C a r l o s A .

BOTASSI
Director
1" edición, 2000 M i g u e l H . E . OROZ
2^' edición 2004
Coordinador
Edición al cuidado de
Enrique Horacio Bonatto
E l n u e v o proceso
© Librería Editora Piálense S.R.L.
Calle 15 n° 644 - B1900 - La Plata - Buenos Aires - Argentina contencioso a d m i n i s t r a t i v o
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de l a P r o v i n c i a de Buenos A i r e s
Diseño de tapa, armado y paginación
Juan Bonatto Seoane
juanbott@hotmail. com
S'^^ Edición

J u a n Carlos CASSAGNE Claudia A. M. MILANTA

Impreso en Argentina - Queda hecho el depósito de ley J u l i o Rodolfo COMADIRA R i c a r d o Miguel ORTIZ

Inés A n u n c i a d a D'ARGENIO Pablo Esteban PERRINO

Agustín A. G o R D i L L O María J u l i a RICHERO

E l nuevo proceso contencioso a d m i n i s t r a t i v o de l a Provincia de Buenos A i - Roberto

res / Carlos A. Botassi ... [et.al.]; coordinado por M i g u e l H . E. Oroz: dirigido
Tomás HuTCHiNSON A. SALABERREN
por Carlos A.
Ana Cristina LOGAR Daniel Fernando SORIA
Botassi. - 3a ed. - L a Plata: Librería E d i t o r a Platense, 2011.
Miguel Ángel MARAFUSCHI C a r l o s R, T R I B I Ñ O
784 p.; 23x16 cm.

I S B N 978-950-536-228-8

1. Derecho A d m i n i s t r a t i v o . I . Botassi, Carlos A. I I . Oroz, M i g u e l H . E.,

coord. I I I . Botassi, Carlos A., dir.

CDD 342

LIBR€Rlñ
I S B N 978-950-536-228-8 €DITORR
PLñT€NS€
 L O S P L A Z O S PARA DEMANDAR
ANTE LOS TRIBUNALES
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
C a r l o s R. T R I B I Ñ O

SuMAHio: I . Introducción.- I I . E l régimen bonaerense.- I I I . Nociones com-

plementarias.- rV. Inicio del cómputo: distintos supuestos.- V. L a acción de
amparo como vía i m p u g n a t o r i a de actos.- V I . Transcurso de los plazos y fina-
lización del cómputo.- V I I . E l tema cuando media retardación.- V I I I . Oportu-
nidades procesales para verificar el c u m p l i m i e n t o de los plazos

I. Introducción

L a impugnación de las decisiones administrativas en sede j u d i c i a l a

través de lo que se conoce tradicionalmente como proceso contencioso
administrativo, se encuentra sujeta en la mayor parte de las legislacio-
nes al cumplimiento de ciertos recaudos específicos.
Tanto en los sistemas continentales europeos como en las regulacio-
nes provinciales de nuestro país, esos recaudos se suelen rotular como
requisitos o condiciones de admisibilidad de la acción contencioso admi-
nistrativa, quedando a cargo del actor la acreditación de los mismos \
Tales requisitos, que complementan los que son comunes a todos los
demás procesos judiciales, h a n sido objeto de diversas clasificaciones.
Así, M A I R A L hace referencia a la existencia de "condiciones positi-
vas" ^para el acceso al control judicial, incluyendo en ellas la legitima-
ción, el acto justiciable, el agotamiento de la vía a d m i n i s t r a t i v a y la i n -
terposición en término de la demanda. Y menciona como "condiciones
negativas" a las cuestiones políticas y a los actos de gobierno ^.
TAWIL, por su parte, señala que los requisitos de admisibilidad pue-
den agruparse en tres diferentes, según que se los observe desde el
prisma de las partes involucradas, del obrar objeto de la acción o del
tiempo. E l p r i m e r grupo está vinculado con la capacidad de las partes.

1 TAWIL, Guido S., "Los plazos p a r a accionar en la instancia contencioso adminis-

t r a t i v a : p r i m e r a aproximación", R.A.P., n° 133, p. 1 1 .

2 M A I R A L , Héctor, Control judicial de la Administración Pública, Depalma, 1984,

t. I , p. 127 y ss.

