Evolucion Historica Del Sistema Pensional

ARCHIVOS DE ECONOMÍA
Evolución y alternativas del sistema pensional en

Colombia
Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA

Gabriel PIRAQUIVE GALEANO
Documento 398
Dirección de Estudios Económicos
31 de Julio 2013
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Evolución y alternativas del sistema pensional en
Colombia
Mauricio SANTAMARIA SALAMANCA1

msantamaria@dnp.gov.co
Gabriel PIRAQUIVE GALEANO
gpriaquive@dnp.gov.co
Resumen
El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley 797/2003;
las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos ajustes la deuda a
cargo de la nación se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin embargo, el sistema
colombiano presenta dos grandes problemas, como son la desigualdad en los beneficios que
reciben los pensionados, siendo éstos una de las fuentes que más inciden en la desigualdad del
ingreso en Colombia, y la baja cobertura del sistema. Apenas el 30% de la población trabajadora
cotiza efectivamente, sólo el 37% de la población mayor de los 60 años tiene un beneficio
pensional, y se prevé que ésta va a descender cuando se apliquen los ajustes adelantados.
Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al régimen de transición y al régimen general, el
sistema se hará más equitativo gracias a la reducción en los subsidios a las altas pensiones, la
cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se espera que el problema de
cobertura mejorará con la universalización de los subsidios a la población más pobre y la puesta
en operación del sistema de BEP, se requieren esfuerzos adicionales de parte del Estado, de los
resultados esperados de la Ley 1607 de reforma tributaria en materia de formalización y de
ajustes actuariales necesarios para hacer sostenible el sistema de seguridad social de cubrimiento
en la vejez.
El presente documento hace un resumen de los ajustes efectuados en los últimos años, se hace
una contextualización de la situación de pensiones en algunos países y se presentan los
principales retos y alternativas exploradas en el Gobierno para responder a éstos en el mediano
plazo incluyendo sus costos y beneficios.
Palabras clave: Contribuciones; Política Fiscal; Protección en pensiones; Subsidios;

Beneficios Económicos Periódicos; Régimen de Ahorro Individual y Régimen de Prima
Media.
Códigos JEL: Q27, Q28, Q33 y Q57
1 Los autores desempeñan los cargos de Director General del Departamento Nacional de Planeación-DNP;
y Director de Estudios Económicos del DNP . Los autores agradecen el trabajo y el apoyo técnico realizado
por Alexandra Sanchéz y Andrea Isabel Robles. Así mismo, expresan sus agradecimiento por las
discusiones tenidas con Andrés Restrepo; Ingrid Magaly Munetones y Gonzalo Casas; Norberto Rojas,
Mónica Uribe, Manuel Ramiréz y el trabajo de edición adelantado por Néstor González.
1
I. Contexto internacional
Los grandes cambios demográficos han caracterizado la situación de diferentes

regiones del mundo en las últimas décadas. En Europa, por ejemplo, la situación
demográfica viene generando grandes preocupaciones debido al aumento en los costos
de la seguridad social. Por otra parte, en los países de Asia, la transición demográfica
ha sido la fuente del aumento en el crecimiento económico y el incremento en el
bienestar de millones de personas.
Es evidente que el desarrollo de modelos más globalizados y bilaterales ha puesto en la

agenda la necesidad de que el estado de bienestar deba ser sostenible y para ello se
requieren reformas en los frentes de tributación, seguridad social y el mercado laboral.
Las reformas a la seguridad social, particularmente en el tema pensional, se han
convertido en el centro de la agenda, dada la alta carga que tienen que soportar los
países Europeos y el crecimiento de estas obligaciones en las economías emergentes.
De esta forma, se ha venido adelantando un proceso de reformas y ajustes a los
sistemas pensionales en la mayoría de los países europeos, las cuales incluyen el diseño
de pilares de ahorro privado y público; el establecimiento de sistemas nacionales, como
es el caso de Italia y Suecia; la propuesta de sistemas de reservas completas manejadas
con esquemas de solidaridad a través de los fondos privados de pensiones, como es el
caso de Polonia, Letonia y Hungría; la armonización de los regímenes, con ajustes
paramétricos asociados al incremento de la edad de jubilación; las restricciones al retiro
anticipado; y la reducción progresiva de las tasas de reemplazo.
En España y Portugal el proceso se adelantó con una menor intensidad a la del resto de
Europa, dados los problemas de funcionamiento de su mercado laboral. Este hecho
llama la atención teniendo en cuenta que es uno de los países en el cual conviven un
empinado envejecimiento y un manejo de la seguridad social basado principalmente en
aportes estatales, lo cual ha terminado por afectar las cuentas fiscales de la nación.
América Latina, al igual que otras economías emergentes, no ha sido ajena a este
proceso. Chile fue el país pionero en la adopción de un modelo de ahorro administrado
por los fondos privados combinado con un modelo de Garantía de Pensión Mínima
(GPM) y un modelo de solidaridad. Posteriormente, países como Colombia y Perú
2
adoptaron este esquema pero manteniendo el antiguo régimen público acompañado de
ajustes en las edades; tasas de remplazo; densidades de cotización; y una transición
para consolidar el régimen de administración privada.
Las reformas al régimen pensional están precedidas de preguntas como: ¿Cómo se

compara el país con el resto, principalmente con Europa, en donde las coberturas son
altas y los beneficios son altos? ¿Cuáles son las diferencias en cuanto a la dinámica de
las obligaciones y la forma de su administración y manejo institucional? ¿Qué tan
equitativo es un régimen de pensiones, teniendo en cuenta que muchos de sus
pensionados no reciben los mismos beneficios en términos absolutos ni relativos? ¿Qué
tan fiscalmente sostenibles son estas obligaciones?
La evolución de los compromisos de pensiones es el reflejo de la evolución

demográfica y de la organización institucional de los sistemas de seguridad social, del
funcionamiento del mercado laboral, y de la dinámica de la productividad de la
economía. Los problemas del sistema pensional en el mundo están asociados a su
sostenibilidad, equidad y cobertura. En el mundo el liderazgo en materia de madurez,
equidad y consolidación lo tienen los países de Europa, tanto la Unión Europea como
los países de la Europa del Este.
Sostenibilidad. Durante las fases de transición demográfica, la sostenibilidad se

aseguraba por el crecimiento de la población. Mientras esta última se incrementara, el
sistema de pensiones y seguridad social podría ser sostenible en términos
contributivos, pero cuando la tendencia se revierte, la sostenibilidad del sistema queda
atada al comportamiento positivo de la productividad de la fuerza laboral y la
economía. Cuando ello no es posible la opción es individualizar los aportes y los
beneficios acompañados de aportes solidarios no tan costosos fiscalmente.2
En el mundo existen una gran cantidad de sistemas pensionales propios de las

particularidades históricas de cada país. En algunos trabajos comparativos (FMI (2005);
OCDE (2006); DG-ECFIN(2009)), en los cuales se aprecian la relación entre el gasto
público comprometido en pagos de pensiones, sus parámetros, la tasa de beneficios
otorgados y su sostenibilidad en el mediano plazo, se aprecia la forma como han
crecido el gasto público comprometido en pensiones en los últimos veinte años en los
2En esta fase se encuentran las economías europeas y están entrando las economías emergentes (Barea
(1995); Herce y Pérez Díaz (1995); Piñera (1996); Navarro (2007b)).
3
países avanzados y emergentes. En los años noventa, la participación del gasto en
pensiones como proporción del PIB pasó del 3,8% del PIB en 1960, al 8,4% en el año
2010. En los países emergentes estos compromisos aumentaron del 2,0% al 5,6% del PIB
en el mismo período, reflejando su acelerado envejecimiento, el aumento de la
expectativa de vida, y el aumento del ingreso, lo cual fue un factor para otorgar
beneficios un tanto generosos en términos de la sostenibilidad de los mismos en el
largo plazo (Tabla 1).
Tabla 1. Evolución de los pagos de pensiones como proporción del PIB

Pais 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Economías Avanzadas
Australia 2,9 2,6 4,3 4,1 4,6 4,7

Austria 8,3 10,0 11,7 12,6 12,9 13,9
Belgica 4,8 6,5 10,1 9,9 9,8 10,0
Cánada 2,1 2,4 3,4 4,7 4,7 4,9
Republica Checa 7,3 8,5 7,6
Dinamarca 3,3 5,1 6,4 6,7 6,9 7,9
Finlandia 4,5 6,1 7,7 9,4 9,4 10,6
Francia 4,7 6,7 9,0 11,1 12,3 13,3
Alemania 8,2 8,8 10,2 9,5 11,0 10,6
Grecia 5,4 5,9 10,5 11,0 12,1
Islandia 2,1 2,6 2,7 2,9 3,4 3,3
Irlanda 3,2 4,0 5,7 4,3 3,5 4,5
Italia 4,5 6,7 9,9 10,9 14,0 14,7
Japon 1,2 1,1 4,2 5,2 7,7 10,0
Corea 0,8 1,2 1,7
Luxemburgo 3,0 4,9 8,1 9,9 9,2 7,4
Holanda 3,7 6,2 10,3 10,9 7,5 7,0
Nueva Zealanda 4,3 4,0 7,5 8,0 5,9 5,5
Noruega 2,4 5,6 6,2 7,9 6,9 7,2
Portugal 1,4 5,0 6,5 9,5 12,7
Slovaquia 7,2 6,4
Slovenia 10,9 10,1
España 3,1 7,2 8,9 9,5 9,2
Suecia 3,5 4,9 8,8 9,6 9,1 9,6
Suiza 1,9 3,6 6,5 6,4 7,9 8,2
Reino Unido 4,0 4,9 6,3 5,9 6,3 6,3
Estados Unidos 3,9 4,9 6,5 6,3 6,3 6,8
Economías Emergentes
Argentina 9,2 5,2 5,5 7,4

Brasil 5,0 5,1 8,0 9,1
Bulgaria 7,0 6,5 8,6 9,1 7,2
China 1,0 2,3 3,4
Chile 2,7 3,4 8,5 7,6 5,5
Egypto 3,0 3,2 4,0
Estonia 10,3 9,3
Hungria 4,6 9,3 8,5 7,6 10,6
India 0,2 0,2 0,7 1,0
indonesia 0,5 0,6 0,7
Jordania 4,1
Latvia 9,5 6,1
Lituania 7,8 7,6
Malasia 0,4 0,7 0,5 1,6 2,4 3,0
Mexico 0,3 0,5 0,9 1,5
Paquistan - 0,4 0,6
Philipinas 0,2 0,5 1,2 1,7
Polonia 4,9 6,9 7,1 11,8 11,3
Rumania 4,9 6,1 7,5
Rusia 4,5 8,1
Arabia Saudita 1,4 1,6 2,2
Sur Africa 1,9
Tahilandia 0,5 1,0
Turquia - 0,4 1,3 2,4 5,0 6,3
Ukrania 5,5 7,4 11,1 14,2 16,0 17,7
Promedio 3,6 4,6 6,2 6,1 6,8 7,0

Avanzados 3,8 4,8 7,1 7,6 8,0 8,4
Emergentes 2,0 4,0 4,5 4,1 5,3 5,6
PPP 3,8 4,7 5,8 4,9 6 6,5

Avanzados 3,9 4,8 6,9 7 7,6 8,2
Emergentes 1,1 3 2,7 1,9 3,2 4,2
Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI
Las proyecciones indican que el gasto en pensiones aumentará del 8,2% en 2010 al 10%
del PIB en el año 2050 en los países avanzados; mientras que en los países emergentes
los compromisos de pensiones aumentarán del 4,2% del PIB al 8,2%. Esto plantea un
reto muy exigente en términos de crecimiento y aumentos en productividad (Tabla 2).
4
Tabla 2. Proyecciones de gasto en pensiones 2010 - 2050
Pais 2010 2020 2030 2040 2050 2010-2030 2030-2050
Australia 4,7 4,9 5,5 6,0 6,2 0,8 0,7
Austria 13,9 14,0 14,8 14,9 15,0 0,9 0,2
Belgica 10,0 11,4 12,8 13,2 13,6 2,8 0,8
Cánada 4,9 5,0 6,8 6,6 6,3 1,9 -0,5
Republica Checa 7,6 7,4 7,5 9,0 10,9 -0,1 3,4
Dinamarca 7,9 7,4 7,0 6,5 6,1 -0,9 -0,9
Finlandia 10,6 12,0 12,7 12,4 12,2 2,1 -0,5
Francia 13,3 12,6 13,4 13,8 13,6 0,1 0,2
Alemania 10,6 10,7 11,7 12,3 12,5 1,1 0,8
Grecia 12,1 12,2 12,4 13,4 14,3 0,3 1,9
Islandia 3,3 3,4 3,7 3,5 3,5 0,4 -0,2
Irlanda 4,5 4,8 5,3 6,3 8,0 0,8 2,7
Italia 14,7 12,8 13,1 14,5 14,3 -1,6 1,2
Japon 10,0 10,3 9,8 10,4 10,7 -0,2 0,9
Corea 1,7 3,4 5,2 9,6 12,5 3,5 7,3
Luxemburgo 7,4 8,5 12,2 15,8 19,0 4,8 6,8
Holanda 7,0 7,8 9,4 9,7 9,9 2,4 0,5
Nueva Zealanda 5,5 6,2 7,8 9,0 9,4 2,3 1,6
Noruega 7,2 8,6 9,5 10,1 10,0 2,3 0,5
Portugal 12,7 13,2 13,4 13,3 14,2 0,7 0,8
Slovaquia 6,4 6,1 7,1 8,0 9,1 0,7 2,0
Slovenia 10,1 10,8 13,0 15,8 17,8 2,9 4,8
España 9,2 9,8 9,7 10,8 12,4 0,5 2,7
Suecia 9,6 9,8 8,6 8,4 7,9 -1,0 -0,7
Suiza 8,2 9,3 10,4 10,8 11,1 2,2 0,7
Reino Unido 6,3 5,7 6,7 7,5 7,6 0,4 0,9
Estados Unidos 6,8 7,4 8,5 8,6 8,3 1,7 -0,2
Argentina 7,4 8,1 8,9 10,2 11,9 1,5 3,0
Brasil 9,1 9,0 10,4 13,4 16,8 1,3 6,4
Bulgaria 7,2 5,9 6,0 7,0 8,2 -1,2 2,2
China 3,4 4,7 6,7 7,9 9,2 3,3 2,5
Chile 5,5 4,6 3,5 3,7 3,8 -2,0 0,3
Egypto 4,0 5,9 8,1 7,3 6,6 4,1 -1,5
Estonia 9,3 8,5 6,8 6,7 6,6 -2,5 -0,2
Hungria 10,6 8,5 7,6 7,5 7,5 -3,0 -0,1
India 1,0 1,0 1,0 0,9 0,7 - -0,3
indonesia 0,7 0,9 1,1 1,4 1,6 0,4 0,5
Jordania 4,1 5,3 7,3 10,1 13,1 3,2 5,8
Latvia 6,1 6,2 7,1 7,3 6,9 1,0 -0,2
Lituania 7,6 7,1 8,4 9,3 10,4 0,8 2,0
Malasia 3,0 4,0 4,9 5,8 6,9 1,9 2,0
Mexico 1,5 2,0 2,8 1,8 1,3 1,3 -1,5
Paquistan 0,6 0,6 0,7 0,9 1,2 0,1 0,5
Philipinas 1,7 2,2 2,6 3,2 3,9 0,9 1,3
Polonia 11,3 9,4 9,2 9,0 8,8 -2,1 -0,4
Rumania 7,5 8,8 9,0 9,4 9,6 1,5 0,6
Rusia 8,1 10,1 11,2 12,9 14,9 3,1 3,7
Arabia Saudita 2,2 3,2 4,9 6,6 8,1 2,7 3,2
Sur Africa 1,9 2,4 2,8 3,0 3,5 0,9 0,7
Tahilandia 1,0 1,4 1,7 1,9 2,0 0,7 0,3
Turquia 6,3 8,0 10,7 14,1 17,0 4,4 6,3
Ukrania 17,7 18,5 19,4 21,9 26,1 1,7 6,7
Promedio 7,0 7,3 8,1 8,9 9,7 1,1 1,6

Avanzados 8,4 8,7 9,6 10,4 11,0 1,2 1,4
Emergentes 5,6 5,9 6,5 7,3 8,3 1,0 1,8
PPP 6,5 7,0 7,9 8,7 9,2 1,4 1,3

Avanzados 8,2 8,5 9,3 9,9 10 1,1 0,7
Emergentes 4,2 4,9 6,1 7,1 8,2 1,9 2,1
Beneficios. Existe una relación positiva entre las tasas de beneficio y el gasto en
pensiones. El Reino Unido, que tiene en promedio tasas de remplazo del 30%, tiene un
gasto en pensiones que no supera el 6,1% del PIB, igual sucede con Corea del Sur, en
donde los beneficios son muy bajos y por lo tanto sus compromisos también
representan un porcentaje muy bajo. Por el contrario, en países como Italia y Grecia,
que otorgan beneficios promedio cercanos al 60%, sus gastos en pensiones oscilan entre
el 12% y el 14% del PIB (Gráfica 1).
5
Gráfica 1. Relación entre el gasto público en pensiones y tasas de Remplazo
Por su parte, en los países emergentes excluyendo a Ucrania, y que tienen tasas de
remplazo entre el 10% y 30%, las obligaciones pensionales son inferiores al 4,0% del
PIB. En países como Rumania, Hungría, Estonia, Argentina, Chile, entre otros, quienes
otorgan beneficios promedio entre el 40% y el 50%, los gastos de pensiones se
encuentran entre el 6% y el 8% del PIB. Las excepciones a esta regla son Brasil y
Turquía quienes tienen gastos similares pero sus beneficios oscilan entre el 60% y el
70% debido a la "juventud" de sus sistemas.
Los beneficios pensionales o las tasas de remplazo son diferentes entre los países y
muchas veces al interior de cada país debido a las transiciones aplicadas, y al cambio
de parámetros por efecto de reformas adoptadas para ajustar el sistema. Watson y
Wyatt (2010), adelantaron una investigación en la que muestran como un jubilado a los
65 años en España, con un sueldo bruto anual de 30.000 euros y equivalente a lo que
ganan, por ejemplo, los maestros de primaria y otros profesionales cualificados, recibe
como pensión el 81% de su salario, es decir, 24.300 euros al año distribuidos en 14
mesadas. Esta es una persona considerada de pensiones altas, similar a lo que reciben
los pensionados de Luxemburgo, con un 82%, y ligeramente superior a los
pensionados de Portugal que tienen una tasa de remplazo del 77%; Italia (75%); Austria
(71%); y Finlandia (60%). Por el contrario, las tasas de remplazo más bajas las reciben
los pensionados de los países de Irlanda (38%) y Reino Unido (30%) (Tabla 3).
6
De otra parte, en el caso de trabajadores de mayor calificación y remuneración, con
salarios de 50.000 euros por ejemplo, la mayor tasa de remplazo la tienen los
pensionados de Portugal con el 77% para el salario de sustitución, superior a la de
Luxemburgo que es del 75%. España por el contrario, ocupa el octavo lugar en Europa
en cuanto al otorgamiento de este tipo de pensiones, detrás de Luxemburgo, Noruega,
Austria, Holanda, Bélgica, Alemania y Francia3.
Tabla 3. Diferencias en las pensiones promedio de Europa

