Ciencias matemáticas y naturales,
abstractos. La segunda, por el contrario, por una parte, y Ciencias culturales o
1116
del espíritu, por la otra), ambas se aú- menos importante, es preciso estudiar
nan en una idea básica: la universal in- continuamente las grandes obras de
mediatez del lenguaje. Dogmática jurídica (Derecho Constitu-
cional, Civil, Penal, Administrativo, Pro-
La TCD no es ni iusnaturalista ni positi- cesal, Internacional, etc.), así como de
vista, ya que no tiene una concepción Derecho comparado e Historia del De-
ontologista (o sustancialista) del Dere- recho. Si los dos primeros requisitos son
cho, sino que se limita a afirmar que el necesarios, este último lo es igualmente.
punto de partida de la investigación es
el lenguaje jurídico, es decir, el lenguaje Lo cierto es que hoy no domina en la
propio de los juristas, en su significado comunidad científica un modelo disci-
más amplio. Por eso, concibe la TD plinar de TD. Buena muestra de ello la
como «análisis del lenguaje de los juris- tenemos en el libro coordinado por
tas». Kaufmann, Hassemer y Robles, El pen-
samiento jurídico contemporáneo
¿Cuál es entonces el camino para inves- (1992), así como en el más reciente,
tigar en TD y presentar un panorama coordinado por Buckel, Christensen y
general completo sin «especializaciones» Fischer-Lescano, Neue Theorien des
ni «sustituciones»? El camino es muy ar- Rechts (2006), en el cual se pasa revista
duo. Supone, en primer lugar, familiari- a las actuales concepciones, caracteriza-
zarse con los clásicos de la Filosofía, das por la ideología política y la frag-
tanto general (teoría del conocimiento, mentación de los puntos de vista. En
ética, política, etc.) como, sobre todo, definitiva: politización y dispersión son
jurídica. En segundo término, hay que los caracteres del panorama actual. Un
sumergirse de lleno en los autores rele- panorama que debería ser superado, no
vantes de la Teoría general del Derecho, de una manera radical (ya que el pensa-
pero no para quedarse en ellos, sino miento es necesariamente plural), pero
para extraer de sus obras lo que se ajus- sí como acuerdo pragmático sobre los
te a un nuevo programa, más amplio y contenidos básicos e irrenunciables de
filosófico; y por último, pero no por ello una disciplina académica.
BIBLIOGRAFÍA
Además de los clásicos de la Teoría general del Derecho (Austin, Bierling, Kelsen, Ro-
mano, Holland, Ross, Olivecrona, Llewellyn, Bobbio, Guasp, etc.), véanse:
Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 15 (1975) [N.º monográfico sobre Filosofía del
Derecho].
Dreier, R.: «Concepto y función de la Teoría general del Derecho» (trad. de G. Robles),
en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 52 (1978).
González Vicén, F.: Estudios de Filosofía del Derecho. La Laguna: Universidad de La La-
guna, 1979.
Kaufmann, A., Hassemer, W., Robles, G., eds.: El pensamiento jurídico contemporáneo.
Introducción de G. Robles. Madrid: Debate, 1992. (Última ed., Santiago de Chile:
Olejnik, 2018.)
Rechtstheorie. Zeitschrift für Logik, Methodenlehre, Kybernetik und Soziologie des Rechts.
1. Band. Heft 1. Duncker & Humblot / Berlin, 1970.
1117
Robles, G.: Epistemología y Derecho. Madrid: Pirámide, 1982.

— Introducción a la Teoría del Derecho. Madrid: Debate, 1988 (6.ª ed. con «prólogo»
añadido, Barcelona, 2003.)
— «Rechtstheorie», en: Garzón Valdés, E. (ed.), Spanische Studien zur Rechtstheorie
und Rechtsphilosophie. Berlin: Duncker & Humblot, 1990.
— Teoría del Derecho. Fundamentos de teoría comunicacional del Derecho. Pamplo-
na: Civitas, 2015. 2 vol.
VV. AA.: «Problemas abiertos en la Filosofía del Derecho», en Doxa. Cuadernos de Filo-
sofía del Derecho, 1 (1984).
VV. AA.: «El Estatuto de la Teoría del Derecho», en Persona y Derecho, 31 (1994).

VER TAMBIÉN: ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO / DERECHO Y MORAL / IN-

FORMÁTICA JURÍDICA / INTERPRETACIÓN JURÍDICA / IUSNATURALISMO / JURIS-
PRUDENCIA DE CONCEPTOS / JURISPRUDENCIA DE INTERESES Y VALORACIONES /
MÉTODO JURÍDICO / ORDENAMIENTO JURÍDICO / POSITIVISMO JURÍDICO / RE-
TÓRICA JURÍDICA / SOCIOLOGÍA DEL DERECHO / TEORÍA ANALÍTICA DEL DERE-
CHO / TEORÍA COMUNICACIONAL DEL DERECHO
1118
TERRITORIO
TERRITORIO
La Real Academia Española define el te- La relación entre el Estado y su territo-

rritorio en su primera acepción como rio es objeto de estudio por parte del
«porción de la superficie terrestre perte- Derecho Internacional Público, que se
neciente a una nación, región, provin- ocupa del modo en que se garantiza el
cia, etc.», añadiendo después que es un ejercicio de poder estatal sobre el terri-
«terreno, campo o esfera de acción». El torio, sin perturbaciones por parte de
territorio es así una realidad natural so- otros sujetos internacionales. Resulta,
bre la que se edifica el Estado, entendi- además, de gran interés el estudio sobre
do como construcción histórica. los modos de adquisición del título jurí-
dico sobre un territorio y su relación
Muchos son los modos en los que puede con la ocupación.
ser estudiado el territorio, comenzando por
la Geografía y siguiendo por la Economía. Y la relación entre el Estado y el territo-
El territorio puede ser entendido y estudia- rio es también objeto de estudio por
do como superficie terrestre, como medio parte del Derecho Constitucional y el
natural, como espacio físico dominado por Derecho Administrativo, que, a lo largo
un grupo de individuos y como hábitat de de la Historia, han mantenido diversas
la humanidad. Ahora bien, aquí nos corres- tesis sobre el tema, que podrían sinteti-
ponde una aproximación jurídica y políti- zarse de este modo:
ca. El territorio es, sin duda, un concepto
político que, inicialmente, responde al lu- A) El territorio-objeto. Según esta tesis
gar donde se asienta la población de un al Estado le corresponde un derecho
Estado. Puede tener además sus vínculos real de propiedad o un derecho real
con otros conceptos como pueda ser el de de soberanía sobre el territorio. El
nación o el de patria. Y en algunos casos territorio puede ser objeto de nego-
se ha llegado a hablar del territorio como cios jurídicos.
el espacio vital de una comunidad, en sen- B) El territorio-espacio. Se entiende
tido más político que jurídico. que el territorio es elemento consti-
tutivo del Estado, de tal modo que el
Se ha entendido en la Ciencia Política Estado se convierte en un «ente terri-
clásica que el territorio es uno de los tres torial». No se «tiene» territorio, se «es»
elementos del Estado. El Estado se com- territorio, de modo que no caben
pone, por tanto, de dos presupuestos transferencias de la soberanía terri-
materiales, el territorio y la población, y torial.
un elemento formal, la soberanía. Mucho C) El territorio-competencia. Si el Esta-
se ha discutido sobre la prevalencia de do es, en esencia, un ordenamiento
uno de estos tres elementos sobre los de- jurídico, el territorio es el espacio de
más o sobre sus relaciones internas, pero aplicación de este ordenamiento.
lo cierto es que el Estado es un ente te- D) El territorio-límite. El territorio es el
rritorial: un Estado lo es en cuanto terri- perímetro dentro del que se ejerce el
torio definido en relación con los Esta- mando del Estado, de modo que el
dos limítrofes o fronterizos. La dificultad límite material de territorio es el lí-
de concebir un Estado sin territorio avala mite de acción efectiva de los go-
esta interpretación. biernos.
1119
Especialmente importante es delimitar diferencia de lo que ocurre hoy. Se sus-

las fronteras. El concepto de territorio citan interesantes debates acerca del
es, en todo caso, una noción compleja, efecto extraterritorial de las normas
que abarca tanto el espacio terrestre adoptadas por las Comunidades Autó-
como los espacios aéreos y marítimos y nomas. El territorio español está dividi-
se define por sus fronteras, líneas limí- do en términos municipales, salvo raras
trofes de competencia. excepciones. Se plantean en este aspec-
to problemas relacionados con los des-
No constan en la Constitución Española lindes y los enclaves.
estas fronteras nacionales, probable-
mente porque España, a diferencia de Hay que mencionar también el espacio
otros Estados, nunca ha tenido dudas marítimo, que forma parte también del
sobre su propia existencia como Estado. territorio nacional. Como dispone el
Las fronteras se fijan por varios tratados art. 132 CE son bienes de dominio pú-
internacionales, entre los que han de blico marítimo-terrestre estatal la ribera
ser citados el Tratado de Utrecht con In- del mar y de las rías, que incluye la
glaterra de 1713, el Tratado de los Piri- zona marítimo-terrestre, las playas, el
neos con Francia de 1659 y el Tratado mar territorial, las aguas interiores y los
de Lisboa con Portugal de 1866. Dos recursos naturales de la zona económi-
Tratados de límites entre España y Fran- ca y la plataforma continental, definidos
cia definen las fronteras con Andorra, y y regulados por su legislación específi-
las fronteras de las llamadas en su tiem- ca. El Derecho del Mar ha tenido tradi-
po «plazas de soberanía» de Ceuta y Me- cionalmente una configuración consue-
lilla, así como las islas e islotes cerca- tudinaria, si bien hoy está en gran
nos, se fijan en el Tratado de Tetuán (o medida codificado en la denominada
Wad-Ras) de 1860. Convención de las Naciones Unidas so-
bre el Derecho del Mar, hecha en Mon-
Resulta del mayor interés, en el caso de tego Bay, Jamaica, en 1982, que incor-
España, la distinción entre territorio na- poró la mayor parte de las previsiones
cional y territorio colonial, que permitió del Derecho Internacional anterior y, en
la descolonización de Guinea e Ifni sin especial, de las Convenciones de Gine-
merma de la esencia territorial del Esta- bra de 1958. Las convenciones interna-
do, como estableció la doctrina del Con- cionales y el Derecho interno definen
sejo de Estado. varios espacios con regímenes jurídicos
distintos, en los que el Estado ejerce po-
En cuanto al espacio interior, como dis- testades más o menos intensas, que se
pone el art. 137 CE, España se organiza prolongan hasta el alta mar, de la que se
territorialmente en municipios, en pro- predica la libertad de navegación. Exis-
vincias y en las Comunidades Autóno- te, por otra parte, una regulación espe-
mas que se constituyan. El origen de la cífica para los estrechos internacionales.
división territorial que sirve de base
para constituir las Comunidades Autó- Veamos ahora el espacio aéreo. El terri-
nomas se encuentra en el Real Decreto torio de un Estado podría ser represen-
de 30 de noviembre de 1833, que divide tado como un cono cuyo vértice se en-
España en provincias. La división terri- cuentra en el centro de la tierra, de
torial en España, en todo caso, se orga- modo que no tiene, sobre él, límite al-
niza entonces al servicio de la centrali- guno. Solo tras la conquista del aire por
zación y no de la descentralización, a la humanidad, a partir del siglo xviii, se
1120
TERRITORIO
sintió la necesidad de regularlo. El Con- internacional. En la práctica se define

venio de Chicago de 1994 sobre avia- consuetudinariamente la frontera entre
ción civil internacional reconoce que el espacio aéreo y el espacio exterior a
cada Estado tiene soberanía sobre «el una altitud de 100 kilómetros sobre el
espacio aéreo correspondiente a su te- nivel del mar, coincidente con el peri-
rritorio» y así se dispone, además, en la geo mínimo de los satélites en órbita.
Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navega-
ción Aérea, que establece: «El espacio Por último, hay que destacar las rela-
aéreo situado sobre el territorio español ciones entre el territorio y la soberanía.
y su mar territorial está sujeto a la sobe- Como dispone el Código Civil en su
ranía del Estado español». Este principio art. 8.1: «Las leyes penales, las de poli-
no es obstáculo para un régimen con- cía y las de seguridad pública obligan a
vencional de la navegación aérea, bajo todos los que se hallen en territorio es-
protección internacional, basado en las pañol». La soberanía española se ejerce
cinco libertades de navegación. No exis- en territorio español, aun cuando bu-
ten aún acuerdos internacionales sobre ques, aeronaves y sedes diplomáticas
el supuesto límite del espacio aéreo na- cuentan con el beneficio de la extrate-
cional, que sería el espacio ultraterrestre rritorialidad.
BIBLIOGRAFÍA
Cordero Torres, J. M.ª: Fronteras Hispánicas. Geografía e Historia. Diplomacia y Admi-

nistración. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1960.
Díez de Velasco, M.: Instituciones de Derecho Internacional Público, 18.ª ed. Madrid:
Tecnos, 2012.
Herrero y Rodríguez de Miñón, M.: La configuración del territorio nacional en la doctri-
na reciente del Consejo de Estado español, en Estudios de Derecho Administrativo:
libro jubilar del Consejo de Estado. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1972.
Jellinek, G.: Teoría general del Estado. México: Fondo de Cultura Económica, 2000.
Kelsen, H.: Teoría general del Estado. Barcelona: Labor, 1934.
Rodríguez-Zapata, J.: Teoría y práctica del Derecho Constitucional, 4.º ed. Madrid:
Tecnos, 2018.
Rosa M. Collado Martínez

Letrada del Consejo de Estado
VER TAMBIÉN: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLI-