405
 El nuevo proceso contencioso administrativo
la legitimación activa y pasiva y l a representación o postulación de los
litigantes. E l segundo incluye los requisitos que deben c u m p l i r los ac-
tos impugnables (acto definitivo, acto que cause estado, etc.) y el cum-
p l i m i e n t o del procedimiento exigido en forma previa a l a interposición
de l a acción (vg. reclamación a d m i n i s t r a t i v a previa). E l último grupo,
esto es, el relativo al tiempo, se refiere a l momento en que se ejercita l a
pretensión, comprendiendo tanto a la extemporaneidad por caducidad
-que es materia de análisis en este trabajo- como a la extemporaneidad
por p r e m a t u r i d a d ^.
E n u n sentido similar, VIVANCOS analiza las causas de inadmisibili-
dad de l a pretensión contencioso a d m i n i s t r a t i v a en objetivas, subjeti-
vas, temporales y materiales
Sin necesidad de examinar otras clasificaciones que se h a n efectua-
do a nivel doctrinario, es dable advertir que constituye u n rasgo común
a todas ellas la inclusión del aspecto temporal en que debe ejercerse la
pretensión por parte de quien impugna el obrar de la Administración.
Cabe tener en cuenta a l respecto que, dentro del ordenamiento j u -
rídico, el paso del tiempo cumple distintas funciones. Desde el punto
de vista material, por su intermedio se pueden adquirir y perder los
derechos, así como constituirse y extinguirse las obligaciones. Desde
la óptica formal, el tiempo se t r a s u n t a en plazos dentro de los cuales
deben realizarse distintas facultades bajo pena de preclusión o cadu-
cidad. E n t r e los actos procesales más importantes que pueden quedar
sujetos a una limitación temporal se encuentra la demanda.
Ahora bien, en nuestro país este requisito de admisibilidad aparece
consagrado inicialmente en el régimen bonaerense, a través del artícu-
lo 156 inciso 3 de la Constitución local de 1873, y luego es receptado en
el posterior Código de Procedimientos de lo Contencioso A d m i n i s t r a t i -
vo (ley 2961), que comenzó a regir a p a r t i r del año 1906.
Con posterioridad se incluyó en l a mayoría de los códigos que, sobre
esta materia, fueron dictando las otras provincias, y este requisito de
admisibilidad se encuentra también incorporado en los más recientes
ordenamientos procesales administrativos de las provincias de Misio-
nes (año 1993), Tierra del Fuego (año 1994) y Santa Fe (año 1995).
E n el ámbito nacional, tanto la ley 3952 de demandas contra el Es-
tado, como la modificación parcial de ella realizada a través de l a ley
3 T A W I L , Guido S., ob. cit., p. 1 2 .
4 ViVANCO.s, Eduardo, Las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-admi-
nistrativo, Bosch, Barcelona, p. 1 2 9 y ss.
406
Carlos R. Tribiño
11.634, no contemplaron limitación temporal para l a promoción de l a
demanda judicial, de modo t a l que sólo resultaban de aplicación los
plazos de prescripción instituidos en l a legislación de fondo.
Pero esa situación sufrió u n a sustancial modificación con la ley
19.549, que en su artículo 25 fija distintos plazos para acudir a l a vía
judicial, cuando l a impugnación se dirige contra actos administrativos
de alcance p a r t i c u l a r o general, lo mismo que cuando el afectado re-
quiere l a cesación de u n a vía de hecho a d m i n i s t r a t i v a ^.
En cambio, l a citada ley no preveía plazo alguno cuando la impug-
nación j u d i c i a l se promovía luego de t r a n s i t a r la vía de la reclama-
ción a d m i n i s t r a t i v a previa reglada en el artículo 30 ^. L a posterior
ley 25.344 modificó distintos preceptos de aquel régimen normativo,
introduciendo u n factor de perturbación en el contencioso administra-
tivo nacional, al extender, con u n a redacción confusa, los plazos de
caducidad del artículo 25 a l supuesto en que l a vía reclamativa queda
expedita por silencio de la Administración
Cabe tener en cuenta, asimismo, que además de las disposiciones
precedentemente reseñadas, en el orden nacional existen numerosos
regímenes legales que consagran, para casos particulares, vías impug-
natorias especiales (conocidas como "recursos directos"), las cuales tie-
nen limitaciones temporales para el acceso a los estrados judiciales,
que comúnmente se traducen en plazos mucho más breves que los fija-
dos en l a ley 19.549 «.
Por último, es importante destacar que este requisito de admisibi-
lidad también aparece i n s t i t u i d o en el Código Contencioso Adminis-
t r a t i v o y T r i b u t a r i o de l a Ciudad de Buenos Aires, que fue aprobado
5 Para a m p l i a r sobre el tema, ver COMADIRA, J u l i o R., Procedimientos administra-
tivos, L a Ley, 1.1, p. 4 7 3 y sgtes.; HUTCHINSON, Tomás, Ley Nacional de procedimientos
administrativos - Ley 19.549, Astrea, t . I , p. 4 6 3 y ss.; REJTMAN FARAH, M a r i o , Impug-
nación judicial de la actividad administrativa. L a Ley, p. 1 4 7 y ss.
6 Así lo resolvió l a Corte Suprema e n Fallos, 312: 107 y 314:1147.
7 Sobre el p a r t i c u l a r , ver TRIBIÑO, Carlos R., " E l silencio a d m i n i s t r a t i v o como vía
de acceso a l proceso contencioso a d m i n i s t r a t i v o " , en Temas de Derecho Administrativo
en homenaje al Prof. Doctor Agustín A. Gardillo, Platense, p. 4 9 3 ; C.A-NOSA, A r m a n d o
N . , Las reformas al régimen de juicios contra el Estado y la ley de emergencia econó-
mica. Abaco, p. 7 0 .
8 E n relación a l tema puede consultarse a TAWIL, Guido S., Administración y Jus-
ticia, Depalma, t . I I , p. 3 0 9 ; REJTMAN FARAH, M a r i o , ob. cit., p. 6, y para acceder a una
recopilación de las d i s t i n t a s leyes ver DANIELIAN, M i g u e l A., Recursos judiciales y pro-
cedimientos administrativos, Rubinzal-Culzoni, (año 2 0 0 0 ) .
407
 El nuevo proceso contencioso administrativo
en el año 1999 a través de la ley 189. E n el artículo 7, p r i m e r párrafo,
de dicho Código se prevé que l a acción debe interponerse dentro del
plazo perentorio e improrrogable de 90 días, computados desde el día
siguiente al de l a notificación de l a decisión que agota l a instancia ad-
ministrativa.
Y más adelante, contempla u n recurso directo ante la Cámara del
fuero, para la impugnación de los actos administrativos que dispon-
gan l a cesantía o exoneración de agentes públicos, estableciendo que el
recurso se debe deducir dentro de los 30 días de notificada l a medida
expulsiva (arts. 464 y 465 cód. cit.).
II. E l régimen bonaerense
Según pusimos de relieve anteriormente, el recaudo de admisibili-
dad que es materia de nuestro análisis, apareció instituido en el ámbi-
to bonaerense a p a r t i r de l a Constitución de 1873.
E n efecto, en el artículo 156 de dicha Ley Fundamental se estable-
cía que era atribución de la Suprema Corte de Justicia decidir las cau-
sas contencioso administrativas en única instancia y en juicio pleno;
y se especificaba a continuación que l a ley debía determinar "el plazo
dentro del cual podría deducirse l a acción ante la Corte y los demás
procedimientos de este juicio" (inciso 3). Por su lado, el artículo 218
de esa Constitución contenía u n a cláusula transitoria, según la cual,
hasta tanto se sancionara la legislación pertinente, dicha acción debía
deducirse ante el t r i b u n a l en el perentorio término de u n mes.
Similares disposiciones aparecen consignadas en la posterior Cons-
titución local de 1889 (ver arts. 157 inc. 3 y 222); en tanto que la Ley
Fundamental de 1934 reprodujo la p r i m e r a de dichas normas, sin es-
tablecer ningún precepto transitorio sobre el punto, toda vez que ya se
encontraba en vigencia el Código de Procedimientos de lo Contencioso
A d m i n i s t r a t i v o (ley 2961), el cual regulaba expresamente el plazo den-
tro del cual debía incoarse l a demanda contencioso administrativa.
Dicho Código preveía en su artículo 13 que t a l presentación debía
efectuarse "dentro de los 30 días siguientes a l a notificación personal,
por cédula o por edicto, de l a resolución a d m i n i s t r a t i v a que motiva la
demanda".
E l nuevo Código de l a materia (sancionado por la ley 12.008 y mo-
dificado parcialmente por las leyes 12.310 de 1999 y 13.101 de 2003)
contiene también u n a regulación sobre el particular, que difiere en
algunos aspectos del régimen anterior. Corresponde tener en cuenta
que, a p a r t i r de l a reforma constitucional de 1994, este requisito de
408
Carlos R. Tribiño
admisibilidad no está impuesto a nivel constitucional, sino que es una
regulación de rango legislativo ^.
Para comprender el actual sistema procesal administrativo acerca
de los plazos para promover l a demanda ante los tribunales contencio-
so administrativos, es necesario tener presente que, entre otros aspec-
tos, el nuevo Código introduce importantes modificaciones en cuanto
a l a competencia m a t e r i a l de los órganos judiciales, a la legitimación
de las partes, a las pretensiones que se pueden sustanciar, y a las vías
procesales habilitadas a l efecto.
E n el ámbito de nuestro tema, nos encontramos con que -a diferen-
cia de la anterior legislación procesal- se contemplan otras pretensio-
nes además de l a tradicional a n u l a t o r i a de actos^°, se prevé que los en-
tes estatales pueden asumir el carácter de parte actora o demandada,
y que l a impugnación de actos administrativos se puede encauzar por
medio de distintos procesos
Sobre l a base de estas consideraciones previas, señalamos que el
requisito de admisibilidad en examen presenta, en la nueva regulación
procesal, los siguientes aspectos particulares:
1) mientras en el anterior Código de 1905 (que se suele denominar
Código Várela, en alusión a l doctor Luis V. VÁRELA que fue el autor del
proyecto respectivo), se instituía u n único plazo de 30 días, en el actual
ordenamiento procesal se establecen tres plazos diferentes:
a) uno de 90 días, que reviste carácter general, que rige para los ca-
sos en que la pretensión se encauza a través del proceso ordinario del
Título y también para los supuestos en que se acciona para hacer cesar
una vía de hecho (art. 18);
9 V e r TRIBIÑO, Carlos R.-PEERINO, Pablo E., La justicia contencioso administrativa
en la Provincia de Buenos Aires, p. 19; SORIA, D a n i e l F., "Bases constitucionales del
proceso a d m i n i s t r a t i v o bonaerense", R.A.P., n° 196, p. 20.
10 Sobre el tema, ver SORIA, D a n i e l F., "Apuntes sobre el régimen de las pretensio-
nes en el Código Procesal A d m i n i s t r a t i v o de la Provincia de Buenos Aires", en la obra
colectiva. El nuevo proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires,
2° Edición, Platense, p. 113, L a P l a t a 2004. E n i g u a l sentido, "Aspectos básicos de las
pretensiones en el Código Procesal A d m i n i s t r a t i v o de la Provincia de Buenos Aires",
supra, su capítulo en esta obra.
11 L a ley 12.008 contempla u n proceso básico, que es el proceso ordinario del Tí-
t u l o 1; dos procesos optativos (el s u m a r i o de i l e g i t i m i d a d y el de impugnación de san-
ciones disciplinarias) y otros dos de carácter especial (impugnación de resoluciones de
Colegios o Consejos Profesionales y amparo por mora).
409
 El nuevo proceso contencioso administrativo
b) otro de 60 días, que es aplicable a los supuestos en que l a pre-
tensión t r a m i t a por el c a r r i l de los procesos sumarios de i l e g i t i m i d a d
o sumario de impugnación de sanciones en materia de empleo público
(arts. 69, 72 y 75).
c) y otro más breve (de 15 días) que rige para la impugnación de de-
terminadas resoluciones de los Colegios o Consejos Profesionales (art.
74, texto según ley 13.325, del año 2005).
2) los plazos en cuestión no rigen para los supuestos en que la pre-
tensión consiste en la declaración de certeza sobre una determinada
relación o situación jurídica regidas por el Derecho A d m i n i s t r a t i v o ; o
en el libramiento de u n a orden j u d i c i a l de pronto despacho Obvia-
mente, tampoco rigen cuando es el ente estatal quien acciona contra
el particular administrado, pues en este caso no existe ningún acto
administrativo materia de impugnación.
III. Nociones complementarias
Diversos autores expresan que esta clase de limitaciones tempo-
rales establecidas por el legislador, tienen por finalidad impedir que
los actos de l a Administración queden expuestos a la eventualidad de
su revocación o anulación por tiempo indefinido. Se trata de evitar una
incertidumbre continua en el desenvolvimiento de ese ámbito estatal
En ese mismo orden de ideas, se h a sostenido que la ejecutoriedad y
presunción de l e g i t i m i d a d de los actos administrativos, al igual que la
naturaleza de los intereses públicos en juego, justifican que la interpo-
sición de la demanda contencioso a d m i n i s t r a t i v a se deba efectuar "en
u n término urgente, inmediato y breve"
1 2 Estas pretensiones se encuentran previstas en el artículo 1 2 , incisos 4 y 6 del
Código. L a redacción contenida en el a c t u a l a r t . 1 8 del Código permite sostener que,
respecto de ellas, no rige el plazo de caducidad que allí se i n s t i t u y e .
1 3 DIEZ, M a n u e l M . , Derecho Administrativo, t. V I . p. 5 1 ; ARGAÑAEÁS, M a n u e l J . ,
Tratado de lo contencioso administrativo, p. 1 9 6 . Es importante, asimismo, la línea
a r g u m e n t a l expuesta por la mayoría de l a Corte Suprema Nacional en el caso "Serra"
(LL, 1 9 9 5 - A - 3 9 7 ) . E n el considerando 9 ° se expresa que el denominado "régimen exor-
bitante del derecho p r i v a d o " que impera en la relación j u s a d m i n i s t r a t i v a , da sustento
jurídico a l a institución de los plazos de caducidad, cuya brevedad se justifica por la ne-
cesidad de dar seguridad y estabilidad a los actos administrativos, buscando siempre
que las prerrogativas estatales y las garantías del p a r t i c u l a r encuentren su armónico
equilibrio constitucional.
14 FiORiNi, Bartolomé A . , Qué es el contencioso, p. 8 8 .
410
Carlos R. Tribiño
Otro sector de nuestra doctrina ha exteriorizado diversas objeciones
en relación a estas disposiciones legislativas regulatorias del acceso a l
control j u d i c i a l de los actos administrativos.
Así, por ejemplo, M A I R A L expresa que las razones que se aducen
para convalidar estas restricciones tendrían peso si el breve lapso para
interponer l a demanda se viera seguido de u n a actividad de análogo
nivel de diligencia en el ámbito judicial, pero no cuando el plazo para
la resolución del pleito por parte del t r i b u n a l se cuenta en años, como
sucede en l a práctica. Añade este autor que actualmente, en razón de
las múltiples actividades que ha ido asumiendo la Administración con
el transcurso del tiempo, la limitación temporal que estamos analizan-
do tiene consecuencias más gravosas que a principios del siglo pasado.
Ello así, puesto que de la actividad a d m i n i s t r a t i v a dependen, en ma-
yor o menor medida, cuestiones tales como el acceso a la educación, l a
cultura, l a seguridad social y a u n l a vivienda, a lo que cabe agregar l a
expansión de la reglamentación estatal de las actividades privadas,
con su secuela de licencias, permisos y autorizaciones
T A W I L manifiesta -entre otras consideraciones- que este tipo de pla-
zos resulta consecuencia directa de concebir al proceso administrativo
como u n "proceso al acto" y a la jurisdicción contencioso administra-
tiva como u n a suerte de segunda instancia jurisdiccional. Aduce, asi-
mismo, que l a referida limitación temporal fomenta la arbitrariedad
a d m i n i s t r a t i v a , al privilegiar la misma por encima de la presencia de
vicios de n u l i d a d absoluta en los actos impugnados
Por su lado, l a Corte Suprema de Justicia de la Nación ha convalida-
do la constitucionalidad de esta clase de preceptos legales. E n distintos
precedentes el alto T r i b u n a l manifestó que las normas provinciales
que establecen u n término para l a iniciación de las demandas conten-
cioso administrativas, son constitucionalmente válidas, en cuanto se
l i m i t e n a l a reglamentación del ejercicio de las acciones acordadas en
el orden local, y no r e s t r i n j a n derechos acordados por las leyes de la
Nación E n fecha más reciente, incluso, la Corte Suprema admitió l a
15 M A I R A L , Héctor, ob. cit., t. I , pp. 3 8 3 / 3 8 6 .
1 6 TAWIL, Guido S., " E l artículo 2 5 de l a ley 1 9 . 5 4 9 en la reciente jurisprudencia de
nuestra Corte Suprema", L a Ley, 1 9 9 5 - E - 4 7 3 .
1 7 Fallos, 200:485; 209:451 y 526; 211:1602.
411
 El nuevo proceso contencioso administrativo Carlos R. Tribiño

