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1. Protección Ambiental
El ser humano cuenta con un único espacio para desarrollar su existencia y éste
es el medio ambiente. El medio ambiente se compone de aire, agua, suelo, diversidad
biológica, minerales y recursos naturales (capital terrestre) que son puestos en
movimientos gracias a la energía del sol (capital solar). Se conforma la ecuación
Capital terrestre + Capital Solar = Medio Ambiente.
La amenaza actual al medio ambiente son los problemas ambientales, tales como,
el crecimiento de la población, la depredación de los recursos naturales, la extinción
de plantas y animales, la pérdida de hábitat y la contaminación. Los Estados, en
diverso grado han asumido la cuestión ambiental como una política pública más ya se
ha comprobado que tiene gran incidencia en la vida, salud, y calidad de vida de la
población. Estas políticas públicas se crean para minimizar los efectos del deterioro
ambiental en la población y se instrumentalizan en acciones jurídicas o materiales por
parte de los órganos de Estado.
2. Política Ambiental.
2.1 Eficacia.
3. Economía Ambiental.
4. Derecho Ambiental.
4.1 Antecedentes.
Para efectos ilustrativos nos referimos al Derecho Medieval Español el Fuero Real
del año 1250, que en la actualidad asombra ya que impone una obligación de
actuación material para el dañador del medio ambiente. Tal forma de reparación es
novedosa frete a un sistema indemnizatorio tradicional, basado en la idea de la
equivalencia monetaria establecida, por ejemplo en el Código Civil Chileno. Dicha
forma de reparación in natura fue la que el legislador adoptó al establecer el sistema
reparatorio de la LBGMA.
Control de la Contaminación.
Control de sustancias y procedimientos peligrosos para la salud humana y
el medio ambiente.
Disminución y manejo de residuos.
Conservación de los recursos naturales.
Protección de los ecosistemas.
Sin embargo el hito fundamental viene dado por la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo entre el 5 y 16 de
junio de 1972. Luego la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro entre el 2 y el 14 de junio de 1992
(Cumbre de Río), supuso un nuevo desarrollo de protección ambiental y de ella se
desprenden 5 documentos de diverso valor jurídico e impacto práctico:
Dos son los hitos del Derecho Administrativo Ambiental Chileno: la inclusión de un
derecho constitucional a vivir en un medio ambiente libre de contaminación; y la
entrada en vigencia de la LBGMA. Dicha Ley de bases, conformadora de una parcela
de ordenamiento, contiene cuatro hitos: Fijación de un catálogo de definición de
conceptos y principios de naturaleza ambienta o que provienen, en términos estrictos,
de las Ciencias Ambientales (art 2º); la incorporación del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, como mecanismo preventivo de los daños ambientales que
pueden provenir de determinadas actividades (SEIA); un sistema de responsabilidad
ambiental (ejemplo, responsabilidad por el daño ambiental); y la creación de una
institucionalidad ambiental personificada en la Comisión Nacional del Medio Ambiente.
El art 1º de la LOBGMA dispone que “El derecho a vivir en un medio ambiente libre
de contaminación, la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y
la conservación del patrimonio ambiental se regularán por las disposiciones de la
presente ley, sin perjuicio de lo que otras normas legales establezcan sobre la
materia”. De este artículo surgen los siguientes comentarios críticos.
La LBGMA deja vigentes las demás normas legales sobre la materia, ya que
aquella rige “sin perjuicio” de lo que éstas dispongan. El legislador dejó pasar aquí una
oportunidad notable de racionalizar el ordenamiento jurídico ambiental, pero era, más
fácil dejar vigente toda la normativa ya existente con incidencia ambiental, sin
embargo, ello denota una falta en la técnica legislativa que solo podrá ser superada
caso a caso.
El objeto de esta ley es el de servir de fundamento o base a todo ese sector del
ordenamiento jurídico conformado por normas de contenido ambiental, pero que
originariamente, por ser de carácter sectorial, operaban de forma desarticulada. La
LBGMA conecta este ordenamiento jurídico ambiental y sienta sus principios. Es por
ello que, por una parte hace objeto de su regulación todo lo relativo al ordenamiento
jurídico ambiental (el derecho subjetivo, la protección y conservación del medio
ambiente), pero, por otra, no deroga la normativa anterior a su vigencia sino que, su
entrada en vigor es sin perjuicio de lo que otras normas legales establezcan sobre la
materia.
