Oficio No.

12094

Quito, DM., 15 de enero de 2021

Señora Licenciada
Martha Moncayo Guerrero
GERENTE GENERAL DE LA CORPORACIÓN
NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (CNT EP)
Ciudad.-

Señora Gerente General:

Me refiero a su oficio No. 20200603 de 23 de julio de 2020, ingresado en el correo

institucional único de la Procuraduría General del Estado el 13 de enero de 2021,
mediante el cual formuló la siguiente consulta:

“¿Son aplicables las disposiciones y el procedimiento previsto en el Decreto

Ejecutivo Nro. 1174, publicado en el Registro Oficial Suplemento 831 de 01 de
septiembre de 2016, para la desinversión y monetización de la infraestructura
pasiva de la Corporación Nacional de Telecomunicaciones (considerando que
dicho acto no supone la delegación de la prestación del servicio público), tomando
en consideración la vigencia de dicha norma?”.

1. Antecedentes.-

El informe jurídico del Gerente Nacional Jurídico de la Corporación Nacional de

Telecomunicaciones (en adelante CNT EP), contenido en oficio No. 481-GNJ-GPC-
CNTEP-2020 de 16 de julio de 2020 cita, entre otras normas, los artículos 82, 147, 226,
227, 297, 313, 314 y 315 de la Constitución de la República del Ecuador 1 (en adelante
CRE); 3, 9 numeral 3 y 35 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas 2 (en adelante
LOEP); 14 y la Disposición Derogatoria Segunda del Código Orgánico Administrativo3
(en adelante COA); la Disposición General Décimo Sexta del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas4 (en adelante COPLAFIP); los artículos 1, 37 y 38 del
Código Civil5 (en adelante CC); 1, 71, 77 y 79 del Reglamento General Sustitutivo para
la Administración, Utilización, Manejo y Control de los Bienes e Inventarios del Sector
Público6 (en adelante Reglamento para la Administración de Bienes); 2, 3 y 4 del
Decreto Ejecutivo No. 11747; y, 1 del Acuerdo Ministerial No. 033-20168, manifestando
y concluyendo lo siguiente:

1
CRE, publicada en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008.
2
LOEP, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 48 de 16 de octubre de 2009.
3
COA, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 31 de 7 de julio de 2017.
4
COPLAFIP, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 306 de 22 de octubre de 2010.
5
CC, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 46 de 24 de junio de 2005.
6
Reglamento para la Administración de Bienes, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 388 de 14 de diciembre de
2018.
7
Decreto Ejecutivo, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 831 de 1 de septiembre de 2016.
8
Acuerdo Ministerial, publicado en el Registro Oficial No. 941 de 9 de febrero de 2017.
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“3.4 (…) En conclusión, se puede inferir que la Corporación Nacional de

Telecomunicaciones CNT EP, tiene la facultad legal de proceder a la enajenación de
sus bienes dentro de un proceso de desinversión sujeto a las disposiciones del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, el Decreto Ejecutivo Nro. 1174, el
Acuerdo Ministerial Nro. 33-2016, el Reglamento de Bienes CGE y las disposiciones
del Directorio de la CNT, para lo cual debe contar con informes que justifiquen técnica
y económicamente la decisión de enajenación y el procedimiento a seguir.

(…)

3.10 En base (sic) estos argumentos, es criterio de esta Gerencia Nacional Jurídica que
el Decreto Ejecutivo Nro. 1174 que regula la distribución de competencias y los
procedimientos por los que la Administración Pública Central e Institucional de la
Función Ejecutiva pueden hacer líquidas las inversiones previamente efectuadas en
actividades o emprendimientos y bienes públicos, es aplicable para el procedimiento de
desinversión de infraestructura pasiva que busca realizar la CNT EP, ya que se
encuentra en plena vigencia por no existir derogatoria expresa de la misma, así como
tampoco se ha evidenciado la incompatibilidad de sus disposiciones con aquellas que
componen el ordenamiento jurídico y que se encuentran relacionadas a la materia” (lo
resaltado me corresponde).

2. Análisis.-

Para facilitar el estudio de la consulta planteada, el análisis se referirá a los siguientes

puntos: i) Facultad del Presidente de la República para dictar políticas, normas y reglas
sobre la gestión, administración y uso de los bienes públicos de la Administración
Central e Institucional, incluidas las empresas públicas de la Función Ejecutiva; ii)
competencia del Directorio para aprobar la desinversión de una empresa pública y
autorizar la enajenación de bienes; y, iii) vigencia del Decreto Ejecutivo No. 1174.

