Ciisder Autonomia y Descentralizacion de Los Servicios Publicos

r T-»
Autonomía y Descentralizaci
i- •
, , ,
Los juegos del desa
en la remumcipa
i
Ricardo Ma
Universidad Autónoma deTlaxcala/Siste

r
Centro de Investigaciones Interdiscip
JS ? T3
* 533 )
Universidad Autónoma de Tlaxcala Agradeci
Rene Grada Yauhtentzi

Rector
Raúl Jiménez Guillen
Secretario Académico
Héctor Rosas Lezama
Secretario de Investigación Científica
Rolando Romero López
Secretario Técnico
Eugenio Romero Melgarejo Agradezco el apoyo del Sistema de
Secretario de Extensión Universitaria y Difusión Cultural Zaragoza del Consejo Nacional de C
Doroteo Nava mayoritariamente en el financiamie
Secretario Administrativo no hubiera sido posible llevarlo a ca
Bertoldo L. Sánchez Muñoz Tlaxcala me permitió disponer del
Director del CIISDER-MAR agradezco la consideración y apoyo
del Dr.Julián Velázquez Llórente por
Mtro. Héctor Rosas Lezama, del M
del Mtro. Bertoldo L. Sánchez Muñ
Primera edición 2002 decisivo para mi trabajo el auxilio pa
Universidad Autónoma Je Tlaxcala senta que brindaron Ricardo Franc
Av. Universidad No. 1 Ríos y María de los Ángeles Ríos C
Tlaxcala,Tlax.C.P. 90000 el apoyo emocional necesario para s
ISBN: 968-5426-02-3 y pereza para la dedicación al traba
rutina de investigar. Debo mencion
Macip Ríos, de la New School for S
una guía permanente en el tratami
Foto de portada: registrados. Por todo ello quedo agr
Zacapoaxtlas - 5 de mayo apoyo que me prestó la Lie. Juana
José Manuel Jiménez prano inicio de la investigación.Ta
CISA (Comunicación e Información SA de CV). Archivo de Proceso López por su apoyo como administr
Una mención especial al Lie. Ale
El proyecto fue aprobado por el SIZA como: "Gobernabilidad y procesos de María Huerta Jaramillo, evaluadores
desarrollo de la comunidad desde la administración directa de recursos para el calificar el material.
financiamiento de los servicios públicos en los municipios del estado de Tlaxcala
que se constituyeron en 1995".
Clave 980303005.
índi
Introducción. 17.
Capítulo 1
Las regiones en el estado de Tla
Lugares Centrales 29.
Tlaxcala y su ámbito regional 33

microrregiones de los municipios
Capítulo 2
Desarrollo relativo de los munici
integración municipal y autonomí
74.
Desequilibrios regionales enTlax

desarrollo regional de 1970 a 199
los municipios a los cuales pertenec
a las ciudades y regiones más diná
y desequilibrio de los nuevos mu
de pertenencia hasta 1995 85.
Capítulo 3
Desarrollo municipal y descentral
incorporación al estatus de muni
Gobierno territorial 108. Servicio

Modelo de centralización/descent
desde y para el gobierno estatal, mu
para una mayor eficiencia, eficacia
Capítulo 4 Juego 1. Intermunicipalidad y r
Autonomía y servicios públicos en el proceso de constitución desarrollo para la administració
municipal enTlaxcala (1995) 169. Juego 2. Centralización/descentral
en los municipios de nueva crea
Autonomía, federalismo y reconstrucción del Estado 169. Autonomía
y movimientos indígenas: una emergencia reivindicativa 175. La Capítulo 8
autonomía como movimiento territorial 188. Autonomía, pobreza Evaluación de la experiencia de a
y financiamiento del desarrollo 201. Autonomía, democracia y Estado los municipios integrantes del es
nacional. La identidad más allá de las fronteras: una discusión del 1995 401.
capitalismo flexible y la globalización 207.
Eficiencia, eficacia y equidad d
Capítulo 5 municipios de nueva creación e
Teoría de los juegos y autonomía. Un juego de estrategia del desarrollo gobiernos municipal, del estado y
228. sociales en la gestión y administ
municipales constituidos en 1995
Estrategias de autonomía. Autonomía por la administración de los oposición de grupos políticos en
servicios públicos 230. Autonomía por sus tipos de sociedad y periodo 1996-1998 408. Relacion
asociación, por sus costumbres políticas y por el mayor apoyo a los perspectivas de cooperación regio
esfuerzos de desarrollo de grupos y comunidades 232. Autonomía
por el manejo de participaciones fiscales 235. Otras 'estrategias de Alcances y limitaciones 426.
autonomía 237. Constitución de liderazgos en los municipios
integrantes deTlaxcala de agosto a octubre de 1995 241. Mecanismos Bibliografía 430.
de liderazgo o intermediación política 242.Trabajo y comunicación
244. Teoría de los juegos y autonomía 246. Fuentes estadísticas 437.
Capítulo 6 Hemerografía 437.

Descentralización y servicios públicos en el proceso de constitución
municipal enTlaxcala en 1995 295.
Descentralización y cambio institucional 295. El modelo de

descentralización neoliberal. Un nuevo discurso del desarrollo:
potencialidades y riesgos 301. Descentralización regional y municipal.
El caso deTlaxcala en 1995 325.
Capítulo 7
Teoría de los juegos y descentralización de los servicios públicos. Un
juego estratégico de desarrollo municipal 359.
índice de cuadros desarrollo relativo de los municipi
cipios de origen de los municipio
5-2. Desequilibrio municipal med
de marginación y de desarrollo re
tar) respecto al índice de municipi
1970 a 1995 92. 6-2. Distancia rel
los municipios más dinámicos e in
municipal 1970-1990 y 1990-199
para los municipios integrantes y l
desequilibrio municipal medido
Cuadros CAP. 1 de marginación y el de Panzaco
1-1 índice de desarrollo socioeconómico de entidades federativas y desarrollo relativo en 1995 94. 8-2.
cambios en su posición relativa 1940-1990 45. 2-1.Jerarquía de lu- el año de 1995 de los municipios i
gares centrales en México en 1987 47. 3-1. Rango de los lugares rrollo relativo municipal en el añ
centrales de México, sus relaciones funcionales con lugares del ran- origen a partir de los cuales se for
go n-1 y su hinterland (regiones) por estados en 1987 50.4-1. Intere- de 1995 97. 10-2. Desarrollo relat
ses de tráfico de las 25 poblaciones más importantes en 1992 55. de los municipios de origen a pa
5-1. Intereses de tráfico de las 15 poblaciones más importantes de los municipios integrantes de 1995 9
estados de México, Puebla y Tlaxcala en 10 días hábiles del mes de nicipal en el año de 1980 de los
julio de 1992 56. 6-1. Regionalización del estado de Tlaxcala a los cuales se formaron los muni
partir de los flujos telefónicos entre los 15 principales intereses de 12-2. Desarrollo relativo municip
tráfico, medidos por conferencias y minutos por conferencia 69. cipios de origen a partir de los c
7-1. Origen de los principales intereses de tráfico desde cuatro mu- integrantes de 1995 102.
nicipios integrantes hacia diferentes destinos en términos de flujos
telefónicos en el año de 1987 72. 8-1. Macrorregionalización para Cuadros CAP 3
cuatro nuevos municipios a partir de flujos telefónicos entre los 25 1-3. Municipios integrantes de Tl
principales intereses de tráfico, medidos por un índice de relación municipios a los que perteneciero
funcional entre lugares de origen y destino en 1987 73. yen 126. 2-3. Alternativas de co
institucional de gobierno territor
Cuadros CAP. 2 elección por municipio integrant
1-2. índice y rasgos de marginalidad y desarrollo relativo de los 3-3. Número de municipios inte
municipios centrales de las regiones de Tlaxcala de 1970 a 1995 89. en relación a las estrategias de ce
2-2. Desequilibrio regional medido por la diferencia del índice de los servicios públicos municipales
marginación y de desarrollo relativo de cada región (bienestar) res- integrantes del 8/VIII/95 al 7/X/
pecto el índice de la región con mayor desarrollo de 1970 a 1995 90. centralización-descentralización d
3-2. Distancia relativa de cada región respecto a la segunda región les 142.5-3. Rangos de municipios
de mayor desarrollo relativo e incremento porcentual en el avance del 8/VIII/95 al 7/X/95 en relac
regional 1970-1990 y 1990-1995 90.4-2. índices de marginalidad y cíon-descentralización de los ser
6-3. Análisis de regresión lineal por rangos de Spearman y con datos cios públicos en los municipios d
no transformados entre estrategias alternativas de los municipios in- en 1995. 420. 4-8. Alcances del ob
tegrantes de agosto a octubre de 1995 168. nicipios, problemas de liderazgo p
cionamiento municipal y oposició
Cuadros CAP 5 del municipio que hayan obstaculi
1-5. Mecanismos de liderazgo e intermediación política en los mu- la administración municipal en los
nicipios constituyentes de Tlaxcala en 1995 267. 2-5. Razones de constituidos en 1995. 423. 5-8.Ti
autonomía por cada uno de los municipios integrantes de Tlaxcala del estado de Tlaxcala constituidos
en 1995 272. 3-5. Región, justicia y gobernabilidad locales como trofes posteriores a la remunicipali
criterios de desarrollo en los municipios integrantes en 1995 287. sarios para el mejoramiento de la
Cuadros CAP 7
Matriz 1, 1" Sub-juego. Matriz A, Vector fila C y Vector columna B
de la frecuencia de elección por estrategia de manejo de los servicios
públicos en los municipios integrantes; de Tlaxcala en 1995 392.
Matriz 2,1 er Sub-juego. Matriz terminal por el método Simplex del
valor de pagos por estrategia y servicios públicos correspondiente al
sub-juego 1 394. Matriz 3, 2do Sub-juego. Matriz A.Vector fila C y
Vector columna B de la frecuencia de elección por estrategia de
manejo de los servicios públicos en los municipios integrantes de
Tlaxcala de 1995 396. Matriz 4, 2do Sub-juego. Matriz terminal por
el método Simplex del valor de pagos por estrategia y servicios pú-
blicos correspondiente al sub-juego 2 398. Matriz 5, 3er Sub-juego.
Matriz A, Vector fila C y Vector columna B de la frecuencia de
elección por estrategia de manejo de los servicios públicos en los
municipios integrantes de Tlaxcala en 1995 399. Matriz 6, 3er Sub-
juego. Matriz terminal por el método Simplex del valor de pagos por
estrategia y servicios públicos correspondiente al sub-juego 3. 400.
Cuadros CAP 8
1-8. Cumplimiento de los objetivos de mejoramiento en la presta-
ción de los servicios públicos por los parámetros de eficiencia, efica-
cia y equidad en los municipios del estado de Tlaxcala constituidos
en 1995. 414. 2-8. Eficiencia 1), eficacia 2) y equidad 3) en el fun-
cionamiento de los servicios públicos en los municipios del estado
de Tlaxcala constituidos en 1995.415.3-8. Desempeño (evaluación)
del gobierno municipal, del gobierno del estado y de las organiza-
ciones privadas y sociales en la gestión y administración de los servi-
Introdu
La crisis de los años 70, cuyo punto m

marca el inicio de la depresión e infla
con un modelo de acumulación cap
1914 con la inauguración de la prime
viles de Henry Ford. Durante los pr
modelo de producción fordista suste
bre todo norteamericano, que con su
proceso que culminaría con su hege
depresión de 1930, al fordismo se inco
en la economía. Rosselvelt primero y
damentarla política y económicamen
también los primeros proyectos de d
por la magnitud de las inversiones y l
vos. Las condiciones del fin de la Seg
eficaz al modelo fondista-keynesiano,
construyendo con él la era de expans
su historia; en la cual, el mundo, sus re
de ellas ocupan un lugar de primer or
to y desarrollo. Así surgen las inquietu
desequilibrio regional, la desigualdad
fenómenos representan para la expans
Es así que surgen los conceptos d
mundo, modernización, independencia
occidente, etcétera, y las políticas que
consideran como eficientes para supe
económico. Los años sesentas y setent
ion capitalista en América Latina, de
-uva experiencia económica se descr
17
Las respuestas vinieron, según Dav
que en términos regionales, aunque sus problemas tuvieron una gran de acumulación flexible que permitía
atención, siempre estuvieron reducidos a su contribución a los objeti- cos y del desarrollo de la información
vos de desarrollo nacional. No obstante, se hicieron grandes proyectos, de acumulación reflexiva de Scott La
que a la manera del caso norteamericano como de la Tennessee Valley miento pasó a ser, cada vez más, par
Authority, tuvieron en México un gran impacto regional como fueron modelo de acumulación flexible pre
los de las Comisiones de Cuencas Hidrológicas. Otros proyectos de un retiro de las funciones del Estado •
desarrollo nacional pero con impacto en la economía de las regiones economía, como las políticas de em
fueron los de la explotación por el Estado de recursos naturales, sobre debilitando la fuerza de los sindicato
todo energéticos. Asi se desarrollaron áreas urbanas, aunque aisladas del individual y colectiva del trabajo; pri
resto de la economía nacional, como las ciudades petroleras, de explo- y dejó bajo el control del mercado
tación minero-metalúrgicas, complejos turísticos y algunas ciudades educación, la salud y la seguridad so
como centros de regiones históricamente existentes, como la Ciudad bienes públicos por el gobierno. Des
de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla. mó a partir de una re-ingeniería a
Todas estas regiones, de enclave o con una relativa integración al mercado de cliente-servidor. Se abri
hinterland que las constituía, se fueron definiendo por efecto de las accio- a las relaciones de producción, consu
nes y políticas que el Estado asumía como forma de construcción del e ingreso a una competitividad en la
desarrollo nacional y de su crecimiento. El control por el Estado de las acción reduciendo sus posibilidades
principales variables macroeconómicas como el ahorro, inversión nacional económica. Ello llevó crecientement
y extranjera, consumo, empleo, salarios; y de sus políticas sociales como resolver los problemas regionales, de
educación, salud, vivienda, seguridad social, etcétera, fue lo que definió (inicio de los ochentas) había perdid
el mapa regional de México y sus modalidades de funcionamiento. sólo podría hacerse bajo condicione
Estas modalidades privilegiaron un cierto modo de ver las cosas, de dad. Ello trajo consigo una relativa o
analizarlas, estudiarlas y ofrecer respuestas, que siempre, indefectible- que de las herramientas de análisis, m
mente, eran orientadas a su cumplimiento por el Estado y en muchos de los modelos de desarrollo regiona
casos realizadas directamente por el gobierno. Así, a fines de los setentas Tal como empezaba a substituirs
éste llegó a tener el control directo de más de 1500 empresas, entre las keynesiano, había que empezar a ca
cuales se contaban las más grandes de la economía. Sin embargo, el gional derivado de éste. El model
modelo fordista-keynesiano seguido comenzó a enfrentar problemas y acumulación reflexiva trajo consigo
retrocesos desde el principio de los setentas. Los fenómenos de infla- gorías de análisis del desarrollo regi
ción y recesión se acentuaron y en un periodo muy corto hicieron ción sustituyeron en importancia a l
entrar en crisis al modelo seguido por 60 años, 25 de los cuales —de precedente eran el centro desde el
fines de la Segunda Guerra Mundial a inicio de los setentas— fueron espacial y regional. Dadas las exigen
llamados la "edad de oro" del crecimiento y desarrollo. Estos años, des- lación, la flexibilización y la descent
pués de la crisis del petróleo en 1973 estuvieron signados por la recesión cas del modelo; en el aspecto espacia
e inflación, cuyas respuestas pusieron a la necesidad de reforma del mo- lugar frente al de región del modelo
delo fordista-keynesiano en el centro del debate y con ello a la naturale- i nivel de los problemas municipale
za del Estado y al papel de este en un modelo que resolviera los problemas °n, por ejemplo, frente a los ante
de expansión y crecimiento capitalista.
19
18
En el capítulo l,se determina el r
economías de aglomeración, se están ahora privilegiado los fenómenos a 1990 en cuanto a su nivel de desarr
de sinergia entre muchos factores, en que el atractivo es el lugar desde país. Los cálculos para 1980 y 1990 s
un punto de vista económico y social para las nuevas inversiones. Apa- método de componentes principale
recen así las empresas integradoras, los dosiers o distritos industriales y análisis factorial. Los datos de 1950
las formas de construcción de cadenas productivas vía la subcontratación, tomaron de Luis Unikel, Gustavo G
de las que, la maquila es la menos adecuada al crecimiento y desarrollo Este tipo de información para el an
regional, pero la que en muchos casos es la única forma de inversión para estudiar las disparidades regional
económica. Estas son las nuevas estrategias de un nuevo paradigma gubernamental corregiría la brecha e
regional en un nuevo y complejo modelo de industrialización de la ficadas como entidades federativas.
agricultura y actividades primarias y también de una industrialización más la utilidad de estos enfoques sig
de los servicios como terciarización de las actividades económicas en de cambiar de énfasis desde los diferen
las sociedades avanzadas. keynesiamsmo a la acumulación y ref
En este cambio, el Estado ha perdido su función de liderazgo y el nal se incorpora aquí como una tra
gobierno su capacidad de acción. La teoría ha modificado su centro de otras; aquí como una caracterización
gravedad de unos factores a otros y la sociedad ha avanzado en cuanto categoría privilegiada del espacio; e
a peso estratégico sobre las decisiones de orientación económica y nacional de ciudades como para el s
política. No obstante que las estrategias del modelo no están acabadas, terminando en ese conjunto el rango
en el aspecto político aparecen, como ya se ha mencionado, dos formas des de Tlaxcala, sus relaciones con
privilegiadas de orientar el desarrollo en los aspectos espaciales a nivel fuera del estado y el grado de esas re
municipal: la autonomía y los que tienen relación con la descentraliza- A partir de los lugares centrales s
ción. En ambos casos la transformación de servicios públicos a bienes
estado de Tlaxcala tanto en referen
públicos como un fenómeno específico del desarrollo tiene especial
paradigma del cual aún no se han de
relevancia. En este estudio nos movemos de lo que correspondía a una acumulación y reflexión flexibles. Po
visión del desarrollo desde las políticas de Estado, al desarrollo regional
el principal orientador de las polític
sustentado en los esfuerzos de la sociedad, no tanto como un intento ción que a nivel local se manifiestan
del gobierno de acercarse a ésta y de fundar con ella las condiciones
desde fuerzas más asociadas a manife
para su mejoramiento de vida, sino de un abandono de lo que en otros que a las del Estado. Esta regionaliz
momentos constituyó la parte fundamental de sus preocupaciones. Así, alcanzan hasta el diseño de micro-re
en este nuevo esquema y modelo se imponen metodologías, teorías y
perspectiva del desarrollo regional d
discursos, separados de una forma que se centraba en la cooperación de que son los nuevos municipios const
la sociedad con el Estado y que se sustituye ahora por su confrontación.
En el capítulo 2 se analiza el des
La teoría de los juegos aparece así como una estructura capaz de arti-
regiones del estado de Tlaxcala de 1
cular diferentes esfuerzos desde diferentes intereses para hacerlos final-
nales y los cambios de rango de esas
mente coincidir. las regiones de mayor desarrollo; la
La investigación que se presenta, es así, en primer término, un ensayo
regiones respecto a los de mayor d
sobre el proceso de sustitución, si no de paradigmas, sí de métodos y
particular los desequilibrios, disparid
herramientas de análisis desde el desarrollo regional al desarrollo municipal,
cia en el desarrollo de los municipios
desde la región al lugar y desde lo gubernamental a lo político y social.
21
20
nuevas condiciones comienza a con
municipios constituidos en 1995.También se analizan el grado de de-
ra estratégica.
sarrollo de los nuevos municipios, objeto de este estudio, y las condi-
En el capítulo 4 se tratan los antec
ciones de vida para hacer las distinciones económico-sociales tanto de
resolver los problemas regionales, en
unos como de otros. nes que se harán caraterísticas en el ca
Hasta estos dos capítulos, aunque se ha enfatizado en algunas cate-
y desarrollo y con ello de cambio d
gorías de análisis que impone el modelo de acumulación flexible y de
soluciones. La autonomía pasa a ser el
acumulación reflexiva, se enfrentan problemas del paso de un paradig-
mas del desarrollo, que aquí se tratan
ma a otro; de un modelo en que los métodos de análisis servían para las
comunidades satisfagan a sí mismas los
decisiones de política del Estado a otro en el que esas metodologías
diferente a la que se hizo en el Estado
requieren ser sustituidas, dado el peso específico que adquieren las de-
mo entre los objetivos de la sociedad
cisiones descentralizadas de los actores y agentes de la sociedad.
más que en el modelo anterior.
El capítulo 3 en un apartado en la transición de dos formas de
Aquí las metodologías anteriores,
pensar el desarrollo regional. En él se hace un recuento del proceso de
igualdades para equilibrarlas, resultan
constitución de los municipios integrantes de 1995, se trata a los pro-
la confrontación y la oposición de int
blemas de gobierno territorial bajo las nuevas condiciones de estatus
vas metodologías. La teoría de los jue
municipal y las formas de articulación con municipios ya existentes; y
el capítulo 5 nos ha ofrecido una ma
de manera descriptiva, se traza un diagnóstico en términos de centrali-
manera adecuada y satisfactoria a los
zación/descentralización de los servicios públicos municipales y de su
En un repaso muy breve, el capít
manejo en términos de eficiencia, eficacia y equidad bajo las formas de
nomía en el marco del federalismo y
su manejo por el gobierno estatal y municipal, y las organizaciones
el desarrollo. Desde luego se enfatiza
privadas y sociales. En el último apartado del capítulo se comienza a
autonomía que en la soberanía, la cual
explorar sobre el estudio de las regiones, en este caso de un conjunto
al grado de no identificársele como l
de municipios, cuya problemática se impone al conjunto de ellos, des-
do desde cuando menos tres siglos de
de una perspectiva de la participación de la sociedad y la solución a sus
manifestaciones de la autonomía co
necesidades que impusieron las formas de acumulación flexible y re-
tado ha emergido desde los movimie
flexiva, entre ellas la liberalización en el contexto de la globalización.
se documentan en un sentido muy a
Se detectaron así estrategias respecto a la centralización/descentraliza-
tan también experiencias tanto de est
ción de los servicios públicos como formas de superar su escasez frente
rrollados en que se ha observado una
a un retiro del Estado en sus prestaciones a la población. paso de movimientos de carácter étn
Se afirmaba líneas arriba que el capítulo es de transición entre
plios de carácter territorial, en que lo
unas metodologías para hacer análisis regional en que se enfatiza
la reivindicación de derechos asociad
sobre las regiones, hacia otras metodologías en donde se enfatiza
lugares donde opere el intercambio d
sobre los lugares, en este caso los municipios, y excepto en tres de
ue mercado y sustituyendo al de serv
ellos, con municipios con una sola localidad. Así también en un
para el desarrollo del Estado benefac
cambio en el modo en el que los servicios públicos se prestaban
En el capítulo 5, la teoría de los ju
por el Estado bajo el esquema de Estado benefactor, hacia la for-
para resolver los problemas de elec
ma en que se organizan en un Estado neoliberal y en la incorpo-
n ella ha sido posible aclarar el con
ración a las funciones del Estado de la sociedad, quien bajo las
23
22
local y gobernabilidad. El segundo, d
la remunicipalización de 1995 y de cómo los diferentes agentes
nen los intereses en pro y en contra
involucrados en el proceso (gobiernos estatal y municipal, grupos y
último sub-juego, ciertos razgos de a
partidos políticos en pro y en contra de la remunicipalización) toma-
agentes económicos y los sujetos soc
ron decisiones de carácter estratégico. En esta parte del capítulo se hace
rebeldía y mayores costos. La estruc
una descripción teórica del juego, se modela el juego y se propone el
demás interesante, ya que se resuelv
modelo de autonomía, necesario para los juegos subsiguientes de cen-
Prisionero en que los cambios del
tralización/descentralización de los servicios públicos con un enfoque
remunicipalización, son los que gara
de la propiedad que contribuye a crear titularidades para la construc-
el mayor pago posible, evitando, com
ción de capacidades (capacidades de las comunidades de prestarse a sí
día que a todos haría perder más.
mismas los servicios públicos) de Amartya Sen.
La forma en que la autonomía se
Aquí se presenta un juego en una matriz de 2 x 10 resuelto por el
descentralización de las funciones, re
método Minimax en que las razones de la autonomía fueron elegidas
ámbito de gobierno a otro y desde e
por cada uno de los municipios. La respuesta para el juego de autono-
6 se tratan estos problemas, y habida c
mía a partir de las diferentes razones que la hacen preferible al statu quo
también se operacionalizan en el ca
se encuentra maximizando una función, que suma las diferentes elec-
ciones posibles de las razones de autonomía, bajo las restricciones que cios públicos desde la perspectiva de
cada municipio tenga cuando menos a esas razones como pertinentes La descentralización es bajo dife
lismo y la globalización el formato
aunque no sean elegidas; así, se construyeron las funciones objetivo
el Estado y la sociedad. En el aspecto
para cada razón de autonomía y de la suma de ellas, el máximo de la
función sobre el conjunto de todas las razones multiplicadas por las ción del proceso de torna de decisi
de las variables tanto macro como
elecciones posibles. Podemos suponer que tales valores, dado que se
obtienen de una respuesta matricial a un juego de estrategias, constitu- político y social, sustituyendo a la o
de bienestar del tipo fordista-keynes
yen estas estrategias para las distintas razones (de autonomía) para la
nueva forma de Estado, a pesar de
administración de los servicios públicos.
En el capítulo se avanzó hacia la posibilidad de la aplicación de los todavía se debaten entre la defensa
lizada hacia dentro del Estado y de
juegos de estrategia con fines predictivos, por ello se diseñó un juego
de constitución de liderazgos y formas de intermediación política. Para relaciones con el exterior. Así, el m
ello, se llegó, a partir de un espacio de probabilidad, a la elección de beral plantea conflictos entre las raz
estrategias probables y a encontrar un valor esperado del juego, aquí reses, de todo tipo, de una nueva s
limitado a conocer si el resultado es positivo para llevar a cabo este tipo dos tendencias de la descentralizac
de juegos; y aún más, a encontrar la probabilidad de cada estrategia y de del mismo fenómeno, pero propias
las estrategias combinadas para las elecciones positivas para la autono- Las naciones desarrolladas y los orga
necesidad de una total descentraliza
mía, y derivada de ella, del control de los servicios públicos.
Como resultado de estos juegos, se continuó con un juego de cons- jo de las variables económicas sin
sociedad.
titución de la región, justicia local y gobernabilidad que sería el nivel de
concreción de la autonomía. El juego está constituido de dos sub-juegos, Por otra parte, las sociedades en
el primero de ellos, de carácter cooperativo, con una solución focalizada gencia, tanto en los países desarroll
sobre la constitución de la región, asociada a los conceptos de justicia reivindican unas formas de descentr
2
24
descentralización en la administración
sociedad la que participe en el diseño de esas formas de descentraliza- un segundo juego. En este segundo ju
ción, sobre todo, atendiendo a los elementos de una democracia la administración de los servicios públ
participativa que las caracterice y las defina en procesos de institucionali- nuevos municipios jugaron en términ
zaciones de autogobierno. turaleza), enfrentando condiciones de
Habrá que decir que la centralización y descentralización no son de los servicios públicos en los anteri
buenas o malas en sí, forman parte de procesos asociados a valores cían los nuevos municipios o en el gob
como la eficiencia, la eficacia y le equidad; son medios o recursos para traban de manera diferente, ofrecerían
alcanzar fines y así deben ser evaluadas. En el estudio se han considera- los que los nuevos municipios jugaro
do esos fines tanto en términos de riesgo como de proyecto para los centralización de los servicios públic
gobiernos y las instituciones internacionales y para los grupos desde el municipios y que mejoraría su admin
punto de vista de los intereses de la sociedad. En Tlaxcala en 1995 se estatal; y 3) los juegos que los nuevos
dio un proceso de descentralización desde presiones de la sociedad por nizaciones privadas y sociales descent
la reivindicación del estatus municipal y con eso convertirse en sujetos rían su administración en términos de
de derecho político. Ahí se han observado cambios en la dinámica de todos los casos de este segundo juego
relación del Estado y la sociedad, y dentro de cada uno de ellos, cam- por el método Minimax, obteniendo
bios en los partidos políticos, emergencia de grupos y movimientos en cada sub-juego como el orden de
sociales, institucionalización de formas de gobierno, construcción de cada servicio público de acuerdo a la e
liderazgos, legitimación, consulta y gestión como formas de conjunto de los sub-juegos. Finalm
gobernabilidad y, en general, cambios en las formas de relación del numéricos de los diferentes juegos b
gobierno y la sociedad, en que ésta se ha hecho oír y ha exigido su que los cambios en la tasa marginal d
participación en las decisiones de orden público. blicos prestados bajo condiciones an
Aunque el objetivo del proyecto no es el de realizar un estudio municipal y estatal como por las orga
comparativo entre experiencias de países desarrollados, sobre todo eu- pecto a las nuevas condiciones de adm
ropeos y de América Latina dentro de ellos mismos, se los comenta en cipios, es igual a cero; queriendo de
sus analogías y oposiciones como experiencias que pueden ser aprove- prestan de manera eficiente al tama
chadas para aclarar los fenómenos que se dieron en nuestro caso de cambios en el tamaño de los nuevos
estudio. localidades en los municipios de pert
En el capítulo 7, de manera semejante al capítulo 5, se tratan los Los resultados numéricos que se
juegos del desarrollo a partir de la centralización/descentralización de elecciones estratégicas del conjunto d
los servicios públicos en un manejo de juegos de estrategia. De manera servicio público y su elección a cen
breve se trata lo relacionado a los juegos que pueden ser aplicados a los gobierno estatal, municipal y en las o
bienes públicos, como res comunes, y que para el tiempo de vigencia del En ello, hacen avanzar los resultados d
Estado de bienestar fueron prestados como servicios públicos. Se mo- anteriores metodologías (capítulos 1
dela un primer juego como un juego del Dilema del Desarrollo, el de los capítulos que 5 y 7, con base e
juego de la intermunicipalidad y regionalización para la administra- problemas de desarrollo regional enf
ción de los servicios públicos, y se propone a partir de hipótesis y tonomía y la descentralización (capít
supuestos la forma estratégica del juego para diferentes resultados, que en el capítulo 8 se hace una eval
constituirían la base de las formas o modalidades de la centralización/
27
26
Capítul
ción pública municipal de la experiencia de autonomía y centraliza-
ción/descentralización en los municipios constituidos en Tlaxcala en
1995 y su desempeño tanto político como social en la administración
de los servicios públicos en el primer periodo del gobierno municipal.
Se trató de una evaluación para saber si la experiencia fue exitosa o no
y en ambos casos, conocer las causas.
Se describe esta experiencia para los principales servicios públicos
desde parámetros de rendimiento de eficiencia y eficacia y para el pun-
to de vista social desde el concepto de equidad. En general puede afir-
marse con un alto grado de confiabilidad que la experiencia ha sido Las regiones en el estado de Tlax
exitosa, no obstante que en un proyecto de esta naturaleza, la constitu-
los Lugares
ción de nuevos municipios en un estado que ya los tenía de manera
numerosa, con relativa estrechez territorial y sin capacidad administra-
El estado de Tlaxcala es en cuanto a su
tiva por la novedad de la situación, se pudo haber presentado con serias
ño de la República Mexicana. Se enc
dificultades, y aunque éstas no faltaron, entre otras razones por proble- tro-sur del país, entre los paralelos
mas de liderazgo y oposición de grupos políticos y sociales al interior y
meridianos 97°37'30"- 97°45'00" a só
al exterior de los nuevos municipios, esto no sucedió; y aún más, la
na de la ciudad de México.
nueva condición de comunidades sin estatus al de estatus municipal
En términos relativos a su desarro
ofreció amplias perspectivas para coordinar esfuerzos para el desarrollo con las demás entidades federativas,
en las regiones (con otros municipios) a las que pertenecen. 27. De 1940 a 1980 tuvo para cada a
Se ofrece un apartado con las reflexiones finales en términos de
27,28,26 y 28 (cuadro 1-1),mostránd
alcances y limitaciones, que incluyen una visión general en términos
atrasados del país.1
de las nuevas condiciones del desarrollo y de los cambios en la teoría El estudio del sistema de ciudade
del desarrollo regional traídas consigo y de la necesidad de nuevos teoría de los Lugares Centrales2 y la
enfoques y metodologías tales como la teoría de los juegos aplicada al
función principal de una ciudad es la
desarrollo de las personas por la prestación de servicios públicos y pro- nistro de bienes y servicios para la re
visión de bienes básicos; y una autoevaluación personal al desempeño conformado tanto por otras áreas urba
en el proyecto. en el área rural. El desarrollo en el es
de relaciones funcionales.
Según la teoría "el crecimiento de
lización en diversos servicios urban
zona considerada determina la rapid
centrales",3 la especialización que e
ciudad fueron conceptualizados por
mica típica", y fueron la base para di
gorías regionales de diferente jerar
Christaller concluyó acertadament
29
28
de valores urbanos típicos, susceptibles de establecerse estadísticamente Nourse denomina "un área de abas
como valores máximos de una curva de frecuencia que representara al La ciudad es un centro de producc
número de las ciudades como función de su categoría",4 estableci- un amplia área y es un centro de c
miento de acuerdo al cual se determine la clasificación de las ciudades. la ciudad y a un área. El área de ab
La función principal de una ciudad de acuerdo a Richardson5 con- • y servicios producidos en la ciuda
siste en actuar como centro de suministro de servicios para el territorio nados por el centro están determi
que la rodea llamada región complementaria, proporcionando insumes obtenerse del hinterland.9
de consumo y manufacturas o servicios de toda índole como los que #t-~E\ está relacionado con la ciud
prestan bancos, médicos, hospitales, escuelas, diversiones y comunicaciones funcionales de interdepend
ciones. Servicios y bienes que pueden ser clasificados como de rango ciudades y sistemas de ciudades ha
superior y rango inferior, con lo que puede obtenerse una jerarquía de Como sistemas de regiones tene
centros urbanos. camente en los paisajes económicos
Dos nociones son fundamentales en la conceptualización de los lu- autarquía de los demás sistemas de
gares centrales y en el tamaño que adquieren estos centros; el umbral de que cierta organización del espaci
demanda y el ámbito de un bien. El primero de ellos se refiere al "nivel más adecuado el uso de provincias
mínimo requerido para estimular la creación de un servicio y puede más real el análisis, se considera la i
expresarse en términos de población y/o ingresos. El ámbito está situado Un análisis de los conflictos re
en el punto en que las ventas son estrictamente suficientes para que la que del sistema de ciudades que in
empresa que proporcione el servicio en cuestión obtenga unos benefi- tro del estado y con las de los estad
cios normales. Refleja las economías de escala proporcionadas por el las limitaciones de los enfoques tra
abastecimiento de ciertos servicios y las ventajas derivadas de la localiza- en su propuesta clásica de propo
ción de ciertos establecimientos próximos unos a otros."6 Con estos dos mercado como respuesta global. A cam
conceptos es posible determinar una estructura espacial jerarquizada, ya conjlictos-proponer estrategias-ofrecer o
que permiten determinar el límite superior o inferior de las regiones que to, problema a problema, en un m
pueden ser abastecidas de bienes y servicios desde los lugares centrales. que esto es lo que realmente suce
Con estas dos categorías,primero Christaller y posteriormente Lósch gional, oponiéndose intereses nac
construyeron y perfeccionaron la teoría de los lugares centrales.7 inclusión de grupos y actores econ
Los sistemas de ciudades como regiones nodales son el caso más sociales.
conspicuo de lo que los geógrafos han llamado "las verdaderas regiones Este enfoque de análisis aplicad
de la tierra y que adecuadamente podemos definir como aquellas que estructuras y relaciones que dentro
contienen uno o más centros de control, caracterizados por una zona senta tanto en términos del conflict
urbana densamente poblada rodeada por unos cinturones en que dicha politanas de las ciudades de Pueb
densidad y el grado de interacción decaen a medida que aumentan la regional) como de la estrategia, m
distancia hacia el centro y hacia las vías de transporte que emanan del -ornparativas del estado con estas c
centro en forma radial. A mayor distancia encontraremos una serie de rior del estado mismo y de sus e
comunidades o de poblaciones satélites, unidas funcionalmente a través genera la accesibilidad a los merc
de interconexiones entre el lugar de residencia y el de trabajo y por texco, ya que es en función de la
otros tipos de intercambios."8 Esta área periférica al centro es lo que esarrollo regional. Finalmente, la o
30 3
subsistema relaciones con otras ciudad
cas negociadas en el conflicto con el gobierno y su fmanciamiento son capitales estatales y lugares de mayor
Monterrey y Guadalajara, y aun con o
para el desarrollo regional.
La red a partir de la cual se determina el funcionamiento del sistema otros subsistemas. Esto significa que l
de ciudades deTlaxcala es la de flujos telefónicos. Para 1987 se dispuso a dos y que se articulan mediante ciertas
nivel nacional de las llamadas entre los 25 principales intereses de tráfico de enlace, y analizando detenidam
(ciudades) y de los 15 principales intereses de tráfico para las localidades superposiciones entre sistemas o inter
de los estados de Tlaxcala, Puebla, el Distrito Federal y el Estado de dades pertenecen a uno o más subsist
México. Con esta información se definieron los distintos paisajes regio- como son las ciudades de Orizaba y Có
nales en que se inserta y opera el sistema de ciudades del estado de subsistema de Veracruz con un rango
Tlaxcala (ver cuadro 2-1). también cumplen una función de enla
El marco general en que funciona el sistema de ciudades del estado El análisis precedente nos permite
deTlaxcala es el sistema nacional de ciudades (cuadro 3-1). En este las relación funcional de sus ciudades con
ciudades de Tlaxcala y Apizaco ocupan los rangos 69 y 83 de la jerar- un enfoque sistémico.
quía.11 El estado deTlaxcala forma parte del subsistema de ciudades Con información de 1992 fue
Puebla, en el que la ciudad de Tlaxcala ocupa el segundo rango de la regional a nivel nacional, la región q
deTlaxcaia y Puebla. En el cuadro 4-
jerarquía.
Conociendo a Tlaxcala como un lugar central de primer rango y (Puebla) constituye a nivel nacional
teniendo en cuenta su relación con el área metropolitana de la ciudad de mente constituida porTlaxcala, Apiz
Puebla12 (a 30 Km) y de la ciudad de México (a 100 Km)13 se incluyen la relación de esta última como luga
en el estudio los efectos de ambas e incluso del área megalopolitana de principales intereses de tráfico (desti
México y Toluca que incluye a algunas otras ciudades importantes del meran un total de 5.54 y 3.91% en c
minutos de los intereses de tráfico d
Estado de México.
La capital estatal forma parte del sistema de ciudades de la República ciones puede observarse directamen
Mexicana ocupando el rango número 66 con un valor en un índice de continuación: Puebla con las ciuda
jerarquía de lugares centrales de 3.00.14 mantla tiene el tamaño de relación
Sólo la ciudad de Apizaco, además de la capital estatal, aparece en el das; y de 2.15,1.26 y 0.50 en minut
sistema nacional de ciudades, medida en términos de los 25 principales relaciones del sistema de ciudades
intereses de tráfico de las ciudades de México en 1987 con el rango de Puebla, el sistema Tlaxcala es muy pe
80 y un valor en el índice de 1.60. Como puede verse, a la par del que nos importa sino como un mar
tamaño y de la población relativa, las ciudades del estado ocupan posicio- desde relaciones de jerarquía, orde
nes con bajos valores y rangos.1:> centralización como estrategia de d
En cuanto al subsistema de ciudades a que pertenece el estado y a las
ciudades mismas del estado,Tlaxcala tiene como lugar central a la ciudad Tlaxcala y su á
de Puebla que ocupa el séptimo rango entre los lugares centrales a nivel
nacional. El subsistema está formado, de acuerdo al cuadro 3-1, por las partir del uso de flujos telefónicos
ciudades de México (DF), Puebla (Pue.),Tlaxcala (Tlax.),Atlixco (Pue.) acion deTlaxcala bajo dos vers
Tehuacán (Pue.), San MartínTexmelucan (Pue.),Veracruz (Ver.),Xalapa a organización de las actividade
(Ver.), Apizaco (Tlax.), que tienen los valores más altos. Aparecen en el
33
32
tercer lugar de las relaciones funciona
culturales de localidades y espacios de otros estados (México, Puebla, en 41.04 y 35.52, que es, a su vez, la
Hidalgo,Tlaxcala y DF),y otro que refleja una jerarquía y relaciones a relaciones de Apizaco que le precede.
nivel de los entornos de los nuevos municipios integrantes. Para fines con una importancia relativa respecto
de análisis en que interesa destacar el lugar como el espacio del juego portancia (Huamantla) semejante a la
del desarrollo, nos referimos respectivamente a las macrorregiones, donde de 16.49 de llamadas de 16.62 de min
se insertan y contienen los fenómenos de carácter microrregional U) y a Los lugares quinto y sexto en el or
estas últimas, las microrregiones, como el lugar de enfrentamiento de los ocupan Tlaxco y Panzacola con u
intereses y de poder. caso semejantes y alejados (con menor
va) del lugar que les precede (Calpul
Las regiones de Tlaxcala
(Zacatelco, Nanacamilpa, Santa María
con relaciones espaciales de carácter func
Puede observarse en el cuadro 5-1 (última columna) la jerarquía de las Además de la jerarquía de los lug
macrorregiones del estado de Tlaxcala donde se insertarán las relacio- esta posición de centralidad los const
nes funcionales de carácter microrregional de los municipios integran- es posible por el método adoptado
tes. El orden encontrado a partir del lugar central de cada región, se regional con el cual estos centros se
ordena desde la ciudad de Tlaxcala, en primer lugar, hasta San Cosme supra y subordinación que para el cas
Xaloztoc, en el décimo. Entre ellos hay un orden sucesivo: Apizaco, nes y expectativas para la creación o r
Huamantla, Calpulalpan,Tlaxco, Panzacola, Nanacamilpa, Zacatelco y En el cuadro 6-1 puede observarse e
Santa María Nativitas. En este orden de localidades se jerarquizan rela- su medida tanto en llamadas telefóni
ciones espaciales y geográficas de poder. Es posible grosso modo confir- da de los diferentes lugares de la relac
mar el peso que tienen en la decisiones, relaciones, beneficios y
centralidad, esto es tomando al lugar
determinaciones del desarrollo desde esta jerarquía de ciudades o cen- lugar de destino y a sus subsidiario
tros de decisión, en primer lugar la capital estatal y así sucesivamente, llamadas, ya que se ha dicho, incluye
ciudades de menor tamaño como centros de actividad y poder. Aun- sociales y culturales de todo tipo, que
que puede ser constatado, en el cuadro que sirve de referencia a estos
constituyen relaciones de jerarquía
comentarios, el tamaño de ese poder regional transcribiré aquí algunos reciprocamente de subordinación q
datos para conocer la relación entre unos y otros centros, sobre todo,
microrregional. 18
porque los nuevos municipios integrantes en su estrategia de autono- Valga como ejemplo y para evitar l
mía estarían más interesados en establecer relaciones funcionales direc- asi constituidas el caso de la ciudad d
tamente con los lugares centrales de mayor jerarquía, la capital estatal llaxcala es centro (destino) de un co
en primer término y otras capitales regionales, que con los lugares nación (origen) desde localidades d
centrales de los municipios a que pertenecían hasta antes de 1995. estados. Con un porcentaje acumulad
La ciudad de Tlaxcala concentra una suma de porcentajes de sus mutos por llamadas, concentra la at
relaciones con todos los intereses de tráfico para los estados de México, 10 de localidades de los estados de Tla
Puebla, Hidalgo.Tlaxcala y DF, de un índice de 183.46 en términos de Y otro indicador que ellas acum
conferencias y de un índice de 165.09 en términos de llamadas.17 Le . ,10n' En orden de importancia
sigue en orden sucesivo Apizaco con 89.88 y 81.08, lo que significa -egionTlaxcala las localidades y el hint
menos de la mitad de relaciones que concentra la capital estatal. El
35
34
una hipótesis, que las viejas relacione
ta María Naüvitas, Apizaco,Tlaxco, Huamantla, Calpulalpan, Panzaco-
tenecían obstaculizaban su desarroll
la,Nanacamilpa, San Cosme Xaloztoc, San MartínTexmelucan, Oriental,
elementos para el bienestar hacia otra
Totimehuacán, Puebla, San Miguel Xoxtia, Huejotzingo, Calpan,Villa
que generaban el esfuerzo de los gru
Rafael Lara Grajales, Zacatlán, Huauchinango,Teteles de Avila Castillo,
En el cuadro 7-1 aparecen 4 de los 1
Tecamachalco, Atlixco, Izúcar de Matamoros, Amozoc de Mota,
que fue posible obtener informaci
Tlacotepec y Acatlán de Osorio. funcionales.
Las subsecuentes regiones están constituidas bajo el criterio arriba
Los cuatro municipios integrantes
enunciado por las relaciones y el tamaño de estas entre localidades y
la parte sur del estado de Tlaxcala
hinterlands subsidiarios y el lugar central. La conformación de cada
Tlaxcala y Zacatelco, pero fundamen
una de ellas aparece en el cuadro 6-1 y corresponde en orden sucesi-
que formalmente pertenecieron hast
vo aTlaxcala, en el cual se ha especificado el método seguido, Apizaco,
Acuamanala; Santa Catarina Ayo
Huamantla, Calpulalpan,Tlaxco, Panzacola, Zacatelco, Nanacamilpa,
Nopalucan a Ixtacuixtla y San Juan
Santa María Nativitas y San Cosme Xaloztoc. Esta última región está
A partir de la información del c
contenida en regiones de mayor importancia como son las deTlaxcala,
entornos microrregionales de los mu
Apizaco, Huamantla y Calpulalpan, y a su vez, construida por su je-
ble comparar las relaciones y su tam
rarquía y relaciones conTlaxcala y Huamantla aunque con una jerar-
los nuevos municipios integrantes i
quía tan pequeña como 1.16 y 1.20 de llamadas y de minutos por
lugares de destino desde otros lugare
llamada telefónica, en queTlaxcala tiene una participación de 0.48 y
jos telefónicos.21 Es posible observa
0.73 en llamadas y minutos por llamada; y Huamantla con 0.58 y
que ni siquiera aparecen los lugares
0.47% respectivamente.20 cuadro 8-1, que en este último, los
Para cada región se ha constituido un listado destacando el número
tienen un conjunto de relaciones de
de localidades de cada región, tamaño de las relaciones funcionales y la
políticos, sociales, económicos o cu
inclusión de las localidades de los nuevos municipios integrantes que
tipo de información que nos sirve d
aparecen en el cuadro 6-1. Nuestro interés, y así quedará de manifiesto,
Con diferentes magnitudes en el
es cómo se da la trama de relaciones de poder desde las grandes locali-
varse que Santa Cruz Quilehtla, la de
dades a las más pequeñas y cómo éstas, en el caso específico de los
entre los municipios que sirven de ej
nuevos municipios integrantes, inscriben sus estrategias en una red de
Puebla, México,Tlaxcala,Tecamachal
poderes y relaciones que si bien desconocidas en el sentido en que aquí
zaco; Santa Ana Nopalucan, el segun
se describen por los actores sociales, éstos tienen conciencia acerca de
con México, Puebla,Tlaxcala,Apizaco
ellas y construyen el sentimiento de atraso, marginación, despojo, cen-
Atlacomulco y Chimalhuacán; Santa
tralismo y concentración de las decisiones que afectan al bienestar de
cer lugar en orden de importancia,
las comunidades, los grupos y las personas. México,Apizaco,Tlaxcala y Calpulalp
con México, Puebla,Tlaxcala, San M
Las micronegiones de los nuevos municipios integrantes de 1995
Rafael Lara Grajales,Toluca, Apiz
tamaño de estas relaciones y las
Como una red, y en ese sentido se ha utilizado el enfoque sistémico,
os lugares de origen de la in
los nuevos municipios integrantes también construyen regiones de
-ceptores es recíproca, aparecen en
carácter funcional alrededor suyo. Es pertinente establecer aquí como
37
36
donde Ik es el índice correspondiente a la
Como puede observarse en este primer intento de acercamiento componente fe (nueva variable); Wik es l
del lugar del juego, los nuevos municipios integrantes en un cierto variable i obtenida a partir de la compone
orden de cosas tenían una posición determinada por los municipios a da en la región r (entidad federativa) y est
que pertenecían y es posible que su estrategia fuera en el sentido de Las variables a partir de las cuales se e
construir otro orden, donde las limitaciones que les imponía la perte-
nencia y centralización fueran modificadas, para que así, como se mo- a. Inversión pública por entidad feder
difican las relaciones, también sean modificados los beneficiarios de los b. Consumo de energía eléctrica por
flujos económicos hacia sus propios grupos y comunidades. c. Porcentaje de asegurados en el IMS
Dos objetivos se han buscado en este capítulo: establecer el lugar del d. Densidad de la población por km
juego, la inserción del área de estudio en el ámbito regional y su cons- e. Líneas telefónicas por habitante
trucción regional y microrregional donde se dan las relaciones de poder; f. Kilómetros de carretera por km2
y aun como una mera conjetura, que esos nuevos municipios integrantes g. Esperanza de vida de la población
-que hemos señalado como los sujetos sociales emergentes de nuestro h.Tasa de mortalidad general
interés académico y político— han preferido relaciones directas al tipo de i. Porcentaje de la PEA en el sector se
relaciones subordinadas de los municipios a los cuales pertenecían. j. Porcentaje de la PEA en el sector te
2 La Teoría de Lugares Centrales fue
Notas Christaller para explicar la estructura ur

teoría de carácter general que explica el
1 Para el cálculo de las variables del índice de 1940 a 1970 (Véase Luis Unikel, espacial de los centros urbanos dentro d
Crescencio Ruiz Chiapeto y Gustavo Garza, El desarrollo urbano de México, El Desde el punto de vista operativo tiene
Colegio de México, México, 1987 p. 362. El cálculo del índice se hizo personal- "estudio del crecimiento urbano (...) ya
mente para los años de 1980 y 1990 por el método de componentes principales, manifiesto la interdependencia existente
que pertenece a la familia de instrumentos de análisis factorial. Su aplicación en la misma está situada" (véase Harry W.
las ciencias sociales ha permitido superar las limitaciones lineales de causalidad de la localizaáón, estructuras urbanas y creci
entre variables, que suponen que los fenómenos sociales pueden explicarse en lona, p. 175).
forma mecanicista.Al contrario, los fenómenos sociales son complejos y resul- Harry W. Richardson, Economía reg
tan de interacciones entre un gran número de factores que operan en un orden urbanas y crecimiento regional, p. 170.
sistémico de la realidad. El análisis factorial se aplica entonces en este estudio August Lósch, Teoría económica espacial,
para mantener el método de análisis sistémico, aplicado a los fenómenos que 5 Harry W. Richardson, Op. Cit., p.
resultan de la organización en el espacio de la población y de sus variadas activi- 6 Harry W. Richardson, Op. Cit.,p. 1
dades económicas, político-administrativas, culturales, demográficas y sociales. Hugh O. Nourse (Hugh O. Nourse,
El índice de desarrollo socioeconómico se calculó de acuerdo con: > 1V69, p. 56) define los lugares ce
-alizan los centros de una, dos, o más
r n caso de los sistemas de ciudades
1= Wik Xir 'rno, formado por ciudades de ma
k i=l re aci°nes de interdependencia en
39
a quien agradezco su tiempo, atención y esf
factores, privados y públicos, prestados por entidades administrativas de poder de flujos telefónicos utilizada en este estudio
La aplicación de flujos telefónicos para d
e intercambio social y cultural. entre diferentes lugares como nodos o centr
De cada una de estas relaciones en particular pueden deducirse otras preceden-
tes y conocer la historia bajo la cual se ha ido conformando el sistema de ciudades funciones de oferta y demanda en la econo
como una estructura urbana en economía de mercado, una red de centros de merso. Sin embargo, "la oferta y la demanda
diferente jerarquía por donde fluyen los bienes servicios y factores productivos. en este análisis como una metáfora más que
En la Teoría de los Lugares Centrales parecen campear cuatro conceptos artificialmente diferentes aspectos de un
básicos para asegurar de manera correspondiente una estructura y un mercado: Robert O. Keohane, Instituciones internaciona
cooperación, conflicto, diversidad y unificación. La tensión funcional en términos Latinoamericano, México, 1993, p. 147).
espaciales entre estos cuatro vectores es lo que conforma a un sistema de ciudades. 8 Harry W. Richardson, Op. Cit., p. 245.
La cooperación y conflicto entre diversos agentes económicos de diversos 9 Hugh O. Nourse, Op. Cit., p. 78.
10 Con algunas aplicaciones para el cas
centros urbanos como productores y consumidores, gobernantes y gobernados,
agricultores, comerciantes e industriales,mantienen una estructura de red entre del paisaje y provincia de Lósch, como: la u
los diferentes centros. La diversidad y unificación de las funciones de los dife- regiones (en el espacio) como consecuenc
rentes centros urbanos caracterizan un orden jerarquizado de ciudades, su fin una gran ciudad alrededor de la cual se ubica
es la conservación e integración de sociedades (véase, El Trimestre Económico, LI regiones de mercado. Si se tiene en cuenta
que significa zona de mando, la provincia
II (1), pp. 81-104, México, 1986).
Aún más,Joseph S. Nye afirma que la noción de mercado está cambiando de la urbe central. La provincia económica a
con la revolución informática: "Ya no se trata de lugares geográficos sino que se yendo la versión empírica de los lugares cen
han convertido en redes globales" (véase, Joseph S. Nye (hijo) La naturaleza funcional a los alrededores que se contem
cambiante del poder norteamericano, Grupo Editorial Latinoamericano, 1993, p. 18). una metrópoli, una ciudad o una concentr
En trabajos como este,la red constituye la metáfora básica y han de definirse pura de la distancia, producción en masa y
las relaciones que la conforman. Una vez que se puede apreciar la organización Op. Cit.,pp. 130,138,139, 218 y 219).
11 La jerarquización, lejos de ser arbitr
espacial, estructurada por las relaciones funcionales entre varios puntos en el
espacio, comienzan entonces a estudiarse sus elementos internos. nes de la distancia entre las ciudades, y de
En el estudio la red, a partir de la cual se determina el funcionamiento del 12 El área metropolitana de la ciudad d
sistema de ciudades, es la de flujos telefónicos. Se ha supuesto que los intereses ción de 1,381,945 habitantes. Conjuntam
de tráfico entre las ciudades son una síntesis de los aspectos económicos, políti- de Tlaxcala metropolizados al área urbana
cos y sociales como determinantes de la estructura urbana. Los flujos telefónicos 1,495,046 habitantes.
son también una variable agregada que mide la distribución de la infraestructu- Del total de municipios de Puebla qu
ra física, económica y social, y mide las relaciones de stocks de factores, bienes y 420,241 habitantes eran PEAy de estos, 410,
servicios a nivel espacial. Teóricamente puede sostenerse que la información La PEA total se distribuía en: 24,462 hab
de flujo es la de mayor relevancia para estudiar los lugares centrales; utilizar las en el sector secundario y 226,861 en el se
llamadas por teléfono como significativa, supone que las ampliaciones de las ción de los municipios de Tlaxcala en el ár
redes y del servicio no es de ninguna manera aleatoria sino que responde a correspondían a la PEA y de ésta, 439, 09
una intensificación de las funciones que los lugares centrales de distinto orden °tal del área metropolitana de Puebla-T
presentan entre sí. Esto fue confirmado en una conversación personal con el -tividades primarias, 163,153 al sector sec
ingeniero Evaristo Vega, Gerente deTráfico de Teléfonos de México SA de CV,
41
40
En términos porcentuales, de la población total, con sólo los municipios de j= S aij, í=í , ,n
Puebla, el 30.41% correspondía a la PEA y desde esta variable, el 97.63% es i=l
población ocupada. La PEA total corresponde en 5.96,34.74 y 55.30 a las activi- Se han sumado los porcentajes de las lla
dades primaria, industriales y de comercio y servicios. Incluyendo a los municipios tráfico (lugar de destino) respecto al total d
de Tlaxcala, los equivalentes son de 30.11% de la PEA respecto a la población pondera el valor de cada una respecto al c
total, un 97.52% de personal ocupado respecto a la PEA y en ésta se distribuye forma horizontal, se miden en las matrices
en 6.30,37.16 y 53.17% en actividades primarias,secundarias y tercianas. Como les de mayor importancia de cada lugar de
puede observarse en el área metropolitana existe una fuerte concentración de intereses de tráfico con el lugar central pa
la población, sobre todo la dedicada al comercio, los servicios y la industria orden de rangos desde R hasta el rango e
La ciudad de Puebla concentra 72.88% de la población total de la parte del
área metropolitana correspondiente al estado de Puebla y 67.37% del total de
la población metropolitana incluyendo los municipios deTlaxcala.De la mis- RH= S aij-rn-1, j=í , ,n
ma forma que concentra a la población total, concentra al personal ocupado y i=l
a la PEA industrial, comercial y de servicios. Sólo con los municipios poblanos
ésta incluye 76.32,73.13 y 85.59% respectivamente.Agregando los municipios El método fue diseñado por el autor de est
problemas asociados al uso de la regla ra
de Tlaxcala 71.31,65.72 y 82.40%.
Es fácil advertir la preeminencia de la ciudad de Puebla sobre todo el espa- (véase, Hugh O. Nurse, Op. Cit., pp. 57-
cio metropolitano poblano y tlaxcalteca. Con ello, uno podría pensar que en la Métodos de análisis regional, Editorial Ariel
15 El número de llamadas telefónicas i
estructura del sistema de ciudades de Puebla-Tlaxcala, Puebla tendría que ocu-
par un mayor rango, sin embargo esto no es así. En el cuadro 1-1 puede obser- es de 24 965,223 y corresponden a las lla
varse que el primer rango del sistema de ciudades de Tlaxcala-Área metropolitana abril de 1987.
de la ciudad de Puebla.Tlaxcala sigue teniendo características que impone a su Los subsistemas, cuando se trata de rel
con la organización de la población en el
espacio y que contrarrestan el efecto de la ciudad de Puebla.
13 El área metropolitana de la ciudad de México en 1990 estaba formada por áreas comunes en las intersecciones de la
el Distrito Federal y los municipios del Estado de México de Atelco, Atizapan Destacando aquí el aspecto cuantit
de Zaragoza, Coacalco, Cuauhtitlán, Cuauhtitlán Itzcalli, Chalco, Chiautla, las relaciones de poder y de jerarquía.
Chicolaoapan, Chiconcuac, Chimalhuacán, Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, Con información de intereses de trá
Naucalpan, Nezahualcóyotl, Nicolás Romero, La Paz, Texcalyacac, Texcoco, por Teléfonos de México de las 15 pobla
Tlalnepantla yTultitlán. En conjunto concentran a 14,622,855 habitantes, de los de Puebla, Hidalgo,Tlaxcala y DF sobre 1
cuales 5,003,299 (34.22%) correspondían a la PEA; de esos,97.28% es población La definimos como macrorregión p
ocupada, con un total de 4,867,209 habitantes y 33.29% de la población total. a las relaciones de los municipios inte
El área metropolitana de la ciudad de México representa por sí sola la grado de autonomía regional en la tom
tn las subsiguientes regiones se e
mayor concentración de población a nivel nacional (17.99%).
14 El índice es una suma de vertical de las aij desde i — I , , n en la matriz smas localidades subsidiarias, no obsta
uno (y también la de 2, 3 y 4); que significa el rango en la jerarquía de lugares °n no es la misma. La explicación es
las regiones, aunque en distinto gra
centrales: territorial de relaciones,las regio
43
42
UJ
(_) oí oí
OJ i-O x x X sC X ^í-
CN Cj X X î- m x oí oí o
mos un ejemplo: el grado de relación de la ciudad de San MartínTexmelucan X r-_ _ K -^
Oí LO r- t/i
_
z 01 1
" "~ ~" ~" '
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como lugar de origen de relaciones a diferentes lugares del estado deTlaxcala
p
como lugar de destino: conTlaxcala de 4.76 y 4.32% de llamadas y minutos u 01 —. ,-~ r^¡ r-
2 oí m -± LO) " r- x ^ oí —
por llamada de los 15 principales intereses de tráfico; con Apizaco de 1.76 y *í
o £¿
&
1.72; con Panzacola de U.67 y 0.64 (véase cuadro 6-1). UJ ^
o -t- oí f^~. m -)- r-. LO 10,
LO r- r~~ 0-| r-tn ín ^ r- LO
Además se dan relaciones desde los lugares centrales de mayor jerarquía de CN
^ OJ -3- -J- -t-
LO r- x LO, ^t
X
oj ^. ¿
los centros regionales como lugares de origen hacia los centros subsidiarios z T T 9 •7 •=' ¿ o o
> T
rt
como lugar de destino. Sin embargo, el tamaño de la relación es muy pequeño U Q
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y si se obtuviera, el saldo entre unas y otras llamadas (de supraordenación y de -o 01 Cî TJ- c^ LO x r-- cÑ Z 0
-
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subordinación) el tamaño no se vería afectado. Por ejemplo, Tlaxcala tiene o
O-
llamadas de origen con Zacatelco como destino, de 2.36 y 2.23% de llamadas UJ

Tj- U r- x -t r^, — -t- r- r^ 0
LO) rf LO, T
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y minutos por llamada telefónica, pero en nada comparada con las cifras desde Tt" oí X o r~~- -^- r-
r-
2 CN z
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Zacatelco aTlaxcala de 24.71 y 21.98 (véase cuadro 6-1). ¡
Esto quiere decir que en realidad las relaciones en el espacio, como relaciones u 0
>. Ü ,- 0 01 •*
de poder, forman vina red en donde unos se subordinan a otros y eventualmente 1 <
como en el caso que se estudia, se dan manifestaciones para modificar ese s ~
u
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orden de jerarquía y relaciones de poder de todo tipo, económico, político, £ G- Oí X X r- -3- ON X
~^C o r-. r- o o r- X
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LO, rf Tf- r-- •5-
social y cultural en el que unos refuerzan- a los otros. ON gs ?
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2U Es conveniente hacer notar que la suma del tamaño de relación o índice C
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0
de jerarquía corresponde a las parcialidades de relación de los lugares subsidiarios ^2 U ^_ 01 LO m L
z< ^~ CO OJ X ^t o LO, ^c r~~ ' 1—1 1—1 T~ 0
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y su hinteiiand al lugar central. c¿
21 Aunque en las dos primeras columnas del cuadro 7-1 se han establecido
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c 03 X ^_ X X ro. sC 10) ^_ r
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relaciones tanto en número de llamadas como en llamadas por minuto en ^ X r1^, O
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ON. Z ^. c**, ¿ 5 §
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términos porcentuales, estos datos no son comparables a los de los cuadros 5- •^f ^
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1 y 6-1 porque son de otro año (1987) y con bases diferentes. -q 0
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Aguascalientes _
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Sonora
Chihuahua
Tama u lipas 45
44
México
Morelos
0.6373
-0.6778
-0.0904
Campeche
-2.0606
-1.2307
j Veracruz
Oaxaca 32
I —
FUENTE(1a 4) Luis Unikel, Crescendo Ruíz Chiapeto y Gustavo Garza. El Desarrollo Urbano en México.
El Colegio de México; 1978. p 362 (Cuadro 14)

(5 y 6) Ricardo Macip Bazán: Análisis factorial en base a X Censo General de Población y Vivienda; XI Censo General de Población y Vivienda
(Resultados Preliminares): Censos Económicos 1980 y 1989 (Resultados Oportunos) ; INEGI.
Las variables utilizadas se mencionan en la nota 1.
o c g c D - c ^ = r c o-£- SSS^^^S1?^??22
s g £ § = 3 3 g- §' ? § § 8-
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OJ íjJ '^J U> 4- 4^- 4^ L/i 4^ Ui Ln (ji (_n Ui Ln Ln Ui O^ C1 ~-J ~-I ~J ^-J
CUADRO 2-1 (conclusión).Jerarquía de lugar
. 1987
3R.O 2-1 (continuación). Jerarquía de lugares centrales en México en
R Lugar central índice R
índice
ugar central índice R Lugar central 1.3
86 San L. R. Colorado
9
79 San L.Tezonco Emiliano Zapata 1.3
Nvo. Casas G. 3.2 9 91
Magdalena Arteaga 1.3
Navojoa 3.1 9
Panuco Sabinas 1.3
Iguala 3.1 9
Perotó Montemorelos 1.3
Tlaxcala 3 Tizimin 2
Acámbaro 1.3
Tuxtla Gutiérrez 3 9
Linares 87 El Dorado 1.2
Izcalli 2.9 2
Jojutla Costa Rica 1.2
Pátzcuaro 2.9 9
Silao Cd. Acuña 1.2
Cadereyta 2.8 9
N, Casas Grandes 1.2 92
Atlixco 2.8 9
Ocotlán
Boca del Río Manzanillo 1.2
Tuxpan 2.8 1.9
/-- 9
80 Colima Tepatitián 1.2
Cananea -•"W 1.8
81 Zitacuaro Tierra Blanca 1.2
72 Altamira 2.7 1.8
Moroleón Al varado 1.2
Cd. Lázaro Cárdenas 2.7 1.8
Atlacomulco 88 Sta. Ana 1.1
RíoVerde 2.7 1.8
!:,.„_,-„,., 97 Villa Aldama Mizantla 1.1
rrontera <-• ' 1.8
Fresnillo Motul 1.1
N. Zaragoza 2.6 1.8
Cd. M. Alemán Ticul 1. 1
Pto.Vallarta 2.5 1.7
82 Cuajimalpa Allende 1.1
Cozumel 2.5 1.7
Zacapu S.Tianguismanalco 1.1
Piedras Negras 2.5 1.7 93
Valladolid Cd. Medera 1.1
Tehuacán 2.5 1.7
Cd. Guzmán Pabellón 1.1
Minatidán 2.5 1.7
Taxco 89 Huatabampo 1
San Pedro 2.5 1.7
Acavucan Zahuayo 1
75 Martínez de la Torre 2.4 1.7
Feo. I. Madero La Cruz 1
Macuspana 2.4 1.7
Cd. Gtvo. Díaz O. Rincón de Romos 1
Zihuatanejo 2.4 1.6
83 , Pachuca Cabillo 1
San Martín Texmelucan 2.4 1.6
Teapa 90 Huatusco 0.9
Teziutlán 2.4 1.6 (\
Apizaco UNAM \) . i
San Miguel de Allende 2.4 1.6
Oaxaca Nueva Rosita 0.9 9
Cosamaloapan 2.4 1.6
La Piedad Sabinas Hidalgo 0.9
76 Salamanca 2.3 1.5
84 Los Reyes Cd. Mitras 0.9
Villa Cardel 2.3 1.5
Cd. Hidalgo Izúcar de Matamoros 0.9
Parras 2.3 1.5
Apaceo Tenango del Valí e 0.9
Matehuala 2.3 1.5
Loreto Valle de Bravo 0.9 9
77 Tepic 2.2 1.4
85 Tenosique Zitacuaro 0.9
San Andrés Tuxtla 2.2 1.4
Paraíso Yautepec 0.9
A. Satélite 2.2 1.4
Jalpa
Santa Anita 2.1 1.4
La Paz FUENTE: Cálculos directos a partir de los 25 pri
Agua Prieta 2.1 1.4
Santiago
Apatzingán 2.1 1.4 México SA de cv, Gerencia de Comercialización,
Tenancingo
Cd. Juárez 2.1 1.4 Primeros días hábües del mes de abril de 1987).
Ojinaga
Salvatierra 2.1
49
48
CUADRO 3-1. Rango de los lugares centrales de México, sus relaciones funcionales
con lugares del rango n-1 y su hinterland (regiones) por estados en 1987
rango Guadalajara
2'1" rango Monterrey
1er rango México ¿ uu^ ....... Estado
Estado índice Lugar ce itr.il
Estado R índice Lugar central
R índice Lugar central 29.90 México
México Nuevo León
1 5.8 Guadalajara J aiisco
ilicríi ¿o. o
9/-i ft
Coahuila 2 3.80 Monterrey
2 6.2 Saltillo Guanajuato
2 4.9 Cd. López Mateos Jalisco 3 2.70 León
Nuevo León 3 3.8 Guadalajara Jalisco
3 4.6 Monterrey 4 2.50 Puerto Vallarta
Santa Catarina Nuevo León
Puebla 4 3.7 Nayarit
4 43 Puebla Coahuila 5 2.20 Tepic
Morelos 3,7 Torreón Sinaloa
5 4.2 Cuernavaca Tamaulipas 6 2.10 Culiacán
5 3.3 Nuevo Laredo Jalisco
Toluca México 2.10 Santa Anita
4.2 Tamaulipas
México 6 3 Reynosa Colima
6 1í V de las Flores Tamaulipas 7 1 .90 Colima
7 2.4 Matamoros Aguascalientes
Cuautitlán México 8 1.70 Aguascalientes
7 39 Tamaulipas
8 2.3 Tampico Jalisco
O Q Izcali México 1.70 Ciudad Guzmán
8 ¿..7
Monclova Coahuila
Guerrero 9 1.9 1.70 Mazatlán Sinaloa
9 2 Acapulco Chihuahua
Querétaro 10 1.8 Chihuahua Michoacán
2 Querétaro Nuevo León 9 1 .30 Morelia
11 1.7 Cadereyta San Luisl Potosí
2 San LuisTezonco México 1.30 San Luis Potosí
Ciudad Victoria Tamaulipas
México 12 1.6 10 1.20 Ocotláu Jalisco
10 1.7 Cuajimalpa San Luis Potosí
1.6 San Luis Potosí Colima
Los Reyes México 1 .20 Manzanillo
11 1.5 Linares Nuevo León
Veracruz 13 1.4 1.20 Tepatitlán Jalisco
15 Veracruz Nuevo León
Guanaj uato 1.4 Santiago Michoacán
12 1.3 León Nuevo León 1 .20 Zamora
14 1.3 Montemorelos Sonora
M o relia Michoacán 11 1.10 Hermosillo
13 1.1 Allende Nuevo León
Hidalgo 15 1,1 Baja California
1. 1 Pachuca Nuevo León 12 1.00 Tijuana
Tamaulipas 16 0.9 Ciudad Mitras Coahuila
VI Tañí pico Nuevo León 13 0.90 Torreón
0.9 Sabinas H.
Mérida Yvi catán
\ 1
nuación). Rango de los lugares centrales de México, sus re aciones funcionales