validez constitucional del plazo fijado en el artículo 25 de l a ley nacio- En cuanto a l a naturaleza jurídica de estos términos, los autores
sostienen, en general, que se t r a t a de plazos de caducidad y en i g u a l
n a l 19.549
sentido se h a inclinado l a Suprema Corte bonaerense con relación a l
E n t a l sentido, el alto T r i b u n a l expresó: "Que l a existencia de tér-
establecido en el antes mencionado artículo 13 del Código Várela, a l
minos para demandar a la Administración se justifica por l a necesi-
manifestar que dicho plazo es fatal, improrrogable e insusceptible de
dad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos suspensión o interrupción
(causa S-182-XXIV). Se t r a t a de evitar una incertidumbre continua en
E l mismo criterio h a seguido el alto T r i b u n a l en una causa más re-
el desenvolvimiento de la actividad de la Administración, pues de lo
ciente en la cual manifestó que si bien l a caducidad puede guardar
contrario se afectaría el principio constitucional de l a seguridad jurí-
algún rasgo común con el i n s t i t u t o de l a prescripción, es esencialmente
dica (Fallos, 252:134) que constituye u n a de las bases principales de
distinta ya que es u n modo de extinción de ciertos derechos en razón
sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete
de la omisión de su ejercicio durante el plazo prefijado por la ley o la
a los jueces (Fallos, 242:50)" (considerando 8).
voluntad de los particulares, con lo cual no resulta atendible el agravio
I g u a l criterio ha seguido la Suprema Corte local, al resolver l a cau-
relativo a la violación del derecho de igualdad por tratarse de dos ins-
sa "Gutiérrez Mazzeo, Raúl Ernesto" (sentencia del 1/3/2006). Tras
titutos claramente diferenciados. Asimismo, reiteró l a Suprema Corte
mencionar l a doctrina jurisprudencial del máximo T r i b u n a l federal su doctrina tradicional en el sentido de que el plazo establecido para
sobre el tema, en el voto del doctor HITTERS -que contó con la adhesión demandar en sede contencioso a d m i n i s t r a t i v a es de caducidad y por lo
de los demás jueces que integraron el T r i b u n a l se expresó que el tanto es fatal, improrrogable e insusceptible de suspensión o interrup-
plazo para i m p u g n a r el obrar administrativo se h a establecido de ma- ción.
nera uniforme. Y se añade a continuación que "todas aquellas acciones
HUTCHINSON, en cambio, estima que esas consecuencias resultan
interpuestas contra el Estado mediante l a acción contencioso adminis-
disvaliosas, por lo cual -y con sustento en distintas consideraciones
t r a t i v a están sujetas a l cumplimiento de este recaudo de admisibili-
jurídicas- aduce que el referido plazo presenta caracteres similares a
dad, sin efectuar distinción alguna en orden al derecho m a t e r i a l que la prescripción privada: prorrogable, susceptible de suspensión o inte-
se i n t e n t a proteger. Por t a l motivo no puede razonablemente argüirse rrupción y no oponible de oficio
que se viole el principio de igualdad, en realidad, es precisamente en
resguardo del mismo que todas las acciones promovidas en esta mate-
IV. Inicio del cómputo: distintos supuestos
ria -cuando por l a índole de la pretensión están sujetas a plazo- deben
ser interpuestas en el término que establece la regulación procesal es-
Según quedó visto, el nuevo Código i n s t i t u y e distintos plazos para
pecífica".
ejercer en sede j u d i c i a l ciertas pretensiones consagradas en dicho
Asimismo, l a constitucionalidad de los plazos previstos por el codifi- cuerpo legal (90, 60 y 15 días).
cador para cuestionar en sede j u d i c i a l el obrar administrativo aparece
reconocida por la Cámara de Apelación en lo Contencioso A d m i n i s t r a -
tivo de L a Plata 2 « .

21 ARGAÑARÁS, M a n u e l J . , ob. cit., p. 197; FÍORINI, Bartolomé A., ob. cit., pp. 86/88
y 263; GRAU. A r m a n d o E., Habilitación de la instancia contencioso administrativa, pp.
99/101; DIEZ, M a n u e l M . , ob. cit. t. V I , p. 5 1 .

22 Acuerdos y Sentencias, 1967-1-175; 1967-11-28; 1968-152; 1976-III-103; y cau-

sas B. 50.050 res. del 18/4/85, "Machado, Víctor D . " , B. 50.038, sent. 10/6/97; "Joao,
Inés G.", B. 58.490, sent. 4/11/97, "Galera, Pablo",
18 "Gypobras S.A.", sent. del 5/4/95. L a Ley 1995-E-473.

19 E n esa o p o r t u n i d a d el voto del doctor HITTERS tuvo la adhesión de los doctores 23 Causa "Gutiérrez Mazzeo, Raúl Ernesto", citada anteriormente.
PETTIGIANI, KOGAN, GENOUD y DE LÁZZARI.
24 HUTCHINSON, Tomás, La acción contencioso administrativa (Pretensiones-Pla-
zos), F.D.A., Cap. I I I , en especial p. 83.
20 Causa " L a r r a m e n d y , María Fernanda", sentencia del 10/6/2008.

412 413
 El nuevo proceso contencioso administrativo
L a p r i m e r a cuestión que se plantea sobre el particular está referida
al comienzo o iniciación del cómputo de tales plazos.
A diferencia del anterior régimen procesal -qíie sólo contemplaba
como pretensión p r i n c i p a l l a anulación de actos administrativos de
alcance particular- el nuevo Código ha previsto otras situaciones resi-
denciables en sede judicial, lo cual determina que deban analizarse por
separado los siguientes supuestos: pretensión de anulación de actos
de alcance particular (incluidos aquellos que son aplicación de u n acto
de alcance general); pretensión de anulación de actos administrativos
de alcance general; y, por último, pretensión de cesación de una vía de
hecho a d m i n i s t r a t i v a .
1°) E n el primero de los supuestos enunciados (impugnación de ac-
tos de alcance particular) los plazos respectivos corren a p a r t i r del día
siguiente al de l a notificación al interesado del acto definitivo y que
agota la vía a d m i n i s t r a t i v a .
Como se puede apreciar, en este supuesto el comienzo de los plazos
se encuentra supeditado a la concurrencia de dos recaudos distintos:
a) el agotamiento del procedimiento en sede administrativa de acuerdo
con lo previsto en los arts. 14 y 15; b) la notificación al interesado.
a) E n cuanto a l primero de ellos, cabe señalar que se t r a t a de u n
requisito de admisibilidad que proviene de la antigua legislación es-
pañola, y que tradicionalmente se lo h a tenido por configurado cuando
se produce l a culminación del procedimiento administrativo ante el
agotamiento de los recursos administrativos admisibles
Sin embargo, el artículo 14 del Código de l a materia establece una
distinta concepción de este recaudo procesal, toda vez que tiene por
operado el agotamiento de la vía a d m i n i s t r a t i v a cuando el acto i m -
pugnado emana de l a máxima autoridad con competencia resolutoria
final (o del órgano que ejerce u n a competencia delegada), con pres-
cindencia de que anteriormente el particular haya intervenido en el
procedimiento administrativo o deducido recurso alguno en esa sede
25 CASSAGNE, J u a n Carlos-PERRiNO, Pablo Estaban, El nuevo proceso contencioso
administrativo en la Provincia de Buenos Aires, LexisNexis, pps. 189 y ss.; L U Q U I ,
Roberto E n r i q u e , Revisión judicial de la actividad administrativa, Astrea. t . 2, p. 90.
26 Esa regulación n o r m a t i v a marca u n a sustancial diferencia con el anterior ré-
gimen constitucional y legal, en el cual l a vía j u d i c i a l no quedaba h a b i l i t a d a para
cuestionar los actos a d m i n i s t r a t i v o s dictados de oficio por la autoridad a d m i n i s t r a t i v a ,
pues en tales casos el p a r t i c u l a r debía deducir u n reclamo o u n recurso en esa sede y l a
denegatoria respectiva recién posibilitaba el acceso a l proceso contencioso a d m i n i s t r a -
414
Carlos R. Tribiño
Dicha regulación se complementa con una serie de supuestos en los
cuales, a pesar de no configurarse el agotamiento de la vía administra-
tiva, se posibilita el acceso a l a instancia j u d i c i a l
A su vez, el artículo 15 del Código preceptúa que en los supuestos de
pretensiones de anulación de actos administrativos emanados de t r i -
bunales administrativos o de entes reguladores de servicios públicos,
el agotamiento de la vía a d m i n i s t r a t i v a se regirá por las disposiciones
que determinen los procedimientos ante los mismos.
b) Con respecto a l segundo de los recaudos referidos para el cómputo
del plazo (la notificación al interesado) debe advertirse que el Código no
menciona cuáles son los medios que pueden utilizarse a t a l fin Ob-
viamente, corresponde entender que esta cuestión se encuentra regi-
da por las respectivas normas de procedimiento administrativo, tanto
provinciales como comunales.
Según el artículo 63 del decreto ley 7647/70 (Normas de Procedi-
miento A d m i n i s t r a t i v o ) las notificaciones se pueden realizar personal-
mente, o mediante cédula, telegrama colacionado o certificado, reco-
mendado o por cualquier otro medio que permita tener constancia de
la recepción, de fecha y de i d e n t i d a d del acto notificado
tivo. V e r p a r a a m p l i a r , TRIBIÑO, Carlos R., " E l recurso a d m i n i s t r a t i v o de revocatoria y
la habilitación de la instancia contencioso a d m i n i s t r a t i v a " , E D , 67-785.
27 Así, el inciso b) dispensa c u m p l i r con el requisito en análisis cuando mediare
una clara conducta de l a demandada que haga p r e s u m i r l a ineficacia cierta de acudir
a u n a vía a d m i n i s t r a t i v a de impugnación, lo mismo que cuando, en atención a las
particulares circunstancias del caso, e x i g i r l a resultare para el interesado u n a carga
excesiva o inútil.
Por otro lado, el inciso d) establece que el agotamiento no resulta exigible cuando
se acciona por silencio, y que no r i g e n p a r a los supuestos en que l a pretensión consiste
en la cesación de u n a vía de hecho o e n el l i b r a m i e n t o de u n a orden j u d i c i a l de pronto
despacho.
28 A c t u a l m e n t e en la Provincia existen dos t r i b u n a l e s a d m i n i s t r a t i v o s : el T r i b u -
nal Fiscal de Apelación, cuyas reglas de procedimiento están establecidas en el Código
Fiscal bonaerense y en la ley orgánica del cuerpo (N° 7603); y el T r i b u n a l de Cuentas,
cuya ley orgánica 10.869 contiene las principales normas que regulan su actuación y
los recursos admisibles ante dicho órgano.
29 E n el artículo 13 del Código Várela se mencionaban los siguientes medios de
notificación: personal, por cédula o por edictos. No obstante, esta enumeración quedó
luego ampliada a través de las regulaciones contenidas en el decreto ley 7647/70 y en
la Ordenanza General 267/80.
30 Para u n desarrollo más detallado sobre los medios de notificación que men-
ciona el precepto citado, ver HUTCHINSON, Tomás, Procedimiento administrativo de la
Provincia de Buenos Aires, p. 223 y ss., Astrea, Bs. As., 1995; BOTASSI, Carlos A., Pro-
415
 El nuevo proceso contencioso administrativo
Según lo ha resuelto l a Suprema Corte bonaerense, l a notificación
por carta certificada no constituye u n medio válido para anoticiar del
acto impugnable a l particular, pues ella no perrhite acreditar el con-
tenido de l a pieza postal respectiva E n otros precedentes, el alto
T r i b u n a l invalidó distintas notificaciones que no contenían todos los
recaudos impuestos en la legislación procedimental pertinente
También ha resuelto el Superior T r i b u n a l bonaerense que cuando
no resulta de las actuaciones administrativas una fecha cierta de noti-
ficación del acto impugnado, debe tomarse como t a l la de interposición
de l a demanda
Sin embargo, a u n en ausencia de notificación alguna, o en caso de
una notificación defectuosa, el plazo respectivo comienza a computarse
si consta en el expediente administrativo que el impugnante se en-
cuentra en conocimiento de l a decisión que cuestiona
Es de hacer notar, por otra parte, que dado que las notificaciones
se deben concretar en días hábiles, en algunos casos en que ellas se
llevaron a cabo en días inhábiles -vg. telegramas entregados u n día
sábado- se entendió que el plazo para impugnar judicialmente el acto
empieza a correr el segundo día hábil siguiente. Ello por cuanto, en ta-
les circunstancias, la notificación se considera efectuada en el primer
día hábil siguiente
2°) L a segunda situación que contempla el Código, a los efectos del
comienzo del plazo para promover l a demanda, es l a relativa a la i m -
pugnación directa de actos administrativos de alcance general.
Esta es u n a importante novedad que contiene el nuevo régimen
procesal contencioso administrativo, siendo necesario recordar que el
cedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, p. 219 y ss., Platense, L a
Plata, 1988.
31 Acuerdos y Sentencias, 1971-11-518; 1989-1-856; 1997-11-479; causa B-57.019,
" B u l u s , Simón", sent. del 14/5/2003.
32 D J B A , 119-870; 125-105 y Acuerdos v Sentencias 1988-1-324; causas B-57.944.
"Samaja, Silvia", sent. del 18/7/2001; B-63.468, "P. R., A.", sent. del 2/9/2009,
33 26 D J B A , 120-38; 124-338; 125-435; causa B-57.145, " B o r t h e i r y , Jorge", sent.
del 19/3/2003.
34 ARGAÑARÁS. M a n u e l J . , ob. cit., pp. 199/200; y fallos de la Suprema Corte que se
r e g i s t r a n en Acuerdos y Sentencias, 1966-III-994; 1970-1-68; 1995-1-540 y causas B.
47.615, sent. 18/3/80, "Macedo de Pérez", B-52.942, sent, del 26/6/94, "Gobinsa SA",
B-55.923, sent. del 23/3/99, "Fumeo, M a r y b e l l " , entre otras.
35 D J B A , 117-346 y 373.
416
Carlos R. Tribiño
Código Várela no permitía dicha impugnación directa en sede j u d i -
cial. Por el contrario en el a r t . 2 del mismo se preveía que, a fin de
cuestionar " u n a medida de carácter general", primero debía acudirse
individualmente a la a u t o r i d a d que la dictó solicitando que se deje
sin efecto l a misma; y recién podía promoverse el proceso contencioso
administrativo una vez e m i t i d a la resolución desestimatoria de dicha
impugnación.
Ahora bien, para los casos que ahora estamos examinando el nuevo
Código establece que el plazo respectivo se computará desde el día si-
guiente a l de l a fecha de notificación o publicación (artículo 18 incisos
b y c).
Esta última previsión se explica por sí sola, pues resulta eviden-
te que esta clase de actos estatales (actos administrativos de alcance
general) no están dirigidos a n i n g u n a persona en particular, sino a l a
población en general. Por t a l motivo, la divulgación de los mismos se
debe efectuar a través de la publicación pertinente.
Se h a dicho a l respecto que ella es u n a forma solemne, especial, de
dar a conocer la voluntad de l a Administración a los particulares inte-
resados
E l requisito de la publicación de este tipo de disposiciones se en-
cuentra consagrado expresamente en el artículo 112 del decreto ley
7647/70 (y en el mismo artículo de la Ordenanza General n° 267/80),
si bien dichos preceptos no especifican cuál debe ser el medio que debe
utilizarse a t a l fin.
Ahora bien, los actos administrativos de alcance general emanados
de la Administración bonaerense se publican habitualmente en el Bo-
letín Oficial de l a Provincia
36 HUTCHINSON, Tomás, ob. cit., p. 457.
37 Con respecto a las ordenanzas comunales, la Ley Orgánica M u n i c i p a l prevé
que su publicación se encuentra a cargo del Departamento Ejecutivo (art. 108, inc. 2,
decreto ley 6769/58), y sobre esa base la Suprema Corte local resolvió en algunas opor-
tunidades que aquel órgano tiene atribuciones para d e t e r m i n a r razonablemente el
medio de p u b l i c i d a d a u t i l i z a r . Así, e n las causas que aparecen registradas e n D J B A ,
120-86 y 121-43, el alto T r i b u n a l consideró que constituía publicación suficiente la i m -
presión de u n boletín especial por p a r t e de la comuna. Y, en fecha más reciente, estimó
que el requisito en cuestión se encontraba cumplido con la publicación íntegra de l a
ordenanza en el D i a r i o de Sesiones del Concejo Deliberante (Acuerdos v Sentencias,
1989-IV-200).
De todos modos, en las comunas suele existir u n Boletín m u n i c i p a l para l a p u b l i -
cación de este tipo de normas e, incluso, el Boletín Oficial de la Provincia tiene u n a
sección especial e n la que aparecen publicados algunos actos generales y ordenanzas
municipales.
417
 El nuevo proceso contencioso administrativo
A l margen de ello, se h a llegado a a d m i t i r la validez de publicacio-
nes efectuadas mediante la colocación de esta clase de actos estatales
en u n lugar visible (pizarra, murales, etc.) y accesibles al público
3°) L a última situación que contempla el Código en lo referente al
comienzo del plazo para promover la demanda en sede judicial, está
reglada en el inciso e) del artículo 18 citado.
Dicha norma especifica que si l a pretensión deducida fuere l a de ce-
sación de una vía de hecho administrativa, el término se contará desde
que fuese conocida por el afectado l a existencia de esa circunstancia.
Conviene recordar, ante todo, que las vías de hecho a que hace re-
ferencia l a norma son aquellas conductas de funcionarios o empleados
públicos que r e s u l t a n violatorias del principio de legalidad y lesivas de
los derechos de particulares
Esta disposición legal debe ser correlacionada con el artículo 21 i n -
ciso 1 del nuevo Código que, al hacer referencia a la pretensión en
examen, especifica que no es necesario formular u n reclamo adminis-
trativo previo para acudir a l a vía contencioso administrativa. Es de-
cir, se permite la demandabihdad directa cuando se requiere l a tutela
judicial frente a las vías de hecho administrativas.
