TEMA 18-II

ACCESO DE LOS CIUDADANOS A LOS ARCHIVOS.

NORMATIVA QUE LO REGULA

INTRODUCCION
El acceso a los archivos ha ido parejo con la concepción que han
tenido del poder las sociedades y con la configuración de éstas. Desde usos restrictivos,
se ha llegado a considerar la utilización de los depósitos documentales como un derecho
y, aún más, a tenerlo como uno de los baremos de madurez social.
La administración de las sociedades democráticas basa su actuación en la
transparencia. Es así, que regular el acceso a los archivos administrativos se ha
convertido en una de sus prioridades. España, desde hace poco más de un cuarto de
siglo, intenta subirse a ese carro. En ello, ha conseguido logros inéditos en sociedades
de mayor raigambre democrática, como acoger el derecho «general» de acceso a los
archivos administrativos en una ley (LPJAPyPC), pero, por otro lado, la misma ley
efectúa una regulación compleja, insuficiente y restrictiva, y no se termina de dar pasos
normativos claros ni de desvincular la realidad de archivos históricos-patrimonio
documental, dejando a un lado los administrativos.
Un fenómeno de última hora ha venido a auxiliar la facilidad del acceso: la
telemática, en especial con el desarrollo de Internet de los últimos 9 años, permitiendo
la teledocumentación (prueba de ello en nuestro país es «patrimonio.es» y
«administración electrónica»). Tanto las instituciones que cuentan con archivos
históricos como las administraciones públicas abren sus puertas a través de la pantalla
del ordenador, ofreciendo servicios sin estar sujetas a horarios ni condiciones
espaciales. No obstante, acarrean también problemas: documentos digitales para los que
no se tenían previstas técnicas de tratamiento y gestión, corren el riesgo de perderse si
no se toman medidas para su conservación y consiguiente acceso a largo tiempo. De
todo ello hablaremos a continuación.
CONCEPTOS
Archivo, según LPHE, art. 59.1, “conjunto orgánico de
documentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos por las personas jurídicas,
públicas o privadas, en el ejercicio de sus actividades, al servicio de su utilización para
la investigación, la cultura, la información y la gestión administrativa”. Asimismo, las
instituciones culturales donde se reúnen, conservan, ordenan y difunden dichos
conjuntos orgánicos.
Acceso a los archivos es la facultad, concedida por la ley, que tienen las/os
ciudadanas/os a la consulta libre de los archivos y registros públicos.
Accesibilidad es la posibilidad de consulta de los documentos de archivo, por no estar
sujetos a reserva determinada por la normativa vigente reguladora de esta materia y por
disponer de instrumentos de localización.
De ahí que el derecho de acceso contempla la disponibilidad de los documentos
de archivo en un doble sentido: por la correspondiente autorización legal y por la
existencia de instrumentos de localización de los mismos. Y también es doble el sentido
de la accesibilidad: estar abiertos a quien viene a su consulta y difundir su contenido
hacia posibles usuarias/os.

