ARCHIVO Nº 5

CONSEJO DE ESTADO – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera

TEMA: Derechos sobre las minas

Consejero ponente: Doctor José Alejandro Bonivento Fernández

Referencia: expediente 2872 del 20 de septiembre de 1984

DERECHOS SOBRE LAS MINAS

Cumplido el trámite legal correspondiente en forma normal, se procede al estudio para deci-
sión dentro del proceso de la referencia:

A. En demanda presentada oportunamente y con las formalidades legales, el apoderado de la

Sociedad Cementos del Nare, S. A., pidió se hicieran las siguientes declaraciones:
“1. Que son nulas, por ser contrarias a la ley, las resoluciones números 664 de 2 de abril de
1979 y 1447 de 3 de septiembre de 1979 del Ministerio de Minas y Energía, parcialmente, así: a)
Resolución número 664 de 2 abril de 1979: inciso segundo del artículo primero, artículo segundo y
artículo tercero; y b) Resolución número 1447 de 3 de septiembre de 1979: artículo primero que
confirma la 664 y artículo tercero.
”2. Que, consecuencialmente, el Ministerio de Minas y Energía debe cancelar las inscripcio-
nes de que hablan los numerales 3 de las resoluciones acusadas.
”3. Que es de propiedad de Cementos del Nare, S. A. el subsuelo comprendido dentro de los
linderos que se determinan en el hecho siete (7) de esta demanda, en cuanto a las calizas existentes
dentro de la zona así alinderada y por consiguiente la compañía puede seguir realizando la explora-
ción económica de las calizas de esta zona sin que deba celebrar contrato de concesión con la na-
ción colombiana.
”En subsidio de la petición 3ª anterior, que la sentencia declare que Cementos del Nare, S. A.
puede continuar, como ha demostrado haberlo hecho, la explotación económica de los minerales de
calizas de la zona determinada en la declaración tercera anterior, en los términos del artículo 453 del
Código de Minas vigente.
”4. Que se ordene el registro de la sentencia en el libro especial que para este efecto se lleva
en la Secretaría General del Ministerio de Minas y Energía”.
B. Los hechos aparecen en el libelo así:
“1. Cementos del Nare, S. A. y Cemento Blanco de Colombia S. A. obedeciendo lo dispuesto
por el artículo 11 del decreto 1275 de 1970, procedió a presentar ante el Ministerio de Minas y
Energía, antes del 22 de junio de 1972, su pretensión de que se le reconocieran sus derechos de
dominio sobre el subsuelo en cuanto a las calizas que desde antes venía explotando económicamen-
te.
”2. En cuanto a Cementos del Nare, S. A., cuya representación ostento para esta acción, fun-
damentó su derecho en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia que había declarado que los
terrenos denominados «Islitas» y «Jabonales» salieron legalmente del patrimonio nacional desde
antes del 28 de octubre de 1873, y por tanto, era de Cementos del Nare, S. A. el dominio sobre el
subsuelo petrolífero.
”3. El ser propietario del subsuelo petrolífero, consecuencialmente lo era de las calizas hasta
la expedición de la ley 20 de 1969 y, con mayor razón, a partir de la vigencia de este estatuto que
exige «situaciones jurídicas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos
descubiertos».
”4. Pero como la compañía a la que represento no presentó una sentencia declaratoria de do-
minio sobre el subsuelo calizo —sino apenas sobre petróleo— la resolución apenas reconoció a
favor de mi poderdante el hecho de la explotación económica y declaró que Cementos del Nare, S.
A. tenía derecho preferencial para obtener un contrato de concesión, para lo cual dio a esta sociedad
un término perentorio de un mes para presentar la propuesta correspondiente.
”5. Esta propuesta se hizo oportunamente aunque implica un sacrificio patrimonial porque, de
lo contrario, la zona habría quedado libre y la sociedad perdido los derechos de dominio y los de pre-
ferencia.
”6. El Ministerio de Minas y Energía, dando a su juicio aplicación al artículo 11 del decreto
1275 de 1970 y al artículo 7º del mismo estatuto, no aceptó, pues, el dominio privado de la compa-
ñía aunque esta había estado explotando el yacimiento de conformidad con el artículo 453 del Códi-
go de Minas”.
C. Como disposiciones violadas se invocaron las siguientes normas: artículo 30 de la Consti-
tución Nacional, artículo 453 del Código de Minas, artículo 1º del Código de Minas, artículo 1º de
la ley 20 de 1969, artículo 3º de la ley 20 de 1969 y artículos 8º y 11 del decreto 1275 de 1970, ley
38 de 1887, artículo 202 de la Constitución Nacional, los textos pertinentes a las cartas de 1858 y
1863.