5.1 Precautorio.
El principio precautorio debe inspirar una política general del medio ambiente y
toda actuación en materia ambiental. No existe en la LBGMA una declaración
genérica, ni una definición de este principio, no obstante, el Sistema de evaluación de
impacto ambiental, en sí mismo, constituye una aplicación de este principio.
Este principio incluye una perspectiva doble: Por una parte, una regla de cálculo,
distribución y adscripción de los costos de la protección ambiental. Los denominados
eco-impuestos constituyen precisamente un cálculo de cuánto cuesta la protección
ambiental, su distribución entre los contribuyentes (para el productor, para el
consumidor, o para ambos) y al mismo tiempo una adscripción directa de los costos de
la protección ambiental respecto de quien ocasiona el riesgo o peligro de daño
ambiental.
Por otro lado, tiene una perspectiva normativa. Los mandatos y prohibiciones que
impone la prevención ambiental materializan este principio, y se demuestran en las
normas destinadas a evitar, disminuir o eliminar la contaminación o el daño ambiental,
así como las normas de procedimiento y producción de bienes y servicios. Todas
ellas, no solo le imponen al titular de una actividad o al consumidor, una forma de
actuación, sino que además le están atribuyendo los costos que su cumplimiento
supone.
5.3 Cooperación.
El medio ambiente puede ser considerado como un bien unitario, como un solo
bien jurídico, que aunque esté formado por sistemas éstos deben ser considerados en
su conjunto. La faceta sistémica del ambiente puede ser de carácter extensiva o
restrictiva. La primera propone que como de lo que se trata es de sistemas y más
claramente ecosistemas, la agregación de varios de éstos constituye un sistema
mayor, para llegar en última instancia al sistema global que constituye el planeta en su
conjunto. Por el contrario, una perspectiva restrictiva aísla los diversos sistemas, para
considerar un sistema como un medio ambiental.
Desde una perspectiva singular, se aprecia cada uno de los elementos que
componen el medio ambiente (agua, suelo, aire, flora, etc.). Esa ha sido la forma
tradicional en que el ordenamiento jurídico ha enfrentado la protección ambiental. Tal
perspectiva no presentaría problema alguno si se consideraran todos y cada uno de
los elementos ambientales. Sin embargo, ello supondría una primera dificultad dada
por la problemática enumeración de los elementos efectivamente ambientales. Para
ello, sería necesario saber qué elementos deben ser considerados como
efectivamente ambientales y si se eligiera un número determinado de éstos.
En consecuencia, parece más o menos claro que no bastará con señalar un grupo
de elementos que se enumeran o se relacionan, sino que se debe tender a una
categoría con un cierto grado de abstracción de manera de dar una operatividad
concreta a aquellas instituciones que se basan en un concepto sistémico de medio
ambiente, tal como ha sido la opción del legislador Chileno.
6.1.4 Definición
Articulo 2 II) LBGMA como: “el sistema global constituido por elementos naturales y
artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus
interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y
condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones”.
1. Constitución Ambiental.
Comprende sólo el entorno más inmediato del individuo titular del mismo, toda vez
que como lo establece el derecho es a “vivir” en un medio ambiente libre de
contaminación se trata de una particularización del derecho a la vida. Un argumento
histórico son las actas de la CENC donde se señaló que una de las formas de
asegurar el derecho a la vida era evitar la contaminación ambiental.
Relación entre los derechos: cuando se dice que se tiene un derecho “a vivir”,
se está aludiendo a unas determinadas condiciones, que se agregan a esa
condición de “vida” o de persona humana que se detenta. Cuando el
constituyente dice derecho a “vivir”, se está refiriendo a la vida o humanidad en
movimiento, a que se tenga esa existencia con unas determinadas condiciones
o substancias que le confieren esa cualidad. Decir que se tiene derecho a
“vivir” en un Medio Ambiente libre de contaminación no puede ser igual a decir
que se tiene derecho a un Medio Ambiente libre de contaminación. No se trata
de una existencia humana estática sino en movimiento.
¿Qué le otorga el 19 n° CPR? Literalmente, le da la particularidad de que una
vida o existencia humana con unas condiciones o cualidades que sólo pueden
obtenerse si ésta se desarrolla o se pone en movimiento en un Medio Ambiente
libre de contaminación.
Resultado intermedio: sostener una concepción restrictiva del derecho a vivir
en un Medio Ambiente libre de contaminación, comporta una pérdida de
eficacia de tal derecho por la operatividad de otros derechos constitucionales,
específicos que actuaran en la esfera jurídica inmediata del individuo e incluso
algunos de ellos, con mecanismos de tutela menos restrictivos que los
establecidos para el art. 19 n°8 CPR.