CO / DESCOLONIZACIÓN / ESTADO / ESTADO AUTONÓMICO / PANDEMIA: PERS-
PECTIVA JURÍDICA / PANDEMIA: PERSPECTIVA POLÍTICA / PUEBLO / SOBE-
RANÍA
1121
TRANSPARENCIA
Que los asuntos públicos han de ser ob- y el poder opaco –exento de control
jeto de conocimiento y debate ciudada- ciudadano–, a su reverso. El fenómeno
nos es una idea inherente a la democra- es ya mundial, y no solo de nivel estatal,
cia. El principio de publicidad que de sino también infra y supraestatal. En de-
ella se deriva se proyecta sobre la actua- finitiva, el derecho de acceder a la infor-
ción de todos los poderes del Estado, mación pública es una conquista que se
cada uno de ellos a través de sus pro- ha globalizado como consecuencia de
pias previsiones normativas. la cuasi generalización del sistema de
democracia representativa.
Centrándonos en el Poder Ejecutivo, la
transparencia es un instrumento clave La Constitución Española fue una de las
para la prevención de malas prácticas. primeras que contempló el derecho de
La imagen más conocida continúa sien- los ciudadanos a acceder a los archivos
do la que formulara el juez del Tribunal y registros administrativos, en su artícu-
Supremo de los Estados Unidos Louis D. lo 105.b) que llama a la ley a regularlo.
Brandeis, al comparar los efectos bené- La primera regulación general se llevó a
ficos del acceso a la información con «la cabo a través de un solo artículo inserto
luz del sol, reputada como el mejor de en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
los desinfectantes». En positivo, la orde- de régimen jurídico de las Administra-
nación y el flujo informativo es un ins- ciones Públicas y del Procedimiento Ad-
trumento para la participación ciudada- ministrativo Común, el art. 37, cuyos
na y para una mejora de la administración evidentes déficits y su propia ubicación
de la cosa pública. «oculta», no permitieron crear una au-
téntica cultura de la transparencia admi-
No es casual que los países pioneros en nistrativa. Tuvieron que ser los impulsos
el reconocimiento del derecho de accede la sociedad en tiempos de una pro-
so a la información pública (los escandi- funda crisis de confianza política, insti-
navos, Estados Unidos y su área de in- tucional y económica –una «tormenta
fluencia…) se encuentren entre los más perfecta»– los que colocaran la transpa-
desarrollados desde una perspectiva de- rencia en la agenda política, de forma
mocrática, social y económica. La apues- muy notoria a partir del año 2011, en
ta por la transparencia presupone ya un que la aprobación de una ley de Trans-
grado importante de desarrollo político, parencia figuró ya en todos los progra-
y, en un círculo virtuoso, contribuye a mas políticos de los partidos de ámbito
acrecentarlo. La expansión del derecho nacional, asociada al debate sobre la co-
de acceso a la información tuvo lugar rrupción y la necesidad de una regene-
primero a Europa occidental continental ración democrática. El movimiento cul-
–con excepciones– y después, a Europa minó con la aprobación de la Ley
oriental, tras el desmoronamiento del 19/2013, de 9 de diciembre, de transpa-
muro de Berlín, y a Latinoamérica, al carencia, acceso a la información pública
lor de la consolidación de sus regíme- y buen gobierno, a la que ha sucedido
nes democráticos. Se pasó así de regí- una batería de leyes autonómicas y de
menes políticos en que el individuo era ordenanzas locales que han aumentado
transparente –controlado por el poder– las exigencias mínimas de la primera.
1122
TRANSPARENCIA
Un tema controvertido es el de si el de- gubernamentales…). Ello da buena

recho a acceder a la información públi- cuenta de cómo la concepción social de
ca forma parte de la libertad de infor- la esencialidad de la transparencia en
mación del art. 20.1.d) CE. El Gobierno una sociedad democrática ha desborda-
decidió anclar la Ley exclusivamente en do su concepción como un derecho «ad-
el art. 105.b) CE y en las competencias ministrativo».
estatales sobre régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y procedi- Como en todos los ordenamientos, la
miento administrativo común, opción transparencia tiene límites derivados de
que tiene como argumento principal la la necesidad de salvaguardar otros bie-
propia ubicación constitucional del nes públicos como la seguridad nacio-
art. 105.b) en el título IV y no en el títu- nal, la defensa, las relaciones exteriores,
lo I. No obstante, en el segundo dece- la seguridad pública, la política econó-
nio del tercer milenio, había y hay argu- mica o el medio ambiente –o privados–
mentos de peso para considerar que el como los intereses económicos y co-
acceso a la información es un derecho merciales, el secreto profesional, la
fundamental que, a falta de una reforma propiedad intelectual o industrial o el
en el título I CE que expresamente lo derecho a la protección de datos. Más
incluya (como, por ejemplo, sucede en cuestionables pueden resultar otros en-
la Carta de los Derechos Fundamentales caminados a la efectividad de los proce-
de la Unión Europea), forma parte del dimientos administrativos o judiciales
contenido de la libertad de información. en curso, puesto que, si se interpretan
Y ello en la medida en que conocer inde una forma extensiva, una parte del
formación veraz y relevante sobre las potencial de la transparencia queda di-
decisiones públicas (incluido el gasto fuminada. En todo caso, estos límites no
público) es necesario para la genera- son exclusiones por bloques de mate-
ción de una opinión pública libre e in- rias, sino que están sujetos a un doble
formada que es el sustento mismo de la test: ha de concurrir un perjuicio para
democracia. Más aun cuando la juris- alguno de estos bienes en caso de di-
prudencia del TEDH así lo ha conside- vulgarse la información y dicho perjui-
rado desde 2009 y cuando el sentir ciu- cio ha de ponderarse con el interés pú-
dadano lo confirmó en el propio blico de la información. No obstante,
proceso que dio origen a la aprobación fuera de la lógica del Derecho europeo
de la Ley, así como en la consulta públi- y comparado, la Ley ha añadido que la
ca en su procedimiento de elaboración. ponderación también podrá tener en
De hecho, la paradoja a la que se ha cuenta el interés privado del solicitante,
llegado es la desconexión entre el título lo que no casa con la naturaleza del de-
competencial invocado (art.  149.1.18 recho de acceso como derecho de ciu-
CE) y los sujetos obligados, que no son dadanía no sometido a la acreditación
solo Administraciones Públicas sino, en de interés alguno ni a la motivación de
suma, toda aquella entidad, también la solicitud o a límites en la ulterior di-
con forma privada y dedicada a una ac- fusión de la información obtenida.
tividad mercantil, bajo el control de una
Administración o que recibe una cuan- La Ley contempla dos vías de acceso a
tía o proporción relevante de fondos la información. La publicación de la in-
públicos (incluidos partidos políticos, formación más relevante para garantizar
sindicatos, asociaciones empresariales, la transparencia, que incluye informa-
empresas privadas, organizaciones no ción institucional, organizativa y de pla-
1123
nificación (entre ella, los currículos de rencia son valoradas por la ciudadanía,
los responsables administrativos), de re- y que las posibles disfunciones, en la ma-
levancia jurídica (por ejemplo, los pro- yoría de los casos, acaban sabiéndose y
yectos normativos y las memorias e inse paga más cara la ocultación que la
formes a los mismos) y económica, impericia; que una comunicación que
presupuestaria y estadística (como toda pone al ciudadano ante la realidad de
la relativa a contratos, subvenciones, los hechos ayuda en muchos casos a com-
presupuestos y su ejecución…). Otra prender la complejidad de las decisiones
vía, previa solicitud, para cualquier in- y también a conocer los errores, que,
formación en poder de los sujetos so- confesados, siempre son más disculpa-
metidos a la Ley, con un procedimiento bles, más en situaciones críticas que lla-
sencillo, de plazo máximo breve –un man a la unidad. Es, también, la mejor
mes–, audiencia de los afectados –que forma de combatir con datos las llama-
no equivale a derecho de veto–, silencio das «noticias falsas» o «bulos», cuando en
negativo –única solución compatible efecto lo son, generando una confianza
con los bienes públicos y privados que en la fiabilidad de los datos públicos. Ju-
puedan estar en juego– y libre elección rídicamente, el estado de alarma no per-
de la modalidad de acceso. Frente a las mite al Gobierno limitar la libertad de
resoluciones cabe una reclamación po- información y expresión. Es más, en una
testativa ante una Autoridad administra- situación excepcional de confinamiento,
tiva independiente –en el ámbito esta- el propio Gobierno ha calificado la tarea
tal, el Consejo de Transparencia y Buen de los periodistas y de los medios como
Gobierno– que supone una garantía una actividad esencial.
crucial en esta materia en la que la in-
mediatez es condición para que la trans- El Real Decreto de 14 de marzo de 2020
parencia cumpla con su función. por el que declara el estado de alarma
dispuso la suspensión de los procedimien-
Evidentemente, la regulación legal del tos administrativos salvo, entre otros,
acceso a la información pública es solo «que vengan referidos a situaciones estre-
un factor, bien que crucial, para medir chamente vinculadas a los hechos justifi-
el grado de transparencia en una socie- cativos del estado de alarma». Entre estos
dad. Son las reglas del juego que permi- procedimientos podrían entenderse in-
ten comenzar la partida. Una ciudadanía cluidos el ejercicio del derecho de acceso
involucrada en la exigencia y el uso a la información en relación con la in-
posterior de la información, una Admi- formación sobre la pandemia. No obs-
nistración bien organizada en su gestión tante, esta regla se tornó en mera posibi-
de la información y dispuesta a cumplir lidad que se deja a la libre decisión de las
sus obligaciones y la existencia de auto- autoridades, mediante una modificación
ridades de control verdaderamente in- aprobada tres días más tarde. En la prác-
dependientes y competentes, son otros tica, la Administración no se acogió a
tantos elementos claves para ello. esta posibilidad. Sí se procedió, tras un
período inicial sin hacerlo, a la publica-
*** ción de los contratos de emergencia sus-
critos para la compra de material. No se
La pandemia de la COVID 19 ha supues- hizo uso de la posibilidad de omitir datos
to un reto para la transparencia. Desde en la publicación cuando esta pueda co-
el punto de vista político «táctico», está lisionar con un límite previsto en la
acreditado que las políticas de transpa- Ley 19/2013 y en la normativa de contra-
1124
TRANSPARENCIA
tos (entre los que algunos son muy gene- tos productos, que en determinados casos
rales; piénsese que esta segunda incluye pudo supeditar a cierta reserva los térmi-
«cuando la publicación puede obstaculi- nos o la propia suscripción del contrato.
zar la aplicación de una norma», o «re- También parece que a la luz de la
sultar contraria al interés público»), pre- Ley 19/2013 y de la jurisprudencia que
vio informe del Consejo de Transparencia, la ha interpretado, habrían de publicar-
posibilidad que podría haber tenido aca- se la composición de las comisiones de
so juego respecto de algunos contratos en expertos que han asesorado al Gobierno
un contexto de falta de transparencia y y sus informes, otra de las materias que
especulación en el propio mercado de es- ha sido objeto de controversia.
BIBLIOGRAFÍA
Fernández Ramos, S.; Pérez Monguió, J. M.: El derecho al acceso a la información pública
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Wences, I.; Kölling, M.; Ragone, S.: La Ley de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno. Una perspectiva académica. Madrid: Centro de Estudios
Emilio Guichot
VER TAMBIÉN: BUEN GOBIERNO / BUENA ADMINISTRACIÓN / CALIDAD DEMO-

CRÁTICA / CORRUPCIÓN POLÍTICA / DATOS PERSONALES / DEMOCRACIA / DESA-
FECCIÓN POLÍTICA / GOBIERNO ABIERTO / LIBERTAD DE EXPRESIÓN / PANDE-
MIA: PERSPECTIVA JURÍDICA / RENDICIÓN DE CUENTAS
1125
TRATADOS INTERNACIONALES
El tratado internacional es una manifes- rencias multilaterales universales y han

tación de dos o más voluntades concor- permitido acuerdos que han beneficia-
dantes atribuible a varios sujetos inter- do a la Humanidad en temas fundamen-
nacionales, que tiene por objeto crear, tales para la seguridad y el desarrollo
modificar o extinguir derechos y obliga- sostenible.
ciones entre las Partes. Su núcleo nor-
mativo lo constituye el principio de pac- Como el recurso a tratados es muy anti-
ta sunt servanda. guo (hay evidencias de tratados miles
de años a.d. C.) ha habido mucha prác-
El tratado internacional es un antiguo tica sedimentada sobre cómo se forma y
instrumento normativo para crear dere- se aplica un tratado. Por ello, el órgano
chos y obligaciones entre comunidades codificador de la ONU (la Comisión de
políticas que entablan relaciones mu- Derecho Internacional) redactó y apro-
tuas. A pesar de su utilización por socie- bó el Convenio de Viena sobre el Dere-
dades muy diversas desde la más remo- cho de los Tratados de 23 de mayo de
ta antigüedad, su interés y utilidad ha 1969, en vigor desde el 27 de enero de
ido en aumento, en especial, a partir del 1980, del que España es Parte (BOE de
siglo xix. A ello ha contribuido la impor- 13 de junio de 1980) y un centenar am-
tancia e intensificación de las relaciones plio de Estados. Este Convenio recoge
internacionales, la multiplicación del muchas costumbres sobre la conclusión
número de Estados, la ampliación y di- de tratados, pero también incluye nue-
versificación de sus contenidos y, sobre vas normas de desarrollo progresivo. No
todo, ha superado a la norma consuetu- obstante, no agota todos los problemas
dinaria y a los principios generales por de Derecho de los Tratados al regular
las ventajas técnicas de la precisión y su solo los tratados por escrito y entre Esta-
adaptación a cambios rápidos. dos (otro Convenio codificador poste-
rior rige los tratados entre Estados y or-
Mediante la norma convencional los Es- ganizaciones internacionales de 21 de
tados ajustan sus intereses individuales marzo de 1986) y excluir el efecto del
y aceptan en función de estos limitar o conflicto armado sobre los tratados o la
modificar el ejercicio de sus derechos y responsabilidad en caso de su violación
poderes soberanos. Celebrar acuerdos y ser supletorias algunas de sus reglas.
internacionales es un atributo de la so- Para los Estados no Partes sigue rigien-
beranía estatal. do el consolidado Derecho consuetudi-
nario.
Además, en el siglo xx y, más aún, en
este siglo xxi los tratados internaciona- No deben ser considerados como trata-
les han sido el medio más utilizado para dos diversos instrumentos de naturaleza
lograr intereses comunes de grupos nu- contractual celebrados entre Estados y
merosos de Estados. Los bienes públi- particulares (grandes empresas multina-
cos globales (paz, seguridad, medio am- cionales), aunque estipulen que ciertas
biente, desarrollo, estabilidad económica reglas internacionales se aplicarán a ta-
y financiera, salud global o el conoci- les contratos o que las controversias so-
miento) se han identificado en confe- bre el contrato se solucionarán por un
1126
arbitraje internacional conforme a prin- no), 93 y 94.1 (autorización previa de

cipios de Derecho Internacional. las Cortes Generales).
No importa la denominación que le den Debido a sus funciones y sin necesidad

