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El desarrollo del Estado regulador en Chile

Chapter · April 2011

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Jacint Jordana
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El desarrollo del Estado regulador en Chile

Jacint Jordana
Catedrático de Ciencia Política en la Universitat Pompeu Fabra.
Director del Institut Barcelona d’Estudis Internacionals

1. Introducción
La democracia liberal en Chile ha sido considerada como un caso excepcio-
nal de fuerte estabilidad en el contexto de América Latina, con largos perío-
dos de continuidad institucional desde los tiempos de la independencia, sólo
interrumpida por unos pocos períodos de autoritarismo, como el producido
por el brutal golpe de Estado de 1973 —que duró hasta el año 1989—. Esta
experiencia ha sido considerada a menudo como un caso anormal en América
Latina: un país católico y orientado a la exportación con instituciones y prácti-
cas democráticas de larga duración, en una región con un grado mucho menor
de estabilidad en sus instituciones democráticas (Valenzuela, 1989). Este cono-
cido patrón podría haber tenido algunas consecuencias importantes, pero algo
menos conocidas, para el desarrollo organizativo del Estado chileno y, con este
propósito, este trabajo está dedicado a explorar algunos de los particulares pa-
trones institucionales que aparecen cuando observamos el desarrollo histórico
del Estado chileno.
Entre las características tradicionales de la administración pública latinoame-
ricana durante el siglo XX se ha destacado la persistencia de un legalismo muy
detallado, la utilización de prácticas informales para eludir los procedimientos
formales, y la existencia de prácticas mediante las que el poder político hace
amplio uso de los puestos de trabajo en el sector público (Hopkins, 1974). Sin
embargo, el estilo dominante de la administración pública en Chile durante la
mayor parte del siglo divergía en cierta medida de estos patrones, por lo menos
respecto a tres aspectos. En primer lugar, por la existencia de un estado admi-
nistrativo de carácter weberiano, ya establecido a finales del siglo XIX, y que se
hizo más fuerte durante el siglo XX, gracias a los largos períodos de estabilidad
democrática. En segundo lugar, un papel de gran relevancia de los tecnócratas
en la administración pública desde los años veinte, que se incorporaron a través
de diferentes oleadas a lo largo del siglo, y que introdujeron fuertes presiones
para la modernización de la administración pública (Silva, 2009). Finalmente, en
tercer lugar, una mayor profesionalización de la administración pública, con un
papel mucho más reducido de la politización de su personal en comparación con
214 Jacint Jordana

otros países de la región (BID, 2006), aunque también existente, especialmente

en algunos periodos históricos.
En cuanto al desarrollo del Estado regulador, entendido como aquellas for-
mas estatales orientadas a regular y controlar derechos, mercados y riesgos socia-
les, también podemos distinguir algunas particularidades importantes de Chile
en el contexto de América Latina. En Chile, los organismos reguladores fueron
creados antes que en otros países de América Latina en la mayoría de los secto-
res que consideramos. Chile fue un país pionero en la región en sus desarrollos
reguladores ya a principios del siglo XX, y también respecto al resto del mundo,
fue un país innovador en cuanto al desarrollo de sus instituciones reguladoras
(Jordana & Levi-Faur, 2006). De hecho, podríamos sugerir que Chile desarrolló
su estado regulador mucho antes de la revolución reguladora que se extendió
por todo el mundo en la década de 1990 (Jordana & Levi-Faur, 2005). En este
sentido, nos preguntamos en este trabajo por qué el estado regulador surgió an-
tes en Chile que en otros países de América Latina, y también en qué medida este
desarrollo previo contribuye a explicar el carácter singular del Estado regulador
en Chile, en comparación con la mayoría de los países de América Latina.
La mayor parte de las instituciones reguladoras chilenas no se parecen a los
modelos estándar de las agencias reguladoras que se ha difundido y emulado
en el mundo durante la década de 1990. En realidad, la difusión del mode-
lo estándar de agencia reguladora que se produjo entonces, y que llegó a la
mayoría de los países de América Latina, tuvo un impacto débil en Chile (Jor-
dana, Levi-Faur & Fernández, 2009). De hecho, muchas agencias reguladoras
chilenas muestran un diseño institucional diferente a los estándares globales y
regionales. Entre sus características particulares, cabe destacar varios casos de
unidades reguladoras que se mantuvieron dentro de las estructuras administra-
tivas tradicionales, de carácter weberiano, sin llegar a crear organismos autóno-
mos separados, como es el caso de SUBTEL, la agencia de telecomunicaciones
(García, 2009). La ausencia de mecanismos de delegación formal en la mayoría
de las agencias reguladoras de Chile es otro rasgo específico. Por ejemplo, sólo
en unos pocos casos hay plazos fijos de mandato para los responsables de las
agencias chilenas: desde 1994 el nombramiento del director del Banco Central
tiene un plazo fijo; y un segundo caso de duración determinada se introdujo en
2003, en la autoridad antimonopolio, después de su reforma institucional. Pero
por lo menos hasta finales de la década del 2000, todas las otras agencias regu-
ladoras no disponían de plazos fijos de mandato, ya fuera para el responsable
de la agencia o para los miembros de sus consejos. El poder ejecutivo designa
al responsable de la agencia, y puede ser removido en cualquier momento y
sin justificación, mientras que el poder legislativo no tiene la capacidad pa-
ra supervisar los procesos de nominación. Otra característica especial de las
agencias reguladoras de Chile es la composición de la junta o consejo. Con fre-
El desarrollo del Estado regulador en Chile 215

cuencia, estos órganos tienen una fuerte orientación corporativa, incluyendo a

veces la participación formal de representantes de los intereses organizados en
la junta directiva de la agencia, o contemplan la participación de representan-
tes de diferentes departamentos ministeriales, con el propósito de facilitar la
coordinación con las diferentes unidades de gobierno.
En este trabajo situamos el contexto histórico del Estado regulador chileno,
que surgió en la época liberal decimonónica y evolucionó progresivamente hasta
la actualidad, mezclando las influencias externas en diferentes momentos con el
legado de su propia tradición administrativa. Consideramos algunas coyunturas
críticas en diferentes momentos históricos, y mostramos cómo la expansión de
las instituciones reguladoras surgió a menudo como una manera de resolver al-
gunos dilemas políticos. También discutimos la posible existencia de unos patro-
nes de dependencia institucional, para entender mejor los particulares diseños
reguladores adoptados por muchas instituciones públicas en el país. El estudio
está organizado en torno a cuatro diferentes períodos históricos a lo largo del si-
glo XX, que caracterizamos como cuatro oleadas sucesivas para el desarrollo del
Estado regulador. En primer lugar, nos centramos en la década de 1920 y la tem-
prana revolución reguladora en el área financiera: En segundo lugar, revisamos
la creación de instituciones reguladoras durante el periodo en el que predominó
un modelo de estado desarrollista en Chile: En tercer lugar, consideramos la ex-
pansión del Estado regulador durante la dictadura de Pinochet, sobre todo en la
década de 1980. Por último, nos centramos en el desarrollo regulador durante
las décadas más recientes, cuando la revolución reguladora se amplió a nuevos
sectores sociales.