II

En la oportunidad procesal, el ministerio público expuso su concepto:

“Se pretende por la parte actora, la nulidad de las resoluciones números 664 de 2 de abril de
1979 (arts. 1º inc. 2º, 2º y 3º), y 1447 de 3 de septiembre de 1979 (arts. 2º y 3º) respectivamente,
mediante las cuales el Ministerio de Minas y Energía resolvió que la sociedad demandante tendría
todas las prioridades o prerrogativas que para el explorador reconoce el decreto 1295 de 1970; y que
disponían de un (1) mes de término para presentar la solicitud correspondiente, y ordenó el registro
de dicha providencia en el libro que para tal efecto se lleva en la Secretaría General del Ministerio de
Minas y Energía y por la segunda, resolvió mantener en firme la anterior.

”Antecedentes

”A la sociedad demandante, mediante sentencia de la Corte Suprema de Justicia de septiem-

bre de 1957 que aparece en el expediente Nº 3 a fls. 2 a 14, se le reconoció, el derecho de dominio
sobre la porción de los terrenos situados en el municipio de Puerto Berrío, departamento de Antio-
quia, comprendidos dentro de los linderos allí señalados expresamente, sobre los predios denomina-
dos Islitas y Jabonales, por haber salido del patrimonio del Estado con anterioridad al 28 de octubre
de 1873; así mismo y como consecuencia de lo anterior, se reconoció que el subsuelo petrolífero de
la porción territorial mencionada era de su propiedad.
”Posteriormente y dentro del término señalado en la ley 20/69, la sociedad Cementos del Na-
re S. A. y Cementos Blanco de Colombia, formularon ante el Ministerio de Minas y Energía una
solicitud de reconocimiento del dominio del subsuelo en relación con las calizas para que se decla-
rara por dicho Ministerio, que el hecho de haber iniciado oportunamente la explotación económica
de los yacimientos de calizas que se encuentran en las zonas denominadas Islitas y Jabonales y so-
bre los cuales se había reconocido propiedad privada del subsuelo petrolífero por sentencia de la
Corte Suprema de Justicia, les daba, además del derecho de propiedad particular sobre las minas de
calizas allí existentes.
”Como el Ministerio les reconoció solamente todos los privilegios y prerrogativas que como
explotadores les daba el decreto 1275 de 1970, han acudido ante el Consejo de Estado, pidiendo la
nulidad de tales actos y restablecimiento del derecho que consideran violado.