las Partes: tratado, acuerdo, convenio, de presentar plenos poderes o plenipo-
protocolo, pacto, carta, estatuto, acta, tencia, pueden representar a España en
concordato, modus vivendi, compromi- la negociación y adopción del texto de
so, etc. Un acuerdo o tratado puede un tratado el jefe del Estado, el presi-
constar en un instrumento único, o en dente de Gobierno, el ministro de Asun-
dos o más (decenas) de instrumentos tos Exteriores, los jefes de misión diplo-
conexos. La diversidad documental no mática, de misiones especiales y de la
afecta a su unidad jurídica. representación permanente ante los or-
ganismos internacionales. El resto de
Para dar vida a un tratado o convenio se personas han de estar provistas de la
precisa un conjunto de actos en el pla- plenipotencia (en España la extiende el
no internacional y nacional. La conclu- ministro de Asuntos Exteriores en nom-
sión de un tratado suele seguir cuatro bre del Rey) que les acredite como re-
fases: negociación, adopción, autentica- presentantes de España para la negocia-
ción y manifestación del consentimien- ción, adopción y autenticación.
to. En todas ellas rigen los principios de
buena fe y de no frustrar el objeto y fin La adopción es el acuerdo que expresan
del tratado. Tanto el Convenio de Viena los negociadores sobre el texto de un
citado como el Derecho nacional preci- tratado que se está negociando. La au-
san los órganos capacitados para inter- tenticación de un tratado es el acto por
venir en cada una de ellas. el que el texto queda establecido como
auténtico y definitivo en las lenguas del
La negociación es un conjunto de actua- tratado (art. 10 del Convenio de Viena).
ciones diplomáticas para acordar en un La forma de autenticación se prevé en
lugar y época determinados estudiar cada tratado y puede ser mediante fir-
conjuntamente las posibilidades de un ma, firma ad referendum o la rúbrica en
entendimiento, acercar posiciones me- el texto o acta de la conferencia. Los tra-
diante el intercambio de puntos de vis- tados se citan por la fecha de la autenti-
ta, de propuestas y contrapropuestas cación. La firma o rúbrica de autentica-
hasta el acuerdo final en una materia ción de un Tratado no hace obligatorio
concreta. su contenido para los contratantes; las
únicas obligaciones que están presentes
Así, puesto que la Constitución Españo- hasta esta fase son la general de obrar
la establece que el Gobierno de la Na- de buena fe y la de no frustrar el objeto
ción dirige la política exterior (art. 97), y el fin del tratado. Los tratados bilatera-
el Gobierno posee la iniciativa exclusiva les (y multilaterales restringidos como
en materia de negociación y, en su con- los tratados de la Unión Europea) re-
junto, de celebración de tratados o quieren unanimidad de las Partes en to-
acuerdos internacionales administrati- das las fases. En los multilaterales se
vos, gozando de una acentuada discre- adoptan y autentican por 2/3, salvo que
cionalidad en el desarrollo de sus fases, las Partes hayan decidido otra mayoría.
paliada tan solo por el control parla-
mentario previsto en los arts. 66.2 (con- La manifestación del consentimiento co-
trol general sobre la acción del Gobier- rresponde al Gobierno de un Estado, si
1127
bien se necesita la previa autorización mutuamente perturbadora (en España,

parlamentaria en los supuestos previs- art. 95 CE).
tos en cada Constitución. En España, los
art. 63, 93 y 94.1 de la Constitución exi- La práctica contemporánea ha generado
gen recabar la autorización previa de las una nueva tipología. Junto al acuerdo al
Cortes Generales. Es una autorización y que hasta ahora me he referido regula-
no la manifestación del consentimiento do por el Convenio de Viena («acuerdo
en sí, que es un acto posterior y de rele- celebrado por escrito entre Estados y re-
vancia internacional. Los Parlamentos gido por el Derecho Internacional»,
suelen intervenir cuando el tratado afec- art. 2), hay otro tipo: el «acuerdo inter-
ta a materias determinadas y por los nacional administrativo» –con escasa
efectos de sus obligaciones (de atribu- práctica hasta el siglo xx y conocido
ción traslativa del ejercicio de derechos como acuerdos de ejecución–. Y, ade-
soberanos, de paz, políticos, militares, más, siempre ha existido el «acuerdo in-
territorio, obligaciones financieras, dere- ternacional no normativo».
chos fundamentales, modifican leyes o
requieren una ley de desarrollo o para Un acuerdo internacional administrati-
su aplicación, etc.). vo se puede celebrar –caso de España–
por cualquier organismo público, inclui-
El consentimiento de un Estado se ex- das las Comunidades Autónomas o los
presa en nombre del jefe del Estado municipios, con Estados extranjeros u
como la más alta representación del Es- organizaciones internacionales, directa-
tado en las relaciones internacionales, si mente, siempre que lo prevea un trata-
bien en la práctica se suele limitar a es- do previo al que ejecuta o concreta y su
tampar la firma solo en razón de la for- contenido sea de naturaleza técnica.
ma de manifestación del consentimiento
(ratificación y adhesión). En el caso de España, el Estado, que tiene
la competencia exclusiva en el ius contra-
Los tratados bilaterales no admiten reser- hendi por mandato constitucional, acepta
vas. Las reservas a los tratados multilatera- compartir, al margen de la Constitución
les son posibles si el tratado lo permite; misma y por ley ordinaria, esa capacidad
una reserva es una declaración unilateral con las Comunidades Autónomas o con
por la que se excluye alguna o varias dis- cualquier organismo público español.
posiciones de un tratado o se interpreta el
alcance que tiene una disposición para Los acuerdos internacionales no nor-
ese Estado. Son una modalidad del nego- mativos o acuerdos políticos o parajurí-
cio jurídico como lo son las condiciones, dicos o gentlemen agreements, denomi-
término y modo del Derecho privado. nados habitualmente «memorandos de
entendimiento» (MOU, por su acrónimo
Algunas Constituciones prevén un con- en inglés) contienen declaraciones de
trol previo de constitucionalidad o de intenciones o establecen compromisos
defensa jurisdiccional anticipada de la de actuación de contenido político, téc-
Constitución y garantía de la seguridad nico o logístico, y no constituyen fuente
y estabilidad de los compromisos interde obligaciones internacionales ni se ri-
nacionales del Estado para salvaguardar gen por el Derecho Internacional.
su responsabilidad internacional. Se tra-
ta de evitar cualquier contradicción en- Con cada vez más frecuencia los Esta-
tre ambas normas, que siempre sería dos suscriben acuerdos que se basan
1128
solo en la buena fe, con una intenciona- teral, arbitraria e interesada de la natu-
lidad política abstracta, sin voluntad de raleza jurídica se hace para eludir el
dar vida a un verdadero acuerdo inter- respeto de las competencias constitu-
nacional. Estos acuerdos estarían des- cionales de control previo por los Parla-
provistos de su núcleo jurídico esencial, mentos en materia de tratados, eludien-
es decir, del principio pacta sunt ser- do sistemáticamente la petición de
vanda. Ahora bien, la calificación unila- autorización parlamentaria.
BIBLIOGRAFÍA
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Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye/ Collected Cour-
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Académica de Número y Censora de la
VER TAMBIÉN: CORONA / CORTES GENERALES / COSTUMBRE JURÍDICA / DERE-

CHO INTERNACIONAL PÚBLICO / DIPLOMACIA / NACIONES UNIDAS / POLÍTICA
EXTERIOR DE ESPAÑA / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE LA UE / RESER-
VAS A LOS TRATADOS / UNIÓN EUROPEA
1129
El Tribunal Constitucional, creado en la ción de inconstitucionalidad de una nor-

Constitución de 1978 y con precedentes ma jurídica con rango de ley, interpreta-
en el constitucionalismo histórico espa- da por la jurisprudencia, afectará a esta,
ñol, al reconocer la Constitución de 1931 si bien la sentencia o sentencias recaídas
el Tribunal de Garantías Constitucionales, no perderán el valor de cosa juzgada». En
se ve influenciado por: a) La Constitución todo caso, las decisiones del Tribunal
italiana de 1947, en cuanto al análisis de vinculan a los jueces y tribunales ordina-
los recursos y las cuestiones de inconsti- rios (art. 5 LOPJ) que interpretarán y
tucionalidad; b) El sistema alemán (Ley aplicarán los preceptos legales según los
Fundamental de Bonn de 1949) en lo re- criterios de la doctrina jurisprudencial
lativo al carácter subsidiario del recurso del Tribunal, en los distintos procesos.
de amparo; y c) El sistema francés (Cons-
titución de 1958) por las técnicas del con- El texto constitucional se refiere a quien
trol preventivo de constitucionalidad. ha de desempeñar la función de magistra-
do constitucional como jurista de recono-
Al analizar su naturaleza, procede subra- cido prestigio con más de quince años en
yar que el Tribunal es un órgano consti- el ejercicio de su actividad profesional, y
tucional del Estado, no forma parte del efectúa una descripción ejemplificativa,
Poder Judicial, con el que mantiene con- pues pondera la conveniencia de su de-
tinuas relaciones ante el planteamiento signación entre jueces o magistrados, pro-
por los jueces y tribunales ordinarios de fesores de universidades, fiscales, funcio-
las cuestiones de inconstitucionalidad y narios y abogados, y su estatuto personal
los recursos de amparo contra las resolu- fija una incompatibilidad con todo man-
ciones judiciales. En su constitución y dato representativo, con cargos políticos o
funcionamiento intervienen los tres Po- administrativos, con el desempeño de
deres del Estado. El Poder Legislativo in- funciones directivas en los partidos políti-
terviene en la designación de los cuatro cos o sindicatos y con el ejercicio de las
magistrados/as propuestos por el Con- carreras judicial y fiscal, así como el des-
greso de los Diputados, en los cuatro empeño de cualquier otra actividad profe-
magistrados/as propuestos por el Senado sional o mercantil. Este estatuto jurídico
y el Gobierno en número de dos, y el preserva la independencia e imparciali-
Consejo General del Poder Judicial, en dad de los magistrados constitucionales,
número de dos, intervienen en la desig- que son inamovibles durante su mandato
nación de los cuatro restantes. La reno- sin que puedan ser separados o suspendi-
vación se efectúa por terceras partes dos o se produzca su cese sino en virtud
cada tres años, lo que garantiza la conti- de una causa legal.
nuidad de las principales líneas jurispru-
denciales, aunque no se excluye el cam- Las competencias del Tribunal se distri-
bio de criterio u overruling que el Pleno buyen en el Pleno, compuesto por doce
del Tribunal pueda realizar. magistrados, con voto de calidad del
presidente, en las dos Salas, compuestas
La importancia de la doctrina jurispru- por seis magistrados y, cuatro Seccio-
dencial del Tribunal se contiene en el nes, compuestas por tres magistrados
art. 161.1 a) CE al proclamar: «La declara- cada una.
1130
Una de las principales materias que exa- haber sido cumplidos los requisitos pro-
mina el Tribunal y que depura el orde- cesales en su interposición y realizarse
namiento jurídico es el examen de la correctamente el juicio de relevancia o
constitucionalidad de la ley en la que el pertinencia, si no es notoriamente in-
Tribunal ejerce la supremacía jurisdic- fundada, el Tribunal resuelve la cues-
cional de la Constitución. tión, dejando que sea el correspondien-
te órgano judicial el llamado a resolver
Con precedentes en los sistemas de in- el fondo del asunto (arts. 163 CE y 35
fluencia kelseniana (el checoslovaco y LOTC).
el austriaco, que se inician en 1920), el
control de constitucionalidad de la ley El Tribunal dirime los conflictos de atribu-
examina la adecuación de la ley o de la ciones entre órganos constitucionales del
disposición normativa con rango de ley Estado (Congreso, Senado, Gobierno y
(como sucede con el real decreto-ley), Consejo General del Poder Judicial) y re-
con la Constitución, posibilitando que suelve los conflictos competenciales entre
cincuenta diputados, cincuenta senado- el Estado y las Comunidades Autónomas o
res, los órganos colegiados legislativos y de las Comunidades entre sí. En los con-
ejecutivos de las Comunidades Autóno- flictos de atribuciones, el Tribunal determi-
mas, el Defensor del Pueblo o el presi- na si hay exceso o invasión de las atribu-
dente del Gobierno puedan promover ciones de cada uno de los órganos
el recurso de inconstitucionalidad en constitucionales y, en el supuesto de deli-
vía directa, que una vez admitido y tra- mitación de competencias, determina la ti-
mitado será resuelto por sentencia. tularidad de la competencia controvertida.
La sentencia podrá ser estimatoria (total Una de las materias que estadísticamente
o parcial), desestimatoria o sentencia in- representan el mayor número de recur-
terpretativa que fije el contenido del sos que acceden al Tribunal son los re-
precepto que no contravenga la Consti- cursos de amparo, que tiene naturaleza
tución, al ser principio esencial de la ju- subsidiaria (art. 53.2 CE) y presenta las
risprudencia constitucional la presun- siguientes modalidades: a) los recursos
ción de constitucionalidad de la ley. parlamentarios directos contra actos nor-
mativos sin valor de ley (art. 42 LOTC);
El real decreto-ley por su virtualidad y b) los amparos contra actos de la Admi-
fuerza normativa es susceptible de enjui- nistración Pública (expresos, tácitos, pre-
ciamiento por la vía de inconstitucionali- suntos o simple vía de hecho de los po-
dad, no así los supuestos de legislación deres públicos) previstos en el art. 43
delegada contenida en los textos articu- LOTC, en los que el agotamiento de la
lados y refundidos cuyos excesos de de- vía judicial procedente se erige en requi-
legación o ultra vires son susceptibles de sito imprescindible de su válida interpo-
control por los órganos de la jurisdicción sición y, finalmente, c) los amparos con-
contencioso-administrativa (art. 82.6 CE). tra resoluciones judiciales (providencias,
autos y sentencias) en los que resulta
Los jueces y tribunales ordinarios están preceptivo el agotamiento de la vía judi-
legitimados para promover cuestión de cial previa (art. 44.1a) LOTC), la imputa-
inconstitucionalidad ante el Tribunal, ción a la resolución judicial de la vulne-
cuando duden de la validez constitucio- ración del derecho (art. 44.1.b) LOTC) y
nal de la ley aplicable al caso, por lo la invocación formal del derecho consti-
que, si la cuestión resulta admisible por tucional vulnerado (art. 44.1. c) LOTC).
1131
Las últimas reformas legales han propi- y contenido de los derechos fundamen-
ciado el conocimiento por el Tribunal tales previsto en la sección 1.ª, capítu-
de los conflictos en defensa de la auto- lo 2.º, título I de la Constitución; define
nomía local (1999), la mediación consti- los principios esenciales de carácter eco-
tucional en los conflictos de competen- nómico y social (capítulo III del título I);
cia, mediante la creación de las establece los rasgos esenciales de la Mo-
comisiones bilaterales entre el Estado y narquía parlamentaria, como forma polí-
las Comunidades Autónomas (2000), la tica del Estado, y de los órganos constitu-
«transcendencia constitucional» en los cionales del Estado: del Congreso, del
recursos de amparo (2007), el conoci- Senado, del Gobierno y del Consejo Ge-
miento por el Tribunal de las normas neral del Poder Judicial. También define
forales fiscales de las Comunidades Au- y concreta el alcance de la distribución
tónomas (2010), los recursos previos de de competencias entre el Estado y las
inconstitucionalidad sobre los proyectos Comunidades Autónomas (arts. 148 y 149
de Estatuto de Autonomía (2015) y ha CE) y el alcance del art. 155 CE.
visto fortalecidas sus facultades de eje-
cución, especialmente en la reforma de A diferencia de los jueces y tribunales
los arts. 92 y 94 de su Ley Orgánica. ordinarios que «juzgan y ejecutan lo juz-
gado» (art. 117.3 CE), desde el punto de
Al ejercer la interpretación auténtica de vista de la legalidad, el Tribunal Consti-
la Constitución (art. 1 LOTC), el Tribunal tucional es el supremo órgano jurisdic-
mantiene la plena validez de los princi- cional en materia de garantías constitu-
pios y valores que la norma fundamental cionales (art. 123 CE) y defiende la
contiene: libertad, igualdad, justicia y Constitución (así, sentencias de 17 de
pluralismo político; determina el alcance octubre y de 8 de noviembre de 2017).
BIBLIOGRAFÍA
González Rivas, J. J.: La interpretación de la Constitución por el Tribunal Constitucional.

