Especialización en Contratación Estatal

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Bienvenidos
Módulo: Planeación de la Contratación Estatal

La Planeación de la Contratación

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CONTEXTUALIZACIÓN

Introducción
Para el cumplimiento de los fines del Estado y la satisfacción de los intereses y
necesidades colectivas, las entidades públicas colombianas acuden a la contratación
como herramienta de gestión. Actualmente este proceso ha tenido una evolución
importante en los últimos años, atendiendo entre otros a las recomendaciones que han
venido efectuando organizaciones como la OCDE y el Banco Mundial, ajustándose a su
vez a los cambios tecnológicos, de mercado y de apertura propios de nuestro tiempo.
De allí que en el desarrollo del módulo de manera general, se abordarán aspectos
como la importancia del principio de planeación, los estudios previos y su contenido y
por supuesto el análisis del sector como eje fundamental en la etapa precontractual.
Todo esto con el fin de formar en el profesional criterios para la toma de decisiones como
actor principal de la planeación de la contratación pública.

Objetivo
Desarrollar fundamentos teóricos y de aplicación para comprender la importancia de la
planeación en la contratación estatal y las actividades que acompañan los aspectos
administrativos, jurídicos e instrumentales en la elaboración del estudio previo para la
administración y gestión pública.

Duración
8 horas

Contenido
1 El Principio de Planeación en la Contratación Estatal
1.1 Recuento normativo
1.2 Alcance del principio de Planeación
1.2.1 Alcance técnico
1.2.2 Alcance Jurídico
1.2.3 Alcance financiero
2 Los Estudios Previos
2.1 Descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer
2.2 Objeto a contratar, alcance y sus especificaciones técnicas
2.3 Modalidad de selección del contratista y sus fundamentos jurídicos
2.4 Valor estimado del contrato y la justificación del mismo
2.5 Criterios para seleccionar la oferta más favorable
2.6 Análisis de riegos previsibles y forma de mitigarlo

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2.7 Garantías que la entidad estatal contempla exigir en el proceso de

contratación.
2.8 Indicación si el proceso de contratación está cobijado por un acuerdo
comercial.
2.9 Convocatoria limitada a Mipyme
2.10 Necesidad de contar con interventoría
2.11 Certificado de Disponibilidad presupuestal C.D.P.
3 Análisis del sector
3.1 Análisis de aspectos generales
3.2 Estudio de la oferta
3.3 Estudio de la demanda
3.4 Recoger la información

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ESQUEMA

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1 EL PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL

1.1 Recuento normativo

Para hablar de la planeación en la contratación estatal, es necesario acudir a las normas
que regulan este principio. Para iniciar se presenta que la constitución Política de
Colombia en el artículo 250 ordenó al Congreso Nacional expedir el Estatuto de
Contratación, de allí que se expida la ley 80 de 1993, modificada por la ley 1150 de 2007,
dando así cumplimiento a ese mandato, al indicar en su artículo 1 que el objeto de la
presente ley es disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades
estatales.

Imagen 1. Elementos normativos, autor Juan Francisco Aguilar Hernández - julio 20, 2016.
Recuperado de: Derechonews, el 18 de agosto de 2019.

De igual forma, el artículo 23 del mismo estatuto dice “las actuaciones de quienes
intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de
transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que
rigen la función administrativa. Igualmente se aplicarán en las mismas las normas que
regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la
contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho
administrativo”.
Aunque el principio de planeación, no se encuentra de manera directa en el texto de
la ley 80 de 1993, su presencia se infiere de los artículos 209, 339 y 341 de la Constitución
Nacional, de los numerales 6, 7 y 11 a 14 del artículo 25 del numeral 3 del artículo 26, de
los numerales 1 y 2 del artículo 30, todos ellos de la ley 80 de 1993, y del artículo 2 de
decreto 01 de 1984, según los cuales están para el manejo de los asuntos públicos y el
cumplimiento de los fines del estado, a fin de hacer uso eficiente de los recursos y
procurar por el desempeño adecuado de las funciones, por lo cual debe existir un
estricto orden para la adopción de las decisiones que efectivamente deban
materializarse en favor de los intereses comunales. Esto último contemplado en la ley
1437 de 2011.
Como se mencionaba anteriormente, este principio no está señalado expresamente en
la norma, no obstante, en reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado ha hecho alusión
al mismo, en sentencia del 1 de diciembre de 2008; Rad. 85001-23-31-000-1997-00423-

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01(15603), Sección Tercera, señaló: “Las disposiciones enunciadas son de forzoso

cumplimiento no solo cuando la selección del contratista se adelanta mediante el
procedimiento de licitación o concurso público, sino también cuando la selección se
efectúa mediante el procedimiento de contratación directa.”

A TENER EN CUENTA:

El desarrollo del principio de planeación es fundamental en todo el contrato

estatal, toda vez que en él se apoyan los aspectos desde las perspectivas
técnicas, económicas y jurídicas para planear el estudio previo y obviamente
el contrato.

Así las cosas, es importante anotar que este principio, suele evidenciarse en otras
disposiciones constitucionales y que tiene una estrecha relación con otros principios
como el principio de legalidad y debido proceso, que son principios macro para el
desarrollo de diferentes actividades tales como planificación de los contratos estatales,
que a su vez son la herramienta más utilizada en la realización de programas, planes y
proyectos de las entidades estatales en el cumplimiento de su función administrativa.
También se puede afirmar que el principio de planeación, es una extensión del principio
de economía, consagrado este tácitamente a lo largo de la ley 80 de 1993, porque está
orientado a garantizar la adecuada escogencia de los contratistas al plantear los
aspectos que regulan la celebración, ejecución y liquidación del acto contractual,
producto de un estudio previo y no de la improvisación. Y no podía ser de otra manera
puesto que la contratación adelantada por el Estado no puede ser el producto de la
improvisación o de la discrecionalidad de las entidades o sus funcionarios, sino que debe
obedecer a un procedimiento previo, producto de la planeación, orientado a satisfacer
el interés público y las necesidades de la comunidad.
Es entonces como el ordenamiento jurídico y normativo busca que el contrato estatal
corresponda a negocios debidamente diseñados, pensados y estructurados conforme
a las necesidades y prioridades que demanda el interés público, Lo contrario conllevaría
al desvío de recursos públicos o al despilfarro de la administración al invertir sus escasos
recursos en obras o servicios que no son prioritarios ni necesarios.

Para concluir, este principio busca la organización en la gestión pública

tendiente al logro de unos objetivos específicos del estado, que adelantados
de manera correcta, lograrán la eficiencia, eficacia y productividad que el
estado y los recursos públicos requieren, por lo cual nos ocuparemos en el
siguiente tema, del alcance del mismo.

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1.2 Alcance del principio de Planeación

Imagen 2. La planeación
Recuperado de: Wikimedia, el 18 de agosto de 2019.

Como se ha enunciado a lo largo del documento, el principio de planeación no se

encuentra tipificado en la norma como tal, sino que es una extensión de principios
consagrados en la Constitución y en las leyes y se le da una interpretación de
ordenamiento jurídico; y sin embargo tiene la misma importancia y fuerza vinculante que
los demás. Ahora bien, el alcance del principio de planeación está dado en prever o
anticiparse a una serie de hechos y acontecimientos futuros por lo cual es importante
fijar unas acciones a seguir en cada una de las etapas del contrato estatal, a fin de
optimizar recursos, minimizar errores humanos y alcanzar el desarrollo del contrato. Por
ello este alcance está fundamentado entonces desde los aspectos técnicos, legales y
financieros a saber:

1.2.1 Alcance técnico

Este alcance tiene tres aspectos fundamentales en el desarrollo del principio de
planeación, dados estos en los estudios de perfectibilidad o previos, el objeto a contratar
con sus especificaciones y los alcances físicos. El procedimiento precontractual inicia
con el estudio y análisis de la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación
a los planes de inversión, de adquisiciones compras, presupuesto y ley de apropiaciones,
además de apoyarse con diseños y planos en los casos que aplique. Esto le permite al
proceso determinar el objeto a contratar, las especificaciones que se llevarán a cabo y
las opciones existentes para lograr la finalidad deseada, permitiendo así la
racionalización del gasto y el evitar que se ponga en riesgo el proceso, por lo que estos
estudios se convierten en la información justificada y razonable de todo el proceso.
En este alcance, no puede desconocerse el artículo 87 de la ley 1474 de 2011, sobre
maduración de proyectos, ya que determina unas exigencias técnicas que deben ser
tenidas en cuenta para el buen desarrollo del mismo, como lo son los estudios, diseños y
proyectos requeridos, la viabilidad, el impacto social, económico y ambiental. Esta
exigencia pretende entonces una adecuada celebración de los contratos de manera
responsable para evitar un despilfarro del dinero público y lograr la eficaz prestación de

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los servicios públicos. Por tanto, los estudios previos deban ser idóneos y adecuados para
la selección objetiva de los contratistas, una vez que deben identificar técnicamente el
objeto del contrato, con el fin de lograr la participación de quienes puedan
proporcionar el bien o servicio a contratar, pues el, no delimitar claramente el objeto del
contrato con las especificaciones técnicas necesarias trae diversos consecuencias
durante la evaluación de las propuestas, lo que imposibilita la comparación objetiva y
adecuada de las mismas.

A TENER EN CUENTA:

Los estudios técnicos y previos en un contrato son una representación del

principio de planeación como herramienta necesaria para el funcionamiento
de los contratos de las entidades estatales.

1.2.2 Alcance Jurídico

Este alcance se vislumbra en la justificación del proceso, el régimen de autorizaciones,
los cronogramas, la matriz de riegos y las garantías, por lo que en cumplimiento del
principio de planeación, debe existir un estudio de conveniencia y oportunidad que
refleja la necesidad y la forma de satisfacer las condiciones del contrato, el estudio
económico y financiero, además de los riesgos que pueda originar la ejecución del
contrato.

Imagen 3. Aspectos jurídicos

Recuperado de: Pixabay, el 18 de agosto de 2019.

Esto indica que se debe explicar claramente la necesidad, el objeto a contratar y las
demás especificaciones técnicas que den lugar a dudas para indicar que el proceso
seleccionado es el ideal para cubrir esta necesidad insatisfecha, conteniendo los
elementos y fundamentos jurídicos que soportan la selección de la modalidad de
contratación de acuerdo a la naturaleza, cuantía o condiciones especiales de la
contratación, incluso advertir el tipo de contrato a celebrar, esto es compra venta,
suministro, prestación de servicio o cualquier otro.

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Es parte también de este alcance, el régimen de autorizaciones, permisos y licencias,

acorde con el artículo 18 de la ley 1551 de 2012, esto es, la verificación de las
autorizaciones al alcalde para contratar en los siguientes casos: contratación de
empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa
de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones
entre otras. De igual forma es pertinente mencionar las licencias ambientales y mineras
que deben ser expedidas para la realización de ciertos proyectos, obras y actividades
contempladas taxativamente en el decreto 2041 de 2014.
Con respecto al cronograma, este es necesario por cuanto establece los plazos, términos
u oportunidades en los que se desarrolla la actuación administrativa, teniendo en cuenta
las condiciones establecidas en la ley. En cuanto a la matriz de riesgos y garantías, se
precisa que es necesario determinar el riesgo futuro que puede generar consecuencias
al interior del proceso afectar el equilibrio económico del contrato y proteger el proceso
contractual de cualquier eventualidad que perjudique de alguna forma las etapas.
Para esto, Colombia Compra Eficiente propone elaborar una matriz de riesgos que
incluya la identificación, la probabilidad de ocurrencia estimada, el impacto, la parte
de asumir el riesgo, los tratamientos que se puedan realizar y el monitoreo de éstos. A su
vez constituir las garantías adecuadas para mitigar los riesgos en cumplimiento efectivo
del principio de planeación que se traduce en un buen planteamiento y análisis previo
de riegos en busca de proteger el contrato estatal y con ello los intereses del Estado.

1.2.3 Alcance financiero

Con el ejercicio de la contratación, se está dando cumplimiento al principio de
planeación y con ello alcance financiero a la gestión, por cuanto estos permiten la
conformación y ejecución del presupuesto. Por su parte la ley exige que la planificación
de cada entidad contratante debe ir acorde con el Plan de Desarrollo, el Plan
Financiero, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Plan Operativo Anual de Inversiones
POAI, de modo tal que es indiscutible la conexión que existe entre la planeación en
materia financiera respecto de los gastos del Estado y la planificación de los contratos
estatales.

Imagen 4. Elementos financieros

Recuperado de: Pixabay, el 18 de agosto de 2019.

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Este alcance también contempla que debe respetarse los principios de anualidad del
año fiscal y tener en cuenta el principio de universalidad de todos los gastos que se van
a ejecutar. De igual modo la Unidad de caja cumple con la función de recaudo de
rentas y recursos para distribuir adecuadamente los pagos, por lo que es necesario
realizar una programación integral donde se ejecuten tanto los gastos como los pagos
del proyecto y con respecto a las apropiaciones presupuestales, estas son
autorizaciones máximas del Congreso de la República, la Asamblea o el Concejo según
corresponda, las cuales son aprobadas para ser comprometidas durante la vigencia
fiscal respectiva.

A TENER EN CUENTA:

Las apropiaciones deberán contar con el certificado de disponibilidad

presupuestal y cualquier compromiso que se adquiera vulnerando esta
obligación, generará responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal.

Ahora bien, las vigencias futuras tienen por función garantizar que los compromisos que
se van a adquirir cuenten con las asignaciones presupuestales correspondientes para el
cumplimento de las obligaciones derivadas del mismo, por lo que a través de esta figura
se busca garantizar los compromisos adquiridos. Estas se otorgan por medio de
autorizaciones para las entidades para que les sea afectado el presupuesto de vigencias
fiscales futuras. Así entonces, es necesario tener un presupuesto disponible al inicio de la
etapa contractual y tener la respectiva disponibilidad presupuestal para darle forma y
seriedad al contrato, además de prever si el mismo requiere de vigencias futuras y
reservas presupuestales que se puedan presentar, dejando claro, que los procesos de
selección y la celebración del contrato, deben estar acorde a una disponibilidad
presupuestal, ligada a un proyecto para poder ejecutar y pagar el mismo, evitando con
ello el desfinanciamiento que puede a su vez afectar el patrimonio público,
estableciendo que no podrán existir gastos por fuera de lo que contempla la ley de
presupuesto, lo cual constituye un requisitito legal. Así, teniendo claro de que se ocupa
el principio de planeación, se puede firmar que el alcance financiero pretende
presupuestar adecuadamente todo el contrato desde el proceso de selección hasta la
firma y ejecución del mismo, para evitar sobrecostos a la administración y obtener
eficiencia en la gestión.

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EXTENDIENDO EL SABER…

Recurso: Documento. OCDE. 2016. Dirección de Gobernanza Pública y

Desarrollo Territorial. Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública.
Extensión: 16 páginas.
Actividad significativa: conoce las recomendaciones que la OCDE ha
entregado a los países miembros y no miembros para hacer que la contratación
pública se abordada desde un enfoque integral y estratégico.

En consecuencia, la contratación adelantada por el Estado, debe obedecer a

un procedimiento previo producto de la planeación teniendo en cuenta sus
diferentes alcances, para ser orientado a satisfacer el interés público y las
necesidades de la comunidad. De dicho procedimiento nos ocuparemos a
continuación.

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2 LOS ESTUDIOS PREVIOS

El desarrollo de un contrato estatal requiere de unos requisitos que determinan el buen

desarrollo y ejecución del contrato y si no son llevados a cabo de una manera objetiva,
terminan por repercutir en contratos mal diseñados y por ende serán mal ejecutados.
Dentro de estos requisitos están los estudios previos y estudios de sector concretados en
estudio de la necesidad y conveniencia, la disponibilidad de recursos, las
especificaciones técnicas, jurídicas y financieras, licencias y permisos a los que haya
lugar, consideraciones de riesgos, tener presente los acuerdos comerciales y un
cronograma de actividades que son componentes necesarios para la actividad
contractual

Imagen 5. Estudios previos del proyecto

Recuperado de: Pxhere, el 18 de agosto de 2019.

A TENER EN CUENTA:

La etapa precontractual, determina, en buena medida, el éxito o el fracaso de

los procesos de selección o de los contratos que se suscriban.

El concepto de estudios previos fue esbozado de forma general en los numerales 7 y 12

del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, haciendo referencia a ellos como el análisis de
conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, la tramitación de las
autorizaciones y las aprobaciones necesarias para la contratación o el desarrollo de los
estudios, diseños y proyectos requeridos para tal fin. Por su parte el artículo 2.2.1.1.2.1.1
del decreto 1082 de 2015, establece que los estudios previos son estudios y documentos
soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones y el contrato.
De igual forma, el artículo 2.2.1.2.1.5.1.del mismo decreto, determina de manera
puntual el contenido de los estudios previos cuando de una contratación de minina
cuantía se trata. Ahora bien, visto el marco normativo general que orienta la
elaboración de los estudios previos de la contratación estatal, veamos algunas
recomendaciones puntuales respecto a la definición y el alcance de sus elementos
mínimos.

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2.1 Descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer

Describir la necesidad implica la explicación detallada de los motivos que justifican el
qué, el por qué, el para qué, el cómo, el cuándo y en dónde se requiere la contratación;
haciendo hincapié en la razón por la cual se necesita contratar, las soluciones que
satisfacen la necesidad frente a los costos, los beneficios o ventajas, las desventajas, y
las expectativas a satisfacer con la adquisición, para así justificar la inversión o el gasto
a realizar por parte de la entidad estatal. En dicha descripción se deberán tener en
cuenta aspectos como:

Diagrama 1. Aspectos a tener en cuenta en la descripción, (2019)

2.2 Objeto a contratar, alcance y sus especificaciones técnicas

El objeto constituye un elemento esencial del contrato, que a su vez se convierte en la
ventana que permite visualizar los aspectos presupuestales, contables, tributarios,
técnicos y jurídicos, que concretan la necesidad que se pretende satisfacer, de igual
manera, designa la prestación o el elemento que cada una de las partes se ha
comprometido a suministrar o hacer, y debe ser real, completo, útil, claro, concreto,
cierto y posible. Así mismo, en los objetos no se debe indicar la modalidad de selección
ni la utilización de verbos ambiguos, toda vez que no dan claridad al objeto que se
pretende adelantar, toda vez que de su correcta denominación se podrá garantizar
un mayor control en el cumplimiento de las obligaciones de las partes, así como
identificar con precisión los riesgos que se derivan de su ejecución. Los objetos se
definen desde la planeación de la contratación y quedan consignados en el Plan Anual
de Adquisiciones, por otro lado, en lo que respecta al alcance, se tiene que es la
justificación o desarrollo del bien, obra o servicio a contratar, lo que lo convierte en la

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complementación del objeto. Para su elaboración se realizará una breve síntesis de la

negociación, en la cual se detallarán aspectos del proceso como lugar donde se
entregará el bien, se prestará el servicio, se ejecutará la obra, la fecha, las cantidades,
la población beneficiada y demás aspectos que contribuyan con una buena
explicación del objeto.
En cuanto a las especiaciones o requisitos técnicos son las descripción técnica de la
necesidad, significa que allí deben indicarse de forma detallada las características del
bien, obra o servicio a adquirir, teniendo en cuenta aspectos como tiempos de respuesta
de las partes y sus mecanismos de comunicación, las obligaciones propias de la
ejecución del contrato a cargo de las partes, las garantías comerciales requeridas,
condiciones de mantenimiento del bien o servicio, lugar de la prestación del servicio,
descripción de los perfiles requeridos para el recurso humano que debe disponer el
contratista a la hora de prestar el servicio, suministrar el bien o ejecutar la obra o
autorizaciones, los permisos, licencias y demás documentos técnicos que a bien deba
tener el proceso.