2. Antecedentes. El Estado liberal chileno en el siglo XIX

Mostrando una trayectoria excepcional en comparación con sus vecinos, du-
rante el siglo XIX Chile experimentó períodos de intensa actividad, organización
y mejora de su administración pública. Momentos destacados surgieron cuando
tomaron el liderazgo prominentes líderes políticos (en particular durante el de-
cenio de 1830 con Diego Portales, en 1850 con Mont, y en 1880 con Balmaceda),
aunque también se produjeron algunos períodos de decadencia. Sin embargo,
hubo una cierta continuidad y estabilidad de las estructuras burocráticas a lo
largo del siglo, algo excepcional para el contexto latinoamericano del siglo XIX,
lo que permitió el desarrollo de las tradiciones administrativas y la consolidación
de algunas prácticas institucionales. Diversas explicaciones sobre tal estabilidad
han sido ampliamente debatidas, pero es importante recordar que durante el
siglo XIX, como casi todos los países latinoamericanos, Chile tampoco estuvo li-
bre de conflictos internos y guerras civiles entre los segmentos rivales de su clase
216 Jacint Jordana

dominante, incluyendo algunos intentos fallidos para avanzar en la revolución

burguesa (Zeitlin, 1984).
Una manera de identificar algunas continuidades puede ser observar su
desarrollo institucional en el ámbito de la regulación. Durante el período de
transición de la administración colonial, ya se introdujeron en Chile algunas
disposiciones sobre el poder de supervisión estatal. La primera constitución
(1818) ya hizo uso de la palabra superintendencia refiriéndose a las compe-
tencias otorgadas al “Director Supremo” sobre todas las áreas del Estado (lo
que sugiere una clara influencia de la antigua administración colonial). Las
siguientes constituciones de principios del siglo XIX (1822, 1828 y 1833) mos-
traron un cambio significativo en el uso de esta palabra, en la medida en que
la emplearon con un significado más concreto. De hecho, estas constituciones
señalaron dos ámbitos en los que la actividad de “superintendencia” debía ser
activa, Justicia y Educación, refiriéndose claramente a las tareas de inspección,
vigilancia y control. Más en concreto, la Constitución de 1833 indicó que una
Superintendencia de Educación debía ser creada para inspeccionar la educa-
ción nacional, y que un órgano judicial específico debía ser establecido, con el
nombre de superintendencia, con el objeto de inspeccionar y controlar todos
los tribunales y los jueces de la nación. Sin embargo, el órgano de supervisión
de la educación no fue creado, y sólo en 1842, cuando la Universidad de Chile
se estableció como la primera universidad pública en el país, la responsabilidad
de controlar la educación pública en los niveles inferiores fue asignada a esta
universidad, como una forma de delegación profesional. Sin embargo, la edu-
cación pública en Chile se expandió rápidamente durante el siglo y también se
volvió más centralizada a lo largo de los años. Finalmente, se creó el Ministerio
de Educación en el año 1899 (adoptando el nombre de “Ministerio de Instruc-
ción” hasta 1927), mientras que desaparecieron las tareas de supervisión por
parte de la universidad.
Además de la Superintendencia de Educación, encontramos en el siglo XIX
la creación de otros órganos de control que también tomaron el nombre de su-
perintendencia, como por ejemplo la Superintendencia de Aduanas. De hecho,
hasta la década de 1830, la mayoría de los esfuerzos dedicados a la construcción
del Estado chileno se concentraron en la formación del ejército y la administra-
ción de aduanas. Esta fue una de las primeras organizaciones públicas creadas
después de la independencia chilena, durante la década de 1810, como adapta-
ción de instituciones coloniales previas, y fue reformada en la década de 1830 de
acuerdo a la nueva Constitución, adoptando el nuevo nombre. Posteriormente,
dentro de la administración de aduanas de Chile, el uso de la palabra superinten-
dencia se limitó progresivamente a la unidad superior encargada de la supervi-
sión de las oficinas de aduanas locales, y finalmente, su uso desapareció en algún
momento a mediados del siglo XX.
El desarrollo del Estado regulador en Chile 217

A finales del siglo XIX, la inversión pública y la modernización urbana avan-

zaron muy rápidamente en Chile, y los patrones de desarrollo no estaban tan
lejos de muchos casos europeos, teniendo en cuenta sus éxitos y fracasos. Así,
las elites chilenas mostraban una fascinación particular e intensa por las lejanas
metrópolis europea y su intensa transformación política y económica (Bauer,
1990). En este contexto, las estrategias de modernización pública se centraron
en el establecimiento de un modelo de estado administrativo de corte weberia-
no. Sin embargo, un significativo intento de construir un Estado más activo e
intervencionista, a cargo del presidente Balmaceda en 1891, terminó con una
guerra civil, ya que el Congreso se opuso fuertemente a sus propósitos, mientras
que se produjo una división militar entre ambos bandos (Zeitlin, 1984). Balma-
ceda perdió la guerra y luego el Congreso impuso un largo período de dominio
parlamentario en la vida política chilena, que resultó también en una persistente
fragilidad burocrática. Esta situación terminó con la crisis política de los años
1924-1925, cuando una nueva constitución fue presentada, después de un golpe
militar. La inestabilidad política durante el cambio de siglo fue significativa, ya
que más de 100 gabinetes se formaron en un período de 33 años, desde 1891
hasta 1925. Cuando una nueva Constitución se introdujo en 1925, con el objetivo
de reducir esa inestabilidad, el impulso a la modernización de la administración
pública se planteó de nuevo con fuerza.
A pesar de tales dificultades, durante la segunda mitad del siglo XIX y prin-
cipios del XX el marco regulador de la actividad económica se fue definiendo
progresivamente en Chile sobre la base de leyes generales (por ejemplo, la Ley
Bancaria de1860; el Código Mercantil de 1865, la regulación de las compañías
de seguros en 1904), y de renovadas formas de control gubernamental, median-
te inspectores designados por el Presidente, en unidades administrativas que se
fueron creando poco a poco. Ya en 1912 el cargo de inspector de la banca fue
creado dentro de la administración pública, lo que representaba el primer inten-
to de dar identidad organizativa a las tareas de supervisión bancaria (Morand Val-
divieso, 2000). Como veremos en la siguiente sección, esta tendencia se hizo más
fuerte durante la década siguiente, en la medida en que detalladas regulaciones
financieras fueron introducidas a mediados de 1920, cuando se publicó la prime-
ra ley que regulaba los mercados bursátiles en el país (DL93/1924) y también se
crearon nuevas superintendencias, aprovechando modelos institucionales que,
como hemos visto, estaban presentes en la propia tradición administrativa del
país.
Precisamente es interesante destacar que el uso de la palabra superintenden-
te en la administración pública española se originó en el siglo XVI en América
Latina. En particular, durante el siglo XVIII, su uso se hizo muy común en la
Administración española. Asesores franceses recomendaron a los monarcas es-
pañoles su uso en la América hispana para los funcionarios encargados de los
218 Jacint Jordana

diferentes territorios, como una forma de modernizar la administración pública

y el fortalecimiento del Estado absolutista. Sin embargo, a pesar de cierta confu-
sión, como sugiere Pietschmann (1983), durante estos siglos una comprensión
común de la palabra “superintendente” como un funcionario público puede ser
identificada, a partir de la combinación de dos características clave para esta fun-
ción: en primer lugar, la orientación al control y la supervisión de las diferentes
áreas de la administración pública, y en segundo lugar, la alta complejidad de
las tareas asignadas (debido a sus problemas técnicos, o la necesidad de mayor
intervención pública, etc.).

