La introducción del enfoque de género en la formulación de

leyes nacionales y políticas públicas en el Perú:

Los casos de la Ley de Cuotas y la Ley de Igualdad de Oportunidades

Ana Elena Townsend Diez-Canseco

Ana Elena Townsend Diez–Canseco
Fue parlamentaria en el Perú desde 1995 hasta el año 2006, y Ministra de la Mujer y Desarrollo
Social en su país en el 2003, durante el gobierno del ex Presidente Alejandro Toledo. Cuando fue
elegida por primera vez al Parlamento, en abril de 1995, resultó ser la congresista más joven del
Parlamento y por esa razón, cumpliendo con el reglamento de dicho Poder del Estado, integró
las Juntas Preparatorias del mismo, el cual está encargado de instalar al Parlamento elegido y
de tomar el juramento de ley a sus miembros. Coincidentemente, en julio de 1995, dichas Juntas
fueron integradas por tres mujeres. Para el año 2001, en su tercera elección, Townsend se
constituyó en la parlamentaria más votada del Congreso. Su tarea parlamentaria se focalizó en
los temas de anticorrupción, derechos humanos y género. Es autora y co-autora de una serie de
iniciativas legislativas con enfoque de género, entre las que se destacan la ley que permitió el
acceso de las mujeres a la Escuela de Oficiales de las Fuerzas Armadas (1996), la Ley de Cuotas
electorales por género para el Parlamento y los gobiernos locales (1997), y la Ley de Igualdad
de Oportunidades (2007), habiendo sido la primera parlamentaria en proponerla en el año 2001.
También trabajó muy de cerca con las organizaciones sociales de base lideradas por mujeres a
nivel nacional en el Perú, apoyando sus iniciativas de participación ciudadana y fiscalización del
cumplimiento de los programas de lucha contra la pobreza.

Como Ministra de la Mujer y Desarrollo Social, priorizó el fortalecimiento del Programa

Nacional contra la Violencia Sexual y Familiar y fomentó el diálogo entre las organizaciones no
gubernamentales defensoras de los derechos de la mujer y el gobierno, creando la Mesa de
Diálogo de la Mujer. Le tocó dar inicio al proceso de descentralización de los programas
sociales del Estado en el área alimentaria y de pequeñas obras de infraestructura social. Integró
a ese proceso una medida legal con enfoque de género, la cual estableció como requisito para
que se apruebe la descentralización de tales programas a los gobiernos locales. A nivel regional,
como integrante del la Junta Directiva del Parlamento Latinoamericano, desde 2002 hasta 2006,
impulsó y logró la firma de los convenios entre dicha organización y la OEA y el PNUD –
División de Latinoamérica y el Caribe, que tienen como propósito comprometer a los
parlamentos de la región en el impulso a la participación política de la mujer y el cumplimiento
de la tercera Meta del Milenio que propone la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres.

El presente documento fue preparado a solicitud del Programa de Apoyo al Liderazgo y la Representación
de la Mujer (PROLID) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este informe se publica con el
único objeto de contribuir al debate e intercambio de experiencias sobre un tema de importancia para los
países de la región. El informe no ha sido sometido a un proceso independiente de revisión y no
representa la posición oficial del BID.

La autora desea agradecer las valiosas contribuciones de David Alamo, Gabriela Vega, Ana María
Brasileiro, Vivian Roza, Diana Miloslavich y Elba Luna. También extiende un agradecimiento especial a
Gisela Garzón por su excelente y exhaustiva edición del documento final. Por último, la autora expresa su
gratitud a las Oficinas de la Oficialía Mayor y del Archivo del Diario de Debates del Congreso del Perú
por las facilidades brindadas para la obtención de documentos para el presente estudio, y a todas las
personas que tuvieron la amabilidad de brindar su tiempo para contestar a las entrevistas realizadas en
razón del presente estudio.
 Índice

Resumen ejecutivo
i

Introducción
1

Antecedentes y breve historia de la aprobación de la Ley de Cuotas en la región latinoamericana

3

Los factores que contribuyeron a la aprobación de la Ley de Cuotas

6

Los efectos de la aprobación del sistema de cuotas en la participación femenina y en la

formulación de la agenda legislativa de género
16

El proceso de aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades

24

Conclusiones
29

Bibliografía
31

Anexos
33
 Resumen ejecutivo

El presente documento avanza sobre el análisis de los factores claves que facilitaron el proceso
de aprobación de leyes con enfoque de género en el Perú entre 1980 y 2007, centrando la
atención en dos momentos: la aprobación de la Ley de Cuotas electorales por género en 1997 y
la posterior sanción de la Ley de Igualdad de Oportunidades en 2007.
El primer argumento que guía este estudio es que el debate y posterior aplicación de la Ley de
Cuotas consagraron la apertura a un debate más comprometido y activo a favor del ingreso de la
agenda de género al quehacer parlamentario. En segunda instancia, el proceso que dio como
resultado la aprobación de las leyes de cuotas por género sentó las bases para la consideración y
sanción afirmativa de la Ley de Igualdad de Oportunidades. Para este caso, los logros obtenidos
anteriormente, sumados a la mayor presencia femenina en el Congreso, resultaron
fundamentales.
En relación a la Ley de Cuotas, el presente estudio analiza los factores “catalizadores” que dieron
especial vigor a su implementación y la instauración del enfoque de género en el proceso
legislativo del Perú. En primer lugar, la conformación de alianzas multipartidarias junto con el
aporte de las propuestas de las organizaciones no gubernamentales y sociales a favor de la
legislación de género resultaron estrategias exitosas. Dichas alianzas funcionaron al momento en
que los congresistas dejaron de lado las discrepancias políticas entre la oposición y el
oficialismo. A su vez, el contexto internacional en que se dio el debate de las cuotas electorales
por género y otras normas a favor de la mujer, fueron influencias sustanciales para lograr dichos
avances legislativos. Por último, el interés del entonces presidente del Perú, Alberto Fujimori,
por asegurarse el apoyo electoral y político de las mujeres tuvo importantes consecuencias en la
aceleración de la aprobación de la Ley de Cuotas.
Con respecto a la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Perú, la presencia de
una mujer Presidenta del Congreso, la parlamentaria Mercedes Cabanillas, con conocimiento de
los compromisos internacionales asumidos por Estado peruano respecto a las políticas de
equidad de género fue determinante para la aprobación de dicha ley. La misma se dio en un
contexto legal y constitucional más receptivo, puesto que la aprobación de la Ley de Cuotas en
1997 ya había sentado una base significativa para la creación de normas favorables a los
derechos de la mujer. Además de ello, fue importante contar con una bancada de mujeres en su
mayoría informadas sobre los mecanismos legales necesarios para disminuir la discriminación de
la mujer en el Perú. Por último, dentro del Congreso había ocurrido también un cambio
generacional que volvía al mismo más permeable a este tipo de iniciativas.
De esta manera, el proceso iniciado con la discusión sobre las leyes de cuotas por género y cuyo
segundo momento fue la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades contribuyó a la
instalación definitiva de la agenda de género en la labor política y legislativa del Perú. Todo ello
tuvo un efecto multiplicador en la aprobación de leyes con enfoque de género: entre 1997 y 2007
se produjo un récord de aprobación de leyes con enfoque de género en el Perú, pues se
sancionaron 82 normas favorables a los derechos de la mujer, en comparación a las 38 leyes con
enfoque de género que fueron aprobadas entre 1980 y 1997.

i
 Introducción

Numerosos países en América Latina han alcanzado una masa crítica de mujeres en el
Parlamento1. Tal y como se desprende de la presente investigación, el Perú se destaca hoy por su
alto nivel de participación femenina en el Parlamento en relación con otros países de la región, y
por haber sancionado un número importante de leyes favorables a la equidad de género. Sin
embargo, junto con los avances logrados se vislumbran los numerosos desafíos pendientes, por
ejemplo, en el nivel de cumplimiento de las mismas, que hasta la fecha es muy bajo. Entre los
desafíos presentes, están el logro de una mayor difusión de las leyes entre la población, una
mejor capacitación de funcionarios y funcionarias públicos a cargo de su implementación, y la
aprobación de un Presupuesto Anual con enfoque de género.
Cabe récordar que desde 1980 se venían produciendo cambios importantes en la participación
femenina. Para empezar, y evidenciando un ambiente regional favorable a la incorporación de la
mujer a las distintas esferas públicas, hacia ese año las mujeres ingresaron masivamente al
mercado de trabajo en América Latina, todo lo cual allanó el camino hacia la búsqueda de la
igualdad entre los sexos. En el contexto local, la actividad e influencia de las organizaciones
feministas y de base lideradas por mujeres desde la reanudación de la democracia en mayo de
1980 (luego de doce años de dictadura militar), así como la existencia de compromisos
internacionales de los países de la región a favor de los derechos de la mujer favorecieron esta
tendencia.
El objetivo principal del presente estudio es identificar los factores que facilitaron los avances
legislativos en materia de género obtenidos en el Perú entre 1980 y 2007. Para ello haremos
mención especial del número de leyes que fueron aprobadas a favor de la equidad de género. De
esta manera quedará reflejada la estrategia parlamentaria utilizada, los obstáculos superados y los
desafíos vigentes en la tarea de lograr un marco legal que garantice la igualdad de oportunidades
para las mujeres.
Reconociendo la importancia del fortalecimiento de las democracias regionales a través del
acceso de las mujeres a la participación política, el propósito práctico de este estudio es
compartir con los legisladores, y legisladoras de la región, las organizaciones no
gubernamentales, y las áreas especializadas en el tema de género de organismos públicos
internacionales en América Latina, prácticas que han resultado positivas y constructivas en favor
de leyes y políticas públicas con enfoque de género en el Perú.

1 Esos son los casos del Perú, Argentina con el 29 % y el 35% de presencia femenina respectivamente hacia 2007, y
Costa Rica, que alcanzó en las últimas elecciones un 38% de representación femenina en su Congreso unicameral.
En contraste, en países como Guatemala, Brasil y Paraguay, el porcentaje de mujeres elegidas para la Cámara no
excede el 10% a pesar de que hay leyes de cuotas vigentes desde 1997 y 1996 respectivamente. El caso de Brasil es
especial, ya que cuenta con un número importante de leyes con enfoque de género y con un movimiento fuerte de
mujeres a favor de igualdad de oportunidades.

1
Metodología del estudio
El presente estudio está principalmente basado en entrevistas en profundidad, valiéndose de
metodologías cualitativas de investigación. El mismo también presenta un mapeo de diferentes
fuentes primarias de información, tales como las leyes aprobadas entre 1980 y 2007 para delinear
sus argumentos. Por último, se expone aquí una sistematización cuantitativa de las leyes con
enfoque de género aprobadas y sus votaciones parlamentarias según sexo.
De esta manera, se recoge el testimonio de los y las protagonistas de las alianzas entre las
bancadas que permitieron lograr la votación necesaria para la aprobación de iniciativas
promotoras de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, así como de representantes
del Poder Ejecutivo, organizaciones gremiales y no gubernamentales y de otras instituciones
autónomas del Estado peruano que contribuyeron (y siguen contribuyendo) al mejoramiento del
marco legal y las políticas públicas relacionadas con la equidad de género. También incluye
extractos significativos del diario de debates del Congreso peruano sobre esta materia.
Los insumos específicos que informan este trabajo son:
1. Una reseña del significativo número de leyes con enfoque de género aprobado a partir de
1997 (momento en que se aprobó la primera Ley de Cuotas), su reglamentación, y la
importancia de las mismas en la aprobación del Presupuesto Nacional2.
2. Las entrevistas realizadas a:

Los y las responsables, tanto en el Poder Ejecutivo como el Legislativo, del impulso y
aprobación de la Ley de Cuotas y las normas favorables a la igualdad de oportunidades
en los Poderes Legislativo y Ejecutivo en el Perú.

Los y las representantes de las organizaciones no gubernamentales que trabajan a favor
del impulso de leyes y políticas públicas para la igualdad de oportunidades entre mujeres
y hombres, respecto al proceso de aprobación de la Ley de Cuotas y de las normas que le
siguieron, particularmente la Ley de Igualdad de Oportunidades recientemente aprobada
en el país.

Los y las integrantes de gobiernos locales que promovieron la aprobación de normas
favorables a la participación política de la mujer y a la igualdad de oportunidades en
general.

Mujeres líderes sindicales y de organizaciones sociales de base que participaron
activamente en el proceso de aprobación de dichas normas.
3. Como documentos adicionales, se presentan también los principales debates realizados
durante la aprobación de la Ley de Cuotas y la Ley de Igualdad de Oportunidades, a nivel
de Comisiones y del Pleno, y un cuadro con el registro de la votación de las leyes con
enfoque de género aprobadas entre 1997 y 2007, diferenciando los votos de las
parlamentarias.

2
El Anexo 3 de esta investigación ofrece un detalle de dicha reglamentación.

2
 Antecedentes y breve historia de la aprobación de la Ley de Cuotas
en la región latinoamericana

El proceso de aprobación de las leyes de cuotas como acciones afirmativas para acelerar el
acceso de las mujeres al poder político en América Latina fue especialmente rápido. El tiempo
transcurrido para lograr que once países en la región contasen con esta norma para cargos
electivos fue de diez años. En contraste, la conquista del voto para las mujeres en la región tardó
treinta años. Ésta última se inició con Ecuador en 1929 y culminó con Paraguay y El Salvador
en 1961 (Peschard, 2003).
Es importante destacar, como antecedente, que veintidós mujeres líderes de Latinoamérica
participaron en la Primera Conferencia Panamericana de la Liga de Mujeres por el Sufragio de
Estados Unidos en Baltimore en el año 1923 y se comprometieron a seguir el ejemplo de sus
pares norteamericanas para lograr el voto femenino en sus países. Sin embargo, en ese caso
tardaron en lograrlo.
En contraste, décadas más tarde, las cuotas no sólo han sido aprobadas rápidamente, sino que han
arrojado resultados tempranos y positivos, logrando un incremento notorio de la presencia
femenina en el Parlamento. De hecho, las mujeres latinoamericanas han conquistado más bancas
en los Parlamentos de sus países que las representantes norteamericanas ante el Capitolio.
Actualmente dieciséis países latinoamericanos superan en número a las mujeres congresistas del
Senado y Cámara Baja de Estados Unidos. De manera similar, ese país recién logró que, por
primera vez en la historia de su democracia, una mujer dirija la Cámara Baja, al elegir a la
Representante demócrata Nancy Pelosi a principios del 2007 (Maculéis-White y Arguedas,
2007).
Entre 1945 y 1997, la región de las Américas ya había contado con diecinueve Presidentas de
Congresos. En América Latina el primer caso se dio en 1963 en el Parlamento del Uruguay,
seguido, entre otros, por Costa Rica (1986), Granada y Nicaragua (1990), Guatemala (1991) y
México en 19943. Aún con esos avances, las mujeres parlamentarias a nivel mundial ocupan sólo
el 12.2% de un total de doscientas sesenta y dos presidencias parlamentarias en una ó dos de sus
Cámaras (Unión Interparlamentaria Mundial, 2007).
A nivel regional, el Parlamento Latinoamericano, organismo promotor de la integración
latinoamericana que reúne a veintidós Congresos de América Latina y el Caribe, tuvo como su
primera y hasta ahora única mujer Presidenta en el 2001, a Beatriz Paredes, entonces Presidenta
de la Cámara de Diputados de México.
Esta comparación no pretende de ningún modo restarle importancia a la tarea del “Caucus” de
Mujeres Representantes en el Capitolio norteamericano, sino más bien destacar que los éxitos de

3
Hasta el 31 de agosto de 2007 las presidencias de los Parlamentos (sea la Cámara Baja o el Senado), eran
ejercidas por mujeres en los siguientes países de América Latina y el Caribe: Antigua y Barbuda (Cámara Baja y
Senado); Bahamas (Senado); Belice (Cámara Baja); Colombia (Senado de la República); Dominica (Cámara Baja);
Jamaica (Cámara Baja); Saint Kitts y Nevis (Cámara Baja); Santa Lucia (Cámara Baja y Senado); Trinidad y
Tobago (Senado); Venezuela (Asamblea Nacional).

3
las mujeres promotoras de la igualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe se basan,
entre otros factores, en haber continuado la lucha iniciada por las norteamericanas en razón del
derecho al voto femenino en su país.
Un aspecto político importante a mencionar sobre el proceso de aprobación de leyes de cuotas, es
que es considerado como una expresión de la democratización en América Latina, pues éste
cobró fuerza en un contexto de relanzamiento de los partidos políticos y de las instituciones
democráticas en la región (Peschard, 2003-b).
Un claro ejemplo de esa expresión democratizadora fue el caso de Argentina. Éste se convirtió
en un país pionero en la aprobación de la Ley de Cuotas, la cual sólo comenzó a debatirse en los
inicios de la década de 1980, cuando la democracia se abrió paso luego de la dictadura de las
Juntas Militares y la violación a los derechos humanos. La ley se aprobó finalmente en el año
1991.
Durante la etapa dictatorial en Argentina las mujeres líderes tuvieron un papel fundamental en la
lucha por recuperar el Estado de Derecho en su país, y esto les dio protagonismo en la
recuperación de la democracia. Quienes estudian el tema indican que en esa época la mayoría de
los afiliados a todos los partidos políticos, salvo el Partido Justicialista, eran mujeres. Con las
mujeres militando en los partidos, se hizo más fácil la comunicación y el intercambio de
experiencias de acciones afirmativas a favor de la mujer en el campo político, con partidos
políticos de países de otras latitudes, tales como el Partido Socialista Español, el Partido Social
Demócrata de Alemania, y el Partido Demócrata de izquierda de Italia, entre otros (Lubertino,
2003).
Desde una perspectiva internacional, la aprobación de las leyes de cuotas en la región de
América Latina y el Caribe respondió a las recomendaciones de los organismos y convenciones
internacionales respecto a la sanción de leyes de acción afirmativa a favor de la participación
política de la mujer. Las recomendaciones de la “Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer” (CEDAW) de la ONU, la Convención de Belem do
Pará de la OEA y la Plataforma de Acción de Beijing han sido un argumento de peso utilizado
por las organizaciones no gubernamentales y por legisladoras y legisladores de la región en su
afán de lograr la aprobación de las leyes de cuotas y de legislación con enfoque de género en
general.
Luego de dieciséis años desde que la primera Ley de Cuotas en América Latina fuera aprobada
en Argentina, actualmente diez países cuentan con una Ley de Cuotas para cargos electivos y
uno para cargos en el Poder Ejecutivo. En general, los países que la introdujeron en su
legislación nacional han logrado un aumento importante del número de mujeres en la función
pública. Varios factores han contribuido a lograrlo: la aplicación de las cuotas en un sistema de
representación proporcional que utiliza listas cerradas y cuando la ley asegura que las mujeres no
sean rezagadas a los últimos lugares de las nóminas de postulación a cargos electivos, para que
así tengan verdaderas oportunidades de ser electas. Aun así, el porcentaje de mujeres en el

4
Parlamento en la región de América Latina, del 20%4 en una región donde las mujeres
representan más de la mitad de la población total, sigue siendo bajo.
Cabe preguntarse cuál sería la situación si no se hubieran aprobado leyes de cuotas. La respuesta
la han dado los estudios de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), que indican
que sin dichas leyes de acción afirmativa, tendríamos que esperar hasta el año 2042 para que las
mujeres llenen únicamente el 40% de los escaños del Congreso (Informe de la CEPAL citado en
PROLID, 2007).
Las cifras citadas reflejan que aún hay mucho camino por recorrer en América Latina hasta
llegar a la paridad en las listas electorales. Un paso a favor de ese objetivo sería lograr la
aprobación de leyes de mandato de posición para las mujeres en las listas electorales, también
conocidas como leyes de alternancia, donde se asegure una distribución proporcional de los
puestos entre hombres y mujeres, colocándolos alternadamente hasta completar la nómina
electoral. Otro aspecto importante para al menos mantener el nivel de presencia femenina
obtenido en bancas congresales, es seguir los ejemplos de Costa Rica y Argentina, donde el
movimiento de mujeres ejerce un poderoso papel fiscalizador del cumplimiento de la Ley de
Cuotas apelando permanentemente a los líderes políticos y a las Cortes para que realicen las
aclaraciones conceptuales del caso así como los ajustes necesarios cada vez que se evidencia que
la norma no se ha cumplido de manera consistente (Mona Lena Krook, 2007).
Existe un consenso en la región respecto a que estas leyes resultan útiles para incrementar la
representación política de las mujeres en la región y para que se logre una conciencia clara de
que por sí mismas estas normas no son suficientes para cambiar de manera fundamental las
relaciones de poder en la sociedad (Conclusiones del Taller de IDEA, 2003).

4
Reporte sobre el Objetivo del Milenio No. 3, de 2006, citado en el Boletín “Mujer y participación política en
America Latina, edición No. 1, Programa de Liderazgo y Representación de la Mujer (PROLID), BID, octubre de
2006.

5
Los factores que contribuyeron a la aprobación de la Ley de Cuotas

El contexto internacional
La realización a partir del año 1994 de numerosos encuentros como la Conferencia de Población
y Familia en El Cairo (1994), la Reunión Preparatoria de América Latina y el Caribe para la
Conferencia de Beijing en Mar del Plata (1994), la Conferencia Mundial de la Mujer en Beijing
(1995), y el Encuentro de la Unión Interparlamentaria Mundial sobre equidad de género en
Nueva Delhi (1997) otorgaron una legitimidad especial a la decisión de aprobar la Ley de Cuotas
en el Perú. En todos estos encuentros participó el Perú, y en especial en la Conferencia de
Beijing donde Fujimori fue el único Jefe de Estado en asistir. La estrategia del entonces jefe de
Estado fue de esta manera mejorar su imagen y captar el apoyo político de las mujeres en el Perú
en una situación en la que el autoritarismo y las denuncias por corrupción y violación a los
derechos humanos ya empezaban a tener eco en los foros internacionales.
Beatriz Merino, quien presidió la primera Comisión de la Mujer del Parlamento peruano, destaca
la importancia que tuvieron dichos foros internacionales5:
“Hubo dos aspectos centrales que contribuyeron a impulsar la aprobación de una serie de leyes
favorables a la igualdad de la mujer, incluida la norma sobre cuotas. En primer lugar, un
contexto internacional favorable al impulso de este tipo de iniciativas…”. (Entrevista a Beatriz
Merino, Defensora del Pueblo y ex Primera Ministra del Perú, junio de 2007).

Aquí también se recoge el testimonio de Lourdes Flores Nano, ex candidata a la Presidencia y ex

parlamentaria del Perú, y una de las primeras parlamentarias en proponer el sistema de cuotas
electorales por género:
“El caso de la Ley de Cuotas es muy interesante...La ley estaba entrampada. Cuando yo la
presenté en la Comisión de Constitución hubo una férrea oposición. Pero en ese entonces, la
presidenta del Congreso Martha Hildebrandt viajó con la vicepresidenta Luz Salgado, y el
congresista opositor Rolando Breña al Encuentro sobre equidad de género de la Unión
Interparlamentaria en Nueva Delhi. Ellos regresan entusiasmados con el tema de las cuotas que
había sido abordado allí. Hildebrandt y Salgado le llevan la propuesta a Fujimori, que acepta y
alinea a la bancada de gobierno”. (Entrevista a Lourdes Flores Nano, Lima, mayo de 2007).

El interés electoral y político de Alberto Fujimori por conseguir el apoyo femenino en el Perú
quedó de manifiesto con su participación en la Conferencia de Beijing en 1995. Como veremos
más adelante, esto tuvo importantes implicaciones para la eventual aprobación de la Ley de
Cuotas.

5
Las entrevistas de las cuales fueron seleccionados estos extractos se encuentran en el Anexo 5 de esta
investigación.

6
Los antecedentes legislativos a la Ley de Cuotas
La aprobación de la Ley de Cuotas en el Perú forma parte de un conjunto mayor de normas
aprobadas a favor de la igualdad de la mujer en el Perú, las cuales sentaron las bases jurídicas
para lograr dicha acción afirmativa. Cabe señalar que en el año 1980 la democracia y el
Parlamento en pleno recuperaron sus funciones luego de una dictadura militar que duró doce
años. Un año antes se había promulgado la Constitución de 1979, que garantizaba en su
articulado la igualdad de derechos entre mujeres y hombres, y que también aseguraba que las
niñas y niños eran iguales ante la ley, al margen de haber nacido dentro o fuera de un
matrimonio. Estas dos garantías constitucionales se mantuvieron en la constitución que fuera
reformada en 1993. Entre 1980 y 1997 el Congreso del Perú aprobó 30 leyes con enfoque de
género.
Entre los antecedentes más importantes a la aprobación de la Ley de Cuotas, en 1982 el
Congreso adscribió a la CEDAW6. En materia de seguridad, en 1988 aprobó el acceso femenino
a la Escuela de Oficiales, bajo los mismos principios y normas que rigen al personal masculino
en las Fuerzas Policiales7, y en 1996 se aprobó la Ley de Acceso a las Mujeres a las Escuelas
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Armadas y siguiendo carreras militares bajo los mismos
principios que rigen para el personal masculino8.
En materia de violencia sexual, en 1993 se estableció la Política de Estado frente a la Violencia
Familiar y las medidas de protección9, y en 1997 se estableció el carácter público de la acción
penal para los casos de delitos de violación sexual10, derogando la parte de ley que señalaba que
el violador quedaba exceptuado de pena11.
Por último, en materia laboral, en 1997 se sancionó una ley que dispone que las ofertas de
empleo y acceso a medios de formación educativa no podrán contener requisitos que constituyan
discriminación, anulación o alteración de igualdad de oportunidad o de trato12.

La coyuntura política y electoral de los años noventa

Diana Miloslavich, una destacada representante del Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán,
recuerda los inicios de la lucha para lograr que la propuesta de una Ley de Cuotas electorales
femeninas ingresara a la agenda política formal, al Poder Ejecutivo y al Legislativo. Ella destaca
que en ese entonces no había todavía espacios de concertación directa entre las organizaciones de

6
Resolución Legislativa No. 23432.
7
Ley No. 24975.
8
Ley No. 26628, aprobada por el Congreso elegido para el periodo 1995-2000.
9
Ley No. 26260.
10
Ley No. 26770, que modificó el artículo 178° del Código Penal, Decreto Legislativo No. 635.
11
Antes de la publicación de dicha norma los acusados de violación que se casaban con su víctima quedaban
exentos de la pena, y si se trataba de una violación cometida por varias personas, bastaba que uno de ellos se casara
para que todos sean exceptuados de la pena.
12
Ley No. 26772. El motivo para su aprobación fue que muchos avisos de empleo que se publicaban en los medios
de comunicación señalaban que la persona que se presentara a determinado trabajo, debía ser egresada de
determinada universidad, tener rasgos específicos, o tenía que ser un varón, cuando dicha labor podía ser realizada
indistintamente por una mujer o un hombre en igualdad de condiciones.

7
la sociedad civil y el Estado, como sí los hay en la actualidad para promover acuerdos sobre
políticas públicas.
“En el año 1990, durante la segunda vuelta electoral para la Presidencia del Perú Alberto
Fujimori y Mario Vargas Llosa quedaron finalistas, casi todas las organizaciones de mujeres
feministas, agrupadas en el Foro Mujer, presentamos una Plataforma de los Derechos de la
Mujer incluyendo la demanda por cuotas electorales. No eran épocas en que se firmaban
acuerdos de gobernabilidad como ahora, el movimiento dejaba la carta en sus manos para que
tomaran nota”. (Entrevista a Diana Miloslavich, Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán,
Lima, mayo de 2007).

Ninguno de los dos candidatos presidenciales tomó nota de la demanda de las mujeres y el tema
no recibió interés por parte de la prensa. No lo consideraron ni electoral ni políticamente
importante. Pero el movimiento feminista peruano no se dio por vencido, y en marzo de 1994, al
celebrarse el Día Internacional de la Mujer reactivó la propuesta planteando específicamente que
debía adoptarse una ley que asegurara un 30% de cuota femenina en las candidaturas al
Parlamento, a los gobiernos locales, regionales (suspendidos desde el Golpe de Estado liderado
por Fujimori en abril de 1992) y al interior de las organizaciones partidarias (Schmidt, 2003).
En ese momento la coyuntura política peruana estaba marcada por la polarización entre el
gobierno y la oposición. Meses antes, en diciembre de 1993, se había realizado un Referéndum
sobre la nueva Constitución aprobada por el Congreso Constituyente Democrático (CCD), cuyos
resultados habían sido cuestionados. A su vez, en la campaña opositora a la nueva Constitución,
las mujeres en organizaciones populares tuvieron una tarea política importante.
Diana Miloslavich considera que en esa instancia el gobierno de Fujimori captó el peso político,
sobre todo electoral, de las mujeres, y avanzó así en la agenda femenina:
“(…) el fujimorismo decide trabajar una agenda sobre las mujeres y allí empieza el tema de las
cuotas, y en paralelo una política de clientelaje con las organizaciones sociales de base. Hay una
decisión política de cambio de estrategia en relación con las mujeres”. (Entrevista a Diana
Miloslavich, mayo de 2007).

En el análisis de Cecilia Blondet, actual directora de la organización no gubernamental en temas

de anticorrupción “Proética”, y ex Ministra de la Mujer del Perú (2002), Fujimori trazó una
estrategia electoral específica alrededor de la participación de la mujer en el gobierno:
“La decisión particular del Presidente Fujimori de convocar a algunos sectores de mujeres
“poderosas” y “populares”,“desde arriba”, puede entenderse como un mecanismo de
manipulación política del electorado femenino a través de una estrategia de inclusión selectiva y
segmentada; como una inteligente concesión a los organismos internacionales que presionaban
por el tema de género…”. (Entrevista a Cecilia Blondet, Lima, mayo del 2007 2004).

Estos testimonios nos permiten ver cómo en un momento político de intensa confrontación entre
un gobierno autoritario y la oposición democrática parlamentaria, la aprobación de la Ley de
Cuotas femeninas se abrió paso.
La abogada y ex congresista Miriam Schenone, quien fuera la primera Ministra de la Mujer en el
Perú, reconoce que para entonces el tema de los derechos de la mujer había cobrado importancia
en el plano político, sobre todo en la coyuntura electoral en que se dieron estos debates:

8
 “Ciertamente, los años ‘94 y ‘95 fueron años electorales y esa información así como otras de esa
naturaleza fueron de interés y tomadas en cuenta en las estrategias y acciones políticas por los
diferentes partidos y agrupaciones políticas para alcanzar o mantenerse en el poder”.
(Entrevista a Miriam Schenone, junio de 2007).

Sin embargo la propia ex ministra considera que, paradójicamente, el peso electoral que cobró el
tema de la inclusión de la mujer no permitió que en ese momento se lograra una comprensión e
inclusión real de la perspectiva de género en la formulación de leyes.

La creación de instituciones oficiales de la mujer y su influencia en el avance de la Ley de

Cuotas (1995-2000)
Previamente a la presencia del Perú en dichos encuentros internacionales, el gobierno creó la
Comisión Especial de Derechos de la Mujer del Ministerio de Justicia, presidida por Miriam
Schenone, Viceministra de ese sector, que además representaba al Estado peruano ante la
Comisión Interamericana de Mujeres de la OEA.
Como ya lo hemos mencionado, una expresión notoria del interés político que el gobierno le dio
al tema fue la presentación del entonces Presidente del Perú en la Conferencia de Beijing en
1995, ocasión en la que el Estado peruano se adhirió, con algunas reservas, a la Plataforma de los
Derechos de la Mujer allí aprobada. Una consecuencia directa de esa participación fue la
creación del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH) en 1996. Este
ministerio se convirtió en una instancia clave para apoyar la aprobación de la Ley de Cuotas en
el Congreso en 1997.
“(…) el funcionamiento por primera vez en el Perú de una Comisión de la Mujer en el Congreso
(creada en 1995 y en funcionamiento desde 1996) que –no obstante originalmente no tenía
facultades dictaminatorias– llamaba la atención sobre temas críticos de derechos de las
mujeres”. (Entrevista a Beatriz Merino, Defensora del Pueblo y ex Primera Ministra del Perú,
junio de 2007).

El apoyo de los parlamentarios oficialistas y de la oposición (1995-2000)

Los grupos democráticos de oposición en el Congreso, de los cuales formé parte, se mantuvieron
firmes en su rol fiscalizador del gobierno y denunciaron el uso que el mismo hacía de los
recursos del Estado para el clientelaje político con el propósito de captar el voto de las mujeres
líderes y afiliadas a organizaciones sociales de base, a quienes se les condicionaba la ayuda
alimentaria y de los programas sociales según su comportamiento político. También se opusieron
a las leyes inconstitucionales que el grupo parlamentario del gobierno aprobó como las de la
intervención política del Poder Judicial, y de la Fiscalía de la Nación, entre otras. Esta conducta
política no impidió que como grupos democráticos lograran acuerdos con la bancada oficialista
en favor de la participación política de las mujeres peruanas con la Ley de Cuotas y luego a favor
de otras normas favorables a la equidad de género.
La tarea de coordinación entre los grupos estuvo principalmente a cargo de parlamentarias con
peso político en sus bancadas y con afinidad hacia el tema de la equidad de género. Desde la
oposición, se destacaban Lourdes Flores Nano, Beatriz Merino y Graciela Fernández-Baca.
Como partícipe de dicho grupo, puedo afirmar que se realizaron numerosas tareas conjuntas en la

9
preparación de dictámenes consensuados con las representantes del gobierno interesadas en
impulsar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. El grupo del gobierno tenía
como principales representantes a las parlamentarias Luz Salgado, Martha Hildebrandt y María
Jesús Espinoza, quienes eran las principales voces a favor de insertar el enfoque de género en la
legislación y específicamente a favor de aprobar la primera ley de acción afirmativa a favor de la
mujer en el Perú. Este grupo de parlamentarias, elegidas para el período 1995-2000, se
constituyó en un espacio no oficial de coordinación de acuerdos en favor de la introducción de
una agenda de género en el Congreso, y específicamente, entre 1996 y 1997 trabajó para lograr la
aprobación de la primera Ley de Cuotas en el Perú. Dicho grupo contó con el apoyo de
parlamentarios que impulsaban la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Dentro
del grupo de parlamentarios compartiendo el mismo objetivo se destacaron Jorge Avendaño,
Antero Flores-Aráoz y Javier Diez-Canseco. Cada uno de ellos pertenecía a bancadas distintas
dentro del colectivo opositor, pero cada uno en su grupo se distinguía por presentar iniciativas
legislativas de acción afirmativa.
La autora de uno de los primeros proyectos de Ley de Cuotas fue la ex congresista de oposición
al régimen fujimorista y candidata presidencial Lourdes Flores Nano. Ella recuerda cómo la
decisión política y electoral del régimen fujimorista influyó en dar impulso a la norma:
“…Hicimos a favor de las cuotas una alianza entre voceras parlamentarias informales pero con
peso político…la Ley de Cuotas rompe la resistencia a tocar los temas relacionados a la mujer”.
(Entrevista a Lourdes Flores Nano, Lima, mayo de 2007).

Javier Diez-Canseco, actual Presidente del Partido Socialista en el Perú, fue parlamentario de
oposición y miembro de la Comisión de la Mujer en el Congreso en el período 1995-2000 y
considera que el tema logró un apoyo rápido debido a que no estaba atado a una estricta lógica
partidaria, lo cual permitía llegar a acuerdos específicos entre integrantes de grupos
parlamentarios políticamente opuestos, pero con coincidencias en temas específicos como el de
la equidad de género:
“En cuanto al tema de lograr acuerdos inter-partidarios, en mi experiencia, en relación a la
participación política de la mujer, los derechos sexuales y reproductivos, la violencia doméstica
y sexual, entre otros, yo creo que uno puede decir que hay posibilidades de buscar
entendimientos, pero yo no les llamaría multipartidarios. Por ejemplo, no ha habido un acuerdo
multipartidario cuando Luz Salgado (congresista oficialista, 1995-2000) se opuso conmigo a la
propuesta de Martha Chávez (congresista oficialista, 1995-2000) de sacar a las niñas
embarazadas de las escuelas (en el debate parlamentario sobre la discriminación a las madres
adolescentes), porque para comenzar Martha Chávez tenía más peso dentro del fujimorismo que
Luz Salgado y no era una posición del partido, era la posición de personas. Yo diría que lo que
ocurre es que en muchos casos, determinados temas de la mujer y la equidad de género no son
temas partidarios; y por lo tanto pueden ser manejados en la esfera de la decisión personal, de la
decisión individual, son considerados algo así como casos de conciencia”. (Entrevista a Javier
Diez-Canseco, julio de 2007).

En los temas de género, Fujimori le dio su apoyo político a la parlamentaria Luz Salgado,
siguiendo una lógica electoral, a pesar de que la congresista Martha Chávez tenía un mayor peso
político dentro de su gobierno. El apoyo a Salgado y a otras representantes del fujimorismo
ligadas al tema luego se tradujo en las votaciones favorables de la bancada oficialista para la
legislación con enfoque de género, que en algunos casos no contó con el voto de Chávez.

10
Fue así como en un parlamento signado por la verticalidad de la bancada de gobierno, la
propuesta de instaurar cuotas femeninas en las listas electorales fue tratada de manera distinta.
Jorge Avendaño, destacado jurista peruano y entonces miembro del grupo opositor y de la
Comisión de Justicia del Congreso, resume las características de ese debate:
“Yo recuerdo que todo el Congreso estuvo a favor de igualar a hombres y mujeres en varias
cosas, y eso es importante destacarlo porque era un Congreso muy dividido, dominado por la
mayoría fujimorista y el resto éramos una oposición minoritaria y la mayoría fujimorista hacía y
deshacía. Y no daba razones. Podía haber un debate cinco horas y no les importaba: votaban por
consigna. Sin embargo en este tema relacionado con la mujer no era una división por razones
partidarias, pues si discrepaban era por razones personales”. (Entrevista a Jorge Avendaño,
mayo de 2007).

En relación a la dinámica parlamentaria que retroalimentó este proceso, Beatriz Merino

comentaba lo siguiente:
“Hubo varios aspectos centrales que contribuyeron a impulsar la aprobación de una serie de
leyes favorables a la igualdad de la mujer, incluida la norma sobre cuotas (…) En tercer lugar,
la confluencia de un conjunto de mujeres parlamentarias comprometidas con la causa de la
igualdad, particularmente en los espacios de decisión política”. (Entrevista a Beatriz Merino,
Defensora del Pueblo y ex Primera Ministra del Perú, junio de 2007).

• El debate y la aprobación de la Ley de Cuotas en el Congreso

En mayo de 1997, se realizó el debate sobre la propuesta legislativa estableciendo un mínimo de
25% de los puestos de las listas electorales para el Parlamento y los gobiernos locales y
regionales en el Congreso peruano. La ley fue finalmente aprobada en junio de 1997. Si bien
existieron varias iniciativas presentadas por parlamentarios/as del gobierno y de la oposición, se
discutió la propuesta presentada por dos congresistas de la bancada del gobierno: Martha
Hildebrandt y Luz Salgado, quienes ejercían los cargos de Presidenta y Vicepresidenta del
Parlamento, respectivamente. Un punto a destacar es que para esa fecha el Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Humano (PROMUDEH) 13 ya se había inaugurado, y también la primera Comisión
de la Mujer en el Congreso de la República. Esta última tenía facultades restringidas, en su
condición de Comisión especial no dictaminadora. A pesar de esa restricción, se convirtió en un
foro permanente de debate sobre iniciativas favorables a la equidad de género, y para esa
oportunidad emitió un valioso informe justificando la necesidad de adoptar una ley de acción
afirmativa a favor de la participación política de la mujer en el Perú.
Antero Flores-Aráoz, ex embajador del Perú ante la Organización de Estados Americanos, ex
presidente del Congreso del Perú, que cuenta con la experiencia de haber presidido el partido
Popular Cristiano, y quien también fuera autor de una Ley de Cuotas, comenta sobre la exclusión
histórica de la mujer en las listas electorales:
“En el partido se hacían las listas, y si las mujeres estaban dispuestas a integrarlas, todo
quedaba muy bien, y si no era así, en realidad no pasaba nada. No había consecuencias.

13
El Ministerio de la Mujer, denominado inicialmente Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo,
PROMUDEH, fue creado por el Decreto Legislativo 866, publicado el 29/10/1996. En julio de 2002, el
PROMUDEH cambió de nombre y pasó a llamarse Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

11
 Entonces pensé que si hubiera conciencia tenía que haber algo que nos obligara a redoblar
esfuerzos para lograr una mayor participación de las mujeres en las elecciones. Y ese esfuerzo
para mí consistió en proponer las cuotas, que ya existían con éxito en otros países. Mucha gente
decía que era como una muleta injusta ya que la mujer debe valerse por sí misma. Yo también
creo lo mismo, pero se le tiene que dar la ayuda necesaria para que haya igualdad. Necesitas de
esa ayuda, el bastón, la muleta hasta que esté rehabilitada del golpe a la rodilla, que viene a ser
esa falta de igualdad de oportunidades políticas”. (Entrevista a Antero Flores-Aráoz,
Washington D.C., mayo de 2007).

La propuesta contó con el voto mayoritario del Pleno del Congreso, y llegó al debate con un
previo acuerdo entre las y los voceros de los grupos parlamentarios. Durante la discusión
parlamentaria los opositores a la medida argumentaron que las mujeres son suficientemente
capaces de competir sin necesidad de leyes electorales especiales, que las cuotas femeninas son
discriminatorias en relación a otros grupos desfavorecidos de la sociedad, y que el
reconocimiento formal a los derechos de la mujer en la Constitución Política ya era suficiente.
El ex congresista Arturo Salazar Larraín, entonces miembro de la minoría parlamentaria que
discrepaba con la medida, consideró al sistema de cuotas como promotor de la desigualdad y
como una “puerta falsa” para la entrada de más mujeres a puestos electivos:
“Pongo un caso concreto que ya he planteado en la Comisión de la Mujer: ¿qué pasaría, por
ejemplo, con un partido ecologista que en razón de esta desigualdad llamada formal tuviese que
verse en la obligación de incluir veinticinco por ciento de partidarios de las explosiones
nucleares?; ¿o en el caso extremo de un partido feminista que tuviese que verse obligado a poner
un setenta y cinco por ciento de candidatos varones? Me parece una desigualdad completa y una
verdadera torpeza en el planteamiento de este principio. Yo creo que por esta vía, por esta puerta
falsa, no deberían entrar las mujeres”. (Congresista Arturo Salazar Larraín, Diario de Debates
del Congreso de la República del Perú, 16 de mayo de 1997).

El parlamentario Enrique Chirinos, también de la minoría parlamentaria, señaló que el hecho de

que a nivel presidencial se hubiera optado por las cuotas había asegurado el apoyo de la bancada
oficialista, que en este tema coincidía con los grupos de oposición, salvo algunas excepciones.
Sin embargo, expresó su oposición a la norma basándose en el concepto de una “igualdad
formal” para la mujer que la Constitución y las leyes del Perú consignan:
“Me parece que habiéndose pronunciado el Presidente de la República en favor del sistema de
cuotas para la mujer como candidata al Parlamento, la cuestión parlamentariamente está
zanjada, porque la mayoría no se va a divorciar en ese punto del Jefe del Estado, y a las
minorías no las veo muy animadas a enajenarse tampoco el voto femenino, o por lo menos el voto
feminista…En el Perú, las mujeres gozan ya de plena y perfecta igualdad jurídica frente a los
varones. Se me dirá ‘pero lo que está en la ley, todavía no está en las costumbres, en la sociedad,
en la psicología social’, y ello es cierto, todavía nos falta avanzar en ese terreno, pero debemos
satisfacernos de lo mucho que se ha avanzado sin necesidad de una Ley de Cuotas”.
(Congresista Enrique Chirinos Soto, Diario de Debates del Congreso del Perú, 16 de mayo de
1997).

La prevalencia de estos argumentos muestra un preocupante nivel de desconocimiento de los/las

legisladores/as sobre las barreras históricas que han frenado el acceso de las mujeres a cargos
electivos y sobre la vigencia de convenios internacionales en favor de acciones afirmativas para
la mujer suscriptos por el Perú.

12
 • La influencia de las tendencias conservadoras en el texto final de la primera Ley de
Cuotas en el Perú
En el caso del Perú, si bien se contó con el voto de las bancadas de gobierno y de oposición, las
posiciones conservadoras y resistentes a la Ley de Cuotas influyeron en el debate de tal manera
que la propuesta original de cuotas por género para el Parlamento fue ampliamente modificada.
El texto original decía: “Las listas de candidatos para Congresistas de la República deben incluir
como mínimo un 25% de mujeres”, y fue luego reemplazado por el siguiente texto: “Las listas de
candidatos al Congreso deben incluir un número no menor al 25% de hombres o de mujeres”. Lo
mismo ocurrió con la Ley de Cuotas electorales femeninas para el caso de las elecciones
municipales y regionales.
La formulación final de la ley tiene características conservadoras ya que no reconoce de manera
explícita la necesidad de una ley de acción afirmativa a favor de la mujer, pues no centra la
acción legislativa en las mujeres, quienes han sido históricamente relegadas en la participación
política.
Respecto a este tema, la ex Adjunta para los Derechos de la Mujer de la Defensoría del Pueblo
del Perú, Rocío Villanueva Flores, señala: “Nunca ha habido una lista electoral integrada
exclusivamente por mujeres, precisamente por su histórica exclusión de la participación política. Por ello,
una disposición sobre cuotas electorales que incluya a los hombres, disimula el carácter de las cuotas
electorales como una forma de acción afirmativa para las mujeres.” (Villanueva, 2003).

Tres años más tarde, en ocasión de la aplicación de la Ley de Cuotas en las elecciones
municipales y regionales de noviembre de 2006 se elaboró un Informe de la Defensoría del
Pueblo. En dicho documento, elaborado por la actual Defensora de los Derechos de la Mujer,
Luz Monge, se recomendó modificar la ley para especificar la cuota electoral favorable a la
mujer:
“Modificar la legislación electoral estableciendo que las listas de candidatos deben contener por
lo menos un porcentaje mínimo de mujeres14 en concordancia con la ratio legis15 constitucional y
los Convenios internacionales sobre derechos humanos suscritos por el Perú que tienden a la
superación de la situación de desigualdad que afecta a la mujer en el acceso a cargos de
elección popular”. (Informe Defensoría del Pueblo del Perú, 2007).

Es importante destacar que después de la aprobación de las primeras leyes de cuotas en el Perú
(Leyes No. 26859 y 26864) en 1997, el Congreso aprobó una mejora de las mismas elevando el
porcentaje establecido del 25% al 30%. Esto ocurrió en el período parlamentario 2000-2001, que
justamente coincidió con la caída del régimen autoritario de Alberto Fujimori y con el inicio de
una transición hacia la democracia. La causa a favor de la participación política de la mujer se
vio indirectamente beneficiada por dichos avatares políticos. Así lo señala Mercedes Cabanillas,
Presidenta del Congreso del Perú entre 2006 y 2007, a quien le tocó asumir la Presidencia de la
Comisión de la Mujer del Parlamento peruano en ese período.

14
El énfasis en negrita corresponde al informe original.
15
Raciocinio legal.

13
 “Fue una etapa de tránsito y de crisis política. Me sirvió tener la experiencia política. Pero
veníamos con una carga de compromisos políticos con las electoras con las que hemos
trabajado por años, y nuestra meta fue cumplir con esos compromisos en ese momento, en el que
también se aprobaron normas favorables a las organizaciones sociales de base que lideran las
mujeres mayoritariamente”. (Entrevista a Mercedes Cabanillas, Lima, mayo de 2007).

La gestión de las organizaciones sociales de base

Un antecedente político importante para obtener el logro legislativo de la Ley de Cuotas

electorales femeninas para las listas de postulantes a cargos en los gobiernos locales, fue la
existencia de organizaciones sociales lideradas por mujeres que impulsaron el tema de la
igualdad de género en el ámbito municipal. Javier Diez-Canseco destaca este hecho:

“El programa del vaso de leche, iniciado por Barrantes de Izquierda Unida, y el hecho de que la
mujer tenga un protagonismo en medio de la crisis para responder a las dificultades económicas
de la familia, cambia la correlación de fuerzas al interior de la familia. La mujer no es
exclusivamente dependiente del ingreso que aporte el varón, ingresa a la economía familiar con
un aporte importante a través de los programas sociales, eso cambia correlaciones al interior y
yo creo que también va abriendo paso a este proceso de participación política”. (Entrevista a
Javier Diez-Canseco, julio de 2007).

Durante el período parlamentario 1995-2000, el grupo de parlamentarios/as a favor de la

aprobación de la Ley de Cuotas, del cual formé parte, mantuvo una permanente comunicación
con las mujeres líderes de organizaciones sociales que trabajaban en la tarea de apoyo
alimentario a las familias pobres. Junto con ellas promovieron la participación de sus
organizaciones en la fiscalización del presupuesto que el gobierno destinaba a los programas de
lucha contra la pobreza. Por ese motivo, ellas asistían a las sesiones de la Comisión de
Presupuesto y a las sesiones plenarias en las que se discutía el Presupuesto Anual. En paralelo a
esta importante tarea, también dieron su apoyo a la aprobación de la Ley de Cuotas. En abril de
2000, con la Ley de Cuotas ya vigente, muchas de ellas fueron parte de distintas listas
parlamentarias, aunque no fueran ubicadas en los lugares más destacados de las mismas.

Beatriz Merino a su vez comenta en relación a este proceso:

“(fueron importantes)…las alianzas tejidas con organizaciones de mujeres que desde hacía
varios años trabajaban contra la discriminación hacia la mujer y que suministraban información
importante y promovían una corriente de opinión favorable en el diseño de las normas
antidiscriminatorias”. (Entrevista a Beatriz Merino, Defensora del Pueblo y ex Primera Ministra
del Perú, junio de 2007).

14
El contexto inmediato: los medios de comunicación y la opinión pública

Los debates producidos en el Congreso respecto a la aprobación de leyes con enfoque de género
no fueron motivo de interés prioritario para la mayoría de los medios de comunicación.
Existieron excepciones importantes como el del semanario político Caretas, en el que se publicó
un análisis del impacto político que la aprobación de las cuotas tendría en la dinámica polarizada
que existía entre el gobierno de Alberto Fujimori y la oposición parlamentaria16.

En cuanto a la opinión pública respecto a la participación política de la mujer, en diciembre de

1997 el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) realizó una encuesta a través de la agencia
especializada IMASEN en Lima. La encuesta se realizó a dos meses de aprobadas la Ley de
Cuotas para el Parlamento y las Municipalidades17. En ese momento, el 70% de la población
consideró que las mujeres tenían iguales o mejores oportunidades que los hombres para
desempeñar la ocupación de su elección. Específicamente, el 45% de los encuestados y
encuestadas (en total ochocientas personas de distintas edades y clases sociales en la capital del
Perú) consideraron que tanto el hombre como la mujer podían desempeñarse como congresista,
ministro o alcalde distrital (Blondet, 2004-b).

16
Gonzales Arica, Guillermo,1997, “Cuota obligatoria”, Caretas 1457, páginas 78-79, citado por Gregory D.
Schmidt, Informe del Taller “La aplicación de las cuotas: experiencias latinoamericanas”, Lima, Perú, IDEA, 2003.
17
Ley de Cuotas Electorales por género para el Parlamento y los Municipios: Ley No. 26859 y Ley No. 26864: La
primera ley de cuotas se aprobó en junio de 1997 y se refería a las listas de candidatos al Parlamento, estableciendo
que, como mínimo, el 25% de las mismas debían estar compuestas por hombres o por mujeres. La segunda Ley de
Cuotas se aprobó en setiembre de 1997, y estuvo referida a las listas para las elecciones municipales, estableciendo
que un mínimo del 25% de las listas electorales para los municipios debía estar compuesto por mujeres u hombres.
En el año 2000, el Parlamento aprobó la modificatoria de esas normas, aumentando la cuota del 25 al 30%. La lista
del total de leyes con enfoque de género aprobadas entre 1980 y 1997 está consignada en el Anexo 1 del presente
estudio.

15
 Los efectos de la aprobación del sistema de cuotas en la
participación femenina y en la formulación de la
agenda legislativa de género

Introducción
La aprobación de la Ley de Cuotas sentó los principios jurídicos que facilitaron la justificación
de la instauración legal y constitucional de la acción afirmativa a favor de la agenda de género en
las leyes aprobadas por el Parlamento peruano. Retroalimentando dicho proceso, la mayor
participación de mujeres en el parlamento18 reforzó una mayor iniciativa parlamentaria a favor
de la igualdad en la participación política. Con posterioridad a la aprobación y publicación en
1997 de la Ley de Cuotas, el Congreso del Perú aprobó un importante número de nuevas leyes a
favor de la mujer, muchas de ellas con medidas afirmativas, y otras con la finalidad de derogar
normas discriminatorias19.
En este capítulo analizaremos el efecto causado en la agenda legislativa peruana, en primer lugar,
por la discusión y aprobación del sistema de cuotas en 1997 y en segundo lugar, por la aplicación
misma de la ley desde el año 1998 en las elecciones municipales y desde 2000 en las elecciones
parlamentarias.
Entre 1997 y 2007 se evidencia un récord de aprobación de leyes favorables a los derechos de la
mujer20. El argumento aquí es que desde antes de su aplicación práctica en el Perú, el concepto
de acción afirmativa a favor de la mujer que trajo consigo la discusión en torno a la Ley de
Cuotas comenzó a influir en los temas a discutir en el Parlamento. Parlamentarias, líderes
sociales, representantes de la sociedad civil y de otras instancias estatales que participaron de
dicho proceso coinciden en señalar que la discusión y aprobación del sistema de cuotas
femeninas fue un punto de partida clave para impulsar los cambios en la legislación que se
lograron luego, orientados a disminuir la discriminación de la mujer en todos los ámbitos en el
Perú.
Lourdes Flores Nano, líder parlamentaria de oposición en esa época hace una evaluación política
al respecto:
“Esa década fue muy interesante, con la producción, por un lado, de una legislación autoritaria
y un uso perverso del Parlamento para destruir el Estado de Derecho, y simultáneamente el

18
En 1980, sólo trece de ciento ochenta miembros del Congreso eran mujeres. Luego de la instauración de la Ley de
Cuotas en 1997, veinticuatro de ciento veinte miembros parlamentarios eran mujeres, poniendo de relieve un
crecimiento de la participación femenina legislativa. Hacia 2007, y reforzando aún más esta tendencia, treinta y
cinco de ciento veinte miembros eran mujeres.
19
Entre 1997 y 2007 se aprobaron ochenta y cuatro leyes con enfoque de género en el Congreso peruano. Entre
1980 y 1997, en el período parlamentario previo, tomando como referencia la reapertura del Congreso después de la
dictadura militar (1968-1980), se aprobaron treinta y ocho leyes con enfoque de género. Estas cifras demuestran que
la aprobación y posterior aplicación de las leyes de cuotas por género, para el ámbito parlamentario y municipal,
constituyeron un factor catalizador importante para la legislación con enfoque de género en el caso del Perú.
20
Ver Anexos 1 y 2 para un detalle de las leyes con enfoque de género aprobadas por el Congreso del Perú entre
1980 y 2007.

16
 hecho de que Fujimori promovía políticamente a la mujer. Su empeño de ir a Beijing, de
impulsar Mesas Directivas con mujeres en el Congreso…El ‘Chino’ muestra esa imagen”.
(Entrevista a Lourdes Flores Nano, mayo de 2007).

Según el testimonio de la dirigente de la Central General de Trabajadores del Perú (CGTP),

Susan Portocarrero, el camino iniciado por el debate del sistema de cuotas fue importante para la
agenda laboral:
“En la agenda política de las organizaciones sindicales, levantada por la CGTP, así como para
las organizaciones feministas, el cambio legislativo a favor de las cuotas fue más bien un primer
paso hacia la concreción de políticas de igualdad de oportunidades y en particular la promoción
de la Mujer en el Perú, motivo y objeto de nuestras luchas en ese aspecto”. (Entrevista a Susan
Portocarrero, julio de 2007).

Es relevante destacar que entre los años 2002 y 2004, durante el mandato del ex presidente
Alejandro Toledo, y el primer gobierno elegido democráticamente después de declarada la
vacancia por incapacidad moral de Alberto Fujimori en el año 2000, se sancionaron importantes
medidas afirmativas a favor de la participación política de la mujer. En primer lugar, en 2002 se
aprobó la Ley de Reforma Constitucional para garantizar el sistema de cuotas electorales
femeninas e indígenas. El Artículo 191 (último párrafo) lee: “La ley establece porcentajes
mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos
originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos
Municipales”. Otras leyes aprobadas en este sentido, fueron: la Ley de Elecciones Regionales
(2002), la Ley de Partidos Políticos (2003), y la Ley del Parlamento Andino (2004). Todas ellas
establecen cuotas electorales por género para las listas de candidatos/as al Parlamento Nacional,
a los cargos de dirección partidaria, a los Gobiernos Regionales y locales, y al Parlamento
Andino.

• El proyecto de Ley de Alternancia por género en las listas electorales (2003)

Las cuotas significaron un avance en la búsqueda de la igualdad de oportunidades de la mujer.

Sin embargo, la ley no se pronuncia respecto a la ubicación en las listas de las candidatas al
Congreso o a los gobiernos locales y regionales. En el caso del Poder Legislativo, el voto
preferencial permite que los electores cambien el orden establecido por los partidos, pues en este
caso es el electorado el que tiene la última palabra. En el año 2001, las mujeres resultaron
favorecidas con el voto preferencial en un 41% frente al 39% de los candidatos hombres
(Villanueva, 2003-b). Por citar varios ejemplos, en las elecciones al Congreso del año 2000,
Mercedes Cabanillas fue ubicada en cuarto lugar de la lista al Parlamento del Partido Aprista
Peruano, pero la votación preferencial la ubicó en el primer lugar, siendo la parlamentaria más
votada de su partido. Lo mismo sucedió con Gloria Helfer (Unión por Perú) que pasó a ser la
más votada de su lista sin encabezarla. Un año más tarde, mi propia candidatura al Parlamento,
ubicada en el quinto lugar de la lista del Partido Perú Posible, pasó a ocupar el primer lugar
ubicándome como la Congresista más votada del Parlamento, debido a la votación preferencial
recibida. Todos los casos mencionados se refieren, coincidentemente, a mujeres candidatas al
Congreso representando a Lima, la capital del Perú.
En el caso de la elección de las regidoras a los gobiernos locales la lista es cerrada y no existe
votación preferencial, por lo que las mujeres pueden ser ubicadas en los últimos números para

17
cumplir con el sistema de cuotas, pero no tendrían ninguna oportunidad de ingresar a ocupar
dicho cargo.
Para superar las críticas mencionadas es necesario que en las listas al Congreso y a los gobiernos
locales, los candidatos sean ubicados alternadamente, para que así tengan igualdad de
oportunidades, lo que se ha denominado alternancia ó mandato de posición en las listas. Esta
propuesta aún está pendiente en la agenda legislativa del Congreso peruano, al igual que las
propuestas de paridad de 50% para varones y mujeres.
El 7 de marzo del 2003, presentamos junto con los congresistas Cecilia Tait, Xavier Barrón,
Paulina Arpasi, Walter Alejos, Luis Guerrero Figueroa, Antero Flores-Aráoz, Adolfo La Torre y
Mario Molina, el proyecto del Ley No. 05862/2002-CR, el cual proponía la paridad y la
ubicación alternada de los candidatos en las listas para el Congreso de la República,
municipalidades y gobiernos regionales. La Comisión de la Mujer aprobó un dictamen favorable
a dicha iniciativa. El dictamen también incluyó la paridad en las listas mencionadas. No obstante,
su debate en el Pleno del Congreso del 19 de marzo del 2002 se frustró debido al pedido de la
congresista Judith de la Mata para que fuera derivado a la Comisión de Constitución para que
este grupo de trabajo decidiera si la propuesta tenía visos de inconstitucionalidad. Dicho pedido
obtuvo el apoyo de la mayoría de los parlamentarios/as presentes en la Asamblea.
Es interesante analizar algunos argumentos que los opositores esgrimieron a dicha iniciativa:
“(…) constituiría una discriminación que la lista de candidatos a alcaldes y regidores esté
conformada alternadamente entre hombres y mujeres. Por ejemplo, si en una ciudad equis las
mujeres tienen capacidad para integrar una lista completa de postulantes a la alcaldía, ¿por qué
razón las vamos a discriminar? En ese caso, habría que presentar una lista de candidatos a
alcalde y regidores en la que todas sean mujeres, sin tener que considerar en forma alternada a
hombres y mujeres. En consecuencia, pediría, como cuestión previa, que este proyecto de ley
pase a la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, en razón de
que hay ahí un problema de carácter constitucional que resolver”. (Congresista Judith de la
Mata, Partido Aprista Peruano, Diario de Debates del Congreso de la República del Perú, 19 de
marzo de 2002).

Intervenciones como ésta última demuestran la falta de conocimiento de parte de un número

importante de parlamentarios y parlamentarias sobre las acciones afirmativas que recomiendan
las convenciones suscriptas por el Perú, que recomiendan a los países partes aprobar medidas
legales para favorecer la participación política de la mujer. En el caso del Perú, estás opiniones
también reflejan que muchos parlamentarios y parlamentarias no conocen el contenido de los
informes nacionales publicados por la Defensoría del Pueblo y por ONGs especializadas en el
tema, que muestran la falta de un cumplimiento cabal de las leyes de cuotas por el Jurado
Nacional de Elecciones y por algunos partidos y/o movimientos políticos.

La aprobación del sistema de cuotas y su influencia en la formulación de políticas públicas

El logro obtenido a favor de la participación política de la mujer con la aprobación de la primera
Ley de Cuotas electorales por género no sólo marcó el inicio de la aprobación de una serie de
leyes favorables a la igualdad de género en el Perú, sino que también fue un punto de partida
para insertar el tema de género en el campo de la planificación de políticas públicas.

18
En el año 2001, durante la gestión del Presidente Alejandro Toledo, se instaló el Acuerdo
Nacional (AN), el cual convocó a todos los partidos políticos representados en el Parlamento, los
representantes del empresariado, los sindicatos, la sociedad civil y las iglesias en el Perú, y que
produjo un documento sobre políticas de Estado que sus integrantes firmaron en el año 2002. En
dicho documento quedó registrado el compromiso para cumplir con veintinueve políticas de
Estado en los siguientes veinte años, si los partidos firmantes fueran elegidos como gobierno. La
décimo primera política de estado establece “la promoción de la igualdad de oportunidades sin
discriminación como tarea principal del mismo”.
Cecilia Blondet, quien era la Ministra de la Mujer en el año 2002, fue la encargada en nombre
del gobierno de introducir el tema de la igualdad de género en el debate en el marco del Acuerdo
Nacional. Sin embargo, ella señala que no había unanimidad de opiniones en el Consejo de
Ministros y en la bancada de gobierno. Al interior del mismo recuerda que existía una tendencia
conservadora frente al tema que buscaba frenar la iniciativa. Para su aprobación, contó
finalmente con el apoyo del Ejecutivo, y el haber tenido como aliados/as a los/as representantes
de la sociedad civil en el AN fue de gran utilidad para obtener el éxito. Pero esa no fue la única
alianza que tuvo que llevar adelante. Ella describe así el dialogo con los delegados empresariales
al respecto:
“Se logró una buena comunicación con los representantes del empresariado que se mostraban en
un inicio temerosos frente al uso del término “género”. Les explicamos que los contenidos de la
política pública propuesta apuntaban a cerrar la brecha entre hombres y mujeres en el ámbito
económico, político y social. Los empresarios apoyaron entonces la iniciativa”. (Entrevista a
Cecilia Blondet, mayo de 2007).

Las cuotas y el aumento de la presencia de mujeres en el Parlamento

El recuento electoral del año 2000 reveló que gracias al sistema de cuotas, el número de
congresistas mujeres se duplicó en relación con el Congreso de 1995. Fueron elegidas veintiséis
congresistas, representando el 22% de las bancas. En 1995 habían sido elegidas trece, lo que
equivalía a poco más del 10%.
Para las elecciones generales de 2001 el número de candidatas al Congreso fue mayor, aunque el
porcentaje de las elegidas fue un poco menor: el 18%, en total, veintidós parlamentarias
(Villanueva, 2003-b).
En el último proceso electoral, en 2006, treinta y cinco mujeres resultaron elegidas para el
Congreso, muy cerca de alcanzar el 30% de presencia femenina en el Parlamento. Ana María
Yáñez, del movimiento feminista Manuela Ramos del Perú comenta a propósito de dicho
proceso:
“Las cuotas han tenido un cumplimiento exitoso en el Perú, las cuotas en el sentido numérico. A
diez años de la aprobación, ya estamos en un 30% de mujeres en el Parlamento. En todos los
espacios, en cada proceso electoral, regional, local parlamentario se ha aumentado la presencia
de la mujer. Se supone que llegado el punto del mínimo, según las Ciencias Sociales, están
sentadas las bases cuantitativas internas para avanzar en el proceso. Ahora el problema que se
está presentando es otro. El problema es la pregunta que se formula mucha gente y muchas
mujeres, es si la presencia de más mujeres en el poder está trayendo o no algún tipo de mejora en

19
 las condiciones de vida concretas de las mujeres”. (Entrevista a Ana María Yáñez, Lima, mayo
de 2007).

Las cuotas y “la revolución de género” en los Municipios y Gobiernos Regionales: los
efectos en los números
El efecto de la aplicación del sistema de cuotas electorales femeninas en la conformación de
gobiernos locales y regionales ha tenido características cuantitativas y cualitativas. En cuanto al
aspecto cuantitativo, los resultados de las elecciones municipales de 1998 mostraron un
dramático crecimiento de la presencia de mujeres en las regidurías a nivel nacional, elevándose
del 8% al 24%. De novecientas treinta y tres regidoras elegidas en 1995, los municipios pasaron
a contar con dos mil ochocientas veintiséis regidoras elegidas en 1998. No es casualidad que en
ese año se aplicó por primera vez la cuota del 25% (Idea Internacional, Lima, 2003).
En las elecciones municipales del año 2002, se aplicó la Ley de Cuotas estableciendo un mínimo
del 30% de presencia de hombres ó mujeres en las listas de regidurías y consejerías regionales, y
un 15% de representantes indígenas. Ello dio como resultado un aumento del 24% al 26% en el
número de regidoras mujeres elegidas, que sumaron un total de dos mil seiscientas ochenta y
cinco. En las elecciones municipales de 2006, fueron elegidas un total de dos mil setecientas
noventa y ocho regidoras, registrándose un leve aumento de la presencia de la mujer en esas
instancias.
En cuanto a las elecciones regionales del año 2002, cincuenta mujeres fueron elegidas como
consejeras regionales, representando el 22% del total nacional. Finalmente, en las elecciones
Regionales de 2006, sesenta y tres consejeras regionales fueron elegidas, evidenciando un ligero
crecimiento con respecto a la elección anterior21.
De acuerdo con el análisis de Roció Villanueva Flores, ex Defensora Adjunta para los Derechos
de la Mujer en el Perú, este resultado auspicioso para la participación de la mujer en la tarea
política municipal se debió a que las candidatas fueron ubicadas en lugares prominentes de las
listas electorales.
Desde el punto de vista cualitativo, la aplicación del sistema de cuotas electorales femeninas en
el ámbito municipal primero y luego regional, promovió la participación de la mujer como
candidata a cargos públicos en esa instancia y su vinculación con la comunidad.
Olenka Ochoa, ex regidora y primera Presidenta de la primera Comisión de la Mujer instalada en
la Municipalidad de Lima Metropolitana, capital del Perú, entre 1998 y el 2002 sostiene que:
“(…) la Ley de Cuotas permitió que desde 1998 hubiera una entrada masiva de mujeres a nivel
de regidurías y también en algunas alcaldías. Se pudo a partir de allí manejar con mayor fluidez
un poder político y de negociación para introducir la agenda de género. Llámese planes para la
igualdad, comisiones de la mujer o servicios especializados para la mujer”. (Entrevista a Olenka
Ochoa, mayo de 2007).

21 Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales, Perú, 2007

20
El sistema de cuotas y los partidos en las elecciones: más candidatas en las listas, en los
últimos puestos
El período de elaboración de las listas de candidatos al Parlamento en el Perú siempre fue un
motivo importante de atención y tensión para los y las militantes de los partidos o movimientos
políticos. En el año 2000, momento en que se aplicó por primera vez el sistema de cuotas
femeninas (el 25% de la lista de candidatos) hubo una especial expectativa, no sólo al interior de
los partidos, sino también de las organizaciones no gubernamentales defensoras de los derechos
de la mujer, y cierto interés de la prensa por conocer la nómina de treinta candidatas por cada
lista de ciento veinte puestos a nivel nacional que postularía cada partido.
En la campaña electoral de 2000, un primer efecto del sistema de cuotas fue que el porcentaje de
candidatas al Congreso aumentó del 11% en 1995 al 26% en ese año electoral. A pesar de ello,
ninguna lista parlamentaria fue encabezada por una mujer, la mayoría de mujeres estuvo ubicada
en la mitad inferior de la lista, y sólo tres de nueve planchas presidenciales incluyeron a mujeres
en ellas: Somos Perú, Solidaridad Nacional y el APRA (Villanueva, 2003-b).
En el caso de la plancha presidencial del movimiento político Somos Perú, que lideró el ex
alcalde de Lima Alberto Andrade, la candidata a la primera vicepresidencia fue la actual
Defensora del Pueblo del Perú, Beatriz Merino. Ella jugó un papel destacado para lograr que un
importante porcentaje de mujeres candidatas en la lista parlamentaria de dicha organización
política no quedara rezagado en los últimos lugares. Su opinión fue escuchada dentro del equipo
de campaña, el cual estaba compuesto mayoritariamente por hombres. Fueron horas de
permanencia y discusión en el local de campaña, a favor de una mejor ubicación de las
candidatas.
De acuerdo con el balance sobre la aplicación de las cuotas en América Latina presentado por
IDEA Internacional en el Perú, a pesar de los problemas de interpretación de las cuotas, éstas
cumplieron con su objetivo de incrementar el número de mujeres en cargos públicos (Villanueva,
2003-a).
Por último, la Defensora Adjunta para los Derechos de la Mujer en el Perú, en el Informe
Defensoría del año 2007 sobre la aplicación de la Ley de Cuotas en las elecciones municipales y
regionales de noviembre de 2006, recomienda que el Congreso realice cambios a la ley electoral
para que la participación de la mujer no se vea restringida por la colocación de las mismas en los
últimos lugares de las listas.

Las cuotas en la competencia electoral municipal

Tal como ocurrió con las cuotas para el Parlamento, la aplicación inicial del sistema de cuotas
para los cargos municipales estuvo signada por una situación política polarizada, y en ese
contexto los liderazgos femeninos también fueron especialmente valorados por los grupos
políticos de oposición.
A su vez, la campaña electoral municipal resultó ser una verdadera escuela política para las
mujeres que se abrieron camino y participaron políticamente. Desde la experiencia de la ex
regidora consultada, para el caso de Lima, Somos Perú, el movimiento que ganó las elecciones
municipales de 1998 seleccionó como candidatas para regidoras a mujeres que antes hubieran

21
realizado una buena gestión pública en municipios distritales, así como a mujeres líderes que se
destacaban por su trabajo político al interior de sus bases. Tal como ocurrió en el caso de las
listas al Parlamento, la Ley de Cuotas municipales forzó a las mujeres a tomar la decisión de
entrar en el terreno político electoral, y también a los partidos a lanzarlas.
“A nivel de municipio y de gobierno era de costo beneficio político. En este caso el Alcalde de
Lima, Alberto Andrade, percibió que convenía formar un espacio para la agenda de género en
términos de impacto político favorable a su gestión. Recordemos que él inauguraba en el ‘98 una
segunda gestión en un contexto difícil porque estaba enfrentado al gobierno de Fujimori y
necesitaba el apoyo de la opinión pública”. (Entrevista a Olenka Ochoa, Lima, mayo de 2007).

El creciente interés electoral de los partidos políticos en la participación de la mujer

Es interesante destacar que durante la última campaña electoral, la presencia por segunda vez de
una candidata mujer a la Presidencia de la República del Perú, Lourdes Flores Nano, motivó a
los partidos en competencia a revelar una especial preocupación no sólo por cumplir con la cuota
de 30%, sino también de seleccionar a mujeres líderes para integrar sus listas al Congreso.
Para Ana María Yáñez, ese interés de los partidos coincide con la posibilidad de un recambio
generacional para integrar a nuevas generaciones de mujeres en la política:
“Hay que buscar el recambio. Hay cada vez más grupos ilustrados, así como hay mayor
cobertura educativa para la mujer, en especial en la universidad. Lo hemos visto en unos
círculos inter partidarios que promovimos. Creemos que los dirigentes se están preocupando
poco a poco de capacitar a sus militantes mujeres y necesariamente deben capacitar a las
mujeres dirigentes. Y así mejorar la representación sin recurrir todo el tiempo a invitar a
mujeres ajenas al partido. Ese es el caso del partido liderado por Ollanta Humala en el Perú.
Ellos invitaron a la lista parlamentaria a mujeres líderes locales, en las quince que tienen.
Frente a eso otros partidos se han dado cuenta de la importancia de apoyar a las mujeres en su
desempeño público y empiezan a promover liderazgos propios entre las mujeres”. (Entrevista a
Ana María Yáñez, Lima, mayo de 2007).

La combinación de un compromiso con el impulso de políticas favorables a la igualdad de

género y de un legítimo trabajo electoral para llegar al gobierno y al Parlamento, ha resultado
positiva para las mujeres que quieren participar en la vida política. Los partidos han tomado
conciencia del peso político de la población femenina.
Mercedes Cabanillas, Presidenta del Congreso del Perú (2006-2007), y quien preside la
Dirección Política del Partido Aprista, y encabezó la lista parlamentaria del APRA, explica la
estrategia que ella impulsó dentro de su organización política para darle espacio a la agenda de
las mujeres:
“Respecto al Ejecutivo, desde la campaña ha habido un compromiso del Presidente Alan García
con el tema de las demandas de las mujeres. Estuvo atento a la aprobación de la Ley de Igualdad
de Oportunidades. Él recogió el emplazamiento de miles de mujeres ante las que lanzó su
candidatura presidencial en la campaña electoral. Cuando presentamos la plataforma de las
mujeres, él la subscribió y la hizo suya. Entre los puntos que él asume está el gabinete paritario
(...). Preparar esa plataforma fue un trabajo no partidario al que me aboqué. Estuve en contacto
con organizaciones sociales. El tema del Vaso de Leche (organización social de apoyo municipal
alimentario a los niños pobres en el Perú) atraviesa a todos los partidos por ejemplo. También

22
 tomamos como referentes otros esfuerzos como el europeo. Un tema de coyuntura electoral nos
ayudó a lograr el compromiso de nuestro candidato presidencial en la campaña, ya que teníamos
a una candidata mujer como rival. Vimos que teníamos a una mujer con capacidades en la
competencia. Yo soy política y no puedo negar la estrategia”. (Entrevista a Mercedes Cabanillas,
Presidenta del Congreso del Perú, mayo de 2007).

Las opiniones y la información aportada por Ana María Yánez y Mercedes Cabanillas al
respecto indican que hay una tendencia favorable a la promoción de los liderazgos de mujeres
por parte de los partidos y movimientos políticos.
La actualización de los proyectos de ley que proponen el mandato de posición ó alternancia de
las mujeres en las listas electorales, para evitar que sean relegadas a los últimos puestos, sería el
complemento necesario para la Ley de Cuotas y para mejorar aun más la estadística de presencia
femenina en el Parlamento.

Las cuotas de género y su influencia en las votaciones parlamentarias

La aprobación de la Ley de Cuotas por el Congreso peruano en 1997 permitió un aumento
importante de la presencia de la mujer en el Parlamento y a la vez brindó a las mujeres la
posibilidad de legislar y votar a favor de sus derechos. Esta investigación cuenta con el registro
de las votaciones parlamentarias realizadas para sesenta y seis (el 79%) de las ochenta y cuatro
leyes con enfoque de género aprobadas entre 1997 y 200722. Dicho registro muestra cómo la gran
mayoría de las mujeres congresistas votaron apoyando su aprobación, luego de haber impulsado
su ingreso al debate parlamentario. Dichas parlamentarias tuvieron una actitud proactiva y sin
divisiones por bancada política. Esta estrategia incluyó el trabajo de difusión sobre las iniciativas
entre los parlamentarios, que mayoritariamente dieron su voto a favor.
El perfil de las votaciones parlamentarias diferenciadas entre hombres y mujeres en el Perú sobre
sesenta y seis leyes con enfoque de género seleccionadas pone de relieve que la mayor parte de
las mismas fueron aprobadas por amplia mayoría y que únicamente seis leyes obtuvieron el voto
en contra de congresistas mujeres, mientras que veinticuatro leyes obtuvieron el voto en contra
de congresistas hombres. De acuerdo con este resultado, treinta y seis leyes, de un total de
sesenta y seis que hemos incluido en el cuadro de votaciones, fueron aprobadas por unanimidad,
es decir, más del 50% de las leyes incluidas en el registro. Estas cifras confirman que la
presencia de más mujeres en el parlamento y su tarea de coordinación entre las distintas
bancadas para favorecer una agenda en favor de la igualdad de oportunidades resultaron claves
para lograr el récord de leyes obtenido. Una minoría de leyes tuvo, como se puede concluir de
los resultados, el voto en contra de parlamentarias mujeres23.

22
Ver Anexo 5: Votación parlamentaria por género para sesenta y seis de las ochenta y cuatro leyes con enfoque de
género aprobadas entre 1997 y 2007.
23
El cuadro detallado de las votaciones, que incluye el número de congresistas que se abstuvieron, los ausentes, los
que no respondieron a la votación, los que estaban con licencia y los que tenían la condición de suspendidos al
momento de la votación, está registrado en el Anexo 5 de esta investigación.

23
 El proceso de aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades

La primera fase del debate y las discusiones en torno al término “género”

El largo proceso que dio como resultado la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades
ilustra cómo el debate iniciado en relación al tema de género, así como la exitosa sanción de la
Ley de Cuotas y la creación de instituciones de la mujer, allanaron el camino hacia la instalación
de la agenda de género en el proceso legislativo del Perú. Asimismo, la “terquedad” que debió
superar esta norma demuestra cómo este proceso de incorporación del enfoque de género a la
agenda pública, no obstante sus logros, se encuentra aún en ciernes.
Luego de arduos intentos previos, la Ley de Igualdad de Oportunidades fue aprobada el 8 de
marzo de 2007 por el Congreso de la República. El grupo parlamentario del que formé parte
propuso el primer proyecto de ley que inició el debate de esta norma.
El 8 de marzo de 1999 presentamos el proyecto de Ley No. 4580/1998-CR que proponía la Ley
de Igualdad de Oportunidades para la Mujer. Dicha iniciativa legislativa tenía como objetivo
principal que todas las leyes discriminatorias fueran expulsadas del ordenamiento jurídico
peruano. Ello significaba que si existía otra norma anterior que tenía efectos discriminatorios en
razón de género, ellos serían derogados con la entrada en vigencia de esta norma. Además, el
proyecto de ley establecía la obligación para el Estado de realizar las acciones pertinentes para
acabar con situaciones de discriminación, estableciendo a su vez un marco general que
garantizara la igualdad de oportunidades para la mujer respecto al varón, mediante la aplicación
de políticas afirmativas. Lo que motivó la presentación fue la información recogida a través de
nuestra tarea parlamentaria de fiscalización del Estado. A través de la misma comprobamos
cómo las mujeres enfrentaban una serie de barreras legales que limitaban sus derechos. Se hacía
entonces necesaria la aprobación de una norma que expulsara todas las normas discriminatorias
existentes. Esa iniciativa legislativa fue enviada a la Comisión de Trabajo y Seguridad Social y a
la Comisión de la Mujer y Desarrollo Humano, pero nunca fue debatida. Fue así archivada al
culminar el período parlamentario 1995-2000. A comienzos del nuevo período parlamentario,
2000-2001, el 8 de marzo de 2001, insistimos nuevamente con un proyecto de ley que no llegó a
discutirse en las comisiones parlamentarias. Decidimos ser perseverantes en esta causa, y el 13
de mayo de 2002 nuevamente presentamos el proyecto de ley, que fue adjuntado a otras siete
iniciativas legislativas presentadas posteriormente por otros congresistas y por el Ministerio de la
Mujer.
El 10 de junio del 2002, el Poder Ejecutivo presentó el proyecto de Ley No. 03125, denominado
Ley de Igualdad de Oportunidades. Violeta Bermúdez, viceministra de la Mujer en la época, y
una de las personas que preparó dicha propuesta, señaló en una entrevista realizada en junio de
2007 que la idea para aprobar dicha norma fue recoger en una sola ley todas iniciativas
legislativas aprobadas con anterioridad que favorecían a la mujer y crear un marco general que
propusiera la igualdad de oportunidades.
El proyecto de ley mencionado, señalaba: “…es política del Estado, el desarrollo de acciones
conducentes a lograr la igualdad de oportunidades con equidad de género”.

24
En julio de 2002 se produjo la designación de una nueva ministra de la mujer, y como
consecuencia de ello, el 28 de abril del 2003 el Poder Ejecutivo retiró el proyecto de ley
mencionado. Un tiempo más tarde, dicho Ministerio presentó el proyecto de Ley No. 6583/2002-
PE, que ya no incluía el término “género”, lo cual indica la influencia ejercida por el sector
conservador del gobierno en el avance de la iniciativa.
Luego de varias idas y venidas, el 12 de abril del 2006 el Congreso de la República aprobó una
Ley de Igualdad de Oportunidades, pero fue observada por el Poder Ejecutivo, argumentando
que la definición de discriminación que utilizaba no era la adecuada. Se objetó a su vez el hecho
de que la norma contemplaba la constitución de una comisión que establecía reparaciones
económicas para mujeres víctimas de la violencia, pues consideraban que el Parlamento había
incurrido en una iniciativa de gasto, prohibida por la Constitución.
Las observaciones fueron derivadas a la Comisión de la Mujer y también a la Comisión de
Justicia. La Comisión de la Mujer se acató las observaciones del Poder Ejecutivo. El término
género continuó excluido. Fue en el debate en Pleno del Congreso en marzo de 2006 que se
pudieron conocer los fundamentos de la exclusión de dicho término. Algunos extractos de la
discusión son ilustrativos de los argumentos esgrimidos.
La congresista Elvira de la Puente, del Partido Aprista señaló:
“(…) ante el Segundo Foro Regional del Grupo de Mujeres Parlamentarias de las Américas…
quienes fuimos en representación de nuestro Congreso, llevamos un documento firmado por
setenta y dos congresistas de diversas bancadas de nuestro Parlamento, en el que ratificábamos
las reservas formuladas en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing, en
concordancia con la posición asumida en la Conferencia Internacional sobre Población y
Desarrollo de El Cairo… en él solicitábamos la sustitución de los términos género y equidad de
género por el término igualdad de oportunidades para varones y mujeres… ya que, al no existir
una definición clara y exacta de la palabra género, esto viene dando origen a la puesta en
marcha de una ideología que se trató de imponer en la Conferencia Internacional de la Mujer en
Beijing, hablo de 1995”. (Congresista Elvira de la Puente, Diario de Debates del Congreso del
Perú, marzo de 2006).

Por su parte la congresista Mercedes Cabanillas (también perteneciente al Partido Aprista)

respondió lo siguiente:
“Aquí se ha dicho bien que sexo y género no son equivalentes; y no lo son porque género
conlleva una reflexión más amplia y recoge factores históricos, factores culturales y sociológicos
que constatan que a la mujer, en base a su sexo y por su sexo femenino, le adscribieron una serie
de tareas propias aparentemente de su feminidad”. (Congresista Mercedes Cabanillas, Diario de
Debates del Congreso del Perú, marzo de 2006).

La congresista Gloria Helfer se pronunció al respecto de la siguiente manera:

“…Durante el debate constitucional, tratamos el tema de género y sexo, el cual centra la
atención porque inmediatamente exacerba los ánimos. Yo pensaba que esta vez el debate estaba
llevándose bastante bien, con cierta cordura, y que podríamos aprobar algo. (…) Acá hay
elementos culturales, no estamos hablando de células, no estamos hablando de XX y XY; estamos
hablando de que los seres humanos crecen y se desarrollan en contextos culturales y que a la
mujer le han asignado siempre, por milenios, roles. Eso es lo que estamos tratando de romper y
lo rompemos en la práctica con la presencia de las mujeres en roles que tradicionalmente no se

25
 nos asignaba”. (Congresista Gloria Helfer, Diario de Debates del Congreso del Perú, marzo de
2006).

La resistencia a utilizar un término como género que además figura en la ley de creación del
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social peruano, puso de manifiesto la persistencia del
pensamiento conservador, que en muchos casos era también utilizado por mujeres
parlamentarias. El período parlamentario 2001-2006 concluyó sin la aprobación y promulgación
de la mentada Ley de Igualdad de Oportunidades, habiendo estado en discusión por varios años.

Factores que contribuyeron a la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades

• Un Congreso renovado y la Mesa Multipartidaria de Mujeres Parlamentarias

El 28 de julio del año 2006, con la instalación de un nuevo Congreso de la República, se

presentaron varias iniciativas legislativas para que esta vez sí se aprobara la Ley de Igualdad de
Oportunidades, hecho que finalmente ocurrió el 8 de marzo de 2007. Para la ex Presidenta del
Congreso, un Parlamento más joven, y sobre todo la labor avanzada por la Mesa Multipartidaria
de Mujeres Parlamentarias fueron las claves de este éxito:
“Es un Congreso más joven. Con una edad promedio menor que en el anterior. Ha sido un
proceso rápido con una buena bancada femenina. Me encargué de promover la creación de la
Mesa Multipartidaria de Mujeres Parlamentarias, el cargo de la presidencia es electivo y dura
un año de modo que es muy útil. Permite que cada mujer en su bancada genere opinión y
compromiso para que los temas de la mujer en el Pleno no tengan rechazo”. (Entrevista a
Mercedes Cabanillas, Lima, mayo de 2007).

• La convocatoria a la sociedad civil y la labor del Ministerio de la Mujer

Las organizaciones no gubernamentales, los sindicatos y las organizaciones sociales de base

vinculadas a la causa por la igualdad de género fueron convocadas tanto por la Presidencia, la
Mesa Multipartidaria de Mujeres del Congreso, y la Comisión de la Mujer del Congreso para dar
su opinión respecto a la actualización de un debate iniciado en el período parlamentario anterior.
La fase final de la formulación de la ley contó entonces con las iniciativas adelantadas por el
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, que instalaron las discusiones al interior de la Mesa
Multipartidaria de Mujeres, en diálogo directo con organizaciones sociales pioneras de la lucha
por la igualdad entre los géneros. El testimonio de la Viceministra de la Mujer, Zoila Zegarra,
sintetiza este proceso:
“Yo creo que el contexto político con treinta y cinco mujeres parlamentarias ha contribuido
mucho para el trabajo conjunto entre el Ejecutivo a través del Ministerio de la Mujer, las
mujeres parlamentarias y la sociedad civil que ha hecho mucha presión para que se tenga éxito
en este tema(…) El Ministerio de la Mujer planteó que el Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades 2006-2010 pueda tener rango de ley (…) se hizo un taller de un mes de duración
con la participación de la sociedad civil, las mujeres parlamentarias y el Ministerio de la Mujer.
Después de este trabajo se logró un solo proyecto de ley presentado al Congreso (…),
introduciendo en la ley todos los conceptos del Plan mencionado”. (Entrevista a Zoila Zegarra,
Viceministra de la Mujer del Perú, mayo de 2007)

26
 • El rol de los partidos políticos

El 4 de julio de 2005, los/las secretarios/as generales de los principales partidos políticos del
Perú firmaron el documento denominado “Plataforma Básica Multipartidaria de políticas de
género”, que incluía el compromiso de apoyar la aprobación de la Ley de Igualdad de
Oportunidades.
En el ámbito del nuevo Congreso instalado, se dio inicio a la gestión de la Mesa Multipartidaria
de Mujeres, desde donde la mayoría de los representantes de los grupos parlamentarios
promovieron la iniciativa hacia el fuero interno de sus bancadas y partidos.
A pesar de los esfuerzos mencionados, algunos miembros de los partidos firmantes de la citada
Plataforma insistieron en objetar los términos “equidad” o “igualdad de género” al momento de
debatir en la Comisión Permanente del Congreso el 8 de marzo de 2007. Es interesante rescatar
algunos argumentos en oposición a dicha Plataforma:
“Hay diecinueve leyes que tratan el tema, seis tratados internacionales, ratificados y
confirmados por este Congreso. Este proyecto, que tiene la mejor intención, podría vulnerar
incluso la Constitución, porque se refiere constantemente a igualdad de género, a equidad de
género, a salud sexual y reproductiva, a derechos sexuales y reproductivos; en fin, a una serie de
términos que no están contemplados en la Constitución, que habla de derechos humanos en
general, que habla de igualdad de sexo, no de género”. (Congresista Víctor Andrés García
Belaúnde, Presidente del Partido Acción Popular, Diario de Debates del Congreso del Perú,
marzo de 2007).

Una posición coincidente tuvo la vicepresidenta del Parlamento peruano para el período 2006-
2007:

“Nosotros tenemos una Constitución, y ella habla bien clarito, en el Artículo 2 de la igualdad de
sexos, de la igualdad entre varón y mujer. ¿Por qué no se habla de la igualdad o de la equidad
de género? (...) Por otro lado, ¿por qué voy a aceptar que un organismo internacional venga y
me imponga una frase, que además es un concepto? Porque detrás de ello estamos aceptando
que en el mundo no existen sólo los hombres y las mujeres, sino existe una construcción
sociológica según la cual, de acuerdo con la sociedad, se va a ir asumiendo una posición frente
al sexo o al aspecto sexual. Les digo a aquellos que van a apoyar este proyecto de ley que por lo
menos lo hagan de una manera consciente y clara. ¿Se va a solucionar algo con esta norma que
se propone? No se va a solucionar”. (Congresista Fabiola Morales, Unidad Nacional, Diario de
Debates del Congreso del Perú, marzo de 2007).

• El contexto: la influencia de los medios de comunicación y de la opinión pública

En relación a los medios de comunicación, los temas respecto a la discriminación contra la mujer
no ocupan las primeras planas de la prensa escrita ni los titulares anunciados en radio y televisión
en el Perú. Sin embargo, en los últimos años se han realizado algunos proyectos de
comunicación alternativa al respecto. El más importante de ellos fue el programa de TV “Barra
de Mujeres”, producido por el movimiento feminista Manuela Ramos entre los años 2000 y
2006. Difundido a través de un canal de cable y conducido por mujeres, éste fue un espacio
importante de discusión de los temas relativos a la agenda de género en el país. Sin embargo, los
testimonios que recogimos tanto de las organizaciones feministas como de los ex Presidentes del

27
Congreso Antero Flores-Aráoz (2004-2005) y Mercedes Cabanillas (2006-2007) indican que
lograr captar la atención de los medios para este tema es una tarea pendiente.
Con respecto a la opinión pública en general, en el Perú desde el 8 de marzo de 2002, en el Día
Internacional de la Mujer, uno de los Grupos de Opinión Pública más importantes, perteneciente
a la Universidad de Lima, inició una serie de encuestas específicas sobre los temas relacionados
a la mujer en el país. Hasta la fecha, en el ámbito político, las encuestas han reflejado una
tendencia favorable de la opinión pública hacia el impulso de una mayor participación política de
la mujer. Sin embargo, en temas como los procesos de aprobación de leyes con enfoque de
género la ciudadanía en general no tiene mayor interés por falta de información.

28
 Conclusiones

Tras el logro exitoso de la introducción de la agenda de género a nivel parlamentario, el Estado

del Perú cuenta hoy con un alto nivel de participación femenina en el Congreso (treinta y cinco
mujeres de un total de ciento veinte miembros), un importante número de leyes con enfoque de
género y también con una política de Estado favorable a la igualdad de oportunidades.
Entre 1980, año en que se recuperó la democracia luego de doce años de dictadura militar, y el 8
de marzo de 2007, en que se aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades, se han aprobado
ciento veinte leyes con enfoque de género en el Perú.
En 1997 se aprobaron las primeras Leyes de Cuotas por género en el Perú. Éste fue un momento
clave, luego del cual el Congreso produjo un récord de normas con agenda de género. Los
números confirman esta afirmación: entre 1997 y 2007 se aprobaron un total de ochenta y cuatro
leyes con enfoque de género, aproximadamente ocho leyes por año, mientras que en el período
transcurrido entre 1980 (año de reinstauración del Congreso) y el año 1997 (año en que se
aprobó el sistema de cuotas electorales por género) se aprobaron treinta y ocho leyes con
enfoque de género, con un promedio aproximado de dos leyes por año. Esto representa un
incremento del 55%.
Parte de los factores que dieron como resultado el éxito en la sanción de leyes con orientación de
género, en especial las leyes de cuotas que sirvieron como “trampolín” a dicho proceso, pueden
explicarse en relación al contexto internacional y a las dinámicas de la política nacional.
En el plano internacional, la década de los noventa resultó ser un momento de bonanza para la
adopción de leyes con enfoque de género.
En el plano nacional, entre 1995 y 2000 el gobierno autoritario de Alberto Fujimori apoyó la
agenda de género al detectar el peso político y electoral de la población femenina en el país. Al
momento de promover acuerdos a favor de la igualdad de género al interior del Congreso, las
diferencias relacionadas con la coyuntura política de confrontación entre el gobierno y la
oposición fueron superadas. Lo que es más, se logró ejercer una posición legítimamente
opositora a un gobierno autoritario sin cortar las vías de comunicación con parlamentarios/as y
miembros del Ejecutivo que mostraban un compromiso favorable hacia la aprobación de leyes y
políticas públicas favorables a erradicar toda clase de discriminación hacia la mujer. Cabe
aclarar, que si bien los avances en la legislación con enfoque de género fueron importantes
durante el régimen de Fujimori, su gobierno paralelamente violó la autonomía de las
organizaciones sociales de base lideradas por mujeres al practicar el clientelaje y la presión
política sobre ellas a favor de su reelección.
A su vez, y evidenciando un clima favorable a la promoción de la igualdad de género, desde
1980 a la fecha las organizaciones no gubernamentales peruanas especializadas en los derechos
de la mujer han logrado establecer mejores mecanismos de comunicación con el Parlamento, el
Poder Ejecutivo y los partidos políticos sobre los temas de equidad de género. A su vez, desde la
perspectiva de la lucha por la inclusión social y contra la pobreza, las organizaciones sociales de

29
base lideradas por mujeres han impulsado la agenda legislativa y de políticas públicas a favor de
la equidad de género.
Luego de la apertura democrática, las estrategias seguidas por los/as parlamentarios/as
peruanos/as comprometidos con una agenda legislativa con enfoque de género consistieron en
construir alianzas entre las distintas bancadas y líderes políticos/as más allá de sus diferentes
signos políticos. En este sentido, los temas referidos a la igualdad de género no estuvieron
definidos por las agendas propias de los partidos políticos representados en el Congreso.
Asimismo, la participación de mujeres parlamentarias con peso político como voceras informales
de sus bancadas en el tema fue un elemento de gran peso para dicho éxito.
En este proceso se lograron alianzas entre representantes de organizaciones sociales de base,
organizaciones no gubernamentales promotoras de los derechos de la mujer, líderes sindicales
femeninas, y miembros del Parlamento para concordar una agenda legislativa con enfoque de
género.
Las leyes de cuotas electorales por género tuvieron diversos impactos positivos, al abrir espacios
de discusión, y contribuyendo también a la instalación definitiva de la agenda de género en el
ejercicio legislativo del Perú. En el plano municipal y regional, a su vez, dieron como resultado
la creación de las Comisiones de la Mujer en algunos gobiernos locales.
En parte como efecto de este proceso de retroalimentación positiva, en el año 2007 fue aprobada
la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres. Ello fue en parte posible gracias a
la generación del Acuerdo Nacional, integrado por todos los partidos políticos registrados, los
sindicatos, gremios empresariales, iglesias y organizaciones de la sociedad civil.
En esta instancia, la Mesa Multipartidaria de Mujeres Parlamentarias fue un factor
particularmente positivo dentro del Congreso del Perú para impulsar la agenda legislativa de
género. Por otra parte, la presencia de una mujer Presidenta del Congreso, con conocimiento de
los compromisos internacionales del Estado peruano respecto a las políticas de equidad de
género, fue determinante para la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Perú.
A pesar de los logros obtenidos a nivel de la legislación con enfoque de género, en sectores del
Poder Legislativo y el Ejecutivo del Perú persisten hoy el desconocimiento y los prejuicios sobre
el significado de las políticas públicas en favor de la equidad de género. Más allá de los avances
alcanzados, queda hacia adelante un horizonte de importantes obstáculos a superar. A modo
ilustrativo, a pesar de la implementación de la Ley de Cuotas, un alto porcentaje de mujeres
candidatas al Parlamento, Gobiernos Municipales y Regionales sufre la discriminación por parte
de sus partidos o movimientos políticos al ser colocadas en los últimos lugares de las listas
electorales.
De la misma forma, actualmente el Presupuesto Anual del Perú cubre un mínimo porcentaje de
las leyes con enfoque de género. Es destacable, no obstante, que el Congreso ha dado un paso
hacia adelante en la instauración de un Presupuesto Anual con enfoque de género a través de la
octava disposición del Presupuesto Anual del año 2007. Sin embargo, el Poder Ejecutivo no ha
reaccionado con rapidez y eficacia frente a dicha disposición legal ya que hasta la fecha de
conclusión del presente estudio, el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú aún no ha
establecido los indicadores presupuestales de género para darle cumplimiento.

30
 Bibliografía

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Defensora del Pueblo, el ex Presidente del Congreso, ex Parlamentarias/os, ex Ministras de la
Mujer, ex Regidoras Municipales, Dirigentes Sociales y especialistas de organizaciones no
gubernamentales en temas de Genero en el Perú (ver Anexo 5).

Villanueva Flores, Rocío (2003), “Balance de la aplicación de las cuotas en el Peri,”, Informe
del Taller: “La aplicación de las cuotas: experiencias latinoamericanas”, Lima, Perú.

32
 Anexos

ANEXO 1 34
Leyes con enfoque de género aprobadas por el Congreso de la
República del Perú (1980-2007)

ANEXO 2 44
Selección de las principales leyes con enfoque de género aprobadas
en el Congreso (1997-2007)

ANEXO 3 51
Reglamentación y financiamiento de las leyes y normas con enfoque
de género

ANEXO 4 55
Selección de entrevistas realizadas a representantes del Estado y de
la sociedad civil involucrados/as en la promoción y aprobación de la
legislación con enfoque de género en el Perú

ANEXO 5 78
Votación parlamentaria por género para 66 de las 84 leyes con
enfoque de género aprobadas entre 1997 y 2007

33
 ANEXO 1

Leyes con enfoque de género aprobadas por el Congreso de la República del Perú (1980-
2007)

A continuación se presenta un cuadro que contiene, por orden cronológico, todas las leyes
aprobadas por el Congreso de la República, a partir de 1980, año en que se eligió un nuevo
Parlamento en el Perú luego de más de una década de dictadura militar, hasta el 8 de marzo de
2007, momento en que el Parlamento peruano aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades.

Leyes con enfoque de género aprobadas por el Congreso de la República del Perú (1980-2007)

Año Ley No. Nombre de la Ley Artículos relevantes

1981 23284 De los servidores públicos cuyos cónyuges

residan en lugar distinto que tendrán
prioridad en su traslado por reasignación o
cambio de colocación al lugar de residencia
de estos.

1981 23346 Reconocen a la obstetricia como profesión Art. 1/Las obstetras disfrutarán de los
médica. mismos derechos que la legislación y que
demás disposiciones otorgan a la profesión
médica.

1982 Resol. Convención sobre la eliminación de todas

Legislativa las formas de discriminación contra la
23432 Mujer.

1982 23490 Excluye del beneficio de indulto a los
autores de los delitos de tráfico ilícito de
drogas, de prevaricato, violación de menores
de 10 años y de homicidios penados en los
Arts. 151 y 152 del Código Penal.
El referido al delito de violación de
menores, ya que sus víctimas son
mayoritariamente mujeres.

1984 23945 Delegan facultades al Poder Ejecutivo para

dictar por Decreto Legislativo la Ley del
Sistema de Asignaciones Familiares, a favor
de los trabajadores con familia numerosa.

1984 24029 Ley del Profesorado. Art. 16 a/ Reconoce el derecho de las

profesoras del Estado a gozar de licencia
por maternidad.

1985 24059 Crean el Programa del Vaso de Leche en Todos regulan el funcionamiento de este
todos los Municipios Provinciales de la programa social ejecutado por mujer.
República.

1985 24173 Restituye en el escalafón de oficiales de

servicios, al personal profesional femenino

34
 de las ciencias médicas, abogadas y otras
profesionales que habían sido pasadas a la
condición de empleadas civiles de carrera.

1985 24310 Ordena que la denominación de todo honor,

grado académico, título profesional, oficio,
función pública, cargo, empleo u otra
actividad ocupacional o laboral, cualquiera
sea su origen o nivel, será expresada,
cuando corresponda a la mujer, en género
femenino, si es posible gramaticalmente.

1986 24504 Los trabajadores, empleados y obreros
sujetos al régimen laboral de la actividad
privada, tienen derecho percibir
bonificaciones del 25% y 30% de la
remuneración que perciben, al cumplir 25 y
30 años de servicio.
Art. 1/ Las trabajadoras, empleadas y
obreras sujetas al régimen laboral de la
actividad privada, tienen derecho a percibir
dichas bonificaciones.

1986 24508 Ratifica el convenio 156 de la OIT sobre

igualdad de de oportunidades y de trato en el
trabajo con responsabilidades familiares.

1986 24522 Crea el Seguro Obligatorio de Riesgos

Profesionales para Periodistas, Reporteros
Gráficos y Camarógrafos para varones y
mujeres.

1987 24656 Declara de Necesidad Nacional e Interés Art. 16 a, b/ Se refieren a la igualdad de

Social y Cultural el Desarrollo Integral de derechos para el varón y la mujer de ser
las Comunidades. reconocidos como integrantes de las
Comunidades Campesinas.

1987 24705 Reconoce a las amas de casa y/o madres de

familia como trabajadoras independientes.

1987 24786 Ley General del Instituto Peruano de Su articulado considera a las personas que
Seguridad Social (IPSS). trabajan en el ámbito de su hogar dentro del
ámbito del IPSS.

1988 24975 Amplían para las mujeres el acceso a la

Escuela de Oficiales.

1989 25129 Los trabajadores de la actividad privada

cuyas remuneraciones no se regulan por
negociación colectiva, percibirán el 10% del
ingreso mínimo legal por todo concepto de
asignación familiar.

35
1989 25143 Otorga subsidio diario por lactancia por
cada hijo/a del asegurado/a del Instituto de
Seguridad Social.

1989 25155 Prohíbe establecer discriminaciones por

razón de sexo en reglamentos, estatutos u
otras normas en las instituciones deportivas,
sociales o culturales.

1990 25223 Establece que la compensación por tiempo
de servicios de trabajadores y empleados
sujetos a la Ley No.4916, (CTS) se calculará
sobre su último sueldo.
Art. 38/ En caso de juicio de alimentos
autoriza al Empleador, bajo responsabilidad
y de inmediato, a informar al Juzgado sobre
el depositario de la CTS y los depósitos que
efectúe, así como cualquier cambio de
depositario.

1990 25275 Declara de interés nacional prioritario El referido al examen serológico para
dentro de la política de salud a la prevención gestantes.
y lucha contra el SIDA

1991 25307 Declara de interés nacional y prioritario la

labor que realizan las organizaciones
sociales de mujeres.

1992 25398 Complementa las disposiciones de la Ley Art. 16/ Protege derechos consagrados en
No.23506 en materia de Habeas Corpus y de Convenciones Internacionales/DDHH.
Amparo.

1993 26260 Establece la Política de Estado frente a la

Violencia Familiar y las medidas de
protección.

1996 26628 Amplía para las mujeres el acceso a las

Escuelas de Oficiales y Suboficiales de las
Fuerzas Armadas, siguiendo carreras
militares bajo los mismos principios que
rigen para el personal masculino.

1996 26530 Anticoncepción quirúrgica voluntaria.

1996 26626 Prohíbe la discriminación contra pacientes

con SIDA.

1996 26637 Ley del Programa del Vaso de Leche se Programa liderado por mujeres.
distritaliza.

1996 26644 Regula descanso pre y post natal para las

madres trabajadoras.

1996 26730 Crea el Pliego Presupuestal del Ministerio

36
 de la Mujer y Desarrollo Humano.

1997 26746 Exoneraciones en beneficio de los Art. 2/ Referido al Programa del Vaso de
programas sociales de emergencia. leche, ejecutado por mujeres líderes
comunales.

1997 26788 Modifica el Código Penal. Agrava el delito de lesiones cuando el autor
es guardador, ascendiente, responsable,
cónyuge, conviviente, y otros.

1997 26790 Reconoce los derechos de los/las

convivientes en el Instituto Peruano de
Seguridad Social.

1997 26842 Ley General de Salud.

1997 26875 Ley de Municipalidades. Regula el derecho de los niños(a) y

adolescentes a la cultura, educación,
conservación de monumentos, recreación y
deporte.

1997 26763 Modifica Ley contra la Violencia Familiar.

1997 26770 Establece el carácter público de de la acción

penal en los casos de violación sexual.

1997 26772 Dispone que las ofertas de empleo y acceso Art. 2/ Establece como discriminación el
a medios de formación educativa no podrán trato diferenciado por razones de sexo.
contener requisitos que constituyan
discriminación, anulación o alteración de
igualdad de oportunidad o de trato.

1997 26859 Ley Orgánica de Elecciones y Art. 116/ Establece cuotas electorales por
modificatorias. género para las elecciones al Congreso.

1997 26864 Ley de Elecciones Municipales. Art. 10/ Establece cuotas electorales por
género para las elecciones municipales.

1998 26941 Modifica el Código de Niños y

Adolescentes garantizando el respeto y el
derecho a la educación de las adolescentes
embarazadas.

1998 26926 Ley que tipifica los delitos de lesa Incluye violación sexual durante conflicto
humanidad. externo o interno.

1998 26981 Ley del procedimiento administrativo de

adopción de menores de edad abandonados.

1998 27007 Conciliación extrajudicial.

37
1998 27024 Modifica el Código Penal. La edad mayor a 65 años no será causal para
reducir la pena por cometer el delito de
violación sexual.

1998 27016 Precisa que los establecimientos estatales de

salud deben realizar las consultas médicas
con valor probatorio en los procesos por
violencia familiar, y dispone que tanto la
consulta como los certificados sean
gratuitos.

1999 27048 Establecimiento legal de paternidad y Art. 1/ Admite ADN como prueba.
maternidad.

1999 27049 Precisa el derecho de los ciudadanos(as) a

no ser discriminados(as) en el consumo.

1999 27055 Establece garantías para las víctimas de

violencia sexual.

1999 27115 Establece la acción penal pública en los

delitos contra la libertad sexual.

1999 27134 Establece el acceso de las mujeres a la

Escuela Nacional de Marina Mercante.

1999 27185 Ley que declara nulo el despido por

embarazo.

1999 27201 Establece el reconocimiento del hijo/a Su articulado permite que las mujeres
extramatrimonial. madres jefas de hogar obtengan el apoyo
económico de los padres para los niños que
ellas tienen bajo su responsabilidad.

1999 27240 Otorgan permiso por lactancia materna.

2000 27270 Ley que sanciona los actos de Art. 1/ Sanciona actos de discriminación en
discriminación. razón de sexo, con trabajo comunitario
obligatorio.

2000 27337 Ley que aprueba el Nuevo Código de los Art. 3/ Establece igualdad de oportunidades
Niños y Adolescentes. entre niñas y niños.

2000 27306 Modifica Texto Único Ordenado de la Ley

sobre Violencia Familiar.

2000 27387 Modifica la Ley Orgánica de Elecciones Incrementa la cuota por genero al 30% y
crea distrito electoral múltiple.

2001 27398 Modifica diversos artículos de la Ley de Art. 6/ La conciliación extrajudicial no será

38
 Conciliación. obligatoria en casos de violencia doméstica.

2001 27402 Precisa el goce del derecho de descanso pre

natal y post natal de la trabajadora gestante.

2001 27403 Precisa los alcances del permiso de lactancia

materna.

2001 27408 Establece atención preferente a las mujeres

embarazadas, niñas, niños y adultos
mayores en lugares de atención al público.

2001 27409 Otorga licencia laboral por adopción.

2001 27459 Modifica el Código Penal en lo referido a

actos contra el pudor en menores,
publicaciones y exhibiciones obscenas .Se
refiere a la Pornografía infantil.

2001 27495 Ley que incorpora la separación de hecho

como causal de separación de cuerpos y
subsecuente divorcio.

2001 27558 Ley de Fomento a la educación de Niñas y

Adolescentes Rurales.

2001 27591 Ley que equipara la duración del permiso

por lactancia de la madre trabajadora del
régimen privado con el público.

2001 27450 Exoneran del impuesto general a las ventas

a los medicamentos usados para el
tratamiento del SIDA.

2001 27473 Establece causales de pérdida de la patria

potestad por los padres de menores de
dieciocho años.

2001 27480 Modifica el Código Penal sobre delitos

contra el honor.

2001 27606 Ley que autoriza la extensión del descanso

post natal en casos de nacimiento múltiple.

2001 27604 Modifica Ley General de Salud: obligación

de atender emergencias y partos en todos los
establecimientos de Salud.

2001 27571 Eleva a 14 años la edad para trabajar de los

adolescentes.

39
2002 27637 Crea Hogares de Refugio temporales para
menores víctimas de violación sexual.

2002 27660 Da carácter prioritario al Seguro Integral de El articulado se refiere a organizaciones

Salud para las organizaciones sociales de lideradas por mujeres en la tarea de
base y de los Wawa Wasis. protección social.

2002 27683 Ley de Elecciones Regionales. Art. 12/ Establece cuotas electorales por
género para los cargos electivos de
Consejeros/as Regionales.

2002 27712 Establece normas complementarias para el El articulado regula el funcionamiento de un

Programa del Vaso de Leche. programa social ejecutado por mujeres
líderes sociales.

2002 27731 Regula participación de organizaciones El articulado se refiere a la capacidad

sociales de base en los Programas de Apoyo fiscalizadora de las organizaciones lideradas
Alimentario del Estado. por mujeres.

2002 27741 Establece política educativa en materia de El articulado en general establece un plan de
DDHH y crea un Plan Nacional para su enseñanza del Derecho Internacional
difusión. Humanitario y de la Constitución, que
incluyen medidas con enfoque de género.

2002 27793 Ley de organización y funciones del

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

2002 27853 Ley del Trabajo de la Obstetriz.

2002 27867 Ley orgánica de los Gobiernos Regionales. Art. 6/ Promueve planes de desarrollo
regional considerando la igualdad de
oportunidades y derechos para hombres y
mujeres.

2002 27646 Régimen de Alimentos. Es obligatorio que los padres presten

alimentos a hijos/as mayores de edad
cuando sufran incapacidad física o mental o
estén realizando estudios con éxito.

2002 27680 Ley de Reforma Constitucional. Establece cuotas electorales por género para
las candidaturas a los Consejos Regionales
y Municipales.

2002 27716 Modifica el Código Penal respecto a daños

ocasionados al concebido.

2002 27734 Cuotas electorales por género en las Aumenta el porcentaje a 30%.
elecciones municipales.

2002 27779 Organización y Funciones de los Incluye al Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social como nueva

40
 Ministerios. denominación.

2003 27911 Regula las medidas administrativas
extraordinarias para el personal docente o
administrativo en delitos de violación de la
libertad sexual.
Arts. 1 y 2/ Señalan que el personal docente
o administrativo sentenciado por el delito de
violación de la libertad sexual de un
educando será despedido y que aquel
personal docente o administrativo
denunciado por tal delito será suspendido
de las tareas docentes mientras duren las
investigaciones.

2003 27942 Ley de prevención y sanción del

Hostigamiento Sexual.

2003 27972 Ley Orgánica de Municipalidades. Art. 84/ Establece el deber de los
Municipios a crear programas sociales
inclusivos para las mujeres y de difundir sus
derechos en la comunidad.

2003 27982 Elimina la Conciliación extrajudicial en la

Fiscalía y las Defensorías Municipales de
los Niños y Adolescentes en materia de
violencia familiar.

2003 27896 Ley de los trabajadores/as del Hogar. Su articulado regula los derechos de los y
las trabajadores del Hogar. En su gran
mayoría son mujeres.

2003 28048 Ley de protección a la mujer gestante que

realiza labores que ponen en riesgo su salud.

2003 28094 Ley de Partidos Políticos. Art. 26/ En las listas de elección para cargos
directivos del Partido y para cargos de
elección popular se establece una cuota por
género del 30%.

2003 28044 Ley General de Educación. Arts. 18 y 19 Promueven proyectos

educativos que reviertan desigualdad por
género y medidas que impulsen la igualdad
de oportunidades en el ámbito rural.

2004 28179 Regula la incorporación de niñas, niños y Art. 2/ Autoriza la incorporación de las
adolescentes en Villas o Aldeas Infantiles y niña, niño o adolescente huérfano o en
Juveniles. situación de riesgo o en abandono a las
Villas o Aldeas Infantiles o Juveniles.

2004 28236 Ley que crea Hogares de Refugio Temporal

para las víctimas de violencia familiar.

2004 28239 Reconoce un subsidio adicional por

lactancia y extiende treinta días adicionales

41
 el subsidio por maternidad en caso de
partos múltiples.

2004 28243 Establece nuevos criterios sobre el VIH, el

SIDA y las infecciones de transmisión
sexual.

2004 28251 Modificatoria del Código Penal. Nueva tipificación del delito de violación
sexual.

2004 28308 Regula el uso de descanso pre y post natal

del personal femenino de las Fuerzas
Armadas y Policiales.

2004 28316 Ley que elimina la Libreta Militar como Su articulado permite que las mujeres en
requisito obligatorio para la obtención de del áreas rurales, que no contaban con libreta
Documento Nacional de Identidad. militar puedan quedar registradas con mayor
facilidad.

2004 28360 Ley de Representantes ante el Parlamento Art. 3/ El porcentaje de género para la
Andino. postulación de candidatos se rige por la Ley
Orgánica de Elecciones.

2004 28384 Divorcio. El vínculo matrimonial podrá disolverse

transcurridos dos meses de notificada la
sentencia de separación.

2004 28439 Alimentos. Simplifica las reglas del proceso de

alimentos.

2004 28237 Código Procesal Constitucional. Garantiza la primacía de la Constitución y el

respeto efectivo de los derechos
constitucionales.

2005 28457 Regula el proceso de Filiación Judicial de

paternidad extramatrimonial.

2005 25518 Ley sobre Modalidades formativas Art. 17/ Establece que el número de
laborales. beneficiarios de la capacitación laboral
juvenil puede incrementarse en 10% si este
porcentaje está compuesto por jóvenes con
discapacidad así como por jóvenes madres
con responsabilidades familiares.

2005 28540 Crea el Registro Único de Beneficiarios de Su articulado se refiere a los programas
Programas Sociales. sociales relacionados con organizaciones de
mujeres.

2005 28542 Ley de Fortalecimiento de la Familia. Promueve las responsabilidades familiares

compartidas por la madre y el padre.

42
2005 28592 Establece Plan de Reparaciones para las Incluye a mujeres víctimas de violaciones
víctimas de la violencia en el Perú. sexuales durante el conflicto armado interno
desde 1980.

2005 28588 Integra al Seguro Integral de Salud (SIS) a Incluye a madres jefas de hogar en pobreza
la población mayor de diecisiete años en y pobreza extrema.
situación de pobreza y pobreza extrema.

2005 28494 Conciliación Fiscal en asuntos de familia.

2006 28683 Establece atención preferente a embarazadas

y otros en lugares de atención al público.

2006 28731 Amplía el plazo del período de licencia por

lactancia materna.

2006 28735 Regula atención a mujeres embarazadas y

otros en aeropuertos, aeródromos,
terminales terrestres, ferroviarios, marítimos
y fluviales y medios de transporte.

2006 28704 Se prohíbe el indulto a los autores del delito

de violación sexual.

2006 28720 Garantiza el derecho al nombre de los y las

niñas al ser registrado su nacimiento.

2006 28867 Ley que sanciona la discriminación en el Incluye la discriminación por sexo.
Código Penal.

2006 28927 Ley de Presupuesto del Sector Público para Octava disposición final que indica que las
el Año Fiscal 2007. entidades públicas evaluarán la incidencia
de las políticas de equidad de género en la
ejecución presupuestal.

2007 28950 Ley sobre la Trata de Personas y el tráfico La mayoría de víctimas son niñas o mujeres
ilícito de personas. jóvenes.

2007 28893 Ley de Igualdad de Oportunidades entre

mujeres y hombres.

43
 ANEXO 2

Selección de las principales leyes con enfoque de género aprobadas en el Congreso (1997-
2007)

Introducción

El siguiente listado parcial, que se presenta completo en el Anexo 1, únicamente incluye las
leyes aprobadas por el Congreso de la República. No se han considerado las otras normas que de
acuerdo al Artículo No. 200 de la Constitución Política del Perú tienen rango de ley, como los
decretos legislativos (normas aprobadas por el Poder Ejecutivo bajo la delegación de facultades
del Congreso de la República), los decretos de urgencia (normas aprobadas por el Ejecutivo que
contienen materia económica y financiera), y los Decretos Leyes (normas aprobadas por el Poder
Ejecutivo durante un gobierno de facto).

Las normas que aparecen a continuación son aquellas que persiguen el cumplimiento del
principio de igualdad de género, aduciendo “que la mujer y el hombre disfrutan de la misma
situación y que tienen iguales condiciones para la plena realización de sus derechos humanos y
su potencial de contribuir al desarrollo político, económico, social y cultural y de beneficiarse de
los resultados. La igualdad de género es, por lo tanto, la valoración imparcial por parte de la
sociedad de las similitudes y diferencias entre el hombre y la mujer y de los diferentes papeles
que cada uno juega. De allí que para el logro de la igualdad de género sea necesario el
establecimiento de un conjunto de medidas de equidad de género que permitan compensar las
desventajas históricas y sociales que les impiden disfrutar por igual de los beneficios del
desarrollo y tener un acceso igualitario a las decisiones públicas y privadas y al poder. La
equidad de género es, por tanto, un camino hacia la igualdad de género” (Programa
Interamericano sobre la Promoción de los Derechos Humanos de la Mujer y la Equidad de
Género e Igualdad de Género) [CIM/RES. 209/98 y AG/RES. 1625 (XXIX-O/99)].

En este sentido, la legislación seleccionada tiene como objetivos los siguientes:

1. Derogar las normas que son discriminatorias en contra de la mujer.

2. Acabar con las situaciones de hecho que disminuyen, limitan, o impiden el desarrollo de la
mujer en igualdad de condiciones que el varón. Ello implica en algunos casos que la norma
permita el desarrollo de medidas afirmativas.

Las normas citadas también buscan cumplir el “objetivo de elaborar e incorporar perspectivas
que tengan en cuenta las diferencias de género en el sistema de derechos humanos, facilitar una
promoción y una protección más eficaces de los derechos humanos de la mujer”. (Documento de
NACIONES UNIDAS, E/CN.4/1996/105, de 20 de noviembre de 1995)

44
El criterio utilizado para identificar las leyes con enfoque de género entonces, ha sido el de
analizar su articulado para verificar si contiene mandatos expresos para garantizar los derechos
de las mujeres, ordenar medidas afirmativas a su favor o derogar otras normas discriminatorias
en su contra, y para desarrollar las obligaciones del Perú a nivel de las convenciones y acuerdos
internacionales en esta área.

Selección de las principales leyes con enfoque de género aprobadas en el Congreso entre
1997 y 2007

La siguiente es una lista de las principales leyes con enfoque de género producidas en el
Parlamento del Perú desde la fecha de aprobación de la primera Ley de Cuotas en 1997 hasta
marzo del 2007, fecha en que se aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades.

Maternidad Adolescente (1998)

En abril de 1998 se aprobó La Ley No. 26941, modificando diversos artículos de la Ley No.
26102, Código de los Niños y Adolescentes, referidos a la integridad personal, educación,
cultura, deporte y recreación, así como al respeto y al derecho a la educación de las adolescentes
embarazadas. Esta norma señala en el segundo párrafo del Artículo 14 que “la niña o
adolescente, embarazada o madre, no debe ser impedida de iniciar o proseguir sus estudios, lo
que debe ser garantizado por la autoridad educativa del plantel, la cual debe adoptar las medidas
que el caso requiera, evitando que sea objeto de cualquier discriminación”. La modificatoria se
debió entre otras, a la preocupación expresada por la oficina de UNICEF en el Perú respecto a la
situación de las adolescentes que por quedar embarazadas eran separadas o suspendidas de sus
centros de estudios, lo cual significaba una medida discriminatoria. Si bien esta norma contó con
los votos necesarios para ser aprobada, hubo parlamentarios/as que expresaron su oposición a la
misma proponiendo como alternativa un horario de estudios diferenciado para las adolescentes
que estuvieran embarazadas en etapa de lactancia para así evitar que compartan su educación con
el resto de jóvenes de su edad. Se pueden citar los siguientes argumentos presentados en ese
sentido:

“Entonces, hay que tener mucho cuidado con los acuerdos de la Plataforma de Beijing. Nadie
puede sostener válidamente que a una niña o adolescente que está embarazada o tiene un hijo, se
le segregue, se le discrimine, se le ataque, pero tampoco podemos creer que es una situación
normal que pueda ser aceptada tal cual como se presenta. Entonces, sugiero a la Presidenta de
la Comisión de la Mujer, Desarrollo Humano y Deporte, doctora Luz Salgado, para que se
considere dentro del proyecto de ley que ‘la niña o adolescente embarazada tiene derecho de
participar en programas dirigidos a asegurar su proceso educativo y su desarrollo físico mental,
similar a los que se establece para los niños trabajadores y niños de la calle’. (Congresista
Martha Chávez, miembro de Nueva Mayoría-Cambio 90, mayoría parlamentaria, Diario de
Debates del Congreso de la República del Perú, 1998).

45
 “Es verdad que no se debe discriminar y que la niña embarazada tiene el perfecto derecho a
educarse. Pero también es verdad que no pueden ser marginados los padres de familia que tienen
derecho a que sus hijas no encuentren emulación en la niña embarazada que asiste a clase con
ellas. De manera que acá estamos frente a dos derechos: el de los padres de familia de cincuenta
alumnas de un aula que tienen el perfecto derecho de decir ‘no quiero que mi hija siga el ejemplo
de la adolescente embarazada que asiste todos los días a clase’; y el derecho nítido de la joven
en gestación a asistir a clases…En realidad, si mi hija hubiera tenido ese problema sería por un
defecto de formación que yo haya tenido. Y si yo he tenido ese defecto de formación para esa
criatura, entonces, yo debería subsanarla de alguna manera, porque es mi responsabilidad; pero
no hacerla compartir con los cuarenta y nueve padres de familia que están en el otro lado y dar
el mal ejemplo a cuarenta y nueve muchachas. (Congresista Arturo Salazar Larraín, miembro de
Renovación, minoría parlamentaria, Diario de Debates del Congreso del Perú, 1998).

Es notorio que la posición de ambos parlamentarios refleja un temor o probable prejuicio frente a
las madres adolescentes en relación con el resto de las alumnas de su edad con las que comparten
estudios. De allí que sus propuestas busquen una política excluyente del Estado frente a ellas,
planteando que se integren al grupo de educación para adultos que no concluyeron sus estudios
o de los “niños de la calle” que durante el día trabajan por su condición de pobreza. Si bien
ambos parlamentarios no pertenecían al mismo grupo político, eran considerados como cercanos
a sectores conservadores de la Iglesia Católica en el Perú. Cabe anotar sin embargo que en Lima
existe un hogar para madres adolescentes, el “Hogar de la Paz” dirigido por religiosas católicas y
que dichas adolescentes van al colegio en los horarios regulares.

Normas a favor de las trabajadoras con responsabilidades familiares (1999-2001)

Es importante mencionar, que la legislación laboral en el Perú se flexibilizó debido a la entrada

en vigencia del Decreto Legislativo No. 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral,
publicado el 12 de noviembre de 1991, y que otras normas posteriores hicieron que las mujeres
trabajadoras perdieran diversos derechos como el uso de la hora de lactancia para las madres.

El contexto favorable a la legislación con enfoque de género que se dio en el Congreso en

funciones entre 1995 y 2000 permitió que se aprobaran varias normas que recuperaron los
derechos de la mujer trabajadora gestante y que favorecieron a la madre en su labor de
protección al recién nacido/a. Estas son algunas de ellas:

Ley No. 27185 (19/10/1999): modifica el Artículo 29 del Texto Único Ordenado del
Decreto Legislativo No. 728, así llamada Ley de Productividad y Competitividad Laboral
(despido nulo por embarazo).

Ley No. 27240 (23/12/1999): otorga permiso por lactancia materna.

Ley No. 27402 (20/01/2001): modifica el Artículo 3 de la Ley No. 26644, precisando el
goce del derecho de descanso prenatal y postnatal de la trabajadora gestante.

46
Normas para prevenir y sancionar la Violencia Familiar (1998-2004)

En el marco del récord legislativo con enfoque de género logrado especialmente a partir de 1997,
se sancionaron normas complementarias a la ley contra la violencia familiar que se encontraba
vigente desde 1993 en el Perú. La siguiente es una muestra de las más importantes:

La Ley No. 27016 modificó el Artículo 29 del Texto Único Ordenado de la Ley No. 26260, Ley
de Protección Frente a la Violencia Familiar. La misma precisa en qué establecimientos del
Estado se realiza la consulta médica con valor probatorio en los procesos por violencia familiar y
dispone que la consulta que origina estos certificados sea gratuita. Dicha norma fue publicada el
20 de diciembre de 1998. La misma permite especialmente a las mujeres rurales someterse a
exámenes legistas en centros de salud cercanos a su comunidad en el caso de ser víctimas de
violencia familiar y/o sexual, evitándoles el costo económico de presentarse al médico legista del
Poder Judicial.

Ley No. 27637 (16/01/2002): crea Hogares de Refugio temporales para menores víctimas
de violación sexual.

Ley No. 27982 (29/05/2003): elimina la Conciliación Extrajudicial en la Fiscalía y

DEMUNAS, en materia de Violencia Familiar.

Ley No. 28179 (24/02/2004): que regula la Incorporación de Niñas, Niños o

Adolescentes en Villas o Aldeas Infantiles y Juveniles.

Ley No. 28236 (29/05/2004): que crea Hogares de Refugio Temporal para las Víctimas
de Violencia Familiar.

Normas contra la discriminación (1997-98-99)

Se derogaron normas discriminatorias en razón de sexo. Se puede citar los siguientes casos:

Ley No. 27134: establece el Acceso de las Mujeres a la Escuela Nacional de la Marina
Mercante, publicada el 05 de junio de 1999. Con esta norma, la Marina Mercante dejó de
ser exclusiva para los hombres.

Ley No. 26959 (30/05/1998): derogó los decretos de urgencia Ms. O29, 030 y 031-97-
PR. Los decretos de urgencia mencionados derogaron normas que garantizaba la igualdad
de trato para el personal de la Sanidad de la Policía Nacional y crearon una situación de
discriminación contra la mujer. Por ese motivo el Congreso los derogó.

Ley No. 2720, contra actos de discriminación.

47
Ley contra el hostigamiento sexual (2003)

La aprobación de esta norma tardó seis años. Si bien esta ley no es de aplicación exclusiva para
las mujeres, la mayoría de casos se refieren a ellas.

Los primeros proyectos fueron presentados por los congresistas Beatriz Merino y Antero Flores-
Aráoz en el año 1997, quienes proponían sancionar administrativamente dicha conducta. A su
vez, el congresista Jorge Luis Donaire propuso penalizarla. Ambas iniciativas fueron archivadas.

Tiempo después, el 31 de enero del 2003, se aprobó la Ley No. 27942, Ley de Prevención y
Sanción del Hostigamiento Sexual, que fue publicada en el 27 de febrero del 2003.

Modificatorias al Código Penal para sancionar la violación sexual (1999)

En este tema es importante a comentar las siguientes leyes:

Ley No. 27115: establece la Acción Penal pública en los delitos contra la libertad sexual,
publicada el 17 de mayo de 1999.

Antes de que se aprobase esta norma, los delitos contra la libertad sexual (violación) eran de
persecución privada, es decir que la víctima debía denunciar el hecho delictivo ante el juez penal
y llevarlo como si se tratara de un proceso civil, por lo tanto podía conciliar, y retirar la
denuncia. Existían muchos casos de mujeres que por temor a la represalia de su agresor tomaban
esa decisión.

La aprobación de la modificatoria se logró con éxito, aunque no sin intervenciones de algunos

congresistas oponiéndose a la norma esgrimiendo el derecho a la privacidad de las personas
agraviadas. Dichos argumentos reflejan la visión que un sector de la ciudadanía tiene respecto a
la obligación del Estado de proteger a las personas (según la casuística, en su mayoría mujeres)
de la violencia sexual. Los siguientes son extractos de dicha discusión parlamentaria:

“Tengo centenares de ejemplos que demuestran que en la sociedad en que nosotros estamos
viviendo el sentido del honor y de la vergüenza hace que la gente prefiera que no se conozca que
ha sido ultrajada. La mayoría de la gente prefiere que no se sepa, y tiene todo el derecho a ello”.
(Carlos Ferrero, Diario de Debates del Congreso de la República del Perú, abril 1999).

“La ley está como está hoy día, porque la razón de ser de la norma que hoy regula estos delitos
o, como fue originalmente, los que podrían tipificarse como delitos de violación, era que éstos
estaban concebidos como delitos contra el honor; y en virtud de ser delitos contra el honor la
acción era de carácter privado; si la persona sentía agraviado su honor tenía o no tenía derecho
a actuar. Pero hoy los delitos de los que nos estamos ocupando son delitos contra la libertad; y
en tal virtud lo que debe estar en juego es el interés de orden público de defender la libertad. No
hay ninguna razón para que los delitos contra la libertad sexual tengan un tratamiento distinto
del de otras formas jurídicas que también atentan contra la libertad”. (Congresista Lourdes
Flores Nano, Diario de Debates del Congreso del Perú, abril 1999).

48

Ley No. 27911: regula las medidas administrativas extraordinarias para el personal
docente o administrativo en delitos de violación de la libertad sexual

Esta norma enfrenta el problema de los casos de abuso sexual en los colegios.

Ley No. 28251: sanciona a quienes contratan la prostitución de menores (2004)

Esta norma es muy importante, en la medida que tipificó como delito, con una pena máxima de
seis años, la conducta de las personas que realizan contratos para tener relaciones sexuales con
menores de edad. Tomando en cuenta los casos de explotación sexual de menores que se
registran en distintas ciudades del Perú, que afectan principalmente a niñas y adolescentes de
sexo femenino.

Ley No. 27986: Ley de las Trabajadoras del Hogar (2003)

Este importante sector laboral está constituido mayoritariamente por mujeres. Adelinda Díaz,
dirigente del gremio de las trabajadoras del hogar, refiere que los principales opositores a que se
aprobara su ley, fueron algunos sectores medios como profesores, y empleados públicos.
Superados esos obstáculos, la norma fue aprobada y se publicó la Ley No. 27986 con el nombre
Ley de los Trabajadores del Hogar. Precisa además que el número aproximado de trabajadoras
del hogar en el Perú es de 600.000. Un elemento importante de la norma es que prevé la sanción
de la violencia sexual del empleador con contra la trabajadora.

Antero Flores-Aráoz, autor de la ley, señala que esta fue producto de un trabajo en conjunto con
la Central de Capacitación de Trabajadoras del Hogar, y algunas organizaciones no
gubernamentales ligadas a la capacitación de las mismas.

Ley No. 27048: Ley de Filiación (1999)

Si bien se podría afirmar que esta norma protege los derechos del niño no reconocido, la realidad
peruana revela que las mujeres son víctimas al igual que el niño o la niña, pues tendrán que
asumir responsabilidades maternas y paternas al mismo tiempo. Es dentro de este marco que se
aprobó la Ley No. 27048, que modifica diversos artículos del Código Civil referidos a la
declaración de paternidad y maternidad publicada el 6 de enero del 1999. Esta norma estableció
el examen de ADN para que el juez declare la paternidad del niño. Esa norma fue perfeccionada
en enero de 2001, estableciendo que quien se negara a someterse a la prueba de ADN sería
declarado padre del niño y/ó la niña.

Ley No. 27558 (23/11/2001): ley a favor de las niñas rurales (2001)

Ley de Fomento de la Educación de las Niñas y Adolescentes Rurales. Dicha norma estableció la
obligación del Estado de promover condiciones de equidad entre niños, niñas y adolescentes en
áreas rurales para lo cual debe formular políticas educativas que respondan a las necesidades de

49
ese sector y, específicamente, de las niñas y adolescentes rurales, en el marco de una formación
integral y de calidad para todos.

Programas Sociales (2002- 2005)

Consideramos importante mencionar las normas referidas a programas sociales, en la medida que
la mayoría de sus beneficiarias son mujeres jefas de hogar. Se pueden mencionar algunas de las
más importantes:

Ley No. 27731 (25/05/2002): regula la participación de los Clubes de Madres y

Comedores Populares Autogestionarios en los Programas de Apoyo Alimentario.

Ley No. 27660 (07/02/2002): declara de carácter prioritario el Seguro Integral de Salud
para las organizaciones de base y Wawa Wasis.

Ley No. 28540 (10/06/2005): crea el registro Unificado Regional de Beneficiarios de los
Programas Sociales.

50
 ANEXO 3
Reglamentación y financiamiento de las leyes y normas con enfoque de género
Un aspecto importante a tomar en cuenta respecto al récord de leyes con enfoque de género
aprobadas entre 1997 y 2007 es su nivel de reglamentación y de cobertura financiera dentro del
Presupuesto Anual del Perú. Aquí analizaremos el nivel de apoyo de los presupuestos nacionales
para el financiamiento de las leyes y políticas públicas favorables a la igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres. En cuanto al presupuesto necesario para reducir la brecha de género en
el Perú, este estudio presenta dos casos específicos en que el financiamiento para programas
públicos creados por leyes con enfoque de género fue muy pobre: el Programa Nacional contra la
Violencia Familiar y Sexual y el Programa de Apoyo Alimentario a los Comedores Populares de
Lima Metropolitana.

Las leyes con enfoque de género no reglamentadas

De acuerdo a la información del Congreso de la República del Perú, de las ochenta y cuatro leyes
con enfoque de género aprobadas desde la aprobación de las leyes de cuota en 1997 hasta marzo
de 2007, únicamente cinco de ellas no cuentan aún con un reglamento. Las mismas se detallan a
continuación:

1- Ley No. 27048: modifica diversos artículos del Código Civil referidos a la declaración de
paternidad y maternidad (06/01/1999), lo que implica que a la fecha no se ha regulado la forma
en que el Estado apoyará a el/la solicitante de bajos recursos económicos para acceder al pago de
la prueba de ADN.

2- Ley No. 27606: modifica la Ley No. 26644, estableciendo la extensión del descanso postnatal
en los casos de nacimiento múltiple. (23/12/2001).

3- Ley No. 28735: regula la atención de las personas con discapacidad, mujeres embarazadas y
adultos mayores en los aeropuertos, aeródromos, terminales terrestres, ferroviarios, marítimos y
fluviales y medios de transporte (18/05/2006).

4. Ley No. 28540: crea el Registro Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas
Sociales (10-06-2005).

5. Ley No. 28588: incorpora al Seguro Integral de Salud a la población mayor de 17 años en
situación de extrema pobreza y pobreza, y declara de prioritario interés la infraestructura
arquitectónica y no arquitectónica de los centros educativos a cargo del Ministerio de Educación
(21-07-2005).

El hecho de que sólo cinco leyes con enfoque de género no estén reglamentadas indica que el
principal problema de falta de cumplimiento de las mismas no radica en su contenido jurídico.

51
Los presupuestos con enfoque de género

De acuerdo con la definición de los expertos, los presupuestos con enfoque de género son
aquellos que traducen los compromisos gubernamentales relativos a la equidad de género en
compromisos monetarios concretos, según la definición de la organización. Estos presupuestos
no son exclusivos para mujeres, pues lo que se impulsa es la inclusión transversal del enfoque de
género en políticas y programas nacionales (GPI, 2006).

El Congreso del Perú dio un importante paso a favor de la instauración de un Presupuesto con
Enfoque de Género a través de la Ley Anual de Presupuesto aprobada para el año 2007.

La Ley No. 28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2007, señala lo
siguiente en su octava disposición final:

“En la Evaluación Presupuestal de ejecución del Presupuesto del Sector Público para el
Año Fiscal 2007, las entidades públicas incorporan en el análisis la incidencia en políticas
de equidad de género”.

Es decir que, de acuerdo a dicho mandato legal, las entidades públicas deben incorporar en el
análisis de la ejecución del presupuesto nacional, la incidencia en políticas de equidad de género,
lo que implica preparar variables e indicadores que permitan identificar dicha incidencia.

La aprobación de este artículo fue promovida por organizaciones de la sociedad civil y por la
Congresista Rosario Sasieta, Presidenta de la Mesa Multipartidaria de Mujeres en el Parlamento
del Perú. De todas maneras, a siete meses de aprobada la Ley de Presupuesto para el año 2007,
los ministerios se encuentran aún en la etapa de la elaboración de los indicadores para el caso.

El presupuesto Anual del Perú y el financiamiento de las leyes con enfoque de género

En este apartado analizaremos el cumplimiento de dos normas con enfoque de género aprobadas
antes de la aprobación de las cuotas electorales. También pondremos en evidencia el reducido
porcentaje presupuestal que se le ha asignado a las actividades que se derivan del mandato de las
mismas.

1. Ley No. 26260: establece la política de Estado frente a la violencia familiar y las medidas
de protección

El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social asiste a las víctimas de violencia familiar, para lo
cual tiene el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y el Programa Integral de lucha
contra la Violencia Familiar y Sexual.

Tomaremos el caso de Ayacucho, departamento con altos índices de pobreza en la zona andina
del Perú. En este caso el presupuesto asignado a la asistencia en casos de violencia familiar es de
S/.8,480,336.00.

52
En el año 2007, el Presupuesto General de la República fue de S/.51,322,614,593.00, mientras
que el presupuesto del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) a nivel nacional
fue de S/.989,058,288.00. Ello implica que el programa contra la violencia familiar y sexual
hacia las mujeres de Ayacucho recibió menos del 1% del presupuesto total del MIMDES, en
cuanto el MIMDES recibió el 1.76% del Presupuesto Anual del 2007.

Como se puede observar, el presupuesto asignado al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

representa sólo el 1.76% del Presupuesto Anual para el 2007. Cabe anotar que el MIMDES
cuenta con dos Viceministerios: el de la Mujer y el de Desarrollo Social. La mayor parte del
presupuesto del Ministerio va hacia el Viceministerio de Desarrollo Social. Es cierto que dentro
de esa área se desarrollan programas que incluyen también a las mujeres, pero no existen
indicadores de género establecidos para medir su impacto.

Es importante destacar que existen otras instancias de apoyo a las víctimas de violencia
doméstica y sexual como los juzgados, delegaciones policiales, y centros de salud. Pero estas
instituciones no asignan un monto específico de su presupuesto para atender estos casos. En el
caso de las delegaciones policiales, éstas registran e investigan todo tipo de delitos, y los centros
de salud atienden todo tipo de lesiones que puedan sufrir las personas, además de enfermedades.

En los dos ámbitos de acción estatal para prevenir y sancionar la violación de los derechos
humanos de las mujeres, no se aplica aun una perspectiva de género, a pesar de las leyes
existentes.

2. Ley No. 25307 (15/02/91): declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los
Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionados,
Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y demás
organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario que
brindan a las familias de menores recursos.

El Artículo 7 de dicha norma señala lo siguiente:

“Créase el Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales de

Base. Este programa tiene los siguientes fines: Atención a la necesidad de alimentación
de la población de menores recursos económicos, mediante el suministro de alimentos a
las Organizaciones Sociales de Base anunciadas en el Artículo 1. Este suministro de
alimentos lo hace el Estado a título de donación y cubre no menos del 65% de la ración
diaria per cápita ofrecida por dichas organizaciones a sus beneficiarios”.

Como se puede observar, de acuerdo al mandato legal el Estado debe aportar no menos del 65%
del valor de las raciones alimentarias diarias.

El Programa Nacional de Apoyo Alimentario que depende del Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social, atiende a una serie de programas sociales. Uno de ellos es el de Comedores

53
Populares Autogestionados, mediante el cual suministra una cantidad mensual de provisiones
alimentarias a los comedores registrados para tal efecto. Dichos comedores están dirigidos e
integrados en su totalidad por mujeres voluntarias encargadas de su organización y de la
preparación y distribución de las raciones alimentarias. También ofrecen apoyo voluntario a sus
comunidades en la prevención de la violencia doméstica, entre otros problemas que afectan
principalmente a sus vecinas.

Al respecto, la encuesta realizada en el año 2004 por la Federación de Mujeres Organizadas en

Centrales de Comedores Populares Autogestionados y Afines de Lima Metropolitana, muestra
los siguientes resultados:

Mientras que el Estado cubrió el 19% de la ración diaria, las mujeres socias de los comedores
aportaron el 44%. El 37% restante fue cubierto por el subsidio de dicha organización social de
base.

Este caso refleja que algunos de los programas pertenecientes al Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social, ente rector de las políticas de equidad de género en el país, no han logrado aún
contar con un presupuesto que los financie.

54
 ANEXO 4
Selección de entrevistas realizadas a representantes del Estado y de la sociedad civil
involucrados/as en la promoción y aprobación de la legislación con enfoque de género en el
Perú.
1. Mercedes Cabanillas, Presidenta del Congreso de la República del Perú (2006-2007),
entrevistada en mayo de 2007.
2. Antero Flores-Aráoz, Presidente del Congreso del Perú (2004-2005), entrevistada en julio
de 2007.
3. Lourdes Flores Nano, ex Candidata a la Presidencia del Perú (2006), entrevistada en
mayo de 2006.
4. Beatriz Merino, Defensora del Pueblo del Perú (2005-2009), entrevistada en julio de
2007.
5. Diana Miloslavich, representante del Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán,
entrevistada en mayo de 2007.
6. Olenka Ochoa, ex Presidenta de la primera Comisión de la Mujer de la Municipalidad de
Lima Metropolitana (1998-2002), entrevistada en mayo de 2007.
7. Miriam Schenone, ex Ministra de la Mujer del Perú (1996), entrevistada en julio de 2007.
8. Susana Villarán, ex Ministra de la Mujer del Perú (2000-2001), entrevistada en julio de
2007.
9. Ana María Yáñez, representante del Movimiento Feminista Manuela Ramos, entrevistada
en mayo de 2007.
Además, se han realizado entrevistas a las siguientes personas, las cuales no están incluidas en el
presente Anexo:
10. Javier Diez-Canseco, ex parlamentario del Perú (1978-2006) y Presidente del Partido
Socialista, entrevistado en julio de 2007.
11. Susan Portocarrero, dirigente de la Central General de Trabajadores del Perú (CGTP),
entrevistada en julio de 2007.
12. Relinda Sosa, Presidenta de la Confederación Nacional de Mujeres por la Vida y el
Desarrollo del Perú, entrevistada en julio de 2007.
13. Adelinda Díaz, Presidenta de la Central de Capacitación de Trabajadoras del Hogar del
Perú, entrevistada en julio de 2007.
14. Gloria Helfer, ex parlamentaria del Perú (1992-1994; 2000-2006) y ex Ministra de
Educación del Perú (1990), entrevistada en julio de 2007.
15. Zoila Zegarra, ex viceministra de la Mujer del Perú (2006-2007), entrevistada en mayo de
2007.
16. Rosa Venegas, ex Presidenta de la Comisión de la Mujer del Congreso de la República
del Perú (2006-2007), entrevistada en julio de 2007.
17. Jorge Avendaño Valdez, ex parlamentario del Perú (1995-2000), ex Decano del Colegio
de Abogados de Lima, entrevistado en mayo de 2007.
18. Cecilia Blondet, ex Ministra de la Mujer del Perú (2002), entrevistada en mayo de 2007.
19. Luis Benavente, Director del Grupo de Opinión Pública, encuestadora de la Universidad
de Lima en el Perú, entrevistado en julio de 2007.
20. Violeta Bermúdez, ex Viceministra de la Mujer del Perú (2002), entrevistada en julio de
2007.

55
Entrevistas:

1. Entrevista a Mercedes Cabanillas, Presidenta del Congreso de la República del Perú, 2006-2007

¿Cuáles son los obstáculos que se presentan normalmente para desarrollar una agenda de género en el
Congreso?

Una es la propia resistencia de los varones de cada agrupación política. No todos los varones tienen un
claro convencimiento de que el rol de la mujer conlleva también a acceder a responsabilidades en cargos
de función pública. Consideran que la mujer debe ser un soporte detrás del líder, el dirigente, el
representante, el parlamentario. Allí tenemos una resistencia absolutamente militante si se quiere porque
están convencidos de que son ellos los que deben estar en la política, y que la política es el mundo público
que es para los hombres, y el ámbito privado es para las mujeres.

Aunque las mujeres trabajan en campañas electorales.

Se valen de ellas como colaboradoras, aportantes, como motivadoras, elementos de apoyo administrativo
y organizativo, pero eso no significa que las vean a ellas como lideresas. Los varones se ven a sí mismos
como los líderes naturales que deben ser impulsados por sus mamás, hermanas, esposas o por las mujeres
de la comunidad o del partido. Por eso en su plataforma de campaña electoral colocan algunas promesas
para las mujeres, pero con una visión conservadora sobre la mujer.

Y ese pensamiento se traslada al debate parlamentario.

Totalmente, porque cuando ese pensamiento absolutamente masculinizante del ejercicio de la política
tiene funciones de representación parlamentaria son proclives a bloquear todo tipo de iniciativa. Primero
se oponen en broma y luego lo confirman con sus votos. Yo misma con la experiencia que tengo los he
escuchado. Este tipo de representantes los hay en todas las tiendas políticas. Eso atraviesa a todos los
partidos. Hacerlos cambiar de opinión es cosa seria. Te decían cuando se resistían a la Ley de Cuotas:
“oye pero tu estas acá y tu no necesitaste de una Ley de Cuotas”. Es un argumento que se repite.

Otro obstáculo es la forma de pensar de algunas mujeres al respecto.

Las propias mujeres que tienen una mentalidad machista se resisten a cualquier tipo de discurso,
estrategia o mecanismo que promueva una mayor presencia de mujeres en cargos de función pública por
elección popular. Esto es absolutamente inaudito porque que los hombres sean críticos u opuestos se
puede entender porque son hijos de una cultura patriarcal en la educación. Que las mujeres lo sean es
gravísimo, pues te debilitan el discurso o juegan para el adversario en todo el esfuerzo desplegado por
abrir el camino hacia la igualdad de oportunidades de manera sistemática. En el Congreso peruano de
2001-2006 fue clarísimo, hubo una representación femenina menor que la actual que es de 35
parlamentarias, pero la mayoría tenía una posición absolutamente conservadora. Cuando pusimos la ley
de alternancia o de mandato de posición en la lista de candidatos al Parlamento, no entendieron ni uno ni
otro argumento. Tuvieron el despropósito de decir que el proyecto de ley era inconstitucional, cuando se
trataba de una discriminación positiva.

Recuerdo que ese punto lo sostuvo una parlamentaria mujer.

Para vergüenza del Partido Aprista fue una parlamentaria Aprista, que siempre se mostró a favor de la
lucha por los derechos de las mujeres. Sostuvo que el proyecto de ley de alternancia volviera a la
Comisión de Constitución. Así ocurrió, y se perdieron cinco años. Lo que sí, en el Congreso del 2000, que
se auto clausura en el 2001, se incrementó la cuota femenina del 25% al 30%. Ese fue un paso muy
importante.

56
A observadores externos les llama la atención cómo el Perú logra un récord de leyes a favor de la
equidad de género en un momento político complicado.

De tránsito y de crisis política. Mi experiencia política me ayudó. Veníamos con una carga de
compromisos con las electoras con las que habíamos trabajado por años, y cumplimos con esos
compromisos. Se promulgaron también leyes a favor de las organizaciones sociales de base. La Comisión
de la Mujer abrió sus puertas para esas organizaciones sociales.

Ha habido y hay un sector de hombres y mujeres con educación política a favor de la igualdad de
derechos para las mujeres.

En un pequeño porcentaje. Las promociones nuevas en la política asumen más rápidamente el mensaje,
pero las promociones de 50 años para arriba, con excepciones, educados en una tradición patriarcal creen
que los hombres deben tomar las decisiones y la mujer quedar en un plan secundario.

Abrir el camino de la agenda de género no ha sido fácil, y menos aún en momentos políticos de
cambio.

Hubo en el Congreso 2001- 2006 grandes esperanzas para hacer muchas cosas por la mujer. Eran
momentos de democracia recuperada y no nos dejaron. Se convirtieron en la Santa Inquisición
persiguiendo el concepto de equidad de género y de los derechos sexuales y reproductivos. Cosa que
ahora en el 2007 hemos logrado en la misma Ley de Igualdad de Oportunidades que ya aprobamos.

¿Cómo definiría la estrategia para aprobar dicha ley en este Congreso?

Es un Congreso más joven. Con una edad promedio menor que en el anterior. Ha sido un proceso rápido
con una buena bancada femenina. Me encargué de promover la creación de la Mesa Multipartidaria de
Mujeres Parlamentarias, el cargo de la presidencia es electivo y dura un año de modo que es muy útil.
Permite que cada mujer en su bancada genere opinión y compromiso para que los temas de la mujer en el
Pleno no tengan rechazo.

El compromiso de cada parlamentaria integrante de la Mesa Multipartidaria fue importante para

influir en sus bancadas.

Si, muy importante. Son mujeres sensibles al tema. Es una bancada diversificada, con mujeres originarias,
mujeres de distintas profesiones y técnicas.

En el caso de las leyes a favor de la mujer coincide en que las alianzas inter-partidarias funcionan en
el Perú.

Claro que sí.

El Ejecutivo debe dar el presupuesto para garantizar el cumplimiento de las leyes aprobadas. Ese es un
tema por fiscalizar.

Respecto al Ejecutivo desde la campaña electoral ha habido un compromiso del Presidente de la

República con este tema. Estuvo atento a la aprobación de la ley y estará atento a que se le dé el
presupuesto del caso. El recogió el emplazamiento de miles de mujeres durante la campaña electoral.
Cuando presentamos la plataforma de las mujeres, él la subscribe y la hace suya. Entre los puntos que él
asume esta el Gabinete Paritario.

57
Es una propuesta de su partido y de organizaciones sociales distintas.

Preparar esa plataforma fue un trabajo no partidario al que me aboqué. Tomamos como referentes otros
esfuerzos como el europeo, el caso español con el PSOE. Un tema de coyuntura electoral nos ayudó a
lograr el compromiso en la campaña, pues teníamos a una candidata mujer como competidora.

Entonces, entendieron en su partido que debían tener propuestas atractivas para las mujeres.

Si, viendo que teníamos a una mujer con capacidades en la competencia. Yo soy política y no puedo
negar la estrategia.

El ingrediente de que en la Mesa Directiva hubiera mujeres ayudó en el tema.

Incorporar a mujeres en la Mesa Directiva es importante, desde la Presidencia puedes monitorear la

agenda en el buen sentido de la palabra.

Aún no se logra un mayor impacto en la prensa.

No. Creo que allí deben trabajar las organizaciones especializadas en los derechos de las mujeres En mi
opinión están un tanto silenciosas últimamente.

¿Cuál es el siguiente reto? ¿La paridad en las listas de elección popular?

Así es. Vamos a tener que trabajar muy fuerte a favor de ese cambio.

¿Qué repercusión tendría capacitar a los dirigentes partidarios?

Yo creo que eso va de la mano con los partidos más progresistas. Los partidos de izquierda democrática y
otros.

2. Entrevista a Antero Flórez Aráoz, Presidente del Congreso del Perú, 2004-2005

En 1997 se aprueba la Ley de Cuotas, antes en el ‘95 Alberto Fujimori viaja a la Conferencia de
Beijing. Su gobierno, ¿era cuestionado por una oposición parlamentaria fuerte? Con su apoyo, ¿la Ley
de Cuotas mejoró políticamente?

Por más que tuvimos un Congreso en general obsecuente con el Fujimorismo, habían dos temas en el
Congreso de entonces, uno el político con una oposición rebelde y fuerte, y que generó una corriente de
opinión importante. Pero había otros temas fuera de ese como los de interés general y salían por eso leyes
por consenso. Un tema fue este. No creo que era por interés del régimen para hacerse más humano o más
sensible ante argumentos de las mujeres. Simplemente vino inevitablemente. Era un tema en donde había
coincidencia.

En algunos partidos se dice que había muchas mujeres activistas, y luego la dirigencia no las tomaba
en cuenta, según el testimonio de algunas que pertenecían a la IU. Decían que a la hora de las
decisiones políticas eran consideradas como punto de apoyo pero no para acceder a las listas.

Mi impresión es diferente. Lo que pasaba es que hacías la lista, si estaban dispuestas bien y sino, no
pasaba nada. No había consecuencias. Entonces pensé que si hubiera conciencia tenía que haber algo que
te obligue a redoblar esfuerzos. Y ese redoblar esfuerzos estaba en la cuota, viendo lo que habían hecho
en otros países con éxito. Opte por la cuota. Mucha gente decía que era una muleta injusta porque la
mujer debe valerse por sí misma. Pero por supuesto que vale por sí misma, pero tienes que ayudar para

58
que haya una igualdad hasta que se tome conciencia de esa igualdad. Necesitas la ayuda, la muleta o el
bastón, hasta que estés rehabilitada de tu rodilla.

Después de las cuotas vienen una serie de leyes referidas al tema de la no discriminación.

No nos olvidemos que sacamos una ley penalizando la discriminación racial. Hemos sacado una ley para
el sector laboral más grande en número en el Perú que es el de los Trabajadores del Hogar, en la cual las
Trabajadoras del Hogar, las de sexo femenino son la gran mayoría. Ellas estaban realmente en una
situación no solamente de desigualdad frente al sexo masculino, sino en una situación de desigualdad y de
condiciones laborales respecto del resto de trabajadores. Se buscó una forma para ir progresivamente
igualándolos con los otros grupos laborales. Salió la Ley de los Trabajadores del Hogar, y también la Ley
del Hostigamiento Sexual. El hostigamiento sexual al hombre se ve en casos contados con los dedos de la
mano, y con imposibles físicos. Pero el hostigamiento contra la mujer se estaba dando no solamente a
nivel laboral, se daba en Cuarteles, Comisarías, Universidades, en Colegios y también en donde más
frecuente era, era en el hogar. Logramos así una norma para tratar de igualar y de quitarles a las mujeres
todas las presiones que había sobre ellas.

Como parlamentario, ¿cuánta comunicación tuvo con la organización de trabajadoras del hogar y con
organizaciones especializadas en temas de violencia contra la mujer?

Muchísima comunicación. Me acuerdo con Adelina Díaz, la dirigente, con un Instituto de Capacitación de
Trabajadoras del Hogar, en los temas de cuotas con Manuela Ramos, Flora Tristán. Y en el tema de la
sanción al acoso sexual, hubo un trabajo paralelo, con Beatriz Merino. Así que cuando nos dimos cuenta
que teníamos iniciativas similares, juntamos las propuestas con un resultado positivo.

La ley tardó en ser reglamentada. Era un caso de una ley buena sin reglamento. La reglamentación se
da con la Presidencia del Consejo de Ministros de Beatriz Merino y Anel Townsend como Ministra de
la Mujer estuve a cargo de preparar el reglamento con el apoyo técnico del caso. El tema de la
reglamentación de las leyes en favor de la no discriminación contra la mujer es un tema importante.
Ana María Yánez propone que no se den más leyes de ese tipo por un período de tiempo en el cual nos
dediquemos a hacer cumplir las existentes y/o a promover su reglamentación si fuera el caso. ¿Estás de
acuerdo con ese paréntesis temporal para verificar si además hay el presupuesto para el cumplimiento
de dichas leyes y sea los y las funcionarias del Estado las conocen lo suficiente para aplicarlas?

Estoy totalmente de acuerdo con ella. Cuando fui Presidente del Congreso en el 2004 hice un estudio
general de las normas no reglamentadas. Por eso es que en los proyectos de ley que he presentado en mi
carrera parlamentaria, muy rara vez incluía un artículo que diera un plazo al Ejecutivo para su
reglamentación. Porque realmente, no todas las leyes necesitan reglamentarse.

¿Cuán importante es la información que debe divulgarse sobre las leyes entre los que deben aplicarlas
y los que se benefician de las mismas?

Mucho, tanto es así que en el Perú en el caso de la Ley de Cuotas, las mismas candidatas han cometido
errores. Conozco un caso en el que la candidata a alcaldesa no tomó en cuenta que la aplicación de las
cuotas femeninas a nivel municipal alcanza a la lista de regidores, pues el candidato o candidato a la
alcaldía es único/a. Esta candidata a alcaldesa en una capital de departamento en el Perú, se incluyó a ella
en la cuota, y paradójicamente ella misma anuló la cuota! Y la lista fue tachada y finalmente ella ya no
pudo postular ni nadie de la lista tampoco.

Un reflejo de falta de capacitación.

Sin ninguna duda. Y después, esta también el problema de la duplicidad de funciones en los órganos
electorales, en el caso del Perú. Tanto el Jurado de Elecciones como la Oficina de Procesos electorales se

59
consideran responsables d ella capacitación electoral. Si no se ponen de acuerdo estos problemas de
confusión o desconocimiento sobre una ley electoral tan importante como la de Cuotas se pueden repetir.

Una ley tiene un costó y un aspecto básico es el de invertir en capacitar a los funcionarios y
funcionarias del Estado en primer lugar para que la conozcan y así sepan aplicarla.

Sí, necesitamos menos leyes y mayor cumplimiento de las existentes. Mejorar la calidad es importante.

Circunscribiéndonos a las leyes en pro de la igualdad de oportunidades para la mujer, las instancias
estatales deben conocerlas a cabalidad en el Ejecutivo y en los Órganos Autónomos.

Yo creo que más allá de eso, debe haber un curso real de Educación Cívica en los Colegios para que
desde la infancia los futuras/as ciudadanos/as conozcan las leyes y las instancias estatales de protección a
los derechos de la mujer en este caso. En general que conozcan sus derechos. Creo que también es
necesario que haya una difusión de estos temas por la prensa. Lamentablemente hay un alto porcentaje de
amarilla en los medios.

Por ejemplo, la reciente aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades, cuyo debate se desarrolló
durante su gestión como Presidente del Congreso, no tuvo impacto en la prensa.

Nada, ni siquiera he visto artículos en los medios de ellas mismas instituciones que promueven ese tema.

Y también llama la atención que no le den importancia hoy en día en que conocemos estadísticas que
muestran la violencia brutal que sigue contra las mujeres.

Hay desconocimiento. Desde el aspecto legal se puede superar ese estado a través de los Textos Únicos de
Proveimientos Administrativos. Lamentablemente, los encargados de prepararlos se preocupan más en
establecer el costo de los servicios a la mujer que la ley manda antes que a establecer las facilidades del
caso para que las normas se cumplan. A través de ese mecanismo deberían establecerse formulas de
difusión.

La Comisión Interamericana de la Mujer (CIM) de la OEA ya aprobó un protocolo para el

cumplimiento de la Convención de Belén do Para, y su Secretaria Ejecutiva ha anunciado que no sólo
recibirán los informes de los Estados sobre el tema sino también de las organizaciones no
gubernamentales sobre el estado de cumplimiento de la citada Convención.

Es un buen mecanismo para mejorar. Se debe también tener conciencia de que el cumplimiento tiene que
ser progresivo, ya que nuestros países tienen problemas presupuestales severos. Los gobiernos necesitan
establecer prioridades, como Salud y Educación. Pero que otros puedan evaluar e informar es positivo.

Hay mandatos de leyes internas que tienen años sin ser cumplidos, en el Perú es el caso de la Ley de
Gobiernos Locales, que manda la instalación de Casas de refugio municipal para mujeres víctimas de
violencia doméstica.

A veces hay temas álgidos en la comunidad que no resultan difíciles de entender pero por una falta de
conocimiento y muchas veces de sensibilidad no se atienden. Y al contrario, casos en que atenderlos le
dan éxito a las autoridades locales por ejemplo. Fue el caso de Lavín en Chile: instaló salas cuna en casas
particulares. Se beneficiaba la dueña de la casa y la mujer que sale a trabajar.

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Hay falta de conciencia de la importancia del desarrollo humano que propugnan las leyes que
promueven la no discriminación de la mujer.

Yo justamente gané como abogado un tema laboral en el Perú cuando en la audiencia dije que yo tendría
la misma sala cuna del Ministerio de Trabajo. Lo cierto es que el propio Ministerio no tenia sala cuna! El
Estado mismo no cumplía la ley.

3. Entrevista a Lourdes Flores Nano, ex Candidata a la Presidencia del Perú, 2006

¿Cómo describe el proceso del avance en la aprobación de leyes con enfoque de género en relación con
la vigencia de la Ley de Cuotas desde 1997?

En el Congreso Constituyente Democrático (CCD) en 1993 y en el período parlamentario 1995-2000, que

fue tan autoritario, hubo un acuerdo transversal de parlamentarias de distintas tendencias, sin necesidad de
un pacto ni entendimiento entre bancadas. En los hechos nos unimos en torno a una media docena de
proyectos: violencia familiar, cuotas, la de Mujeres Militares en el ascenso que tú presentaste, la
modificatoria del Artículo 178 del Código Penal de Beatriz Merino, el ADN, la acción pública para casos
de violación. Si uno analiza ocho o diez proyectos, creo que se hicieron posibles gracias a un núcleo
informal de poder al interior del Parlamento. El caso de la Ley de Cuotas es muy interesante y es un
factor que no se puede dejar de mencionar. La ley estaba entrampada. Cuando yo la presenté en la
Comisión de Constitución hubo una férrea oposición. Pero en ese entonces la Presidenta del Congreso,
Martha Hildebrandt viajó junto con la vicepresidenta Luz Salgado y el Congresista Breña a la reunión de
la UIP en Nueva Delhi, India, y volvieron entusiasmados con este tema de las cuotas. Ellas le llevan la
propuesta a Fujimori y él acepta y alinea a la bancada del gobierno. Hicimos, en general, una alianza entre
voceras parlamentarias informales pero con peso político. El récord legislativo obtenido es muy bueno.
Un quinquenio destacado en eso.

En 1997 se da un hito informal con las cuotas, rompiendo barreras políticas. Previo a esto, ¿los
esfuerzos no fueron masivos?

En el año 1993 para la modificación de la Ley de Violencia Doméstica, éste era un tema solamente de las
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), con mucha literatura sobre el tema pero no existía en la
esfera pública. La creación de opinión pública de esta red social fue un antecedente importante. En los ‘90
viene una seguidilla sobre estas leyes en la región. Con el apoyo de las ONGs, pero sin mayor relación
con el Poder. Era un grupo contestatario con el statu quo. En el Perú Manuela Ramos promueve el diálogo
especialmente, empiezan a trabajar con apoyo del USAID para crear talleres, círculos y conversaciones
donde llegan al sistema oficial. Antes eran temas de crítica hacia lo establecido. Por ejemplo, me llega a
mí. Yo ya había leído sobre el tema y busqué mayor información con las ONGs que fueron un soporte
extraordinario. Como ellas ahora ejercen un lobby en el buen sentido de la palabra.

Después de 1997, la Ley de Cuotas es catalizadora de las leyes innovadoras en pro del enfoque de
género.

La ley rompe la resistencia de tocar los temas relacionados a la mujer.

¿Qué opinas de los que piensan que el tema se puso de moda, o se detectó el valor electoral de las
mujeres?

Esa década fue muy interesante, con la producción, por un lado, de una legislación autoritaria y un uso
perverso del Parlamento para destruir el Estado de Derecho, y simultáneamente el hecho de que Alberto
Fujimori promovía políticamente a la mujer. Su empeño de ir a Beijing, de impulsar Mesas Directivas con
mujeres en el Congreso. Fujimori muestra esa imagen.

61
En la región algunos parlamentarios y parlamentarias pueden tener reservas sobre una agenda de
género en relación a su filiación social Cristiana ¿Cuál es tu opinión como líder del Partido Popular
Cristiano en el Perú?

Nunca he tenido resistencia partidaria en este tema. No es un partido confesional. La voz de una iglesia
conservadora en el Parlamento la tenía Rafael Rey por el Opus Dei. Hay otro tema de agenda pública
interesante que junto a grupos distintos cuando se dio el caso de las esterilizaciones forzadas. El Centro
Feminista Flora Tristán y la Defensora de la Mujer Rocío Villanueva coincidieron con la Iglesia Católica
en cuestionar el forzamiento que se dio. Había un denominador común: que se cuestionaba la existencia
de metas, de falta de permiso de las afectadas prebendas.

Es un obstáculo para la agenda de género que las leyes no se apliquen o se apliquen mal como la que
estamos comentando.

La Ley de Violencia, que se aprobó en el año 1993, en 1996 se tuvo que revisar pues no se estaba
aplicando. Ha mejorado mucho pero estas leyes reclaman un cambio cultural.

Ana María Yánez sostiene que en general haya un muy bajo cumplimiento de las leyes favorable a la
mujer, que no hay capacitación a los funcionarios públicos para que las apliquen y que no hay el
presupuesto del caso.

Comparto esa opinión. En la parte de políticas sociales para el sostenimiento de las victimas la tarea es de
un nivel bajísimo.

El tema de la participación política de la mujer ha despertado el apoyo de muchos donantes.

Sí, se ha avanzado, y ya los partidos se están adecuando a lo que manda la Ley de partidos. Ahora, si no
hubiera voto preferencial, quizás con una lista cerrada sacarías más mujeres, pues tendrías que ponerlas
en puestos donde deberían salir elegidas de todas maneras.

Una Mesa Directiva en el Congreso de la República integrada por mujeres ayuda a la aprobación de
este tipo de normas. Como es el caso de la Ley de Igualdad de Oportunidades dada recientemente.

Sin duda. La lección más bonita del Parlamento 1995-2000 es que las mujeres parlamentarias que
defendimos la agenda de género no éramos feministas, sino mujeres políticas con peso en su propia área.
Le dimos contenido político a temas de esta característica. La parlamentaria no especializada en los temas
de género, pero con peso político tiene mucho más opción de lograr la aprobación de leyes en ese sentido.
Esa debería ser la tarea: lograr la presencia de mujeres de peso político en el Congreso que lleven adelante
esta agenda y no como un tema sólo del feminismo.

Algo que llama la atención encontrar en esa etapa a connotados parlamentarios a los que jamás habrías
escuchado hablar de temas de género, gente inesperada para esta agenda. Antero Flores-Aráoz, por
ejemplo, comenzó a presentar cuotas, ley contra el acoso sexual, de trabajadoras del hogar. Hay tres o
cuatro casos así. Porque el tema de la mujer cobró relevancia política.

Martha Lucia Ramírez, ex ministra en Colombia luego de ejercer ese cargo de poder, decidió
postularse al Senado y adoptar la posición a favor de las cuotas, por ejemplo.

El tema allí es el de una mujer con peso político participando de esa preocupación. Sin duda más
importancia pública adquiere el tema mientras más importante sea la política que lo propone. Puede meter
una agenda de la mujer y no ser vista como alguien que solo de eso puede hablar; puede manejar otros
temas y también el de la mujer. El tema de las alianzas transversales es muy importante y si esas personas
comprometidas tienen posiciones gubernamentales importantes aún mejor.

62
En el campo de los próximos retos legislativos para impulsar la participación política de la mujer está
el tema del mandato de posición o alternancia en las listas al Parlamento. Los organismos
internacionales, ONGs locales, y el MIMDES apoyan esa medida. ¿Qué opina?

Yo no forzaría ahora más la agenda sobre eso. Ya elaborar una lista electoral incluye poner jóvenes y
mujeres. Encasillar a los partidos con tantas regulaciones para sus listas no es conveniente. Y si comienza
a hacerse del tema de las cuotas una sumatoria de pedidos de todo el mundo, se desvaloriza. Ya se incluyó
el tema de jóvenes en un mal momento con el proceso electoral iniciado.

El tema de alternancia podría ser motivo de un compromiso de no poner a todas las mujeres
candidatas al final de las listas.

Sí. Creo que podría pensarse por tramos de la lista. Por ejemplo, en el 30% inicial de la lista que haya
30% de mujeres

Mediante la ley electoral sería lo mejor.

Sí, que establezca criterios de tal manera que se evite que en una lista cerrada las candidatas todas vayan
abajo. Evitar que se burle la ley, pues por más que el partido esté cumpliendo la cuota estaría
discriminando a las candidatas ubicándolas a todas o a la mayoría al final de la lista. Mientras tengas voto
preferencial las cosas varían.

En el contexto actual el Gobierno ha decidido modificar algunos programas relacionados a los

derechos de la mujer. Se ha fusionado el Programa de Wawa Wasis, de cuidado infantil con el de
prevención y sanción de la violencia, ¿qué opinas?

Me parece que refleja una idea de reducir las cajitas del Estado sin mayor criterio. Son programas
distintos, no se ve el sentido técnico.

Los organismos internacionales como el BID, a través del PROLID piensan ampliar la agenda que
tienen en cuanto a capacitación política de la mujer en temas de género a través de ONGs, para
hacerlo desde el 2008 con partidos políticos.

Me parece muy bien. Porque es evidente que la vida de los partidos ha sufrido vaivenes. Los
representantes del BID deben trabajar objetivamente y por separado, algo que el NDI está haciéndolo.

4. Entrevista a Beatriz Merino, Defensora del Pueblo del Perú, 2005-2009

¿Desde cuándo usted como legisladora peruana integró a su agenda de trabajo los temas de equidad de
género?, y ¿cuál fue la fuente de información que tuvo para hacerlo?

Siempre tuve preocupación por los temas vinculados a la igualdad y a la no discriminación,

particularmente contra las personas más excluidas de la sociedad entre las que, lamentablemente, todavía
se encuentran las mujeres. Sin embargo, profundicé mucho más este interés entre los años 1994 y 1995
con motivo de interesarme en los temas centrales de las discusiones de la Conferencia Mundial sobre
Población y Desarrollo realizada en El Cairo y la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer realizada en
Beijing.

63
¿Cuál cree usted que fue la estrategia política exitosa que llevó al Congreso peruano a aprobar una
Ley de Cuotas en 1997, así como un número importante de leyes contra la discriminación hacia la
mujer en el Perú?

Considero que hubo dos aspectos centrales que contribuyeron a impulsar la aprobación de una serie de
leyes favorables a la igualdad de la mujer, incluida la norma sobre cuotas. En primer lugar, un contexto
internacional favorable al impulso de este tipo de iniciativas. En segundo lugar, el funcionamiento por
primera vez en el Perú de una Comisión de la Mujer en el Congreso (creada en 1995 y en funcionamiento
desde 1996) que –no obstante originalmente no tenía facultades dictaminadoras– llamaba la atención
sobre temas críticos de derechos de las mujeres. En tercer lugar, la confluencia de un conjunto de mujeres
parlamentarias comprometidas con la causa de la igualdad, particularmente en los espacios de decisión
política. Igualmente, las alianzas tejidas con organizaciones de mujeres que desde hacía varios años
trabajaban contra la discriminación hacia la mujer y que suministraban información importante y
promovían una corriente de opinión favorable en el diseño de las normas antidiscriminatorias.

Siendo usted la primera Presidenta de la primera Comisión de la Mujer en el Congreso del Perú, ¿qué
obstáculos encontró para que esta nueva comisión tuviera la importancia política y pública del caso y
qué mecanismos utilizó para enfrentarlos con éxito?

Entre los obstáculos encontrados puedo mencionar que, por tratarse de una Comisión Especial, no tenía
facultad dictaminadora. Esto significaba que los proyectos de ley sobre la mujer no iban a llegar para
dictamen a la comisión. En otras palabras, teníamos formalmente limitada nuestra posibilidad de
incidencia en tanto comisión y los recursos para su funcionamiento eran absolutamente escasos pues se
trataba de una comisión nueva.

Afortunadamente, contamos con una gran voluntad de trabajo y entusiasmo de los 15 integrantes de la
Comisión y si bien no tuvimos facultad dictaminadora, la comisión emitió importantes opiniones sobre
diversos proyectos de ley. Entre ellos, los relativos a mejoras de la Ley contra la Violencia Familiar,
delitos contra la libertad sexual, el sistema de cuotas, la separación de hecho como causal de divorcio, las
pruebas de filiación extramatrimonial y un proyecto de ley sobre derechos de las trabajadoras del hogar,
entre otras iniciativas.

Una importante estrategia implementada por la comisión fue recoger directamente los problemas que
afectaban a muchas mujeres a través de un contacto directo con la realidad. Así, planificamos visitas a
lugares donde acuden las mujeres en diversas etapas de su ciclo de vida. Estuvimos con ellas en Wawa
Wasis, aldeas infantiles, defensorías de los niños y adolescentes, comedores populares, hospitales con
servicios de maternidad, asilos de ancianas, centros penitenciarios y delegaciones policiales y casas de
refugio para mujeres maltratadas. Por lo tanto, nuestra acción tuvo en cuenta la realidad cotidiana de
miles de mujeres peruanas y no fue sólo el resultado final de análisis especializados que, por cierto,
fueron tomados en cuenta, pero incorporándolos definitivamente a la realidad de la mujer peruana.

Otra estrategia implementada por primera vez en el Congreso fue la organización de Audiencias Públicas,
entendidas como espacios para escuchar la opinión de las mujeres y de la sociedad en general respecto de
los proyectos de ley que venían siendo debatidos en el Congreso o de temas que requerían una respuesta
normativa. Estas audiencias se realizaron igualmente en diversos departamentos del país, acercando de
esta manera al Congreso de la República a zonas alejadas de la capital. Estas iniciativas pioneras,
constituyen hoy práctica cotidiana del Congreso peruano. Los insumos recogidos por estas vías eran
sistematizados e integrados en las opiniones emitidas por la Comisión y fueron derivadas a las comisiones
dictaminadoras correspondientes.

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Como autora de una importante modificación del Código Penal eliminando un artículo que
consagraba la impunidad de la violación sexual, destaque los puntos principales del proceso de debate
y aprobación de dicha modificatoria.

Nuestro proyecto buscó modificar el Artículo 178º del Código Penal que establecía como eximente de
responsabilidad al matrimonio del violador con su víctima y que extendía este beneficio a los coautores si
la violación se hubiera realizado en banda.

Formulada la propuesta convoqué a una mesa de trabajo con especialistas y con representantes de
organizaciones que trabajaban en contra de la violencia sexual en general, particularmente contra niñas,
niños y mujeres. Con sus aportes mejoramos el anteproyecto elaborado y presenté al Congreso el
Proyecto No. 1934-96-CR planteando la modificatoria del artículo mencionado estableciendo que el
matrimonio que, posterior a la violación, contrae el agente con la víctima, no es causa que exima de la
responsabilidad penal.

Esta propuesta generó un debate intenso pues no fueron pocos los colegas legisladores que se oponían a
esta iniciativa, argumentando que el matrimonio con el violador era una alternativa para la mujer violada.
A nivel de la opinión pública hubo también posiciones encontradas, aunque el apoyo sostenido de las
organizaciones de mujeres y de protección de los derechos de las niñas y niños fue decisivo para poder
generar una corriente de opinión favorable a la aprobación de la iniciativa.

El debate fue tan polarizante en algunos casos que llegó a concitar la atención de la prensa internacional.
Afortunadamente, nuestros argumentos lograron convencer a muchos congresistas y se aprobó finalmente
la Ley No. 26770 en abril de 1997, hace ya 10 años.

Durante su gestión como Presidenta del Consejo de Ministros del Perú, ¿considera que el ocupar ese
puesto siendo mujer influyó para que se aprobaran normas reglamentarias que dieran cumplimiento
efectivo a las leyes en favor de la equidad de género? Y su posición, ¿influyó en hacer más visible la
necesidad de reducir la brecha entre hombres y mujeres en cuanto a igualdad de oportunidades en
general?

Como Presidenta del Consejo de Ministros puse especial interés en que el Ejecutivo en general cumpliera
con reglamentar, en los plazos previstos, las leyes que aprobaba el Congreso. En tal sentido, entablé un
diálogo permanente con todos los Ministros y de manera especial con la titular del Ministerio de la Mujer
para impulsar la reglamentación de las normas a favor de la igualdad de la mujer y la equidad de género.

En cuanto al hecho de ser la primera Presidenta del Consejo de Ministros y el posible impacto de este
hecho en reducir la brecha entre hombres y mujeres, considero que en general siempre es positivo ver a
mujeres ocupando cargos de poder, particularmente el cargo que me tocó ocupar entonces nunca había
sido ocupado por una mujer por lo que, evidentemente, el ver cotidianamente a una mujer en dicha
posición de cierta manera contribuyó a romper con la idea de que sólo los hombres pueden ocupar el
premierato. En este sentido, es probable que haya contribuido al avance en la igualdad de oportunidades
para las mujeres.

¿Cuál fue la participación y por lo tanto la estrategia de la Defensoría del Pueblo para apoyar con
éxito la reciente aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Congreso peruano?

Cuando asumí el cargo de Defensora del Pueblo, me interesé en reforzar los esfuerzos de esta importante
institución en el trabajo a favor de los derechos de las mujeres. Al enterarme de que existían diversos
proyectos de ley sobre igualdad de oportunidades, nos pusimos en contacto con la Comisión de la Mujer y
Desarrollo Social del Congreso de la República para ofrecer nuestra colaboración a fin de armonizar una
propuesta de consenso que recoja los aportes de especialistas y el punto de vista de las organizaciones de
mujeres. Para ello, a través de nuestra Adjuntía para los Derechos de la Mujer, participamos en una serie

65
de reuniones de trabajo que finalmente tuvieron como resultado un solo proyecto de consenso y la
posterior aprobación de la ley.

Como Defensora del Pueblo (la primera mujer Defensora del Pueblo del Perú), ¿cuál es su evaluación
sobre el nivel de cumplimiento por parte del Estado del importante número de leyes vigentes favorables
a la equidad de género? ¿Existe el financiamiento y la difusión necesarios para su cumplimiento?

El nivel de cumplimiento y eficacia de las leyes favorables a la equidad de género es heterogéneo. Hay
aspectos que vienen funcionando mejor que otros como por ejemplo, la aplicación de las normas sobre
cuotas, aunque con algunas excepciones; o algunos aspectos de la Ley contra la Violencia Familiar. En el
Informe Anual de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la República, destacamos anualmente los
aspectos críticos que requieren de un mayor esfuerzo e inversión de las entidades públicas responsables.

En cuanto a la difusión y el financiamiento, en países como el nuestro estos aspectos siempre son
insuficientes, sobre todo teniendo en cuenta la extensión geográfica de nuestro territorio y la diversidad
lingüística y cultural que exigen una difusión diferenciada de los mensajes y leyes vigentes, lo que sin
duda requiere de un mayor financiamiento.

¿Cuáles son los desafíos vigentes para la agenda de género o de igualdad de oportunidades en el Perú?

Quizá el principal desafío hoy es lograr la plena eficacia de las leyes aprobadas y de los compromisos
internacionales asumidos por el Estado peruano en materia de igualdad de oportunidades y derechos de
las mujeres. Desde el rol que hoy me toca cumplir, continuaremos promoviendo el respeto y defensa de
los derechos de las mujeres, así como supervisando colaborativamente la actuación de las entidades
públicas para que cumplan de manera efectiva con sus responsabilidades para el avance en la igualdad de
la mujer.

5. Entrevista a Diana Miloslavich, representante del Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán

¿Cuáles son los antecedentes que usted encuentra en el trabajo de la sociedad civil a favor de que se dé
una Ley de Cuotas en el año 1997?

En el año 1990 durante la segunda vuelta electoral para la presidencia del Perú, cuando Alberto Fujimori
y Mario Vargas Llosa quedaron finalistas, casi todas las organizaciones de mujeres feministas agrupadas
en el Foro Mujer, presentamos una plataforma de los derechos de la mujer incluyendo una demanda de
cuotas electorales. No eran épocas en las que firmábamos acuerdos de gobernabilidad, solamente
dejábamos la carta para que tomaran nota de la propuesta.

¿Quienes encabezan esta propuesta?

En ese tiempo el Foro Mujer lo encabezan 6 organizaciones, Manuela Ramos, Flora Tristán, Cesip, Mujer
y Sociedad, Centro de Documentación de la Mujer y Aurora Vivar. Este grupo hace el seminario y
presenta las propuestas. También impulsa la creación de un acercamiento con la representación
parlamentaria de mujeres y las anima a crear el Grupo Parlamentario de Mujeres, que es el primer
antecedente al que existe hoy. Se forma con mujeres que hasta ahora están en la vida política. Como
Lourdes Flores Nano, Beatriz Merino, Mercedes Cabanillas. La primera coordinadora es Lourdes Flores
Nano y luego Mercedes Cabanillas. Se organiza un gran evento en el Centro Cívico y allí se toma la
decisión con las congresistas más representativas sobre cuál debería ser la agenda mínima de los derechos
de la mujer. La ley de Violencia Domestica, la Ley de Coeducación, y la Ley de Cuotas. Hubo una
discusión sobre el porcentaje, si debía ser 25 o 30%. Había un debate sobre cuotas en partidos importantes
en América Latina, en el PT de Brasil, en el PRI en México. El Perú cambia el rumbo junto con
Argentina. Los dos países optan por la vía del cambio a través del sistema electoral. Porque en los ‘90 la

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tendencia era a introducir el tema en los partidos. Argentina y el Perú cambian la estrategia: no dejar el
tema únicamente en manos de los partidos. Luego, viene el golpe del ‘92, luego se instala el CCD que
retoma la Ley de Violencia Doméstica. Se promulga en ese marco.

Se sostiene que la Conferencia de Beijing fue una gran influencia.

Sí, pero además hay un evento importante internacional donde las representantes del Fujimorismo asisten
en la India. No considero que le dieron tanta importancia a Beijing donde asiste Martha Chávez
(Presidenta del Congreso) y se dan debates con ella. Lourdes Flores Nano asiste con los grupos de la
sociedad civil. Hay contradicciones en Beijing entre Fujimori y Martha Chávez, ella observa temas que él
no objetó. Luego integrantes de la bancada de gobierno van a la India, Nueva Delhi, y regresan
convencidas sobre el tema de cuotas. Luz Salgado y Martha Hildebrandt, parlamentarias de gobierno.

Detectan la importancia del tema en un Encuentro de la UIP, que reúne a parlamentarios de todo el
mundo y antes el propio Fujimori mide el impacto de la Conferencia de Beijing.

Sí, lo que se presume es que a raíz de la publicación de una encuesta de la Universidad de Lima sobre las
preferencias políticas de las mujeres, con ocasión del referéndum para la aprobación de la Constitución de
1993. En ese momento se percibe, en la coyuntura del debate entre el Sí y el No, es que las mujeres
estaban más opuestas al régimen de Fujimori. Hay una diferencia de votos entre hombres y mujeres que
es grande. Después hay una encuesta que hace Propuesta en esos años también y a partir de eso el
fujimorismo decide trabajar una agenda sobre las mujeres y allí empieza el tema de las cuotas y en
paralelo la política de clientelares con las organizaciones sociales de base. Hay una decisión política de
cambio de estrategia en relación con las mujeres.

Superando fundamentalismos y temores. Salvo Martha Chávez que tenía una posición distinta.

Eran decisiones de Palacio. Además en esos años se forma el PROMUDEH y la primera Ministra de la
Mujer, Miriam Schenone auspicia la suscripción de la CEDAW en ese período. Desde el PROMUDEH
había un aval sobre el tema de cuotas.

Ese es el proceso en cuotas, el tema de la reforma constitucional y el tema de la Ley de Igualdad de

Oportunidades, ¿cuál es tu evaluación al respecto?

Luego viene la reforma constitucional en el gobierno de Alejandro Toledo.

Veamos el tema de la Ley de Igualdad de Oportunidades que tardó años en aprobarse.

En la etapa a final este año 2007 entran cuatro proyectos.

El acuerdo de las congresistas mujeres en su mayoría es aprobar la ley de inmediato.

De las treinta y cinco mujeres un porcentaje apoyaba decididamente. Creo que la Mesa Directiva tenía
dos personajes muy fuertes: Mercedes Cabanillas, la Presidenta, y Luisa Cuculiza, una de las
vicepresidentas y ex Ministra de la Mujer que se comprometieron a sacar la ley adelante.

Esa es una información útil para parlamentarias de otros Congreso de la región. En el caso de
Colombia les es muy difícil lograr poner el tema en la agenda parlamentaria, pues lo que está vigente
es un decreto que establece las cuotas en el Gabinete Ministerial. Una ex Ministra de ese país decide
luego postular al Senado para apoyar una agenda de género, aunque nunca estuvo ligada al tema
antes de su experiencia en el Ejecutivo en los sectores de Defensa y Comercio Exterior. Es Martha
Lucia Ramírez, y pertenece al partido de gobierno de Colombia (Partido de la U).

67
En el caso del Perú, el año 91 sí había mujeres en el Parlamento a favor de estos cambios pero no tenían
poder, a diferencia de ahora en que dos de las tres mujeres que integran la Mesa Directiva apoyaron la
aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades. Yo creo además que esta bancada actual de 35
mujeres, tiene un 70% de integrantes que viene de distintas regiones y yo creo que las mujeres que vienen
de regiones y de provincias son más sensibles al tema de discriminación.

De hecho, cuando las cuotas se aprueban en el Congreso, una mujer presidía el Congreso del Perú en
1997 (Martha Hildebrandt). En nuestro país se han conseguido avances importantes en coincidencia con
eso. La ley tiene avances muy importantes ya que las organizaciones sindicales participan del debate. La
ley reconoce igual remuneración para igual trabajo de las mujeres. Eso ni siquiera está en la Ley General
del Trabajo. Establece que el Estado garantiza el acceso al crédito, a la tenencia de la tierra, cosas que no
están en otra ley. Yo creo que la ley define un poco el tema del Estado y las mujeres. Da un marco.

El tema de la derogatoria de leyes discriminatorias y sus reglamentos son parte de los desafíos
pendientes.

Pero la propia Ley de Igualdad de Oportunidades con sus contenidos es un elemento ya vigente para
enfrentar esos temas.

6. Entrevista a Olenka Ochoa, ex Presidenta de la primera Comisión de la Mujer de la Municipalidad de

Lima Metropolitana, 1998-2002

El debate y la aprobación de la Ley de Cuotas en el Congreso, ¿influyó en la inclusión de una agenda

de género en el ámbito municipal?

Si, la Ley de Cuotas permitió que desde el año 1998 hubiera una entrada masiva de mujeres a nivel de
regidurías y también en algunas alcaldías. Se pudo, a partir de allí, manejar con mayor poder político y de
negociación la agenda de género. Llámese planes para la igualdad, comisiones de la mujer o servicios
especializados para la mujer. En el caso peruano hubo un contexto internacional favorable post
Conferencia de Beijing. Marcó mucho la agenda política de ese entonces. Después de esa Conferencia se
crea el Ministerio de la Mujer en el 1996. Se abre un camino después de la conferencia que resulta en el
caso de Lima en la implementación de la Comisión de la Mujer. Así como hay un contexto favorable
interno también hubo uno externo que de alguna manera la cuestión de género se puso de moda. A nivel
de Municipio y de Gobierno era un tema de costo-beneficio político. En este caso el Alcalde de Lima
percibió que convenía formar un espacio para la agenda de género en términos de impacto político
favorable a su gestión. Recordemos que el inauguraba en el ano de 1998 una segunda gestión en un
contexto difícil porque estaba enfrentado al gobierno de Alberto Fujimori y necesitaba el apoyo de la
opinión pública.

La Ley de Cuotas tuvo un impacto no sólo para que hubiera más mujeres regidoras sino que despertó
la participación pública y la promoción de proyectos por parte de las mujeres.

Así como se dice que hay factores externos que obstaculizan la participación de las mujeres, también los
hay internos. Se dice muchas veces que las mujeres, frente a una propuesta política evalúan primero el
impacto en su vida familiar y también el problema de poco empoderamiento, poco manejo de un proyecto
político para cada una. El inició del sistema de cuotas obliga a muchas mujeres a dejar la invisibilidad. No
sólo es importante cuántas llegaron si no en las mujeres que abrieron un camino y participaron
políticamente. Sólo ser parte de una campaña electoral es un aprendizaje inmenso para las mujeres.
Estamos hablando, en el caso de Lima, como es que se hace la lista de mujeres. Por ejemplo, en el
Movimiento Somos Perú, empiezan a buscar a mujeres que hubieran realizado una gestión pública, en
municipios. Pero también buscan a nivel de sus bases a mujeres que se destacaban por su trabajo político.

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La Ley de Cuotas fuerza a las mujeres a tomar la decisión de entrar en el terreno político electoral, y
también a los partidos a lanzarlas.

Los partidos revalorizan a sus dirigentes mujeres.

Claro, porque antes los partidos las buscaban para revitalizarse en momentos de crisis o deterioro de su
imagen. El caso de las cuotas abre una compuerta, y presiona a los líderes políticos a visualizar el aporte
de las mujeres.

La cuota es un catalizador para una mayor participación de las mujeres, para que ejerzan poder y para
que los partidos políticos se vean obligados a revalorizar la presencia femenina en sus organizaciones.

También les da a las mujeres la oportunidad de traer nuevos enfoques a la función pública y de gobierno.
Como discutir una agenda de género. En mi caso, en lo que me favoreció la cuota, en principio fue traer
una agenda nueva para la gestión municipal, en un contexto político nacional importante como fue el año
1998. Traía una agenda clara y escrita de lo que pretendía hacer como regidora. Yo no entré con el tema
de “pobres las mujeres”. La propuesta le iba a servir al Alcalde a tener un impacto político entre las
mujeres y, además, era una propuesta técnica.

Presentó el beneficio social para las mujeres y el beneficio que políticamente le iba dar a la gestión del
Alcalde.

Sí, y por otro lado recordemos que la creación de la Comisión de la Mujer era para incorporar un
programa técnico con base a las experiencias de municipios distritales.

Su estrategia fue elaborar un plan…

Otros candidatos no tenían un plan. Yo lo aporté en la campaña antes de ser elegida. Ya había una
experiencia nacional y también internacional. Me basé en la Plataforma de Beijing y en otras que se
formaron en el camino para elaborar este plan.

¿Comparte el criterio de que la aprobación de la Ley de Cuotas en el año 1997 fue el punto de quiebre
para abrir el debate sobre otras propuestas legislativas en el tema de igualdad de oportunidades?

Sí, y además la cuota es valiosa en sí misma. Más allá de la calidad de la representación o de gestión de
las mujeres. El sólo hecho de la presencia de la mujer en el poder señala un camino y una ruta a seguir
para las nuevas generaciones de mujeres que no se sentirán ya atemorizadas. Dirán entonces, como ha
habido ministras, alcaldesas, yo también lo puedo hacer o intentar.

¿Los Gobiernos Locales y Regionales se interesan por esta ley?

Son como un nuevo mecanismo y espacio por construirse. En el caso de los Gobiernos Locales, ha habido
procesos a nivel de Lima a nivel de género respecto a la Ley de Igualdad. Antes hemos hecho en los
municipios planes de Igualdad de Oportunidades, pero sin ley no teníamos como exigir que se cumplan.
Esta ley permite tener un nivel de exigencia para que se cumplan los Convenios Internacionales y la ley
nacional para que los Gobiernos Regionales tengan instancias dedicadas al tema de la mujer.

La Ley de Cuotas trae un acuerdo entre las parlamentarias de oposición y de gobierno en el periodo
1995-2000. ¿Qué ocurre ahora en el Congreso?

En este Congreso ha entrado gente que es de diversos partidos, pero que por su historia personal han
traído un compromiso previo con el tema de igualdad de oportunidades. Se ha instalado una Mesa de
Mujeres Parlamentarias que preside Rosario Sasieta que es muy activa. Esto les da a las integrantes un
espacio para lanzar propuestas y negociar su ingreso a la agenda del Congreso. También lograr una etapa

69
de información previa al debate para lograr los votos del caso. El texto de la ley aprobada es conciso y
general y se hizo así en búsqueda de obtener consenso. Es algo en el estilo de la Declaración
Norteamericana de los Derechos o de la Independencia. Nosotros fuimos de la opinión de no hacer una
ley frondosa, que parecería un Plan, mejor algo declarativo y general. Pero con los ejes críticos de la
agenda de las mujeres de manera muy destacada.

¿Cuál debería ser la influencia de la Ley de Igualdad de Oportunidades en la tarea municipal?

En principio, la ley debe difundirse para que así después influya. El punto es aquí que se conozca para
hacerla valer. Muchos programas de la mujer se han perdido, diluidos en varios municipios. Hablemos de
Lima por ejemplo. Antes la Comisión de la Mujer del Municipio de Lima trabajaba en conjunto con el
resto de municipios distritales. Y se ayudaba a los municipios de provincias para lograr mejores
presupuestos. Hoy la Comisión se ha auto aislado de las organizaciones no gubernamentales en temas
municipales.

¿Cómo se supervisa el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades?

El sector encargado de supervisar el cumplimiento de la nueva Ley de Igualdad de Oportunidades es el de

la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Esto causo ciertas susceptibilidades en el Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). Nuestra propuesta se basó en que la PCM es un organismo de
coordinación interministerial y el MIMDES continuaría cumpliendo su misión.

7. Entrevista a Miriam Schenone Ordinola, ex Ministra de la Mujer del Perú, 1996

Como primera Ministra de la Mujer en el Perú, ¿cuáles considera que fueron los principales
antecedentes para la creación de dicho Ministerio y también para la participación del Gobierno
peruano en la IV Conferencia de Beijing en 1995?

La década del 90, luego de la lucha contra el terrorismo, fue un momento difícil en el Perú, de cambio
estructural y de su reinserción internacional, los planes del gobierno tuvieron que incluir la promoción y
difusión de los derechos humanos, así como de democratización formal, con elecciones. De ahí que la
agenda internacional y los informes sobre la situación de los derechos humanos en el país hayan influido
en las políticas públicas y en las decisiones de gobierno. No olvidemos que en 1994 se dio la Conferencia
de Población y Desarrollo, Cairo, en la que participó el Perú. La necesidad de la preparación del Informe
para la Conferencia de la Mujer dio pie a la creación de la Comisión Especial de Derechos de la Mujer en
el Ministerio de Justicia, en tanto su presidenta y vice Ministra era también la representante del Perú ante
la CIM-OEA y Vice presidenta de la CIM, período en que la Asamblea General de la OEA aprobó la
Convención de Belén Do Pará.

Había funcionarias trabajando en la temática, propiciando la participación de la sociedad civil, de los

organismos internacionales y ello apuntaló la toma de decisiones políticas de vanguardia y favorables a la
imagen del gobierno interna y a la externa del país, como fue la creación, en 1996, de un Ministerio de la
Mujer y del Desarrollo Humano, como consecuencia de la necesidad de evidenciar su compromiso con
los derechos humanos; del proceso de reforma del Estado peruano, y, de la participación del Perú en las
Conferencias Internacionales.

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¿Considera que la publicación de la primera encuesta sobre las preferencias políticas de las mujeres en
Lima y el Callao publicada por la Universidad de Lima antes de la Conferencia de Beijing y a la
creación del Ministerio fue un elemento político electoral que permitió mostrar la importancia del voto
femenino principalmente al gobierno y a las bancadas de minoría?

Ciertamente, los años 1994 y 1995 fueron años electorales y esa información y otras de esa naturaleza
fueron de interés y tomadas en cuenta en las estrategias y acciones políticas de los diferentes partidos y
agrupaciones políticas para alcanzar o mantenerse en el poder. No olvidemos que en todo discurso
político estaba presente el aporte femenino al desarrollo. La participación de la mujer en política no sólo
atrae el voto de las mujeres sino también el de los varones y muestra un cambio que en ese momento era
reclamado por la población. La inclusión se vio no solo como elemento electoral sino también útil para el
desarrollo, pero su peso electoral no permitió que se llegara a una perspectiva de género. Las propias
mujeres candidatas utilizan el tema mujer como parte de su estrategia de campaña.

¿Cuáles fueron los principales obstáculos o amenazas contra la creación de dicho Ministerio? ¿Cuáles
fueron los (as) principales aliados(a) para lograr su instauración?

Los obstáculos se dieron a nivel de las políticas parlamentarias, las técnicas que trabajaron la reforma del
Estado, porque pretendían reducir el tamaño de éste y no crear otro ministerio, menos aún de la mujer.
También hubo incomodidad a nivel de los ministros por machismo y por desconocimiento, pero el
Presidente de la República trabajó este tema, previamente, sólo con un pequeño entorno y una vez tomada
la decisión la comunicó a los ministros y a los técnicos para afinar la normativa. El apoyo a la decisión
una vez tomada vino de las ONGs dedicadas a la defensa y promoción de la mujer, de la niñez y los
organismos internacionales, así como de algunos líderes de opinión. En general, la prensa tomó el tema
por su parte anecdótica y ello motivó simpatías que despejaron la controversia, luego ayudó que no se
buscó la confrontación.

¿Cuál fue su experiencia como Ministra respecto a la comunicación con las diferentes bancadas en el
Congreso del Perú para lograr insertar una agenda legislativa con perspectiva de género a pesar de
existir una coyuntura política polarizada en esa etapa?

En general, las mujeres políticas se unen por una agenda de género. Sin embargo, en este tema un apoyo
importante fue recibido de las parlamentarias de oposición y buena parte de las oficialistas. La influencia
que se podía ejercer en las decisiones del Presidente de la República en torno al apoyo a la mujer, no así a
una perspectiva de género, incluida la agenda legislativa, tuvo un peso importante.

¿Cuál fue el papel de las organizaciones no gubernamentales en la difusión de dicha agenda en el

Poder Ejecutivo y Legislativo? Qué mecanismos de comunicación tuvo usted con dichas
organizaciones cuando estuvo a la cabeza del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano
(PROMUDEH)?

El papel de sensibilización que desarrollan las ONGs siempre es importante y sin duda lo fue en la
agenda de promoción de la mujer. Tuve buenos mecanismos de comunicación, me apoyaron cuando se
solicitó su participación técnica o cuando se requería de su opinión y liderazgo de opinión. Los
mecanismos fueron directos, en reuniones de trabajo, en la elaboración de documentos; sin embargo, con
el tiempo la polarización política los debilitó.

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La difusión y exposición de los contenidos de las Convenciones Internacionales a favor de la no
discriminación de la mujer a nivel mundial y regional tuvieron un peso específico en la decisión de los
legisladores(as) para apoyar la creación de la Comisión de la Mujer en el Congreso del Perú?

La Comisión se creó como consecuencia de la creación del PROMUDEH.

La primera Ley de Cuotas aprobada en 1997 por el Parlamento peruano es considerada como un
elemento catalizador para la inserción de una agenda legislativa con perspectiva de género en el
Congreso peruano, que tuvo como resultado la aprobación de una importante cantidad de leyes
favorables a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. ¿Cuál es su opinión al respecto?

Estoy de acuerdo, porque como todo es perfectible y la Ley de Cuotas también, por ejemplo ésta ha unido
a las parlamentarias para su modificación y mejora. Y para la aprobación de otras leyes como la Ley de
Igualdad de Oportunidades y hay un avance importante en la prevención y represión de la violencia contra
la mujer, entre otras. También creo que su trascendencia está estrechamente unida a la creación del
Ministerio de la Mujer y de otras instancias que nacieron como consecuencia de la existencia del
ministerio, la defensoría ad hoc, la comisión del congreso de la república, por ejemplo. La
institucionalidad del ministerio es un hito en la agenda de género.

¿Cuáles considera usted que son los desafíos actuales para la implementación del marco legal
existente favorable a los derechos de la mujer?