V. L a acción de amparo como vía impugnatoria de actos
Dado que, en muchos casos, la pretensión anulatoria de actos ad-
ministrativos se encauza a través de l a acción de amparo prevista ac-
tualmente en la ley 13.928 en l a redacción original de la ley 12.008
3 8 GoEDiLLo, Agustín A, Tratado de Derecho Administrativo, t . 3 , Cap. X, p. 2 1 .
Este autor menciona, asimismo, l a sentencia de l a Corte Suprema Nacional que se
registra en Fallos, 2 5 2 : 1 9 .
3 9 MAEIENHOFF, M i g u e l S., Tratado de Derecho Administrativo, t. I I , p. 2 1 3 ; H U T -
CHINSON, Tomás, Ley nacional de procedimientos administrativos, t. I , pp. 1 8 2 y ss.
4 0 D u r a n t e l a vigencia del Código Várela y en razón de que l a competencia de la
Suprema Corte en m a t e r i a contencioso a d m i n i s t r a t i v a tenía rango constitucional, se
suscitaron dificultades para deslindar esa vía i m p u g n a t o r i a de l a acción de amparo.
Sobre el tema, ver HUTCHINSON, Tomás, " L a acción contencioso a d m i n i s t r a t i v a y la ac-
ción de amparo en la Provincia de Buenos Aires", E D , 1 3 2 - 3 9 2 ; MORELLO, Augusto M . y
VALLEFÍN, Carlos A., El amparo. Régimen procesal, 5 " ed., cap. XX, p. 3 0 9 y ss.; TRIBIÑO,
Carlos R . y PERRINO, Pablo E., ob. cit., p. 1 2 5 ; y en especial el trabajo de Leandro K .
SAFI, " E l amparo y el contencioso a d m i n i s t r a t i v o en l a Provincia de Buenos Aires" (JA,
2 0 0 3 - 1 - 1 4 1 2 ) , en el cual se efectúa u n meditado análisis acerca de los diferentes cri-
terios jurisprudenciales que sucesivamente elaborara sobre el p a r t i c u l a r l a Suprema
Corte bonaerense.
418
Carlos R. Tribiño
existía u n a regulación p a r t i c u l a r sobre el tema. E n el artículo 18 inc.
f) de dicha ley se establecía que si el interesado hubiese reclamado t a l
anulación por vía de amparo ante u n t r i b u n a l contencioso administra-
tivo y la impugnación hubiese sido desestimada, el plazo para iniciar
posteriormente l a acción contencioso a d m i n i s t r a t i v a se contaría desde
que hubiesen finalizado las instancias ordinarias en dicha sede.
Si bien esta disposición fue s u p r i m i d a en la modificación legislativa
sancionada a través de la ley 13.101, entendemos que, de todos modos,
resulta apropiado efectuar algunas reflexiones sobre el tema.
En p r i m e r término, resulta obvio que la solución que consagraba la
norma sólo era aphcable si l a acción de amparo hubiese sido desesti-
mada por razones formales (v.g. por no ser manifiesta la ilegahdad o
arbitrariedad, o por requerir la dilucidación del caso mayor a m p h t u d
de debate o prueba). Si, por el contrario, el rechazo se hubiese susten-
tado en l a l e g i t i m i d a d del acto impugnado, existiría cosa juzgada y no
sería posible volver a plantear la cuestión a través de u n a posterior
acción contencioso a d m i n i s t r a t i v a .
Además, parece evidente que esta regulación especial requeriría
que la acción de amparo se dedujera antes del vencimiento del plazo
para promover l a demanda contencioso a d m i n i s t r a t i v a (que el texto
originario de l a ley 12.008 establecía en 90, 60 ó 15 días, según el caso),
pues, en caso contrario, nos encontraríamos con una solución disvalio-
sa: a través de la interposición extemporánea de una acción de ampa-
ro, el interesado podría hacer renacer u n plazo procesal ya vencido.
Por otro lado, es dable a d v e r t i r que la solución i n s t i t u i d a por el
legislador sólo alcanzaba a los casos en que la acción previa de am-
paro hubiese t r a m i t a d o ante u n t r i b u n a l contencioso administrativo.
De modo t a l que si dicha acción se hubiese sustanciado ante cualquier
otro órgano j u d i c i a l bonaerense, los plazos para impugnar los actos
respectivos se contarían de acuerdo con el sistema general, esto es, a
p a r t i r de la notificación de los mismos.
Finalmente, observamos que el régimen en análisis tenía u n enun-
ciado que hubiese sido susceptible de originar problemas en l a prác-
tica. E n efecto, el citado inciso f) del artículo 18 hacía mención a l a
finalización "de las instancias o r d i n a r i a s " en el proceso de amparo, con
lo cual cabría entender que l a solución arbitrada por el legislador, en
el sentido de diferir el cómputo de los plazos para accionar, no se ex-
tendía al período en el que t r a m i t a r a n las eventuales impugnaciones
recursivas extraordinarias articuladas por alguna de las partes (v.g.
recursos extraordinarios locales de inaplicabilidad de ley, nulidad e
419
 El nuevo proceso contencioso administrativo
inconstitucionalidad; y recurso extraordinario federal del artículo 14
de l a ley 48).
VI. Transcurso de los plazos y finalización del cómputo
Procede examinar seguidamente las cuestiones que se suscitan con
respecto al curso de los distintos plazos fijados en el Código.
A n t e todo, cabe entender que únicamente deben computarse los
días hábiles judiciales. Si bien no existe aquí una norma i g u a l a la
contenida en el artículo 18 del Código Várela pensamos que esta
solución se impone sobre l a base de lo reglado en el artículo 77 inciso
1 del actual ordenamiento procesal. Este precepto dispone que, a los
efectos del trámite de los procesos contencioso administrativos, serán
de aplicación las normas contenidas en el Código Procesal C i v i l y Co-
mercial. Siendo así, corresponde concluir que rige el artículo 152 de
este ordenamiento procesal, conforme al cual en los plazos se h a n de
computar sólo los días hábiles judiciales.
De t a l modo, en el cómputo de los plazos previstos en los artículos
18, 69, 72 y 74 no se deben tomar en cuenta los días declarados inhá-
biles por resolución judicial
Sin embargo, debe tenerse presente que los mencionados plazos no
se suspenden ante gestiones llevadas a cabo ante autoridades incom-
petentes n i por l a deducción de recursos administrativos formal-
mente improcedentes
Esta última situación se configura, por ejemplo, cuando se dedu-
ce u n recurso jerárquico contra la resolución de u n ministro dictada
41 Dicha n o r m a preceptúa: "Todos los términos de que se habla en esta ley, empe-
zarán a correr desde el dia siguiente a la notificación o comunicación correspondiente
y sólo se computarán en ellos los días hábiles".
42 Esta solución adoptó la Suprema Corte con relación a l articulo 13 del Código
Várela, en las causas que se r e g i s t r a n en Acuerdos y Sentencias, 1972-11-182 y 282;
1990-1-609 v causa B-49.276, "Curbelo". del 28/10/86 y B-49.511, "López Ovidio", del
9/6/87.
43 Acuerdos y Sentencias, serie 6", t. X I I , p. 502; serie 11, t. I I I , p. 450; y más re-
cientemente causa B-50.050, "Machado", sent. del 18/6/85.
44 Acuerdos y Sentencias, 1967-11-28; 1972-11-75; 1990-11-407; 1992-III-738.1994-
I I I - 5 4 5 . Confrontar asimismo D J B A , 118-293; 120-190; 123-109.
420
Carlos R. Tribiño
en ejercicio de u n a competencia propia o delegada lo mismo que
si se u t i l i z a ese c a r r i l impugnatorio contra decisiones emanadas de
las máximas autoridades de entidades autárquicas (vg. el I n s t i t u t o de
Previsión Social, la Dirección de V i a l i d a d , el I n s t i t u t o de Obra Médico
Asistencial, el I n s t i t u t o de la Vivienda).
E n cambio, el Código prevé que cuando el interesado deduce u n re-
curso procedente contra el acto que agotó la vía administrativa, el pla-
zo para accionar se computa a p a r t i r de la notificación de la decisión
que resuelve dicho recurso (art. 18 inciso a).
Dicha previsión n o r m a t i v a tiene especial aplicación en relación al
recurso de revocatoria contemplado, por ejemplo, en el artículo 89 del
decreto-ley 7647/70, de modo t a l que esa vía impugnatoria reviste ac-
tualmente u n carácter optativo a los efectos del agotamiento de la ins-
tancia a d m i n i s t r a t i v a
E l curso de los plazos establecidos por el legislador finaliza con la
interposición de l a demanda respectiva en sede judicial.
Sobre esa base, corresponde efectuar algunas consideraciones en
particular, que revisten especial importancia en el tema en examen.
Ante todo, y en l a medida que r e s u l t a n aplicables a este tipo de
contiendas las disposiciones del Código Procesal C i v i l y Comercial, no
cabe duda de que la demanda puede ser presentada dentro de las cua-
tro primeras horas del despacho del día hábil inmediato posterior a l
del vencimiento del plazo (art. 124 cód. cit., texto según ley 13.708);
solución ésta que ha sido aceptada por l a Suprema Corte local respecto
de las presentaciones efectuadas durante l a vigencia del anterior Có-
digo
También es de aplicación a las causas contencioso administrativas
el régimen consagrado en el artículo 48 del ordenamiento procesal civil
y comercial, que permite a los letrados, en casos urgentes, l a compare-
cencia en juicio sin los instrumentos que acrediten la personería, de-
biendo presentar luego tales documentos o l a ratificación de l a gestión;
en ambos casos dentro del plazo de 60 días.
45 Ello así, dado lo establecido en el artículo 97, inciso " b " del decreto ley 7647/70
(Normas de Procedimiento A d m i n i s t r a t i v o ) .
46 E l carácter facultativo de esta clase de recursos era dable inferir, incluso, del
texto del artículo 14, inciso a de la ley 12.008, en su redacción a n t e r i o r a la reforma
i n t r o d u c i d a por l a ley 13.101.
47 Ver, entre otros, los que se r e g i s t r a n en D J B A , 117-346 y Acuerdos y Sentencias
1987-1-563.
421
 El nuevo proceso contencioso administrativo
Por otro lado, l a interposición de l a demanda debe considerarse
igualmente eficaz, a los efectos de evitar el vencimiento de los plazos,
aun cuando se hubiese omitido abonar en esa oportunidad l a tasa de
justicia o los aportes previsionales establecidos en la legislación vigen-
te.
Por aplicación de las normas contenidas en el anterior Código de l a
materia, la Suprema Corte entendió que no produce l a interrupción
del plazo para accionar, l a demanda que omite cumplir con el requisito
de efectuar el relato pormenorizado de los hechos y el derecho en que
se apoya; y de t a l modo si el escrito de ampliación que subsana esa
deficiencia se presenta una vez vencido el plazo instituido en el artículo
13 del Código Várela, la demanda debe rechazarse por extemporánea
En el actual régimen procesal l a solución podría ser diferente, pues-
to que el nuevo Código permite expresamente que el actor amplíe o
transforme l a demanda luego de ser notificado de la recepción de los
expedientes administrativos (art. 32). Además, se faculta al t r i b u n a l
para que, en oportunidad de examinar l a admisibilidad de l a preten-
sión, i n t i m e al interesado para que subsane, en caso de ser ello posible,
el cumplimiento de alguno de los requisitos de admisibilidad (art. 31
inc. 3).
Procede analizar, por último, el caso en que la demanda no se pre-
senta ante el t r i b u n a l en lo contencioso administrativo, sino ante u n
juez provincial que resulta incompetente en razón de l a materia.
Con relación a l régimen procesal del anterior Código, la Suprema
Corte entendió tradicionalmente que tales demandas no interrumpían
el plazo de caducidad previsto en el artículo 13 de dicho cuerpo legal
En otros pronunciamientos, incluso, el alto T r i b u n a l resolvió que si la
demanda se había radicado ente u n órgano judicial en lo civil y comer-
cial, no correspondía que éste le r e m i t i e r a al expediente, por resultar
inaplicable en estos casos, a criterio de la Suprema Corte, el principio
4 8 Causas B - 4 6 . 8 6 0 , " V i d a l " , sent. del 1 7 de noviembre de 1 9 7 6 , D J B A , 1 0 9 - 2 6 9 ,
números 2 y 4 . Procede destacar que este precedente tiene particularidades m u y espe-
ciales, pues el actor había presentado u n escrito a l solo efecto de i n t e r r u m p i r el térmi-
no fijado en aquella norma, sin consignar los recaudos mínimos que inexcusablemente
debe contener u n a demanda j u d i c i a l de este tipo (relato de los antecedentes fácticos y
la impugnación concreta del acto cuestionado).
En i g u a l sentido se pronunció la Suprema Corte en las causas B - 5 5 . 7 3 5 , sent. del
20/11/96, "Cerisola Omar", y B - 5 8 . 4 9 0 , sent. del 4/11/97 "Galera, Pablo".
4 9 V e r los fallos citados por ARGAÑARÁS, M a n u e l J . , ob. cit., p. 2 0 3 .
422
Carlos R. Tribiño
fijado en el artículo 352 inc. 1 del Código Procesal C i v i l y Comercial
Como es sabido, dicha norma prescribe que, en caso de hacer lugar á
una excepción de incompetencia, el juez debe r e m i t i r el expediente al
t r i b u n a l que considera competente, siempre que pertenezca a l a juris-
dicción provincial.
El nuevo Código ha corregido esa solución jurisprudencial, pues en
el artículo 7, referido a los conñictos de competencia entre tribunales