CUADRO 3-1 (cont 1987
con lug1ires del rango n-1 y su hinterland (regiones) por estados er
6t<! rango Puebla
510 rango León
4'° rango Chihuahua Estado
R índice Lugar central
R índice Lugar central Estado
.ugar central Estado
1 47.50 México DF
1 27,40 México DF
léxico DF 2 3.00 Tlaxcala Tlaxcala
2 1 1 .30 Guadalajara Jalisco
Ciudad Juárez Chihuahua Puebla
Guanajuato 3 2.80 Atlixco
Ciudad Delicias Chihuahua 3 6.0 Guanajuato
4 2.50 Tehuacán Puebla
4 5.10 Guanajuato Guanajuato
/lonterrey Nuevo León 5 2.40 San M.Texmelucan Puebla
5.10 Guanajuato Guanajuato
Ciudad Cuauhtémoc Chihuahua Veracruz
Guanajuato 6 2.10 Veracruz
'arral Chihuahua 5 3.80 Guanajuato
7 1.70 Jalapa Veracruz
6 3.30 Aguascalientes Aguascalientes
brreón Coahuila Tlaxcala
San Luis Potosí 8 1.60 Apizaco
Diudad Camargo Chihuahua 7 3.20 San Lusí Potosí
9 1.50 Monterrey Nuevo León
3.20 Monterrey Nuevo León
Guadalajara Jalisco 1 .50 Orizaba Veracruz
8 2.50 Querétaro Querétaro
^luevo Casas G. Chihuahua 10 1.40 Córdoba Veracruz
9 2.20 Jalisco Jalisco
Ciudad Jiménez Chihuahua 1.40 Guadalajara Jalisco
Ojinaga Chihuahua Puebla
Michoacán 11 1 .30 Teziutlán
)urango Durango 11 1.40 Michoacán
12 1.20 Oaxaca Oaxaca
Ciudad Madero Chihuahua 13 0.90 Izúcar de Matamoros Puebla
13 0.80 Puebla Puebla
Hermosillo Sonora 0.90 Cuernavaca Morelos
14 0.70 Coahuila Coahuila
Villa Aldama Tamaulipas Guerrero
Zacatecas 14 0.70 Acapulco
Col.Anáhuac Nuevo León 15 0.50 Zacatecas
0.70 Tecamachalco Puebla
0.50 Zamora Michoacán
Ciudad Guerrero Chihuahua 0.70 Tepeaca Puebla
16 0.40 San Miguel A. Guanajuato
Los Mochis Sinaloa 15 0.60 Villahermosa Tabasco
0.40 La Piedad Michoacán
San Luis Potosí San Luis Potosí
CUADRO 3-, (continuación). Rango de los lugares centrales de México sus «dación» funcioné
con lugares del rango n-1 y su hinterlmd (regiones) por estados en
6'° rango Puebla
n 1-11 n
5™ rango León ,
Estado R ¡"dice Lugar central Estado
Estado ^ índice Lugar central •
). índice Lugar central - — DF
DF
1 47.50 México
27.40 México
1 17.90 México DF
2 3.00 Tlaxcala Tlaxcala
2 11.30 Guadalajara Jalisco
2 16.50 Ciudad Juárez Chihuahua Puebla
Guanajuato 3 2.80 Atlixco
Chihuahua 3 6.0 Guanajuato
3 8.70 Ciudad Delicias 4 2.50 Tehuacán Puebla
Guanajuato Guanajuato
Nuevo León 4 5.10 Puebla
4 7.20 Monterrey 5 2.40 San M.Texmelucan
Ciudad Cuauhtémoc Chihuahua 5.10 Veracruz
5 7.00 Guanajuato 6 2.10 Veracruz
6 5.30 Parral 7 1 .70 Jalapa Veracruz
Aguascalientes Aguascalientes
Torreón Coahuila 6 3.30 Tlaxcala
7 4.80 8 1 .60 Apizaco
San Lusi Potosí San Luis Potosí
Ciudad Camargo Chihuahua 7 3.20 Nuevo León
8 2.20 Nuevo León 9 1 .50 Monterrey
\J\o Jalisco 3.20 Monterrey
2.20 Guadalajara 1.50 Drizaba Veracruz
Querétaro Querétaro
Nuevo Casas G. Chihuahua 8 2.50 Veracruz
9 2.00 10 1.40 Córdoba
9 2.20 Jalisco Jalisco
Ciudad Jiménez Chihuahua Jalisco
10 1.50 Guanajuato 1.40 Guadalajara
11 1.40 Ojinaga 11 1 .30 Teziutlán Puebla
Michoacán Michoacán
Durango 11 1.40 Oaxaca
12 1.30 Durango 12 1.20 Oaxaca
Ciudad Madera Chihuahua 12 1.30 13 0.90 Izúcar de Matamoros Puebla
13 1.10 Puebla
Sonora 13 0.80 Puebla
1.10 Hermosillo 0.90 Cuernavaca Morelos
Coahuila Coahuila
Tamaulipas 14 0.70 Guerrero
14 1.0 Villa Aldama 14 0.70 Acapulco
Zacatecas Zacatecas
Nuevo León 15 0.50 Puebla
15 0.70 Col. Anáhuac 0.70 Tecamachalco
Zamora Michoacán
Ciudad Guerrero Chihuahua 0.50 Puebla
0.70 Guanajuato 0.70 Tepeaca
Sinaloa 16 0.40 San Miguel A.
0.70 Los Mochis 15 0.60 Villahermosa Tabasco
La Piedad Michoacán . •
San Luis Poto 0.40
16 0.50 San Luis Potosí „ ——•
•
CUADRO 3-1 (continuación). Rango de los lugares centrales de México, sus relaciones funcionales
con lugares del rango n-1 y su hinterland (regiones) por estados en 1987
7"10 rango Torreón 8UU rango Veracruz 9"° rango San Luis Potosí
R índice Lugar central Estado R índice Lugar central Estado R índice Lugar central Estado
1 21.80 México DF 1 31.80 México DF 1 33.70 México DF
2 14.90 Monterrey Nuevo León 2 12.70 Jalapa Veracruz 2 7.20 Monterrey Nuevo León
3 7.30 Durango Durango 3 4.90 Puebla Puebla 3 6.20 Guadalajara Jalisco
4 5.30 Saltillo Coahuila 4 4.40 Córdoba Veracruz 4 4.70 León Guanajuato
5 4.90 Chihuahua Chihuahua 5 2.90 Coatzacoalcos Veracruz 5 3.60 Aguascalientes Aguascalientes
6 4.0 Ciudad Juárez Chihuahua 6 2.60 O rizaba Veracruz 6 3.10 Ciudad Valles San Luis Potosí
7 3.70 Guadaíajara Jalisco 7 2.00 Boca del Río Veracruz 7 2.90 Querétaro Querétaro
8 2.50 San Pedro Coahuila 8 1.60 Villahermosa Tabasco 8 2.70 Río Verde San Luis Potosí
9 2.30 Matamoros Tamaulipas 9 1.40 Poza Rica Veracruz 9 2.30 Matehuala San Luis Potosí
10 1.70 Francisco [.Madero Coahuila 10 1.30 Cosamaloapan Veracruz 10 2.10 Tampico Tamaulipas
11 1.30 Parral Chiuahua 1.30 Minatitlán Veracruz 11 1.40 Zacatecas Zacatecas
12 1.0 Mazatlán Sinaloa 1 .30 Monterrey Nuevo León 12 1.30 Celaya Guanajuato
1.0 Monclova Coahuila 11 1.20 AJvarado Veracruz 13 1.00 Torreón Coahuila
1.0 Zacatecas Zacatecas 1.20 Tierra Blanca Veracruz 14 0.90 Saltillo Coahuila
1.0 Ciudad Delicias Chihuahua 12 1.1(1 Villa Cardel Veracruz 0.90 Ciudad Victoria Tamaulipas
13 0.90 San Luis Potosí San Luis Potosí 1.1(1 San Andrés Tuxtla Veracruz 15 0.80 Irapuato Guanajuato
0.90 Aguascalientes Aguascalientes 1.10 Guadalajara Jalisco 16 0.70 Puebla Puebla
14 0.80 Parras Coahuila 13 1.0 Tampico Tamaulipas 0.70 Matamoros Tamaulipas
1 5 0.70 León Guanajuato 14 0.90 Mérida Yucatán 17 0.60 Ciudad Mante Tamaulipas
0.70 Fresmllo Zacatecas 15 0.80 Acayucan Veracruz 0.60 Cerrito San Luis Potosí
CUADRO 4-1. Intereses de tráfico de las 25 po
CUADRO 3-1 (conclusión)-Rango de los lugares
centrales do México, sus relaciones funcionales
^PUEBLA Conferencias '/
con lugares del rango n-1 y - ln n U,W(re g .ones)
PARA ^~"~~\a
por estados en 1987
27268 2.5
10"™ rango Querétaro Apizaco 15571 1.4
Huanianda 5880 0.5
Estado
índice Lugar entral Total 48719 4.5
OF
1 47.20 México
Guanajuato
2 7.00 Celaya
Querétaro
3 4.80 San Juan del Río
4 3.50 Guadalajara Jalisco
Guanajuato
3.50 León
San Luis Potosí FUENTE: cálculo directo a partir de los 25 princi
5 2.90 San Luis Potosí
Nuevo León México, Gerencia de comercialización
6 2.60 Monterrey
Guanajuato días hábiles del mes de julio de 1992).
7 i .70 Irapuato
México
j 1.30 Toluca Respecto a 100% de los intereses de tráfico de Puebl
Michoacán
1.30 Morelia 2.60% del total de los intereses de tráfico de todos
Puebla de conferencias de un millón 73 mil 451.
j 1.00 Puebla
Guanajuato ~ Respecto a 100% de los intereses de tráfico de Pueb
1.00 Salamanca
Aguascalientes -.57% del total de los intereses de tráfico de todo
10 0.80 Aguascalientes
Querétaro de minutos de 4 millones 354 mil 696.
0.80 Pedro Escobedo
Querétaro
11 0.70 Tequisquia
Guanajuato
0.70 San José 1.
FUENTE: Cuadro 1-2
55
54
catlán de Osorio (Puebla)
CUADRO 5-1 (continuación). Intereses de tráfico de las 15 poblaciones nías importantes de los estados de México,Puebla yTlaxcala
en 10 días hábiles del mes de julio de 1992
Chignahuapan (Puebla)
Calpa (Puebla)
Origen Atlixco (Puebla)
Conf. % Min. %
Conf. % Min. %
Destino Conf. % Min. %
Calpulalpan
343 3.43 1090 2.85
33 1.04 118 1.08
242 0.44 1035 0.49
Tlaxcala
106 1.06 412 1.08
256 0.46 1436 0.67
Apizaco
Huamantla
Tlaxco
Panzacola
Santa María Nat.
Zacatelco
Nanacamilpa
San Cosme Xaloztoc 10003 38237

10889
CUADRO 5-1 (continuación). Intereses de tráfico de las 15 poblaciones más importantes de los estados de México, Puebla yTlaxcala
Origen Ciudad Serdán (Puebla) Esperanza (Puebla) Guadalupe Vic. (Puebla)
Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. % Conf. % Min. %
Calpulalpan
Tlaxcala 131 1.07 664 1.36 150.55 930.84
Apizaco 91 0.74 309 0.63 31 1.00 96 0.85
Huamantla
Tlaxco
Panzacola
Santa María Nat.
Zacatelco
Nanacamilpa
San Cosme Xaloztoc

12268 48754 2779 11134 3111 11327
Origen Huauchinango (Puebla) Huejotzingo (Puebla) I. de Matamoros (Puebla)
Calpulalpan
Tlaxcala 2060.69 8770.74 3061.35 10891.30 1 50 0.42 665 0.48
Apizaco 1880.63 9030.76 0930.41 4580.55 1490.42 3790.27
Huamantla
Tlaxco
Panzacola
Santa María Nat.
Zacatelco
Nanacamilpa
San Cosme Xaloztoc
29929 119264 22708 83575 35664 137912

CUADRO 5-1 (continuación). Intereses de tráfico de 1» ,5 población más importantes de los estados de México, Puebla y Tlaxcala
Puebla (Puebla)
Libres (Puebla) Oriental (Puebla)
Origen
Conf. % Min. %
Conf. % Min. % Conf. %. Mm. %
Destino
Calpulalpan
860 4.18 27268 2.54 93680 2.15

229 4.27
Tlaxcala
15571 1.45 54842 1.26
57 0.95 228 1.04 192 3.58 703 3.42
Apizaco
708 3.24 457 8.53 1319 6.41

Huamantla 230 3.85
Tlaxco
Panzacola
Santa María Nat.
Zacatelco
Nanacamilpa
San Cosme Xaloztoc 4354696

5359 20570 1073451
21858
1
Origen San Martín Texmelucan (Puebla) San Miguel Xoxtla (Puebla) San Salvador El Seco (Puebla)
Calpulalpan
Tlaxcala 3926 4.76 13765 4.32 35 1.66 133 1.62
Apizaco 1452 1.76 5484 1.72 25 1.19 115 1.38 68 1.27 248 1.25
Huamantla 46 0.86 141 0.71
Tfaxco
Panzacola 554 0.67 2042 0.64
Santa María Nat.
Zacatelco
Nanacamilpa
San Cosme Xaloztoc

82451 318936 2103 8330 5337 19783
'titinuación). Intereses de tráfico de las 15 poblaciones más importantes de los estados de México,Puebla yTlaxcala
CUADRO 5-1 (' en 10 días hábiles del mes de julio de 1992
Tecamachalco (Puebla)
Conf. Min ' %
o*
10
continuación). Intereses de tráfico de las 15 poblaciones más importantes de los estados de México,Puebla yTlaxcala
CUADRO 5-1 (,
. Villa R. L. Grajales (Puebla)

Origen Tlacotepec (Puebla) Totimihuacán (Puebla)
Conf. % Min. %
Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. %
Calpulalpan
861. 19 2830. 99
Tlaxcala 26 0.53 76 0.43 42 2.18 157 2.27
981. 36 334 1.17

Apizaco
4346. 01 1559 5.48
Huamantla
Tlaxco
Panzacola "4 3.32 139 2.01
Santa María Nat.
Zacatelco
Nanacamilpa
San Cosme Xaloztoc

7215 28457
4947 17829 1923 6910
Zaragoza (Puebla)
Zacatlán (Puebla)
Origen xda (Puebla)
z,ac.iFu^,,«
Conf.
Conf. % Min. %
Min. %
Destino Conf - %
Calpulalpan
204 1.19 687 0.93
'laxcala
297 0.87 510 2.96 2280 3.16

. .
Apizaco 67 0.83
68 0.39 293 0.41

288 0.85
Huamanda 61 0'76
94 0.55 308 0.43

Tlaxco
'anzacola
Santa María Nat.
Zacatelco
Nanacamilpa
7164 27764
San Cosme Xaloztoc 72045
34000 17208
8067
Origen Apizaco (Tlaxcala) Calpulalpan (Tlaxcala) Huamanda (Tlaxcal.i)
Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. % ConL % Min. %
Calpulalpan 555 0.59 687 0.93 165 0.50 614 0.48
Tlaxcala 21496 22.84 2280 3.16 2784 [3.69 10420 13.59 5063 15.49 1X178 14.36
Apizaco 832 4.09 2927 3.82 3788 11.59 12266 9.69

O
t_n
Huamaiitla 3692 3.92 308 0.43 191 0.94 657 0.86
Tlaxco 1505 1.60 293 0.41 143 0.70 611 0.80
Panzacola
Santa María Nac.
Zacatelco 443 0.47 1678 0.47
Nanacamilpa 478 2.36 1614 2. 1 1
San Cosme Xaloztoc

94117 355670 17208 76655 32670 1 266 1 4
CUADRO 5-1
San Cosme Xaloztoc (Tlaxcala)

Nanacamilpa (Tlaxcala)
Conf. % Mln'
Conf. % Min. %
591 11.80 1950 10.33

V .aipuintpaii
2257 17.13 7441 13.15
S ( )2 11. SO 2171
Tlaxcala
339 2.57 1036 1.83
186 3.71 6(>9
Apizaco
257 4.02 724
81 0.61 353 0.62
i luaniantla 42 0.84 23(í
Tlaxco 29 11.58 143
Panzacoia
Santa María N.u.
Zacatelco
Nanacamilp.i
28031
San Cosme Xaloztoc
5007 18881
CUADRO 5-1 (continuación), intereses de tráfico de las 15 poblaciones más importantes de los estados de México, Puebla y Tlaxcala
Origen ' Sta. María Nativitas (1 laxcala) Tlaxcala (Tlaxcala) Tlaxco f 1 laxcala)
Calpulalpan 2181 1.34 9731 1.56 94 1.41 390 1.62
Tlaxcala 1576 21.97 5204 20.05 1163 17.50 4085 16.99
Apizaco 162 2.26 524 2.01 26388 16.23 84753 13.57 1360 20.47 4134 17.19
Huamantla 79 1.10 308 1.19 5304 3.26 19454 3.12 125 1.88 459 1.91
Tlaxco 35 0.49 122 0.47 1252 0.77 4921 0.78
Panzacoia 2018 1.24 7289 1.67
Santa Maria N.it. 1353 0.83 5121 0.82 38 0.57 131 0.54
Zacatelco 3078 1.89 10988 1.76
Nanacamilpa
San Cosme Xaloztoc 784 0.48 4530 0.73

7174 25950 162537 624372 6643 24048
CUADRO 5-1 (conclusión). Intereses de tráfico de las 15 poblaciones más importantes de los estados de México, Puebla yTlaxcala .
en 10 días hábiles del mes cíe julio de 1992
Total Rango
Origen Zacatelco (Tlaxcala)
Conf. Mm. Conf. Min.
destino Conf. .% Min. %
16.62 4» 4=
1 6.49
Calpulalpan
183.46 165.09 V 1»
3555 24.71 11 137 21.98
Tlaxcala
89.88 81.08 2" 2"
548 3.81 2036 4.02
Apizaco
41 .04 35.52 3" 3"
83 0.58 263 0.52
luamantla
6.56 6.40 5" 5°
36 0.25 104 0.21
Tlaxco
4.68 6" 6°
5.63
Panzacola
9» 9«
1.40 1.36
Santa María Nat.
7" 7"
2.36 2.23
Zacatelco
2.36 2.11 8" 8°
Nanacamilpa
1.06 1.20 10° 10"
San Cosme Xaloztoc
14385 50662
CUADRO 6-1. Regionalización del estado deTlaxcala a partir de los flujos telefónicos entre los 15 principales
intereses de tráfico, medidos por conferencias y minutos por conferencia.
/ \¿ Tlaxca/a(183.46/165.09) 2a Apizaco (89.88/81.08)
I LOCALIDAD ElK). LOCALIDAD EDO.
1 I Zacateíco Tlax 24.71/21.98 1 Tlaxco Tlax 20.97/17.19
2 Santa Ma. Nativitas Tlax 21.97/20.05 2 Tlaxcala Tlax 16.23/13.57
3 Apizaco Tlax 22.84/19.17 3 Huamantla Tlax 11.59/9.26
4 Tlaxco Tlax 17.50/16.99 4 Zacatelco Tlax 3.81/4.02
5 Huamantla Tlax 15.49/14.36 5 Calpulapan Tlax 4.09/3.X2
6 Calpulalpan Tlax 13.69/13.59 6 Nanacamilpa Tlax 3.71/3.54
7 Panzacola Tlax 17.13/13.15 7 Oriental Pue 3.58/3.42
í Nanacamilpa Tlax 11.82/11.50 8 Zacatlán Pue 2.96/3.16
9 Sn. Cosme Xaloztoc Tlax 14.06/11.27 9 Chignahuapan Pue 3.43/2.85
lOSn. Martín Texmelucan Pue 4.76/4.32 lOSanta Ma. Nativitas Pue 2.26/2.01
11 Oriental Pue 4.27/4.18 1 1 Panzacola Pue 2.57/1.83
12Totimihuacán Pue 2.18/2.27 12Sn. Martin Texmelucan Pue 1.76/1.72
13Puebla Pue 2.54/2.15 1 3Zaragoza Pue 1.53/1.57
!4San Miguel Xoxtla Pue 1.66/1.62 14Sn. Miguel Xoxtla Pue 1.19/1.38
l5Huejotzingo Pue 1.35/1.30 15Cd. Serdán Pue 1 .07 / 1 .36
lóCalpan Pue 1.04/1.08 16Puebla Pue 1.45/1.26
17Villa R. LaraGrajales Pue 1.19/0.99 1 7San Salvador el Seco Pue 1.27/1.25
l8Zacatlán Pue 1.19/0.93 ISVillaR. LaraGrajales Pue 1.36/1.17
l9Hauchinango Pue 0.69/0.74 19Tepeaca Pue 0.97/1.07
20Teteles de A.C. Pue 0.69/0.69 20Libres Pue 0.95/1.04
21Tecamachalco Pue 0.56/0.53 21Zacapoaxtla Pue 0.83/0.87
22Atlixco Pue 0.44/0.49 22Esperaiiza Puc 0.55/0.84
23Izúcar de Matamoros Pue 0.42/0.48 23Huauchinango Pue 0.63/0.76
24Amozoc de Mota Pue 0.40/0.43 24Atlixco Pue 0.46/0.67
25Tlacotepec Pue 0.53/0.43 25Huejotzingo Puc 0.41/0.55
26Acatlán de Osorio Pue 0.34/0.40 261zúcar de Matamoros Pue 0.42/0.27
27Acatlán de Osorio Fue 0.33/0.20
, (continuación). Ke.ionaUzacaón del estado de Tlaxcala a partir de los flujos tele
intereses de tráfico, medidos por conféMÚH?™™™?™^^
4a Calpulalpan
1 3a Huamantia l.OCAl IDAP
EDO.
LOCALIDAD
EDO. 1 Nanacamilpa Tlax
Pue 8.53/6.41 Mex
1 Oriental 2Texocoyuca
Pue 6.01/5.48 Tlax
2Villa R . L a r a C, rájales 3.42/3.57 3Tl.ixco
Tlax 4Tlaxcala Tlax
3 Apizaco 3.85/3.24
4 Libres
Pue 5 Apizaco Tlax
Tlax 3.26/3.12 Tlax
5 Tlaxcala 4.02/2.58 (> Huamantia
; (, Su. Cosme Xalo/toc
Tlax
Talx 1.88/1.91
1 7 Tlaxco
Tlax 0.84/1.27
i S Nanacamilpa 1.10/1.19
>) Sania María Nativius Tlax
Pue 0.91/0.91
i lOAmozoc de Mota 0.94/0.86
• ! 1 Calpulalpan Tlax
Pue 0.76/0.85
í 12Zacapoaxtla 1.00/0.85
| DGuadalupe Victoria Pue
0.86/0.71
HSn. Salvador ei Seco Pue
0.74/0.63
i 15Cd. Serdán Pue
0.61/0.62
Tlax
i Ihl'anzacola 0.84/0.59
Pue
17 Zaragoza 0.58/0.52
Tlax
18Zacatelco 0.39/0.41
Tlax
19Zacatián
CUADRO 6-1 (continuación). Regionalización del estado dcTlaxcala a partir de los flujos telefónicos entre los 15 principales
conferencias y minutos por conferencia
5a. Tlaxco (6.56/6.40) 6a. Panzacola (5.63/4.68)
LOCALIDAD EDO. LOCAI IDAI) EDO.
1 Apizaco Tlax 1.60/1.42 1 Totimihuacán !*uc 3.32/2.01
2 Chignahuapan Pue 1.06/1.08 2 Tlaxcala Tlax 1.24/1.67
3 Calpulalpan Tlax 0.70/0.80 3 San Martín Texmelncan Pne 0.67/0.64
4Tlaxcala Tlax 0.77/0.78 4 Hnejotzingo Pne 0.34/0.36
5 Nanacamilpa Tlax 0.58/0.76
6 Sta. María Nativitas Tlax 0.49/0.47
7 San Cosme Xaloztoc Tlax 0.56/0.45
¡8 Zacatlín Pue 0.55/0.43
9 Zacatelco Tlax 0.25/0.21
7a Zacatelco (2.36/2.23) 8a Nanacamilpa (2. 36/2. 1 1)

LOCALIDAD EDO. LOCALIDAD RDO.
1 Tlaxcala Tlax 1.89/1.76 1 Calpulalpan Tlax. 2.36/2.1 1
2 Apizaco Tlax 0.47/0.47
9a Santa María Nativitas (1.40/1.36) 10a San Cosme Xaloztoc (1.16/1.20)

LOCALIDAD EDO LOCALIDAD EDO
Tlaxcala Tlax 0.83/0.82 1 Tlaxcala Tlax 0.48/0.73
2 Tlaxco Tlax 0.57/0.54 2 Huamantla Tlax 0.58/0.47
FuEN'li:: Cuadro 5-1
CUADRO 7-1. Origen de los principales intereses de tráfico desde cuatro municipios integrantes hacia diferentes destinos
en términos de Flujos telefónicos en el año de 1987.
DRICEN
DESTINO
Santa Cruz Quilehcla
.4 80 20 9.4 100
Santa Catarina Ayomctla 80 20 9.
Santa Ana Nopalucan 8.3 17 20.1 70.5 29.4 3.4 67 33.3
San Juan Huacmnco 79.!
"" " 20.8
nn ° 10.6
""• '<«>
1ÜO 1.9
México
Teziutlán Tecamachalco Y R.L. Grajales
Puebla de Z. San M.Texmelucan3) 1) 2) 3) 1) 2) 3) 1) 2) 3) 1) 2) 3)
1) 2) 3) D 2) 3 50 50 85.7 14.2 29.2
75 25 22.6
100 «-1
63.9 36 36.8
90 10 37-7
63.4 36.5 23.1 2-7 100 0.93 100 1.5 73.3 26.6 30.9
87.5 12.4 2.3.4 100
L
Chimalhuacán
Ayoda
Los Reyes Texcoco '
Toluca 2) 3) D 2)
2) 2)
75 2.4
100
FUENTE-, (p. 5...original)
CUADRO 8-1. Macrorregionalización para cuatro nuevos municipios a partir de flujos telefónicos entre los 25 principales intereses de tráfico,
medidos por un índice de relación funcional entre lugares de origen y destino en 1987.
1a Sta. Cruz Quilehtla -96 2a Sta. Ana Nopalucan 90

LOCALIDAD EDO. Lo<:A! IDAl) Er>o.
1 Puebla Pue 48 1 México D.F. 36.8
2 México D.F. 29 2 Puebla Pue 23.1
3 Tlaxcala Tlax 12 3 Tlaxcala Tlax 20.1
4 Tecamachalco Pue. 3 4 Apizaco Tlax 3.4
5 Los Reyes Mex 2.7 STexcoco Mex 2.4
6 Huamantia Tlax 0.5 6V. [xtacoyutla Tlax 1.8
7 Apizaco Tlax 0.5 7 Ayotla Mex 1.2
8 Atlacomulco Mex 0.6
9 Chimalhuacán Mex 0.6
3a Sta. Catarina Ayometla -83 4a Sn.Juan Huactzmco 73.89
LOCALIDAD EDO. LOCALIDAD EDO.

1 Puebla Pue 37.7 1 México D.F. 30.9
2 México D.F. 22.6 2 Puebla Pue 23.4
3 Apizaco Tlax 9.4 3 Tlaxcala Tlax 10.6
Tlaxcala Tlax 9.4 4 Su. Martín Texmelucan Pue 2.7
4Calpul.ilpan Tlax 3.8 5 Huamantia Tlax 1.7
6 Villa R.Lara Grajales Pue 1.5
7 Toluca Mex í.l
8 Apizaco Tlax 109
9 Teziutlán Pue 0.9
Capítulo 2 carácter funcionalista con que se h
en este sentido la metodología no
lares sino que se introduce al interio
construcción de, modelos que los
mecanismos del poder regional, mu
pos sociales que en ellas interactúa
Las regiones son un complejo d
espaciales, en su funcionamiento in
sustento material, lo que hace que
que la distribución de los beneficio
Desarrollo relativo de los municipios y regiones en sobre otros y que determinados rasgo
el proceso de integración municipal y autonomía La región no sólo es el asiento de l
en el estado de Tlaxcala en 1995 nómicas y si bien este enfoque ha
diseño de políticas, siempre operativ
Puede suponerse válidamente que las relaciones entre desarrollo y dese- poder. Bajo esta prespectiva1 el dese
quilibrio regional constituyen uno de los problemas económicos y socia- las regiones permitiría incorporar al
les más importantes y que de la concentración regional de la actividad y también a los factores de poder y
económica resulta una regresiva distribución del ingreso y consecuen- También en términos sistémic
temente desigualdades sociales. cambios en la región como espacio
Las regiones son un complejo de relaciones políticas, en su funcionales, afectará a su vez al propio espa
miento económico-social se intercalan relaciones de poder con sustento políticos, económicos, sociales y cu
material, lo que hace que unas sean más privilegiadas que otras, que la Las regiones sociales pueden se
distribución de los beneficios favorezcan a unos grupos sociales sobre terizarse por otros aspectos tales co
otros y que determinados rasgos culturales se impongan como dominantes. turales, sin embargo aunque pue
Las relaciones entre regiones y desequilibrio entre ellas es un nudo enfatizará acerca de las relaciones d
de varios cabos complejamente interrelacionados. Se ha elegido nueva- la oposición de intereses por relaci
mente la Teoría General de los Sistemas para abordar el problema, ahora 7-Ya se ha visto en el capítulo ant
aplicando el análisis factorial al complejo de las relaciones regionales, por sus fronteras de manera exclusi
midiendo entre las regiones su grado de marginalidad y bienestar relativos. niéndose unas a otras, esto es, que c
De manera general se plantea que además de los factores económicos, necer al mismo tiempo a varias
los factores sociales inciden en la formación y desarrollo de las regiones. territoriales complejas, contrariam
En este sentido, la región es una verdadera área de desarrollo endógeno, pone, siempre heterogéneas y con
con especificidades locales y su integración al conjunto de regiones, es v-ulturalmente, en las regiones
una responsabilidad exógena de la autoridad nacional a partir de la °rrna de códigos de valores que
autonomía local. Entendida así la relación del desarrollo, las regiones gnmcados con que los grupos hu
son la base de políticas de crecimiento económico y desarrollo social er>torno geográfico, espacial y re
El método elegido a partir de la Teoría General de los Sistema5 spectos perceptuales acerca de l
parecería adecuado para ir más allá de las versión mecanicista V ¿e -iones incluso trascendentales c
7
regiones, por diferentes estructuras de car
La nación es, desde este punto de vista, más una idea del conjunto co y cultural, como modos de producció
de regiones, una medida de sus características y una manifestación de la "V Habría que hacer énfasis en que un m
"'heterotomía' de clases y una amplia autonomía con respecto a la base nal es un resultado esperado, y aún dese
económica".2 diferentes fuerzas que operan en el espaci
Serán los frutos de los sistemas de valores los que caracterizando a la región con las implicaciones sociales cor
región se traduzcan en instituciones adecuadas al desarrollo bajo alter- En un territorio como espacio geogr
nativas de sustentabilidad3 con una base social amplia y autosostenida. sos grupos no sólo diferenciados desde e
Esta propuesta no es sólo para las regiones étnico-lingüísticas que ciedad sino como formas de asociación
emergen de la escena política, sino para el conjunto de relaciones hacia una cultura diferente y opuesta a las dem
el desarrollo. son las regiones y ellas son el ámbito y e
El análisis del desarrollo de la región es el análisis de lo social en la con el espacio. Los grupos étnicos de M
misma. La región y sobre todo la macrorregión es un resultado de las las sociedades como aristocracias agraria
interacciones de los factores físicos (geografía) y lo social, político, de carácter industrial son contenido y
cultural y económicoÊl desequilibrio regional es el desequilibrio y organizan el espacio de acuerdo a interes
aumento de las desigualdades sociales. Al contrario de éste, el equili- grupos sociales.
brio regional como una forma de desequilibrio dinámico es un resul- El desequilibrio regional no sólo exist
tado deseado como forma específica de cambio en el análisis regional. sino incluso dentro de cada una de estas
No basta sólo con caracterizar las relaciones entre variables fijando entre ciudades de mayor tamaño, de ta
sus relaciones de dependencia, las formas estructurales que entre ellas pueblos y villas. Como también existen
adoptan y el grado de variabilidad por factores externos o internos, agrícolas en la medida que en ellas se con
sino que tienen que incluirse, para construir ese objeto de estudio, los áreas de riego, mecanizadas, con insume
I resultados que para diferentes grupos de la sociedad tienen los individuos ción en un pequeño número de product
tanto en su naturaleza de beneficiarios de sus propias acciones como en con formas tradicionales de producción, b
ti»
su característica de agentes que construyen el espacio. Todo esto debe matizar el objetivo d
Debe hacerse notar que los sistemas de redes y los centros articulados tiene la teoría neoclásica y ponderar que
rebasan con mucho la forma de organización del espacio capitalista. sólo característicos del desarrollo sino q
Desde la emergencia de las sociedades urbanas en la temprana revolución corregir la aplicación a tabla rasa de un s
agrícola, las redes de comunicación y las ciudades por ellas conectadas en afán de equilibrio y homogeneizació
fueron el sistema circulatorio que mantuvo en funcionamiento tanto pio desarrollo.
el sistema productivo como el de distribución y consumo con las estruc- Un alcance explicativo del subdesarr
turas sociales, culturales y de poder.4 diversas estructuras sociales no sólo co
Es importante destacar que la economía de mercado capitalista y su Sln° como culturas y sistemas diferente
expresión espacial, las redes de mercado, integran —aun desigualmente— a plantea de una manera diversa las meta
las regiones y son la característica dominante del espacio aun en econo- ac ceder a él, la medida de lo utilitario, su
mías planificadas. El caso cubano ilustra por los efectos del periodo espe- !enestar. Gran parte del fracaso de la
cial y falta de energéticos, la importancia del sistema de redes y centros Poner la dualidad del desarrollo/subde
desde y hacia los cuales viajan los flujos de la producción y los insumes res del primero sobre el segundo.
para la producción. Sin embargo, no deben confundirse las diferentes
77
76
Huamantla, Calpulalpan, Tlaxco, Panza
Las formas de racionalidad económica tienen su oposición en for- Santa María Nativitas y San Cosme Xal
mas de racionalidad social, étnicas y políticas que constituyen a otras Estas regiones son de carácter inclusiv
culturas. Su expresión se materializa en el espacio geográfico concreto sobre otras en rebosamientos que resulta
como territorio y región. Por ello es válido enfatizar que en el proceso los agentes sociales en el espacio, con lo
hacia el desarrollo se encuentra una dinámica potencial que permite tanto con un mayor grado de compleji
avanzar desde lo regional. En este sentido, la región es una verdadera cercano a la realidad.
área de desarrollo endógeno autónomo, por encima de la simplifica- El desequilibrio regional como un fe
ción de la racionalidad económica o utilitaria. Su integración al con- minaciones hacia el equilibrio entre la
junto nacional es una responsabilidad exógena. mismo como un complejo de relaciones
Si ello se entiende y sucede así, las regiones son las base de políticas rio de cada región como entre las regione
de crecimiento económico y de desarrollo social en un modelo más para destacar los factores estructurales de
regiones sobre otras, destacando sus relac
amplio de desarrollo nacional.
Las especificaciones regionales como complejo social-cultural-po- desarrollo y marginalidad. Finalmente
lítico-económico, con estructuras de valores propios y racionalidades prensiva respecto a qué factores obedece
diferentes, impuestas por la realidad a la tabla rasa de la teoría dominan- leza, limitaciones e incluso la inconvenie
te, permitirán explorar y proponer alternativas al "desarrollo" basado regional, que ha tomado carta de natura
habría que revisar en cuanto a sus conve
en la modernidad.
Más allá de las manifestaciones del desequilibrio regional que son que desde las regiones pobres mantien
un síntoma de una realidad compleja, debemos buscar por qué se pro- cual deben mantenerse en constante c
ducen esos desequilibrios y desde ahí, buscar las estrategias adecuadas, explotación que se manifiesta por las m
analizar las relaciones de poder que se producen en las regiones y apli-
carlas a las relaciones de poder que las modifiquen. Sociológicamente, índice de desarrollo regional
considerar las estructuras desde las cuales los desequilibrios regionales
no son sólo efectos y sino causas de desequilibrios. Planteada así la Iniciemos la descripción de las condicio
relación, cambia el enfoque del desequilibrio desde el resultado a la rangos de marginalidad y de desarrollo
causa y permite enfocar correctamente el problema definiendo las re- mencionan en el capítulo 1 como muni
giones a partir de su componente social como determinante de la re- un hinterland. La hipótesis central en est
gión, permitiendo afirmar que la región es entonces una expresión movimiento de sujetos sociales^con inte
social y de poder sobre el espacio físico y no sólo el resultado de dife- lidades a que pertenecían antes de 1995,
rencias económicas en el desarrollo capitalista. "° y riqueza generada y no distribuida, p
emergentes del sur y poniente del
Desequilibrios regionales en Tlaxcala de 1970 a 1995 marginalidad y pobreza del nororiente
Prirner caso por los efectos de expansi
En un capítulo previo se reconstruyó el sistema de regiones del estado udad de Puebla, su creciente urbaniza
de Tlaxcala. Se reconstruyeron regiones como espacios concretos de Ur banización y revalorización de la r
relaciones de carácter social, económico, político y cultural, utilizando laciones,, el cambio en las condici
sistemas de redes construidos por información de flujos telefónicos. Las creado expectativas para los
regiones así obtenidas fueron en orden jerárquico: Tlaxcala, Apizaco,
78
lado los obstáculos que la pobreza genera hicieron que otras localidades, Calpulalpan de manera media y baja y Hu
las del nororiente y suroriente de la entidad, aspirando a mejores condi- rango, intercambiando con Huamantla, y
ciones sociales y a una base económica y política, optaran, desde condi- desarrollo, se encuentra la región agrícola
ciones de centralización y concentración, por constituirse en nuevos del estado; a continuación, intercambiand
municipios como entidades políticas con mayor grado de autonomía. que ha mejorado su posición relativa inte
En el cuadro 1-2 se puede observar el cambio y permanencia de las representa su vecindad con la ciudad de P
localidades como lugares centrales de las regiones del estado de 1970 a teras de esta ciudad con la de Tlaxcala.
1995. Si observamos los rangos como un indicador de marginalidad, que Nanacamilpa y Zacatelco, contribuyen a l
es el recíproco del desarrollo, ésta se ha dado desde la más baja en las de manera baja: la primera y alta y media
ciudades y regiones de Apizaco y Tlaxcala con el 10° y 9° rangos, excep- Los rangos 3° y 4° a lo largo del p
to en 1995, cuando Apizaco intercambió su desarrollo relativo alto (baja Xaloztoc, aprovechando las economías e
cindad y comunicaciones con Apizaco.
marginalidad) con Panzacola. pobreza en 1995 es baja tanto para la extr
Hay que hacer notar en esto dos interacciones: la primera es que
Apizaco ha perdido paulatinamente la función de ser un lugar de articu- Sin embargo, comparada con las otras regi
lación desde las poblaciones del Golfo de México, especialmente de Ve- es alto, como también lo es para Santa M
racruz a la ciudad de México por la ruta Calpulalpan-Texcoco. Las do del primero al segundo grado de ma
actividades relacionadas al transporte, sobre todo ferrocarrilero, le confe- área regional más atrasada. Estas regiones,
rían a esta ciudad y su región circundante una importancia fundamental contribuyen a la pobreza extrema y mod
como punto de transbordo, además de constituirle en un polo de rela- Del análisis de la información regional
ciones integradas de carácter urbano y rural dinámicas y modernas. La sarrollo del estado de Tlaxcala se da en el c
segunda es que Panzacola pertenece a uno de los municipios del corre- en el sur y el atraso en el oriente y norte
dor Puebla-Tlaxcala más dinámicos en la acelerada industrialización y desarrolladas son las que más contribuyen
urbanización de esta parte del estado de Tlaxcala. Puede observarse en el rada, polarizando así las tensiones por el
lili cuadro que se comenta que Panzacola no hace sino consolidar la baja bienestar. Probablemente este desarrollo y
marginalidad (el 8° rango) que venía experimentando desde 1970. lidades que se encontraban en regiones de
Es posible observar en el cuadro 2-2 que la ciudad y región de Api- los nuevos municipios hayan decidido ro
zaco contribuyen a una forma baja a la pobreza extrema y una alta a la que obstaculizaban su mayor grado de p
moderada. Tlaxcala, capital regional y del estado, contribuye en forma Este es el caso de la mayoría de los munici
alta a la pobre/a extrema y moderada; y, Panzacola, en forma baja tanto Y poniente del estado; entre los primeros, l
Santa Cruz Quüehtla, San Juan Huactzin
en la pobreza extrema como moderada.
Calpulalpan se encuentra en 7° rango y grado de marginalidad. Junto Santa Isabel Xiloxoxtla, San Francisco
con Huamantla, Calpulalpan ha sido lugar de la ruta tradicional deVera- Haltelulco, San Damián Texoloc, San Jer
cruz a la ciudad de México. Huamantla, con un desarrollo propio dada la . y San Lorenzo Axocomanitla;
Te< y Benito Juárez. Para el oriente
potencialidad de sus recursos naturales en el sector agropecuario, ha per- los
Js nuevos municipios de San José Teacal
dido, no obstante, parte de su dinamismo y ha descendido a lo largo del
ardenas la opción se planteó en términos i
periodo en el nivel de desarrollo relativo (aumentado su marginalidad)a
aves de Apizaco o mantenerse en el atraso
partir de 1980 en que ocupa el 4°, 3° y 4° lugar para 1980,1990 y 1995.
Ambas ciudades y regiones contribuían a la pobreza relativa del estado, tri el cuadro 2-2 se ha medido el
80 81
diferencia en el índice de marginalidad y de desarrollo de cada región Marginalidad y desarrollo de l
respecto al índice de la región con mayor desarrollo relativo. Es posible los cuales pertenecían los nuevos
observar que de 1970 a 1995 ha disminuido la disparidad y desequili- q las ciudades y regiones más din
brio regionales(S) y ello porqueTlaxcala, un estado fundamentalmente
agrícola hasta 1970 se incorpora a un esquema de industrialización rPodemos sostener la hipótesis acerca de que
comparativamente rápido con respecto a la experiencia de otros esta- y marginalidad pudieron haber generado e
dos, sobre todo en el centro y sur de la entidad. Es de 1975 a 1981 municipal de 1995.Veamos ahora las cond
cuando mayor impacto tuvieron las políticas de industrialización en origen de los nuevos municipios con may
Tlaxcala y se aceleraron, por su complementariedad, al desarrollo in- Supondremos en la misma línea de la hipó
dustrial de la ciudad de Puebla, cuyos factores de localización se municipios del sur y poniente se autonomi
poca participación. En el oriente y norori
reactivaron en la década de los años 60.
El cuadro 2-2 nos complementa las referencias hasta aquí destacadas y marginalidad y, en ambos casos, por el
en la información precedente. Si a la segunda ciudad y región del estado redes de distribución de recursos y aprop
en desarrollo relativo (Tlaxcala) la acercamos a la de mayor desarrollo para el desarrollo, destacadamente los de c
relativo (Apizaco) y medimos por cien el avance porcentual en el incre- En el cuadro 4-2 se puede observar la di
mento al desarrollo,Tlaxcala sería la que más avanzara cerrando la brecha medida por el índice de marginalidad y des
en el desequilibrio regional hacia Apizaco en los años 1970,1990 y 1995 ban los municipios originales a que pertene
con valores respectivos de -31.111,-9.693 y -2.729 (cuadro 3-2), enton- en el periodo de 1970 a 1995. Los de may
ces podemos calcular porcentualmente cómo disminuyeron las brechas Santa Ana Chiautempan, Tetlatlauca y Za
regionales. El orden en el descenso en la distancia relativa se da de rangos. A estos municipios pertenecían ha
Panzacola (sur del estado) mostrando un mayor dinamismo, Calpulalpan los nuevos municipios en los que hemos su
(poniente), Huamantla, Zacatelco y Nanacamilpa (poniente, centro y cia social y política hacia la autonomía. Ello
oriente estatales) que es donde mayoritariamente se localizan los nuevos co Tetlanohcan, La Magdalena Tlaltelulco,
municipios. En el caso opuesto, por bajo desarrollo y la elección de Santa Catarina Ayometla y San Lorenzo Axocoma
Apolonia Teacalco y otros municipios integrantes de otras vías para ese municipios (los dos primeros pertenecían a
desarrollo, ya que la región de Santa María Nativitas obtuvo, en 1970 y tercero a Tetlatlauca y los dos últimos a Za
1990, los niveles último y penúltimo de bienestar y más alta marginalidad En 8° rango, en el nivel de desarrollo relati
'en el poniente del estado, al que perteneci
(cuadro 1-2) Benito Juárez, en los límites con el estado
No obstante los cambios hacia una mayor integración regional, en la
última columna del cuadro 2-2 es posible observar que los incrementos agropecuaria de riego y fuerte potencial
positivos de 1970 a 1990 se convirtieron en negativos de 1990 a 1995 rango de Sanctorum en 1970 y 1995; entre
por la crisis de los ochenta. Las regiones más vulnerables fueron las de P rango manifestando el impacto de la cris
mayor marginalidad, pues entre 1970 y 1990 éstas habían tenido mayor / racion^^Caltocan al que pertenecía el nuev
dinamismo para acercarse a las regiones más desarrolladas y en la crisis lecopilco, en la parte poniente del estado, t
Ur >a base económica semejante y ocupó el
fueron las que más se alejaron de aquellas entre 1990 y 1995, mostrando
El 6° rango en marginalidad en 1970, au
los efectos retrasados de 1982-83 a 1992.
" Y 1995, con una lenta recuperación a
Ornpantepec al que pertenecía el nuevo mu
82 83
1990 es para Apizaco; 1980 para Tlaxc
esta información puede observarse qu
en la parte poniente del estado. El 5° y 4° rangos intercambiándose, un brecha relativa en el desarrollo regiona
8° rango en 1980 y 1990, y descendiendo al tercero, se encontraron 1990 Santa Ana Chiautempan, Tetlatl
respectivamente Tepeyanco y Nativitas, con un bajo grado de desarrollo añadiéndose en 1990 y 1995 Acuaman
económico. A estos municipios pertenecían los nuevos municipios de mayor dinamismo entre 1970 y 1990 lo
Santa ApoloniaTeacalco, San Juan Huactzinco y Santa Isabel Xiloxoxtla.6 y Tetlatlahuca. Santa Ana Chiautempan
Ixtacuixth ha ascendido del 3° rango en 1970 al 7° en 1980, 1990 y que quería decir que aunque disminuy
1995, a él pertenecía el nuevo municipio de Santa Ana Nopalucan. Se lentamente en 1990 que en 1970.
vio beneficiado del crecimiento de San Martín Texmelcan, del vecino Entre 1990-1995, los municipios
estado de Puebla, pero a la vez cerró los accesos políticos al desarrollo de Santa Ana Chiautempan, que recup
de otras comunidades que no fueran la cabecera municipal. Lo mismo llo; Sanctorum, Tetlatlahuca, Zacatelc
sucedió con Acuamanala, a la que pertenecía el reciente municipio de Terrenate y Tzompantepec, respectiv
Santa Cruz Quilehtla, sólo que en este caso el beneficio está constituido nororiente del estado; y Nativitas en
por el acceso al espacio de localización industrial entre las dos vías que al parecer desciende su producti
carreteras de Puebla a Tlaxcala, la antigua por Zacatelco y la vía corta suelo por aumento de la salinidad.
construida en la década de los noventa.
Terrenate en el nororiente del estado tuvo el rango 1° en Marginalidad y desequilibrio de los n
marginalidad y a él pertenecían los nuevos municipios integrantes de municipios de pertenen
Lázaro Cárdenas y Emiliano Zapata, los que frente al atraso, centralización
y concentración de los bienes y servicios por la cabecera municipal Analicemos ahora las condiciones de
han preferido recomponer sus redes de relaciones económicas hacia pecto a los municipios a que estaban i
Apizaco como un forma de acceder al desarrollo. En los mismos términos dio la escisión entre unos y otros. De a
que el apartado anterior, es posible observar que cuando nos referimos tepec, municipio al que pertenecía San
al desequilibrio municipal de los municipios de pertenencia de los nuevos bajo, un menor desequilibrio regional
municipios, éstos de 1970 a 1995 han disminuido la distancia relativa primero el municipio al que pertenec
que los separaba de las ciudades y regiones con mayor desarrollo relativo en sentido inverso, Emiliano Zapata y
en el estado (cuadro 5-2).No obstante que la disminución de la brecha nor marginalidad y en cambio mayor
regional es menor que la observada en el cuadro 2-2,Terrenate y Na- pio al que pertenecían; lo mismo se p
tivitas tienen una mayor distancia relativa y menor disminución de la respecto a Sanctorum; Acuamanala t
brecha en el desarrollo municipal y regional, lo cual se esperaba y con- Warginalidad respecto a Santa Cruz Q
firma nuestra hipótesis; aunque Acuamanala e Ixtacuixtla muestren ro; lo mismo se puede decir de Zacatel
acercamientos a las ciudades y regiones más desarrolladas el proceso y le pertenecían, sobre todo de Santa C
cambio son menos dinámicos de lo que se esperaba. Los municipios de, San Juan Huactzinco muestra me
centro-sur y poniente muestran una menor distancia relativa y un mayor e gional que Tepeyanco; y Santa Isabe
dinamismo; entre ellos destacan Santa Ana Chiautempan,Tetlatlahuca, Y Desequilibrio, resultado de una prof
Zacatelco, Sanctorum y Xaltocan. nicipio de Tepeyanco por disputa
En el cuadro 6-2, de manera semejante al cuadro 3-2, se analizan las h le que ambas comunidades pert
distancias relativas de cada municipio de pertenencia anterior a 1995
de los nuevos municipios integrantes (la base de 0.000 para 1970 Y 85
84
Así, nos enfrentamos a una paradoja, a
Los nuevos municipios de San Francisco Tetlahnocan y La Magdale- como localidades de municipios anteriores e
na Tlaltelulco con un índice de marginalidad más alto y mayor desequi- de marginalidad bajo y muy bajo (véase pa
librio relativo en el desarrollo, buscaron deshacerse de la tutela centralizada los antecedentes de 1970 a 1990 los cuadros
de Santa Ana Chiautempan. San Lucas Tecopilco mostraba menor sociales, sobre todo de servicios públicos, e
marginalidad y desequilibrio regional que Xaltocan;y San DamiánTexoloc sólo explicables por la centralización de los s
de Tetlatlahuca, aunque Zacualpan mayor desequilibro y marginalidad. f ceras municipales de los municipios de perte
Finalmente Santa Ana Nopalucan se encontraba mejor que Ixtacuixtla. los rompimientos políticos en busca de me
Como parte de esta descripción aparecen en el cuadro 8-2 un con- poder que distribuye los beneficios del des
junto de variables que en 1995 caracterizaban las condiciones sociales Aunque sin concluir, podemos afirma
y económicas de los nuevos municipios; éstas son, la población total y hicieron ya fuera por un alto o bajo desarr
los porcentajes de la población analfabeta; de 15 años y más sin prima- a restricciones políticas y sociales para la
ria completa; el porcentaje de ocupantes en viviendas particulares sin del desarrollo en las localidades que no
disposición de drenaje, energía eléctrica, agua entubada y con piso de habitaran en las cabeceras municipales. Usa
tierra; la tasa de desempleo; el porcentaje de población en localidades tar nuestro trabajo en el sentido de cuál
de menos de 5 mil habitantes y el porcentaje de la población rural. juego y de los sujetos sociales y políticos
Todas estas variables sirvieron para construir el índice de marginalidad este capítulo una inteligibilidad del fenó
y determinar el grado de marginación al que se ha hecho referencia en pacio en el que el propósito no es tanto p
truir un modelo de desarrollo que sea plausi
los apartados precedentes.
Una descripción de esta información permitirá completar el conoci- comunidades y grupos sociales.
miento de las condiciones del desarrollo de los nuevos municipios. Com-
binando la población total con el porcentaje de población en localidades
de menos de 500 habitantes, son municipios de muy baja urbanización Notas
pues ninguno de ellos tiene localidades del rango de más de 15 mil
habitantes, que algunos estudios señalan como base ecológico-demo- 1 Alberto M. Federico Sabaté "Aspectos teóric
gráfica para definir lo urbano.7 Las tasas de analfabetismo ocupan un dades interregionales en países de América La
estrato entre 10 y 25%, muy altas como obstáculo para el desarrollo y un recursos naturales, Universidad Autónoma de Ch
alto porcentaje (de 20 a 40%) de población de 15 años y más, sin la 2 Alberto M. Federico Sabaté, Op. C/f.,p.
primaria completa. Las viviendas sin servicios de agua potable, energía 3 Peter Nijkamps "Regional Sustainai
eléctrica y drenaje son también índices muy altos y sobre el promedio Resource Use", Proccedings ofthc World Bank, A
del estado, tan altos, que en energía eléctrica, en 9 de los 16 nuevos Economics, 1990.The World Bank, Ann Arbor,
municipios, más de 50% de la población carece de ella; en agua entubada proceso balanceado y adaptativo de cambio (..
en 8 de 16 de los nuevos municipios, nías de 10% de la población (en el toria dinámica óptima del óptimo de Pareto e
caso de San Juan Huactzinco, 27.02%>, en el de Santa Isabel Xiloxoxtla, tentó económico como ecológico —puede no
42.73% y en la Magdalena Tlaltelulco, 26.05%) carecen de este servicio. e rna. Un modelo de desarrollo regional sust
El porcentaje de ocupantes en viviendas con piso de tierra supera en quiere de autoridades sobre otros rangos de i
todos los municipios 10%) y llega en casos extremos como Emiliano Ur,la primera ciudad de Mesopotamia y
Zapata 38%; 26 y 27% en Santa Isabel Xiloxoxtla y San Francisco Eufrates comunicadas por la vías fluviales y
Tetlahnocan; y 22% en Santa Cruz Quilehtla

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CUADRO 1-2. índice y rasgos de marginalidad y desarrollo relativo de los municipios centrales de las regiones deTlaxcala de 1970 a 1995
Contribución a la pe.)breza estatal en 1995
^^~~-^Âños 1970 Rango 1980 Rango 1990 Rango 1995 Rango Pobreza Categoría Pobreza Categoría
Municipios 1 extrema moderada
Tlaxcala -13.976 9° 25.924 10° -1.909 9° -1.5334 9° 8.2 alto 14.3 alto
Apizaco -17.135 10° 25.769 9° -7.784 10° -1.5212 8° 0.7 bajo 14.8 alto
Huamantla -4.456 6° 16.759 4° -0.867 3° -0.9248 4° 7.1 alto 5.4 medio
Calpulalpan -7.214 7° 18.384 7° -1.302 7° -1.2681 7° 4 medio 3.7 bajo
Tlaxco 1 .075 2° 11.155 1° -0.748 1° -0.4056 r 3.6 medio 1.9 bajo
Panzacola* -8.901 8° 19.532 8° -1.316 8" -1.1962 10° 2.3 bajo 2.5 bajo
Zacatelco -1.094 4° 16.848 5° -1.232 6° -1.0412 5° 4.9 alto 5.1 " medio
Nanacamilpa** -1.469 5° 17.219 6° -1.103 5° -1.1602 6° 1.8 bajo 1 bajo
Sta. María Nativitas 3.746 1° 13.313 T -0.766 2° -0.6496 2° 2.9 medio 2.1 bajo
Sn. Cosme Xaloztoc 0.951 3" 14.264 3° -0.873 4° -0.6064 3° 1.7 bajo 0.9 bajo
FUENTES: ' Municipio Central de la Región. 4 CONAPO-CNA.Indicadores socioeconómicos e índice de marginación municipal,
2 Coplamar. Necesidades de México. Situación actual y perspectivas al año 2000, 1990. Primer Informe Técnico del Proyecto "Desigualdad regional y marginación
vol. 3-Geografia de la marginación, Siglo XXI editores, 4" ed., 1989, pp. 182-193, El municipal en México", México, 1993, pp. 81-85.
índice es de marginalidad. El índice es de marginalidad
1 iNKil.Tlaxcala: Cuaderno de Información Para la Planeación.Aguascalientes, 1990, S Secretaría de Desarrollo Social,DelegaciónTlaxcala,Cálculo de Indicadores. 1995.
pp.68-69. El índice es de desarrollo relativo. Para hacerlo comparativo a 1970 el El índice es de marginalidad.
orden del rango es inverso. *Papalotla de Xicohténcatl. **Mariano Arista.
3RO 2-2. Desequilibrio regional medido por la diferencia del índice de
CUADRO
irginación y de desarrollo relativo de cada región (bienestar) respecto
ma
al índice de la región con mayor desarrollo relativo de 1970 a 1995
1980 1
"^--Âños j~~~^l970~~~T
Municipios~~^~--~^^^ j L -2.729
_ ,. ''
Tlaxcala -31.111
0 0.155
Apizaco 9.165
-21.591
Huamanth 754
-24.349
Calpulalpan 14.769
-16.06
Tlaxco 6.392
-26.036
Panzacola 9.0 / (>
-18.229
Zacatelco 8.705
-18.604
Nanacainilpa
-13.389 12.611
Sta. Mi. Nativitas -8.657
1 1 .66
San Cosme Xaloztoc _L -- —-
FUHNTE: Cuadro 1-2.
FUENTE: Cuadro 2-2.

91
90
CUADRO 5-2. Desequilibrio municipal medido por la diferencia en el índice de
marginación y de desarrollo relativo de cada municipio (bienestar) respecto
al índice de municipio con mayor desarrollo relativo de 1970 a 1995
to
FUENTE: Cuadro 4-2.
CUADRO 6-2. Distancia relativa de cada municipio respecto a los municipios más
dinámicos e incremento porcentual en el avance municipal 1970-1990 y 1990-1995
^~~"----^^ Años 1970 1980 1990 A % 1970- 1990 1995 A%1990-1995

Municipios ~-~-~^^^
u> Tzompantepec -1444.9 3.99 31.29 27.3
Terrenate -1019.4 -773 17.48
Sanccoruní 0.62 8.37 7.75 83.74 75.37
Acuamanala -1118.4 7.69 57.88 50.19
Zacatelco 6.38 15.82 9.44 87.04 71.22
Tcpcyanco -1428.3 6.71 55.21 48.5
Nativitas -1338.9 9.84 54.3 44.46
Sta.Ana Chiautempan 19.96 15.36 -4.6 93.27 77.91
Xaltocan -1553.8 3.63 59.05 55.42
Tctlatlahuca 8.04 13.82 5.78 85.24 71.42
Ixtacuixtla -1326.1 8.63 59.04 50.41
FUENTE: Cuadro 4-2.

CUADRO 7-2. índice de marginalidad para los municipios integrantes y los originales
de ellos derivados y desequilibrio municipal medido por las diferencias entre su índice de
marginación y el de Panzacola como el municipio de mayor desarrollo relativo en 1995.
P- _^_'"d,ce "--^ mumclpal LJ—^

mai£- i ' '-' ~~
Municipios ~Î^==4 -1.57
Bajo
-0.3744 -1.541
Tzompantepec 1
Bajo
-0.345 \S
-I.-4UJ 1 1
San Jo"é Teacalco Bajo
-0.2092 -1,408 z ó
Terrenate Bajo '> O- :
-0.2122 o nft7
-¿.\'Ol
Emiliano Zapata Muy bajo
-0.8911 -Z.
O 11 Qíí
-"fj
Lázaro Cárdenas Muy bajo 1
-1.0018
' 9 313
Sanctorum Muy bajo
, -11 .11 11 /77/ -1.888 1
Benito Juárez 1 Bajo
-0.6924
-1.784
Acuamanala Bajo
-0.588 -2.237
Sta. Cruz Quilehtla Muy bajo
-1.0412
Zacatelco
Sn. Lorenzo Axocomanltla -1.925
Bajo
-0.7294 -1.856
Sta. Catarina Ayometla Bajo
-0.6605 -2.115
Tepeyanco Muy bajo
-0.9189
- 11 .Z.^1
9471
Sn.Juan Huactzinco Bajo
-0.0509 -1.845
Sta. Isabel Xiloxoxtla Bajo
-0.6496 i
Nativitas
| Sta.ApolomaTeacalco 1 I -2.311
Muy bajo 1
-1.1157 - 11 M
.0 4
Lt
Sta.AnaChiautempan 1 Bajo
4"}. 4179
Sn. Francisco Tetlahnocan -1.52
Bajo
-0.3243 -1.902
La Magdalena Tlaltelulco
Bajo
1 -0.7064 -2.228
| Xaltocan Muy bajo
\. -l
-1.0324_
1 Sn Lucas Tecopilco -2.215
Muy bajo
1 - 1 .0 1 V ' 1 _9 948
1 Tetlatlahuca \ Sn. Damián Texoloc Muv bajo i
-1 .U3¿
i ' . -1.998
Bajo
-0,8018 -1 902 i
1 Zacualpan Bajo 1
-0.7063 -1 078
i Ixtacuixth 1 -0.8824 1 M u y t a j o J _ _ _ _ - r ^ - — -J
Sta.Ana Nopalucan ^___J J
m: Cuadro 5-2. U-2.12-2.

FUEN
95
de 1995.
n eUño de 1995 de los municipios integrantes
relativo municipal en el
CUADRO 8-2 (conclusión).Desarrollo
Población en localidades
Tasa de de menos de 5000 hab.% *S%" maína^d ^^\——
i r
Ocup ntes en viviendas desempleo '
lable e índice Aciculares con piso de tierra '
I de desarrollo Bajo
-0.345
-0.2122 Bajo
Municipios 12.88
-1.1177 Muy bajo
San José Teacalco
Muy bajo
Emiliano Zapata 11.7 -0.8911
-0.588 Bajo
Benito Juárez
Lázaro Cárdenas
Muy bajo 1
Sta. Cruz Qmlehtla
27.91
I -0.9189
San Lorenzo Axocomamtla* 2.57
19.22 Bajo
San Juan Huactzinco 1 -0.0509
-0.7294 Bajo
Santa Apoloma Teacalco*
-0.4179 Bajo
Santa Isabel X.loxoxtla
-0.3243 Bajo
Santa Catarina Ayometla
-1.0324 Muy bajo 1
San Fco.Tetlahnocan
-0.8018 Bajo j
La Magdalena Tlatelulco
18.04 Muy bajo
San Lucas Tecopilco -1.052
23.86 -0.8824 Muy bajo
Zacualpan
15.07
San Damián Texoloc 3.14
Santa Ana Nopalucan
FUENTH: Sedesol, Delegación Tlaxcala, Cálculo de Indicadores, 1995.

* No existía como localidad y es una sección de la población de Santa Inés Zacatelco por lo que no pueden estimarse los datos.
tes de 1995
CUADRO 9-2. Desarrollo Relativo municipal en el año de 1995 de los munidpos de origen a partir de los cuales se tornaron los municipios integrante
Población de 15 años y más Ocupantes en viviendas Ocupantes en viviendas

Variable e índice Población total Población
sin primaria completa % particulares sin particulares sin disposición
de desarrollo estimada 1995 analfabeta %
disposición de drenaje % de energía eléctrica %
Municipio
30.98 82.21 9.79
Tzompantepec 11602 17.13
59.12 12.09
Terrenate 16619 28.86 44.92
31.32 15.2 5.8
Sanctorum 1 1 036 19.76
27.26 71.44 7.78
Acuamanala 7946 13.68
22.84 38.72 5.4
Zacatelco 42694 12.97
22.91 55.11 7.67
Tepeyanco 20712 12.76
26.46 57.11 5.34
Nati vitas 24308 11.94
19.76 38.3 4.41
Sta. Ana Chiautempan 74769 11.75
63.48 8.39
Xaltocan 1 5726 15.78 23.52
22.04 49.64 4.68
Tetladahuca 17704 8.86
60.61 4.95
Ixtacuixtla 37486 12.79 24.95
Ocupantes en viviendas Tasa de
Variable e índice Ocupantes en viviendas particulares desempleo %
particulares con piso de tierra %
de desarrollo sin disposición de agua entubada %
Municipio -0.3744 Bajo

16.91 3.21
Tzompantepec 19.91 Bajo
1.61 -0.2092
23.59
Terrenate 14.8 Muy bajo
2.7 -1.0018
3.15 23.03
Sanctorum -0.6924 Bajo
15.71 3.71
Acuamanala 4.76 Muy bajo
5.5 -1.0412
12.66 1 1.91
Zacateleo -0.6605 Bajo
24.31 3.98
Tepeyanco 25.33 Bajo
4.18 -0.6496
34.25 16.52
Nativitas -1.1157 Muy bajo
12.66 4.2
Sta.Ana Chiautempan 9.16 Bajo
4.16 -0.7064
19.09
Xaltocan 8.92 Muy bajo
2.73 -1.0197
11.73
Ttítlatlabuca 10.62 Bajo
3.89 -0.7063
19.45 19.3
Ixtacuixtla
FUENTE: Sedesol, Delegación Tlaxcala, Cálculo de Indicadores, 1995
CUADRO 10-2. Desarrollo relativo municipal en el año de 1970 d.

e los municipios de origen a partir de los cuales se formaron los municipios integrantes de 1995
•grantes de Í9 ( ,
Variables e índice
de desarrollo XI X2 X3 X5 X6 X7 X8 X9 X10
Tzompantepec 74.X 26.8 100 72 O 81.4

Terrenate 87.8 80.1 27.6
70 10 1 000 86 79.3 89.1 91.2 72.6
Sanctorum 78.2 41.6 93.5
11.9 57.2 80 O 72.8 79.3 74.5 29.6
Acuamanala 85 11.3 87.6
100 59 O 88.7
Zacateleo 94.1 78.5 23.1 85.8
70.8 17.7 9.8 36 100 72 83.2 71. 1
Tepeyanco 80.6 25.4 77.2
12.9 70.9 71 O 85 90.8 76.9 18.8
Nativitas 76.7 70.9
11.9 100 79 32.4 74.7 85.7 70.5 18.2
Sta.Ana Chiautempan 79.4 20.9 77.7
33.7 40 15.5 67.7
Xaltocan 70.7 67.8 19
77.2 10 70.2
63.7 76 26.2 75.4
Tetlatlahuca 91.4 68 23.8
66.1 11.1 86.4
71.1 75 22.5 65.3 90.3 71.5 14.2
Ixtacuixtla 70.5 67.6
14.3 84.9 75 100 79.5 8 68.8 19.8 74.2
-
, í.
al en el ano
CUADRO 10-2 (conclusión).Desarrollo relativo municipal en e índice de
X17 X1 ° desarrollo reí;.ativo
de desarrollo
39.9 89.9
Municipio 47.3 77.2
6107 97.1
Tzompantepec 80.6 69.4
7204 46.4
40.5 I 90.7
Terrenate 23.3 1 79.3
6059 97.1
Sanctorum 91.5 31.7
3830 83.2
25.8 84.8
Acuamanala 66.1 83.9
9746 97.4
88.8 26.5
Zacatelco 9096 78.7
27.3 I 94.1
Tepeyanco 86.6 i 87.7
14096 73.5
77.9 .33.8
Nativitas 4072 68.8
40.9 84.1
Sta. Ana Chiautempan 61.7 78.1
6943 80.5
Xaltocan 83.5 22.1
3403 52.4
39.5 92.3
Tetlatlahuca 73 81.1
18114 J _J
13.8 v 1 i .'Tien de ni
Ixtacuixtla
XI: Bajos ingresos de la PEA Xl2:Tasa de mortalidad preescolar
FUKNTE: COPLAMAR.
X2: l'EA subempleada XI3: Habitantes por médico
Necesidades esenciales en X14~. Porcentaje de viviendas sin agua entubada
X3i Población rural
México. Situación actual y X15; Porcentaje de viviendas de uno y dos cuartos
X4: PEA en el sector agropecuario
perspectivas al año 2000, XI6: Porcentaje de vivientes sin electricidad
r. Población rural incomunicada
X5:
volumen 5-Geografia de la 'Y. Población que consume leche dos o menos días a la semana X I V : Porcentaje de viviendas sin drenaje
X6:
marginación. Siglo xxl 7: Población que consume carne dos o menos días a la semana XI8: Porcentaje de población de un ano y más que no ma calzado
X7
editores, 4a ed. 1989, pp. ¿>.8: Población que consume huevo dos o menos días a la semana XI9: Porcentaje de viviendas sin radio ni televisión
: Población qi
182-193. X9: Población analfabeta de 10 más años de edad
X10: Población de 15 años y más sin primaria completa
CUADRO 11-2. Desarrollo relativo municipal en el año de 1980 de los municipios de origen a partir de los cuales se formaron los municipios integrantes de 1995
Variables e índice de
índice de desarrollo
desarrollo XI X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10 X11 X12 X13 X14 XI 5 relativo
Municipio
Tzonipantepec 31.9 35.4 17 15.4 36.4 76.8 26.5 28.8 36.6 82.7 20.3 33.5 7.4 4.2 13.5 10.12
Terrenate 15.1 55.8 27 20.6 40 74.1 25.7 41 21.8 88.4 29.8 .35.7 3.7 3.1 15.3 4. 1 49
Sanctorum 30.8 37.6 19.2 17.2 33.7 73.8 26.7 37.8 11.6 65.4 18.4 27.3 5 2.6 17.6 11.278
Acuamanala 33.8 20.8 14.2 9.7 32.1 66.7 23.7 24.1 15.9 81.9 16.7 44.4 7.3 5.5 15.8 13.925
Zacatelco 35.1 16.9 12.9 9.7 27.5 64.9 26.4 20.1 38.4 72.9 13.9 35.3 7.5 13.6 14.1 16.848
Tepeyanco 3.3.4 29. y 11.3 7.9 28.7 66 27.7 35.3 43.5 68.6 11.5 34.5 6.4 24.2 15.946
Nativitas 35.1 38.4 10.6 10.4 34.2 70.1 25.6 25.7 57.9 83.9 15.6 37.7 5.8 16.9 20.3 13.313
Sta.Ana Chiautempan 45.1 14.9 10.9 11.7 25.9 69.6 26.3 25.5 27.6 55.9 12.3 30.9 5.3 20.8 16.6 17.872
Xaltocan 23.2 37.5 15.8 10.5 31.7 67.2 24.3 43.3 48.8 81.4 18 32.6 5.9 7.1 14 12.079
Tetlatlahuca 2.3.1 3.3.9 8.7 7 27.3 62.4 27.4 21.7 25 75.3 12.9 34 4.1 3.2 19 17.579
Ixtacuixtla 23.8 33.1 11.8 9 27.3 62.4 28.8 34.1 41.8 72.3 13.1 33.8 10.6 10.3 17.7 15.106
XI:Tasa de la PEA que recibe ingresos menores a $3611.00 XíxTasa de población de 18 años y más sin enseñanza media XI l:Tasa de viviendas sin energía eléctrica
X2:Tasa de la PEA, que no recibe ingresos X7:Tdsa de población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela X12:Tasa de viviendas de un solo cuarto
X3:Tasa de analfabetismo de la población de 10 años o más X8:Tasa de viviendas con piso de Tierra X13:Tasa bruta de mortalidad (por cada mil habitantes)
X4:lasa de la población de 15 años y más sin instrucción X9:Tasa de viviendas sin agua entubada X14:Habitantes por unidad médica (miles)
X5:Tasa de población de 15 años y más con primaria XIO:Tasa de viviendas sin tubería de drenaje X15:Tasa de la PEA que labora desde menos de UIKI
incompleta hora hasta 32hrs. a la semana.
, vn , partir de los cuales se formaron los municipios integrantes de 1995.
2 Desarrollo relativo municipal en el año de 1990 de os m u n i u ^ ^ ~~_~^ ^pTrêTeîviendas

CUADRO 12-2. ____ — ;CIT377^ndas Ocupantes en viviendas ^ sm dlspsloon
Municipios
Tzompantepec
Terrenate
Sanctorum
Acuamanala
Zacateko
Tepeyanco
Nativitas
Sta.AnaChiautempan
O
10 Xaltocan
CUADRO 12-2 (conclusión). Desarrollo relativo municipal en el año de 1990 de los municipios de origen a partir de los cuales se formaron los municipios integrantes de 1995.
Variables de índice Viviendas con Ocupantes en viviendas Población en localidades Población ocupada con ingresos índice de
de desarrollo nacimiento % con piso de tierra % con menos de 5000 hab. % menores a dos sal. min. % desarrollo relativo
Municipios
Tzompantepec 73.9 15.4 100 81.9 -0.311
~
w Terrenate 81.2 22.8 100 90.8 0.054
Sanctorum 69.8 24.5 100 79.5 -0.652
Acuamanala 74.6 14.6 100 75.4 -0.599
Zacatelco 70.9 10.9 0.3 66.5 -1.232
lepeyanco 77.6 23.2 100 73.7 -0.523
Nativitas 71.4 15.5 58.6 73 -0.766
Santa Ana Chiautempan 67.2 12.5 17.4 71.5 -1.196
Xaltocan 69.2 26.8 100 84.2 -0.283
Tedatlahuca 69.4 10 52.1 71.3 -1.076
xtacuixtla 69.2 18.3 100 73.7 -0.672
FUENTE: Conapo-cNA, Indicadores económicos e índice de marginación municipal, 1990. Primer informe técnico del proyecto "Desigualdad social y marginación
municipal en México", México, 1993, cuadro 3, pp. 81-85 y 91-92.
^
contenido de cohesión social (los cuatr
Capítulo 3 la vida política de Tlaxcala antes de la c
de las comunidades hoy en día);la única
con un fuerte sentido de comunidad a pa
bres. En este contexto es válido pregunt
términos políticos de 44 a 60 municipi
algunos municipios sólo como parte de
Ayometla) de la división de secciones de
telco; una parte de la cabecera municip
Teacalco), del cual se separa un municipi
pios que se convierten en seis (Santa Ana
Desarrollo municipal y descentralización en Tlaxcala y Tlaltelulco, y Terrenate con Lázaro Cá
El proceso de incorporación al estatus de municipios De los nuevos municipios integrant
integrantes de 1995 dades (cuadro 1-3), otros tienen una par
tes sólo cuentan con una localidad; un d
En la redacción de este capítulo se utilizó información que había sido cuando menos un número similar de
recabada entre abril y junio de 1996. En esa ocasión se aplicó un cuestio- estatus de municipio integrante y otras
nario sobre descentralización y centralización de servicios públicos a nes de separación de los municipios a lo
12 presidentes municipales y en algún caso a funcionarios subalternos: se a algunos de estos nuevos municipio
tres secretarios particulares del presidente municipal y un tesorero. Es Frente a estas consideraciones la pre
posible anotar que los funcionarios municipales que fueron consulta- cede un fenómeno aparente de pulveri
dos a su vez fueron los líderes del movimiento social y político de do que en Tlaxcala sería esperada una m
remunicipalización. Esto puede afirmarse a partir de un seguimiento en un momento dado un proceso de re
hemerográfico que se hizo de enero de 1995 a junio de 1999, a los te de la transformación económica y
actores sociales y políticos de los 16 municipios que con carácter de para los grupos sociales en su cambio d
integrantes se incorporaron al estado de Tlaxcala entre el 8 de agosto y ha sucedido en otras latitudes del país
el 7 de octubre de 1995 (cuadro 1-3). en dinámicas de cambio similares.
El proceso se explica asociado a las condiciones particulares por las Nuestra hipótesis central del trabajo
que se transforma el estado de Tlaxcala. Por una parte, su incorpora- la globalización fuertemente descentral
ción a partir de los años setenta al desarrollo urbano e industrial desde requeridos, un proceso de centralizaci
una sociedad rural y por la otra a fuertes lazos de relación a partir de la bierno federal al del estado como dent
condición de comunidad. Estas dos fuerzas en oposición pero
Tlaxcala se enfrenta a un reacomodo de fuerzas políticas y sociales gociación institucionales llevaron a dife
por transformaciones económicas. En esta transformación hay tensio- gobierno estatal y a sus propias autorida
nes y conflictos entre grupos políticos y grupos de interés económico nuevo consenso en el desarrollo munic
que se oponen, con frecuencia de manera coyuntural y sin una pers- El estatus de municipio integrante
pectiva de largo plazo en el desarrollo del estado. "e maduración de ciertas localidades h
Tlaxcala es el estado del país con menor extensión territorial, es una des (desde agencias municipales, preside
entidad en que históricamente los lazos espaciales tuvieron un fuerte
105
104
Es decir, no se trata sólo de un fenómeno
municipios integrantes) genera un orden de expectativas en que el influencia de la ciudad de Puebla y su zona m
gobierno del estado se enfrenta a un sinnúmero de organizaciones in- un fenómeno cuya localización se distribuyó
termedias, aunque formalizadas como municipios, con riesgos de dro 1-3).
mayores costos, pero también beneficios potenciales por menores cos- Uno de los factores políticos que más contr
tos por mayor eficiencia, eficacia y equidad, ya sea porque se limita nicipal, aquel por el que los habitantes están e
capacidad de elección de las acciones de desarrollo de las personas y la resuelve por la comunicación. Con ella se enf
sociedad o porque la descentralización por remunicipalización y auto- problemas de relación. En la comunidad, la dem
nomía despiertan un gran número de fuerzas sociales para el desarrollo. temente en deliberativa y se consultan, discute
De los 16 municipios integrantes no todos presentaron los mismos mas hasta límites que serían impensables y poco
problemas y, obviamente, la idéntica solución adoptada resolvió o agra- _de la política. La comunidad en ese sentido tie
vó aquella problemática. Algunos de los 16 municipios concluyeron democracia, evitando los efectos más nocivos
con el estatus de municipio integrante su proceso de conformación pérdida de interés e indiferencia por los asuntos
política; así sucedió con las presidencias municipales auxiliares con un en otros niveles.
grado considerable de descentralización de los servicios municipales. La democracia en la comunidad es delibera
En algunos, se reconoció antes del proceso de municipalización su cala relación de la sociedad con el Estado. A partir
rácter de autoridad municipal, incluso convocándose a elecciones, y en pretende proponer un mecanismo que instru
otros estaban dadas estas condiciones como con Emiliano Zapata (an- var la eficacia política en las decisiones que acer
tes perteneciente aTerrenate), Santa Isabel Xiloxoxtla (aTepeyanco) y toman las comunidades, mejorando la eficacia
siones implementadas por el gobierno municip
San José Teacalco (a Tzompantepec).
En los municipios integrantes del sur de la entidad (Axocomanitla, dad de elección de alternativas de la población
Ayometla, Huactzinco, Nopalucan, Quilehtla, Santa Apolonia Teacalco, desarrollo de las comunidades y de sus habitan
Tetlahnocan,Tlaltelulco,Texoloc, Xiloxoxtla y Zacualpan) parecen haber nal el comportamiento de todos los actores po
prevalecido las presiones económicas sobre la capacidad política o que desarrollo municipal.
esta última se mostrara limitada para resolver el problema que plantean El capítulo hasta ahora es de carácter descri
en esta región el crecimiento urbano y el desarrollo industrial1 con los carácter estratégico, tratado por medio de la
consiguientes cambios en el uso del suelo —de agrícola a urbano e indus- conocer las condiciones y algunos antecedent
trial—, el cambio en infraestructura, el desarrollo y equipamiento urbano los nuevos municipios entre sí y respecto a l
y de los niveles socioeconómicos de la población por los consiguientes con los municipios a los que antes pertenecían;
cambios en la generación del ingreso y su distribución. tanto al interior como con los municipios de f
En sentido inverso, la separación de Emiliano Zapata y de Lázaro de sus juicios y sus probables efectos en el
Cárdenas del municipio original de Terrenate se explica por el atraso y costos hacia el desarrollo. El método de prueb
marginalidad de estas zonas que desde 1970 presenta el nivel de desarrollo que se ha supuesto deductivamente en la hipó
más bajo, aunado a la fuerte centralización en el manejo de recursos que los cambios en la integración territorial
fiscales para el desarrollo municipal. De manera concreta, ésta fue la Cuevas condiciones externas e internas. Nos i
razón de la municipalización expresada por todos los municipios. °rma en que se asocian ciertas variables es
El escenario del cambio del número de municipios afectó no sólo a esarrollo, es decir, desde una condición a otra
los del sur de la entidad por mayor desarrollo, algunos por marginalidad, Negativos.
sino a todos por concentración de recursosfiscalesy de decisiones políticas.
107
106
de respeto mutuo municipal, coordinación
Al final se ha propuesto un modelo para tratar las relaciones de los
coordinación eficaz para la prestación del t
agentes políticos y sociales hacia el desarrollo, tanto de tipo cooperati-
de transporte), coordinación de vigilancia p
vo como 110 cooperativo. Se ha delineado un primer modelo de estra-
escuelas de nivel medio superior, aplicación
tegias para el desarrollo municipal, el fortalecimiento del federalismo y
buen gobierno, mejoramiento para las vías d
la democracia. de enfermedades peligrosas, reciprocidad y
neral, asunción de compromisos mancomu
Gobierno territorial
administrativa, uso común de infraestructu
cambio cultural, acuerdos en cuanto a servici
En relación al desarrollo municipal y la descentralización y los aspectos
ción por accesibilidad a las redes de agua
que de esta última influyeron en la dinámica que culminó con el estatus
calles y accesos limítrofes a los municipios, c
de municipios integrantes y la forma que podrían articularse nuevas re-
miento de pozos, coordinación en proceso
laciones para el desarrollo regional y municipal, se preguntó a los funcio-
miento de vías de comunicación, coordin
narios municipales si estarían dispuestos a firmar convenios con los
económica para prestación de servicios públi
municipios con que limitan geográficamente (incluyendo en ellos al
nes de diferentes municipios, límites y acot
municipio al cual pertenecían) en cuanto a la prestación de servicios
basura, control de niveles de contaminación
públicos a la población. De los nuevos municipios integrantes, 14 afir-
trucción de lagunas de oxidación, y respeto
maron estar dispuestos a hacerlo (87.5%) y sólo 2 (12.5%) no lo harían
Como puede verse, muchos son los asp
(Emiliano Zapata y San Lucas Tecopilco)2 (cuadro 2-3).
propone como material político a la presta
Los tipos de servicios públicos en que estarían dispuestos a firmar
cos municipales para el desarrollo y plantea
convenios (cuadro 2-3) serían en primer término seguridad pública (9
cias la necesidad de modelos para su trata
municipios); en 2° lugar drenaje y transporte (5 municipios); en 3°, los
En general la información recabada nos
servicios públicos de salud, educación y recolección de basura (4 muni-
las excepciones de los municipios que tiene
cipios); en el 4°,los de agua potable (3 municipios); en 5° lugar, apertura
antecedente de conflictos, tener materia de
de calles y puentes entre municipios, comunicaciones, alumbrado y los
en el presente y futuro. Los municipios eme
servicios de riego agrícola (2 municipios); en 6° lugar los de transporte
tensión política que implicó esa separación,
público, reforestación, mejoramiento ambiental, mercados, asesoría ad-
alianzas estratégicas de carácter regional.
ministrativa, conservación de zonas ecológicas, aprovechamiento de re-
Esta información se confirma y se com
cursos naturales, asesoría laboral y de empleo, prestación de infraestructura,
modalidades políticas de las relaciones int
panteones3 y red telefónica. 16 municipios integrantes contestó que s
En términos específicos los convenios habrían de tener como aspectos
de si deberían existir instituciones que se
de interés común los de límites territoriales en primer lugar (con tres
cios públicos, más allá de los límites muni
municipios interesados); en 2° lugar los de coordinación de seguridad
de ellos una modalidad institucional: Ayo
pública (con dos municipios interesados), y en 3° y en cada caso un
c °ntrato y Tecopilco por convenios; Ben
municipio interesado de los servicios públicos relacionados con recursos
lr istitucionales; San José Teacalco a través
financieros de los proyectos, participaciones fiscales, elaboración de ex-
c°ordinar el sistema estatal;Tetlahnocan c
pedientes técnicos, reglamentos municipales, medidas de eficiencia ad-
cen el bienestar común;Texoloc, para la o
ministrativa, buen servicio a los ciudadanos y habitantes, prevención y
P°yo necesario, recursos, orientación y c
control, coordinación municipal, atención a intereses comunales, bases
109
108
Servicios públicos y desce
medio de concesiones, servicios de transporte, limpia y seguridad pú-

