PROPUESTA PARA LA ELABORACION DEL MANUAL PARA LA DEFENSA

JURÍDICA Y PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO DEL MUNICIPIO DE

SAN CRISTOBAL BOLIVAR
San Cristóbal Bolívar, 18 enero de 2021.

Doctor

CARLOS JULIO MORALES

Alcalde del Municipio de San Cristóbal
Departamento de Bolívar
E. S. D.

ASUNTO: PROPUESTA PARA LA ELABORACION DEL MANUAL PARA LA

DEFENSA JURÍDICA Y PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO
DEL MUNICIPIO DE SAN CRISTOBAL BOLIVAR.

A partir de 1991, con la expedición de la Nueva Constitución y especialmente con

la consagración en el artículo 90 de la misma, del concepto de “Daño Antijurídico”
como fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado, han venido
surgiendo variedad de criterios, opiniones y teorías acerca de la clase o tipo de
responsabilidad que consagra la mencionada norma constitucional, es decir, sobre
cuál es el régimen de responsabilidad que el artículo 90 de la Carta Política
establece.

Hay quienes sostienen que el artículo 90 de la Constitución Política, no cambió en

nada el sistema que se venía utilizando, es decir, que se siguen aplicando los
regímenes de falla del servicio probada como regla general, de falla del servicio
presunta como un régimen intermedio y los regímenes no condicionados a la falla
del servicio o regímenes objetivos, y que el concepto de “Daño Antijurídico”, es el
género en el cual encontramos como especies los regímenes atrás mencionados.

Otros sostienen que al introducir el concepto “Daño Antijurídico”, lo que se hizo fue
consagrar como régimen común, el de responsabilidad objetiva, es decir, una
responsabilidad en la cual no es importante la presencia del elemento culpa, y que
la jurisprudencia actual del Consejo de Estado Colombiano apunta hacia esta
corriente, es decir, que presenta una tendencia hacia la “objetivación” de la
responsabilidad del Estado, aunque todavía se habla de los sistemas donde se
presenta una falla del servicio, sea está probada o presunta.

El Municipio de San Cristóbal Bolívar, como entidad territorial, viene soportando

una carga de procesos judiciales que, para la fecha de presentación de este
documento, pueden cuantificarse en la suma de $.000.000.000., cifra está que sin
duda afecta su patrimonio. Son varios los factores que dan lugar a tal escenario,
razón por la que se elabora el presente documento con el objetivo de ser tenidos
en cuenta en desarrollo de las actividades de la administración, tendiente a
disminuir el riesgo antijurídico
En esencia, se pretende que coordinar la defensa judicial, no sólo desde el origen
de una demanda o acción en contra del municipio, sino la prevención del daño
antijurídico, por lo que se entrega como producto, un manual, junto con documento
de proceder en el caso de procesos judiciales o acciones constitucionales, y
aspectos relevantes para el comité de conciliación

Con el presente manual se pretende, garantizar que los procesos judiciales en los
que sea parte el municipio sean atendidos de manera ágil, cuidadosa de términos
y en beneficio de los intereses de la entidad. Además, integra aspectos relevantes,
esboza aspectos de naturaleza preventiva, para evitar la ocurrencia o disminuir los
efectos dañinos del debate extrajudicial o judicial

Por lo tanto, con fundamento en lo anterior, se procede a elaborar el manual para

la defensa jurídica y prevención del daño antijurídico de la entidad, con el objetivo
de que las políticas que aquí se implementen, se tengan en cuenta en desarrollo
de las actividades del Municipio de San Cristóbal Bolívar con el fin de disminuir el
riesgo antijurídico.

Cordialmente,

JOSE MARIA GUERRERO ARIZA

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 PRESENTACIÓN

El presente Manual complementa la “Guía para generación de política de

prevención del daño antijurídico” publicada en 2013 por la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado y busca promover el desarrollo de una cultura
proactiva de la gestión del daño antijurídico al interior de las entidades del orden
nacional.

El Manual expone el procedimiento sugerido por la Agencia para identificar los

hechos generadores de daño antijurídico que incluye una completa indagación
sobre las deficiencias administrativas o misionales de la entidad que están
originando reclamaciones en su contra.

Además, sugiere un proceso para la formulación, evaluación e institucionalización

de acciones que se deben adoptar para reducir los riesgos y costos de enfrentar
un proceso judicial. El desarrollo de este proceso busca contribuir a la reducción
de demandas en contra de las entidades del orden nacional en el mediano plazo y
a la disminución en los pagos realizados por concepto de sentencias y
conciliaciones.

El documento que recoge el proceso descrito constituye la política de prevención

del daño antijurídico y es una herramienta para alcanzar una mayor eficiencia y
eficacia en el logro de la misión de las entidades públicas del orden nacional. Este
documento es único para cada entidad y debe ser construido de acuerdo a las
particularidades de estas por los funcionarios que poseen la información sobre los
daños causados que serán prevenidos. Además, existirá una política de
prevención para cada daño causado.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado pone entonces a disposición

de las entidades públicas el “Manual para la elaboración de políticas de
prevención del daño antijurídico” que es el número once de su serie de
Documentos Especializados. Con este Manual, la Agencia espera que las
entidades cuenten con una pauta que les sea útil para la formulación y ejecución
de sus políticas de prevención del daño antijurídico.