La respuesta más acorde a la extensión del objeto sobre el que se ejerce este
derecho debe ser la perspectiva intermedia. No puede tratarse de un derecho tan
restrictivo que se llegue a confundir con otros derechos, haciendo perder toda
operatividad, pero tampoco puede ser considerado tan ampliamente que haga que su
protección sea ilusoria, por la imposibilidad de articular mecanismos de protección
sobre aspectos no relacionados realmente con el Medio Ambiente en que viven las
personas.
Si está claro, que el Medio Ambiente a que se refiere el art. 19 n°8 CPR es algo más
que lo inmediato que rodea al individuo, es un derecho constitucional que tiene una
eficacia jurídica propia y distinta de los demás derechos constitucionales. Pero limitado
sin llegar a extenderse a aspectos más distantes cuya incidencia en el derecho a un
Medio Ambiente libre de contaminación es indirecta o casi imperceptible.
Constituye una noción que se propone para resolver el problema del objeto del
derecho consagrado en el art. 19 n° 8 CPR, y que por tanto, puede o debe ser objeto
de crítica. Debe afirmarse que ésta, resulta ser una interpretación aceptable e incluso
que produce mayores efectos que aquella que caracteriza el derecho del art. 19 n° 8
como una simple manifestación especial del derecho a la vida y aquella que amplia
tanto el objeto, hasta privar la operatividad a los mecanismos previstos para la
protección del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
2.2 Elementos
Art. 2 letra ll) LBGMA: “El sistema global constituido por elementos naturales y
artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus
interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y
condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones”
Si bien señala los tipos de elementos que lo conforman, no señala concretamente
ningún elemento. Por el contrario, cada uno de los componentes que señala deben ser
llenados por elementos concretos particulares, por ejemplo flora y fauna serán
elementos del tipo biológico, o bienes del patrimonio histórico quedarán dentro del tipo
artificial o sociocultural.
2.7 Finalidad.
Art. 2 literal m) LBGMA, define lo que debe entenderse por medio ambiente: “aquel
en el que los contaminantes se encuentran en contradicciones y periodos inferiores a
aquellos susceptibles de constituir un riesgo a la salud de las personas, a la calidad de
vida de la población, a la preservación de la naturaleza o a la conservación del
patrimonio ambiental”
La norma primaria de calidad ambiental es tan permisiva que los niveles que
establece no deben constituir un riesgo para la salud o vida de las personas, pero no
para la calidad de vida, que es a lo que realmente tiende el derecho a vivir en un
medio ambiente libre de contaminación, sino que sólo a la vida y la salud. Al contrario,
la norma secundaria de calidad ambiental, es estricta, al no comprender niveles que
hagan posible la conservación del patrimonio ambiental, por lo que sólo podrá permitir
actividades tendientes a la preservación de la naturaleza o protección del medio
ambiente.
Dos interpretaciones:
1.- Se excluye la hipótesis de una mera amenaza, puesto que “amenaza” hace
referencia a un hecho consumado (doctrina mayoritaria).
2.- Se admite la amenaza, ya que, se utiliza la voz “afectado” para evitar una
reiteración de voces del inc. 1° del art. 20 CPR.
Antes sólo procedía por “actos”, ahora tras la reforma constitucional contenida
en la ley 20.050 procede tanto para “actos”, como para “omisiones”.
Las consecuencias que se abren a partir de ésta nueva redacción del art. 20
inc. 2° CPR son insospechadas, toda vez que, por una parte será posible exigir a los
órganos del Estado y en especial a su administración que asuman una actitud activa,
pudiendo ser condenados a una realización de prestaciones de diversa naturaleza que
suplan la omisión inconstitucional vulneradora del derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminación. Pero también respecto de los particulares, los cuales
estarán obligados a suplir las omisiones en que incurran y que afecten al citado
derecho.
El Art. 19 N°8 de la CPR contrasta con lo anterior, ya que establece una cláusula
genérica de limitación a los derechos o libertades con la finalidad de proteger el medio
ambiente, no es una habilitación al legislador para limitar este derecho constitucional.
La tesis y consecuencias que trae esta forma de entender este artículo se apoyan
en el texto literal de la Constitución y en su interpretación progresiva, y es que la letra
de la ley es el primer dato que debe tener el jurista, sin desmerecer la interpretación
histórica, sistemática y comparativa.