2.3 Modalidad de selección del contratista y sus fundamentos jurídicos

En el Estudio Previo se indicarán los argumentos de orden legal y reglamentario que
justifican la elección de la modalidad y adicionalmente la situación fáctica que da lugar
a la escogencia de esa modalidad para seleccionar al contratista, las ventajas que
acarrea consigo, la conveniencia y/o oportunidad. Si bien la naturaleza del proceso
contractual precisa la modalidad de selección, dependiendo de las características del
objeto a contratar, las circunstancias de la contratación, la cuantía o la destinación del
bien, obra o servicio, será necesario enunciar los beneficios que la modalidad brinda a
la entidad. Así mismo, para los procesos de mínima cuantía será necesario tener en
cuenta el Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía, de la Agencia
Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente.

2.4 Valor estimado del contrato y la justificación del mismo

Corresponde al costo económico que se proyecta del bien, obra o servicio objeto del
contrato a celebrar, para ello se requiere contar con un completo análisis de costos
directos e indirectos que lo soporte, la elaboración de comparaciones mediante el
cotejo de ofrecimientos recibidos, información de contrataciones históricas,
conocimiento de proveedores potenciales, conocimiento de los impuestos, tasas y
contribuciones, valor de las garantías solicitadas, deducciones a realizar, solicitud y
comparación de cotizaciones que permitan la verificación de precios y condiciones del
mercado. Para determinar el presupuesto oficial de la contratación se debe tener en
cuenta el estudio tributario del proceso, esto es impuestos, tasa y contribuciones,
establecidos por las diferentes autoridades nacionales, departamentales o municipales
y los que corresponden a la seguridad social. Los mismos dependen del objeto a
contratar y el tipo de proceso.

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 La Planeación de la Contratación

A TENER EN CUENTA:

No existe un procedimiento estándar para la realización del estudio de costos,

por ende, las entidades en sus Manuales de Contratación o Sistema de Gestión
deberán plantear las metodologías que a bien tengan aplicar en razón a su
naturaleza jurídica y a la pertinencia de cada proceso contractual.

También hace parte de este ítem, la forma de pago que es la convenida entre las partes
contractuales previo recibo a satisfacción del bien, obra o servicio, y el pago puede
realizarse de manera total o por pagos parciales y excepcionalmente a través de
anticipos o pago anticipado. Así, un pago anticipado, se debe dejar consignado en el
estudio previo las condiciones para la entrega, advertir la necesidad de constitución de
fiducia o patrimonio autónomo irrevocable de acuerdo a la normativa vigente, valor del
anticipo, valor y plazo de las amortizaciones, ventajas financieras, causales de
devolución y otros aspectos que deba cumplir el contratista y sean objeto de
seguimiento por parte del supervisor y/o interventor. En el pago anticipado en dinero
pertenece al contratista, se le entrega en calidad de primer pago y por lo tanto, pasa a
ser de su propiedad y puede ser invertida libremente.
En los anticipos, el dinero se entrega al contratista para facilitarle el cumplimiento del
objeto contractual. No se considera pago, por tanto, no extingue las obligaciones a
cargo de la Entidad. Continúa siendo de propiedad del contratante y debe ser
amortizado. No puede destinarse a fines distintos a los relacionados con la ejecución y
el cumplimiento del contrato, y tienen la condición de fondos públicos hasta el momento
que sean amortizados mediante su ejecución, por lo cual, su manejo inadecuado, el
cambio de su destinación o su apropiación darán lugar a las responsabilidades
correspondientes.
Con respecto al plazo de los contratos se debe indicar el tiempo del contrato en número
de días, meses o años entendiendo por este el tiempo en que se espera se cumplan las
obligaciones a cargo del contratista, de acuerdo a las actividades a desarrollar y los
productos a entregar, en consideración a que la programación, elaboración,
aprobación y ejecución del presupuesto de cada vigencia fiscal, debe hacerse de tal
manera que solo se programen compromisos que se puedan recibir a satisfacción hasta
el 31 de diciembre de cada anualidad y previendo que lo usual es fijar fechas para la
recepción de facturación o documentos equivalentes anteriores a la fecha indicada.

A TENER EN CUENTA:

En cuanto a pagos, los plazos podrán superar la respectiva vigencia fiscal, si los
recursos fueron autorizados con vigencias futuras o se encuentran dentro de las
excepciones previstas por el Consejo Municipal de Política Fiscal (COMFIS).

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 La Planeación de la Contratación

2.5 Criterios para seleccionar la oferta más favorable

La oferta más favorable es aquella que, teniendo en cuenta las normas aplicables a
cada modalidad de selección y los factores técnicos y económicos de escogencia,
resulte ser más ventajosa para la entidad. El factor que permite identificar la oferta más
favorable en el concurso de méritos es el de mejor calidad, por lo que deben señalarse
criterios que permitan su calificación como experiencia del interesado y del equipo de
trabajo, formación académica y las publicaciones técnicas y científicas del equipo de
trabajo, entre otros. En los procesos de selección objetiva de contratistas, la oferta más
favorable debe establecerse mediante la ponderación de los elementos de calidad y
precio soportados en puntajes o fórmulas para brindar la mejor relación de costo-
beneficio.