3. La primera ola: la construcción del estado regulador

en el ámbito financiero
Esta primera fase se centró en el establecimiento de las autoridades regulado-
ras en el área de las finanzas. Primero, el Banco Central fue establecido como una
institución controlada públicamente en 1925. Otras tres agencias reguladoras se
crearon en los años siguientes; en 1925, la Superintendencia de Bancos e Institu-
ciones Financieras; dos años más tarde, la Superintendencia de Seguros, que se
fusionó en 1931 con un unidad ministerial encargada de regular los mercados de
valores (creada en 1928) para formar un organismo más amplio, la Superinten-
dencia de Seguros y Valores. Además, utilizando el mismo modelo institucional
se creó una organización especial en 1927 para controlar los impuestos sobre las
exportaciones de minerales (Superintendencia del Salitre). Vale la pena mencio-
nar que este marco regulador para la supervisión financiera se encuentra todavía
en funcionamiento, después de más de ochenta años y muchas transformaciones
políticas en el país. Ningún otro país de América Latina —y sólo muy pocos
en el mundo— institucionalizó tan pronto el espacio regulador en toda el área
financiera, como lo hizo Chile. Por otra parte, la adopción del nombre de super-
intendencia para denominar a las agencias reguladoras muestra una significativa
continuidad con diseños institucionales anteriores.
Durante aquellos años, los patrones principales de comercio e inversión ex-
tranjera directa en Chile se volvieron hacia los EE.UU., desplazando al Reino
Unido y Alemania como los principales socios —como lo habían sido en las déca-
das anteriores—. Esta nueva situación también fortaleció las relaciones de Chile
con los EE.UU., y muchos consultores estadounidenses visitaron el país en la
década de 1920 (desde militares hasta expertos en salud), sugiriendo muchas re-
formas institucionales y políticas. Una visita importante fue hecha por la misión
Kemmerer, que influyó en las reformas financieras de Chile en aquel momento.
Kemmerer, profesor de Princeton, había participado en las reformas políticas en
cinco países de América Latina (Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Chile) du-
El desarrollo del Estado regulador en Chile 219

rante los primeros años veinte, y en todos los casos sugirió instituciones similares
(Drake, 1989). Su trabajo en Chile no fue el primero en América Latina, pero
probablemente fue el más exitoso, teniendo en cuenta la adopción completa de
las sugerencias que realizó su equipo:
”La mayor parte de las recomendaciones de nuestra Comisión han sido adoptadas por el Gobier-
no de Chile y han sido convertidas en leyes. En ningún otro país en el que hemos trabajado se ha
incorporado un mayor numero de recomendaciones a su legislación” (Kemmerer,1927 —discurso
durante la cena ofrecida por el Presidente del Banco Central de Chile, 23-7-1927)—.

Kemmerer fue encargado por el gobierno chileno debido a la misión que

hizo en Colombia en 1923, que fue considerado como un ejemplo para las nece-
sidades del gobierno. De hecho, la situación política en Chile en 1924 era muy
complicada. En el contexto de una inflación muy alta y huelgas múltiples, una
conservadora Junta Militar tomó el poder a finales de 1924, y decidió llamar con
urgencia a Kemmerer para asesorarse sobre como mejorar la situación econó-
mica. La Junta restauró el poder civil pocos meses después, pero los militares
mantuvieron una fuerte participación en los asuntos internos, controlando el
gobierno. Cuando la misión Kemmerer llegó, y después de trabajar unos meses
en Chile (julio-octubre de 1925), sugirió un paquete de medidas políticas (fun-
damentalmente cambios fiscales y regulaciones financieras) y también varias in-
novaciones institucionales, como la creación de un banco central comprometido
con la estabilidad de la política monetaria, el establecimiento de una institución
independiente para la supervisión financiera (la Superintendencia Bancaria), y
la creación de una Oficina General de Contabilidad para controlar todo el gasto
público. Los militares impusieron al gobierno formal casi todas las sugerencias
que hizo la misión Kemmerer, que fueron transformadas rápidamente en legisla-
ción (Drake, 1989, p. 86-92).
La mayor parte de las reformas sugeridas por la misión Kemmerer, y, en parti-
cular la creación de un banco central bajo control del Estado, fueron de hecho ya
delineadas por expertos y funcionarios públicos chilenos antes de la llegada de la
misión. El particular diseño de la junta del Banco Central de Chile, integrada por
representantes de diferentes sectores económicos (industria, trabajadores, ban-
queros, terratenientes, etc.), para evitar su captura por el sector gubernamental
o los grupos bancarios, fue delineado también antes de la llegada Kemmerer
por expertos chilenos (Drake, 1984). Sin embargo, Kemmerer aportó soluciones
concretas a los problemas financieros de la economía chilena de los años veinte
(la inflación, la falta de capital interno ...) al sugerir la creación de nuevas insti-
tuciones públicas que delineaban un Estado intervencionista moderno, distinto
del Estado liberal-elitista del siglo XIX, que implicaba la participación del Estado
no sólo en la supervisión bancaria o el control del dinero, sino también en las
relaciones laborales y muchos otros ámbitos, como por ejemplo el bienestar o
la política agrícola (Drake, 1989, p. 110-114). Kemmerer ayudó a introducir en
220 Jacint Jordana

Chile un primer conjunto coherente de instituciones especializadas en la ela-

boración de la políticas reguladoras, y su misión también impulsó una revisión
de la normativa existente en muchos campos, proporcionando legitimidad y la
introducción de un modelo externo que ayudó a superar las resistencias internas
derivadas de la acción de diferentes grupos de interés y poderosos segmentos de
la élite política.
Las instituciones reguladoras creadas en los años veinte alcanzaron la estabili-
dad después de algunas décadas, y el caso de la Superintendencia Bancaria es un
buen ejemplo de esta evolución. Después de su creación en 1925, esta agencia tu-
vo un desarrollo bastante estable en términos institucionales. Como primer res-
ponsable de la agencia fue designado el ex ministro de Hacienda (Julio P. Bihl),
que estuvo en el cargo durante cinco años. El siguiente responsable de la agencia
se mantuvo en el cargo durante 15 años, hasta 1946, y fue continuado por otro
director que ocupó el cargo durante 12 años. Además, todos estos responsables
tenían una sólida formación técnica, y habían trabajado durante varios años en
la agencia antes de ser nombrados para su dirección (Morand Valdivieso, 2000).
La autonomía de la agencia se enderezó también en el momento de su creación
por medio de una fuente autónoma de financiación (aportaciones directas de
los bancos en lugar del presupuesto general) y también dando al responsable del
organismo la capacidad para contratar su propio personal y definir sus salarios.
Durante los años sesenta y principios de los setenta, la rotación en la dirección
fue en aumento, y algunos nombramientos siguieron el ciclo político, también
porque la política bancaria pasó a ser mucho más intervencionista. Sin embar-
go, la agencia todavía siguió dominada por profesionales. En este sentido, por
ejemplo, es interesante señalar que Pinochet, después del golpe, colocó como
jefe de la agencia un ex ministro, y después de éste, también fue nombrado un
ex responsable de la agencia durante los años sesenta.