Comentario sistemático de la Constitución Española. Madrid: Civitas-Thompson,
2011.
— dir.: Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Madrid: La Ley –
Wolters Kluwer, 2019 (2.ª ed.)
VV. AA.: Comentarios a la Constitución [en especial título IX-arts. 159 a 165 CE]. Madrid:
BOE, Wolters Kluwer, 2018 (2.ª ed.)
Juan José González Rivas

Presidente del Tribunal Constitucional
VER TAMBIÉN: COMUNIDADES AUTÓNOMAS / CONSTITUCIÓN / CONSTITUCIÓN

NORMATIVA / CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO /
DECRETO LEY / DERECHOS FUNDAMENTALES / ESTADO DE DERECHO / JURISDIC-
CIÓN CONSTITUCIONAL / JURISPRUDENCIA / LEYES / RECURSO DE INCONSTITU-
CIONALIDAD
1132
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea acuerdo con el Estatuto del TJUE, re-
(TJUE), con sede en Luxemburgo, com- quieran su intervención. El Tribunal
prende el Tribunal de Justicia, el Tribunal nombra a su secretario, que es a la vez
General y los tribunales especializados secretario general de la institución en su
(art. 19 del Tratado de la Unión Europea). El conjunto, cuya administración dirige
TJUE es, por tanto, una institución en cuya bajo la autoridad del presidente.
composición pueden entrar varios órganos
jurisdiccionales distintos. En la actualidad Los jueces del Tribunal General eligen de
está compuesto por el Tribunal de Justicia, entre ellos a su presidente y vicepresidente,
establecido en 1952, y el Tribunal General, para un mandato renovable de tres años.
que se creó en 1988 con la denominación Los mismos jueces eligen al secretario del
de Tribunal de Primera Instancia. En 2006 Tribunal General. No existen en el Tribunal
inició sus trabajos un tribunal especializado, General abogados generales designados
el Tribunal de la Función Pública, que for- con ese carácter por los Gobiernos de los
mó parte del TJUE hasta su desaparición en Estados miembros, pero, excepcionalmente,
septiembre de 2016. Sus competencias se los jueces del Tribunal General pueden des-
asumieron por el Tribunal General. empeñar las funciones de abogado general.
El Tribunal de Justicia está compuesto por La competencia más importante del Tribunal
27 jueces y 11 abogados generales. En apli- de Justicia es quizá la de conocer las cuestio-
cación del Reglamento (UE, Euratom) nes prejudiciales suscitadas por los tribuna-
2015/2422 y desde septiembre de 2019, el les nacionales. Según el art. 267 TFUE, el
Tribunal General se compone de dos jue- Tribunal de Justicia es competente para pro-
ces por cada Estado miembro. Todos ellos nunciarse con carácter prejudicial sobre la
son designados por los Gobiernos de los interpretación de los Tratados y sobre la va-
Estados miembros por un período de seis lidez y la interpretación de los actos adopta-
años, con posibilidad indefinida de reno- dos por las instituciones, los órganos y los
vación por períodos iguales. Cada designa- organismos de la Unión. Los órganos juris-
ción debe hacerse previa consulta al comi- diccionales de los Estados miembros pue-
té establecido por el art. 255 del Tratado den pedir al Tribunal de Justicia que se pro-
de Funcionamiento de la Unión Europea nuncie sobre una cuestión de esta naturaleza
(TFUE) con la misión de pronunciarse so- si estiman necesaria una decisión al respecto
bre la idoneidad de los candidatos. para poder emitir su fallo. Del ejercicio de
esta competencia han surgido las sentencias
Los jueces eligen de entre ellos al presi- más famosas del Tribunal y algunos princi-
dente y al vicepresidente por un perío- pios jurisprudenciales muy relevantes, como
do de tres años, siendo sus mandatos el de aplicación directa del entonces Dere-
renovables. El catedrático español Gil cho comunitario por los tribunales naciona-
Carlos Rodríguez Iglesias presidió el Tri- les (caso Van Gend en Loos, 1963).
bunal entre 1994 y 2003. La función de
los abogados generales consiste en pre- Mediante el recurso por incumplimiento,
sentar públicamente, con toda imparcia- el Tribunal de Justicia comprueba, nor-
lidad e independencia, conclusiones malmente a instancias de la Comisión, si
motivadas sobre los asuntos que, de un Estado miembro ha incumplido algu-
1133
na de las obligaciones que le incumben ropea (EUIPO), y de los litigios entre la

en virtud de los Tratados. El recurso va Unión Europea y sus agentes.
precedido de un procedimiento que se
tramita ante la Comisión y en cuyo marco Contra las resoluciones dictadas por el Tri-
el Estado afectado puede presentar ob- bunal General en primera instancia podrá
servaciones. Si el Tribunal declarare que interponerse recurso de casación ante el
el Estado miembro ha incumplido la obli- Tribunal de Justicia, limitado a las cuestio-
gación de que se trate, dicho Estado esta- nes de Derecho. Los recursos contra sen-
rá obligado a adoptar las medidas nece- tencias del Tribunal General relativas a re-
sarias para la ejecución de la sentencia. soluciones de la EUIPO solo se admitirán
a trámite cuando susciten una cuestión
El objeto del recurso de anulación es el importante para la unidad, la coherencia o
control de la legalidad de los actos de el desarrollo del Derecho de la Unión.
una institución, de un órgano o de un
organismo de la UE. El Tribunal General El Tribunal de Justicia actúa en Salas de
es competente para conocer en primera tres o cinco jueces, en Gran Sala (quince
instancia de los recursos de anulación. jueces) o en Pleno (todos los jueces). Los
Sin embargo, están reservados al Tribu- presidentes de las Salas de cinco jueces
nal de Justicia los recursos interpuestos son elegidos por tres años, con posibili-
por un Estado miembro contra actos del dad de renovación por una sola vez. La
Parlamento, del Consejo Europeo o del presidencia de la Gran Sala y del Pleno
Consejo, y los recursos de una institu- corresponden al presidente del Tribunal
ción contra actos de otra institución. de Justicia. El Tribunal de Justicia actúa en
Además de los Estados miembros y las Pleno en asuntos que revistan una impor-
instituciones, puede interponer el recur- tancia excepcional, y en Gran Sala cuando
so de anulación toda persona física o ju- así lo solicite un Estado miembro o una
rídica contra los actos de los que sea institución de la Unión que sea parte en el
destinataria o que le afecten directa e in- proceso.
dividualmente, y contra los actos regla-
mentarios que le afecten directamente y El Tribunal General actúa en Salas de tres o
que no incluyan medidas de ejecución. cinco jueces. Puede actuar también en Gran
Sala (quince jueces) o en formación de juez
El recurso por omisión permite reaccionar único, en los supuestos previstos en el Re-
si una institución, un órgano o un organis- glamento de Procedimiento del Tribunal
mo de la UE se abstuvieran de pronun- General (RPTG). Los presidentes de las Salas
ciarse en violación de los Tratados. Este de cinco jueces son elegidos por tres años.
recurso solamente será admisible si la par- La presidencia de la Gran Sala corresponde
te demandada hubiera sido requerida pre- al presidente del Tribunal General. En sep-
viamente para actuar. El Tribunal de Justi- tiembre de 2019 se implantó la especializa-
cia y el Tribunal General conocen de este ción parcial de las diez Salas del Tribunal
recurso conforme a los mismos criterios General: cuatro salas se encargan de los
que rigen para el recurso de anulación. asuntos de función pública y seis de los
asuntos de propiedad intelectual. Los demás
Con especial importancia práctica, el Tri- asuntos se reparten entre todas las Salas.
bunal General es competente para cono-
cer en primera instancia de los recursos El procedimiento ante el Tribunal de Justi-
contra las resoluciones de la Oficina de cia consta siempre de una fase escrita, y
Propiedad Intelectual de la Unión Eu eventualmente de una fase oral. La fase
1134
escrita del procedimiento de las cuestio- directos. El RPTG contiene normas espe-
nes prejudiciales comienza mediante la ciales para el contencioso relativo a los
petición de decisión prejudicial que for- derechos de propiedad intelectual.
mula el tribunal nacional. Tal petición se
notifica a las partes litigantes, a los Esta- En septiembre de 2019 llegó a su culmina-
dos miembros y a la Comisión, así como a ción la reforma adoptada en 2015 y consis-
la institución que haya adoptado el acto tente en la duplicación del número de jue-
cuya interpretación se cuestiona, que po- ces del Tribunal General. La reforma es de
drán presentar observaciones escritas. En tal envergadura que resulta improbable
los recursos, la fase escrita comienza me- que a medio plazo se vuelva al modelo de
diante demanda dirigida al secretario, que los tribunales especializados, al que perte-
se notificará al demandado, quien presen- necía el Tribunal de la Función Pública,
tará contestación en el plazo de dos me- suprimido por la propia reforma, y cuyas
ses. La demanda y la contestación podrán competencias se asumieron por el Tribu-
completarse con una réplica del deman- nal General. En todo caso, habrá que es-
dante y una dúplica del demandado. perar a la valoración que Parlamento, Con-
sejo y Comisión hagan del informe que
La fase oral consiste en una vista pública sobre los resultados de la reforma debe
durante la cual los jueces y el abogado dirigirles el TJUE en diciembre de 2020.
general pueden formular preguntas a los
agentes o abogados de las partes. Termi- Por último, las sentencias del Tribunal de
nada la vista, el abogado general presen- Justicia seguirán sin duda coadyuvando al
ta sus conclusiones y el juez ponente ela- proceso de integración europea, como ya
bora un proyecto de sentencia sobre el lo hizo, entre otras muchas, la antes cita-
que delibera y vota la Sala. No caben los da del caso Van Gend en Loos, que intro-
votos particulares. dujo el principio de eficacia directa del
Derecho comunitario, y que ha sido califi-
El procedimiento ante el Tribunal General cada como «especialísima contribución ju-
es bastante parecido al que se sigue ante dicial a la creación de Europa» y «acto fun-
el Tribunal de Justicia para los recursos dacional de una comunidad de Derecho».
BIBLIOGRAFÍA
López Castillo, A., dir.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2018. 2.ª ed.
Mangas Martín, A.; Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea.
Madrid: Tecnos, 2016. 9.ª ed.
Sarmiento, D.: El Derecho de la Unión Europea. Madrid: Marcial Pons, 2018. 2.ªed.
Signes de Mesa, J. I.: Derecho procesal europeo. Madrid: Iustel, 2019.
Leopoldo Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín

Letrado Mayor del Consejo de Estado
Ex Juez del TJUE
VER TAMBIÉN: ACERVO COMUNITARIO / COMISIÓN EUROPEA / CONSTITUCIÓN

EUROPEA (Proyecto de) / INTEGRACIÓN EUROPEA / PARLAMENTO EUROPEO / TRI-
BUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS / UNIÓN EUROPEA
1135
El Tribunal Europeo de Derechos Huma- nuevos. Asimismo, inadmite las deman-

nos (denominado habitualmente «Tribu- das incompatibles con el Convenio y
nal de Estrasburgo», por la ciudad france- cuando el demandante no ha sufrido un
sa en la que se halla, o simplemente perjuicio importante, a menos que el
TEDH) es el órgano jurisdiccional encar- respeto de los derechos humanos ga-
gado de velar por la garantía y la protec- rantizados por el Convenio exija un
ción de los derechos reconocidos en el examen del fondo de la demanda.
Convenio Europeo de Derechos Huma-
nos (CEDH o «el Convenio»). Pertenece al La jurisprudencia del TEDH no solo sir-
Consejo de Europa, entidad supranacio- ve a la solución de casos concretos –si
nal europea, constituida en 1949 tras la bien probablemente es su función más
Segunda Guerra Mundial, con la finali- importante–, sino que también atiende a
dad de promover la garantía y el respeto otros cometidos como, por ejemplo, la
de los derechos humanos, la democracia fijación de los estándares en materia de
y el imperio de la ley. En la actualidad lo derechos fundamentales que deberán
integran cuarenta y siete Estados, esto es, ser respetados por los Estados parte o la
todos los Estados del viejo continente, especificación de la legitimación activa.
excepto Bielorrusia, Kazajistán y la Ciu- Ha considerado, en este sentido, la con-
dad del Vaticano. El TEDH está com- tinuación del proceso a pesar de que la
puesto por cuarenta y siete jueces, uno víctima había fallecido una vez inter-
por cada uno de los Estados del Consejo puesta la demanda habida cuenta del
de Europa. interés general que plantea el caso para
los Estados contratantes (STEDH Karner
Cualquier persona que considere que c. Austria, de 24 de julio de 2003); así
sus derechos no han sido respetados como la admisión de la demanda inter-
por la jurisdicción de un Estado miem- puesta por una organización no guber-
bro puede recurrir ante este Tribunal, namental en nombre de una persona
una vez que se haya agotado la vía in- fallecida cuando la violación grave de
terna, en el plazo de seis meses a partir los derechos humanos está en juego
de la fecha de la decisión interna defini- (STEDH Centre For Legal Resources On
tiva. Excepcionalmente, el TEDH admite Behalf of Valentin Câmpeanu c. Ruma-
demandas sin que se hayan agotado las nía, de 17 de julio de 2014).
vías de recurso nacionales cuando, aten-
diendo a los precedentes y la práctica, Las sentencias del TEDH son obligato-
constata que no existen recursos inter- rias –los Estados miembros se han com-
nos efectivos ni suficientes. Los deman- prometido a acatarlas en los litigios en
dantes pueden ser personas físicas, or- que sean partes ex art. 46.1 del Conve-
ganizaciones no gubernamentales, nio Europeo– y vinculantes, con dos
grupos de personas, así como Estados efectos: en primer lugar, el de cosa juz-
miembro. El TEDH inadmite las deman- gada respecto del Estado demandado;
das anónimas, y las que constituyen me- en segundo lugar, el de cosa interpreta-
ras repeticiones de otras presentadas da con efectos erga omnes, en el bien
anteriormente o ante otras instancias in- entendido de que el TEDH tiene com-
ternacionales y no contengan hechos petencia para la aplicación e interpreta-
1136
ción del Convenio. La eficacia de cosa aspiraciones, adaptándolo así a los cam-
interpretada de las sentencias del Tribu- bios sociales. En este contexto, el TEDH
nal tiene, por tanto, alcance general, es ha dado cabida a la progresiva consoli-
decir, respecto de todos los Estados par- dación de los derechos medioambienta-
te en el Convenio. Las autoridades nales, cuando la contaminación o el daño
cionales –legislativas, ejecutivas y judi- al entorno ha supuesto una violación de
ciales– deben tomar en consideración la derechos humanos concretos; ha consi-
interpretación del Convenio por el Tri- derado la protección del medio ambien-
bunal de Estrasburgo a través de su ju- te, el paisaje o la utilización racional de
risprudencia, ya que dicha interpreta- los recursos territoriales como intereses
ción les vincula jurídicamente. Sin generales prevalentes frente a derechos
embargo, en dicha interpretación, los individuales; ha dado prevalencia al de-
Estados pueden valorar la sentencia en recho de los escolares a una educación
función del contexto y sistema jurídico sexual neutral en primaria frente a los
del país. En España, la jurisprudencia derechos de los padres a decidir la edu-
del TEDH penetra a través del art. 10.2 cación de sus hijos según sus conviccio-
de la Constitución de 1978, en virtud nes religiosas, y un largo etcétera.
del cual las normas referidas a los dere-
chos fundamentales se interpretarán de Las sentencias del TEDH no tienen ca-
conformidad con la Declaración Univer- rácter ejecutorio. No obstante, el Comité
sal de los Derechos Humanos y con los de Ministros, integrado por los ministros
tratados y convenios ratificados por Es- de Asuntos Exteriores de los Estados
paña sobre las mismas materias. De en- miembros, supervisa su ejecución. En
tre ellos, el CEDH goza de un indiscuti- España, en atención a la obligación de
ble valor preeminente habida cuenta de establecer en el ordenamiento jurídico
que la jurisprudencia del TEDH ofrecerá los cauces legales idóneos para dar efi-
una aportación fundamental en el en- cacia y ejecutar dichas sentencias, la Ley
tendimiento europeo de los derechos Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la
fundamentales, así como su interpreta- que se modifica la Ley Orgánica 6/1985,
ción y evolución constante de conformi- de 1 de julio, del Poder Judicial, incor-
dad con el estado y avance de las sensi- pora la reforma de la Ley 29/1998, de 13
bilidades sociales en el seno de los de julio, de la Jurisdicción Contencioso-
Estados en torno a las más diversas ma- Administrativa, que en su disposición
terias. Como ha dicho el TEDH en va- final tercera contempla la revisión de las
rias sentencias, el Convenio constituye resoluciones judiciales firmes que hayan
el «instrumento constitucional de pro- sido declaradas por el TEDH en viola-
tección del orden público europeo en el ción del Convenio. No obstante, dicha
campo de los derechos humanos» (véa- violación, por su naturaleza y gravedad,
se, por ejemplo, la STEDH Bosphorus debe comportar efectos que persistan «y
Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim no puedan cesar de ningún otro modo
Sirketi c. Irlanda, de 30 de junio de que no sea mediante esta revisión». Ade-
2005). Y se actualiza mediante la incor- más, la revisión no debe perjudicar a
poración de nuevos derechos a través derechos adquiridos de buena fe por
de los protocolos adicionales, así como terceras personas. Según la Exposición
mediante lo que Estrasburgo denomina de motivos de la Ley de reforma, con
«jurisprudencia evolutiva», interpretando ello se pretende reforzar la seguridad
los derechos humanos clásicos de con- jurídica en un sector tan destacado
formidad con las nuevas necesidades y como el de la protección de los dere-
1137
chos fundamentales, «(…) fundamento reclamada por su país de origen si no

del orden político y de la paz social, hay garantía de respeto a sus derechos
como proclama el artículo 10.1 de nues- humanos, ni cabe la expulsión de un
tra Constitución». extranjero si ello implica la violación
del derecho al respeto a su vida familiar.
El significado del Tribunal en la protec- En base a su vocación expansiva y su
ción de derechos humanos en el ámbito jurisprudencia evolutiva, el TEDH ofre-
europeo es fundamental en cuanto que ce un nivel alto de protección de los de-
ampara a toda persona que se halle bajo rechos humanos que refuerza e incre-
la jurisdicción de un Estado parte. Por menta los estándares de protección de
ello, no podrá devolverse a una persona los Derechos nacionales.
BIBLIOGRAFÍA
Bouazza Ariño, O.: «El Derecho del Consejo de Europa en la europeización del Derecho
público español», en Revista de Administración Pública, 204 (2017).
Carrillo Salcedo, J. A.: El Convenio Europeo de Derechos Humanos. Madrid: Tecnos,
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tico. Pamplona: Thomson-Civitas, 2015. 3.ª ed.
Martín Rebollo, L., dir.: Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje el Prof. Dr.
Lorenzo Martín-Retortillo. Zaragoza: El Justicia de Aragón, 2008.
Martín-Retortillo Baquer, L.: La Europa de los Derechos Humanos. Madrid: Centro de
Martín-Retortillo Baquer, L.: La interconexión de los ordenamientos jurídicos y el siste-
ma de fuentes del Derecho. Madrid: Civitas, 2004.
Omar Bouazza Ariño
VER TAMBIÉN: CONSEJO DE EUROPA / CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS

HUMANOS / DEMOCRACIA / DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS SOCIA-
LES / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / ESTADO DEMOCRÁTICO / JURISDIC-
CIÓN CONSTITUCIONAL / PRINCIPIOS Y VALORES CONSTITUCIONALES / TRI-
BUNAL CONSTITUCIONAL
1138
TRIBUNAL SUPREMO
TRIBUNAL SUPREMO
Toda forma de organización de la convi- cias de criterio que surjan entre los infe-
vencia requiere un ordenamiento jurídi- riores y decir la última palabra, sentan-
co que la configure y encauce las rela- do la interpretación correcta del
ciones que se producen en su seno. Esa ordenamiento jurídico. De este modo,
función conformadora y articuladora realiza su unidad y hace posibles la
del Derecho es imprescindible para igualdad en su aplicación y la seguridad
mantener la propia sociedad. Ahora jurídica.
bien, para que cumpla ese cometido, es
necesario, no solo que el propio orde- Ese tribunal ha recibido diversos nom-
namiento jurídico sea, como su nombre bres según las experiencias históricas,
expresa, ordenado, coherente y pleno, pero predominan los de Tribunal Supre-
sino que se aplique de manera igual- mo y de Tribunal de Casación. Esta últi-
mente coherente y, además, uniforme. ma denominación alude a la función ca-
Es decir, de modo que ante situaciones racterística de estos órganos con la
idénticas lleve a respuestas iguales. palabra con la que se calificó al tribunal
creado por los revolucionarios franceses
El ordenamiento jurídico de nuestros para asegurar la fiel interpretación de
días no siempre lo facilita. Fruto de una las leyes con las que querían expresar la
pluralidad de fuentes normativas en soberanía nacional. Casación proviene
constante actividad y en continua expan- de cassation, que expresa la acción de
sión, ha adquirido unas dimensiones y casser, esto es, de romper, anular, las
una complejidad desconocidas. Su creci- sentencias de tribunales inferiores que
miento no siempre es sistemático y cohe- interpreten y apliquen incorrectamente
rente. Así, la abundancia de regulaciones las leyes. En su concepción original, el
complica saber cuál es la aplicable y no Tribunal de Casación no era un órgano
evita contradicciones, oscuridad o insufi- judicial sino del Poder Legislativo y se
ciencias. Estos defectos dificultan, cuan- creó por la desconfianza hacia los jue-
do no impiden, su cometido ordenador y ces y el temor a que desnaturalizaran
la vasta e intrincada organización de los las leyes aprobadas por la Asamblea Na-
poderes públicos favorece que, con más cional. Superados los momentos inicia-
frecuencia de la debida, se sigan criterios les, la función pasó a ser desempeñada
dispares al aplicar las disposiciones nor- por el tribunal que encabeza la organi-
mativas a situaciones semejantes o igua- zación judicial.
les. Incluso, entre los jueces llamados a
dirimir las controversias sobre su sentido La labor principal del Tribunal Supremo
a menudo discrepan en torno a cuál –aunque no sea la única-– es la de ser
deba ser. juez de jueces, pues juzga las sentencias
de los demás tribunales a fin de superar
Para superar este inconveniente los juz- las contradicciones que aparezcan entre
gados y tribunales que integran el Poder ellas y de corregirlas si no responden a
Judicial cuentan con una organización las determinaciones del ordenamiento
piramidal culminada por un tribunal, jurídico. Es, por tanto, un elemento
supraordenado a todos los demás, al esencial en la arquitectura de todo Esta-
que se encomienda resolver las diferen- do y, especialmente, del que conoce-
1139
mos como Estado de Derecho en el que Civil; la Segunda, de lo Penal; la Tercera,

los poderes públicos están sometidos a de lo Contencioso-Administrativo; la
la ley, garantizada la tutela de los dere- Cuarta, de lo Social; y la Quinta, de lo
chos fundamentales y en manos de los Militar.
jueces el control de esa sujeción y la
protección de los derechos e intereses El presidente del Tribunal Supremo,
legítimos de todos. también según el art. 123 de la Constitu-
ción, es elegido por el Consejo General
Entre sus funciones puede figurar el del Poder Judicial, que es el órgano de
control de la constitucionalidad de las gobierno de los jueces. Y, por presidir el
leyes. No obstante, a partir de 1945, en Tribunal Supremo preside, a la vez, el
la mayor parte de los Estados democrá- Consejo. Los constituyentes quisieron
ticos se optó por confiar esa tarea a un expresar así la relación existente entre
órgano de nuevo cuño, el Tribunal las facetas jurisdiccional y gubernativa
Constitucional, en algunas experiencias del Poder Judicial y, también, la prima-
encuadrado en el seno del Poder Judi- cía de la primera, hecha efectiva por la
cial y, en otras, situado fuera de él, si Sala Tercera del Tribunal Supremo que
bien en todas colocado en una posición controla la actuación del Consejo.
de supremacía respecto de los demás
poderes públicos, incluidos los tribuna- El Tribunal Supremo está compuesto
les de justicia. La entrada en escena de por setenta y nueve magistrados, que
ese nuevo órgano supuso, en un primer forman parte de una categoría específi-
momento, conflictos con el Tribunal Su- ca, elegidos, al igual que su presidente
premo, superados pasada la inevitable y vicepresidente, por el Consejo Gene-
adaptación. ral del Poder Judicial. Se distribuyen en-
tre sus cinco Salas: la Primera cuenta
En España, el Tribunal Supremo fue crea- con diez, la Segunda con quince, la Ter-
do por la Constitución de 1812 y, desde cera con treinta y tres, la Cuarta con tre-
su entrada en funcionamiento en el Cá- ce y la Quinta con ocho.
diz asediado, ha presidido la organiza-
ción judicial. Reúne en su seno y culmi- La elección de los presidentes de sus
na todos los órdenes jurisdiccionales, Salas y de los magistrados del Tribunal
expresando así la unidad del Poder Judi- Supremo se produce mediante concurso
cial. Incluye entre ellos el contencioso- anunciado públicamente y la compare-
administrativo, en otros países encabeza- cencia de los solicitantes ante la Comi-
do por el Consejo de Estado o por un sión Permanente del Consejo. Cuatro de
Tribunal Supremo Administrativo. cada cinco de sus plazas se proveen en-
tre los magistrados que cuenten con
La Constitución de 1978 define al Tribu- más de diez años de antigüedad en esa
nal Supremo en su art. 123 como el órga- categoría. De ellas, dos deben cubrirse
no jurisdiccional superior en todos los entre los que, además, posean la condi-
órdenes salvo lo dispuesto en materia de ción de especialistas en el orden juris-
garantías jurisdiccionales, excepción re- diccional correspondiente. La quinta
ferida al Tribunal Constitucional. Confor- plaza se cubre entre abogados y otros
me a la Ley Orgánica del Poder Judicial, juristas de reconocida competencia con
se organiza en cinco Salas, una por cada más de quince años de experiencia pro-
uno de los órdenes jurisdiccionales pre- fesional en la rama del Derecho de la
vistos por el legislador: la Primera, de lo Sala a la que pertenezca.
1140
TRIBUNAL SUPREMO
El Consejo General del Poder Judicial vil contra los miembros de los órganos
elige entre los solicitantes en votación constitucionales y otros sujetos afora-
pública y con mayoría cualificada al que dos. La Sala Segunda exige la responsa-
considera más idóneo y debe explicar bilidad criminal, entre otros, a diputa-
las razones por las que hace esa elec- dos y senadores y a los miembros del
ción, las cuales deben tener presentes el Gobierno, así como a los parlamenta-
mérito y la capacidad exigidos por la rios y gobernantes de las Comunidades
Constitución en su art. 23.2 y los crite- Autónomas, en este caso por delitos
rios previstos reglamentariamente y en cometidos fuera de su territorio. Y la
las bases de la convocatoria. Su decisión Sala Tercera, por su parte, revisa los ac-
puede ser revisada en virtud de recurso tos y disposiciones del Consejo de Mi-
de cualquiera de los aspirantes no elegi- nistros y de las Comisiones Delegadas
dos por la Sala Tercera del Tribunal Su- del Gobierno, los del Consejo General
premo, que puede anularla. del Poder Judicial y los de la Junta
Electoral Central, además de resolver
El Tribunal Supremo tiene jurisdicción los recursos contencioso-electorales en
en toda España y su actividad principal las elecciones a Cortes Generales y al
consiste en resolver recursos de casa- Parlamento Europeo. También examina
ción contra sentencias y resoluciones de la legalidad de los actos de los órganos
los juzgados y tribunales. De este modo constitucionales en materia de perso-
sienta la jurisprudencia que comple- nal, administración y régimen patrimo-
menta el ordenamiento jurídico del Es- nial.
tado y unifica las interpretaciones dispa-
res que puedan mantener los juzgados y Contra las sentencias del Tribunal Su-
tribunales en torno a sus prescripciones. premo no cabe ya ulterior recurso judi-
Al realizar esta tarea no se ocupa, en cial. Solamente en la medida en que se
principio, de la revisión de los hechos les reproche la vulneración de algún
que se tuvieron por probados en la ins- derecho fundamental podrá interpo-
tancia, sino de la aplicación del Dere- nerse contra ellas recurso de amparo
cho a esos hechos para confirmarla o ante el Tribunal Constitucional. De
corregirla. considerar este que, efectivamente,
causaron esa vulneración, las anulará y
Además, varias de sus Salas conocen decidirá lo procedente para restablecer
en primera y única instancia de distin- el derecho infringido. No obstante, son
tos procesos. La Sala Primera entiende muy pocas las ocasiones en que esto
de las demandas de responsabilidad ci- sucede.
BIBLIOGRAFÍA
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les (el recurso de casación y el art. 53 de la CE). Valencia: Tirant lo Blanch, 2010.
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temas de Derecho Laboral individual. Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2016.
1141
Serra Cristóbal, R.: La guerra de las Cortes: la revisión de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo a través del recurso de amparo. Madrid: Tecnos, 1999.
Pablo Lucas Murillo de la Cueva

VER TAMBIÉN: ABOGACÍA / AFORAMIENTO / CONSEJO GENERAL DEL PODER JU-

DICIAL / DIÁLOGO DE TRIBUNALES / ESTADO DE DERECHO / JUECES Y MAGIS-
TRADOS / JURISDICCIÓN / JURISPRUDENCIA / ORDENAMIENTO JURÍDICO / SEGU-
RIDAD JURÍDICA / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1142
UNIÓN EUROPEA
UNIÓN EUROPEA
La Unión Europea es una organización de cooperación intergubernamental (la

internacional constituida por Estados Política Exterior y de Seguridad Común
europeos democráticos de los que reci- –PESC– y la Cooperación Judicial Penal
be las competencias para alcanzar los y Policial). La Unión Europea era, en-
objetivos comunes que aquellos quieren tonces, un ente de la razón con funda-
lograr. mento in re (en las Comunidades). Era
una entidad política cuya realidad tangi-
Son los Estados, y por medio de ellos ble se sustentaba en las realizaciones
los ciudadanos, quienes han dotado de materiales conseguidas a través de las
competencias a la Unión. La UE no ha Comunidades Europeas, cada una dota-
sido ni es un poder originario creado a da de personalidad jurídica.
partir de un acto constituyente popular.
No tiene, pues, competencias propias u Sin embargo, esa idea de una Unión Eu-
originarias ni poderes generales, sino ropea basada en tres organizaciones
competencias funcionales en ámbitos con las Comunidades como pilar cen-
determinados. La Unión habrá de perse- tral, junto a los pilares o formas de coo-
guir los objetivos asignados solo me- peración intergubernamentales, resultó
diante las competencias atribuidas. Toda muy compleja y difícil de entender por
la competencia no atribuida a la UE en la ciudadanía y por los propios políti-
los Tratados corresponde a los Estados cos. Tras la reforma del Tratado en Lis-
miembros. boa (2007, en vigor desde diciembre de
2009) desapareció la estructura de pila-
Los Estados miembros, en uso de su sores, se extinguió la antigua Comunidad
beranía y de conformidad con previsio- Europea (pero no su Tratado, que pasa
nes exigentes constitucionales para au- a denominarse Tratado de Funciona-
torizar parlamentariamente este tipo de miento de la UE) y la renovada Unión
tratados, atribuyen el ejercicio de com- Europea sucedió en la personalidad in-
petencias soberanas en ámbitos preci- ternacional a la Comunidad Europea,
sos en favor de instituciones comunes asumiendo sus derechos, obligaciones y
dotadas de poderes y competencias au- procedimientos y todo su acervo de in-
tónomos de decisión para lograr objeti- tegración del proceso iniciado en 1951
vos establecidos en los Tratados consti- (CECA) y 1957 (CEE-Euratom).
tutivos de la Unión (Tratado de la Unión
Europea y Tratado de Funcionamiento La creación de la Unión Europea como
de la Unión). Se fundamenta, pues, en ente político en 1992 y como ente jurí-
el principio básico de toda organización dico –organización internacional– en
internacional: el principio de atribución 2009 no cambia ni transforma la natura-
de competencias (arts. 1 y 5 TUE). leza política y jurídica del proceso ini-
ciado en 1951; sigue siendo una asocia-
La Unión Europea, tal como se ideó por ción voluntaria de Estados soberanos a
primera vez en el Tratado de Maastricht la que se dota de sus propios órganos,
de 1992, era un ente político basado en que traducen una voluntad distinta de
tres pilares: las Comunidades Europeas sus Estados miembros, y que tiene com-
(CECA-CEE-Euratom) y las dos formas petencias normativas concretas y limita-
1143
das que puede ejercer en las condicio- tegración europea «contempla a los pue-
nes establecidas en los Tratados blos» y les convoca a participar median-
constitutivos y las ejerce efectivamente, te «la creación de órganos» en los que
además de en el plano interno, en el ex- los pueblos están llamados a colaborar.
terno.
En efecto, lo que ha distinguido a las
La Unión, pues, goza personalidad jurí- antiguas Comunidades Europeas del si-
dica internacional. En efecto, la UE sus- glo xx y distingue a la Unión Europea
cribe acuerdos internacionales, goza de del siglo xxi es el Parlamento Europeo
privilegios e inmunidades, ejerce dere- elegido por sufragio universal directo y
chos y asume obligaciones en el orden su competencia legislativa en práctica
internacional y, por tanto, mantiene re- paridad con el Consejo.
laciones diplomáticas directas con otros
sujetos internacionales. La necesidad de la confluencia del con-
sentimiento de Estados (legitimidad in-
La UE no es un Estado federal, aunque ternacional del Consejo) y de la ciuda-
solo sea por el hecho de que ni tan si- danía (legitimidad democrática del
quiera es un Estado ni tiene como hori- Parlamento Europeo) se refleja en los
zonte un Estado federal unificado. La Tratados, en particular, en el proceso le-
Unión se compromete a respetar a la gislativo ordinario que no permite que
identidad nacional de sus Estados miem- ninguna norma de Derecho derivado
bros (art. 4.2 TUE), lo que significa tam- entre en vigor si no la aprueba el Parla-
bién la permanencia de los Estados en mento Europeo.
tanto que Estados soberanos e indepen-
dientes –aunque comprometidos con Además, desde el origen del sistema de
sus obligaciones europeas– como una integración el principal destinatario de
condición para la existencia misma de las normas de la Unión no son los Esta-
la Unión. La Unión no tiene en el hori- dos miembros sino la ciudadanía y las
zonte sustituir a los Estados soberanos personas jurídicas (principio del efecto
El respeto a la identidad nacional y a las directo), por lo que disponen de un ac-
funciones esenciales del Estado no debe ceso directo o legitimidad activa al siste-
ser interpretado ni como una cláusula ma jurisdiccional de la Unión en deter-
de excepción que permita disminuir la minadas condiciones. A su vez, se viene
obligación que tienen los Estados de fomentando el sentimiento de ciudada-
respetar las disposiciones de los Trata- nía compartida mediante un estatuto de
dos, ni como una reserva de competen- derechos ciudadanos y una común Car-
cias nacionales. Los Estados y sus go- ta de Derechos Fundamentales (art. 6
biernos democráticos son el poder TUE), además de una apreciable preo-
constituyente intergeneracional cons- cupación por su implicación real en las
tante. iniciativas legislativas ciudadanas (arts.
9-11 TUE).
El plus que hace única a la Unión res-
pecto a otras organizaciones internacio- Los Tratados constitutivos articulan un
nales es su doble legitimidad democráti- pacto político-social entre la ciudadanía
ca e internacional. El Tribunal de Justicia y los Estados miembros expresando los
ya lo reconoció en sentencias capitales valores que nos unen. La razón de ser
como Van Gend en Loos (1963) o Costa del sistema de integración es la existen-
c. ENEL (1964) cuando afirmó que la in- cia de unos valores comunes a la Unión
1144
UNIÓN EUROPEA
y a sus Estados miembros. Esos valores cial efectiva y cautelar y la responsabili-

supremos son dignidad humana, liber- dad patrimonial del Estado por los in-
tad, democracia, igualdad, Estado de cumplimientos del Derecho de la Unión.
Derecho y respeto a los derechos huma-
nos, incluidos los derechos de las per- La Unión es una «Unión de Derecho» so-
sonas pertenecientes a las minorías metida a la interpretación y aplicación del
(art. 2 TUE). La condición de Estado eu- Derecho por el Tribunal de Justicia. So-
ropeo y democrático es un requisito bresale de la singularidad de la Unión la
para el ingreso y la permanencia en la misión encomendada al Tribunal de Justi-
UE con un sistema de control en caso cia de garantizar el respeto de los Trata-
de desviación de los valores (art. 7 dos en el orden interno y externo (control
TUE). preventivo de los acuerdos internaciona-
les que suscribe la Unión). En efecto, las
Estos valores son exigibles también a la Instituciones de la Unión deben respetar
acción autónoma de los Estados miem- los Tratados constitutivos y el Derecho
bros –al margen de las competencias de derivado en vigor bajo control efectivo
la Unión–, pues se trata de valores co- del Tribunal de Justicia. Y los Estados
munes y no propios o exclusivos de la miembros no pueden adoptar leyes ni
UE. Son valores deseablemente univer- otros actos contrarios a los Tratados y al
sales, fruto de la herencia común cultu- Derecho derivado ni pueden abstenerse
ral, religiosa y humanista que comparti- de cumplir íntegramente el Derecho de la
mos los europeos (preámbulo del TUE). Unión. Los actos de las Instituciones y de
los Estados pueden ser impugnados me-
El principio de colaboración leal rige las diante diversos procedimientos ante el
relaciones entre la Unión y sus Estados Tribunal de Justicia, como el recurso de
miembros, así como las relaciones de nulidad (art. 263 TFUE), la cuestión preju-
las instituciones entre sí. Esta clave de dicial (art. 267 TFUE) y el procedimiento
bóveda del proceso conlleva la obliga- por incumplimiento (art. 258 TFUE).
ción para los Estados miembros de
adoptar todas las medidas generales o La Unión no es la meta misma de la in-
particulares apropiadas para asegurar el tegración sino «una nueva etapa en el
cumplimiento del Derecho de la Unión proceso creador de una Unión» (primer
(originario y derivado), el deber de abs- párrafo del preámbulo y art. 1 TUE). La
tención de adoptar todas aquellas medi- UE mantiene el objetivo de una unión
das que puedan poner en peligro la rea- «cada vez más estrecha entre los pue-
lización de los fines de los Tratados y la blos de Europa», incorporado del preám-
obligación de facilitar a las Instituciones bulo al articulado desde la reforma de
el cumplimiento de sus misiones Maastricht en 1992. La Unión avanza
(art. 4.3 TUE). Este principio –según se- lenta y continuamente hacia una mayor
dimentada jurisprudencia del Tribunal integración sin definir la meta final. La
de Justicia de la Unión– es el fundamen- idea de la progresividad y la idea del
to último de otros cuatro principios an- puente intergeneracional, la idea de que
gulares: la primacía del Derecho de la el futuro se construye poco a poco y
Unión sobre el Derecho interno de los entre todos, que no hay nada acabado
Estados miembros –incluida la Constitu- ni cerrado y que las generaciones futu-
ción– en los ámbitos de competencias ras están llamadas a ser protagonistas
atribuidos a la Unión, el efecto directo e del proceso, condensa toda una filosofía
inmediato de sus normas, la tutela judi- política del proceso.
1145
BIBLIOGRAFÍA
Bogdandy, A. von: «The European lesson for international democracy: the significance
of Articles 9 to 12 EU Treaty for International Organizations», en EJIL, vol. 23: 2
(2012).
Habermas, J.: «The crisis of the European Union in the light of a Constitutionalization of
International Law», en EJIL, vol. 23:2 (2012).
Laso Pérez, J. J.: El principio de cooperación leal en el ordenamiento comunitario. Ma-
drid: COLEX, 2000.
Mangas Martín, A.: «¿Qué modelo de integración política para Europa?», en Cuadernos
Europeos de Deusto, 24 (2001).
— dir.: Carta de los Derechos Fundamentales de Niza. Comentario artículo por artícu-
lo. Madrid: Fundación BBVA, 2008.
Académica de Número y Censora de la
VER TAMBIÉN: ACERVO DE LA UE / COMISIÓN EUROPEA / CONSTITUCIÓN EU

ROPEA (Proyecto de) / DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO / INTEGRACIÓN
EUROPEA / PARLAMENTO EUROPEO / POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE
LA UE / TRATADOS INTERNACIONALES / TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE
1146
La aplicación de la doctrina del utilita- jurídicas se justifican únicamente cuan-

rismo –una doctrina ética– al Derecho do son un medio necesario para evitar
tiene su origen en la obra del filósofo y la comisión de daños en el futuro, cuan-
jurista inglés Jeremy Bentham (1748- do tienen una función preventiva. El
1832). Sus seguidores, John Austin castigo penal mira hacia el futuro, hacia
(1790-1859) y John Stuart Mill (1806- las consecuencias y no, como sucedía
1873), extendieron sus ideas a la doctri- en las doctrinas retributivas, hacia el pa-
na jurídica y a la doctrina política, res- sado, hacia la culpa. Para que las penas
pectivamente. puedan ejercer su función en el meca-
nismo de la motivación humana deben
La doctrina ética utilitarista sostiene que adecuarse al principio de legalidad: las
la corrección moral de todas las accio- leyes deben ser previas a las acciones
nes humanas depende únicamente de calificadas como delitos y deben deter-
las consecuencias de dichas acciones a minar claramente su contenido. Por otro
favor del bienestar humano (o, en algu- lado, el principio del daño ha de inspi-
nas versiones, de todos los seres sen- rar toda la legislación penal, los com-
tientes), a favor de la felicidad, en suma. portamientos que no dañan a terceros
De este principio muy general, el princi- no deben ser castigados penalmente. Lo
pio de la mayor felicidad para el mayor que comporta que no está justificado
número (que ya se hallaba en la obra castigar comportamientos que no dañan
del penalista de la Ilustración Cesare a otros, a veces denominados delitos sin
Beccaria, en Dei delitti e delle pene, víctima (la homosexualidad, por ejem-
1764), se derivan algunas relevantes plo, cuya despenalización en el Reino
conclusiones para el Derecho. Unido no tuvo lugar hasta 1968).
La primera es que todas las acciones le- Durante la primera parte de su vida,
gislativas están justificadas en la medida Bentham fue un seguidor de las ideas
en la que contribuyan al bienestar. El de la Ilustración, pero no un demócrata.
utilitarismo asume que la legislación es Fue su relación con el padre de John
un instrumento susceptible de cambiar Stuart Mill, James Mill, la que le convir-
los intereses individuales y de procurar tió en un demócrata. Sin embargo, la
que se adecuen al bienestar colectivo. obra de los utilitaristas está claramente
Tres ámbitos relacionados con el Dere- conectada con la defensa de la demo-
cho se han beneficiado en gran medida cracia representativa, sobre todo a tra-
de esta doctrina: el Derecho Penal, la vés de John Stuart Mill. Contribuyeron
teoría de la democracia y el ámbito de en gran medida a las reformas del siste-
las políticas públicas. ma electoral británico, hasta llegar al su-
fragio universal. Estaban persuadidos de
El castigo previsto por las normas pena- que el único modo de que los gobier-
les solo está justificado cuando contri- nos contribuyan al bienestar general
buye al bienestar humano. Esta idea ha consiste en que las preferencias de to-
estado entre los fundamentos de mu- dos los ciudadanos sean tomadas en
chas de las reformas penales acaecidas cuenta. Tenían también una desconfian-
en los dos últimos siglos. Las sanciones za en el ejercicio del poder, y por dicha
1147
razón sostuvieron poderosos mecanis- tros de la economía del bienestar son

mos de control y de rendición de cuen- utilitaristas.
tas para sujetar a los gobernantes. Por
otro lado, John Stuart Mill, en el más in- Por otro lado, otra corriente bien influ-
fluyente ensayo político del siglo xix, yente en el Derecho en nuestros días
On Liberty (1859), defendió una pode- también tiene sus orígenes en las doctri-
rosa doctrina de la libertad de expre- nas utilitaristas. Me refiero al análisis
sión, conforme a los postulados del uti- económico del Derecho (Law and Eco-
litarismo, con arreglo a la cual las nomics). Para esta doctrina, el Derecho
limitaciones a las ideas y convicciones debe beneficiarse del razonamiento
que podemos expresar deben provenir económico en el sentido de que ha de
únicamente de la evitación del daño a ser concebido como un instrumento so-
terceros. Una doctrina que todavía hoy cial, como un artefacto añadido por los
permea gran parte de la jurisprudencia seres humanos al mundo, que promue-
de los Altos Tribunales de la mayoría de ve la eficiencia económica, aumentando
países, en especial de la Corte Suprema de este modo el bienestar general. Se ha
de los Estados Unidos, que la sostiene aplicado a todas las ramas del Derecho,
con el test (debido a Oliver Wendell al Derecho público también, pero es en
Holmes Jr., juez de dicha Corte entre el ámbito del Derecho privado en don-
1902 y 1932) de que la libertad de ex- de ha tenido su mayor impacto, en es-
presión solo debe ser limitada en casos pecial en el ámbito de la responsabili-
de clear and present danger («peligro dad extracontractual.
serio e inminente»). Sin embargo, John
Stuart Mill no compartía el utilitarismo Hasta bien avanzado el siglo xix, el utili-
meramente hedonista de Bentham, dado tarismo fue la doctrina moral y política
que creía que es posible distinguir pla- por defecto. En un panorama intelectual
ceres cualitativamente superiores a otros escéptico acerca de la posibilidad de en-
y que, por lo tanto, tenían más peso en contrar un fundamento para la filosofía
el cálculo utilitario: «prefiero a un Sócra- práctica, el utilitarismo ofrecía dos ele-
tes insatisfecho que a un cerdo satisfe- mentos atractivos: parsimonia filosófica y
cho», escribió significativamente. aplicación práctica. Sin embargo, en 1971
John Rawls publica su influyente A
Fue también la doctrina utilitarista la Theory of Justice, que contiene una po-
que comenzó a imaginar la necesidad derosa crítica del utilitarismo como doc-
de diseñar políticas públicas para satis- trina ética, dado que dicha concepción
facer las necesidades básicas de las per- no es capaz de dar cuenta de la separa-
sonas, dado que sin dichas necesidades bilidad de las personas. Desde entonces,
satisfechas es imposible acceder al bien- las críticas a esta dimensión agregativa
estar. Las políticas educativas, de salud, del utilitarismo no han cesado. Ronald
de reforma de las cárceles, de protec- Dworkin (Taking Rights Seriously, 1977)
ción de los trabajadores, de los niños, sostuvo que las personas somos portado-
de los ancianos, tienen su origen el uti- res de derechos básicos que funcionan,
litarismo, en una buena medida y, en política y jurídicamente, como restriccio-
Gran Bretaña, confluyen con las ideas nes a aquello que la voluntad de la ma-
socialistas y marxistas (más presentes yoría u otras consideraciones agregativas
en el continente europeo) en la crea- establecen. Una doctrina robusta de los
ción del Partido Laborista. De hecho, derechos básicos de las personas, como
como a menudo se reconoce, los ances- la que de modo cada vez más claro ilu-
1148
mina las legislaciones de las democracias compatible con los postulados básicos
avanzadas y los instrumentos, tratados y utilitaristas. El utilitarismo, piensan mu-
convenios internacionales, así como la chos ahora, es incapaz de acomodar la
jurisprudencia de los tribunales naciona- autonomía moral y la integridad de las
les e internacionales, es difícilmente personas.
BIBLIOGRAFÍA
Elster, J.: Securities against Misrule: Juries, Assemblies, Elections. Cambridge: Cambridge
Hart, H. L. A.: Essays on Bentham. Jurisprudence and Political Philosophy. Oxford:
Oxford University Press, 1982.
Lazary-Radek, K.; Singer, P.: Utilitarianism: A Short Introduction. Oxford: Oxford Univer-
sity Press, 2013.
Moreso, J. J.: La teoría del Derecho de Bentham. Barcelona: PPU, 1992.
Pendás, B.: J. Bentham: Política y Derecho en los orígenes del Estado constitucional. Ma-
drid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988.
J. J. Moreso
VER TAMBIÉN: DERECHO Y MORAL / DERECHOS SOCIALES / JURISPRUDENCIA DE

INTERESES Y DE VALORACIONES / LIBERALISMO / LIBERTAD DE EXPRESIÓN / PO-
LÍTICA CRIMINAL / POSITIVISMO JURÍDICO / TEORÍA ANALÍTICA DEL DERECHO /
1149
ÍNDICE DE AUTORES
ÍNDICE DE AUTORES
Abad, Montserrat – Asilo. Biglino Campos, Paloma – Comunidades

Abad Alcalá, Leopoldo – Libertad de ex- Autónomas (Competencias) / Decreto le-
presión. gislativo.
Abellán, Joaquín – Anarquismo / Ideo- Bilbao Ubillos, Juan María – Asociaciones
logía. Blanco Valdés, Roberto – Autodetermina-
Aguado Renedo, César – Indulto / Legiti- ción / Representación política.
midad democrática. Blas Guerrero, Andrés de – Nación espa-
Alcántara Sáez, Manuel – Cine y política / ñola.
Gobernanza. Bonet, Juan Manuel – Arte y política.
Andrés Sáenz de Santamaría, Paz – Nacio- Botella, Joan – Desafección política.
nes Unidas / Política Exterior y de Seguri- Bouazza Ariño, Omar – Tribunal Europeo
dad Común de la UE. de Derechos Humanos.
Antón Mellón, Joan – Comunismo / Fas- Brey Blanco, José Luis – Anomalía cons-
cismo. titucional.
Aragón Reyes, Manuel – Derecho Consti- Brugué, Quim – Sociedad civil (Perspecti-
tucional / Estado democrático. va política).
Arana Cañedo-Argüelles, Juan – Ciencia. Calduch, Rafael – Superpotencias
Aranda Álvarez, Elviro – Participación po- Calvo-Sotelo Ibáñez-Martin, Leopoldo –
lítica / Reglamentos parlamentarios. Tribunal de Justicia de la UE.
Areilza Carvajal, José M.ª de – Estados Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín, Pedro – Polí-
Unidos. tica exterior de España.
Arenilla Sáez, Manuel – Ciencia de la Ad- Cámara Villar, Gregorio – Mandato par-
ministración. lamentario.
Arias Maldonado, Manuel – Fake News / Canosa Usera, Raúl – Comunidades Autó-
Teoría política normativa. nomas / Moción de censura.
Arnaldo Alcubilla, Enrique – Administra- Carmona Contreras, Ana – Secesión y De-
ción electoral. recho a decidir.
Astarloa, Ignacio – Grupos parlamenta- Carpintero Capell, Helio – Pandemia: Pers-
rios / Parlamentos. pectiva psicológica / Psicología política.
Atienza Macías, Elena – Genoma humano Carreras Serra, Francesc de – Estado fede-
Bacigalupo, Enrique – Derecho Penal / Po- ral y Federalismo.
lítica criminal. Casas Baamonde, María Emilia – Pande-
Balaguer, Francisco – Democracia Global. mia: Perspectiva laboral / Pandemia;
Banacloche Palao, Julio – Derecho Pro- Perspectiva de Seguridad Social.
cesal / Jurisdicción civil / Jurisdicción Castellà Andreu, Josep M.ª – Nacionali-
penal. dades y regiones
Baño León, José M.ª – Bienes públicos / Cazorla Prieto, Luis M.ª – Derecho Finan-
Reglamento administrativo. ciero y Tributario.
Barbé, Esther – Descolonización / Relacio- Collado, Rosa – Territorio.
nes internacionales. Coller, Xavier – Elites políticas.
Belda Pérez-Pedrero, Enrique – Símbolos Cortina Orts, Adela – Filosofía política /
políticos. Pandemia: Perspectiva ética.
Beneyto, José M.ª – Consejo de Europa. Cotino Hueso, Lorenzo – Big data / Datos
Betancor, Andrés – Arbitrariedad. personales.
1151
Cremades, Bernardo – Arbitraje Galindo Ayuda, Fernando – Informática

Cuenca Miranda, Alfonso – Senado jurídica.
Delgado Sotillos, Irene – Sistema político García Barreno, Pedro – Reales Acade-
Delgado-Gal, Álvaro – Revolución mias.
Delgado-Iribarren García-Campero, Ma- García Fernández, Javier – Gobierno / Pre-
nuel – Derecho de sufragio. sidente del Gobierno.
Díez-Picazo, Gema – Nacionalidad. García Guerrero, José Luis – Constitucio-
Díez-Picazo, Luis María – Estado de Derecho. nalismo multinivel.
Dorrego de Carlos, Alberto – Servicio Pú- García Manrique, Ricardo – Eficacia jurí-
blico. dica.
Embid Irujo, Antonio – Legalidad (Princi- García Mexía, Pablo – Derecho al olvido.
pio de). García Roca, Javier – División de poderes
Esteve Pardo, José – Estado regulador / / Igualdad ante la ley.
Estado garante. García-Escudero Márquez, Piedad – Parla-
Fernández, Tomás-Ramón – Ordenamien- mentarismo / Técnica normativa.
to jurídico. Garrido Martín, Joaquín – Jurisprudencia
Fernández de Buján y Fernández, Antonio de conceptos.
– Codificación / Derecho Romano / Nego- Gil Cremades, Juan José – Jurisprudencia
cio jurídico / Obligación jurídica. de intereses y de valoraciones.
Fernández Esquer, Carlos – Sistemas elec- Gomá Lanzón, Javier – Dignidad.
torales. Gómez Abeja, Laura – Objeción de con-
Fernández Farreres, Germán – Constitu- ciencia.
ción normativa. Gómez Sánchez, Yolanda – Feminismo.
Fernández García, Eusebio – Desobedien- Gómez-Riesco Tabernero de Paz, Juan –
cia civil. Notariado.
Fernández Liesa, Carlos – Jurisdicción González Calleja, Eduardo – Autoritaris-
universal. mo / Golpe de Estado.
Fernández-Galiano, Luis – Arquitectura y González Rivas, Juan José – Tribunal
política. Constitucional.
Fernández Ruiz-Gálvez, Encarnación – González-Hernández, Esther – Deberes
Multiculturalidad / Principios y valores constitucionales / Relaciones entre el Es-
constitucionales. tado y las Comunidades Autónomas.
Fernández Sarasola, Ignacio – Constitucio- Gracia Guillén, Diego – Pandemia: Pers-
nalismo histórico español / Formas de go- pectiva médica / Política sanitaria.
bierno. Guichot, Emilio – Transparencia.
Fernández de La Vega, M.ª Teresa – Conse- Gutiérrez Vicén, Carlos – Cortes Generales
jo de Estado. Hermida del Llano, Cristina – Libertad reli-
Fernández-Galiano, Luis – Arquitectura y giosa.
política. Hernández de la Fuente, David – Polis.
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo – Corte Ibe- Hernández Oliver, Blanca – Violencia de
roamericana de Derechos Humanos. género.
Ferreres Comellas, Víctor – Jurisdicción Hernández-Gil Álvarez-Cienfuegos, Anto-
constitucional. nio (†) – Abogacía.
Ferrero Costa, Augusto – Música y política. Herrero, Montserrat – Comunitarismo.
Fisac, Taciana – China. Herrero y Rodríguez de Miñón, Miguel –
Fuentes, Juan Francisco – Totalitarismo. Constitución / Historicismo-Escuela his-
Fuertes, Mercedes – Interés general. tórica / Integración política / Mutación y
Fusi Aizpurúa, Juan Pablo – Historia. convención constitucional.
1152
ÍNDICE DE AUTORES
Iglesias, Enrique V. – Iberoamérica. Molina Cano, Jerónimo – Polemología.