2.1. Facultad del Presidente de la República para dictar políticas, normas y reglas
sobre la gestión, administración y uso de los bienes públicos de la Administración
Central e Institucional, incluidas las empresas públicas de la Función Ejecutiva:

El inciso segundo del artículo 297 de la CRE establece que: “las instituciones y
entidades que reciban o transfieran bienes o recursos públicos se someterán a las
normas que las regulan” y a los principios y procedimientos de transparencia,
rendición de cuentas y control público (lo resaltado me corresponde).

Por su parte, el artículo 1 del COPLAFIP señala que las disposiciones de dicho código
regulan el ejercicio de las competencias de planificación y el ejercicio de la política
pública en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados,
la programación presupuestaria cuatrianual del Sector Público, el Presupuesto General
del Estado, los demás presupuestos de las entidades públicas; “y, todos los recursos
públicos y demás instrumentos aplicables a la Planificación y las Finanzas Públicas”
(lo resaltado me corresponde).
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Al respecto, la Disposición General Décima Sexta del COPLAFIP determina que:

“DÉCIMA SEXTA.- La entidad a cargo de la Administración Pública en

coordinación con el ente rector de las finanzas públicas podrán dictar políticas,
normas y reglas de la gestión, administración y uso de los bienes públicos de la
Administración Central e Institucional incluidas sus empresas públicas y banca
pública, sin perjuicio de las facultades que para el efecto tengan otras entidades del
Ejecutivo y la Contraloría General del Estado” (lo resaltado me corresponde).

En este contexto, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 1174, éste
tiene como objeto y ámbito el regular la distribución de competencias y los
procedimientos por los que la Administración Pública Central e Institucional de la
Función Ejecutiva “hacen líquidas las inversiones previamente efectuadas en
actividades o emprendimientos y bienes públicos, para destinar los recursos resultantes
al cumplimiento de los objetivos de la planificación nacional”, especificando que, para
fines de este reglamento, se entienden como emprendimientos públicos a “las empresas
públicas, las compañías anónimas o compañías de economía mixta creadas por o de
propiedad de la Función Ejecutiva” (lo resaltado me corresponde).

El artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 1174 establece que corresponde “al Ministro
rector del sector al que pertenece el bien o está subordinada la actividad materia del
procedimiento de desinversión”, adoptar las decisiones de “política de uso,
aprovechamiento o enajenación, de actividades o emprendimientos y bienes públicos”
(lo resaltado me corresponde).

Al efecto, invocando el Decreto Ejecutivo No. 1174, el Ministerio de

Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (en adelante MINTEL) expidió
el Acuerdo Ministerial No. 033-2016, cuyo artículo 1 dispuso lo siguiente:

“Artículo 1.- Adoptar como decisión de política de uso, aprovechamiento o

enajenación, de actividades o emprendimientos y bienes públicos, la de hacer
líquidas las inversiones previamente efectuadas en actividades o emprendimientos
y bienes públicos de la Empresa Pública Corporación Nacional de
Telecomunicaciones, CNT E.P. mediante los correspondientes procedimientos de
desinversión, de acuerdo a los intereses estatales, esto es para destinar los recursos
resultantes al cumplimiento de los objetivos de la planificación nacional.

A fin de hacer liquidas las inversiones mencionadas en el inciso anterior, la política

estará orientada a la enajenación de bienes públicos relacionados a la prestación
de los servicios de telecomunicaciones dentro del marco establecido en el Decreto
Ejecutivo No. 1174 publicado en el Segundo Suplemento del Registro Oficial No. 831
de 01 de septiembre de 2016” (lo resaltado me corresponde).

De lo expuesto se observa que: i) las instituciones y entidades que transfieran bienes o

recursos públicos deben someterse a las normas que regulan esa materia, en la que rige
el derecho público; ii) el COPLAFIP contiene las regulaciones sobre los instrumentos
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aplicables a la Planificación y las Finanzas Públicas, disponiendo que la entidad a cargo

de la Administración Pública, en coordinación con el ente rector de las finanzas
públicas, pueda dictar políticas, normas y reglas sobre la gestión, administración y uso
de los bienes públicos de la Administración Central e Institucional, incluidas sus
empresas públicas, sin perjuicio de las facultades de la Contraloría General del Estado;
iii) mediante Decreto Ejecutivo No. 1174 se regularon los procedimientos por los cuales
la Administración Pública Central e Institucional de la Función Ejecutiva, hacen
líquidas las inversiones previamente efectuadas en empresas públicas; y, iv) a través de
Acuerdo Ministerial, el MINTEL dispuso hacer líquidas las inversiones en bienes
públicos de la CNT EP, mediante procedimientos de desinversión, dentro del marco
establecido en el Decreto Ejecutivo No. 1174.