Creo que hubo un momento de politización mezquina de la existencia del Ministerio de la Mujer, se le
cambió el nombre, se vinculó su fortalecimiento a un gobierno, lo que es un error, la agenda desapareció
o aparece en época electoral. La acción del ejecutivo debe fortalecerse en materia de género. En los
gobiernos descentralizados debe institucionalizarse, debe darse una Ley de Cuotas en los cargos de la
Administración Pública; capacitarse a las mujeres que se desempeñen en ellos y a los hombres también.
Debiera darse prioridad con programas, proyectos y campañas de sensibilización a los derechos sexuales
y reproductivos de las mujeres; a su alfabetización; capacitación productiva y defensa en casos de abuso
sexual y violencia familiar.

8. Entrevista a Susana Villarán, ex Ministra de la Mujer del Perú, 2000-2001

¿Cuáles fueron los caminos a seguir para que el Ministerio de la Mujer promoviera el cumplimiento
de las Convenciones Internacionales?

Había condiciones muy favorables. Una condición de transición a la democracia siempre es una condición
política y social muy favorable. Había un equipo humano en el Ministerio para que en escasísimos ocho
meses realizara compromisos que no se habían cumplido como la elaboración del Plan Nacional contra la
Violencia contra la Mujer y el fortalecimiento de lo que llamamos el Programa Nacional contra la
Violencia Familiar y Sexual. En esa área creo que fue muy importante el avance para adaptar nuestra
legislación a una Convención Hemisférica como la de Belén do Para de la OEA pero también de varias
decisiones del Comité de Derechos de la Mujer de la CEDAW.

¿El Decreto de creación del Programa pasó rápido o tuvo dificultades?

Fue un Decreto Supremo. Tuvimos que hacer una reestructuración del Ministerio para poder asignarle
recursos mayores a los que tenían entonces Centros de Emergencia Mujer, que entraron a formar parte
como uno de los componentes del Programa Nacional creado. Toda esta reestructuración, un Decreto de
Urgencia, del tipo de los que no le gustaba dar al Gobierno de Transición por el abuso de esa figura que se

72
había hecho en la época de Fujimori para alimentar la corrupción y porque teníamos un Congreso que era
el anterior también. Fue muy importante, porque asignar recursos con un presupuesto ya aprobado
anteriormente era difícil, y si nos atrevimos a hacerlo. Sí, hubo un compromiso del Gabinete.

¿Hubo un respaldo multi-ministerial?

Sí.

¿Cree que la aprobación de la Ley de Cuotas en 1997 ayudo a impulsar la agenda a favor de la
equidad de género?

Yo creo que fue un movimiento progresivo. No quiere decir que no haya retrocesos. Es un proceso que ha
tenido avances y retrocesos. Tenemos hoy la cuota histórica en el Congreso pero hay retrocesos serios en
el ámbito municipal y regional en las últimas elecciones de noviembre. Independientemente de la
posición política de las mujeres. Han habido avances, aunque soy de las personas que consideran que lo
importante es la posición de las mujeres políticas que van, aunque el reclamo democrático es que el
Congreso sea paritario.

De hecho, ¿solamente una mayor participación de la mujer permite que esté un sector de la población
que antes no tenía ese acceso al poder?

Un actor social que estaba en situación de desventaja para su participación política. Eso es.

En cuanto a los desafíos: ¿cuáles son los retos? Mucha gente señala que hay un récord de leyes pero
incumplidas. Para ti, ¿es regular, bueno o malo el cumplimiento?

El nivel es malo. Somos países esquizofrénicos, en primer lugar suscribimos y ratificamos todas
convenciones en material de derechos humanos y también en el caso de las mujeres y tenemos procesos
de adaptación legislativa nacional importantes, y es más, no sólo se reduce a las normas sino también
abrimos procesos institucionales importantes que generan expectativas en el campo de protección de los
derechos de la mujer tanto en la participación política como en el de prevención y sanción de la violencia
contra la mujer, así como en otras áreas que tienen que ver más con los derechos sociales, económicos y
culturales. Pero el nivel de cumplimiento es muy malo. Un área crítica es el del acceso a la justicia para
las mujeres. Tenemos las normas y a algunos operadores de justicia capacitados pero el nivel de
resolución definitiva de casos de violencia contra la mujer que hayan sido resueltos definitivamente,
estamos hablando de que casi un 99% jamás llega a tener una sentencia y eso que hay un subregistro muy
grande porque todavía subsiste el temor entre las mujeres. El tema de acceso a la justicia en una región en
donde además este acceso es en español en una sociedad plurilingüe. Donde las instancias de la justicia,
en el caso específico del Perú, están muy lejos de ellos que están más alto y más lejos. Todo eso hace que
distintos elementos de que la mujer accede a ella. En el tema de la prevención hay una nula asignación de
presupuestos. Por ejemplo, el Programa contra la Violencia Familiar y Sexual que asumió aspectos de la
anterior administración como eran los Centros de Emergencia Mujer, a pesar de ser fujimorista. Este
programa tuvo un primer aporte a través del Decreto de Urgencia como de 7 a 8 millones de soles (2 a 3
millones de dólares) y luego aumentó, pero después ha ido disminuyendo. Programas que tienen
importancia en el discurso pero que no reciben el presupuesto adecuado.

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En el caso del Perú acaban de crear una Gerencia de Protección Social en el Ministerio de la Mujer,
han fusionado el Programa contra la violencia con el Programa de Wawa Wasis. Es un concepto de
fusión cuestionado por las organizaciones especializadas en el tema y que trabajan con la población
afectada.

Pero todo viene de más atrás, como me parece que en la época de la Ministra Blondet, Verónica Zavala
fusiona todos los programas de alimentos, los de subsidio como los Comedores como los de carácter
nutricional. Fusión planteada por la misma funcionaria, Verónica Zavala, sin un sustento real.

Y ahora el tema de enviar el Programa de Wawa Wasis al INABIF y fusionarlo con el Programa contra la
Violencia. Enviarlos al INABIF es una opción ideológica. Juntar Wawa Wasis con Violencia no tiene
sentido. El primero tiene que ver con primera infancia, nutrición y estimulación temprana y el segundo
con la prevención de violencia y recuperación de las víctimas. Son un retroceso muy serio en material del
cumplimiento del Estado en sus obligaciones.

¿Hay una doble situación desconocer el compromiso internacional, y descontinuar decisiones

anteriores del Estado sin explicar las razones?

Hacer una lista y mandarlos al fondo. A una institución como INABIF que es donde se tienen que hacerse
cargo de niños y niñas en riesgo social que no deberían estar institucionalizados, donde aún falta un
cambio de visión al respecto.

¿Cuál debe ser el papel del Congreso en el seguimiento de las leyes que se derivan de las mismas?

El Congreso debe fiscalizar el cumplimiento de las leyes que dan y también hacer seguimiento de cómo
se han dado políticas públicas como consecuencias de las normas dadas. Debe haber una Unidad de
Investigación y monitoreo de las normas dadas para medir los impactos negativos que se dan por una
discriminación de género en el Estado. Y capacitar a los Parlamentarios/as donde muchas veces existe un
sesgo de género no solo entre los Parlamentarios sino entre las propias mujeres congresistas.

9. Entrevista a Ana María Yáñez, representante del Movimiento Feminista Manuela Ramos

La Ley de Cuotas y la de Igualdad de Oportunidades representan hitos en el difícil camino para lograr
una igualdad de género. Una es del año 1997 y la otra del 2007.

Las cuotas han tenido un cumplimiento exitoso en el Perú. Las cuotas en el sentido numérico. A diez años
de la aprobación, ya estamos en un 30% de mujeres en el Parlamento. En todos los espacios regional,
local, parlamentario se ha aumentado la presencia de la mujer. Se supone que llegado el punto del
mínimo, según las Ciencias Sociales, están sentadas las bases cuantitativas internas para avanzar en el
proceso. Ahora el problema que se está presentando es otro. Lo que mucha gente y muchas mujeres se
preguntan, es si la presencia de más mujeres en el poder está trayendo o no algún tipo de mejora en las
condiciones de vida concretas de las mujeres.

Hay un común denominador en los países de la región que han avanzado en el tema de género y de
participación política de la mujer: la tarea multipartidaria.

Las mujeres políticas han sido las promotoras, no los partidos. La sociedad civil siempre ha ido a la
vanguardia. Las Ciencias Sociales han avanzado para establecer la categoría de género. Son temas
precedentes a la decisión de aprobar la Ley de Cuotas y otras. La sociedad civil lleva adelante el proceso a
nivel internacional hasta que se llega a Beijing, donde hay una formalización de esos procesos, pues la
ONU adopta la Plataforma. En el caso del Perú, Alberto Fujimori fue el único Presidente presente allí, por
ejemplo, ganando el aplauso de todas las feministas. Se logran compromisos de los Estados. Se da una

74
apertura desde el Estado hacia las expectativas de las mujeres. Numéricamente se ha avanzado: se ha
cuadruplicado la presencia de mujeres en el Estado en cargos elegidos.

Las alianzas intergrupales, ¿han jugado un papel?

Sí, en el tema de la violencia familiar, en el de cuotas, en cambios del Código Penal. Con muchas
confrontaciones de hombres contra mujeres. Las alianzas han sido horizontales entre mujeres de distintos
partidos. Alianzas verticales de la ciudadanía y el Congreso. La pregunta es para qué nos sirve todo esto a
las mujeres, si siguen siendo marginadas, excluidas. En el trabajo de la Comisión de la Verdad y
Reconciliación (CVR) costó “Dios y su ayuda” incluir el tema de las violaciones sexuales. Los mismos
comisionados no estaban convencidos de hacerlo. Es que siempre se ha pensado que son efectos
colaterales de una guerra. Por ejemplo, en Nuremberg no hay una sola mención a las mujeres. Los
primeros informes incluyendo a las mujeres fueron de Kosovo.

Hay un récord de leyes a favor de la mujer. Del 1 al 10, ¿qué puntaje le pones al cumplimiento?

Es que en algunas cosas se está cumpliendo. Los servicios de salud del Estado están aplicando el concepto
de interculturalidad en el parto. Interculturalidad y género están relacionados. Y que esta relación sea
atendida y entendida por el Estado ahora, es el resultado de 10 años de trabajo desde la sociedad civil en
el caso nuestro, de Manuela Ramos. Es parte del programa que creamos, REPROSALUD. Par mí, la
mejor estrategia de vigilancia sería ir más lento en cuanto al número de leyes que se aprueban. ¿Qué
pasa?, cuando enfrentamos a las sociedades machistas y patriarcales que mutilan a las mujeres y su
desarrollo, en distintos ámbitos, enfrentamos varias esferas: La formal, con las normas, pero también tiene
roles y conductas. Nosotros hemos tocado el componente formal, el aparato legal de este aparato de
dominación.

El caso de la expulsión de una cadete de la Escuela de Oficiales de la Policía Nacional por estar
embarazada, ¿ha demostrado que todas las leyes a su favor no han servido de nada?

El caso muestra una gran ineficacia de las leyes. Lo ocurrido es violatorio de sus derechos a todas luces,
antes se han dado casos ya similares en el Ejército. Y otros casos de mujeres que sabemos que van fajadas
al trabajo para ocultar su embarazo. La prensa española informa que el 90% de mujeres embarazadas
sufren algún tipo de acoso.

Con ese récord de leyes a favor de la mujer se necesita una fiscalización muy fuerte para su
cumplimiento. ¿Ese también es un desafío?

En el caso de violencia ahora tenemos una gran cantidad de mujeres que denuncian, pero también ha
aumentado el número de mujeres muertas en manos de sus maridos y un porcentaje bien alto de las
mujeres muertas fueron denunciantes. Es el temor de los hombres afectados por los cambios modernos, la
resistencia feroz a perder el status de privilegios y de sometimiento de la mujer. Estamos preocupadas
por el femicidio a consecuencia de que las mujeres amparándose en las leyes denuncian a sus agresores.
Hay que revisar esta situación. Debe haber una gran inversión del Estado en la creación de Casas de
Refugio.

El tema del Presupuesto Nacional y el financiamiento de las leyes.

Se requiere la inversión del Estado y la capacitación de los funcionarios y funcionarias que aplican las
leyes. Una cultura nueva para acompañar las nuevas normas. Deben de formarse comisiones paritarias
entre la sociedad civil y el Congreso para vigilar el cumplimiento de las leyes de igualdad de género. Un
desafío es el de lograr la implementación de las leyes .Hay ahora indicadores presupuestales muy
importantes que se han integrado en JUNTOS (Programa de Transferencias Directas). Para que los
Municipios y los Gobiernos Regionales los incluyan. Estos indicadores son sobre calidad de leyes que

75
incluyen el tema del registro de identidad. Por ejemplo, el caso del certificado del nacido vivo, pues 60%
de las mujeres en el campo dan a luz en su casa. La ex Ministra de Salud empezó a enviar brigadas
itinerantes a los hogares.

Hay que frenar por un período el flujo legislativo y hacer de la Comisión de la Mujer del Congreso una
instancia de fiscalización del cumplimiento de las normas aprobadas.

Insisto en que se hagan comisiones paritarias, pues nosotras las organizaciones defensoras de los derechos
humanos de la mujer tenemos información importante de lo que ocurre en la sociedad y en los servicios
estatales. Tenemos el contacto cotidiano con las mujeres. Daríamos informes periódicos de lo que viene
ocurriendo. Yo tengo miedo de que las luchas de las mujeres se desgasten como la democracia, ahora que
la gente dice que la democracia no le sirve sino le da de comer. Y como consecuencia se entregan a un
tirano. Ante los fracasos de la democracia, el mantenimiento de la exclusión y la pobreza eso ocurre. Hay
que evitar que pase con las mujeres.

¿Y cuánto influye una mujer en la Presidencia del Congreso peruano para lograr leyes favorables
como la de Igualdad de Oportunidades?

Bastante. Porque la Presidenta maneja la agenda parlamentaria. En el caso de la Presidenta actual, ella
tiene mucho manejo político y experiencia parlamentaria.

Una estrategia a considerar sería impulsar que las Mesas Directivas del Congreso tengan Mujeres.

Sí, esa sería una buena estrategia. Mujeres con perspectiva de género y capacidad negociadora a la vez.

En el Congreso pasado hubo parlamentarias contrarias a la perspectiva de género y otras que no

tenían la información al respecto. Además un grupo de parlamentarios, hombres y mujeres, ligados al
Opus Dei, influyeron en dar una imagen de la ley que no era la real.

Nadie ha dicho que las Cuotas son para asegurar la elección sólo de mujeres progresistas con perspectiva
de género. Sí es importante que sean mujeres modernas o conservadoras. En el ejercicio del poder hemos
visto muchas mujeres conservadoras con cierta apertura al tema y que son inteligentes para poder hacerlo.
Beatriz Merino, que venía del mundo empresarial, es un caso, y Lourdes Flores también. Se dieron cuenta
de que la discriminación de la mujer no es individual. Hasta Martha Chávez, ex Congresista de la bancada
de Alberto Fujimori y la primera Presidenta mujer del Congreso, tuvo expresiones progresistas. En el caso
de la ley que borró todos los derechos laborales de las mujeres, ella presentó un proyecto para restituir
esos derechos.

Hay mujeres en el poder que no creen en las cuotas porque ellas llegaron sin esa ayuda.

Hay algunas mujeres en posiciones de poder, que llegan a esos puestos y creen que el resto de las mujeres
no lo hacen porque se dejan discriminar, y no se dan cuenta de que el tema no es individual, sino
estructural.

¿Cómo hacer para que la siguiente generación continúe con los esfuerzos hechos?

Hay que buscar el recambio. Hay mayor cobertura educativa para la mujer, en especial en la universidad.
Lo hemos visto en unos círculos inter partidarios que promovimos en un proyecto financiado por el
PROLID. Creemos que los dirigentes se están preocupando poco a poco de capacitar a sus mujeres
militantes y necesariamente deben capacitar a las mujeres dirigentes. Para mejorar la representación sin
recurrir todo el tiempo a invitar a mujeres ajenas al partido. Es el caso del Humalismo en el Perú: ellos
invitaron a la lista parlamentaria a mujeres líderes locales y 15 salieron elegidas. Frente a eso otros

76
partidos se han dado cuenta de la importancia de apoyar a las mujeres en su desempeño público y
promover liderazgos propios.

Sectores como Salud y Educación, si no tienen una ministra mujer al mando deben tener una unidad
específica que haga el seguimiento del financiamiento y cumplimiento de las políticas y normas con
enfoque de género.

Así es. Está bien la transversalización, pero deben seleccionarse a personas ejecutoras y comprometidas
en cada Ministerio con estos temas. Meche Cabanillas tuvo una idea: la del Observatorio de Género, que
nosotros ya la estamos trabajando, pero que sea supra ministerial para que le informe al Presidente. Que
dependa de la Presidencia de la República.

¿Es un Observatorio que no dependería del Ministerio de la Mujer?

No, allí no estaría.

Porque una de las tareas del Ministerio es justamente lograr la ejecución de estos temas.

Pero no puede. Si el Ministerio de la Mujer le indica al Ministerio de Educación, por ejemplo, que no está
cumpliendo con una norma con enfoque de género, este último puede no hacerle caso, aprovechando que
es su par. Por eso tiene que haber una supra ministerial que le dará los ingredientes al Presidente para que
el fuerce la ejecución. Está la idea dada, y Mercedes Cabanillas la dio en una reunión con el Presidente y
a él le pareció interesante. Nosotros la estamos trabajando como proyecto para que la Presidenta del
Congreso (2006-2007) la presente al Presidente.

Un Observatorio como el planteado tendría que haber objetado el caso de la cadete de la policía
sancionada por estar embarazada y de corregir al Ministro del Interior.

Por supuesto. Allí le hubieran preparado una iniciativa legal de carácter urgente al Presidente para que la
enviara al Congreso en el tema y se apruebe una norma legal que derogue cualquier reglamento
discriminatorio contra la mujer. Un observatorio que dé cuenta de estas cosas y que haga una fiscalización
del cumplimiento de los indicadores presupuestales. Estamos desarrollando en Manuela Ramos los
indicadores presupuestales con perspectiva de género. Por ejemplo, el indicador sobre documentos de
identidad: obviamente debes tener metas más altas en el caso de las mujeres que de los hombres, pues
ellas tienen ese problema en su mayoría. Así acortas las brechas de género entre hombres y mujeres.

Como conclusión: se ha avanzado en el Estado formal, pero la sociedad real, ¿qué se necesita del
Estado?

Que se legitimen estos avances. Que el aparato administrativo del Estado funcione e invierta en las
políticas de igualdad de género. Hoy que se habla de la ciudadanía económica, entonces para que las
mujeres la tengan hay que trabajar contra la exclusión. Aquí en el Perú hace muy poco el Programa de
Titulación de Tierras (PET) del Estado tenia paralizados cincuenta mil expedientes por que las dueñas o
copropietarias de los terrenos no tenían documentos de identidad.

77
 ANEXO 5

Votación parlamentaria por género para 66 de las 84 leyes con enfoque de género aprobadas entre 1997 y 2007

Congresistas Mujeres Congresistas Hombres

Congresista Mujer Preside

Total Homrbres y Mujeres

Congresista hombre
Votaron en contra

Votaron en contra
Total congresistas

No respondieron

No respondieron
Votaron a favor

Votaron a favor
Se abstuvieron

Se abstuvieron

Suspendidos
Suspendidas
Con licencia

Con licencia
Ausentes

Ausentes

preside
Nro. de Ley
1 Ley 26981 13 10 0 0 0 3 0 0 0 53 4 5 1 35 7 1 1 120
2 Ley 27007 13 6 0 0 0 4 3 0 0 70 0 0 3 30 2 1 1 120
3 Ley 27016 13 5 0 0 1 6 0 0 1 57 0 2 2 45 0 1 0 120
4 Ley 27024 13 8 0 0 0 5 0 0 0 57 2 4 1 41 0 1 1 120
5 Ley 27048 13 9 0 0 0 4 0 0 0 45 6 7 0 47 0 1 1 120
6 Ley 27049: 13 12 0 0 0 1 0 0 0 62 1 1 0 41 1 1 1 120
precisa el derecho
de los
ciudadanos(as) a
no ser
discriminados(as)
en el consumo.
7 Ley 27185: 13 9 0 0 0 1 2 0 1 74 0 1 0 22 8 2 0 120
declara nulo el
despido por
embarazo.
8 Ley 27201: 13 7 0 1 0 2 2 0 1 56 0 6 1 32 10 2 0 120
establece el
reconocimiento
del hijo/a
extramatrimonial.

78
 Congresistas Mujeres Congresistas Hombres

Congresista Mujer Preside

Total Homrbres y Mujeres

Congresista hombre
Votaron en contra

Votaron en contra
Total congresistas

No respondieron

No respondieron
Votaron a favor

Votaron a favor
Se abstuvieron

Se abstuvieron

Suspendidos
Suspendidas
Con licencia

Con licencia
Ausentes

Ausentes

preside
Nro. de Ley
9 Ley 27240: 13 8 0 0 0 3 1 0 1 63 0 0 0 41 1 2 0 120
otorga permiso
por lactancia
materna.
10 Ley 27270 13 6 0 0 1 3 2 0 0 63 2 4 8 25 3 2 1 120
11 Ley 27306: 13 9 0 0 0 2 1 0 1 57 0 0 2 37 9 2 0 120
modifica Texto
Único Ordenado
de la Ley sobre
Violencia Familiar.
12 Ley 27337: 13 9 0 0 0 3 0 0 1 62 0 6 0 24 13 2 0 120
aprueba el Nuevo
Código de los
Niños y
Adolescentes.
13i Ley 27398: 26 12 0 0 1 12 1 0 0 39 0 1 1 45 5 2 1 120
modifica diversos
artículos de la Ley
de Conciliación
14 Ley 27402 26 17 0 0 0 7 2 0 0 38 0 0 2 46 5 2 1 120
15 Ley 27403 26 16 0 0 1 7 2 0 0 47 0 0 0 40 4 2 1 120
16 Ley 27408 26 17 0 0 1 6 2 0 0 42 0 0 5 41 3 2 1 120
17 Ley 27409 26 17 0 0 2 5 1 0 0 50 0 2 2 34 4 2 1 120
18 Ley 27450 26 17 0 0 0 4 2 0 0 51 2 2 2 23 14 2 1 120
19 Ley 27459 26 19 0 0 0 6 1 0 0 55 0 0 4 19 13 2 1 120

79
 Congresistas Mujeres Congresistas Hombres

Congresista Mujer Preside

Total Homrbres y Mujeres

Congresista hombre
Votaron en contra

Votaron en contra
Total congresistas

No respondieron

No respondieron
Votaron a favor

Votaron a favor
Se abstuvieron

Se abstuvieron

Suspendidos
Suspendidas
Con licencia

Con licencia
Ausentes

Ausentes

preside
Nro. de Ley
20 Ley 27473 26 15 0 0 1 5 5 0 0 52 0 3 6 22 8 2 1 120
21 Ley 27480 26 14 0 1 1 6 4 0 0 58 0 1 2 23 7 2 1 120
22 Ley 27495 26 12 5 1 2 4 2 0 0 41 18 1 5 17 9 2 1 120
23 Ley 27571 22 16 0 0 0 4 2 0 0 72 3 0 1 16 5 0 1 120
24 Ley 27591 22 17 0 0 0 2 3 0 0 65 0 0 2 18 12 0 1 120
25 Ley 27604 22 13 0 0 0 6 3 0 0 49 0 1 3 35 9 0 1 120
26 Ley 27606 22 17 0 0 1 3 2 0 0 60 0 1 5 23 7 0 1 120
27 Ley 27637 22 11 0 4 0 5 2 0 0 54 0 5 2 30 6 0 1 120
28 Ley 27646 22 9 0 0 0 7 6 0 0 41 0 3 3 36 14 0 1 120
29 Ley 27541 22 16 0 0 0 4 2 0 0 72 3 0 1 16 5 0 1 120
30 Ley 27558 22 16 0 0 0 1 5 0 0 67 0 0 5 18 7 0 1 120
31 Ley 27660 22 15 0 0 0 4 3 0 0 60 1 0 3 30 3 0 1 120
32 Ley 27680 22 14 0 0 0 5 3 0 0 77 0 9 0 8 3 0 1 120
33 Ley 27683 22 18 0 0 0 3 1 0 0 77 0 2 0 15 3 0 1 120
34 Ley 27712 22 11 0 0 0 7 4 0 0 66 0 2 1 22 6 0 1 120
35 Ley 27716 22 8 2 0 0 9 3 0 0 44 9 3 2 26 12 1 1 120
36 Ley 27731 22 16 0 0 0 3 3 0 0 73 0 1 5 9 8 1 1 120
37 Ley 27734 22 8 5 2 1 4 2 0 0 45 25 8 2 12 4 1 1 120
38 Ley 27741 22 16 0 0 0 4 2 0 0 67 0 0 5 17 7 1 1 120
39 Ley 27853 22 8 0 0 7 3 3 1 0 42 1 10 14 16 13 1 1 120

80
 Congresistas Mujeres Congresistas Hombres

Congresista Mujer Preside

Total Homrbres y Mujeres

Congresista hombre
Votaron en contra

Votaron en contra
Total congresistas

No respondieron

No respondieron
Votaron a favor

Votaron a favor
Se abstuvieron

Se abstuvieron

Suspendidos
Suspendidas
Con licencia

Con licencia
Ausentes

Ausentes

preside
Nro. de Ley
ii
40 Ley 27867 22 16 0 1 0 1 3 1 0 64 0 2 2 15 13 1 1 120
41 Ley 27896 22 16 0 1 0 2 2 1 0 60 5 10 3 10 8 1 1 120
42 Ley 27911 22 7 0 0 2 8 4 1 0 59 0 0 5 29 3 1 1 120
43 Ley 27982 22 17 0 0 0 3 1 1 0 56 1 1 2 12 24 1 1 120
44 Ley 28044 22 14 0 2 1 1 3 1 0 55 7 6 4 6 18 1 1 120
iii

45 Ley 28094 22 18 0 1 0 1 1 1 0 51 1 10 8 6 20 1 1 120

iv

46 Ley 28179 22 19 0 0 2 0 0 1 0 70 0 0 5 12 9 1 1 120

47 Ley 28236 22 15 0 0 0 5 1 1 0 57 0 0 3 14 22 1 1 120
48 Ley 28237 22 13 0 0 0 6 2 1 0 61 0 1 1 13 20 1 1 120
49 Ley 28239 22 18 0 0 0 3 0 1 0 80 0 2 5 7 2 1 1 120
50 Ley 28243 22 14 0 0 1 6 0 1 0 76 0 4 2 12 2 1 1 120
51 Ley 28251 22 11 0 2 1 1 6 1 0 44 14 9 4 7 17 2 1 120
52 Ley 28316 22 19 0 0 0 1 1 1 0 75 0 0 1 10 10 1 1 120
53 Ley 28360 22 14 3 1 0 0 3 1 0 31 20 10 3 11 21 1 1 120
54 Ley 28384 22 9 5 2 0 1 4 1 0 46 9 9 5 7 19 2 1 120
55 Ley 28439 22 12 0 0 1 5 3 1 0 53 0 1 0 20 20 2 1 119
56 Ley 28494 22 14 0 1 3 1 1 1 1 57 0 2 1 13 23 2 0 120
57 Ley 28540 22 9 5 4 0 2 1 1 0 37 15 16 4 6 17 2 1 120

81
 Congresistas Mujeres Congresistas Hombres

Congresista Mujer Preside

Total Homrbres y Mujeres

Congresista hombre
Votaron en contra

Votaron en contra
Total congresistas

No respondieron

No respondieron
Votaron a favor

Votaron a favor
Se abstuvieron

Se abstuvieron

Suspendidos
Suspendidas
Con licencia

Con licencia
Ausentes

Ausentes

preside
Nro. de Ley
58 Ley 28457 22 16 0 0 1 2 2 1 0 73 0 0 0 8 13 3 1 120
v
59 Ley 28704 22 11 0 1 1 5 4 0 0 34 0 10 4 27 20 2 1 120
60 Ley 28542 22 6 0 5 0 4 6 1 0 47 0 13 2 16 18 1 1 120
61 Ley 28720 22 11 0 0 2 5 4 0 0 22 10 11 2 30 20 2 1 120
62 Ley 28731 23 10 0 0 0 5 8 0 0 53 1 0 4 20 16 2 1 120
63 Ley 28735 23 10 0 0 2 4 7 0 0 57 0 0 3 18 16 2 1 120
64 Ley 28867 23 11 1 4 0 5 2 0 0 46 1 1 7 17 22 2 1 120
65 Ley 28950 35 17 0 0 0 11 5 0 1 52 0 0 0 18 16 0 0 120
66 Ley 28993 35 13 8 3 0 7 3 0 1 39 15 10 0 11 10 0 0 120
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Congreso de la República del Perú.

i
10 de enero de 2001.
ii
Se votó por partes, se ha considerado la votación del artículo 6, ejercicio de igualdad de oportunidades.
iii
Se votó por partes, se ha considerado la votación Titulo II.
iv
Fue votado por partes, se ha considerado, el artículo 26, cuotas.
v
Se votó artículo por artículo, se ha puesto la votación más representativa.

82