Este Manual, así como la Guía, responden tanto a una obligación legal como a la
necesidad de las entidades públicas del orden nacional de disponer de pautas
para la formulación y ejecución de políticas de prevención del daño antijurídico
estatal. En relación con este tema, las obligaciones legales de la ANDJE se
encuentran señaladas en el Decreto 4085 de 2011, mediante el cual se
establecieron los objetivos y estructura de la Agencia. En efecto, el artículo 2 del
citado Decreto dispone, entre los objetivos de la ANDJE, “la formulación, evaluación y
difusión de las políticas en materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de
servidores y entidades públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la dirección,
coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada implementación de las
mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la Nación.”

El documento recoge los manuales y sugerencias para la formulación de políticas

de prevención diseñadas por la Dirección de Defensa Judicial del Ministerio de
Justicia y del Derecho. En particular, se tendrán en cuenta la “Cartilla instructiva
para la identificación de tipologías de daño antijurídico” y el documento “Bases
para la política de prevención del daño antijurídico del Estado” publicados por
dicho Ministerio en 2004 y 2010, respectivamente. El documento está dividido en
cuatro secciones, la primera presenta la definición de política de prevención, la
segunda presenta el procedimiento escogido para su diseño; la sección tres
profundiza en este procedimiento con ejemplos para el desarrollo de cada uno de
sus pasos; finalmente, la sección cuatro concluye. Los anexos incluyen los
formatos sugeridos para desarrollar la metodología propuesta en este manual

I. Definición de política de prevención del daño antijurídico

El primer paso para elaborar una política de prevención del daño es

entender su significado, ya que este delimita lo que la misma debe
contener. La Guía define política pública como el “uso consciente y
sistemático de los recursos públicos a través de decisiones legales,
administrativas, regulatorias y sobre prioridades de gasto específico que
se pretende solucionar” (ANDJE, 2013). Así, una política pública es una
alternativa de solución a un problema planteado que implica el uso de
recursos públicos y una decisión de tipo legal, administrativo o
regulatorio. Estas se plantean y ejecutan con base en prioridades
presupuestales, técnicas y políticas. Específicamente, la política de
prevención es la solución de los problemas administrativos que generan
litigiosidad e implica el uso de recursos públicos para reducir los eventos
generadores de daño antijurídico.

II. Metodología Propuesta: administración de la calidad total

El conocimiento necesario para resolver el problema planteado por las

reclamaciones en contra de las entidades se encuentra disperso en
diferentes unidades de las mismas. Dichas reclamaciones son
conocidas por la Oficina Jurídica y, en particular, por los encargados de
la defensa judicial. Sin embargo, estas reclamaciones contienen
información de importancia para otras áreas de la entidad donde se
genera el daño antijurídico. Estas áreas son las que pueden prevenir los
hechos generadores de daño y ofrecer soluciones a las falencias de la
entidad que ocasionan las reclamaciones en su contra. Por otro lado, el
comité de conciliación es el encargado de formular y ejecutar las
políticas, pero su formulación requiere la información que tiene la Oficina
 Jurídica y las áreas que ocasionan los problemas. Igualmente, su
ejecución requiere de ordenación de presupuesto y de la participación
del área misional encargada del proceso generador de daño.

Por ende, la teoría de administración de la calidad total responde al

problema de generación de daño antijurídico y propone, para su
solución, seguir una técnica de toma de decisiones que está
fundamentada en el método científico e implica seguir una serie de
pasos similares a los que se siguen para resolver una pregunta de
investigación. Estos son:

1. Buscar puntos que generan problemas

2. Enlistar las posibles causas
3. Identificar las causas primarias del problema
4. Diseñar las medidas para corregir el problema
5. Implementar las medidas correctivas
6. Comprobar los resultados
7. Institucionalizar las nuevas medidas

III. Desarrollo de la metodología

En esta sección se presenta la forma de aplicar la teoría expuesta al

problema de generación de daño antijurídico paso por paso haciendo
claridad sobre los responsables que se definieron en la sección anterior.
Los pasos desarrollados son los planteados antes como la metodología
de administración de la calidad total. Sin embargo, se suprime uno de
los pasos y se integran en uno solo. Los pasos 2) En listar las posibles
causas y 3) Identificar las causas primarias del problema se agrupan en
el paso 2) “Enlistar e identificar las causas primarias del problema”,

