Las Contribuciones Especiales

La denominación de "contribuciones" radica en todos aquellos ingresos públicos que

consisten en prestaciones pecuniarias que favorecen a un conjunto de personas las cuales, se
lucrarán de los servicios efectuados por el Estado. Así mismo, se puede dilucidar que dicho
término se refiere a aquellos tributos que deben ser honrados por determinados sujetos
(propietarios de bienes inmuebles), cuandou éstos presentan una plusvalía o incremento de su
valor, producto de las obras públicas desarrolladas por el Estado u otros organismos públicos,
que le reportan un beneficio. En este sentido, el profesor Villegas (1996) señala:

"Las contribuciones especiales son los tributos debidos en razón de beneficios

individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos o de
especiales actividades del Estado. Este beneficio es el criterio de justicia distributiva
asociado con la contribución especial, puesto que supone una ventaja económica reconducible
a un aumento de riqueza y, por consiguiente, de capacidad contributiva." (p. 105)

En este orden de ideas, se puede vislumbrar que este ámbito tributario posee
autonomía y además de ello, se puede estipular las contribuciones especiales para reconocer
las diversas formas de los tributos u obligaciones relacionados donde su reconocimiento de
costo u ingreso no depende de la solicitud del contribuyente, sin embargo, su finalidad es
ejecutar la actividad, obra o gestión en aras de favorecer a dicho contribuyente.

En virtud de esto, se puede hacer mención en el Modelo de Código Tributario para

América Latina (MCTAL) en su artícuo 17 establece el siguiente concepto de contribución
especial: "Es aquél tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de
la realización de obras públicas o de actividades estatales y cuyo producto no debe tener un
destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de
la obligación".

De modo que, haciendo hincapié en las diversas acepciones señaladas por los
doctrinarios es imprescindible recalcar que las contribuciones especiales son de caractér
autónomo y por consiguiente, radica en ser un ámbito creado por el Estado en razón de su
poder de imperio, exigirlas de manera coactiva y ser de obligatorio cumplimiento para el sujeto
pasivo respecto del cual se verifica el hecho imponible.

En Venezuela, se reconoce dicha autonomía de acuerdo a lo que señala el el

ordenamiento jurídico tributario venezolano desde la promulgación del primer COT (1982),
pasando por los Códigos de 1992 y 1994, y finalizando con el vigente COT, se ha dejado ver,
prácticamente en idénticos términos, que están sometidos al imperio de ese Código, los
impuestos, las tasas, las contribuciones de mejoras, de seguridad social y las demás
contribuciones especiales, salvo lo dispuesto en el artículo 1 del Código Orgánico Tributario
vigente.

En líneas generales, podríamos enfatizar que las contribuciones especiales se trata

taxativamente de ingresos públicos que benefician a una colectividad o a un particular a efectos
de la ejecución de obras, actividades o servicios prestados por el Estado. Por ende, se podrían
establecer las siguientes características de las contribuciones especiales que permiten que se
visualice el ámbito tributario como autónomo:

a) Surgen en virtud del poder de imperio del Estado, aún cuando en ciertos ordenamientos
jurídicos se considere la participación de los incididos, en menor o mayor medida, en el proceso
o en los mecanismos de definición de sus elementos esenciales o bien de los beneficios
pretendidos, es el Estado quien unilateralmente decide acudir a la contribución como
mecanismo de financiación.

b) Son creadas o establecidas mediante Ley o con fundamento en ella. ,

c) Las actividades necesarias para lograr su propósito pueden ser desarrolladas por el Estado
de manera directa, o bien por el sector privado, bajo su vigilancia y supervisión.

d) El hecho generador es la realización actual o potencial de una obra o la ejecución de una

actividad de interés colectivo.

Por último, es de caractér relevante indicar que los ingresos recaudados y

administrados de forma separada de la Tesorería Nacional, y por tanto, ajenos al presupuesto
del Estado, son de gran importancia desde el punto de vista de las finanzas públicas, debido a
los ingresos que le reportan, aún cuando éstos se administran en forma separada y autónoma
de los ingresos percibidos por el Fisco Nacional. Muestra de ello es que, en algunos sistemas
la adición de los ingresos percibidos en virtud de las contribuciones establecidas en el
ordenamiento jurídico, representa un atractivo ingreso para el Estado que redunda en la
realización de obras o prestación de determinados servicios públicos.

