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Expediente: 2004-08983-18-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrado Relator: Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
Sin embargo, en forma unilateral, sin que se les haya dado aviso de ningún inicio de
trámite, por interés de los concejales Ángel Zenteno y Miguel Crespo, que a su vez son
miembros del Sindicato de Transportes Germán Busch, los recurridos revocaron la
“Ordenanza Municipal 07/98” (sic.), para favorecer el monopolio de transporte del otro
Sindicato, utilizando normas retroactivamente, arguyendo que no se habían cumplido los
requisitos para pronunciar la Ordenanza mencionada. Enterados por comentarios de esa
tramoya, pidieron al Concejo Municipal de Tiraque, mediante escrito de 3 de febrero de
2004, que deje sin efecto el tratamiento que pensaba dar a la Ordenanza Municipal (OM)
07/98, expresándole su preocupación por el conflicto social al que daría lugar su
revocatoria o derogatoria, y que como parte afectada requerían ser oídos y que se observe el
procedimiento administrativo municipal, pues lo contrario significaría la vulneración de sus
derechos y garantías constitucionales.
Sin pronunciarse sobre su petitorio en forma previa a cualquier decisión y notificar su
determinación, como correspondía, los concejales recurridos revocaron unilateralmente la
Ordenanza referida, en base a la presión ejercida por los transportistas del Sindicato
Germán Busch, privándoles a sus afiliados del trabajo, con funestas consecuencias sociales,
máxime si las supuestas omisiones de esa Ordenanza eran subsanables o podían
convalidarse al ser imputables al propio Concejo Municipal que debió exigir el
cumplimiento de algún aspecto formal o la presentación de documentos; supuestos que no
son omisiones de fondo. Además, los recurridos al abrogar la OM 07/98 luego de cinco
años de vigencia, ha obrado sin competencia, cayendo sus actos en la nulidad prevista por
el art. 31 de la Constitución Política del Estado (CPE), ya que cualquier decisión debieron
adoptarla previa citación, que es la que abre su competencia, pero como se dijo, en este
caso no existe proceso ni citación.
En mérito a todo lo detallado, al no existir otro medio idóneo y requerir tutela con urgencia,
plantean el presente recurso.
Los concejales y el Alcalde recurridos, por informe escrito de fs. 122 a 126 expresaron lo
siguiente:
Por nota de 14 de enero de 2004 recibida el mismo día, Quintín Rojas Ricaldes y otros, en
representación del Sindicato de Autotransporte Mixto Tte. Cnl. Germán Busch, solicitaron
la revocatoria de la OM 07/98, denunciando que la misma no cumplía con las formalidades
previstas por ley; que jamás habría sido aprobada por el Concejo Municipal, y que fue
librada única y exclusivamente por amistad y parentesco con el Presidente y el Secretario
del Concejo de ese entonces.
Aclararon que el Concejo actuó con plena competencia y en uso de sus atribuciones, sin
que fuera necesario abrir un proceso administrativo para una situación como la señalada, no
habiendo vulnerado ningún derecho ya que hasta la fecha el Sindicato “2 de Junio”
continúa trabajando y operando con absoluta normalidad, conforme acreditan las
certificaciones de Tránsito de Shinahota y Villa Tunari. Por otra parte, la Ordenanza no
podía ser objeto de convalidación ya que nunca fue considerada, aprobada o votada, y en
todo caso los actores debieron solicitar la reconsideración incursa en el art. 22 de la LM,
omisión que determina la improcedencia del recurso. Tampoco se aplicó retroactivamente
la Ley de Municipalidades, cuyo art. 3 Transitorio no es aplicable al caso ya que se refiere a
trámites municipales inconclusos, y en la especie la Ordenanza es inexistente al no haber
participado en su emisión el Concejo Municipal.
I.2.3. Resolución
Luego de escuchar los fundamentos de las partes, el Juez mediante Auto rectificó los
nombres y apellidos de los recurridos, aclarando que son Ángel Zenteno Zevallos, Jesús
Miguel Crespo Claros, Claudina Herrada García, Wilma Elizabeth Aliendres Ricaldes y
Pedro Quinteros Parra.
