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Elaboración de la agenda pública: un estudio para la formulación de

políticas públicas en materia de gestión ambiental

Public agenda elaboration: a study for the formulation of public policies

in environmental management

Deiver AMAYA1 Juan M. Chirinos2

Resumen

La administración pública, se enfrenta a un reto capital: responder a las

demandas ambientales que afectan a todo su entorno. En este sentido, el
objetivo del presente estudio es el de describir el proceso de elaboración de
la agenda pública para la formulación de las políticas públicas de
investigación para la gestión ambiental en universidades públicas del
Departamento de la Guajira. Para ello, se tomó como referente lo postulados
teóricos de los autores Maggiolo y Perozo (2007), Arroyave (2010), Astelarra
(2005), Aziz y Alonso (2005), Guhl y Leyva (2014), entre otros. Desde el
punto de vista metodológico, se refiere a una investigación de tipo
descriptiva, y diseño transeccional, no experimental y de campo, cuya
población estuvo conformada por las universidades públicas del
Departamento de la Guajira, cuyas unidades informantes estuvieron
conformadas por 70 docentes, a quienes se les aplicó un cuestionario
integrado por 36 ítems, validado previamente por cinco expertos, con una
confiabilidad de 0.95, ubicado en el rango de muy alta confiabilidad. Se utilizó
la estadística descriptiva para el análisis de los resultados, a partir de la cual
se constató el hecho de que los gestores de políticas públicas cuentan con
una visión clara del problema a solventar, la cual se genera como producto
de un sistema de vigilancia central que impacta a las fases del análisis de las
políticas públicas para la gestión ambiental.

Palabras clave: Políticas públicas, gestión ambiental, agenda pública,

administración, ciencias políticas.

Abstract

1
Ingeniero Ambiental. Tecnólogo en Producción Agropecuaria. Especialista Tecnológico en
Gestión Ambiental. Instructor Sena. Docente de la Universidad de la Guajira.
deamo@misena.edu.co

2
Docente Investigador en el Programa de Maestría en Gerencia de Proyectos de
Investigación y Desarrollo. Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín, Venezuela
 2

Public administration faces a major challenge: responding to environmental

demands that affect its entire environment. In this sense, the objective of the
present study is to describe the process of elaboration of the public agenda
for the formulation of the public policies of investigation for the environmental
management in public universities of the Guajira Department. For this, the
theoretical postulates of the authors Maggiolo and Perozo (2007), Arroyave
(2010), Astelarra (2005), Aziz and Alonso (2005), Guhl and Leyva (2014),
among others, were taken as references. From the methodological point of
view, it refers to a descriptive, transectional, non-experimental and field
research, whose population was made up of the public universities of the
Guajira Department, whose reporting units were 70 professors, who were
given a questionnaire composed of 36 items, previously validated by five
experts, with a reliability of 0.95, located in the highest range. Descriptive
statistics were used for the analysis of the results, from which it was verified
that the public policy managers have a clear vision of the problem to be
solved, which is generated as a product of a central surveillance system
which impacts the phases of the analysis of public policies for environmental
management.

Keywords: Public policies, environmental management, public agenda,

administration, political science.

1. Introducción
El interés global por la temática medioambiental resulta cada vez más
importante, en la medida en que la comunidad internacional adquiere
conciencia sobre las amenazas creadas sobre los ecosistemas y sus
servicios por el crecimiento de la población y el desarrollo. La observación
del avance de este riesgo ha permitido ver con claridad el peligro que implica
la aproximación cada vez más a los límites del mundo natural; la tendencia a
superar la capacidad de los ecosistemas para generar los bienes y servicios
permitan al hombre sustentarse, vivir y progresar, se ha constituido en la más
grave amenaza que ha tenido la especie humana durante su existencia.
La magnitud de la crisis ambiental, según Guhl y Leyva (2014), se aprecia
por la disminución de la cobertura boscosa, el agotamiento de los peces
debido a la contaminación del agua y del aire, o bien por el crecimiento de la
huella ecológica que deja la sociedad. Las tendencias hacia el deterioro
 3