· Sujetos Pasivos de las Contribuciones Especiales

Se consideran sujetos pasivos de las contribuciones especiales las personas naturales

o jurídicas propietarias de los inmuebles que resulten especialmente beneficiados por los
cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento o por la realización de las obras o el
establecimiento o ampliación de los servicios municipales que originan la obligación de
contribuir, de conformidad a lo previsto en el artículo 186 de Ley Orgánica del Poder Público
Municipal.

· Ordenanzas de las Contribuciones Especiales

Las ordenanzas de creación de las respectivas contribuciones especiales contendrán,

además de los elementos constitutivos del tributo, un procedimiento público que garantice la
adecuada participación de los potenciales contribuyentes en la determinación de la obligación
tributaria, el cual incluirá la previa consulta no vinculante con los potenciales contribuyentes
para permitirles formular observaciones generales acerca de la realización de la obra o el
establecimiento o ampliación de un servicio que deba costearse mediante contribuciones
especiales. La consulta contendrá la determinación del costo previsto de las obras y servicios,
la cantidad a ser repartida entre los beneficiarios y los criterios de reparto, y será expuesta al
público por un período prudencial para la recepción de las observaciones y comentarios que se
formularen, dentro de las condiciones que establecerá la ordenanza, de conformidad con lo
expuesto en el artículo 190 de la LOPPM.

· Clasificación de las Contribuciones Especiales

En Venezuela, la clasificación de las contribuciones especiales se encuentra estipulada

en el artículo 12 del Código Orgánico Tributario, mediante el cual, se puedes diferenciar dos
tipos de contribuciones especiales: la primera se denomina como contribucion por mejoras y la
segunda es llamada contribuciones de seguridad social.

En virtud de esto, es de suma relevancia enmarcar que igualmente la Carta Magna hace
señalamiento a los dos tipos de contribuciones las cuales poseen fundamento, en primer lugar
las prestaciones sociales donde el estado tiene el deber de velar y resguardar la vida del ser
humano garantizando su calidad de vida a través de un sistema solidario, unitario, de seguridad
social, eficiente, etc, de contribuciones directas o indirectas. Así mismo, la norma fundamental
vislumbra en su Art. 179 que, constituyen ingresos municipales, los obtenidos por la
contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de
intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación
urbanística.

En razón y concordancia con lo anteriormente expuesto, nos permitiremos efectuar una

serie de precisiones en torno a estas figuras que facilitarán la adecuada comprensión de su
alcance y contenido.

1. Contribución "Por Mejoras"

· Concepto de Contribuciones por Mejoras:

La contribución de mejoras se caracteriza de acuerdo que el beneficio de los

contribuyentes deriva de las obras públicas. En razón de esto, indican que el hecho generador
de la contribución por mejora está constituido por la realización de una o varias obras públicas,
cuya principal beneficiarla es la colectividad, al reportarle un beneficio directo y divisible
producto del incremento o mayor valor que el resultado de esa obra provocará sobre un
inmueble ubicado en el sector en el cual se desarrolla la obra. De modo que, el profesor
Villegas (1996) indica:

"La contribución de mejoras el beneficio de los contribuyentes deriva de obras públicas

que inciden sobre determinados inmuebles cuyo valor suele incrementarse provocando
un subsecuente enriquecimiento para el propietario. Así, se considera equitativo gravar a
esos beneficiarios, instituyéndose un tributo cuyo hecho generador se integra con el
beneficio obtenido por la realización de la obra." (p. 106)

En este orden de ideas, podríamos hacer un señalamiento cuando se trata de que un

ente público construye un jardín o plaza pública, pavimenta, ensancha, prolonga una calle
entre otro suele haber inmuebles cercanos que se valorizan con el consiguiente
enriquecimiento del propietario, en éste sentido atento a esa circunstancia se estima equitativo
gravar a esos beneficiarios y se constituye un tributo cuyo hecho generador se integra con el
beneficio obtenido por la realización de una obra pública.
 Además, se puede agregar la definición dada por la MCTAL en cuanto a lo que señala
en su Art. 17 donde define a la contribución por mejoras como aquella especie tributaria
instituida para costear la obra pública que produce una valorización inmobiliaria y tiene como
límite total el gasto realizado y como límite individual el incremento de valor del inmueble
beneficiado.

· Características de las contribuciones por mejoras:

- Prestación Personal: La obligación de pagar la contribución es de carácter personal,

como sucede en todos los tributos. Se hace hincapié en esta circunstancia porque en algunas
oportunidades se han confundido conceptos, y se ha dicho que la obligación es del inmueble
valorizado y no de su propietario, lo cual es erróneo.