Acto seguido, a través de la Resolución de 30 de abril de 2004, cursante de fs. 129 a 132,
declaró procedente el recurso con referencia al derecho de petición, e improcedente en
cuanto a la seguridad jurídica, al derecho al trabajo y a la nulidad de la OM 03/2004, así
como contra el recurrido Pedro Quinteros Parra, con los siguientes argumentos:
a)La OM 07/98 fue tachada de nula de pleno derecho argumentando que fuera inexistente
porque no se encuentra registrada en el Libro Oficial del Consejo Municipal de Tiraque, en
consecuencia, al ser anómala por no haberse seguido los pasos para que la Resolución surta
efecto legal, y estando cuestionada su existencia no puede otorgarse la tutela solicitada,
llamando la atención que no obstante argumentarse la inexistencia del acto señalado, por
OM 03/2004 se haya dispuesto su abrogatoria con el argumento de haber sido emitida en
fecha distinta a la sesión ordinaria del Concejo.
b)Respecto al recurso de revocatoria de la Ordenanza Municipal planteada ante el Concejo
por memorial de 9 de febrero de 2004, se acredita que la misma no fue providenciada,
como era obligación de los recurridos aunque no se haya hecho referencia al recurso
apropiado establecido en el art. 22 de la LM, restringiendo con ello el derecho a petición de
los actores, aclarando que dicha vía de reconsideración los recurrentes la tienen abierta, no
siendo el amparo sustitutivo de la misma.
c)La Resolución cuestionada 03/04 fue promulgada conforme a la actual Ley de
Municipalidades y no con la anterior, no siendo aplicable esta última.
d)No existe evidencia de la participación del alcalde municipal Pedro Quinteros Parra en
los hechos denunciados.
II. CONCLUSIONES
II.2. Por nota de 30 de 14 de enero de 2004 (fs. 85-87), la Directiva del Sindicato de
Transportes Germán Busch solicitó al Presidente del Concejo Municipal de Tiraque la
revocatoria de la OM 07/98, alegando una serie de problemas entre sindicatos. El 15 del
mismo mes y año los mismos directivos solicitaron al Presidente del Concejo Municipal los
reciban en la audiencia a verificarse ese día (fs. 89), al pie del oficio corre una nota
marginal que señala que la solicitud fue considerada por mayoría, habiéndose determinado
remitir los antecedentes a la comisión de transporte.
II.3. En el informe de 29 de enero de 2004 (fs. 90-91), el asesor legal del Concejo
Municipal de Tiraque sugirió al Presidente del Concejo Municipal se abrogue la OM 07/98,
al no cumplir con las formalidades exigidas por la Ley Orgánica de Municipalidades,
vigente en la fecha de su emisión, en virtud a que por una parte el sindicato no había
presentado la documentación requerida para esos casos y, por otra, el acta de la sesión
ordinaria de 25 de junio de 1998, donde debía tratarse la solicitud del Sindicato “2 de
junio”, consta que sólo se hizo referencia a la necesidad de que el sindicato peticionante
tenga una parada pero no se consideró ni voto la aprobación de la solicitud.
II.4. Por nota de 3 de febrero de 2004 (fs. 11), Luis Mérida Muriel y Miguel Vía Laime
solicitaron la suspensión del tratamiento de la OM 07/98 y les permita participar en su
tratamiento. Constando su recepción en la misma fecha en el Concejo Municipal.
II.6. El 10 de febrero de 2004 (fs. 14), Luis Mérida Muriel, Sixto Pérez Mamani y Filemón
Meneces Miranda, en representación del Sindicato de Transportes “2 de Junio” solicitaron
la revocatoria de la anterior Ordenanza Municipal al vulnerar su derecho al trabajo.
Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que
la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe
sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el
caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2
establece que: “ I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las
disposiciones de la presente Ley”.
Esta discrecionalidad tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de
la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó,
conformándose así, los principios de racionalidad, razonabilidad, justicia, equidad,
igualdad, proporcionalidad y finalidad. La Ley del Procedimiento Administrativo, en el art.