4. Segunda ola: regulando (tímidamente) el estado

desarrollista
Las propuestas de Kemmerer obtuvieron un éxito importante en Chile a fi-
nales de los años veinte, permitiendo el control de la inflación e impulsando
las exportaciones. Sin embargo, la crisis mundial de principios de 1930 afectó
fuertemente la economía chilena, produciendo de nuevo una elevada inflación
e inestabilidad política, en particular en 1932 (Drake, 1989, p. 120-124). Nuevas
orientaciones de política trajeron el nacionalismo económico durante los años
treinta y cuarenta, y la intervención del Estado chileno en la economía aumentó
de forma extraordinaria, de manera similar a muchos otros países de América
Latina, forjando una política económica proteccionista con el objetivo de susti-
El desarrollo del Estado regulador en Chile 221

tuir importaciones en la industria y generar una estabilidad monetaria interna.

Por lo tanto, las políticas económicas recomendadas por Kemmerer, basadas en
la estabilidad monetaria y los mercados abiertos, desaparecieron pocos años des-
pués de su introducción. Sin embargo, las instituciones que ayudó a introducir
persistieron en el panorama institucional de Chile, contribuyendo a forjar un
aparato estatal más sólido, y también capaz de seguir diferentes orientaciones
políticas.
También muchas nuevas unidades administrativas se crearon en aquellos
años, en particular las orientadas a la prestación de servicios sociales y a mejo-
rar las infraestructuras públicas, y la mayoría de estas entidades fueron creadas
como organizaciones autónomas, separadas de los ministerios, con regulaciones
especiales. En los años siguientes, el Estado aumentó su capacidad de intervenir
en la economía con la creación de más instituciones. Algunas estaban orientadas
a tareas regulatorias, pero la mayoría estaban enfocadas a dirigir las activida-
des productivas (Urzúa & García, 1971). El aparato estatal chileno alcanzó una
presencia muy importante en la economía durante el período desarrollista, que
básicamente se extendió desde finales de los años treinta hasta inicios de los
setenta. En la década de los sesenta, la participación en el PIB del Estado fue de
un 40%, aumentando al 47% en 1970, siendo el Estado propietario de un gran
número de empresas (incluyendo cobre, electricidad, telecomunicaciones, etc.)
Sin embargo, el rendimiento del estado no mejoró en particular a medida que
aumentaba su participación (Stallings, 1978).
En el contexto esbozado, la segunda oleada de regulación se concentró en
la autoridad de competencia y la regulación de seguridad en el trabajo, ambas
áreas transversales a los diferentes sectores de la economía. La autoridad de De-
fensa de la Competencia fue creada en 1959 como un intento de introducir insti-
tuciones más liberales (pro-mercado) en el país. Chile fue el primer país latinoa-
mericano en establecer una autoridad de defensa de la competencia. Sólo Brasil
lo hizo tres años más tarde, mientras que la mayoría de otros países de la región
crearon estos organismos durante la década de 1980, o más adelante. En cuan-
to a la agencia de seguridad en el trabajo, Chile fue también el primer país de
América Latina, que fue seguido por el brasileño un año más tarde. De hecho, la
mayoría de los países de la región tardaron décadas a crear organismos similares.
Además, durante la década de los cincuenta, un incipiente estado de bienestar
empezó a emerger, y nuevas agencias también fueron creadas para controlar el
gasto público y supervisar la regulación en la educación y la seguridad social
(creación de la Superintendencia de Seguridad Social y la Superintendencia de
Educación, ambas en 1953).
Como hemos señalado, el surgimiento de las instituciones autónomas dentro
del Estado se había expandido muy rápidamente durante los años treinta, des-
pués de los primeros experimentos a mediados de los años veinte, con respecto
222 Jacint Jordana

a las instituciones reguladoras. La mayoría de las organizaciones creadas en la

década de 1930 no eran de carácter regulador, sino que estaban orientadas a la
formación de un estado desarrollista. Sin embargo, ello facilitó que las puertas
estuvieran abiertas para crear estructuras autónomas con identidad propia, ba-
sadas en criterios profesionales y tecnócratas para evitar la interferencia de los
partidos políticos. Algunos cambios legislativos facilitaron esta expansión:
“En 1933, se realizaron importantes cambios administrativos en relación con la reforma de la
Constitución. Las agencias fueron creadas fuera del control del Presidente y los ministerios. Poco
después, se produjo una mayor descentralización a través de la creación de instituciones fiscales
semi-autónomas y mediante la creación de empresas estatales. Estas organizaciones funcionaban
bajo el control de consejos de administración, que eran los únicos responsables de las decisiones”
(Fehnel, 1968, p. 128).

Probablemente una de las creaciones más exitosas de este tipo fue la CORFO,
un organismo público creado en 1938 para definir e implementar la política
industrial (el primero de esta naturaleza creado en América Latina), que ad-
quirió rápidamente una gran reputación y promovió una fuerte ideología de la
industrialización, con una base muy técnica. Esa agencia fue formada en su ma-
yoría por ingenieros, y su diseño era de carácter tecnocrático, con una estructura
autónoma tanto con respecto al Presidente como al Congreso, y sólo quedaba
bajo el control de la Contraloría General, lo que podría generar cierta arbitrarie-
dad (Ibáñez, 2003). Uno de los puntos básicos discutidos cuando el proyecto se
encontraba en el Parlamento fue precisamente la forma de mantener fuera del
organismo el activismo político y también cómo dejarlo aparte de las necesidades
de las clientelas partidistas (Silva, 1994). Además de su carácter autónomo, otro
aspecto relevante fue la orientación corporativista de CORFO, ya que su consejo
de administración incluyó diversos representantes de organizaciones empresaria-
les, y también de los sindicatos de trabajadores, de una manera similar a como se
hizo con el consejo del Banco Central pocos años antes (el argumento en ambos
casos fue evitar la manipulación política). En general, los nombramientos para
los consejos de este tipo de agencias solían ser sobre la base de listas cortas pre-
sentadas por los representantes de los distintos intereses políticos y económicos:
”El acuerdo básico que rige para estas organizaciones es una dirección compuesta por lo general
compuesto por representantes del Presidente de la República y los diversos intereses relacionados
con el ámbito sectorial en el que participe la agencia en particular” (Parra, 1973, p. 240).

La autonomía administrativa aumentó de forma extraordinaria a partir de

la década de los cuarenta, cuando la intervención pública en la economía se
desarrolló más intensamente y la administración descentralizada se amplió enor-
memente. De veintiséis unidades autónomas existentes desde 1942, treinta más
fueron agregadas en las siguientes décadas. La ley 7.200 (21-7-1942) regulaba los
órganos de la administración, la definición de su dependencia directa del Presi-
dente y la unidad que los controlaba (a menudo la Superintendencia de Bancos
El desarrollo del Estado regulador en Chile 223