Acerca del tipo de servicios públicos y
blica (cuadro 2-3). sostienen opiniones comunes en cuanto
El municipio de Lázaro Cárdenas propuso que las instituciones que
municipal y descentralización se pregunt
se hicieran cargo de los servicios públicos municipales más allá de sus
pales qué servicios públicos se encuentran
límites debiera ser una unión intermunicipal, o sea, de carácter regional.
de este nuevo municipio bajo la jurisdicc
La noción regional de las autoridades municipales y la conveniencia
descentralizados con recursos y funciones
para las entidades de un nuevo estatus de municipios integrantes se con-
En primer lugar estaba ya y aun se
firmó, lo que ofrece una salida al problema de la dispersión municipal, al
servicio de agua potable en 14 de los 16
señalar 11 de ellos (68.75%) que estarían de acuerdo a formar una enti-
y en cuatro municipios el registro civil, lo
dad regional o como se preguntó, si sería necesaria una entidad política
seguridad pública. En tercer lugar, en tr
entre el estado y el municipio. No obstante, un porcentaje alto (31.25%)
drenaje y el del cobro al impuesto predial.
y un número de municipios considerable (cinco municipios) no lo su-
nicipios el alumbrado público; y en quint
ponen así. Lo que haría necesario que se trataran los casos uno a uno.
Si dividimos a los municipios en cooperativos (dispuestos a participar servicios públicos de pago de derechos
municipales, recolección de basura, coor
en entidades regionales) y no cooperativos (los que aún mantienen re-
del transporte público de personas (combi
servas), con los primeros podrían emprenderse acciones comunes y orien-
turales, alcantarillado, comités y patronato
tar a los segundos a esta participación. Con esta estrategia (que nos acercaría
ejidales, administración de justicia, organi
al desarrollo municipal a partir de la teoría de los juegos) las acciones del
patronales, obras públicas, participación en
desarrollo de carácter cooperativo serían para los municipios de Ayometla,
(como identificación no tanto administrati
Benito Juárez, Lázaro Cárdenas, Nopalucan, San José Teacalco, Santa
ApoloniaTeacalco, San LucasTecopilco,Tetlahnocan,Texoloc,Xiloxoxtla desde el Estado) y participación en el ma
A reserva de relacionar el fenómeno
y Zacualpan y también cooperativos pero en otro sentido, los de
mía de las localidades, que culminó en el
Axocomanitla, Emiliano Zapata, Huactzinco, Quilehtla y Tlaltelulco.
Las formalidades de la cooperación para los 10 de los 11 primeros 16 nuevos integrantes al estado deTlaxcal
municipal de servicios públicos en un co
municipios (Nopalucan no contestó), fueron en dos sentidos, unas de
su organización y manejo por la comuni
carácter sectorial interinstitucional (cuatro municipios: Ayometla y
Tetlahnocan en una cooperación de naturaleza económica, San José ahora que los que se fueron lo hicieron
chos (el manejo de algunos recursos y p
Teacalco en asesoría e intercambio, y Texoloc en funciones de carácter
conculcados por una administración mu
político-administrativo). Los otros seis municipios contestaron que las
formalidades de la cooperación podrían ser de carácter regional o terri- La globalización y la debilidad del Est
torial y fueron: Benito Juárez, Lázaro Cárdenas, Santa ApoloniaTeacalco, lización no hicieron sino actualizar un
existentes, combinadas con otras de cará
Tecopilco,Xiloxoxtlay Zacualpan. Este último mencionó que la coordi-
nación podría funcionar como cabildo a nivel regional, lo que nos parece En ese contexto, aquí se intentará ofrece
gl desarrollo político y la administración
una modalidad muy novedosa que pudiera aportar elementos para alcan-
zar, en el caso de municipalidades muy pequeñas, un elemento político- Los servicios públicos, que antes de la e
zados en el municipio al que se pertenecía
administrativo de gobierno territorial. ^centralizadas algunas funciones en los qu
111
fueron en primer lugar los del registro civil (en siete de 16 municipios); primer lugar los servicios de agua potable
en 2° los del cobro de impuesto predial (en cinco municipios); en 3° los municipios); en 2° término los de educa
de seguridad pública, agua potable y alumbrado público (en cuatro mu- registro civil y salud (dos municipios); y e
nicipios); en 4° los de ministerio público subalterno, educación, alcanta- co, seguridad pública, mercado, cobro d
rillado, salud y obras públicas (en tres municipios), y, finalmente, en dos servicio jurídico-administrativo, teléf
municipios centralizados los de cobro de derechos por licencias munici- interrogantes desde la escala de la deman
pales, recolección de basura, seguridad pública, cobro de impuestos y servicios es si será adecuado descentraliza
derechos, apoyos y subsidios, servicios de reclutamiento para el servicio cidad de elección de la población para
militar, organización de comités municipales, decisiones sobre riego, de- dicho antes, si se regionalizan por cooperac
cisiones sobre el transporte público de personas, decisiones sobre obras esta dificultad podría obviarse.
públicas (guarniciones y banquetas) y decisiones sobre vialidad. En términos de regresar servicios públ
Actualmente el gobierno estatal administra ciertos servicios públicos, tamiento para su manejo centralizado en
de éstos, en primer término aparecen los de carácter educativo (once autoridades municipales mencionaron q
délos municipios se refirieron a ellos);en 2°lugar,los de salud (conuna con agua potable por los altos costos de l
mención de nueve municipios); en 3° lugar, los de electricidad y alum- nerla (cuatro municipios); educación (con
brado público (mencionado por seis municipios); en 4° se centralizan cobro del pago del impuesto predial, alu
(de acuerdo a los municipios) los de carreteras, los de teléfonos y los de municipios) y con un municipio los de d
obras públicas; finalmente, en 5° lugar aparecen centralizados (en opi- pales, seguridad pública, recolección de b
nión de un municipio) los de asistencia técnica a la agricultura, regula- de tesorería, dirección de obras, control d
rización de terrenos y predios, cobro de impuestos, agencias de correos, agua potable y comité de obras materiale
casetas telefónicas, drenaje, pavimentación, remodelación y restaura- niones de centralización de servicios pú
opinión en cinco municipios de que nin
ción, bacheo, transporte y seguridad.
De estos servicios, las autoridades municipales a quienes se aplicó el centralizarse al ayuntamiento pues lo con
cuestionario supusieron conveniencia en su descentralización para au- logros obtenidos desde la centralización a
mentar su eficiencia; en primer lugar los de educación (once municipios) ? tiempo a los grupos sociales y privados
en 2° a los de salud (ocho municipios); en 3° a los de alumbrado público caso, la opinión fue que manejar los serv
y electricidad (dos municipios); y, en 4° rango los de la red telefónica, los mejoraban y hacían más eficientes.
agua potable, vías de comunicación, y transporte. Como puede obser- Acerca de los servicios públicos sería
varse desde el punto de vista de la teoría política y del desarrollo muni- la administración municipal a la adminis
cipal sólo ciertos servicios deben descentralizarse y deberá obedecerse a eficacia, porque con ellos no se habían des
un criterio de caso por caso en escala y magnitud municipales. En este su manejo, fueron los de seguridad públ
sentido, se espera encontrar en la parte del modelo desde la Teoría de los publico, educación y salud (cuatro munici
Juegos, para esos 16 nuevos municipios, cuáles son los servicios públicos cipio en cada caso sugirió que se regres
pertinentes a descentralizar y/o centralizar de acuerdo a los términos de gobierno estatal los servicios públicos de p
^ multasfiscales,mantenimiento de call
eficiencia, eficacia y equidad.
La conveniencia expresada por los agentes'de la administración mu- pavimentación, realización de obras públi
nicipal en términos de la eficiencia es que se mejorarían los servicios es federales y agricultura. Un municipio
públicos si se descentralizan desde la administración municipal. En lri§ún servicio ahora administrado por el
112 113
mentación de calles y banquetas. Es signifi
De los servicios públicos manejados centralizadamente por el mu- orden de las peticiones como la frecuenci
nicipio y que para mayor eficiencia deberá manejar el gobierno estatal, Es necesario hacer notar aquí, aun pro
sea centralizada o descentralizadamente, seis municipios opinaron que parte de estos nuevos municipios integra
ningún servicio se regresara al estado; tres que se regresaran por aspec- veles de desarrollo y que sus peticiones y
tos económicos, en tanto no se sufragara su prestación a la población, el obra pública se marcan como un síndro
de agua potable, salud y educación; dos municipios, los de ministerio gional y de subordinación al centro.
público, registro civil, seguridad pública y alumbrado público; final- En la investigación se ha supuesto qu
mente sólo en un municipio en cada caso, los de justicia local, alcanta- cuya escala y nivel pueden ser realizadas p
rillado, caminos rurales y pavimentación de calles. grupos, mejorarían las condiciones de de
En está disputa por la administración de los servicios públicos entre es, que el desarrollo participativo de la so
el gobierno estatal, municipal y la sociedad civil, se preguntó a las autori- de las iniciativas y funciones del desarroll
dades municipales en qué funciones de los servicios públicos deberían guntó a los agentes políticos de los munic
celebrarse convenios directamente con el gobierno federal para hacerlos ciones del servicio público han resultado
más eficaces. Las alternativas propuestas resultaron significativas más organizaciones privadas y sociales para m
que por la calidad, por la cantidad de temas propuestos,los cuales hacen tal como se propone hipotéticamente q
pensar sobre la significación que para los ayuntamientos tiene el gobierno contra la suposición común y generalmen
federal sobre el gobierno del estado al que los municipios solicitan participación social y aun política de que
servicios públicos, obras o inversión que incluso deberían absorber ellos por la "sociedad civil" sosteniendo una
mismos con sus propios recursos, como el caso de los mantenimientos aquel y ésta, cuando en realidad el Estad
de ciertas obras y servicios ya mencionados. Puede suponerse que sobre como sociedad política.
las relaciones de ciudadanía con el Estado privan aun relaciones de En este sentido ha resultado satisfact
extrema subordinación, manifiesta en la aplastante presencia del gobierno administrativa, el manejo por los grupos
federal sobre los municipios ya que existe una falta de confianza en el potable (cinco municipios); en 2° lugar al
gobierno estatal, verificándose con ello la centralización real opuesta al ción como el mantenimiento de los espac
federalismo formal de competencias y jurisdicciones. cipios); en 3°, con dos municipios, las acti
Los convenios con la jurisdicción federal que proponen los propios de agua y alcantarillado. Finalmente, en
municipios para mayor efectividad son en primer término "obras diver- como eficientemente manejadas por gru
sas"6 (cuatro municipios); en 2° lugar educación y alumbrado público de los servicios públicos como adoquinam
(tres municipios); en 3°, salud, drenaje y alcantarillado, teléfono y elec- de aulas, drenaje sanitario y pluvial, alum
trificación (dos municipios); finalmente, un municipio en cada caso banquetas, cuidado y organización de la
propuso como contenido de los convenios con el gobierno federal que transporte y obras diversas.
estos fueran aspectos generales7 de los servicios públicos de ampliación En términos de eficiencia, esto es, de u
de carreteras, oficinas de correos, escuelas técnicas en agronomía, segu- co, rentabilidad, uso adecuado de recurso
ro social,Infonavit (vivienda),recolección de basura, agua potable,mando positivo el manejo de ciertas funcio
tenimiento de ríos, barrancos y canales de drenaje, pago de multas 'ales como el manejo de servicios de agu
federales, explotación de recursos,8 maquinaria agrícola, mantenimiento Sgrvicio educativo que se mencionaron en
del equipo de bombeo del agua potable, comunicaciones, agua p^3 Municipios); en 2° lugar los de alumbrado
riego, caminos rurales, unidades deportivas, mercados, rastros y '
115
114
Debe hacerse notar que la descentralizac
necesariamente debe terminar en la integrac
en dos municipios; y en 3er término con un municipio en cada caso y de un nuevo municipio; esto sucede en las c
con funciones limitadas del servicio, los de adoquinamiento de calles, dado la globalización, con debilidad del Est
red de drenaje, servicios culturales, comités de riego y cuidado y orga- comunidades hacia una separación de sus ant
nización de las fiestas patrias y patronales. da como resultado no deseado una disminu
En términos de la equidad, su función y el mayor bienestar de la elección de las personas de los satisfactores del
población, se confirma nuestro supuesto de la limitación a nivel de ello es que la globalización tiene que asumirs
localidad de la capacidad de elección de la población de los servicios fortalece institucionalmente al Estado. La fle
públicos para el desarrollo. El manejo de los servicios públicos o parte política sin un marco normativo adecuado e
de ellos que mejoraron el bienestar de la población de manera más económico y social radicales crea vacíos de
equitativa, fue en orden al número de municipios que los mencionó, desarrollo, de ilusiones, que pueden ser en el
los de agua potable y educación (en mantenimiento de planteles escola- pero también experimentos peligrosos. No o
res), cuatro municipios; en pago de alumbrado público, dos municipios; do en Tlaxcala por el fuerte peso que tiene l
y con sólo un municipio algunas funciones de los servicios de mante- Impacto también en el sentido de determi
nimiento de la infraestructura (como el caso de educación), el drenaje, pios integrantes la excesiva centralización de
guarniciones y banquetas, adoquinamiento, comités de riego, cuidado encontraban altamente centralizados en 7 de l
y organización de las fiestas patrias y patronales, casetas telefónicas y de impuesto predial, el registro civil (11.48
(9.84%); todos ellos, fuentes de conflicto e
servicios
Para elculturales.
conjunto de municipios y estrategias acerca de los servicios municipios y sus cabeceras municipales —cen
públicos en que los municipios integrantes firmarían convenios con los y cuya descentralización aporta beneficios p
municipios limítrofes, destacan los servicios públicos de seguridad pública relación Estado como sociedad civil y sociedad
con nueve municipios y 16.36% del total de municipios y servicios de ciudadanos de esa sociedad. Fueron también
(cuadros 3-3 y 4-3); lo siguen en esta estrategia seis municipios en dicación el manejo del agua potable y el alu
transporte (10.91%) y cinco en drenaje (9.09). Cuatro municipios de cuyo manejo debe localizarse en el lugar del re
los 16 estarían dispuestos a firmar convenios sobre servicios públicos y complementario a la seguridad pública (en
en educación, salud, recolección de basura y mejoramiento ambiental municipios y en 6.56% estaba centralizado).
(7.27% de todos los municipios en todos los servicios). De los servicios públicos que se encuentran
Los aspectos básicos acerca de los servicios públicos sobre los cuales no estatal y que ofrecerían ventajas administr
se firmarían estos convenios aparecen al pie del cuadro 3-3. si se descentralizan a los municipios, destacar
La descentralización de servicios públicos en los municipios inte- municipios se consideró que este servicio pú
grantes hasta antes de la separación de estos municipios respecto a los nistra municipalmente (25.58 y 44.00 del tota
que pertenecían fue en muchos casos un factor determinante en el pro- cios públicos que estaban centralizados y que se
ceso que completara una evolución desde agencias municipales, presi- Más adelante se enfatizará en estas asociacion
dencias municipales auxiliares, hasta los nuevos municipios integrantes. C1on de centralización/descentralización en f
En este proceso, la información nos permite suponer que el total de cacia y equidad de rangos con base en los c
municipios, de todos los servicios públicos tuvieron un papel relevante ^nción de los servicios públicos en particu
sobre todo el de agua potable, descentralizada en 14 de los 16 munici- Municipio, el estado y las organizaciones soci
pios y en un porcentaje de 27.45%. Le siguieron en orden de importan-
cia la seguridad pública,la educación,la salud y el registro civil (7.84%)- 117
116
trativo es generalmente mayor que el ca
Otros servicios concentrados y que sería conveniente descentralizar mismas opiniones (4 de 16), en los casos
son los de educación y salud en 9 y 8 municipios y con un 20.93 y agua potable (por el costo de la energía eléc
32.00%, respectivamente. Es conveniente destacar que debe abordarse de pozos), seguridad pública, educación, sal
con cuidado qué funciones de los servicios se descentralizan. En ambos bién por su costo, sobre todo de personal)
casos, ya se ha dicho, esto sería conveniente hasta el límite de conserva- que ningún servicio.
ción, reparación y mantenimiento de los edificios; más allá, el riesgo es Este comportamiento nos da una pauta
limitar la capacidad de elección de las personas a serias limitaciones a su tración municipal frente a la situación que
y evitar escisiones, cuyo costo, se ha dich
desarrollo.
No es9una actitud paternalista suponer que la sociedad a nivel de de elección de las personas si a ello no se s
comunidad, en este caso de los municipios integrantes que se estudian, lización de manejo regional.
sea incapaz de tomar sus decisiones pero sí que ciertas escalas de los También en este tenor, sólo ciertos
servicios deben decidirse y concentrarse en las competencias estatales y ofrecerían ventajas, si siendo administrad
federales. Esta aseveración parece confirmarse por el hecho de que para municipios cambian a ser administrados ce
ciertos servicios públicos centralizados en el estado los representantes Tales son los casos de agua potable, educaci
de los municipios prefieran que así continúen.Tal es el caso de la elec- en 3 de 16 municipios. En seguridad p
tricidad en que de 6 municipios que afirman estar centralizados, sólo 2 registro civil, 2 de 16 municipios; en recol
preferirían su descentralización; y de carreteras y vías de comunicación calles, alcantarillado y mantenimiento de
y de teléfonos, en que de 2 y 4 sólo uno estimaría convenientemente municipios. Seis municipios supusieron q
ría la administración del servicio.
dicha descentralización. En la administración municipal de los s
De los servicios centralizados en el gobierno municipal convenientes
de descentralizar por su eficacia administrativa, destacan el agua potable la opinión de que mejorarían su eficacia si se
y el alumbrado público con 5 de 16 municipios en cada caso y 20% del te con el gobierno federal lo que implica
total de servicios públicos en el total de los municipios. De una manera estado desconociendo la jurisdicción q
marginal 2 municipios (8%) querrían organismos descentralizados a ni- constitucional.
vel municipal para el manejo de la educación, la salud, la recolección de Los servicios en que de manera agreg
basura, el registro civil y el ministerio público. Si bien en bajo rango trategia de este tipo son obras públicas
(cuadro 6-3) este es un modelo de administración municipal que debe- total de los servicios públicos en el total d
(5 municipios y 10.87% para cada uno);
ría llamar la atención acerca de lo que piensa la sociedad.10
A la inversa, muy pocos municipios sugirieron centralizar la administrativos federales y pozos de riego (3 mun
tración los servicios públicos descentralizados municipalmente para au- en salud y drenaje (2 municipios y 4.3
mentar su eficacia: 5 en ningún caso, 4 en sólo un caso, 5 en dos casos y potable, recolección de basura, apertura d
sólo en 5 municipios se supone que mejoraría la eficacia administrativa si nicipio y 2.17% por servicio respectivam
los comités y patronatos dejan de manejar el agua potable (cuadros 3-3 y vas que en las comunidades tiene el go
4-3, respectivamente). La administración de los servicios públicos por suficientemente alto como para constitui
grupos de la sociedad civil citados en los cuadros de referencia resulta deral y también un elemento centraliz
§°bierno local, limita la liberación de las
conveniente de manejarse descentralizadamente.
De manera semejante, el número de municipios que querían regre- & r upos sociales para su desarrollo a nivel
sar servicios a la administración estatal para un mejor manejo adminiS'
119
118
Modelo de centralización/descentralización de
Las organizaciones privadas y sociales son eficaces en el manejo de para el gobierno estatal, municipal y de orga
aspectos importantes de los servicios públicos. En cinco municipios ha mayor eficiencia, eficacia y
resultado adecuado el manejo del agua potable y la educación (20.83%
en cada caso); en tres (12.50%) el drenaje; en dos (8.33%) el alumbrado Se ha realizado un análisis de regresión a
público,la apertura de calles y los servicios culturales;y en uno (4.16% en rangos entre algunas de las variables (de l
cada caso), el transpórtelas fiestas patrias y patronales y las obras públicas. respecto al total de municipios y a los serv
Los datos empíricos recogidos son significativos para un modelo considerado. Tal método intenta destacar
de políticas de desarrollo municipal, a partir de estrategias de descen- negativas entre los diferentes aspectos de
tralización a la sociedad civil, de aspectos ponderados de acuerdo a la descentralización del manejo eficaz, eficie
capacidad de las organizaciones sociales y privadas para su manejo y cios públicos y confirmar muchas de la
administración y en función de un aumento de participación en los anticipado en la parte descriptiva. Más ad
sistemas democráticos, sin crear las clientelas de partidos políticos y el esta información se han diseñado los m
cabildeo y sin generar la ausencia de responsabilidad del Estado de sus descripción como el análisis, sintetizando
tégica por medio de la teoría de los juego
funciones como sociedad política.
En el mismo sentido son eficientes (como una relación entre medios de todos los comportamientos.
y fines) en agua potable y educación, 4 de 16 municipios y en un En forma positiva se correlacionan co
22.22% del total de servicios públicos. Más adelante, en la parte analí- terminación11 (cuadro 6-3) las variables c
tica y del modelado correlacionaremos los rangos de estos servicios a) En forma simple; (II) servicios públ
públicos para fortalecer nuestra idea de un modelo de administración ción se encontraban descentralizados en
territorial descentralizada. En dos municipios 11.11% son eficientes en (VI) servicios públicos centralizados en
alumbrado público; y un municipio (5.55%) en los servicios públicos nuevos municipios integrantes que ofrec
de drenaje, apertura de calles, servicios culturales, fiestas patrias y patro- si se descentralizaran.
b) En forma múltiple: (VII) servicios p
nales y comités de riego. gobierno municipal de los nuevos munici
Finalmente, el manejo por organizaciones privadas y sociales de los
servicios públicos conduce a una mayor equidad en los casos de los ventajas administrativas (eficacia) si se cen
servicios de agua potable y educación (18.18%) en cuatro municipios; cos administrados descentralizadamente
en apertura de calles (13.04%), tres municipios; alumbrado público los nuevos municipios integrantes que of
(9.09%),dos municipios;y en drenaje,servicios culturales,fiestas patrias vas (eficacia) si son administrados centr
y patronales y comités municipales de riego (5.55%), un municipio. estatal; (IX) servicios públicos administra
A reserva de confirmar en la parte analítica y del modelado la correla- gobierno municipal de los nuevos munici
ción en la eficacia, eficiencia y equidad en el manejo de servicios públicos ventajas administrativas (eficacia) si son ad
por organizaciones privadas y sociales, es evidente si se consultan los Por el gobierno estatal.
cuadros 3-3,4-3 y 5-3, que estas variables están fuertemente asociadas, c) En forma múltiple (XI) servicios p
lo que debiera dejar de generar suspicacias acerca de la capacidad de la resultado adecuado descentralizar a las or
sociedad para su desarrollo y sobre la cual el gobierno ha creado sus ks para una mayor eficacia, con (XII) ser
propios mitos; uno de ellos muy importante para limitar el desarrollo ûe ha resultado adecuado descentraliz
democrático, el de negar la representación y legitimidad a organizaciones Y sociales para mayor eficiencia y (XIII)
sociales intermedias que conocemos como sociedad civil.
121
120
sidad de una organización institucional para
en que ha resultado adecuado descentralizar a las organizaciones priva- inquietudes y afán de cooperación munici
debería impulsarse una organización de go
das y sociales para una mayor equidad.
En forma negativa se correlacionan con un alto coeficiente de deter regional.
terminación las variables correspondientes a: En cuanto a la tensión centralización-de
a) En forma simple: (II) servicios públicos que antes de la integración nistración municipal de los servicios públi
se encontraban descentralizados en los municipios integrantes y (III) servi- municipio es particular a sus experiencias, r
cios públicos que antes de la integración se encontraban centralizados;y, trativa y grado de recorrido en el proceso d
b) En forma simple: (III) servicios públicos que antes de la integra- de municipio. En general, privan sobre la r
ción se encontraban centralizados y (V) servicios públicos centraliza- descentralizar algunos servicios para garanti
dos en el gobierno estatal que ofrecerían ventajas administrativas vidad en la elección para el bienestar, las opi
(eficacia) si se descentralizan al gobierno municipal de los nuevos mu- nada se devuelve. Esto hace necesario el aná
algunas variables de la descentralización y c
nicipios integrantes.
Desde el punto de vista analítico la consideración conjunta de esta za y marginalidad para saber qué se desce
serie de relaciones constituye, para los 16 municipios, un modelo de dejando de lado el lugar común y consecu
administración pública a partir de los conceptos centralización-des- chas órdenes y aspectos (políticos, económi
centralización desde y entre el municipio, el estado, y organizaciones que la descentralización sea buena en sí m
privadas y sociales en función de la eficiencia, eficacia y equidad. El También hay que destacar que si se e
modelo permitiría superar problemas que pudieran generarse por friccio- recomendar una política para evitar una di
nes entre los municipios integrantes y los municipios a los cuales per- nicipal, se propondría atender en términos
tenecían anteriormente como también un modelo para evitar nuevas cios públicos que de manera directa han
escisiones. Desde este último punto de vista es un trabajo de carácter municipios integrantes con los municipios
político y social de desarrollo municipal. necieron; a sus relaciones con el gobierno
Como puede observarse, la descentralización a las organizaciones ción con las organizaciones privadas y soc
privadas y sociales de ciertos aspectos de los servicios públicos no in- de partida la dicotomía centralización-des
cluyen aquéllos que realmente transforman a la sociedad hacia mejores de la eficacia administrativa, la eficiencia ec
niveles de desarrollo. Para ello la política tiene que pasar por un mayor Para el caso de estudio, los cuadros del 1 -
grado de democracia y en términos de relación con la sociedad, conce- mación correspondiente en un intento
der a esta última el voto de confianza para que cada vez y con mayores concluyó con el nuevo estatus de munici
recursos (descentralizados desde el Estado) pueda asumir estas funcio- tulos 5 y 7 se lleva a cabo este trabajo.
nes. La erradicación del paternalismo y la atonía social no podrán lle- En términos de política en situacion
varse a cabo sólo con declaraciones ni siquiera con una actitud estudia es urgente considerar las aspiracio
voluntarista de ambas partes de la relación entre la sociedad y el Estado, cial a partir de los servicios públicos.
sino de un esfuerzo verdadero por construir una sociedad fuerte y La emergencia y proceso de remunic
participativa que forme a la vez un Estado fuerte como sociedad polí- octubre de 1995 es apenas la punta de un
tica capaz de dirigir el esfuerzo del desarrollo. üictos que a nivel local observamos en
Una primera conclusión acerca de la hipótesis tratada es que los plazo. Podrían evitarse y solucionarse por
intereses de separación por autonomía y confluencia regional están este estudio se pretenden aportar algun
presentes en una mayor parte de los nuevos municipios. Surge la nece-

123
122
proponía que el mismo municipio participara
considerando lo que los actores políticos y la sociedad civil esperan del
programas educativos; en que se educara a los a
Estado. y tecnologías del lugar; de actividades product
de la producción agrícola y de ciertos oficios.
6 Un tanto el viejo esquema de pedir en g
Notas con más recursos y equipo determine qué, p
1La región forma parte del área metropolitana de la ciudad de Puebla que en cuánto.
7 ídem.
1990 tenía 7 municipios deTlaxcala (Santa Ana Chiautempan,Tlaxcala, San
Pablo del Monte, Zacatelco, Papalotla de Xicohténcatl, Xicohtzingo, Mazate- 8 ídem.
9 La urgencia de descentralización de la e
cochco de José María Morelos) y 15 de Puebla (Puebla, Atlixco, San Martín
las comunidades parece estar más asociada a l
Texmelucan, San Pedro Cholula,Tepeaca, Huejotzingo, San Andrés Cholula,
Amozoc, Cuautlancingo, Coronango, Ocoyucan,Juan C. Bonilla,Tenancingo, servicios que a la conveniencia de administrarl
municipales.
San Miguel Xoxtla y Cuautinchán). 10 Hemos supuesto en todo el ensayo la
2 Podría esperarse que resueltos los problemas, las nuevas municipalidades
municipales legalmente constituidas en los nu
salvarían sus diferencias con la nueva situación (equilibrio en términos de la
teoría de los juegos) y legitimados en sus aspiraciones políticas, estuvieran los grupos sociales y políticos que impusieron
sociales y políticos que anteriormente detenta
dispuestos a estrategias cooperativas para salvar situaciones en que se han visto
municipal y que sus preferencias políticas son
limitados por ese nuevo estatus. grupo social. Es en este nivel donde se puede
3 Santa ApoloniaTéacalco estaría en disposición de firmar convenios con
el municipio anterior al que pertenecía (Nativítas) para seguir prestando el de democracia participativa donde el Estado
servicio a los familiares y deudos a cambio de que también a ellos se les per- esto es, el Estado como sociedad política.
11 El coeficiente de determinación múlti
mita acceder a los servicios de panteones de Nativitas. La materia del conve-
como los estadísticas de las ecuaciones corresp
nio es, por sí sola, suficiente para señalar la importancia del conflicto.
4 No obstante, no debemos suponer que la descentralización es buena en sí 6-3.
misma. Ciertos servicios públicos deben permanecer centralizados tanto en el
municipio como en el estado y el gobierno federal. Deben descentralizarse, en
todo caso, aquellos servicios cuya escala eficiente de operación coincide con
su cercanía a los usuarios. Centralizar los servicios como los de educación (si
no es reparación y mantenimiento de edificios escolares p.e.) y salud. Aunque
en el caso que se estudia los que generaron fricciones para la separación de los
municipios fueron los de escala macrorregional. En general dada la especialización
de los servicios públicos la descentralización puede generar limitaciones a la
capacidad de elección de las personas. Más cierto es aun cuando se trata de
descentralizar servicios de la escala de empleo, vivienda, nutrición, ingreso y
producción. Sin embargo, la coordinación y cooperación intermunicipal y la
constitución de regiones aun como efectos de la coordinación y cooperación
puedan superar los problemas de escala de los servicios públicos.
3 En el caso de la educación, el municipio de Santa Apolonia Teacalco
124 125
numicipios a los que pertenecieron y localidades que los constituyen
) TV,v, h del 8/VI11/95 al 7/X/95,
.3, Municipios integrantes deTlaxcala
CUADRO 1
Número de decreto* Poblaciones que los constituyen
Municipios a los y fecha de integración
Municipios que pertenecieron
Integrantes Sta. Apolonia Teacalco
198.-8/VI11/95
Nativitas Sta. Cruz Quilehtla y Ayomeyetitla
Sta. Apoloma Teacalco 200.-II/VIII/95
Acuamanala Sn.Juan Huactzmco
Sta. Cruz Quilehtla 201.-I1/VIH/95
Tepeyanco Sta. Catarina Ayometla
San Juan Huactzinco 203.-15/VI1I/95
Zacatelco Sta. Isabel Xiloxoxtla
Sta. Catarina Ayometla 204.-15/VIH/95
Tepeyanco San José Teacalco
Sta. Isabel Xiloxoxtla 205.-18/V1I1/95
Tzompantepec San Francisco Tetlahnocan
San José Teacalco 206.-18/VIII/95
Sta.AnaChiautempan La Magdalena Tlaltelulco
San Francisco Tetlahnocan 207.-19/VII1/95
Sta.AnaClnautempan San Damián Texoloc y colonia Agrícola Luis Echeverría
La Magdalena Tlaltclulco 215.-26/IX/95
Nativitas Emiliano Zapata y colonia Gustavo Díaz Ordaz
San Damián Texoloc 216.-26/IX/95
Terrenate Lázaro Cárdenas
to Emiliano Zapata 217.-26/IX/95
c? Terrenate San Jerónimo Zacualpan
Lázaro Cárdenas 218.-26/1X/95
Tetlatlahuca San LueasTecopilco
San Jerónimo Zacualpan 219.-30/IX/95
Xaltocan Sta. Ana Nopalucan
San Lucas Tecopilco 220.-30/IX/95
Ixtacuixtla San Lorenzo Axocomanitla
Sta. Ana Nopalucan 221.-30/IX/95
Zacatelco Benito Juárez
San Lorenzo Axocomanitla 229.-7/X/95
Sanctorum
Benito Juárez
L
FUENTE: Periódico Oficial del Gobierno del Estado deTlaxcala (9/V11I/95, U/V1II/95,15/VIII/95,18/V11I/95,27/IX/95,2/X/95.9/X/95).
*Decretos del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano deTlaxcala.
CUADRO 2-3. Alternativas de convenios intermunicipales, forma institucional de gobierno territorial

regional y sectorial y tipo de elección por municipio integrante del 8/V1I1/95 al 7/X/95
Disposición a la firma Elección de formas Forma de gobierno Entidad política entre Forma cié la
de convenios de gobierno territo- territorial intermunicipal el estado y el municipio entidad política
intermunicipales rial intermunicipal
SÍ NO SÍ NO
Municipio SÍ NO
X De gestión distrital
Sta. Apolonia Teacalco X X
X X
Sta. Cruz Quilehtla X
X X
San Juan Huactzinco X
Por contrato X De naturaleza económica
Sta. Catarina Ayometla X X
Por concesiones de servicios públicos X Regional
Sta. Isabel Xioloxoxtla X X
Órgano auxiliar para coordinar el X Asesoría e intercambios
San José Teacalco X X
sistema estatal
Órgano que garantice el bienestar común X Económica
San Francisco Tetlahnocan X X
X X
La Magdalena Tlaltelulco X
Organismo que brinde apoyo necesario. X Político-administrativas
San Damián Texoloc X X
X X
Emiliano Zapata X
Unión intermunicipal X Regional
Lázaro Cárdenas X X
X Cabildo a nivel regional
San Jerónimo Zacualpan X X
Convenios X Territorial
San LueasTecopilco X X
X x No contestó
Santa Ana Nopalucan X
X X
San Lorenzo Axocomanitla X
Interinstitucional X Regional
Benito Juárez X X
8 8 11 5
14 2
FUENTE: Investigación directa.
5 en relación a las estrategias
Transporte Educación Salud

Seguridad Pública
Se Vialidad
Agua Potable
SERVICIOS PÚBLICOS*
ESTRATEGIAS
I.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes
firmarían convenios con los municipios limítrofes y
aspectos relevantes de los mismos servicios.**
ll.-Servkios Públicos que antes de la integración se
encontraban descentralizados en los municipios inte- 14
grantes.
Ul.-Servicios Públicos que antes de la integración se
encontraban centralizados.
IV.-Servicios Públicos que en los municipios integran-
tes se encuentran centralizados en el gobierno estatal.
V.-Sc-rvicios Públicos centralizados en el gobierno es-
tatal que ofrecerían ventajas administrativas (eficacia)
si se descentralizan al gobierno municipal de los nue-
vos municipios integrantes.
Vl.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno
municipal de los nuevos municipios integrantes que
ofrecían ventajas administrativas (eficacia) si se des-
centralizan.
Vil.-Servidos Públicos descentralizados en el gobierno
ofrecerían ventajas administrativas (eficacia) s, se cen-
tralizan.
CUADRO 3-3 (continuación). Número de Municipios Integrantes del 8/VIII/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
de centralización-descentralización de los servicios públicos municipales
Seguridad Pública Vialidad Transporte Educación Salud

Agua Potable
VIH.-Servicios Públicos administrados descentralizada-
mente por el gobierno municipal de los nuevos munici-
pios integrantes que ofrecerían ventajas administrativas
(eficacia) si son administrados centralizadamente por
el gobierno estatal.
IX.-Servicios Públicos administrados centralizadamente
por el gobierno municipal de los nuevos municipios
integrantes que ofrecerían ventajas administrativas (efi- 3
cacia) si son administrados centralizadamente por el
gobierno estatal.
X.-Servicios Públicos y Funciones en que deberían ce-
lebrarse convenios directamente con el gobierno fede-
ral para una mayor eficacia.
XI.-Servicios Públicos y Funciones en que ha resulta-
do adecuado descentralizar a las organizaciones priva-
das y sociales para una mayor eficacia.
XII.-Servicios Públicos y Funciones en que ha resul-
tado adecuado descentralizar a las organizaciones pri-
vadas y sociales para una mayor eficiencia.
XIII.-Servicios Públicos y Funciones de los Servicios
Públicos que ba resultado adecuado descentralizar a
las organizaciones privadas y sociales para una mayor
equidad.
i al 7/X/95 en relación a las estrategias
CUADRO 3-3 (con.nuac.6n). Número de acios públicos municipales
decentralizacion-descent
Recolección de Basura Apertura de Calles
Alumbrado Público Drenaje
ESTRATEGIAS
I.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes
U -Servicios Públicos que antes de la integración se
encontraban descentralizados en los municipios inte-
grantes.
IH.-Servicios Públicos que antes de la integración se
V.-Serv,c,os Públicos centralizados en el gobierno es-
tatal que ofrecerían ventajas administrativas (encada)
VI.-Serv,c,os Públicos centralizados en el gobierno
centralizan.
Vil.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
ofrecerían ventajas administrativas (eficacia) si se cen-
tralizan.
CUADRO 3-3 (continuación). Número de Municipios Integrantes del 8/V11I/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
de centraíización-descentralización de los servicios públicos municipales
VIII.-Servicios Públicos administrados descentralizada- Alumbrado Público Drenaje Recolección de Basura Apertura de Calles
integrantes que ofrecerían ventajas administrativas (efi-
gobierno estatal.
Públicos que ha resultado adecuado descentralizar a
equidad.
9S al 7/X/95 m relación a las estrategias
de centl
Cobro de impuesto Predial Ucencias Municipales Servicios Culturales
Registro Civil
ESTRATEGIAS
I -Servicios Públicos en que los municipios integrantes
aspectos relevantes de los mismos serv,cios.**
II -Servíaos Públicos que antes de la integración se
encontraban descentralizados en los municipios mte-
UL-Servicios Públicos que antes de la integración se

V.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno es-
s, se descentralizan al gobierno municipal de los nue-
VlT-Servkios Públicos descentralizados en el gobierno

Registro Civil Cobro de Impuesto Predial Licencias Municipales Servicios Culturales

VIII.-Servicios Públicos administrados descentralizada-
gobierno estatal.
XlII-Servicios Públicos y Funciones de los Servicios
equidad.
;
7/X/ l B en relación a las estrategias
Pozos de Riego
Obras Públicas Servicios
SERVICIOS PÚBLICOS* Alcantanllado Fiestas Patrias y Patronales Administrativos
Federales
ESTRATEGIAS
1 Servicios Públicos en que los municipios integrantes
firmarían convemos con los municipios limítrofes y
aspectos relevantes de los mismos servidos*
H -Servicios Públicos que antes de la integración se
encontraban descentralizados en los municipios mte- 1
uT.-Servicios Públicos que antes de la integración se

U) IV-Serv,c.os Públicos que en los municipios integran-
4-
V. Servicios Públicos centralizados en el gobierno es-
,f,l que ofrecerían ventajas administrativas (eficac,.)
se descentralizan al gobierno municipal de los nuc-
os municipios integrantes.
VI -Servicios Públicos centralizados en el gobierno
numcipal de los nuevos municipios integrantes que
frecían ventajas administrativas (eficacia) s, se des-
centralizan.
Vil -Servidos Públicos descentralizados en el gobierno
Alcantarillado Fiestas Patrias y Patronales Obras Públicas Servicios Pozos de Riego

Administrativos
Federales
pios integrantes que ofrecerían ventajas administrativas 1
(eficacia) si son administrados centranzadamente por
gobierno estatal.
equidad.
3-3 (conunu^n). Número de Mundos Arantes de, 8/VH./95 a, 7/X/95 en re.ac.6n a las estrategas
CUADRO
de centrafcación-descentrdiz^
Comunicaciones
r M^steno P.bUco Apoyos , Subcos Mejórente Agenta,
TRATEGIAS
Servicios Públicos en que los municipios integrantes
narían convenios con los municipios limítrofes y
.ectos relevantes de los mismos servicios.**
-Servicios Públicos que antes de la integración se
:ontraban descentralizados en los municipios inte-
.-Servicios Públicos que antes de la integración se

contraban centralizados.
V-Servicios Públicos que en los municipios mtegran-
s se encuentran centralizados en el gobierno estatal.
-Servicios Públicos centralizados en el gobierno es-
tal que ofrecerían ventajas administrativas (eficacia)
se descentralizan al gobierno municipal de los nuc-
1.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno
lumcipal de los nuevos municipios integrantes que
frecían ventajas administrativas (eficacia) si se des-
e nt ral izan.
VII.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
mmicipal de los nuevos municipios integrantes que
tralizan.
SERVICIOS PÚBLICOS* Ministerio Público Apoyos y Subsidios Mejoramiento Ambienta! Comunicaciones

gobierno estatal.
lebrarse convenios (directamente con el gobierno fede-
equidad.
CUADRO 3-3 (continuación). Número de Municip.os Integrantes del 8/VI.I/95 al 7/X/95 en relaaón a la:
SERVICIOS PÚBLICOS* Comités Municipales
ESTRATEGIAS
l.-Scrvicios Públicos en que los municipios integrantes
II.-Servicios Públicos que antes de la. integración se
grantes.
III.-Servicios Públicos que antes de la integración se
VI.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno
centralizan.
tralizan. ___^
de centralización-descentralizado!! de los servicios públicos municipales
Comités Municipales Carreteras y Vías de Comunicación Teléfonos

(eficacia) si son administrados cemralizadamente por
gobierno estatal.
equidad.
. .
CUADRO
SERVICIOS PÚBLICOS
VH.-Servicios Públic:os descentrali
municipal de los nueve
ofrecerían ventajas adr
tralizan.
VHI.-Servicios Public
mente por el gobierne
píos integrantes que c
(eficacia) si son adimr
IX.-Servioos Públicc
por el gobierno mun
integrantes que oíreo
cacia) si son administ
gobierno estatal.
X.-Servicios Público
:brarse convenios di
ral para una mayor e1
Xl.-Servicios Public
do adecuado deseen
das y sociales para ui
Xll.-Servicios Públi
tado adecuado desc<
vadas y sociales para
XIII .-Servicios Públi.
Públicos que ha res
VAS organizaciones
equidad.
CUADRO 3-3 (conclusión). Número de Municipios Integrantes del 8/VIII/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
FUENTE: Investigación directa
*Alunlbrado Público. Incluye: electricidad

Apertura de Calles. Incluye: remodelación y restauración, bacheo, mantenimiento de calles, pavimentación, guarniciones y banquetas
Cobro de Impuesto Predial. Incluye: cobro de impuestos, impuestos y derechos
Obras Públicas. Incluye: panteones, mercados, unidades deportivas, rastros
Servicios Administrativos Federales. Incluye: D1F, CONASUPO. INFON AVIT, 1MSS, reclutamiento y servicio militar, multas federales y fiscales
Pozos de Kiego. Incluye: riego agrícola, asistencia técnica, regularización de terrenos y predios, maquinaria agrícola, mantenimiento de equipo de bombeo de agua potable,
infraestructura
Ministerio Público. Incluye: asesoría en servicios jurídicos-administrativos, juez local, administración de justicia, asesoría administrativa, asesoría laboral
Comunicaciones. Incluye: correos y agencias de correos
Comités Municipales. Incluye: comités y autoridades ejidales
Carreteras y Vías de Comunicación. Incluye: puentes, caminos rurales, puentes federales, prestaciones de infraestructura, ampliación de carreteras
Teléfonos. Incluye: red telefónica y caseta telefónica
**Kecursos, expedientes técnicos, reglamentación, eficacia, buen servicio, prevención y control, coordinación mtermunicipal, intereses comunales, respeto mutuo, coordinación,
aplicación de reglamentos, mejoramiento de programas, prevención de actividades ilícitas, reciprocidad y servicio mancomunado, mejoramiento de la capacidad administrativa
y de infraestructura, cooperación en la seguridad pública, intercambio cultural, reciprocidad en servicios de panteones, accesibilidad y cooperación en el uso de redes de agua
potable, mantenimiento de calles y vías de comunicación, mantenimiento de pozos, determinación de límites territoriales, coordinación policiaca, coordinación para
el tratamiento de basura y contaminantes, respeto a la autonomía municipal.
.
CUADRO 4-3 Porcentajes de Municipios ínteres de, 8/VI../95 al 7/X/95 en relación a las estr
' de centrLc.on-descentralizac.6n de los servicios públicos municipales.
Agua Potable Segundad Pública

SERVICIOS PÚBLICOS
ESTRATEGIAS
l.-Servic.os Públicos en que los municipios integrantes
aspectos relevantes de los mismos servicios.
ll.-Servicios Públicos que antes de la integración se
grantes.
Hl.-Scrvicios Públicos que antes de la integración se
centralizan.
VIL-Scrvicios Públicos descentralizados en el gobierno
tralizan.
CUADRO 4-3 (continuación). Porcentajes de Municipios Integrantes del 8/VIU/'J5 al 7/X/95 en relación a las estrategias
de centralización-descentralizadón de los servicios públicos municipales

pios integrantes que ofrecerían ventajas administrativas 12.12 12.12
integrantes que ofrecerían ventajas administrativas (efi- 10.71 7.14
gobierno estatal.
lebrarse convenios directamente con el gobierno fede- 2.17 6.52 6.52 8.7
do adecuado descentralizar a las organizaciones priva- 20. 83 4.16 2íi. 83
Públicos que ha resultado adecuado descentralizar a 18.18
equidad.
, (co, uaaón, Porcentajes d. Mundos .ntegrantes de, 8/VU./95 ,1 7/X/95 en relación a h, estrías
CUADRO 4
de lIZLdescentraUzación de los servicios púbhcos municipales
SERVICIOS PÚBLICOS
STRATEG1AS
ll.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes
7.27
bspectos relevantes de los mismos servicios.
lUServicios Públicos que antes de la integración se
7.84
Lcontraban descentralizados en los municipios inte-
grantes.
FlI.-Servicios Públicos que antes de la integración se
4.92
Encontraban centralizados.
W.-Servicios Públicos que en los municipios integran-
4- tes se encuentran centralizados en el gobierno estatal. 20.93
4-
atal que ofrecerían ventajas administrativas (eficacia) 32
L Se descentralizan al gobierno municipal de los nue-
/I.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno
umcipal de los nuevos municipios integrantes que
Lecían ventajas administrativas (eficacia) si se des-
Icentralizan.
/U.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
6.67
alizan.
CUADRO 4-3 (continuación). Porcentajes de Municipios Integrantes del 8/VIII/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
de centralización-descentralización de los servicios públicos municipales.
Salud Alumbrado Públií Drenaje Recolección de Basura

pios integrantes que ofrecerían ventajas administrativas 12.12 12.12
4- cacia) si son administrados centralizadamente por el
m gobierno estatal.
lebrarse convenios directamente con el gobierno fede- 4.35 10.H7 4.35 2.17
do adecuado descentralizar a las organizaciones priva- 8.33 12.5
tado adecuado descentralizar a las organizaciones pri- 5.55
Públicos que ha resultado adecuado descentralizar a 9.09 4.54
equidad.
_
.
')5 al 7/X/95 en relación a las estrategia
Registro Civil Cobro de Unpuesto Predial Licencias Municipales

SERVICIOS PÚBLICOS
ESTRATEGIAS
.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes
3.64
irmarían convenios con los municipios limítrofes y
1.96
1 -Servicios Públicos que antes de la integración se 7.84 5.88
3.28
lll.-Servicios Públicos que antes de la integración se
11.48
3.28
tes se encuentran centralizados en el gobierno estatal. 6.98
centralizan.
3.33
VIL-Serv,c,os Públicos descentralizados en el gobierno 10
6.67
ofrecerían ventajas administrativas (eficacia) s, se ce,.-
tr;iUz;\n.
CUADRO 4-3 (continuación). Porcentajes de Municipios Integrantes de] 8/VIII/95 al 7/X/9.T en relación a las estrategias
de centralización-dcscentralización de los servicios públicos municipales.
Apertura de Calles Registro Civil Cobro de Impuesto Predial Licencias Municipale

pios integrantes que ofrecerían ventajas administrativas 3.03
c¡ gobierno estatal.
gobierno estatal.
lebrarse convenios directamente con el gobierno fede- 2.17
XI.-Servicios Públicos y Punciones en que ha resulta-
do adecuado descentralizar a las organizaciones priva- 8.33
equidad.
.
,5 a l 7/X/95 en relación a las estrategias
Obras Públicas
Servicios Cultúrale
SERVICIOS PÚBLICOS
ESTRATEGIAS
3.64
I -Servicios Públicos en que los municipios integrantes
armarían convenios con los municipios limítrofes y
II -Servicios Públicos que antes de la integración se 1.96
1.96
grantes.
4.92
Hl.-Servicios Públicos que antes de la integración se
4.92
4.65
V-Servtóos Públicos centralizados en el gobierno es-
si se descentralizan al gobierno mumcipal de los nue-
VI.-Servic.os Públicos centralizados en el gobierno
centralizan.
6.67
tralizan.
CUADRO 4-3 (continuación). Porcentajes de Municipios Integrantes del S/VIII/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
Servicios Culturales Alcantarillado Fiestas Patrias y Patronales Obras Públicas

pios integrantes que ofrecerían ventajas administrativas 3.03
integrantes que ofrecerían ventajas administrativas (efi- 3.57
gobierno estatal.
lebrarse convenios directamente con el gobierno fede- 15.22
do adecuado descentralizar a las organizaciones priva- 8.33 4.16 4.16

Públicos que ha resultado adecuado descentralizar a 4.54 4.54
equidad.
....... ,
5 al 7/X/y5 en relación a las estrategias
— .....
SERVICIOS PÚBLICOS Servicios Adm
nistcrio Público Apoyos y Subsidios
Federal
ESTRATEGIAS
I.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes 3.64 3.64
Il.-Servicios Públicos que antes de la integración se
encontraban descentralizados en los municipios inte- 3.92
grantes.
111.-Servicios Públicos que antes de la integración se 4.92 3.28
3.28
3.28
IV.-Servicios Públicos que en los municipios integran- 4.65
centralizan.
VlI.-Semcios Públicos descentralizados en el gobierno 3.33
tralizan.
Servicios Administrativos Pozos de Riego Ministerio Público Apoyos y Subsidios

Federales
(eficacia) si son administrados centralizadamente por 6.06
gobierno estatal.
ral para una mayor eficacia. 6.52 6.52
Públicos que lia resultado adecuado descentralizar a
equidad.
. . -
.
;n relación a las estrategias
CUADRO 4-3 (continuación). Porcentajes de Municipios Integrantes del 8/VI1I/95 al 7/X/95
de centralización-descentralizado,! de los servicios públicos municipal,
Comunicaciones Comités Municipales C arreteras y Vías

SERVICIOS PÚBLICOS Mejoramiento Ambiental
de Comunicación
ESTRATEGIAS
..-Servicios Públicos en que los municipios integrantes 5.45
7.27 3.64
mmrían convemos con los municipios limítrofes y
ispectos relevantes de los mismos servicios.
I.-Servicios Públicos que antes de la integración se 3.92
;rantes.
11.-Servicios Públicos que antes de la integración se
3.2K
IV.-Servicios Públicos que en los municipios integran- 4.65
2.33
Vl.-Scrvicios Públicos centralizados en el gobierno
centralizan.
VlI.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
ilizan.
CUADRO 4-3 (continuación). Porcentajes de Municipios Integrantes del 8/VI11/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
Mejoramiento Ambiental Comunicaciones Comités Municipales Carreteras y Vías

VIII,-Servicios Públicos administrados descentralizada-
IX.-Servicios Públicos administrados centralizadamente 3.57
gobierno estatal. 4.35 4.35
das y sociales para una mayor eficacia. 5.55
XI11.-Servicios Públicos y Funciones de los Servicios
equidad.
- -
estrategos
TOTAL
ESTRATEGIAS
I. -Servicios Públicos en que los municipios integrantes ..
firmarían convenios con los municipios Hmítrotes y ' •"

II. -Servicios Públicos que antes de la integración se .(

grantes.
I I I . -Servicios Públicos que antes de la integración se
IV-Scrvicios Públicos que en los municipios integran-
V. -Servicios Públicos centralizados en el gobierno c-s- ,,,
tatal que ofrecerían ventajas administrativas (eficacia) :

VI. -Servicios Públicos centralizados en el gobierno
centralizan.
VH.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno 3(]

otrecerian ventajas administrativas (eficacia) si se cen-
tralizan.
Teléfonos Ninguno No hay (no existe) TOTAL

pios integrantes que ofrecerían ventajas administrativas 12.12 33
integrantes que ofrecerían ventajas administrativas (efi- 21.43 28
gobierno estatal.
lebrarse convenios directamente con el gobierno fede- 4.35 46

do adecuado descentralizar a las organizaciones priva- 24
tado adecuado descentralizar a las organizaciones pri- 18
Públicos que ha resultado adecuado descentralizar a 4.54 18.18 22
equidad.
FUENTH: Con datos del cuadro 3-3.
,-
SERVICIOS PÚBLICOS Educación Salud
Vial
Agua Potable
ESTRATEGIAS
I.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes y.»
firmarían convenios con los municipios limítrofes y 5°

I!.-Servicios Públicos que antes de la integración se T1
2°
grantes.
111.-Servicios Públicos que antes de la integración se 4° 4°
LT1 IV.-Servicios Públicos que en los municipios integran- 1° 2°
O-
V.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno es- 4° 1° 2°
Vl.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno 3° 3°
centralizan.
Vll.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno 3° 4°
tralizan.
CUADRO 5-3 (continuación). Rangos de Municipios Integrantes del Estado deTlaxcala del 8/VIII/y5 al 7/X/95 en relación a las estrategias
Agua Potable Seguridad Pública Vialidad Transporte Educación Salud

mente por el gobierno municipal do los nuevos munici-
gobierno estatal.
6°
equidad. ,^__^___
"lÍKÑyicíbs PÚBLICOS ecolección de Basura Apertura de Calles Registro Civil
ESTRATEGIAS
1.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes

• -nios con los municipios limítrofes y
ll.-Servicios Públicos que antes de la integración se 5°
grantes.
Ill.-Servicios Públicos que antes de la integración se
3°
tes se encuentran centralizados en el gobierno estatal. 3°
tatal qtie ofrecerían ventajas administrativas (eficacia) 3°
centralizan.
VlI.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
tralizan.
CUADRO 5-3 (continuación). Rangos de Municipios Integrantes del Estado deTlaxcala del 8/VIII/95 al 7/X/95 en relación ; istrategias
Alumbrado Público Drenaje Recolección de Basura Apertura de Ca Registro Civil
Vil!.-Servicios Públicos administrados descentralizada-

integrantes que ofrecerían ventajas administrativas (efi- 3Ü
gobierno estatal.
X.-Servicios Públicos y Funciones en c¡ue deberían ce-
XII.-Servicios Públicos y Funciones en que lia resul-
equidad.
SERVICIOS PÚBLICOS
Alcantarillado
STRATEGIAS Licencias Municipales Scrv.cios Culturales
Cobro de Impuesto
-Servicios Públicos en que los municipios integrantes
marían convenios con los municipios limítrofes y
pectos relevantes de los mismos servicios.
.-Servicios Públicos que antes de la integración se
icontraban descentralizados en los municipios inte-
•antes.
I.-Servicios Públicos que antes de la integración se
ncontraban centralizados.
V.-Servicios Públicos que en los municipios intégran-
os se encuentran centralizados en el gobierno estatal.
atal que ofrecerían ventajas administrativas (eficacia)
, se descentralizan al gobierno municipal de los nue-
numcipal de los nuevos municipios integrantes que
ofrecían ventajas administrativas (eficacia) s, se des-
centralizan.
tralizan. __
CUADRO 5-3 (continuación). Rangos de Municipios Integrantes del Estado deTlaxcala del 8/VIII/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
de centrahzación-descentrahzacion de los servicios públicos municipales
Licencias Municipales Servicios Culturales Alcantarillado

gobierno estatal.
equidad.
;
CUADRO 5-?
SERVICIOS PÚBLICOS Fiestas Patrias

ESTRATEGIAS y Patronales
[.-Servicios Públicos en que los municipios integrantes

11.-Servicios Públicos que antes de la integración se
granees.
ÍII.-Servicios Públicos que antes de la integración se
Vl.-ServiCios Públicos centralizados en el gobierno
i ,;c*i-.iM\7'is i,tiu
otrecian ventajas administrativas (eficacia^
i a , si se des-
centralizan.
VII.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
tralizan.
CUADRO 5-3 (continuación). Rangos de Municipios Integrantes del Estado deTlaxcala del 8/VIH/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
de centralización-descentralizaeión de los servicios públicos municipales
Fiestas Patrias Obras Públicas Servicios Administrativos Pozos de Riego

v Patronales Federales
(eficacia) si son administrados centraÜzadamente por
idn -aleada - P( el
gobierno estatal.
equidad.
•5 en relación a las estrategias
CUADRO 5-3 (continuac
Mejoramiento Comunicaciones
SERVICIOS PÚBLICOS Apoyos y Subsidios
Ministerio Público
Ambiental
ESTRATEGIAS
I. -Servicios Públicos en que los municipios integrantes

II. -Servicios Públicos que antes de la integración se
rantes.
1. -Servicios Públicos que antes de la integración se 5°
icontraban centralizados.
V.-Servicios Públicos que en los municipios integran-
s se encuentran centralizados en el gobierno estatal.
.-Servicios Públicos centralizados en el gobierno es-
tal que ofrecerían ventajas administrativas (eficacia)
se descentralizan al gobierno municipal de los nue-
VI. -Servicios Públicos centralizados en el gobierno
mimcipal de los nuevos municipios integrantes que
centralizan.
Vll.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
unicipal de los nuevos municipios integrantes que
tralizan. ___ . -- . ---
Ministerio Público Mejoramiento

Ambiental
(eficacia) si son administrados centrali?adamente por
gobierno estatal.
das y sociales para una mayor eticacia.
equidad.
del 8/VIU/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
SERVICIOS PÚBLICOS
ESTRATEGIAS
I.-Scrvicios Públicos en que los municipios integrantes

firmarían convemos con los municipios limítrofes y
H.-Scrvicios Públicos que antes de la integración se
encontraban descentralizados en los i \.
lll.-Servicios Públicos que antes de la integración se

centralizan.
Vll.-Servicios Públicos descentralizados en el gobierno
frecerían ventajas administrativas (eficacia) si se cen-
tralizan.
CUADRO 5-3 (conclusión). Rangos de Municipios Integrantes del Estado dcTlaxcala del 8/VIII/95 al 7/X/95 en relación a las estrategias
de centralización-dcscentralización de los servicios públicos municipales
Comités Municipales Carreteras y Vías Teléfonos Ninguno No hay (no existen) TOTAL
VIH.-Servicios Públicos administrados descentralizada- de Comunicación
gobierno estatal.
tado adecuado descentralizar a las organizaciones pri- 4"
vadas y sociales para una mayor eficiencia. 2"
Públicos que ha resultado adecuado descentralizar a 4°
equidad.
FUEN 11: Con datos del cuadro 3-3.

Capítulo 4
Autonomía y servicios público

constitución municipal en
Autonomía,federalismo y reconstr
La autonomía es, a través de la federación

democrática, una reivindicación y control
poder económico y la construcción desde
formada por intereses, cultura y valores, dej
formarse en economía y la economía
desintegradora de la globalización económi
moderno.
Para evitarlo debe considerarse legíti
intereses particulares pero también con la
za de reacción nostálgica y réplica comun
En este sentido, la lucha de los pueblos
indios, ambas legítimas, podrían construirs
mediata de los intereses, sin el tutelaje que
no— el Estado central usado y la noció
existencia de los intereses particulares qu
La autonomía implica reconocimiento
alcanzarlos; autogobernarse sobre el aparat
crático de los estados con la estructura pira
soberanía y que Nietzsche llamó los mons
La idea federal hacia la autonomía est
parte del mundo aquella orientación que
política occidental, que nos incluye y a ve
lidades como son nuestras etnias,y a la vez
169
168
tos de éstas. La idea federal "consiste en reconocerla personalidad de las calidad, es ahora la base de la postmo
diversas regiones (...) con una autonomía convergente (...) El federalismo las diferencias.
es autonomía en los sistemas que se integran de manera conflictual. El Es un hecho observable que la glob
federalismo combina solidaridad y competición. No es un jardín de tancia de la comunidad, que en la nego
niños donde jugamos todos en una felicidad perfecta".2 En general la mundo que supera las estrecheces de
autonomía territorial y regional que se ha logrado, cualquier que sea el oportunidad de la autonomía que sust
grado de ella, ha sido resultado de luchas.3 incluso es una afinación y sofisticación
Es un mito la idea de un Estado concentrador y centralizado!- de mo para imponer su homogeneidad ec
decisiones que reparte recursos y lo hace racionalmente. Este modelo aparentemente contradictorios se gener
no funciona más, no corresponde a la cultura de las personas y no tiene cia con que se proveen las comunid
sentido; es cuando menos, el Estado del despilfarróla meficiencia y la liberalismos5 que les han permitido, co
improductividad. Pero tampoco es ni puede ser un problema que pue- niveles de bienestar.
da ser reducido por la globalidad del mercado capitalista a la pulveriza- Es en este contexto que en México,
ción económica del mercado. No es lo que el reaganismo (dudosamente mente en Chiapas un movimiento que se
Reagan) contestó a la pregunta del problema de la economía, respon- das aisladas y poco articuladas en una c
diendo que:"el Estado es el problema". La respuesta para Cassian,"es la autonomía, hasta constituir de facto mun
de un federalismo combinado que reconozca la capacidad de y someter al Estado nacional a negociacio
autogobierno y autodeterminación de cada región y proporcione la constitucional que aun limitadas y contra
capacidad de intercambio".4 Los bloques económicos, forma de la originales, se encuentran en debate en
globalidad financiera y económica como el TLC, pondrán a prueba la En el estado deTlaxcala sucedió un
existencia del Estado moderno, tanto el que en las naciones desarrolla- a octubre de 1995, se constituyeron 16
das se ha completado, como el Estado formal y un tanto ausente como existentes. Vale decir que la normativida
el de México. Su salvación, está paradójicamente, en las autonomías al tamaño de los nuevos municipios fue
territoriales que combate. la población, que en este caso reivindicó
La única manera posible hacia la modernidad y postmodernidad comunidad en sentido restringido, pues
para los países subdesarrollados es por ahora la autonomía. Sobre la cipios tienen dos localidades e incluso
soberanía que preconizó la homogeneidad de la modernidad, la autode núcleos de población urbana, por lo
nomía permite las heterogeneidades y heteronomías; frente al tiempo por calles y bloques de la cabecera mun
racional que privilegió la modernidad, la autonomía sostiene una También como en el caso del EZLN
temporalización del espacio. En la autonomía puede enfatizarse sobre autonomía en México en los últimos añ
el espacio, que a pesar de parecer diluirse en el tiempo, en la autonomía políticos de la creación, con fuerte op
adquiere más importancia para articularse al capitalismo tardío de la Veracruz en 1988 y 2001; la emergenci
postmodernidad. Es desde la territorialidad que puede construirse esa de México y Puebla en 1999; los movimi
epistemología de la geografía cognitiva para insertarse y estar en el y Guerrero; y la inquietud enTlaxcala e
espacio con los otros que son diferentes. ciertas localidades para constituirse en n
En la globalidad, la soberanía ha abierto espacios a la autonomía $' EnTlaxcala en 1995, se presentó un
a partir de la comunidad, ésta entendida como territorialidad con municipios mostró tintes violentos, res
todas sus implicaciones políticas; el municipio, la comunidad, la lo- al reconocerles estatus de integración a
170 171
ción por detener la autonomía, la globalizació
constitucional. Pero para la población de esos municipios fue un movi-
al interior de los territorios, impondrán una
miento de emergencia y, de acuerdo a su imaginario social, dirigido
cio; esto es, al imponerse el tiempo del c
hacia formas claramente de autonomía municipal, en donde se reivindi-
trasnacional y de un modernismo tardío o po
can sus derechos a elegir las formas de justicia y gobernabilidad, como
hasta los últimos rincones del planeta, se imp
nuevas relaciones de la comunidad con el Estado, en cuanto a las decisio-
las relaciones. Sus riesgos y oportunidades de
nes sobre recursos fiscales y su-disponibilidad en servicios públicos y
un capítulo cerrado y las estrategias, tácticas
obras,formas de organización económica y social, costumbres y religión
se construyan y utilicen estarán en función
y pertenencia a partidos políticos. socio históricas y de las coyunturas que pue
Se ha mencionado que aun sin la intensidad de Chiapas también en
liberarse de los intereses de las élites "naciona
Tlaxcala, para alcanzar esa autonomía relativa de la que ahora gozan los
nuevos municipios, tuvieron que desplegarse estrategias de resistencia la lógica de la globalización.
Arturo Escobar relaciona autonomía y d
para la construcción de posiciones de poder y rebeldía para alcanzar sus
fines. Aun los nuevos municipios transitan con todas las dificultades
La lucha sobre representaciones y por la afir
que imponen la disminución de la capacidad de elección de bienes y
a cabo en conjunto con la lucha contra la ex
servicios para el bienestar por los problemas de escala, rango y umbral
las condiciones de las políticas económicas,
de los servicios públicos, pero en su imaginario social tienen la perspec-
y globales. Los regímenes capitalistas destru
tiva de construir las nuevas instituciones regionales, que les permitan
ción social de formas valiosas de identidad;
compensar bajo mejores condiciones de libertad y democracia el someti-
turales existentes, los proyectos de desarrollo d
miento a las viejas estructuras del centralismo. ¿Qué tanto puede la
población de estos municipios alcanzar sus metas en términos de sus para la afirmación cultural.6
aspiraciones y propuestas? Es difícil de prever, sin embargo, es innegable
La autonomía es tanto una estrategia de pue
que esas comunidades han dado un paso reconocido por el Estado, de
religiones, clases y grupos sociales como co
una situación a otra en que se cumplieron sus primeras expectativas.
de un cambio histórico, social, político y
En Tlaxcala, al contrario de Chiapas, un elemento que estuvo tanto
ción que organiza al espacio geográfico de
de facto como conscientemente fuera de esta discusión, fue la proble-
construcción de una nueva geopolítica y g
matización indígena, aunque en ambos casos se planteó la problemati-
En ello se da la coyuntura para reivindicar
zación del espacio y la territorialidad. la diferencia, y se oponen los intereses de l
Tlaxcala desde lo territorial y Chiapas desde la territorialidad indíge-
ciación del capitalismo moderno. Como pu
na, construyen en México la autonomía, sin embargo, en ambos casos se
más allá de lo que sucede en muchos otros
recuperan distintos territorios, en un caso como en otro, territorialidades
el mantenimiento del Estado centralizado
histórico-políticas para enfrentar la globalidad y las formas penetrantes
injusticia de la ética y política dictadas por el
del capitalismo tardío. La autonomía no sólo implica etnicidad sino como
o el reconocimiento pluricultural de los
en este caso territorialidad y en otros un conjunto de reivindicaciones
creatividad y el desarrollo y aquello que c
que incluyen aspectosfiscales,políticos, económicos. No obstante en to-
de la forma suprema de indiferencia que e
dos ellos un elemento común es el territorio y su base social, la comuni-
dad y localidad. Es una parte del territorio que sin sustraerse a la soberanía, millones en la pobreza y el desamparo.
le impone límites para el ejercicio de la libertad.