Montos de las Pensiones (Euros /Mes)
Pais
Promedio Mínima Máxima
Luxemburgo 1592 1.023 4.735
Noruega 1053 870,41 2.040
Austria 953,12 604 2.220
Holanda 900 No hay No hay
Bélgica 878,16 716,33 1.295,25
Alemania 793,11 No hay No hay
Francia De 700 a 800 514,32 1.134,55
España* 614,27 385 1.827
Irlanda* 589,2 119 122
Reino Unido 587,88 108 Entre 428 y 840
Dinamarca** 538,79 727 1.020
Finlandia 493 No hay No hay
Grecia 474 Entre 201 y 357 2.058
Italia 715,23 403 No hay
Portugal *** 612,12 170 1.199
* 14 mesadas
** Más suplementos
***Máxima por matrimonio
Fuente: Watson-Wyatt (2010)
Sin embargo, al ponderar y sacar el promedio de todas las tasas de remplazo entre los
diferentes tipos de trabajadores la situación es un tanto diferente tal como se aprecia en
la Tabla 4
El beneficio promedio más generoso se otorga en Luxemburgo (84%) y el más bajo en

Grecia (48%). Además, se puede observar que países como Suecia, Países Bajos, y
Luxemburgo, otorgan beneficios superiores al 80%. En Alemania, Austria, y Francia los
beneficios pensionales se encuentran entre el 70% y el 80%. En el siguiente rango se
encuentran los países de Italia, Bélgica, España, Finlandia, y Dinamarca, los cuales
otorgan tasas de remplazo entre el 60% y el 70%. Finalmente, entre los países que
otorgan los menores beneficios, se encuentran Reino Unido, Portugal, Irlanda y Grecia,
cuyas tasas de remplazo se sitúan entre el 57% y el 48%
3 Así, los jubilados españoles cobran unos 200 euros al mes menos que la media europea, y por debajo de
ellos quedarían los pensionistas de países como Finlandia, Irlanda, Reino Unido y Grecia.
7
Tabla 4. Tasas de remplazo media*
Tasa de remplazo
País
media
Luxemburgo 84%
Países Bajos 83%
Suecia 80%
Alemania 79%
Austria 77%
Francia 75%
Italia 66%
Bélgica 66%
España 65%
Finlandia 64%
Dinamarca 62%
Reino Unido 57%
Portugal 56%
Irlanda 52%
Grecia 48%
Total* 68%
Fuente: OECD-Panel de Hogares de la Unión Europea
*Promedio ponderado
Como nos podemos dar cuenta, existen grandes diferencias entre países y grupos de
trabajadores en los diferentes países. Además, las reformas han dado lugar a que los
trabajadores antiguos tengan unas tasas de remplazo diferentes a las de los nuevos
trabajadores, y ello ha dado lugar a un debate sobre la equidad horizontal y vertical de
los sistemas pensionales.
Pobreza y desigualdad. Uno de los factores que más incide en la pobreza es el bajo acceso
al mercado laboral, por cuanto al final de la vida de las personas estas quedan
desamparadas de cualquier posibilidad de ingreso en la vejez, tal como sucede en
Colombia y en la mayoría de los países de América Latina. Este escenario también
puede ocurrir en un sistema que tiene cobertura universal pero en el que los beneficios
son muy bajos. Por ello, algunos países hacen muchos esfuerzos para expandir los
beneficios sociales vía universalización de subsidios a la vejez o facilitando el acceso a
la pensión, para evitar el riesgo de caer en la pobreza durante la vejez.
La evidencia ha mostrado en varios países que al reducir los beneficios, la pobreza de

la gente mayor aumentó. Así sucedió a mediados de los años noventa, y más
recientemente a raíz de la crisis mundial y Europea, en donde para varios países la
pobreza relativa aumentó entre 7 y 12 puntos. Munzi y Smeeding (2006), en un estudio
basado en datos del Luxembourg Income Study demostraron que entre 1995 y 2000 la
pobreza relativa en la vejez aumentó 5,9 puntos en España por cuenta del rezago entre
8
los aumentos del salario y el ajuste a las mesadas4. Algunos datos de pobreza relativa
en la niñez y la ancianidad se presentan en la Tabla 5.
Tabla 5. Pobreza relativa en la niñez y la vejez, año 2005*

Pobreza relativa en la niñez y la vejez
(% de niños y ancianos en hogares pobres)*
Paises Total Niños Ancianos
Países Bajos 4,9 6,3 1,6

Luxemburgo 6,1 9,1 3,7
Hungría 6,4 8,1 4,3
Canadá 12,4 15,5 5,4
Polonia 13,2 18,5 7
Suecia 6,5 4,2 7,7
Francia 7,3 7,9 8,5
Finlandia 5,4 2,8 8,5
Alemania 8,4 9 10,4
Estonia 12,4 13,9 11,1
Noruega 6,4 3,4 11,9
Dinamarca 5,4 2,7 12,1
Suiza 7,7 8,9 13,2
Austria 7,7 7,8 13,6
Italia 12,8 16,6 14,3
Bélgica 8,1 7,2 15,4
Reino Unido 12,5 17 17,2
Eslovenia 8,2 6,9 17,9
Australia 13 14,9 23
España 14,2 14,9 23,3
Estados Unidos 17 21,9 24,7
Grecia 14,3 12,7 26,8
Irlanda 16,2 15,8 36,8
Promedio 9,8 10,7 13,8
Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org
Nota: Los niños incluye la población de hasta 18 años de edad, excluyendo personas casadas o jefes de
hogar. Los ancianos incluyen la población de 65 y más años de edad. La pobreza se mide sobre la base de
50% de la mediana del ingreso disponible ajustado por tamaño del hogar.
** Los datos de Eslovenia, Reino Unido, Polonia, Holanda y Hungría corresponden al año 2001 y los datos
de Australia, al año 2005.
*Porcentaje de los niños y ancianos, que viven en hogares pobres

Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org
Tal como ocurre en Colombia, es posible que se presente el fenómeno contrario, en

donde las pensiones son el principal factor de la concentración del ingreso, pues los
jubilados tienen un alto poder de negociación para lograr reliquidaciones de las
pensiones, haciendo al sistema muy desigual intra e inter-generacionalmente. Estos
ajustes al final terminan afectando el ingreso y el bienestar de los jóvenes.
Los sistemas de reservas "completas", basados en una relación directa entre los aportes
individuales y los beneficios de pensiones, si bien teóricamente pueden ser los más
eficientes, pueden generar efectos nocivos sobre la distribución del ingreso y la
pobreza, debido a que los altos ingresos pueden tener pensiones muy elevadas. Se
requiere que vayan acompañados de elementos progresivos como las garantías de
pensión mínima o sistemas de pilares que combinen el esfuerzo individual con la
solidaridad a la manera de Beveridge5.
4 Un brecha en los ajustes de salarios y pensiones en favor de los salarios, termina por empobrecer a los
pensionados por cuenta de que los trabajadores activos pueden tener mayores posibilidades de
apalancamiento que elevan los precios de los activos o otros precios de la economía y ellos pueden ajustar
su nivel de deuda de largo plazo, cosa que los jubilados no pueden hacer.
5 Estos sistemas se complementan con gravámenes a las pensiones altas y/o subsidios a las pensiones o
beneficios bajos.
9
Actuarialmente puede suceder que una persona que tenga una carrera corta y comenzó
a cotizar a temprana edad puede tener mayor beneficio por unidad de tiempo de
contribución que una que entró tarde al mercado laboral y que tiene una carrera larga,
debido a la tasa de descuento que se le aplica al ahorro. Así mismo, como sucede en
Colombia, en el que las personas que entran tarde, cotizan poco, y tienen una carrera
relativamente corta, es posible incrementar los ingresos en forma ostensible gracias a
que están en el Régimen de Prima Media (RPM) y la base de liquidación de la pensión
son los últimos diez años, lo que los incentiva a maximizar su pensión cotizando
intensivamente en este período. También sucede que dos pensionados con las mismas
características tienen diferencias en su pensión porque el primero está en el Régimen
de Ahorro Individual (RAIS) y el segundo en el RPM, en el cual su ahorro no esta
sujeto a las variaciones del mercado.
Las garantías de ingreso mínimo conllevan a que los trabajadores de ingresos más
bajos obtengan una ventaja relativa frente a los trabajadores de ingresos altos. Por
ejemplo, las garantías de ingreso mínimo hacen que las tasas de remplazo sean del
100% en tanto que los trabajadores de ingresos medios tienen tasas de remplazo mucho
más bajas, por ejemplo del 50%. Este hecho conduce a una distribución de beneficios
más equitativa (y más homogénea) que un sistema puramente proporcional, como
proponía Bismarck.
No siempre existe una relación directa entre la progresividad de un sistema y los

beneficios "adecuados". En efecto, como se observa en la Tabla 6, hay países con
sistemas de pensiones equitativos y no siempre corresponden a países que tienen
pensiones altas (Suecia, Finlandia). Así mismo hay sistemas equitativos en países con
pensiones en promedio bajas como es el caso de Bélgica.
En general, los sistemas con garantía de ingreso mínimo, como es de prever, producen
una distribución de beneficios más progresiva. Un sistema de reparto en un principio
puede ser progresivo al ser complementado con ingreso mínimo, al igual que puede
serlo un sistema proporcional de ahorro individual con garantía de pensión mínima.
Sin embargo, en términos de su impacto de largo plazo sobre la desigualdad, puede
suceder que en el inicio de implementación del sistema se presente una mayor tasa de
10
incorporación de trabajadores frente a aquellos de las últimas cohortes, y sea pueden
asumir beneficios más altos frente a los que les corresponden a los últimos, lo cual hace
que el sistema se vuelva una fuente de concentración del ingreso. Este fenómeno quedó
al descubierto con la reciente crisis al observar la situación de algunos países de Europa
como Portugal, Grecia, e incluso España.6
Tabla 6. Desigualdad en la distribución de pensiones (coeficiente de Gini)
GINI de
Países
Pensiones
Luxemburgo 0,263
Dinamarca 0,286
Bélgica 0,288
España 0,300
Italia 0,302
Austria 0,312
Suecia 0,316
Irlanda 0,324
Países Bajos 0,330
Alemania 0,341
Finlandia 0,354
Francia 0,367
Reino Unido 0,373
Grecia 0,388
Portugal 0,407
Fuente: Cálculos OECD con base en Panel de Hogares de la Unión Europea.
* Excluye a la población que no percibe beneficios
El último punto en materia de desigualdad tiene que ver con las brechas de género en
los niveles de pensiones promedio de hombres y mujeres. Esta diferencia en promedio
a favor de los hombres es de cerca del 41% en Europa y de aproximadamente el 37% en
América Latina7. La brecha puede ser aún mayor en los países que tienen una
participación femenina en el mercado laboral relativamente baja y en donde se aplican
castigos a la pensión de sobrevivencia dado que las mujeres son las mayores receptoras
de estas pensiones.
Edad: Otro elemento explicativo de los beneficios es la edad de las personas para recibir
el beneficio pensional. En los países avanzados la edad promedio para pensionarse en
1970 era de 64 años para los hombres y hoy permanece igual. Según la legislación
vigente, esta edad se mantendrá constante hasta el año 2030. En el caso de las mujeres,
la edad promedio para comenzar a recibir el beneficio pensional en 1970 era de 62
6 Por esta razón gran parte de la discusión de estabilidad de largo plazo en la Unión Europea, ha girado
alrededor del recorte de los beneficios de pensiones futuras los cuales van probablemente, una mayor
dispersión de los mismos.
7 Boldrin, Michele, Jiménez-Martín, Sergi y Peracchi, Franco (1997) “Social security and retirement in
Spain”, Working Paper 6136, National Bureau for Economic Research. 1997.
11
años, y en la actualidad es de 63. Se proyecta un aumento leve hasta los 64 años en el
año 2030 (Tabla 7).
Tabla 7. Edad promedio para obtener la pensión

Hombres Mujeres
Pais
1970 1990 2010 2030 1970 1990 2010 2030
Australia 65 65 65 66 60 60 62 66
Austria 65 65 65 65 60 60 60 63
Belgica 60 60 60 60 60 60 60 60
Cánada 68 66 65 65 68 66 65 65
Republica Checa 60 60 61 64 55 57 59 63
Dinamarca 67 67 65 67 62 62 65 67
Finlandia 65 65 65 65 65 65 65 65
Francia 65 60 61 62 65 60 61 62
Alemania 63 63 65 65 60 60 65 65
Grecia 57 57 57 60 57 57 57 60
Islandia 67 67 67 67 67 67 67 67
Irlanda 70 65 65 68 70 65 65 68
Italia 60 55 59 66 55 59 59 66
Japon 60 60 64 65 55 56 62 65
Corea 60 62 - 60 62
Luxemburgo 65 65 60 60 65 65 60 60
Holanda 65 65 65 65 65 65 65 65
Nueva Zealanda 60 60 65 65 60 60 65 65
Noruega 70 67 67 67 70 67 67 67
Portugal 65 65 65 65 65 62 65 65
Slovaquia 60 60 62 62 55 57 57 62
Slovenia - 63 63 - 61 61
España 65 65 65 65 65 65 65 67
Suecia 67 65 65 65 67 65 65 65
Suiza 65 65 65 65 60 62 63 64
Reino Unido 65 65 65 66 60 60 60 65
Estados Unidos 65 65 66 67 65 65 66 67
Argentina 60 60 65 65 55 55 60 60
Brasil 65 65 65 65 60 60 60 60
Bulgaria 60 60 63 63 55 55 60 60
China 60 60 60 60 55 60 60 60
Chile 65 65 65 65 55 60 60 60
Egypto - 60 60 60 - 60 60 60
Estonia - - 63 65 - 61 65
Hungria 60 60 60 65 55 55 59 65
India 55 55 55 55 55 55 55 55
indonesia - 55 55 55 55 55 55
Jordania - 60 60 60 55 55 55
Latvia - - 62 62 62 62
Lituania - - 63 63 60 60
Malasia 55 55 55 55 55 55 55 55
Mexico 65 65 65 65 65 65 65 65
Paquistan 60 60 60 60 55 55 55 55
Philipinas 60 60 60 60 60 60 60 60
Polonia 60 65 65 65 60 60 60 60
Rumania 60 60 64 65 55 55 59 60
Rusia - - 60 60 55 55
Arabia Saudita 60 60 60 60 60 60 55 55
Sur Africa 60 65 61 60 60 60 60 60
Tahilandia - - 55 55 55 55
Turquia 55 60 60 60 50 55 58 58
Ukrania - - 60 60 55 60
Promedio 62 62 62 63 60 60 61 62
Avanzados 64 63 64 65 62 62 63 64
Emergentes 60 61 61 61 57 58 58 59
En el caso de los países emergentes, la edad promedio para pensionarse era 60 años en
el caso de los hombres y en la actualidad apenas se ha incrementado en un año. Se
prevé que en el año 2030 sea 62. La edad para recibir la pensión en el caso de las
mujeres era 57 años y, con las diferentes reformas efectuadas, ha aumentado hasta 59
años y se prevé se mantenga así en los próximos veinte años (Tabla 7Tabla 7).
Cobertura. La otra gran diferencia entre los países es la cobertura de los sistemas.
Mientras que en los países de Asía la cobertura no supera el 38% y el promedio se sitúa
alrededor del 26%, debido a que hace relativamente poco se crearon los sistemas de
pensiones tal como se conocen en occidente; en América Latina la cobertura promedio
es del 59% siendo la más elevada la de Brasil, que alcanza el 82%, y seguida por la de
12
Argentina con un 63%. Por el contrario, en Colombia y México las coberturas oscilan
entre el 34% y el 19% respectivamente. En el Medio Oriente las coberturas oscilan entre
el 40% en Jordania y el 100% en Arabia Saudita; el promedio para este grupo de países
es del 68%, destacándose el hecho de que en Suráfrica la cobertura es del 75% y en
Egipto del 50% (Gráfica 2).
Gráfica 2. Cobertura de pensiones
120
100
93,0
80
68,1
Cobertura
60 54,0
40
26,0
20
0
México
Tahilandia
China
Promedio
Colombia
Chile
Promedio
Jordania
Egipto
Promedio
Polonia
Turkia
Estonia
Rusia
Rumania
Promedio
Indonesia
India
Malasia
Argentina
Sur Africa
Arabia Saudita
Hungria
Latvia
Lituania
Ucrania
Bulgaria
Philipinas
Brazil
Paquistan
ASIA Latinoamerica Medio Oriente y Africa Europa del Este
Fuente: ILO, Worldbank, IMF estimates
La cobertura promedio de los países de Europa del Este es del 93% y, a pesar de que
ser una de las más elevadas del mundo, hay algunas diferencias significativas entre
países. Por ejemplo, Rumania y Rusia tienen coberturas del 100% en tanto que países
como Hungría, Polonia, Turquía y Estonia tienen coberturas que oscilan entre el 82% y
el 85%, las cuales serían motivo de envidia para cualquier país de América Latina, Asia
o África.
Finalmente, las mayores coberturas se encuentran en las economías de Europa, cuyos

mercados laborales y sistemas de pensiones son los más antiguos en conformación y
consolidación. La cobertura promedio de los países de la Unión Europea es del 90,5%.
En la Tabla 8 se puede apreciar que los países con mayor cobertura en su sistema
pensional son Suecia (98,9%); Reino Unido (98.5%); Alemania (97%); Países Bajos
13
(96,9%); Finlandia (96,7%); Francia (96,1%); y Dinamarca (93,2%). En contraste, los
países con menor cobertura son España (79,4%) y Luxemburgo (78,9%).
Tabla 8. Cobertura de Pensiones en los países de la Unión Europea

