378-2007

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas y seis minutos del quince de marzo de dos mil
once.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por INGENIERIA
INTEGRADA DE PROYECTOS, SOCIEDAD ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE, que
puede abreviarse INPRO S.A. DE C.V., por medio de su apoderado general judicial licenciado
Felipe de Jesús Andrade Velasco, impugnando la resolución interna de multa Número 5/2007,
Penalidad Número 1, Contrato Número 11/2005, LP No. 04-1102/0C-2004 pronunciada por la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) el cinco de junio de dos mil
siete, en la que se impuso multa a INPRO S.A. DE C.V. por el supuesto retraso en la entrega de
las obras, objeto del contrato firmado para la ejecución del proyecto denominado "Rehabilitación
de Sistema de Agua Potable de Tetralogía, Departamento de Usulután".
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora en la forma indicada; la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillado (ANDA), por medio de su apoderado
general judicial licenciado Fredy Armando Jiménez Gómez, en sustitución del licenciado José
Indalecio Funes Ramos, quien a su vez sustituyó a la licenciada Jacqueline Elaine Mejía Bonilla,
como autoridad demandada; y la licenciada Mirna Mercedes Flores Quijada como Agente
Auxiliar delegada del Fiscal General de la República, en sustitución de la licenciada Karla
Elizabeth Muñoz Durán.
I. CONSIDERANDOS:
A.- ANTECEDENTES DE HECHO.
ALEGATOS DE LAS PARTES.
1. DEMANDA.
a) Autoridad demandada y Actos Impugnados.
El apoderado de la sociedad demandante dirigió su pretensión contra la autoridad
administrativa y el acto descrito en el preámbulo de esta Sentencia.
b) Circunstancias Fácticas.
El licenciado Andrade Velasco manifestó que su representada ganó la Licitación Pública
convocada por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, denominada
"Rehabilitación del Sistema de Agua Potable de Tetralogía, Departamento de Usulután",
adjudicándosele todas las obras a ejecutar a través de dicha Licitación, según Acta número un mil
novecientos cuarenta y siete, Punto Número VI de fecha siete de enero de dos mil cinco. Agregó
que el dieciocho de febrero de dos mil cinco, se formalizó el contrato de obra pública entre su
representada y la citada entidad autónoma, bajo el nombre de Contrato de Servicio no. 11/2005,
LP No. 04-1102/0C-2004, por un monto de un millón novecientos setenta y seis mil setecientos
setenta y tres dólares con cuarenta y dos centavos de dólar de los Estados Unidos de America
($1,976,773.42), equivalentes a diecisiete millones doscientos noventa y seis mil setecientos
sesenta y siete colones con cuarenta y tres centavos de colón (¢17,296,767.43).
Sostuvo que en la cláusula tercera del referido contrato se estableció como plazo de
entrega de la obra, cuatrocientos veinte días calendario, los cuales debían ser contados a partir de
la fecha en que el Director de la Obra emitiera la Orden de Inicio y que en la cláusula séptima se
establecieron además las penalidades, bonificaciones y formas de cálculo, así como la pena o
sanción por atraso en la terminación de las obras objeto del contrato. Señaló que las obras fueron
iniciadas el cuatro de julio de dos mil cinco y que los cuatrocientos veinte días calendario del
plazo original finalizaron el veintisiete de agosto de dos mil seis, pero que esa fecha fue
domingo, por lo que acuerdo a lo expuesto en el numeral 7.2 de la Condiciones Generales del
Contrato, cuando el último día de un plazo coincidiera con un sábado, un domingo o un día
feriado o de descanso obligatorio, el plazo debía prorrogarse hasta el final del primer día
laborable siguiente, por lo tanto el plazo para la ejecución de la obra venció el veintiocho de
agosto de dos mil seis, y para esa fecha toda la obra estaba ejecutada, como consta en la bitácora
respectiva.