A pesar de los esfuerzos del gobierno y más todavía del Estado-na-
173
172
Respecto a esos hechos nacionalitarios, se n
A partir de ahora, el imperialismo colonial comienza a ser presentado,
las visiones reduccionistas (...) No señalaría
ante todo, como operación herradora de la identidad de las 'naciones'
aquí importa no es la función de una comun
dominadas. Se trata de sobrepasar el análisis puramente económico de
consensos opresores, sino el uso de procesos
los efectos del imperialismo: desde Asia, África y América Latina se escu-
espacios de libertad, deseo y creación, facilit
chan las voces de los que pretenden que la alineación colonial no se
nacionalitana (Guttan, 1984:47).9
reduciría a una alineación económica (...) Occidente destruye las cultu-
ras tradicionales, impone sus propios modelos culturales y estorba
Y concluirá:
globalmente el acceso a la "cultura" (...) Todo ello tendría una función
objetiva esencial: interiorizar en el colonizado (dominado) el sentimien-
El estado nación, sin lugar a dudas, es el intento
to de su inferioridad, para que así, vencido, devenga real, y por tanto
destruir lo mis profundo, a saber los marcos men
identificado como causa de un retraso indispensable, denominado sub-
des civiles que formaban el Estado absoluto eri
desarrollo (Menmi, 1957). periodo que transcurre hasta la Revolución va
El proceso se intensifica hasta el punto de desdoblarse en racismo (...)
material de la sociedad "una e indivisible" que p
En cambio, la liberación (nacional) es afirmación de una identidad recupe-
construye una inmensa maquinaria administrati
rada, que a menudo se trata de volver a encontrar, de imaginar, hasta de
la periferias recientemente conquistadas, es deci
inventar e incluso imponer.' cionalizados funcionando de manera permanente
legítimo de la fuerza, que controla el territorio
En este sentido Foucault vería una confirmación de la necesidad de
construcción de estrategias y como estructura de estos de discursos
Autonomía y movimientos indígenas: una e
de verdad, de saber y de poder. Esto es, ir más allá del nivel ideológico
del discurso situado a la autodeterminación y autonomía de manera
En el caso de México y de la emergencia de
sociohistórica. ción de derechos indígenas, Castellanos Guerre
Una pregunta parecería importante: ¿de qué tipo de derechos se
drán que:
deriva la autonomía? O ¿por qué ser autónomos, no sólo en lo indi-
vidual que consistirá en ordenar y decidir sobre su propia vida, cons-
Sin duda en estos años se sintetizan décadas d
truyéndose a sí mismo como afirma Foucault, sino en lo político y
indígenas y de búsqueda para encontrar la salida
social? construyó con el fin de mantener a los indígena
gica y política: la tutela asistencialista que reprodu
La vida —dice José Gorizelaia- no tiene sentido si no se ejerce en condi-
cia de que el Estado era el único sujeto de la acc
ciones dignas, y en un marco social y político que permita sostenerla sin
autonomía concebida como instrumento y estra
oprimir a otras personas. na representa una alternativa a la articulación
Así, los derechos remiten siempre a un marco colectivo, que a su vez nos
impone a las comunidades indígenas tanto a travé
conduce a la discusión sobre nación y Estado, y a la de otros conceptos
del Estado, como por medio de las redes de sujec
tales como el de los grupos minoritarios, pueblos, etcétera. Es este el en-
los caciques locales y las estructuras regionales. E
cuadre de la organización humana, y del ejercicio de los derechos que le
constituye el otro polo equidistante al indigenis
son necesarios para vivir en paz y en libertad." ral y social que ha caracterizado a la política del
indios11 [y habría que agregar, para con los no i
Apalategui sostendrá en esa propuesta que:
175
174
nancieras del capitalismo mundial, con sus
La autonomía es, en un sentido práctico para el caso mexicano, la con- constitucionales como la del artículo 27, lo
creción de la vía estratégica planteada por Foucault y que a nosotros, territorial de la nación -para un ejercicio
en México, nos permitiría enfrentar el desarrollo como uno de los defensa de los recursos naturales de los mexi
problemas del liberalismo. El enfoque estratégico nos autoriza a articu- la independencia misma.13
lar múltiples movimientos de autonomía y así buscar y construir la
coherencia política para alcanzar un desarrollo para todos, sustituyendo Con mayor lucidez que aquéllos que tien
el del desarrollo para unos pocos. seguridad nacional a su cargo, Carlos Mon
Los indios (pero también los no indios (mestizos) en el proyecto No basta con que desaparezcan el EZLN o
nacionalista del Estado mexicano, del gobierno y del PRJ) han pasado las necesidades sociales y políticas de cambi
por un largo y complejo proceso que les condujo a la reafirmación de estos grupos no nació la verdadera violenci
una identidad diferente a la europea y occidental y a luchar, por medio o que la corrupción y la injusticia extiende
de sus propias organizaciones, entre otras causas, por adoptar en algunos episodios, instantes de una lucha social de
casos al municipio como una expresión de su propia autoridad, a la auto- hipotético triunfo o fracaso social, no milit
nomía productiva regional, a la lucha por la tierra que consideran que les de un grupo, sino el de la continuidad de t
pertenece, a la construcción de autonomías regionales de facto como quinientos años de resistencia indígena.
ocurre muy claramente desde hace muchos años entre los Yaquis de So- La violencia social debe contenerse, ci
nora y otros pueblos indígenas de Oaxaca y, más recientemente, a la que genera una política económica que s
demanda de reconocimiento constitucional de las autonomías que les humano y a países enteros.14
permitan preservar la tierra y el control sobre su trabajo y como medio
efectivo para la defensa de su cultura y tradiciones. Se trata —a mi juicio- Sin embargo, con la autonomía "Parecer
de un proceso histórico profundo por medio del cual los pueblos indíge- paradojas que nos obligan a pensar manera
nas intentan dotarse de los medios y las instituciones que les faculten multiculturalidad y la multietnicidad com
llegar a la unidad política para constituir la nación para integrarla sin dades y estados contemporáneos". 15
renunciar a su propia identidad. 12 Vale la pena antes de tratar de la auton
sobre todo, a la etnicidad campesina, in
Se ha supuesto en los movimientos autonomistas una teoría de la conspi- esencialismos y de deconstruir también,
ración que los explique, se afirma del EZLN y de múltiples movimientos esperanzadora que sea, se pierden mucho
(la UNAM en 1999-2000). Esto sólo refleja el temor del Estado y de las por la autonomía; por otras perspectivas q
clases y grupos privilegiados para asumir los cambios en que se verían o complementarlos. No será, al final, en l
afectados sus intereses, del capital trasnacional al que están asociados, nos por la autonomía en donde se encu
los financieros y los políticos que los sostienen. aunque en México sea el detonador y piv
de hacerse girar y potenciar sino en otros
En realidad, sólo los intereses de las clases dependientes del capital transna- ción, como las universidades, los sindicato
cional, las ideologías de exclusión, las que efectivamente pueden despertar de género, la clase media e incluso, parad
los demonios convocados como justificación para seguir manteniendo un Eso sí, aprovechando y aprovechándose d
sistema jurídico monoétnico y un esquema de estado esencialmente centra- se constituyen a partir del movimiento in
lista; y en México, asimismo, son los grupos asociados a las fracciones fi-
177
176
genas. Una reivindicación de corte indianist
En México, la autonomía ha estado unida por los movimientos por producentes para la construcción de un pro
la democracia. La lucha de 1929 por la autonomía universitaria, ahora yeme, al proporcionar una concepción boli
vuelta a poner en discusión, los movimientos sindicales de fines de los indígena con lo cual se impide pensar en n
cincuenta y el movimiento de 1968, así como sus secuelas; el movi- articulen a los pueblos indígenas con la soc
miento electricista cíe los años setenta y la actual lucha contra el libera- respeto y la tolerancia (...) el peligro de abs
lismo económico la ponen de manifiesto. No obstante, el poder y la derla como sustancia y no como expresión
fuerza de un Estado central, siempre fueron más fuertes que estas aspi- camente construidas y negociadas, tal com
raciones democráticas. autores, muchos de ellos miembros de gru
En 1994, el levantamiento indígena en Chiapas le dio a las aspira- Gilroy, 1992].
ciones autonómicas un nuevo impulso para que amplios grupos de la
sociedad replantearan sus aspiraciones de una menor cerrazón política El que la costumbre o la tradición adquiera
y mayor apertura democrática. diferencia tiene que entenderse como el re
El discurso indígena, inaugurado por el movimiento zapatista, es el tura contemporánea de prácticas y discursos
que más coherencia y profundidad da a la autonomía, aunque centra para la colectividad, porque resultan eficac
ese discurso (y no podía ser de otra manera) en el problema étnico que, colectivas y porque otorgan un sentido para la
debemos decir aquí, no es la única vía de plantear la autonomía; ésta futuro.17 Sierra también agrega que:
tiene una dimensión mayor y en su eficacia política tiene que superar
reduccionismos que la obstaculicen en uno u otro sentido, sin que esto La valoración de identidades tradicionales
quiera decir que se dejen de lado los derechos de los pueblos indios. temporáneo se debe más a un interés políti
La autonomía que puede englobar a la democracia y a su vez la de controlar recursos y cuestionar una domi
democracia que hace posible a la autonomía en el Estado moderno tanto a la búsqueda por sí misma de una ide
tiene que ser territorial. Este es un punto de confluencia entre los indios la propuesta de Hall (1990) de entender a la
y los no indios, americanos y europeos. Una autonomía regional, muni- ción de un pasado mítico homogéneo sino
cipal y de la comunidad, donde el Estado moderno construya un acuerdo presente. En palabras de Hall, la identidad "
político entre la globalización y el chauvinismo, para que los sujetos mente está sujeta al continuo juego de la his
libremente regulen su estructura interna y sus intereses peculiares."' (Hall, 1990:225). La lucha por la identida
María Teresa Sierra hace una larga caracterización de la autonomía política por el derecho a definir una posici
destacando un elemento que se le ha supuesto inherente, el de la
etnicidad y alertándonos acerca de sus reducciones teóricas y de sus Las costumbres como rasgos centrales de l
riesgos prácticos. Me permito extender aquí las citas para entender un categorías de origen sino históricamente
punto de vista que me parece hace el juego, sin muchos resultados, a la Otras costumbres funcionan más como ref
cerrazón política e ideológica de lo más conservador y reaccionario en deseables que como prácticas actuales, aun
el Estado mexicano. revividas y su fuerza dependerá del contex
región o pueblo indígena. 18 Así, "El inten
Me parece que este manejo del discurso étnico debe verse más como la legítimas como núcleo de identidad de lo
expresión de un recurso político ideológico y simbólico para confrontar consecuencias funestas al esconder contra
las ideologías racistas dominantes y para afirmar una identidad que como tructivas de los grupos (...)"19
la expresión de las prácticas vigentes en las regiones y comunidades indí-
179
178
No es entonces el origen lo que otorga la legitimidad de una prác-
lleva a justificar prácticas discriminatoria
tica o institución reconocida como indígena sino más bien su vigencia
encuentra aquí uno de los problemas ce
y el sentido que tenga para el grupo. esencialista (...) De ahí que las mujeres p
Tal es el caso de la experiencia indígena en la Sierra Norte de Puebla
quién (...) Muestra de ello es el caso de la
que se ha mencionado: de un grupo que en 1862-1866 luchó contra la
como de distintas organizaciones de mujer
intervención francesa y el Imperio de Maximiliano: los "zacapoaxtlas".
regiones del país que, con su planteamien
Ellos tuvieron que reclamar entre 1868-1872 una reivindicación
discurso étnico esencialista, al mostrar que l
territorial y el dominio de los recursos a partir cié su indianidad cons-
en abstracto sino en el contexto de relaci
truida o reconstruida contra el invasor. En su momento la opuso a la
Mi interés ha sido destacar los peligros
república juarista en una guerra de rebelión y desde entonces construyó
una tendencia que se observa con más o
un "indio" diferente al de la conquista, al de la colonia y al del México ciones étnicas, que me parecen deben s
independiente, subsistiendo aún, en 2001, como una indianidad recons-
indígenas, pero también por las ciencia
truida; punto de contacto con el liberalismo del siglo XIX y constructora
fenómenos de tensión y lucha interétnic
de un liberalismo "serrano", con fuerte sentido indígena y comunitario.
en el mundo moderno, particularmente e
La experiencia de Zacapoaxtla podría ser el uno de los anteceden-
los que debemos mirar para evitar caer en
tes histónco-sociales de Tlaxcala como, construcción moderna en la importante discutir las consecuencias qu
construcción del 51 foucaultiano,la autonomía en política por el ejerci-
tener en el desarrollo del movimiento in
cio de un poder individual y comunitario.
Me parece necesario intentar repensar
Lo importante, me parece, [afirma Sierra] es la legitimidad que tengan las
más fluida, sin temor de que con esto se dil
distintas autoridades para toma de decisiones en representación del gru-
se como lo originario. Lo importante,ret
po, más allá si son o no figuras tradicionales (...) por ejemplo los llamados
es la capacidad que tenga un pueblo de r
usos y costumbres en torno a la votación colectiva en las asambleas y a
proyectos futuros, 21 y concluye:
los procedimientos conciliatorios característicos de los juicios indígenas
(Sierra, 1993). Estas prácticas son también productos históricos y se han
Considero entonces, que la reflexión crític
ido transformando, adaptándose a las nuevas exigencias de las dinámicas
y las costumbres ayuda a imaginar nuevas
sociales (...) No implica que estos procesos no reproduzcan relaciones de
Aun cuando a los grupos indígenas les asist
poder y que se gesten sobre espacios donde reine sólo el consenso. Es
sus costumbres, su tradición y su diferen
obvio, como sucede en todo grupo social, que en las comunidades hay
esto no los exenta de estar atentos a no
grupos de poder y conflictos que las dividen; lo significativo, sin embar-
exterior formas de dominación y exclusi
go, es la posibilidad de buscar acuerdos negociados, que finalmente seati
Con seguridad en los planteamiento
legitimados por el colectivo.2" alternativas de discusión y negociación p
identidad en espacios amplios de intera
Para Sierra, el caso de las mujeres en Chiapas permite ampliar la pers-
local. Sin embargo, la propuesta autonómi
pectiva sobre la visión esenciahsta de la autonomía. construir una visión de lo indígena, aun
que excluya al no indio por razones cultu
Las demandas de las mujeres permiten mirar con transparencia los efectos
zapatistas y el movimiento indígena en gen
negativos de un discurso étnico, que en aras de legitimar las costumbres,
tos para formular la particularidad indíg
180
181
por la democracia; se entiende así su insistencia en desarrollar una lucha organización del Estado —en el context
incluyente que, al mismo tiempo que insiste en la diferencia, se plantea cesario el fortalecimiento de los propio
cual el régimen autonómico pudiera
como un movimiento de cambio nacional.22
formas de sujeción y reproducción de l
Otra paradoja de la autonomía, pero que no lo es si le quitamos el ingre-
diente esencialista (ya sea étnico, religioso, lingüístico, etcétera), es que Hablar de autonomía en México obliga a
"Los grupos más vinculados a la economía de mercado poseen mejores del EZLN,y de que sin el levantamiento d
herramientas para, a nivel local y regional, negociar y modificar la tradi- se hubiera avanzado en la discusión e inte
cional situación con los centros de poder —local y regional—, sin perder Chiapas y en otras entidades del país,Tla
Carlos Montemayor en su libro sobre l
su identidad étnica."23
Tal fue el caso de Zacapoaxtla (Xochiapulco) el siglo pasado y de las cita un ensayo de Rosalba Hernández Ca
comunidades económica, política, social y cultural deTlaxcala en 1995; mica fronteriza y cambio religioso en Chiapas)
y al contrario las fuertes dificultades de negociación en Chiapas por los
municipios autónomos entre 1994 y 1999. En Nicaragua: No existe pues una sola manera de imag
diversas autodefimciones, algunas veces c
La experiencia nuútiétnica (...) ha puesto en evidencia otro tipo de contra- pacio de la comunidad indígena. El Estad
dicciones, que podríamos llamar horizontales y que surgen entre las propias ha dado a la tarea de legitimar unas y n
etnias minoritarias (...) donde la posición de un cierto liderazgo miskito negadas las que luchan por nuevos espa
sobre la concepción de la tierra pretendió ser erigida como la política estatal representa necesariamente participar en
nacional, por encima de los intereses de los creóles o los mestizos, o los tomar posh. La manera en que los conve
la Teología de la Liberación han utiliza
mismos mayogmas o sumus (...)
La autonomía establece mejores condiciones para enfrentar estas situa- han dependido de la historia específica
ciones (acumuladas por siglos, la asimetría de las relaciones y las que se con el Estado, la posición económica y e
derivan de causas estructurales como la pobreza) pero es un punto de parti- cias históricas han determinado las mane
da y no de llegada. Esto no siempre suele ser considerando por las etnias ha recreado su identidad étnica y el tip
minoritarias que demandan cambios trascendentales ante graves situaciones, tomado frente al conflicto armado.26
incluso de supervivencia.24
Los indígenas de Chiapas respondieron a
Superar las confrontaciones interétnicas implica descubrir dónde se en- iniciada hace 500 años con el descubrimi
continuada por los gobiernos independie
cuentra el poder opuesto a la autonomía:
racista como los conquistadores, sino tam
Las relaciones asimétricas de las etnias minoritarias con el Estado son sus efectos en este fin del siglo XX. La res
relaciones de poder. Su transformación pasa por los cambios profundos dicación de derechos tanto étnicos y cultu
que deben traducirse en formas de estabilidad nuevas, que además de a darse sus propias leyes y formas de gobie
romper el centralismo tradicional en lo administrativo, garanticen a los En el discurso del Estado mexicano
grupos étnicos la incidencia y aun el control de los procesos de decisión problema de la autonomía existen. El pre
que les afecten y de los recursos mínimos que les permitan su revitalizacion informe de gobierno (cito Carlos Monte
y desarrollo. Pero además de la acción de estas nuevas formas de
182 183
Desde el gobierno federal y los gobiernos
Hace un año señalé que debemos definir una nueva relación entre el Estado
ciendo (o mejor, queriendo desconocer)
mexicano y las comunidades indígenas. Una nueva relación que garantice
de resistencia y de organización de los gr
plenamente sus derechos y constituya una base firme para atender las causas
evidente y constante a lo largo de por lo
reales del atraso acumulado por mucho tiempo. Una nueva relación para
zaciones campesinas son capaces de defe
impulsar su desarrollo social, a partir de la participación de las propias
dialogar en términos de agrupaciones re
comunidades indígenas. Gracias a la colaboración respetuosa y activa del
capaces de defenderse con violencia cua
Poder Legislativo Federal, de los congresos y gobiernos de los estados, se
realizó una consulta nacional que ratificó la necesidad de emprender re-
Diego A. Iturralde Guerrero nos alerta de
formas a la Constitución General de República y a las leyes que corres-
un mecanismo del Estado de sujeción so
ponden [y continúa] nes de los pueblos.
Una reforma que explicite y garantice los derechos indígenas y asegure
una educación bilingüe y pluricultural; que reconozca sus formas de repre-
Los movimientos indígenas vienen plante
sentación social para incorporarlas a la organización municipal; que reafirme
reconocimiento y privilegio de un derech
los compromisos del Estado con sus comunidades, y que les garantice que
cial indígena. Este reclamo es un medio pa
al acudir a la justicia se tomarán en cuenta su lengua, usos y costumbres
tivo que no reconoce la diversidad y q
(...) [paternalista y soberanamente continúa] Es indispensable trabajar para
constituyen y se funda en la idea de que el
que el marco jurídico y la capacidad institucional efectivamente sirvan a
estrategia del Estado para disolver las pa
los hombres y mujeres, a las familias y las comunidades indígenas. Esto
asegurar las condiciones que hacen posibl
exige evitar dilaciones sumar esfuerzos y participación.
Aunque la razón es secular, la formul
relativamente nueva y se corresponde con el
Dice Montemayor: de las plataformas de lucha de los movimie
ocurre -y esto no es casual- cuando los
Es decir, omitió cuidadosamente la mención de los acuerdos que sobre
regulador del Estado— y del derecho son p
derechos y cultura indígenas firmó la representación del gobierno federal
Asistimos actualmente a un proceso
con el EZLN en San Andrés Larráinzar en abril de 1996 y que no han
modelos de organización nacional y de los
tenido efectos inmediatos como propuesta de iniciativa de ley. La rapidez
Estados, así como a un momento de em
con que se reforman artículos constitucionales y se aprueban leyes reglamen-
étnicas y de revitalización de sus demand
tarias que propone y convienen al presidente de la República contrasta
de constitución de las naciones latinoam
con la lentitud que ahora se vive en la negociación en San Andrés. Esto se
con la oposición de sectores cultural y s
explica quizás por la resistencia oficial a creer que el EZLN enarbola valores
resisten a mudar sus prácticas propias y sus e
de cambios y transformaciones integrales de orden social que una gran
que le son propuestas en nombre de un p
parte de México quiere y que expresa a través de los foros nacionales que
él mismo ha convocado y de la lucha de sindicatos, manifestaciones nu-
Son etnias y sectores diferenciados en co
merosas, organizaciones de resistencia civil, protestas postelectorales y
do nacional homogéneo, pero con mayo
opinión pública. 27 Estado-nación para apoderarse en el m
heterogeneidad y de enfatizar en las pec
Y concluye: guntarse mejor que el EZLN acerca de
185
184
de significación de base étnica. Por estos f
mundiales; no sólo por el turismo político, sino por la red de relacio-
pueblos indígenas se han constituido o est
nes políticas, en mayor capital? actores sociales y en sujetos políticos. (...)
La relación entre los pueblos indígenas
La emergencia de los pueblos indígenas se debe a diversos factores y se
Estados nacionales en América Latina, en e
presenta de distintas maneras según los países de que se trate, sin embargo
tensiones que van en aumento y seguirán cre
creo que se pueden señalar cinco tipos de dinámicas que hacen evidente
importantes en las demandas de los pueblos
este fenómeno. bles, y de no cambiar las respuestas y la natur
a) Una creciente territoralización de la presencia étnica en la nación
se vuelva plural-, al final del siglo podríamos
(...) y tiene que ver con el desarrollo nacional, con la ruptura de los viejos
lentos y graves como lo estamos viendo en
sistemas locales y regionales que los tenían encapsulados y con la
que nuestro mismo continente no ha sido a
dinamización del mercado interno (...)
Inevitablemente el movimiento hacia la f
b) El surgimiento y fortalecimiento de formas de organización étnica.
común contribuye al reconocimiento de las
(...) que es eficiente para procesar los reclamos, organizar la participación y
mismo tiempo requiere ser formulado com
formular un amplio frente panétnico con plataformas y reivindicaciones
origen a la paradoja de que mientras más al
compartidas (...) del movimiento nacional y por tanto la r
c) El desarrollo de una plataforma cada vez más idéntica de demandas
parece responder a las demandas específica
indígenas que lleva los reclamos específicos de las comunidades hacia ex-
reclamo de los dirigentes. (...)
presiones más altas en el orden jurídico y en el orden político. Estas expre-
Tal como sucede con el EZLN, los acuer
siones incluyen demandas de territorios como espacios de reproducción
iniciativas de demanda indígena (Yaquis p.e.
social y política, derecho al desarrollo, (...) establecimiento de un orden
de gobierno nacional a estas iniciativas.
jurídico y político plural que garantice el cumplimiento y el manteni-
En este sentido, habría que "Pensar al m
miento de las reivindicaciones anteriores. (...)
infinidad de nudos de valores diversos, unos
d) Una creciente inserción de las economías de los pueblos indígenas
con zonas de fortaleza y debilidad, (que) qu
en el mercado interno bajo todas las modalidades posibles (...) ya que estas
mejor su naturaleza, reconocer el alcance d
economías se basan en la posibilidad de reproducir, fortalecer y conservar
continuidad. 31
maneras culturales particulares que les permiten construir estrategias de
sobrevivencia en las cuales el ejercicio de la identidad resulta fundamental.
Iturralde, opina que falta un proyecto de
e) La modificación progresiva de la relación entre los pueblos indígenas,
mientos de autonomía y de reivindicació
los gobiernos, las agencias de desarrollo y la sociedad en general. Modifi-
trabajo estaría en función de la definición
cación por la cual la relación se politiza de manera creciente (en tanto
modelo, aunque sin el componente esenci
competencia por el poder) hasta desbordar la institucioiíalidad que tradicio-
nalmente las contenía.30 Es especialmente preocupante constatar que,
genas (y no indígenas) han levantado una c
Bajo estas características acudimos en los noventa a un conjunto de
desarrollo impuesto, no han formulado clara
movimientos de es el desarrollo autónomo deseable y se ha
ellos quienes deben asumir el control de las
Emergencia de identidades sociales y construidas sobre la reversión de
reclamo es por la autogestión del mismo de
viejos estigmas y la puesta en operación de estrategias políticas y medios
187
186
lo político;y la búsqueda de su reconoci
En el sistema de paradojas (...) este elemento resulta espacialmente críti- dentro de los marcos del Estado nación, en
co porque la sostembilidad y el impulso que se pueda dar a los objetivos que tización del país. (...)
lo organizan como una gran red de solidaridades a nivel nacional, depende Surgen en este contexto, organizacione
en gran medida de la satisfacción de las demandas (fundamentalmente zas políticas no indias, que inician un proc
económicas) del nivel local.32 posibles que podría adoptar la autonomía
extienden hacia un movimiento indígena
Por su parte, Castellanos Guerrero y López y Rivas dirán respecto a ciente capacidad del interpelación, en el c
una forma de autonomía, la indígena, que: tido de Estado aún fortalecido. 34
La demanda de autonomía se extendió entre las organizaciones indígenas Habría que decir que el movimiento de
porque se percibió como una posibilidad de transformar su condición fuerte impulso tuvo por el levantamiento
histórica de pueblos indios oprimidos, expresando el trabajo de un actor matriz histórico social en el sindicalismo i
social que busca la unidad de su identidad desde sus tradiciones y formas los cincuenta hasta fines de los setenta; d
de organización, así como a partir de los múltiples niveles de sus prácticas la guerrilla de los setenta, del movimien
inscritas en distintas esferas de las relaciones sociales. teología de la liberación fundada en Mede
Cabe decir que el autogobierno no ha sido ajeno a estas tradiciones. 33 y recuperación de la autonomía universit
UNAM en un marco de profundización
La autonomía como movimiento territorial política del gobierno mexicano ante los p
ello, cabe destacar aun sintéticamente al
EnTlaxcala,hacia donde se aplica este estudio, a pesar de no estar explíci- autonomía presentes en la iniciativa arma
tamente declarado como un movimiento indio, es un movimiento indí- ción del EZLN con el gobierno mexican
gena. Quienes ahí lo habitan siguen tradiciones que se remontan más Podría suponerse que una negociació
allá del mestizaje y la cultura criolla aunque convivan con ella; la mayor armada, incluso dejando de lado la fuert
parte de sus reivindicaciones, se verá en los capítulos correspondientes, Chiapas, fue resultado de una pérdida de
así lo indican. No obstante difiere en cuanto al énfasis sobre lo indígena cano sobre una parte de su territorio y de
porque, ya se ha dicho antes, presenta más riesgos que posibilidades dado de convivencia social y política.
el peligro de reducirlo al esencialismo étnico. Puede ser muy promete- Las posiciones encontradas que aún
dor poner antes al territorio y desde ahí descubrir al pueblo y sus carac- aprobación por el congreso de los Acuer
terísticas; que por otra parte aun en los pueblos indios, ya no son indias zan en la libre autodeterminación de l
sino indígenas, compuestos con elementos culturales tanto peninsulares escasas concesiones cíe reducir la autono
como criollos, indígenas y mestizos. Lo indio del siglo XIV y XV, antes ción del gasto y puesta en marcha de pro
de la conquista, a pesar nuestro, ya no existe. en las estrategias tradicionales del desarr
triz remota son las políticas de desarrol
La detensa de territorios, tierras, autogobiernos, formas de organización Alianza para el Progreso.
social y representación política, es tan antigua como los sistemas de domi- La imposición por parte del EZLN, co
nación y subordinación de los pueblos indios. Sin embargo, el concepto autonomía que son compartidos por otros
moderno de autonomía le da un significado distinto, en razón de su pers- prefieren otro tipo de soluciones afecta al
pectiva integral: la interrelación entre lo social, lo cultural, lo económico y
189
niega el EZLN, enfatizando en el concepto de pueblo indio del convenio Reproduzco aquí la cita que Castellan
169 de la OIT,y la remunicipalización de los municipios autónomos, por hacen de Esteva porque aclara ambos crit
otra parte totalmente válidos en la estrategia de lucha del EZLN.
El concepto de pueblo indio podría ser tanto el núcleo que facili- a) La autonomía como experiencia históríca:se
te la autonomía como el mayor obstáculo a la misma. En México, se una antigua capacidad de los pueblos indio
creó, aunque fuera artificialmente, mestizaje étnico y cultural cuya histórica, como ejercicio de su libre det
responsabilidad hacia algún fundamentalismo indio aparece muy difícil. actual consiste en exigir que esa capacid
Aunque la población que habla otra lengua diferente al español es sea, que sea asumida como derecho de lo
tan grande como los 10 millones de mexicanos que la constituyéndolo la sociedad. Es un derecho que no se
representa el 10% de la población total. En algunos casos su dispersión reconoce.
en diferentes etnias constituye pueblos muy diferenciados, pero en otros b) La autonomía como proyecto político. S
la combinación de estas etnias habría hecho desaparecer el concepto de político, un proyecto de organización del
pueblo si no es con el referente social territorial. El concepto de "pue- riencias de otros países y en algunos razo
blos originarios" de la OIT es tan restrictivo para el caso mexicano que crear un régimen de autonomía que desc
otorga facultades y competencias a regi
sería difícil encontrar a estos grupos por excepción.
No obstante, políticamente fueron los indios, social, política, econó- incorporar plenamente a sus habitantes a
mica y culturalmente quienes han dado al movimiento de autonomía ción y a sus tormas específicas de ejerc
su mayor impulso. No pueden considerarse sus reivindicaciones como marco limitado de diferencias dentro de
radicales, lo difícil, y ello es un obstáculo político hacia la autonomía, es
reconstruir a los pueblos indios en la geografía nacional. Habrá que tener presente que la segunda c
Las regiones pluriétnicas que se proponen por los acuerdos de San la autonomía, aunque no satisfaga los just
Andrés a partir de la asociación de los pueblos indígenas que se reco- dios bajo el liderazgo político del EZLN, ap
nozcan como tales con las demarcaciones municipales, crea un escollo nos violenta de enfrentamiento al Estado, q
que podría superarse por la libre asociación municipal en regiones sin y ha puesto en acción "todo el poder del E
el elemento étnico que las limita; y esperar una evolución hacia la presidente Zedillo y ahora el Congreso, so
conformación de regiones pluriétnicas indígenas en su caso, que dada pública, en múltiples ocasiones. En fin, es
la geografía nacional, se impondrá dependiendo de la capacidad del discuten no sólo posiciones acerca de la ju
sujeto autonómico para impedir que se reproduzcan las relaciones poder con todos los instrumentos y se dir
asimétricas entre los pueblos indios y el Estado. "efectivos" del poder; por ello, sin negar
De acuerdo a Alicia Castellanos Guerrero y a Gilberto López y Rivas, pueblos indios y su iniciativa de enero de 1
citando a Esteva, hay dos corrientes acerca de la autonomía que no son es a ese tampoco eufemístico "poder del E
necesariamente excluyentes y que en ambos casos "pueden ser la base tante tanto en Chiapas como en otras enti
para transformar la relación entre etnia y Estado nacional. En el primero de autonomías municipales y regionales de
se deja en manos de los pueblos las modalidades que puede adoptar la al justo reconocimiento y al proyecto polít
autonomía según las especificidades regionales; [en el segundo] como López y Rivas ha sido uno de los más
régimen, la intervención del Estado es más directa y puede reproducir acuerdos de San Andrés, integrante de la
una relación vertical".33 En ambos casos habría que rescatar que se trata puestas zapatistas; por ello podría tomarse l
de acuerdos y negociación de los intereses de minorías frente al Estado. de vista válido de la posición política del E
190 191
No se busca la separación del Estado mexicano sino una nueva forma de maciones a las que, a los ojos de todo el
integración a la nación a través del ejercicio de "mayores espacios de libertad tienen derecho (...)
para poseer, controlar y gestionar nuestros territorios, para normar nuestra La hoy llamada "autonomía de los p
vida política, económica, social y cultural, así como para intervenir en las una civilización que, contra todo pronós
decisiones nacionales que nos afectan (...) El reconocimiento de la auto- Dentro de un país portentosamente me
nomía por parte de los estados nacionales también ha constituido una real por encima de los idiomas, las creenc
fórmula para enfrentar los conflictos y movimientos étnico-nacionales y Las autonomías existen y son eficaces
conservar su unidad político-territorial. 37 Cuando la ley llegue, las autonomías
En todo caso, lo que se debería privilegiar en el análisis son las determi- habrán ido más lejos todavía. 40
naciones objetivas y subjetivas que originan los conflictos étnicos y nacio-
nales contemporáneos que se extienden en casi todas las regiones del mundo Héctor Díaz-Polanco ha enfatizado la rela
—los cuales están asociados, precisamente, con la ausencia de derechos en aunque subordinando éste a la noción d
estados que han fincado su conformación en la homogeneización y asimila- problema indígena. No obstante ello, que
ción de las sociedades socio-étnicas diferenciadas- (Margolis, 1992:7-30),3íi ta no sólo problemas "técnicos", sino co
así como la retundación de nuevas concepciones del Estado y su relación tos plausibles con la realidad— su incl
con la nación, y las políticas que podrían impulsar los estados nacionales determinantes.
multiétnicos (...)
Con una vocación democrática que logre conciliar la diversidad dentro Como parte de un proceso a escala mu
de la unidad. Sólo con esto en mente, podremos convocar t a la ciudadanía elevado el reclamo de la autodetermin
para la refundación de la República en la democracia y en la multicultu- ciones indígenas de Latinoamérica (...
ralidad.39 exigencia de este derecho se expresa c
ción de la autonomía regional. En ésta
Un influyente periódico nacional, La Jornada, en el suplemento Ojaraisca. de los territorios, el autogobierno i
de febrero de 19981, opinaba y previa para el futuro: socioculturales propios y una mayor pa
los asuntos nacionales que competen a l
A falta de mejor nombre, se le ha dado en llamar "autonomía de los pueblos nos generales, el fenómeno expresa la el
indígenas". Algo que ha estado allí, en el transcurso de los pueblos, desde tó el movimiento étnico en los años oc
siempre [entendiendo por "siempre" el tiempo histórico que han logrado Un aspecto importante, que refleja
sobrevivir con todo en contra]. de lado a los pueblos indios de todo as
Lejos de ser perfectas o suficientes, la organización y la representación tiene que ver con la organización polí
de los indígenas alcanzaron en los años recientes la mayor legitimidad de relevante en la medida en que tal orga
su historia. No porque sean homogéneos, que no lo son, sino porque siendo retícula sobre la cual se reconocen legít
muchas, ya sin monopolio oficial ni de otro tipo, se potencian unas con ción y se define una distribución vertic
otras y se confirman como válidas. Por sí mismo es sintomático que s
La interacción de los ríos profundos que unen a los pueblos migrantes organización político-territorial, no obs
con los pueblos en resistencia y los pueblos en recuperación territorial e tos y dificultades. Para resolver los prob
histórica, ha deparado una triste sorpresa: el pánico del poder y las recurre a la creación de nuevas entidad
instituciones del México dominante, supuestamente ilustrado, ante recla- fondo, reproducen la misma estructura
192 193
decir, más divisiones de lo mismo, para el caso de México, es así como 2. Disposición al diálogo. Esta es conduc
han surgido diversas entidades en los siglos XIX y XX, que son simple- cualquier obstáculo en la búsqueda de solu
3. Confianza sustentada cu la buena int
mente subdivisiones de la misma división maestra. 41
constante del interés para resolver el problem
Si bien esto es cierto, cuando las subdivisiones parten desde las fuerzas dades se afianza, el valor de la palabra to
sociales como ahora sucede en Chiapas con los municipios autónomos propias se presentan como el camino (...)
y enTlaxcala con el proceso de autonomía y remunicipalización, consti- y el valor de la palabra. En estas condicio
tuyen procesos sociales por una mayor libertad. A ello también se opo- posterioridad son fácilmente superables.
nen las estrategias de división del espacio para el control territorial, 4. Uso de instituciones y normas propias p
como en el caso de las reformas constitucionales en Chiapas para crear muchas las normas e instituciones que se ac
tes para lograr una solución entre las parte
nuevos municipios en 1999
La autonomía también se ha entendido como resultado de procesos importante de las asambleas generales com
de negociación de los intereses de la periferia, con el centro, bajo el sión colectiva y el papel de las autoridades
marco de formas de arreglo y negociación arraigados en las comunidades y ejecutores de los acuerdos de asamblea.
y desarrollado en ellas como derechos consuetudinarios de fuerte tradición 5. Nueva concepción del abogado. En esta
en muchas regiones del país. Así se ha impuesto lo que puede llamarse de problemas, el papel de los ahora indispens
manera muy apegada a la modernidad de las soluciones como el derecho marse en el de simples coadyuvantes a qui
común, la justicia local y la propia autogobernabilidad, muy semejante a los obstáculos que las leyes presenten al pr
munitaria se convierte en abogado de su
sistemas de derecho consuetudinarios como el anglosajón.
formales en simples acompañantes.
En el pueblo mixe (...) se ha puesto de moda la idea de que es mejor un 6. Papel validador del Estado. Está estableci
mal arreglo que un buen juicio, y los problemas que se creía rebasaban las ria la posibilidad de conciliación entre las p
comunidades vuelven a ellas para su solución. Hoy día el mayor número rios eleven el resultado de la misma —en for
de los problemas resueltos (al menos en Oaxaca) no ha sido producto de sentencia (...) Esta situación es totalmente c
un brillante acto de administración de justicia, que satisfaga al perdedor y San Andrés sobre Derechos y Cultura Ind
al ganador, sino de la voluntad de las comunidades para resolver sus pro- [...] promoverá que el derecho positivo mex
blemas y de la eficacia de las instituciones y normas indígenas (...) normas y procedimientos de resolución de
y comunidades indígenas, para aplicar justi
La solución propia
Construir una alternativa propia y un camino que pueda resolver de manera normativos internos, y que mediante proce
eficaz los conflictos agrarios, ha requerido una gran revaloración de las decisiones sean convalidados por las autorida
ideas, principios e instituciones heredadas de nuestros antepasados. En el
transcurso del tiempo han probado su eficiencia y cada vez se hacen consis- Esto es desde luego un concepto muy lo
tentes frente a los tiempos venideros. Algunas de sus bases esenciales son: caso deTlaxcala fue confirmado por los in
1. Reconocimiento mutuo de personalidad y sentido de pertenencia a un pueblo. en el problema de remunicipalización, qu
(...) Sin importar las reglas y formalidades legales que sustenten la persona- una manifestación del imaginario social.
lidad de ambas colectividades, cuando es notoria la existencia de un dere-
cho, habrá que reconocerse un sujeto de interlocución con el cual se deben Reconozcamos que el espacio terrestre,si bi
y económicos para cada familia de la com
fijar las reglas de convivencia. Reconocerse mutuamente.
194 195
significado amplio e integral para los pueblos indígenas y no debe ser fuente Se propone al Congreso de la Unió
de controversias —menos de agresiones entre comunidades. La tierra, el lugar estados de la República reconocer y las
más amplio que podemos compartir, podrá soportar una brecha en los montes minación y las modalidades de autono
o una mojonera en las barrancas, que en el supuesto del orden jurídico esta implica:
significa una determinación no podrá trascender la cultura, la vida, la espe- a) Territorio. Todo pueblo indígena s
ranza y el futuro que por siempre nos unen. Así seremos un solo pueblo.43 cubre la totalidad del habitat que los puebl
de alguna manera. El territorio es la base
Así, aunque Hugo Aguilar y Adolfo Regino enfatizan más lo cultural como pueblo y expresa la unidad indisol
que lo geográfico o territorial pero incluyéndolo, van construyendo el Los Acuerdos anotan también otras c
fuerza a la idea de la autonomía dentro
concepto de autonomía.
La autonomía en los acuerdos de San Andrés parecería desde la especifican su ámbito de aplicación, sus c
ticipación y corresponsabilidad de las co
primera perspectiva de Esteva la propuesta más compleja.
Basta ver la página 5 del documento original "Propuestas conjuntas ejecución de los proyectos de desarrollo
que el gobierno federal y el EZLN se comprometen a enviar a las ins- los órganos de representación políticos lo
tancias de debate y decisión nacional, correspondientes al punto 1.4. de truir un nuevo federalismo".
las Reglas de Procedimientos [del Diálogo]" para leer el compromiso Como se ve, no parecen propuestas qu
nal. Haciendo eco de estas precisiones, la
conjunto de:
"Se propone al Congreso de la Unión reconocer en la legislación de noviembre de 1996 anotaba en el inciso
al artículo 115 que
nacional, a las comunidades como entidades de derecho público".
"(•••) La iniciativa de ley de la Cocopa transcribe textual de los
Acuerdos la figura jurídica de la comunidad como 'entidad de derecho "Las legislaturas de los estados podrán pro
públicos' al proponer reformas al artículo 115 de la Constitución: los territorios en que estén asentados los
Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los realizarse en consulta con las poblaciones
municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán
la facultad para asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones { . . . } " . Como se desprende de la lectura de la co
En cambio, la contrapropuesta gubernamental interpreta a su modo en el mismo inciso X del artículo 115
los Acuerdos de San Andrés en el párrafo equivalente de su artículo 115, territorio pese a que ésta no es un inv
precisión importantísima de los acuerdos
que anota:
"Las comunidades de los pueblos indígenas como entidades de interés venio 169 de la OIT, pues como se ha dic
Andrés fue referirse y apegarse al conve
público".
No es diferencia de palabras en tanto la figura de la comunidad como por el gobierno mexicano.
entidad de derecho público, es una figura que le permite a la comunidad
tener un peso en las decisiones y en sus protecciones legales mucho En el fondo lo que sucede es que los Ac
más concreta y caracterizada que la del gobierno. (...) compromisos de realizar una profunda ref
Otro ejemplo interesante de estas tergiversaciones gubernamenta- en lo meramente electoral. Son comprom
les a los Acuerdos puede cotejarse remitiéndose a las páginas 3 y 4 (en el de participación ciudadana en muchos
original) del citado documento de "Propuestas conjuntas" conocido políticas públicas. 44
también como Documento 2, en donde se dice en su inciso 5:
196 197
Los Acuerdos de San Andrés firmados entre el gobierno federal y el EZLN les entre sí, mestizos que, como sujeto úni
rio falaz y, a la postre, excluyente (...)
el 16 de febrero de 1996, disponían:
Si optamos por no transformar la estruc
Documento 2:"Propuestas conjuntas que el gobierno federal y el EZLN se de la nación, se producirá un estancamien
comprometen a enviar a las instancias de debate y decisión nacional, corres- condiciones que producen la desigualda
pondientes al punto 1.4. de las Reglas de procedimientos", página 2: La padecen actualmente nuestros pueblos in
autonomía es la expresión concreta del ejercicio del derecho a la libre pesinas. Tenemos necesidad, como diría A
determinación, expresada como un marco que se conforma como parte intriga de la posesión por la de la unión l
del Estado nacional. Los pueblos indígenas podrán en consecuencia, deci-
dir su forma interna de gobierno y sus maneras de organizarse política, La Asamblea Nacional Indígena Plural (A
social, económica y culturalmente. Dentro del nuevo marco constitucional de las organizaciones que ha promovido
de autonomía se respetará el ejercicio de la libre determinación de los mía regional a partir de los foros de discu
pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que la hagan La insistencia del derecho a la autono
valer, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, conforme a las circuns- civiles y sociales frente al gobierno mexic
tancias particulares y específicas de cada entidad federativa. El ejercicio de que "la causa fundamental de la marginac
la autonomía de los pueblos indígenas contribuirá a la unidad y democrati- y económica de los pueblos indios se deb
zación de la vida nacional y fortalecerá la soberanía del país.43 antidemocrático y centralista del Estado
problemas de los indígenas y el reconoci
Por su parte Consuelo Sánchez relaciona democracia, autonomía y implicará la construcción de un Estado d
incluyente."48
descentralización afirmando que:
En México, a partir de 1994, múltipl
Los ideales democráticos y los ideales autonomistas tienen en común el tema de las autonomías regionales. Dest
interés por el autogobierno, la participación, el desarrollo de la pluralidad Convención Nacional Democrática (CN
sociocultural y la descentralización y distribución del poder del Estado Indígena (CNI),la Coalición Obrero Ca
hacia los individuos y las entidades territoriales (...) La democracia puede (COCEI),la Coordinadora Regional de O
garantizar la descentralización política y la creación de espacios de poder Sierra de Zongolica (CROIZS), la Nación
colectivo para la afirmación de los gobiernos autónomos; por su parte, la Congreso Chontal de Tabasco, el Congre
autonomía puede favorecer una participación democrática más directa y Resistencia Indígena, la Covac (Comunid
activa en la toma de decisiones, y un mayor control del poder.46 Tradicional de Pueblos Indios de Sonor
diálogo de San Andrés, entre el EZLN y e
La red de organizaciones interesadas e
Es que, para Torres Paras,
los pueblos indios, entre ellos la autonomí
La idea de las autonomías propone una reformulación del sistema político consulta nacional organizada en 1999 por e
que estructura a la nación y que exige una descentralización del poder, dos de San Andrés.
una construcción más horizontal del sistema político, una democratiza- En las inquietudes de todas estas orga
ción profunda que interrumpa esta permanente guerra civil que, latente o ellas organizados se ha vinculado el reco
actual, vive el país al forzar una construcción nacional que se empeña en con la democracia nacional "como part
eliminar una parte de sí mismo para sustituirla por individuos todos igua- amplio que incluye transformaciones de f
198 199
(...) la de "compañeros Chontales y mestizos
de un nuevo Estado, con un nuevo federalismo, una nueva distribución
los recursos, del equilibrio ecológico, del de
territorial del país, así como un nuevo pacto entre los mexicanos". En
un trato justo y justas compensaciones por el
cuanto al plan de acción, se pronunciaron por recuperar, impulsar y
que están en su territorio"; la del pueblo
fortalecer "la autonomía de nuestros pueblos, comunidades, municipios,
defensa "de su derecho a decidir sobre el
regiones", así como realizar una"campaña nacional de debate y sensibili-
recursos y del derecho de los pueblos a tene
zación sobre nuestro derecho a la autonomía". 49
mos"; la de los mixtéeos de Guerrero por el re
Los movimientos de autonomía explícitamente declarados como
libre y autónomo de Rancho Nueva Democ
tales; materialmente llevados a cabo, son ya una realidad en México. El
fin que estos tengan es aún desconocido, pero ya no es posible omitir
Autonomía, pobreza y ^mandamie
que en México la lucha política esté imponiendo la autonomía. En
Tlaxcala se hizo en 1995-y en Chiapas,a partir del movimiento zapatista
Una variable importante de las relaciones
se han declarado: entidades federativas y el municipio, y en
comunidades autónomas, cuando éstas existe
(...) los municipios rebeldes, por el EZLN, las Regiones Autónomas
En Tlaxcala donde se hace este estudio, fue t
Pluriétnicas (RAP) promovidas en la región de los Altos, Norte, Cintalapa,
más frecuencia se citó como la causa de l
Ocosingo,Valles Tojolabal yTzeltal de Las Margaritas y Selva Fronteriza,
municipios. En el caso de España porque el
los municipios libres de la región selvática de Marqués de Comillas y el
no central a las comunidades autónomas, (
movimiento autonomista de la región del Soconusco"3" (...) Entre las
comunidad en la magnitud que ésta ha co
organizaciones que habían impulsado la constitución de los distintos entes
fiscales y son insuficientes "para la prestación
autónomos se contaban la CIOAC de Chiapas, el PRD local, el Movimiento
catalán está obligado a proporcionar a sus
Campesino Regional Independiente (MOCRI),la Organización Regional
Tlaxcala porque la excesiva concentración
de Cafeticultores de Ocosingo (ORCAO), ARIC Independiente, FIFI, entre
municipales de los municipios a que perten
otras, así como ciertos sectores de la sociedad civil india y no india.D1
de desarrollo para sus habitantes. 3fi
Acerca de la autonomía diremos que las
En el caso de Tlaxcala la orientación hacia la autonomía ha sido a partir
países como de otras regiones, estados y mu
de la remunicipalización. Aunque pueda parecer opuesto a la estrategia
se importan, sino que se construye con los
de autonomía, ésta ha sido una estrategia declarada. Es en ese sentido y
cos, sociales y políticos que han ido defini
la que hasta ahora ha causado menos fricciones con el Estado. Tam-
sentido amplio. Esto es, lo bueno en autono
bién se llevó a cabo enVeracruz en 1998 con la creación de dos nuevos
o es de interés para otros. La experiencia e
municipios, Uxpanapa y Carlos A. Carrillo y en 2001 Sochiapa y las
do37 y en México las discusiones acerca de
luchas de las comunidades indígenas contra el gobierno municipal de
No obstante las experiencias de los otros co
Playa Vicente y el del estado deVeracruz, por mantener la explotación
do las circunstancias, condiciones, el pasad
de que son parte; se intentó en 1998 en el Estado de México y se
como en este fin de siglo globalizado y n
intenta en el estado de Puebla. En Tlaxcala, la remunicipalización ha
Cataluña, entre las alternativas de modelo
llevado a la creación, por esa vía, de municipios autónomos.
Algunos pueblos y comunidades han expresado el contenido de las
"Son varias y oscilan entre conceptos de a
reivindicaciones que se persiguen con la autonomía, como:
términos de autogobierno y de gestión de r
201
200
- --¿'V . • • " • - . ; .
pía comunidad Catalana, federalismo asimétrico o inclusión de parámetros en México o en Estados Unidos, sino que ta
políticos diferenciadores de identidades y de competencias, asociación po- que en Quebec, en el Canadá inglés o entr
lítica pactada con el gobierno español,y en grado creciente la idea de que que comparten el territorio canadiense. 62
el mejor modelo de asociación política con el Estado español es el
confederal."59 Nuevamente, lo polisémico de los término
lisis y propuestas ocurran como formas o
El modelo catalán aunque manifiesta preferencias por un federalismo histórica y sociales específicos.
asimétrico por su diferencia con otras nacionalidades y regiones que En los años sesenta, "paralelamente al
adquirieron el estatus de autonomía de una tradición castellana, man- Quebec, entre los pueblos indígenas de Ca
tiene el interés de ser parte del Estado español aunque con autonomías jóvenes generaciones, se observaba un mov
en la reproducción de su cultura, sin depender de los cambios políticos cuyos ejes principales fueron la reivindicaci
en Madrid. Los catalanes sostienen que: "los procesos unilineales son autogobierno"/'-' Los setenta
contrarios a la naturaleza y, por lo mismo, enemigos del progreso".'*'
El caso español podría resultar paradigmático para la discusión de fueron los de mayor convergencia entre
las autonomías en México, ya que la recuperación de identidades cul- quebequense y las organizaciones amerindi
turales tiene una referencia o "es una función" de autogobiernos te- chaban por el reconocimiento de sus derech
rritoriales. Las luchas paralelas de estos dos movimient
Jone Goirizelaia afirma que aunque la situación de Euskal-Herria y na, que parecían reforzarse una a otra, termi
Chiapas sean situaciones tan disímbolas, existen ciertos parámetros que siguientes sus caminos se apartarían, precis
las hacen comunes, y no sólo a ellas, sino a las iniciativas libertarias que rial (...) en 1975, el Acuerdo de la Bahía James
se viven en este fin de siglo donde, el que (los indígenas) concedían la mayor par
de trabajos de infraestructura municipal reg
"eje fundamental es el ser humano (...) Si por encima de los intereses de financiera.64
pequeños grupos de poder que marginan a la gran mayoría de la humani-
dad anteponemos al ser humano, y logramos organizar a la sociedad me- Puede verse de las líneas anteriores los der
diante criterios de solidaridad, colaboración y paz, podremos contribuir a autonomía o autogobierno y que incluso la
crearnos una vida marcada por el valor más preciado de los seres humanos: municipal y regional puede constituir -en
la libertad."61 forma de emancipación política y social y
características de los pueblos, etnias o grup
Por su parte, Fierre Beaucage a partir de la experiencia de la lucha por y un pasado social diferentes a los de otr
la autonomía de la nación quebequence nos advierte, pero también Canadá:
nos relaciona en una misma intención al decir que:
El problema no parece arraigarse tanto en
Dentro del panorama general de la lucha de los pueblos indígenas por la pues tanto a nivel de Quebec como de Ca
autonomía, es imprescindible volver al proceso histórico particular por el transferencias progresivas de responsabilidades
que se constituyeron los varios actores sociales que actúan en el drama (en el campo de la educación y de la salud,
canadiense. Nos podremos dar cuenta de que en este contexto,los conceptos los indígenas, quienes apenas en 1960 obt
de nación, gobierno, indígena, no solamente quieren decir otra cosa que Canadá, ahora tienen gobiernos locales propi
202 203
tras en el Norte, dene, inuits y cris han llegado a gobiernos regionales. Sin Las minorías activas producen movimientos
embargo, a estos gobiernos regionales les falta mucho todavía para la plena procuran influir sobre la historia de su soci
autonomía y para que se les reconozca en los hechos el derecho a la autode- estratégico donde se crean y se hacen expl
terminación como derecho inherente a su estatuto de naciones. menos se decide la transformación en lajerarq
Vemos que la verdadera manzana de la discordia es el territorio, conside- toque examinar las decisiones colectivas no s
rado por los quebequenses y por los autóctonos como base imprescindible cuentas de sus características específicas si n
de un derecho a la autonomía. ° espacio donde se han formado. Los valores so
Y lo es tanto, como en México, independientemente de la nacionalidad, La autonomía implicará un nuevo derecho

es el elemento desde el cual nos diferenciamos al mismo tiempo que política En una aplicación de los postulados
somos los mismds. Es lo que permite en un arrebato de lirismo y de de un derecho que contemple las titularida
retórica: ser los mismos con los otros. derechos) de los pueblos indígenas, comunid
en un marco de autonomía haciéndose co
Cuando nos hallamos ante una institución formalizada en Estado nación, guientes:
a la cual la sociología denomina sociedad global, podemos afirmar que
estamos ante un marco social de memoria, y que por lo tanto, es un a) Reconocimiento constitucional de la exi
productor de adhesiones. Pero no es el único tipo de marco social de nas como sujetos específicos al interior de la
memoria. Existen otros muchos, como la familia, la institución religiosa, to de las obligaciones de los estados y gobier
la clase o el agrupamiento étnico. Estos dos últimos, a diferencia de los y desarrollar la legislación pertinente (...)
demás, tienen la particularidad de poder constituirse en sociedades globales b) (...) el derecho de los pueblos a dispo
en ciertas condiciones históricas (...) Realizándose con el concurso de culturales necesarios para su reproducción
los signos, señales, símbolos, ideas, valores, más o menos cristalizadas. De mente a la conservación, reoperación y amp
esta forma la clase o el agrupamiento étnico adquieren una memoria rios de los pueblos, y a la conservación de
colectiva efectiva cada vez más clara, integrándose directamente en la este sentido, a un régimen de autogobiern
conciencia de clase o del agrupamiento étnico/''' (municipios étnicos y multiétnico) que p
derecho].
Aunque referido a las nacionalidades y a la construcción de Estado c) Derecho al desarrollo material y soc
nación como el país Vasco, la construcción de memoria se hace exten- Incluye el derecho de asumir la iniciativa
siva a la construcción de autonomía sin oposición al Estado y como propio desarrollo, a participar en los benefic
conjunto de características que sostienen el autogobierno. una medida que compense los déficits históri
"Podemos afirmar que la sociedad dispone las cosas de tal manera parte en el diseño y ejecución de los objetiv
que la innovación puede resistir mejor que la conformidad. Las expe- d) Derecho al ejercicio y desarrollo de la
riencias muestran que en un contexto de innovación, en un momento miento y transformación. Este derecho d
en que disminuye el apoyo oficial, la minoría pasa a ejercer una in- indígenas el acceso a los bienes culturales de
fluencia comparable a la que ejerciera una mayoría."67 Como el EZLN la configuración de la cultura nacional (...)
en Chiapas y Santa ApoloniaTeacalco en Tlaxcala, por ejemplo. e) Establecimiento de las condiciones ju
posibles y seguros el ejercicio de la ampliaci
lados, dentro de la institucionalidad de los e
204 205
Para esto será necesario garantizar la representación directa de los pueblos desde formas del Estado moderno, es la barre
en las instancias de gobierno, asegurar sus conquistas históricas y legitimar de los derechos indígenas basados en la auto
sus formas propias de autoridad, representación y administración de justicia.70 La autonomía, también, involucra cambio
cia y en su normatividad; el del derecho y el
Para ello habrá que listar todos aquellos instrumentos para ese desarrollo: él se derivan. Delitos como el terrorismo y nar
de conductas delictivas reales, pero también
El crédito a pobres.
gias de disciplinariedad y normalización. Au
La recuperación cié sus conocimientos.
allá de la justicia local, esta es la primera cond
La recuperación de sus culturas.
alcanzar ahora un Estado de Derecho.
La recuperación de sus lenguas.
Los medios de comunicación necesarios para la difusión. En ese ámbito, las personas y comunidades
res de derechos, definirán nuevas formas de
Los servicios públicos necesarios.
indígena o no, para la autonomía y autodeter
Las obras que los sostengan.
sus identidades y formas de actuar colectivos l
La inversión productiva.
o no, pueden proponer otras formas más pr
La inversión social.
Todo ello bajo las modalidades que las territorialidades indias (y de por el Estado, de relación con partidos polític
la localidad y municipio como el caso de T
pobres a los que pertenecen) determinen.
Para esto, dadas las condiciones de oposición de poderes, sobre explorar las instancias corporativas y de gesti
todo del Estado a la constitución de autonomías, tendrán que ser una participación indiscutible en la globalida
desde los poderes estratégicamente opuestos como un programa de En ello el quid en el cambio de valores o
acción política aun desde la resistencia, la transgresión y la lucha, de esos valores de mercado, democracia y so
pero, "Hay un tema en la reforma constitucional que sería el más
comprensivo de todos y que aún es muy incipiente: el reconocimien- Autonomía, democracia y Estado nacional. La
to del carácter multiétnico y pluricultural de la nación y por tanto la fronteras: una discusión del capitalismo flexi
disolución del horizonte de unidad comprendida como homogenei-
Otras perspectivas, ajenas a nuestra historia, o
dad."71 Iturralde Guerrero también afirma que:
los valores de un liberalismo que en México
La demanda (de los movimientos indígenas) ha puesto en evidencia la dar, lucha hasta 1857 y se consolida ahora co
insuficiencia del estatuto de ciudadanía (reconocido para los indios desde de México y aun más del México indígena, s
la reforma liberal) para garantizar sus derechos específicos como colectivi- ciones de comunidades indígenas y no indíg
dades y que en algunos países latinoamericanos se ha recogido la demanda autonomía y radicalizaría la lucha política y
y se vienen incorporando diversas normas constitucionales y legales para hoy. La apuesta social y política es de enorme
reconocer y garantizar ciertos derechos. Pero estas reformas se hacen des- En Nicaragua se enfrentó en los años de
de el interés de reformar al Estado ante las nuevas condiciones globales, reconocer la autonomía, sobre todo de los mis
más que desde la voluntad de aceptar la diversidad étnica y cultural como litar el esfuerzo revolucionario y de provocar
de la guerra frente a la Contra, sin embargo e
signo de la modernidad. 72
La autonomía está atada como complejo de reivindicaciones económi- La experiencia de Nicaragua parece confirm
cas al control sobre el espacio de la soberanía. Como una oposición ce que la unidad más sólida y formidable e
206 207
sobre la base de la voluntariedad, la libertad y la igualdad de los compo- ción de municipios, se ha avanzado un trec
nentes del conjunto nacional y no la que se establece por la fuerza, la ciones más armónicas entre la sociedad y el
opresión y la desigualdad. El régimen de autonomía regional, al abrir
espacios reales de afirmación y desarrollo a las identidades étnicas dife- El balance (en Nicaragua) es, sin duda, positi
renciadas en el seno de la nación, contribuye a romper la asimetría de las ha tenido que enfrentar enormes dificultad
relaciones interétnicas que obligan a las etnias a afirmarse en contra del inexperiencia de los pueblos en materia de
Estado nacional global. Nicaragua mostró en su momento que si algo condiciones de atraso socioeconómico y po
contribuye a desactivar la bomba cié tiempo del separatismo de algunas de la intromisión de los partidos políticos na
dirigencias étnicas es precisamente la apertura de espacios jurídicos po- todo, de los constantes obstáculos que lev
líticos en el Estado nacional para la incidencia directa o indirecta de las gobierno nacional.75
etnias en las decisiones que les afectan y aún en otras del interés del
conjunto nacional. La apropiación de este nuevo tipo de estado por par- También Díaz-Polanco, en un intento por
te de las etnias es mucho mayor que en el caso de los estados nacionales autonomía en la región de México y Centr
con expresión tradicionalmente monoétnica (...) El proceso de autono- mentos en común, ha destacado que la aut
mía de las regiones del Atlántico —al crear formas propias de autogobierno división del Estado,
por razones étnicas— reforma al estado en nuevos términos, (...) la forma
de estado unitario centralista y monoétnico tradicional ha asumido la (...) que los estatutos de autonomía constit
nueva forma del Estado regional" caracterizado precisamente por la au- trayectoria de muchos años. Hay que pulirlo
tonomía regional, que otorga una serie de competencias y atribuciones a trabajarlos hasta tener algo que beneficie plena
las etnias del Atlántico, así como derechos particulares sobre asuntos eco- se, porque también parte del problema es que
nómicos, políticos, sociales y culturales (...) 73 país tiende a entender que cuando en la Costa
estamos hablando de separación, de la formaci
Aunque la Asamblea Nacional se ha negado a aprobar la reglamentación lesionando la nación nicaragüense. Y ese no
del Estado de Autonomía y con ello dar efectividad a las reformas consti- que queremos es participar plenamente en l
tucionales alcanzadas, la vía de los hechos se ha impuesto en algunos Esa participación plena no podrá venir, s
casos, negociando, por los gobiernos autónomos, plenamente como lo que somos: grupos étn
rescatar esa identidad costeña, esa identidad
los montos de impuestos que deben pagar las entidades centrales y empre- nos", participa como ciudadanos de primera
sas que explotan recursos regionales en actividades económicas como la un poco hacia eso, pero falta mucho todavía"
minería, la pesca y la explotación de los bosques. Pero también, la polémi-
ca se ha dado en cuanto a la legitimidad y atingencia del establecimiento Por otra parte la autonomía dado su carácter,
de instancias de gobierno y gestión paralelas a los gobiernos autónomos, nes sociales. Resulta del fin del proceso de
dependientes del gobierno central.' 4 el siglo XVI y XVIII en que se ha sustituido
ción de gracia y providencia desde el Esta
También, como Nicaragua, aunque sin una normalización de las rela- ahora se impone una concepción de Estad
ciones en la zona rebelde del EZLN en Chiapas por la constitución de en un nuevo pacto ajustado a nuevas condi
municipios autónomos, parece existir una vida política y social que se modernidad aun a "matacaballo" como par
ignora por el gobierno. En Tlaxcala por su movimiento de constitu- de la historia. Oponerse no traerá sino balc
208 209
se han conocido en Europa oriental y las posesiones de la vieja URSS. gestión administrativa de los gobiernos aut
zación y gestión municipal, por los actos m
Esto debería alertarnos.
Si bien es cierto que el Frente Sandinista y el gobierno revolucionario facilita- El caso de Nicaragua es importante pues
ron las condiciones para que se aprobara, la autonomía no es un logro de los la sujeción interétnica que resultaba cié l
gobiernos. Es todo un proceso que, en el caso de la Costa Atlántica, venimos resolvió a través de la autonomía territor
viviendo. Es una torma de lucha, de vida [que parte] de nuestra propia
cosmovisión, de nuestra propia cosmogonía, de nuestro modo de ver las Se recupera el problema de la tierra como
centrales de los pueblos indígenas y comuni
cosas.
El proceso de institucionalización de la autonomía es rápido. Su proceso tales: la articulación del Estatuto de Auton
su reglamento; el funcionamiento de las m
histórico ha sido largo.
mentados y de poder paralelo a los gobi
Tan largo como ese proceso de secularización de la vida pública: alcaldías como centros de las disputas y
partidos políticos; y finalmente la relación
La tendencia entre la gente es medir la autonomía solamente enfocando las los municipios, la región autónoma y el
fallas, las debilidades o los fracasos, si se quiere, del gobierno como tal, es
Muchos de estos elementos se encuentr
decir, de la estructura formal.
Pero la autonomía no se da ahí. La autonomía se da entre el pueblo, en el de autonomía social y política en Tlaxc
corazón y en la mente del pueblo. Y cuando ya está consolidada ahí es formal de la soberanía de Estado nacio
cuando las estructuras formales empiezan a reflejar esa eficiencia, esa efecti- concentración de poder; aquéllas otras, l
y multirreligiosa y la concentración en u
vidad que necesitamos.78
ma de autonomía, han frenado los esfue
En un estudio de Miguel González Pérez,79 comentado por María de autonomía en Chiapas y en México. Un
los Dolores Figueroa Romero, se destacan algunas referencias al proceso aspectos étnicos, que ya se transita por e
de autonomía de Nicaragua que son importantes en la relación auto- los esfuerzos del "poder del Estado" para
nomía-descentralización y gobernabilidad municipal, no sólo para Nica- las armas, esto encauzaría políticamente l
ragua, sino para muchas de las experiencias del área de México y
El autor extrae una lección de la experi
Centroamérica por los elementos que contienen.
que demuestra con una buena argumentac
Por lo que respecta a lüs relaciones entre el estado y la región^ el inicio de un mías es punto de partida y ampliación de
proceso de descentralización del Estado nacional a favor de los gobiernos no se revela en el corto plazo —como sol
locales de las regiones autónomas proporcionaría alternativas de desarrollo respuestas inmediatas y un tratamiento ver
regional que harían viable la consolidación del régimen autonómico y, en institucional democrático, descentralizació
consecuencia, podrían representar una posibilidad concreta de resolver el tivas y formación de recursos humanos.
rezago socioeconómico de la Costa Atlántica. Este proceso también tendría La autonomía regional,para su diseño y
como resultado el fortalecimiento del régimen político administrativo del paralelas de negociación: desde el ámbito
Estado nacional (...) Entramos de manera consecuente en la dimensión local hasta los cambios en cadena que en el régi
de la autonomía regional: todo estudio acerca de la descentralización y ciones del Estado (descentralización).En e
210 211
güense podrá aportar que los tiempos políticos y las formas jurídicas para incorporar al gran número de migra
llegar a la autonomía repercuten centralmente en la consolidación del dos mil millas de distancia a través de
sistema propiamente dicho.82 de su cultura, práctica y costumbres
En la práctica las comunidades in
De esta forma pueden negociarse resultados de la autonomía a corto como una catástrofe, debido a los altos
plazo, por eso en el estudio se aborda el proceso de descentralización de en una fuente de vida para su reprodu
los servicios públicos, convenios intermunicipales, cooperación y comu- entendida como el mecanismo para n
nicación para resolver problemas comunes, conflictos de liderazgo, tundamental para responder al fenóm
intromisiones internas y externas, presencia y fricción entre partidos contexto ha sido necesario para los pu
políticos a nivel de la comunidad, el municipio y la región y evaluaciones tualizar y expandir el concepto de co
sobre eficiencia, eficacia y equidad como requisitos de efectividad política. una manera más amplia para que se in
La autonomía, así, es una estrategia de largo plazo que requiere —para dispersa a través de muchas fronteras
el corto plazo— de otras estrategias que la complementen.
La autonomía se funda al final en el elemento común que es el Ello está planteando la necesidad de r
territorio (la comunidad). El elemento tanto moderno como postmo- control de su población. Pero más a
derno que es el "lugar", sea este municipio o región. Ello puede verse oportunidad de revolucionar sus relac
en la trasnacionalización de la comunidad sea en la migración transfron- a la globahdad con tormas modernas
teriza, como en las relaciones desde el exterior, regional y nacional, a monónico que defiende a cualquier
las comunidades.Vastas regiones de nuestro país serían inentendibles si
no incluimos estas relaciones. En el proceso migratorio los indígena
les ha permitido organizarse y mante
La globalización del capital ha disuelto las fronteras internacionales inte- munidades de origen.También les per
grando de manera sin precedente las economías de muchos países (...) la asuntos más relevantes de sus comunid
migración de trabajadores mexicanos hacia Estados Unidos ha hecho surgir tren físicamente. Los migrantes mixté
numerosas comunidades trasnacionales de indígenas migrantes que desa- en consideración en las decisiones im
rrollan tejidos socioeconómicos entre sus regiones y Estados Unidos. ral, sino que siguen manteniendo sus d
En este contexto, el activismo político de poblaciones migrantes como bros de una comunidad específica. (..
los mixtéeos en California y su capacidad de intervenir en los procesos Muchos migrantes son llamados a s
políticos en sus comunidades de origen, plantea un reto a la hegemonía peñar cargos para los cuales fueron ele
del estado mexicano para definir lo que constituye la comunidad política En muchas ocasiones estos migrante
nacional y los derechos que ésta puede gozar. comunidad por años. Sin embargo al
Es decir; quién decide dónde comienza y termina la comunidad polí- dores y al flujo tan extenso de inform
tica de alguna población mixteca o zapoteca migrante —entendida ésta de clase que esto conllevabas comunidade
manera amplia como los miembros que pertenecen a ella y que gozan de tes comunidades hermanas en Califor
derechos y responsabilidades de participación en la toma de decisiones estrecha que de alguna manera forman
políticas internas, en los contornos de la comunidad política local— no en sobre migración estas comunidades s
el estado a través de sus reglamentos jurídicos sino la comunidad misma en término transnacional tiene dos signific
la práctica política, que ha tenido que redefmir y expandir sus límites para geográfico que se refiere a fenómenos
212 213
y comunicación que trasciende las fronteras nacionales. El segundo sentido
que la integración económica ha jugado un
de transnacional es aquello que transforma y trasciende al Estado nación
hay ahora una globalidad que se distingue
desarrollo de los medios de comunicación;
como forma social y cultural moderna. 83
(...) el modelo de Estado unitario-centrali

La autonomía está modificando también la función de los partidos
hacerse compatible con la aceptación pac
políticos superando la estrecha noción de su naturaleza pública nacional
organización política común.
y convirtiéndolos en entidades de derecho público regional y municipal
De ahí la capacidad de los movimient
y desde ahí, haciéndolos eficaces y determinando su permanencia y
-ahora— nacionalistas o regionalistas par
relaciones con otros partidos a nivel nacional.
otras organizaciones políticas— un contra-
Dieter Nohlen comentando el caso alemán, pero en un "contagio"
rio y centralista. 89
que la globalización ha puesto en práctica y por ello al alcance de otros
países, dice que ahora,"—en relación al principio federativo— lo que se
quiere es la diferenciación de una población según el aspecto territorial, Los avances no han sido de ninguna man
o mejor dicho, según la lengua y la cultura de ciertas regiones".8<l En unitario centralista responde, aun hoy, a f
ello, los partidos políticos —y esto parece estar sucediendo en México— élites de la economía, la administración
estarían orientándose a los intereses locales y municipales; hacia "una amenazados por el potencial de las instan
mayor atención a la población de la identidad regional y permitiendo autonómico, invocando en su contra l
una mayor influencia de las regiones en la formación de la voluntad mercado —de la cual en realidad el model
la globalización y flexibilidad productiva
política a nivel del Estado federal".87
En España, donde ahora el tema de las autonomías y territorialidades ráneo—, la unidad del Estado —sin aceptar
se discute con mayor amplitud y realización que en ningún otro país de cas son parte del Estado— y la presencia d
Europa, éstas tienen un antecedente histórico muy prolongado. Desde en el interior que en ser garante de la
el siglo pasado se fue conformando lo que Josep M.Valle ha llamado un frente a otros estados y en su involucram
contra-modelo, al modelo centralista español. En ese contra-modelo En España los partidos políticos han
han estado presentes de manera permanente las características clientelar y caciquil como forma de artic
y periférico y el poder central del sistem
(...) democratizadora en la participación, federalizante en la conformación
del Estado, reformista en el terreno social (...) Los rasgos de este contramodelo (...) otras posibilidades para la actividad polí
nos dibujan un intento de redistribución social y territorial del poder (...) Su tivos de movilización (otro tipo de partidos
programa contiene las reformas económicas y sociales generadas en cada ciones populares de carácter social o ya dir
momento por las exigencias de los desposeídos. Un modelo de organización aspiraciones de carácter compartido, form
territorial del poder subraya la importancia del poder local-municipal frente requieren frecuentemente la renuncia a la
al Gobierno civil y afirma la personalidad de los Estados-regiones en clave inmediata de una necesidad o demanda, e
política y no clientelar.
federal-autonomistas frente a la provincia centralizadora,88
La tradición federalista y los movimient
Al flujo y contraflujo de estas dos corrientes políticas, después del mejor o peor fortuna— con base a partidos
franquismo, y aun en él, el contra-modelo de autonomías y territoria- modernas de las organizaciones de movil
lidades se fue imponiendo, entre otras cosas por un mundo más abierto en forma de Estado dominante y la propuesta
214 215
los toman pie en la insatisfacción y en la falta de identificación con el En la experiencia italiana, después de f
Estado centralista que experimentan colectivos sociales y comunidades el pluralismo de las comunidades local
territoriales. Falta de identificación que lleva incluso en ocasiones a la
negación misma del Estado como sistema de organización social e inspira Los católicos y republicanos fueron qu
a la poderosa tradición anarco-libertaria. ; " articulación regional del Estado con m
municipios y no en el nacimiento de l
En México, la irrupción de alguno de los elementos señalados en el tacar, en este punto, que las primeras ex
caso español como la fresca fuerza política del EZLN y los movimientos y de los socialistas en Italia, se obtuvier
sociales a nivel mundial del caso tlaxcalteca de 1995 como el de Santa ciones locales, las cuales se convirtieron
Apolonia Teacalco y de la parte sur de Tlaxcala en el Valle de Puebla- la presencia de estos dos movimientos
Tlaxcala y del área de Nativitas, parecieran hacer esperanzadora esta
perspectiva. Es en los municipios de México, ciad
Los partidos políticos habrán de transitar —si esto sucede— desde la social, donde se están potenciando las act
centralización, burocratización y corporativización hacia entidades que Esto ofrece una gran oportunidad a
construyan mayorías, y que refuercen la voluntad política de las institucio- declarativa desde el nivel central sino
nes comunitarias. La burocracia deberá transitar también desde un suce- política impuesta, dado que también lo
derse a sí mismas hacia un Estado de las autonomías. el eslabón más débil de la cadena de po
Finalmente, autonomía no es de ninguna manera el tipo de descentra- lista pero fuertemente centralizado en
lización de núcleos de poder que están El reto de la autonomía en Méxi
comentado, el de servir a la democra
(...) interesados en trasladar la gestión —cada vez más conflictiva— de algu- instituciones representativas de la com
nas prestaciones estatales de tipo social (sanidad, educación, urbanismo) a nidades locales (pero como dice D'On
unos mandatarios periféricos que asumirán el desgaste de la crítica de la entender que los procesos de integraci
opinión pública, sin disponer de la capacidad de responder a ella con la ren estructuras de partido adecuadas a
elaboración de una política adecuada y sin contar con los recursos econó- res económicos y sociales no menos ce
micos y técnicos para desempeñarla eficaz, eficiente y equitativamente. Esto no implica caer en el localismo.
Tal vez no sea superfluo —como punto final- recordar que la superación un sitie qna non de la vida comunitari
del estado unitario puede abordarse desde una perspectiva doble: la de combinación de descentralización regi
quienes lo desechan como obsoleto en función de una mejor protección "dimensión nacional de la vida polític
de sus intereses y la de quienes aspiran a dar un paso más en el largo cias importantes para la vida local". 44
camino hacia el establecimiento de relaciones individuales y colectivas en La autonomía como política y más
términos de igualdad.
Bajo estas dos aproximaciones se encierran de hecho las dos concep- (...) tiene una profesión con su orden
ciones tradicionales de la democracia. Por un lado, la que le atribuye bn Si se le conoce —como se hace actu
carácter instrumental para una regulación menos costosa de los conflictos. del comportamiento, de los intereses, d
Por otra parte, la que pretende dar un contenido programático —utópico, las demandas sociales, ella deja de ser p
en el sentido fuerte del término que apunta a la gradual creación de conduce. Desde la primera vez en la histor
diciones para un acceso efectivo de todos al ejercicio del poder.91 tratado de pasar de la política a la econo
216 217
organización de la sociedad. La política se inscribe en un tejido, en un ción política, económica y sociocultural, pr
contexto social y cultural, pero ella es también proyecto y determinación argumentar a favor de la unidad nacional
autónoma de sus fines. Ello no consiste solamente en la representación de se encuentra otro mito de gran prosapia
sus intereses, culturas, valores dados, pues ella es también la posibilidad de sociocultural (...) Lo que nos resulta claro
construir las relaciones nuevas sobre las bases que no emergen simple y está directamente relacionada con la desc
espontáneamente de la sociedad civil. la diversidad. La más sólida unidad es la qu
muy frecuente que se asocie el régimen
No obstante estas experiencias hacia una reforma del Estado para su gros para la soberanía nacional. Este temo
inmersión en la modernidad y en su caso en la postmodernidad, sin la territorial de la autonomía regional (...)
cual el estado se convierte en un obstáculo para el desarrollo, en tela de juicio la unidad territorial del
mente define un nuevo ente político, ám
En América latina (...) la posibilidad de que se avance en la dirección de una mejor coordinación de sus parte
indicada se ha estrellado, hasta ahora, contra estructuras socioeconómicas y autonomía consolida la unidad nacional, e
políticas que se verían afectadas por cualquier transformación que haga más fortalece la soberanía (...) 5) El recon
más justa y más democrática a la sociedad. En el plano ideológico, el pro- turales a través de la autonomía suscit
yecto autónomo se ha visto frenado por un conjunto de mitos, prejuicios compatibilidad con los derechos y garantí
o temores muy arraigados en la sociedad, que han sido alimentados duran- respectivas constituciones. Pero no existen
te casi dos siglos desde el poder y sus aparatos. Ello forma parte sustancial vigencia de los derechos socioculturales p
de la "cultura" de la dominación: (...) legio perturbador de los derechos indivi
1) Ante todo, existe un estilo de plantear la cuestión que consiste en nes que en ese terreno, y en el de los dere
poner los problemas técnicos o prácticos por delante de los principios o pueblos indios. En otras palabras, ello co
elementos de fondo que deben someterse al análisis y debate. De hecho, se nacionales para la democracia, anudando
trata más bien de un método para evitar la discusión del asunto (...) En voca centralización, exclusión y desiguald
realidad, este procedimiento busca ocultar una actitud conservadora, una contra del régimen de autonomía que má
predilección por el statti quo que no se atreve a asumir abiertamente sus de que separaría a los grupos sociocult
premisas. Es una típica salida por la tangente que refleja los miedos, nada problemas a las poblaciones no indias, las c
racionales, de la lógica técnica. En este caso, la lógica técnica busca ocultar abandonar los territorios bajo el nuevo sis
una lógica política (...) 2) (...) la supuesta relación positiva, o incluso identi- nomía parte del supuesto de que, como r
ficación entre la unidad nacional y el centralismo. Es decir, la idea de que el convivir en distintos grupos sociocultura
centralismo, es la garantía de la unidad (...) Es claro que el régimen unitario mestizos y otros grupos de población no
puede aceptar un amplia descentralización y que el federalismo es a menudo mía no presupone expulsar a los no indi
la envoltura del más férreo centralismo. Considerando sólo la perspectiva vivido durante generaciones. Se trata más
histórica, la experiencia de numerosos países parecería mostrar que si existe vencia (...) En suma, las regiones autóno
una relación entre unidad nacional y centralismo, ella es inversa: mientras pluriétnicas96 (...) En tal sentido, el régim
más centralizada es la vida nacional, más débil es su tejido social y político; y escuela democrática (...) Finalmente, el esc
a la inversa, mientras más fuerte es la descentralización nacional, es mayor la lidad del régimen autonómico se plantea e
cohesión de sus partes integrantes y más vital su desenvolvimiento global. territorios o regiones que adoptarían este
Así las cosas, en tanto el régimen de autonomía supone una descentraliza- dad y embrollo de los asentamientos indíg
218 219
ricanos hacen poco menos que imposible delimitar territorios adecuados o eos alcanzados no deriva de su formalizaci
satisfactorios para las partes (...) Es verdad, si se busca hacer dicha delimita- formajurídica y el grado real de las conquis
ción según la lógica técnica de la burocracia, de las decisiones tomadas desde fuerza política que encarnan las colectivid
arriba, etcétera, estamos ante un problema de difícil arreglo. Pero esta no es
la única opción. De hecho, en los países en donde se ha logrado delimitar los De ahí que exista la posibilidad de varias s
territorios que accederían a la autonomía, ello se ha hecho recurriendo a los para regiones y comunidades de un mism
propios sujetos; es decir, desechando los procedimientos burocráticos y ver- nomía, como en el caso español; para Tla
ticales, y recorriendo al método democrático: consultando a la población. en el capítulo siguiente, tratamos de re
(...) Esta fase del proceso autonómico no sólo busca conocer la opinión de histórica de un conjunto de comunidad
las poblaciones respectivas acerca de la autonomía, sino además sus criterios y la imponen, en esta transformación del
acerca de las posibles ámbitos territoriales. 9 zado en el México de fines del siglo XX
Díaz-Polanco advierte de algunas cuestiones acerca de la autonomía

que tienen que ser consideradas: Notas
No existe un patrón universal de autonomía que pueda ser generalizado. 1 Yvon Le Bot en entrevista con Massimo Ca
Por lo que a la autonomía se refiere, las copias o extrapolaciones resultan encrucijada del estado Moderno, Masiosare, La J
remedios estériles, y , en tal caso, el sistema aplicado no alcanza a colmar las 2 Yvon Le Bot,"Autonomía. Solución a la enc
aspiraciones y necesidades de los grupos correspondientes (...) 3 El autogobierno territorial a partir de l
Como regla, la autonomía se implanta en el contexto de vastas trans- constitutivas tiene un ejemplo en el siglo XIX
formaciones sociopolíticas a escala nacional y, de hecho la autonomía es pio que tras tres años de guerra, de 1868 a 18
parte y resultado de ellas (...) de Puebla el municipio de Xochiapulco, perten
El establecimiento de sistemas de "autogestión" (o como quiera que se un reclamo a su heroica participación en la gu
llamen) en el marco de un statn qno centralista homogeneizante y negador Imperio (véase, Ana María de Huerta Jaramillo
de la composición plural de la sociedad,resultaría un descomunal fiasco. (...) Puebla 1868-1872, Cuadernos de la Casa Pres
Por sí mismo, en efecto, el esquema de autonomía no cambia nada; él P<dvero Moreno, Xocliiapnlco, una gloria olvidada,
debe ser la expresión de transformaciones fundamentales de la sociedad.98 Dirección General de Culturas Populares, Pue
4 Yvon Le Bot, Op. Cit., p. 5.
Finalmente, 3 En México ha habido impuestos por las c
liberalismo y estatización del territorio, liberalism

En ausencia de la participación popular, la autonomía resulta una nueva dinámica social de carácter regional. La expresió
concesión, y no lo que debe ser; conquista y reconocimiento de derechos múltiples "méxicos" trasciende lo anecdótico y
(...) la autonomía implica la democratización de la sociedad: se alimenta de local, comunitario y regional ha tenido cierta im
ésta y, al mismo tiempo, la profundiza. (...) reivindicación autonómica territorial e indígen
Siendo la autonomía el resultado de una negociación sociopolítica, su escena en 1994, tales movimientos han existido e
realización ha supuesto históricamente que también la parte étnico-nacio- dominio externos. Entre 1868 y 1872 en la Sier
nal involucrada disponga de la necesaria fuerza política que deriva de su núcleo indígena, finalizada la guerra de interven
organización y movilización. En rigor, la garantía de los derechos autonómi- juarista triunfante su justo derecho a la posesión
220 221
duraron tres años; finalmente se creó el municipio de Xochiapulco desde tierras en 19 Idem.,p. 134-135.
propiedad de la oligarquía. Hasta ahora tanto los habitantes indígenas de Zacapoaxtla 211 ¡dem.,p. 136.
y de Xochiapulco son ejemplo de defensa de la patria, la soberanía, la dignidad 21 Idem.,p. 140.
nacional y la construcción de normas del liberalismo en que se respetaron los dere- 22 Idem.,p. 141.
chos de los pueblos indios que lo constituyeron. Este movimiento y tantos otros han 23Roberto Pineda Camacho, "La Con
aportado, desde sus tradiciones, sentidos distintos a la democracia, la participación del multiculturalismo en Colombia.",Alterida
política y las concepciones del poder. (Véase Mary Kay Vanghan, Cultural Politics in México, 1997, p. 126.
Revolution. Teachers, Peasants, and Scliools in México, l930-I940,The University of 24 Manuel Ortega Hegg"El régimen de
Arizona Press,Tucson 1997. Véase también, Alicia Castellano Guerrero/Gilberto dicciones históricas y debates recientes",
López y Rivas, "Autonomías y movimiento indígena en México: debates y desa- Iztapalapa, México, 1997, p. 104.
ños", Alteridades, año 7, núm. 14, UAM Iztapalapa. México, 1997.p. 156. 2:3 Manuel Ortega Hegg,"El régimen de
6 Arturo Escobar, Encontenng Development.The Making and Unmaking dicciones históricas y debates recientes", p.
of theThird World, Prmccton Umversity Press, N.J., 1995. pp.170-171. -'' Carlos Montemayor, Chiapas. La rebe
7 Jokin Apalategi/'Psicosociología de los Movimientos Nacionalitanos de 2/ Carlos Montemayor, Op. Cit.,p. 174
Europa Occidental", Alteridades, año 7, número 14, UAM Iztapalapa, México, 28 ídem., p. 176.
1997, pp. 7-8. 29 Diego A. Iturralde Guerrero; "Demand
8 José Goirizelaia,"Autonomía y derecho de autodeterminación: el caso del paradigmas", Alteridades, año 7,núm. 14,UA
país Vasco", Alteridades, año 7, núm. 14, UAM Iztapalapa, México 1997, p. 56. 30 Diego A. Iturralde Guerrero, "Dem
9 Jokin Apalategi/'Psicosociología de los movimientos nacionalitarios de retos y paradigmas", p. 82-83.