o la Contraloría General), su autonomía presupuestaria, y la capacidad de ges-

tión de su personal y para decidir sobre sus propias inversiones. Se estableció una
categoría especial de los organismos autónomos, las “Instituciones Autónomas”,
con una mayor independencia y menos control externo, sobre la base de leyes
específicas para cada agencia, que debe incluir una junta ejecutiva. La descen-
tralización funcional también creó un gran número de instituciones, llamadas
fiscales o semi-fiscales, además de los servicios públicos y las industrias estatales.
Mientras que las instituciones fiscales, con la autoridad legal especial, tenían sus
propias fuentes de ingresos y sus empleados no eran funcionarios públicos, las
instituciones semi-fiscales no gozaban de autonomía formal. El proceso de agen-
cificación se multiplicó a lo largo de los años, y al final de los años sesenta, era
posible encontrar, por ejemplo, más de 20 organizaciones independientes encar-
gadas de la reforma agraria, y más de 50 dedicadas a la seguridad social (Fehnel,
1968, p. 134). Estos organismos funcionaban con sistemas de gestión diferentes y
escalas salariales propias, lo que introducía enormes rigideces a la movilidad de
recursos humanos en todo el sector público.
El tamaño de la administración pública creció de forma exponencial desde
los años cuarenta hasta la década de 1960 (siendo cuatro veces más grande), y
en estos años se desarrollaron muchos reglamentos sobre el personal de la ad-
ministración pública, que definían las reglas generales, incluyendo los requisitos
para las diferentes posiciones, y los sistemas de protección del empleo. En este
contexto de crecimiento continuo, sin embargo, el clientelismo político también
tomo un intenso protagonismo, y los políticos a cargo de las diferentes entida-
des públicas jugaron muy a menudo como intermediarios para la colocación de
puestos de trabajo en la administración pública (Sunkel, 1963; Petras, 1968). Las
presiones para designar a los partidarios propios eran muy comunes, y en ocasio-
nes ello también llevó a crear nuevas estructuras administrativas en paralelo a las
existentes “mientras que el funcionario titular conservaba su puesto y salario, sus
poderes eran entregados a un nuevo funcionario designado por el presidente”
(Parrish, 1973, p. 244).
La intensa creación de las agencias durante este periodo podría ser vista tam-
bién como una oportunidad para fomentar el estilo “clientelar” de la política en
el país durante ese período de fuerte crecimiento, dado que supuso la creación
de muchos puestos de trabajo (menos regulados que en las oficinas ministeriales
formales). De hecho, el sistema de botín era dominante en todos los países de
América Latina en ese momento, y probablemente el caso chileno fue uno de
los más moderados, en comparación con otros casos mucho más dramáticos. A
finales de la década de los sesenta, la burocracia pública chilena, aunque con un
fuerte peso tecnocrático, posiblemente mayor que en otros países latinoamerica-
nos, era muy resistente al cambio, protegida por las normas de la administración
pública, y defendida por los numerosos grupos de intereses a los que se unieron,
224 Jacint Jordana

especialmente en el fragmentado espacio institucional de las agencias (Parrish,

1973; Cleaves, 1974).
En paralelo al aumento de la fragmentación en la administración pública, ya
en la década de los cincuenta los debates acerca de cómo hacer frente a los pro-
blemas económicos surgieron de nuevo en el país, a medida que la estrategia de
desarrollo impulsado por el estado se enfrentaba a nuevos desafíos. El gobierno
chileno contrató a una firma consultora estadounidense, Klein-Saks, para que
actuase como su asesor oficial de 1955 a 1958, con el objetivo de legitimar sus po-
líticas públicas. Las recomendaciones de esta empresa, en línea con las opiniones
de diferentes economistas chilenos, se orientaron hacia la construcción de una
economía más liberal en el país, la introducción de una autoridad de defensa de
la competencia fuerte y rebajar las barreras arancelarias con el fin de reducir los
problemas de la inflación y aumentar de forma general la competencia (Furnish,
1971). Aunque las recomendaciones no fueron adoptadas en primera instancia,
en la medida que aparecieron muchos cuellos de botella, Jorge Alessandri, que
asumió la presidencia en 1958, fue capaz de introducir más cambios en la políti-
ca económica, y establecer también un sistema de defensa de la competencia en
Chile por primera vez, incluyendo la creación de una Comisión de Lucha contra
los monopolios en 1959. La comisión estaba compuesta por tres miembros. Un
miembro de la Corte Suprema de Justicia, el Superintendente de Bancos y el Su-
perintendente de Valores y Seguros, y actuaba como un tribunal exclusivo para
asuntos relacionados con las leyes antimonopolio, sin tener una estructura admi-
nistrativa propia, pero confiando en la capacidad de las agencias reguladoras ya
existentes, en particular, la Superintendencia de Seguros y Valores. Sin embargo,
la aplicación de la ley antimonopolio en Chile durante los años posteriores no
tuvo mucho éxito y los principios del libre mercado no se cumplían de forma
sistemática durante los años sesenta (Furnish, 1971).
Otros organismos reguladores fueron introducidos durante este período, co-
mo la Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Electrici-
dad y Gas, y la Superintendencia de Educación Pública. Esta última fue creada
en 1953 como una unidad técnica adscrita al Ministerio, pero con una identidad
propia como organización. La Superintendencia se orientó hacia las tareas de
planificación y de supervisión, pero no alcanzó notoriedad importante, y desapa-
reció en 1981, momento de su disolución en el Ministerio de Educación. Lo que
es relevante destacar, sin embargo, es que a pesar de la importancia al estado de-
sarrollista durante este período, surgieron algunas iniciativas reguladoras con el
objetivo de corregir desviaciones del estado intervencionista (fallas de mercado,
problemas en la provisión de educación y servicios sociales). Esto parece también
estar relacionado con el establecimiento de una tecnocracia reformista que es-
taba involucrada en la gestión de los nuevos programas públicos. Sin embargo,
también cabe destacar que cuando el aparato estatal sufrió una fuerte expansión
El desarrollo del Estado regulador en Chile 225

en las áreas sociales, se puso de manifiesto un nuevo tipo de funcionario público

con una orientación profesional de otra naturaleza: más que los economistas
o ingenieros, eran principalmente humanistas y sociólogos (Silva, 1993). En su
conjunto, la emergencia de instituciones reguladoras durante este periodo fue
débil, pero no inexistente. Su desarrollo fue complicado, pero no tanto por las
formas institucionales —dada la fuerte agencificación presente durante este pe-
riodo— sino por sus propios principios reguladores, que entraban en tensión
con la fuerte expansión estatal de estas décadas y la articulación de intereses
público-privado existente.

5. La tercera ola: la expansión del estado regulador y los

nuevos mercados de servicios públicos
La tercera ola de institucionalización reguladora se produjo en la década de
los ochenta, durante la dictadura de Pinochet, y se centró en la regulación de
los servicios públicos. Este hecho fue relacionado con los procesos de privatiza-
ción en el país y la necesidad de regular los nuevos mercados, que desafiaba las
formas de gobierno económico existentes. Durante este período, se desarrolló la
Superintendencia de Electricidad y Gas (de hecho, creada en 1968, fue totalmen-
te rediseñada en 1985), la Superintendencia de Administradores de Fondos de
Pensiones (1980), así como la creación de SUBTEL (creada en 1977, reorgani-
zado en 1985), el regulador de telecomunicaciones. Esta última no es, de hecho,
una agencia, sólo una rama del Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
aunque es una unidad muy autónoma dentro del Ministerio, que tiene su propia
identidad organizativa. En estos años, Chile introdujo las primeras iniciativas de
privatización y regulación de los mercados de servicios públicos en América La-
tina, lo que tuvo enorme influencia en muchas políticas públicas impulsadas en
los años posteriores en muchos países de la región.
Durante este período, economistas formados en Chicago tuvieron una in-
fluencia muy significativa sobre las reformas económicas (Montecinos, 1998a).
Esta influencia fue en parte posible gracias a que algunas décadas antes diversos
economistas chilenos obtuvieron su doctorado en Chicago como consecuencia
de un programa de intercambio académico con EE.UU. establecido por algu-
nas universidades chilenas, en particular la Universidad Católica, que facilitó el
acceso a los estudios de doctorado en Chicago y otras universidades de Estados
Unidos. De hecho, ya en 1965, el decano de la Escuela de Economía de la Univer-
sidad Católica fue uno de los primeros alumnos reclutados en el programa de in-
tercambio (Biglaiser, 2002). Sin embargo, no fue tan clara la participación direc-
ta de los economistas sobre las reformas regulatorias en Chile, particularmente
durante la década de los ochenta. Ellos eran fundamentalmente desreguladores,
226 Jacint Jordana

defensores del libre mercado, pero no estaban específicamente formados en eco-

nomía de la regulación. Durante los años setenta, la dictadura militar desreguló
los precios en diferentes áreas de la economía, y tuvo como objetivo estimular
la libre competencia. Sin embargo, los mercados no estaban bien diseñados, y
el número de empresas era demasiado limitado para permitir una competencia
efectiva (Wisecarver, 1986), por lo que la reducción de aranceles en el comercio
exterior no siempre fue una estrategia exitosa para estimular la competencia.
Como consecuencia, aparecieron muchas dificultades y los precios aumentaron
rápidamente en muchos casos. Así, la regulación de los mercados se convirtió
progresivamente en una nueva estrategia para los Chicago boys y otros asesores del
gobierno militar.
El caso de la Superintendencia de Servicios Eléctricos y de Gas ilustra esta
evolución. Esta se creó en 1968, siendo separadas del Ministerio las responsabi-
lidades de supervisión. Sin embargo, en este ámbito las unidades de inspección,
que tuvieron diversos nombres, ya existían en el Ministerio desde el año 1904.
Inicialmente, los asuntos de regulación de las telecomunicaciones se sumaron
también a la misma Superintendencia, que de hecho tomó el nombre de Super-
intendencia de Servicios Eléctricos, de Gas y de Telecomunicaciones después de
su creación, hasta el año 1977, cuando un nuevo vice-ministerio fue creado para
supervisar las telecomunicaciones, como ya hemos señalado. Tal como mencio-
nan Urzúa y García (1971), este organismo fue creado por una ley-decreto (26-
11-1968), basado en la autorización de la ley 16.840. Estos autores sostienen que
probablemente la razón para crear este organismo fue sólo para ganar flexibili-
dad para contratar personal y modificar sus salarios, ya que las responsabilidades
y funciones se mantuvieron idénticas a las que tenían las direcciones anteriores
en el Ministerio. De hecho, fue visto como una estrategia del Presidente para
controlar más puestos en la administración y, probablemente, para seguir jugan-
do el sistema de botín habitual en aquel momento (Urzúa & García, 1971, p. 212-
3). Sin embargo, el objetivo de vincular supervisión de la regulación e identidad
organizativa ya estaba allí, a pesar del contexto crítico de una administración
pública con problemas de estabilidad.
Pocos años después, ya en 1985, la Superintendencia de Servicios Eléctricos
y de Gas fue renovada también por una nueva ley, aunque mantuvo su carác-
ter de organismo autónomo. La agencia cambió su nombre, siendo rebautizada
como Superintendencia de Electricidad y Combustibles (Ley 18.410, 22-5-85).
Este movimiento se relaciona con los procesos de privatización introducidos en
este sector en Chile, que requerían una mejor regulación y una agencia regu-
ladora mejor diseñada para este fin. Sin embargo, es importante destacar que
el primer marco regulador de las empresas de electricidad se estableció ya en
1925, lo que permitió al Estado controlar los precios y regular las licencias para
el establecimiento de empresas privadas en el sector. Durante los años cuarenta
El desarrollo del Estado regulador en Chile 227

la participación del Estado chileno en el sector aumentó con la creación de una

compañía eléctrica pública (ENDESA), y también con la mejora de los instru-
mentos de regulación para controlar los precios de la electricidad. Por ejemplo,
en 1959 se estableció una comisión para controlar los precios de la electricidad,
llamada “Comisión de Tarifas”. A principios de los años setenta más empresas se
nacionalizaron, pero durante la dictadura, todas las empresas eléctricas fueron
privatizadas (Comisión Andina de Juristas 1998). El nuevo marco regulador de
la energía fue establecido durante la década de los ochenta con la creación del
Consejo Nacional de Energía (CNE) y la mencionada reorganización de Super-
intendencia. El CNE (establecido en 1978) consistió en una junta interdepar-
tamental donde distintos ministerios con intereses en este tema participaban, y
una pequeña unidad de apoyo operativo. La CNE definía la orientación política
y establecía las normas reguladoras, mientras que la Superintendencia estaba
enfocada a supervisar y regular las normas existentes, y también a proteger e
informar a los consumidores.
En 1977 el gobierno chileno decidió crear una nueva unidad para la gestión
de la política de telecomunicaciones, y decidió vincularla al Ministerio de Trans-
portes, creando un nuevo vice-ministerio (un coronel fue nombrado como vice-
ministro). El Ministerio tomó el nombre de Transportes y Telecomunicaciones.
De hecho, este fue un caso raro de devolución de responsabilidades de regula-
ción de la agencia al ministerio, probablemente como producto de la atracción
de la dictadura para el control jerárquico (los responsables de la SUBTEL hasta
el final de la dictadura fueron militares). Para tal efecto, su personal se trasladó
de la agencia al Ministerio, y la Superintendencia perdió la palabra “telecomu-
nicaciones” de su nombre. Esta nueva unidad ministerial tomó el nombre de
SUBTEL, y pasó a convertirse en el regulador chileno de telecomunicaciones
(DL-1762, 30-4-1977). SUBTEL fue reformada sustancialmente en 1985, para
permitir que la unidad pudiera trabajar hacia la privatización y la apertura del
mercado en el sector de las telecomunicaciones.
Años después, ya en democracia, el comportamiento de la unidad reguladora
de las telecomunicaciones, SUBTEL, ha sido muy apreciada en general, a pesar de
no ser una agencia autónoma. Sin embargo, sus procedimientos se han conside-
rado escasamente abiertos, sin procesos transparentes en relación con la toma de
decisiones y la política informativa (en particular, sobre la regulación de precios).
Sólo muy lentamente, ya en los años 2000, se introdujeron nuevos procedimientos
y diversos debates públicos fueron promovidos entorno a algunas cuestiones im-
portantes (Rivera Sánchez, 2002). Ser parte del Ministerio de Transportes y Comu-
nicaciones, como un vice-ministerio, probablemente no ayudaba a abrir los proce-
sos internos y a fomentar la transparencia, en la medida que el comportamiento
tradicional burocrático chileno —jerárquico, distante y muy formal— influyó en
el estilo de la toma de decisiones del regulador. Ya en 2007, se lanzó un debate
228 Jacint Jordana

abierto sobre los posibles beneficios de crear un nuevo organismo autónomo de

las telecomunicaciones en Chile, separando SUBTEL del Ministerio.
Uno de los pocos organismos reguladores autónomos creados efectivamen-
te durante la dictadura fue la Superintendencia de Administradoras de Fondos
de Pensiones (AFP), y fue un caso relacionado con la privatización del sistema
de pensiones en el país. La agencia fue creada para supervisar la actividad de
los proveedores privados de pensiones (fondos de pensiones), y probablemente
fue uno de los primeros en el mundo dedicado únicamente a este fin. La pri-
vatización de las pensiones en Chile a principios de los años ochenta implicó
el desmantelamiento del sistema público anterior, y la introducción progresiva
de un sistema basado en el mercado de provisión de pensiones. Esto representó
un cambio radical en el ámbito de la política social, con el objetivo de crear y
desarrollar un nuevo mercado en esta área. Esta reforma de la política de pen-
siones en Chile obtuvo una gran visibilidad internacional, y sirvió como modelo
para muchas otras reformas en América Latina durante la década de los noventa
(Weyland, 2004). La estructura de la agencia fue muy similar a los organismos re-
guladores existentes en el país en el ámbito financiero: el director del organismo
era nombrado por el Presidente sin plazo fijo, y su actividad estaba controlada
por el Ministerio de Trabajo, aunque con una autonomía organizativa fuerte.
Años más tarde, en 2008, la agencia experimentó un cambio significativo en su
estructura formal adoptando el nombre de Superintendencia de Pensiones, pero
manteniendo limitada su autonomía, ya que los presidentes continuaron nom-
brando a los nuevos responsables cuando llegaban al poder.

