Evolución del uso de la prisión en la España

democrática

Describe la evolución de las tasas de prisión y explica los

factores que han podido influir en esa evolución

Como ha señalado cid (2020) si se observa la figura

existen, a grandes rasgos, cuatro etapas en la evolución de
las tasas de encarcelamiento: en la primera etapa (1980-
1994) se produce un gran crecimiento de la población reclusa,
en una segunda etapa (1995-2001) la tasa de población reclusa
se estabiliza, en la tercera etapa (2002-2010) se produce un
segundo incremento de la población reclusa y finalmente en
la cuarta etapa (2011-2018), la población reclusa se reduce.

Figura 1. Tasa de población reclusa en España 1980-2018.

Fuente: Cid (2020)
Vamos a exponer con detalle cuáles son los factores que
han podido influir en el diferente uso de la prisión que se
ha realizado en cada etapa.
1. Período 1980-1994
Todos los autores están de acuerdo en destacar que el
incremento de la población penitenciaria en esta etapa está
relacionado especialmente con el aumento de las tasas de la
criminalidad que se vivió en esta etapa de transición
democrática. Los países que se encuentran en procesos
transicionales, como los que España vivió en estos años,
suelen experimentar un aumento de la delincuencia fruto de
los grandes cambios sociales que se producen en un escaso
período de tiempo. Además en esta época se produjo en España
un grave problema en relación con el consumo de las drogas,

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especialmente de la heroína, que llevó a muchos de estos
heroinómanos a las cárceles (Brandariz, 2015), especialmente
por la comisión de delitos de robo y de tráfico de drogas
que llegaron a representar un 40% del total de las condenas
(Cid, 2020).

2. Período 1995-2001
En esta etapa el sistema penitenciario español comenzó a
dejar atrás las consecuencias políticas y sociales de la
transición democrática y esto transformó en cierta medida el
uso que se hizo de la prisión.
Así, desde el punto de vista social el fin de la heroína
por la aparición de nuevas drogas y su consiguiente bajada
de precio, además de la constatación de los increíbles
efectos que producía en la salud de sus consumidores, puso
fin a un problema que había llenado las cárceles españolas
con un perfil de preso muy específico. De igual modo la
mejora de la situación económica (aumento constante de PIB,
descenso del desempleo, etc.), supuso el descenso progresivo
del perfil de delincuente marginal que caracterizaba la
población penitenciaria. En palabras de Brandariz (2015:10):
“Si hasta esa fase [la población penitenciaria]
había estado compuesta, de forma claramente
hegemónica, por los sujetos criminalizados en el
marco de la que podría denominarse la lucha contra
la heroína, esa estructuración comienza a
diversificarse. Las personas caracterizadas por
carencias económicas, sociales, formativas,
laborales de diverso género […], van compartiendo de
forma creciente el espacio carcelario con un
conjunto mucho más heterogéneo de reclusos […]. No
obstante, se trata de un proceso gradual, y que solo
se afirmará en el decenio siguiente. A fines de los
años '90 la población mayoritaria de las prisiones
continuaba acomodándose a la figura subjetiva del
heroinómano criminalizado”.
En el ámbito de la criminalidad esta situación social
más estable, pareció venir acompañada de una reducción de la
delincuencia grave lo que produjo dos efectos, aparentemente
contradictorios, que en realidad no lo son tanto. Por un
lado, la mayor frecuencia de delincuencia leve supuso la
aplicación de condenas alternativas a la privación de
libertad y por lo tanto un menor uso de la prisión (ver más
abajo); sin embargo, por otro lado, las condenas que sí se