4. inc. p), establece en forma expresa el principio de proporcionalidad, que señala que “La
Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente
Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento”.
III.1.4. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el
principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que “en la
relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena
fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de
los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo”. Este principio ha sido
desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 95/2001, de 21 de diciembre,
señalando que “…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el
servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las
autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las
autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima
de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo
que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes
emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o
resoluciones obtenidas de las autoridades públicas”.
En coherencia con los principios antes anotados, el art. 27 de la LPA, señala que “se
considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la
Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad
administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades
establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es
obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.
El art. 32 de la LPA, señala que “Los actos de la Administración Pública sujetos a esta ley
se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación”.
De acuerdo a esta norma, se presume la validez de los actos administrativos; sin embargo,
el capítulo V de la LPA, establece los casos en que el acto administrativo puede ser
declarado nulo o anulable. Así, el art. 35 establece:
“I. Son nulos de pleno derecho los actos administrativos en los casos siguientes:
a) Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia por razón
de la materia o del territorio;
b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible;
c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido;
d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y
e) Cualquier otro establecido expresamente por ley.
II. Las nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos
administrativos previstos en la presente ley” .
“I. Serán anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción al
ordenamiento jurídico distinta de las previstas en el artículo anterior.
III. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas
sólo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo.
De acuerdo a las normas transcritas, tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos
administrativos, sólo pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos
administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia,
en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible
que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos,
aún cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración,
pues la Ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se
deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y
los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto
administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una
controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no
está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha
reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R, de 19 de agosto.
“La buena fe que debe presidir el tráfico jurídico en general y la seriedad del procedimiento
administrativo, imponen que la doctrina de los actos propios obliga al demandante a aceptar
las consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios actos voluntarios y
perfectos jurídicamente hablando, ya que aquella declaración de voluntad contiene un
designio de alcance jurídico indudable…” (Sentencia de 22 de abril de 1967).
“Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al
acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N). Principio
constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero
objetivamente contradictoria con respecto al propio comportamiento efectuado por el
sujeto”.
“La teoría del respeto al acto propio, tiene origen en el brocardo 'Venire contra pactum
proprium nellí conceditur' y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto
de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerado
si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria….”
(Sentencia T-295/99).
Ahora bien, no obstante lo anotado precedente, es criterio general de la doctrina que existen
actos que pueden ser revocados por razones de oportunidad, con el objetivo de satisfacer las
exigencias de interés público, caso en el que la Administración está obligada a indemnizar
al particular; en cambio, hay otros que no gozan de estabilidad y, por lo mismo, pueden ser
revocados por la Administración, por razones de utilidad pública, no siendo indemnizables,
salvo cuando ha existido culpa administrativa o cuando la Administración ha realizado una
incorrecta valoración del interés público. Son actos administrativos inestables, por ejemplo,
los permisos concedidos por la Administración, cuya vigencia y revocatoria dependerá de
la discrecionalidad de la Administración, apreciando si está o no de acuerdo con el interés
público.
III.3. Terceros afectados por actos administrativos
Precautelando los derechos de terceras personas, el art. 33 de la LPA, establece que “La
Administración pública notificará a los interesados todas las resoluciones y actos
administrativos que afecten a sus derechos subjetivos intereses legítimos”, norma
relacionada con el art. 16 de la LPA, que establece que las personas, en su relación con la
Administración Pública, tiene, entre otros, los siguientes derechos: “a) A formular
peticiones ante la Administración Pública, individual o colectivamente; c) A participar en
un procedimiento ya iniciado cuando afecte sus derechos subjetivos e intereses legítimos..”.
En ese sentido, las terceras personas que resulten afectadas en sus derechos por cualquier
resolución o acto administrativo, deben ser necesariamente notificadas para que puedan
asumir defensa y participar en el procedimiento ya iniciado, no siendo posible que la
Administración, en forma unilateral y sin el cumplimiento de las formalidades previstas por
ley, pueda revocar o modificar actos o resoluciones que reconozcan derechos a favor de los
administrados, sin el consentimiento de éstos.