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BREVE HISTORIA
El primer conjunto documental conocido –EBLA- era un archivo,
lo que nos habla de su desarrollo en sociedades organizadas, aunque es presumible que
el acceso estuviera limitado a regentes de templos y palacios. Grecia y Roma nos han
legado el término -arjeion, archivum-, pues dispusieron de archivos públicos, fruto de
sus ideas y de la evolución del Derecho. Grecia aporta el concepto de «publicidad», del
que más adelante surge el derecho de ciudadanos/as al acceso a los archivos,
consultarlos y obtener copia. En Roma, los documentos recibían fe pública del lugar
donde se hallaban depositados, si bien su utilización se reservaba a funcionarios
concretos.
En los siglos alto y bajomedievales pierden el carácter público; la autenticidad la
proporciona el origen del que emanan los documentos y las fes notariales; es la época
del tresor de Chartes, de los títulos guardados en el arcón bajo llave.
El siglo XVI ve nacer los archivos de Estado, en los que España es pionera con
Simanacas, 1540; el archivo es considerado «arsenal del poder», por lo que se instituye
el principio del secreto: se accede a ellos con permiso real.
El siglo XVIII se tiene como el de la regulación de las transferencias periódicas,
lo que se atribuye a Pedro I el Grande, al crear el archivo de Estado en San Petesburgo,
en 1720. Al tiempo, los archiveros se arrogan el derecho de eliminar documentos: lo que
conocemos como expurgo.
En el siglo XIX, los archivos de Estado pasan a ser archivos de la Nación
(España, 1866), considerándose a la documentación del caído Antiguo Régimen como
histórica, lo que propicia la aparición de archivos históricos de libre acceso. Se produce
la disociación entre archivos históricos y administrativos, y se formula el «principio de
procedencia» en 1841 por Natalis de Wally.
A partir de la II Guerra Mundial la extensión de la democracia lleva aparejada el
principio de transparencia del poder en las administraciones públicas. El Estado se ve
obligado a abrir los archivos a la ciudadanía y a sus representantes, al tiempo que el
campo de la Archivística se extiende al de la Administración. En esta tesitura, cabe
destacar tres puntos:
a) el derecho al libre acceso y las necesidades informativas han desarrollado un nuevo
campo del Derecho: el régimen jurídico de la documentación, lo cual ha dado lugar a
normas que lo sancionan y protegen
b) los/as usuarios/as han variado. Además de la propia Administración, los archivos son
visitados por la ciudadanía para consultar e informarse sobre sus derechos, y por la
investigación, ya científica ya culta. Ha generado un nuevo estudio: el de usuarias/os
c) la protección del acceso ha mimetizado a la de la organización archivística, que ha
pasado de nacional a supranacional, por lo que es objeto de atención de la UNESCO
(PGI) y, sobre todo, de ICA, ONG creada por la UNESCO en 1948 en París.
En los últimos años hemos de hablar de una nueva realidad: la condición
bimodal del acceso: presencial y no presencial. Desde la década de 1920, las técnicas
derivadas de la fotografía dieron la posibilidad de volcar grandes volúmenes de
documentación en reducidos espacios de microformas y, algo más adelante, de consultar
los instrumentos de descripción en cintas y discos compactos, pero la red Internet ha
dado un vuelco a la accesibilidad. Sin ir más lejos, en España el recién estrenado AER
(Archivos Estatales en Red), dependiente de la Dirección General del Libro, Archivos y

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Bibliotecas (en presidencia de ICA 2000-2004) pone a disposición más de 12.000.000.
de documentos, destacando en este campo la labor de CIDA con sus bases de datos
(Censo-Guía de archivos españoles) e instrumentos que facilitan información del
patrimonio.
Ello en cuanto a documentación histórica, en la administrativa se está
expandiendo la obsesión de las paperless office en Europa y USA, lo que está llevando
al potenciamiento del acceso electrónico en el trato con la Administración, basado en
firmas digitales y claves de acceso, independientemente de los problemas que conlleva
para conseguir la conservación y el acceso a largo plazo.
NORMATIVA
Quedaron superados los tiempos en los que era necesario
depositar una prenda para poder sacar un documento del que elaborar un traslado; como
quedaron, asimismo, obsoletos los Reglamentos de archivos, aparecidos en el XIX
(Burgos, 1856). Ahora nos regimos por principios recogidos en constituciones.
Respecto a las competencias de archivos, la legislación actual española asimila éstos al
resto de entidades culturales (bibliotecas y museos) y establece la división: Estado
controla los archivos de titularidad estatal y los que no sean de interés en CCAA para
las mismas. CCAA controla los de su interés, que no sean de titularidad estatal, y
gestiona los de titularidad estatal que son de su interés.
Hasta que llegó a España, 1978, hubo algunas disposiciones dignas de reseñar:
- 1844, primera disposición (circular) que regula el acceso “a las personas
estudiosas” para ver y copiar doc. literarios, e históricos anteriores a 1700
- 1858, creación del cuerpo de A. b. y Ant., y del Archivo General Central
- 1901,Reglamento para el régimen y gobierno de los Archivos del Estado, el
primero aplicable conjuntamente a históricos y administrativos
- 1947, Decreto sobre Ordenación de los archivos y bibliotecas...
- 1969, Decreto 914 de creación del AGA, en el que se dan unas directrices para
establecer plazos de transferencia en las diferentes fases de archivo (todavía
vigentes, pues ni LPHE ni LPAC se ocupan de ello)
Resumiendo la etapa preconstitucional actual: Archivos administrativos, incluido
AGA de 1969, uso exclusivo para la Administración. Archivos históricos, se permite la
consulta, pero bajo el criterio libre y supervisión de la Administración.
Constitución española, 1978, Constituye la primera Carta Magna europea que
hace referencia explícita al derecho de acceso.
Art. 44.1 los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura [lo que
supone que el patrimonio documental esté disponible].
Art. 46 garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del
Patrimonio histórico cultural
Art. 105.b La ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo referente a la seguridad del Estado, la
averiguación de los delitos y la intimidad de las personas
Art. 149.1.28 Competencia exclusiva del Estado en museos, biblioteca y archivos de
titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por CCAA