Sin beneficio de Con Beneficio de
Pensión Pensión
Suecia 1,1 98,9
Reino Unido 1,5 98,5
Alemania 3 97
Países Bajos 3,1 96,9
Finlandia 3,3 96,7
Francia 3,9 96,1
Dinamarca 6,8 93,2
Italia 10,2 89,8
Portugal 10,5 89,5
Grecia 11 89
Bélgica 13,7 86,3
Austria 15,9 84,1
Irlanda 17,9 82,1
España 20,6 79,4
Luxemburgo 21,1 78,9
Total* 9,5 90,5

Fuente: Elaboración propia en base al Panel de Hogares de la Unión Europea
II. Antecedentes del sistema de pensiones en Colombia
Hasta la década de los cuarenta las pensiones estaban a cargo directamente de las
empresas públicas o privadas. Con la expedición del la Ley 6 de 1945 se da inicio al
sistema de pensiones para los empleados del Estado bajo la modalidad de Prestación
Definida, con la creación de CAJANAL. Años más tarde, en 1967, los trabajadores de las
empresas privadas tuvieron la opción de acceder al régimen de Invalidez, Vejez y
Muerte (IVM) del Instituto del Seguro Social (ISS) bajo la modalidad de Prima Media,
el cual fue condicionado a una transición paramétrica con ajustes quinquenales en lo
que se refiere a la estructura de las contribuciones, de las cuales eran responsables el
Gobierno, los empresarios y los trabajadores8.
Con la creación de las cajas administradoras y reconocedoras de pensiones, en muchas

empresas y entidades del Estado se llegó a hablar de la existencia de más de un millar
de estos establecimientos cumpliendo estas labores. Aunque no es el propósito entrar
8 El Decreto 3041 de 1966, estableció que la cotización para pensiones debería ser del 6% ajustada en 3%
cada cinco años, hasta llegar al 22% cuando el sistema tuviera 25 años de vigencia, es decir en 1991. Las
contribuciones se estructuraron de la siguiente forma: 50% a cargo del empleador, 25% a cargo del
trabajador y 25% a cargo del Gobierno Nacional.
14
en los detalles del funcionamiento de estas entidades, lo único cierto es que estas no
contaron con las reservas suficientes para garantizar los beneficios acordados debido a
que las cotizaciones eran muy bajas y los beneficios acordados desbordaron su
capacidad. Existía toda clase de incentivos para aprobar beneficios superiores a las
contribuciones que efectuaban empleados y empleadores.
En el ISS se generó un pasivo por efectos de la eliminación del aporte a cargo del
Gobierno del 0.25% a través de la expedición del decreto 1935 de 1973, con lo cual la
cotización pasó a estar a cargo sólo de trabajadores y patronos en los porcentajes
previstos inicialmente. La cotización solo se ajustó hasta 1985, con la expedición del
Decreto 2879, que la elevó al 6,5%, pero ya se había generado un importante pasivo en
el sistema. Adicionalmente, este desequilibrio se había acentuado por cuenta de otros
parámetros asociados al sistema, como la edad, la tasa de remplazo y el número de
semanas de cotización que no se ajustaron en el tiempo señalado, lo cual, sumado a los
problemas de cobertura, dejó al descubierto la necesidad de hacer grandes ajustes al
sistema pensional.
La existencia de beneficios superiores a los aportes efectuados y la falta de ajustes en

los parámetros, dio lugar a grandes subsidios (entre el 80% y 93% de la pensión), a
diferencias importantes en las reglas de liquidación y el reconocimiento de las
pensiones entre unos trabajadores y otros. Muchos de estos subsidios estuvieron
amparados en convenciones colectivas y en las normas de cada régimen. En la mayoría
de las ocasiones no había ninguna correspondencia entre los beneficios y los aportes.
A. Ley 100 de 1993
Desde la creación del ISS, el sistema pensional no había sido reformado y fue solo hasta
los años noventa que se llevó a cabo una reforma estructural al sistema a través de la
Ley 100 de 1993, la cual tenía como objetivo mejorar la equidad, la eficiencia, la
cobertura del sistema y corregir el desajuste financiero y actuarial. Por su concepción,
se podía decir que esta Ley también permitiría reducir los altos índices de corrupción
existentes y la deuda implícita generada en el régimen de prima media con cargo al
presupuesto nacional.
15
Con la Ley 100 se creó un Sistema dual compuesto por un Régimen de Prima Media
(RPM) y un Régimen de Capitalización Individual Voluntaria y Obligatoria (RAIS).
Esta iniciativa permitió modificar los parámetros y los requisitos para acceder las
pensiones. Entre los aspectos más importantes se pueden mencionar los siguientes:
 El aumentó en la cotización a del 6,5% al 13,5%, con un incrementó del 1% para

ingresos mensuales superiores a 4 SMLMV, con destino a la financiación del
Fondo de Solidaridad Pensional.
 Se determinó que las edades de jubilación serían de 55 años para las mujeres y
60 años para los hombres hasta el año 2014, y de 57 y 62 años respectivamente,
después de dicha fecha.
 Se estableció como requisito cotizar un mínimo de 1000 semanas para recibir la
pensión del Seguro Social o para quienes fueran objeto de la Garantía de
Pensión Mínima (GPM) en el RAIS.
 Permitió la creación de la GPM en el Régimen de Ahorro Individual con cargo
al presupuesto nacional, con el fin de asegurarle a todos los afiliados de dicho
sistema, una mesada no inferior al salario mínimo legal mensual vigente
(SMLMV).
La reforma de 1993 trajo elementos positivos y avanzó en la reducción de los subsidios

existentes. En efecto, el cambio en los parámetros del sistema conllevó a una reducción
del 78% al 43% en el subsidio que recibían las personas que devengaban pensiones
superiores a los dos salarios mínimos.
No obstante, ninguna reforma pensional, por completa que sea, logra cumplir en su
totalidad los principios de equidad, eficiencia, universalidad y la sostenibilidad fiscal y
financiera9, pues al fin y al cabo son ejercicios técnicos que deben ser revisados cada
cierto tiempo. A pesar de los avances mencionados quedaron en evidencia muchos
problemas que atentan contra los principios anteriormente mencionados:
9A pesar de la actualización de los parámetros del sistema, el RPM ya tenía causado un pasivo a cargo del
presupuesto nacional debido a las bajas cotizaciones y a la falta e ajuste de otros elementos del sistema.
16
• Al eliminar buena parte de las fuentes de financiación del régimen de prima
media, por el traslado de afiliados al nuevo sistema de ahorro individual, se
creó una presión fiscal que obligó al Gobierno a hacer un prolongado ajuste
tributario para asumir el pasivo causado en el ISS.
• A pesar de la reducción de los subsidios en el régimen de prima media,

quedaron importantes porcentajes de subsidio que hacían más atractivo el
régimen de prima media frente al de ahorro individual10. Por ejemplo, para
obtener la Garantía de Pensión Mínima en el régimen de ahorro individual
había que cotizar 1.150 semanas, en tanto que en el de prima media solo se
requerían 1.000 semanas.
• Quedaron vigentes algunos regímenes especiales como el de educadores, los

trabajadores de Ecopetrol, alto riesgo y convenciones colectivas. Además
quedaron existiendo incentivos para prolongar la transición de muchos
regimenes especiales.
• La dualidad del sistema permitía el arbitraje entre sistemas, permitiendo que

los afiliados apostaran contra el fisco. Los afiliados de las AFP al acercarse a sus
edades de jubilación podían trasladarse al ISS sin restricción de tiempo,
buscando mejores beneficios.
• Continuaron existiendo muchas entidades reconocedoras de pensiones, lo cual,

generó toda suerte de practicas corruptas en el proceso de reconocimiento y
liquidación de las mismas.
• La creación de la GPM, con cargo al Presupuesto Nacional, obligaba a mantener

por lo menos siempre el mismo nivel de obligaciones fiscales para atender
pensiones.
10 Estos subsidios se deben a que la transición se mantenía por 20 años y porque los parámetros para los
nuevos afiliados tampoco garantizaban el equilibrio actuarial.
17
• Aunque la cobertura en términos de afiliados aumentó del 25,7% al 47% entre
1994 y 2002, la cobertura medida en términos de cotizantes efectivos apenas
pasó del 20,1% al 22,3% en el mismo período.
• Los parámetros actuariales como la tasa de remplazo, las tasas de contribución,

la edad, las semanas de cotización, entre otros, quedaron desactualizados frente
a las tendencias demográficas que se venían presentando en el país. Por
ejemplo, entre 1975 y 1995 la expectativa de vida al nacer de las mujeres
aumentó en 7 años y para los hombres en 511.
• Como sucede con todas las reformas de pensiones en los países en desarrollo,
no siempre se encuentra toda la información disponible en forma actualizada.
Por ejemplo, las tablas de vida existentes en el momento de discutir la reforma
eran las mismas de 10 años atrás, lo cual subestimaba el verdadero costo de las
pensiones y la valoración de las rentas vitalicias.
• La rentabilidad mínima sesgó el portafolio de los administradores del régimen

de ahorro individual, generando un comportamiento de “manada” en las
inversiones realizadas.
• Quedaron en evidencia algunas dificultades del régimen de ahorro individual

frente a los verdaderos alcances de un sistema pensional. El “retiro anticipado”
y el uso de la opción de “excedentes de libre disponibilidad”, contribuyen a
aumentar el faltante en el sistema de salud y solidaridad.
En conclusión, a pesar de los avances logrados por la Ley 100 de 1993, el país había
experimentado importantes cambios demográficos, económicos, sociales y laborales,
que no habían sido incluidos del todo en el diseño actuarial de la misma. Ello hacía
necesario implementar nuevas modificaciones al sistema para asegurar sus objetivos, y
la sostenibilidad fiscal y financiera del mismo.
11 La expectativa de vida en las mujeres entre 1995 y 2020 aumentaría en 6 años y para los hombres era de
8 años, según cálculos del DANE y el CELADE.
18
Al finalizar el siglo XX, Colombia enfrentaba la peor crisis de su historia y fue
necesario adoptar el ajuste fiscal más grande que hasta entonces se había conocido. En
ese contexto se requería adelantar un paquete de reformas con la ayuda del FMI para
garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. En ese frente se hicieron reformas
tributarias, ajustes en el crecimiento del gasto público, se reformó la Constitución para
hacer viables las transferencias a las entidades territoriales, se creo el Fondo de
Pensiones Territoriales, se fortalecieron los fiscos de los departamentos y municipio y
se propuso un proyecto de ley para hacer viable el sistema pensional.
B. Proyecto de Ley 206 de 2001
El proyecto de ley 206 del año 2001 fue presentado por el entonces Ministro de
Hacienda, y hoy Presidente de la República, Juan Manuel Santos, y el Ministro de
Trabajo, y hoy Vicepresidente de la República, Angelino Garzón. Esta iniciativa, tenía
como parámetros básicos la elevación de la cotización del 13,5% a 14,5% en el año 2004
hasta alcanzar gradualmente el 15,5% en 200812; la reducción de gastos de
administración del 3,5% (según la Ley 100 de 1993) al 2,5% y; la creación del Fondo de
Garantía de Pensión Mínima. Los ingresos adicionales por el incremento de la
cotización y por la reducción en los gastos de administración y de aseguramiento para
invalidez y sobrevivencia se destinaban, en el caso del régimen de ahorro individual, al
FGPM. En el caso del Régimen de Prima Media, el aumento en la cotización y el punto
de reducción en los costos de administración y seguros se utilizaría para el pago de
pensiones y capitalización de las reservas pensionales.
El ajuste más importante estaba a cargo del aumento de la edad para tener derecho a
pensión, la cual se elevaba de 55 a 60 años para las mujeres, y de 60 a 65 años para los
hombres. Dicho incremento se haría efectivo a partir del año 2014, elevando la edad de
las mujeres a 58 años y la de los hombres a 63 años, de tal manera que en el año 2020,
las edades para pensionarse serían de 60 años para las mujeres y de 65 para los
hombres.
El ajuste en las edades iría acompañado de un aumento en el número de semanas a

partir del 1 de enero del año 2014. El incremento era de 35 semanas por año, hasta
12 Con un aumento de 0.25% por cada año desde el año 2005 hasta el año 2008.
19
completar 1.250 semanas en el año 2020 (año en el cual dicho aumento sería de 40
semanas)13.
La tasa de remplazo se mantuvo entre el 65% y el 85% del ingreso base de liquidación
(IBL). Si el afiliado lograba cotizar más de 1.000 semanas, se le reconocería un 2%
adicional de tasa de remplazo por cada 50 semanas, hasta que lograra alcanzar las 1.200
semanas, y con ello se llegaba a representar hasta el 73% del IBL. Cuando el afiliado
cotizara entre 1.200 y 1.400 semanas, el aumento en la tasa de reemplazo sería del 3%
por cada 50 semanas adicionales, hasta alcanzar el 85% del IBL.
Se creaba el Fondo de Garantía de Pensión Mínima con el fin de atender una de las
principales contingencias a cargo del Gobierno en el largo plazo, derivada de la
adopción del RAIS, el cual era la GPM. Este fondo sería financiado con los aportes del
1% adicional de la cotización y con el 1% derivado de la reducción de los costos de
administración y seguros. El proyecto también fortalecía el Fondo de Solidaridad
Pensional, con un aumento del 1% en la cotización de aquellas personas que
devengaran ingresos superiores a los 20 salarios mínimos.
Este proyecto de Ley después de ser aprobado en tercer debate en el Congreso fue
retirado por el Gobierno del Presidente Uribe y fue reemplazado por uno nuevo que en
el fondo no se apartaba de los objetivos y principios del proyecto 206.
C. Ley 797 de 2003
Esta Ley tenía como objetivo promover mayor equidad, universalidad, eficiencia y
solidaridad del sistema de pensiones así como promover la sostenibilidad fiscal y la
justicia redistributiva.
13El número de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones
se computaría de acuerdo a: a) El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo
los del artículo 279 de la ley 100 de 1993; b) empleadores que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993
tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre y cuando la vinculación laboral se
encontrara vigente o se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993; c) El número de
semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que antes de la ley 100 de 1993 tuviesen a su
cargo el reconocimiento y pago de la pensión; d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con
aquellos empleadores que por omisión no hubiesen afiliado al trabajador. El cómputo será procedente
siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora, el cual estará
representado por un bono o titulo pensional.
20
El nuevo proyecto de Ley presentado al Congreso tenía como meta elevar la edad de
pensión de las mujeres a 62 años y la de los hombres a 65 años a partir del 2014; un
incremento en la cotización del 13,5% al 15,5%; elevar el número de semanas para
pensionarse de 1.000 a 1.300, con un máximo de 1.800 a partir de 2003. Igualmente se
creaba el FGPM y se fortalecía el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Por el
contenido del proyecto de Ley, éste tenía más alcance en los propósitos fiscales y
paramétricos que la ley finalmente aprobada. No obstante, se lograron ajustar los
parámetros del sistema, se mejoraron las fuentes del Fondo de Solidaridad Pensional,
se redujo el costo fiscal a cargo del gobierno en un 34% del PIB, conjuntamente con la
Ley 812/03, mediante la cual fue posible ajustar las cotizaciones a salud y pensiones
del magisterio a las condiciones del régimen general.
Además de disminuir los costos a cargo del presupuesto nacional, por el ajuste en el
RPM y la reducción del período de transición y la creación del FGPM, se establecieron
reglas para reducir el arbitraje entre los regimenes.
D. Ajuste en los Parámetros:
En general el ajuste que trajo consigo la Ley 797 de 2003 fue el siguiente (ver también
Tabla 9):
• Aumento de la cotización al sistema. Se realizó mediante una transición que se

iniciaba con un aumento del 1% en el 2003, es decir, aumentaba al 13,5%; un
aumento del 0,5% por cada año a partir de 2004 hasta llegar al 15,5% (Tabla 10).
Adicionalmente, cuando la economía creciera más del 4% en dos años
consecutivos a partir del 2008, se debía aumentar la cotización al 16,5% por una
sola vez.
• Reducción del costo de administración y seguros. Se estableció una reducción en los
costos de administración y seguros del 0,5%, con destino al fortalecimiento del
FGPM.
21
Tabla 9. Resumen del ajuste en los parámetros aprobado en la Ley 797/03
Ley 100 de 1993 Ley 797 de 2003
Tiempo mínimo 1.000 semanas 1000 semanas
Art. 9° Incrementos 50 semanas en el año 2005
Mod. Art. 33 ley 100/93 25 semanas desde el año 2006 hasta el año 2015, en que se
llega a las 1300 semanas.
Edad mínima 55 Mujeres y 60 Hombres. 55 Mujeres y 60 Hombres.
Art. 9° 57 Mujeres y 62 Hombres desde el año 2014 57 Mujeres y 62 Hombres desde el año 2014
Mod. Art. 33 ley 100/93
Tasa de cotización 13,5% del Ingreso Base de Cotización Monto: 13.5% del Ingreso base de cotización. (IBC)
Art. 7° + 1.0% todo a cargo del afiliado con IBC >= 4 salarios mínimos,
Mod. Art. 20 ley 100/93 + 1.0% para afiliados con IBC de cuatro o más para el Fondo de Solidaridad Pensional.
salarios mínimos, para el Fondo de Solidaridad Además se efectúa una cotización adicional según nivel de ingresos:
Pensional De 16 a 17 SMLMV + 0.2% del IBC
De 17 a 18 SMLMV + 0.4% del IBC
Más de 20 SMLMV + 1.0% del IBC
Incrementos 1.0% en el año 2004

para todos 0.5% en el año 2005
los afiliados: 0.5%
en el año 2006, en que se llega a 15.5% de tasa de cotización
1.0%
a partir del año 2008, por una sola vez, dependiendo del
crecimiento del PIB.
Los empleadores pagarán el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25%, salvo
en el caso del 1% de solidaridad con cargo a afiliados con IBC >= 4salarios mínimos.
Desde 2006 se destina a vejez 12.5% en RPMPD y 11.0% en RAI.
Monto de la pensión de vejez 65% del IBC Hasta 2003

Art. 10 65% del IBC
Mod. Art. 34 ley 100/93 + 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, + 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, hasta
hasta las 1200 semanas las 1200 semanas
+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, hasta
+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, las 1400 semanas
hasta las 1400 semanas
Monto mínimo = 65% - Monto máximo = 85%
Desde 2004
Monto mínimo = 65% - Monto máximo = 85% Monto diferencial que depende del nivel del IBC, según la
siguiente fórmula:
r = 65.50 - 0.50 s, donde:

r = porcentaje del ingreso de liquidación.
s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes
A partir del año 2005:
+ 1.50% por cada 50 semanas adicionales a las mínimas requeridas.
Mónto mínimo = 65% a 55% según nivel del IBC ( 1 a 20 SML)
Mónto máximo = 80% del IBC
Pensión de invalidez Si el afiliado está cotizando: Invalidez causada por enfermedad:
Requisitos Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al - 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años inmediatamente
Art. 11 momento de producirse el estado de invalidez; anteriores a la fecha de estructuración y 25% del tiempo
Mod. Art. 39, Ley 100 de 1993 cotizado entre los 20 años de edad y la fecha de la primera
Si el afiliado no está cotizando: calificación de invalidez.
Haber cotizado al menos 26 semanas del año Invalidez causada por accidente:
inmediatamente anterior al momento en que - 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años inmediatamente
se produzca el estado de invalidez. anteriores al hecho causante de la misma.
Pensión de sobrevivientes Si el afiliado está cotizando: Muerte causada por enfermedad:

Requisitos Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al - Haber cotizado 25% del tiempo entre los 20 años de edad y
Art. 11 momento de producirse la muerte; la fecha de fallecimiento.
Mod. Art. 46, Ley 100 de 1993
Si el afiliado no está cotizando:
Haber cotizado al menos 26 semanas del año Muerte causada por accidente:
inmediatamente anterior al momento en que - Haber cotizado 20% del tiempo entre los 20 años de edad y
se produzca la muerte. la fecha de fallecimiento.
Beneficiarios: Beneficiarios:
Muerte del afiliado: en forma vialicia, el cónyuge o la Muerte del afiliado : en forma vitalicia, el cónyuge o la compañera(o) permanente
compañera(o) permanente supérsite. siempre y cuando, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga mínimo 30 años
de edad. O haya procreado hijos con éste.
En forma temporal : el cónyuge o la compañera (o) siempre y cuando, a la fecha del

fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado
hijos con éste. Esta pensión se pagará máximo por 20 años.
Muerte del Pensionado : en forma vitalicia Muerte del Pensionado : en forma vitalicia
El cónyuge o la compañera(o) permanente, deberá El cónyuge o la compañera(o) permanente, deberá acreditar que convivió con el
acreditar que convivió con el causante mínimo 2 fallecido mínimo 5 años continúos antes de su muerte.
años continuos antes de su muerte, salvo que haya Adicionalmente se tendría en cuenta la edad.
procreado hijos con él.
Afiliación a) La afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los a) La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes
Art. 2°, lit. a) trabajadores independientes.
Mod. Art. 13, Ley 100 de 1993.
Traslado entre Regimenes - Una sola vez cada 3 años. - Una sola vez cada cinco años
Art. 2°, lit. e) - Un año después de la entrada en vigencia, a quienes les falten diez años o
Mod. Art. 13 Ley 100/93 menos para cumplir la edad mínima no se les permite cambiar de régimen.
Facultades extraordinarias El presidente tiene facultades por 6 meses a partir de la expedición de la ley
Art. 17 para expedir normas con fuerza de ley para modificar:
1. Régimen pensional del presidente de la República.
2. Régimen de trabajadores que laboren en actividades de alto riesgo.
3. Régimenes pensionales de las Fuerzas Militares, la Policía y el DAS.
Régimen de Transición
Mod: Art. 36 Ley 100 de 1993
Quienes tienen derecho: A la entrada en vigencia de la ley: A la entrada en vigencia de la ley:
Mujeres: 35 o más años de edad Mujeres: 35 o más años de edad
Hombres : 40 o más años de edad Hombres : 40 o más años de edad
O quien tenga 15 o más años de servicios cotizados. O quien tenga 15 o más años de servicios cotizados.
Beneficios y requisitos - Edad Mínima - Edad Mínima

que mantiene del régimen - Tiempo de cotización
al que estaban afiliados - Monto de la pensión
Revocatoria de pensiones Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes
reconocidas irregularmente At. respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones
19 económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho y la
Revisión de reconocimiento Las decisiones judiciales que obliguen al erario público a cubrir pensiones u
de sumas periódicas a cargo otras sumas períodicas podrán ser revisadas por el Consejo de estado o la
del tesoro público o de Corte Constitucional por solicitud del Gobierno Nacional. a) Cuando el
fondosde naturaleza reconocimiento se haya ob
pública.Art. 20
Fuente: Leyes 100/1993; Ley 797/2003 y Proyecto de Ley 056/02
• Creación del FGPM. Con cargo a un patrimonio autónomo se pagará, en primera

instancia, la garantía de pensión minima del régimen de ahorro individual. El
Gobierno Nacional debía definir el régimen de organización y administración,
así como la entidad o entidades que lo administrarían. De otro lado, en el
artículo 14 de la Ley, se definieron las condiciones para el acceso al beneficio de
la GPM, el cual debía tener las mismas condiciones señaladas para el régimen
de prima media14.
14 En el caso del régimen de ahorro individual, el incremento del 2004 se destinaba al FGPM al igual que la
reducción inmediata del 0,5% en los costos de administración y seguros. Los incrementos previstos a partir
del 2005 iban con destino a las cuentas de los afiliados.
22
Tabla 10. Tasa de Cotización en el sistema
RPM 2003 2004 2005 2006
Aporte Directo a Pensión 10,5 11,5 12,0 12,5

GPM1/ - - - -
Administración y seguros 3,0 3,0 3,0 3,0
Total
1/ Es a cargo del fondo común del ISS y del Presupuesto Nacional
RAIS 2003 2004 2005 2006
Aporte Directo a Pensión 10,5 10,0 10,5 11,0

FGPM 0,5 1,5 1,5 1,5
Administración y seguros 3,0 3,0 3,0 3,0
Total
• Densidad de cotización. Se aumentó el número de semanas de cotización de 1.000

a 1.300 a partir de enero del año 2005. A partir de este año, el número de
semanas debería aumentar en 50 por año, hasta completar 1.100 en el 2006, y a
partir de dicho año, el incremento sería de 25 cada año hasta llegara a 1.300 en
el año 2015.
• Se limitó el Ingreso Base de Cotización. Se fijó como límite máximo del IBC en 25
salarios mínimos tanto para trabajadores del sector público como privado15.
• Ajuste en la tasa de remplazo en el RPM. Con el fin de reducir los subsidios

regresivos del sistema, la Ley 797/03 redujo la tasa de remplazo manteniendo
un porcentaje inicial del 65%16 del IBC disminuyéndola inversamente al número
de salarios mínimos del IBL del beneficiario.
 El procedimiento para calcular el porcentaje del IBL al cual tendrá

derecho el beneficiario es el siguiente: R = 65.5 - 0.50W, donde R es la
tasa de reemplazo y W el número de SMLMV a los que equivale el IBL.
 Con este procedimiento, la tasa de remplazo oscilaría entre 65% y 55%

del IBL para las personas que cumplen con las condiciones mínimas
exigidas por el sistema. Por ejemplo, una persona que devengue dos (2)
15 En el caso de que los trabajadores devenguen más de 25 SMM, el IBC para aportes a la seguridad social
queda sujeto a reglamentación del Gobierno.

16 El monto mensual de la pensión correspondiente al mínimo de las semanas requeridas es del 65% del
Ingreso Base de Liquidación, es decir, del promedio del ingreso obtenido por el trabajador en sus últimos
10 años de cotización, previos a adquirir el derecho a pensión.
23
salarios mínimos tendría una pensión equivalente a: 65,5 – 0.5*(2) =
64.5%. Si una persona en las mismas condiciones tiene como IBL 20
SMLM, la tasa de remplazo será igual a 65,5 - 0.5*(20) = 55.5%.
 El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las

primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% o al 55%
del IBL. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 y hasta las 1.200
semanas, la tasa de remplazo aumentará en 2%, con lo cual se llegaría a
73% del IBL. Adicionalmente, por cada 50 semanas adicionales a las
1.200 y hasta las 1.400 semanas, este porcentaje se incrementará en 3%,
hasta completar un monto máximo del 80% del IBL.
 El valor total de la pensión no podrá ser superior a 80% del IBL, ni

inferior a la pensión mínima.
E. Estrategia para reducir el arbitraje entre regímenes:
Con el fin corregir los incentivos de apostar contra el fisco, se ajustaron algunas reglas
que promovían el arbitraje entre los dos sistemas, entre las cuales podemos destacar las
siguientes:
• En la Ley 100/03, los afiliados podían trasladarse de régimen cada tres años a
partir del momento en que la persona elegía por primera vez régimen en el cual
quería estar. Para hacer el último traslado no había tiempo límite, lo cual le
permitía al afiliado escoger la tasa de reemplazo que mejor le convenía17. Con la
expedición de la Ley 797/03, el tiempo para trasladarse entre regímenes se
amplio a cinco (5) años, y el último traslado no podía hacerse antes de diez (10)
años antes cumplir la edad mínima para tener derecho a la pensión.
• La Ley estableció que los funcionarios públicos que estuvieren afiliados en el

RPM deberían permanecer en este régimen. Por otra parte, quienes hubieran
ingresado por primera vez al Sector Público en cargos de carrera administrativa
17 Con unos cuantos meses antes de que cumpliera con los requisitos de tiempo, edad y semanas de
cotización el afiliado podía decidir en que régimen le iba mejor.
24
estarían obligados a afiliarse al ISS durante el tiempo que estuvieran empleados
en dicha condición.
• Pensión de sobrevivencia. Se modificaron los requisitos para obtener la pensión de

sobrevivientes, con el objetivo de que tuviera la modalidad de un seguro. Se
efectuaron condiciones más exigentes para tener derecho a la pensión de sobrevivencia18.
En la Ley 100 de 1993, para tener derecho a este beneficio, en el caso de
fallecimiento del afiliado, bastaba con certificar 26 semanas de cotización antes
del fallecimiento. En caso de que falleciera el pensionado, el cónyuge o
compañera(o) permanente debía certificar dos años de convivencia, excepto si
hubieran tenido hijos en dicha convivencia.
Con la expedición de la Ley 797, si fallecía el afiliado, el beneficio era vitalicio

siempre y cuando la compañera tuviera 30 años o más, excepto si hubiere
habido hijos en dicha unión. En caso de fallecimiento del pensionado, el
cónyuge tendría el derecho en forma vitalicia siempre y cuando hubiera
convivido al menos cinco (5) años con el pensionado y también se tendría en
cuenta la edad.
• Pensión de invalidez. La Ley 797 hizo más exigente en términos de tiempo de

cotización para tener derecho al otorgamiento de la pensión de invalidez. En la
Ley 100/03 sólo se requería la cotización de 26 semanas antes del que sucediera
la invalidez19. En la Ley 797, se elevó el número de semanas a 50, en los últimos
tres (3) años para tener derecho a este beneficio. El mismo requisito se le exigía
si la invalidez era producida en un accidente.
F. Equidad del sistema
Ante la imposibilidad de gravar las pensiones (con excepción de las mayores a 50

salarios), se optó por que los pensionados con pensiones mayores a 16 SMLMV
hicieran aportes proporcionales hasta de 1% adicional con destino al Fondo de
18Aunque se facilitó el derecho a la misma.

19Si el afiliado no estuviera cotizando, se le exigía que al menos hubiere cotizado 26 semanas el año
inmediatamente anterior a que sucediera la invalidez.
25
Solidaridad Pensional (FSP), el cual se haría en forma progresiva aumentando el 0,2%
por cada salario a partir de los 16 hasta 1% en los 20 SMLMV20.
Así mismo, se aprobó un cofinanciación con recursos del Presupuesto Nacional con
destino a la sub-cuenta de Subsistencia del FSP, para financiar a las personas mayores
de 65 años que viven en condiciones de pobreza extrema. En el FSP se creó la
subcuenta de subsistencia con el fin de proteger a las personas en estado de pobreza
extrema y se previó que para tener derecho a este beneficio, la persona debería tener 52
años, en el caso de ser mujer, y 57 años en el caso de ser hombre. Esto sería válido hasta
el año 2014 y, a partir de dicha fecha, se aumentaría la edad en dos años para acceder al
beneficio, en la misma proporción en que aumentaban las edades en el régimen
general.
La subcuenta de subsistencia del FSP también tendría como fuentes los siguientes
aportes21: el 50% de la cotización adicional del 1% (de los empleados que ganan más de
4 SMLMV), el 1% de la mesada pensional de aquellos pensionados que reciban una
mesada entre 10 y 20 SMLMV, el 2% de la mesada pensional de aquellos que
devenguen mas de 20 SMLMV, más una cofinanciación del Presupuesto Nacional para
garantizar las meta de subsidios del Gobierno. Por su parte, la subcuenta de
solidaridad se financiaría con el 50% de la cotización adicional del 1% a cargo de los
afiliados que devengan más de 4 SMLMV.
Así mismo la Ley determinó una serie de ajustes en los regímenes exceptuados de
ECOPETROL y el Magisterio y la obligatoriedad de afiliación a las personas
contratadas por el Estado por prestación de servicios. La Ley hizo obligatoria la
afiliación al sistema general de pensiones a quienes se vincularán al Estado bajo la
modalidad de contratos de prestación de servicios y la afiliación al régimen general de
pensiones a las personas que se vincularan como servidores públicos a ECOPETROL a
partir la puesta en vigencia de la Ley.
20 Se establece que los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV tendrán un aporte adicional
sobre su IBC así: de 16 a 17 de 0.2%, de 17 a 18 de 0.4%, de 18 a 19 de 0.6%, de 19 a 20 de 0.8% y superiores

a 20 de1%, destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del FSP.
21 Adicionales de los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV
26
A partir de facultades de la Ley 797/03 se estableció que el régimen de pensiones de
los educadores del Magisterio, estaría regulado por Ley. De esta forma, la Ley 812/03
(Ley del Plan de Desarrollo), estableció la cotización a pensiones y a salud en
condiciones similares al régimen general de pensiones22.
Finalmente, mediante el decreto 2090/03, se ajustó el régimen de fuerza pública,

haciendo uso de las facultades extraordinarias. Con esta norma se incorporaron los
soldados profesionales al régimen de retiro y de pensiones de la fuerza pública. Se
ajustó el número de años de servicio para tener derecho a la asignación de retiro y se
aumentó la cotización al sistema23.
G. Ley 860 de 2003
El objetivo principal de la Ley 860/03 fue volver a incluir el contenido de los artículos
11, 12; los literales c y d del artículo 13; y el artículo 14 de la ley 797/03, los cuales
trataban sobre los requisitos para obtener la pensión de invalidez y la pensión de
sobrevivencia, sin embargo fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional
mediante la Sentencia C1056-03.
En el artículo 4 de la Ley se incluyó el cambio en el régimen de transición de la Ley

100/93, pero también fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante
la sentencia C-754 de 2004. Los artículos que modificaban los requisitos para obtener la
pensión de invalidez y sobrevivencia, fueron declarados inexequibles, mediante la
Sentencia C-428 de 2009.
H. Acto Legislativo 01 de 2005
El objetivo del Acto Legislativo 01 de 2005 era elevar el principio de sostenibilidad

financiera del sistema pensional a nivel constitucional y adelantar el período de
transición del 2014 al 201024. Esta norma fue aprobada y declarada exequible con lo
cual se redujeron los costos del régimen de transición, cuyo monto se estimaba en 16%
del PIB.
22Esta Ley ha mantenido su vigencia en los últimos dos planes de desarrollo.

23Se ajustaron las condiciones para tener derecho a la pensión de invalidez y muerte.
24 El cual había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de las sentencias
mencionadas.
27
Así mismo, la reforma permitió modificar los siguientes parámetros y requisitos de
acceso a la pensión:
• Se dejó el régimen de transición en la prima media sólo hasta Julio 31 de 2010,

con excepción de quienes tuvieran 750 semanas cotizadas en el momento de su
expedición.25Esta disposición se extendió a las convenciones laborales vigentes,
de tal manera que para efectos de beneficios pensionales, sólo se podían
prorrogar hasta Julio 31 de 2010, siempre y cuando las renegociaciones no
conllevaran beneficios superiores a los vigentes en el momento de la expedición
del Acto Legislativo. Después de dicha fecha todas las personas tendrán que
pensionarse con los mismos requisitos del régimen general del sistema.
• Se eliminaron los regímenes especiales y exceptuados con el fin de promover la

equidad dentro del sistema.
• Se eliminó la 14 mesada para los nuevos pensionados a partir del 201126.
 Se puso como techo a las pensiones financiadas con recursos públicos un monto
equivalente a 25 SMLMV27.
 Finalmente, el Acto Legislativo creó los Beneficios Económicos Periódicos

(BEP), cuya finalidad es otorgar un subsidio condicionado al esfuerzo de ahorro
de las personas que habiendo estado o no en el sistema de pensiones, y cuyos
ingresos fueran inferiores al salario mínimo, pudieran obtener tener un aporte
periódico en la vejez. Este beneficio debe ser inferior al salario mínimo y no da
lugar a una sustitución pensional.
25 Para estos la transición se mantendrá hasta el 2014

26 La cual había sido extendida mediante una sentencia de la Corte. De esta disposición se exceptúa la
eliminación de la mesada 14 a los que perciben una pensión igual o inferior a 3 SMLMV hasta el 31 de julio
del año 2011.
27 A partir del 31 de julio de 2010
28
III. Impacto fiscal del ajuste las pensiones en Colombia
Muchas veces las reformas pensionales son el vehículo para llevar a cabo el ajuste
fiscal, o por el contrario, el ajuste fiscal es la justificación para reformar el sistema
pensional. En Colombia, la necesidad del ajuste fiscal en la segunda mitad de los años
noventa, y la necesidad de corregir el funcionamiento del sistema pensional para
hacerlo más acorde con la evolución de la productividad laboral, fueron los
argumentos para justificar la reforma de la Ley 100/03 y sus revisiones posteriores.
Es indudable que la expedición de la Ley 100/93, redujo el costo de la deuda de

pensiones con cargo a la Nación. De no haberse aprobado esta iniciativa el costo fiscal
habría ascendido al 296,6% del PIB, según cálculos del DNP. Ello habría sido la fuente
de grandes desequilibrios macroeconómicos tal como ha sucedido últimamente en
países como Grecia, Hungría, Rumania y España, sólo para mencionar algunos.
La aprobación de la Ley 100 también permitió ordenar el sistema, reducir grandes

arbitrariedades en los procesos de reconocimiento y pago de pensiones; permitió crear
un sistema con reservas completas más consistente con la productividad laboral; se
incrementó la cobertura del sistema en la medida que el mercado laboral lo
posibilitaba; se redujeron los subsidios regresivos y se hicieron más transparentes
obligaciones pensionales a cargo del Estado. Con la expedición de la reforma, el costo a
cargo del Estado se redujo del 296,6% al 168% del PIB.
Por su parte, la Ley 797 corrigió gran parte de los desequilibrios, con lo cual se logró
reducir el costo de las obligaciones fiscales a cargo del Estado del 168% al 134% del PIB
en el año 2005, equivalente a una reducción anual en los flujos de gasto del Gobierno
Nacional Central (GNC) en cerca del 0,8% del PIB (Grafica 3) 28
El ajuste se complementó con otro conjunto de reformas fiscales que buscaban la

sostenibilidad de la finanzas públicas, como lo fueron las reformas tributarias; los
límites al crecimiento de los gastos de funcionamiento; la Ley de responsabilidad fiscal;
las operaciones de manejo de la deuda; las normas de saneamiento de las entidades
28 La reforma a la Ley 100/93, esta compuesta por un conjunto de normas como la Ley 797/03, Ley 860/03;
Ley 812/03; Decreto 2090/03; Acto Legislativo 01/05; Ley 1328/09, entre otras.
29
territoriales, entre otras. Estas reformas ayudaron a reducir el desequilibrio fiscal así
como el marcado aumento de la deuda pública generado desde la segunda mitad de
los noventa, cuando los ingresos corrientes fueron insuficientes para cubrir la totalidad
de lo gastos.
Los resultados obtenidos con la reforma pensional de 2003 fueron importantes para la
sostenibilidad de la deuda pública, lo cual muestra que el Gobierno está haciendo un
importante esfuerzo por amortizar dicha deuda, por cuanto los pagos de pensiones son
del 4,0% del PIB al año y los subsidios representan el 1,7% del PIB. En segundo lugar,
los esfuerzos de liquidez del sistema de pensiones recaen sobre el fisco dado que los
fondos de pensiones se encuentran en su etapa de acumulación.
Gráfica 3. Escenarios del flujo de transferencias del GNC*

para el pago de pensiones (porcentaje del PIB)
1,00
0,00
00
02
04
06
08
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
46
48
50
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
-1,00
% del PIB
-2,00
-3,00
-4,00
Basico Ley 797/860

Con Proyecto. Acto Con Acto Aprobado
-5,00 Ley 797 sin Trans.
AÑOS
Fuente: DNP-DEE
*Transferencias al ISS, FOPEP, Cajas de Retiro del sector defensa, Fondo del Magisterio.
Por otra parte, es importante aclarar que los subsidios pensiónales que se están
causando actualmente, tanto por concepto del régimen de transición como por efecto
de la GPM tendrán una trayectoria decreciente después del año 2015. A partir de este
momento el costo de los subsidios estará entre el 1,3% y el 1,4% del PIB. El efecto de la
reducción de los subsidios pensionales y las medidas de ajustes que se adelantaron en
la última década, permitieron reducir el déficit en el GNC de niveles del 6% del PIB a
comienzos de la década, al 3,7% del PIB en el año 2010. Para el año 2014 se espera un
30
déficit del 2,4%, consistente con la meta de reducción de la deuda prevista en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo (Gráfica 4).
Gráfica 4. Evolución del Déficit del GNC con y sin pensiones (%PIB)
2,0
1,5
1,0
-
-0,2
-1,0
-2,0
-2,4
-3,0
-4,0
-4,5
-5,0
-6,0
Sin pensiones Incluyendo Pensiones
-7,0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Confis-cálculos DNP
La sostenibilidad de la deuda depende del superávit primario, es decir, del déficit

excluyendo los pagos de intereses. Pero si se ampliara esta medida y se descontaran los
pagos al sistema pensional a cargo del GNC, las finanzas públicas habrían presentado
un superávit primario neto de pensiones entre el 0,25% y el 0,42% del PIB. Este punto
nos muestra que gran parte del endeudamiento corrió por cuenta del desajuste en los
regimenes de pensiones en las décadas anteriores. Aún así, los cálculos realizados con
la información existente indican que el pasivo pensional a cargo del GNC asciende al
114% del PIB29.
En la medida en que descienda el costo de los subsidios y compromisos por cuenta del
sistema de pensiones, el déficit del GNC se reducirá de niveles del 4,3% a niveles del
1,5% o 1,7% del PIB cada año30 y será más sostenible en el largo plazo. Esta reducción
conllevará una reducción en la tasa de interés de largo plazo, lo cual permitiría
mayores tasas de inversión en la economía y un mejor aprovechamiento de los
aumentos de productividad.
29 Entre 2010 y 2060, utilizando una tasa de descuento del 4% según la regulación establecida en la Ley.
30 En estos ejercicios se supone adicionalmente que el crecimiento del PIB es de 4% real y la tasa de interés
real es 6%. Ambos supuestos son consistentes con los últimos estimativos disponibles y son utilizados en
la generalidad de los ejercicios de programación fiscal.
31
IV. Efecto del ajuste en la equidad del sistema
Los subsidios que efectivamente se causaban en el RPM, se redujeron por efecto de la

expedición de la Ley 100 y normas posteriores. La Ley 100/93 permitió reducir los
subsidios del 90% al 78% (incluyendo la GPM), y del 63% al 43% (sin GPM); la Ley
797/03 y la 860/03, los redujo al 39% y al 7% (sin GPM). El Acto Legislativo, en
términos actuariales dejo el sistema en equilibrio, siendo el único subsidio la GPM. Sin
embargo, la adopción de las nuevas "tablas de vida" de la Superintendencia Financiera
generó un subsidio del 13,2% en las pensiones excluidas de la GPM (Gráfica 5).
Con el ajuste al sistema se están causando los subsidios correspondientes a la GPM y al

subsidio de las personas que están en el régimen de transición. Sin embargo, por el
reconocimiento de una mayor expectativa de vida, el RPM volvió a quedar en
desequilibrio31.
Gráfica 5. Subsidios implícitos en las pensiones*
100,0%
90,0% 89,0%
90,0%
Con GPM Sin GPM
80,0% 78,0%
76,0%
70,0%
63,0%
60,0%
50,0%
43,0%
39,0% 39,0%
40,0%
30,0%
20,0%
13,2%
10,0% 7,0%
0,0%
Antes de la Ley 100 Ley 100-Reg Trans. Ley 100-Reg Gen. Ley 797 y 860 Acto Legislativo
Fuente: Loredana Helmsdorff

*En el momento de expedir el Acto Legislativo el único subsidio existente en el régimen de Prima
Media era la GPM, sin embargo, por efecto de la adopción de la nueva tabla de vida, el subsidio para
las personas que no son objeto de GPM se elevó a 13.2%.
Así mismo, hay que tener en cuenta que muchos de los pensionados actuales hicieron
efectivo su derecho antes de la expedición de la Ley 100/03, y la gran mayoría se ha
pensionado durante el período de transición, bajo el cual se amparan muchos de los
derechos obtenidos anteriormente. Por ello, el efecto que pueden tener las Leyes 797 y
860, y el Acto Legislativo sobre las nuevas reglas es muy poco, pues estas solo tienen
31 Es importante reconocer que siempre habrá necesidad de hacer revisiones actuariales debido a que los
cálculos siempre se hacen con la información disponible. Los censos poblacionales se realizan en Colombia
cada 10 años y muchas veces no se hacen los estudios complementarios, lo cual hace vulnerables los
cálculos para constituir rentas vitalicias o aportes del presupuesto nacional.
32
consecuencias desde julio 31 de 2010, cuando expiraron los regímenes especiales y
convencionales. Hasta esta fecha se han mantenido en vigencia muchas de las reglas
acordadas anteriormente.
Los actuales jubilados son receptores de elevados y regresivos subsidios, lo cual se

refleja en la distribución del ingreso. Como se observa en la Grafica 6, los pensionados
se concentran en un 45% en el estrato 3, un poco superior a la concentración de
población que es del 42,3%. En el estrato 4 se sitúa el 22,4% de los pensionados, en
tanto que el porcentaje de población localizada en dicho estrato es de apenas el 14,2%.
En el estrato 5 se concentra el 11,3% de la población pensionada, en tanto que el
porcentaje de población existente allí es de solamente el 5,3%. Finalmente, en el estrato
6 se sitúan el 3,9% de los jubilados, y el porcentaje de la población existente allí es del
3,2%.
De esta forma, el sistema pensional refleja lo sucedido en el mercado laboral: quienes

tienen mejor educación y experiencia son los llamados a tener las carreras salariales
más largas y de mejor remuneración. La regresividad de los subsidios se concentra en
forma más aguda en los estratos 4 y 5, principalmente, en donde el porcentaje de
jubilados prácticamente duplica el porcentaje de la población existente. Esta situación
ha sido agravada por los subsidios obtenidos que favorecieron a ciertos grupos de
población, amparados en convenciones colectivas o en regímenes especiales, su mejora
en la distribución del ingreso ha estado acompañada del detrimento de los amplios
sectores de la población de bajos ingresos y que no disfruta de ningún beneficio para
proteger su vejez.
De esta forma, el sistema pensional refleja lo sucedido en el mercado laboral: quienes

tienen mejor educación y experiencia son los llamados a tener las carreras salariales
más largas y de mejor remuneración. La regresividad de los subsidios se concentra en
forma más aguda en los estratos 4 y 5, principalmente, en donde el porcentaje de
jubilados prácticamente duplica el porcentaje de la población existente. Esta situación
ha sido agravada por los subsidios obtenidos que favorecieron a ciertos grupos de
población, amparados en convenciones colectivas o en regímenes especiales, su mejora
en la distribución del ingreso ha estado acompañada del detrimento de los amplios
33
sectores de la población de bajos ingresos y que no disfruta de ningún beneficio para
proteger su vejez.
Finalmente, el sector de seguridad social en pensiones participó en cerca del 32,4% del
total de los subsidios del Estado. Como se vio anteriormente, estos se concentraron en
la población de mayores ingresos. El 20% de la población más pobre apenas recibió el
0,43% del subsidio, mientras que el 20% de la población más rica llegó a recibir el
80,8%, dando como resultado un coeficiente de concentración (coeficiente similar al
coeficiente de GINI) de 0,712. Por esta razón, el subsidio del régimen pensional público
es quizá uno de los factores que incide la mala distribución del ingreso32.
Gráfica 6. Porcentaje de pensionados por estrato

50%
44,9%
45% 42,3%
40%
35%
30% 27,1%
25% 22,4%
20%
15,2% 14,2%
15% 11,3%
10% 7,6%
5,7%
3,9% 3,2%
5% 2,3%
0%
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
Pensionados por estrato Personas por estrato
Fuente: DNP - Con base en la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE
Esta situación es aún más discriminatoria contra los trabajadores del campo que tienen
otras formas contractuales, porque el 93,6% de los pensionados viven en las zonas
urbanas. Por esta razón, consideramos que el ajuste realizado en la última década en el
régimen pensional, principalmente en el régimen público, deberá contribuir a corregir
la desigualdad en el ingreso en los próximos años, debido a que en gran parte se
concentró en reducir los subsidios a las pensiones altas33 (grafica 7)
32 El Banco Mundial sobre la Pobreza en Colombia de 2002, señala que el gasto en pensiones en Colombia
es más desigual que la misma distribución del ingreso.

33 Con las normas expedidas, los subsidios para los estratos altos se redujeron en forma significativa para
quienes se pensionen con más de 2 salarios mínimos.
34
Gráfica 7. Subsidio en las pensiones del ISS por rango de salario
70,0%
66,0%
Ley 100/93
60,0%
leyes 797/03; 860/03 y A.L. 01/05
50,0% 48,0% 47,5% 47,5% 48,0%
41,0%
40,0%
Subsidio 30,0%
20,0%
10,0%
6,3%
4,1%
1,0%
0,0%
1 2 5 10 20
-10,0% Salarios mínimos -7,0%
-20,0%
Fuente: Fuente: Loredana Helmsdorff
V. Principales desafíos del sistema
A pesar de los avances en equidad intrageneracional, el principal problema del sistema

pensional colombiano corre por cuenta de su baja cobertura real. La cobertura total del
sistema en términos de afiliados es del 70,9%, en tanto que la cobertura efectiva
(cotizantes/población ocupada) es del 29,7%34. Si se considera la probabilidad de que
los cotizantes logren construir una pensión, la cobertura real del sistema es inferior al
20%. Este es un desafío muy importante en términos sociales y fiscales.
De acuerdo con los escenarios estimados por el DNP, en los cuales se tienen en cuenta
los elementos del ajuste de los últimos años, como son un crecimiento anual de la
economía del 4%; un crecimiento anual del empleo del 2,5%; y una tasa de fidelidad
promedio al sistema del 58% en la cotización para ingresos elegibles para la GPM35,
solo el 17,3% de las personas en edad de ser jubiladas recibirán efectivamente su
pensión36. Ello plantea el interrogante sobre si la reducción de los impactos fiscales
para hacer viable el sistema pensional con financiación equilibrada, ajustado
actuarialmente y acompañado de un mercado laboral altamente segmentado por las
34 A febrero de 2011
35 Del 64% en la cotización para los ingresos mayores a los que requieren de la GPM.
36 Los demás afiliados solo tienen la opción de retirar su ahorro mediante las figuras de devolución de
saldos e indemnización sustitutiva. Ello hace que el sistema pierda gran parte su objetivo, cual es, el
otorgar una cobertura más o menos segura en la vejez. Este impedimento conlleva a que los afiliados en su
mayoría no alcancen el subsidio de la GPM y los que otorga el régimen de prima media. En esta medida, el
sistema pensional continuará promoviendo la mala distribución del ingreso aunque a menores costos
fiscales.
35
diferencias en productividad, es una formula sostenible dado que la mayoría de la
población queda excluida del mismo37. La baja cobertura es estructuralmente el
principal problema de equidad en el sistema pensional y continua vigente a pesar de
las reformas que se han realizado en los últimos años.
El arbitraje del sistema pensional es otro de los desafíos importantes. La posibilidad de

que los afiliados de altos ingresos se trasladen entre regimenes le resta eficiencia al
sistema. Adicionalmente, dichos traslados se hacen hacía el ISS debido a que pueden
lograr pensiones más altas en razón a la existencia de subsidios en las pensiones. Por
otra parte, el RPM le otorga una mejor cobertura a las mujeres porque en éste se
obtiene la tasa de remplazo no en función del capital acumulado sino en función del
flujo de aportes de los últimos diez años. De otro lado, las mujeres viven más años, lo
cual hace que por definición las tasas de remplazo sean más altas que las que hubieran
tenido en el RAIS38.
La coexistencia de dos regimenes, hace que la cobertura de tasa de interés del RAIS,
aunque en forma imperfecta, la termine haciendo el RPM y en últimas el presupuesto
nacional. Cuando el RPM se encuentra equilibrado, de tal manera que el arbitraje solo
se presente en momentos de caídas en la tasa de interés, es posible que el costo fiscal
sea bajo, por cuanto los traslados son una fuente de financiación "por encima de la
línea", reduciendo las necesidades de financiamiento y por ende una menor deuda
pública. Sin embargo, ello no ocurre cuando el sistema no está equilibrado
actuarialmente.
El tercer desafío del sistema, tiene que ver con la baja productividad de la fuerza laboral
y su reflejo en las pensiones futuras. Una vez que desaparecen los grandes subsidios
que disfrutan los pensionados de hoy, los futuros pensionados van a recibir pensiones
más bajas, más acordes con la productividad laboral. A ello se suma el hecho de que
muchos afiliados de altos ingresos en el RAIS van a optar por pensionarse de forma
37 Si bien los afiliados logran retirar su ahorro mediante las figuras de devolución de saldos e
indemnización sustitutiva, si hace que el sistema como tal pierda en gran parte su objetivo, cual es, el
otorgar una cobertura más o menos segura en la vejez. Este impedimento hace que no se realice el subsidio
de la GPM y los que otorga el régimen de prima media, con lo cual, los problema que tiene el sistema
pensional de deterioro la distribución del ingreso siguen existiendo aunque con menores costos fiscales.
38 Hay que tener en cuenta que las mujeres se pensionan con 5 años menos que los hombres y viven en
promedio 6 años más. Ello hace que sus tasas de reemplazo en el RAIS sean bastante menores.
36
anticipada con pensiones mínimas. También podrían optar por pensionarse con
pensiones bajas y utilizar el “excedente de libre disponibilidad” para la compra de
otros activos y dejar de aportarle al sistema de salud39. Ello va a dar lugar a tener un
escenario en el cual el consumo crece lentamente y a unos costos en salud no
financiados.
El problema de la baja productividad conlleva que la mayoría de afiliados no alcancen

a completar el tiempo ni el capital para tener derecho a una pensión. Este hecho
refuerza el escenario de un menor crecimiento del consumo y una menor dinámica de
crecimiento de la economía. Por ello, se requieren reformas que desde ya que
aumenten la productividad laboral y las pensiones del mañana.
Otro de los desafíos que enfrenta el sistema pensional colombiano, se asocia a los riesgos
por efecto y extensión de los fallos judiciales. Para los multi-afiliados a que se refiere el
decreto 3800 de 2003, se interpretó mediante la Sentencia C-1024 del 2004 que sólo
tenían derecho a recuperar “la transición” en cualquier tiempo a quienes habiéndose
trasladado al RAIS tuvieran las semanas y el capital requerido. Con los nuevos fallos
de tutela, se les permitió también recuperarla a aquellos afiliados que estando en el
RAIS podían trasladarse al ISS, siempre y cuando, en 1994 hubieran tenido la edad de
40 años si era hombre y 35 si era mujer40.
La reliquidación de todas las pensiones debido a las nuevas interpretaciones sobre el

régimen de transición de la Ley 100 de 1993 por parte del Consejo de Estado ha
promovido la búsqueda de beneficios pensiónales desproporcionados mediante
39 Debido a que estas personas que devengan ingresos altos entrarían a cotizar sobre la base del ingreso
pensional y no sobre el ingreso laboral que efectivamente devengan.

40 El artículo 36 de la Ley 100/93, que trata sobre el régimen de transición dice así: “La edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las
personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más
años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de
vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
“(…)
“Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será
aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el
cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
“Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan
cambiarse al de prima media con prestación definida
37
esquemas como el del “carrusel” (regresividad). La extensión de la jurisprudencia al
Régimen General del ISS daría lugar a un costo adicional al ya previsto y a cargo del
Estado que oscila entre el 15 y el 20% del PIB.
Finalmente, existe la contingencia sobre la igualación entre el porcentaje que se le

reconoce a las militares activos con el que se le reconoce a los militares retirados. Si
bien hubo un fallo a favor de esta postura a partir del año 2005, siempre se ha
reclamado que este debe ir más atrás, lo cual puede triplicar el valor a todas las
asignaciones de retiro de las fuerzas militares y de policía41.
VI. Posible agenda para una reforma pensional
La baja cobertura; el ajuste en algunos parámetros; los riesgos jurídicos de las

sentencias judiciales que obligan a la reliquidación de pensiones; y la tendencia que se
viene promoviendo entre los afiliados del régimen de ahorro individual del retiro
anticipado y el uso de los “excedentes de libre disponibilidad”, tendrían consecuencias
sobre el nivel de las pensiones futuras, e impactos sobre el financiamiento de la salud,
tanto del régimen contributivo como subsidiado, así como sobre la solidaridad del
sistema, de allí que sean temas que deban estar en la agenda próxima de la discusión
de pensiones. Otro tema muy relevante para la agenda tiene que ver con el efecto de la
baja productividad laboral sobre el sistema pensional, pues ello impide que los
afiliados al sistema permanezcan en él, lo cual da lugar a que a cerca del 80% haya que
devolverles sus saldos o darles una indemnización sustitutiva por el tiempo que
estuvieron cotizando.
Por otra parte, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 1328 del 2009 de reforma
financiera, creó los BEP con el propósito de permitir que las personas de bajos recursos
tuvieran derecho a un ingreso periódico inferior a un salario mínimo en la vejez. La
puesta en operación de este sistema está pendiente de ser reglamentada por el
41 La Corte Suprema de Justicia ordenó al Gobierno nacional que incorpore al sueldo del personal activo de
las Fuerzas Armadas los suplementos y adicionales otorgados después de 2005 y que ajuste los haberes de
los retirados y pensionados de acuerdo al nuevo valor remunerativo que surja del fallo. Para los militares
activos supone una mejora que puede duplicar lo que están cobrando y, para los retirados y pensionados,
puede hasta triplicar sus haberes actuales
38
Gobierno. Finalmente, son importantes en la agenda los ajustes institucionales
relacionados con el futuro del RPM, la coexistencia del ISS y Colpensiones, la forma
como vienen funcionando los dos regímenes del magisterio, y el fortalecimiento de
información para el reconocimiento de pensiones en las entidades territoriales.
A. El Problema de Cobertura del sistema pensional colombiano
La baja cobertura es el principal problema del sistema de pensiones en Colombia. Esto

se debe, como se mencionó anteriormente, a la elevada informalidad y a la baja
productividad laboral. Si bien los afiliados al sistema crecieron de 4,1 millones en 1994,
a 17,8 millones de personas en marzo de 2013, es decir un crecimiento anual del 8,7%;
los cotizantes pasaron de 3,5 a 7,0 millones, lo cual equivale a un crecimiento anual del
4,3% (dos veces el crecimiento de la PEA en el mismo período); y la cobertura medida
como la relación entre el total de afiliados sobre la Población Económicamente Activa
(PEA), a marzo de 2013 es del 76,7%, cuando se mide a través de la relación entre
cotizantes/PEA dicha cobertura es apenas del 30,5% (). Esta es una medida más precisa
de la cobertura, puesto que no todas las personas que se afilian pueden continuar
haciéndolo42.
Tabla 11. Cobertura del sistema pensiones

Concepto 1994 2013
Septiembre Marzo
Población total 37.264.693 45.448.640
Población en edad de trabajar 28.351.068 35.979.304
Población económicamente activa 15.976.840 23.137.532
Ocupados 14.837.769 20.997.821
Desocupados 1.139.071 2.139.711
Cotizantes AFP 310.798 4.462.985
Cotizantes ISS 2.911.238 2.032.809
Cotizantes Cajas, Militares, Educadores y otros 230.000 562.475
Cotizantes informales a BEP 0 0
Total Cotizantes 3.452.036 7.058.269
% de Cobertura Efectiva - Cotizantes/PEA 21,6% 30,5%
Afiliados AFP 677.380 10.700.423
Afiliados ISS 3.424.986 6.492.981
Afiliados Cajas, Militares, Educadores y otros 230.000 562.475
Afiliados a BEP 0 0
Total Afiliados 4.332.366 17.755.879
% de Cobertura Bruta - Afiliados/PEA 27,1% 76,7%
Pensionados AFP 0 58.102

Pensionados ISS 292.249 1.045.135
Total Pensionados ISS + AFP 292.249 1.103.237
Pensionados Cajas, Militares, Educadores y otros 314.700 693.600
Beneficiarios a BEP 0,0 0
Total Pensionados del Sistema + BEP 606.949 1.796.837
Población > de 60 años 2.452.320 4.812.354
Cobertura del Sistema (Pensionados/Pob > 60 años) 24,7% 37,3%
Fuente: DANE, ISS, Asofondos, Superintendencia Financiera, Fondo de Pensiones Públicas, Cajas de
Retiro de Militares y Policía, Fondo del Magisterio -Cálculos DNP-DEE.
42 Muchas personas se afilian al sistema pero salen con el tiempo. Ello hace que la duración de la carrera
salarial en Colombia sea solamente de 17 años, mientras que en Chile es de 23,6 años y en los países de
Europa entre 28 y 32 años.
39
Este es quizá el desafío más importante en términos sociales y fiscales pues aquellas
personas que no se alcanzan a pensionar es muy posible que el Estado tenga que darles
algún apoyo en la vejez.
El problema de cobertura tiene dos grandes temas: el primero de ellos corre por cuenta
de las personas que habiendo estado en el sistema no pueden seguir cotizando al
mismo y solo sean objeto de una "devolución de saldo" en el RAIS o de una
"indemnización sustitutiva" en el RPM. El segundo, se refiere a las personas que
prácticamente nunca tuvieron acceso al mercado laboral formal y que sus ingresos en
promedio se encuentran por debajo del salario mínimo.
Los dos casos se deben al mal funcionamiento del mercado laboral y al bajo nivel de
educación de la mano de obra colombiana. Para el primer caso, el sistema pensional le
ofrece la posibilidad de construir un ahorro para cubrir parcialmente la vejez43. Para el
segundo, el Gobierno a través de la Ley y la Constitución ha creado los BEP y la
universalización de los subsidios a la vejez a través del Fondo de Solidaridad
Pensional.
B. Ajustes en los parámetros del sistema pensional
La aplicación de la nueva tabla de mortalidad e invalidez aumenta el costo de la rentas

vitalicias y deja al descubierto de nuevo un desequilibrio actuarial en el RPM. El costo
de las rentas vitalicias en promedio podría aumentar en 13% y un efecto similar en la
deuda a cargo de la nación.
Tabla 12. Esperanza de vida al nacer 1955 - 2020

Diferencial por
Períodos Hombres Mujeres sexo
Ganancia Ganancia media

eo media anual eo anual
1955-1965 58,12 61,85

1965-1975 60,36 0,22 64,42 0,26 4,1
1975-1985 62,65 0,23 67,45 0,30 4,8
1985-1990 64,65 0,20 71,52 0,41 6,9
1990-1995 65,34 0,14 73,37 0,37 8,0
1995-2000 67,07 0,35 74,95 0,32 7,9
2000-2005 69,00 0,39 76,31 0,27 7,3
2005-2010 70,67 0,33 77,51 0,24 6,8
2010-2015 72,07 0,28 78,54 0,21 6,5
2015-2020 73,08 0,20 79,39 0,17 6,3
Aumento 1955-2020 15,0 2,3 17,5 2,5

Aumento 1985-2020 8,43 1,9 7,87 2,0
Aumento 2005-2020 4,08 1,2 3,08 0,9
Fuente: DANE - CELADE
43 Sin embargo, todos estos afiliados tuvieron que hacer en forma obligatoria aportes al FGPM, del cual no
van a recibir ninguna prestación, haciendo regresivo el subsidio de la GPM.
40
En el momento de aprobar las Leyes 797/03, 860/03 y el Acto Legislativo 01/05 no se
contaba con una actualización de las tablas de vida. Estas últimas, muestra que desde
los años cincuenta hasta el año 2020, las mujeres aumentarían su esperanza de vida al
nacer en 17.5 años, en tanto que para los hombres sería de 15 años. Al hacer esta
comparación desde el año 2005 hasta el 2020, el aumento de la esperanza de vida sería
de 4 años para los hombres y en 3 para las mujeres, consistente con un diferencial por
sexo de 6.3 más de vida en el caso de las mujeres (Tabla 12).
En la versión más actualizada de las tablas de vida, según la población afiliada a las
aseguradoras, se aprecia el aumento de los años de vida de las personas. Una persona
que cumple 62 años tiene una probabilidad del 62.6% de cumplir 80 años si es hombre;
si es mujer, dicha probabilidad es del 77% (Tabla 13). De esta forma, los elementos
tomados en consideración son un argumento suficiente para ajustar las edades de
pensión del sistema a 60 o 62 años para las mujeres y a 65 para el caso de los hombres.
Tabla 13. Probabilidades condicionadas de estar vivo*

Probabilidad de estar vivo Años de vida
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
60 23,0 27,0
61 0,992 0,996 22,1 26,2
62 0,984 0,991 21,3 25,3
63 0,975 0,986 20,5 24,4
64 0,965 0,980 19,7 23,5
65 0,954 0,974 19,0 22,7
66 0,942 0,968 18,2 21,8
67 0,928 0,960 17,4 21,0
68 0,914 0,952 16,7 20,2
69 0,898 0,943 16,0 19,4
70 0,881 0,934 15,3 18,6
71 0,862 0,923 14,6 17,8
72 0,842 0,911 14,0 17,0
73 0,821 0,899 13,3 16,2
74 0,797 0,885 12,7 15,5
75 0,773 0,870 12,1 14,7
76 0,746 0,853 11,5 14,0
77 0,718 0,835 10,9 13,3
78 0,689 0,815 10,4 12,6
79 0,658 0,793 9,8 11,9
80 0,626 0,770 9,3 11,3
81 0,592 0,745 8,8 10,6
82 0,557 0,718 8,3 10,0
83 0,522 0,688 7,8 9,4
84 0,485 0,657 7,4 8,9
85 0,448 0,624 7,0 8,3
Fuente: Superfinanciera
*Condicionada a la edad cumplida
Este aumento de edades le da consistencia paramétrica y mayor eficiencia al sistema,

teniendo en cuenta que en la Ley 797 no se pudieron elevar las edades, solamente se
aumentó el numero de semanas de cotización de 1.000 a 1.300, lo cual hace que muchas
personas no logren acumular el tiempo ni el capital necesario para obtener una
pensión.
41
Sería recomendable una elevación mayor en las edades de las mujeres, dado que ellas,
con cinco años menos, tienen que acumular el mismo capital que los hombres para
poderse pensionar. Esta diferencia hace que las pensiones de las mujeres en el RAIS
sean menores y al final tengan el incentivo de pensionarse en el RPM con mayores
subsidios a cargo del Estado. En segundo lugar, la adopción de una nueva tabla de
vida hace necesario ajustar la tasa de remplazo en el RPM para volver a dejarlo en
equilibrio. Este ajuste, contribuiría a reducir el arbitraje entre los regimenes y a reducir
los costos de subsidios a cargo del presupuesto nacional.
También es necesario ajustar el número de semanas para obtener la GPM en el régimen

de ahorro individual. No hay que olvidar que cuando se expidió la Ley 100/93, en el
RAIS se requerían 1.150 semanas para tener el derecho a la GPM, en tanto que en el
RPM, solo se requerían 1.000. Con la expedición de la Ley 797/03, se diseñó una
transición a partir del año 2009 para que el número de semanas para tener este derecho
fuera 1.325 en el RAIS y de 1.300 en el RPM en el año 201544. Por efecto de la
declaración de inexequibilidad del artículo 14 del la Ley 797/03, el número de semanas
en la actualidad para tener este derecho en el RAIS es de 1.150 semanas y en el RPM es
de 1.20045.
Finalmente, es necesario ajustar en la Ley la base de cotización a salud para los

afiliados que decidan pensionarse anticipadamente en el RAIS. Hoy y en el futuro
muchos afiliados de altos salarios optan por pensionarse con el 110% del SMLMV
cuando construyen el capital necesario, ello les permite cotizar a la salud sobre la base
del ingreso de la pensión obtenida, y dado ese nivel de ingreso tampoco estarían
obligados a cotizar al FSP. Teniendo en cuenta que estas personas continúan en el
mercado laboral devengando altos ingresos y las demandas del servicio de salud son
las mismas, se aumentaría el faltante en salud por cuenta de este tipo de afiliados. Por
lo tanto la Ley debería obligar a que estos afiliados coticen sobre base de la totalidad de
sus ingresos. Dado que la figura de “Excedentes de libre disponibilidad” tiene un
44El aumento anual sería de 25 semanas.

45En este artículo se encontraba consignada la forma como se administraría el FGPM y sus condiciones de
acceso en el RAIS.
42
efecto parecido, está debería limitarse para evitar que se cotice con una base menor en
salud y solidaridad46.
C. Ajustes Institucionales
Los ajustes institucionales que deberían hacer parte de una agenda de reforma
deberían ser dos. En primer lugar es necesaria una reglamentación del funcionamiento del
Fondo de Garantía de Pensión Mínima, en lo pertinente a su funcionamiento y
operatividad, y una segunda necesidad es el fortalecimiento de los Beneficios Económicos
Periódicos, los cuales fueron creados en el Acto Legislativo 01 de 2005, y con la
expedición de la Ley de Reforma Financiera (Ley 1328/09) fueron definidos el tipo de
personas y las características de sus ingresos para su acceso. En el Conpes 156 se
definió su operatividad y su funcionamiento47.
1. Funcionamiento de los BEP
Vale la pena profundizar aquí en el entendimiento de los Beneficios Económicos

Periódicos - BEP. Se espera atender a 6,9 millones de personas de los niveles 1, 2, y 3 de
SISBEN y, según el Conpes 156 contiene los siguientes criterios y lineamientos:
 Los BEP son un mecanismo individual, independiente, autónomo y voluntario de

protección para la vejez.
46 Ello también aliviaría al Estado de posibles contingencias.
47 De acuerdo con el artículo 87 de la Ley en mención, "las personas de escasos recursos que hayan
realizado aportes o ahorros periódicos o esporádicos a través del medio o mecanismo de ahorro
determinados por el Gobierno Nacional, incluidas aquellas de las que trata el artículo 40 de la Ley 1151 de
2007 podrán recibir beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, de los previstos en el
Acto legislativo 01 de 2005, como parte de los servicios sociales complementarios, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos: 1. Que hayan cumplido la edad de pensión prevista por el Régimen
de Prima Media del Sistema General de Pensiones. 2. Que el monto de los recursos ahorrados más el valor
de los aportes obligatorios, más los aportes voluntarios al Fondo de Pensiones Obligatorio y otros
autorizados por el Gobierno Nacional para el mismo propósito, no sean suficientes para obtener una
pensión mínima. 3. Que el monto anual del ahorro sea inferior al aporte mínimo anual señalado para el
Sistema General de Pensiones. Parágrafo. Para estimular dicho ahorro a largo plazo el Gobierno Nacional,
con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional y teniendo en cuenta las disponibilidades del
mismo, podrá establecer incentivos que se hagan efectivos al finalizar el período de acumulación
denominados periódicos que guardarán relación con el ahorro individual, con la fidelidad al programa y
con el monto ahorrado e incentivos denominados puntuales y/o aleatorios para quienes ahorren en los
períodos respectivos".
43
 La población objetivo de los BEP son las personas clasificadas en los niveles 1, 2, y 3
de SISBEN de acuerdo con los puntos de corte definidos para este esquema.
 Las personas que califican para los programas asistenciales podrán acceder a los
subsidios solidarios, lo que sumado al incentivo a ahorro en BEP les permitirán
mejorar su ingreso en la vejez.
 El esquema de los BEP está basado en un ahorro individual flexible en cuantía y

periodicidad con un tope anual, permitiendo periodos en los que no se realicen
ahorros. Para 2012 este tope será de $885.000.
 El subsidio del 20% como incentivo al ahorro otorgado y el beneficio periódico en

la vejez dependerá del saldo del ahorro, y sólo se hará titular a este beneficio del
Gobierno e ingresarán los recursos a la cuenta individual cuando:
i. El ahorrador debe cumplir la edad de pensión para comenzar a recibir el
beneficio pero el subsidio del Gobierno se entregará a los 65 años,
ii. Se debe verificar que las personas no cumplen con las condiciones
requeridas para obtener una pensión; y
iii. Cuando se verifique el cumplimiento de las condiciones para recibir el
incentivo al ahorro del BEP.
 El diseño del esquema permitirá la movilidad desde y hacia los BEP y SGP. Esto
implica que se puede mantener el ahorro en BEP y las cotizaciones en el SGP
alternativamente hasta el final de su vida laboral. De acuerdo con las reglas
definidas se determinará si la persona logra obtener una pensión o puede acceder
al incentivo del 20% sobre su saldo ahorrado en la cuenta individual de BEPS48.
 Quienes generen ingresos iguales o superiores a un SMMLV en un período de

tiempo deberán realizar las cotizaciones respectivas al SGP. En ningún caso, podrá
simultáneamente cotizar a SGP y ahorrar en BEPS.
48 En cualquier caso los beneficios del SGP (Garantía de Pensión Mínima) serán excluyentes de los
beneficios de los BEP.
44
 El esquema prevé además incentivos que promuevan el ahorro y la fidelidad a los
BEPS, tales como microseguros y gastos de administración.
 El ahorrador podrá retirar su saldo para recibir el BEP una vez haya cumplido la
edad de pensión prevista por el Régimen de Prima del Sistema General de
Pensiones, pero el incentivo a que tiene derecho sólo se hará efectivo a los 65 años,
teniendo en cuenta los criterios de priorización y focalización que se definan para el
esquema.
2. La financiación de los BEPS
El esquema de atención tiene un costo en valor presente del 8,5% del PIB entre 2013 y
2050. Este valor incluye los subsidios monetarios y en especie de los programas
asistenciales, el 20% de los incentivos al ahorro, los gastos de administración y de
incentivos puntuales en los BEP, así como el 20% de subsidio a los recursos ahorrados
en el SGP (devolución de saldos e indemnización sustitutiva) de las personas que los
trasfieran de forma voluntaria al esquema de BEP. De este monto se encuentra
financiado por el FSP el 4,4% del PIB, quedando por financiar con cargo al Presupuesto
General de la Nación (PGN) el 4,1% del PIB (Tabla 14).
Tabla 14. Costo de financiación de atender a los adultos mayores de 65 años

de los niveles de SISBEN 1,2 y 3
Concepto Costo FRL+FSP PGN
1. PPSAM 4,4% 4,38% 0,0%
2. Subsidios BEP 2,1% 0,0% 2,1%

3. Gastos Administración
0,1% 0,02% 0,08%
y seguros BEPS
4. 20% subsidio saldos 1,9% 0,0% 1,9%
Total 8,5% 4,4% 4,1%

Fuente: DNP-DEE
Los flujos anuales del costo total de atender a estos adultos mayores oscilan entre $1,7
y $2,0 billones en el periodo 2013 - 2018. El escenario prevé que dicho costo será de $3,3
billones en el año 2050. Teniendo en cuenta que parte de este costo ya está financiado
45
con cargo a las fuentes del FSP, el costo con cargo al presupuesto nacional oscila entre
$800 mil millones y $1,2 billones al año. Al final de 2050, dicho costo será de $1,8
billones (Gráfica 8).
De otra parte, es importante aclarar que si bien el Programa de Protección Social

Adulto Mayor- PPSAM, está financiado en su totalidad para el período 2013 - 2050,
durante el período 2020 - 2028 se requiere de una financiación transitoria con cargo al
PGN que en promedio es de $267.000 millones anuales.
Gráfica 8. Costo de financiación esquema BEPS y PPSAM

2.000.000
1.800.000
1.600.000
Recursos adicionales para
financiar programa PPSAM
1.400.000
Millones de $
1.200.000
1.000.000
Costo de Subsidios BEP + 20% saldos+ Faltante PPSAM

Costo Subsidios+20% saldos
800.000
600.000
Fuente: DNP-DEE
De esta forma, el impacto fiscal anual oscila entre el 0,07% y el 0,13% del PIB, el cual en
los primeros años será muy bajo debido a que los incentivos están condicionados al
ahorro que hagan las personas y ello requiere de una fidelidad mínima al esquema.
Este sería el impacto adicional que deberá ser considerado en las proyecciones del
Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo que deberá
revisarse anualmente.
D. Actualizaciones y necesidades de información
A pesar de que en el año 2010 el Ministerio de Educación Nacional suministró la

información sobre la afiliación y cotización de los educadores y se hizo la actualización
del costo del pasivo a cargo de la nación de este sector, es importante contar con un
análisis más detallado del efecto del nuevo escalafón sobre las pensiones a cargo del
46
Fondo del Magisterio, pues la política salarial del nuevo escalafón será decisiva sobre
los efectos que ello pueda tener sobre las pensiones.
Por otra parte, el costo de la deuda pensional del sector defensa aumentó en 12% del
PIB por efectos de las siguientes decisiones:
- En el año 2003, el cálculo se hizo con 58.658 soldados profesionales, pero

en el año 2008, este número ascendió a 72.952, y las proyecciones del
Ministerio de la defensa para el período 2010-2050 de este pie de fuerza
es de 85.000 hombres.
- Los cálculos de la policía en el 2003 se hicieron con 80.849 hombres y en
el 2008 tienen incorporados 112.123 personas.
- Los militares descontando los soldados aumentaron de 41.804 en el año
2003 a 52.352 en el año 2008.
Si bien esta fue un buen ejercicio de actualización, hoy se requiere una nueva por
cuanto se van a incorporar nuevos efectivos a la policía.
VII. Propuestas para reformar de nuevo el sistema general de

pensiones en Colombia
Las propuestas surjan para reformar de nuevo el sistema de pensiones deben partir de
los siguientes principios:
 EQUIDAD: "Los Beneficios deben ser iguales cuando los esfuerzos son
iguales".
 COBERTURA: “Aumento progresivo de todos los trabajadores al sistema para
que éstos reciban los beneficios en proporción a sus aportes”
 SOLIDARIDAD: “Es necesario que los aportantes y beneficiarios del sistema
con mayor capacidad de pago efectúen contribuciones adicionales para
financiar las prestaciones de los trabajadores y beneficiarios de menores
ingresos".
47
 SOSTENIBILIDAD: “Los aportes y las prestaciones ofrecidas deben ser
proporcionales para que el sistema sea sostenible”
Las motivaciones para presentar alternativas para la reforma del actual sistema de
pensiones, parte del hecho de que el sistema actual no cumple con los principios
anteriormente enunciados. Por ello, se han explorado algunas alternativas para
reformar el sistema, dentro de las que se puede destacar: ajustar el actual sistema;
marchitar el régimen de prima media; la adopción de pilares mixtos; y la adopción de
pilares de ahorro.
A. Ajustes al actual sistema de Prima Media
Los ajustes al sistema están asociados a equilibrar la tasa de remplazo de las pensiones
que se obtienen en el RPM con relación a las que se vienen obteniendo en el RAIS y, en
segundo lugar, elevar la edad para obtener el beneficio pensional a 65 años para los
hombres, y a 60 años para las mujeres. Por otro lado, se requeriría que el IBL sea de
toda la vida laboral y no solamente de los últimos diez años.
Desde el punto de vista de la equidad, el ajuste de los parámetros del sistema actual
lograría eliminar parcialmente el arbitraje, pero sería una solución temporal debido a
que con el tiempo vuelven a surgir diferencias entre los regímenes de ahorro
individual y de prima media. Adicionalmente, los ajustes no son suficientes para que
los choques macroeconómicos se asimilen de la misma forma por los dos sistemas. Por
ejemplo, un choque de tasa de interés termina por afectar al RAIS, en tanto que al RPM,
prácticamente lo deja intacto. Ello hace que el equilibrio entre los dos sistemas sea muy
frágil.
Por otra parte, los ajustes en tasa de remplazo no serían suficientes para corregir la
regresividad del sistema, por cuanto este tendría dos fuentes. Por una parte los grandes
beneficios seguirían concentrándose en los beneficiarios de altos ingresos y la
indemnización sustitutiva castigaría más a los afiliados al RPM que no se pensionan,
que a los afiliados del RAIS en las mismas circunstancias, por cuanto ellos reciben una
devolución de saldos con intereses. Ello también sería otra fuente para mantenerse el
48
arbitraje. Finalmente, tampoco habría incentivos suficientes para promover la
competencia dentro del RAIS y entre el RAIS y el RPM, y así llegar a un equilibrio
eficiente dados los problemas mencionados anteriormente.
Desde el punto de vista de mejoramiento de la cobertura, el ajuste en los parámetros

contribuiría parcialmente a elevar la cobertura teniendo en cuenta que los afiliados de
bajos ingresos del RAIS no tendrían en principio ningún incentivo para trasladarse al
RPM y tendrían mayor probabilidad de pensionarse en el RAIS, debido a que algunos
de ellos podrían reunir el capital suficiente. De todas maneras, los efectos sobre la
cobertura serían marginales.
En este orden de ideas, con ajustes al actual sistema no se esperan grandes aumentos
en el acceso al sistema, por cuanto el nivel mínimo de ingreso para cotizar seguirá
restringiendo el acceso al sistema. Se requerirían importantes reformas en el frente
laboral para mejorar el acceso.
En términos de solidaridad, el sistema actual, por bien ajustado que se encuentre, tiene
el inconveniente de que, si bien los mecanismos solidarios se financian con recursos
propios del sistema, estos son insuficientes en cantidad para financiar el FSP y, de otra
parte, se puede estar generando un exceso de recursos en el Fondo de Garantía de
Pensión Mínima por cuenta de que los afiliados de bajos ingresos no logran alcanzar el
tiempo suficiente para tener derecho a este beneficio.
Finalmente, en términos de sostenibilidad es posible reducir la presión fiscal en el

mediano plazo, pero los nuevos desequilibrios y el arbitraje pueden volver a mantener
el escenario actual de compromisos del Gobierno en materia de pensiones. Así mismo,
es posible que la reciente reforma tributaria aumente los incentivos a la formalización,
pero el problema es que la duración de los trabajadores en el mercado formal es
insuficiente para cumplir con los requisitos tiempo del sistema.
Las proyecciones de la deuda de pensiones a cargo de la nación ascienden al 116,2%

del PIB. Al adicionar el efecto de los traslados del RAIS al RPM, estas obligaciones
aumentan al 129,4% del PIB. El efecto de ajustar los parámetros de edad, tasa de
remplazo, y el IBL, es cerca del 19,5% del PIB, es decir que con este ajuste las
49
obligaciones a cargo del Gobierno Nacional se reducirían del 129,4% al 109,9% del PIB49
(Tabla 15)
Tabla 15. Reducción de la deuda pensional por el ajuste al RPM

Ajustes parámetricos al régimen de prima media
Escenario Escenario Base +
Aumento de la edad
Base Traslados Tasa de Ingreso Base de Ajuste conjunto IBL
60 mujeres - 65 Nueva Propuesta
Remplazo 1/ Liquidación 20 años + TR + Edad
Hombres
116,2 129,4 120,9 125,9 121,9 109,9 115,4
1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un interés real del 5.6% y un interés técnico para las rentas vitalicias de 4% real
62 y 57 años para hombres y mujeres respectivamente.
La tasa de remplazo que resultaría de estos parámetros que sería equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM
es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W
Fuente: cálculos DNP-DEE
Tabla 16. Ahorro neto producido por el ajuste al RPM

Ahorro por ajustes parámetricos al régimen de prima media
Escenario Escenario Base + Aumento de la edad
Base Traslados Tasa de Ingreso Base de Ajuste conjunto IBL
60 mujeres - 65 Nueva Propuesta
Remplazo 1/ Liquidación 20 años + TR + Edad
Hombres
116,2 129,4 8,5 3,5 7,5 19,5 115,4
1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un interés real del 5.6% y un interés técnico para las rentas vitalicias de 4% real
62 y 57 años para hombres y mujeres respectivamente.
La tasa de remplazo que resultaría de estos parámetros que sería equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM
es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W
Fuente: cálculos DNP-DEE
Gráfica 9. Escenario actual vs escenario con ajustes al RPM

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-0,50
-1,00
-1,50
-2,00
%del PIB
-2,50
Base + Traslados
Escenario ajuste de párametros
-3,00
-3,50
-4,00
-4,50
Fuente: DNP-DEE
49 Estos cálculos se realizaron con el modelo DNPension, que es un modelo discreto el cual contiene un
modulo demográfico, uno de mercado laboral y un componente contable de pagos e ingresos. utiliza como
supuestos un crecimiento real de la economía del 4,5%, tasa de descuento del 4,0%, un crecimiento del
salario real del 1,0% y un horizonte de tiempo de cincuenta años.
50
Como se puede apreciar en la Tabla 16, un ajuste en la tasa de remplazo en el RPM de
acuerdo con los niveles de las AFP, generaría un ahorro del 8,5% del PIB. Al extender
el IBL a 20 años en lugar de 10, se ganaría el 3,5%, y si se eleva la edad solamente, el
ahorro sería del 7,5% del PIB. Estos resultados se obtienen siempre y cuando el ajuste
se comience a aplicar después del año 2020, tal como se observa en la Grafica 9
B. Escenario de marchitamiento del Régimen de Prima Media
Este es un escenario en el cual se cancelan las afiliaciones al RPM de tal manera que
solo se quedan quienes están afiliados hasta la fecha. Ello implicaría que se mantendría
la carga actual solamente con las cotizaciones de los afiliados que existan a partir del
cierre del sistema.
Desde el punto de vista de equidad, al eliminarse el RPM se eliminan los altos subsidios
que perciben quienes se pensionan en dicho régimen. Los afiliados que al final de su
vida laboral no logran pensionarse y que son objeto de la indemnización sustitutiva, en
este escenario van a lograr que sus ahorros se les devuelvan con los intereses
correspondientes. Ello hace que aquella parte que no se le reembolsa a estos afiliados,
quienes son los más pobres, vaya a financiar los subsidios a las altas pensiones.
Esta alternativa contribuiría a reducir el gini de los ingresos por pensiones, porque por
una parte reduciría los subsidios a las pensiones altas, mejoraría el acceso al FGPM, y
aumentaría las indemnizaciones (ahora en el RAIS) de los saldos para quienes no
alcancen a cotizar para una pensión.
Esta propuesta, si bien mejora la equidad en forma importante, no tiene efectos

significativos sobre la cobertura, pues por si misma no aumenta con el marchitamiento
del RPM, debido a que la exigencia de ingreso para cotizar es muy alta y deja a muchos
trabajadores sin posibilidades de acceso. Sin embargo, al eliminarse el RPM y al
eliminar el arbitraje, la cobertura aumentaría marginalmente al permitir que algunas
personas de bajos ingresos que no alcancen a cumplir con el tiempo establecido, logren
reunir el capital mínimo para obtener una pensión.
51
Como se mencionó anteriormente, el modelo de solidaridad del sistema es
autosostenible, sin embargo, está mal focalizado pues las altas pensiones están
financiadas con buena parte de la porción del capital que no se le reconoce en la
indemnización sustitutiva a quienes no se pensionan, y existe un Fondo de Garantía al
cual pocos beneficiarios logran acceder. De acuerdo con las proyecciones del DNP,
menos del 20% de los afiliados podrán acceder a la GPM.
En este orden de ideas, la eliminación del RPM mejoraría la focalización de los

subsidios entre los grupos e inter-generacionalmente, pero es insuficiente para cubrir a
la totalidad de la población que sería objeto de afiliación en el FSP. Por otra parte, el
FGPM continuaría teniendo excedentes a futuro por la dificultad que tienen los
afiliados para alcanzar una pensión.
Gráfica 10. Escenario de marchitamiento del RPM vs escenario actual