- Beneficios derivados de la obra: El monto del beneficio surge de comparar el valor

del inmueble al fin de la obra con el que tenia antes de ella.

- Proporción razonable entre el presunto beneficio obtenido y la contribución

exigida: es necesario que el importe exigido sea adecuadamente proporcionado al presunto
beneficio obtenido.

En Venezuela, como hubiéremos indicado, la propia Constitución establece en su Art.

179 como ingreso municipal a la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades
generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidas por los planes de ordenación urbanística.

Luego, los Art. 179,180 y 181 de la LOPPM Ley Organica del Poder Publico Municipal,
establecen que la contribución especial sobre plusvalía de las propiedades inmuebles, se
causará por el incremento de valor de la propiedad como consecuencia de los cambios de uso
o de intensidad de aprovechamiento previstos en los planes de ordenación urbanística con que
esa propiedad resulte beneficiada. Del mismo modo, se indica que la contribución especial
sobre plusvalía sólo será procedente cuando el aumento de valor de las propiedades inmuebles
sea igual o superior al veinticinco por ciento (25%) de su valor antes del cambio de uso. Por
último, se establece la limitación del monto de la contribución, pues no podría exceder del
quince por ciento (15%) del monto total de la plusvalía que experimente cada inmueble,
previéndose igualmente la posibilidad del fraccionamiento de pago de la contribución en
comentarios.

Por su parte, los Art. 182 y siguientes de la LOPPM, establecen que la contribución
especial por mejoras se causará por la ejecución por parte del Municipio o con su
financiamiento, de las obras públicas o prestación de un servicio público que sea de evidente
interés para la comunidad, siempre que, como consecuencia de tales obras, resulten
especialmente beneficiadas determinadas personas. También se establece el límite máximo del
impórte de esa contribución que, en ningún caso, podrá exceder del cincuenta por ciento (50%)
del costo de la obra o servicio. De igual forma se señala expresamente, cuál será la afectación
que deba darse a los ingresos producto de la contribución especial por mejoras; los sujetos
pasivos; el costo de la obra o servicio; los principios para la repartición de la base imponible de
las contribuciones por mejoras; y, la limitación temporal en la exigencia por parte de los
Municipios de tales contribuciones.

En tal sentido, es necesario señalar que el Art. 183 de la LOPPM establece el origen de
la Contribución Especial por Mejoras y el Porcentaje de la Contribucion; el Art. 184 de la misma
norma estipula las Obras y servicios financiados por los Municipios; además se puede añadir el
Art. 185 el cual, ratifica el Objeto de las Contribuciones por Mejoras, igualmente vislumbrar los
Elementos del Costo de la Obra o Servicio en su Art. 187 entre otros,. hasta llegar al Art. 192 el
cual, expresa las rebajas del pago de las contribuciones especiales, en este caso, por mejoras
o sobre las plusvalía de propiedas por cambio de uso o en la intensidad.

En ese orden de ideas, encontramos que, con esta especie tributaria busca atenderse al
beneficio que reporta el inmueble en virtud de la ejecución de la obra, pudiendo considerarse,
en líneas generales, la ubicación del predio para determinar si se trata de lugares de alto o
bajo nivel económico, y, en función de ello, procurar el respeto a la capacidad contributiva de
los contribuyentes, así como determinar la viabilidad de su implementación.

· Las Contribuciones Sociales

Las contribuciones parafiscales es una prestación tributaria establecida en la ley, o con

fundamento en ella, a favor del Estado, como destinatario directo o indirecto, y a cargo de
quienes integran un determinado y único grupo o sector, como instrumento financiero para que
se ejecute una actividad de interés colectivo que beneficia a ese determinado grupo o sector.
En tal sentido, se puede considerar que son los pagos que deben realizar los usuarios de
ciertos organismos ya sean públicos, mixtos o privados, con el objetivo de asegurar el
financiamiento autónomo de estas entidades.

· Características de las contribuciones parafiscales

Son exacciones fiscales, recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su
funcionamiento autónomo y el cumplimiento de los fines para los cuales fueron creados.

- Bajo esta denominación se han creado, en todo el mundo, contribuciones destinadas a

fines de seguridad social y de política fiscal

- Su producto no se incluye en el presupuesto estatal, estadal ni municipal.