2.2. Competencia del Directorio para aprobar la desinversión de una empresa

pública y autorizar la enajenación de bienes:

El artículo 315 de la CRE faculta al Estado constituir empresas públicas para los objetos
ahí previstos, y dispone que esas entidades tendrán “autonomía financiera, económica,
administrativa y de gestión, con altos parámetros de calidad y criterios empresariales,
económicos, sociales y ambientales” (lo resaltado me corresponde).

De acuerdo con el artículo 314 de la CRE, el Estado será responsable de la provisión,

entre otros, de los servicios públicos de telecomunicaciones, garantizando que
respondan a los principios de “obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia,
responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad” (lo
resaltado me corresponde).

Pr su parte, el artículo 1 de la LOEP, al referirse al ámbito de esta ley, indica que sus
disposiciones regulan la constitución, organización, funcionamiento, fusión, escisión y
liquidación de las empresas públicas que no pertenezcan al sector financiero y que
actúen en el ámbito internacional, nacional, regional, provincial o local; “y, establecen
los mecanismos de control económico, administrativo, financiero y de gestión que se
ejercerán sobre ellas, de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución de la República”
(lo resaltado me corresponde).

El numeral 3 del artículo 2 de la LOEP prevé, entre sus objetivos, el: “Regular la
autonomía económica, financiera, administrativa y de gestión de las empresas
públicas”, con sujeción a los principios y normativa previstos en la CRE, en esa ley y
demás leyes, en lo que fueren aplicables.

De acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la LOEP, las empresas públicas

constituidas por la Función Ejecutiva se crean mediante decreto ejecutivo, lo que
determina que dichas entidades integren esa Función, según el numeral 4 del artículo 45
del COA y el artículo 2 letra ch) del del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva9 (en adelante ERJAFE).

9
ERJAFE, publicado en el Registro Oficial No. 536 de 18 de marzo de 2002.
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Adicionalmente, el numeral 6 del artículo 3 de la LOEP contempla, como uno de los

principios por los cuales se rigen las empresas públicas, el “Preservar y controlar la
propiedad estatal y la actividad empresarial pública” (lo resaltado me corresponde).

Constituyen órganos de dirección y administración de las empresas públicas, de acuerdo

con el artículo 6 de la LOEP: “1. El Directorio; y, 2. La Gerencia General”. La
integración del Directorio de las empresas públicas de la Función Ejecutiva se rige por
la letra a) del artículo 7 ibídem, que incluye, entre sus miembros, al titular del
Ministerio del ramo correspondiente, o su delegada o delegado permanente.

Ahora bien, la CNT EP se creó mediante Decreto Ejecutivo10 No. 218, cuyo artículo 5
prevé que el Ministro de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información
integre el Directorio.

Corresponde al Directorio de la respectiva empresa pública aprobar la desinversión de la

misma en sus filiales o subsidiarias, y “Autorizar la enajenación de bienes de la
empresa de conformidad con la normativa aplicable desde el monto que establezca el
directorio”, según los numerales 3 y 10 del artículo 9 de la LOEP (lo resaltado me
corresponde).

El inciso primero del artículo 38 de la LOEP establece que constituyen patrimonio de

las empresas públicas “todas las acciones, participaciones, títulos habilitantes, bienes
tangibles e intangibles y demás activos y pasivos que posean tanto al momento de su
creación como en el futuro”.

En este sentido, el inciso primero del artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 1174
desarrolla la fase preliminar para las operaciones de desinversión, en los siguientes
términos:

“Corresponde al Gerente de la empresa pública o a la máxima autoridad del órgano

competente preparar: (i) los documentos preparatorios sobre los aspectos técnicos,
económicos financieros y jurídicos de la operación de desinversión y (ii) el proyecto de
pliego de bases y la propuesta de la estructura legal y los términos contractuales
esenciales de la operación”.