generadas por el modelo de desarrollo vigente, se muestran a través del

índice planeta vivo, el cual muestra la cantidad de planetas tierra que
requiere la población mundial para satisfacer sus necesidades, y la
disminución de las poblaciones de especies de vertebrados resultante de los
efectos de la presión generada por las actividades humanas sobre los
ecosistemas. Este índice también muestra la insostenibilidad, y sus
consecuencias apuntan hacia el empobrecimiento de la cantidad y calidad de
vida en el planeta y de la salud de sus ecosistemas.
Como resultado de lo expuesto anteriormente, la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) ha convocado a la comunidad internacional a
diversas conferencias, con el fin de analizar las amenazas que generan estos
cambios, mediante políticas, acuerdos y acciones para mitigar el deterioro de
los ecosistemas del planeta y de su capacidad de ofrecer los bienes y
servicios que sirven de base a la vida, el progreso y la actividad social.
En este sentido, el surgimiento de los conceptos de sostenibilidad y de
gestión ambiental como un campo específico del conocimiento y de acción
es muy reciente. Data de unas pocas décadas y ha estado sometido a un
proceso de cambio que se presenta en la medida en que se va haciendo
conciencia sobre la existencia de límites en la oferta de bienes y servicios
ecosistémicos y de los graves impactos negativos del desarrollo sobre el
mundo natural.
Con base a lo anterior, el presente estudio se centra en describir el
proceso de elaboración de la agenda pública para la formulación de las
políticas públicas de investigación para la gestión ambiental en universidades
públicas del Departamento de la Guajira; como proceso medular para la
articulación de los diversos elementos necesarios para garantizar una eficaz,
efectiva y eficiente administración pública en materia ambiental dentro de la
región.

2. Políticas Públicas: aproximación teórica

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Las políticas públicas representan una parte de las ciencias políticas que
estudia la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad,
aunque en su diseño e implementación técnica confluyen otras disciplinas
como la economía, la sociología, e incluso la ingeniería y psicología. Según
Valles (2010), “la ciencia política también llamada politología, es la ciencia
social que tiene como campo de estudio la teoría y práctica de la política en
sus diversas dimensiones, incluyendo la descripción y análisis de los
sistemas políticos”.
La primera definición, la aportan Maggiolo y Perozo (2007), quienes
definen las políticas públicas como aquellas asociadas con asuntos del
gobierno y sistemas políticos o como actividades de las instituciones
públicas, que van dirigidas a tener influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos, para considerarse como pública tiene que haber sido generada,
o al menos procesada en el marco de los procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales.
Para Pons (2000), las políticas públicas como un proceso de un curso de
acción propuesto por el gobierno para resolver una necesidad o problema
social, que se asume vinculado a las condiciones históricas y concretas que
lo generan y a los intereses sociales predominantes, en el que las medidas
que se aplican persiguen el perfeccionamiento material y espiritual de la
colectividad, en pro del creciente bienestar de la sociedad.
Tal como lo señala Arroyave (2010), las políticas públicas son una
herramienta esencial en el ejercicio académico y práctico de la gestión
pública. En la actualidad este tipo de políticas son la plataforma de los
planes, programas y proyectos dirigidos a resolver parte de los conflictos
sociales existentes. Para Larrue (2000), las políticas públicas son una
concatenación de actividades, decisiones, de medidas coherentes por lo
menos en su intención, y tomadas principalmente por los actores del sistema
político y administrativo de un país con la finalidad de resolver problemas
colectivos.
 5

En líneas generales, las políticas se manifiestan en momentos, es decir,

son seis momentos de la política de manera secuencial; se inicia con la
identificación, el segundo momento es investigación, formulación,
implementación, programas y proyectos, y por último seguimiento y
evaluación. En este análisis, se toma en cuenta las teorías de Arroyave
(2010), ya que son derivadas de sus investigaciones en el contexto
colombiano; sin embargo, solo se desarrollarán los momentos tales como:
identificación formulación, implementación y evaluación.