- No son recaudadas por organismos específicamente fiscales del Estado.

- No ingresan en las tesorerías nacionales, estadales o municipales.

En líneas generales, es necesario enfatizar que la parafiscalidad es un término que

tiene un origen novedoso y surgió debido a las necesidades y al rápido desarrollo de ciertas
específicas instituciones en la sociedad. Por otra parte, es importante recalcar que no se puede
efectuar el abuso de la parafiscalidad debido a que podría acarrar consecuencias graves
economicamente hablando, sobre todo si se efctua con el objetivo de controlar el sector privado
por lo que, es fundamental vislumbrar que debe estar en función y en apoyo a ciertas
instituciones de carácter social que aporte un favorecimiento al contribuyente. A sabiendas que,
un sistema parafiscal sin beneficio del contribuyente puede convertirse en abuso de poder del
Estado.

· El Sistema de las Contribuciones Parafiscales

El sistema tributario venezolano se rige principalmente por las disposiciones legales

establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), el Código
Orgánico Tributario (2020), y otras leyes relacionadas con la materia, como la Ley que
establece el Impuesto al Valor Agregado (2004), y otros instrumentos jurídicos relacionados con
la materia.
En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) se constituye a
Venezuela como Estado social de derecho y de justicia, propugnando como uno de sus valores
fundamentales la responsabilidad social (art 2) y estableciendo la educación y el trabajo como
elementos esenciales para alcanzar los fines fundamentales. A tales efectos y dentro del mismo
contexto establece el deber de: “Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos
públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la ley. (art133)
En la mayoría de las economías modernas, el gasto público se financia mediante el
ingreso tributario. En ciertos casos, algunos países pueden contar con ingresos extraordinarios
que por lo general provienen de la explotación de recursos naturales que generan grandes
ganancias.
Por tanto, Venezuela entra dentro de ese grupo de países que pueden contar con
ingresos extraordinarios para financiar el gasto público. De forma paralela al sistema tradicional
de recaudación, en Venezuela han surgido el sistema de contribuciones parafiscales, que si
bien funciona tal como los mecanismos tradicionales de recaudación, tiene un fundamento
completamente distinto, y es regulado por instrumentos jurídicos distintos a los que regulan la
materia tributaria. Este sistema de contribuciones parafiscales, cuyo hecho imponible se
relaciona principalmente con la existencia de las relaciones laborales y la necesidad de contar
con una seguridad social eficiente, ha determinado que se establezcan una serie de
obligaciones de tipo contributivo tanto para los trabajadores como para los patronos.

· Fundamento de las contribuciones parafiscales

La parafiscalidad tiene su fundamento en la posibilidad de financiar el gasto público por

medio de fuentes alternas de ingresos, sin necesidad de pasar por el proceso tradicional para
la creación de los impuestos, ni cumplir necesariamente con los principios establecidos para
garantizar la legalidad tributaria.

Sin embargo, esto no quiere decir que las contribuciones parafiscales se encuentren al
margen de la legalidad, sino que en algunos casos, permiten la creación de verdaderas
contribuciones fuera de la recaudación tradicional, y exentas de las prerrogativas naturales de
ésta como pueden ser las exenciones, los créditos fiscales, las retenciones y otras
características que permiten a las personas naturales y jurídicas un margen de maniobra
tributario dentro del cual se desenvuelven aprovechando las ventajas que les otorga la propia
legislación.

· Objetivos de la seguridad social: Garantes de la calidad de vida del ser humano

La seguridad social, tiene como objetivo proteger o salvaguardar a los habitantes del
país, de las eventuales enfermedades como las acciones, sean o no de trabajo, despido,
desempleo, maternidad, incapacidad temporal también parcial, invalidez, y vejez, cualquier otro
riesgo puede ser objeto de prevención social; así obligaciones derivadas de la vida familiar las
necesidades de vivienda, recreación para todo ser humano.

Al respecto, Pernía (2009) sostiene que con la entrada en vigencia de la Constitución en

el año 1999, se estableció que toda persona tiene derecho a la seguridad social
independientemente de su capacidad económica para contribuir a su financiamiento, el Estado
tiene la obligación de garantizar la efectividad del derecho a la seguridad social, mediante la
creación de un sistema, regulado por una Ley orgánica especial: Ley Orgánica del Sistema de
Seguridad Social.