Adicionalmente, el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 1174 se refiere al

procedimiento, adjudicación e instrumentación de la operación de desinversión, para lo
cual prevé:

“En el caso de las empresas públicas, corresponde a su directorio la resolución de

iniciar el procedimiento y la aprobación del pliego de bases y de la estructura legal
y los términos contractuales esenciales. La misma competencia, corresponde a la
máxima autoridad administrativa o su delegado en el caso de otras entidades públicas de
la Administración Pública Central.

10
Decreto Ejecutivo No. 218, publicado en el Registro Oficial No. 122 de 3 de febrero de 2010.
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En la estructura legal de la operación se ha de identificar los actos y contratos

preliminares o preparatorios o, en su caso, la necesidad de constituir empresas
mercantiles como mecanismo de desinversión. La definición del procedimiento es una
atribución del directorio, atendiendo la naturaleza de la operación y el destinatario del
bien o emprendimiento.

La ejecución del procedimiento de desinversión, con las reformas aprobadas a la que

haya lugar durante su desarrollo, le corresponde a los órganos delegados por la máxima
autoridad administrativa de la Administración pública o, en su caso, al gerente de la
empresa pública de la que se trate.

La adjudicación y posterior instrumentación de la operación estará a cargo de los

órganos delegados de la máxima autoridad administrativa del correspondiente órgano o,
en su caso, del gerente de la empresa pública. En este último caso, el gerente actuará
previa autorización del directorio de la empresa pública que, para tal propósito, contará
con el informe de su gerente” (lo resaltado me corresponde).

De lo señalado se desprende que: i) uno de los principios que rigen a las empresas
públicas es el preservar y controlar la propiedad estatal; ii) corresponde al Directorio
aprobar la desinversión de la empresa pública y autorizar la enajenación de bienes de
conformidad con la normativa aplicable; iii) el Decreto Ejecutivo No. 1174 prevé que
corresponde al Directorio la resolución de iniciar el procedimiento de desinversión, así
como la aprobación del pliego de bases y de la estructura legal y los términos
contractuales esenciales, siendo la definición del procedimiento atribución de éste.

2.3. Vigencia del Decreto Ejecutivo No. 1174:

De conformidad con los numerales 5 y 13 del artículo 147 de la CRE, son atribuciones y
deberes del Presidente de la República, en su orden: “Dirigir la administración pública
en forma desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su integración,
organización, regulación y control”; y, “Expedir los reglamentos necesarios para la
aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a
la buena marcha de la administración”, en concordancia con lo previsto en la letra f) de
artículo 11 del ERJAFE (lo resaltado me corresponde).

Respecto a la derogatoria de las normas, el artículo 37 del CC prevé lo siguiente:

“Art. 37.- La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita.

Es expresa cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.
Es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con
las de la ley anterior.
La derogación de una ley puede ser total o parcial” (lo resaltado me corresponde).
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En este contexto, según el artículo 38 ibídem, la derogación tácita “deja vigente en las
leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna
con las disposiciones de la nueva ley” (lo resaltado me corresponde).

Las disposiciones que regulan la derogatoria de las leyes, previamente citadas, son
igualmente aplicables a los actos normativos que, en ejercicio de su potestad
reglamentaria, expide el Presidente de la República, según el artículo 129 del COA y
guardan relación con el principio de seguridad jurídica, que impone a las
administraciones obrar conforme a normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas
por las autoridades competentes.

3.- Pronunciamiento.-

Por lo expuesto, en atención a los términos de su consulta se concluye que, de

conformidad con los artículos 37 y 38 del CC, el procedimiento previsto en el Decreto
Ejecutivo No. 1174, para la desinversión y monetización de la infraestructura pasiva, es
aplicable a la CNT EP en tanto no ha sido derogado expresamente y sus disposiciones
guardan armonía con lo previsto en los numerales 3 y 10 del artículo 9 de la LOEP,
respecto a las competencias del Directorio para aprobar la desinversión de la empresa
pública en sus filiales o subsidiarias y autorizar la enajenación de bienes de la empresa.

El presente pronunciamiento se limita a la inteligencia y aplicación general de normas

jurídicas, siendo de exclusiva responsabilidad de la entidad consultante, su aplicación a
casos institucionales específicos.

Atentamente,
Firmado digitalmente
por IÑIGO FRANCISCO
ALBERTO SALVADOR
CRESPO

Dr. Íñigo Salvador Crespo

PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO