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Gestion Ambiental Sistemica PDF
Gestion Ambiental Sistemica PDF
2001
GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
UN NUEVO ENFOQUE FUNCIONAL Y ORGANIZACIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
PÚBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA
EN EL ÁMBITO ESTATAL
i
1.4.2 El Estado como sistema integrado e interrelacionado de Organizaciones
Sociales 55
1.4.3 Categorización amplia para la Gestión Ambiental Sistémica en el ámbito
estatal 57
1.4.4 Estructura funcional genérica para la Gestión Ambiental Sistémica en el
ámbito estatal ........................................................................................................... 59
ii
2.1.4.3 Adopción y Transferencia de Tecnología............................................ 117
2.1.4.4 Coordinación y Articulación Interinstitucional .................................. 117
2.1.4.5 Estrategia Financiera ......................................................................... 118
2.2 FOMENTO AL DESARROLLO SOSTENIBLE —FDS— ............................. 118
2.2.1 Investigación Ambiental —IA— ........................................................ 120
2.2.2 Educación Ambiental —EA—............................................................ 122
2.2.3 Asistencia Técnica y Financiera a la Gestión Ambiental Empresarial —
ATFGAE—............................................................................................................ 123
2.2.3.1 ATFGAE a Empresas Comerciales ..................................................... 124
2.2.3.2 ATFGAE a Entidades Públicas Sectoriales ........................................ 133
2.2.3.3 ATFGAE a Entidades Territoriales..................................................... 134
2.2.3.4 ATFGAE a Organizaciones No Gubernamentales.............................. 145
2.2.3.5 ATFGAE a Entidades Públicas Ambientales Competentes................. 146
2.3 AUTORIDAD AMBIENTAL —AA—....................................................... 147
2.3.1 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental —MSEA— .............. 148
2.3.1.1 Sistemas de Información Ambiental —SIA— ...................................... 149
2.3.1.2 Estaciones y Redes de Monitoreo........................................................ 152
2.3.1.3 Laboratorios de Análisis ..................................................................... 154
2.3.2 Seguimiento y Control a factores de Presión Ambiental —SCPA—.. 154
2.3.2.1 SCPA a las Actividades Empresariales............................................... 157
2.3.2.2 SCPA a las Actividades Ciudadanas................................................... 161
2.3.2.3 Atención de Quejas, Reclamos y Derechos de Petición ...................... 162
2.3.2.4 Régimen Sancionatorio ....................................................................... 162
2.3.3 Administración y Manejo Ambiental —AMA—............................... 164
2.3.3.1 AMA de Actividades Empresariales .................................................... 165
2.3.3.2 AMA de Áreas de Manejo Especial..................................................... 184
2.3.3.3 AMA de Zonas de Alto Riesgo Natural ............................................... 187
iii
3.1.1.1 Revisión Histórica............................................................................... 192
3.1.1.2 Objetivos del Sistema de Gestión Ambiental —SGA— ....................... 199
3.1.1.3 Estructura del SGA ............................................................................. 200
3.1.1.4 Normas ISO serie 14000 sobre Gestión Ambiental............................. 201
3.1.2 Planificación y Evaluación Ambiental Empresarial — PEAEM— .... 202
3.1.2.1 PEAEM en Entidades Públicas Sectoriales ........................................ 204
3.1.2.2 PEAEM en Entidades Territoriales..................................................... 216
3.1.2.3 PEAEM en Empresas Comerciales ..................................................... 217
3.2 DESARROLLO SOSTENIBLE DE PRODUCTOS, PROCESOS Y SERVICIOS —DS
(PPS) — 219
3.2.1 Establecimiento de Sistemas de Gestión Ambiental según la Norma ISO
14001 220
3.2.1.1 Objeto y campo de aplicación de la norma ISO 14001 sobre SGA..... 221
3.2.1.2 Elementos constitutivos y requisitos del SGA según la norma ISO 14001
223
3.2.1.3 Estrategias para la implantación del SGA.......................................... 242
3.2.2 Adopción de la Estrategia de Producción Más Limpia —PML— ...... 245
3.2.3 Ejecución de Planes de Acción Ambiental —PAA— y/o de Programas
de Gestión Ambiental —PGA—............................................................................ 247
3.2.4 Ejecución de Planes de Manejo Ambiental —PMA— ....................... 247
3.3 CONTROL DE GESTIÓN AMBIENTAL —CGA—.................................... 248
3.3.1 Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental —AECA— .............. 248
3.3.1.1 Monitoreo, Seguimiento y Evaluación a los PEGA, PAA y PMA ....... 249
3.3.1.2 Auditorías Ambientales Internas a Sistemas de Gestión Ambiental —AAI
(SGA) — 250
3.3.1.3 Monitoreo, seguimiento y evaluación a Productos, Procesos y Servicios
—MSE(PPS) — ...................................................................................................... 251
3.3.2 Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental —ADCA— ............ 253
3.3.2.1 ADCA de Plan de Manejo Ambiental —ADCA de PMA— ................. 255
3.3.2.2 ADCA de Sistema de Gestión Ambiental —ADCA de SGA— ............. 255
3.3.2.3 ADCA de Productos, Procesos y Servicios —ADCA de PPS— .......... 256
3.3.3 Certificación Ambiental Voluntaria —CAV—................................... 256
3.3.3.1 Registro y Documentación —RD—..................................................... 259
iv
3.3.3.2 Verificación de Conformidad —VC—................................................. 259
3.3.3.3 Validación Ambiental Voluntaria —VAV— ........................................ 267
3.3.3.4 Otorgamiento o Negación de la Certificación Ambiental Voluntaria —
CAV— 268
v
5.2.1.2 Homogenización y/o normalización de actuaciones y desempeño de
todas las entidades del (SINA) ............................................................................... 294
5.2.2 Articulación Jurisdiccional de la Gestión Ambiental Pública —GAP—
298
5.2.3 Articulación Estatal de la Gestión Ambiental Pública —GAP— ....... 300
5.2.3.1 Actualización diseño del Sistema Nacional de Gestión Ambiental de
Colombia —(SINA)—............................................................................................. 301
5.2.3.2 Armonización de los instrumentos de planificación ambiental territorial
304
5.3 BONDADES DEL ENFOQUE SISTÉMICO PROPUESTO PARA LA GESTIÓN
AMBIENTAL PÚBLICA EN COLOMBIA ...................................................................... 306
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................... 309
SIGLAS Y ABREVIATURAS................................................................................ 39
vi
LISTA DE FIGURAS
vii
Figura No. 21 Tipos de empresas objeto de ATFGAE .................................... 124
Figura No. 22 Elementos básicos en la ATFGAE a las Empresas Comerciales
125
Figura No. 23 Elementos básicos en la ATFGAE a las Entidades Públicas
Sectoriales..................................................................................................... 133
Figura No. 24 Elementos Básicos en la ATFGAE a las Entidades Territoriales
135
Figura No. 25 Elementos básicos en la ATFGAE a las Organizaciones No
Gubernamentales .......................................................................................... 146
Figura No. 26 Elementos básicos en la ATFGAE a las Entidades Públicas
Ambientales Competentes ............................................................................ 146
Figura No. 27 Áreas de acción y elementos básicos en la función de Autoridad
Ambiental ..................................................................................................... 148
Figura No. 28 Instrumentos y Mecanismos para el MSEA.............................. 149
Figura No. 29 Mecanismos para el SCPA ....................................................... 156
Figura No. 30 Acciones básicas en la Administración y Manejo Ambiental —
AMA— 165
Figura No. 31 Instrumentos básicos para la AMA de Actividades Empresariales
169
Figura No. 32 Instrumentos económicos indirectos en la GAP ....................... 172
Figura No. 33 Los procesos de Certificación de Conformidad Ambiental —
CCA— 178
Figura No. 34 Procedimiento para el desarrollo de la CAO.............................. 180
Figura No. 35 AMA en Áreas de Manejo Especial ......................................... 184
Figura No. 36 Tipos de empresa a nivel Estatal .............................................. 189
Figura No. 37 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de Acción para la GAE
190
Figura No. 38 Áreas de Acción en la función de PPA...................................... 191
Figura No. 39 Estructura general de un SGA .................................................. 201
Figura No. 40 Elementos y Acciones básicas en la PEAEM .......................... 203
Figura No. 41 Procedimiento de EIA en Proyectos Individuales con alta
incidencia ambiental ..................................................................................... 206
Figura No. 42 Esquema metodológico básico en el desarrollo de un EsIA......... 213
viii
Figura No. 43 Procedimiento propuesto para la Verificación del Estudio de
Impacto Ambiental —VEsIA— ................................................................... 214
Figura No. 44 Esquema general del proceso de Validación Ambiental
Obligatoria —VAO— .................................................................................. 216
Figura No. 45 Esquema general del Plan de Manejo Ambiental - PMA ........ 219
Figura No. 46 Áreas de Acción en la Función de DS (PPS)............................. 220
Figura No. 47 Esquema general de un SGA según la norma ISO 14001.......... 222
Figura No. 48 SGA y SGC paralelos ............................................................. 242
Figura No. 49 SGA y SGC integrados............................................................ 243
Figura No. 50 Sistema híbrido entre SGA y SGC ........................................... 243
Figura No. 51 SGA totalmente independiente ................................................. 244
Figura N. 52 Acciones básicas del CGA empresarial .................................... 248
Figura No. 53 Tipos de AutoEvaluaciones de Conformidad Ambiental —
AECA— 249
Figura No. 54 El proceso de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación de los PEGA,
PAA y PMA ................................................................................................. 250
Figura No. 55 Esquema metodológico básico en el desarrollo de una AAI
según la norma ISO 14011 ........................................................................... 251
Figura No. 56 Tipos de Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental —
ADCA— 254
Figura No. 57 Procedimiento genérico para la Certificación Ambiental
Voluntaria —CAV—.................................................................................... 258
Figura No. 58 Proceso de Verificación de Conformidad ................................. 260
Figura No. 59 Esquema metodológico básico en el desarrollo del ACV(PPS)
según las normas ISO/DIS 14040/1/2/3........................................................ 263
Figura No. 60 Proceso de Validación Ambiental Voluntaria para obtención
de la CAV 268
Figura No. 61 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de Acción para la GAC
272
Figura No. 62 Estructura funcional / organizacional propuesta para el Ministerio
del Medio Ambiente —MMA— .................................................................. 296
Figura No. 63 Estructura funcional / organizacional propuesta para las
Corporaciones Ambientales Regionales —CAR— ...................................... 296
ix
Figura No. 64 Estructura funcional / organizacional propuesta para las Unidades
Ambientales Municipales —UAM— ........................................................... 297
Figura No. 65 Articulación jurisdiccional de la GAP mediante Especialización
Funcional de las entidades del (SINA) ......................................................... 299
Figura No. 66 Estructura Funcional Básica propuesta para el Sistema
Nacional de Gestión Ambiental —(SINA)— ............................................... 302
Figura No. 67 Estructura Sistémica Estatal para la articulación del SINA,
SIRA y SIMA ............................................................................................... 303
x
LISTA DE TABLAS
xi
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xii
PRESENTACIÓN
xiii
ambiental, aun siendo básica, no es exclusiva, tal como se planteaba
inicialmente. Ciertamente, aunque la base ecológica es imprescindible
para cualquier proceso socioeconómico, la dimensión económica
como la social son también esenciales para la sosteniblidad del
desarrollo, y por lo tanto, el tamaño de la población y de la economía
mundiales tiene que ajustarse a la capacidad del ecosistema global. Lo
más relevante para encontrar salidas a esta crisis planetaria y de
civilización que estamos generando y padeciendo, será entonces,
concebir el desarrollo en su dimensión global, como un proceso de
cambio y transición hacia nuevas formas de producir y consumir, pero
también hacia nuevas formas de ser, estar y conocer. Un proceso
dinámico abierto a las innovaciones, que se adapte a las
transformaciones estructurales, potenciador del ingenio humano y
comprometido con la evolución de la vida, en el contexto de un
sistema global, multidimensional y complejo.
Las respuestas de política global para el siglo XXI se enmarcan
en el concepto de desarrollo sostenible, como un nuevo enfoque de
cambio global orientado a modificar el conjunto de relaciones entre la
sociedad y el medio ambiente ante la impostergable y necesaria
integración de la dimensión ambiental en los procesos
socioeconómicos. Sus principales retos actuales son su consolidación
como concepto y la progresiva formulación de estrategias que orienten
la implantación de esquemas operativos válidos para un nuevo estilo
de desarrollo humano.
En este orden de ideas, corresponde a la comunidad científica,
académica, institucional, empresarial, ciudadana y política, ser los
agentes decisivos en la construcción de capital social y actuar como
xiv
dinamizadores del proceso de aprendizaje social y de construcción de
confianza entre los distintos entornos, de manera que se propicie el
desarrollo sostenible que tanto anhelamos. Lo anterior es aun más
relevante si se tiene en cuenta que países como los nuestros, deben
enfrentar las condiciones que impone una sociedad planetaria
globalizada, que si bien trae consigo oportunidades, también implica
graves amenazas. De hecho, estudios recientes indican que el sistema
globalizado es aún inestable, los mercados muy volátiles y la
distribución de la riqueza muy desigual, y bajo este esquema, las
consideraciones ambientales adquieren una relevancia sin precedentes
en el desarrollo sostenible de las sociedades.
La Gestión Ambiental, como uno de los principales esquemas
operativos para el logro del desarrollo sostenible, se ha convertido en
los últimos 50 años en un objetivo prioritario para la mayoría de las
naciones del mundo. Todas ellas han venido generando y adoptando
una gran cantidad de medidas que involucran políticas, estrategias,
planes, programas, proyectos, legislación, normativas y tecnologías
ambientales, en algunos casos de manera particular y en otros de
manera conjunta mediante la celebración de tratados y acuerdos
internacionales de cooperación, pero en general, todas ellas apuntando
en mayor o menor grado, a conseguir un desarrollo de la humanidad,
de manera sostenible y en equilibrio con las leyes naturales.
Aquí es interesante tomar en cuenta el modelo de gestión
propuesto por Vega, quien a la luz del enfoque sistémico, establece
una categorización amplia para la gestión ambiental en el ámbito
estatal (gestión ambiental pública, gestión ambiental empresarial y
gestión ambiental ciudadana) y luego, a partir de una asignación de
xv
misiones y responsabilidades en cada una de ellas, define las
funciones ambientales básicas y áreas de acción que deberán ejecutar.
La construcción de este tipo de enfoques, plantea grandes
desafíos para sociedades como las nuestras, donde poco a poco se
viene descubriendo la trascendencia que tiene el tema ambiental como
base del desarrollo social y económico. En este sentido, esta reflexión
debería aplicarse, no sólo al campo de las políticas ambientales, sino
también al de las políticas públicas en general. Estoy convencido, de
que como en el caso de la gestión ambiental sistémica propuesta, la
racionalidad del método científico deberá incorporarse también en
todos los demás sectores a los procesos de formulación de políticas y
toma de decisiones.
De ahí que esfuerzos como el que ha emprendido Leonel en su
libro, constituyen un avance significativo no sólo en el terreno de la
gestión ambiental, sino en general en el desarrollo de nuestra
institucionalidad. A propósito, destaco que en el libro se plantea el
inicio de un proceso de aprendizaje que se basa en “la aplicación de
conocimiento para el desarrollo del conocimiento”. Así mismo, el
hecho de que en él, han convergido muy diversos actores interesados
en las políticas públicas, así como científicos y técnicos convencidos
del valor estratégico de los recursos naturales y del medio ambiente
para el desarrollo sostenible de nuestros países. Las políticas públicas
se fundamentan en supuestos que, de manera sistemática, deben
examinarse con una mirada crítica. Y este examen necesariamente
tiene que hacerse sobre la base ambiental y socioeconómica que
permita confrontar dichos supuestos con los efectos que dichas
políticas tienen sobre la realidad una vez son implantadas. En la
xvi
medida en que reconozcamos que nuestros sistemas institucionales y
de formulación e implementación de políticas públicas requieren
adoptar procesos de aprendizaje y mejoramiento continuo, podremos
avanzar en la solución de los problemas cruciales de nuestras
sociedades.
Volviendo al tema ambiental, en Colombia, casi ocho años
después de la expedición de la Ley 99 de 1993 que creó el Sistema
Nacional Ambiental – SINA, existe consenso generalizado en la
necesidad de avanzar y profundizar en su fortalecimiento. En este
sentido, en el último capítulo del libro, Leonel propone en principio,
lograr el fortalecimiento de la gestión ambiental pública a través de
tres estrategias básicas: la articulación funcional y organizacional,
orientada a garantizar la máxima armonización posible entre cada una
de sus funciones ambientales básicas; la articulación jurisdiccional,
orientada a lograr una óptima armonización funcional, organizacional
y procedimental entre las entidades del (SINA) en cada ámbito
jurisdiccional de gestión; y la articulación estatal, orientada a lograr
una adecuada articulación y cooperación política, programática e
institucional entre la gestión ambiental pública, la empresarial y la
ciudadana. Para cada estrategia planteada, el autor propone y
desarrolla esquemas conceptuales y metodológicos que permitirían
llevarlas a cabo.
Estoy convencido que el interés del autor en apoyar el trabajo de
las instituciones del Sistema Nacional Ambiental radica en el
reconocimiento de sus potenciales aportes y necesidades. Es urgente
estimular la reflexión y discusión sobre temas como la inversión en
gestión ambiental, la caracterización y flujo de los recursos naturales y
xvii
ambientales, la innovación y la difusión tecnológica, el impacto de la
ciencia y la tecnología, y la producción científica y tecnológica. Con
ello estaremos dando pasos firmes en el logro de quizás el único
objetivo general de la Política Ambiental Nacional: alcanzar el
desarrollo sostenible, pues nuestra suerte como nación dependerá de la
capacidad que generemos para lograrlo y mantenerlo.
No cabe duda que de este libro resultarán conclusiones y
recomendaciones que contribuirán no sólo a consolidar el Sistema
Nacional Ambiental de Colombia, sino los esquemas de gestión
ambiental de otros países, en términos de afianzar las formas de
cooperación y asociación entre entidades públicas y la sociedad civil;
de crear una mayor conciencia de la importancia y las bondades de
invertir en el medio ambiente; de nutrir la posición crítica de una
comunidad científica y de investigadores que entiende que los
recursos naturales son un bien público al cual tiene derecho; y sobre
todo, de constituirse en un instrumento de apoyo para la formulación
de políticas públicas y privadas de medio ambiente.
En síntesis, este libro constituye una lectura obligada de los
interesados en el desarrollo sostenible. Su contenido, sin pretender
imponer nuevas formas de pensamiento, plantea nuevas luces y
derroteros al lector deseoso de disponer de más formas de entender y
realizar la gestión ambiental.
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INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
1
INTRODUCCIÓN
1
Por sistemas organizacionales formales se entenderá aquellos sistemas
psicosociales y técnicos (formados por personas que trabajan en grupo y para
ello utilizan una serie de conocimientos y técnicas), enfocados al
cumplimiento de unos objetivos previamente fijados; sus actividades están
estructuradas de tal manera que existe una coordinación de esfuerzos dirigida
al logro de los objetivos; presentan una organización formal, compuesta por
normas, relaciones jerárquicas y división de trabajo bien definidas; ejercen
una acción colectiva constante; son partes integrales de un sistema mayor; y
efectúan intercambios con el sistema global [Vega Mora L., 1997a].
2
INTRODUCCIÓN
3
INTRODUCCIÓN
4
INTRODUCCIÓN
5
INTRODUCCIÓN
6
INTRODUCCIÓN
7
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
2
Para muchos autores los conceptos de Gestión y Administración se
confunden y en muchos casos son usados indistintamente. No obstante, a
efectos del presente libro se pretende matizar las dos acepciones, dando a la
de Gestión un carácter mucho más amplio y general. Así pues, por Gestión
entenderemos el conjunto de acciones orientadas al logro de los objetivos
funcionales de una empresa, es decir, la gestión implica el desarrollo amplio
de las funciones de planificación, ejecución y control. Por Administración
entenderemos el conjunto de acciones orientadas a garantizar el uso y
aprovechamiento óptimo de los recursos empresariales (financieros,
humanos, técnicos, ambientales, etc.). Nota del Autor.
9
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
3
Normas ISO serie 9000 sobre Sistemas de Calidad.
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
4
El enfoque sistémico se caracteriza por la realización de una serie o conjunto
de actividades o subprocesos que, en un orden predeterminado están
orientados al logro de un objetivo específico. La base del enfoque sistémico
implica el desarrollo de un proceso dinámico que sigue el ciclo de
planificación, ejecución y control. Nota del Autor.
13
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
5
El mecanicismo, nacido de la física clásica del siglo XIX, suponía que el
juego sin concierto de los átomos era regido por leyes inexorables de la
causalidad y generaba todos los fenómenos del mundo, inanimado, viviente y
mental. No quedaba lugar para ninguna direccionalidad ni orden y por lo
tanto, el mundo de los organismos aparecía como producto del azar, amasado
por el juego sin sentido de mutaciones azarosas y el mundo mental como un
fenómeno curioso y bastante inconsecuente de los acontecimientos
materiales. El vitalismo por su parte, era la doctrina de que los fenómenos
vitales no eran explicables en términos de ciencia natural. Se tenían
explicables sólo merced a la acción de factores animoides o enteléquicos, —
duendecillos, dan ganas de decir—, que acechaban en la célula o el
organismo; lo cual evidentemente era, ni más ni menos, una declaración en
quiebra de la ciencia. [Bertalanffy, 1950].
15
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
6
La entropía puede ser definida en varios sentidos figurados, así: En física, es
una función termodinámica que mide la parte de la energía no utilizable
contenida en un sistema. En mecánica, es una medida del desorden de un
sistema. Nota del Autor.
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
7
En un sistema cerrado la entropía siempre aumenta de acuerdo con la
ecuación: dS ≥ 0. En un sistema abierto, el cambio total en la entropía puede
escribirse: dS = deS + diS donde: deS: es la producción de entropía debida a
procesos irreversibles en el sistema, tales como reacciones químicas,
difusión, transporte de calor, etc., y es siempre positivo, de acuerdo con el
segundo principio y, diS: denota el transporte entrópico, es decir, el cambio
de entropía por importación y puede ser positivo y/o negativo [Prigogine,
1947].
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
Isomorfismo
Como consecuencia de la existencia de propiedades generales de
los sistemas, aparecen similaridades estructurales o isomorfismos en
diferentes campos. Por tomar un ejemplo muy sencillo, se puede
aplicar una ley exponencial de crecimiento a ciertas células
bacterianas, a poblaciones de bacterias, de animales o de humanos, y
al progreso de la investigación científica medida por el número de
publicaciones de genética o de ciencia en general. Las entidades en
cuestión, bacterias, animales, gente, libros, etc., son completamente
diferentes, sin embargo, la ley matemática es la misma.
En otras palabras, hay correspondencias entre los principios que
rigen el comportamiento de entidades que son intrínsecamente muy
distintas, y se debe, a que las entidades consideradas pueden verse, en
ciertos aspectos, como sistemas o sea, complejos de elementos en
interacción.
Información y Retroalimentación
La información constituye una importante característica
vinculada de cerca a los sistemas, la cual no es expresable en general,
en términos de energía sino en términos de decisiones y, si como ya
sabemos, la entropía es una medida del desorden, la información será
una medida del orden o de la organización, por lo que se denomina
como entropía negativa o neguentropía. Podemos decir pues, que la
información es el alimento básico de un sistema.
Una parte importante de dicha información entra a formar parte
del proceso de retroalimentación, a merced del cual se mantiene
constante la situación material y energética de los sistemas. Los
dispositivos de retroalimentación se emplean mucho en la tecnología
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Ejecución
La función de Ejecución es “el proceso mediante el cual se
llevan a cabo o realizan los objetivos y metas de la empresa”.
Su cumplimiento exige la interacción de los directivos de la
empresa con otros miembros de la organización, pero siempre
teniendo en cuenta que las decisiones de la función de ejecución se
toman siguiendo la orientación establecida por la planificación. De
esta manera, las decisiones estarán por lo tanto, sometidas a las
imposiciones estratégicas, es decir, no se apoyan en reglas generales.
Algunas características de la función de Ejecución son:
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Anthony N. R. “The Management Control Function”, Harvard Business
School - Boston 1995; Jurán J.M. y otros. Manual de control de calidad. 2ª
ed. Editorial Reverté S.A. Madrid, 1983.
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[Vernadsky, 1929].
Dado que el estudio de la biosfera en su conjunto, y el de sus
interacciones es prácticamente imposible debido a su complejidad y
extensión, en 1935 Tansley define el término ecosistema como una
unidad funcional de menor amplitud de la biosfera para significar, “un
sistema definible o limitado de interrelaciones físicas y biológicas
dinámicas y complejas que varían enormemente de tamaño y de
complejidad, de lo diminuto o simple a lo grande y complejo”.
[Tansley, 1935].
El ecosistema está pues, constituido por dos componentes: la
biocenosis o comunidad, es decir, la parte viva que lo habita,
constituida por las poblaciones vegetales y animales y, el biotopo, o
parte inanimada, el cual actúa de soporte o substrato, donde actúan los
factores abióticos que determinan las características físico-químicas
del medio.
El funcionamiento y mantenimiento del ecosistema tiene lugar
mediante las interacciones recíprocas entre el biotopo y la biocenosis,
a través de los flujos de energía y materia. A medida que esta energía
es captada y transferida al mayor número posible de especies, mayores
serán la estabilidad, la madurez, el equilibrio, la organización y la
complejidad de los ecosistemas (evolución de ecosistemas jóvenes a
maduros). Los ecosistemas poseen, pues, un mecanismo de
autorregulación capaz de resistir, dentro de unos límites razonables,
modificaciones y variaciones bruscas externas o internas.
Reviste especial importancia la explotación de los ecosistemas,
o exportación de materia viva, que supone transferencias de energía e
información. La explotación provoca una regresión o
rejuvenecimiento del ecosistema explotado, pues implica pérdidas de
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Las imágenes simbólicas han sido importantes en este cambio, y una de ellas
ha sido el efecto psicológico de la visión de la Tierra desde el espacio
exterior, que constituye quizás el más significativo impacto del Programa
Apolo de los Estados Unidos, al cambiar la imagen mental que el hombre
tenía de la Tierra [Gore, 1993].
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A efectos de la presente publicación entenderemos la Calidad de Vida en
función de tres factores: del Medio de Vida (Calidad del Ambiente), del Nivel
de Vida (Trabajo, Infraestructura, Necesidades Básicas, Dinero) y de las
Formas de Vida (Tiempos requeridos, Disponibilidad de servicios).
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Resolución 93/01/CE. DOCE C138 de 17-05-93.
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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Tener en cuenta que previamente bajo el enfoque sistémico se ha considerado
como “empresa” toda organización social generadora de Productos, Procesos
y/o Servicios —PPS— y por lo tanto el sector empresarial incluirá a las
Empresas Públicas Ambientales Competentes —EPAC—, las Entidades
Territoriales —ET—, las Entidades Públicas Sectoriales —EPS—, las
Empresas Comerciales —EC— y las Organizaciones No gubernamentales —
ONG—, entre otras posibles.
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA
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Para el caso específico de Colombia, serán consideradas como EPAC algunas
de las instituciones públicas que de acuerdo con la Ley 99/93 hacen parte del
Sistema Nacional Ambiental como son, el Ministerio del Medio Ambiente —
MMA—, las Corporaciones Autónomas Regionales —CAR’s—, las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible —CDS’s— y, las Unidades
Ambientales Urbanas —UAU’s—.
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Resolución del Consejo de la Unión Europea [DOCE C136 de 7-05-1985].
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ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP
15
Desde sus inicios los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental
—EIA— se han aplicado limitadamente a nivel de Proyectos Individuales sin
trascender al nivel de las Políticas, Planes y Programas donde se enmarcan
dichos proyectos. En este sentido, la EAE es la misma EIA pero aplicada a
una escala mayor, ya sea a nivel sectorial, regional, o de políticas, planes, y
programas.
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ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP
16
La Evaluación de Impacto Ambiental —EIA— se originó en los Estados
Unidos en 1969 con la Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA: National
Environmental Policy Act) como un procedimiento jurídico-administrativo
orientado a identificar, valorar interpretar, predecir, prevenir y controlar los
impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser
ejecutado, con el fin de ser aceptado, modificado o rechazado por la
autoridad competente.
17
Bajo este esquema, resulta absolutamente indispensable que tanto las
Entidades Públicas Sectoriales —EPS—, como las Entidades Territoriales —
ET—, conformen a su interior, Unidades Ambientales Competentes —
UAC—, que dependan directamente del Jefe superior de cada Entidad, pero
que funcionen como “unidades cooperantes”, de la gestión de las EPAC.
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18
Los Consejos Ambientales se deberán constituir como escenarios de
participación, concertación y orientación de la gestión ambiental en el área de
jurisdicción especialmente en el desarrollo de las acciones derivadas de la
función ambiental básica de Política y Planificación Ambiental. De acuerdo a
la jurisdicción territorial los Consejos Ambientales podrán ser denominados
genéricamente como: Consejo Nacional Ambiental —CNA—, Consejo
Regional Ambiental —CRA—, Consejo Municipal Ambiental —CMA—.
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El Diagnóstico Ambiental Territorial, estará orientado a disponer de un
inventario y caracterización pormenorizada del estado (calidad, cantidad y
disponibilidad) de los recursos naturales y ambientales de la jurisdicción y de
los factores y/o agentes de presión sobre dichos recursos (por uso y por
degradación), que permita, con la participación de todos los actores
involucrados, analizar e identificar las potencialidades y problemáticas del
área de estudio y orientar el proceso de ordenamiento territorial.
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Entre otras, las razones fundamentales para que con las actuales
metodologías y sistemas de seguimiento y evaluación de resultados
utilizadas tanto por la CGR como por el DNP no se pueda determinar
el impacto real de las políticas públicas en un contexto temporal
“inter-gobiernos” y de largo plazo obedece a:
– En primer lugar, la falta de claridad política y visión sobre el
“deber ser” de nación, que permita el consenso y definición
estratégica de unos fines u objetivos de políticas públicas de
Estado.
– En segundo lugar, las deficiencias en los sistemas de
información pública y en algunos caos inexistencia de
diagnósticos que permitan la definición precisa de “líneas de
base” cualificadas y cuantificadas mediante indicadores
apropiados que permitan medir, para un escenario temporal
determinado, las variables de estado de la temática tratada y las
condiciones de los factores y/o agentes que ejercen presión
sobre dichas variables.
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20
Según el consenso político, científico y técnico de la comunidad
internacional, se puede decir que el objetivo general de la política ambiental
global lo constituye “Alcanzar el Desarrollo Sostenible”. [UNCED, 1992].
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21
De acuerdo con el componente ambiental del Plan Nacional de Desarrollo
1998-2002 de Colombia (Proyecto Colectivo Ambiental) dichos objetivos
específicos son: (1) Conservar y restaurar áreas prioritarias en las
ecorregiones estratégicas; (2) Contribuir a la sostenibilidad ambiental de los
sectores; (3) Dinamizar el desarrollo regional y urbano sostenible.
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22
VEGA MORA, L. “Bases para el Seguimiento y Evaluación de la Gestión
Ambiental de las CAR, CDS y UAU: Aproximación a partir del Diagnóstico
de sus Planes de Gestión Ambiental Regional —PGAR— y Planes de Acción
—PA—”. Contrato Consultoría LVM-DNP-FONADE-518009. Bogotá,
1999.
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Según su jurisdicción (nacional, regional o municipal), los PEGA podrán
denominarse PEGAN, PEGAR o PEGAM respectivamente.
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24
VEGA MORA, L. “Aproximación para la formulación de una política de uso
y manejo sostenible del recurso suelo en el sector agropecuario”. Contrato
Consultoría LVM-IICA-Ministerio de Agricultura. Santa Fe de Bogotá, 1998.
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25
El sistema de alteridad es la unidad estructural - funcional del paisaje
humanizado. Es un modelo de una forma típica de relación entre un grupo
humano determinado y su entorno, elaborado según las propiedades y
componentes de los sistemas abiertos autoorganizativos y autorreplicantes
[Fundación Estación Biológica Bachaqueros, 1999].
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26
Ochoa F. et al. “Evaluación de la participación del sector privado en
acueducto y alcantarillado. Enseñanzas. DNP-MinDesarrollo. Santa Fe de
Bogotá, 1996.
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Recurso Aire
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso aire está
orientada a vigilar y controlar la emisiones contaminantes del aire,
principalmente por fuentes fijas (industrias, comercios, construcción
de obras) y, por fuentes móviles, como vehículos automotores,
aviones, etc.
Una vez se constata el incumplimiento de la norma, se procede a
tomar las medidas adecuadas, como es entre otras, la suspensión de
actividades.
Recurso Suelo
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso suelo se realizará
a través de actividades de vigilancia y control a fuentes, como
estaciones de servicio, escombreras, cementerios. Así mismo, la
vigilancia y control a planes de recuperación morfológica y ambiental
de la industria extractiva en el área de jurisdicción.
Recursos Fauna y Flora
El SCPA al aprovechamiento y uso de los Recursos Fauna y
Flora estará orientada fundamentalmente a vigilar y controlar el
aprovechamiento forestal y al tráfico de flora y fauna. Se realizará a
través del siguiente tipo de actividades:
– Visitas de revisión y seguimiento, ya sea para expedición de
salvoconductos de movilización interna, para actualización de
inventarios o para visto bueno del Documento de Exportación
—DEX—.
– Diligencias de verificación y restricción, mediante operativos de
control (retenes policiales) y/o decomisos preventivos.
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Espacio Público
El SCPA del espacio público se realizará a través de actividades
de vigilancia y control a los factores generadores de contaminación e
invasión del espacio público a consecuencia de la disposición
inadecuada de basuras y/o escombros, a la disposición ilegal de Vallas
publicitarias en espacio público y, a la expansión urbana desordenada.
Emisión Sonora
El SCPA a la emisión sonora estará orientado a vigilar y
controlar las fuentes de emisiones de ruido principalmente las fijas
como son tabernas, discotecas, bares, restaurantes, industrias,
perifoneo, centros comerciales, iglesias, altoparlantes, conciertos y
construcción de obras y, las móviles, como vehículos automotores,
aviones, etc.
Una vez se constata el incumplimiento de la norma, se procede a
tomar las medidas adecuadas, como es entre otras, la suspensión de
actividades a los establecimientos que no estén al día con los
parámetros establecidos.