Agregó que durante la ejecución de la obra su representada constató que debían
realizarse obras adicionales, por lo que solicitó una prórroga de cuarenta y cinco días
adicionales a los fijados originalmente en el plazo pactado inicialmente, mediante la solicitud
debidamente fundamentada presentada al Coordinador de Reconstrucción UDES Ingeniero
Roberto Castro Neira el veintiséis de julio de dos mil seis. Señaló que dicha solicitud fue
reiterada el diez de agosto de ese mismo año, al licenciado Efraín Nelson Cardona, empleado de
la Gerencia de Adquisiciones y Contrataciones Institucional de la ANDA, pero que la autoridad
demandada respondió a tal petición mediante la nota del dieciocho de agosto de dos mil seis, en
la cual el licenciado Eduardo Antonio Nolasco Herrera, Jefe de Contrataciones de la UACI o
GACI, expresó que no existían evidencias que justificaran la prórroga solicitada, según la
opinión del Coordinador del Área de Reconstrucción de la ANDA/UDES. Señaló que lo
expuesto en dicha nota, es contrario a lo que expresó el Supervisor de Obras Civiles e
Hidráulicas de ANDA en la nota del veintiséis de agosto de dos mil seis, en la cual consideró
que lo propuesto por el suministrante era la mejor opción. Sostuvo que la prórroga solicitada era
procedente, de conformidad a la cláusula número 19 de las Condiciones Generales del Contrato;
sin embargo el veintidós de noviembre de dos mil seis, se le hizo llegar nota a su representada
en la cual el licenciado Nolasco Herrera manifestaba que INPRO S.A. DE C.V. había
incumplido las condiciones contractuales en lo referente al plazo de ejecución de las obras y por
ello se le imponía multa de treinta y un mil seiscientos veintiocho dólares de los Estados Unidos
de América con treinta y siete centavos de dólar ($31,628.37) equivalentes a doscientos setenta
y seis mil setecientos cuarenta y ocho colones con veinticuatro centavos de colón
(¢276,748.24), por diecisiete días de atraso no justificado.
Señaló que el catorce de diciembre de dos mil seis solicitó la revocatoria de la multa
impuesta, explicándole al licenciado Nolasco Herrera que se había solicitado una prórroga del
plazo del contrato debidamente amparado en base legal y técnicamente justificada con la obra a
ejecutar. Dicha revocatoria fue reiterada el diecinueve de febrero de dos mil siete y fue hasta el
dieciocho de junio de dos mil siete que se notificó a INPRO S.A. DE C.V. de la imposición de
la multa, notificación que está firmada por el representante legal de ANDA y en la cual
justifica el retraso en la entrega de la obra, en la falta de suministro e instalación de bombas en
las Estaciones de Bombeo del Sistema de Tetralogía, entre otros trabajos incompletos.
Finalmente, sostuvo que al último día del plazo para la ejecución de la obra, las obras
ya estaban completamente ejecutadas y que no se levantó Acta de las operaciones previas a la
recepción provisional de las mismas y señaló que con la prueba que se aportó tanto cuando se
solicitó inicialmente la prórroga, asi como en la presentada después de la primera notificación
de la multa impuesta, se estableció que su mandante tenía derecho a ser escuchada y a que se le
concediera la prórroga solicitada.
c) Disposiciones o Derechos que se alegan violados.
El apoderado de la demandante sostuvo que con las resoluciones impugnadas se ha
violado lo siguiente:
I. Artículos 3 letra g) y 6 de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA), ya que si la prórroga era o no procedente debió haberlo decidido la
Junta de Gobierno de ANDA y no el Jefe de Contrataciones de la UACI o GACI de la citada
entidad autónoma.
2. Artículo 42 y 43 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública, que señalan que las Bases de Licitación o Concurso regirán el Proceso de Contratación
y en ese sentido se ha violado lo dispuesto en la cláusula 19.2 de las Condiciones Generales del
Contrato que contiene la justificación legal para poder prorrogar el plazo del contrato.
3. Artículos 114, 115 y 116 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública, ya que la multa impuesta es desde el momento de la recepción
provisional de la obra, sin tornar en cuenta los sesenta días que la Ley determina para que la
empresa contratada realice y ejecute las observaciones pertinentes.
d) Petición.
Pidió la suspensión provisional de la ejecución del acto administrativo impugnado y que
constatadas las violaciones alegadas se declarara la ILEGALIDAD de la resolución impugnada.
2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.
La demanda y su ampliación fueron admitidas. Se tuvo por parte a INGENIERIA
INTEGRADA DE PROYECTOS, SOCIEDAD ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE, que
puede abreviarse INPRO S.A. DE C.V., por medio de su apoderado general judicial licenciado
Felipe de Jesús Andrade Velasco. Se requirió a la autoridad demandada que informara sobre la
existencia del acto que se le atribuía y no se suspendió provisionalmente la ejecución de los
efectos del acto administrativo impugnado (artículo 17 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa).
3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA.
En el primer informe rendido, la autoridad demandada manifestó que si pronunció el
acto administrativo impugnado, por lo que se le solicitó el informe a que hace referencia el
artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se notificó al Fiscal
General de la República la existencia de este proceso.