”El caso concreto

”Para la Fiscalía, después de un análisis completo y detenido del proceso, la nulidad de las re-
soluciones acusadas no es procedente, por varias razones:
”1. Porque como bien lo afirma el Ministerio de Minas y Energía en las resoluciones acusa-
das, una cosa es el reconocimiento de la propiedad particular del subsuelo petrolífero que les fue
reconocido mediante sentencia a los actores y otro bien distinto, la propiedad particular sobre los
demás minerales existentes en tales predios.
”El hecho de que mediante una sentencia se haya declarado en forma clara, específica y de-
terminada el derecho al subsuelo petrolífero sobre un predio, no implica que a tal derecho pueda
agregarse por la administración, la declaración del derecho a la propiedad del subsuelo para los
demás minerales. Es apenas lógico que ello suceda, porque si la sociedad demandante, hubiera pre-
tendido tal declaración, lo hubiera buscado en su oportunidad ante la Corte Suprema de Justicia,
como lo hizo con respecto a la propiedad del subsuelo petrolífero.
”2. Se alega por la parte actora el hecho de que para obtener la declaratoria de propiedad del
subsuelo de las calizas no se requería antes de la vigencia de la ley 20 de 1969 la denuncia exigida
para otros minerales, entre ellos el petróleo y que por tanto el hecho de que las calizas existieran en
el subsuelo declarado de propiedad privada, otorgaba por sí solo el derecho de propiedad sobre las
mismas. Dicha razón no es valedera, pues si bien es cierto que la ley 38 de 1877 que adoptó el Có-
digo de Minas del extinto Estado de Antioquia para toda la República de Colombia, no señaló a las
calizas como de aquellos minerales que debían ser denunciados ante la autoridad competente para
los efectos legales, las normas posteriores (ley 20 de 1969; decr. 1275 de 1970) sí exigieron el reco-
nocimiento de la propiedad particular del subsuelo para todos los minerales sin excepción alguna,
señalando todo un procedimiento para lograrlo. De esta forma las normas anteriores sobre la mate-
ria, quedaron sin vigencia.
”Pretender que la administración declare la propiedad privada sobre el subsuelo en relación
con las calizas, teniendo como prueba una sentencia que se relaciona específicamente con el subsue-
lo petrolífero, resulta improcedente. La ley exige para cada caso concreto tal declaración, y esa de-
claración en el caso en estudio, no la podía hacer el Ministerio pues hacerla sería tanto como incu-
rrir en usurpación de funciones.
3. ”Debe concluirse, así, que las pruebas presentadas por el interesado, al Ministerio de Minas
y Energía, en cumplimiento del decreto 1275 de 1970, no se ajustaron a lo exigido en esa misma
norma. La administración con muy buen juicio y criterio denegó las pretensiones del solicitante.
”A juicio de esta Fiscalía, las razones dadas en los actos administrativos acusados, son vale-
deras y en consecuencia solicita a la H. Sala denegar las súplicas de la demanda”.
 III
Consideraciones de la sala