A TENER EN CUENTA:

Podrán ser criterios de calidad la fiabilidad, el manejo del medio ambiente, la

durabilidad, costo de reinversión o depreciación, administración del producto,
la funcionalidad, adaptabilidad y flexibilidad, facilidad de uso e imagen

En cuanto a requisitos habilitantes se refiere, se tendrán en cuenta los requisitos mínimos

que deben cumplir los proponentes frente a la necesidad que se pretende satisfacer,
estos deberán ser adecuados, proporcionales a la naturaleza y al valor del proceso
contractual, estar justificados técnica y económicamente, y guardar relación entre el
contrato que se pretende celebrar, la experiencia del proponente y su capacidad
jurídica, financiera y organizacional. Éstos se indicarán teniendo en cuenta el riesgo del
proceso de contratación, el valor del contrato objeto del proceso de contratación y el
análisis del sector respectivo.

A TENER EN CUENTA:

Para su determinación se podrá acudir al Manual para determinar y verificar los

requisitos habilitantes en los procesos de contratación de la Agencia Nacional
de Contratación Pública-Colombia Compra Eficiente.

2.6 Análisis de riegos previsibles y forma de mitigarlo

El Riesgo constituye toda aquella posibilidad que pudiese presentarse en el desarrollo y
ejecución del contrato y que puede generar efectos adversos en el logro de los objetivos
institucionales y contractuales, impactar el equilibrio financiero del proceso y afectar el
patrimonio de la Entidad.
El riesgo ha tenido una regulación desde 5 frentes así: riesgos previsibles denotados por
circunstancias que de presentarse durante el desarrollo y ejecución del contrato tienen

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 La Planeación de la Contratación

la potencialidad de alterar el equilibrio financiero del mismo. Los riesgos imprevisibles,

que están denotados por teoría de la imprevisión y sus efectos son dañinos para el
contrato y resultan ser tan diferentes como los planeados. Los riesgos cubiertos bajo
régimen de garantías son relacionados con la seriedad de la oferta, el cumplimiento de
las obligaciones contractuales y la responsabilidad extracontractual que pueda surgir.
De igual forma están las obligaciones contingentes que se dan cuando una entidad
estipula contractualmente a favor de su contratista el pago de una suma de dinero,
determinada o determinables a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un
nuevo evento futuro o incierto y por último el riesgo generado por malas prácticas y por
acciones negativas en la contratación o por riesgos operacionales que se manifiestan
durante el proceso precontractual y que afectan la ejecución del contrato.

A TENER EN CUENTA:

Para hacer un adecuado análisis es prudente tener en cuenta lo dispuesto en

el Manual para la identificación y cobertura del riesgo en los procesos de
contratación, de la Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia
Compra Eficiente.

2.7 Garantías que la entidad estatal contempla exigir en el proceso de

contratación.
Las garantías permiten resarcir el detrimento patrimonial ocasionado a la Entidad por el
incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista, a raíz de la pérdida o
deterioro del bien, obra o servicio objeto de protección; por hechos que comprometan
su responsabilidad patrimonial frente a terceros o por otros factores que impidan el
cumplimiento del objetivo contractual. Las garantías existentes para que los oferentes o
contratistas cumplan con sus obligaciones son:

Diagrama 2. Garantías de cumplimiento, (2019)

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 La Planeación de la Contratación

En algunas modalidades de selección es obligatorio estipular garantías, como en el caso

de la licitación pública, selección abreviada y concurso de méritos que son imperativas
las garantías de seriedad de la oferta y cumplimiento. Para los contratos de obra y en
aquellos en que por su objeto o naturaleza se considere necesaria, con ocasión de los
riesgos, es necesario verificar la conveniencia y oportunidad de exigir la garantía de
responsabilidad civil extracontractual. Caso contrario ocurre con las modalidades de
selección por contratación directa, mínima cuantía y régimen especial, así mismo en los
contratos de seguros o contrataciones con grandes superficies. La Entidad no está
obligada a exigir las garantías, sin embargo, se debe motivar y justificar su exigencia o la
falta de ésta. Por tanto, las garantías que respaldan a la entidad frente a la
materialización de un riesgo en la ejecución de un contrato pueden hacerse efectivas
cuando se presenta la ocurrencia de uno o varios riesgos, ocasionando la declaratoria
de incumplimiento, la caducidad del contrato, la imposición de multas y/o la efectividad
de la cláusula penal.

A TENER EN CUENTA:

Las garantías constituyen en sí la protección del interés del patrimonio público.