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-0,50
Marchitamiento -111.1%
-1,00
Base+Traslados - 129.4%
-1,50
%del PIB
-2,00
-2,50
-3,00
-3,50
-4,00
-4,50
Fuente: DNP-DEE
El marchitamiento del RPM, contribuiría a hacer más sostenible el sistema de pensiones,

gracias a que los beneficios se obtienen en función de los aportes de los afiliados. Los
subsidios a cargo del Estado se reducirían enormemente y haría más transparente las
cuentas del Gobierno. Sin embargo, en el corto plazo, las cuentas fiscales del GNC se
verían seriamente afectadas, porque dejarían de recibir aportes entre el 0,3% y el 0,6%
del PIB por cuenta del flujo de cotizaciones de los nuevos afiliados al RPM, y los
traslados (Gráfica 10). A cambio quedaría por un período muy largo con las mismas
obligaciones que hoy incluye en el presupuesto, lo que obligaría a realizar un ajuste
fiscal entre el 0,3% y el 0,6% del PIB lo cual afectaría importantes proyectos de
inversión.
52
En este sentido, aunque muy deseable la sostenibilidad de largo plazo del sistema de
pensiones por la vía del marchitamiento del RPM, la viabilidad fiscal de ello en el corto
y a mediano plazo es muy baja y podría terminar afectando la economía real.
C. Alternativa de pilares mixto
Este sistema, al contrario del que existe en la actualidad en el cual el RAIS compite con
el RPM, y se complementa con el pilar de ahorro y subsidios de los BEP y los subsidios
para la población pobre financiados a través del FSP, se complementa entre sí en todas
sus fases o pilares. El sistema consiste en que los afiliados cotizan hasta un salario
mínimo en el primer pilar, el cual es de prima media, y a partir de un salario mínimo
cotizan en el RAIS. Estos dos pilares (uno público y el otro privado) se complementan
con los BEP y los subsidios del FSP (Grafican 11)
En el caso del sistema de pilares mixto los beneficios se generan en condiciones de

igualdad. En este sentido es un sistema más equitativo, los subsidios quedan más
acotados y mejor focalizados, y hay incentivos para que los afiliados coticen sobre todo
su ingreso durante toda la vida50.
Si bien se puede presentar un arbitraje entre pilares este sistema es mucho menor al
que existe en la actualidad. Se utilizan mejor los instrumentos de solidaridad como es
el caso los recursos para cubrir la GPM. Es un sistema que contribuye a mejorar
ostensiblemente la distribución del ingreso por concepto de pensiones, dado que
Colombia es tiene uno de los sistemas pensionales más desiguales del mundo.
Desde el punto de vista de la cobertura, el sistema de pilares mixto puede aumentar

marginalmente la cobertura al mejorar los incentivos para pensionarse pero no es un
sistema de universalización en el acceso, y requiere ser complementado con los demás
instrumentos de solidaridad para mejorar los beneficios de cobertura en la vejez.
50 Se corrige el problema de las "apuestas" contra el fisco del sistema de prima media actual en el cual las
personas cotizan hasta faltando diez años para pensionarse de una manera y a partir de los 52 o 47 años lo
hacen de otra con el fin de aumentar el beneficio.
53
Gráfica 11. Sistema dual vs sistema de pilares mixto
Sistema Dual Sistema de Pilares Mixto
RAIS
> 1 s.m.m
RPM RAIS
RPM
= 1 s.m.m
BEP BEP
FSP FSP
El sistema mixto de pilares consta de tres instrumentos solidarios como son la garantía
de pensión mínima ahora administrada por el RPM; el sistema de ahorro y subsidios
BEP, recientemente reglamentado por el Conpes, y los subsidios plenos a cargo del FSP
para atender a la población más pobre.
Gráfica 12. Efecto fiscal de la propuesta de pilares mixtos

Pilar Mixto vs escenario actual Pilar mixto+ahorro vs Esc. Actual*
Escenario básico, escenario de pilar de 1 smm y escenario de pilar de 1 smm+GPM y escenario de
pilar de 1 smm+ GPM + Reserva
Escenario básico, escenario de pilar de 1 smm y escenario de pilar de 1 smm+GPM (% del PIB)
% del PIB
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-0,5
-0,5
-1,0
-1,0
-1,5
-1,5
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-2,0
% del P IB
% del PIB
-2,5
-2,5
-3,0
-3,0
-3,5
-3,5
Escenario Básico
Escenario Básico -4,0 Escenario de pilar 1 smm
-4,0 Escenario de pilar 1 smm Escenario de PILAR + GPM
Escenario de PILAR + GPM* -4,5 Escenario Pilar +GPM* + Regla**
-4,5
-5,0
-5,0 * GPM con aportes de los cotizantes con salarios superiores a 4 smm.
* GPM con aportes de los cotizantes con salarios superiores a 4 smm ** Corresponde a la reserva acumulada en los primeros años del escenario, producto de la diferencia entre los costos señalados en los escenarios
fiscales vigentes y el escenario resultante de pilares, el cual tiene mayores aportes a los que hoy tiene el ISS.
Fuente: DNP-DEE
*Corresponde al ahorro que habría por cuenta de la diferencia entre la línea azul (actual) y la línea verde,
escenario de pilares mixtos. El propósito es no alterar la programación fiscal de mediano plazo y este
ahorro será la fuente de financiación del mayor déficit que habrá a partir del año 2040.
Si bien este es un sistema más sostenible en el tiempo teniendo en cuenta que los
subsidios se acotan al salario mínimo, se mantiene el flujo de caja para el pago de las
obligaciones del sistema actual. Sin embargo, el sistema debe ser ajustado en sus
parámetros de edad por cuanto el esfuerzo fiscal es para atender a toda la población, lo
54
cual hace que al final sea necesario ir ajustando los beneficios y contribuciones en
función de la evolución de la población.
En panel de la izquierda de la Gráfica 12, se presenta el flujo de obligaciones del

escenario actual y del escenario de una propuesta de pilares mixtos. Los flujos
muestran que al tener que cotizar hasta un salario mínimo todos los afiliados del
sistema, la presión fiscal es menor que la del escenario actual, por lo que el déficit del
GNC tendría que reducirse o dicho espacio se utilizaría para hacer más gasto público,
situación que se mantendría hasta el año 2040. Después de este período la presión fiscal
es mayor debido a que se comienzan a causar todas las obligaciones pensionales de
hasta un salario mínimo de todos los afiliados, y no solamente las de los dos millones
que tiene hoy el RPM.
Gráfica 13. Stock de ahorro de las AFP: escenario actual vs el escenario de pilares
mixtos
35,0% Valor del Stock de las AFP antes y despues del pilar de 1 smm - % del PIB
30,0%
25,0%
20,0%
% del PIB
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
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20
20
20
Actual Pilar de 1 smm
Fuente: Cálculos DNP-DEE
Con el fin de mantener el flujo actual de transferencias para pensiones a cargo del
GNC, una alternativa sería ahorrar en un patrimonio autónomo el "exceso de recursos"
que generarían los aportes de todos los afiliados hasta un salario mínimo dado el
escenario de hoy. Esta regla de ahorro permite que se mantenga el mismo escenario de
pagos del escenario actual hasta el año 2040 y, a partir de allí, financiar el mayor déficit
que se presentaría con el "excedente ahorrado". El resultado es que el déficit se
reduciría del 129,4% (escenario actual) hasta el 115,4% del PIB. Sin embargo, esta
mejora en el deuda a cargo del Gobierno afectaría el stock de ahorro acumulado del
55
régimen de ahorro individual, el cual se reduciría en su punto máximo del 29,8% al
23,2% del PIB en el año 2030 (Gráfica 13).
D. Alternativa de pilares de ahorro
A diferencia del modelo anterior, este es un sistema en el cual solo intervienen el

ahorro efectuado en cuentas individuales administradas por los fondos de pensiones,
un pilar de ahorro y subsidio equivalente a los BEP, y un pilar universal para toda la
población. En este caso, las cotizaciones al RAIS se hacen sobre un salario mínimo, y
quienes opten por el sistema BEP pueden contribuir en ese sistema. El pilar universal
cubre a toda la población y no requiere de cotizaciones, simplemente se financia con
los aportes de solidaridad e impuestos a cargo del Estado.
Este es un modelo con reservas completas y la solidaridad queda a cargo del Estado y
de los impuestos, por lo tanto en el sistema como tal no hay subsidios salvo la GPM; los
beneficios de pensiones están en función del esfuerzo de ahorro de las personas,
aunque podría presentarse un posible arbitraje entre los pilares de ahorro y los BEP y
entre los BEP y los subsidios universales. Es un sistema más equitativo que el actual por
cuanto se elimina la regresividad en los subsidios. Sin embargo, este es un modelo que
requiere ajustes en los parámetros de edad por cuanto es la única variable para acotar
los subsidios para universalizar la solidaridad y la financiación de los subsidios a cargo
de la GPM.
Este es un escenario que promueve la universalización de la protección a la vejez por la

vía de los subsidios a cargo del Estado para los sectores más vulnerables, pues el pilar
de ahorro puro cubre a los trabajadores formales, los BEP son una combinación entre
ahorro y subsidios del Gobierno que cubre a la totalidad de trabajadores que no
alcanzan a construir una pensión51, y el pilar universal para la totalidad de las personas
pobres que no tienen la posibilidad de acceder al sistema, es financiado con recursos
del Estado y se financiaría en las mismas condiciones que tiene el PPSAM en la
actualidad..
51 El costo es muy superior al estimado actualmente para los BEP, por cuanto en este caso haría que cubrir
a cerca de 8 millones más de personas.
56
Este modelo tiene el inconveniente de que la universalización de la cobertura con
subsidios del Estado puede desestimular los esfuerzos de ahorro de las personas y
termine el Gobierno asumiendo una obligación muy costosa en términos fiscales en el
largo plazo. Ello hace, que el pilar universal y el subsidio a través del BEP requiera de
un ajuste de la edad minima para disfrutar el beneficio y no hacer que este beneficio
sea heredable.
Estos subsidios tienen un alto impacto fiscal a corto y a largo plazo, por lo que se
recomienda otorgar los beneficios de éstos a partir de cierta edad, por cierto monto, y
con determinados criterios de indexación. Adicionalmente, la implementación de este
sistema equivaldría a eliminar el RPM, lo cual hace que el Gobierno por un buen
número de años tenga que asumir los compromisos existentes, sin las cotizaciones que
actualmente recibe.
Los mayores subsidios para elevar la cobertura (sin un ajuste actuarial y sin un
fundamento de ahorro derivado de un esfuerzo de formalización, conllevaría a
aumentar el costo de la deuda pensional de 133,4%, (incluido el subsidio previsto en el
esquema de los BEP, previsto en el Conpes 156 de 2012) al 152% del PIB para los
próximos cincuenta años.
Gráfica 14. Efecto fiscal de la propuesta de pilares de ahorro

-
12
14
16
18
20
22
24
26
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30
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20
20
20
20
20
20
20
20
-0,50
-1,00
Actual = -129.4
-1,50 Ahorro+BEP+Pilar Universal = -152,9
-2,00
%PIB
-2,50
-3,00
-3,50
-4,00
-4,50
-5,00
Fuente: DNP-DEE
El flujo descrito en la Gráfica 14 muestra que desde el comienzo el déficit a cargo del
GNC por cuenta de sus obligaciones pensionales es mayor por cuenta de la
57
financiación del pilar universal desde el primer año, los BEP y el marchitamiento del
RPM. Cuando ello ocurre el déficit anual aumenta en cerca de un punto del PIB frente
al escenario actual y va decreciendo hasta ubicarse en el 0,5% del PIB a partir del año
2036.
VIII. Conclusiones
Los sistemas de pensiones del mundo en los últimos años han tenido que ser ajustados
por cuenta de que los beneficios son superiores a los aportes efectuados tanto a nivel
individual como colectivo. El descenso en las tasas de crecimiento demográfico y el
menor ritmo de crecimiento de la productividad de los trabajadores hacen del ajuste al
sistema de pensiones una tarea urgente en la agenda de los gobiernos.
El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley
797/2003; las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos
ajustes la deuda a cargo de la nación se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin
embargo, el sistema colombiano presenta dos grandes problemas, como son la
desigualdad en los beneficios que reciben los pensionados, siendo éstos una de las
fuentes que más inciden en la desigualdad del ingreso en Colombia, y la baja cobertura
del sistema. Apenas el 30% de la población trabajadora cotiza efectivamente, sólo el
37% de la población mayor de los 60 años tiene un beneficio pensional, y se prevé que
esta va a descender cuando se apliquen los ajustes previstos.
Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al régimen de transición y al régimen

general, el sistema se hará más equitativo gracias a la reducción en los subsidios a las
altas pensiones, la cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se
espera que el problema de cobertura se mejorará con la universalización de los
subsidios a la población más pobre y la puesta en operación del sistema de BEP, se
requieren ajustes adicionales para corregir problemas de arbitraje que existen en el
sistema.
Con el propósito de reducir o eliminar el arbitraje que existe entre el RAIS y el RPM, se
han planteado alternativas como la eliminación de este último, pero no existe el espacio
fiscal para hacerlo en el corto plazo. También se ha propuesto efectuar un ajuste en
parámetros como la edad de pensión, la tasa de remplazo y el IBL, con el fin de igualar
58
los beneficios a los afiliados al RAIS, pero ello requiere un espacio político especifico
para poderlo adoptar.
La discusión se ha centrado principalmente en la desigualdad de las pensiones

vigentes, afectadas por las reglas de la transición y los beneficios otorgados antes de la
expedición de la Ley 100 de 1993. En atención a ello, se han explorado las posibilidades
de adoptar la opción de pilares mixto, en donde todos los afiliados aportarían hasta un
salario mínimo en el RPM y a partir de allí en el RAIS. Este es un modelo se elimina el
arbitraje y se acotan los subsidios al salario mínimo, se eliminarían los subsidios a las
altas pensiones. Con ello se lograría un ahorro de cerca del 14% del PIB, pero no habría
efectos en la cobertura del sistema, que es el principal problema en el largo plazo.
Adicionalmente, tendría un impacto considerable en el portafolio de los fondos de
pensiones, pues el ahorro se podría reducir del 30% al 23% del PIB, lo cual reduce las
posibilidades de adopción de esta propuesta por cuanto requiere de un acuerdo entre
el Gobierno y los fondos de pensiones, el cual es difícil de lograr en los momentos
actuales.
Finalmente, con el fin de aumentar la cobertura y corregir la regresividad del sistema,

se ha explorado un sistema de pilares de ahorro con universalización de subsidios para el
primer pilar, universalización de los BEP, un pilar de ahorro puro en el que se incluye
la garantía de pensión mínima tiene un costo fiscal adicional al escenario de hoy. Para
hacerlo viable se requeriría un ajuste actuarial al sistema vigente y mayores recursos
para financiarlo, pero el escenario político requerido habría que construirlo y
socializarlo en forma extensiva.
De esta forma, consideramos que a pesar de que el sistema colombiano se ha ajustado

con el fin de corregir la desigualdad en los beneficios y se han venido explorando
alternativas para aumentar la cobertura, aún se requieren de mayores ajustes para
garantizar su sostenibilidad y para aumentar su cobertura. Sin embargo, estos dos
problemas requieren de un esfuerzo combinado entre un mejor funcionamiento del
mercado laboral, ajustes actuariales y mayor esfuerzo fiscal. Por ahora, el Gobierno ha
creado un conjunto de alternativas que deben ser instrumentadas y puestas en marcha
las cuales seguramente van a tener impactos en el mediano plazo que será necesario
evaluar en el momento de abrir la discusión para una reforma al sistema.
59
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61

Evolucion Historica Del Sistema Pensional

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ARCHIVOS DE ECONOMÍA

Evolución y alternativas del sistema pensional en

Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA

La serie ARCHIVOS DE ECONOMÍA es un medio de divulgación de la Dirección de Estudios Económicos, no es un órgano

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La evolución de los compromisos de pensiones es el reflejo de la evolución

Sostenibilidad. Durante las fases de transición demográfica, la sostenibilidad se

En el mundo existen una gran cantidad de sistemas pensionales propios de las

Tabla 1. Evolución de los pagos de pensiones como proporción del PIB

Australia 2,9 2,6 4,3 4,1 4,6 4,7

Argentina 9,2 5,2 5,5 7,4

Promedio 3,6 4,6 6,2 6,1 6,8 7,0

PPP 3,8 4,7 5,8 4,9 6 6,5

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Promedio 7,0 7,3 8,1 8,9 9,7 1,1 1,6

PPP 6,5 7,0 7,9 8,7 9,2 1,4 1,3

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Tabla 3. Diferencias en las pensiones promedio de Europa

Fuente: Watson-Wyatt (2010)

El beneficio promedio más generoso se otorga en Luxemburgo (84%) y el más bajo en

La evidencia ha mostrado en varios países que al reducir los beneficios, la pobreza de

Tabla 5. Pobreza relativa en la niñez y la vejez, año 2005*

Paises Total Niños Ancianos

Países Bajos 4,9 6,3 1,6

*Porcentaje de los niños y ancianos, que viven en hogares pobres

Tal como ocurre en Colombia, es posible que se presente el fenómeno contrario, en

No siempre existe una relación directa entre la progresividad de un sistema y los

Tabla 6. Desigualdad en la distribución de pensiones (coeficiente de Gini)

Tabla 7. Edad promedio para obtener la pensión

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Gráfica 2. Cobertura de pensiones

ASIA Latinoamerica Medio Oriente y Africa Europa del Este

Fuente: ILO, Worldbank, IMF estimates

Finalmente, las mayores coberturas se encuentran en las economías de Europa, cuyos

Tabla 8. Cobertura de Pensiones en los países de la Unión Europea

Total* 9,5 90,5

II. Antecedentes del sistema de pensiones en Colombia

Con la creación de las cajas administradoras y reconocedoras de pensiones, en muchas

La existencia de beneficios superiores a los aportes efectuados y la falta de ajustes en

A. Ley 100 de 1993

 El aumentó en la cotización a del 6,5% al 13,5%, con un incrementó del 1% para

La reforma de 1993 trajo elementos positivos y avanzó en la reducción de los subsidios

• A pesar de la reducción de los subsidios en el régimen de prima media,

• Quedaron vigentes algunos regímenes especiales como el de educadores, los

• La dualidad del sistema permitía el arbitraje entre sistemas, permitiendo que

• Continuaron existiendo muchas entidades reconocedoras de pensiones, lo cual,

• La creación de la GPM, con cargo al Presupuesto Nacional, obligaba a mantener

nuevos afiliados tampoco garantizaban el equilibrio actuarial.

• Los parámetros actuariales como la tasa de remplazo, las tasas de contribución,

• La rentabilidad mínima sesgó el portafolio de los administradores del régimen

• Quedaron en evidencia algunas dificultades del régimen de ahorro individual

8 años, según cálculos del DANE y el CELADE.

B. Proyecto de Ley 206 de 2001

El ajuste en las edades iría acompañado de un aumento en el número de semanas a

C. Ley 797 de 2003

D. Ajuste en los Parámetros:

• Aumento de la cotización al sistema. Se realizó mediante una transición que se