1. La resolución 664 del 25 de abril de 1979, emanada del Ministerio de Minas y Energía, de-
claró que las “Sociedades Mármoles y Cementos del Nare S. A. y Cementos Blanco de Colombia S.
A., iniciaron oportunamente la explotación económica de los yacimientos de caliza, que se encuen-
tran en las zonas denominadas Islitas, Jabonales, Bocas de Nus y San Cristóbal, a que se hace refe-
rencia el reconocimiento de propiedad N§ 221 Bis, ubicadas en jurisdicción de los municipios de
Caracolí, la Magdalena y Puerto Berrío, departamento de Antioquia”, Así mismo se dijo que las
sociedades mencionadas “tendrán todas las prioridades o prerrogativas que para el explotador reco-
noce el decreto 1275 de 1970” (artículo primero). También dispuso que los beneficiarios dispondrán
de un mes de término para presentar la solicitud correspondiente (artículo segundo) y, finalmente
(artículo tercero) se ordenó registrar la providencia en el libro que para el efecto se lleva en la Se-
cretaría General del Ministerio y entregar copia de ella a la parte interesada. Y por resolución 1447
de 3 de septiembre de 1979 el mismo Ministerio confirmó en todas sus partes la 664.
2. Para la sociedad demandante las resoluciones acusadas quebrantan la ley porque se desco-
noció la calidad de dueño que tiene de las minas de caliza que se encuentran en predios de su pro-
piedad. Entonces, sobre la consideración jurídica del dominio privado de las minas desarrolla los
reproches a las providencias enjuiciadas, para concluir que por la condición, advertida de dueño, no
estaba obligado a obtener el reconocimiento de explotación porque este emanaba directamente del
dominio sobre el suelo, en virtud del fenómeno de la accesión. Para el accionante, pues, se descono-
ció el derecho adquirido por la sociedad Cementos del Nare S. A.
3. Parte el demandante de un concepto absoluto del dominio del subsuelo por el hecho de ser-
lo del suelo, es decir, de una aplicación inmutable del principio accessorium sequitur principale y
que en materia de inmuebles está reconocido en el viejo aforismo latino qui dominus est soli domi-
nus est coeli et inferorum. Y, en verdad, ¿es de recibo en la actual legislación de minas la accesión
sin reserva o limitación alguna? Considera la sala que no. Es que el derecho de accesión no es abso-
luto. Y esta afirmación no puede ser interpretada como contradictoria a la luz de la noción que se
tiene sobre esa situación jurídica, por cuanto lo que se deriva o se origina en el titular del dominio
del suelo o superficie sobre el subsuelo, para los casos en estudio, las minas, es subyacente pero
restringida en virtud del principio de utilidad pública y de interés social con que está reputada la
industria minera sin excepción alguna. Y es que la accesión debe ser entendida como el derecho que
tiene el dueño de la superficie sobre el subsuelo, pero no frente a las minas, porque esta, como su-
puesto de explotación económica, no se fundamenta en la titularidad del dominio sino en el apunta-
do interés o beneficio social.
No basta, pues, ser dueño del suelo, para señalar que también lo es sobre las minas, por la
aplicación del principio accessorium sequitur principale. No. En materia del derecho minero, tal
como lo previenen la ley 20 de 1969 y el decreto reglamentario 1275, la accesión confiere una pre-
rrogativa enmarcada en la posibilidad de una explotación, con sujeción a las reglas impuestas por el
respectivo ordenamiento. No existe libertad para explotar las minas, bajo el entendimiento de que el pro-
pietario del suelo lo es del subsuelo, y ese solo hecho le confiere el derecho. El sentido es otro: el
que tiene un derecho sobre unas minas es para explotarlas, en las condiciones y modalidades consa-
gradas por las leyes. Por eso, en esta línea, la accesión no es constitutiva, propiamente de un modo
pleno, sino creadora de una relación jurídica, con perfiles especiales de restricción del dominio.
Ahora bien, el que tiene un derecho sobre una mina por accesión, ¿qué poder tiene sobre ella?
El de la explotación económica, dentro de los tras años siguientes a la vigencia de la ley 20, como
ya quedó definido, puesto que el que no lo hiciere, o iniciando la explotación la suspendiere por más
de uno, se le extinguirá el derecho, ipso iure, a favor de la nación. Así, pues, la explotación econó-
mica juega un papel trascendental en los derechos que se pretendan sobre las minas, a cualquier
título, la que se logra, no de manera independiente, sino a través del cumplimiento de todos los re-
quisitos establecidos por las leyes. En otras palabras: la explotación no puede hacerse con prescin-
dencia del Estado, porque es este y nadie más que este, el que puede, por medio de los entes nacio-
nales respectivos, autorizar su utilización, sea cual fuere el derecho que se alegue sobre las minas.