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Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español Define el concepto de
Archivo (art. 59.1) y el de documento (art. 49.1), en el que ya contempla como tales los
documentos informáticos. Vincula archivos-patrimonio documental, son cuestiones
conectadas, pero distintas. No fija plazos de reserva (art. 57.1.a), pasados los cuales
pueda ejercerse el derecho sin obstáculo alguno.
Art. 1 Integra el patrimonio documental en el PHE
Art. 13 Quienes posean BIC están obligados a facilitar su estudio a
investigadores [salvo si es intromisión, lo cual es si está en domicilio]
Título VII (art. 48-66) se ocupa del Patrimonio Documental y de los Archivos…
Art. 49.2.3.4 Forman parte del PD los documentos generados o reunidos por cualquier
organismo de carácter público, desde su nacimiento; de interés público,
de más de 40 años; de particulares, de más de 100 años
Art. 55.1 la eliminación de documentos debe ser autorizada por el órgano
competente [Ministerio de Cultura; Consejerías]. En ningún caso se
destruirá documentación en la que subsista su valor probatorio de
derechos y obligaciones (art. 55.2)
Art. 57.1 a) Dichos documentos, una vez tramitados y en los Archivos Centrales,
serán de libre consulta, salvo los de secretos oficiales y si afectan a la
seguridad del Estado o la averiguación de los delitos
b) se podrá solicitar autorización para ver los excluidos
c) los que contengan datos personales…, que afecten a la seguridad,
honor… de las personas, no podrán ser públicamente consultados sin que
medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya
transcurrido un plazo de 25 años desde de su muerte, si es conocida, o si
no, de cincuenta años a partir de la fecha de los documentos.
Art. 57.3 Se regularán las condiciones en nueva disposición (aún no lo ha hecho)
Art. 58 El régimen de acceso corresponde a la Comisión Superior Calificadora de
Documentos Administrativos (constituida en 2000, regulada en 2002)
Art. 62 El Estado garantizará el acceso a todas/os a los de titularidad estatal (algo
que recogen las leyes de Patrimonio Documental de las CC.AA.)
Ley 7/1985 reguladora de Bases de Régimen Local Regula la actuación
municipal informativa respecto al vecindario, a las/os concejalas/es y al resto de
administraciones, siendo que la estatal y autonómica pueden supervisar el cumplimiento
de acuerdos e, incluso, recabar la exhibición del expediente.
Art. 70.3 los/as vecinos/as tienen derecho a obtener copias y certificaciones
acreditativas de los acuerdos, así como a consultar los archivos y
registros (según recoge art. 105.b Constitución). Lo contrario, tiene que
ser motivado.