contencioso administrativos o entre u n t r i b u n a l contencioso adminis-
trativo y u n órgano j u d i c i a l de otro fuero, prescribe en su inciso 3° (tex-
to según ley 12.310): "Cuando se declarase que el caso es contencioso
administrativo, se dispondrá l a prosecución de las actuaciones en esta
vía. E n t a l supuesto, para verificar el cumplimiento del plazo previsto
en el artículo 18, la pretensión se considerará presentada en l a fecha
de interposición de la demanda, aunque el juez sea incompetente".
Si bien el Código no lo aclara, parece razonable entender que igual
solución corresponde a d m i t i r cuando se t r a t a de computar los plazos
abreviados que se i n s t i t u y e n en los artículos 69, 72 y 74 de ese cuerpo
legal.
VII. E l tema cuando media retardación
1) Cabe analizar, por último, si los plazos de extinción de la preten-
sión previstos en el nuevo Código rigen en el caso de configurarse el
silencio administrativo.
Ante todo, debemos recordar que en el régimen del Código Várela
no se establecía nada sobre el p a r t i c u l a r , si bien l a jurisprudencia de
la Suprema Corte y la doctrina estaban de acuerdo en que el plazo
50 Causas Ac. 16.332, sent. del 21/7/70; Ac. 17.608, sent. del 31/8/71; Ac. 25.336,
sent. del 27/12/77 y Ac. 26.454 " T r a n s p o r t a d o r a de Caudales Juncadella", sent. del
31/7/79, registrada en D J B A , 117-118. E n l a integración posterior a 1983 la Suprema
Corte reitera ese criterio en la causa B-49.296, "Hormigonera Testa Hnos. SA", reso-
lución del 23/7/85.
51 Acuerdos y Sentencias, serie 1 1 , t " V I I I , p. 290; serie 12, t° I , p. 348; 1968-302;
1970-11-630; 1992-1-757; 1995-1-561; D J B A , 115-85; 127-445 y causas B-50.121, "Da-
glio Pessardo Construcciones Viales", del 3-XI-87 y B-57.216. sent del 17/6/97 "Donna-
rumma, Enrique".
52 ARGAÑARÁS, M a n u e l J . , ob. cit., p. 93; VALLEFÍN, Carlos A., Proceso administra-
tivo y habilitación de instancia, Platense, p. 90; TRIBIÑO, Carlos R., " E l plazo de ex-
tinción de la acción contencioso a d m i n i s t r a t i v a en la Provincia de Buenos Aires", L L
1990-D-784.
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 El nuevo proceso contencioso administrativo
de 30 días fijado en el artículo 13 de aquel ordenamiento procesal, no
era aplicable si l a autoridad a d m i n i s t r a t i v a no se pronunciaba acerca
del reclamo incoado por el particular accionante.
E n u n caso, el alto T r i b u n a l explicó los fundamentos de dicho crite-
rio, señalando que cuando l a Administración se expide en forma expre-
sa, quien se siente agraviado tiene l a obligación de deducir la acción
dentro del plazo que instituye el ordenamiento jurídico. Agregó, en
abono de lo expuesto, que razones de seguridad y estabilidad en los de-
rechos imponen obligar a los interesados a adoptar una decisión en u n
término perentorio: o demanda o consiente. Pero cuando la Adminis-
tración no resuelve nada, colocando al interesado en la incertidumbre
de u n posible resultado favorable a sus derechos, le impone l a obliga-
ción de reclamar por escrito el pronunciamiento pertinente; y ante el
silencio de la Administración tiene derecho a demandar, sin que se le
haya fijado plazo alguno como en el caso de una resolución denegatoria.
Y esto es así, porque sin una negativa expresa, el interesado mantiene
su expectativa de u n pronunciamiento favorable, aunque sea tardío
2) ¿Cuál es l a solución que adopta en esta materia el nuevo Código?
E n su redacción original, esto es, en el texto aprobado por la ley
12.008, se regulan los diferentes supuestos de silencio administrativo
y no se prevé nada sobre l a aplicación de los plazos de caducidad cuan-
do se configura esa especial situación procesal.
De todos modos, cabía entender razonablemente que dichos plazos
no regían. T a l solución se imponía por dos razones fundamentales:
a) ante todo, por cuanto las normas que instituyen los plazos para
acudir judicialmente articulando u n a pretensión anulatoria de actos
administrativos, establecen que aquéllos se computan a p a r t i r de la
respectiva notificación (ver arts. 18, 69, 72 y 74 del Código citado), lo
cual pone de relieve que l a existencia de u n acto expreso constituye u n
requisito imprescindible para l a aplicación de los referidos plazos;
b) además, si se hubiese querido modificar el anterior régimen del
Código Várela, es obvio que el legislador lo hubiese dispuesto en forma
expresa y categórica, t a l como lo h a n hecho distintos Códigos conten-
cioso administrativos provinciales.
L a cuestión se complica al sancionarse la posterior ley 12.310, que
modificó distintos artículos del Código aprobado por la ley 12.008.
En efecto, entre otras modificaciones se incluye una relativa al tema
que estamos analizando, pues el legislador le agrega u n inciso 2 al artí-
53 Causa B-47.291, "Marasco, A r t u r o " , del 3/5/77, registrada en D J B A , 113-81.
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Carlos R. Tribiño
culo 18, en el cual se establece que no regirá el plazo de caducidad esta-
blecido en el inciso 1, cuando tratándose de pretensiones de anulación,
se configurase cualquiera de los supuestos de silencio administrativo
previstos en el Código.
Sin embargo, el Poder Ejecutivo de la Provincia observó -a través
del decreto n° 1937, del 2 de agosto de 1999- el inciso en cuestión, ra-
zón por l a cual dicha disposición no entró en vigencia (art. 108 de la
Constitución local).
En los considerandos del referido decreto de veto se consignan los
fundamentos de aquella medida. Se expresa allí que "las previsiones
del artículo 16 del Código de marras atinentes al silencio administra-
tivo como las disposiciones de su artículo 76 referidas al amparo por
mora y demás legislación vigente en l a materia (v.gr. artículo 79 del
decreto ley 7647/70 de Procedimiento A d m i n i s t r a t i v o ) constituyen u n
plexo normativo con elementos suficientes para p e r m i t i r a los magis-
trados del fuero i n t e r p r e t a r el momento a p a r t i r del cual debe contarse
el plazo, cualquiera fuera el supuesto sometido a su consideración, evi-
tándose de t a l modo l a falta de certeza y paralela inseguridad jurídica
que acarrearía l a extensión sine die del término para interponer la
correspondiente demanda".
Consideramos que el veto en cuestión es desafortunado, pues del
párrafo transcripto precedentemente se infiere que el Poder Ejecutivo
entiende que, en el supuesto de silencio, resultaría posible la aplica-
ción de los plazos de caducidad de l a pretensión anulatoria que prevé
el ordenamiento procesal cuando en realidad ésa es una conclusión que
no armoniza con las previsiones contenidas en el Código de la materia.
Ello es así toda vez que, conforme quedó expuesto anteriormente las
disposiciones pertinentes de aquel ordenamiento r i t u a l (arts. 18, 69,
72, 74), claramente preceptúan que los plazos respectivos se computan
desde la notificación del acto impugnado, lo cual excluye toda posibi-
lidad de pretender aplicar tales plazos en los casos en que no hay acto
alguno enjuiciable, sino u n a mera ficción legal
Procede recordar, asimismo, que este criterio fue el fijado invaria-
blemente por la jurisprudencia de la Suprema Corte bonaerense con
relación al plazo de t r e i n t a días instituido en el artículo 13 del Código
Várela. T a l circunstancia aparece como relevante en el tema que es-
54 GRECO, Carlos M . , "Sobre el silencio de l a Administración", L L 1980-C-780;
HUTCHINSON, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Astrea, p. 196;
DIEZ, M a n u e l M . , ob. cit., t . H , p. 245.
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 El nuevo proceso contencioso administrativo
tamos examinando, dado que si el legislador hubiese querido i n s t i t u i r
u n régimen diferente en el nuevo ordenamiento procesal lo hubiese
consignado en forma expresa.
Si bien lo expuesto resulta más que suficiente para demostrar el
error conceptual en que incurrió el Poder Ejecutivo al vetar la modifi-
cación introducida por la ley 12.310 en el ya citado artículo 18, puede
ser de u t i l i d a d efectuar algunas consideraciones adicionales sobre el
tema en análisis.
Diversos autores h a n cuestionado las disposiciones de algunas nor-
mas provinciales en cuanto fijan plazos de caducidad para accionar en
caso de silencio administrativo denegatorio. Así por ejemplo, FÍORINI
expresa: " L a Administración Pública, por estas disposiciones t a n i n -
justas, vence al administrado en dos oportunidades y sin razón alguna,
en la p r i m e r a no resolviendo nada, y en la segunda, haciendo caducar
el recurso por la real dificultad que tiene el particular para precisar el
comienzo de la fecha en que se califica definitivamente que no se ha
hecho n i resuelto nada"
En u n sentido análogo M U Ñ O Z señala que las complejas elucubra-
ciones elaboradas en torno a la naturaleza del silencio de la Adminis-
tración, dejan u n poco en la penumbra una circunstancia elemental: el
silencio de l a Administración nace de u n a infracción de la A d m i n i s t r a -
ción: ella es la única culpable de su retraso
Por su lado la Corte Suprema Nacional, en distintos pronuncia-
mientos, revocó decisiones de tribunales provinciales que aplicaron el
plazo de caducidad de la acción a demandas contencioso administra-
tivas promovidas ante el silencio de la Administración. Entre otras
consideraciones, el alto T r i b u n a l federal manifestó que el criterio en
cuestión importaba premiar la actitud negligente de la Administración
y hacer jugar en contra del particular la figura del silencio administra-
tivo que, en rigor, está i n s t i t u i d a en su favor ^"^.
E n suma: no obstante las consideraciones expuestas por el Poder
Ejecutivo al vetar el inciso 2 del artículo 18 que introdujo la ley 12.310,
entendemos que, cuando se configura cualquiera de los supuestos de
55 FÍORINI, Bartolomé, ob. cit., p. 265.
56 MUÑOZ, G u i l l e r m o A., Silencio de la Administración y plazos de caducidad,
trea, p. 110.
57 "Chacofi S.A.C.I.F. e I.'", Fallos, 315:656: "Colegio Bioquímico del Chaco", Fa-
llos, 316:2477; " B i a i n " , Fallos, 318:1349.
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Carlos R. Tribiño
silencio a d m i n i s t r a t i v o que prevé el artículo 16 del Código, no resultan
aplicables los distintos plazos de caducidad que fija ese mismo ordena-
miento procesal.
V I I I . Oportunidades procesales para verificar
el cumplimiento de los plazos
Como ya manifestamos con anterioridad, la limitación temporal
para acceder al proceso contencioso administrativo constituye uno de
los requisitos de admisibilidad de esa vía impugnatoria. Por t a l mo-
tivo, el t r i b u n a l competente debe verificar de oficio si el mismo se en-
cuentra cumplido en cada caso concreto.
Precisamente, el artículo 31 del nuevo Código impone a l órgano j u -
dicial que, luego de contar con los expedientes administrativos v i n -
culados al l i t i g i o (o, en su caso, vencido el plazo para su remisión), se
pronuncie acerca de los requisitos de admisibilidad de la pretensión.
Para el caso de que ella no cumpliera con alguno de tales requisitos,
el mismo artículo establece que, de ser ello posible, el juez "determi-
nará la subsanación de los defectos incurridos dentro del plazo que al
efecto fije, el que no podrá ser inferior a cinco días, bajo apercibimiento
de desestimar la pretensión. Si ello fuera improcedente, declarará i n -
admisible la pretensión deducida" (inc. 3).
Esta etapa procesal se conoce con la denominación de habilitación
de la instancia y tiene por finalidad evitar la sustanciación de proce-
sos en los cuales, en definitiva, no se ha de entrar a decidir la cuestión
de fondo.
Si en esta oportunidad no se desestima la pretensión y, por el con-
trario, se corre traslado de la demanda, la parte accionada puede poner
de resalto el vencimiento del plazo en cuestión a través de la excepción
previa de "inadmisibilidad de la pretensión" que contempla el artículo
35 inc. 1, apartado i) del Código de la materia Cabe tener en cuenta
que, en dicho ordenamiento procesal administrativo, las excepciones
de previo y especial pronunciamiento se deben plantear dentro de los
58 Ver TRIBIÑO, Carlos R., "La habilitación de la instancia en el proceso contencioso
a d m i n i s t r a t i v o " , L L 1993-B-754/755.
As-
59 E n el Código Várela la cuestión debía encauzarse a través de la excepción de
incompetencia reglada en el a r t . 39 inciso 1°. Para a m p l i a r sobre el tema, ver TRIBIÑO,
Carlos R., "Las excepciones previas en el proceso contencioso a d m i n i s t r a t i v o de la
Provincia de Buenos Aires", ED 102-965.
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 El nuevo proceso contencioso administrativo Carlos R. Tribiño