En síntesis, es la actividad humana que se recompensa o apoya en la propiedad del bien al cual se
accede, con sujeción a normas apropiadas para la explotación de las minas. Por eso, el artículo 28-2
del decreto 1275, dispone que: “La mina es un inmueble distinto del suelo en que está ubicado aun
cuando quien tenga derecho a explotarla sea dueño del suelo”.
4. No es pertinente, pues, apoyarse en la calificación absoluta del dominio por accesión para
entender que un particular que alega la calidad de dueño del suelo no esté obligado al cumplimiento
de las normas mineras, que, a partir de 1969, con la ley 20 y con su decreto reglamentario 1275 de
1970, han regulado la materia, y que recortó el principio del dominio privado sobre las minas, al
decir, en verdad, que forman parte del gran patrimonio económico colombiano y que, como lo dice
el artículo 2º del decreto 1275, la industria minera “es de utilidad pública y de interés social en sus
ramas de exploración, explotación, transporte y procesamiento; que las leyes que la regulan son de
la misma naturaleza y se expiden por motivos de aquella índole; que la prevalencia de los intereses
públicos o sociales sobre los intereses privados es principio fundamental que consagran y reglamen-
tan las normas constitucionales y legales en vigencia; y que la consecución de las finalidades enu-
meradas en artículo anterior es conveniente y necesaria para el desarrollo de la economía nacional y
para el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los deberes sociales de los particula-
res”.
5. Sostiene el demandante que la situación creada con motivo de la declaratoria del dominio
del subsuelo petrolífero hecho por la Corte Suprema de Justicia —Sala de Negocios Generales—,
mediante sentencia de 20 de septiembre de 1957, le permite esgrimir los argumentos jurídicos para
que ese reconocimiento se haga extensivo las minas de calizas existentes en los predios denomina-
dos “Islitas” y “Jabonales”, por haber salido del patrimonio del Estado con anterioridad al 28 de
octubre de 1873. Pero la condición de dueño del subsuelo petrolífero, no es suficiente, a juicio de la
Sala, para exhibir un título extensivo a las minas de caliza o a cualquier otra, con prescindencia de
los requisitos impuestos por el actual estatuto minero (ley 20 de 1969 y decreto 1275 de 1970), para
la explotación económica puesto que no se puede admitir privilegios que por ley no están generali-
zados sino restringidos a determinados actividades, como, por ejemplo, la de petróleos. O como lo
dispone el artículo 7º del decreto 1275 a los casos declarados en forma particular. Entonces, el con-
cepto de los derechos adquiridos no patentiza una situación no amparada en la norma, porque el
hecho, a manera de hipótesis, que es la explotación de los petróleos, encuentra su propia aplicación
en la determinada actividad, que no es posible llevarla a cualquier grado de explotación minera. No
se puede admitir la analogía en esta materia, por existir normas expresas que la regulan. Por eso, el
artículo 7º del decreto 1275 dispone:
“Los derechos constituidos a favor de terceros en virtud de sentencia definitiva anterior al 22
de diciembre de 1969 siguen teniendo los mismos alcances y efectos que en ella se determinan. Si
en el fallo se declara el derecho particular al subsuelo sin especificar los minerales que se hallen en
el respectivo globo de terreno, o si se declara el mismo derecho sobre todos los minerales de la co-
rrespondiente zona, la situación jurídica reconocida continuará en vigencia, a menos que se extinga
por motivos legales. Si la sentencia se limita a declarar el derecho particular sobre algunos depósi-
tos o sobre ciertos minerales específica o genéricamente determinados, los otros depósitos y los
otros minerales que se encuentren en el área respectiva quedan sometidos a la regla general desarro-
llada en los artículos 1º de la ley 20 de 1969 y 3º del presente estatuto y, en consecuencia, continua-
rán perteneciendo a la nación”.
6. Entonces, los beneficios concedidos, en las resoluciones acusadas, a favor de la sociedad
demandante están a tono con los derechos que las leyes permiten otorgar. Con fundamento en el
decreto 1275 solo las sentencias y las resoluciones proferidas con anterioridad al 22 de diciembre de
1969, pueden gozar de los derechos que cada una de las providencias, para casos particulares, con-
cedan. Y la sentencia de la Corte, anteriormente citada, no es declarativa de una situación referida a
las minas de caliza sino a petróleos. Así pues, el derecho de accesión, que alega el demandante, no
alcanza a cobijar aquellas situaciones no concretadas específicamente para los depósitos minerales.
Esto sería viable si, para ello, contaba con una decisión particular que lo declarara. No es el desco-