1. Limitación por ley: (Art. 19 N°8 inc 2) es una cláusula de reserva legal que
señala que quien tiene competencia para formular la norma de limitación es el
poder legislativo. Debemos mirar esto de 2 puntos: 1° toda norma puede
afectar el ejercicio de derechos y garantías constitucionales, Ej.: poder
ejecutivo dicta DFL que incide en el ejercicio de los d° y garantías. Pero debe
entenderse que la reserva se hace a la regulación que recae directamente
sobre el derecho, sobre la sustancia de ellos. 2° la intervención del reglamento
en el desarrollo de la norma legal que regula el ejercicio de derechos y
garantías corresponde al presidente de la republica, quien debe entrar en
detalles sobre la regulación por medio del reglamento de ejecución, y no la ley,
la cual debe ser general y abstracta.
2. Limitaciones específicas: al ejercicio del derecho. Se refiere a la intensidad de
la regulación que restringe el derecho, no a su ámbito de aplicación, el cual es
indeterminado. El legislador deberá señalar las clases de límites a los que se
somete el ejercicio del derecho, es decir, en qué consistirían las restricciones,
sin perjuicio de que el desarrollo en detalle de ellas se entregue al ejecutivo, y
sin perjuicio de que su aplicación se haga por una resolución administrativa.
3. Limitación de derechos determinados: las limitaciones deben referirse sólo a
“determinados derechos o libertades”, los cuales deberían señalarse
determinadamente. En la práctica este requisito queda comprendido en el
anterior, ya que la propia naturaleza de la restricción determinará al derecho
que afecta, ej.: la restricción vehicular afecta el derecho de propiedad y la
libertad de circulación, aunque no lo declare. En resumen, lo que se prohíbe
es que el legislador efectúe declaraciones genéricas o que permitan una
interpretación extensiva de los límites a los derechos.
4. No debe tratarse de limitaciones particulares: no se puede limitar un derecho o
libertad a través de una ley referida a un solo caso o situación concreta. Art. 19
N°2 inc. 2.
5. La limitación solo se dirigirá a la protección ambiental: no podrá invocar el Art.
19 N°8 inc. 2 para justificar limitaciones que tengan por finalidad alcanzar otros
objetivos, por ejemplo la protección de la salud de las personas.
6. Limitación sujeta al Art. 19 N°26: la limitación de derechos y garantías en aras
de proteger el medio ambiente no podrá afectar la esencia de los derechos ni
impedir su libre ejercicio. Impone 2 condiciones a la limitación:
a. No puede afectar el contenido esencial del derecho (cuando el derecho
deja de ser reconocible)
b. No puede imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan el libre
ejercicio del derecho: esto contiene el principio de proporcionalidad que
debe guiar la actuación legislativa, más cuando restringe derechos.
Esto dice relación con la enunciación del derecho que será objeto de
restricción, no con un número acotado de ellos. Sin embargo hay algunos que se
encuentran más directamente relacionados con la protección del medio ambiente.
Examinaremos la relación que existe entre protección ambiental y los derechos de
propiedad y a desarrollar actividades económicas, ya que son los derechos
constitucionales que se ven más concernidos por la protección ambiental.
Es posible limitar el derecho de propiedad para alcanzar otros fines que tiendan
a la protección del medio ambiente fuera de la conservación ambiental? Como por
ejemplo para conservar la naturaleza, esto se apoya en el Art. 19 N°24 inc. 2? Ya que
la enumeración que hace este articulo usa términos amplios que permitirían incorporar
límites en aras a la preservación de la naturaleza (intereses generales de la nación o
salubridad pública)
Limitación e indemnización
Límites al derecho
Caso práctico
Conclusión
5.2 Contenido
La primera parte del deber reitera la función tradicional que cumplen los
derechos constitucionales, esto es, la defensa que da el derecho al ciudadano frente al
estado, respetando los derechos garantizados en la CPR y en tratados
internacionales. Además, debe promover estos derechos para que sean desarrollados
y fomentados. Éstos se promueven asumiendo la labor de protección frente a los
ataques de terceros distintos al estado (dimensión objetiva).
En consecuencia, el deber de tutela que pesa sobre el estado no termina en evitar las
acciones que efectivamente vulneran el derecho, sino que alcanza a las situaciones
omisivas y las meras situaciones de riesgo y amenaza. Lo segundo, el aporte del Art.
19 N°8 al establecer este deber, se dará cuando se interprete la disposición relativa a
la limitación de otros derechos en favor de la protección del medio ambiente. Sin
embargo, a partir de la norma no se desprende una preeminencia del derecho.