Europa Occidental", p. 8-9. 31 Diego A. Iturralde Guerrero, Op. Cit
'"JokinApalategi, Op. Cit.,p. 12. 32 ídem., p. 87.
11 Alicia Castellanos Guerrero/Gilberto López y Rivas "Autonomías y 33Alicia Castellanos Guerrero/Gilberto

movimiento indígena en México: debates y desafíos", Alteridades, año 7, núm. 34ídem., p. 147.
14, UAM Iztapalapa, México 1997, p. 146. KIdem.,Op.Cit. p.150.
' 2 JavierTorres Pares,"Autonomía y sistema político de México", Memoria, 36 Gustavo Esteva, "Comentarios al doc
núm. 104, octubre de 1997, México, p. 6. tonomía de los pueblos indios" (ms), 1996.
13 Alicia Castellanos Guerrero/Gilberto López y Rivas, "Autonomías y rrero y Gilberto López y Rivas, Op. Cit., p.
movimiento indígena en México: debates y desafíos", p. 156. 37 Alicia Castellanos Guerrero y Gilbert
14 Carlos Montemayor, Chiapas. La rebelión indígena de México. 1a reimp. 38 Citado por Alicia Castellanos Guerrero/Gi
Joaquín Mortiz Editores, México 1997, p. 185. y> Idem.,p. 156.
1:1 María Teresa Sierra, "Esencialismo y autonomía: paradojas de las reivin- 40 "La Ojarasca", en La Jornada, febrero
dicaciones indígenas", Alteridades, año 7, núm. 14, UAM Iztapalapa, México, 41 Héctor Díaz-Polanco, "Autonomía y
1997, p. 13. Políticos. Poder y sociedad, ALAS/CEA, Ed
16 Consuelo Sánchez, "Democracia y Autonomía", Memoria, núm. 94, 1992, p. 80 y 81.
diciembre de 1996, México, p. 94. 42 Hugo Aguilar y Adolfo Regino "Res
'' María Teresa Sierra, "Esencialismo y autonomía: paradojas de las reivin- La Jornada, número 10, febrero de 1998, p.
dicaciones indígenas", p. 132. 43 Hugo Aguilar y Adolfo Regino, "Res
18 Idem.,p. 133. 14 Ramón Vera Herrera "Lo que el g
222 223
Ojarasca", en La Jomada, número 10, febrero de 1998, p. 19. clónales de descentralización administrati
43 "Acuerdos firmados entre el gobierno federal y el EZLN el 16 de febrero que con ideas de diferenciación política de
de 1996 y no cumplidos. 38 En la III sesión del Asamblea Nacion
46 Consuelo Sánchez, Op. Cít., pp. 16-17. (ANIPA) celebrada en la ciudad de Oaxaca
47 Javier Torres Pares, Op. Cit., p. 6. con una asistencia de 400 personas de má
4X Consuelo Sánchez, p. 9. 13 estados de la República se desarrollaron
49 Consuelo Sánchez,"ANIPA: lucha por la autonomía en México"; Memoria, mía comunal y en contra de la autonomía
núm. 104, octubre de 1997, México, 1997,p. 8. y coordinador general del Servicio del
^ Araceli Burguete Cal y Mayor,"ANIPA: lucha por la autonomía en Méxi- perspectiva de su organización, concluid
co" "Autonomía Indígena", Memoria, No. 75, Marzo de 1995, México, p. 20. 1994: "nosotros no estamos luchando p
En Consuelo Sánchez, Op. Cit., p. 12. luchando por reafirmar la autonomía com
31 Consuelo Sánchez, Op. Ci'f.,p. 12. ponernos en contradicción con el Estad
32 Se ha intentado también en Oaxaca:"Como la demanda de un ayunta- con Floriberto Díaz, en Ojarasca, número
miento mixteco, denominado Rancho Nuevo Democracia, en el municipio (Véase: Consuelo Sánchez, Op. Cit.,p. 11)
deTlacoachistlahuaca; la comunidad deTlapaneca, El Rincón, en el municipio 59 Claudio Esteva Fabregat, Op. Cit. p.
de Maninaltepec; en Hueycatenango, región nahua del municipio deTlilapa; 60 ídem. p. 47. En este sentido cae una
en Potichan, comunidad mixteca con 15 anexos del municipio de Copanatoyac; EZLN, aunque se reconoce, absolutament
y en Mixtecapa, municipio de San Luis Acatlán. La Jornada, 31 de enero de autonomías en México sobre todo desde l
1996". (Véase Consuelo Sánchez, Op. C;'?.,pp. 13-14). 61 Jone Goirizelaia, Op. Cit., p. 55.
°3 Consuelo Sánchez, Op. Cit.,p. 14. '"• Fierre Beaucage, "Autodeterminac

34 En España esto "representa" el punto neurálgico del sistema autónomo quebequence", en Alteridades, año 7, núm. 14,
español (véase: Claudio Esteva Fabregat, "La cuestión nacional catalana en la 6 3 /A?m.,p. 74.
España contemporánea", en Alteridades,zño 7, núm. 14,1997.UAM Iztapalapa, 64 p ierre Baucage, Op. C/V.,p.71.
México, 1 997, pp. 35-53. 65 ldcm.,p.7H.
5:1 "La cuestión nacional catalana en la España contemporánea", p. 38. 66 Jokin Apalategui, Op. Cit., p. 14.
36 Una concentración de recursos que se reproduce a nivel municipal pero 67 Idcm.,p. 26.
que tiene sus raíces en un Estado fuertemente concentrador y centralizador 68 Idem.,p. 27 y 30.
de decisiones y recursos, donde estos últimos se ejercen por el gobierno federal 69 Diego A. Iturralde Guerrero, Op. Cit
entre un 85 y un 87%, del 13a 15% en las entidades federativas y alrededor de 70 ídem., p. 88-89.
un 3% en los municipios. 71 Idem.,p. 91.
Claudio Esteva Fabregat, Op. Cit., p.47, así lo entiende cuando afirma 72 ¡dcm.,p. 91.
acerca de Cataluña pero también de otras comunidades autónomas que: "tanto 73 Manuel Ortega Hegg, Op. Cit., p. 10
los catalanes como el resto de los grupos étnicos o nacionales integrados en 74 Idem.,p. 103.
forma de comunidades autónomas, carecen de convicciones definidas acerca de Héctor Díaz-Polanco, "Diez años d
cuál debe ser el estatus político de cada autonomía en el contexto del reconoci- evaluación de sus dirigentes", Memoria, nú
miento de que cada una de ellas es diferente a la otra.Y por otra parte, en la 1997, p. 22.
experiencia política que se ha estado dando en estos años, ha resultado que las "' Héctor Díaz Polanco, "Diez años d
reglones han demostrado tener un comportamiento más acorde con ideas fun- evaluación de sus dirigentes".
224 225
77 Héctor Díaz-Polanco, Op. C.it., p. 25. de matrimonio como de cargos públicos,
78 ídem. p. 28.
Héctor Díaz-Polanco," Autonomía y
/ y Miguel González Pérez, Gobiernos pluriétnicos: ¡a constitución de regiones
el caso de la autonomía de Chupas despué
autónomas en la Costa Atlántica-Caribe de Nicaragua. Un estudio sobre el Estado que se negoció en los acuerdos de San And
Nacional y la Autonomía Regional, Plaza y Valdés Editores y Universidad de las gobierno a reconocer lo que firmó, mod
Regiones Autónomas de la Costa del Caribe Nicaragüense (en prensa). respectivas, ha funcionado en el "terreno"
811 María de los Dolores Figueroa Romero, "Gobiernos pluriétnicos: la
sujetos sociales que en él intervinieron, cau
constitución de regiones autónomas en la costa Atlántica-Caribe de Nicaragua", pues quizá (también como en el caso de Tl
Alterídades, año 7, núm. 14, México, 1997. pp. 162-164. 98 Héctor Díaz-Polanco, Op. Cit., p. 9
81 María de los Dolores Figueroa Romero, "Gobiernos pluriétnicos: la constitu- 99 Héctor Díaz-Polanco, ídem. pp. 97-
ción de regiones autónomas en la costa Adán tica-Caribe de Nicaragua", pp. 164-165.
82 María de los Dolores Figueroa Romero, Op. Cit., p. 165.
83 Gaspar Rivera Salgado,"Naa-shica dav'i (los que andan por tierras leja-
nas)", en "La Ojarasca" en La Jornada, núm. 10, febrero de 1988, p. 4.

84 Gaspar Rivera Salgado,"Naa-shíca daví (los que andan por tierras lejanas)",p.4.
83 Gaspar Rivera Salgado, Op. Cit., p. 6.
86 Dieter Nohlen,"Estado federal y sistema de partidos. Algunas reflexiones
sobre su modo de interrelación," en J.J. González Encinar, M.S. Giannini, A.

La Pérgola y otros, Autonomía y partidos políticos, Editorial Tecnos, Madrid,
1984, p. 78.
87 Dieter Nohlen, "Estado federal y sistema de partidos. Algunas reflexio-
nes sobre su modo de interrelación", p. 79.

88 Josep M.Valles,"Los Partidos Políticos ante la Reforma del Estado: Notas
sobre el caso español", en J.J. González Encinar, M.S. Gianini A. La Pérgola y

otros, Autonomía y partidos políticos, Editorial Tecnos, Madrid, 1984, p. 131.
89 Josep M.Valles,"Los partidos Políticos ante la Reforma del Estado: Notas
sobre el caso español", p. 133.

90 Josep M. Valles, Op. Cif.,p. 136.
91 Mcw.pp. 141-142.
92Véase Francisco D'Onofno,"Sistema de Partidos y Estado Regional en
la experiencia Italiana," en J. J. González Encinar, M.S. Gianini, A. La Pérgola y

otros, Autonomía y partidos políticos, Editorial Tecnos, Madrid, 1984, p. 69.
93 Francisco D'Onofrio "Sistema de Partidos y Estado Regional en la
experiencia Italiana", p. 76.

94 Francisco D'Onofrio, Op. C/f.,pp. 76-77.
95 Yvon Le I3ot, Op. Cír.,p. 4.
y<> Como opina Carlos Montemayor ya se ha constituido incluso entre
indígenas correspondientes a diferentes grupos étnicos, tanto por las relaciones
226 227
Capítulo 5 mentó del proceso) están asociadas a las
vicciones de la sociedad; si suponen (y s
su grupo a reivindicar esas característic
La emergencia de autonomía munici
en el estado de Tlaxcala, fue hecha frent
cia anteriores, pero también frente al
pretensiones de integridad territorial d
a las comunidades y grupos sociales y p
tes, muchas veces frenando, como en e
controlen. Así, los niveles de gobierno
Teoría de los juegos y autonomía. Un juego de estrategia del razones de autonomía de las comunida
desarrollo tudian son para San José Teacalco frente
al que pertenecía) y a otros órganos d
De acuerdo a Castoriadis' son los hombres los que viviendo en socie- desarrollo. Emiliano Zapata supone aun
dad producen sus instituciones, de que éstas pueden dar una respuesta lidad (grupo o comunidad) del propio
positiva al "sentido positivo de libertad"2 a través de la autonomía "como y al gobierno estatal, y su reivindicaci
la posibilidad real, y no sólo formal, de participar, junto con todos los _ Benito Juárez, siente como su oponente
demás, en un plano de igualdad efectiva, en la formación de la ley, las que pertenecía; Lázaro Cárdenas luch
decisiones acerca de ella, su aplicación y el gobierno de la colectividad";3 frente al gobierno estatal para mayor vi
esto es, igualdad entendida como posibilidad efectiva de participar, tanto frente al gobierno del estado y después
como cualquier otro, en todo el poder que exista en la sociedad". 4 del nuevo municipio, frente al ayunta
Como Castoriadis estoy convencido de que la democracia en el con apoyo del gobierno estatal. Zacual
plano político permite contrarrestar la oligarquía en el plano económico, Ana Nopalucan en una respuesta que le
y que sin pretender la igualdad económica, sienta sus más fuertes desi- esta investigación: "frente a la injusticia
gualdades como desigualdades de poder. Con Elster coincido, "que la Se pidió a los entrevistados que prec
noción de posibilidad política puede ser estudiada como un caso mía, para lo cual, las respuestas se clasifi
limitante de la noción de poder político"; 3 posibilidad, entonces, de Por respeto de su religión; por sus c
autonomía. tura y costumbres; por su tipo de socie
Con estas nociones se preguntó a miembros de grupos sociales que zación económica; 3 por el cuidado d
en el proceso de constitución de municipios en Tlaxcala en 1995 tuvie- naturales; por la administración de los r
ron un rol de liderazgo y resumieron las condiciones que estuvieron cíe las participaciones fiscales; por mayo
presentes en el movimiento de emergencia de autonomía política (la rrollo de grupos y comunidades; por
encuesta se llevó a cabo en julio y agosto de 1997). Es pertinente aclarar administración de los servicios público
que los entrevistados fueron líderes del proceso de remunicipalización y tancia fue el que se refiere a la importa
autonomía municipal. Para confirmarlo se hizo una búsqueda hemero- servicios públicos, esto es, por la eficien
gráfica del mes de enero de 1995 hasta el mes de junio de 1999. nes públicos" que constituyen aquellos
Con los cuestionarios a los grupos sociales se propuso saber si ciertas En segundo lugar aparece en este m
características del grupo social al que pertenecen (y pertenecían al mo- tipo de derechos por los tipos de socied
228 229
incidiendo también en importancia, las costumbres políticas y por ma- a la propia comunidad y, mejoramiento d
yor apoyo a los esfuerzos de desarrollo de grupos y comunidades. El Zapata); la gestión de sus propios servi
tercer lugar, lo ocupó el manejo eficiente de las participaciones fiscales. que se administra por un comité propio
A partir de estos datos podemos construir un concepto de autono- la corrección de las deficiencias e insuf
mía política que subyace en un conjunto de grupos y comunidades. De servicios públicos a la comunidad (Lá
manera importante cuatro son los conceptos que ordinalmente' arti- constitución de los servicios públicos de
culan, por los individuos, el concepto de autonomía. 8 ellos, el de recolección de basura (Sant
ción al financiamiento de obras por par
Estrategias de autonomía. gobierno federal, que junto con los recu
Autonomía por la administración de los servidos públicos nan para un mayor nivel de prestaci
Axocomanitla); el manejo directo de s
Pudo observarse en los municipios estudiados ciertos conocimientos y de estos completos y adecuados y su
convicciones asociados a las creencias de la comunidad como razones que por participaciones correspondían
para la autonomía, que la comunidad y el grupo social reivindican Huactzinco); el respeto a los acuerdos
como un legítimo derecho.También se observó la respuesta afirmativa contar con servicios públicos (Santa A
acerca de que el grupo social, como comunidad e incluso sus líderes, de la situación ilegal en que se prestaba
perciben al gobierno como un oponente, en tanto que sus estrategias mente por el gobierno estatal, sin ate
de desarrollólas oponen a aquel sujeto político. En términos de defini- estatuida en el artículo 115 constitucio
ción del trabajo empírico debo decir que en los juegos del desarrollo y el municipio de Tepeyanco al que pert
de la elección de estrategias, el grupo social no es ignorante de sus municipio (Santa Isabel Xiloxoxtla);la
adversarios ni de las estrategias que éstos eligen frente a las propias. El públicos sobre todo en Alumbrado Púb
gobierno en general opone la centralización y la descentralización en Catarina Ayometla); la superación de d
casos diferentes según cada una de estas estrategias para que le asegure completamente los servicios públicos
un mayor grado de poder y control de las decisiones de la comunidad mejoramiento de su eficiencia, corrigie
y los grupos sociales. El discurso de la descentralización es usado para de los servicios públicos sobre todo en a
mantener el poder de decisión sobre las acciones del desarrollo, para do público (La Magdalena Tlaltelulco);
que en el juego, en una matriz de pagos, se asegure un mayor pago que tación de los servicios públicos (San Lu
a la sociedad. Las respuestas obtenidas en cada municipio nos confir- los servicios existentes como recolecció
man las aseveraciones arriba indicadas, que no son hipótesis de una (Zacualpan);la aplicación de servicios c
teoría preestablecida sino presupuestos de un modelo de un juego de Texoloc); y las mejores condiciones e
estrategias de cambio hacia otras formas de organización política, so- públicos. (Santa Ana Nopalucan).
cial y económica. Observamos que una constante de
Nos dimos cuenta que en la totalidad de municipios el resultado de características, creencias, conocimient
las respuestas con relación a la autonomía están orientadas hacia nuevas fue el cambio social, pasar de un esta
instituciones.9 Para cada municipio, las respuestas fueron las siguientes: en una relación con la realidad como
en el control de impuestos y manejo de egresos en autoridades propias tan, en cambio constante y en el de al
(San JoséTeacalco), que antes se hacía por el municipio a que pertenecía más como un horizonte del mundo, d
centralizando estas funciones, incluso las decisiones que correspondían los individuos como "realidad de ver
230 231
cosa" 10 porque como dice Castoriadis el ser humano es un ser o un el derecho de alcanzar estatus político
ente (un ser-siendo). 1 ' Constitución Política del Estado cieTla
estatus les proveería en términos de auton
Autonomía por sus tipos de sociedad y asociación, recuperó con el movimiento de auton
por sus costumbres políticas y por el mayor apoyo a sociedad y asociación —en tanto que fo
los esfuerzos de desarrollo de grupos y comunidades para la construcción de obras y prestació
opuso la autonomía para organizar sus s
A la reivindicación del derecho de asociarse respondieron 13 de 16 la anterior cabecera municipal que canc
municipios (como también por el respeto de sus costumbres políticas). se en comités de obras para el desarrollo
Junto a la importancia que se concede al control real de las decisiones de la comunidad. San Damián Texoloc
acerca de los servicios públicos, se configurarían con estos otros elemen- formar parte de otras organizaciones. F
tos el conjunto de estrategias más importantes para que, por medio de nes autonómicas de las comunidades y
la autonomía, puedan participar en el poder que existe en la sociedad. político centralistas, Santa Ana Nopalu
La autonomía por sus tipos de sociedad y asociación fueron irrele- cas a jóvenes y a otros opositores al PRI
vantes para tres municipios, los de San JoséTeacalco, San Juan Huactzinco A la autonomía, por sus costumb
y San Lucas Tecopilco. frecuencia de 13 de 16 respuestas, om
El municipio de Emiliano Zapata precisó a esta estrategia como Santa Cruz Quilehtla, San Francisco Tetl
proyecto del cambio, en el sentido de vida de los individuos y en esa Fuertemente asociado a la anterior f
"realidad de verdad como estados de una cosa," como un ser-siendo, la creencia13 en la validez de sus cost
como la libertad de asociación,12 restringida por la centralización de Teacalco, frente a la imposición de
decisiones en la cabecera municipal (Terrenate) a que antes pertenecía, Tzompantepec a que anteriormente pe
no obstante su capacidad legal para hacerlo. comunidades que forman el municipio,
Rescatar para la comunidad su derecho a organizarse autóno- blicos por trienio y por barrios. Emilia
mamente frente al municipio de Sanctorum a que pertenecía constituyó centralización e intermediación de sus
la reivindicación de Benito Juárez; decidir la formación de sus propios cas en Terrenate, municipio al que antes
grupos para tener una mayor autonomía política frente al municipio de za acuerdos dentro de la comunidad par
Terrenate, la de Lázaro Cárdenas; la independencia frente a la anterior Cárdenas se interviene, desde la comun
cabecera municipal (Acuamanala), de Santa Cruz Quilehtla. nombramientos y cargos de autoridad
Para San Lorenzo Axocomanitla la reinvidicación al derecho de aso- exigió el reconocimiento, en beneficio
ciarse con efectos políticos y sociales, en un marco restrictivo de organi- cios a la legitimidad otorgada en el traba
zación corporativa con dominación de grupos asociados al aparato estatal por la comunidad a las autoridades
y al partido de estado,14 fueron las de obtener los recursos como partici- Huactzinco, por el fortalecimiento de
paciones fiscales que les correspondían directamente del estado; Santa monopolización del poder y de represe
ApoloniaTeacalco, reivindicó frente a Nativitas la capacidad y el derecho deTepeyanco a que pertenecía y tuvo el
de formar sus propias asociaciones; Santa Isabel Xiloxoxtla, que se respe- y a participar en la toma de decisiones.
taran sus usos y costumbres; Santa Catarina Ayometla, tener la libertad de su derecho de pertenencia a partidos p
formar sus asociaciones, sobre todo políticas y sociales. los derechos de las personas y de los g
Los de San Francisco Tetlahnocan reivindicaron fundamentalmente Santa Isabel Xiloxoxtla reivindicó el de
232 233
los partidos políticos para mantener su tradición y costumbre de rotar el nombramiento de autoridades y carg
cargo de presidente municipal por los barrios que la constituyen. Santa otorgaba un puesto de regidor a pesar
Catarina Ayometla recobró la autonomía municipal pues los habitantes de autoridades, 19 (un caso semejante, e
de la comunidad vivían bajo las decisiones unilaterales de Zacatelco, que sucedía en Santa Catarina Ayom
como el anterior municipio al que pertenecían. La MagdalenaTlaltelulco aquel esfuerzo se apoya, con libertad
exigió respeto a la secularización del nombramiento de autoridades por co.20 Santa Apolonia Teacalco exige el r
la emisión del voto de los ciudadanos y respeto a la actividad de los razón política de la comunidad. Santa
partidos políticos. 18 San Lucas Tecopilco reivindica un mayor respeto a derecho a poseer 83 hectáreas que le h
sus costumbres políticas y su derecho a constituir grupos para el nom- dad por Tepeyanco, el anterior munici
bramiento de autoridades. Zacualpan reivindica su derecho a establecer cumpla en su favor la resolución presid
la rotación de cargos públicos por comunidades, secciones y barrios a lo Tetlahnocan afirma que esta forma o ra
que se oponía Tetlatlahuca como anterior municipio a que pertenecía. mayores recursos para el desarrollo sin
San Damián Texoloc recobró su derecho a ocupar cargos públicos en el Chiautempan como anterior cabecera
ayuntamiento, pues en la situación anterior a su estatus de municipio para la comunidad significa más y me
integrante sólo ocupaba una regiduría pero no puestos de confianza. Tlaltelulco se fortalece el desarrollo co
También como en los casos precedentes, la autonomía de creencias, pendencia en la toma de decisiones fr
conocimientos y convicciones, como características específicas que la municipio al que pertenecía. San Luc
comunidad reivindica, por mayor apoyo a los esfuerzos de grupos y apoyo al desarrollo como mayor cercan
comunidades, fue citada 13 veces de 16; es decir 13 de los 16 municipios Para San Damián Texoloc el municipio
integrantes o grupos sociales emergentes las eligieron como una razón muy pocas obras, ahora dispone de m
de autonomía. En la parte final del capítulo, ya se verá, en términos del estrategia, hacer de Santa Ana Nopaluc
juego, como entramado y/o red social de oposición y en el desarrollo significado, a pesar de la lentitud de lo
matemático de la teoría de los juegos, la implicación que ello tiene. necesidades de la mayoría.
Omitieron esta razón estratégica los municipios de San José Teacalco,
Santa Catarina Ayometla y Zacualpan. Autonomía por el manejo de l
Para Emiliano Zapata, ahora se apoya más a los grupos y comunidades
para cambiar sus condiciones de vida. Benito Juárez supone que es un Siguiendo el orden de frecuencia en la
apoyo a las comunidades y a los grupos el que los puestos políticos se para alcanzar la autonomía, 12 de 16
ocupen por decisión de todos; Lázaro Cárdenas, que se alcanza ese ámbito del manejo de las participacion
mayor apoyo a los esfuerzos de desarrollo de grupos y comunidades, tercera estrategia en el juego de la de
mejorado la capacidad en la prestación de los servicios públicos de agua Es de hacerse notar que lo que par
potable, alumbrado público, drenaje y guarniciones y banquetas. Para desarrollo es la construcción de obras y
Santa Cruz Quüehtla, con una mayor participación en el nombramiento correspondientes deben ser manejado
de autoridades y cargos, pues anteriormente sólo el primer presidente que estos sean tan exiguos en la dist
municipal de Acuamanala (al que antes pertenecían) fue de Quüehtla gobierno.21
en 1933, después no se ocupó ningún cargo público. San Lorenzo Axo- Los municipios para los cuales no
comanitla cree que hay mayor autonomía con apoyo a los esfuerzos de estrategia fueron Emiliano Zapata, B
la comunidad para su desarrollo, si se da una mayor participación en el Santa Apolonia Teacalco.23 Para los m
234 235
estratégicas para esta forma de autonomía fueron San fosé Teacalco, se le daban los recursos que le corres
argumentando que las autoridades del municipio deTzompantepec a mayor cantidad de recursos y una mejo
que se pertenecía decidían sobre los recursos sin tomar en cuenta a la obras y servicios públicos de paviment
comunidad; para Santa Cruz Quilehtla importaba la obtención directa blico. De acuerdo a su criterio, no se
de recursos; para San Lorenzo Axocomanitla que sus participaciones comunidad quería.
fiscales no se otorgaban por el municipio de Zacatelco al que pertene- Es posible observar que un punto
cían y que ahora se exigen al gobierno del estado; para San Juan disposición y descentralización de recu
Huactzinco era fundamental para su desarrollo obtener las participa- precariedad de servicios públicos asoc
ciones y apoyos para la prestación de los servicios públicos a la comu- pública y ella misma a la disponibilida
nidad. Para Santa Isabel-Xiloxoxtla obtener las participaciones fiscales políticas de centralización de recursos f
que pertenecen a la comunidad es una forma de superar la prohibi- en el nivel de la localidad donde mayor
ción de los habitantes y grupos sociales de pedirla a la cabecera muni- peso invertido, pues es complementado
cipal anterior. y con trabajo comunal. Sin embargo,
La conflictividad entre grupos y comunidades puede generar por poder, de tal manera que descentralizar
una parte que existan estímulos para hacer el trabajo por uno mismo, tir el poder, a lo que no siempre están
con los efectos positivos que esto conlleva, pero también a aumentar el que en los centros de decisión se apro
costo y el esfuerzo por el desarrollo de los mismos individuos, grupos y de autonomía, como el que se coment
comunidades.Tener acceso directamente a bienes que pueden ser dis- de aumentar el poder de la comunida
ponibles aumenta en este caso, como en otros por efecto de la descen-
tralización, la mayor capacidad de elección de bienes y servicios. Para Otras estrategias de
Santa Catarina Ayometla el manejo de estos recursos ha implicado su
duplicación, lo mismo que para San Francisco Tetlahnocan, que sólo Para 11 de 16 municipios el medio ambie
disponía de 20% del total que le correspondía; ahora puede manejarlo a la forma de vida de sus habitantes fuer
en la medida y escala de recursos que se descentralizan, tanto absoluta ron los municipios de Emiliano Zapat
como relativamente 24 y tener presupuesto para la construcción de obras, Quilehtla, Santa ApoloniaTeacalco y Z
promoción de empleo e infraestructura. La Magdalena Tlaltelulco ha dad enfrenta los riesgos de la contamin
mejorado el apoyo fiscal por medio de las participaciones que antes ción de los recursos naturales, donde
concentraba Santa Ana Chiautempan, mejorando su distribución; para asociados a su supervivencia. Por ello la
San Lucas Tecopilco la autonomía lograda como municipio integrante exigencia de darse sus propias normas
ha significado contar directamente con más ayuda económica por me- inicio de este capítulo. 26 En este sentid
dio de las participaciones fiscales y el ramo 26. Zacualpan promovió su San José Teacalco mayor cuidado en los
autonomía porque los recursos que correspondían a la comunidad no tamente la comunidad y se recibe más
se entregaban y si se hacía, era en mora de oportunidad y en disminu- gobierno en la reforestación directa.
ción en cantidad por parte de Tetlatlahuca, anterior municipio a que constitución de la comunidad como mu
pertenecía. San Damián Texoloc impuso esta razón de autonomía por- un comité de ecología para la limpieza
que la cabecera municipal anterior invertía 80% del total de recursos en San Lorenzo Axocomanitla el serv
que correspondían al municipio. Santa Ana Nopalucan esgrimió razo- basura era insuficiente, ahora se presta c
nes semejantes, afirmando algunos miembros de la comunidad que no San Juan Huactzinco se obtienen apoy
236 237
lo que se ha incrementado la siembra de arbolitos y se ha mejorado el el sexto en el orden de las diferentes est
manejo y uso de recursos forestales. Para Santa Isabel Xiloxoxtla la auto- alguna medida, cuáles son los ámbitos
nomía permite que, como municipio integrante, puedan llevarse a cabo bienestar (aunque constituyan pre-requi
convenios con otros municipios, fundamentalmente limítrofes, para el y cómo puede llegarse finalmente al as
control de contaminantes. En Santa Catarina Ayometla mejorar la cali- carecer de importancia, está en factores
dad y la cantidad de los servicios públicos. Para San FranciscoTetlahnocan, tancia, cuando menos en el nivel de org
obtener el apoyo a las acciones de ecología, como la siembra de arbolitos Fueron importantes estos tipos de e
por parte del gobierno estatal.27 La Magdalena Tlaltelulco tiene ahora, Emiliano Zapata, Benito Juárez, Santa A
como municipio integrante, la facultad de firmar convenios con otros Ayometla y Zacualpan. Para el primero
municipios para el control de las aguas negras.28 Para San LucasTecopilco mayor autonomía hay mayor desarroll
con la autonomía se mejora la eficacia en los servicios de limpia y reco- para formar sus organizaciones; para B
lección de basura; también como sucede en San Damián Texoloc, que permite al municipio (comunidad) man
ha convenido que su basura se procese en el relleno sanitario de la capi- y gasto público las participaciones fisca
tal del estado, municipio con el cual tiene límites. En Santa Ana Nopalucan Sanctorum (el municipio al que perten
se promueve un mayor cuidado de los recursos naturales a partir de Santa ApoloniaTeacalco ha significado re
iniciativas con las dependencias estatales. En fin, debido a la autonomía, dades los acuerdos de cabildo para prov
los recursos naturales se cuidan más, vigilándolos de cerca y directamen- básicos.32 Para Santa Catarina Ayometla
te y se aprovechan mejor.29 camente al desarrollo de la región; com
Seis de quince municipios supusieron como válidas razones para sus profesionistas a los empleos públicos
autonomía de cultura y costumbres: Benito Juárez, San Juan Huactzinco, Tetlatlahuca cuando se pertenecía a est
Santa Apolonia Teacalco, Santa Catarina Ayometla, La Magdalena Aunque relacionado con la primera
Tlaltelulco y San Lucas Tecopilco. En ellos operan esas significaciones importancia que las comunidades conc
como creaciones imaginarias que constituyen la cultura.30 Para Benito de la emergencia municipal, ésta constit
Juárez es necesario evitar la división de la comunidad por los partidos se precisó que no basta una eficaz admin
políticos, el mercantilismo y la modernidad; para San Juan Huactzinco cos sino que estos deben ser manejados
es necesario superar la marginalidad a partir de la autonomía, contando autonomía se refiere más bien a la honest
directamente con apoyos gubernamentales sin intermediación de una participación de la mayoría, es decir
Tepeyanco, municipio a que pertenecía. En Santa Apolonia Teacalco a todos interesan en el ejercicio del po
deben respetarse los lugares de culto de la comunidad y la posesión de insistieron los municipios de Benito Ju
los mismos por feligresía y raíces.31 Para Santa Catarina Ayometla la Magdalena Tlaltelulco, San Lucas Tecopi
autonomía significa recobrar las posibilidades de ejercicio de sus usos y Para Benito Juárez la autonomía sig
costumbres. En La Magdalena Tlaltelulco se rescata el uso de la lengua los servicios públicos sea más transpare
náhuatl a través de la participación en programas culturales de viejos y recursos como en los beneficios de los mis
niños; y, en San Lucas Tecopilco, por la autonomía se mantienen sus la autonomía como un derecho a la
costumbres religiosas, fiestas y celebraciones patronales. consecuencia.
No obstante que todas las estrategias tienen algún referente econó- En relación a la autonomía, para La
mico, no fue explícitamente este elemento el que llevó a las comunidades más de cerca la aplicación de los recurso
a buscar algún grado de mayor autonomía en sus decisiones, sino hasta los recursos llegan directamente, inclus
238 239
el punto de vista de San LucasTecopilco, la mayor autonomía significa cambio, o en todo caso, cambios adve
un mayor control sobre las participaciones en que el pueblo es el que tituciones, que crea clientelismo y re
las gasta, sin que éstas se desvíen; en San Damián Texoloc, la autonomía de las personas, privatizando los bien
significa transparencia en las prioridades de las solicitudes de la pobla- comunidad política —un caso de estu
ción y aprobación de los trabajos por el cabildo. podrían analizarse otros— la única que
Finalmente, una razón, creencia, razonamiento o convicción, como instituciones. La autonomía y la de
característica específica de la comunidad y forma de autonomía, fue totalitarismo de viejo y de nuevo cuñ
el respeto de su religión. En ello sólo un municipio la creyó relevan- poder de la sociedad política.
te: Santa ApolomaTeacalco. Para esta comunidad, consiste en respetar
las diferencias religiosas y evitar que las mismas sean causa de Constitución de liderazgos en
marginación en los derechos de las personas. Fuera de todo de Tlaxcala de agosto a
parroquialismo que esta comunidad pudiera haber tenido como ra-
zón de autonomía del municipio de Nativitas a que pertenecía y de Aun en la formación de líderes este trab
la importancia en ello de los asuntos religiosos,33 lo cierto es que en a la funcional en la sociología y se rela
el fondo de muchos de los conflictos y exigencias de la autonomía en poder desde el punto de vista de la re
nuestro país, el asunto religioso juega un papel fundamental a pesar puesta de otras realidades y procesos
del discurso de tolerancia presente en el proceso de secularización resistencia viene de las desigualdades.
desde el siglo XVII y XVIII, pero aún presente o de renacida intole- construyen las estrategias36 como for
rancia, explicable por los mecanismos generalizados de centralización poder. Se ha elegido como generador
y autoritarismo de todo tipo, de Iglesia y Gobierno, económico, po- autonomía y desde ella, conocer com
lítico, social y cultural; en los que muy pocas instituciones ofrecen construyen con la capacidad de ver las
ahora, excepto la comunidad, un modelo de "organización política... los sujetos y el liderazgo como uno
estructurada de una manera democrática y ejemplar". 34 poder,37 con diferentes estrategias en
En este estudio sostengo que la autonomía, desde la comunidad, es que a través del tiempo vinculan a las
una característica que permite que la sociedad civil entre en un estado La constitución de liderazgos, será
de gobernabilidad, como única opción de la oposición de la sociedad ción de estrategias en un conjunto de
civil y de avances políticos de la democracia para el control del gobier- las desigualdades.38 El liderazgo —y no
no central. Incluso las formas de descentralización que se han aplicado subjetivista— consistiría en las ideas o
en México desde 1977, 1983 y fundamentalmente desde 1988, son silencios39 y discursos de la estrategia d
formas de profundización de la centralización política,-" nocivas a es- liderazgo es así, oposición en la auto
tados y municipios y que sólo cargaron los costos de la crisis económi- para los que ahí viven y que ahí tiene
ca a los "socios" más débiles del sistema. que intentamos descubrir en el estudi
Las estructuras de poder tradicionales están en una enorme crisis, emergencia autonómica es un liderazg
entre ellas, las más importantes: el gobierno, permeado por la corrup- tórico, con ciertas capacidades, fuerzas
ción y el narcotráfico, lo mismo que la Iglesia y la empresa; el ejército posición histórica en un juego de po
por su desprestigio y los partidos políticos por su conducta y sujetos —que son atravesados por esas fu
corporativización fuertemente individualista; las ONG's, sin capacidad que se tienen en esa red, juego, entram
para promover el bienestar, imposibilitadas para crear condiciones de El poder del liderazgo no viene del
240 241
es una estrategia y viene de la posición que los individuos ocupen en el Además de ello, de acuerdo a cada
contexto económico y social, depende de la posición que se ocupe en la tas posiciones para tales liderazgos: pa
comunidad o grupo. Desde ahí, el liderazgo puede detonar el cambio comunicación directa en reuniones
social, y paradójicamente, ese cambio social irá hacia la experiencia de tomar acuerdos. En Emiliano Zapata,
cumplimiento de las promesas del Estado de reducir la pobreza, la injus- fianza, resultados y desarrollo. Los de
ticia y la desigualdad, particularmente onerosa incluso para los valores de gico el liderazgo cuando se destaque
eficiencia, proponiendo y exigiendo del Estado y sus estrategias tácticas no sean conflictivos frente a la comu
y mecanismos de operación del poder, enmarcadas en el concepto del denas son aquellos que trabajando y p
desarrollo, más y mejor calidad de la vida, y al cumplimiento de esas po y/o comunidad, lo hagan con con
expectativas creadas, más empleo, más y mejores servicios públicos y más En Santa Cruz Quilehtla, se distin
satisfactores para los individuos y los grupos. Esto es, el liderazgo como la perseverancia. Para San Lorenzo Ax
incidencia de la autonomía en los procesos locales de desarrollo. 42 llos que al salir regresen con nuevos
En esta parte no se habla de líder, se ha omitido el término porque En San Juan Huactzinco se alcanz
ese saber es un subproducto del poder.43 El liderazgo, en cambio, per- su historia personal y considerando s
mite aprovechar la subjetividad —por las que atraviesan las fuerzas del Teacalco, con el oficio del buen po
poder— contra la hegemonía, es el poder que se enfrenta al poder. Xiloxoxtla, por amistad y empatia, da
demás. Los de Santa Catarina Ayom
Mecanismos de liderazgo o intermediación política buena persona, trabajadora, honrada
Para San Francisco Tetlahnocan, tra
Se preguntó en los 16 municipios de qué trata este estudio (cuadre 1-5), La Magdalena Tlaltelulco, por la capa
acerca de la forma en que se alcanza influencia por los individuos, esto comunidades; estando cerca, es import
es, de cómo se construyen los liderazgos en ciertas personas por la están haciendo las cosas. San Lucas Te
ocupación de posiciones que se consideraron estratégicas. Para lograr la comunidad y no sólo por convenien
una posición de liderazgo, en todos los municipios se contestó que se su constante comunicación entre uno
obtenía por gestión de servicios, pertenencia a la comunidad y en don- En San Damián Texoloc por el sentir
de no tenía relevancia la riqueza de las personas. En 15 de los 16 casos sugerencias) y por estar atento a las ne
analizados, por el grado de instrucción y pertenencia al grupo que Finalmente el rasgo de liderazgo e
decide. En una frecuencia de 14 de 16 respuestas, por características lucan consiste en que éste se constitu
étnicas semejantes a las del grupo; en 12 de 16, por contar con expe- las relaciones con los demás y la volu
riencia en otros grupos de trabajo y en 10 de 16 respuestas, por el El énfasis en el liderazgo, más qu
estado civil que ocupaban las personas (casados). respuesta de las comunidades al tipo de
De todo lo anterior podríamos tener una definición de liderazgo en vivienda, salud, alimentación y otros
los términos siguientes: son aquellos sujetos sociales que ocupan las po- ellos. Afirmaron que prefieren más el ti
siciones de pertenencia a la comunidad, disposición hacia la gestión de nidades) que individualmente (una co
servicios donde no tiene relevancia la riqueza de las personas, con perte- Las razones de la gestión en grupo fuer
nencia al grupo que decide y mayor grado de instrucción; con caracte- por las siguientes razones:
rísticas étnicas semejantes al grupo, con experiencia en otros grupos de Para satisfacer necesidades del pro
trabajo y con cierto estado civil que asegure la confianza de los demás. ratoria), urbanización, agua potable y
242 243
que se organizan en grupos ya que hay mayor presión. Le hacen mayor hacia atrás para la posibilidad de act
caso y por lo tanto tiene más aceptación que si la gestión se hace indi- comunidades se repite la expresión "
vidualmente (Emiliano Zapata), para obtener empleos, escuelas y pro- de pensar que aquellos que nunca h
fesores (Benito Juárez), para contar con escuelas y viviendas (Lázaro sienten al tiempo como esa posibilida
Cárdenas).Todo lo anterior se justifica ya que la gestión tiene mejores blecido sino como una fuerza de com
efectos estando organizados en grupo que estando solos (Santa Cruz cié Heidegger.46
Quilehtla). Si es sólo el particular el que gestiona, el gobierno sabe de la Aunque fuera sólo en mínima pa
división en el grupo o la comunidad, y si es un grupo, sabe que el interés al mejoramiento en el trabajo, por la
es de todos y de la comunidad (San Lorenzo Axocomanitla), ya que son miembros del grupo con los que se r
servicios generalizados a nivel de la comunidad a través de sus propios gente y al grupo) veríamos al esfuer
representantes (San Juan Huactzinco), además de que se presiona por comunidad. En todas las comunidade
partidos políticos desde Santa Apolonia Teacalco. Todos están unidos y causas del mejoramiento fueron desde
de acuerdo (Santa Isabel Xiloxoxtla); porque si no se presenta uno en de todos permite que se alcancen buen
grupo o en comité, no se van a resolver los problemas de la escuela porque hay confianza, porque nada
(Santa Catarina Ayometla). Individualmente no es correcto, siempre por tener información acerca del tra
hay que pensar por los demás; por los que están más abajo, los más Cárdenas si la gente está bien comu
pobres (San Francisco Tetlahnocan); porque se ve el interés de la comu- para qué, va a trabajar, va a participa
nidad, de los vecinos (La MagdalenaTlaltelulco); porque si es la comu- Para Santa Cruz Quilehtla, porq
nidad, hay más necesidad y merece más la atención (San LucasTecopilco); confianza y como consecuencia mej
porque solamente de esa manera se puede lograr el objetivo primordial Axocomanitla porque se comunica
en beneficio del mismo grupo (Zacualpan). comunidad está enterada; en San Juan
Los de Santa Ana Nopalucan afirmaron que es mejor gestionar en la gente comunicando y decidiendo
grupo que hacerlo personalmente porque es una costumbre política acep- Apolonia Teacalco suponen importan
tada por el gobierno. lante, enterando e informando a la g
En la construcción de liderazgos, tiene una importancia relevante la bajo; en Santa Isabel Xiloxoxtla, po
comunicación para el trabajo entre los miembros del grupo y ciertas formas información acerca de cómo lo van
de participación y actitudes de los miembros del grupo, incluso con otros Porque si se comunican en la com
grupos. Hacia esos puntos nos enfocaremos ahora en el siguiente apartado. corregirse, ello en opinión de Santa
varios se piensa más y con esas opini
Trabajo y comunicación los de San Francisco Tetlahnocan. Par
porque la información en común
Se ha considerado la pragmática en el lenguaje como el gran aporte de determinar todos de qué manera se va
Apel y Habermas a partir del último Wittgenstein y también de la fueron también causas de mejoramie
producción última de Heidegger. Sobre todo citamos aquí el texto ción, porque se definen más rápido
Identidad y diferencia, el texto de su conferencia del 27 de junio de 1957, Zacualpan, porque con la comunicaci
en el sentido de"mismidad como mutua pertenencia" 4 -'' en la comuni- Texoloc, porque la comunicación ge
cación y en el trabajo para los demás, que antes de que estemos dis- dos un trabajo más agradable. Final
puestos a hacer cosas, las tengamos como una posibilidad, de mirar porque teniendo comunicada a la ge
244 245
La comunidad como mutua pertenencia aun actúa entre grupos y ticos bastante sólidos acerca de lo qu
comunidades, con los que no tenemos una referencia directa. El ser hu- librio de Nash es un conjunto de
mano es temporalidad y ésta es común a pesar de desconocerse, es posi- jugador— que ningún jugador tiene
bilidad y se puede sobrevivir. Por ello, coopera y participa con los otros, del mejoramiento de su propio pag
con los que puede pensar la mutua pertenencia como un proyecto. conjunto de estrategias."48 En nuestro
Cada comunidad participa con otros grupos y comunidades. Las librio de Nash será tal que diferente
formas y modalidades del trabajo fueron: diferentes para los jugadores.
Para San José Teacalco el trabajo comunal en bien de todos, porque Además de Nash, tenemos para lo
el trabajo comunal convence y crea confianza. En Emiliano Zapata rio de dominación y dominación iter
"con buena expresión". Los de Benito Juárez en organizarse coopera- de dominación, ello se hace bajo el s
tivamente, coordinándose hacia un objetivo como fin común. En Santa duos no escogerán estrategias domin
Cruz Quilehtla, como participación personal, definida por el grupo ción iterada, ello se hace consideran
juntando una sola fuerza. Para San Lorenzo Axocomanitla, porque con de un juego verán y actuarán bajo la
el trabajo colectivo, si se hace en comunidad, ya no se ven grupos y estrategias dominadas."49
partidos, sino sólo el trabajo. Pero no debemos suponer por e
En opinión de San Juan Huactzinco, porque a través de la discusión exclusivo de los juegos cooperativos, y
de los problemas se pueden determinar los objetivos y por consecuen- competitivo la condición para que
cia tomar decisiones, incluyendo los peligros y fallas. Para Santa Apolonia equilibrio de Nash es que sea un pun
Teacalco, apoyar a la gente sin distinción, sirviendo bien y a todos. del juego.50
Santa Catarina Ayometla se inclinó por la aplicación y atención que se El énfasis en el equilibrio de Nash
pone en la realización de la obras. porque en los juegos políticos, y el
En San Francisco Tetlahnocan se opinó que una forma adecuada de (nuevos y anteriores municipios) tien
participación con otros grupos es a través de la unión, participando directa en el juego y les conviene lle
con ideas y principios. En La Magdalena Tlaltelulco por comunidad de términos competitivos enfatizamos la
intereses respecto a ciertas necesidades del grupo, como en San Lucas jugador (para el caso, los nuevos mu
Tecopilco, donde haciendo visitas domiciliarias, platicando con los ami- usar la estrategia dominante de que
gos y haciendo labor de convencimiento, se puede participar con los más de una), por ejemplo si y s2, do
otros. A través del trabajo, que es como el gobierno participa y apoya, lo que haga el otro jugador32 como
en opinión de Zacualpan. Para San DamiánTexoloc, en la propuesta de de Nash. Para ello se eliminarán por fil
necesidades y su canalización a instituciones se obtienen respuestas más mente dominadas, dejando si no es n
prontas. Finalmente en Santa Ana Nopalucan la participación directa ternativas de pagos a las débilmente d
de la gente hace que los problemas se definan correctamente y se bus- Nash), ya que por definición es racion
que la respuesta adecuada. estrategias débilmente dominadas.33
esto con suponer que los jugadores el
Teoría de los juegos y autonomía gar estrategias fuertemente dominada
nal. Si bien los jugadores tienen co
El equilibrio de Nash como una forma simplificada de racionali- débilmente dominadas, no existe una
dad.47 Por medio de este recurso teórico, podemos formular pronós- te, existiendo varias débilmente domi
246 247
..
tegia bajo el criterio de una racionalidad limitada.Técnicamente elimi- B(di) = R(di
nar las estrategias débilmente dominadas implica el riesgo de eliminar En que:
un final único de sub-juego perfecto. En ello, el orden de eliminación
tiene también como efecto cambiar los resultados del juego. B(di): riesgo de Bayes para la
El programa de Nash, como lo llama Binmore, afirma que "Tanto R: riesgo
la teoría de juegos cooperativa como la no cooperativa tienen sus ventajas d: decisión
y sus inconvenientes. Una gran ventaja de la teoría cooperativa es que \v1: autonomía (descentrali
ofrece respuestas simples a preguntas simples. Esto hace que la aplicación w2: soberanía (descentraliza
sea fácil. El inconveniente correspondiente es que uno nunca puede Ttl probabilidad que suced
estar seguro de que está dando la respuesta simple adecuada a la pregunta 71 2 probabilidad que suced
simplemente adecuada.
La gran ventaja de la teoría no cooperativa es que no deja nada en De esta manera hallaremos el pago de
el tintero y que, si un análisis conduce a una conclusión no ambigua, de Bayes.59
uno puede tener la seguridad de que el problema ha sido realmente La teoría de la decisión bayesiana
resuelto. El inconveniente correspondiente es que la conclusión sólo miento común como se ha especific
se puede aplicar a un juego específico (para los fines de este trabajo, al sin los requisitos de elección de una
juego del desarrollo, cuya validez de aplicación depende de la perti- no por omisión sino porque en la
nencia de su modelación). 34 Si los detalles de las reglas se cambian, método más aconsejable, aunque pue
aunque sea ligeramente, la conclusión ya no tiene que ser válida. luación del riesgo pero no la modifi
Nash no consideró a las teorías cooperativas y no cooperativas como Posteriormente se verá el número d
rivales, sino que proporcionaban visiones complementarias. DD la aplicación de esta teoría que cons
Incluyamos ahora la subjetividad en los juegos del desarrollo. Ya se ha se resuelve con una extensión de la
dicho que una persona a la que suponemos toma sus decisiones bajo con- calcular las decisiones posibles de un
diciones de racionalidad limitada lo hace organizando sus creencias en lizarán la clase de reglas deseables a
situaciones en las que no están especificadas probabilidades objetivas; es en verosimilitud en las, reglas admisible
este sentido que lo suponemos un individuo con racionalidad bayesiana.36 De las reglas de decisión admisib
En relación a los equilibrios de Nash, los jugadores con racionalidad glas de decisión di y dj ' y si.
bayesiana (y es de sentido común que la racionabilidad37 se constituye
sobre la hipótesis de que por lo menos debería ser conocimiento común CC(dj)<a(di)
que ambos jugadores en el desarrollo son bayesiano-racionales) sólo
pueden jugar estrategias que sobreviven a la eliminación sucesiva de
estrategias fuertemente dominadas.58 la regla dj tiene riesgos a y b menores,
Podemos plantear estadísticamente la racionalidad bayesiana en tér- así, se dice que una regla de decisi
minos de una regla de decisión de riesgo de Bayes. Elegir o no ciertas regla de decisión dj tal que
alternativas de desarrollo como la centralización o descentralización, el
statn quo y la autonomía, y sus implicaciones, se asociarán a matrices de a(dj)<a(di)
pagos en la teoría de los juegos. Para una regla de decisión podemos P(dj)<p(di)
escribir el riesgo esperado como:
248 24
y si uno de los £ representa una desigualdad estricta decimos que dj eligiéndose 16; y aunque el número p
domina a di. Decimos que di es admisible si no existe tal dominio de dj. binaciones de 11, hasta 14 se reduci
Para hallar las reglas de decisión admisibles como reglas de decisión deseables. Si anotamos un parámetro
óptima lo haremos a partir de la regla o razón de verosimilitud. La tendremos todavía más acotado el nú
razón de verosimilitud nos dice de la plausibilidad de un estado de tre las admisibles y así jugar la estrateg
naturaleza a partir de una razón de las funciones en la que suceden los optimizando nuestras decisiones. Ob
errores a y b. pequeño nos permite elegir mejores
Para los casos de a: Hay que anotar que probabilidad
la suma de la primera siempre sea igu
de las segundas no lo es.
>1 La razón de verosimilitud multipl
tt(di) caso la probabilidad subjetiva o baye
mundo real y al sentido común de lo
serán las decisiones óptimas para to
= \) La regla de decisión será entonces A
contrario si B>A se tomara la decisi
Con estos elementos podemos c
región de beneficio como zonas de ac
<1 tes de elecciones racionales en la teo
a(di) límites, incluso podemos optimizar las f
la utilidad y/o minimizando los costo
Elegiremos 13 que representa una decisión admisible para una decisión Con estas nociones teóricas se ha
deseable a partir de un estado de naturaleza en la que dj es más ajustado a por el método Minimax:
la realidad que di; es decir una decisión plausible para un estado de natu- Con los cuadros 2-5 y 3-5 se utiliz
raleza verosímil. De las elecciones < 1 o deseables elegiremos aquellas que región, justicia local y gobernabilid
sean más pequeñas. Para los casos de b el procedimiento será el mismo: sub-juegos: uno, cooperativo de const
tos de autonomía y otro competitivo
/U=(3(di) ciales contrarios a la remunicipaliza
>l gobernabilidad locales.
P(di) En el primer juego se trata de l
elementos asociados a conceptos de j
preguntó en una encuesta a los sujeto
=1 en el proceso de remunicipalización
cabo en los meses de julio y agosto d
dentes municipales, siete secretarios
A.6=(3(dj) nicipal, un tesorero, un asesor jurídico
<i particular del presidente municipal.
P(di) 1996, los cuestionados fueron los líd
250 251
1995). Inclusive individuos fuera de la región, pero pertenecientes a puntos para el pago o los beneficios,
ésta, la consideraban como un elemento de su filiación y pertenencia. municipio).
También se preguntó si en esa relación tenía algún significado el hecho I
de que fueran las autoridades regionales quienes, si tal era el caso, ofre-
cían una mejor respuesta a los problemas regionales.
En el primer sub-juego el resultado en términos de la teoría de los
juegos, utilizando el concepto de coaliciones y su constitución para el
desarrollo del juego, es la modelación de un juego cooperativo en que (16-16)
las estrategias del juego (e implícitas coaliciones y jugadores) son:
I) La coalición formada por los que consideran que la región se Matricialmente el juego se expresa y
construye con la pertenencia tanto dentro como fuera a partir de ele-
mentos de filiación y que también considera que son las autoridades de
la región las que mejor responden a los problemas de la misma.
II) Una coalición como títere estratégico, el cual, más que un oponente
que se resiste a las nociones asociadas a la autonomía que se han mencio- Constitución de la Sí
nado, hace el papel de un conjunto complementario al subconjunto I. región y respuesta
I por sus autoridades No
El diagrama de árbol es el siguiente: al desarrollo
16-16 Con un equilibrio dominante de (16

para I como para II, en una solución fo
16-16 brio de Nash; en que son elementos de
16-16
ción de la región como los de respuesta
16-16 del desarrollo. Posteriormente, al jugar
gobernabilidad locales, podremos obs
destacan menos que los competitivos, l
16-16 y estratégicas del juego. Nash ha suger
tuyen elementos de un juego más gra
16-16
16-16 tiempo en que se insertan como es el j
social y más complejo aun con eleme
16 16-16
En el segundo sub-juego se opone
la coalición de los 16 municipios que
En donde, las únicas permutaciones del juego tanto para I como para II para situaciones de 1995) aquellos otros
son los valores de 16-16, focalizando sus decisiones en la cooperación. asociados a ellos, que se oponen a es
Con estos elementos podemos constituir el juego en términos del Así, este juego competitivo, en que el j
proceso de toma de decisiones, en que también los pagos se maximizan dad en la aplicación de normas y dec
tanto para I como para II, indistintamente de quien tome la decisión, mativos tuera de la región, sus propias
maximizando los pagos en 16-16 (16 es el número de municipios de la través de nuevas instituciones por cam
coalición que llevaron a cabo el juego y que aquí se asumen como opone a tales cambios, específicament
252 253
I) Coalición de los 16 municipios integrantes que buscan el nuevo
estatus de la autonomía a través de la aplicación en instituciones de
justicia y gobernabilidad locales.
II) Un títere estratégico que juega como una coalición opuesta al cambio
de estatus de I y que representaría los intereses y estaría formada vir-
tualmente por los 16 municipios a los que antes pertenecían los nuevos (9-12)
municipios, el gobierno estatal y federal (en general férreamente opuestos
a la creación de nuevos municipios, dada su función de estructura de
Matricialmente, el juego se resuelve:
poder territorial), grupos privados y sociales y grupos políticos, que
por la remunicipalización afectarían sus intereses, tales como pérdida
Justicia
de recursos para obras (escuelas, clínicas,mercados),impuestos, cliente- gobiern
la política, etcétera. sociales
Justicia y Gober-
El diagrama de árbol del sub-juego 2 es el siguiente: nabilidad local
I por el gobierno Sí
municipal y/o por
16-6 otros grupos so- No
ciales y políticos
16-12
En que aun sin un equilibrio domin
9-16
en un Dilema del Prisionero especia
tegia que se juegue por uno de los j
9-12
que le garantiza el mayor pago posi
mismo tiempo que hace estable la r
evitando la situación de rebeldía qu
16-6 de mayores pérdidas.
Siguen a este juego en el proces
16-12 razones de la autonomía, constitució
9-6 En el juego de la autonomía se op
cos y sociales, unos a favor del statu q
9-12 asociados a la comunidad y a la vida
se ha utilizado el método Simplex,
cada una de las estrategias los benef
En él puede observarse que las permutaciones entre I y II, que resuel- continuación en una matriz de 2 x n (
ven el juego no cooperativo, son 16-12, que más adelante, en la presen-
tación matricial se hace evidente.
Con estos elementos podemos rescatar y modelar el proceso de Razones de la
toma de decisiones que se mostró en el fondo del conflicto de 1995 en 1 2 3 4 5 6

que las jugadas de I, obligaron a II a aceptar cambios en el estatus bajo
1 13 6 13 5 1
la amenaza de rebeldía y mayores costos. Elecciones posibles 16 16 16 16 16 1
254 255
La primera hilera muestra la frecuencia con que los entrevistados eli- justicia local, pues demandan el co
gieron estrategias para la autonomía (sus conceptualizaciones se con- bienes básicos y primarios.
signan en el cuadro 2-5). En la segunda hilera se anotan las elecciones Quizá sea posible utilizar estos ju
posibles (16 en total) correspondiendo a una elección por cada uno de partir de ello se presenta el juego de
los municipios. En la última casilla aparece como vector el total de construyen los liderazgos y las forma
elecciones posibles a que se hubiera llegado, si cada municipio hubiese aparecen en el cuadro 5-1. En este jue
expresado cuando menos una razón de autonomía por cada una de las esperado E del juego, utilizaremos v
variables consideradas. espacio de probabilidad de elección d
La respuesta para el juego de autonomía a partir de las diferentes tamiento de casos semejantes.
razones que las hacen preferibles al statit quo, se encuentra a través de: Sea el diagrama de árbol como si
Maximizar (f)=16x+16y+16v+16w+ ... +16i
donde: x,y,v,w e i, son las variables de las razones de la autonomía que

pueden leerse en el cuadro 2-5; y donde:
X+y+v+w+ ... +i=160,
Bajo la restricción de:
X>0,y>0,v>0,>0,; y,...i>0.
Los valores de la función objetivo bajo las restricciones establecidas, son:
(f)0=ü, (01 = 16, (02=208, (f)3=96, (04=208, (05=80, (f)6=176,

(f)7=256, (f)8=192, (09=208, y; (010=80.
El máximo de la función sobre el conjunto X como combinación

de las diferentes variables (de x a i) ocurre en 7, esto es, con el uso
de estrategias para que los municipios administren los servicios pú-
blicos, que es donde coinciden en sus intereses de elección de estra-
tegias de autonomía todos los municipios, mencionando a estas
estrategias, cuando menos vina vez. Y aunque las otras estrategias,
sobre todo las que corresponden a 2, 4, y 9 no son tan claras (auto-
nomía que respete sus costumbres políticas, sus tipos de sociedad y
asociación, y por el mayor apoyo a los esfuerzos cié desarrollo de
grupos y comunidades), la estrategia de administración de bienes
básicos por los municipios, resulta coherente con los conceptos de
257
En la gráfica puede observarse que las elecciones se distribuyen el 1 /6
para cada permutación y en ellas las formas de terminar el juego son 4;
correspondiendo a 4 para 16-15-10, 4 para 16-15-6; 4 para 16-1-10; y
4 para 16-1-6, lo que resulta en 1/4 para cada una de las formas de
terminación. Esto es, que para el espacio equiprobable P(A), P(B) y
P(C), como el número de veces que A, B, C pueden ocurrir; y se ex-
presa como la probabilidad de A, B, C, D:
Número d e elementos d e A 4 1
Así, para: P(A)= - permutaciones (ABC, ACB, BAC, B
Número de elementos de S 16 4 podemos construir el diagrama de ár
Que es el espacio equiprobable de S.
S es el tamaño del espacio muestra! — 16
Con los dos diagramas de árbol prec
El número de formas en que se puede terminar el juego son cuatro, babilidad de acuerdo a las elecciones
ordenadas en una tabla de distribución de las variables: trategia. De tal suerte que A=16/4
Con ello podemos calcular el valor esperado E, que nos dirá si el podemos obtener que para las permut
valor es positivo y si el juego tiene pagos como beneficios y no pagos
como costos. Entonces: xi A B C
pi 16/41 15/41 10/41
E=xlpl+x2p2+x3p3+x4p4
con la probabilidad de cada estrategi
Si suponemos que con los valores de elección de estrategias puede podemos obtener los valores de las si
hacerse un índice del conjunto de estrategias probables; entonces:
AB=31/41
E =(l6+l5+l(J)l/4+(l6+l5+6)1/4+(16+l + U))l/4+(l 6+1+6)1/4 AC=26/41
= 41x1/4+37x1/4+27x1/4+23x1/4=128/4 = 32 BC=25/41
32, positivo para llevar a cabo este tipo de juegos. ABC=16/41+ 15/41 + 10/41=1
De la misma manera que el juego anterior se avanzó hasta la respuesta
matricial por el método Síniplex, se avanza ahora incluyendo las varia- Finalmente, cuando se cuestionó si e
bles al azar. Ejemplificando: a partir del diagrama de árbol anterior: de grupo, las respuestas en 15 casos afi
que era individual, lo que confirma
Número de puntos S cuya imagen es xi para estudiar las respuestas a las necesid
Pi=P(xi) = se comienza a jugar socialmente y cu
Número de puntos en S lizada e individualista hay una acció
también resultó en este juego, los p
Sea espacio muestral A,B,C, correspondientes a una combinación y a 6 forma cooperativa para posteriormen
258 259
Llegamos así a un buen final de los juegos aplicados a este estudio y 9 De que viviendo en sociedad los
de la autonomía como fenómeno del desarrollo, cuyo único mérito, si Castoriadis afirma al respecto, que com
lo tiene, es que epistémica y metodológicamente éste se ha pensado de histórica y del imaginario radical que
una manera diferente y con formas de respuesta al alcance de aquellos significaciones no son construcciones raci
que lo juegan. Pero sin esas creaciones imaginarias no
punto central de su importancia y su fun
anima y sostiene las instituciones social
Notas la vida de los individuos" (Idem,pp. 16-
'" Martin Heidegger, Hólderlin y la es
1 Enrique Hülsz Piccone (editor) "Diálogo con Cornelius Castoriadis", Cua- 1991, pp. 61-62.
dernos de Jornadas 3, Facultad de Filosofía y Letras, UNAM, 1993, p. 11. 11 Véase Castoriadis en Enrique Hül
- Enrique Hülsz Piccone,"Diálogo con Cornelius Castoriadis", p. 10: cómo 12 Libertad positiva en el sentido de
ser libre y obedecer las leyes. 13 Ver notas 8 y 9.
3 Enrique Hülsz Piccone, Op. Cit., p. 11, calificando Castoriadis a esta 14 Serán frecuentes las referencias al
definición como:"el verdadero sentido de la democracia... en un régimen en (PRI) como el partido de Estado y d
el que el poder efectivo corresponde a una oligarquía, no hay verdadera igual- corporativizador y de subordinación a
dad política y, en consecuencia, tampoco existe verdadera libertad. A lo sumo, políticos y al control que tiene a través
hay protección negativa de la estrecha esfera de la vida del individuo". o prohibirlos abiertamente. Sin embargo,
4 ídem., p. U. empieza a modificarse.
5 Jon Elster, Lógica y sociedad, Gedisa, Barcelona, 1994, p. 35; en el sentido 15 Posteriormente al movimiento de
de que "Una teoría debe implicarse en los mundos posibles, especificando el el Congreso del Estado, a propuesta del
conjunto articulado de los valores realizables de las variables pertinentes" (p. política precisando los requisitos para el es
36). En el mismo sentido que le da Castoriadis, oponiendo proyecto a autopia, niendo estrategias alternativas de autono
es decir autonomía "como un proyecto factible... [como]... otra clase de más económicas de control político) de r
sociedad posible y deseable (véase a Castoriadis en Enrique Hülsz Piccone, dana; fechas de los cambios y su naturale
Op. QV.,pp. 22-23). y sus efectos diferentes a la experiencia d
6 Se partió del punto de vista de que "Una sociedad autónoma es una municipios cuando menos exigen aquel
sociedad que se instituye a sí misma sabiendo que lo hace, lo cual significa que independizarse son las siguientes: San Feli
está compuesta por individuos autónomos" (ídem., p. 13). del municipio de Contla de Juan Cuamat
7 "Para obtener alguna estructura básica de razonamiento en las ciencias San Simeón Xipetzinco, de Hueyotlipa
sociales, no queremos cargarnos con todo el conjunto de números naturales o Guadalupe deTerrenate; y San Isidro Bu
reales" (véase Jon Elster, Op. Cit., p. 43). Asimismo, San PedroTlalcuapan, del
8 "Cuando se habla de autonomía, se alude a algo que es análogo a la de Apizaco; Guadalupe Tlachco, de Sant
capacidad de criticar el propio pensamiento, a la facultad de reflexionar, de Nativitas; Atexcatzingo, de Teda de la S
regresar sobre lo que uno ha pensado y ser capaz de decir:'pienso esto porque Santa Cruz Aquiahuac, del municipio d
me convence'... y que la creación de individuos más o menos libres va de la "' En la estructura corporativa del
mano con la creación de una comunidad libre" (véase a Castoriadis en Enrique número de votos por organización entre
Hülsz Piccone, Op. Cit., pp. 13 y 16). campesino y sector popular y las organ
260 26
ellos asociados, los cargos y muy frecuentemente los derechos, otorgan 29 Ciertamente no todos los recursos
(corporativamente y por favores) por el voto personal y número de votos que mente por las comunidades, pero sí muc
aportan las organizaciones afiliadas. nivel de la comunidad. Sin contar con est
17 Ver nota precedente. conservacionista no son sino una manipul
18 Tanto el PRI en donde gobierna la oposición como a otros partidos tico que sólo beneficia a los más desarroll
políticos. conviven avecindados con los recursos nat
19 Ver nota 16. prohibición de un aprovechamiento en a
20 Aquí la referencia es obviamente al PRI (ver nota 14). este nivel es posible la conciencia ecológ
21 La participación de los municipios apenas representa entre 10 y 15% del conservacionista y de la sustentabilidad, q
total de recursos fiscales y estos se distribuyen de manera aún más inequitativa directa con los recursos sólo son discurs
cuando, como en el caso, se trata de municipios con muy bajo nivel de desarrollo. sirven para su exclusión.
Referencias generales al conflicto interno. 30 Ver nota 9.
23 Santa ApoloniaTeacalco tiene una gran tradición en financiar con recursos j l El detonador del conflicto de eme
propios a las obras para la prestación de los servicios públicos, incluso usando municipios integrantes se inició en esta
de formas violentas e inconstitucionales a la ley. El pueblo tiene un concepto sos por parte del ayuntamiento para la
propio de justicia. La violación a los acuerdos de la población se castigan con atrio de la capilla de Santa Apolonia,
embargo, cárcel y multas. Hay aquí un cierto jacobinismo, desde el poder y Teacalco (Santa Apolonia). Los habitant
I temor a la justicia por parte del pueblo y falta de respeto a las instituciones do diferente trato para distintos barrios
formales. Después de la elección de ayuntamiento en abril de 1996 y de la municipal a la que pertenecían e incluso
toma de posesión el 1° de mayo del mismo año, la población entró en conflic- de Nativitas (el otro barrio). A ello resp
to y se constituyó un ayuntamiento paralelo para enfrentar al ayuntamiento cipal, incendiando oficinas y secuestran
electo que embargaría por falta de pago, para evitar parar las obras sociales en gir en cabecera municipal al barrio
perjuicio de la comunidad. En este lugar incluso el presidente municipal hace negociadores del gobierno estatal (Ofici
o paga faena personal para la construcción de obras, y el ayuntamiento con- rio de Gobierno) los secuestraron hasta l
trola por medio de un censo a los que cumplen los 18 años, hombres o muje- se comprometía la iniciativa del Poder E
res, incluso madres solteras, para la aportación de trabajo a las obras de la vertir a esta comunidad en municipio, l
comunidad; su falta de prestación o pago en esos casos puede sancionarse con del Congreso del Estado deTlaxcala, el
arresto inconmutable hasta por 36 horas. Sus propios habitantes opinan que su el movimiento de autonomía tuviera r
constancia y decisión han ayudado al desarrollo de la comunidad, incluso a costumbres de las cuales la religión es fu
veces con la violencia, aunque ésta última también la ha perjudicado creándo- los que desencadenaron el conflicto. De
le mala fama e incluso aislamiento. partir el poder para participar en las de
24 Ver nota 21. paso hacia el gobierno de la colectivida
Ver notas 4 y 5. enfrentan (ver nota 23).
26Ver nota 3. 32 Ver nota 23.
27 La comunidad forma parte de la falda de la Malintzi. 33 Ver nota 31.
28 Con otro municipio integrante (San FranciscoTetlahnocan) tiene proble- 34 Cornelius Castoriadis, en Enrique
mas de aguas negras pues con una altitud sobre el nivel del mar menor, se j5 "Donde hay poder hay resistencia"
contaminan sus barrancas. muchas veces, es desde la resistencia qu
262 263
Michel Foucault, Historia de la sexualidad 1, La voluntad de saber, 23' ed., Siglo social frente a los movimientos de autono
XXI editores, México, tomo I, pp. 106 y 107). La resistencia aquí como la les y la guerra y la violencia. La creació
táctica desde la autonomía para exigir la promesa del Estado de más y mejor en el crecimiento económico es apoyar
vida (pp. 175-176). Discutir el poder en el "lugar mismo donde se ejercita y 43 M. Foucault, Vigilar y castigar, 26a
como medio de su ejercicio" (p. 44). pp. 198,36 y 96.