6. Cuarta ola: la regulación social en expansión bajo la

democracia
Por último, una cuarta oleada de institucionalización del estado regulador
se produjo durante las últimas décadas, después del retorno a la democracia.
Durante estos años, las principales prioridades gubernamentales en materia de
administración pública fueron los salarios, los mecanismos de coordinación gu-
bernamental, la gestión de calidad, y podríamos añadir también a las institucio-
nes reguladoras en el ámbito de la política social (Armijo, 2002, p. 271). Así, se
crearon varios organismos reguladores, concentrada básicamente en el ámbito
de la regulación social y la regulación de riesgos. Por ejemplo, respecto a la regu-
lación del medio ambiente, la Comisión Nacional de Medio Ambiente fue esta-
blecida en 1994, o en relación a los servicios de salud, se estimuló su regulación
con la creación de la Superintendencia de Isapres 1990. Una vez más, la mayoría
de estos organismos fueron los primeros en ser creados, en sus respectivos secto-
res, entre el conjunto de los países latinoamericanos.
El desarrollo del Estado regulador en Chile 229

Un importante punto de inflexión para la construcción del Estado regulador

chileno fue la reforma del Banco Central en 1989, pocos meses antes de las pri-
meras elecciones democráticas, tras la dictadura de Pinochet. La incertidumbre
de los resultados electorales probablemente llevó a los responsables del gobierno
militar a convertir el Banco Central en autónomo en 1989, de forma paralela al
retorno a la democracia. Una nueva ley estableció normas de delegación muy
fuertes (nombramientos con plazos fijos de 10 años para los cinco miembros de
la junta, renovación de una posición cada dos años). La ley también definía la
coordinación del Banco con el ministro de finanzas, que podría participar en las
reuniones de la junta (sin poder de voto) y tenía algunas capacidades para retra-
sar las decisiones del Banco (Rosende, 1993).
Bastante sorprendente para una dictadura, en la Constitución de 1980 ya se
estableció la autonomía del Banco Central, pero la iniciativa se retrasó durante
varios años, de hecho hasta el final de la década. La primera junta directiva,
establecida en 1989, incluyó dos ex funcionarios del gobierno (vinculados a la
dictadura, uno de ellos militar), dos miembros de los partidos de la oposición,
y un independiente. Sin embargo, en la primera renovación realizada en 1991,
el tablero se inclinó hacia el nuevo gobierno. De hecho, los criterios políticos
predominaron en el nombramiento de los miembros de la junta, a pesar de que
estos fueron siempre altamente cualificados como profesionales —algo que no
se requería formalmente en aquel momento (Tapia, 1993)—, en la misma línea
de lo que ocurría con muchos otros organismos gubernamentales. En 1994, la
legislación del banco central fue revisada y se reforzó aún más su autonomía,
incluyendo también el mandato fijo para el gobernador del Banco Central.
Ninguna institución reguladora establecida anteriormente fue desmantelada
en la democracia, a pesar de que algunas de ellas fueron creadas o reformadas
por los militares y sus asesores. Se ha argumentado que el desarrollo económi-
co de Chile desde los años ochenta no era en realidad un efecto directo de la
liberalización radical del comercio exterior y las privatizaciones, sino un caso
de reorganización del mercado por parte de actores privados, y también de la
acción pública directa, incluyendo las subvenciones públicas, para estimular las
industrias de exportación. En todo caso, el impulso a los mercados fue una estra-
tegia fundamental para el éxito del país (Kurtz, 2001; Nelson, 2006). La práctica
de las políticas de regulación también tuvo una fuerte influencia en este camino
exitoso de crecimiento económico. Sin embargo, aunque las continuidades en
las políticas parecen ser muy importantes, en realidad, la lógica de la regulación
se empleó más intensamente en la democracia para introducir grandes cambios
económicos en el nuevo período (Huneeus, 2000). Hasta cierto punto, el énfa-
sis en la construcción del Estado regulador se trasladó desde la creación de los
mercados después de las privatizaciones, a evitar las externalidades negativas de
los mercados, favoreciendo un crecimiento más equilibrado (Muñoz, 1993). De
230 Jacint Jordana

hecho, se constató un fortalecimiento del papel regulador del estado, frente su

debilidad en el periodo anterior.
Durante el período de transición a la democracia, un elemento de continui-
dad fue el papel de los tecnócratas en la mediación entre la oposición (a partir
de entonces en el gobierno) y los militares, haciendo las controversias políticas
menos apasionadas y enmarcando más los aspectos técnicos, como también re-
duciendo las amenazas del ejército (Silva, 2006). En este sentido, estos tomaron,
en un contexto diferente, un papel similar de conciliación al que Petras (1969)
identificó para la burocracia chilena varias décadas antes. Aunque los ingenieros
fueron relegados en buena parte por los economistas desde los años setenta, y su
papel fue destacado en todo el mundo mediante su identidad como Chicago boys
durante la época de Pinochet (como apóstoles del neo-liberalismo), también es
necesario destacar que economistas con una orientación diferente trabajaron
dentro de los partidos después de la dictadura (Montecinos, 1998b). Su presen-
cia como profesión fue muy intensa a lo largo de todo el periodo posterior a la
dictadura, y la influencia de su discurso científico fue tomando fuerza, también
por el creciente papel de los think tanks en los debates de política pública en las
últimas décadas, tomando distintas orientaciones políticas (Silva, 1991, 2009).
Encontramos un caso interesante de estas transformaciones en la evolución
profesional de una agencia pública enfocada a la promoción industrial, CORFO,
que tenía un elevado prestigio en los años cuarenta y cincuenta, y era dirigida
por ingenieros. Sin embargo, después de que el modelo de desarrollo estatal en-
trara en crisis, la agencia se convirtió progresivamente en un instrumento de los
gobiernos para muchos intereses particulares (tanto en la democracia como en
la dictadura). Con la transición a la democracia en la década de los noventa, esta
agencia fue rediseñada para recuperar su relevancia estratégica, ahora enfocada
a la promoción de inversiones, y la forma empleada para este fin fue la mejora
de su carácter tecnocrático y un refuerzo de la independencia de la agencia, per-
mitiendo también a los economistas ganar más relevancia en la orientación del
organismo (Nelson, 2006).
Como se ha mencionado, varios organismos se crearon también en el ámbito
de la regulación social. Encontramos que la primera agencia reguladora de la
salud fue creada ya en el año 1990, la Superintendencia de Salud. Este es un
caso interesante porque fue una de las primeras agencias creadas tras el retorno
a la democracia, para hacer frente a una reforma de las políticas de salud que se
introdujo ya desde 1980, con el objetivo de privatizar la prestación de servicios
de salud. La dictadura no creó la agencia, pero el primer gobierno democrático
estableció el nuevo organismo para controlar y supervisar a los proveedores pri-
vados de salud y regular mejor la calidad de los servicios de salud. Un caso similar
fue el organismo de regulación del agua, también creado en 1990. El interés
por desarrollar la regulación social durante el periodo democrático muestra por
El desarrollo del Estado regulador en Chile 231