1. Buscar puntos que generan problemas: Las reclamaciones de los

administrados como alertas5 Los puntos que crean problemas son
hechos generadores de daño antijurídico que se expresan como
reclamaciones de los administrados en contra de la entidad. A partir
de los derechos de petición, en un primer momento, y de la
información litigiosa, en un momento posterior, la entidad recibe
alertas sobre estos problemas, que son conductas de los
funcionarios o falencias en los procesos que afectan los derechos de
los administrados. En este punto, el análisis a efectuar por la
secretaría técnica del comité de conciliación es justamente el de
estas alertas. La secretaría rendirá un informe al comité de
conciliación sobre las reclamaciones administrativas que ha recibido
la entidad en el último año. Este análisis deberá incluir en primer
lugar una revisión de los hechos de las reclamaciones de cualquier
tipo y de los argumentos expuestos por los demandantes para
emprenderlas. Con base en los hechos, se clasificarán y agruparán
en el tipo de acción judicial que pueden emprender los administrados
 dando cuenta del número de reclamaciones y de los montos
solicitados.
2. Identificar y enlistar las causas primarias del problema: A
continuación, los representantes de las distintas unidades de la
entidad designados por el comité de conciliación dado su
conocimiento de los hechos generadores de daño, estudiarán el
problema escogido para determinar las causas que lo originan. El
grupo de trabajo buscará las falencias administrativas o misionales
que generan las demandas e identificará, para cada demanda
explorada, el error cometido al interior de la entidad. Para encontrar
esta causa, es necesario que el grupo designado se pregunte varias
veces por qué ocurre cada una de las reclamaciones y haga un
análisis de la información interna de la entidad sobre los hechos de
los casos reclamados.

3. Diseñar las medidas para corregir el problema: La alternativa de

solución al problema será desarrollada como una política pública
cuyo fin es la prevención del daño antijurídico generado por la causa
encontrada anteriormente. El desarrollo de la política de prevención
puede llevarse a cabo siguiendo cualquiera de las metodologías
existentes para la definición de una política pública. Sin embargo,
esta siempre debe consistir en un plan de acción para solucionar un
problema que incluya medidas que mitiguen o resuelvan la causa
primaria del mismo. Así mismo, incluye el presupuesto estimado que
costará la solución, el cronograma para el desarrollo de esta, los
resultados esperados y los indicadores para su medición.

4. Implementar las medidas correctivas: Una vez esté lista la política

de prevención del daño, el comité de conciliación realizará los
trámites necesarios para que la entidad disponga de los recursos
humanos y financieros necesarios para su implementación. La
ANDJE sugiere que la política de prevención del daño sea parte de
la planeación operativa anual de la entidad así como de su
planeación estratégica. Esto permitiría que el diseño e
implementación de la política cuente con los recursos humanos y
financieros para su desarrollo efectivo, además de demostrar la
importancia estratégica de la prevención del daño antijurídico en la
entidad.

5. Comprobar los resultados: En el plazo definido por el Comité de

Conciliación se evaluará si la política planteada ha funcionado y se
ha podido implementar. Además, se hará seguimiento a los
indicadores que se propusieron como parte de la política y se
documentará el avance en los mismos. Igualmente, se plantearán
posibles ajustes y reformas a la estrategia planteada inicialmente
para que esta sea más útil y coherente con los resultados que se
espera obtener de la misma.
 6. Institucionalizar las nuevas medidas: Después de comprobados
los resultados y replanteadas las medidas que deban ser corregidas
para alcanzar los resultados propuestos, la entidad institucionalizará
la política de prevención del daño de la causa inicialmente analizada
para que esta se convierta en una más de las políticas que la entidad
aplica en su quehacer misional o administrativo. En este punto la
política de prevención del daño planteada debe convertirse en parte
de las acciones cotidianas de los servidores públicos de la entidad.
III. Conclusiones El presente Manual, en concordancia con la “Guía
para generación de política de prevención del daño antijurídico”
publicada en 2013 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, así como con la “Cartilla instructiva para la identificación de
tipologías de daño antijurídico” y el documento “Bases para la
política de prevención del daño antijurídico del Estado” publicados
por la antigua Dirección de Defensa Jurídica del Ministerio de
Justicia, busca promover el desarrollo de una cultura proactiva de la
gestión del daño antijurídico al interior de las entidades del orden
nacional. Esto se hace, en primer lugar, exponiendo el procedimiento
para la 19 identificación y análisis de los hechos generadores de
daño antijurídico que incluya una completa indagación sobre las
deficiencias administrativas o misionales de la entidad que están
originando reclamaciones en su contra. En segundo lugar, se expone
el proceso para la formulación, evaluación e institucionalización de
acciones que se deben adoptar para reducir los riesgos y costos de
enfrentar un proceso judicial.

PROPUESTA ECONÓMICA

El monto de los honorarios por concepto de los productos descritos en la

propuesta técnica es por la suma de Veinticinco Millones Cuatrocientos Treinta
y Ocho Mil Setecientos Veintiocho Pesos M/L ($25.438.728) los cuales se
cancelarán en un solo pago, con el recibido a satisfacción de los productos y
servicios ofrecidos.

El valor de los honorarios propuestos incluye gastos de legalización, estampillas,

tasas, impuestos, transportes, aportes al sistema general de seguridad social en
salud y pensión y los inherentes a la ejecución del objeto contractual.