Las estrategias están en función del análisis de las fuerzas, de enfrenta- 44 Posiblemente por su cercanía a la
mientos y resultados. Las estrategias como resultado de la confluencia de cier- por hábitos y costumbres urbanas más i
tos dispositivos que se transforman en tácticas o mecanismos. 45 Martin Heidegger, Identidad y difer
3/ Sin el poder no habría resistencia, la fuerza siempre tiene resistencia. Ni 1990, p. 69.
el poder ni la resistencia son elementos congelados. 46 Martín Heidegger, El Ser y el Tie
38 La utopía racionalista es congelar las desigualdades en un discurso de la 47 Existen equilibrios de Nash ahí d
igualdad, ahí están las estrategias del poder y la resistencia es oponerse expli- de los jugadores que sean respuestas óp
cando y contradiciendo esa estrategia del poder. 48 David M. Kreps, Teoría de juegos
39 Foucault se referirá a los silencios en el sexo (Michel Foucault, Op. Cit., 1994, p. 35. Una forma simple de anun
pp. 37 y sig), pero puede aplicarse al discurso del desarrollo como el discurso do muchas veces actuar racionalmente
solemne de estas estrategias del poder. "Lo importante aquí es que el restringir
40 En un sentido análogo:Jon Elster, Tuercas y tornillos. Una introducción a los de Nash sólo asegura que los jugadore
. m
I conceptos básicos de las ciencias sociales, 2a ed., Gedisa, Barcelona, 1991, p. 36. nodos que se encuentran en la trayector
41 No se trata y está muy lejos de los liderazgos formales de carácter Teoría de juegos, McGraw Hill/Interame
funcionalista en donde "el liderazgo es el ejercicio de poder o de influencia en 49 Ken Binmore, Teoría de juegos, p.
colectividades sociales tales como grupos, organizaciones, o naciones... [paraj 50 Puntos de silla son un par de estr
fijar los fines, metas u objetivos de la comunidad, crear las estrategias necesarias del jugador I, el resultado v que se deriv
para alcanzar los fines de éstas, y mantener y reforzar estas estructuras". Véase de los resultados de la columna corresp
Arnold S.Tamenhaven,"Liderazgo:Aspectos sociológicos", en Enciclopedia Inter- no de los de la fila correspondiente a s
nacional de las Ciencias Sociales, tomo 6,Aguilar Ediciones, Madrid, 1975, p. 597. 51 ídem., p. 129: "La noción de equ
El concepto de liderazgo del que aquí se trata es totalmente opuesto al forma particularmente fácil en término
panoptismo como el gran peligro para la sociedad de vigilar el cumplimiento de vale a requerir que las desigualdades:
la utopía racionalista como un poder antidemocrático. En el desarrollo, el poder
7ll(Y,t)>7tl(s,t)
ha construido el liderazgo para vigilar su funcionamiento, donde la riqueza se
7l2(Y,t)>Tl2(Y,t)
divide (ordena) por diferentes sujetos (ordenados) para que éstos por la ideología
colaboren (como forma de vigilancia) hacia el desarrollo. El panóptico sirve para Se cumplen para todas las estrategias pur
que el poder se legitime, es poder y saber, el saber como una estrategia, táctica y el jugador I no puede mejorar g si (el ju
técnica del poder, distribuyendo y haciendo justicia. Por la autonomía es dejar desigualdad dice que (el jugador) II no
que la justicia se construya también por las personas que la sufren y la gozan. desvía de/'. Esto es, que cada una de las
42 La verdadera función del desarrollo es distribuir a la gente (gens) en óptima a la otra.
categorías, crear a los pobres y dividir las tareas. El desarrollo es un discurso de 52 La condición de dominación fu
la realidad, un discurso comportamentalizado, una forma de evitar en-

7ll(s2,t)>7l2(s1,t);
frentamientos y movimientos populares; es el discurso económico del pacto
264 2
la débil como:
7Il(s2,t)>7t2(sl,t) U I 8" J -t
33 Idem.,p. 147:"Después de concluir el proceso de suprimirlas estrategias
dominadas, el juego simplificado obtenido siempre contendrá por lo menos

un equilibrio de Nash del juego original. Pero otros equilibrios de Nash del
juego original se pueden haber perdido, si por el camino ha sido necesario
recurrir a la dominación débil".
'4 La cual se ha cuidado de elaborar parsimoniosamente.
55 Ken Bmmore, Op. Cit., p. 193.
36 ídem., p. 117."Savage ofreció una lista de postulados para las preferencias
que podemos esperar de una persona racional en estas circunstancias. Savage

demostró que una persona que cumple estos postulados tomará decisiones como
si maximizara una función de utilidad deVon Neuman y Morgensten icfí—>R
relativa a alguna medida de probabilidad prob:í2—>R.
La elegancia de la teoría de Savage reside en que permite caracterizar a
quien toma decisiones racionales simplemente en términos de sus gustos y
creencias. Los gustos del (jugador) se resumen en la función de utilidad tcíí—>Pv.
Sus creencias quedan resumidas en la medida de probabilidad prob. £2—>R, El
número de probabilidad (E) se dice que es la probabilidad subjetiva a priorí del
sub-juego E. Describe lo que es el jugador acerca del suceso E antes de dispo-
ner de información alguna. Se llaman probabilidades subjetivas (...) Por esta
razón, una persona que no viola los postulados de Savage al tomar decisiones se
dice que es racional bayesiano. La regla de Bayes puede estipularse como:
Probabilidad (E/F) Probabilidad F

Prob (F/E)=-
Probabilidad E
57 Wc/».,p. 470.
3ÍiMí'm.,p. 471 :"Auman sugiere que deberíamos asumir que es'conocimiento
común' que los jugadores comparten el mismo universo del discurso (...) ya
que los jugadores son bayesianos-racionales, sus estados mentales se pueden
resumir en dos cosas: lo que saben y lo que creen". I i
39 Este procedimiento se llama de Bayes y supone la prioridad de las distribu-
ciones o pesos de TI y de 1 -71 de wl y w2. En este procedimiento se incorporan s p U

—a diferencia del análisis estadístico clásico— los costos o los pagos por las s fe Z
S S D
decisiones de elección de quien juega, y que además lo hace subjetivamente. 5 « 2
266
CUADRO 1-5 (continuación). Mecanismos de liderazgo e intermediación política en los municipios constituyentes deTIaxcala en 1995
Mecanismos do liderazgo A 13 c D E F c; II Razones de la Tipo de gestión Razones de la gestión

e intermediación política S. No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No gestión individual I C, en grupo
MUNICIPIOS
Benito Juárez X X X X X X X X Por su trabajo. X Por obtener empleos ,

crédito y por ser escuelas y profesores.
personas no
conflictivas trente
a la comunidad.
Lázaro Cárdenas X X X X X X X X Trabajando y X Para contar con

participando en el escuelas y viviendas.
beneficio del
grupo y/o
comunidad
o- además ser
•f
constante en ello
Sta. Cruz Quilehtla x x x x x x x x Poreltraba'o h x

honradez y la efectos estando
perseverancia organizados que
estando solos
Su. L. Axocomanitla X X X X x x X X Por salir y x Porque si es solo el

regresar con parücu ar el qu
nuevos gestiona e! gobierno
conocimientos y sabe de a división y si
experiencias es un grupo sabe que
v de la comunidad
CUADRO 1-5 (continuación). Mecanismos de liderazgo e intermediación política en los municipios constituyentes deTIaxcala en 1995
Mecanismos de üderazgo A 13 c 1) E F c. H Razones de la Tipo de gestión Razones de la gestión

e intermediación política Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No gestión individual i c; en grupo
MUNICIPIOS
Su. |uan I luact/jnco X X X X X X X X Siendo joven y x Porque son servicios

considerado su generalizados a nivel
historia personal de la comunidad a
considerando su través de sus propios
trayectoria representantes
Sta.Apo oniaTeacalco X X X X X X X X Por ser un buen x Que además de

político familiarmente se
presiona por partidos
políticos
Sta. Isabel Xiloxotla X X X X X X X X Por amistad y x Porque todos están

conocer bien a unidos
los amigos
pidiendo y
recibiendo apoyo
X X X X X X X X Por méritos X Si no se presenta u n o

Sta. C. Ayometla
propios siendo en grupo o en comité
buena persona no se van a resolver
trabajando bien, los problemas de l.i
honrada v que le escuela
guste participar
CUADRO 1-5 (continuación). Mecanismos de liderazgo e intermediación política en los municipios constituyentes deTlaxcala en 1995
Mecanismos de liderazgo A B c D E F II Razones de la Tipo de gestión Razones de la
e intermediación política Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No gestión individual 1 C gestión en grupo
MUNICIPIOS
Sn. F.letlahnocan X X X X X X X X Trabajando junto X Individualmente

a la comunidad no es correcto.
Siempre hav que
ver por los demás.
los que están
abajo, los más
pobres
La M.T altelulco X X X X X X X X Por la X Porque se ve el

comunicación interés de la
con otras comunidad y de
comunidades. los vecinos.
estando cerca
dando a conocer
qué y cómo se
está haciendo.
Con base en eso
es la respuesta
Sn. Lucas Tecopilco X X X X X X X X Por trabajar Porque si es la

honestamente por comunidad hav
la comunidad v más necesidad v
no solo por merece mas
conveniencia atención
propia
CUADRO 1-5 (conclusión). Mecanismos de liderazgo e intermediación política en los municipios constituyentes deTlaxcala en 1995
Mecanismos de liderazgo A B c 13 E F C, II Razones de la Tipo de gestión Razones de la gestión

e intermediación política Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No Si No gestión individual I C en grupo
MUNICIPIOS
Zacualpan X X X X X X X X Por constante X Porque solamente de

comunicación esa manera se puede
entre uno y otro lograr el objetivo
miembro del primordial en
grupo
grupo
Sn. Damián Tcxo oc X X X X X X X X Por el sentir de la X

misma gente. La
lo
-J gente quiere
sugerencias. Por
estar pendiente
de las necesidades
de la comunidad
Sta.Ana Ñopa ucan X X X X X X X X La sinceridad, la X Es una costumbre

verdad y la política aceptada por
voluntad de el gobierno del estado
trabajo con os líderes de la
comunidad se alcanza
el objetivo de la
gestión.
Frecuencia del rango 16 id 15 1 l(> 1 15 2 14 10 6 12 4 1 15
de respuestas
FUENTR: Investigación directa

CUADRO 2-5. Razones de Autonomía por cada uno de los municipios integrantes deTlaxcala en 1995
Razones de la autonomía Por la administración de

i • •
MUNICIPIOS los Servicios Públicos
San José Teacalco Se controla ahora el co- Frente a la imposición de autori-
bro de impuestos y el ma- dades del municipio a que per-
nejo de ingresos que an- tenecía (Tzompantepec).
tes se centrnli'/aba en el Ahora se decide por las comu-
nuinicipio deTzompantepec. nidades con la rotación en los
cargos públicos por trienio pa-
ra las secciones o barrios.
Emiliano Zapata Mejoramiento de los servi-

cios públicos. sus solicitudes políticas y eco- tnngida por la centralización de decisiones
nómicas, centra izadas en el mu- en la cabecera municipal a que se pcrte-
(Terrenate). para hacerlo.

Benito Juárez Se han gestionado sus pro- Alcanzar un acuerdo dentro de Rescatar para la comunidad su derecho a
pios servicios putHicos.
Ahora el del agua potable se
administra por un comité pro-
pio de la comunidad.
suficiencias en a prestación los grupos sociales en los nom- para tener una mavor autonomía política,
de los servicios públicos a la bramientos y cargos de autori-
comunidad. dades.
CUADRO 2-5 (continuación). Razones de Autonomía por cada uno de los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
Razones de la aut. Por mayor apoyo a los esfuerzos de Por el maanejo de las participaciones Por el cuidado del medio ambiente
MUNICIPIOS desarrollo de grupos y comunidades fiscales. y recursos naturales.
San José Teacalco Las autoridades del municipio a que se Hay ahora mayor cuidado de los bosques
pertenecía (Tzompantepec) decidía so- en que participa directamente la
bre los recursos sin tomar en cuenta a la comunidad y recibe más atención de las
comunidad de San José Teacalco. dependencias del gobierno en la
rcforestación directa.
Emiliano Zapata Se apoya mas a los grupos y comunida-

des para mejorar las condiciones de vida.
Benito Juárez Que los puestos políticos se ocupen por Se ha formado actualmente un Comité
decisión de todos. de Ecología para la limpieza de los
desechos de granjas porcinas y de pollos.
Lázaro Cárdenas Mejorar la capacidad en la prestación de

los servicios públcos de agua potable, dre-
naje, alumbrado, guarniciones y banquetas.
\azones de la Por respeto de su religión Por su cultura y costumbres Por su organización económica Por un manejo
autonomía transparente de la
MUNICIPIOS administración
>an Jóse Tcacalco
10
-J
brniliano Z
¿ apata Hay ahora mayor autonomía Que la administración de los
y mayor desarrollo de su capacidad servicios públicos sea más
económica para tormar sus
organizaciones.
Jenito Juárez Evitar la división de la comunidad Ma

por los partidos políticos, el mercan- y gasto público las participaciones
tilismo y la modernidad. fiscales y del ramo 26 que frente
a Sanctorum eran
muy reducidas.
^ázaro Cárdenas
Por la administración de Por sus costumbres políticas Por sus tipos de sociedad y asociación
los servicios públicos
Santa Cruz Quilehtla Frente a la falta de servicios pú- Exigencia de reconcimiento de independencia frente a la anterior cabecera
blicos, promoción y constitu- la legitimidad otorgada por los municipal (Acuamanala).
ción de los mismos; sobre votos de la comunidad a las au-
todo el de recolección de basura. toridades gubernamentales.
San Lorenzo Axocomanitla Las obras se hacían sin Se negaba la ayuda para obras o se
contar con la parte de finan- hacía inoportuna o equívocamente, incluso
ciamiento que correspondía al con tanto retraso que las obras se
estado y la federación; donde deterioraban.
to
-^1 se combinan las aportaciones
ui
fíncales con las que corres-
den a la comunidad.
San Juan Huactzinco Contar con servicios públicos Evitar la monopolización por el
propios, completos y adecua- municipio a que pertenecía (Te-
do. Antes sólo se tenían los que peyanco) de la representación
organizaba la propia comuni- política y tener el derecho a par-
dad sin ninguno que se finan- ticipar en la toma de decisiones
ciara con sus participaciones (o ser tomado en cuenta).
como localidad del municipio
Respetar los acuerdos y las cos-
tumbres de cooperar para con-
tar con los servicios públicos
necesarios a la comunidad.
L
Por mayor apoyo a los esfuerzos de Por el maanejo de las participaciones Por el cuidado del medio ambiente
desarrollo de grupos y comunidades fiscales. y recursos naturales.
Santa Cruz Quilehtla Mayor participación en el nombramiento Obtención directa de recursos.

de autoridades y cargos (sólo el ler Pre-
sidente municipal de Acuamanala en 1933
fue de Quilehtla, después no se ocupó nin-
gún cargo publico.)
Mayor participación en el nombramiento de No se otorgaban a la Sección Sexta (San El servicio de limpieza y de
autoridades y cargos (sólo se entregaba un Lorenzo Axocomanitla) las participaciones recolección de basura era
puesto de regidor a pesar del apoyo de vo- fiscales como parte de las que correspon- insuficiente, ahora se presta
tos de la elección de autoridades), lo mis- dían al municipio (Zacatelco), ahora se en regularidad y eficazmente.
mo sucedía en Santa Catarina Ayometla. exigen.
San Juan Huactzinco Libertad para cambiar de partido. Obtener las participaciones y apoyo para Obtener apoyos para reforestación
obtener la prestación de los servicios pú- directa (incremento de la siembra
blicos a la comunidad. de arbolitos) y manejo y uso
de recursos forestales.
Por respeto de su religión Por su cultura y costumbres Por su organización económica Por un manejo transparente de la
administración de los servicios
Santa Cruz Quilehtla
Superar la marginalidad apartir de la

autonomía, contando directamente con
los apoyos gubernamentales sin la
intermediación del municipio al que
se pertenecía.
San Juan Huactzinco
L
Santa Apolonia Teacalco Respetar los acuerdos y las cos- Respetar la pertenecía a partidos Reinvindicar frente a Nativitas la capaci-
tumbres de cooperar para con- políticos y evitar la distinción de dad y el derecho de formar sus propias
tar con los servicios públicos personas y de grupos por su fi- asociaciones.
necesarios a la comunidad. liación política.
Superar el estado ilegal en el El grupo quena que se respetara Que se respeten sus usos y costumbres.
que los servicios públicos se el uso y costumbre en la rotación
prestaban directamente por el de presidente ,umcipal por ba-
gobierno estatal sin participa- rrios y que los partidos políticos
ción de la anterior cabecera eviten interferir.
to municipal (Tepeyanco)
•~J
oo
Santa Catarina Ayometla Proveerlos a la población Recobrar la autonomía municipal Tener la libertad de formar sus asociaciones,
de manera suficiente sobre todo pues los habitantes vivían bajo las sobre todo políticas y sociales (partidos y
en alumbrado público y segu- decisiones unilaterales de Za- asociaciones políticas) por ello la liberación.
ridad pública. cate! co.
San Francisco Tetiahnocan Se tienen dificultades en otor- Fundamentalmente el de alcanzar el status
garlos total y completamente político de municipio integrante en la cons-
pero son mayores y mejores que titución política del estado deTlaxcala.
cuando se pertenecía al ante-
rior municipio (Santa Ana
Chiautempan).
Por mayor apoyo a los esfuerzos de Por el manejo de las participaciones Por el cuidado del medio ambiente
desarrollo de grupos y comunidades fiscales.
Santa Apolonia Respeto a sus instituciones como razón Que como municipio integrante puedan llevarse
Teacalco política de la comunidad. a cabo convemos con otros municipios
(también integrantes como Santa Isabel
Xiloxoxtla) para firmar convenios de control
de contaminantes. Mejorar la calidad y canti-
Reivindicar la posesión de 83 Kms. Des- Obtener las participaciones fiscales que dad de los servicios públicos.
pojados por Tepeyanco y que se cumpla pertenecían a la localidad (comunidad) su-
la resolución presidencial a favor de Santa perando así la prohibición de los habitantes
Isabel Xiloxoxtla. y grupos sociales de pedirla a la cabecera
municipal (Tepeyanco).
Santa Catarina Mejorar el manejo y la participación de las Apoyo a las acciones de ecología por parte del
Ayometla participaciones en que sólo se alcanzaba a gobierno estatal como la siembra de arbolitos
hacerlo a la mitad de las mismas. (el municipio forma parte de la falda de la Ma-
HlH/l)
La autonomía ha significado mayores re- Obtener las participaciones fiscales corres- Posibilidad como municipio integrante de fir-
cursos para el desarrollo sin la intermedia- pondientes. No se tenía presupuesto para la mar convenios con otros municipios (San
ción de la anterior cabecera municipal construcción de obras, promoción de empleo Francisco Tetiahnocan, también inuni-
(Santa Ana Chiautempan). El desarrollo e infraestructura (del total municipal la cabe- cipio integrante) de control de aguas negras,
para la comunidad significa mas y mejores cera se quedaba con el 80%).
obras.
Por su cultura Por su organización Por un manejo transparente de la
y costumbres económica administración de los servicios públicos
Santa Respetar las diferencias religiosas Respetar los lugares Respetar por parte de otras
Apoloma y evitar que las mismas sean cau- de culto de la autoridades
Teacalco sa de marginación en los derechos comunidad y la los acuerdos de Cabildo
de las personas. posición de los mismos para proveerse de
por feligresía y raíces servicios públicos básicos.
Santa Isabel
Xiloxoxtla
Integrarse automática- Se vigila más de cerca la aplicación de

mente al desarrollo los recursos a las obras y servicios
de la región. porque los recursos llegan directamente
incluso a los comités de obras.
San Mayor control sobre las participaciones

Francisco (el puebloes el que gasta las participaciones
Tetlahnocan sin que éstas se desvíen).
CUADRO 2-5 (continuación). Razones de Autonomía por cada uno de los municipios integrantes deTlaxcala en IWx
Por sus costumbres políticas
Mejorar su eficiencia corrigien- Respeto a la actividad de los Recuperar las tormas cooperativas de so-
do la situación de la prestación partidos políticos secularizando ciedad y agrupación para la construcción de
anterior sobre todo en agua . los procesos de nombramiento obras y prestación de servicios públicos.
potable, drenaje y alumbrado de autoridades por la emisión del
público. voto cié los ciudadanos.
ro San Lucas Tecopilco Con la autonomía municipal ha Por respeto a sus costumbres po-
X líticas y su derecho a constituir
sido posible aumentar la escala
de los servicios públicos (ma- grupos para el nombramiento de
yor captación de agua potable autoridades.
mayor tendido de drenaje y más
y mejores caminos, pavimenta-
ción y adoquinamieno) y contruc-
ción del palacio municipal.
Zacualpan Se han ampliado ios servicios pú- Reivindicar la rotación cié cargos La relación con !a antigua cabecera munici-
blicos y se cuenta además de públicos por comunidades, sec- pal cancelaba la posibilidad de constituirse
los existentes con recolección ciones v barrios a lo qucTetlatla- en comités de obras para el desarrollo y de-
de basura, teléfono y correo. huca (anterior municipio al que rivaba en aislamiento.
se pertenecía) se oponía.
L
CUADRO 2-5 (continuación). Razones de Autonomía por cada uno de los municipios integrantes dcTlaxcala en 1995.
Por el manejo Por el cuidado del medio ambiente

de las participaciones fiscales y recursos naturales
La Magdalena Independencia de decisiones frente a Mejorar el apoyo fiscal por medio de las
Tlaltelulco Santa Ana Chiautempan por la participaciones que antes concentraba Santa
necesidad de mayor autonomía. Ana Cbiautempan. Se tiene ahora la
oportunidad de conocer y distribuir los re-
cursos.
San Lucas
ro
00 Tecopilco
ro
Zacualpan Los recursos que le correpondían a la co- Se cuenta actualmente con servicio
munidad no se entregaban y si se bacía de recolección de basura que se
era en cantidad y desoportunidad que deci- deposita en el relleno
día el anterior municipio a que pertenecía sanitario de la capital del estado.
(Tetlatlauca).
La Magdalena Se rescata el uso de la lengua

Tlaltelulco Nabuatla través de la
participación de programas
culturales de viejos y niños.
Mantener sus costumbres

religiosas tiestas y celebracio-
nes patronales
Zacualpan Se carecía de acceso por parte de los La transparencia en Jas prioridades

profesionistas de Zacualpan a los de las solicitudesy aprobación de los
empleos públicos deTetlatlahuca. trabajos de Cabildo.
San Damián Texoloc Derecho a ocupar cargos públicos Se carecía de asesoría y orientación para l.i
en el ayuntamiento. En el anterior constitución de asociaciones, ahora hay ma-
municipio a que se pertenecía, yor organización para formar parte de otras
solo se ocupaba una regiduría pe- organizaciones.
ro no puestos de confianza.
lo
yz
4-
Frecuencia y rango de
respuestas
lo
y:,
El municipio anterior otorgaba Antes de ser municipio integrante de la

muy pocas obras, ahora que dispone cabecera municipal anterior ( 1 la)
de más recursos. invertía para su beneficio el S0%
de los recursos.
No se daban a la comunidad los recursos

Hacer en Nop.ilucan un municipio autóno- que le correspondían ahora se tiene una mayor
mo, a u n q u e los cambios no se han dado cantidad de recursos y una mejor distribu-
ctin la rapidez que la sociedad local supo- ción en pavimentación de calles y alumbrado
nía se esta cambiando y se satisface a la público.
Frecuencia mayoría.
y rango
de respuestas 12
CUADRO 2-5 (conclusión). Razones de Autonomía por cada uno de los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
públicos
San Damián
Texoloc
Santa Ana
lo
SC Nopalucan
Frecuencia
y rango
de respuestas
L
CUADRO 3-5. Región,Justicia y Gobernabilidad locales como criterios de desarrollo en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
Región,Justicia y Pertenencia de otros individuos Mejor respuesta a los problemas CRITERIOS DE JUSTICIA
Gobernabilidad o grupos fuera de este lugar a por las autoridades de la región LOCAL
MUNICIPIOS la región Por el gobierno local Por otros grupos sociales
SÍ NO SÍ NO políticos
Sn.JoséTeacalco
Verse y apoyarse co- El que a los demás les

mo componeros, in- salgan mal las cosas
formándose de per- para ocupar los lugares
juicios y beneficios vacantes.
Emiliano Zapata a la comunidad.
Que la autoridad in- La justicia de abandono

forme a la comunidad del gobierno a la comuni-
para que las relacio- dad, a los grupos y a los
nes sean transparentes. individuos.
Benito Juárez X
Darle a cada quien lo

que le corresponde y
actuar conforme a la razón
Región, Justicia y
Gobernabilidad CRITERIOS DE GOBERNABILIDAD LOCAL
MUNICIPIOS Por el gobierno local Por otros grupos sociales
y políticos
Tener mayores servicios,

mejor y mayor participación
y mentir pago de impuestos
San José Teacalco
10
00
~
Apoyos y subsidios, crédi-

tos y precios de garantía
desde el gobierno a los
productores.
Benito Juárez
Gestionar más servicios y
traer más apoyos a las
actividades de la comunidad
CUADRO 3-5 (continuación). Región,Justicia y GobernabiHdad locales como criterios de desarrollo en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
Región,Justicia y Pertenencia de otros individuos Mejor respuesta a los problemas CRITERIOS DE JUSTICIA
Gobernabilidad o grupos fuera de este lugar a por las autoridades de la región LOCAL
MUNICIPIOS rcSió" Por el gobierno local
ia Por otros grupos sociales
políticos
La equidad. Darle a
cada quien lo que le
corresponda o lo que
merezca.
Santa Cruz Quilehtla

to
OG Si alguien comete un
error o delito, existe
una ley y ésta debe
acatarse.
San Lorenzo Axoconanitla
La que otorgan las La que se deriva de la

leyes. amistad.
San Juan Huactzinco
La actuación de la auto- La que imponga la

ridad sin preferencias, favo- comunidad.
reciendo a la comunidad.
CUADRO 3-5 (continuación). Región,Justicia y Gobernabilidad locales como criterios de desarrollo en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
Región,Justicia y
Gobernabilidad CRITERIOS DE G O I J E R N A B I L I D A D LOCAL
MUNICIPIOS Por el gobierno local Por otros grupos sociales
y políticos
Lázaro Cárdenas
Santa Cruz Quiiehtla
San Lorenzo Axocomanitla Que la gente participe de

acuerdo a como aproveche
los recursos de la comunidad
r CUADRO 3-5 (continuación). Región,Justicia y Gobernabilidad locales como criterios de desarrollo en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
Región,Justicia y Pertenencia de otros individuos

Mejor respuesta a los problemas
por las autoridades de la región CRITERIOS DI-JUSTICIA
Gobernabilidad o grupos fuera de este lugar a LOCAL
MUNICIPIOS la región Por el gobierno local Por otros grupos sociales
SÍ NO
SÍ NO políticos
El trato a todos de Manejar la política porque

manera equitativa dan de la política se vive con
a cada quien lo suyo. desigualdades para perso-
nas y partidos.
Santa Catarina Ayo m e tía X
Hacer buenos duda- La justicia como autoridad.
danos que tengan res-
peto por la comunidad.
San Francisco Tetlahnocan X

Que se respete a
todos y el trato sea
justo dando a cada
quien lo que le toca.
CUADRO 3-5 (continuación). Región,Justicia y Gobernabilidad locales como criterios de desarrollo en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995
Región,Justicia y
Gobernabihdad CRITERIOS DE GOBERNABILIDAD LOCAL
MUNICIPIOS Por el gobierno local Por otros grupos sociales y políticos
Santa ApolomaTeacalco La gente a veces piensa

que gobernar sólo es repar-
tir recursos y que estos
siempre están disponibles.
Santa Isabel Xiloxoxtla Que se gobierne con credi- Que habría que gobernar
bilidad. con menos autoridad v
Santa Catarina Ayometla Servirle al pueblo no servir- El de la crítica sistemática

se del pueblo, es e! crite- al gobierno.
rio de justicia de la comu-
nidad.
San Francisco Tetlahnocan El desacuerdo a que estén

bien las cosas después de
haber perdido.
CUADRO 3-5 (continuación). Región,Justicia y Gobernabilidad locales como criterios de desarrollo en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
Región,Justicia y Gobernabilidad Pertenencia de otros individuos Mejor respuesta a los problemas CRITERIOS DEJUSTICIA
MUNICIPIOS o grupos fuera de este lugar a por las autoridades de la región LOCAL
la región Por el gobierno local Por otros grupos
SÍ NO SÍ NO sociales políticos
La Magdalena Tlaltelulco X X
La igualdad de derechos.
San Lucas Tecopilco

La imparcialidad en
U impartición de la
justicia.
Zacualpan
Darle la razón a quien
la tiene sin importar
quién sea.
San Damián Texoloc

Dar oportunidades a Acaparar recursos y
quien las merece y beneficios y ser trata-
satisfacer necesida- dos con privilegios.
des merecidas.
Santa Ana Nopaiucan
Frecuencia y rango de
respuestas 16 16
Capí
Descentralización y servic
de constitución munici
Descentralización y
í Q
< A las formas anteriores de enfocar
una perspectiva ínter y multidiscipl
ffl desde la reforma de las institucion
<
Z
más^ completo de lo complejo del
visión estratégica, que no sólo incluy
u ü ha ocurrido en el desarrollo en ge
particular, sino cuando desde la soci
5. 8 retos, dificultades y oportunidades a
visión crítica y problemática de su i
Una estrategia de desarrollo regi
político-administrativas del territori
cabo, es aquella que relaciona los asp
tralización con el propio desarrollo.
texto actual del desarrollo político
emocrática en el desarrollo endóge
ciones Estado-sociedad civil.
En el marco histórico del desarr
visión centralista, alimentada por la r
2 est d meX1Can°' relegando a las uni
D
cid^08' Cant°neS y munici P ios sólo la
• zadl P°htlCa-Esto construvó un Esta
^ r y concentrador tanto en las d
Progreso y desarrollo, creando é
294
295
statu quo que los beneficia, pero que al mismo tiempo, se ha convertido donde tenga una mayor participaci
en un obstáculo para el progreso y desarrollo de unidades periféricas y En ello, el Estado se ha mostrado re
ahora para su propio desarrollo, dado que paraliza esfuerzos y reduce nomía, creación de nuevos municip
actividades tanto en la producción como en el consumo para todo el pueblos y grupos étnicos, etcétera.
conjunto nacional. una estrategia tanto de desarrollo n
Ahora, en una crisis, tanto de la capacidad del Estado-nación para cuada al momento político de Méx
seguir creciendo bajo los viejos moldes, como de formas políticas que tanto inercias centralistas y prevale
plantean reformas a la estructura del Estado-nacional, exigiendo en la pos que con ello se benefician, co
globalización la descentralización económica, se plantea nuevamente centro por hacer operativas y efica
una forma institucional de liberalismo contractualista, de un tipo de de la comunidad.4
federalismo que descentralice, incluso para mantener la cohesión del En los movimientos territoriales
Estado a partir de formas democráticas locales, que, por otra parte, a lización, la región podría ofrecer una
iniciativas de la sociedad ya se están manifestando. 1 de carácter político-administrativo a
Es posible detectar que el ciudadano percibe como una necesidad el nidades y municipios, a los procesos
acercamiento entre él, sus necesidades y los órganos de decisión guber- —como el que aquí se estudia—, d
namental; que advierte como un obstáculo a su participación no sólo pueblos, y de reivindicación de con
política sino en estas esferas, incluida la económica, la separación funcio- cias culturales. La región vendría a s
¡/i: nal de las instituciones; que se pregunte sobre irregularidades y asincronías de realización autónomo. Aquí se e
entre espacios de decisión económica fuertemente descentralizadas y de la descentralización política terr
concentración político institucional de las decisiones; y desde luego, que espacio de realización."3
no pase por alto que la inequidad de las estructuras centralizadas generan En este sentido los funcionamie
beneficio sólo a ciertos grupos: la burocracia y las élites y grupos de dar en un fortalecimiento del Estad
poder a ella asociadas. La descentralización, así, constituye una forma de tralización generan sinergia, que
"evolución" hacia formas económicas, políticas y administrativas que participación social, voluntad polít
garantizan mayor participación y esfuerzo social para el desarrollo, cons- político-administrativa—, permiten
truyendo una forma democrática que permita resolver incluso los pro- La autonomía y la descentralización
blemas del neoliberalismo,2 no obstante que la centralización se aplica rrollo regional, estrategias del desa
con todos sus recursos a mantener la imagen mítica de que las necesidades, diferentes al Estado concentrador y
incluso las básicas, sólo pueden satisfacerse con una "política estadista y globalidad, frente a reduccionismo
centralizadora más que autonomista e individualista".3 cción, ingreso, consumo y general
En el caso de México, hasta ahora las iniciativas de la descentralización terna de la descentralización nos sit
para el desarrollo han provenido de las propias fuerzas locales. A la por una parte,"cuánta concentració
iniciativa de descentralización de la economía y a una unilateral y cen- guir los fines colectivos que una so
tralizada decisión de descentralización administrativa de múltiples dera buenos o deseables"6 y por la o
funciones del Estado, como las de la salud, educación y servicios públicos, autonomía no son una panacea que
para cargar los costos de la crisis del Estado benefactor a las entidades estas respuestas se obtengan a corto
federativas, municipios y a la sociedad civil en general, aquélla ha res- eri el tapete reglas de juego totalm
pondido exigiendo una descentralización político-administrativa en lenestar. Los más pobres tienen ah
296 29
que jamás los beneficios del reformismo capitalista llegaron a ellos y o actores sociales. Esto puede obser
han quedado sujetos a las reglas del mercado. Para ellos la autonomía y caso de Yugoslavia donde sin el Esta
descentralización, con toda su valía de incorporar al esfuerzo del desa- Ja desintegración o buscar alternati
rrollo la participación y la gestión social, se asoman como algunas de las su descentralización y autonomía a l
escasas estrategias para hacer frente incluso a servicios básicos como el concertación social territoriales.
agua, el alcantarillado, la seguridad pública, el alumbrado público, la "El nuevo estado influye y cont
educación y la salud. La participación social es una estrategia neoliberal, su gestión sirve a los intereses del cap
en ello, sin demasiadas expectativas, la descentralización y autonomía lación nacional."'' El Estado en la g
deberían promoverse por el Estado nacional incluso en consistencia al alternativas de nación. Una de ellas
ejercicio privatizador, aumentando así su legitimidad y ser puestas en de las regiones en que se asienten la
operación por grupos sociales y comunidades. Sin embargo, dada la
perspectiva del Estado nacional centralizador y temeroso de su falta de El renacer de las reivindicaciones ind
control absoluto a favor de las élites y grupos de poder que se benefi- no se debe tanto a la fuerza de est
cian, plantea una larga y escabrosa ruta para que pueda ser alcanzada pobres en la mayoría de los casos, n
por los grupos, comunidades, pueblos y en general por una parte de la culpa, sino a la introducción de las a
sociedad que enfrenta enormes retos aun para sobrevivir. En todo caso, de lo espacial, al traspaso de las co
para ciertas condiciones entre las que se encuentran los movimientos tendencias autogestionarias para po
de descentralización y autonomía en México, reivindicados por la so- acumulación (...) En todos los casos
ciedad civil, puede ser aplicada como parte de la reflexión de Daniel a las nuevas formas de regulación ne
Bell "de que el estado nacional se ha quedado demasiado pequeño para dicaciones de los sectores populare
los problemas grandes y demasiado grande para los problemas peque-
ños".' Esta hipótesis, como la sugiere Pintor,8 en el neoliberalismo, Sin embargo, como está planteada
inserta las pequeñas comunidades a los mercados mundiales "reacondi- Estado-nación, haciendo aún más
cionando el espacio hacia lo particular y a la vez, hacia lo global".9 En Estado en bastos espacios de los territ
ese reacomodamiento hacia lo particular, lo regional puede jugar el profundiza el subdesarrollo. La aut
papel de ajuste entre la insuficiencia del Estado, tanto en lo grande dicho más arriba, constituyen una
como en lo pequeño de los problemas y la necesaria respuesta en am- rrollo social, como para evitar la pul
bos niveles si el Estado-nación será una figura relevante en el siglo XXI. do nacional. Los casos de la URS
En relación a los problemas pequeños y micro, que aquí nos distraen, Europa del Este muestran, de 1989
las regiones constituyen social y políticamente sumas de intereses par- en 1999, la última de esa sene, per
ticulares, con actores y sujetos con intereses espaciales de carácter local, que ver lo que sucede en África
por sus actividades, cultura, etnicidad, etcétera, constituyendo grupos cierre a los cambios del Estado-naci
característicos de la sociedad nacional que necesariamente, para bien o construcción teónco-política de l
para mal, están insertos en el mercado mundial.10 Peligro de una dispersión sin cauc
En este contexto se debilitan las instancias de negociación nacionales, desde los fines del Estado-nación, a
reduciendo su capacidad de futuro y desarrollo y sólo se resolverá lo en México en particular, una alterna
espacial territorial —lo regional— como los espacios de negociación ne°liberalismo. Esto es, una estrat
política y económica a partir de una mayor participación de los grupos Antes, al tratar el tema de la autono
298 2
como contemporáneamente, los estilos de desarrollo de Europa y Esta- autonomía municipal en formas de au
dos Unidos son casos particulares de una matriz liberal; liberalismos tos. Estas luchas han resultado en exp
desarrollados bajo condiciones características, como también lo han servicios públicos y en autonomías re
sido otros liberalismos que pueden observarse dentro de cada país. En las demandan. El caso que aquí se es
México, el liberalismo no es nuevo, constituye el proyecto político na- estado deTlaxcala y con ello del recon
cional desde el siglo XIX. La lucha interna fue y sigue siendo por el demandas sociales, fue una propuesta
tipo de liberalismo que resulte acorde con distintos esquemas de desa- pero en otros estados la respuesta a la
rrollo. En ello hay un enorme campo de fuerzas de potencialidad violenta: "sólo entre los meses de ener
democratizadora y del desarrollo con los derechos étnicos, gestión co- nacional registró más de 200 acciones
munitaria, autonomía y desarrollo regional que aquí se proponen, 14 Chiapas) con un saldo de 55 muertos
aunque no puedan establecerse con claridad las relaciones entre el fue la respuesta que se dio a las dema
neoliberalismo, la democracia y la naturaleza del Estado-nación, y la ponen de manifiesto un fenómeno que
necesidad de que éste -en las condiciones de México y en general de y descentralizadora, primero formula
lo que se llamó el Tercer Mundo— avance sin una pulverización terri- por las políticas neoliberales, no apare
torial y con ella de un ahondamiento de la pobreza. El Estado-nación, ha respondido primero con protestas
lejos de desaparecer, debe refuncionalizarse con base en las culturas en menor presencia del Estado cuando m
él contenidas, en la economía y fines comunes de los ciudadanos por gubernamentales; y después proporcion
causes democráticos. Las autonomías regionales y la descentralización te al propio Estado. En este sentido
parecerían ser una respuesta, sostenida tanto por los cambios globales relaciones entre la sociedad civil y el
como por las racionalidades locales y regionales. Nuevamente, habrá ciones y desde ahí las estrategias para
que pensar globalmente y decidir regionalmente. En este sentido, po- con actores tanto del neoliberalismo
demos suponer a las regiones como estructuras semi-autónomas de dentro de él permiten enfrentarlo.
funcionamiento económico, social, político y cultural del desarrollo
nacional. Las regiones, aun más que la nación asumen rasgos más cerca- El modelo de descentral
nos al funcionamiento autónomo e incluso, en la interrelación, man- Un nuevo discurso de desarroll
tienen funcionando la estructura nacional. Las regiones con autonomía
y estructuras de descentralización, son sistemas abiertos que se ajustan La participación social y las estrategias
adecuadamente a los cambios institucionales flexibles a los avances, pero como iniciativas de la sociedad son
también por el choque neoliberal, a los retrocesos del desarrollo. Apro- Estado y la sociedad civil. Un punto n
vecharlas en uno u otro sentido corresponde a los pactos sociales y (de recursos y decisiones) sobre los se
políticos del Estado. este respecto un esfuerzo de participa
En México, tales estrategias y los conflictos derivados de ellas se han forma de "agrupación de los individu
puesto de manifiesto y su existencia muestra un campo de batalla entre sociedad civil para la defensa de sus
la sociedad y el Estado por reformar a este último y encontrar alterna- por los ciudadanos mismos y que, en
tivas a las estrategias neoliberales.' 3 nes vinculadas a su vida más inmedi
Por ello, no son de extrañar los movimientos hacia el manejo directo Participación comunitaria, cuyo objeti
de las decisiones acerca de la satisfacción de servicios públicos, tanto a d > es de muy antigua data en nuestr
través de su descentralización como promoviendo mayor ámbito de Participación de la población misma
300 301
nivel de vida, dependiendo de todo lo posible de su propia iniciativa". La ONU, en su Informe de Desarr
Es desde estos antecedentes que la participación social ha evolucionado y en la Declaración y Programa de Ac
-superando las estrecheces de la participación ciudadana— hasta iniciativas Social de Copenhagen establece co
y prácticas de carácter autónomo, dando a la descentralización un sen-
tido diferente al que le impone la estrategia neoliberal.' y En la estrate- (...) la nueva estrategia (...) que la g
gia neoliberal se pretende ampliar desde la regulación económica a la aumente su influencia en las decisione
participación social y comunitaria centrada en la gente, en la forma de manera poco consistente e irreal— a
la autosatisfacción de las necesidades básicas, sobre todo de servicios ONG'S como instituciones con capa
públicos. En esta visión y construcción del discurso del desarrollo gobierno como de la economía.23
participativo han sido importantes tanto retórica como financieramente
algunas agencias de cooperación internacionales entre las que destacan Cuando lo que en verdad se está prop
la OECD, el Banco Mundial y la ONU. 20 sión basada en el mercado y la de
Revisemos brevemente tanto sus propuestas como sus efectos en la discrecionalidad del Estado y desbara
capacidad de elección de la gente. ma participación social.
Para la OECD "se deben ejecutar estrategias de descentralización La ONU no sigue sino el viejo es
que expanden la participación de la gente a nivel local y promueven a al liberalismo económico basado en e
grupos y organizaciones de base." tico basado en los derechos y libert
La OECD enfatiza la necesidad de "la consolidación de institucio- derechos sociales que han sido con
nes y mecanismos que fortalezcan a la gente, la conviertan en \agente desarrollo, efecto del funcionamient
de su propio desarrollo'y contribuyan a la emergencia de sociedades mente, las organizaciones internacion
civiles activas. Sólo de esta manera —afirma la OECD— será posible ses hegemónicos de los países que
emprender un estilo de desarrollo que además de romper con el cír- reguladores económicos, políticos y
culo vicioso de la pobreza, alto crecimiento poblacional, desnutrición, cursos que requiere el sistema capita
analfabetismo y deterioro del medio ambiente, sea compatible con la ducción del capital. En ello, el Estado
democratización y el crecimiento de mercados competitivos y diná- de Estado de bienestar; las estrategias
micos. 21 la sociedad civil con o sin capacidad
El Banco Mundial, desde la publicación del Informe de Desarrollo En el discurso de la participació
Mundial de 1990, ha enfatizado en la relación de los programas de internacionales, se ha supuesto que l
ajuste económico y la participación de la sociedad civil para combatir tos para la distribución eficiente de
la pobreza y las necesidades básicas insatisfechas. La participación de las mación de sus necesidades, por el
ONG's y organizaciones comunitarias es un criterio obligado en el descentralización de la autoridad y la
financiamiento de proyectos, sobre todo, los que ha llamado "progra- social en el desarrollo.
mas de Intervención Focalizada", los Fondos Sociales y Redes de Pro-
tección Social, "en los que se exige la participación social, junto con la Descentralización y participación lo
identificación de grupos de pobreza absoluta (...) En éstos se establece propuesta de desarrollo centrado en l
qué ONG's y organizaciones locales deben cumplir roles precisos en la Proclive a potenciar la participación
planificación y ejecución de sus distintas iniciativas en salud, educación a la vigencia nacional de derechos y
básica y protección del medio ambiente". 22 constituyen la mejor protección
302 303
bente del gobierno central (...) Para el PNU1) la participación social impli- mía (neoliberal) es el Estado mismo,
ca que la gente tenga acceso constante, sea directa o indirectamente, a los no, entre las cuales la participación d
procesos de decisión estatal. La participación es al mismo tiempo un me- lidad, supone de hecho "un modelo
dio y una meta del desarrollo. Es una forma de vida.24 pena de actuar y de intervenir, incap
sin la participación directa de los g
Sin embargo, el discurso del desarrollo basado en la gente desde la acuerdo con Montufar, aunque muc
perspectiva de las organizaciones internacionales ha tenido cambios llista son ciertas, no es hacia su correc
tan sutiles que se hacen imperceptibles. Montufar describe que del gia, sino a liberalizar finalmente el m
Informe de Desarrollo Humano de 1992 al de 1993 se hacen pocas le estorba: la regulación de la vida
referencias al término de sociedad civil asociado a resaltar la libertad tiempo fue necesaria para una corr
política en el desarrollo humano. Libertad política como participación, en la etapa de globalización como reg
seguridad personal, el estado de derecho, la libertad de expresión y la le estorba. El discurso puede utiliza
igualdad de oportunidades; y participación también como participación Estado ineficiente y débil, para lograr
local, la libertad de asociación y asamblea, elecciones libres y el funcio- llo requiere, se le sustituye por la s
namiento continuo de instituciones democráticas. Todas ellas, afirma casos por el de un Estado que respo
Montufar,25 dimensiones políticas asociadas al desarrollo que desaparecen micos del liberalismo tales como la
del Informe de 1993, al desaparecer el concepto de sociedad civil. rechos humanos y el mercado.
Montufar afirma también que este cambio de énfasis en la retóric^ del Contraria a la teoría política d
PNUD contradice su definición de desarrollo humano, la cual se basa supone necesaria una concepción d
en la idea liberal de expandir la capacidad de elegibilidad de la gente. nes entre ellos tanto anti-estatista d
Con todo, informes recientes del PNUD, como el de América Latina y dad, como anti-social desde el pun
el Caribe (1994) enfocan, más que a la participación local, a la "necesi- enormes implicaciones en las persp
dad [de] fortalecer partidos políticos, parlamentos e instituciones de- llo de la sociedad. En realidad, en e
mocráticas como único medio para forjar los consensos necesarios para cara con la gente, de todo-para-la
una estrategia de desarrollo sostenido.26 competencia del Estado con una d
Finalmente, la estrategia de la ONU en los PNUD cuajó en la Cumbre desarrollo para la sociedad.
Mundial de Desarrollo Social de Copenhagen y fue adoptada por las En realidad, lo que se busca es lib
Naciones Unidas y las mayores organizaciones multilaterales de coope- a las relaciones políticas del Estado
ración en la declaración y plan de acción firmada en esta cumbre. "Así, Sin embargo, el cambio de én
el estilo participativo de desarrollo promovería que los grupos hacia centralizados, corporativizados y co
quienes se dirigen los proyectos se convierten en su principal recurso. no fueran la simulación, en que el
De esta manera, se lograría al mismo tiempo cumplir los objetivos de una correspondencia con el desarro
desarrollo material y la inclusión política de los grupos involucrados".~' den significar un cambio positivo, a
Ahora, esta estrategia, con un discurso que concibe al Estado como tralizar funciones a partir de esque
insuficiente y a la sociedad civil como un elemento de corrección y construcción de una democracia c
respuesta a los problemas sociales de la pobreza, la educación y la salud, constitución de un Estado, que de n
los servicios públicos y en general del desarrollo de hecho, sostiene e la sociedad de la cual no está dif
como en el discurso reaganiano, que el problema del Estado en la econo- del desarrollo social pretende
304 30
(...) subsumir sus sociedades civiles emergentes en los operativos del desa- de los integrados al capitalismo y al m
rrollo social. Cualquier rezago de una lógica distinta de asociación, es ab- para los pobres y excluidos un mundo
sorbida por este ethos histórico, que según aparece en los documentos de Si el liberalismo representa un paso
las agencias multilaterales de cooperación (...) es la única guía posible para que lo ha sido para las sociedades euro
el progreso de sociedades compuestas por pobres, desnutridos y analfabetos. ciendo a la lucha por el desarrollo de l
En fin, el problema de esta perspectiva de desarrollo social con sociedad países pobres,"un espacio regulado de l
civil es que trivializa el carácter público o institucional de las organizacio- (...) para definir las políticas estatales"3
nes de la sociedad civil y tiende, a nombre de la participación social, a liberales, de las que ni el mismo Mo
convertirla en un apéndice de las estructuras estatales a nivel local.29 Rawls y Walzer32 que las condiciones
vivienda, enfermedad, etcétera, son a
Incluso para el liberalismo, el nuevo discurso del desarrollo a partir de con que todo individuo nace, en un p
la forma en que concibe las relaciones del Estado y la sociedad resulta de millones de seres humanos en la
riesgoso por costos políticos y sociales que han sido euíemísticamente véase a los desposeídos del África, As
llamados las "décadas perdidas para el desarrollo". En el marco del libe- directrices como éstas, en 1997 la Ag
ralismo a partir de Locke, Montesquieu, Rousseau y Tocqueville: / Desarrollo Internacional, encargó a
Bucknel, un reporte sobre Gobernan
Lo fundamental de la sociedad civil no es su vida fuera del Estado (como sumen de este reporte se define a la
bien afirma Montufar), sino la forma como sus múltiples asociaciones se centralización democrática o Gobern
entregan a la política e influencia las decisiones estatales. La sociedad civil [que] es la devolución de autoridad s
no tiene un carácter privado sino evidentemente público. Ello no quiere accesibles a sus ciudadanos, quienes d
decir estatal.Al tenerlo, se constituye a partir del conjunto de interacciones, rechos legales y humanos, así como d
de reglas, de conexiones, entre los centros de poder estatal y los grupos e En este informe se enfatiza en u
individuos en la sociedad (...) se desprende que la sociedad civil tiene un del liberalismo político y económico
carácter no sólo público sino institucional (...) La institucionalización de través del parlamentarismo alcanzad
este patrón de vida público-social depende de la existencia de un conjun- elecciones, que incluso constituyan u
to de derechos fundamentales y prácticas operativas que garanticen tanto sus comunidades. El modelo supone
la autonomía de la sociedad civil como su influencia sobre los centros de beneficios para las comunidades tale
decisión política y económica.30 ción política de los débiles y vulnerab
ponsable hacia la gente. Posibilitar q
Por ello la participación ciudadana, social y comunitaria, aunque diferentes proporcionar servicios, tales como ag
pero relacionadas entre sí, no quiere decir sustitución de las funciones a todos. Sostenerse a sí mismo parcia
políticas por la sociedad como tampoco absorción de la sociedad civil por '- e mgresos propios".34 Como puede
el Estado, que es lo que pretende legitimar el nuevo discurso del desarrollo ga de las funciones del Estado en el
a nivel local y cuyos resultados serán de mayor pobreza. Pero sobre todo, sión. Como bien se afirma en el
de exclusión de aquellos que no pueden acceder al mercado, olvidándose cuado para:
que finalmente esta situación fue creada por el capitalismo y el mercado
mismo. En todo-para-la-gente o el desarrollo focalizado-en-la-gente; en ' Apoderar a los grupos marginados
esta estrategia de cara-a-cara,lo que resulta son dos mundos diferentes: el •ê la pobreza a través de es
306 307
los grupos marginados. Disminuir la inequidad regional (a menos que se Clinton por su parte ha propues
complemente con subsidios centrales a las áreas pobres). Convertir a la sociedad", establecida con organizaci
sociedad civil o grupos políticos en instrumentos para la rendición de y pequeños empresarios. Esa iniciati
cuentas públicas sin refuerzo de otros mecanismos.33 ambiente para la descentralización de
local como de la sociedad civil local. 3
En suma, que la política liberal que antes sirvió como instrumento a la fortalecimiento de la democracia por el
economía liberal, ahora más que triunfos acumula fracasos, o éxitos, tuyó la preocupación en la estrategia
dependiendo la perspectiva desde la cual se enfoque. Estos, si lo que se enfoca al final de la guerra fría, del m
busca es el control —excluyendo— a los depauperados habitantes de los importancia que adquieren las ONG's.
países antes subdesarrollados y ahora de sus mayorías excepto las élites, Ya se había mencionado que la desc
que se han incorporado al primero de los mundos; o fracasos desde el de la participación de la sociedad com
punto de vista de los excluidos. rrollo y combate a la pobreza no era
La USAID y otros "donantes" han propuesto a la DLG como un política la racionalización de la economí
nuevo instrumento de (su) desarrollo, es (su) discurso acerca del desarro- derado por muchos como la estructur
llo; un nuevo esfuerzo de Alianza para el Progreso y un reconocimiento sociales". Desde el punto de vista de l
del fracaso del esfuerzo reformador del capitalismo del Estado de bienes- tralización democrática es la mejor fo
tar. Los mecanismos de esta estrategia son la descentralización —entendida (ciudadanos) y "vendedores" (gobiern
como descentralización desde las necesidades del centro y no como espacio en el que los "clientes" pueda
estrategia de satisfacción de los estratos (mayoritarios) de la población dedores explicar lo que ofrecen. Los co
de la periferia— que la USAID y otros donantes están impulsando. los vendedores insatisfactorios, monito
La democracia parlamentaria y la difusión de los otros valores del libe- dades y votando para reemplazarlos. L
ralismo político y económico, como los derechos humanos, el papel de la muchos compradores salen del negocio
ley, partidos políticos y sociedad civil y el mercado, son la nueva estrategia los que se desempeñan satisfactoriam
de producción y reproducción del capital; para ello se recicla una constan- niéndolos en la oficina. "[Así], la dema
te en formas de gobierno en donde la descentralización jugó un papel dejar de subsidiarse en la medida en
fundamental (aun en los estados fuertemente centralizados, el federalismo pagar por ellos (...) La descentralización
constituyó con el reconocimiento de municipios, cantones, provincias y gencia de la demanda política de servic
estados, un régimen descentralizado de poder).Ahora,un tipo de descen- al sistema para que los proporcione) y la
tralización y desgobernabilidad la impulsan desde la USAID y otros do- de pagarlos incrementado los ingresos p
nantes —que son otras organizaciones internacionales como la OECD, el étnicos se resuelven por esta estrategia
Banco Mundial, la ONU, el gobierno estadounidense, etcétera— para cen- poder en sus regiones por menor o may
trarse en ciertas partes, a las que la gobernabilidad les da perspectivas de verse todo un nuevo programa de desa
integración; los "otros" podrán resolver sus problemas de desarrollo con el La estrategia de la USAID, planteada
modelo de la DLG, que es un sistema en el cual la autoridad significativa es e ofrecer como beneficios para los paí
delegada a órganos locales que son evaluables y accesibles para los ciuda- e producción de comportamientos que
danos locales, quienes disfrutan (hipotéticamente) de derechos humanos ~ ectlvos para la propia producción y re
y legales, así como la libertad política36 (el autor afirma que "sería difícil • lo hacia lo social conductas que ha
imaginar una iniciativa que ofreciera tanto a todos los involucrados"). as durante mucho tiempo. Así, el li
308 309
la democracia liberal, sobre todo en política electoral, aunque ahora, otro y la combinación de ambos en
edificando una base de apoyo local más operativa y con mayores Pero en todo caso, puede descubrirse
perspectivas de control político. México es el mejor ejemplo y además discurso. Con la democracia como i
exitoso, tanto del modelo de la USAID y de los organismos internacio- como productos, puede hacerse una
nales y gobiernos, Estados Unidos sobre todo del que la USAID es una gia del desarrollo descentralizado y
agencia, como de su estrategia. Hasta ahora la implementación y los Los servicios y bienes públicos
efectos de esas estrategias han tenido un fuerte impacto en la organiza- Estado y son demandados por los
ción de la participación, civil, social y comunitaria, otorgando amplios cargo de una gerencia pública que
beneficios a la élite neoliberal. ción del cumplimiento de sus meta
La descentralización, como dispositivo estratégico del modelo neoli- tiene una función instrumental, pue
beral de transformar a la política en economía con el modelo del mercado y produce instrumentos y desarrol
de fondo, al dejar a los órganos locales la función de proporcionar los con una educación cívica. La toma
servicios de educación, energía, salud alimentación, pensiones, transporte sólo es instrumental para la imple
público, drenaje, agua y saneamiento, lo que hace es excluir del desarrollo participación social busca (demanda
a todos aquellos que se encuentran fuera tanto del mercado económico tación de los servicios. En suma, el
como del mercado político. Los interesados en la estrategia, los donantes ción del gobierno y la política y fin
(The British Overseas Development Administración, el gobierno de No- las funciones del Estado, que de aq
ruega, el gobierno de Estados Unidos —la USAID incluida—, la Social dundante e ineficaz, cumpliéndose e
Weather Station, Freedom Hause, el Banco Mundial, la OCDE, la ONU y mercado y de la expansión del capit
sus agencias, etcétera) y los países anfitriones (Mali, India, Bolivia, Ucrania, el Estado mismo", referido por Rea
Honduras y Filipinas; éstos dos últimos, frecuentemente presentados como luto en la ontología política neolib
países anfitriones con mejor respuesta a las políticas de desarrollo) están rrollo de las mayorías de los países a
de acuerdo en ajustar el modelo a las características de los países anfitrio- pies sobre la tierra". 42
nes. Finalmente ambos se benefician de los resultados del "proyecto do- Esta estrategia, como todas las a
rado de la USAID"39 que a través de la descentralización sacó al "genio de sus discursos racionalicen sus elemen
la DLG" para el desarrollo.40 Esto incluye ayuda técnica, asesoría y apoyo y acrecentar la riqueza y el poder d
para la modificación del marco legal y su aplicación (Honduras y Filipi- ahora son libres de emprender todo
nas), patrocinio a servidores públicos locales para su entrenamiento en su dinero. En la descentralización de
Estados Unidos (Filipinas), servicios gubernamentales en una economía namiento del modelo garantiza a las
en deterioro (Ucrania). La privatización, la desregulación, el
Específicamente la Gobernancia Democrática Local se constituye por tos públicos, el centralismo fiscal y e
el componente democrático como actividad de desarrollo, cuyos efectos a muchos de los servicios que antes
esperados sean los cambios en la administración pública; una administra- del Estado como la salud, la educa
ción pública que realice el sueño dorado, ese sí, del neoliberalismo de "anca, así lo demuestran. Debe tener
sustituir al gobierno por el mercado. La estrategia de DGL relaciona estas operan solas y se refuerzan, corriere
dimensiones en dos categorías: la democracia es un insumo y la adminis- * ara los pobres se sigue manejand
tración pública, un producto; el balance entre ambos, de acuerdo a la5 *par en los beneficios del desarrollo,
variadas circunstancias de cada país anfitrión definirá cuanto de uno y Políticas locales reflejan este empon
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público, proporcionando infraestructura más apropiada, mejores condi- cracia puede fortalecer las estrategias
ciones de vida y aumento en el desarrollo económico".43 En todo caso, cia liberal, parlamentaria y electoral le
esta estrategia, así como refuerza y es reforzada por otras, puede tam- ca a los pobres a sus propias limit
bién ser debilitada y contrariada por otras estrategias desde la sociedad. perversamente a los pobres elegir su p
Ya que se promete tanto con ella, habría que instrumentarla con otros encontrarse tanto en los intereses adm
instrumentos y mecanismos y aquí se tendría que exigir combinacio- cales de la descentralización y democr
nes de descentralización y centralización de servicios públicos, impo- La descentralización es un campo
ner la autonomía territorial, suscribir la regionalización como una cratas, tecnócratas políticos a nivel
estrategia de fortalecimiento local y, en fin, evitar los dispositivos de directa o indirectamente, grupos soc
división y segmentación del espacio como panoptismos y formas de parte de una lucha de construcción d
control capitalista. A Foucault se le ha citado incluso en exceso pero el poder, en que todos los que en ella
puede considerarse aquí su pertinencia al problema del desarrollo tanto intereses. En este sentido, esa lucha
social como espacial y territorial. intereses encontrados y/o cooperativo
En un estudio "en un importante número de países" realizada por (entre Estado y sociedad) se construye
James Manor para la Consulta Técnica sobre Descentralización FAO, democráticos. De los primeros, la h
Roma, 16-18 de diciembre de 199744 nos alerta y guía acerca de las funcionales como espaciales) exige fl
-
II limitaciones y promesas del conjunto de políticas que tienen cobertura ^ción y el control a nivel local; control
39 bajo el concepto de descentralización; además, de generar la necesidad nente democrático; debe cultivarse el
de incorporar tanto desde el Estado como de la sociedad, de otras estra- para obtener el apoyo de las élites, oto
tegias como la autonomía que complementen y corrijan los efectos autonomía y evitar problemas de sece
contra el desarrollo que frecuentemente (Manor nos alerta de ello), de costos como aligeramiento de las
hacen más precaria la situación de los pobres, las mujeres y las minorías. Desde el punto de vista democrát
Para una descentralización eficiente es necesario que concurran for- sociedad a nivel local tenga el contr
mas de descentralización democrática (con cierto grado de autono- afectan; hacer que el gobierno les rin
mía), fiscal y administrativa. La primera de ellas constituye el contenido a nivel local; hacer respetar la hetero
de la segunda y la tercera. Para el modelo de desarrollo con participa- tipo (étnica, de género, de formas d
ción social de los organismos internacionales y países interesados en general de prioridades del desarrollo); fi
impulsarla, basta la administrativa e incluso estarían dispuestos alguna públicos locales y obligar al gobierno
de carácter fiscal al proponerla como forma de "autosuficiencia" de -incluyendo los de capacitación— par
bienes y servicios gubernamentales de las áreas más pobres, pues final- ciente e incluso centralizando aquell
mente la equiparación de mercado y administración les permite una funciones del gobierno central como
forma de desarrollo en que la estrategia "todo para la gente" incluye La lucha de la descentralización
también que en ese todo se incluya una demanda de acuerdo a sus juego de suma cero; en ella —si es c
condiciones, que paguen —aun fiscalmente por medio de los impues- anto los políticos a nivel central que
tos— lo que demandan. ujos de información, mayor poder

