CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”
Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil quince (2015).

Magistrada
Ponente: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ
Expediente No: 110010325000201400024 00
No. Interno: 0063-14
CAJA DE AUXILIOS Y PRESTACIONES DE
LA ASOCIACION COLOMBIANA DE
Actor: AVIADORES CIVILES ACDAC – CAXDAC.-
SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y
Demandado TRANSPORTE
TRASLADO EXCEPCIONES PREVIAS – LEY
Trámite 1437 DE 2011

Ha venido el expediente de la referencia al Despacho con el informe de la

Secretaría de la Subsección “B” de fecha 20 de enero de 2015 (fl.55), con el
fin de fijar fecha para la realización de la Audiencia Inicial y pronunciarse
sobre la solicitud de la Medida Cautelar de Suspensión Provisional de la
Circular Externa No. 000010 de 27 de octubre de 2009 expedida por la
Superintendencia de Puertos y Transporte.

1. Antecedentes.-

1.1. La Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de

Aviadores Civiles ACDC – CAXDAC en ejercicio del medio de control de que
trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, pretende obtener la nulidad de la Circular
Externa No. 000010 de 27 de octubre de 2009 expedida por la
Superintendencia de Puertos y Transporte.

1.2. Mediante auto de 6 de octubre de 2014 se admitió la demanda y se

ordenó notificar personalmente al Representante Legal de la
Superintendencia de Puertos y Transporte 1. Igualmente en la misma
oportunidad se corrió traslado a la entidad demandada por el término de 5
días de la petición de la Medida Cautelar de Suspensión Provisional del acto
acusado2.

1.3. La entidad demandada dentro del término legal descorrió traslado de la

Medida Cautelar de la Suspensión Provisional 3, y dio contestación a la
demanda4.

1.4. En efecto, la entidad demandada al contestar la demanda planteó como

argumento de defensa que el acto que actualmente se demanda - Circular
Externa No. 000010 de 27 de octubre de 2009 expedida por la Superintendencia de
Puertos y Transporte - , ya fue objeto de control de legalidad por esta
Jurisdicción cuyo conflicto jurídico fue dirimido por la Subsección “B” de la
Sección Segunda de esta Corporación mediante sentencia de 24 de octubre
de 2012, Exp. No. 1108-10, M. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, en la cual
negó las pretensiones de la demanda. En consecuencia, solicitó se aplique la
figura de la Cosa Juzgada, de conformidad con el artículo 303 del Código
General del Proceso.

1
Ver folios 162 a 165
2
Ver folios 29 a 31 del Cuaderno de Suspensión Provisional
3
Ver folios 81 y siguientes del Cuaderno de Suspensión Provisional
4
Ver folios 203 a 209 del Cuaderno Principal.
Revisado el expediente, observa el Despacho que se omitió por parte de la
Secretaría dar cumplimiento a lo preceptuado en el parágrafo segundo del
artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, que ordena:
“…

Cuando se formulen excepciones se correrá

traslado de las mismas por secretaría, sin
necesidad de auto que lo ordene, por el término de
tres (3) días.

…” (Negrilla fuera del texto).

Visto lo anterior, encuentra el Despacho una posible irregularidad que de ser

así, debe ser saneada. Tenemos entonces:

Se observa que la solicitud de la aplicación de la figura jurídica de la Cosa

Juzgada se presentó como un argumento, y no se expuso técnicamente
como una excepción que ataca la posibilidad que el Juez pueda pronunciarse
de fondo en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda.

Por ello, para continuar con el impulso procesal en el presente asunto el

Despacho se permite revisar cómo quedó reguladó en la Ley 1437 de 2011
el trámite de las excepciones propuestas en la contestación de la demanda.

Para resolver, se
CONSIDERA

2. De las Excepciones.-

La estructura del proceso actual tiene una finalidad como es que ambas
partes colaboren con el proceso, y de esta manera el derecho de proponer
las excepciones al contestar la demanda, para que previo traslado sean
decididas en la Audiencia Inicial5.

2.1. Definición Jurisprudencial y Doctrinal.-

Las excepciones en el derecho procesal es una figura jurídica que el máximo

Tribunal Constitucional6, tuvo la oportunidad de definirlas en los siguientes
términos: “Las excepciones previas son medidas de saneamiento en la etapa
inicial de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a
cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o
terminarlos cuando ello no es posible, y evitar así nulidades o sentencias
inhibitorias”.

Por su parte, la Doctrina ha considerado que constituyen una noción

inconfundible con la defensa del demandado y las ha definido como “un
medio de defensa”. Y en su sentido estricto “estriba en la negación del
derecho alegado por el demandante7.