nocimiento de los derechos constituidos de que tratan la Constitución Nacional en el artículo 202 y
la ley 20 de 1969, sino, simplemente, una integración de la propiedad minera, bajo los supuestos de la
explotación económica.
7. Y es que la explotación económica es el soporte principal para la realización de los dere-
chos derivados de las minas. Tanto es así cuanto consagran las normas vigentes la extinción del
derecho sobre las minas cuando se desatiende el correlativo deber de explotación. Por eso se ha de
insistir que el derecho que se tenga sobre una mina en cualquiera de las modalidades reconocidas
por las leyes no es absoluto, puesto que permite su reversión al Estado, en los casos que se aduzcan
derechos sobre las minas, aceptados con anterioridad al 22 de diciembre de 1969.
8. Dentro del marco señalado por la ley 20 de 1969 y el decreto 1275 de 1970 para el recono-
cimiento del derecho a la explotación económica giran precisamente, las resoluciones acusadas, y
de ahí, en puridad, su legalidad. Las pretensiones de la sociedad demandante para que se le reco-
nozca, y así se declare, el dominio privado sobre las minas de caliza no puede encontrar una deci-
sión favorable porque no está dentro de las circunstancias señaladas por la ley, en los actuales mo-
mentos, para un reconocimiento en tal sentido. El derecho de accesión puede ejercerse en el ámbito
fijado en el artículo 2º del decreto 2181 de 1972, que reemplazó el artículo 11 del decreto 1275 de
1970:
“La iniciación oportuna de la explotación de las minas por accesión del subsuelo al suelo o
por accesión de otra naturaleza, o por merced, compraventa, sucesión, prescripción, remate, adjudi-
cación de baldíos o por cualquier otra causa, título o modo que de conformidad con la legislación de
la época respectiva otorgue privilegios o derechos sobre las minas o sobre el subsuelo, se demostra-
rá con las pruebas necesarias para acreditar: a) la existencia del fallo que declare el derecho invoca-
do y los linderos correspondientes; b) los hechos enumerados en los ordinales e) y f) del artículo 9º
del presente decreto.
”Parágrafo.—En el caso de que el interesado presentare únicamente las comprobaciones de
que trata el literal b) de este artículo, se procederá en la forma prevista en el inciso final del artículo
14 de este decreto”.
9. Desbordan, por tanto, la ley las pretensiones de la sociedad demandante, que ni el Ministe-
rio de Minas y Petróleos, podía acceder y que esta jurisdicción tampoco encuentra razones jurídicas
para la declaratoria de dominio privado. Si el mencionado Ministerio dispuso que las sociedades
Mármoles y Cementos Nare S. A. y Cementos Blanco de Colombia S. A. gozaban de las prioridades
y prerrogativas que para explotar reconoce el decreto 1275 no hizo nada distinto de ajustar su deci-
sión a las normas vigentes. Algo más: la no existencia de un fallo que declare, específicamente el
derecho invocado por el demandante, del dominio sobre las minas, por accesión, sirve para confir-
mar la legalidad de los actos acusados, puesto que la declaratoria, como quedó consignado, hecha
por la Corte Suprema de Justicia, únicamente comprendió el subsuelo petrolífero, de tal modo que
le resta la posibilidad para que se hiciera un pronunciamiento distinto por parte del Ministerio de
Minas y Energía, es decir, tenía que darse aplicación al artículo 3º del decreto 2181 de 1972, que
sustituyó el artículo 14 del decreto 1275 de 1970, en cuanto dispuso que: “En el caso contemplado
en el parágrafo del artículo 11, el Ministerio en la resolución respectiva declarará únicamente acre-
ditado el hecho de la explotación económica de la zona o zonas respectivas y el interesado tendrá
todas las prioridades o prerrogativas que para el explotador reconoce el presente decreto”.
 Para llegar al reconocimiento del derecho particular sobre una mina, se hace indispensable,
como lo dispone el artículo 14 del decreto 1275, que se goce de esa calidad, no bajo el criterio de
que por accesión se tiene el derecho, sino que se haya, de manera expresa, así declarado.
10. El artículo 453 del Código de Minas, sobre el cual el demandante ha construido gran parte
del argumento de derecho, con la vigencia tanto de la ley 20 de 1969, como del decreto reglamenta-
rio 1275 de 1970, perdió el alcance que se le pretende indicar, porque la titularidad del dominio del
dueño del suelo no puede ser entendida con la amplitud argüida, sino por el contrario, con las limi-
taciones impuestas por los ordenamientos recientes, que se precisan en el artículo 7º del decreto
1275 de 1970.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección terce-
ra, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

Deniéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese y notifíquese.