3. Elaboración de la agenda pública

Según Astelarra (2005), la incorporación de las demandas al accionar de
las políticas públicas es lo que se define como incorporación de un tema de
la agenda pública. Para elaborar e implementar políticas concretas es
necesario actuar en un ámbito determinado, porque constituye un problema
que se debe resolver. Sabiendo que las políticas públicas son el resultado de
procesos sociales que se inician en diferentes espacios de la sociedad.
En estos espacios precisamente es que se definen los problemas que
deben ser objeto de intervenciones por parte de las autoridades de las
instituciones públicas. Es por ello que la elaboración de la agenda pública es
el resultado de procesos sociopolíticos complejos. No todos los problemas
considerados de interés público ingresan en las agendas públicas, su
incorporación depende de la manera que sean interpretados, del poder, los
recursos y las estrategias de los actores que los movilizan; así como de las
especificidades del ámbito institucional en las que se pretende tratar el tema.
De igual manera, comenta Aziz y Alonso (2005), que las mesas de
diálogos es un espacio fundamental en la elaboración de una agenda pública
de la sociedad civil. El nuevo gobierno no solo tiene que entender las
necesidades de abrir canales de expresión y de desarrollo para la sociedad
civil organizada, sino que las debe ver también como aliadas para hacer
frente a un gran número de temas de interés público.
 6

Expresa Dorantes (2006), que diversos estudiosos de la comunicación

coinciden en que el poder de los medios para controlar la relevancia temática
e influir en la elaboración de la agenda pública en sus principios fue
sobrevaluado, cuando se afirmó que la prensa puede no tener mucho éxito
en decirle a la gente que pensar, pero es extremadamente exitosa en decir a
los lectores en que pensar; y que en todo caso, la agenda mediática tiene
posibilidades de influir solamente en ciertos sectores de la agenda pública,
bajo ciertas circunstancias relacionadas con las diferentes audiencias y en
función de las condiciones del entorno.
Para González (2009), los analistas buscan la esencia y las causas que
originaron el problema, así como las consecuencias que pudieran darse en
caso de no resolverse, y las afectaciones para su tardío control. Los gestores
de políticas públicas deben tener una visión del problema; debe ser producto
de un sistema de vigilancia central que impacta las siguientes fases del
análisis de las políticas públicas. Aunque la fase de formulación de
alternativas es una tarea exclusiva de los actores públicos, la responsabilidad
sobre la decisión final y el diseño de la política son responsabilidad del
gobierno.

3.1 Revisión previa de marcos y contextos

Según Bonfiglio y Fuertes (2007), la investigación sobre la gestión pública
debe realizarse dentro de un marco en que se considere: el proceso de
globalización e internacionalización de la económica; la crisis financiera de la
ciudad y el impacto de los proceso de privatización. Para Tomassini y Armijo
(2002), diferentes casos presentan sus propios marcos analíticos y énfasis
en la manera de abordar la trayectoria de los procesos, cada uno de ellos
examina un conjunto de preguntas relativas a los niveles de análisis
propuestos por el marco metodológico del proyecto, entre los que se
destacan el contexto, las estrategias, los actores, los diagnósticos, los
resultados y la identificación de los factores críticos de éxito.
 7

Para Astelarra (2005), los temas que pueden ser incorporados a la agenda
pública, pueden ser de fuentes internas pero también de fuentes externas.
Los de la modalidad interna se consiguen a través de la participación de
actores políticos e institucionales. Se trata de aquellas iniciativas movilizadas
por el actor político para las cuales pretende ganar apoyo público o
legitimidad; por las cuales se esfuerza por hacerlas conocidas y aceptadas
por la comunidad. Los temas que provienen de la iniciativa externa, para su
incorporación en la agenda pública, provienen de actores colectivos con
visibilidad pública, que además de sus motivaciones particulares tienen un
interés de carácter social. El problema en ambos casos, es lograr que esta
agenda formal pase a la agenda pública.
Tomando en consideración los planteamientos de los autores
anteriormente mencionados se decidió tomar las teorías expuestas por
Bonfiglio y Fuentes (2007), ya que se considera la mejor forma de definir el
indicador denominado revisión previa de marcos y contextos, donde permite
alegar que el mismo se refiere a la investigación sobre la manera en que la
problemática es abordada por otros países recogiendo aportes y
experiencias para no cometer los mismos errores.