Para el Tratadista Ugo Rocco8 “Es la facultad procesal, comprendida en el

derecho de contradicción en juicio, que incumbe al demandado de pedir que
los órganos jurisdiccionales declaren la existencia de un hecho jurídico que
produzca efectos jurídicos relevantes, frente a la acción ejercida por el actor”

5
Artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
6
Corte Constitucional sentencia C-1237 de 29 de noviembre de 2005, demandante: Blas
Montes Romero, M.P. Dr. Jaime Araujo Renteria.
7
Derecho Procesal Civil, Parte General y Pruebas – Conforme con el Código General del
Proceso, Alfonso Rivera Martínez, Décima Sexta Edición, Editorial Leyer, Colombia, 2014,
págs. 296 – 297.
8
Derecho Procesal Civil, México, 1939, pág.236.
Para José Castillo Larrañaga y Rafael De Pina 9,“en un sentido amplio, se
denomina excepción a la oposición que el demandado formula frente a la
demanda, bien como obstáculo definitivo o provisional a la actividad
provocada, mediante el ejercicio de la acción, en el órgano jurisdiccional,
bien para contradecir el derecho material que el actor pretende hacer valer,
con el objeto de que la sentencia que ha de poner término a la relación
procesal, lo absuelva totalmente o de un modo parcial”.

2.2. Características.-

Las excepciones previas se caracterizan porque su finalidad primordial es la

de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o,
dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso
ab initio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por
sustracción de materia.

2.3. Aplicación Normativa en vigencia del Decreto 01 de 1984.-

En nuestra Legislación, con la expedición y ahora derogado Decreto 01 de 2

de enero de 1984, las excepciones se constituyeron en el medio de defensa
de la parte demandada en los procesos contencioso administrativos, pero
más entendidas como argumentos que atacaban las pretensiones
propuestas de los demandantes.
Es así, como en los artículos 144, 164 y 207 del derogado Código
Contencioso Administrativo – C.C.A., se establecían que en todos los
procesos se podían proponer excepciones de fondo en la contestación de la

9
Instituciones del Derecho Procesal Civil, 12ª. Edición, Editorial Porrúa, México, 1978, págs.
183-184.
demanda, o dentro del término de fijación en lista, las cuales eran decididas
en la sentencia definitiva – artículos 164 y 170 ibídem 10.

2.4. Fuente Normativa - Ley 1437 de 2011.-

Con la implementación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo previsto en la Ley 1437 de 2011 se modificó en gran
medida la metodología procesal que venía siendo utilizada en esta Jurisdicción bajo
los preceptos del Código contenido en el Decreto 01 de 1984, esto por cuanto se pasó
de un modelo procesal escrito a un modelo mixto, es decir, con énfasis en audiencias.
Y el cambio de un modelo procesal a otro, implica necesariamente variación en la
manera, términos, etapas, etc., para adelantar el proceso11, y los principios que lo
gobiernan: inmediación, concentración y publicidad.

Según la normativa vigente, las excepciones deben ser propuestas por el

demandado dentro del término del traslado de la demanda, como lo
establece el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, con el siguiente tenor literal:

“…

10
En concordancia con los artículos 92 numeral 3º, 96 y 357 del derogado Código de
Procedimiento Civil.
11
Artículo 179 de la Ley 1437 de 2011, que preceptúa: “El proceso para adelantar y decidir
todos los litigios respecto de los cuales este Código u otras leyes no señalen un trámite o
procedimiento especial, en primera y en única instancia, se desarrollará en las siguientes
etapas: 1. La primera, desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial. 2. La
segunda, desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de
pruebas, y 3. La tercera, desde la terminación de la anterior, comprende la audiencia de
alegaciones y juzgamiento y culmina con la notificación de la sentencia. Cuando se trate de
asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la
segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial, dando
previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión.
 Artículo 175. Contestación de la demanda. Durante el
término de traslado, el demandado tendrá la facultad de
contestar la demanda mediante escrito, que contendrá:

1. El nombre del demandado, su domicilio y el de su

representante o apoderado, en caso de no comparecer por
sí mismo.

2. Un pronunciamiento sobre las pretensiones y los hechos

de la demanda.

3. Las excepciones.

…” (Se subraya).

A su turno, de las excepciones propuestas se debe dar traslado a la parte

demandante por tres días, como lo preceptúa el parágrafo segundo del
artículo 175 de la Ley 1437 de 2011:

“…

Parágrafo 2°. Cuando se formulen excepciones se

correrá traslado de las mismas por secretaría , sin
necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres
(3) días.

…” (Se subraya).

Lo anterior porque en la Audiencia Inicial de que trata el artículo 180 de la

Ley 1437 de 2011 se resuelven, y no se dilata un proceso cuando ellas
deban prosperar. El numeral 6º indica expresamente las excepciones
previas, las cuales deben ser resueltas en la misma Audiencia después del
saneamiento; cuyo tenor literal es el siguiente:

“…

Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de

traslado de la demanda o de la de reconvención según el
 caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una
audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

… 5. Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a

petición de parte, sobre los vicios que se hayan
presentado y adoptará las medidas de saneamiento
necesarias para evitar sentencias inhibitorias.