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Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de
Procedimiento Administrativo Común Representa el desarrollo del art. 105.b de la
Constitución y reconoce el derecho «general» de acceso a todos/as. Ya la anterior ley de
1958 afirmaba la obligatoriedad de informar a los/as ciudadanos/as sobre el
funcionamiento administrativo. Tampoco fija plazos de reserva.
Art. 35 a) derecho a conocer el estado de tramitación de sus procedimientos y
obtener copias
c) a obtener copia sellada de los documentos presentados
h) al acceso a los registros y archivos administrativos, según la
Constitución y las leyes
Art. 37 regula el Derecho de Acceso a Archivos y registros (enunciado en 35.h)
1. acceso a registros y documentos en cualquier soporte… de
procedimientos terminados en su solicitud
2. los de intimidad están reservados para ellas/os
4. si se deniega (por interés público, por ley, etc.), será motivado
5. no se podrá ejercer el derecho de acceso sobre: los que informan
sobre la actuación del Gobierno, los de Defensa Nacional, los de
tramitación de investigaciones y delitos, los de secreto comercial o
industrial, los de política monetaria
6. se regirán pos disposiciones específicas: los de materias clasificadas;
la legislación del régimen electoral; los que contengan datos
sanitarios personales; el Registro Civil y el Registro Central de
Penados y Rebeldes; los fondos de Archivos Históricos
7. el derecho se ejercitará por los particulares formulando petición
individualizada de documentos (no de materias)
8. se pueden obtener copias y certificaciones, previo pago
Art. 45.5 Los documentos emitidos cualquiera que sea su soporte, por medios
electrónicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones
Públicas, gozarán de validez y eficacia original siempre que quede
garantizada su autenticidad, integridad y conservación...”
Las CCAA incluyen la regulación sobre archivos en la Ley General de Patrimonio
Cultural o aprueban leyes específicas para ello (Castilla y León, etc.). Por lo general,
introducen alguna mejora, como el establecimiento de plazos para fijar la transferencia
de documentos históricos (30 años desde su creación o desde la terminación de su
tramitación), lo cual facilita su consulta, según art. 57.1.a de LPHE.
Por otro lado, también establecen limitaciones al derecho de acceso:
- en documentos que sean “de interés público” (afecten a la Comunidad)
- de interés privado (afecten a la intimidad, imagen, etc.)
- de la seguridad e integridad del documento (si peligra al manipularlo)

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Atendiendo al fenómeno de las Tecnologías de la Información y la Comunicación,
hay una serie de disposiciones legales que lo contemplan:
RD 208/1996 regula los Servicios de Información Administrativa y Atención al
ciudadano Desarrolla el art. 35 de la LRJAP yPAC. Hay quien opina que afecta de
manera sustancial a la función archivística.
Potencia “aquellos servicios que permiten la información a distancia”, en
especial las bases de datos (art. 5) con información general o especifica sobre los fondos
de los archivos; deben ser accesibles, bien a redes interiores bien a redes exteriores
(Internet). Todo ello queda enfatizado en Ley 4/1999, de reforma de LPAC, en la que ya
se reconocía la validez de la documentación electrónica; y en RD Ley 14/1999 de
regulación de firma electrónica.
CONSIDERACIONES FINALES
El reconocimiento en España del derecho general de acceso a los
archivos en 1992 constituye un paso fundamental, que, sin embargo, queda oscurecido
por la regulación confusa, insuficiente y restrictiva que lleva aparejada en el artículo 37,
hasta el punto de que hay quienes sostienen que se realiza al no poder eludir por más
tiempo el mandato constitucional del art. 105.b, pero que se ha procurado rodear el
derecho de obstáculos infranqueables en la práctica. Reflejo de ello es que no pudo
superar la prueba de la transposición al Derecho español de la Directiva 90/313/CEE,
sobre libertad de acceso a la información ambiental, lo que obligó a promulgar una ley
específica en 1995, que se limitaba a reproducir dicha Directiva.
Es un sentir general entre las/os teóricas/os de la archivística y de la
administración, que se echa en falta una Ley del derecho a la información de los/as
ciudadanos/as coherente, que armonice disposiciones tan dispares como las existentes y
que no perdiese de vista la casuística que ofrecen las diversas fuentes de información.
Una ley que estableciese plazos claros e improrrogables de transferencias y de reserva,
tan necesarios en un régimen democrático, desterrando las ambigüedades y
discrecionalidades arbitrarias (El Consejo de Europa establece 30 años desde la creación
para que dejen de ser reservados los documentos públicos [Recomendación 3/2000]). En
esta línea, se considera innecesaria la posesión de la Tarjeta Nacional de Investigador
(RD 1969/1999) o la exposisición de los motivos de la consulta, siendo un derecho
general de todo/a ciudadano/a.
Una última cuestión: la globalización está aunando métodos, apoyada en las
TIC; el acceso múltiple, la validez de documentos electrónicos, la firma electrónica,
etc., pero queda un reto: la capacitación del personal que atiende los servicios de
información y, sobre todo, la de las/os usuarias/os, comprendiendo en ello la
cauterización de la brecha digital, lo que supondría la alfabetización informática de una
parte de la población que siempre ha estado excluida del acceso real a los archivos, y a
la que ahora se la condena de antemano. Aunque de ello parece que nadie nos sentimos
responsable.

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