primeros quince días del plazo para contestar la demanda, y en t a l
caso se suspende el referido plazo "en relación a todos los emplazados
en la causa, a u n respecto de aquellos que no las hubiesen opuesto"
(art. 34 inc. 1).
A diferencia de lo que establecía el Código Várela ^° en el nuevo or-
denamiento r i t u a l no es procedente el planteo de inadmisibilidad de la
pretensión como defensa de fondo al contestar la demanda.
Esa solución rige para el proceso ordinario previsto en el Título I
del Código, pero cuando se t r a t a de pretensiones anulatorias de actos
que se sustancian por los procesos especiales previstos en los capítulos
I y I I del Título I I las excepciones previas se deben plantear en el
escrito de responde y ser resueltas por el juez en la sentencia (conf.
arts. 69 inc 5 y 72).
Procede remarcar que la articulación de esta defensa procesal por
parte de la accionada, no encuentra obstáculo alguno en la circunstan-
cia de que, con anterioridad, el t r i b u n a l haya habilitado la instancia,
puesto que t a l decisión sobre la admisibilidad de la pretensión es pro-
visional y no causa estado Dado que el mismo ordenamiento legal
prevé la articulación de excepciones con posterioridad al dictado de
aquella providencia, queda desplazada cualquier posibilidad de acor-
dar carácter preclusivo a la misma.
Ahora bien, u n a vez superadas esas etapas procesales (planteamien-
to de excepciones previas o, en su caso, contestación de la demanda), la
extemporaneidad de la demanda no es susceptible de enjuiciamiento
por parte del t r i b u n a l contencioso administrativo
Precisamente esa solución ya venía impuesta por la jurisprudencia
de la Corte Suprema Nacional, a p a r t i r de la causa "S.A. Ecofisa y S.A.
Maragua c/Provincia de Buenos Aires" E n esa oportunidad el alto
T r i b u n a l revocó, sobre la base de la doctrina de la arbitrariedad, una
sentencia de la Suprema Corte bonaerense que había desestimado por
extemporánea una demanda contencioso a d m i n i s t r a t i v a , pese a que
esa defensa no había sido articulada por l a parte demandada en el
transcurso del juicio. L a Corte federal consideró que mediaba u n des-
conocimiento de la garantía de la defensa en juicio (art. 18 CN), pues
la cuestión atinente a la caducidad de l a acción se había resuelto de
oficio, sin sustanciación alguna y sin oportunidad de defensa para la
actora.
Ese mismo criterio adoptó l a Corte Suprema Nacional en diversos
casos posteriores, con respecto a sentencias emanadas de tribunales
provinciales contencioso administrativos, en las que se desestimaron
demandas por su improcedencia formal, pese a que no había existido
planteo alguno por la parte accionada