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cumplían en prisión pasaron a ser más largas, comenzando así
a consolidar una tendencia que ha caracterizado nuestro
sistema penitenciario 1 (Cid, 2020).
Desde el punto de vista de la política criminal, la
aprobación del nuevo código penal, el denominado código penal
de la democracia, supuso una renovación del sistema de penas
de las medidas alternativas a la privación de libertad que
aunque no empezaron a aplicarse directamente fueron
paulatinamente calando en la práctica de la justicia penal
española, especialmente el ámbito de la delincuencia leve,
permitiendo la posibilidad de suspender las penas de menos
de dos años de prisión o la aplicación de los arrestos de
fin de semana, los trabajos en beneficio de la comunidad o
la multa. Además la recepción de la doctrina europea en
materia penitenciara supuso en esta primera etapa un primer
cuestionamiento al uso excesivo que se venía haciendo de la
prisión preventiva y a la promoción de la excepcionalidad de
uso (Cid, 2020).
De igual manera, aunque el nuevo código penal eliminó la
redención de penas por el trabajo, y esto podría haber
supuesto un mayor uso de la prisión en algunos supuestos; en
este período la mayoría de la población penitenciaria había
sido juzgada con el código penal antiguo y, por tanto,
pudieron beneficiarse de su aplicación (Brandariz, 2015).
Finalmente, y en el ámbito de la administración
penitenciaria se llevaron a cabo transformaciones
importantes. Especialmente, se mejoraron de manera
significativa las infraestructuras disponibles a través del
plan de amortización y creación de centros penitenciarios.
Junto con la creación de los denominados centros tipo que
mejoraron las condiciones de vida de los presos, evitando
los problemas de sobre ocupación y las infraestructuras
obsoletas, se empezó a impulsar el cumplimiento de las
condenas basado en el sistema progresivo. Si bien para su
consolidación habría que esperar todavía un poco más, ya que
los primeros CIS no pudieron ejecutarse en este período por
problemas presupuestarios (Brandariz, 2015)
3. Período 2002-2010
Como señala Brandariz (2015: 13) la primera década del
siglo será recordada por la significativa expansión de la

1 Como se comprobó en la práctica de los datos de la prisión, según los

datos de SPACE I España es uno de los países donde el cumplimiento de
las penas es más largo, 21,4 meses en 2018 frente a los 8,2 de la mediana
europea.

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prisión que llegó a alcanzar en 2009 una tasa 167,6, de las
más altas de Europa. Esta expansión obedece, como es obvio,
a una pluralidad de factores. Entre los más importantes
estarían los efectos de la aplicación de un código penal (el
de 1995) más severo que el anterior, así como de sus
posteriores reformas que expandieron la política criminal de
manera extensiva (criminalizando más conductas) e intensiva
(castigándolas más duramente, penas más largas). Cada una de
estas políticas ha tenido efectos diferentes en el uso de la
prisión.
Por un lado, la intensificación de la política criminal
que se produjo con la excusa de adoptar medidas para la lucha
contra el terrorismo y la inseguridad ciudadana supuso el
desarrollo una respuesta más severa, de carácter
incapacitador, en donde el uso de la prisión fue mayor
(Brandariz, 2015). Por ejemplo, la reforma de la LO 7/2000
aumentó las penas para los comportamientos más graves
(terrorismo, asesinato, violación); la LO 7/2003 promovió un
cumplimiento efectivo e íntegro de las penas (aumentado el
límite máximo de las penas a 40 años en caso de concurso
real, se estableció un periodo de seguridad para que las
penas de más de 5 años de prisión deban cumplir la mitad de
la condena en prisión antes de acceder al tercer grado y se
exigió el pago de la responsabilidad civil para acceder al
tercer grado y la libertad condicional). Finalmente, la LO
15/2013 aumentó la severidad de las reglas de determinación
de la pena en materia de concurrencia de circunstancias
modificativas genéricas y de delito continuado, introdujo
una circunstancia agravante genérica de multirreincidencia,
endureció el castigo por la comisión reiterada de
determinadas faltas contra las personas o contra el
patrimonio y redujo el límite mínimo de la pena de prisión,
de 6 a 3 meses.
Por otro lado, se produjo también una mayor
criminalización de conductas. La LO 11/2003 elevó a la
categoría de delito el maltrato ocasional en el ámbito
doméstico y la Ley integral contra la violencia de género
(LO 1/2004) aumentó las penas para el caso de que en el
maltrato ocasional la víctima fuera la mujer pareja y además
elevó también a la categoría de delitos las amenazas y
coacciones leves en el caso de que la víctima fuera la mujer.
De igual modo, en el año 2007, el código penal reformó los
delitos contra la seguridad vial al tipificar como delito la
conducción a velocidad excesiva, con una tasa de alcohol
determinada o sin permiso de conducir. Sin embargo, esta
extensión de la política criminal ha producido un menor uso