La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) por medio de su
apoderada general judicial licenciada Jacqueline Elaine Mejía Bonilla, al rendir el informe
requerido manifestó que la parte actora solicitó prórroga de cuarenta y cinco días adicionales a
los fijados en el plazo contractual y aunque a criterio de la demandante existía justificación
legal para solicitar dicha prórroga, de conformidad con la cláusula 19.2.1 de la Condiciones
Generales del Contrato, la misma fue denegada. Al respecto sostuvo que la sociedad
demandante no cumplió con el Principio de Eficiencia que rige las contrataciones
administrativas por haber entregado el servicio fuera del plazo contractual, ya que el contrato
estaría finalizado cuando el Sistema de Tetralogía estuviere funcionando en óptimas
condiciones al finalizar el plazo estipulado en el mismo, lo cual no ocurrió. Señaló que la
demandante justificó su atraso argumentando falazmente los imprevistos acaecidos por los
trabajos de impermeabilidad del tanque de Santiago de María, y por ello envió una solicitud de
prórroga mal dirigida al Coordinador de Reconstrucción, misma que fue legalmente efectuada
hasta el diez de agosto de dos mil seis, cuando la dirigió al Gerente de la UACI funcionario
autorizado de conformidad con lo estipulado en la cláusula octava del contrato.
Agregó que consta en nota del doce de diciembre de dos mil cinco, que se solicitó a la
demandante enviar listado de materiales, pues el plazo para la entrega de dicha lista había
vencido el nueve de septiembre de dos mil cinco, existiendo un desfase de tres meses en el
suministro de dichos materiales. Sostuvo que en la minuta de la reunión del veintinueve de
mayo de dos mil seis, se hizo constar que la supervisión de ANDA consultó al contratista sobre
los accesorios de los maniful de las diferentes estaciones de Bombeo y que faltando menos de
tres meses para la finalización del plazo contractual los accesorios no estaban ni siquiera en las
aduanas salvadoreñas, incumpliéndose con el programa de ejecución presentado por el
contratista, sin que existiera justificaciones al respecto. Señaló que el veintisiete de julio de dos
mil seis nuevamente el Coordinador de Reconstrucción envió nota a la sociedad demandante
exponiéndoles que existía retraso en la obra, por la falta de suministros de accesorios
importantes para poner a funcionar todo el sistema, pero que la sociedad demandante optó por
pedir prórroga, argumentando la necesidad de realizar trabajos de impermeabilidad, pues no
tenía razones valederas para fundamentar dicha solicitud.
Finalmente señaló que, según el Reporte de Monitoreo de Obra realizado el veintiocho
de agosto de dos mil seis, fecha de finalización del plazo contractual, el avance general de la
obra era de un noventa y ocho por ciento y se constató además que el suministro e instalación
de las válvulas y accesorios para las plantas de bombeo, era de un noventa y cinco por ciento. A
ello agregó que las obras de impermeabilización del tanque de Santiago de María finalizaron el
ocho de septiembre de dos mil seis, lo que evidencia que la demandante no necesitaba cuarenta
y cinco días de prórroga para esa impermeabilización, pero que utilizó ese argumento para
justificar el evidente atraso en el cumplimiento del plazo contractual.
Se dio intervención a la Agente Auxiliar delegada del Fiscal General de la República,
licenciada Karla Elizabeth Muñoz Durán.
4. TERMINO DE PRUEBA.
El juicio se abrió a prueba por el término de Ley, dentro del cual la autoridad
demandada ofreció prueba documental. La parte actora ofreció prueba testimonial, la cual fue
declarada sin lugar por falta de pertinencia (folio 263), así como prueba documental, que
también fue declarada sin lugar como consta a folio 275.
5. TRASLADOS.
Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
a) La sociedad demandante por medio de su apoderado general judicial, sostuvo que la
autoridad demandada no logró mediante sus argumentos y prueba presentada, desvirtuar la
ilegalidad del acto administrativo impugnado.
Se dio intervención a la licenciada Mirna Mercedes Flores Quijada en calidad de Agente
Auxiliar delegada del Fiscal General de la República, en sustitución de la licenciada Karla
Elizabeth Muñoz Durán.
b) La autoridad demandada por medio de su apoderado general judicial licenciado
Fredy Armando Jiménez Gómez, reiteró los argumentos planteados en los informes presentados
y además señaló que el contrato 11/2005 proveniente de la Licitación Pública LP No. 04-
1102/0C-2004 tiene como marco regulatorio el "Contrato de Préstamo BID 1102/0C-ES", por lo
que no le es aplicable la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública,
como puede identificarse en el artículo 4 de la citada Ley. Agregó que la demanda es
improponible, ya que la cláusula 26 de las Condiciones Generales del Contrato establece la
manera en la que se solucionaran las controversias entre las partes contratantes y al ser la
imposición de la multa y la renuencia a pagarla una disputa o controversia, debieron agotarse el
arreglo directo, la mediación y la conciliación que regula la cláusula citada antes de acceder a
sede judicial.