una parte la consolidación del modelo de estado regulador en el país, y también

una estrategia orientada a impulsar reformas sociales mediante la utilización de
instrumentos de regulación, con una fuerte orientación tecnocrática, por otra
parte.
Durante los años noventa, otras agencias, con su propia identidad y concentra-
das en las tareas de supervisión, también se crearon para la regulación del medio
ambiente y los productos farmacéuticos. Sin embargo, no tomaron el nombre de
superintendencia, y la distinción entre sus funciones reguladoras y otras tareas
asignadas no era tan clara como en los casos anteriores. El caso de la agencia
farmacéutica tomó el nombre de Instituto de Salud Pública, mientras que el caso
de la agencia de medio ambiente, básicamente con la función de coordinación,
tomó el nombre de Comisión Nacional del Medio Ambiente, hasta 2010, cuando
una nueva reforma creó la Superintendencia de Medio Ambiente, esta vez con
un claro enfoque regulativo —mientras que las otras tareas se encargaron a di-
ferentes instituciones—. El estado regulador todavía está en expansión en Chile
hoy en día. Es interesante señalar que recientemente, en 2007, la Presidenta de
Chile, Sra. Bachelet, lanzó la propuesta de crear un nuevo Superintendencia de
Educación, después de varias demandas durante los años anteriores para crear
un nuevo organismo enfocado a la garantía de calidad en la educación, tanto
privada como pública, que tuviese la responsabilidad de controlar y supervisar
el marco normativo en materia de educación. La propuesta fue debatida am-
pliamente y se aplazó finalmente, pero el nuevo presidente electo en 2010, el Sr.
Piñeira, también asumió la responsabilidad de crear la agencia en su discurso
inaugural.

7. Observaciones finales
El surgimiento del Estado regulador en Chile, y su desarrollo desde principios
del siglo XX, superando el modelo elitista del estado liberal del siglo XIX, se
ha mostrado en las páginas anteriores, identificando cuatro oleadas de expan-
sión institucional. Entre los factores que contribuyen a explicar esta particular
evolución dentro del contexto latinoamericano, destacan en primer lugar las
características históricas de su administración pública. Después de haber esta-
blecido un embrionario estado administrativo de carácter weberiano ya a finales
del siglo XIX, el mantenimiento de una cierta estabilidad burocrática a lo largo
del siglo XX, a pesar de diversos episodios de inestabilidad política, proporcionó
una cohesión a la cultura administrativa del país. Por lo tanto, la creación de
instituciones relacionadas con el desarrollo del estado regulador encontró un
ambiente más receptivo, capaz de ejecutar con eficacia las nuevas iniciativas polí-
ticas en el sector público. Este modelo de estado tradicional alcanzó la suficiente
232 Jacint Jordana

flexibilidad, tal vez como reflejo de la fuerte agencificación surgida a partir de

los años cuarenta, para promover instituciones reguladoras con su propia identi-
dad, sin grandes tensiones, manteniendo los principios jerárquicos burocráticos
y políticos. De hecho, también podríamos interpretar esto como el resultado de
una fusión entre las fuertes y continuas influencias norteamericanas en el diseño
normativo, por lo menos a partir de la década de los veinte, con la tradición ad-
ministrativa de corte napoleónico más arraigada en América Latina.
No hay duda de que las innovaciones en el diseño institucional en Chile du-
rante el siglo XX, así como orientaciones reguladoras del país en muchos ámbi-
tos, también están fuertemente relacionados con la creciente tecnocratización y
la profesionalización de su administración pública a lo largo del siglo. Esto tam-
bién va más allá de la creación de una burocracia weberiana en Chile, y se centra
en la alta influencia en la toma de decisiones gubernamentales alcanzado por
profesionales altamente capacitados, aprovechando las diferentes oportunidades
políticas. Silva (2009) señala la continua presencia de la influencia tecnocrática
en los sucesivos gobiernos, desde los cambios modernizadores a mediados de
los años veinte hasta la recuperación democrática de los noventa, pero también
durante el período de desarrollista que se extendió desde finales de los treinta
hasta los sesenta, el experimento socialista de Salvador Allende en la década de
los setenta y la dictadura neoliberal de los años 1970 y 1980. En este sentido, el
papel bien conocido de los tecnócratas durante la dictadura de Pinochet en rea-
lidad no fue una excepción a la tradición política chilena, aunque fue más visible
debido a la ausencia de los partidos políticos durante ese período.
Por último, en el lado político, la construcción de un estado regulador en
Chile durante el siglo XX pudo superar la oposición de las élites dominantes
de Chile, a pesar de las limitaciones impuestas a sus capacidades de control del
mercado basadas en vínculos personales y manejo de las relaciones entre la po-
lítica y la economía. No obstante, hay que señalar que sólo se permitieron estas
innovaciones en momentos especiales, y esto fue posible en parte gracias al papel
de los burócratas chilenos, como representantes de un estado administrativo ya
establecido, jugando como mediadores de demandas provenientes de diferentes
grupos políticos y económicos, que representaban intereses tanto nuevos como
tradicionales, moderando sus antagonismos. En este sentido, probablemente la
primera y la cuarta oleadas en el desarrollo de la regulación estatal fueron las
más exitosas, ya que estaban relacionadas con momentos de cambio político en
el país. La segunda fue un fracaso parcial, mientras que la tercera, durante la
dictadura, no introdujo apenas cambios institucionales para potenciar la política
de regulación estatal, sino que tuvo una orientación prioritariamente desregula-
dora.
Algunas de las características específicas de las instituciones reguladoras chi-
lenas parecen estar relacionadas con los factores que impulsaron su temprano
El desarrollo del Estado regulador en Chile 233

desarrollo inicial. Entre ellos, las fuertes continuidades de algunas formas tra-
dicionales de administración, derivadas incluso de la época colonial —como lo
muestra la propia continuidad de la figura de las superintendencias— junto al
mantenimiento de los modelos corporativos de toma de decisiones, como los
grandes consejos consultivos establecidos en los organismos reguladores. Asimis-
mo, el papel tradicional de los burócratas de Chile como mediadores dentro
de los conflictos económicos y sociales, y el importante papel de la institución
presidencial en la dirección de las agencias reguladoras está claramente relacio-
nado con la preeminencia del presidente en el sistema político del país, y su po-
sición clave como líder político (Jordana y Ramió, 2010). Desde esta perspectiva,
el desarrollo del estado regulador chileno aparece como proceso excepcional,
marcando un precedente para América Latina. Aunque, de hecho, su progresiva
institucionalización surge como una serie de respuestas políticas a los sucesivos
desafíos sociales y económicos, realizados por equipos bastante articulados de
tecnócratas, burócratas y políticos. En cada episodio, estos se beneficiaron de las
experiencias anteriores de la construcción del estado, combinando las influen-
cias extranjeras para desarrollar la regulación y sus diseños institucionales, con
las tradiciones administrativas acumuladas a lo largo de su propia historia.

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