3.2 Delimitación temática, poblacional y espacial

Según González y Villar (2003) la ausencia de dicha delimitación

promueve la falta de coordinación de actividades, su superposición, e
incluso, la falta de conectividad virtuosa entre las actividades y posibilidades
de acción pública por parte de diferentes áreas de trabajo dentro de la red.
Comenta Arriegada (2007) la delimitación de aquello que será enunciado
como ámbito de derechos y el cómo la sociedad llega a establecer estas
definiciones es un asunto importante, tanto en la forma como en el contenido.
La forma alude a una relación de dialogo donde distintas fuerzas sociales
interactúan para definir las materias del bienestar.
 8

Para efectos de la presente investigación se decidió tomar las teorías

expuestas por González y Villar (2003) ya que se considera el autor que
cuenta con la definición más pertinente para el desarrollo del indicador en
cuestión, donde se puede expresar que la ausencia de delimitación
temáticas, poblacionales y espaciales traería consigo de falta de
coordinación de actividades y falta de conectividad virtual entre las
actividades lo cual traerá como consecuencia problemas para el logro de los
objetivos previstos.

3.3 Elaboración de diagnóstico

La elaboración del diagnóstico es una fase del proceso de políticas

públicas, como también lo son las fases de decisión, de dirección y de
difusión. Para Silva (2015), con estas actividades de diagnóstico se busca
detectar y garantizar las necesidades insatisfechas y problemas para luego
desarrollar las alternativas de solución. El diagnóstico es el proceso mediante
el cual se determinan las causas raíz del problema que origina lo que se
diagnostica. Para ello requiere de datos, información y conocimiento
ordenados de forma sistemática, para que el análisis sea más efectivo.
Según Garce y Uña (2006), las actividades de análisis y elaboración de
políticas públicas se desarrollan considerando grandes líneas de intervención
o limitándose a la elaboración de diagnósticos de problemas públicos con
baja influencia de la coyuntura. De igual manera, expone United Nations
(2010) que las propuestas de políticas públicas deben ser precedidas por
estudios de diagnóstico que incluyan; la elaboración de encuestas y
discusión en torno al reparto y uso del tiempo por parte de todos los
individuos, tanto del tiempo de trabajo como del tiempo de cuidado y del
tiempo libre.

4. Metodología
 9

Para Chávez (2007), el tipo de investigación es estable de acuerdo con el

tipo de problema que se desea solucionar, los objetivos que se pretenden
lograr y la disponibilidad de recursos. Sin embargo, Hernández, Fernández y
Baptista (2010), en lugar de considerar tipos de investigación, prefieren
hablar de alcances de la investigación, más que de una clasificación,
constituye un continuo de “causalidad” del alcance que puede tener un
estudio.
En ese contexto, el presente trabajo está enmarcado como una
investigación de naturaleza descriptiva, debido a que se orienta a medir y
recolectar información referente al análisis de la aplicación de las políticas
públicas de investigación para la gestión ambiental en universidades públicas
del Departamento de la Guajira.
Por su parte, el diseño de investigación hace explicito los aspectos
operativos de la misma; se refiere a dónde y cuándo se recopila la
información, así como la amplitud de la información a recopilar, de modo que
se pueda dar respuesta a la pregunta de investigación de la forma más
idónea posible (Hurtado, 2010). Partiendo de esto, el diseño de la
investigación se considera propio de los estudios de campo como no
experimental debido a que la variable Políticas Públicas de Investigación
para la Gestión Ambiental en sus dimensiones e indicadores, las cuales son
estudiadas en su estado natural sin la intervención del investigador.
Considerando la dimensión temporal de la investigación, es clasificada
como transeccional o trasversal, ya que se estudia en un sólo momento del
tiempo, y se medirán según los criterios de la población objeto de estudio,
que proporcionará la información necesaria.
Para efectos de esta investigación, la población estuvo conformada por la
Universidad de la Guajira (Uniguajira), Universidad Abierta y a Distancia
(UNAD) y la Universidad de Pamplona (Unipamplona), específicamente la
división de Ambiente, cuyas unidades informantes estará integrada por 70
 10