SCPA al Cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental
El SCPA al Cumplimiento de los Compromisos adquiridos en el
Plan de Manejo Ambiental —PMA— podrá ser adelantado
básicamente mediante dos tipos de mecanismos: Vigilancia,
Inspección y Control puntuales y, mediante Auditorías Ambientales
de Cumplimiento al PMA. Veamos a continuación en que consisten
cada una de ellas:
Vigilancia, Inspección y Control a Actividades Puntuales del PMA
La Vigilancia, Inspección y Control a Actividades Puntuales del
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27
Fundamentalmente aquella legislación relacionada con el Ordenamiento
Territorial, a partir del cual sea posible reglamentar adecuadamente los
diferentes usos del territorio.
28
El Código de los Recursos Naturales —CRN— de Colombia establecía que
“toda persona natural o jurídica, pública o privada, que proyecte realizar o
realice cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro
ambiental, está obligada a declarar el peligro presumible que sea
consecuencia de la obra o actividad” (Art.27). Así mismo, establecía que
para la ejecución de dichas obras “...será necesario el estudio ecológico y
ambiental previo y, además, obtener licencia...” (Art.28). [Decreto 2811 de
1974 de la República de Colombia].
29
La Ley 99/93 y el Decreto 1753/94 reglamentario de las Licencias
Ambientales han sido objeto de múltiples modificaciones, algunas revocadas
por instancias superiores y otras vigentes, pero en general, todas con el
espíritu de optimizar el esquema de Licencias Ambientales. Entre otras,
dichas modificaciones tienen que ver con: reformas en el proceso de EIA;
incorporación de los Permisos Ambientales en la Licencia Ambiental;
discrecionalidad para la exigencia de Diagnóstico Ambiental de Alternativas
—DAA—; establecimiento de dos nuevas categorías de estudio ambiental
denominadas Planes de Manejo Ambiental —PMA— y Documento de
Evaluación y Manejo Ambiental —DEMA—.
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30
Sánchez E.T. y Morillo M.J. “Evaluación del Esquema de Licencias
Ambientales en Colombia”. PNUD-BIRF-DNP-MMA. Informe Final GET-
EST-DNP-98-003. Rev-1. Santa Fe de Bogotá, 1998.
31
Al aprobarse la Licencia Ambiental se aprueban simultáneamente: el estudio
ambiental, el inicio de la actividad o proyecto propuesto, todos los permisos
ambientales requeridos y el plan de manejo ambiental con unas condiciones
que debe cumplir el ejecutor del proyecto u obra licenciada.
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32
Las Tasas Retributivas son quizás el número uno de los instrumentos
económicos indirectos. Su estudio está muy avanzado y su aplicación ha sido
realizada en varios países. Se aplica a las retribuciones que se deben dar al
medio ambiente por la prestación de un servicio, como el de servir de
depósito para los residuos generados.
33
Las Tasas Compensatorias se aplican a las compensaciones requeridas para
garantizar cierta calidad de algún recurso.
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Renovables.
En la Tabla No. 8 se resumen lo anteriormente descrito.
Tabla No. 8 Tipos de Permiso Ambiental
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ambientales vigentes.
70.0.0.0 AMA de Áreas de Manejo Especial
Las Áreas de Manejo Especial pueden ser definidas como áreas
que por su capacidad de proveer bienes y servicios ambientales, son
esenciales para la calidad de vida de la población, la continuidad de
los procesos productivos, la prevención de riesgos y la conservación
de la biodiversidad, y por lo tanto serán objeto de una Administración
y Manejo Ambiental especial por parte de las EPAC, según
jurisdicción y competencias que se determinen en cada caso.
En términos generales, las áreas de manejo especial pueden ser
divididas en cuatro grandes grupos: Distritos de Manejo Integrado y
Áreas de Recreación; Cuencas Hidrográficas; Distritos de
Conservación de Suelos; y, Sistema de Parques Nacionales, como se
muestra en la Figura No. 35.
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Esta Ley, cuyo nombre en inglés es CERCLA, “Comprehensive
Environmental Response, Compensation and Liability Act”, fue creada a
partir de 1980 bajo el principio de “quien contamina paga” y constituye
quizá, el mayor programa para la protección de la salud y el medio ambiente
en los EE.UU.
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35
En 1984, 2.800 personas mueren en Bhopal (India) a causa de un escape de
gas ocurrido en una fábrica de pesticidas propiedad de la Unión Carbide
[Stands, 1994].
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36
(COM (91) 459). DOCE C76 de 27.3.92
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DOCE C120 de 30-04-1993
38
DOCE L168 de 10-07-1993
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En lo posible, cada EPS deberá establecer y validar ante las EPAC, las
normas y especificaciones técnicas sectoriales correspondientes a cada tipo
de obra o proyecto, que permitan obviar en los casos pertinentes, la EIA.
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ventaja competitiva.
En cualquier caso, en el PMA se deberán plasmar cada una de
las acciones a seguir para mitigar, eliminar, controlar y/o compensar
los impactos ambientales negativos, así como potenciar los impactos
ambientales positivos identificados y evaluados en el EsIA, tal como
se esquematiza en la Figura No. 45.
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40
Los aspectos ambientales constituyen los elementos de las actividades y PPS
de una organización que pueden interactuar con el medio ambiente. Un
aspecto ambiental significativo es aquel que tiene o puede tener un impacto
ambiental significativo [Norma ISO 14001, 1996].
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Política ambiental
La política ambiental constituye el motor para la implantación y
la mejora del SGA, de tal forma que pueda mantener y mejorar
potencialmente su comportamiento ambiental. Con la intención de
evitar que las empresas copien las políticas de otras o que redacten
políticas muy floridas, pero con poca sustancia, la norma requiere que
las empresas aseguren que su política ambiental satisfaga las
siguientes condiciones (numeral 4.2 de la norma):
– Que sea apropiada con relación a la naturaleza, magnitud e
impactos ambientales de sus actividades y de sus Productos,
Procesos y Servicios —PPS—.
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puedan:
– Asegurar que los requisitos del SGA están establecidos,
implantados y mantenidos al día de acuerdo a la norma.
– Informar del funcionamiento del SGA a la alta dirección para su
revisión y como base para la mejora del sistema”.
En organizaciones grandes o complejas puede haber más de un
representante con dichas atribuciones. En pequeñas y medianas
empresas, estas responsabilidades pueden ser asumidas por un
individuo. Sin embargo, la implantación con éxito de un SGA
demanda el compromiso de todos los empleados de la empresa.
Por lo anterior, las responsabilidades ambientales no deberían
considerarse como restringidas a la función ambiental, sino que
pueden también incluir otras áreas de la empresa, como la gestión
operativa y las funciones de apoyo distintas a las ambientales.
Formación, sensibilización y competencia profesional
Según el numeral 4.4.2 y el anexo A.4.2 de la norma, se
requiere que todo el personal que lleve a cabo funciones que puedan
causar impactos ambientales significativos tenga una competencia
profesional adecuada sobre la base de una educación, formación o
experiencia apropiadas. Ante esto, la organización debe identificar las
necesidades de formación y establecer y mantener al día
procedimientos para hacer conscientes a sus empleados o miembros
en cada nivel o función.