2.8 Indicación si el proceso de contratación está cobijado por un acuerdo

comercial.
La Entidad debe indicar si la contratación respectiva se encuentra cobijada por un
Acuerdo Comercial suscrito por el Estado Colombiano, para observar las obligaciones
en ellos contenidas. Para ello se verifica si la cuantía del proceso lo somete al capítulo
de compras públicas, si la entidad estatal se encuentra incluida en la cobertura del
capítulo de compras públicas y si los bienes y servicios a contratar no se encuentran
excluidos de la cobertura del capítulo de compras públicas. Se encuentran excluidas
todas las contrataciones realizadas mediante contratación directa y regímenes
especiales, sin embargo, se debe hacer la anotación de ello en los Estudios Previos.
La entidad para efectos de la contratación respectiva, y en caso que la misma esté
cobijada por alguno de los acuerdos vigentes, dará aplicación en todo el proceso
contractual a los principios y deberes comunes que constituyen el núcleo de las
obligaciones internacionales, en cuanto trato nacional y no discriminación, plazos para
la presentación de ofertas, publicación del pliego de condiciones, las especificaciones
técnicas claras y necesarias, las condiciones de participación esenciales, las
conservación de registros, reglas de origen, transparencia y compensaciones. En este
ítem de los Estudios Previos se debe tener en cuenta, además, los países con los cuales
se tenga la obligación de Trato Nacional con fundamento en el Principio de
Reciprocidad.

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 La Planeación de la Contratación

A TENER EN CUENTA:

Para realizar la verificación de la aplicación de los acuerdos comerciales a los

procesos de selección, deberá consultarse el Manual para el manejo de los
Acuerdos Comerciales en Procesos de Contratación, de Colombia Compra
Eficiente.

2.9 Convocatoria limitada a Mipyme

Mipyme es toda unidad de explotación económica, realizada por persona natural o
jurídica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, comerciales o de
servicios, del sector rural o urbano y se clasifican en mediana empresa, pequeña
empresa y microempresa. En los procesos de selección de licitación pública, selección
abreviada y concurso de méritos la convocatoria se limitará a Mipyme nacional o
territorial con mínimo un (1) año de experiencia, cuando:

Diagrama 3. Aspectos para el año de experiencia en concurso de meritos, (2019)

La Mipyme debe acreditar su condición por medio de un certificado, expedido por el

representante legal y revisor fiscal si está obligado a tenerlo, o el contador.
Adicionalmente acreditar su domicilio y la existencia mínima de un (1) año mediante el
registro mercantil o certificado de existencia y representación legal de la empresa. La
Entidad puede realizar convocatorias limitadas a Mipyme nacionales domiciliadas en el
Municipio en donde se va a ejecutar el contrato.

2.10 Necesidad de contar con interventoría

Los procesos contractuales que superen la menor cuantía, independientemente de la
modalidad de selección, en sus estudios previos se pronunciarán sobre la necesidad de

19
 La Planeación de la Contratación

contar con interventoría para el seguimiento, vigilancia y control de la contratación, en

caso de que la Entidad no cuente con la capacidad para asumir la respectiva
supervisión.

2.11 Certificado de Disponibilidad presupuestal C.D.P.

Previo a la apertura de cualquier proceso, se debe contar con la disponibilidad
presupuestal y el certificado que lo soporta, tomando como base el valor del
presupuesto oficial determinado en el estudio de costos, analizado en los Estudios
Previos. Este deberá estar soportado a su vez en el respectivo proyecto de inversión
viabilizado y aprobado por el Banco de Proyectos de la Entidad.

EXTENDIENDO EL SABER…

Recurso: Video. La contratación estatal en situaciones de emergencia.

Duración: 1:10:06 (una hora diez minutos y seis segundos)
Actividad significativa: reflexiones de la contratación estatal, en situaciones de
emergencia y que en Colombia ya se encontraba regulada.

Tal como se ha indicado a lo largo del documento, a través de los Estudios

Previos se reflejará el análisis realizado sobre la necesidad del bien, de la obra o
del servicio requerido, acorde al Plan de Desarrollo, el Plan Anual de
Adquisiciones, el presupuesto, la conveniencia y la oportunidad de realizar la
contratación.
Sumado a lo anterior, esta epata de planeación deberá estar acompañada del
análisis socioeconómico del sector de producción o servicios al cual pertenece
la necesidad que se pretende satisfacer y debe ser realizado desde unos
aspectos generales con una investigación de la oferta y la demanda.

20
 La Planeación de la Contratación

3 ANÁLISIS DEL SECTOR

El artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015, establece el deber de las entidades
estatales de analizar el sector, es decir, el mercado relativo al objeto del proceso de
contratación desde las perspectivas legal, comercial, financiera., organizacional,
técnica y de análisis de riesgo. Las Entidades Estatales indistintamente de su régimen de
contratación, deben hacer un análisis serio y completo del estudio del sector al cual
pertenecen las obras, bienes o servicios que necesitan y que previamente han
identificado. Dicho análisis ofrece herramientas para establecer el contexto del proceso
de contratación, identificar algunos de los riesgos, determinar los requisitos habilitantes y
la forma de evaluar las ofertas y el alcance del estudio del sector depende de la
complejidad del proceso de contratación.

Imagen 2. Empleados, traje, (2017).

Recuperado de: Pixabay, el 18 de agosto de 2019.

El análisis del sector, es parte vital del principio de planeación ya que su realización,
propicia la participación exitosa de los proveedores generando mejores condiciones
técnicas y económicas, se podrá reducir el riesgo de la declaración desierta de la
licitación, declaratoria de nulidad absoluta del contrato, los otrosíes por aclaración del
objeto contractual, la reducción de mayores costos y la probabilidad de que se presente
el rompimiento del equilibrio económico

A TENER EN CUENTA:

El análisis del sector ofrece herramientas para entender el mercado del bien,
obra o servicio que la entidad pretende adquirir.