personas, docentes ingenieros, los cuales se desempeñan en la rectoría,

coordinación y área ambiental de las universidades mencionadas.
En cuanto a la técnica utilizada, se empleó la encuesta, a través de un
cuestionario como instrumento, el cual comprende 36 ítems con preguntas
de dirección positiva y alternativas de escala frecuencial, el cual fue sometido
al juicio de cinco (5) expertos, y sobre el cual fue aplicado el coeficiente Alfa
Cronbach para medir la confiabilidad, resultando en un valor de 0.95, el cual
indica una alta confiabilidad de las respuestas obtenidas.

5. Resultados de la Investigación

A la hora de analizar los resultados obtenidos, se aplicaron inicialmente,

técnicas estadísticas para conocer la tendencia de las mediciones, a través
del uso de medidas promedio y desviación estándar para cada caso, con el
fin de evaluar su comportamiento. Para ello, se realizó un baremo a ser
considerado como base para la interpretación de la media y la desviación,
aspecto que permitió la categorización de los ítems relacionados con el
análisis de la elaboración de la agenda pública. En la Tabla 1 se encuentran
los rangos empleados para el análisis de la media, mientras que en la Tabla
2, se presenta el baremo utilizado para la desviación estándar.

Tabla1
Ponderación para la interpretación de la Media
Rango Intervalo Categoría
5 4.01 - 4.13 Muy Alto Nivel
4 3.88 - 4.00 Alto Nivel
3 3.76 - 3.87 Moderado Nivel
2 3.63 - 3.75 Bajo Nivel
1 3.51 - 3.62 Muy Bajo Nivel
Fuente: Elaboración propia (2016)

Tabla2
Ponderación para la interpretación de la desviación
 11

Rango Intervalo Categoría

5 0.85 - 0.93 Muy Alta Dispersión
4 0.77 - 0.84 Alta Dispersión
3 0.69 - 0.76 Moderada Dispersión
2 0.61 - 0.68 Baja Dispersión
1 0.53 - 0.60 Muy Baja Dispersión

Fuente: Elaboración propia (2016)

Con respecto a la dimensión analizada, en la Tabla 3 se observan los

resultados obtenidos para el caso de la agenda pública, desarrollando de
manera sistemática el estudio de cada uno de sus indicadores: revisión
previa de marcos y contextos; delimitación temática, poblacional y espacial; y
elaboración de diagnóstico.

Tabla 3
Elaboración de la agenda pública
Alternativas
Total
Dimensión Indicador Siempre Casi Siempre A veces Casi nunca Nunca Media Desv.
FA % FA % FA % FA % FA % FA %
Revisión
previa de
4,33 28,89 8,33 55,56 2,33 15,56 0,00 0,00 0,00 0,00 15 100 4,13 0,66
marcos y
contextos
Elaboración Delimitación
de la agenda temática,
3,00 20,00 5,67 37,78 4,33 28,89 2,00 13,33 0,00 0,00 15 100 3,64 0,91
pública poblacional y
espacial
Elaboración
de 3,33 22,22 8,67 57,78 1,67 11,11 1,00 6,67 0,33 2,22 15 100 3,91 0,88
Diagnóstico
PROMEDIO 3,55 23,70 7,56 50,37 2,78 18,52 1,00 6,67 0,11 0,74 15 100 3,89 0,82

Fuente: Elaboración propia (2016)