También deberá exigir que los contratistas que trabajen para ella
sean capaces de demostrar que sus empleados poseen la formación
adecuada. La alta dirección deberá determinar el nivel de experiencia,
competencia profesional y entrenamiento adecuados para asegurar la
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Control operacional
De acuerdo con el numeral 4.4.6 de la norma, “La organización
debe identificar aquellas operaciones y actividades que están
asociadas con los aspectos ambientales significativos, conforme a su
política, objetivos y metas”.
La organización deberá planificar estas actividades, incluyendo
el mantenimiento, para asegurar que se efectúan según las condiciones
especificadas.
El control operacional en términos generales constituye un
requisito imprescindible para evitar que la empresa se desvíe de lo
expuesto en la política ambiental y se separe de los objetivos y metas
ambientales asociadas a ella.
Para satisfacer lo anterior, es probable que deban especificarse
unos criterios operacionales para ciertos procedimientos, para lo cual
se podrían recurrir a dispositivos informáticos que permitan
obtenerlos de manera automática.
Planes de emergencia y capacidad de reacción
Según el numeral 4.4.7 de la norma, La organización debe
establecer y mantener al día procedimientos para identificar y
responder a accidentes potenciales y situaciones de emergencia, y
para prevenir y reducir los impactos ambientales que puedan estar
asociados a ellos.
También deberá revisar y comprobar periódicamente tales
procedimientos cuando ello sea posible con el objetivo de asegurar
que se han considerado todas las situaciones potenciales de
emergencia y las debidas respuestas. En este contexto es fundamental
que la empresa desarrolle estudios adecuados de evaluación de
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ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
riesgos.
Según Lamprecht, el riesgo se define como, “una característica
física o química de un material, proceso o instalación que tiene el
potencial de causar daños a las personas, la comunidad o al medio
ambiente en general” [Lamprecht, 1997].
Los estudios de evaluación de riesgos serán concebidos para
ofrecer a las empresas una serie de datos que contribuyan a la mejora
en materia de seguridad y de la gestión de los riesgos con el fin de
reducir o eliminar los riesgos inherentes en diversos tipos de
actividades y procesos. De acuerdo con Lamprecht, el proceso básico
para la evaluación de riesgos consta de los siguientes pasos:
– El análisis de las propiedades de los materiales y de las
condiciones del proceso.
– La experiencia en la utilización de los productos.
– El desarrollo de una matriz (o matrices) de referencias cruzadas
o interacciones.
– El empleo de las técnicas apropiadas para la identificación de
los riesgos.
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41
ISO ONLINE. “International Organization for Standardization”. "Application
of standards". "Operation of a certification system". "The role of
standardization in economic development". "Establishment and management
of a national standards body". Internet http://www.iso.ch/, 1997.
238
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– el procedimiento de auditoría.
Las Auditorías Ambientales Externas —AAE— se llevarían a
cabo por diferentes razones, como son:
– Evaluar la conformidad del SGA de una empresa con los
requisitos de una norma como la ISO 14001, a fin de permitir su
certificación.
– Evaluar la buena práctica ambiental de un contratista cuando
existe un deseo de establecer contacto o continuar con él.
– Comprobar si un SGA o determinadas prácticas cumplen la
legislación.
Revisión por la Dirección
Una vez establecido, el SGA deberá contener mecanismos para
su propio mantenimiento. La revisión por la dirección debe atender a
la eventual necesidad de cambios en la política, objetivos y otros
elementos del SGA, a la vista de los resultados de la auditoría del
SGA, las circunstancias cambiantes y el compromiso de mejora
continua.
De acuerdo con la norma (anexo A.6), el alcance de dicha
revisión deberá ser completo, aunque no es necesario revisar a la vez
todos los elementos del sistema y por lo tanto, podrá desarrollarse
durante un período largo de tiempo. Igualmente, establece que la
revisión de la política, objetivos y procedimientos deberá llevarse a
cabo por el nivel directivo que los haya definido y deberá incluir entre
otros aspectos:
– los resultados de auditorías,
– la extensión con la que se han cumplido los objetivos y metas,
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metas propuestas del Plan Indicativo con las metas ejecutadas del
Registro de Ejecución, para períodos de tiempo predeterminados,
logrando así detectar y evaluar las variaciones de lo ejecutado con
respecto a lo planificado (No Conformidades) y en consecuencia,
tomar las medidas correctivas del caso. En la Figura No. 54 se
esquematiza lo anteriormente descrito.
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ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
residuos finales.
Dicho de otra manera, el alcance de las AAI se puede
contemplar desde dos puntos de vista complementarios:
– Organizativos. Comprende, desde el análisis de su situación
legal, hasta los aspectos puramente organizativos o económicos-
financieros.
– Análisis técnico de la situación. Comprende, desde el análisis de
las materias primas e investigación del proceso productivo
hasta, la toma de muestras de los factores del medio con
mayores posibilidades de resultar impactados, estudio de la
eficacia de las medidas correctoras, gestión de residuos, etc.
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42
La CAV puede ser otorgada por primera, segunda o tercera parte. En el
primer caso, la misma empresa se autocertifica. En el segundo caso, la
certificación puede ser realizada por un gremio del sector al que pertenezca la
empresa (pe. Sellos de Calidad). En el tercer caso, la certificación es
realizada por organismos nacionales o internacionales de Certificación. En
muchos países, el organismo de certificación es el mismo de normalización,
como ocurre en Colombia con el ICONTEC. Nota del autor.
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siguientes aspectos:
– el grado de cumplimiento de la política ambiental empresarial y
grado de articulación y cumplimiento de la legislación y
normativas ambientales vigentes,
– el grado de integración del SGA o PPS, dentro de los planes
ambientales estratégicos a nivel sectorial,
– comentarios recibidos en el proceso de verificación,
– discusión de los resultados obtenidos en la valoración cualitativa
y cuantitativa,
– impacto ambiental residual,
– eficacia de las medidas contempladas en el Programa de Gestión
Ambiental,
– propuesta y programa, en su caso, de estudios complementarios
y de detalle necesarios,
– conclusiones.
103.0.0.0 Validación Ambiental Voluntaria —VAV—
La Validación Ambiental Voluntaria —VAV— tendrá un
significado similar a la Validación Ambiental Obligatoria —VAO—
previamente descrita, ya que se considera igualmente, que sólo a partir
de una adecuada información y participación pública será posible la
validación o no, de una determinada actuación empresarial,
especialmente cuando dicha actuación pueda ser potencialmente
conflictiva y/o afectar a la comunidad.
Siendo así, la acción de VAV se concibe como un proceso en
donde se confronta y lleva al escrutinio público, por un lado, la
posición técnica del Organismo de Certificación a través del CTV y
por otro, la posición técnica de la empresa solicitante de la CAV, a
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Los Fondos Ambientales pueden ser de capital, es decir, aquel que gasta sólo
el ingreso a partir de su capital, conservando el capital en sí como un activo
permanente; extinguible, aquel que gasta su ingreso total del principal y de la
inversión a lo largo de un periodo fijo de tiempo que por lo general es
relativamente largo; y revolvente, aquel que recibe nuevos ingresos sobre una
base regular tales como ganancias provenientes de impuestos especiales,
cuotas de usuario, etc., para regenerar o aumentar el capital original. [Manual
de Fondos Ambientales del Grupo de Planeación Interagencias —IPG—.