Innerarity, Daniel – Integración europea. Montoya Melgar, Alfredo – Derecho del
Jerez Calderón, José Joaquín – Afora- Trabajo / Huelga.
miento. Morales, Antonio – Sanciones administra-
Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz, An- tivas.
tonio – Expropiación forzosa / Soft Law. Moreso, José Juan – Teoría analítica del
La Porta, Antonio María – Teoría comu- Derecho / Utilitarismo jurídico.
nicacional del Derecho. Morillas, Pol – Sociedad internacional.
Laborda Martín, Juan José – Socialismo. Muñoz-Grandes Galilea, Agustín – Defen-
Lamo de Espinosa, Emilio – África / Asia- sa (el arte del buen mandar).
Pacífico / Pandemia: Perspectiva inter- Nadal, Álvaro – Agenda digital / Estado
nacional / Pandemia: Perspectiva socio- asegurador / Políticas públicas.
lógica / Poder político / Progreso. Natera, Antonio – Liderazgo político.
Landa Arroyo, César – Derechos sociales. Negro Pavón, Dalmacio – Formas políticas
Lavilla Alsina, Landelino (†) – Transición / Historia de las Ideas / Iusnaturalismo.
democrática. Nuez, Paloma de la – Emociones políticas.
Lavilla Rubira, Juan José – Administracio- Olivié, Iliana – Poder blando.
nes Públicas / Decreto Ley. Ollero Tassara, Andrés – Derecho y moral
Liñán Nogueras, Diego – Acervo (de la / Diálogo de tribunales.
Unión Europea) / Constitución Europea Oñate, Pablo – Buen gobierno / Cultura
(Proyecto de) / Reservas a los Tratados. política.
Llamas Saíz, Carmen – Discurso político. Oreja Aguirre, Marcelino – Diplomacia.
Llamas Pombo, Eugenio – Código Civil / Orellana Cano, Ana M.ª – Jurisdicción
Derecho de familia. social.
Llera Ramo, Francisco J. – Calidad demo- Ortega Giménez, Alfonso – Extranjería.
crática (Enfoques empíricos) / Ciencia Ovejero, Félix – Republicanismo cívico.
Política. Páramo Argüelles, Juan Ramón de – Gue-
López Nieto, Lourdes – Elecciones / Oposi- rra y Conflicto político.
ción política. Parejo Alfonso, Luciano – Administra-
Lucas Murillo De La Cueva, Pablo – Conse- ción Local / Municipio.
jo General del Poder Judicial / Jueces y Pascua Mateo, Fabio – Administración
magistrados / Tribunal Supremo. electrónica / Domicilio.
Mainer, José Carlos – Literatura y política. Pau, Antonio – Discapacidad.
Maldonado Montoya, Juan Pablo – Salario. Pendás García, Benigno – Democracia /
Manfredi Sánchez, Juan Luis – Comunica- Estado / Estado social / Globalización /
ción política. Nación y nacionalismo / Pandemia:
Mangas Martín, Araceli – Tratados inter- Perspectiva jurídica / Pandemia: Pers-
nacionales / Unión Europea. pectiva política / Política / Política cultu-
Marín Castán, M.ª Luisa – Common Law. ral / Razón de Estado / Real Academia de
Martín Rebollo, Luis – Buena administra- Ciencias Morales y Políticas / Soberanía.
ción / Contratos públicos. Pendás Prieto, Pablo J. – Corona / Juris-
Martínez Vázquez, Francisco – Ciberterro- prudencia / Sistema soviético.
rismo. Pérez de Los Cobos, Francisco – Contrato
Maurandi, Nicolás – Jurisdicción conten- de trabajo / Convenio colectivo.
cioso-administrativa. Pérez-Díaz, Víctor – Sociedad civil (Pers-
Menéndez, Agustín J. – Comisión Europea. pectiva sociológica).
Milián Querol, Juan – Clivaje / Voto elec- Pérez-Luño, Antonio-Enrique – Seguridad
trónico. jurídica.
1153
Perteguer Prieto, Rocío – Registros jurídicos. Salvador Martínez, María – Defensor del
Piñar Mañas, José Luis – Sector público / Pueblo.
Procedimiento administrativo. Sánchez Cámara, Ignacio – Conservadu-
Pou Ampuero, Felipe – Sucesiones mortis rismo.
causa. Sánchez Hidalgo, Alfonso J. – Método jurí-
Prieto, M.ª Gemma – Costumbre jurídica dico.
/ Realismo político. Sánchez Navarro, Ángel J. – Cuestión de
Prieto de Pedro, Jesús – Lenguaje jurídico. inconstitucionalidad / Investidura.
Punset, Ramón – Leyes en la Constitución Sánchez Ron, José Manuel – Política cien-
Española. tífica.
Puyol Antolín, Rafael – Demografía. Sánchez De La Torre, Ángel (†) – Justicia
Ramió, Carles – Burocracia. Santamaría Pastor, Juan Alfonso – Dere-
Ramírez, Pablo – Real Academia de Cien- cho Administrativo / Organización ad-
cias Morales y Políticas. ministrativa.
Recuerda Girela, Miguel Ángel – Provincia. Santos Canalejo, Eugenio de – Congreso
Requejo Isidro, Marta – Derecho Interna- de los Diputados.
cional Privado. Sanz Moreno, José A. – Populismo.
Revenga Sánchez, Miguel – Estado unita- Schwartz Girón, Pedro – Análisis econó-
rio / Poder constituyente. mico del Derecho.
Revuelta de Rojas, Isabel – Administra- Segovia Marco, Alicia – Abogacía del Esta-
ción parlamentaria. do / Dictadura / Ministro / Responsabili-
Rivero Ortega, Ricardo – Función Pública. dad patrimonial de la Administración.
Robles Morchón, Gregorio – Derechos sub- Segura Sánchez, Julio – Organismos regu-
jetivos / Interpretación jurídica / Retórica ladores y Administraciones independien-
jurídica / Sociología del Derecho / Teoría y tes / Pandemia: Perspectiva económica.
Filosofía del Derecho. Seijas Villadangos, M.ª Esther – Neoconsti-
Roca Fernández, M.ª José – Abuso de De- tucionalismo.
recho / Buena fe. Senén Hernández, Mercedes – Procedi-
Roca Trías, Encarnación – Derecho Civil miento legislativo.
Rodríguez, Ángel – Órgano constitucio- Solozabal Echavarria, Juan José – Estado
nal / Soberanía nacional. autonómico / Estado de partidos.
Rodríguez Teruel, Juan – Coaliciones Soraeta, Juan Francisco – Corte Penal In-
Rodríguez-Aguilera de Prat, Cesáreo – ternacional.
Partidos políticos. Soriano, José Eugenio – Medio Ambiente.
Rogel Vide, Carlos – Contratos / Propie- Sosa Wagner, Francisco – Parlamento
dad intelectual. Europeo.
Rollnert Liern, Göran – Monarquía. Tajadura Tejada, Javier – Reforma consti-
Romeo Casabona, Carlos M.ª – Bioconsti- tucional / Reunión y manifestación.
tución. Tamames Gómez, Ramón – Calentamiento
Rubio Núñez, Rafael – Campañas electo- global y cambio climático.
rales / Gobierno abierto. Thibault Aranda, Xavier – Organización
Ruiz Soroa, José M.ª – Democracia (Teo- Internacional del Trabajo.
ría normativa). Tolivar, Leopoldo – Administración Ge-
Rupérez Rubio, Javier – Democracia cris- neral del Estado.
tiana / Diplomacia / OTAN. Torres Mora, José Andrés – Izquierda po-
Sáenz Royo, Eva – Democracia directa. lítica.
Sala Arquer, José Manuel – Estado neutral. Torroja Mateu, Helena – Derecho Inter-
Sala Franco, Tomás – Despido / Sindicato. nacional Humanitario.
1154
ÍNDICE DE AUTORES
Tudela Aranda, José – Calidad democráti- Villanueva, Darío – Posverdad.

ca: Enfoques teóricos. Villaverde Menéndez, Ignacio – Derechos
Urdanoz, Jorge – Mayorías y minorías. fundamentales.
Uribe Otalora, Ainhoa – Sistemas de par- Villaverde Rico, M.ª José – Tolerancia.
tidos. Villoria, Manuel – Corrupción política /
Valadés, Diego – Estado constitucional. Rendición de cuentas.
Valencia, Ángel – Ecologismo-Verdes Wences, Isabel – Convivencia / Emociones
Valle Gálvez, Alejandro del – Brexit. políticas.
Vargas-Machuca Ortega, Ramón – Libertad Xiol Ríos, Juan Antonio – Recurso de in-
política. constitucionalidad.
Vía, Alberto dalla – Pueblo.
1155
Esta Enciclopedia de las Ciencias Morales y Políticas para el siglo XXI es un proyecto
colectivo puesto en marcha gracias a la participación de muchos académicos y
colaboradores externos de alto nivel. No es ni pretende ser un “Diccionario” de
carácter exhaustivo y puramente técnico, ya que su objetivo es muy diferente: se
trata de hacer balance y plantear perspectivas de futuro. Vivimos en un tiempo de
anarquía conceptual y realidades confusas, pero envidiable –a pesar de todo– si
lo comparamos con épocas recientes o pretéritas a efectos de dignidad humana,
recursos económicos y estabilidad social y política. Sin embargo, los tiempos apuntan
“a peor”, y conviene acertar cuanto antes con el diagnóstico y ofrecer algunos
remedios sensatos.
Las más de trescientas voces de que consta este tomo están dedicadas a las Ciencias
Políticas y Jurídicas, Sección Segunda de la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas.
La obra es el resultado de la participación de miembros de la Real Academia

de Ciencias Morales y Políticas, de otras Reales Academias del Instituto de España,
catedráticos y otros profesores de Universidad, altos funcionarios de los cuerpos más
prestigiosos del Estado y profesionales reconocidos en su ámbito correspondiente.
Los textos, lógicamente heterogéneos, suponen un esfuerzo notable para armonizar

los elementos formales: extensión de las voces, referencias bibliográfcas básicas y
actualizadas que permiten al lector ampliar sus fuentes de información y un completo
sistema de remisiones.
A la vista de la pandemia, la Enciclopedia no puede ser ajena a los primeros

indicios de un mundo nuevo. Se incluye, por ello, una sección específca sobre
las “perspectivas” de la COVID-19 (económicas, éticas, internacionales, jurídicas,
laborales, políticas, sociológicas), a cargo de académicos de número de Ciencias
Morales y Políticas. Siguiendo el sabio consejo de Alexis de Tocqueville, intentamos
ver algo de luz “a través de las tinieblas que ocultan el porvenir”.

Enciclopedia de Las Ciencias Politicas y Juridicas

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CIENCIAS POLÍTICAS Y JURÍDICAS

Edición de Benigno Pendás

REAL ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS

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© De los contenidos, sus autores

NIPO: 090-20-211-9 (edición en papel)

Depósito Legal: M-26942-2020

Imprenta Nacional de la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Prólogo. Miguel Herrero de Miñón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

PANDEMIA: PERSPECTIVA ECONÓMICA. Julio Segura . . . . . . . . . . . . . . . . 25

ÁFRICA. Emilio Lamo de Espinosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

CALENTAMIENTO GLOBAL Y CAMBIO CLIMÁTICO. Ramón Tamames . . . . 110

FAKE NEWS. Manuel Arias Maldonado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

POLÍTICA CULTURAL. Benigno Pendás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

ABOGACÍA. Antonio Hernández-Gil (†) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499

ABUSO DE DERECHO. María José Roca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

CONVENIO COLECTIVO. Francisco Pérez de los Cobos . . . . . . . . . . . . . . . . 642

ESTADO DEMOCRÁTICO. Manuel Aragón Reyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 778

MÉTODO JURÍDICO. Alfonso Sánchez Hidalgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 909

REGLAMENTO ADMINISTRATIVO. José María Baño León . . . . . . . . . . . . . . 1040

ÍNDICE DE AUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1151

Al constituirse por imperativo estatutario la nueva dirección de la Real Academia de

A las dificultades inherentes a tamaña empresa se sumaron desde el principio circuns-

Según el Diccionario de la Real Academia Española, Enciclopedia tiene dos significa-

segunda acepción ya citada del propio Diccionario de la Lengua Española. Frente a

Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón

Esta Enciclopedia de las Ciencias Morales y Políticas para el siglo XXI es un proyecto

Si el lector encuentra en esta Enciclopedia algunas pistas para orientar el rumbo en la

Y de pronto llegó la pandemia. Cuando este volumen estaba camino de la imprenta,

Además de su intensidad, la crisis tiene características nuevas respecto a sus grandes

Algunos factores adicionales afectan negativamente a la economía española. En primer

Tres son las prioridades esenciales en la lucha contra la crisis.

La primera prioridad es aumentar la capacidad sistema sanitario público.

La segunda prioridad es sustituir ingresos familiares perdidos.

Esto implica, aparte el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, fuertes trans-

La tercera prioridad es facilitar la supervivencia de empresas hasta que la actividad

Inicialmente, la UE movilizó fondos del MEDE en condiciones de mercado, lo que era

ciertos países se vean condenados durante décadas a hacer programas de ajuste de

Julio Segura Sánchez

Las pandemias, como la actual, tienen consecuencias sanitarias, sociales y económicas,

Evidentemente, el coronavirus ha puesto de nuevo sobre el tapete la fragilidad y la

Como también la consolidación y extensión de la democracia liberal-social, frente a

Porque no se ha puesto el mismo esfuerzo en evitar las muertes en el Mediterráneo

En este punto, la experiencia del teletrabajo, la teleducación y el «teleocio», que el con-

También el confinamiento ha sido una oportunidad, tal vez desaprovechada, de culti-

Entre las consecuencias de la pandemia en el ámbito político y social cabe destacar el

Esto estaba todo ocurriendo ya antes de la pandemia, pero esta lo acelera.

1. Para comenzar porque la pandemia no ha sido el Chernobyl de China. Y no tanto

a) Una respuesta inicial de agresivo neo-nacionalismo con cierre de fronteras

insiste en la necesidad de mutualizar la deuda. [No obstante, la percepción social

En resumen, aceleración poderosa de tendencias ya conocidas, pero que llevan a un

Emilio Lamo de Espinosa

A) Respecto del Estado social:

–– La Constitución económica (también la europea, no se olvide) exige libertad de

B) En cuanto al Estado democrático:

C) Acerca del Estado de Derecho

–– Fuentes del Derecho, seguridad jurídica, jerarquía de las normas: si ya el decreto-ley

D) En materia de organización territorial:

NIPO: 090-20-211-9 (edición en papel)

Esta Enciclopedia de las Ciencias Morales y Políticas para el siglo XXI es un proyecto