Agregó que la cláusula 15 del citado contrato establece la obligación de terminar las
obras bajo cualquier circunstancia prevista e imprevista, y en ese sentido otorgar la prórroga era
una facultad discrecional y no una obligación de la autoridad demandada. Sostuvo que las
bitácoras son parte importante del expediente administrativo pero que por sí mismas, no
constituyen prueba para demostrar la ilegalidad del acto impugnado, ya que mencionar fechas,
folios y personas de forma aislada no logra demostrar la ilegalidad de la multa impuesta.
c) La representación fiscal esencialmente sostuvo que, el contrato de servicio 11/2005
LP No. 04-1102/0C-2004 establecía las condiciones generales y especiales del mismo y que
previamente habían sido establecidas en el contrato de préstamo No. 1102/0C-ES suscrito entre
el Gobierno de El Salvador y el Banco Interamericano de Desarrollo el veinticinco de marzo de
dos mil, por lo que al incumplirse el plazo de entrega de la obra estipulado en el contrato,
procedía la multa correspondiente, por lo días de retraso en la entrega del proyecto. Agregó que
la cláusula 26 del contrato denominada solución de controversias, establecía formas alternas
para la solución de conflictos que pudieran darse entre las partes, las cuales no fueron agotadas
en el caso de autos, por lo que la demanda resultaba inadmisible según lo regulado en el artículo
7 literal a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
De conformidad con el artículo 48 inciso segundo de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa se requirió de la autoridad demandada que remitiera el expediente
administrativo relacionado con el presente caso, el cual se ha tenido a la vista.
B.- FUNDAMENTOS DE DERECHO.
I. OBJETO Y LIMITES DE LA PRETENSIÓN.
El apoderado de la sociedad demandante solicitó se declare la ilegalidad de la resolución
interna de multa Número 5/2007, Penalidad Número 1, Contrato Número 11/2005, LP No. 04-
1102/0C-2004 pronunciada por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
(ANDA) el cinco de junio de dos mil siete, en la que se impuso multa a INPRO S.A. DE C.V.
por el supuesto retraso en la entrega de las obras objeto del contrato firmado para la ejecución
del proyecto denominado "Rehabilitación de Sistema de Agua Potable de Tetralogía,
Departamento de Usulután".
Señaló que con las resoluciones impugnadas se ha violado lo siguiente:
1. Artículos 3 letra g) y 6 de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA).
2. Artículo 42 y 43 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública.
3. Artículos 114, 115 y 116 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública.
2. NORMATIVA APLICABLE.
A. La Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, que se
encuentra en el Decreto Legislativo número trescientos cuarenta y uno del diecisiete de octubre
de mil novecientos sesenta y uno, publicada en el Diario Oficial número ciento noventa y uno,
tomo ciento noventa y tres, publicado el diecinueve de octubre de ese mismo año, establece en
su artículo 3 que son facultades y atribuciones de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados entre otras:
g) Celebrar contratos, formalizar todos los instrumentos y realizar todos los actos y
operaciones que fueren necesarios o convenientes para llevar a efecto las facultades y
atribuciones que por esa Ley se le confieren o se le confieran por leyes posteriores; pero cuando
se tratare de contraer obligaciones garantizadas por el Poder Ejecutivo deberá obtenerse la
autorización de la Asamblea Legislativa en la forma prescrita en el numeral 16° del Art. 47 de
la Constitución Política.
El artículo 6 de la referida Ley, señala que las facultades y atribuciones que la misma
confiere a la Institución, así como a la política general de la misma, los ejercerá y determinará
una Junta de Gobierno compuesta por un Presidente, cinco Directores Propietarios y cinco
Adjuntos.
B. La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública,
contenida en el Decreto Legislativo número ochocientos sesenta y ocho, del cinco de abril de dos
mil, publicado en el Diario Oficial número ochenta y ocho, tomo trescientos cuarenta y siete del
quince de mayo de ese mismo año, establece en su artículo 4 que quedan fuera del ámbito de
aplicación de dicha Ley: --
a) Las adquisiciones y contrataciones financiadas con fondos provenientes de
Convenios o Tratados que celebre el Estado con otros Estados o con Organismos
Internacionales, cuando asi lo determine el Convenio o Tratado, y en su defecto se aplicará la
mencionada Ley.
Dentro de la regulación referente a las formas de contratación de la Administración
Pública y las actuaciones relativas a la contratación, la citada Ley señala en su artículo 43 que
antes de toda licitación o todo concurso, deberán elaborarse las bases correspondientes, las que
sin perjuicio de las leyes o reglamentos aplicables, constituyen el instrumento particular que
regulará a la contratación específica. Dichas bases deberán redactarse en forma clara y precisa a
fin de que los interesados conozcan en detalle el objeto de las obligaciones contractuales, los
requerimientos y las especificaciones de las mismas para que las ofertas comprendan todos los
aspectos y armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de condiciones.
La Ley en comento establece en su artículo 114, que terminada la obra y comprobado
el cumplimiento de las especificaciones contenidas en el contrato, la institución contratante
procederá a la recepción provisional, en un plazo no mayor de diez días hábiles, mediante acta
de recepción, y que a partir de la recepción provisional, la institución contratante dispondrá de
un plazo máximo de sesenta días para revisar la obra y hacer las observaciones
correspondientes. El artículo 115 del mismo cuerpo legal señala que en el caso de que se
comprobare defectos o irregularidades, la institución requerirá al contratista para que las
subsane en el plazo establecido en el contrato y el artículo 116 establece que transcurrido el
plazo máximo de sesenta días desde la recepción provisional sin que se hayan comprobado
defectos o irregularidades en la obra, o subsanados que fueren éstos por el contratista, se
procederá a la recepción definitiva por los funcionarios designados de acuerdo con las bases de
licitación y cláusulas contractuales.
Antes de entrar al análisis de legalidad de la resolución impugnada, es necesario
resolver las solicitudes planteadas por la autoridad demandada en el transcurso del proceso.
i) Durante la etapa probatoria, la autoridad demandada presentó prueba documental con
la que demuestra que la Licitación Privada número LP-04-1102/0C-2004 denominada
"Rehabilitación del Sistema de Agua Potable de Tetralogía, Departamento de Usulután"
provino del Contrato de Préstamo Número 1102/0C-ES celebrado entre la República de El
Salvador y el Banco Interamericano de Desarrollo, Programa de Reforma del Sector Hídrico y
del Subsector Agua Potable y Saneamiento, motivo por el cual aseguró que de conformidad
con lo expuesto en el artículo 4 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública, a la referida Licitación no le era aplicable la Ley antes citada. Por ello,
sostuvo que no existen las violaciones a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública que le atribuye la parte demandante (folio 221).
Al respecto, esta Sala considera que el artículo 4 de la Ley en comento, efectivamente
excluye de su ámbito de aplicación a las contrataciones financiadas con fondos provenientes de
Convenios o Tratados celebrados entre el Estado con otros Estados o con Organismos
Internacionales, pero el mismo artículo señala que para que esto suceda, así deberá determinarlo
el Convenio o Tratado, de lo contrario se aplicará la mencionada Ley.
El Convenio antes relacionado señala en su ANEXO B cláusula número 1.02 Legislación
Local, que: "El Licitante podrá aplicar en forma supletoria, requisitos formales o detalles de
procedimientos contemplados por la legislación local no incluidos en este Procedimiento,
siempre que su aplicación no se oponga a las garantías básicas que deben reunir las
licitaciones...", lo cual se complementa con lo que prescribe el Contrato suscrito entre la
demandante y la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, dentro de las
denominadas Condiciones Generales del Contrato, cláusula número 50.2 (folio 135), la cual
señala que la Ley aplicable para la interpretación o ejecución de dicho contrato será la Ley del
país Contratante, que para el caso es la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública. Con lo expuesto queda claro que la exclusión que regula el artículo 4
de la Ley en comento, no es aplicable al Contrato en estudio, ya que las especificaciones
contenidas en las cláusulas relacionadas, remiten a la utilización de la Legislación local. Por
ello el argumento planteado por la autoridad demandada, respecto a que no existen las
violaciones alegadas, debido a que la Ley invocada por la actora no aplica al caso de autos, es
erróneo, ya que si se aplica la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública y en ese sentido procede el análisis de las ilegalidades expuestas por la parte
demandante.
ii) Durante la etapa de traslados, la autoridad demandada introdujo nuevos elementos al
proceso (folio 290 vuelto) y expuso que la demanda era irnproponible ya que de conformidad
con la cláusula 26 de las Condiciones Especiales del Contrato, las controversias entre las partes
contratantes debían solucionarse primero agotando el "arreglo directo", de no llegarse a uno
debía intentarse la "Mediación", si de ella tampoco se llegare a una solución procedía la
"Conciliación" y finalmente si no se lograba un acuerdo, procedía el planteamiento de una
demanda en sede jurisdiccional. Sin embargo, la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en su artículo 53 establece que en el juicio contencioso se aplicarán en cuanto
fueren compatibles con su naturaleza las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles y
en ese sentido, conforme lo dispuesto en el articulo 130 de dicho cuerpo legal, resulta que "el
demandado deberá alegar de una sola vez todas las excepciones dilatorias que tuviere, dentro del
término señalado para la contestación de la demanda; las que propusiere en otra forma o fuera de
dicho término, le serán rechazadas de oficio y sin trámite alguno". La Ley de la materia, no hace
referencia al término "contestación de la demanda", pero se ha entendido jurisprudencialmente
que ésta se tiene por contestada cuando la autoridad demandada rinde su informe justificativo de
legalidad del acto que se le imputa.
En el presente caso el argumento de que la demanda es improponible no fue alegado
dentro de la etapa procesal correspondiente, es decir al rendir el informe justificativo de
legalidad establecido en el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
sino dentro de la etapa de traslado a la autoridad demandada, ya que se alegó mediante el
escrito presentado el uno de julio de dos mil diez (folio 293); en consecuencia es procedente
declarar inadmisible la excepción interpuesta.
3. SOBRE EL CONTENIDO DE LAS BASES DE LICITACIÓN.
El contenido de las bases de una licitación o pliego de condiciones, es el programa
precontractual en el que se formulan cláusulas específicas dictadas unilateralmente por la
Administración, estas cláusulas son de alcance general y particular dependiendo de su
contenido.
Las bases prescriben por regla general cuatro postulados en su contenido: a) el objeto
licitado, que se define mediante elementos cualificativos y cuantitativos de individualidad que
se ciñen a las necesidades de la Administración Pública; b) Regulan exigencias relativas a los
sujetos y no a las propuestas, lo expuesto, hace referencia a las condiciones jurídicas de
habilitación -que lleva inmersa la calificación de capacidad-, la habilitación técnica y financiera
como condiciones mínimas de un licitante frente a la potencial oferta; c) cláusulas obligatorias
o prohibitivas, las cuales pueden tener un carácter expreso o implícito, dado que las mismas
regularmente ya se encuentran contenidas en disposiciones legales positivas, o aún devienen de
los principios generales del derecho y las directrices contractuales -en lo que hace referencia a
voluntad por ejemplo-; y, d) Fijación de actos y afectaciones procedimentales, que sientan las
reglas del juego a seguir, lo anterior incluye el ejercicio de ciertos derechos, solemnidades a
llenar por el carácter especial del objeto licitado, entre otros.
Lo antes expuesto se encuentra reflejado en la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de
la Administración Pública (artículo 44). El contenido de las bases de licitación tiene como
finalidad específica, fijar los extremos de participación y condiciones de realización de las
facultades de la Administración Pública, es por ello que las mismas constituyen un derecho
positivo derivado de una relación precontractual. Dichas bases constituyen un orden normativo
interno que sienta los elementos primigenios de una licitación, calificada por las
particularidades de su objeto y sujetos intervinientes, elementos que no se encuentran en
oposición al orden normativo general, sino que constituyen un complemento de éste.
En el presente caso, en la sección IV denominada "Condiciones Generales del Contrato"
de la Licitación Privada No. LP-04-1102/0C-2004 "Rehabilitación del Sistema de Agua Potable
de Tetralogía; Departamento de Usulután" se encuentran las bases de la referida licitación, las
cuales en su cláusula 19.2.1 señalan que cuando haya un cambio en el alcance de las obras o
una modificación de cierta importancia en la naturaleza de las mismas, una sustitución de obras
inicialmente previstas como diferentes, la aparición de dificultades imprevistas durante la
ejecución de las obras, la justificación de una prolongación de las obras o de un aplazamiento de
alguna de las partes de ella, deberá discutirse entre el Director de la Obra y el Contratista y el
alcance de la prolongación de la obra o aplazamiento se someterá a la aprobación del
contratante, quien notificará su decisión al contratista mediante Orden de Ejecución. La cláusula
20.1 de las citadas Bases de Licitación establece que en caso de retraso en la ejecución de las
obras, se aplicará una penalidad diaria y que será igual a un cierto número de milésimos del
precio del contrato. Agrega que la penalidad se aplicará una vez que el Director de Obra haya
establecido el retraso y que el contratante podrá deducir el monto de las penalidades de las
sumas que adeude al contratista.
Finalmente en la cláusula 24 de las Condiciones Generales del Contrato o Bases de
Licitación, se consigna que no habrá recepción por etapas, es decir que no habrá recepción
provisional de las obras.
4. SOBRE LA VIOLACION A LOS ARTÍCULOS 3 LETRA G) Y 6 DE LA LEY DE LA
ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (ANDA).
El apoderado de la sociedad demandante asegura que la autoridad demandada violentó
lo establecido en el artículo 3 letra g) y 6 de la Ley de la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados (ANDA), ya que la denegatoria de la solicitud de prórroga en la
plazo de entrega de la obra, requerida mediante las notas de fechas veintiséis de julio y diez de
agosto, ambas de dos mil seis, fue resuelta por el Jefe de Contrataciones de la UACI de la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados y no por la Junta de Gobierno de la
mencionada entidad autónoma.
 Al respecto esta Sala considera que como ha quedado establecido, las Bases de
Licitación constituyen un derecho positivo derivado de una relación precontractual y son un
orden normativo interno que sienta los elementos primigenios de la licitación. Por ello debe
considerarse lo expuesto en la cláusula 19.2.1 de las Condiciones Generales del Contrato, que
señala que cuando haya un cambio en el alcance de las obras o una modificación de cierta
importancia en la naturaleza de las mismas, una sustitución de obras inicialmente previstas
como diferentes, la aparición de dificultades imprevistas durante la ejecución de las obras, la
justificación de una prolongación de las obras o de un aplazamiento de alguna de las partes de
ella, deberá discutirse entre el Director de la Obra y el Contratista y el alcance de la
prolongación de la obra o aplazamiento se someterá a la aprobación del contratante.
Con lo expuesto queda claro que no es cierto como afirma la parte actora, que la
solicitud de prórroga debió ser resuelta por la Junta de Gobierno de la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados ANDA, ya que como las Bases de Licitación determinan, ese
tipo de trámite puede resolverse entre el Director de la Obra y el Contratista. A ello hay que
agregar que los artículos que invoca el apoderado de la sociedad demandante, no obligan a la
citada Junta de Gobierno a resolver sobre los trámites de prórroga de los contratos suscritos
entre la autónoma y los particulares, y además que en la nota del dieciocho de agosto de dos mil
seis (folio 31), firmada por el Jefe de Contrataciones de la UACI de la misma entidad, éste
manifiesta que se remitió la solicitud de prórroga a los Supervisores del Contrato, al
Coordinador del Área de Reconstrucción y al Coordinador General todos de la ANDA/UDES
quienes emitieron su opinión al respecto y determinaron que la prórroga solicitada no estaba
justificada, razón por lo cual es falso que la solicitud haya sido resuelta únicamente por el Jefe
de Contrataciones de la UACI, ya la denegatoria de la prórroga solicitada fue discutida y
sometida a la aprobación del contratante, como ordenan las Bases de la Licitación respectivas.
Por lo expuesto, esta Sala considera que no existen las violaciones alegadas por la parte actora
sobre este punto.
5. SOBRE LA VIOLACIÓN A LOS ARTÍCULOS 42 Y 43 DE LA LEY DE
ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.
De conformidad con los artículos 42 y 43 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones
de la Administración Pública, en toda licitación o todo concurso deberán elaborarse las bases
correspondientes, las que sin perjuicio de las leyes o reglamentos aplicables, constituyen el
instrumento particular que regulará a la contratación específica. La parte actora sostiene que la
autoridad demandada ha violado lo establecido en la normativa relacionada, ya que omitió al
momento de negar la prórroga solicitada, aplicar lo dispuesto en la ya antes relacionada cláusula
19.2.1 de las Condiciones Generales del Contrato suscrito entre la demandante y la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA). Sin embargo, debe
considerarse que la referida cláusula establece la posibilidad de conceder prorrogar en la entrega
de la obra, más no señala per se la obligación de acceder a la misma, es decir que la
Administración Pública debe analizar los argumentos que la justifican y otorgarla únicamente si
es procedente.
En el caso de autos, la solicitud de prórroga realizada por el representante de la sociedad
demandante en sede administrativa, se basó estrictamente en la necesidad de realizar trabajos de
impermeabilización del tanque de Santiago de María, trabajos que como explica en las notas del
veintiséis de julio y diez de agosto, ambas de dos mil seis (folio 19 y 25), tomarían
aproximadamente seis semanas, considerando el tiempo de importación de materiales,
colocación y prueba de los mismos. A lo largo del proceso la parte demandante ha sostenido,
que el atraso en la entrega de la obra se produjo debido a la espera que provocó la falta de
respuesta por parte de la Administración Pública a la solicitud de prórroga presentada, y que
cuando finalmente dicha respuesta se dio ya faltaban pocos días para el vencimiento del plazo
contractual, sin que el trabajo de impermeabilización del tanque de Santiago de María -por el
cual solicitó la prórroga- estuviera terminado.
Sin embargo, de la lectura del expediente judicial y administrativo se observa entre
otros, que el veintiséis de julio de dos mil siete el demandante solicitó prórroga de cuarenta y
cinco días debido realmente a que presentaba retraso en el suministro de válvulas de acero de
alta presión para las Estaciones de Bombeo, suministro que al veintiocho de agosto de dos mil
aún no se había cumplido a totalidad (folio 211), además con fecha veinte de septiembre de dos
mil seis se levantó acta de inicio de operaciones previas a la recepción provisional de las obras
en la que se refleja claramente dentro de sus observaciones, la falta de suministro e instalación
de válvulas en las Estaciones de Bombeo del Sistema de Tetralogía y no aparece como
observaciones la falta de impermeabilización del tanque de Santiago de María (folio 197),
también existen notas enviadas por la autoridad demandada a la sociedad recurrente, en la cual
consta que se solicitó en repetidas ocasiones la agilización de los procesos constructivos, con el
propósito de que cumpliera con el plazo contractual establecido, ya que se observaba un
evidente retraso en el desarrollo de las obras y suministros (folios 199 al 209).