La descentralización fiscal sin una base administrativa resulta igualmente ciedad local porque aumentan su c
incompleta si no hay un apoderamiento de los niveles inferiores de funcio- e les afectan. Se aumenta la democr
nes y atribuciones de los niveles superiores. Aun cierto enfoque de denio- joran las relaciones de la sociedad
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opuestos aumentan las tensiones entre la sociedad, sus órganos de repre- mente presionó al Estado (no sólo
sentación locales y el Estado. de municipio e impulsar a 15 muni
El componente democrático de la sociedad permite también, por el Se ha calificado a los reportes de
grado de libertad que genera, ejercer presión social y mejorar los resul- lización como efectivamente econ
tados de la descentralización. En ello es importante la sociedad civil manera, pues sus intereses son los d
como "intereses organizados con un relevante grado de autonomía del política de desarrollo.49 Contra est
estado."4:> La promesa y las limitaciones de la descentralización y el gunas funciones desde el nivel local
capital social como "densidad de interacciones dentro y entre los grupos sobre la competencia del mercado,
sociales y asociaciones voluntarias, que generan confianza mutua que públicos, y con ello evitar esa polític
puede facilitar la actividad pública".46 Contrariamente a esta definición la pobreza, es una alternativa.
en el informe de Harry Blair a la USAID, la sociedad civil se define La descentralización, contrario a
como: "una actividad organizacional entre individuos (o la familia y el no es buena en sí, como tampoco lo
Estado). Su papel democrático es interceder por los electores como ción de ellas, de acuerdo a los casos
perro guardián sobre el estado y apoyar la competencia política en sean políticas alternas a esos esque
general."47 Manor señala que este concepto fue desarrollado muy recien- en la relación con los "beneficios"
temente por Robert Putman, aplicándolo sin mucho éxito a las condi- nacional al que están asociadas las é
ciones del sur de Italia.48 No es la relación de gerentes pú
La descentralización como nueva estrategia de equilibrio de los inte- como mejor puede servir la descentr
reses de la sociedad y el Estado, permitiría facilitar una transición más ción de los bienes y servicios públi
rápida hacia un tipo de democracia y desarrollo, que diera opciones a mercado. A nivel operativo, este enfo
los grupos sociales más desprotegidos. Para ello haría falta "centrar" esa tenido una profunda influencia en l
descentralización en un concepto más amplio: el de la autonomía de la que a través de la llamada "reingeni
sociedad civil con respecto al Estado. gobierno. Un manual de este tipo co
Contrariamente al énfasis en el mercado, el desarrollo del sector del desarrollo es de Ted A. Gaebleiv"'
privado y la espera a la construcción de una clase media, que para los con legitimidad política que no pue
países subdesarrollados es sólo una expectativa sin contenido, la autono- exclusión.Vista en el enfoque, sobre
mía puede generar condiciones de desarrollo capitalista que integren a tralización es una estrategia de pene
estas sociedades a la dinámica mundial de la globalización.En ello juega de gobierno y administración. Por o
un papel importante el legado del pasado histórico, la tradición y la y gerentes públicos para la solución
dinámica social y política del presente. La historia local de las comu- lización sin materia; al contrario, la d
nidades, como es el caso de uno de los municipios del estudio que tiza un compromiso cuando menos
generan iniciativas de descentralización y autonomía, como Santa nivel local y el activo involucramien
Apolonia Teacalco, en el estado de Tlaxcala, que desde la época timados por la eficiencia y eficacia d
precortesiana ha sido un bastión tlaxcalteca en elValle de Nativitas, en es uno de los resultados del estudio
el extremo norte del valle de Puebla. Ello ha generado un fuerte senti- Aunque Manor en general es m
do histórico y social hacia la comunidad y aun ahora, es el de los nías nes de la nueva estrategia del desarr
fuertes impulsores en Tlaxcala de la autonomía. De hecho fue la pri- ellas. Es significativo que afirme q
mera comunidad en remunicipalizarse en 1995 y la que más fuerte- Parámetros— ofrezca pocas posibili
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sobre todo dentro de las regiones y localidades; pues si no es ese el fin implementación social generan esqu
explícito de la estrategia de la descentralización desde esta perspectiva, del mercado por el gobierno. Los sist
es su efecto directo. Por supuesto, la descentralización como estrategia como formadores de capacidades y ti
de desarrollo de las instituciones internacionales y gobiernos interesa- de funcionamientos valiosos, son un
dos no alivia la pobreza, puesto que esa no es su finalidad ni siquiera Pero ello no debe servir para rec
remota. Es la reproducción del capital para lo cual somete a bienes y disminuyendo la capacidad de elec
servicios, antes función del Estado, al mercado. Cierto también que las que producen las políticas neoliberal
élites locales no tienen mayor interés en el combate a la pobreza, pues Para la sociedad civil la descentra
lo que les interesa son sus beneficios, que incluso-cpmo señala Manor, estrategia, contrariamente al Estado
deben ser protegidas de la descentralización "a los programas de alivio permeado los valores del mercado y
de la pobreza —a través de conferir el control de tales programas a naza a sus intereses. Para la sociedad civ
personas en los niveles superiores, procurando por supuesto que tales representan dos de los últimos recur
personas sean más entusiastas acerca de la distribución".51 extremas entre los ricos y los pobres
En México, en la experiencia de Tlaxcala, una manifestación hacia respuesta al conflicto social. Sin emb
la protección de estos programas, por la comunidad y por su naturaleza ción la suponen como una amen
centralizados, se manifestaron en la alternativa de centralizar algunos homogeneizacíón, normalización y di
servicios públicos y proteger las metas de combate a la pobreza y desa- cado, de ahí sus críticas y descalificaci
rrollo. Transporte y vialidad, tratamiento de aguas residuales, alumbra- mexicano y el EZLN así lo ponen de
do público, educación y. salud, fueron algunos de ellos. Y la misma Un llamado de atención al uso
orientación tuvieron las marchas y protestas en la capital del país por estrategia adecuada desde las persp
profesores disidentes al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Edu- difusor del discurso del desarrollo,
cación, la Coordinadora Nacional de Trabajado res de la Educación de tenido las políticas derivadas de esa
Guerrero, Oaxaca y Michoacán, que se negaron a la municipalización como una nación independiente b
educativa en esas tres entidades. Filipinas podría ser el más logrado ej
En sí, lo que el Banco Mundial, la OECD, la ONU, la USAID esperan se disfrace de algún crecimiento eco
con la estrategia de descentralización democrática (liberal) es su contri- descentralización en Filipinas de ma
bución-al éxito de los programas de liberalización económica, estabilidad quiere calificarse de ingenua o cíni
macroeconómica y austeridad para contenerla inflación; que lleve a un Reyes y Jopillo: "Tenemos ya la evi
nuevo desarrollo, sin la mayor presencia del Estado y a través del mercado gresos fiscales se incrementaron por
que si bien es del interés de los "integrados", opera en contra de los inferiores adoptaron las regulaciones di
"excluidos"agravando sus condiciones de vida. Frente a ello, la posición ridades locales".53
antagónica y única razonable es la descentralización y la autonomía La frase '"participación de la co
para que así, subidos en el carro de la historia, los pobres obtengan ficado específico (...) se refiere a las
parte de los beneficios del propio capitalismo. mayoría, vive junta en un área virt
Es evidente que la descentralización y autonomía movilizan so- colabora voluntariamente para cons
cialmente importantes recursos productivos que a nivel local incentivan arriplia participación de la comunid
a las actividades económicas y permiten la adopción de sistemas capita- °ce que la descentralización favore
listas y de economía de mercado más exitosos. No obstante, dada su 1 la Participación de la comunidad
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también altamente significativo pues se está refiriendo a un tipo de con la utilización de los escolares com
descentralización que ha citado como un éxito en Filipinas, un éxito cosecha".38 Es evidente el uso tecnoc
para la expansión del mercado y el capital pero no para el desarrollo. En ¿e este tipo, donde además de la focali
este último caso, se requiere de la autonomía para que sea posible espe- da el aprovechamiento de los recurso
rar algo de la descentralización que no sea en el mejor de los casos un nes y mano de obra en que: "no se tra
mayor grado de explotación de la pobreza, pero en el peor, de exclu- Je buscar la colaboración de los bene
sión. La primera forma de descentralización socava —y no podría ser de práctica de los programas."5'"1 El ún
otra manera— la participación social;la segunda pone enjuego la soli- racionalizadora que finalmente sosten
daridad comunitaria. Las dos formas de descentralización, con y sin En Colombia (como en algunas r
autonomía, responden a lógicas diferentes. Chiapas, Guerrero, Oaxaca, parte de P
Manor afirma que la aseveración contenida en el reporte sobre De- parte pobre de la Huasteca):
sarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, de que "el mundo está re-
pleto con ejemplos... de arreglos institucionales descentralizados que (...) la pobreza, la ausencia del Estad
han contribuido al crecimiento"33 de la economía agraria, es incorrecta. desatención de las necesidades básicas
Y lo es porque su misión, cuando la hubo, fue el crecimiento de la debilitamiento del municipio, fueron c
agricultura en detrimento de las formas tradicionales de producción como ahora en Colombia, como caus
agrícola (agraria) de la cual dependen millones de seres humanos. Así, bastas zonas del territorio la identidad
formas de descentralización como las promovidas por el Banco Mundial
sumen a esos pobres en mayores grados de miseria. De la misma manera que en México,
Rolando Franco podría contarse dentro de los teóricos latinoameri- enfrentaron bajo condiciones similares
canos del paradigma del nuevo desarrollo: una reforma del Estado en que las estrategias homogeneizantes para re
se evite lo que Bell (citado como una hipótesis porBoisier en este estudio) funciones del Estado, descentralizando
afirma:"muy grande para hacer ciertas cosas,y muy pequeño para otras."3'1 sus demandas y necesidades. El pivote d
Por lo tanto en el área de las políticas sociales, frente al fracaso del descentralizador ha sido a través de una
Estado de bienestar (que en realidad fue el fracaso capitalista de reformis- federativas como a los municipios. Inc
mo keynesiano), ahora, en cuanto a la descentralización, hay dos políticas las fechas y periodos en que el Banco
que más que excluirse, se apoyan recíprocamente: privatizar los bienes Internacional, el Banco Interamericano
y servicios públicos sometiéndolos a las leyes del mercado y que los Y los Tratados de Comercio, etc., los imp
paguen quienes disponen de recursos para su compra y/o que se dis- globalizadoras son las mismas que el en
pongan los recursos públicos focalizando a sus beneficiarios entre los puede ser leído como un documento
pobres de los pobres para evitar, cuando esto es posible, el impacto monico ha permeado tanto en nuest
social y político de las hambrunas en países ricos como México. sustituirlos entre sí, como antes fuero
En estos casos la selectividad puede ser territorial o una selectividad dominios de Roma.
pura y simple.37 Franco incluso exige, como condición para la política, ror fortuna también, las sociedade
una concepción sintética de lo social. Incluso (otro incluso más), si la 'ornogeneizante del neoliberalismo y, c
educación compite con la economía: "cambiando el calendario escolar s°n cuando menos más imaginativ
que, en general se establece de acuerdo a los usos de la capital del país, retorianos. Las FARC en Colombia, el
por lo que la escuela compite innecesariamente con el ciclo agrícola y ¿LN, el EPR, el ERPI no son sino l
318 319
del Estado neoliberal en América Latina y aun oponiéndose a sus métodos desarrollo a nivel nacional."61 En té
son el único recurso que se.ha dejado en manos de los oprimidos para completar hacia éstas, México lo hac
no ocupar el último de los últimos lugares en el espectro de la pobreza: el no de la crisis, que en nuestro país h
de excluidos, el de aquellos que no existen —o en la lógica del Estado sino de los costos de una reproducció
capitalista— que son un sobrante poblacional a las fuerzas de la oferta y la han opuesto estrategias dentro del n
demanda. Por ello no es tampoco paradójico que la respuesta política al encontrarlas fuera) en que los localis
neoliberalismo sea también semejante: la autonomía en sus múltiples En menor o mayor grado, los lo
manifestaciones —fiscal, democrática, territorial, indígena, de cultura, dere- como una reacción al Estado, los par
chos e identidad, etcétera. En muchos de los países de América Latina al narcotráfico, como una de las uni
acerca de la descentralización se debate, incluso, la perspectiva de la descen- o mejorar y aun reconstruir un Est
tralización del paradigma neoliberal.En ellas, como en Ecuador,los conflic- regiones se encuentra en proceso y c
tos afloraron en 1998 y se radicalizaron en el 2000 con la oposición prometedor; ésta es la esperanza que
popular a las privatizaciones y su colorario extremo en América Latina, Ya se ha dicho en otro espacio q
la dolarización de la economía. Aun sin suponer una resistencia radical al rrollo económico se encuentran en
neoliberalismo,la sociedad está sujeta al gobierno en relaciones clientelares ésta favorece uno y otro resultado.
de una oligarquía, en que ésta ni siquiera trata de canalizar la revuelta favorece por el Estado produce pob
popular y dar cauce a las demandas sociales, regionales y locales, sino que las críticas de las élites locales y nacion
se enfrentara directamente en un choque económico con escasas posibi- zación, se apoya en una descentraliz
lidades incluso aun para la democracia formal y parlamentaria. participación social y política. Una
Es innegable que la globalización puso en tensión a los sistemas puede movilizar recursos y mejorar
políticos con efectos económicos de difícil recuperación, sobre todo crecimiento económico y disminuir
en los países con mayor pobreza, aumentándola en no pocos casos; sin élites es que redistribuye el poder y c
embargo ha permitido la reacción al choque activando demandas que Esa descentralización, con autonomí
I i;
se encontraban "representadas". En algunos casos, como en México, a tedora para el desarrollo a nivel loca
la descentralización del Estado neoliberal se han opuesto estrategias
sociales, llegando en algunos casos a acuerdos políticos de consenso Para reiterar lo obvio: el otorgamie
como en el caso de Tlaxcala o a enfrentamientos como en el caso de en o cerca del nivel local, tiende de
Chiapas, pero de todas formas, han influido en la construcción de una locales comunitarios, influencia cons
agenda sobre estos problemas. En otros países, tal parece ser el caso de de desarrollo.62
Ecuador, aún se mantienen estructuras que harán más difícil el proceso.
Hay casos de Estados en que el nuevo paradigma del desarrollo, con En un seminario taller sobre descent
la descentralización como su estrategia fundamental ha ganado posicio- organizado por la Sedesol, el Banco
nes en el gobierno y la administración pública. En el caso de Perú a 1a en San Luis Potosí, del 4 al 5 de j
ineficiencia céntralizadora en la prestación de los servicios públicos, se Gabriel Torriba expusieron como r
propone una descentralización desde la organización de la población e° lencia mexicana en el tema sobre d
sus localidades para "aliviar la carga administrativa que actualmente so- Clales. El caso de México en ese sem
porta (dejando al gobierno central) la responsabilidad de formar las p° lcia' mexicano. En el documento
líticas públicas, efectuar el planeamiento estratégico y programar el & cierno mexicano confía a la desce
320 32
dente recomendación para toda estrategia, de no tomarla como una fin último de las políticas públicas y
panacea que todo lo resuelve —y menos aún, un fenómeno tan comple- institucional, como la descentralizac
jo como el desarrollo—, los autores la suponen como el non plus ultra de ver los principales problemas nacional
los modelos del desarrollo. Si como puede leerse en el reporte de Harry y de la reforma de Estado, su privati
Blair, el autor tiene el cuidado de señalar las limitaciones de la estrategia terna y descentralización y no tanto
de la Gobernancia Democrática Local, de lo que puede alcanzarse y de el punto de vista que se enfocan en
lo que constituyen sus fracasos, documentando sus afirmaciones con problemática en la autonomía, enten
estudios de caso, en el de México no hay en absoluto limitaciones. La y del desarrollo como prioritaria, da
impresión que se tiene es que la racionalización e interiorización de población. Aun así, los autores supon
valores hacia adentro de la élite gobernante de México es tal que han de la descentralización como parte
sobrepasado las recetas y modelos, incluso, invalidando, por absurdos está fuera de nuestras fronteras y se
dentro de sí mismos, a los discursos. Después vendrán los fracasos y esquema del colonialismo cultural d
nuevamente la adopción de otras estrategias, modelos y discursos. Basten con amplios consensos. Afirmación
como muestra algunos comentarios al texto. Supone que: escriben jamás dejan sus gabinetes e
Sin mayores aportaciones que la
«i!;:: (...) la descentralización favorece y hace imprescindible el despliegue de de las críticas hechas son verdader
una política de desarrollo regional y local más activa, que simultáneamente bren la matriz epistemológica en q
atienda a los objetivos de equidad interregional y cohesión nacional por con la sociedad, puede afirmarse qu
un lado y de mayor eficiencia económica y competitividad en el conjunto TLC (lo que implica considerar al
del país por el otro. Además de responder en forma inmediata a una demanda Unidos) son los que determinan
creciente de la sociedad y de los gobiernos locales, la descentralización institucional para la reforma de Est
intenta al mismo tiempo elevar los contenidos de eficiencia de las políticas Torriba. Pero finalicemos con una i
y los programas en un contexto de aplicación de necesidades sociales y de lo de los impulsores de la nueva estr
mayores limitaciones a la expansión de los recursos gubernamentales, así nio de las ideas de racionalización y
como avanzar en la reforma del Estado que acompaña al actual proceso de es perceptible en las más recientes r
ciudadanización y democratización de la vida política del país.63 das en el área de las políticas social
que se han promovido en los sistem
Si no hubiera que criticar estas "contribuciones" al esfuerzo de cons- y salud; definiendo a las políticas "
truir una reflexión, análisis y elementos para una política de desarrollo formalmente benefician a toda la po
del país, como aterradoramente simplificadoras, y que demuestran el sin hacer distingos entre grupos soc
grado de "auto control" hacia los problemas de la pobreza que mostra- remiten a los derechos sociales cons
mos frente al discurso del desarrollo, a partir del enfoque de ciertos <}ue todo mexicano debe acceder.65
sectores de la sociedad civil, de las agencias internacionales y otros e* IMSS en el tema de las pensiones,
gobiernos, habría que criticarlas como ejemplos del grado de discipli- ción individual; en educación y sal
nariedad a los modelos impuestos por el capital globalizado. sociales más desprotegidos; olvidán
En el estudio que se anota aquí, hay un párrafo que sin embargo, ^plia e insistentemente impuestas
señala la preocupación de la política de descentralización para resolver gramas "focalizados". El conflicto d
los problemas nacionales, se refiere a que: "se parte de la base de que » 1999 a febrero de 2000 es el resu
322 323
educación superior también recomendada por la misma institución alterno al impuesto por el gobierno
financiera internacional. benefician como parte de las élites de c
El combate a la pobreza en México ha adoptado el esquema que en las estrategias diseñadas desde el exteri
general proponen los organismos internacionales y gobiernos extranje- Ya se ha dicho, al neoliberalismo
ros (sobre todo Estados Unidos) de estratificar a la población en integra- estrategias que dentro del discurso o
dos y excluidos dejando a estos, por la descentralización, no sólo a la discurso. En este sentido, la descentral
sociedad civil, sino a las órdenes de gobierno local y municipal la aten- impulsa son también, bajo determina
ción focalizada tanto sectorial como territorial de alimentación, accio- formas, aunque limitadas, de desarrollo
nes sanitarias y educativas, servicios públicos y cajas de ahorro, organizadas además de "La ampliación del campo
y dirigidas "descentralizadamente" desde el gobierno central, combinán- de) una progresiva incorporación de
dose con un centralismo financiero (presupuestal y programático) y fis- nados de las instituciones representati
cal que por un lado hace más pobres a los pobres y por el otro, los participación popular en la actuación
excluye. Incluso, es a partir de la eficiencia y eficacia administrativa que
se ha redefinido el concepto de equidad, resultando de la estricta aplica- Descentralización regional y municip
ción de aquéllas, de acuerdo a parámetros internacionales. En suma, el
estudio afirma que la descentralización, ajustándose como una estrategia Se duda acerca de la eficacia de la des
global, debe resolver"el objeto central de las políticas públicasrla pobreza resolver los problemas del desarrollo
y la desigualdad"66 y en el marco en que se ha generado esa estrategia la del nuevo discurso del desarrollo des
política es como economía y las relaciones de la población con el gobierno capitalismo, puesto que buscan más
como mercado; una demanda social y una gerencia administrativa. La ducción del capital. Sin embargo, en l
forma de generación de ingresos para hacer efectiva esta demanda será el zación desde iniciativas de la socied
empleo y una formalización de la economía^cada vez más creciente, -Chiapas es un ejemplo-, la descentra
omitiendo que la disminución de ingresos por el empleo se reduce tanto mitido cambios en muy corto plazo, d
por causas estructurales (la globalización y la apertura económica) como han resultado las estrategias de norm
coyunturales (las medidas de ajuste estructural del modelo adoptado); sus todos los recursos (no sólo los mil
resultados: la exclusión de millones de mexicanos de lo que antes consti- financiamiento al desarrollo, etcétera)
tuyó el bienestar familiar y que el modelo —por causas estructurales— a -desde su perspectiva- del problema.
pesar de las promesas políticas no podrá cumplir, excepto "por la capacidad corno estrategia de autonomía y desce
de los actores económicos y sociales locales para acordar objetivos y tas rápidas a problemas de rezago en
estrategias compartidas de desarrollo,"67 en otros términos, trasladar las c°n las deficiencias de la falta de exp
tensiones de la pobreza y marginalidad a los agentes locales, desnaturali- P «ndolos en cobertura más eficient
zando al Estado y a la sociedad como bien lo afirma Montufar. e equidad, como equilibrio entre t
En México, los autores afirman que la descentralización es una exigencia ngo económico o posición política
de la sociedad y que se asume por el Estado, lo cual es incorrecto, pu£S le pueden parecer suntuarias fueron
desde 1983 funcionó como una forma de cargarlos costos de la crisis a las ses de gestión, tales como los edific
entidades locales (estados y municipios). Como resultado de la profundi- paginado simbólico de las comun
zación de la pobreza, una década y media después, acertadamente la descen- social y político para seguir enfr
tralización se exige por la sociedad como autonomía, como un proyecto 0 al de los municipios a que pert
324 325
al gobierno federal. Un caso significativo enTlaxcala de la eficacia de la y los grupos sociales y políticos fuera s
descentralización en el corto plazo es el de Santa Apolonia Teacalco, entre partidos. Es significativo, en este
pero también lo son los de los municipios de San Francisco Tetlahnocan, oposición en el gobierno de los mu
Lázaro Cárdenas y Ayometla. una expresión de esa lucha contra los
de institucionalización de relaciones
La decentralización es un proceso de carácter global que supone por una constitución de regiones, en ello, la c
parte, el reconocimiento de existencia de un sujeto (una sociedad o colectivo tidos políticos —sobre todo de la opos
con base territorial) capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y de Nativitas donde en más de tres m
dotado a la vez de personalidad socio-cultural y político-administrativa, y, facilitará esa integración regional. Es
por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias en las últimas modificaciones al artíc
y recursos (financieros, materiales, humanos) que ahora no tiene y que cipios para integrar convenios interm
podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad.69 de regiones, incluso interestatales, sea
evitar el fortalecimiento de otros part
La descentralización y autonomía regionales permiten que el combate a nen estas reivindicaciones. Además ell
la pobreza resulte más efectivo que al nivel de localidad, haciendo menos líderes locales para participar en la ad
fuertes los prejuicios en contra de los pobres ya que ofrece la oportunidad carrera política confiando en las persp
de aumentar la información y comunicación, de identificar problemas, tica ello integra al estado y sociedad e
analizarlos y otorgarles prioridad y adoptar las medidas necesarias para Estas personas desarrollan las habili
resolverlos. Al contrario del discurso del Banco Mundial y de otras organi- sarias para realizar la política de negoci
zaciones internacionales, en el gobierno y fundaciones interesados en el Las ventajas resultantes tienden a com
desarrollo desde la sociedad, con la genuina participación de ésta, lo que la captura por la élite de las autoridades
importa es que la realidad se plantea problemáticamente y ésta se infor- frecuentemente dichos cambios import
ma y comunica como tal para alcanzar soluciones, esto es, se enfrentan, enormemente la construcción la capa
no a los pobres, centro desde siempre de prejuicios fuertemente arraiga- encontraron referencias en este sentido
dos en el capitalismo70, sino de los problemas de la pobreza, servicios todo aquellos que fueron gobernados
públicos, vivienda, educación, salud, alimentación y nutrición, empleo e constitución por partidos políticos de
ingreso, etcétera. el de Santa Ana Nopalucan. Con ello,
La descentralización y autonomía con un fuerte componente de par- desarrolla y consolida la democracia a
ticipación social, ha permitido, ahí donde ha sido posible instaurarla, una José Juan Gonzáles Encinar 73 afir
disminución del caciquismo local, municipal y regional y con ello ven- tema de la descentralización —y yo agr
cer resistencias y prejuicios contra los pobres.71 En el estudio del caso__ ma de partidos. En México, la crisis
que se comenta, incluso parte de los movimientos de remunicipalizacion c on la suspensión de pagos de 1982 de
estuvieron dirigidos en contra de los caciques municipales que bloqueaban do oficial en el poder y contribuyó a la
e impedían la participación de los líderes de otras localidades que no otros partidos y asociaciones políticas
fueron los de la cabecera municipal. Esta disminución del poder político °s noventa. El fortalecimiento del PA
de los caciques permitió una mayor participación de los ciudadanos en da estratégica del PT y del PVEM, fom
los partidos políticos a nivel municipal, mayor influencia de éstos corno espués con una marcada distancia res
organizaciones de derecho público y que las relaciones entre el caciqu miento hacia el PRD, han marcado a u
326 327
do, otra vez, al restarle legitimidad a la estrategia deseen tralizadora del de las cuales Chiapas es un ejemplo de
interés de la globalización llevada a cabo por el Estado. En 1994, la de un ejemplo exitoso de la socieda
aparición del EZLN como fuerza beligerante y poseedora de un pro- articulaciones de Estado y la socieda
yecto político, en que la autonomía juega un papel central y que ha En una ha privado la política del
movilizado a una buena parte de la población, ha puesto de manifiesto en el poder de los intereses regional
la influencia de los partidos políticos a tal grado que el gobierno apare- cionalmente, por la remunicipalizac
ce como mero articulador de las estrategias partidistas, sobre todo del el poder de los intereses locales, que
PRI, sus límites y restricciones. son los que entran enjuego.
En este estudio, los partidos políticos a nivel municipal han jugado En una construcción del federal
un papel de articuladores de los intereses de grupos sociales que a su del municipio en sus relaciones con l
vez han modificado la actuación partidista. En los municipios deTlaxcala, estrategia del desarrollo social en el
constituidos en 1995, los partidos políticos han enfrentado a las élites nivel comunitario donde hay una ver
locales y cacicazgos, institucionalizando formas con un mayor conteni- un conocimiento de la comunidad y
do democrático. De esa manera, la realidad social y política de la demo- donde la autoridad surge efectivamen
cracia es resultado en un alto grado de la participación y actuación de Los esfuerzos y experiencias tanto de
los partidos a nivel de la comunidad. como de la sociedad civil son múltipl
EnTlaxcala, el fenómeno de remunicipalización modificó la partici- exigencia de autonomía y descentral
pación de los partidos a nivel local, modificando a su vez las filiaciones zaciones sociales y comunitarias, por
ciudadanas y fortaleciéndose recíprocamente partidos y sociedad, influ- "En el espacio local, el significado d
yendo ambos sobre la estructura gubernamental y el partido oficial, portancia."77 Abundando que: "Un
obligándolos, cuando menos en el futuro así se esperaría, a cambiar sus político si, entre sus logros, puede e
relaciones con la sociedad civil. de descentralización democrática de
Los movimientos nacionalistas y regionalistas, todos ellos con una La crisis de la eficacia del Estado
extensión de autonomía, representan en la globalización una protección la sociedad civil a una participació
contra la penetración del capital, sobre todo transnacional en la explota- cambio, concertación, negociación y
ción de sus recursos y "contra la redistribución de riqueza dentro del del Estado. La descentralización y la a
marco del Estado central (...) desventajosa para la población propia."7' dos, de esos, que mayormente posibil
Raines-Olaf Schultze opina que para sociedades fragmentadas y tivo dentro de las nuevas condiciones i
heterogéneas —y el caso de México estaría incluido—"sólo un federalismo se requiere capacidad de movilizació
que se caracteriza por su clara delimitación de poder y definición de sociedad, participación activa y comp
competencias está en condiciones de asegurar la autonomía y la iden- grupos para alcanzar compromisos c
tidad de las uniones nacionales y/o regionales. Sólo ese tipo de federa- curso de "todo para la gente" en for
lismo puede asegurar que los conflictos regionales no trasciendan al Cercado como eficiente distribuidor
nivel de la política del Estado."70 siones cuyo resultado es una pobrez
Ello nos haría pensar en los empantanamientos del Estado y -sus ciedad, sin sustituciones que sólo ben
poderes —el Ejecutivo destacadamente—, en las soluciones para superar como externos interesados en la he
los bloqueos en que se ha atorado el problema de las reivindicaciones P°r la descentralización y autonomía,
exigidas del poder local en todo el país y que en el futuro se repetirán Amentando la producción, el ingres
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las necesidades básicas de educación, vivienda y salud, a partir tanto de las asociaciones, las cámaras, los cons
las estrategias de la expansión capitalista como es el empleo y el trabajo la República, las de los cacicazgos, det
como de los servicios públicos para su sustentación. Existe ahora,vaun- a nivel municipal.81
que los avances en ese sentido sean limitados como se ha visto por las La autonomía y la descentraliza
mínimas reformas alcanzadas en México al artículo 115 Constitucional, Por ello, ambos términos, difíciles de
"la obligación de orientar la actuación de un Estado autolimitado hacia presentan, pueden ser usadas estraté
opciones realistas cuya capacidad fundamental sea la comprensión de general, ambas categorías, pero sobre
los intereses de grupo, de las organizaciones y de los distintos organis- un entendimiento a nivel del sentido
mos sociales, para dar salida a una imperiosa necesidad de diálogo."79 hacerse y así acercar a la sociedad
Manor afirma que: esfuerzo social y comprometer enor
fines del desarrollo, creando y ponie
(...) la evidencia para una amplia gama de casos, indica que la descentrali- alcanzarlas; pero también puede ser
zación acelera las respuestas (que) la cantidad de productos del gobierno rencia de beneficios de una parte d
también tiende a incrementarse destacadamente (y que) la calidad de tales promoción de políticas macroeconó
productos es también usualmente acrecentada —si la calidad es medida por sociedad. Contra el último sentido y
el grado con que dichos productos atienden las preferencias de la gente tralización debemos estar prevenid
ordinaria.80 romanticismo sobre lo local.
En los marcos de la descentraliza
Esto es así porque la descentralización acerca a la gente a las respuestas de la sociedad con fuerte presencia
y el gobierno a las decisiones pero en todo caso se trata de una descen- por los liderazgos sociales y políticos
tralización fiscal, administrativa y democrática con ciertos grados de social y comunitaria. En el caso de Tl
autonomía. En el estudio de Tlaxcala, estos son componentes que se locales y la dictadura del PRI a niv
encuentran incluidos para el modelo de una experiencia que supone- líderes que emergieron del proceso
mos exitosa. Si sólo se trata del modelo que propugna el mercado de grupos que en la movilidad entre
bienes y servicios públicos como lo propone la nueva estrategia del partidarias y sustituyeron al partido o
desarrollo, puede darse la cercanía entre gerentes públicos como lo ha llevado a una disminución en la b
propone la nueva estrategia del desarrollo; puede darse la cercanía en- sentantes y las decisiones del gobier
tre factores pero estos señalan y marcan por el precio y costo a una La descentralización constituye u
parte de la población como no elegibles, marginándolos del acceso a rencia de recursos y poder de los ni
los bienes y de la satisfacción de necesidades; es decir, que cierta gobierno y estas transferencias de po
descentralización produce exclusión. tización. La remunicipalización de lo
Debe destacarse aquí que la descentralización y autonomía corno constituyó una descentralización de
caracteres definitorios de una nueva relación entre el Estado y la sociedad, de los presidentes municipales auxiliar
requieren superar las estructuras corporativistas que en el pasado fue- municipales con todas las atribucion
ron la definición del Estado clientelar. No se trata de reproducir condi- Lo que ahora con la globalizaci
ciones en que el Estado se constituía desde corporaciones al partido en nicaciones, de la tecnología, etcéte
poder y de este al gobierno y al Estado, en normas de funcionamiento sociedades y sus gobiernos y a la est
formales y metalegales, en que los sindicatos controlados por el Estado, 'Unciones, es cómo rescatar la inic
330 33
social bajo condiciones que al Estado le han hecho perder el control y rio y sus recursos, y la exigencia de c
excluir a grandes sectores de la sociedad civil. Para ello será necesario nal que reconozcan estos derechos.
crear para ambas fuerzas, Estado y sociedad, los espacios de actuación Cuando se propone la autonomía
de la sociedad en forma directa y la conducción del Estado de los en su forma más acabada— no se pued
procesos. En términos locales, "de organización, de conciencia y de las es imposible escapar a él. La divisi
costumbres y tradiciones de la comunidad en un territorio concreto."83 Estado, configura a las regiones p
Esto es, que la comunidad desde siempre y en algunos casos aun antes descentralización, para oponer sus est
que la constitución del Estado moderno, ha practicado formas de orga- dades sociales y funcionales signific
nización social y participación, que permitirían ahora mejoras en mu- número, heterogeneidad interna, etc.
chos aspectos de la vida social y material de los pueblos. actividad política de la sociedad. En
En el caso que se estudia, la participación social en las actividades territorial debe combinar rasgos hi
públicas ha implicado, en el fondo, una nueva forma de relación del (personalidad de la zona que promu
gobierno con los gobernados. "Para el gobierno local y su administra- tividad humana) con criterios func
ción representa un ensanchamiento de los espacios de actuación, ya que distritos, coherencia interna). La pri
incorpora elementos de carácter sociopolítico y se apropia del liderazgo cipación, la segunda posibilita una d
político al comportarse como organismo dirigente y coordinador de los que se puede participar en algo qu
esfuerzos comunitarios."84 En síntesis:"servir a la comunidad y conjuntarse poder político y administrativo real)
con la sociedad para resolver sus problemas comunes."85 Para ello, la podría ser de otra manera- lo ya he
sociedad habrá también de avanzar en su propia organización y moderno y abrir perspectivas en una
estructuración de demandas y reivindicaciones. La experiencia que se ticipación de la sociedad en la elecc
comenta del estado de Tlaxcala ha permitido documentar que en la so- Borja opina también que la par
ciedad éstas existen y se canalizan en tanto aparecen liderazgos capaces de la descentralización "es abrir un
de articularlas como respuestas eficientes a los cambios sociales. La exclu- permanentemente el orden estable
sión y la respuesta a esta que la globalización produce han sido detonan- va radicalmente democrática, no
tes en México, sobre todo a partir de los sucesos en Chiapas en 1994. Tocqueville: "una nación que no pi
En México a partir de 1994, y posterior a un tipo de descentralización el fondo del corazón."87
desde el nivel central que cargó los costos del desarrollo a las entidades Jordi Borja correctamente llama
políticas locales, estados y municipios, se generó una descentralización como "la gran trampa" (...) que c
no prevista por los hacedores de políticas del centro. La apertura econó- representativos, hasta elegidos— que
mica primero, la privatización y desregulación después y finalmente la con los ciudadanos y a estimular su p
entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio, provocaron que se actuar ni los medios para hacerlo.
manifestaran iniciativas de descentralización y autonomía que no esta- ción, sino pantalla entre la autoridad
ban en la agenda gubernamental y que aún siguen ausentes de las inten- táculo incluso, o si no, simples inf
ciones de los diseñadores de políticas a nivel central. El caso de Chiapas receptores de sus demandas.88
es revelador, operando con efectos multiplicadores y obligando al go- No obstante que al escribir so
bierno central y centralizado a discutir no sólo políticas de descentraliza- grado de anarquismo frente a un E
ción, sino temas aun más eficaces para el empoderamiento político local, corno el mexicano y que en las re
tales como la autonomía indígena, los derechos de los pueblos al territo- °presivamente centralista, aun en la
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sólo serán posibles si su emergencia se institucionaliza. España habido tiva sólo han acarreado ineficiencia e
el país que en todo Europa, y quizá también en el mundo, ha avanzado nivel comunitario.
más rápido de un Estado central omnipotente a un Estado autonómico La participación directa es incluso
y descentralizado. Los 20 años transcurridos desde el franquismo más de la expansión capitalista en lo que se
exacerbado hasta el reconocimiento de las amplias franjas de autono- sino institucional para el mayor control
mía regional, negociadas con el país Vasco y Cataluña, así lo ponen de el fondo, la participación es efecto y
manifiesto. En esta última región autonómica, el autogobierno en Bar- manifestaciones son múltiples, en Méxic
celona y la participación social en la organización y apoyo a su con- zación y privatización de las políticas
ducción, pueden servir a casos como el de México, para lograr avances mientos de resistencia y respuesta, de
en el desarrollo político y con ello en el desarrollo social. alternativas en el otro, como es el caso
Jordi Borja sostiene que la participación ciudadana en la autonomía directa está entonces en variadas estrat
modera y trasforma el particularismo y provincialismo así como la subor- vista, la participación directa en la auton
dinación a directrices nacionales que no pasan por la región de adminis- raría en una alternativa estratégica inclu
traciones y partidos políticos por su presión directa sobre estas mo y la expansión capitalista, pero con ob
organizaciones, más abiertas al cambio, al confrontarlas con otros valo- en términos de los grupos y clases socia
res culturales e intereses sociales. Cambios en procedimientos y méto- La autonomía y descentralización co
dos también impactan en la organización interna y sus objetivos. grupos sociales en un tipo de democraci
permite aprovechar los múltiples ajustes
La participación ciudadana también desempeña una función educadora, ha tenido y que incluso en el neoliberal
desarrolla la conciencia cívica de los vecinos, refuerza los lazos de solidaridad intentos de los estados y gobiernos fuerte
y hace más comprensible y aceptable la noción de interés general. La política de descentralización, sin crear, en última
se convierte en más tolerante y realista,}' de la misma forma que la burocracia, extensión de la pobreza.
se humanizados colectivos sociales participantes toman conciencia del carác- Una forma de institucionalización de
ter limitado de las oposiciones posibles y de los recursos utilizables.89 sociedad en la construcción de una estrate
mica es la que se ha ido constituyendo e
La participación ciudadana permite una amplia intervención desde los autonómico zapatista. Alrededor de este
más pobres y marginados que encuentran un espacio de expresión a de ONG's.han construido una red de inf
sus necesidades e intereses, hasta de los grupos más dinámicos para internet utilizando los adelantos de los
participar en la gestión y administración. Para los líderes, la participa- Si bien la vida asociativa al interior de
ción ciudadana permite mejoras con su posicionamiento y perspecti- libertad de elección acerca del desarrollo
vas de carreras políticas. n o sólo eso, sino que puede servir a los i
Quizá lo más importante de la participación ciudadana es que legiti- rrollo en exclusión; la estrategia del todo-
ma y de alguna manera institucionaliza el conflicto y hace a las relaciones operar a nivel de la comunidad. Frente
del gobierno con los grupos de interés flexibles y diversas. organizaciones de todo tipo, comunicad
En el nivel de la comunidad, el municipio y la región; la demo- e ntre comunidades y en todo el espacio
cracia parlamentaria y la representación indirecta tienen que ser gido en apoyo del EZLN, muestra una en
complementadas con una democracia participativa que multiph ca Al interior de las localidades, una form
las vías de participación. El orden político y la estrechez administra- gros de la participación ciudadana estar
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(...) "campañas" de información y de educación cívica [que con]Ha multi- entidades federativas, municipios e incl
plicación de los mecanismos participativos, hacen posible la creación de hacia una descentralización democráti
un ambiente favorable a la cooperación ciudadana con la gestión munici- al principio y respuesta y resistencia,
pal (...) Nos encontramos en un campo, el de la economía social, que También, no obstante que en la admin
parece destinado a convertirse en su ámbito fundamental de participación ido imponiendo, producto de la adopc
en la gestión municipal.91 tegia gerencial, de reingeniería y clien
Se entiende por participación, de modo general, cualquier actividad en comunidades y municipios ha obli
ejercida voluntariamente por los ciudadanos con el objetivo de influir su modelo de desarrollo, sí cuando me
sobre las decisiones que envuelvan la distribución de los bienes públicos a gaste, lo que lo ha puesto políticamen
diferentes niveles del sistema político. Definida de esta manera la partici- En esta perspectiva, aparecen ahora
pación, se evidencia que ella es entendida convencionalmente como por las regiones y la autonomía ciertos
actuación instrumental orientada por determinadas metas y no como un tico que ha sido impulsado por la socie
fin en sí (...) Esto significa que la población -o grupo objetivo- debe estar Unión reformas importantes (aunque
envuelta activamente tanto en la fase de planificación de los programas y desarrollo de la sociedad) al artículo 1
proyectos de desarrollo como en la fijación de las metas, prioridades y medida evitará la relación federal y esta
medios, en la fase de su implementación [con ello] en los esfuerzos indivi- les que por el clientelismo político han
duales y de grupo con miras a conseguir una distribución justa y equitati- el poder político del país; y crea la pers
va de los bienes económicos generados en el proceso de desarrollo (...) la nueva legislación, pero respuesta lóg
Una participación política que no pase más allá del mero formalismo no regiones, aunque éstas sean virtuales. S
es capaz de satisfacer las exigencias estratégicas en relación con el desarro- las comunidades sean un cuarto nivel d
llo (...) En fin, la cuestión fundamental de la participación de la población el nivel más próximo a la sociedad que
en el proceso de desarrollo es la interrogante sobre el poder ejercido por Hay que destacar que experiencia
unas personas sobre otras (incluyéndose el poder ejercido por los técnicos municipal "han demostrado una amplia
en planificación). Visto así, la participación efectiva presupone la tas públicas a las nuevas exigencias de l
redistribución del control sobre los recursos y poder a favor de las perso- soluciones innovadoras y enlazando p
nas hasta ahora excluidas.92 sucesiva interacción del estado."93
A pesar de que las regiones han s
La participación social y más aún, la de los líderes locales en el desarrollo, control de la población por parte del
pueden evitar de alguna manera que la participación de las organiza- ma de panoptismo. En las condiciones
ciones internacionales y gobiernos interesados en el desarrollo regional, cerbado como el del Estado mexicano
utilicen su discurso como una coartada retórica, para la inclusión de f anto al interior de los estados federado
metas ocultas en ese desarrollo, tales como "disminución de las tensiones modelo neoliberal en que el Estado se r
sociales", "dinamización del desarrollo", etcétera. e desarrollo social, los municipios y las
Aunque el centralismo del Estado mexicano ha encontrado en 1a e articulación de respuesta, por ejem
planeación del desarrollo una táctica de control sobre la población ajus- P" neos, que mejoran la calidad de vid
tando la periferia a las decisiones del centro, que los Comités o ""mando la sensibilidad de las élites
Planeación del Desarrollo (Coplades) impulsando su institucionalizado ""educiendo un clima más pragmátic
desde el centro y originalmente impuestos centralmente (Coprodes;. entre electores."94
336 337
Caciagli mira el panorama de la autonomía de Italia y Francia con rentes actores sociales, en razón de la a
optimismo, y esta experiencia aunque en una remota geografía es muy el control y la autonomía."9'
cercana en la globalización, tal que sus opiniones son aplicables a México: r-X-'"
•./'
"los actores no han cambiado, pero dispuestos u obligados, deben cam- La institucionalización es un cambio
biar su estrategia y, aprovechándola, desarrollar la descentralizaciórtTanto traspasa un cierto umbral que implica
más cuanto que esté madurando rápidamente (...) una conciencia re- torias. De este modo puede surgir la r
gional y se están formando identidades colectivas."91 tro de una planificación participativa. L
Ya se ha dicho que ni la descentralización ni la centralización en el y competencias, que pueden ser varia
manejo de las funciones del Estado, entre ellas la administración de los para desconectar la administración nac
servicios públicos, son buenas o malas en sí mismas. Las diferencias la gestión y participación en las munici
regionales y municipales del desarrollo exigen que unos servicios sean obtener instituciones que posibiliten
centralizados y otros descentralizados. En el estudio de TMaxcala esto concentrador. Para ello se requiere qu
ha quedado de manifiesto con mucha precisión. La autonomía signi- sostenga en el apoyo de los grupos soci
fica no una sustitución del Estado por la sociedad, sino el reconoci- asimismo, en las reivindicaciones en to
miento por el Estado mismo de la heterogeneidad espacial del desarrollo En otras palabras, la descentralizaci
es decir, que debe tenerse presente que la particularidad, desigualdad provincias y comunas, asumiendo una
y situaciones distintas de municipios y regiones imponen tratamien- de un espacio de autonomía. Sin esa r
tos en las políticas de descentralización y autonomía también diferen- centralización será la Cenicienta de la
tes. Luis Javier Orijuela lo menciona para Colombia, pero puede
extenderse como un criterio general de política de desarrollo en con- E informando en el caso de Uruguay d
tra de la estrategia de exclusión: "Para los municipios de precario de- como un actor político de importancia
sarrollo se deberían crear instancias de apoyo y tutela, como la
cofinanciación y cogestión del nivel central de gobierno y las entida- La problemática de la descentralización,
des territoriales."96 como la dinámica centralización-descen
La institucionalización de la descentralización y autonomía de tralización/centralización se refiere fun
acuerdo a Simón Pachano es una adecuación que: de los mecanismos y canales de media
de gobernabilidad como los de eficienc
(...) implica, fundamentalmente establecer nexos entre la población asen- lidad de los regímenes democráticos. 10
tada en una circunscripción y las instituciones que allí se establecen. Por
consiguiente, exige una clara interrelación entre ambas, de manera que las Para encontrar las respuestas a estos pro
instituciones no constituyen un agregado que se coloca sobre la sociedad la sociedad civil que superan obstáculos
sino que sean resultante de ella. Dicho en términos muy generales, supone £ n el entramado social. Existen ahora
un proceso de institucionalización de las propias sociedades y no una im- integración de los espacios sociales que
posición desde fuera de ellas (...)97 núcleo de la dinámica descentralización
dido a nivel endógeno en Tlaxcala y e
y podríamos agregar que se abre paso por procesos complejos de
tiempo y espacio. ti reordenamiento político-administrati
"La descentralización es un proceso de largo alcance para los du a ' desarrollo de las realidades locales, com
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donde la palanca de base, el polo dinámico, estaría constituido por las Otro autor, refiriéndose al caso esp
realidades locales. La esfera de acuerdos posibles estaría definida por el ralismo territorial que necesariame
hecho de que "pueden haber expresiones institucionales de dimensión rrollo del federalismo funcional de l
local que contribuyen a construir un Estado más fuerte en la medida que
expresaría todas las particularidades". s Las formas de descentralización polí
Consecuentemente, la institucionalización de lo local aparece tratada Estado federal como el estado con
como una necesidad vinculada a la consolidación de los logros del desarrollo postre a una "separación de poderes
encarado a partir de la dimensión regional. Tal vez no sería exagerado A la separación "horizontal" entr
afirmar que implícita a esta concepción surge la idea de una relación de der Judicial, viene a añadirse la sep
causa a efecto entre el desarrollo local y las cuestiones institucionales.101 poderes. Aquellos poderes se separan
nos centrales del Estado y los órgano
La globalización ha impuesto nuevas formas de orientarse en la geografía participar en la creación del ordena
cognitiva del desarrollo, y en ella "la dimensión territorial se impone, Ahora bien, tanto si se piensa en la
desde el principio, como una de las coordenadas fundamentales a tener tía frente a los posibles abusos del pod
en cuenta, puesto que ello es el asiento de la sociedad local, epicentro exigencias de tipo funcional que ob
de la acción de los agentes locales, que son considerados los pilares del moderno, no hay duda de que el pr
desarrollo."102 Para Tabaré Vega: contemplar desde otro punto de vist
Estado, no puede plantearse ya solam
La estrategia de descentralización está pues, concebida como un instru- entre los llamados tres poderes clásic
mento de transformación estructural del país, [Uruguay] en el sentido de legislar, ejecutar, se añade, pues, en el
la modificación sustantiva de su base económica, de la redistribución justa Pero, además a esas funciones se añ
de bienes y servicios, de reinserción en el contexto internacional y, sobre han convertido en la función par exc
todo, de la creación de un sistema de comunicación que sea sustento del de coordinación. Esa coordinación q
orden social. Lo que está enjuego es, por tanto, la concepción general de tiva de control, la función que asegur
un proyecto de país.103 funciona de manera armónica sirvie
creado, es una función que, en el Esta
Para Uruguay, afirma Tabaré Vega,"La descentralización es una estrategia, los partidos políticos- [y yo añadiría
pero los planos de concreción son los que están determinados sobre los en su recomposición, a los grupos p
aparatos y sistemas que oponen el entramado social, político y económi- ello, los partidos políticos "utilizan l
co de un país",104 a la que aquélla debe ajustarse para ser exitosa. mentos coordinándolas y, en cierta
La política general del gobierno central de marcada orientación neoliberal más adelante actualizará también
(en Uruguay pero en general en todos los países de América Latina) para nuevos espacios sociales y territoriales
atacar los desequilibrios económicos y sociales existentes -hace prever eJ e nuestro estado pasa por la 'integra
surgimiento de una situación en la que el gobierno departamental (y la vienen".107
sociedad civil) deberá explorar y explotar todos los márgenes de maniobr. "edro Puntual nos impulsa a ana
autónoma (y reclamar otros) que el actual ordenamiento constitución, 0 itica y social si queremos evitar la
permite, hasta el borde mismo del conflicto institucional.lo;
340 341
Cuando afirmamos la necesidad de construir una democracia integral y
Cabe además, destacar que para q
una ciudadanía activa para superar las múltiples formas de exclusión, nos
tica efectiva de la población, es fun
estamos refiriendo a nuevas prácticas de poder apoyadas en una nueva
autónomamente en la sociedad, a tra
cultura política radicalmente democrática. Ante el alargamiento y profundi-
canismos de representación de sus int
zación de las formas de exclusión económica, social, política y cultural, par de los canales institucionales crea
provocadas por el avance del neoliberalismo en América Latina, se gene-
ran acciones de resistencia, sujetos y valores emergentes, proyectos
Aun a riesgo de haber abusado de las
alternativos, que expresan el grito de los excluidos por una sociedad, eco-
condiciones para avanzar en la aplica
nómicamente justa, socialmente igualitaria, políticamente democrática y procesos de desarrollo.
culturalmente plural.
La ciudadanía activa se distingue de la ciudadanía pasiva —aquella que
En última instancia, la descentralizaci
es otorgada por el Estado con la idea moral del valor y de la tutela— en la
condiciones dominantes de su ejercicio
medida en que instituye al ciudadano como portador de derechos y deberes,
de los habitantes de una región, de co
más especialmente como creador de derechos en el proceso de apertura de
decidir y autogestionar las formas de
nuevos espacios de participación política.108
así recuperar el sentido del ejercicio d
solidaridad y la corresponsabilídad. 110
El cambio en el enfoque del desarrollo exclusivamente como clientelar
pero sin que signifique que el desarrollo deje de ser un problema pú-
En cuanto a la pedagogía de la democ
blico y se privatice el Estado significa una ruptura con las tradicionales
social y políticos presentes en la redefin
formas de tutela del Estado sobre la sociedad y una progresiva demo- nes con la sociedad:
cratización de sus acciones. Se desarrolla así la construcción de un
nuevo sentido de lo público y una consiguiente vigilancia de las ac-
Introducir la dimensión educativa en l
ciones del Estado.
lar significa, muchas de la veces, gener
Cabe aquí destacar la noción del espacio público como elemento
viejos. El gran desafío de la acción p
constitutivo de una nueva ciudadanía y utopía democrática.VeraTéllez
Freiré viene llamando de "pedagogiza
sintetiza así esa noción:
de tal orden pedagógico, a través de
juego y el estímulo a las formas de orga
(...) volviendo factible la construcción de espacios públicos que confieren
de que pase a convertirse en un factor
legitimidad a los conflictos y en los cuales la medida de igualdad y justicia para los actores (...).
vienen a ser objeto de debate y de una permanente y siempre reabierta
Así aseguramos que el espacio polít
negociación. Lejos de corresponder a un proceso armonioso y lineal, esta
de enorme importancia para que a par
es una construcción a cada momento hecha y rehecha en el terreno conflic-
se consiga construir organizaciones po
tivo y siempre problemático de la vida social.
poder local, democratizar el gobierno l
Estamos tratando, por lo tanto, de la contribución de una esfera pu-
efectivamente la democracia y construi
blica no estatal, de control para expresar la dirección más estratégica para
e n los gobernantes. La multiplicación
la cual están orientadas las prácticas participativas que aseguran el control
niodo de ser, base indispensable para la
social sobre las acciones del Estado y en una nueva relación del Estado diferentes niveles: municipal, estatal y n
con las sociedades.
En términos más globales, una pedag
342
343
que ver con la contribución que las prácticas educativas pueden dar a la Esta autonomía, esta libertad, im
construcción de otro tipo de poder hacia una nueva forma de pensar y nomía, la libertad de los individuos,
hacer política. Se trata de construir nuevas formas de ejercicio del poder "El renacimiento de su vitalida
fundamentalmente a partir del terreno de la sociedad civil, promover su indisociable de un gran movimie
encuentro con los cambios que se van operando en el ejercicio de las reactivará la democracia y le dará a la
acciones del estado, en el sentido de que éstas estén constantemente al proyecto de autonomía exige."1
alimentadas y retroalirnentadas por la práctica viva de los procesos y suje- Abordemos ahora el fenómeno d
tos sociales.1" 1995 desde el punto de vista de la t
Nuestro método de la teoría de los juegos de estrategia. Método que

no necesita enseñar, sino que está presente en los actores sociales como Notas
forma de relación estructural estructurante diría Bourdieu, entre go-
bierno y gobernados. Es la forma instrumental que creemos, puede 1 "Así a partir de un contrato entre p
modelarse la descentralización. integridad del conjunto estará más aseg

"El espacio local se ha mostrado más accesible a las organizaciones y cohesión impuestos desde el'centro'" (v
populares en el sentido de afirmar su poder y de transformas las formas de nes del concepto de descentralización",
acción del estado en la dirección de una mayor distribución del poder".' 12 política y consolidación democrática, Síntesi
En esto los juegos pueden explicarnos y estructurar el desarrollo 1991, p. 18).
2 En el caso concreto de este estu
(...) ya que lo municipal no es una esencia, un valor en sí, es parte de un problemática política social, al conjunto
orden social global y es de su forma de inscribirse en ese orden donde local de participación en el desarrollo co
surge en cada caso su valor particular histórico. la globalización económica de los noven
La relación práctica entre municipios y estado, o entre municipio y resolver los problemas planteados por el
sociedad local, se concreta en cada caso más allá o más acá de la norma, en rrollo alternativo propuestas, serán la a
función de las estrategias y comportamientos de los actores, de la distribución estrategias, permiten aprovechar la desc
entre ellos de recursos, capacidades y poder. El marco legal resulta en todo integración interinstitucional territorial
caso más efectivo para limitar las prácticas que para crearlas.113 Michael Piore y Ruíz Duran proponen co
a la problemática industrial mexicana: pen
Para finalizar esta parte y abordar la parte instrumental de la descentraliza- (véase Enrique Dussel Peters, Michael
ción por medio de la teoría de los juegos de estrategia recordemos lo globalmente y actuar regionalmente. Hacia u
que para Cornelius Castoriadis es la democracia y como preformativa de XX/, UNAM/Fundación Friedrich Ebert
la autonomía de la que la descentralización forma parte: "En una 3 Rafael López Pintor, "Descentraliz
democracia, el pueblo es soberano, a saber, hace las leyes y la ley, ha saber Nohlen (editor), Descentralización polític
también, la sociedad hace sus instituciones, es autónoma, se auto-instituye. Editorial Nueva Sociedad,Caracas, 199
Pero, como de hecho toda sociedad se auto-instituye, al menos en parte, Latina se manifiestan contradicciones
explícitamente y reflexivamente" (...). En todo caso, reconoce en sus demanda de reivindicación de autonom
reglas, sus normas, sus valores y sus significaciones a sus propias creaciones, P° que siente que la instancia resolutori
deliberadas o no. dad central del sistema. En México la fu
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central se concentra en la figura del Presidente de la República, al cual se exigencias de la propia acumulación c
piden las acciones de gobierno más ínfimas como obligación del Estado e Estado capitalista en un periodo de cr
incluso favores personales. En el estudio sobreTlaxcala que aquí se discute no sidad de legitimar un nuevo orden po
deja de ser paradójico que se le soliciten servicios públicos que por su natu- do: la democracia, que a su vez asum
raleza deben ser decentralizados del propio gobierno federal. La explicación más consensual, con un más destacad
de ello, no obstante que corresponden a decisiones locales, es que la concen- de la sociedad política, con el desafí
tración de las decisiones para ser ofrecidos y recibidos, aun en la más peqiíeña ampliarlos consensos (...) En tercer té
localidad, repite los vicios de centralización de las decisiones en tbdos los e universal demanda de los cuerpos org
niveles y ordenes de gobierno. de ellos de naturaleza territorial) por
Sergio Boiser señala algunas de las fuerzas estructurales de la descentralización: lo que supone tanto descentralización
(campos específicos de competencia)
(...) en primer término la actual revolución científica y tecnológica (...) las políticas para estimular la participa
que, a través se sus efectos en la esfera de la producción, de la información mónica, figura la descentralización (...
y del transporte, está produciendo un nuevo paisaje industrial o una nue- participación requiere de procesos de d
va geografía industrial. (...) economía difusa, (...) economía geométrica lecer la gestión y uso de recursos en l
variable, cuyas características esenciales son, por el lado de la organiza- no pueden quedar atascados en los or
ción industrial, el reemplazo del modelo fordista, (...) por el lado del llegar a la comunidad para que ésta
asentamiento territorial del nuevo parque industrial, la presencia de es- participación social.
tructuras industriales que incorporan procesos de deslocalización, En cuarto término, hay que hacer
desconcentración y, eventualmente, de descentralización (...) En segundo tización de actividades productivas y d
término debe destacarse el proceso de reestructuración política del esta- que contribuye al diseño de escenari
do y administración del gobierno como una fuerza verdaderamente En estricto rigor jurídico, la pr
transideológica que empuja la descentralización (...) Los cambios en el descentralización, en cuanto a priva
sistema de producción industrial y los cambios consecuentes en el mode- entes dotados de una personalidad jur
lo de acumulación de las economías industriales nuevas y maduras ponen viamente responsable de la producció
en jaque la función de acumulación del Estado, (véase Sergio Boisier, "La vicios (Sergio Boisier, "La descentral
descentralización un terna difuso y confuso." en Dieter Nohlen (editor) pp. 26-29).
Descentralización política y consolidación democrática, Síntesis/Editorial Nue-
va Sociedad, 1991, p. 25). Una consideración adicional de Boisier
dera significación, a la descentralización
Dando origen a un nuevo Estado, para nuevas funciones en nuevas condiciones ceptor que detenta una personería juríd
de inserción internacional, donde la descentralización y desregulación interna eJeniplo, gobiernos locales u organizaci
aparecen ahora como sus más relevantes características, en que: (corporaciones de desarroüo,juntas de ve
Por ese solo hecho— un alcance esencial
(...) la reducción de las barreras proteccionistas, el debilitamiento de los Y» en algunos casos, política también. Tal
Estados nacionales y su descentralización son funcionales a la nueva fase Positivamente desde el punto de vista del
de la expansión capitalista (...) Por consiguiente,la tendencia a la descentra- En resumen, el hecho de que la desc
lización de los Estados nacionales es explicable tanto desde la lógica de las n usitada fuerza en la hora actual, no parec
346 347
perversa", sino a la dinámica y a la racionalidad de un conjunto de tendencias de las localidades en tanto espacio
de variada naturaleza. democratización, disciplina) y el desa
"Una reacción social sensata es tratar de aprovechar positivamente tales son todas formas de regulación que
tendencias para ponerlas al servicio de objetivos en torno a las cuale\y poca capitalista. Conforman con otras ref
discusión: más democracia, mejor balance geográfico del desarrollo y más flexíbilización, modernización) las n
confianza en las capacidades de la sociedad civil" (Sergio Boisier, Op. C/'í., p sociedad civil. A través de esta nueva
30). causa y efecto) las clases y los actore
1 "En esta cultura, se privilegia el movimiento sobre el orden, lo múltiple desenvolvimiento de la producción y
sobre lo único, lo singular sobre lo general, lo diverso sobre lo uniforme" pales de enfrentamiento entre opcion
(véase:José Arocena, Op. Cit., p. 22). se aglutinan desde lo espacial (barrio,
3 Sergio Boisier, Op. Cit., p. 37. pueblo, mujeres,juventud, ecología) e
6 Rafael López Pintor, Descentralización y opinión pública, p. 41. gía) y las condiciones para la reproduc
7 Rafael López Pintor, Op. Cit., p. 56. servicios sociales, infraestructura). (...)
8 ídem., p. 56. e intercambio, la descentralización d
9 Darío Iván Restrepo, Neoliberalísmo y descentralización. ¿Hacia el fin del Estado mediaciones político espaciales, las que
nación?,Fondo Editorial CEIR-Realidad Municipal, Santafé de Bogotá, 1992, p. 68. de la regulación política (véase Iván
I La taza de café que ahora me tomo en alguna ciudad de México repite un 13 Mem.,p.75.
hábito arraigado en el mundo capitalista en que esta bebida constituye un meca- 14 "El nuevo paradigma de la democr
nismo para incrementar la productividad y el trabajo. Su precio en el mercado autonomía y de participación, en las com
nacional es, por efecto de la globalización del mercado, semejante al precio en en el carácter consultivo o decisorio de
alguna otra ciudad de Europa y Norteamérica. Los cambios en la demanda destino de las transferencias de recurso
afectan su precio e impactan a los minifundistas y campesinos que lo producen Restrepo, Op. Cit.,p. 77).
en alguna de las regiones del país. Ellos, quienes producen el aromático, 15 José Octavio Acosta Arévalo "Las
desconocen todo excepto las alzas y bajas del precio por el grano que los locales", Participación Ciudadana, Centr
acaparadores les pagan, quienes a su vez, sujetos al mercado y a los esquemas de Jara AC/Fundación Fredrich Ebert, Méx
comercialización, y son esquilmados por otros; pero finalmente, el auge o rece- Arévalo cita que:
sión de la economía de la región, está en función de variables que se controlan
en Nueva York, Hamburgo y Londres. El territorio municipal y el gobier
I I Darío Iván Restrepo, Neolibemlismo y descentralización. ¿Hacia el fin del receptor de las demandas ciudadanas
Estado nación?, p. 72.Y más adelante (p. 73) Restrepo afirma que "La reestruc- pal del CESEM (Centro de Servicios
turación impone, entonces, la iniciación de un periodo conflictivo de nego- da seguimiento diario a las noticias pr
ciación del lugar que los distintos actores sociales y políticos pueden ocupar en nueve diarios nacionales durante
dentro del nuevo modelo de trasnacionalización del modelo de acumulación mil 582 acciones ciudadanas de prote
(...) En ello reside el sentido de las transformaciones territoriales como.mate- 381 de éstas (24.08%) por protestas el
rialización espacial de las nuevas relaciones, productivas y sociales". de servicios públicos municipales; 44
12 A este respecto Restrepo afirma que: de recursos públicos y demanda de
(...) a las formas de descentralización de la administración pública, las ma- Policiacos y demanda de seguridad
yores transferencias de recurso de la nación a los territorios, el reforzarruento relativas a la tierra y la vivienda.
348 349
Resulta evidente [afirma Acosta Arévalo] que el principal dinamizador de consolidación y reforzamiento mut
de la protesta social se da en torno a la solución de los problemas básicos activación de las estructuras de repres
de servicios, siendo el municipio el ámbito donde se deriven y se resuel- formas de influencia indirecta de la socied
van las necesidades primarias de la población. Se trata, por tanto, de enfatizar el caráct
civil y entenderla como patrón de vi
16 José Octavio Acosta Arévalo, "Las relaciones políticas de los gobiernos construcción de organizaciones autóno
locales" p. 15. En 1993 de Acuerdo al Boletín Artículo 115 Constitucional, alternas a la sociedad política o al Esta
número 1 y 2 de febrero a abril de 1993 el 46% de las movilizaciones se hizo social con sociedad civil. El espejismo de
por servicios públicos y procesos electorales. Por servicios públicos (31%), del desarrollo", p. 2.
solicitud de obras (7%) y uso de recursos públicos (8%); en total 46% de 20 ídem., p.3, tomado de Developme
demandas que reivindican cuestiones asociadas a la descentralización y auto- for EfFective Aid (París: OECD, 1992), pp
nomía (véase: José Mejía Lira, "La participación ciudadana en los municipios 21 ídem., pp. 3 y 4; tomando de D
en la nueva relación Estado-Sociedad", Participación Ciudadana, Centro de Report (París OECD, 1993,p.30;y DAC
Servicios Municipales Heribertojara AC/Fundación Fredrich Ebert, México, p.,p.7).
1996, p. 31). 22 ídem., p. 4; tomado de Assistance
17 María Cunill, "La participación ciudadana", Participación Ciudadana, hington DC, Banco Mundial, 1991, p.
Centro de Servicios Municipales Heribertojara AC/Fundación Fredrich Ebert, Alleviation and Social Investiment Fun
México, 1996, pp. 70-71. Documento de Discusión del Banco M
18 María Cunill, "La participación cuidadana", p. 71. pp. 24-25.
19 César Montufar anota que a partir de la Cumbre Mundial de Desarro- 23 ídem., p. 5.
llo Social de Copenhagen, por desarrollo social se entiende una nueva estra- 24 ídem., p. 6.
tegia de modernización de las sociedades atrasadas, en que los esfuerzos del 25 ídem., p. 7.
desarrollo se comparten por la sociedad civil. "Ahora se habla de desarrollo 26 Idem.,pp. 7-8, tomado de PNUD,
participativo o desarrollo centrado (en) la gente, y se afirma que éste es com- no, Santiago de Chile, Editorial Argé, 1
patible con formas de gobernabilidad democrática basadas en la participa- F ídem.,p.3.
ción y el fortalecimiento colectivo de la sociedad" (véase César Montufar, 2ñldem.,p. 9.
"Desarrollo social con sociedad civil. El espejismo de la participación en el 29 ídem., p. 11.
nuevo discurso del desarrollo", New School for Social Research, New York, 30 Idem.,p. 13-15.
MIMEO, 1995, p. 1). No obstante, los avances frente al anterior esquema estatista 31 ídem., p. 17.
y centralizador, el mismo Montufar pone en duda algunas de las aportaciones 32 John Rawls, Teoría de ¡ajusticia, 2a
de este nuevo paradigma; sobre todo de una ambivalencia y en ello, de una Liberalismo político, 1" reimp., FCE, Méxi
retórica más del discurso de comunidad de interés es entre sociedad civil y de la justicia. Una defensa del pluralismo y
desarrollo social y de que aquélla, necesariamente -a pesar de su heteronomía- 33 Harry Blair, Transfiriendo poder a la per
busque la homogeneización que implica el desarrollo social y las tareas que Democrática Loa/Agencia de Estados Unidos
en otro tiempo correspondieron al Estado y que en muchos casos la sociedad Departamento de Ciencia Política de la U
civil carece de capacidad para cumplir, debilitando tanto a la sociedad corn° 34 Harry Blair, Op. Cit., p. 9.
al Estado Montufar, sólo supone un avance cuando existe "una interacción 35 Harry Blair, Op. Cit.
36
democrática entre agencias estatales y sociedad civil (que implique) un proceso Idem.,pp. 12 y 16.
350 35
37 ídem., p. 13: USAID, 1997, a. renunciara frente al embate de otro subsec
38 Idem.,p. 18. parte de la Secretaría de Hacienda y Cr
39 Idem.,p. 45. criterio focalizador, (que fue el criterio d
40 Idem.,p. 40. sobre el del enfoque generalizado de los pr
41 /</««., p. 34. sión de la pobreza en nuestro país. Lo que i
42 Idem.,p. 36. del sistema capitalista y del mercado com
43 Mí<m.,p. 41. 38 Rolando Franco, "Políticas pública
44 James Manor, La promesa y las limitaciones de la descentralización, Instituto 59 Rolando Franco, Op. Cit., p. 264.
de Estudios del Desarrollo, Universidad de Sussex, MIMEO, 1997, pp. 16 y 18. 60 Luis Javier Orijuela, "Descentraliz
45 James Manor, La promesa y las limitaciones de la descentralización, p. 17. cia del estado y la legitimación del régim
46 James Manor, Op. Cit.,p. 17. ción política y consolidación democrática. Europ
47 Harry Blaír, Op. CU., p. 61. Nueva Sociedad, Madrid, 1991,p. 175.
48 Para mayor información véase Robert Putman, Making Democracy Work. 61 Alberto García de Romana, "La d
CivicTradition in Modern Italy, Princeton University Press, 1993. Nohlen, Descentralización política y consolid
49 James Manor, Op. Cit.,p. 13. Sur, Síntesis/Editorial Nueva Sociedad, M
50 Ted A. Gaebler, Cómo reinventar un gobierno. Los principios del cambio en la las democracias de nuevo cuño neoliber
administración pública moderna, Duna, México, 1995. retroceso de la democracia del régimen de
51 James Manor, Op. Cit., p. 67. en la acentuación del experimento autori
'2 Un estudio a partir de la economía política que centra el análisis de la 62 James Manor, p. 58.
pobreza en la posesión de titularidades y capacidades de Amartya K. Sen y de 63 Rosalba Carrasco y Gabriel Torrib
los esfuerzos prácticos de MuhammadYunus (véase Hacia un mundo sin pobreza, ciales. El caso de México, MIMEO, 1998, p.
Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile, 1998), por construir un sistema de 64 ¡dem.,p. 3.
.; apalancamiento de funcionamientos valiosos es realizado por el maestro Salvador 63 ídem., p. 5.
Sánchez Ruiz en su trabajo de recepción de doctorado en ciencias administrativas 66 ídem., p. 10.
del IPN. Ambos, el maestro Sánchez Ruiz y yo, estamos interesados en conocer 67 Idem.,p. 10.
y abrir el campo de los estudios acerca de la pobreza diferentes al enfoque 68 José Octavio Acostó Arevalo, Op.
neoliberal prevaleciente. Para mayor información véase, Salvador Sánchez Ruiz, 69 ídem., p. 15.
Diseño de un modelo alternativo de financiamiento al sector rural como instru- 70Véase Michel Foucault, Historia de
mento de bienestar social en México, IPN, MIMEO, 1999. 71 Véase James Manor, Op. Cit., p. 45.
53 Las cursivas son mías véase,James Manor, Op. Cit., p. 73. 72 Banco Mundial, 1995, p. VIII; véas
54 Idem.,p. 75. 73 José Juan González Encinar, "La d
55 Idem.,p.76. Lheter Nohlen, Descentralización política y co

56 Rolando Franco,"Politicas públicas y descentralización" en Dieter Nohlen, dgl Sur, Síntesis/Editorial Nueva Socieda
Descentralización política y consolidación democrática. Europa-América del Sur, Síntesis/ Rainer Olaf Schultze," Federalism
Editorial Nueva Sociedad, Madrid, 1991, p. 259. ^ciz", Autonomía y partidos po!íticos,Tec
37 En México, en el segundo semestre de 1998, cuando se discutía el presu- 3 Rainer-Olaf Shultze, "Federalismo
puesto de egresos de la federación en que el subsecretario encargado de i* lía", p. 111.

Secretaría de Desarrollo Social, (DelVal) encargado de los programas de la pobreza Idem.,p. 15. Debemos agregar que
352 353
convirtiendo en un espacio político en disputa; es el espacio de confrontación permitir a las comunidades arriesgarse, inc
social y política y de construcción democrática. Es en el municipio donde se dad y escala territorial que los restringid
satisfacen las necesidades más inmediatas y se confrontan los planes de vida de descentralización (y la autonomía) debe
las personas y los grupos. En este sentido, constituyen campos de batalla entre responsabilidades que generan economías
las -siempre- limitadas concesiones, en que el Estado y el gobierno otorgan por otros estudios, que la organización re
un poco más de derechos y las exigencias sociales de avances más sustanciales. des de carácter técnico-administrativo pa
Ahora, en el momento de escribir estas líneas se votan reformas al Artículo comunidades o unidades locales que han
115 Constitucional que a nadie dejan satisfechos. Se queda como atribución ciones y recursos, existe la disposición, as
municipal el manejo de la policía y el manejo del agua potable; drenaje, alcantari- cooperación intermunicipal, dentro de l
llado, tratamiento y disposición de aguas residuales; sucede lo mismo con los regionalización y la construcción de relac
planes de desarrollo municipal que no podrán ser impuestos por los gobiernos las limitaciones de escala de los servicios p
de los estados, como tampoco podrán imponer modificaciones a los usos del la sociedad. Ahora, frente a los cambios ac
suelo, práctica común y que dejaba sin contenido las decisiones de regulación las experiencias, métodos, mecanismos, a
territorial de los ayuntamientos. de participación social y comunitaria, so
También quedará a cargo de los municipios el control del catastro para otra verdad acerca del desarrollo, desde los
fijar el impuesto predial, los derechos y contribuciones por mejoras que darán del discurso de todo-para-la gente-para e
a los municipios recursos fiscales propios para la construcción de obras y el Además, la descentralización (y auto
control del tránsito. Estas ampliaciones a las facultades de los municipios consti- información necesario entre todos los
tuyen, aun con limitaciones, cierta autonomía municipal respecto a la centraliza- viceversa, para responder de manera ade
ción excesiva —que aun con las reformas sigue siendo muy amplia. Lo más como regionales, municipales y de la co
importante, y con ello se habré una posibilidad a la constitución de regiones, La Asociación de Autoridades Lo
es la derogación de la limitante para la asociación de municipios, inclusive de (AALMAC), demanda que en las reformas
distintos estados,"para la eficaz prestación de los servicios públicos o el ejercicio al municipio como un ámbito de gobie
de las funciones que le corresponden", reconociendo además su participación constitucional del mismo, que sirva com
en la formulación de los planes de desarrollo regional y en la participación en la autonomía como derecho de los gobie
los sistemas de transporte público que afectan el ámbito territorial. tos que naturalmente atañen al municip
Sin embargo, se dejan fuera la discusión de la autonomía como un tema de propio destino por las autoridades local
la agenda política que ha sido impulsada por la sociedad civil e incluso por las ciones colectivas" (véase La Jomada, II/V
reivindicaciones políticas del estado de excepción, que planteó la guerra de analistas, debe contener sistemas electoral
Chiapas y la construcción de demandas alrededor del tema y de la autonomía sentación de la diversidad local y de co
indígena, que se sintetizan en los Acuerdos de San Andrés.Tampoco incluye el mandato como el referéndum, el plebis
tema de la descentralización de recursos. reconoce el derecho de los municipios a
Tanto en la experiencia del caso de estudio enTlaxcala como en evaluacio- le su desarrollo, cultura e intereses comu
nes de múltiples experiencias a nivel internacional (véase James Manor, Op- Ctt-< Aposiciones que les afectan. Finalment
p. 141), se ha visto que el acceso a una descentralización, sólo a nivel de l- • eccion o ampliación del mandato de lo
localidad y el municipio, resultan altamente ineficientes para alcanzar objetivos aí de dar continuidad a los planes, p
de desarrollo, entre ellos los de servicios públicos, ya que la reduce a servicios < nicipal, ampliación que no podrán a
bienes públicos de la escala de demanda local. Para corregir esos defectos os ni la presidencia de la república
354 355
dentes municipales en una estructura de control político y de meros adminis- Jordi Borja, "Descentralización y p
88 Jordi Borja, Op. Cit.,p. 127.
tradores sujetos a los gobernadores de los estados.
89 Idem.,p. 129.
Aún es largo el recorrido político y social que es necesario hacer para
arribar a una reforma del Estado que se centre en el fortalecimiento de los 90 La Rand Corporation ha alertado al
municipios, las regiones y localidades. Las reservas y temores hasta ahora se han de la estrategia de lucha alrededor del EZL
generado desde los órganos del gobierno y el Estado. En ellos existen fuertes Estados Unidos mantenerse alejados de la
intereses que benefician como burocracia asociada a las élites del poder. Para el lo imprevisible de los efectos de esta red es
Estado y el gobierno mexicano descentralizar, de acuerdo y con la sociedad cación del EZLN en el cual se basa y expli
civil en un marco de autonomía, implica renunciar a beneficios que no son que ha podido desgastar politicamente al g
legítimos política, social, económica y culturalmente. Frente a estos intereses, la política contrainsurgentes y puesto en
lo local da sustento a "un ámbito genuino y relevante de actuación frente a los Estos sistemas de redes de apoyo pueden ser
procesos de producción y transformación material de la sociedad" (véase, José democrática que integre a las comunidade
91 Jordi Borja, Op. Cit.,p. 150-151.
Acosta Arévalo, Op. Cií.,p. 19).
En fin, se observa que hay ahora en México, con el tema de la autonomía 92 Hartmut Sangmeister, "Planificació
y descentralización, más insuficiencias que conformidades; no obstante, tenemos problemas, experiencias, perspectivas". E
que reconocer que ambas estrategias lo son a largo plazo y que su avance política y consolidación democrática. Europa-Amér
dependerá de las presiones tanto desde las fuerzas centrífugas de la sociedad Sociedad, Madrid, pp. 275-276.
como centrípetas de la centralización del Estado y de los intereses a ellas 93 Mario Caciagli, "Estados unitarios y r
asociadas. lización en Italia y Francia", Descentralizaci

77 José Mejía Lira"La participación ciudadana en los municipios en la nueva Europa-América del Sur, Síntesis/Editorial Nu
94 ídem., p. 101.
relación Estado-Sociedad", Participación Ciudadana, Centro de Servicios Muni-
95 ídem., p. 101.
cipales Heriberto Jara AC/Fundación Fredrich Ebert, México, 1996, p. 31.
78 ídem., p. 32. 96 Luis Javier Orijuela, "Descentralizaci
79 ídem., p. 33. del estado y la legitimación del régimen",

80 James Manor, Op. Cit.,p. 49. 97
Simón Pachano, "Ecuador: La descent
81 Para un extenso análisis de casos en este sentido véase: Jorge Padua, crática", en Dieter Nohlen, Descentralizació
Alam Vanneph (compiladores) Poder local. Poder regional, 2a reimp., El Colegio Europa-América del Sur, Síntesis/editorial Nue
de México/CEMCA, México, 1993;y Mauricio Merino (coordinador) En busca 98 Eduardo Palma, "Chile: presidencialis
de la democracia municipal. La participación ciudadana en el gobierno local mexicano, rial, una tradición inconclusa", en Dieter
El Colegio de México, México, 1994. consolidación democrática. Europa-América del S
82 En este sentido la autonomía es tanto una estrategia frente a otros ámbitos
dad, Madrid, 1991, p. 237.
de gobierno como una estructura de organización al interior de los municipios. Eduardo Palma, "Chile: presidencialis
83 José Octavio Acosta Arévalo, Op. Cit.,p. 21. rial, una introducción inconclusa", pp. 237
84 José Mejía Lira, Op. Cit., p. 43. Tabaré Vega,"Descentralización en Uru
85 Idem.,p. 43. rt>iizaaón política y consolidación democrática.
86Jordi Borja, Descentralización y participación ciudadana, Participación Ciuda- editorial Nueva Sociedad, Madrid, 1991, pp.
101 Idem.,p.338.
dana, Centro de servicios Municipales Heriberto Jara AC/Fundación Fredric
102 Wem.,p.338.
Ebert, México, 1996,p. 126.
356 357
33 Mem.,p.339. Capítu
104 Wew.,p.342.
105 Wem.,p.350.
106 José Juan González Encimar, "La descentralización como proceso en
España", pp. 120-121.
107 Wem.,p. 128.
ios pecjro Pontual "Construyendo una pedagogía democrática del poder",
Antología, Participación Ciudadana, Centro de Servicios Municipales Heriberto
Jara AC/Fundación Fredrich Ebert, México, 1996, p. 88-89.
1 0 9 Wem.,pp.92y93.
no ídem., p. 102. Teoría de los juegos y descentraliz

111 ídem., pp. 105 y 107. Un juego estratégico de
112 Idem.,p. 107.
113 Federico Bermejillo/'Gobierno local en América Latina. Casos de Argen-
tina, Chile, Brasil y Uruguay" en Dieter Nohlen, Descentralización política y consoli- La teoría de los juegos, afirma Binmor
dación democrática. Europa-América del Sur, Síntesis/editorial Nueva Sociedad, No obstante, avances con enormes dif
Madrid, 1991, p. 280. ro la dirección de las sociedades sea m
114 Cornelius Castoriadis, "La cultura en una sociedad democrática", pp. Los resultados no siempre estarán a la
77-78. los esfuerzos en cada "jugada" son com
razonable que no serlo, y si a esa racion
tacañería, mezquindad y usura con q
Smith. En la racionalidad limitada la
van tratando razonablemente, aun sin
portándose con respuestas óptimas. A
lo largo del tiempo, hasta que ya no s
relacionadas a la vida material, la gen
social, aprende del comportamiento
grupos como jugadores son en la reali
jugadores plenamente racionales son
de economía —que también son muy i
a'go diferente a un libro de texto, ident
libros, nos haría quedarnos con el libr

Eventualmente nos hemos arriesg
ftia estratégica, las dificultades de mo
a brumadoras, sobre todo si nos esfo
"^nto formales (de lógica y matemáti

4ue se juega sea de carácter efímero
Oibilidades de éxito hicieron espera
358 359
Además de la plausibilidad, se espera que el modelo sea lo suficien- ción de los servicios públicos des
temente sensible para poder resolver algunos problemas en la toma de municipal y de las organizaciones de l
decisiones para el desarrollo de la comunidad y construir un enfoque cia, eficacia y equidad. Aunque esa
que avance en el sentido de posibilidad del desarrollo y bienestar de las es posible que se puedan construir
personas y los grupos. socialmente "los tipos institucio
Gran parte de la literatura acerca del desarrollo se ha orientado sociopolítico como parte del juego
hacia la visión del futuro que se desea alcanzar. La planeación ocupa así, Ya se ha intentado moderar en
extensas áreas de nuestras bibliotecas, sin embargo, ha existido un descui- social el valor de la utilidad cardinal
do muy grande acerca del aspecto estratégico para alcanzar objetivos y supuesto de la utilidad frecuenteme
metas. Se ha supuesto que la intuición formalizada en la deducción y elementales de la vida. Pero en los se
peor aun en la extrapolación, serviría para construir visiones de futuro tos con respecto a complejas evalua
que podrían ser alcanzadas; el proceso de la planeación del desarrollo los bienes, servicios y políticas públi
nos ha dado lecciones al contrario. La teoría de los juegos nos permitiría Los problemas de los bienes públ
superar esas limitaciones. Es una teoría -entre otras- para educarnos públicos, tienen características propi
para la torna de decisiones en situaciones estratégicas. del bienestar desde el punto de vista
La vida humana comprende muchas y diversas facetas en la que y los servicios incluirían, en el ópt
interactúan los individuos y los grupos."Los pintores pintan, los genera- institucionales de producción y cam
les combaten, los políticos intrigan por el poder"" y aun lo hacen los sociológicas de la economía. En e
individuos y los grupos de muchas y variadas maneras. La gestión de los complementario: tratar los problemas
servicios públicos y su apropiación son parte del complejo proceso po- de vista institucional (sociológico, pol
lítico, económico y social de una estructura política. Una economía del económica; esto es desde una perspe
bienestar habrá de requerir, y en ese camino se transita, de una descrip- con posibilidades económicas, para u
ción de estas características. Anotarlas desde el punto de vista estratégico Esto implica incorporar los mecani
implicará también hacerlo con una matemática económica, sociopolítica del juego para analizar la dinámica s
e institucional en que el quid pro qiw sea la primera regla del juego. En este caso nos limitaremos a los b
Para el caso del juego de los servicios públicos, antes de describir el de los bienes públicos nacionales (d
modelo que para este caso se ha diseñado, diremos algo acerca de la Es difícil pero posible. La recompens
teoría de los juegos y los bienes y servicios públicos. Martin Shubik se necesita de la adivinanza y la teoría d
refiere a ellos afirmando "que deben ser construidos conjuntamente mienta metodológica para respuestas
mediante los impuestos sobre recursos apropiados privadamente; (•••) Acerca de las soluciones en este tip
que se poseen en común (res communes)".3 que se trata de juegos que pretenden
En el capítulo anterior se trataron los problemas del desarrollo desde de vista de un "índice de poder".8
el punto de vista de la autonomía de manera coaliciona!; en esta parte corno "representación legítima de lo
trataremos los problemas de los servicios públicos en el desarrollo corno Po",9 en este caso.de los nuevos mun
juegos competitivos profundizando en su forma estratégica. Se han en que se manifiestan esos derechos
considerado ya ciertos elementos de la relación social que operan & asimétricos, pero que, paradójicame
plazos más largos, ahora, a partir de ellas, construiremos el modelo, pa bién la eficiencia y la eficacia) entre l
las acciones estratégicas de corto plazo: la centralización/descentran^ ral de los mismos entrelaza los aspe
360 36
sociedad e implican al largo plazo. Sus efectos sobre el bienestar de las Exploremos la posibilidad de mod
personas hace que sus intereses sean fuertemente conflictivos entre los el punto de vista de la centralización/
diferentes núcleos de poder que constituyen el entramado de relacio- públicos. Un primer juego podría s
nes políticas de los individuos y grupos, al mismo tiempo que desarro- Juego del Desarrollo.15
llan bases cooperativas muy sólidas entre los individuos que los gestionan
y promueven. La pertinencia de la modelación de juegos acerca de los Jueg
servicios públicos tiene, para el caso que se trata, un perfil temporal que
durará por varios años, al mismo tiempo que será un modelo de juego Intermunicipalidad y Regionalizac
para otros casos en que se repitan las condiciones económicas, políticas para la Administración de
y sociales10 que en el marco del desarrollo, tanto en nuestras comuni-
dades como en la de otros países, se repiten cotidianamente y que tie- (1) Jugadores:16 i:Comunidad:M
nen que ver con la naturaleza de la propiedad y el derecho a ella y sus (¿Quién?) pios interesados
implicaciones. 11 construir formas
La mezcla de hechos sociales, políticos, económicos y culturales, y/o entidades p
que hasta ahora se han revisado en diferentes capítulos, nos proporcio- (regiones) para l
nan una estructura para modelar el juego del desarrollo en términos de blicos]. Como g
los servicios públicos. El modelo intenta ser lo suficientemente abs- en constituirse
tracto evitando variables y parámetros que lo compliquen más allá de procesos de auto
una comprensión general del problema, y por otra parte, lo suficiente- V
mente complejo de tal manera que incluya las relaciones entre las par- j: Municipios ant
tes. El tiempo que se ha dedicado a tratar de modelar el estudio de caso, federal y estatal i
bajo la teoría de los juegos, ha sido lo suficientemente atento al fondo
de la cuestión que bien pudiera tacharse de parsimonia. No obstante (2) Orden del juego: <: Constitución d
las limitaciones, se quiso -y si se hubiera logrado avanzar en la aplica- (¿Cuánto?) de administració
ción de los juegos a la sociología sería altamente satisfactorio— ser aten- j: Aceptación o
to al fondo y la forma del juego del desarrollo, a la forma cómo alguien anteriores a la r
obtiene algo, bajo qué procesos y bajo qué condiciones de control.1
En el modelo se han seguido muchas recomendaciones de los autores (3) Naturaleza: Marco legal, resi
que se han citado pero destacaría entre ellas la recomendación de Shubik: (estado de las cosas) y a la administra
"el enfoque de modelado de la teoría de los juegos proporciona una (¿Quién?) públicos. 19
estructura conceptual dentro de la cual la economía, las ciencia políti-
ca y la sociología se ajustan naturalmente (...) Los problemas a que (4) Acción: Decisiones políti
debemos enfrentarnos en el modelado implican propósito, matemáti- (¿Qué?) intermunicipales
cas y empirismo".13 intermunicipal, d
Aunque no ha sido explícitamente dicho, el estudio que aquí se y el estado (regi
hace trata de evitar la función de utilidad y la paradoja de Arrow. Sostiene ción de estas for
que los "individuos son capaces de evaluar la valía de unas pocas lote- político para el
rías de un pequeño conjunto de programas no bien definidos". cipios y regiones
362 363
(5) Conjunto de a=[aij],i(l,...,n);j(l,...,n)
Para /:
acciones:
Oponerse a 1),2
(¿Qué?)
(70) Perfil de S=(s7,... ) 5í;)Co