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de la prisión según Cid (2020). Así sostiene el autor que
estas nuevas formas de delincuencia han intensificado la
actividad policial y judicial para condenar estos nuevos
delitos, sin embargo al ser delitos de gravedad media las
entradas en prisión por estos delitos se han reducido.
No obstante, además de lo anterior son muchos autores
los que están de acuerdo en señalar que la expansión
penitenciaria que se produjo en este período no podría
haberse producido sin lo que Brandariz (2015: 17) denomina
“inserción masiva de sujetos migrantes en los circuitos de
la criminalización”. En efecto, el aumento de la población
penitenciaria también puede atribuirse al mayor uso que se
hizo en este período de la prisión con la población de
delincuentes extranjeros.
España pasó a convertirse en un país receptor de
inmigrantes en 1996 y muy especialmente como se muestra en
la figura desde el año 2000. Sin embargo, su presencia en
las cárceles españolas no se corresponde con el porcentaje
de población inmigrante asentada en el país con respecto al
total de españoles (10,1%), sino que existe una
sobrerrepresentación de extranjeros en las prisiones
españolas.

Figura 2. Ratio de extranjeros en España por 1.000

habitantes. Fuente: elaboración propia a partir de INE

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 Las explicaciones de este mayor uso de la prisión con
este sector de la población son varias como ha expuesto
García España (2017: 18-20). Las vemos a continuación.
Por un lado, hay un factor que puede alterar la
constatada sobrerrepresentación de extranjeros en prisión.
Sostiene García España que la población extranjera en prisión
no se corresponde exactamente con la población asentada en
el país. La población inmigrante que está registrada
oficialmente hace referencia a los extranjeros de terceros
países a la Unión Europea con tarjetas de residencia y a los
empadronados en un intento por contabilizar también los
inmigrantes en situación irregular. Sin embargo, hay una
considerable población que no se computa en dichas cifras
por no considerarlos inmigrantes. Entre ellos estarían los
extranjeros procedentes de países de la Unión Europea, la
población flotante compuesta por turistas, transeúntes, etc.
Sin embargo, en el ámbito penitenciario, todos los
extranjeros, estén residiendo o no en España, sean de la
procedencia que sean, se computan en la cifra de presos
extranjeros.
Por otro lado, se ha demostrado que la población
extranjera, ante la comisión de un delito, tiene más
posibilidades de permanecer en prisión. Así, por ejemplo, es
más fácil que se decrete con ellos la prisión preventiva,
con el argumento de que tienen más facilidad para evadirse
de la acción de la justicia que los nacionales 2. También se
ha argumentado que los extranjeros pasan más tiempo en
prisión porque tienen más dificultades para acceder al medio
abierto (tercer grado y libertad condicional). Así, tanto la
Administración del Estado como la Administración catalana
cuentan con instrucciones y circulares donde se menciona la
situación de irregularidad del extranjero como una situación
de riesgo de cara a la concesión de permisos y de medio
abierto.
En definitiva, estos argumentos explicarían que sobre
la población de delincuentes extranjeros se estaría haciendo
un mayor uso de la prisión, que habría contribuido a aumentar
las tasas de población penitenciaria del sistema español.
Recordando que este mayor uso no se debe a una mayor
actividad delictiva por parte de los extranjeros que están
en España, sino más bien de las respuestas diferenciadas que

2 Este dato sobre el que ya se ha hablado en este curso, se puede

contrastar en los datos que aporta SPACE y que tenéis colgados en el
campus virtual. La proporción de presos preventivos extranjeros supera
entre el 10-15% del porcentaje total de presos preventivos.

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desde el sistema judicial y penitenciario se da a los
extranjeros.