Pact Publications, New York, 1995].
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APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA
44
La CVC fue creada en 1953 según el modelo de manejo integral de cuencas
desarrollado por la Tennessi Valley Authority de los Estados Unidos.
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La CVM fue creada en 1960 durante el gobierno del presidente Lleras
Camargo. Su función fue la protección y fomento de los bosques, aguas,
tierras y recursos hidrobiológicos en los siete departamentos del bajo
Magdalena, pero fue liquidada ya que no pudo adelantar ninguna actividad
pues no tuvo asignaciones presupuéstales que le permitieran consolidarse y
cumplir con sus responsabilidades.
46
El INDERENA fue creado en 1968 luego de liquidada la CVM, como un
instituto descentralizado, adscrito al Ministerio de Agricultura, con el
objetivo de “proteger los recursos naturales y el medio ambiente”.
47
Con la realización de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano
en 1972, se marca el comienzo de una nueva era mundial en la gestión
ambiental, ya que por primera vez a nivel mundial y gubernamental, se pone de
manifiesto la importancia de las alteraciones que sobre el medio ambiente tienen
las actividades del hombre y se establece la necesidad de que toda la comunidad
internacional, reflexione y genere propuestas alternativas y soluciones políticas
con alcance planetario a dicha problemática [Vega Mora L., 1996].
48
Aunque en menor grado, la gestión ambiental incidental aún se realiza en
muchas regiones del territorio nacional, pero especialmente a nivel de
aquellos departamentos y áreas bajo la jurisdicción de las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible —CDS’s—, donde a pesar de la importancia
estratégica y relevancia ambiental de los ecosistemas que allí albergan, el
desarrollo de las funciones ambientales básicas es bastante difícil, dados los
limitados recursos económicos, técnicos e institucionales con que se cuenta
[Vega Mora L., 1999].
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APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA
49
Instrumentos de Comando y Control: leyes correctoras, regulaciones,
declaraciones de impacto, valoración tecnológica, examen de propuestas de
planificación, etc., cuyo objetivo es rectificar el comportamiento sin intentar
alterar los acuerdos económicos o institucionales actuales y donde las
preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a nivel
social.
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APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA
país50.
La larga crisis del INDERENA fue acompañada por el
nacimiento de 18 Corporaciones Autónomas Regionales de Desarrollo
que operaban principalmente en la zona Andina, Caribe y el andén
Pacífico, es decir, en las áreas de mayor desarrollo económico y donde
en consecuencia la presión sobre los recursos naturales es mayor. Si
bien es cierto que dichas corporaciones diferían unas de otras por
tenerse que adaptar a distintas condiciones sociales, económicas y
ecológicas del país, todas ellas tenían en común la misión de
promover el desarrollo regional mediante el aprovechamiento
sostenido, ecológica y socialmente viable de los recursos naturales
[Rodríguez Becerra, 1998]. Bajo la jurisdicción de estas entidades se
encontraba el 70% de los colombianos, correspondiente
aproximadamente al 50% del territorio continental nacional.
A partir de los años 90, con la entrada en vigencia de la Nueva
Constitución de 1991 —formulada al calor de las reuniones
50
La gestión ambiental del INDERENA fue bastante difícil, como
consecuencia principalmente de su adscripción al Ministerio de Agricultura.
Por un lado, sesgó su accionar hacia la protección de áreas en zonas rurales,
dando un poco la espalda a los problemas ambientales urbanos. De otro lado,
otras entidades del Estado como los Ministerios de Minas, Obras Públicas,
Desarrollo, de mayor jerarquía institucional y política, encontraron fácil
esquivar la autoridad del INDERENA y la normatividad ambiental de
Colombia. Adicionalmente, el mismo Ministerio de Agricultura, —usuario de
los recursos naturales (suelos, bosques, aguas, fauna etc.)—, no le permitió
hacer un control y una protección adecuada de ellos, ya que otras entidades del
mismo Ministerio adelantaban proyectos de colonización y desarrollo sobre las
mismas áreas que el país le había encomendado proteger al INDERENA.
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APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA
51
Se denomina “Cumbre de Río” a la Conferencia de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Brasil en 1992, la cual sirvió
para encauzar la voluntad y el compromiso político de las naciones del
mundo hacia una acción más eficaz en relación con la protección del medio
ambiente. Sus productos más relevantes lo constituyen la “Declaración de
Río”, que contiene los Principios sobre los derechos, las obligaciones básicas
y las medidas nacionales con respecto al medio ambiente y el desarrollo y, la
“Agenda 21”, que constituye el plan de actuación o programa de trabajo en
materia ambiental y desarrollo, acordado por la comunidad internacional para
el período comprendido entre 1992 y el Siglo XXI, y donde se da al concepto
general de Desarrollo Sostenible una consistencia tangible y un consenso
real.
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52
Amazonía (dividida en dos Corporaciones); Chocó; Sierra Nevada de Santa
Marta; Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; Serranía
de la Macarena; Urabá y La Mojana.
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53
De acuerdo con Manuel Rodríguez Becerra, antes de la creación del (SINA)
“era evidente la debilidad, la poca jerarquía y la atomización de los entes
públicos existentes; la frecuente superposición de competencias entre las
diferentes autoridades de carácter nacional o regional; la obsolescencia de las
normas vigentes o la necesidad de establecer mecanismos para garantizar su
cumplimiento; el precario compromiso con la conservación y uso racional de
los recursos naturales por parte del Estado y los sectores productivos; la
insuficiencia de los recursos económicos y la deficiente gestión a nivel
urbano” [Rodríguez Becerra, 1998].
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54
Contraloría General de la Nación —CGR—. “Informe sobre el estado de los
recursos naturales y del ambiente 1998”. Santa Fe de Bogotá, 1999.
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55
El gasto ambiental de Colombia en 1998 fue de 0.41% del PIB frente a la
meta mínima del 1.4% del PIB recomendada por el Banco Mundial para
países en desarrollo [CGR, 1998].
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Política y Planificación
Ambiental
PPA PPA PPA
APR PEAE
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Política y Planificación
Ambiental
PPA
GESTIÓN AMBIENTAL Planificación
PÚBLICA
SINA
GAP
Control Ejecución
Autoridad Fomento al
Ambiental Desarrollo Sostenible
AA FDS
SINA
GESTIÓN AMBIENTAL GESTIÓN AMBIENTAL
CIUDADANA EMPRESARIAL
GAC GAE
SINA SINA
Control Ejecución Control Ejecución
Veeduría y Control Participación para el Fomento Control de Desarrollo Sostenible
Ciudadano al Desarrollo Sostenible Gestión Ambiental de PPS
VCC PFDS CGA DS (PPS)
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Ley de Desarrollo Territorial de Colombia. Julio 18 de 1997.
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