Ahora bien, el adecuado estudio del sector permite optimizar y ajustar el análisis de la
necesidad de acuerdo con los requerimientos propios y la oferta del mercado, la
definición acertada de los requisitos habilitantes e indicadores acordes con la
necesidad y potenciar la participación con reglas claras y viables, por lo cual el análisis
debe realizarse desde tres que referiremos a continuación.

21
 La Planeación de la Contratación

3.1 Análisis de aspectos generales

Indica que se deben revisar los aspectos generales del mercado del bien, obra o servicio
que sean relevantes en el proceso de contratación, esto es:

Diagrama 4. Aspectos relevantes en la contratación, (2019)

3.2 Estudio de la oferta

Este análisis se debe orientar a tener claridad frente quien vende, cuál es la dinámica de
producción, distribución y entrega de bienes, obras o servicios, estudiando aspectos
como:

Diagrama 5. Aspecto de estudio en la oferta, (2019)

IMPORTANTE:

El análisis debe incluir los precios, su comportamiento histórico y las perspectivas

de cambios sobre estos.

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 La Planeación de la Contratación

3.3 Estudio de la demanda

Este análisis se debe orientar a tener claridad frente a cómo ha adquirido la entidad en
el pasado el bien, obra o servicio y como adquieren en las entidades este bien o servicio,
estudiando aspectos como:

Diagrama 6. Aspectos del estudio de la demanda, (2019)

3.4 Recoger la información

La información que se requiere para este análisis puede recogerse de múltiples fuentes
de consulta a saber:

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 La Planeación de la Contratación

Diagrama 7. Información para el análisis, (2019)

PARA TENER EN CUENTA:

Para el análisis de la información se recomienda efectuar análisis numérico y/o

gráfico para entender el comportamiento de los mismos.

De otro lado, es necesario precisar que el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del decreto 1082 de 2015,
establece que los estudios y documentos previos deben contener el valor estimado del
contrato, la justificación del mismo y el análisis debe incluir los precios, su
comportamiento histórico y las perspectivas de cambios sobre éstos. Para el estudio de
precios, se puede optar por una o varias técnicas como:

Diagrama 8. Técnicas del estudio de precios, (2019)

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 La Planeación de la Contratación

A lo largo del documento ha quedado claro que a través de los Estudios Previos
se reflejará el análisis realizado sobre la necesidad del bien, de la obra o del
servicio requerido, acorde al Plan de Desarrollo, el Plan Anual de Adquisiciones,
el presupuesto, la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación y
que adicionalmente deberá estar acompañado de los diseños, planos y
evaluaciones, análisis del sector y de riesgos, o demás análisis que determine el
grupo estructurador de la contratación.

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 La Planeación de la Contratación

REFERENCIAS BIBLIOGRAFÍCAS
Alcaldía de Medellín. 24 de agosto de 2017. Documento Específico DE-ADQU. Guía para
elaborar estudios previos. Version.1
Colombia Compra Eficiente. 03 de mayo de 2017. Manuales y guías. Guía para la
elaboración de estudios del sector. Recuperado de Colombiacompra.
Colombia Compra Eficiente. 05 de febrero de 2019. Manuales y guías. Manual para el
manejo de Acuerdos Comerciales en Procesos de Contratación. Recuperado
de: Colombiacompra.
Constitución Política de Colombia 1991. Congreso de la Republica de Colombia.
Artículos 209, 339 y 441.
Cuella María Lorena. 14 de agosto de 2015. Procuraduría General de la Nación.
Contratación estatal, estudios previos, estudios del sector, riesgos. Recuperado
de Youtube.
Decreto 2041 del 15 de octubre de 2014. Presidencia dela República. Por el cual se
reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.
Decreto 1082 de 2015. Departamento Nacional de Planeación. Por medio del cual se
expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional.
Javier Rincón Salcedo. 28 de mayo de 2020. La contratación estatal en situaciones de
emergencia. Recuperado de Youtube.
Ley 80 de 1993. Congreso de Colombia. Por la cual se expide el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública.
Ley 1150 del 16 de julio de 2007. Congreso de la República. Por medio de la cual se
introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan
otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.
Ley 1474 de 2011. Congreso de la Republica. Por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. Artículo 74: Plan de Acción
de las Entidades Públicas.
OCDE. 2016. Dirección de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial. Recomendación
del Consejo sobre Contratación Pública. Recuperado de: Oecd.
Procuraduría General de la Nación. Abril de 2010. Recomendaciones para la
elaboración de estudios previos. Aplicación del principio de planeación en la
contratación de las entidades públicas.
Suarez Zuluaga Luisa María. Medellín. 2016. Tesis de Grado-Derecho. Alcances del
Principio de Planeación en la contratación estatal en sus dimensiones técnica, jurídica y
financiera.

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 La Planeación de la Contratación

CRÉDITOS
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