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o

Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte,
resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa
juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de
legitimación en la causa y prescripción extintiva.

…” (Se subraya).

De la normativa transcrita se puede concluir que durante el término de traslado de la

demanda, el demandado además de contestarla tiene la facultad de proponer
excepciones, de las cuales la Secretaría debe correr traslado por el término de tres (3)
días. Así mismo se indica que las excepciones previas propuestas por los
demandados serían resueltas en la Audiencia Inicial después del
saneamiento, es decir, que se faculta al Juez para resolverlas en la citada
diligencia. Y se señala expresamente que se consideran, entre otras, como
excepciones previas la cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación,
falta de legitimación en la causa, y la prescripción extintiva.

3. Caso Concreto.-

La Superintendencia de Puertos y Transporte al dar contestación de la

demanda planteó como argumento de defensa la cosa juzgada, toda vez,
que señaló que el acto demandado - Circular Externa No. 000010 de 27 de
octubre de 2009 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte - , ya
fue objeto de control de legalidad por esta Jurisdicción cuyo conflicto jurídico
fue dirimido por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta
Corporación mediante sentencia de 24 de octubre de 2012, Exp. No. 1108-
10, M. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren.

Al recibir el Despacho el proceso se revisa de nuevo integralmente la

contestación de la demanda, y se observa lo ya dicho, encontrando que si
bien la entidad demandada no planteó técnicamente el argumento de la cosa
juzgada como una excepción previa, lo cierto es que se debe estar más a lo
sustancial que a lo formal, y en consecuencia se entiende como una
excepción previa.

Lo anterior implica que el Despacho procederá a sanear el proceso a fin de

que la parte demandante en virtud del derecho de contradicción y el principio
de congruencia12, no sea sorprendida en la Audiencia Inicial 13, dada la
necesidad de contar en el proceso con la participación de ambas partes, de
modo que todas las actuaciones en todas las etapas del proceso sean
conocidas, y por ende, estén en la capacidad de ejercer sus derechos y
participar en los actos procesales sin restricción alguna. Interpretación
teleológica, o razón de ser, del parágrafo segundo del artículo 175 de la Ley
1437 de 2011: “Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las
mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres
(3) días”.

Lo anterior, en observancia del artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, Código

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede
el Despacho, a efectuar de oficio el control de legalidad, precisándose que la
norma en comento señala:

12
Artículo 42 numeral 5º de la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso.
13
Artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
 “Artículo 207. Control de Legalidad. Agotada cada
etapa del proceso, el juez ejercerá el control de
legalidad para sanear los vicios que acarrean
nulidades, los cuales salvo que se trate de hechos
nuevos, no se podrán alegar en las etapas
siguientes.”. (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Esta norma consagra de manera expresa la figura del saneamiento

procesal, la cual estaba contenida también en el derogado 14 Código de
Procedimiento Civil, en el artículo 101, parágrafo 5º, de la siguiente manera:

“Parágrafo 5º. Saneamiento del proceso. El Juez

deberá adoptar las medidas que considere necesarias
para evitar nulidades y sentencias inhibitorias”.

...” (Se subraya).

Igualmente, la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, también hace
alusión al saneamiento procesal, pero señalando de manera precisa que se
trata de un deber del juez. Al respecto, el canon 42 de la citada ley, numeral
5º, establece:

“Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez.

…
5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para
sanear los vicios de procedimiento o precaverlos,
integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la
demanda de manera que permita decidir el fondo del
asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de
contradicción y el principio de congruencia.”. (Negrillas y
subrayas de la Sala).

14

El Código de Procedimiento Civil contenido en los Decretos 1400 y 2019 de 1970, fue
derogado por el artículo 626, literal c), de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso.
Igual razonamiento se consignó en el Auto de 25 de junio de 2014 de la Sala Plena del
Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Enrique Gil Botero, dictado dentro del
expediente No. 2012-00395-01 (IJ).
En ese orden de ideas, el principio del saneamiento procesal tiene como
propósito, que en el transcurso o desarrollo del proceso, los aspectos
formales o procesales, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es
decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de
errores, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales.

Por lo anterior, se
RESUELVE:

PRIMERO.- Ordénese a la Secretaría de la Sección Segunda de esta

Corporación correr traslado de la excepción previa de cosa juzgada
formulada por el apoderado de la entidad demandada, por el término de tres
(3) días de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin auto
que así lo ordene.

SEGUNDO.- Una vez cumplido el presente proveído, devuélvase el

expediente al Despacho a fin de fijar fecha para la realización de la Audiencia
Inicial.

Cúmplase.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

SLIV/ahm