60 E n el citado Código se preveía que la parte accionada podía plantear las excep-
ciones del artículo 39 como articulación previa, dentro de los primeros 15 días del pla-
zo para contestar la demanda, o como defensa de fondo en el escrito de responde (conf.
arts. 41 y 63). Para a m p l i a r , ver TRIBIÑO, Carlos R., "La contestación de la demanda en
el proceso contencioso a d m i n i s t r a t i v o bonaerense", L L 1994-C-810.

61 Cabe tener en cuenta que en los mencionados capítulos se r e g u l a n los siguien-

tes procesos, que tienen una tramitación abreviada en relación a l denominado proceso
ordinario: "Proceso sumario de i l e g i t i m i d a d " , "Impugnación de sanciones en materia
de empleo público".

62 Conf. ARGAÑARÁS, M a n u e l J . , ob. cit. pp. 280/281; GRAU, A r m a n d o E., ob. cit.. p.
130.

63 Ello surge en forma expresa del nuevo Código procesal, pues en el artículo 31
inc. 2 establece lo siguiente: "No habiéndose declarado incompetente el juez y decla- 64 Fallos, 295:784 (sentencia del 9/9/76).
rada la a d m i s i b i l i d a d de la pretensión, aquél no podrá volver sobre ello, salvo que se
oponga alguna de las excepciones previstas en el artículo 35 del presente Código". 66 Fallos, 297:531; 298:116; 311:569; 313:327 y 316:239, entre otros.
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