El art. 2.II de la LPA, establece que “Los Gobiernos Municipales aplicarán las
disposiciones contenidas en la presente Ley, en el marco de lo establecido en la Ley de
Municipalidades". En este contexto, las normas de la Ley del Procedimiento
Administrativo, son aplicables al ámbito municipal, compatibilizadas con las contenidas en
la Ley de Municipalidades y, en consecuencia, las disposiciones que emanen del ejecutivo
o legislativo municipal, que definan alguna situación jurídica concreta, deben considerarse
como actos administrativos, y como tales, dentro del marco jurídico antes referido, se
presumen legales, legítimos y, por lo mismo, sólo pueden ser anulados, revocados o
modificados cuando se siga el procedimiento y los plazos establecidos por la Ley de
Municipalidades, conforme a los criterios señalados en la Ley del Procedimiento
Administrativo ( FJ III.2).
Lo señalado, no contradice el art. 21.IV de la LM, que establece que “Toda Ordenanza se
encuentra vigente mientras no fuera derogada o abrogada mediante otra Ordenanza emitida
por el Concejo del Municipio correspondiente. No existe declaratoria de desuso de
Ordenanzas Municipales”; pues, se debe tener presente que la atribución de derogar o
abrogar que tiene el Concejo Municipal, está referida a las Ordenanzas Municipales, las
que, conforme a los arts. 12.4 y 20 de la LM, son normas generales emanadas del Concejo
Municipal; y en tanto éstas cumplan con su carácter de generalidad podrán ser derogadas o
abrogadas por el Concejo Municipal, conforme a lo establecido por el art. 21 de la LM; sin
embargo, esta facultad no podrá ser ejercida en forma discrecional, sino que estará limitada
por los propios fines establecidos por la Ley de Municipalidades, deberá basarse en
criterios técnicos, políticos, económicos, sociales, etc., que sean atendibles y
proporcionados; es decir, que la actuación debe adecuarse a los fines de la norma y el acto
debe ser proporcional a los hechos o causa que los originen, atendiendo al principio de los
límites de la discrecionalidad ( FJ III.1.3.).
Ahora bien, cuando la Ordenanza Municipal no contenga normas generales sino que, por
una inadecuada utilización - común en nuestra realidad jurídica- defina una situación
concreta, creando, reconociendo o declarando un derecho subjetivo -que debió resolverse a
través de una resolución-, agotándose el procedimiento establecido por Ley, el Concejo
Municipal no podrá derogarla o abrogarla, por respeto a los derechos adquiridos por los
administrados, y los principios de legitimidad y buena fe.
En ese orden, conforme a los lineamientos legales y doctrinales referidos en los puntos
precedentes, corresponde determinar lo siguiente: 1. el carácter de acto administrativo
estable de la OM 07/98, y 2. la posibilidad de que sea abrogada por otra Ordenanza y, en su
caso, las condiciones que debían presentarse para abrogarla.
III.5.2. En ese sentido, la OM 07/98, podía ser abrogada siempre y cuando se hubieran
llenado las siguientes exigencias:
Por los fundamentos expuestos precedentemente, se constata que los concejales recurridos,
vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad jurídica y a la defensa de
los afiliados al Sindicato “2 de junio”; por lo que corresponde otorgar la tutela solicitada.
III.6. Con relación al co-recurrido, Pedro Quinteros Parra, Alcalde Municipal de Tiraque, el
presente recurso es improcedente, pues el mismo como autoridad ejecutiva no ha tenido
ninguna participación en la determinación asumida por el Concejo Municipal, por lo que
carece de legitimación pasiva.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts.
19.IV y 120.7ª de la CPE y los arts. 7 inc.8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional
(LTC), en revisión, resuelve:
1º REVOCAR en parte la Sentencia, cursante de fs. 129 a 132 pronunciada el 30 de abril de
2004 por el Juez de Partido de Punata.