4. Período 2010-2018
La población penitenciaria experimentó a partir de 2010
un descenso paulatino. Hay de nuevo algunas hipótesis que
podrían explicar el descenso, y como hemos visto al analizar
otros períodos, algunas de esas razones son de carácter
social y otras derivan de la aplicación práctica de la
política criminal y penitenciaria del momento.
Así en el ámbito social lo más destacado puede ser el
impacto de la crisis económica en España que empezó a ser
especialmente intenso en el país a partir del año 2010, punto
de partida precisamente del inicio del descenso de las tasas
de población penitenciaria. La crisis económica no produjo,
en contra de lo esperado un aumento de la delincuencia, sino
todo lo contrario; pero, sí provocó un profundo recorte de
todo el gasto público que afectó a todas las
administraciones, y por tanto también a la penitenciaria.
Como señala Brandariz (2015:20):
En ese proceso abrupto de crisis económica, de
reparto inequitativo de los recursos disponibles y
de recorte severo del gasto público, el sistema
penitenciario no podía continuar su fase expansiva;
más aún […] ni siquiera podía mantenerse en una fase
de estabilidad de su población. En tal contexto, el
sistema penitenciario español tuvo que adaptarse a
la escasez de recursos.
Así para contener el gasto de la administración
penitenciaria se adoptaron algunas decisiones en materia de
ejecución penal que lograron disminuir el costoso uso de la
prisión que se estaba realizando en España.
En primer lugar, una de las primeras decisiones que se
adoptó fue recudir el uso excesivo de la prisión que se
estaba llevando a cabo con la población extranjera. La
estrategia para descongestionar las prisiones fue a través
de la excarcelación de los presos extranjeros. Una de las
medidas de excarcelación que más se impulsó con este
colectivo fue la expulsión como medida sustitutiva de la
pena de prisión del art. 89 CP (García España, 2017).
En segundo lugar, se considera por todos que la reforma
de la LO 10/2015 también ayudó a reducir el uso de la prisión
en España. Por una parte, porque se rebajaron las penas

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asociadas al delito de tráfico de drogas, muy prevalente en
el ámbito carcelario; y por otra, porque hizo potestativo,
esto es, no obligatorio, el cumplimiento del período de
seguridad para poder clasificar en tercer grado a los
reclusos que hubieran cometido delitos que llevan aparejadas
penas de más de 5 años de prisión y lo relegó solo para
algunos delitos específicos y muy poco habituales en
prisión(terrorismo, crimen organizado, agresiones sexuales
a menores y corrupción de menores).
En tercer lugar, en esta época se produjo una reducción
significativa del uso de la prisión preventiva que es
fácilmente contrastable con los datos que aporta el informe
SPACE que hemos analizado en este curso. Así, en el año 2010
el porcentaje de presos preventivos era 20,7%, en 2015 de
12,7% y el último dato de 2018 es de 14,7%.
En cuarto y último lugar, la administración
penitenciaria en España habría ayudado a descongestionar las
cárceles fomentando el uso del régimen abierto y la libertad
condicional. Para algunos esta política se debe
especialmente a un problema presupuestario y a la necesidad
de recortar gasto (Brandariz, 2015); sin embargo, otros ven
también la influencia de la legislación europea que ha ido
incorporándose progresivamente en la práctica judicial
española (Cid, 2020).

En definitiva se puede concluir que el uso de la prisión

en España ha estado influido de maneras muy diferentes y en
ocasiones antagónicas por:
1) Las tasas de la criminalidad que propiciaron un aumento
del uso de la prisión durante el período 1980-1994 y
que han reducido su uso en el resto de períodos debido
a que la gravedad de las conductas se ha reducido.
2) El proceso de europeización que ha supuesto una apuesta
por la aplicación de las penas alternativas en la
delincuencia leve, una reducción del uso de la prisión
preventiva y de la promoción de la libertad condicional
como la forma natural de transición entre la prisión y
la comunidad.
3) El efecto de una política criminal más dura que ha
apostado por penas más largas y por un cumplimiento
íntegro de las mismas, dificultando durante la fase de
ejecución la posibilidad de anticipar el fin de la
condena mediante la libertad condicional.
4) Una política criminal y penitenciaria muy severa con el
colectivo de delincuentes extranjeros.
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