Primeramente, se posiciona el indicador revisión previa de marcos y

contextos, con una media igual a 4.13, lo que significa que esta actividad
preliminar posee un muy alto nivel de presencia, según el baremo.
Seguidamente, se ubica el indicador elaboración de diagnóstico, con un valor
promedio de 3.91, catalogado con un alto nivel de presencia; finalmente, se
encuentra el indicador delimitación temática, poblacional y espacial, el cual
 12

tiene asociada una media de 3.64, considerada de bajo nivel de presencia de

acuerdo con el baremo utilizado.
Por su parte, los cálculos estadísticos correspondientes a la desviación
estándar indican que el indicador revisión previa de marcos y contextos tiene
un valor de 0.66, lo cual señala una baja dispersión, asociada a su vez con
una alta confiabilidad; mientras que el indicador delimitación temática,
poblacional y espacial tiene un valor de 0.91 en lo que respecta a este
estadístico, lo cual implica una muy alta dispersión, que se vincula con una
muy baja confiabilidad de los resultados. De igual manera, el indicador
elaboración de diagnóstico tiene una muy alta dispersión, aspecto traducido
en una muy baja confiabilidad, evidenciado en el resultado obtenido en su
desviación estándar de 0.88.
Según lo observado, el comportamiento estadístico de la elaboración de la
agenda pública para la formulación de las políticas públicas de investigación
para la gestión ambiental en universidades públicas del Departamento de la
Guajira, señala un valor promedio de 3.89, teniendo una categoría de alto
nivel de presencia. En cuanto al manejo estadístico de la desviación
estándar, la misma es igual a 0.82, valor que indica una alta dispersión de las
respuestas, señalando una baja confiabilidad.
Lo antes expuesto, indica que el comportamiento de la elaboración de la
agenda pública está representado, principalmente, por la revisión previa de
marcos y contextos y la elaboración del diagnóstico, indicando que los
resultados obtenidos son cónsonos con lo establecido en los postulados
teóricos de Astelarra (2005), quien destaca la importancia de que, para la
elaboración e implementación políticas concretas, es necesario actuar en un
ámbito determinado, ya que éste constituye el contexto de la problemática a
resolver.
Aunado a ese planteamiento, se encuentra la postura de González (2009),
quien precisa que los gestores de políticas públicas deben tener una visión
clara del problema a solventar, indicando que la población analizada como
 13

parte del escenario del presente estudio genera dicha visión como producto
de un sistema de vigilancia central que impacta a las fases del análisis de las
políticas públicas para la gestión ambiental. De igual manera, los sujetos
analizados realizan la revisión de los puntos significativos en el desarrollo de
estadísticas ambientales, con el fin de apropiarlas y adaptarlas a las políticas
propias o preexistentes, recogiendo sus aportes y experiencias para
potenciar sus aciertos.

Conclusiones

Aunando al enfoque que caracteriza a la formulación de políticas públicas,

se concluye que los indicadores revisión previa de marcos y contextos; y
elaboración de diagnóstico, presentan una postura ascendente en
comparación con el indicador delimitación temática, poblacional y espacial.
Con ello, se demuestra que en las universidades públicas del Departamento
de la Guajira es frecuente llevar a cabo un análisis preliminar de la
problemática actual, aspecto que faculta una visión clara a los gestores de
políticas públicas sobre la problemática a solventar, la cual se genera como
producto de un sistema de vigilancia central que impacta a las fases del
análisis de las políticas públicas.

De igual manera, se evidencia que uno de los aspectos críticos que limitan
la pertinencia y relevancia de la investigación ambiental, es la falta de
acuerdos sociales e institucionales alrededor de los criterios y directrices que
deben guiar la producción de conocimiento, en función de prioridades
temáticas y regionales específicas.
Adicionalmente, no existen mecanismos efectivos de seguimiento y
evaluación de la investigación ambiental, lo que ha impedido, por un lado,
determinar su grado de avance frente a las necesidades y, por otro,
reorientar continuamente la gestión de la investigación ambiental hacia la
satisfacción de dichas necesidades, aspecto que impacta de forma directa a
 14

delimitación temática, poblacional y espacial de las mencionadas políticas

públicas.
De acuerdo con las premisas antes indicadas para la gestión proceso de
elaboración de la agenda pública para la formulación de las políticas públicas
de investigación para la gestión ambiental en universidades públicas del
Departamento de la Guajira, se debe garantizar que el cumplimiento de las
acciones enmarcadas en estas políticas sea cónsono con la realidad que
caracteriza a las instituciones escenario del presente estudio.

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