Las situaciones expuestas permiten concluir que el atraso en la entrega de la obra no se
debió únicamente a los trabajos de impermeabilización del tanque de Santiago de María -
argumento en el cual se fundamentó la solicitud de prórroga-, sino a faltantes y a trabajos que
no se encontraban debidamente finalizados al momento en el cual venció el plazo contractual,
situación que si es violatoria de la cláusula 15.2.1 de las Condiciones Generales del Contrato
(folio 116 vuelto).
Con base en lo expuesto este Tribunal considera que no existe la violación alegada por
la parte actora, ya que la autoridad demandada efectivamente dio trámite a la prórroga
solicitada y actuó de manera legal al no concederla, en vista que las justificaciones expuestas
por la actora para solicitar dicha prórroga no fueron suficientes, y además como ha quedado
establecido, cuando ésta fue solicitada existían más trabajos pendientes que no alcanzarían a
terminarse en el plazo contractual, por lo que el argumento utilizado por la actora, fue solo el
que "escogió" para ganar tiempo y lograr terminar los trabajos y suministros que tenía
pendientes y que finalmente no fueron terminados dentro del plazo contractual.
6. SOBRE LA VIOLACION A LOS ARTÍCULOS 114, 115 Y 116 DE LA LEY DE
ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA.
El apoderado de la sociedad demandante sostiene que la autoridad demandada no
observó lo dispuesto en los artículos 114, 115 y 116 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública, que regulan la recepción provisional de la obra y
establecen el plazo máximo de sesenta días desde la recepción provisional sin que se hayan
comprobado defectos o irregularidades en la obra para proceder a la recepción definitiva. La
parte actora alega que la autoridad demandada no realizó la recepción provisional de la obra, ni
le dio sesenta días para subsanar las observaciones encontradas y sin más le impuso multa, sin
permitirle desvanecer las observaciones encontradas en una eventual recepción provisional.
Al respecto, este Tribunal considera que de conformidad con los mismos artículos que
invoca la parte actora, para que la recepción provisional de la obra proceda, es necesario que la
obra se encuentre totalmente terminada, situación que como se ha expuesto con anterioridad, no
ocurrió en el caso de autos, ya que la demandante solicitó prórroga precisamente porque no
logró terminar con la obra contratada en el plazo establecido en el mismo contrato. En apego al
Principio de Legalidad que rige las actuaciones de la Administración Pública, la autoridad
demandada no podía recibir provisionalmente la obra si ésta aún estaba inconclusa y en
consecuencia, lo procedente de conformidad con las Bases de Licitación y la normativa
aplicable era iniciar el trámite de imposición de multa por el incumplimiento en la entrega de la
obra, tal como se hizo. A ello hay que agregar que en la cláusula 24 de las Condiciones
Especiales del Contrato se expresa sobre la "Recepción Provisional de las Obras" que no habrá
recepción por etapas, lo cual también abona a la legalidad de la actuación de la autoridad
demandada, al no recibir provisionalmente la obra sin terminar y en su defecto iniciar el proceso
sancionatorio en contra de INPRO S.A. DE C.V., por el incumplimiento en la entrega de la obra
dentro del plazo contractual, de conformidad con el artículo 85 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública y las ya citadas Condiciones Generales del
Contrato.
7. CONCLUSION.
Por todo, lo expuesto esta Sala concluye que en el acto controvertido no existen las
violaciones alegadas por la parte actora; en consecuencia debe declararse la legalidad del acto
impugnado mediante el fallo de esta sentencia.
II. FALLO.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y en los artículos 3 letra g) y 6 de la
Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ANDA; 42, 43, 114, 115 y
116 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, 31, 32 y 53 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y 421 y 427 del Código de
Procedimientos Civiles -derogado-, y 706 del Código Procesal Civil y Mercantil, a nombre de la
República, esta Sala FALLA:
a) Que es inadmisible la excepción interpuesta por la parte demandada, por las razones
apuntadas.
b) Que es legal la resolución interna de multa Número 5/2007, Penalidad Número 1,
Contrato Número 11/2005, LP No. 04-1102/0C-2004 pronunciada por la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) el cinco de junio de dos mil siete, en la que
se impuso multa a INPRO S.A. DE C.V., por el retraso en la entrega de las obras objeto del
contrato firmado para la ejecución del proyecto denominado "Rehabilitación de Sistema de
Agua Potable de Tetralogía, Departamento de Usulután".
 c) Condénase en costas a la parte actora conforme al derecho común.
d) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
e) Devuélvese el expediente adminisetrativo a su respectiva oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.

PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y LAS SEÑORAS

MAGISTRADAS QUE LA SUSCRIBEN --------M. A. CARDOZA A---------L.C. de
AYALA G.-----ER. NUÑEZ------M. POSADA--------ILEGIBLE -----------RUBRICADAS.