En tal sentido, la seguridad social según Fuentes (2009), debe velar que las personas
que se encuentren en imposibilidad, sea temporal o permanente, obtengan un ingreso o
puedan asumir las responsabilidades financieras y seguir satisfaciendo sus necesidades,
proporcionándoles, a tal efecto recursos financieros o determinados servicios. En ese sentido,
resulta un imperativo categórico los aspectos siguientes:

- La protección social considerada como bienestar social: Representa el conjunto

de cosas para vivir bien, es posible atender la Protección del individuo, bien sea a través del
conjunto de instrumentos utilizados por el Estado con objetivo de promover mejoras.

Al respecto, Berzosa (2003:76) define la protección del individuo como “el conjunto de
acciones que realiza el individuo o los entes gubernamentales para darle mejores condiciones
para vivir bien”. El bienestar social puede ser entendido como el estado en el cual la sociedad,
no solamente una parte de ésta, consigue satisfacer todas sus necesidades fundamentales de
forma perdurable.

- Protección Familiar: La exposición de motivos de la Constitución Nacional de la

República Bolivariana de Venezuea, en su Capítulo V de los Derechos Sociales así como de
las Familias indica:
“…La corresponsabilidad entre sociedad y Estado, el sentido de progresividad de los
derechos, la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos constituyen
una herramienta doctrinaria donde define una nueva relación de derechos y
obligaciones entre sujetos como participante solidariamente en la construcción de una
sociedad democrática, participativa, protagónica”.

Así el artículo 75 indica que “el Estado protegerá a las familias como asociación natural
de la sociedad como el espacio fundamental para el desarrollo integral de las personas”.
Igualmente, se señala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos como
deberes, la solidaridad, el esfuerzo común, la comprensión mutua también el respeto recíproco
entre sus integrantes. El Estado garantizará protección a la madre, al padre o a quienes ejerzan
la jefatura de la familia.

- Atención Laboral: Se encuentra enmarcada en la Ley de Régimen de Prestación de

Empleo que tiene como objeto garantizar la atención integral de todos los sujetos, ante la
pérdida involuntaria de su trabajo, se encuentren en situación de desempleo, estén aptos para
desempeñar un empleo y hayan cumplido con el régimen de cotización estipulada en la Ley.
Por su parte, el artículo 87 de la Caera Magna, establece que “toda persona tiene derecho al
trabajo y el deber de trabajar”. El Estado garantizará la adopción de las medidas necesarias a
los fines de que toda persona pueda obtener ocupación productiva, que le proporcione una
existencia digna y decorosa y le garantice el pleno ejercicio de este derecho.
 Ahora bien, Faucher (2010) explica que con el derecho al trabajo se crea una
obligación; un contrato entre el individuo y la sociedad. En consideración a lo planteado, el
derecho al trabajo representa una acción correspondiente al individuo contemplado en la Ley,
mediante el cual se garantiza su nivel de existencia, protección así como una ocupación laboral
del cual recibirá una contraprestación, siendo esta para la investigación desarrollada la base
para constituir el proceso de lo previsto como contribuciones parafiscales.

- Seguridad habitacional: la seguridad social está vinculada a la obtención de

beneficios dentro del proceso de prestación de servicio laboral, garantizado por el Estado como
seguridad social. En este sentido, dentro del régimen prestacional el poder adquirir una
vivienda digna resulta fundamental para la supervivencia, para llevar una vida segura,
independiente como autónoma. Precisamente por su centralidad en la vida de las personas,
porque consume gran parte de sus presupuestos y condiciona su autoestima. La pretensión de
una vivienda adecuada, en realidad, encierra un derecho compuesto, cuya vulneración acarrea
la de otros derechos e intereses fundamentales. En tal sentido, en el artículo 82 de la Carta
Magna se establece:

“Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénicas,
con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones
familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es
obligación compartida entre los ciudadanos así como el Estado en todos sus ámbitos.
El Estado dará prioridad a las familias garantizando los medios para que éstas,
especialmente las de escasos recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al
crédito para la construcción, adquisición o ampliación de viviendas”.

Por último, es imprescindible destacar que la Declaración Universal de los Derechos

Humanos (1948) establece en su artículo 25, el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia media y los servicios sociales necesarios, en
este sentido, el derecho a la vivienda constituye uno de los derechos relevante para el ser
humano, el hombre como individuo necesita de una protección donde reposar física y
mentalmente; tal que, ratifica el derecho a las contribuciones sociales que posee cada u87kijno
de los ciudadanos.