(6) Perfil de acción: Conjunto ordenado de a=[aij],i(l,...,n);j(l,...,n)
estrategia: cada uno de lo
(¿Qué?) para cada uno de los jugadores.
(¿Qué?) juego.21
(7) Valores de la Constitución de entidades regionales por la firma con-

(11) Pago: pi (sl,...sn) utili
Información: venios intermunicipales para la administración de los
(¿Cuánto?) y la naturaleza
(¿Cuánto?) servicios públicos.
terminado el ju
Elección de formas de gobierno territorial intermu-
pij (sl,...sn) util
nicipal para la administración de los servicios públicos.
dores y la natur
Crear una entidad política (región) entre el estado y
terminado el ju
el municipio para la administración de los servicios
si i: Firmar conv
públicos.
nistración de lo
s2 i: Elegir form
(8) La estrategia: Sí, estrategia de los nuevos municipios para la admi-
¡. nicipal para la ad
(¿Qué?) nistración regional de los servicios públicos. Sj, estra-
s3 /': Crear una
tegia de los municipios anteriores y la coalición
y el municipio
gobierno del estado, federal, grupos sociales y políti-
servicios públic
cos y partidos políticos que se opusieron a la autono-
mía y/o remunicipalización y que presentan
Mi si j: Aceptar/ne
resistencia u oposición a una administración regional
»;} s2 j: Aceptar/ne
del los servicios públicos. La estrategia le dice al ju-
s3 /': Aceptar/ne
gador respectivo como reaccionar a las acciones del
jugador adversario o cooperativo.20
(12) Resultado: La (s) utilidad (
(¿Qué?) dores i, / como
(9) Conjunto de Si y Sj (conjunto de estrategia a disposición de í y_;);
das por cada un
estrategia o espacio para /:
De /)
de estrategia: 1) Firma de convenios intermunicipales para la admi-
Aceptación o n
(¿Qué?) nistración de los servicios públicos.
1) Firmar conv
2) Constitución o no de formas de gobierno territorial
2) Elegir formas
intermunicipal para la administración de los servicios
3) Crear una en
públicos.
3) Constitución o no de entidades políticas entre el
De.,)
estado y el municipio (regiones) para la administra-
1) Aceptar o ne
ción de los servicios públicos.
2) Aceptar o ne
3) Aceptar o ne
364
365
Valores de las acciones (4 y 5) 1: con las primeras cinco column
De los pagos (11) Y de las otras variables después que en que /', es el jugador coalicionad
se hajugado el juego (7). Comunidad", que juega contralla coa
res y los intereses a ellos asociados.
(13) Equilibrio:23 Predicción del resultado del juego S*=s*,...s*n.Es un
(¿Qué?) perfil de estrategia que consiste en una táctica mejor
para cada uno de los jugadores. [Ver perfiles de estrate-
gias posibles entre jugadores porque es lo que
determina los resultados (10)]. Hay dos perfiles de
estrategia para í:
Regla de oro: El de lo seguro, seguir administrando
los servicios públicos con un bajo umbral de demanda
y un bajo rango de los servicios (cada nuevo municipio
administra los suyos). Una estrategia de bajos resultados
por la debilidad de los municipios que forman la "comu-
nidad" jh fuerte Naturaleza (oposición de la coalición
de los 16 municipios anteriores, el gobierno estatal,
federadlos grupos sociales y políticos interesados en la
no remunicipalización y/o autonomía y los intereses
de los partidos políticos en este sentido).
Regla de plata: Contraataque, fuerte presión (gol-
pe por golpe) y alcanzar la administración de los
servicios públicos por cualquiera de las estrategias de
i en (9).
El modelador decide (para encontrar el equilibrio)
que significa "la mejor estrategia", basado en los
perfiles de estrategia posible (10) y en las funciones
de pago (11). En este primer sub-juego, el árbol de
Así, el proceso en la toma de decision
(14) Equilibrio Perfil de estrategia que consiste en las estrategias domi-
de estrategia nantes de cada uno de los jugadores:25
dominante:24 ¿Hay o no estrategias dominantes en este juego?
(¿Cuánto?) ¿Losjugadores deben adivinarlas acciones de los otros
para definir sus propias estrategias? O sí hay estrate-
gias dominantes, ¿son equilibrios de Nash? t(-2,-8), (-14.-8)] [(14,
' bloqueando la oposición j jue
de j. Este al mayor pago statu
Las acciones de juego y diferentes estrategias se modelan y resuelven de una oposición de-' J- lo qu
como los sub-juegos: en el
366 367
De hecho una parte de los nuevos municipios /Juegan el juego con-
tra sí mismo (hacen el juego a /'), pero aquí no es esto lo que importa,
que en ;' haya dos coaliciones, sino que la coalición opuesta a /, que es
j y que podemos modelar como si jugara en forma recíproca para las
elecciones de disposición de convenios Ínter municipales en formas
de gobierno territorial.
En forma matricial, el juego se expresa, tanto para las estrategias de
i como de j:
Cosntruir entidades regionales

por la firma de comvenios ínter-
municipales para la administración
servicios públicos bajo distintas
formas de gobierno territorial
Sí No
Cosntruir entidades Sí (14-8,(-14,-8) [<14-8),0]

regionales por la
firma de comvenios
intermunicipales para
i la administración de
los servicios públicos No [0,(-14,-8)I (0,0) En su forma del proceso en la toma
bajo distintas formas
de gobierno territorial
municipal.
En donde, la combinación de estrategias que maximiza los pagos tanto

para i' como para j, es un equilibrio dominante de beneficios desde i, [(-2,-8), (-Í4.-8)] [(14,8)
que, como ya se dijo, minimiza los pagos de / desde una perspectiva de i bloqueando a la oposición j jue
de / status
rebeldía y desorden político frente a la de un cambio de status de i hacia partici
la autonomía en la que puede participar j y beneficiarse (como en el autono
proceso posterior a la remunicipalización ha sucedido y que se descri-
be en el capítulo final de evaluación).
El 2° juego, trata también con la información del cuadro 2 del capí'
tulo 3, pero ahora utilizando las tres últimas columnas. Ahora, para Aquí lo que se juega es la autonomí
formar entidades políticas entre el estado y el municipio. den político. Para / los pagos son def
Bajo los supuestos anteriores podemos modelar el sub-juego 2. recíprocos de /', son formas de parti
En gráfica de árbol para las 16 opciones como: como no pagos.
368 369
La forma matricial es: (administración
Creación de entidades políticas (regiones) municipio y en
entre el estado y el municipio para la VS
administración de los servicios públicos j: Coalición de l
Si fMO
en 1995.
Creación de entidades Si [(16-ll),(16-(-ll)] [(16-11),(0)]
políticas (regiones)
entre el estado y el SUB-JUEGO 3 /:.Organizacione
municipio para la admi- un estado de nat
nistración de los ser- No [0,16-<-ll)J (0,0)
descentralizada e
vicios públicos.
nizaciones priva
VS
j: Coalición de l
Que establece los pagos en la forma en que se ha señalado tanto para en 1995.
i como para j y también en este juego cooperativo ha establecido
condiciones de competitividad y mayor desarrollo para todos los par- (2) Orden del juego:
ticipantes. (¿Cuándo?)
De los diferentes juegos que se han modelado, no todos pueden SUB-JUEGO 1 i: Naturaleza (e
resolverse en matrices de 2 x 2; el siguiente es un juego de m x n que públicos:
sólo puede resolverse por el método Simplex. Su desarrollo, aunque a Descentralizados
veces laborioso, es tal como su denominación: simple y puede encon- municipios ante
trarse aun en un libro de matemáticas básicas. Combinado con la teoría municipal de los
de los juegos en forma matricial, al final de este estudio se encontrarán, para los nuevos
en la bibliografía, los textos que han servido de referencia. se administran c
tatal.
Juego 2 Centralizados en
municipios que
Centralización-descentralización de los servicios públicos Que se encuentr
en los municipios de nueva creación y que ofrecerí
descentralizan a
(l)Jugadores: municipios.
(¿Quién?) j: Aceptación o r
SUB-JUEGO 1 i: Naturaleza (condiciones bajo las cuales se administra- municipios.
ban los servicios públicos hasta antes de agosto de 1995).
VS SUB-JUEGO 2 í: Servicios públi
_;': Coalición de los 16 municipios remunicipalizados por el gobierno
en 1995. que ofrecerían v
SUB-JUEGO 2 ;': Coalición de los otros municipios y el Estado. trados centraliza
Coalición en términos de un estado de naturaleza Servicios público
370 371
acciones: alaijj; i(l,...,n);
que ofrecerían ventajas administrativas si son adminis- (cQue?)
trados centralizadamente por el gobierno estatal.
j: Aceptación o rechazo por los nuevos municipios de
(6) Perfil de acción: Conjunto orden
la centralización en la administración de los servicios
(¿Qué?) cada uno de los j
públicos por el gobierno estatal. de los sub-juego
SUB-JUEGO 3 i: Servicios públicos que sería adecuado descentralizar (7) Valores de

a las organizaciones privadas y sociales, para una ma- información: Construir un sis
yor eficacia, eficiencia y equidad. (¿Cuánto?) cios públicos cent
/: Aceptación o rechazo por los nuevos municipios do
los nuevos munic
la descentralización a organizaciones privadas y socia-
ciales, municipios
les, para una mayor eficiencia, para una mayor eficacia
los criterios de e
y equidad. (8) La estrategia: si: estrategia (s)
En resumen: nuevos municipi
/: El estado de cosas y las formas de administración de
(¿Cuánto?) les en la función
los servicios públicos que los municipios anteriores y
la administración
el estado imponen a la "comunidad" como modalidades
rango y el umbra
de administración. mercado político
;:Los nuevos municipios"comunidad"y organizaciones públicos.
privadas y sociales. Aceptan o rechazan la naturaleza
sj: estrategia de lo
(estado de las cosas) a las formas de administración de
nen a la centraliz
los servicios públicos por los municipios anteriores y
cios públicos des
al gobierno estatal.
hacia las organiz
(3) Naturaleza: Resistencia a la centralización/descentralización de los (9) Conjunto de S=(sl,...,sn). Co

(Estado de las cosas) servicios públicos, desde los anteriores y nuevos muni-
cada uno o espa
(¿Quién?) cipios y el estado, hacia los anteriores y nuevos muni- estrategia: que participan e
cipios y el estado y las organizaciones privadas y sociales. (¿Que?) si y s/' (conjunto
s/, s/: aceptación
(4) Acción: Decisiones políticas de centralización y descentrali-
lización de los s
(¿Qué?) zación de los servicios públicos bajo criterios de eficacia,
nuevos municipi
eficiencia, y equidad desde y hacia los anteriores y nue-
sociales, desde y
vos municipios y el estado y las organizaciones privadas
y sociales. (10) Perfil de S = (sl ,....sn) con
cada uno de los /¡
(5) Conjunto de estrategia: y los sub-juegos.
(¿Qué?)
372
373
(11) Pago: pi: (si,.,.,n) utilidad para i una vez que los otros juga- SUB-JUEGO 3 i: Mantenimien
(¿Cuánto?) dores y la naturaleza han elegido sus estrategias o ha tran los servici
terminado el juego. Más la co
pj: (í/,...,sn) utilidad para j una vez que los otros juga- -Valores d
dores y la naturaleza han elegido sus estrategias y ha -De los pa
terminado el juego. -Y de las
jugado el jueg
SUB-JUEGO 1 ;': Mantenimiento o no de la forma en que se adminis- j: Cambios (a
tran los servicios públicos. que las organiz
j: Cambios en las condiciones (naturaleza) en que se (o no) centrali
administran los servicios públicos. cios públicos e
SUB-JUEGO 2 i: Mantenimiento o no de la forma en que .? adminis- (13) Equilibrio: Predicción del

tran los servicios públicos. (¿Qué?) perfil de estrat
j: Cambios en las condiciones en la administración para cada uno
centralizada o descentralizada de los servicios públicos les de estrategi
en el municipio y en el estado. es lo que deter
Hay dos perfil
SUB-JUEGO 3 i: Mantenimiento o no de la forma en que se adminis- Regla de or
tran los servicios públicos. administración
j: Cambios en las condiciones en que las organi- ciones impuest
zaciones privadas y sociales administran centralizada Regla de p
o descentralizadamente los servicios públicos en los sión, golpe por
nuevos municipios. administración
ción/descentra
(12) Resultado: La utilidade (s) esperada(s) que reciben los jugador municipios del
(¿Qué?) (es) i,j como una función de las estrategias dirigidas sociales bajo p
por cada uno y los otros jugadores. nidad en térmi
El modelador
SUB-JUEGO 1 i: Cambios (aceptación o no) en la forma (naturaleza) qué significa "l
en que se administran los servicios públicos. les de estrategi
j: Aceptación o no de j a i
(14) Equilibrio Perfil de estrat
SUB-JUEGO 2 i: Mantenimiento o no de la forma en que se adminis- de estrategia minantes de ca
tran los servicios públicos. dominante:
_;': Cambios (aceptación o no) a las condiciones en 'a (¿Cuánto?) 1) ¿Hay o no e
administración centralizada o descentralizada de los 2) ¿Los jugado
servicios públicos en el municipio y en el estado. otros para
374 37
3) ¿O si hay estrategias dominantes y son equilibrios sus derechos (...)
de Nash? bre conjuntos de
Una estrategia dominante fue la de "descentralizar" Sen la define co
los servicios públicos desde los anteriores municipios desarrollo y la au
por la sola constitución de los nuevos municipios. Es tar esas titularida
decir, como un efecto de la remunicipalización y status dominio de bien
municipal de los nuevos municipios. De aquí que: fortalecimiento
1) Existen estrategias dominantes frente al estado de
naturaleza del sub-juego 1. Las soluciones para cada sub-juego s
2) Existen estrategias dominantes frente a la coalición Para el sub-juego número 1 :
de los municipios anteriores: Con un ordenamiento matricial d
a) descentralizado a los nuevos municipios. por el método minimax, podemos:
b) descentralizado a las organizaciones privadas y Maximizar (f)=las elecciones posi
sociales. m
c) centralizado en los nuevos municipios. Maximizar los CiXi, de 29,12,2,5,
d) centralizado en las organizaciones privadas y i=l
sociales. 4,1,
Como elecciones posibles de estrat
Todo ello en términos de eficiencia, eficacia y equi- tes servicios públicos,
dad. Debe buscarse si hay estrategias dominantes para: m
bajo la restricción de que Ci de
1) Centralizar al estado algunos servicios públicos de
acuerdo a los mejores beneficios para la población
en términos de eficiencia, eficacia y equidad. Los puntos de esquina en el hip
2) Descentralizar en organismos autónomos (firma de diferentes valores o elecciones de serv
convenios intermunicipales, organizaciones territo- estrategias, así:
riales, y/o regionales en relación con el juego 1,
para la centralización/descentralización de los II: (14,4,0,. ..,1,0,2)
servicios públicos (juego 2 y sub-juegos 1,2,y 3)|. III: (4,6,2,. ..,3,2,2)
V: (1,0,0,... ,0,0,0)
(15) Propiedad: El concepto de propiedad nos permitirá enfocar el VI: (5, 1,0,. ..,2,0,0)
(¿Qué?) problema desde el punto de vista de las perspectivas, Vil: (5, 1,1,. ..,1,0,0)
de lo que es posible hacer, a partir de la construcción
de poder por la política y sociológicamente la Los valores de la función objetivo
autonomía.
La propiedad estará conceptualizada de acuerdo a m
Amartya Sen por un conjunto de capacidades la gente =£ CiXi=
(...) en lo que la gente puede hacer (...) de a partir .,
376 377
(29xl4)+(29x4)+(29xl)+,...,+(29x2)+ De la matriz 2, multiplicando la mat
(12xl4) + (12x4) + (12xl)+,..., + (12x2) + podemos obtener qué servicios públic
Así, se observa en el orden de las e
servicios centralizados que fortalecen la
Y así sucesivamente hasta 22 (el número de columnas por servi- convertirse en un agente de cambio resp
cios públicos para estas estrategias) los valores de la función objetivo tes, son los de agua potable (columna
serán para: cobro de impuestos (columna 12), etcét
cios públicos pueden observarse en la
ni Los servicios públicos importantes
f(III)=Z CiXi= den a agua potable (columna 1), que de
su valor estratégico para la vida de las p
(columna 5), salud (columna 6) y regis
todos estos servicios son importantes
= (29X4) + (29X6) + (29X2)+,..., para orientar y promover el esfuerzo i
veen de una base de cooperación, crea
(2X4) + (2X6) + (2X2)+,. ..,+,..., cia de las acciones y conductas persona
En la estrategia VII destacan los servi
Y así sucesivamente hasta 22. Y también en cuanto a las estrategias y educación (columna 5), que de acuer
de la V a la VII, teniendo como resultados que: integrantes, deberían centralizarse en la
tegia que al igual que la anterior, evidenc
f(II)=9150, f(HI) = 11163, f(V)=4209, f(VI)=4392,y f(VII)=4575. institucional para el desarrollo. La estrat
tralización de servicios públicos y corre
en que la mejore estrategia para todos los servicios públicos es la III, 1) y a alumbrado público (columna 7).A
que corresponde a los servicios públicos centralizados en su adminis- dicción, y es si el servicio de agua pota
tración por el gobierno municipal de los nuevos municipios; le siguen centralizada o descentralizadamente. Para
las estrategias II, que corresponde a los servicios públicos que antes de tes es en un sentido y para otro 50%
la integración se encontraban descentralizados en los que posteriormente método para el tratamiento integral d
pasaron a ser municipios integrantes. Es decir, las mejores estrategias de estrategia de descentralización (por su cos
administración de los servicios públicos serían los que, o ya se encontra- nes municipales) es semejante a la del a
ban en poder de los que alcanzarían el status de municipios integrantes destacando el problema de que la descent
como servicios públicos descentralizados, o los que después de la integra- cieros necesarios presiona sobre las ad
ción, manejados centralizadamente, pasaron a ser de pleno derecho de términos de la provisión del servicio, dis
los municipios integrantes, una vez que éstos adquirieron el status de blación sobre los servicios públicos. Por
municipios. Les siguen en menor importancia las estrategias VII, VI y V, municipios) optaron por el control, nec
que corresponden a una mayor eficacia por tipo de servicios públicos, 50% por la centralización en el gobiern
centralizando o descentralizándolos en y/o del gobierno municipal; y Finalmente la estrategia V, tal como
finalmente, la descentralización de ciertos servicios públicos que desde en el sub-juego, propone la descentrali
el gobierno estatal deben pasar al gobierno municipal. nicipios, para una mayor eficacia y un
378 379
de la educación (columna 5) y de la salud (columna 6). A este respecto, como elecciones posibles de estrategi
no sólo la educación a nivel básico, sino la superior, ya que la Universidad servicios públicos,
Autónoma deTlaxcala a petición de los habitantes de la región sureste
del estado, donde se encuentran 6 de los 16 municipios para los que se
hace e! estudio (Santa Apolonia Teacalco, San Juan Huactzinco, San bajo la restricción de que Xi,
Damián Texoloc, San Jerónimo Zacualpan, Santa Ana Nopalucan y San
Lorenzo Axocomanitla), hace los estudios de factibilidad para un campus
en Santa Apolonia Teacalco, municipio de nueva creación en 1995 y Los puntos de esquina en un hiperpl
líder en el proceso de remunicipalización y autonomía. 27 rentes valores o elecciones de servici
Hasta aquí se han anotado las principales relaciones de los servicios estrategias, así:
públicos con respecto a cada una de las estrategias. El total de las mismas
puede observarse en los datos de la matriz 2. VIII: (4,4,4,. ..,0,2,4)
Puede observarse que la teoría de los juegos aplicada al desarrollo IX: (3,2,3,. ..,3,1,6)
municipal y en concreto al establecimiento de estrategias de centraliza-
ción/descentralización de los servicios públicos es un valioso instrumento Los valores de la función objetivo
de toma de decisiones. ¿Quién? ¿Cuándo? ¿Qué? ¿Cuánto?, son preguntas
fundamentales en la asignación de bienes, en este caso de bienes públicos m
como son los servicios públicos y las modalidades de su manejo. Pero =2 CiXi
más allá, los oponentes como jugadores del desarrollo, en este caso munici-
pal, el juego y los sub-juegos que se llevan a cabo, el orden del juego, el
estado de las cosas, las acciones, conjunto y perfil de las acciones, los f(VIII)=(7x4)+(7x4)+(7x4)+
valores de la información, la estrategia de cada jugador, el conjunto y (6x4) + (6x4) + (6x4) +
perfil de estrategias, los pagos y resultados, los equilibrios desde el antes (7x4)+(7x4)+(7x4)+
al después y la forma en que se asigna la propiedad, son todos ellos
indispensables si se trata de alcanzar el desarrollo. En este trabajo todos y así sucesivamente hasta 12 (el nú
ellos han sido dilucidados. La metodología es una aportación al campo públicos para estas estrategias).
• de conocimiento social (que habrá de mejorarse por la aplicación a otros Los valores de la función objetivo
casos),y como en éste,además de los modelos diseñados para resolverlos
problemas, se ofrezcan resultados. .m
Para el sub-juego número 2: f(IX)=I CiXi
También con un ordenamiento matricial de los datos obtenidos (matriz
2) y una solución del sub-juego por el método niinimax, podemos:
f(IX) = (7x3) + (7x4) + (7x4) +,..
Maximizar (f)=las elecciones posibles por estrategia (6x3) + (6x4) + (6x4) +,...,
(7x3) +(7x4) +(7x4) +,..., +(7x6)
m
Maximizar CiXi. de 7,6,7,7,6, ¡ ,3,2,1,1,1,2,1,3,3, U) Y así sucesivamente hasta 1 2; teniendo c
) = 1708.
380 38]
La mejor estrategia para este sub-juego es VIII que corresponde a los cuándo, por quiénes y para qué deb
servicios públicos administrados descentralizadamente por el gobierno gias de juego y acciones se realizar
municipal de los nuevos municipios integrantes, que ofrecerían venta- Para el sub-juego número 3:
jas administrativas (eficacia) si son administrados centralizadamente por También como en los casos ante
el gobierno estatal. Le sigue en importancia la estrategia IX, referida a nal de datos se resuelve el sub-jueg
los servicios públicos administrados centralizadamente por los gobier- Maximizando (f)=eleciones posi
nos municipales, que mejorarían su eficacia si se administran
centralizadamente por el gobierno estatal. m
De acuerdo^ a la información de la matriz 4, corresponde a la Maximizar los CiXi, de 13
estrategia VIII el servicio público de telefonía (columna 26). Aunque le
siguen en ponderación los servicios públicos de agua potable (colum-
na 1) y salud (columna 6) De acuerdo a la teoría de los juegos, éstas, como elecciones posibles de las estra
como puede observarse, serían estrategias dominadas por los resulta- servicios públicos,
dos de las estrategias correspondientes a la matriz 2. Sin embargo, son
dominantes ciertas estrategias respecto a ciertos servicios públicos, como
es el caso del servicio de telefonía, que en las estrategias de la matriz 1, bajo la restricción de que
no aparece siquiera.
También habría que tener en cuenta el peso específico de cada estra-
tegia y su valor respecto a las otras estrategias. Al final del juego se Los puntos de esquina en un hiperp
anotará un resumen de ellas como estrategias dominantes y dominadas anteriores sub-juegos, serán para cada
con valor propio y sin que sean excluyentes por la razón expuesta nes de servicios públicos por cada u
acerca de los pagos para servicios públicos específicos.
Si nos preguntamos qué tan lógico resulta que la telefonía manejada XI: (5,1,5,. ..,0,0,0)
descentralizadamente por el municipio, deba ser administrada en forma XII: (4,0,4,..., 1,0,0)
centralizada para su mejoramiento por el nivel estatal, responde a la XIII: (4,0,4,. ..,0,1,1)
naturaleza de un servicio que expande las relaciones, y en ese sentido,
requiere de un mayor umbral para su manejo. Los valores de la función objetivo s
Respecto a la estrategia IX, omitiendo los servicios públicos que corres-
ponden a otras estrategias dominadas, sólo quedan como significativos m
(pues ni siquiera se encuentran en las otras estrategias), los de carreteras y f(XI)=I CiXi=
vías de comunicación (columna 25) y los de teléfonos (columna 26), que
obviamente se mejorarían, dado su umbral de operación (oferta y demanda,
se diría en términos de la teoría de los lugares centrales del capítulo 1) fpCI)=
que tienen estos servicios y que rebasan el ámbito municipal.
Vemos así que, como en el caso del sub-juego anterior, éste nos ha
servido para conocer que si el desarrollo se modela como un juego,
desde luego un juego formal de estrategia, podemos conocer tanto a sucesivamente hasta 12 (el nú
los sujetos del juego, en este caso sociales y políticos, como al cuanto, Públi cos para estas estrategias).
382 38
Los valores de la función objetivo para XII, serán: provea de los servicios y los bienes
algunas nuevas teorías del desarroll
m en el capítulo 6.
f(XII)=I CiXi Aparece aquí que la participación p
servicios públicos, en orden a las estrat
de mayor a menor escala de la siguient
f(XII)= (XI); las que mejoran la equidad (XIII
(XII). Respecto a que tipo de servicio
los del agua potable y educación (colu
en eficiencia y equidad; y en que, ade
y así sucesivamente hasta 12. Los valores de la función objetivo para el grado, tipo, carga, costo y responsab
XIII, serán: Aunque las comparaciones entre
cada sub-juego y entre ellos y estrate
m público tanto dentro del sub-juego com
fpCIII)=S CiXi hacerse comparando las matrices de re
un resumen de las estrategias y sus va
estrategias como total del juego:
f(XIII)=(13x4)+(13x4)+(13x2)+,...,(13xl)+
Estrategias Be
(13x4)+(13x4) + (13
II
y así sucesivamente hasta 12, teniendo como resultados que f(XI)-1210; III
f(XIII)=825;y, f(XIII)=990, en que la mejor estrategia para este juego V
es la número XI. VI
En este sub-juego se trata de conocer cuánto han de participar las VII
organizaciones privadas y sociales en el manejo descentralizado de los VIII
servicios públicos. Puede observarse eri las matrices 5 y ó que es un IX
juego corto en términos del número de servicios públicos involucrados, XI
y no sólo eso, sino en los servicios públicos en que coicide con las XII
otras estrategias, aparecen aquí (matriz 6), como estrategias domina- XIII
das. Pero dadas las relaciones de lo que se llama la participación de la
sociedad civil en los nuevos movimientos sociales, quedaría explicadai Aunque insistimos, las estrategias son
en los términoscomo en que la sociedad civil debe participar en ' pero no siempre corresponden al do
esfuerzo del desarrollo, pero el Estado, y sus instituciones, quienes de- dientes a cada servicio público, como
ben hacerse cargo de las relaciones políticas con la sociedad y sus 2,4 y 6. Combinaciones y permutaci
componentes, los individuos y las personas, más cuando se trata d lector interesado y que describirlas aq
servicios públicos que por pacto constitucional, inclusive, debe prc se ha elegido como parte del mé
veerles;y superar así la noción acerca de que sea la sociedad la que •
384 385
Notas midor de darse cuenta de sus preferenci
jurisdicción local" (véase Martin Shubik,
1 Ken Binmore, Teoría dejuegos, McGraw Hill-Interamericana de España, Madrid, s ídem., p. 547.
1996, p. 581. 9 Ib ídem.
2 Martin Shubik, Economía política: un enfoque desde el punto de vista de la
10 En este sentido, la racionalidad orienta
teoría del juego, FCE, México, 1992, p. 579.Y en la p. 610 confirma y aclara: "El de los hábitos y factores sociológicos que
contexto de la economía es el sistema político, el de éste, la sociedad; y las 1! Construcción de capacidades como f
fuerzas que impulsan a los políticos y a las élites sociales, controlan la confor- económica de bienestar para el desarrollo
mación y la modificación de la estructura dentro de la cual tiene lugar la 12 Martin Shubik, op. Cit., p. 614: "Lo
actividad económica". que ya existe y son socializados en una u
3 ídem., p. 487. "Las características estructurales especiales de los bienes actores independientes. Así, incluso el más
comunales se establecen en una estructura de la teoría deljuego.Aquí el mercado integridad y consistencia lógicas, la espec
competitivo y los sistemas de votación pueden aparecer como aspectos de un ambiente institucional y las limitaciones q
conjunto general de juegos cuyas propiedades más importantes dependen de conducta individual".
la naturaleza de las amenazas ejercidas por los individuos, grupos de individuos 13 ídem., p. 623: "A favor de un mod
y la sociedad en conjunto". consistencia lógica y el potencial para el
4 ídem., p. 490.Y en la 492, aunque escribe para una economía política, el
causados por la simplificación prematura y l
autor matiza el papel de la economía: "El punto de vista adoptado aquí, es el de de construir un juego que se pueda jugar,
que la Gran Economía que intenta explicar la evolución de sociedades, clases, la información, de estructurar y poner en
guerras, etcétera, sobretodo en términos económicos, sobrestima en gran medi- un punto intermedio entre la descripción ve
da la importancia de la economía en los asuntos humanos, además, si las fuerzas les". No obstante, la propuesta exige que a
económicas fueran las principales determinantes de la evolución institucional, problema social de que se trata, para el c
en el mejor de los casos el proceso es lento". deducir esa creencia del juego apropiado.
5 Idem.,p.493,y en la 494 confirma:"El concepto que tiene el economista
ser el correcto para proporcionar las concl
de la preferencia no cubre con facilidad los conceptos de valores, ideología, 14 Martin Shubik, Op. Cit., p. 588: "El
creencias o códigos morales". ción brillante de una metodología nueva
6 ídem., pp. 537-538: "En general, los bienes públicos son proporcionados
fundado virtualmente un enfoque moder
por procesos que agregan políticamente las decisiones individuales (...) o por de la elección del grupo. No obstante, en
grupos administrativos controlados en teoría, sino en la práctica, por partidos atención de las características de la elecc
políticos que presumiblemente actúan como fiduciarios para el público como gobierno representativo con elección de fi
un todo". Finalmente:"la tendencia en el pensamiento económico ha sido hacia cipal de la elección social (y en la p. 618):
la formalización del conjunto de racionalidad limitada. Esta incluye limitaciones superficies óptimas de Pareto abstractas,
sobre las percepciones de la posibilidad de elegir y la formación de preferencias, dirija al proceso. Así nuestro interés debe
sobre los cálculos y sobre la elección de rutinas de búsqueda" (p. 638). políticas y programas, y a los individuos q
7 Sin embargo, tratándose de bienes públicos locales "el consumidor votante
los políticos que facilitan la ejecución de l
puede ser considerado como si eligiera la comunidad que mejor satisface su "Las reglas del juego tales como quié
patrón de preferencias para bienes públicos (...) cuanto mayor sea el numere contrato, en cuáles variables se centra la co
de comunidades y mayor la variación entre ellas, más cercano estará el consu- proveen el marco para la transacciones, se a
386 387
librio y son el producto de la experiencia de largo plazo de una sociedad de
individuos limitadamente racionales que actúan a posteriori" (véase David M. na una probabilidad a cada una de las acc
Kreps, Teoría de los juegos y modelación económica, FCE, México, 1994, p. 183. imaginar a un jugador que usa una estrat
estuviera delegando sus decisiones a un
Las reglas del juego son principios guías de la inercia de las instituciones
pero también, y de manera destacada, de búsqueda de instituciones más eficientes uno de los conjuntos de información de
por su evolución o adaptación por cambios en el medio ambiente y aun por el entonces independientemente de los demás. D
de decisiones.
rompimiento de los viejos factores de equilibrio y tal vez para el inicio de un
periodo de desequilibrio."Crear una constitución para proporcionar controles Un jugador que usa una estrategia de co
aleatizadora hasta el último momento (...)
y balances entre las élites competidoras equivale a seleccionar las reglas de
juego en la construcción de un sistema que se controle a si mismo. La búsqueda lo que hace un jugador que usa una estr
es por una estabilidad circular. Desde el punto de vista estratégico o de la todos sus movimientos al azar antes de que
una estrategia a la que el jugador se adhiere
teoría del juego, por lo menos se busca un equilibrio no competitivo o coopera-
Binmore, op. Cit., p. 447).
tivo), con propiedades deseables" (véase Martin Shubik, Op. Cit., p. 597.Y en
21 "Un equilibrio en un juego entre juga
la 596 habría precisado acerca de las reglas del juego que: "El hombre no es
ser definido no sólo en términos de lo que
sólo un fabricante de herramientas sino también un animal que hace reglas").
equilibrio sub-juego-perfecto, sino tamb
16 "Las posiciones de control en cualquier sociedad pertenecen a un grupo
jugadores creen.
de élites que parecen perseguir fines que implican posición, poder, profesio-
nalismo, autoestima, fama, popularidad y muchos otros objetivos, además de la Lo que los jugadores hacen. Esto lo describi
estratégico s (...) Lo que los jugadores creen (cua
riqueza y los bienes mundanos (...) Entonces los objetivos y poderes motivados
sociológicamente pueden convertirse en una parte del proceso que da a las información del nodo) asignará probabilidade
instituciones estructuras a largo plazo, aunque estén integradas por individuos o las casillas en la forma de estrategia (...). E
que en su mayor parte muestren conducta a corto plazo" (véase Martin Shubik, creencias del jugador. Estas quedan resumida
op. Cit., p. 642). asigna una medida de probabilidad (...) a cada
17 El gobierno como jugador es un actor, un jugador fiduciario estratégico
Una evaluación, por tanto, es un perfil d
junto con un perfil de creencias (...)
con los objetivos y metas de control político de la burocracia con sus propias
motivaciones e interés. "Lo que las personas saben y creen condi
tratarse entre sí." (véase Ken Binmore, op. Ci
18 Las medidas políticas se usan para hacer más efectivas a las leyes.
22 La forma extensiva o de árbol de un j
19 Los servicios públicos en conflicto son los que se tabulan en el cuadro 3
del capítulo 3. juego de forma matricial que simplifica las cos

1 "Una estrategia pura asigna una acción específica a cada uno de los
matemático. Ambos tienen sin embargo, sus
conjuntos de información de un jugador. En cada conjunto de información, extensiva describe el juego en cada modo de
tiene dos opciones (...). información y en que conocemos lo que el o
"Una estrategia mixta p es un vector cuyas coordenadas corresponden a extensiva podemos conocer el par de estrategia
estrategias puras del juego. El uso por parte de un jugador de la estrategia juego. En la forma estratégica se gana en simpli
mixta p la hace jugar su estrategia pura i-csima con probabilidad pi. (...). en la forma extensiva se gana en descripción p
Una estrategia de comportamiento, como una estrategia pura, dice que plejidad matemática del juego.Aquí dado de qu
hacer en cada uno de los conjuntos de información de un jugador. Pero en del desarrollo no son secuenciales sino de jugad
lugar de elegir una acción específica en cada conjunto de información, asig- Wente se usarán la forma extensiva con objeto d
aplicación y modelación de la realidad para la
388
389
23 Una condición de equilibrio de los servicios públicos a nivel de localidad p<lq<=»p>2q;
es que la sustitución marginal entre un par de estrategias sobre el control de
y si son cooperativos:
los servicios públicos sea igual a cero. Si bien este es un equilibrio parcial, para
el caso es un equilibrio suficiente, ya que se trata de servicios públicos locales
26 ArnartyaK.Sen.-Los bienes y la ge
en que la oferta y la demanda coinciden, en forma general, con el tamaño del
México, diciembre de 1983, México,! 98
mercado. Sin embargo, no debe pasarse por alto que algunos servicios públi-
cos como educación y salud, en que la oferta se concentra en un punto del De 7lrf ° a declaraciones perio
Au o noma deT,axcala:»Podría abrirse un
espacio y la demanda se encuentra dispersa, constituyen áreas de mercado de
El proyecto en el corto plazo." La Jornad
Losch,presentándose problemas de rango y umbral que hacen necesario cons-
tituir áreas espaciales de carácter institucional (convenios intermunicipales,
regiones o agencias gubernamentales) con áreas de competencia mayores que
los territorios municipales (véase Martin Shubik, Op. Cit., p. 543, donde ci-
tando aTiebout (Tiebout, C.M., 1956,"A puré theory of local expeditures",
en Journal of Political Economy 64, pp. 416-424): "Conjeturó que, en contraste
con la demanda de bienes públicos nacionales, en la que el ciudadano está
atrapado a menos que emigre, para los bienes públicos locales "el consumidor-
votante puede ser considerado como si eligiera la comunidad que mejor satis-
face su patrón de preferencias para bienes públicos". A continuación sugirió
que cuanto mayor sea el número de comunidades y mayor la variación entre
.' ellas, más cercano estará el consumidor de darse cuenta de sus preferencias, y
por lo tanto de revelarlas a la jurisdicción local. Con lo que, a medida que se
avance en el desarrollo por otras comunidades, mayores serán los servicios
públicos que el ciudadano demandará al gobierno y a la administración.
Ken Binmore, op. Cit.,pp. 4-5:"Por naturaleza a los seres humanos no se les
da muy bien pensar sobre los problemas de las relaciones estratégicas. Nos inquieta-
mos cuando hemos de enfrentarnos a razonamientos circulares. Sin embargo, los
razonamientos circulares no pueden ser evitados al considerar cuestiones estratégi-
cas (...) Dado que la teoría de juegos se basa necesariamente en esta clase de
lógica retorcida, tal vez no sea sorprendente que abunde en sorpresas y paradojas".
25 En todos los juegos estrictamente competitivos y de información perfecta
sin jugadas al azar, el valor del juego de una estrategia pura es tan bueno como v.
En juegos conjugadas de azar ninguno de los jugadores tendrá garantizado ob-
tener nada. "Si la suerte está en contra del jugador, éste perderá por muy inteli-
gentemente que juegue (...) Un par de estrategias puras, por tanto,sólo determina
una lotería sobre los resultados finales" (véase Ken Binmore, op. Cit., p. 76) y en
ambos casos, aleatoriamente, son estos los resultados de los juegos del desarrollo-
Los juegos estrictamente competitivos con jugadores aleatorios puede
describirse como:
390
391
CUADRO Matriz 1 I er Sub-juego. Matriz A,Vector rila c y Vector columna b de la frecuencia de elección por estrategia de manejo de los servicios públicos
en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
Servicios públicos/ Estrategias y ] 2 3 4 5 6

elecciones posibles por estrategias
11 14 4 1 4 4
111 4 6 2 2 3 3
_ 1 11 s
V 1
_ 9 2
VI 5 1 _
_ 1 3 2
Vil 5 1
Elecciones posibles © 29 12 2 5 23 19
Servicios públicos/ Estrategias y n

12
8 9 10
elecciones posibles por estrategias
11 2 3 1 4 3
III 4 2 2 7 7
_ _
V 2 _ _
VI 5 1 2 2 1
Vil 2 2 2 3
Matriz 1 I" Sub-juego (co oclusión). Matriz A,Vector fila c y Vector columna b de la frecuencia de elección por estrategia
de mancjo de los servicios públicos en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
—
Servicios públicos/
Estrategias y elecciones ^ 14 15 16 17 18
posibles por estrategias
II 1 1 1 1 1 2
111 2 3 3 2
V
~
VI 1
VII 1 2
Estrategias y elecciones
•M por estrategias- l9 20 21 24 Total de elecciones posibles (b)
posibles
11 1 1 2 50
III 2 3 2 2 61
V _ 23
VI 9 24
VII ,
25
Elecciones posibles €> 3 7 2 4 183
FUENTE: Cuadros 2-3 y 3-3 del Capitulo 3.

Matriz 2, ler Sub-juego. Matriz terminal por el método Simplex, del valor de pagos por estrategia y servicios públicos correspondiente al sub-juego 1
Servicios públicos/ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Estrategias y pagos por
estrategia
_
II 406 48 5 92 76 30 12 7 60 42
III 116 72 4 10 69 57 60 14 4 105 98
_
V 29 5 253 152 30 _ _ _ _
VI 145 12 46 38 75 4 14 30 14
VII 145 12 5 69 38 30 14 - 30 42
- -
FUENTE: Matriz 1
1 :Agua potable, 2:Seguridad pública, 3:Vialidad, 4:Transporte, 5:Educación, 6:Salud, 7:Aluinbrado público, H:Drenaje
9:Recolección de basura, 10:Apertura de calles, ll:Registro civil, 12:Cobro de impuesto predial, 13:Licencias mumcipaies,
14:Servicios culturales, 15:AIcantarillado, 16;Fiestas patrias y patronales, 17:Obras públicas, 18;Servicios administrativos federales,
19:Pozos de riego, 20:Ministeno público, 21 :Apoyos y subsidios, 24:Comités municipales.
Matriz 2, ler Sub-juego (conclusión). Matriz terminal por el método Simplex, del valor de pagos por estrategia y servicios públicos correspondiente al sub-juego 1
o-> Servicios públicos/ 13 14 15 16 17 18 19 20 21 24

Ul Estrategias y pagos por
estrategia
II 4 1 4 1 7 8 3 7 _ 8
III 8 12 21 8 6 21 4 8
V
VI 7 14
VII 4 - - -
14 - -
7 - -
FUENTE: Matriz 1
1 :Agua potable, 2:Seguridad pública, 3:Vialidad, 4:Transporte, 5:Educación, 6:Salud, 7:Alumbrado púbiico, 8:Drenaje
9:Recolección de basura, 10:Apertura de calles, 11 :Registro civil, 12:Cobro de impuesto predial, 13:Licencias municipales,
14:Servicios culturales, 15:Alcantanllado, 16:Fiestas patrias y patronales, 17:Obras públicas, 18:Servicios administrativos federales,
19:Pozos de riego, 20:Ministerio público, 21 :Apoyos y subsidios, 24:Comités municipales.
1
Matriz 3, 2d° Sub-juego. Matriz A, Vector fila c y Vector columna b de la frecuencia de elección por estrategia de manejo de los servicios públicos
en los municipios integrantes deTlaxcala de 1995.
Estrategias y elecciones 2
1 5 6 7
VIII 4 4 4 4 4
3 3 3 9
IX 2
Elecciones posibles © 7 6 7 7 6
Estrategias y elecciones 9 10 11 12 15
VIII 2 1
IX 1 1 2 1
Elecciones posibles © 1 3 2 1 1
Matriz 3, 2d" Sub-juego. Matriz A.Vector fila c y Vector columna b de la frecuencia de elección por estrategia
de manejo de los servicios públicos en los municipios integrantes deTlaxcala de 1995.
Estrategias y elecciones 18 19 20 25
VIH 1 2 1 2
T
IX 1
Elecciones posibles © 2 1 3
Total de elecciones posibles (b)
VIII 4
33
IX f> 28
Elecciones posibles © 61
FUENTE: Cuadros 2-3 y 3-3 del Capítulo 3.

Matriz 4, 2ll° Sub-juego. Matriz terminal por el método Simplex, del valor de pagos por estrategia y servicios públicos correspondiente al sub-juego 2
Servicios públicos/ 1 2 5 6 7 9 10 11
estrategia
VIII 28 24 28 28 24 _ 6 _
IX 21 12 21 21 12 1 3 4
Servicios públicos/ ^9 15 17 18 19 20 25 26
estrategia
<~D VIII , _
00 1 4 1 6 40
IX 1 9 3 60
- - -
FUENTE: Matriz 2.
1 :Agua potable, 2:Seguridad pública, 5:Educación, 6:Salud, 7:Alumbrado público, 9:Recolección de basura,
10:Apertura de calles, 1l:Registro civil, 12:Cobro de impuesto predial, 15:Alcantarillado, 17:Obras públicas,
18:Servicios administrativos federales, 1 9:Pozos de riego, 20:Ministerio público, 25:Carreteras y vías de comunicación.
Matriz 5, 3" Sub-juego. Matriz A.Vector fila c y Vector columna b de la frecuencia de elección por estrategia de manejo de los servicios públicos
en los municipios integrantes deTlaxcala en 1995.
-
Estrategias y elecciones 1 4 5 7 8 10 14
XI 5 1 5 2 3 9 2
XII 4 4 2 1 1 1
XIII 4 4 2 1 3 1
Elecciones posibles © 13 1 13 6 5 6 4
17 24 25 26 Total de elecciones posibles (b)
1 _ 22
XI 1
_ 1 _ __ 15
XII '
XIII 1 - _ 1 1 18
1 1 1 1 55
Elecciones posibles ©
Fuente: Cuadros 2 y 3 del Capítulo 3.

Capítulo
Evaluación de la experien
descentralización en los m
del estado de Tlaxcala co
Del 6 de mayo al 3 de junio de 1999 se

y cada uno de los municipios que pa
constitución de nuevos municipios. (
tres presidentes municipales, un consejo
los ayuntamientos, un síndico, una tes
objetivo de la encuesta era evaluar a los
de los municipios constituidos en 199
posesión de sus cargos en mayo de 19
La evaluación tenía como finalidad
sido la experiencia de remunicipaliz
tamaño de los nuevos municipios tan
como de territorio, de falta de experien
de falta de infraestructura y equipo, de r
etcétera,' pero sobre todo, de la capac
para transformar los lazos políticos de d
ma hacia lazos de compromiso social
el rompimiento de la estructura munici
pendiente por evaluar cómo se constr
del estado que en el proceso de remunic
de fondos sobre autonomía, habían est
•s. JJ X X X
modificado las complejas redes de relaci
do los cambios con el gobierno estata
tidos políticos.2
400 401
Al mismo tiempo que se hacía esta evaluación sobre la experiencia
estudiada, importaba mucho si le experiencia había sido exitosa pues el destacan de este mejoramiento, adem
proyecto intenta ofrecerse como alternativa metodológica frente al mo- mejoramiento en términos de calidad:
delo anterior de desarrollo regional, en donde el liderazgo en el desa- y centros deportivos, por ejemplo, con
rrollo estuvo marcado por la participación del Estado en la economía zación; porque se manejan directament
(el modelo fondista keynesiano), a otro modelo en que el liderazgo reducido los costos, y porque la relació
posible se ha trasladado a la sociedad, en que predominan los procesos nistración es directa y permite mayor a
de descentralización y de autonomía con efectos adversos sobre la so- En términos de la mejor administr
beranía del Estado- tradicional. Confirmar por la evaluación los éxitos (eficacia), estos han mejorado en 14 d
de este nuevo esquema de mayor acción por la sociedad hacia el desa- cepción que representan, mencionamos
rrollo, aun en la pequeña escala en que se ha estudiado, permitirá cierto no la tuvieron: los de San Juan Huactz
optimismo en el avance para el mejoramiento del nivel de vida de los cuales no se cumplieron los mejora
sectores importantes de la sociedad, en que el Estado sea capaz de re- ción, y los objetivos políticos para los qu
formarse para dar ajuste a las reformas económicas del liberalismo, im- de autogobierno que representó la rem
poniendo a ellas la flexibilidad que exigen las condiciones particulares ro de los municipios mencionados, la r
de desarrollo. Este caso es el de una región del país que transita rápida- miento de los servicios fue que se omit
mente de la tradición a la modernidad. municipal y su grupo la participación ci
Es posible suponer que enTlaxcala, con la constitución de los nuevos decisiones, como en el esquema de perte
municipios se dio una sinergia entre la sociedad y el Estado. Esta sinergia contra la cual se constituyeron en nuev
fue el resultado de un compromiso social y gubernamental compartido de los municipios, los habitantes tuviero
para enfrentar los cambios que impuso una nueva realidad: la de que, a la administración anterior. La Sedesol en
falta de capacidad del gobierno para transformar las relaciones de clientela ral sometieron a investigación el ejercici
y corporativismo, la sociedad, en una mayor democracia política y econó- ciertamente como evaluó la administrac
mica, en su capacidad de transformar las instituciones incorporándose nudearon las irregularidades.
al gobierno puede ajustarse a los cambios impuestos por la nueva realidad. Excepto estos dos municipios, los otros
administración había contribuido a la efica
Eficiencia, eficacia y equidad de los servicios públicos servicios públicos. Algunos comentarios
.en los municipios de nueva creación en 1995 mejoramiento fueron la cercanía de la admin
tos de los servicios por los usuarios, antes alej
En el Cuadro 1-8 aparecen la respuestas de la administración municipal, porque la administración resulta de situacio
sucesora de las primeras autoridades de los municipios constituidos en y la población; porque se dispone de recurs
1995, en el sentido del cumplimiento o no, de los objetivos de mejora- de forma directa, lo cual permite planific
miento en la prestación de los servicios públicos, en términos de eficiencia, _ expedientes técnicos por obra y servicios; p
eficacia y equidad, bajo las nuevas condiciones del municipio constitui- y éstos se distribuyen mejor en su función ya
do (constituyente lo designa la Constitución Política del Estado de a recursos y metas; porque permitió el ap
Tlaxcala). Como puede observarse, para todos los municipios, la adminis- pública; porque las relaciones se dan directam
tración anterior, primera del nuevo municipio, mejoró la prestación de cipal y el gobierno del estado y federal; por
servicios públicos en términos de eficiencia. Entre las características que monto de los recursos y las necesidades de ga
ciones de crisis; y finalmente, porque en la a
402
403
sos, la planeación estratégica involucra a los ciudadanos en las tareas del En el cuadro 2-8 aparecen los d
quehacer público para el desarrollo. guntó por la eficiencia, eficacia y e
El general, excepto el caso del municipio de Benito Juárez, se mejoró servicios públicos, pues no todos tie
la equidad conque se prestaban los servicios públicos antes de la constitu- dos los municipios. Los que resultar
ción corno nuevos municipios. No obstante se presentaron deficiencias. agua potable, drenaje y alcantarillado
La causa atribuida fue que el presidente municipal anterior decidía de calles y banquetas, limpia pública
autocríticamente sobre qué hacer, cuándo, dónde y para quién, defraudan- En todos los municipios del estudi
do a los grupos y personas que habían puesto sus esperanzas en el cambio San Francisco Tetlahnocan y San L
para su mejoramiento. remunicipalización los estándares de
Los otros municipios dieron como causas del mejoramiento en la servicio de agua potable. En San Juan
prestación de servicios, desde el punto de vista de la equidad: a la que se una explicación de ello; en San Fran
propuso como reivindicación de la constitución municipal en la cual presidente municipal no contestó arg
los servicios no sólo llegarán a algunos sino a todos de manera equili- al comité que administraba el servici
brada; por disponer de mayores recursos externos y ampliación de los riencia de remunicipalización había
internos y con ello de una mayor cantidad de unidades del servicio ello el único servicio era el de agua p
para la comunidad; porque se proporcionan a quienes y donde son más falta de eficiencia y eficacia en este
urgentes de acuerdo a las necesidades de la gente; porque se toma en los rezagos de hasta 30 años y por fal
cuenta a la ciudadanía y se descentralizan de decisiones; porque se fija En los casos de los restantes 13
en las personas como vecinos integrantes de la comunidad, incluyendo sobre su mejora en eficiencia eficacia
en el cobro de los servicios públicos, su capacidad de pago; porque se en 25,25-30 y 70% respectivamente,
aplican los recursos en consenso con los representantes de las comuni- su administración descentralizada por
dades y en acuerdo con la participación de la población. Pero en todo de Benito Juárez.
caso, el beneficio a la ciudadanía fue congruente con la participación Respecto al drenaje y alcantarill
de los ciudadanos. Benito Juárez, donde se estancó la ef
Es posible afirmar que a pesar de las reservas iniciales a la capacidad donde no mejoraron las condicione
de los municipios a gobernarse a sí mismos, éstos han sabido hacerlo Axocomanitla donde ni mayor efici
rompiendo con viejos moldes, que si bien resultaban adecuados para Santa Catarina Ayometla donde falló
un ejercicio del poder centralizado, ahora, en los procesos de gKobaliza- acuerdo al criterio de los encuestados
ción y decentralización, se muestran no sólo inadecuados, sino altamente la prestación del los servicios públic
costosos por lo que generan nuevas formas de relación y organización ción de los nuevos municipios.
tanto sociales como políticas. Los mantenimientos de los funcionamien- Es posible que la falta de eficacia
tos de los servicios públicos y su mejoramiento, cuando menos en los fallas en ello, se deba la falta de capaci
municipios estudiados, nos muestran una vía del desarrollo, que ha supe- en servicios públicos donde no tenían
rado las dificultades inmediatas. Las mediatas, de cambios en la estructura En el caso de la seguridad pública,
del poder, sólo podrán derivar de reformas al Estado que, para evitar la ron que no había mejorado la eficacia,
confrontación con la sociedad, por su retiro de la función de gobierno, Cárdenas donde este servicio no fue
la transforme y la asuma con la sociedad misma y en el sentido de los que el servicio es manejado por el gob
intereses de ésta.3 los municipios se encuentran al extrem
404 405
y el de Santa Catarina Ayometla para quienes el servicio no fue ni
Algunos servicios públicos fuer
eficiente ni equitativo, quizá porque era un servicio manejado por el
misma, aunque como gobierno, por e
gobierno estatal de un partido (PRI), diferente al de un municipio en
nicipalización. Después de décadas de
manos de otro partido (PRD), y que por causa de ello se hayan vivido
tación de la carretera de San Franci
situaciones de conflicto con impacto en la disponibilidad de los servi-
Tlaltelulco; el mejoramiento de los p
cios públicos. Las reformas al artículo 115 Constitucional y las obliga-
San Damián Texoloc y Santa Ana
das a la ley municipal correspondiente, seguramente harán más llana la
empleo en Ayometla y el transporte
prestación de este servicio cuya naturaleza descentralizada se reconoce
En todo caso, los éxitos fueron
en la Constitución General de la República. Para los otros municipios,
comportamiento económico, adminis
el nuevo status político fue una base para el mejoramiento en la presta-
ción de este servicio. del consenso entre el gobierno y la s
de construcción de tales consensos.
En pavimentación de calles y banquetas, excepto San Lorenzo Axo-
comanitla, que tuvo fallas en la eficiencia del servicio y Santa Catarina
Desempeño de los gobiernos m
Ayometla, en su eficacia, en los restantes diez municipios (cuatro muni-
organizaciones privadas y sociales
cipios no contestaron) se mejoró la prestación de los servicios. Los
de los servicios públicos en los mu
casos de los municipios con fallas en la prestación de este servicio podrían
explicarse, para el de Santa Catarina Ayometla, en la diferencia entre los
Se investigó acerca del desempeño del
grupos de poder por su pertenencia a diferentes partidos políticos, y en
del estado y de las organizaciones pr
el de San Lorenzo Axocomanitla, por falta de capacidad en los procesos
administración de los servicios público
de obtención de recursos entre el gobierno estatal y municipal.
Las respuestas aparecen en el cuadro
En limpia pública, un servicio administrado centralizadamente por
Respecto al desempeño del gobie
los ayuntamientos, de los diez cuestionarios a los que se dio respuesta
hace la evaluación, cumplió en 25%
en este tema, sólo en Santa Catarina Ayometla fue calificado como
adecuada (bien); 6% (un municipio)
ineficiente, ineficaz e inequitativo; evaluación que aunque procede de pios) regular.
un gobierno del mismo partido político, es de un diferente grupo
En este mismo orden de ideas, el gob
político, ahora en el poder municipal. En San Lorenzo Axocomanitla
toriamente (bien) en 50% de los munici
se evaluó como ineficaz la prestación de este servicio por la
administración municipal anterior. Las organizaciones privadas y socia
factorio (bueno) en seis municipios
Finalmente, en lo que hace al alumbrado público, con la reserva del
municipios (19%) y regular en siete (4
caso, San Lorenzo Axocomanitla evaluó en eficacia y equidad una presta-
Del ordenamiento de los datos de
ción del servicio peor ahora que antes de la constitución municipal,
patrón de asociación de desempeños (
quizá por la falta de recursos y el pago del fluido eléctrico a la CFE (lo
primera experiencia de administración
mismo se observa para Benito Juárez y Santa Catarina Ayo metía, y que se
cos por los gobiernos municipal y estat
explican por una lucha de recursos financieros para el pago de este servi-
das y sociales, podría constituir un
cio) En Zacualpan la relación negativa de la prestación de servicios se
descentralización de los servicios públi
dio en términos de ineficiencia, quizá explicada por una falta de capacidad
en forma directa para tales servicios. El
en la generación de recursos para el pago de los servicios. En los restantes
bajo esta experiencia, se observó un c
seis municipios mejoró el servicio en todos sus parámetros de evaluación.
bierno municipal asociado a un buen
406
407
del estado y a un buen y regular comportamiento de las organizaciones pios (cuatro municipios y 25%). Est
privadas y sociales.
problemas, sobre todo internos de lo
Si sólo relacionamos estas variables conectándolas, como aparecen Estado y la sociedad permitió gobern
en el caso empírico, podríamos decir que el bueno y regular comporta-
los conflictos de intereses y fue posib
miento de las organizaciones privadas y sociales se asocia también a una adelante, a pesar de los problemas, lo
descentralización de funciones desde el gobierno municipal. De la mis- experiencia de remunicipalización, c
ma forma, el comportamiento regular del municipio resulta de una des-
Además de las respuestas del cuadr
centralización de funciones desde el gobierno estatal, o cuando menos sociales y políticos de los municipios
de una mayor relación del gobierno del estado con los gobiernos de los para una explicación de su respuestas
municipios constituidos, lo que podría explicar que éstos hayan optado
Acerca del cumplimiento de los
en su constitución como tales por un cambio jurídico y político, pero
stitución como nuevos municipios, l
también social y económico de su status, y resultado de ello, del mejora-
que éstos se cumplieron, y se hicieron
miento de su capacidad de negociación. Si esto fuera así, podríamos en la administración, e incluso con f
decir cuando menos hipotéticamente que más descentralización de de- de recursos (el de San Lucas Tecopilc
cisiones y recursos desde los gobiernos estatales en forma directa, e in- de la administración municipal del
directa del gobierno federal, hacen más eficaces el desempeño municipal
tiempo y recursos, la falta de compro
y a la participación de las organizaciones privadas y sociales en el desa- estructura y de madurez política de lo
rrollo socioeconómico regional. Esto se confirmaría por las explicacio- a las expectativas de mejoramiento d
nes del por qué los diferentes tipos de entidades tuvieron tal desempeño. aprovechamiento de .los recursos de
Las respuestas pueden consultarse en el cuadro que se comenta, pero en falta de tiempo para que el proyecto d
general, puede afirmarse que el comportamiento de los gobiernos mu- status municipal se cumpla.
nicipales resulta de una apertura o no de responsabilidades hacia las
Los problemas de liderazgo se m
organizaciones privadas y sociales y en menor medida, por una buena nas de la población, divisiones entre
relación de los nuevos municipios en términos de eficiencia y eficacia
los grupos dentro de los partidos polí
con el gobierno estatal.
distribución inequitativa de recurso
credibilidad, falta de responsabilidad
Problemas de liderazgo y oposición de grupos políticos
promisos, bloqueó entre grupos, taita
en el desempeño municipal en el periodo 1996-Í998 I
cos del grupo en el poder, búsqueda d
por el liderazgo, protagonismo de lo
En el cuadro 4-8 se anota la información correspondiente a si los
gestión y de relación con el gobierno
gobiernos municipales precedentes a los que se realizó la evaluación, cidad administrativa.
cumplieron sus objetivos de constitución como nuevos municipios y si
En cuanto a la oposición de grupo
en ello enfrentaron problemas de liderazgo tanto de grupos, desde den-
del municipio que bloquearon la a
tro como fuera de los nuevos municipios.
municipal que se inauguraba en los n
Es significativo que en trece de los 16 municipios (81%) se haya cum- internos fueron por la falta de capaci
plido ese objetivo, a pesar de los problemas de liderazgo en diez munici-
lograr acuerdos y consensos y el desga
pios y 60% de ellos. Derivando de una oposición al interior del municipio
ción de otras comunidades del munici
(ocho municipios y 50%) y cié una oposición desde fuera de los munici-
nistración en la nueva cabecera muni
408 409
políticos y dentro de los partidos, presiones de grupos para beneficiarse bierno, persiguen objetivos y met
con obras y servicios, y concesión ilegítima de cargos administrativos. gobernabilidad incluso más allá, a un
Como puede verse en el cuadro 4-8, pocos fueron los municipios lítica que incluye la autonomía
(cuatro) que tuvieron oposición al liderazgo desde el exterior del munici- reduccionismo y pobreza política de
pio para cumplir con los objetivos de la remunicipalización. La oposición re-ingeniería administrativa.
fundamental vino del gobierno del estado y del PRI, que se opuso Como parte última de esta evalu
fuertemente, sobre todo al liderazgo municipal, a construir un nuevo proceso de constitución municipal qu
mapa político del estado. Donde esta oposición se dejó sentir de manera ginario colectivo de la construcción
más fuerte fue en Santa Apolonia Teacalco, Santa Catarina Ayometla y políticos le dan cause a la lucha políti
Santa Cruz Quilehtla. En San LucasTecopilco, la oposición fue el resul- dada entre grupos políticos. En este c
tado de que algunas localidades se comportaron como si fueran ajenas cial, resulta muy importante conoce
al nuevo municipio, como fue el caso de Xaltocan y Las Mesas. deseos y preferencias tanto individua
lectivos para enfrentar las oportunida
Relaciones con los municipios limítrofes las decisiones del desarrollo. En la e
y perspectivas de cooperación regional diálogo y el consenso le dan sentido
y pertinencia a las decisiones que le
Se evaluó también en esta experiencia de constitución de nuevos muni- manejo de los servicios públicos. El
cipios, la relación que guardan tanto con los anteriores municipios a los nuevos municipios para negociar e
que pertenecían como con los otros municipios limítrofes (cuadro 5- bierno como con la sociedad.
8), ya que gran parte de la eficiencia de las administraciones y de sus Aunque no es el tema de este pro
efectos para la población se derivan de factores externos al municipio e partidos políticos deciden a nivel nac
interiores a relaciones de tipo regional. Sin excepción, todos los muni- las organizaciones intermedias, y en ge
cipios afirmaron tener buenas relaciones con sus vecinos, los esfuerzos tes sociales del cambio. Fue la soc
para alcanzar esta relación se detallan en el último cuadro mencionado, constitución de municipios, aumentó
pero en general se destaca una coordinación para prestar los servicios los caminos de la alternancia de par
públicos que rebasan el ámbito municipal, como el de transporte, la llegando incluso a construir condicion
vialidad, las comunicaciones, el tratamiento de desechos líquidos para los mismos partidos; esto se dio por ej
evitar la contaminación por aguas negras entre vecinos y la seguridad en los municipios limítrofes de Santa
pública. Los mecanismos propuestos que se destacan de la información Tepetitla de Lardizábal.Y también a
que se presenta, son el diálogo, la firma de convenios, la gestoría y una partidos en los gobiernos municipale
amplia participación de la población en estas tareas. Catarina Ayometla.
Destaca, y ya había sido detectado en el primer cuestionario acerca En San Francisco Tetlahnocan, la
de este proyecto que se presenta en el capítulo 3, la coordinación parte de este imaginario colectivo e
intermunicipal que incluye a la noción de región para satisfacer a remodeló como casa de gobierno a la
aquellos servicios que rebasan el ámbito municipal; también en aque- Tlatoanis y gobernantes para fortalecer
lla parte, de la que ésta es complementaria, destacan las formas y me- parte de los significados de este munic
canismos institucionales para la gobernabilidad, que necesariamente
tienen que incluir a la población, en tanto que ambas, sociedad y go-
410 411
Notas
base social para la elección del gobierno
Sánchez Anaya.
1 El tamaño de los municipios, sus límites y su número, derivan de las formas
3 Frente a la reforma del Estado que se
de ejercicio del poder en el territorio y de su división para su control. Es en
asume como un retiro de la política y su
ese sentido en que deben entenderse las oposiciones o el bloqueo, para que
mercado, la sociedad presiona hacia otro tipo
éstos se constituyan, las restricciones o reglamentación para el cambio hacia
externos de la crisis del Estado por la glob
nuevos municipios o la integración de ellos e incorporación a un municipio
internos, del que forma parte la remunicip
en particular de localidades o de municipios constituidos. Así por ejemplo, en
a cabo enTlaxcala como en otras entidades
el estado de Puebla en 1961, se incorporaron al municipio de este mismo
como la reivindicación territorial de auto
nombre, por efecto de un centralismo sin cotos, cuatro municipios más, que
donde catorce localidades más han solicita
vieron así canceladas sus oportunidades de desarrollo. EnTlaxcala, en la cons-
de 1995, su acceso al status municipal. En Chi
titución local y en la ley reglamentaria, existen 24 requisitos para el acceso de
zación del gobernador Albores Guillen se i
localidades al status municipal. Las argumentaciones se orientan en el sentido
a partir de los Acuerdos de la Cocopa; en
de que el tamaño económico, territorial, de capacidad administrativa, demo-
etcétera, que habrán de ser tomadas en cu
gráfico, etc., sean las condiciones de la vida municipal, exigiendo la autosufi-
política del país.
ciencia a todas luces desproporcionada para la acción municipal autónoma.
4 Para Cornelius Castoriadis (véase E
Pero frente a estas argumentaciones, podría revisarse la situación política de
CornelÍHs Castoriadis, UNAM-FFL, México, 1
Francia a este respecto:"De 37 000 municipios que existen en Francia, 32 000
(el imaginario colectivo de Bourdieu) es
son pueblos de menos de 2 000 habitantes, y entre estos, un total de 22 000
que instituye la sociedad y vida humana.
tiene menos de 500. En el otro extremosas ciudades principales, como París,
5 Enrique Huís Piccone, Diálogos con C
Lyon y Marsella (cada una de ellas supera el millón de habitantes) también son
6 Aunque esto fue hecho por el 2° ayu
municipios y se administran a través de las mismas instituciones que un pue-
oposición al primer ayuntamiento (PAN)
blo pequeño (y es que en opinión de los franceses. Fusionar un municipio
significados para construir la vida social c
equivale a borrarlo del mapa, significa eliminarlo como entidad específica (...
dice que se administra en "casa de cristal
) considerando que un ayuntamiento, una escuela u oficina de correos perte-
gobernantes."
necen tanto a la vida comunitaria como un carnicero o un panadero." (véase
Jean Christian Cady, "Las corporaciones locales", en Introducción a la adminis-
tración francesa, Institute International d'Administration Publique, París, 1999,
pp. 135-136.) La situación de España es semejante y los condicionamientos
que la legislación mexicana establece, no son sino el estilo de una política
centralista y rapaz.
2 El proceso de remunicipalización sirvió de base a cambios en la filiación
de la población a los partidos políticos y grupos de poder. Es posible entender

a los cambios territoriales como efectos de presiones de grupos que se separaban
del partido oficial en 1995, que junto a otras presiones en la red de relaciones
del PRI-GOBIERNO, hayan contribuido a la alternancia política en la
gubernatura del estado, pues cuando menos la remunicipalización hizo fuerte
el PT y al PRD que dispusieron de esta forma de bases territoriales como una
412
413
CUADRO 1-8 Cumplimiento de los objetivos de mejoramiento en la prestación de los servicos públicos por los parámetros de
eficiencia, eficacia y equidad en los municipios del Estado deTlaxcala constituidos en 1995
Parámetros Eficiencia Eficacia Equidad
(más económicos) (mejor administrados)

. .
MUNICIPIOS
San José Teacalco sí SÍ sí
Emiliano Zapata sí SÍ sí
Benito Juárez sí sí NO
Lázaro Cárdenas sí sí SÍ
Santa Cruz Quilehtla sí sí SÍ
San Lorenzo Axocomanitla sí sí sí
San Juan Huactzinco sí NO sí
4- Santa Apolonia Teacalco sí SÍ sí
.—•
-1- Santa Isabel Xiloxoxtla sí sí sí
Santa Catarina Ayometla sí sí sí
San Francisco Tetlahnocan sí sí sí
La Magdalena Tlaltelulco si sí sí
San Lucas Tecopilco sí NO sí
Zacualpan sí si sí
San Damián Texoloc sí SÍ sí
Santa Ana Nopalucan sí sí sí
CUADRO 2-8. Eficiencia 1), eficacia 2) y equidad 3) en el funcionamiento de los servicios públicos en los municipios
del estado deTlaxcala constituidos en 1995
Tipo de servicios Agua Potable Drenaje y Seguridad Pública

Alcantarillado
MUNICIPIO 1 2 3 1 2 3 1 2 3
San José Teacalco SÍ SÍ SÍ sí sí sí sí sí sí
Emiliano Zapata SÍ SÍ SÍ sí si sí ,sí sí sí
Benito Juárez SÍ SÍ SÍ SÍ NO SÍ SÍ NO SÍ
4-
Ul
Lázaro Cárdenas SÍ SÍ SÍ sí sí sí SÍ NO SÍ
Santa Cruz Quilebtla SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ NO sí sí sí
San Lorenzo Axocomanitla SÍ SÍ SÍ NO NO SÍ sí sí sí
San Juan Huactzinco NO NO NO SÍ SÍ SÍ sí sí sí
Santa Apolonia Teacalco SÍ SÍ SÍ sí sí sí sí sí sí
Santa Isabel Xiloxoxtla SÍ SÍ SÍ sí sí sí sí sí sí
Santa Catarina Ayometla sí sí sí SÍ NO SÍ NO SÍ NO
San Francisco Tetíahnocan sí sí sí sí sí sí
La Magdalena Tlaltelulco sí sí sí sí sí sí sí sí sí
San Lucas Tecopilco NO NO SÍ sí sí sí
Zacualpan sí si sí sí sí sí sí sí sí
San Damián Texoloc sí sí sí sí sí sí sí sí sí
Santa Ana Nopalucan sí sí sí sí sí sí sí sí sí
CUADRO 2-8 (continuación). Eficiencia 1), eficacia 2) y equidad 3) en el funcionamiento de los servicios públicos en los municipios
Tipo de servicios Pavimentación de Limpia Pública Alumbrado Público

Calles y Banquetas
MUNICIPIOS 1 2 3 1 2 3 1
San José Teacalco sí sí sí
Emiliano Zapata SÍ SÍ SÍ sí sí sí sí sí sí
Benito Juárez SÍ NO SÍ
Lázaro Cárdenas SÍ SÍ SÍ sí sí sí
Santa Cruz Quilclula SÍ SÍ SÍ sí sí sí sí sí sí
San Lorenzo Axocomanítla NO SÍ SÍ SÍ NO SÍ SÍ NO NO
San Juan Huactzinco SÍ SÍ SÍ sí sí sí sí sí sí
Santa Apolonia Teacalco SÍ SÍ SÍ sí sí sí
Santa Isabel Xiloxoxtla sí si sí
Santa Catarina Ayometla SÍ NO SÍ NO NO NO SÍ NO SÍ
San Francisco Tetlahnocan SÍ SÍ SÍ
La Magdalena Tlaltelulco SÍ SÍ SÍ
San Lucas Tecopilco sí sí sí sí sí sí
Zacualpan sí sí sí sí sí sí NO SÍ SÍ
San Damián Texoloc sí sí sí sí sí sí
Santa Ana Nopalucan sí sí sí
CUADRO 2-8 (continuación). Eficiencia 1), eficacia 2) y equidad 3) en el funcionamiento de los servicios públicos en los municipio
Tipo de servicios Administración de Políticas Pozos de Riego
MUNICIPIOS 1 2 3
San José Teacalco
Emiliano Zapata NO NO NO
Benito Juárez
Lázaro Cárdenas SI SI SÍ SI
Santa Cruz Quüehtla
San Lorenzo Axocomanítla NO SÍ
San Juan Huactzinco
Santa Apolonia Teacalco
Santa Isabel Xiloxoxtla
Santa Catarina Ayometla
San Francisco Tetlahnocan
San Lucas Tecopilco
Zacualpan
.San Damián Texoloc SI SI SI
Santa Ana Nopalucan SI SI sí sí sí
CUADRO 2-8 (continuación). Eficiencia 1), eficacia 2) y equidad 3) en el funcionamiento de los servicios públicos en los municipios
Tipo de servicios Parques y Jardines Transporte Empleo y Trabajo
MUNICIPIOS 1 2 3 1 2 3 1 2 3
San José Teacalco
Emiliano Zapata
Benito Juárez
Lázaro Cárdenas
Santa Cruz Quilehtia
San Lorenzo Axocomanitla
San Juan Huactzinco NO NO NO
Santa Isabel Xiloxoxtla sí sí si
Santa Catarina Ayometla sí si sí
San Francisco Tetlahnoc.in
San Lucas Tecopilco
Zacualpan
San Damián Texoloc
Santa Ana Nopalucan
Tipo de servicios Procampo Caminos y Carreteras
MUNICIPIOS I 2 3
San José Teacalco
Emiliano Zapata
Benito Juárez
Lázaro Cárdenas
Santa Cruz Quilehtia
San Lorenzo Axocomanitla
San Juan Huactzinco
Santa Catarina Ayometla NO NO NO
San Francisco Tetlabnocan SI
San Lucas Tecopilco
Zacualpan
San Damián Texoloc
Santa Ana Nopalucan
CUADRO 3-8 Desempeño (evaluación) del gobierno municipal, del gobierno del estado y de las organizaciones privadas y sociales en la gestión y
administración de los servicios públicos en los municipios del estado deTlaxcala constituidos en 1995.
Gobierno Municiml Gobierno del Estado Organizaciones privadas y sociales
Evaluación
Dueña Mala Regular Buena Mala Regular Buena Mala Regular
MUNICIPIOS
X X X
San José Teacalco
X X X
Emiliano Zapata
X X X
Benito Juárez
X X X
Lázaro Cárdenas
X X
Santa Cruz Quilehtla X
X X X
San Lorenzo Axocomanida
X X X
San Juan Huactzmco
X X X
X X X
Santa Isabel Xiloxoxda
10
X X X
o Santa Catarina Ayometla
X X X
San Francisco Tetlahnocan
X X X
X X X
San Lucas Tecopilco
X X
Zacualpan X
X X X
San Damián Texoloc
X X
Santa Ana Nopalucan X
CUADRO 3-8 (continuación.) Desempeño (evaluación) del gobierno municipal, del gobierno del estado y de las organizaciones privadas y sociales en la gestión y
administración de los servicios públicos en los municipios del estado deTlaxcala constituidos en 1995
Evaluación Desempeño político de la la administración municipal (intereses de partidos y grupos políticos).
MUNICIPIOS
San José Teacalco Pésimo, hubo fractura dentro dentro del propio grupo gobernante (pasado). Por la mala administración; en caso contrario el
grupo se hubiera consolidado.
Emiliano Zapata
Benito Juárez Mal, se cerraron en su mundo, sin reabrir opiniones para obras y peticiones. Presidente, Secretario y Tesorero/vs. algunos regidores.
Lázaro Cárdenas Regular, le faltó dialogar con otros grupos y COTÍ la población.
Santa Cruz Quilehtla Bien, sin problemas políticos.
San Lorenzo Axocomanitla La administración municipal se dividió en 2 periodos de 1.5 años cada uno. La situación política del 2" fue mala y provocó más
divisionismos entre la población generando hasta el choque y la violencia.
San Juan Huactzmco Fue bueno, pues hubo mayor participación, la gente empezó a participar más. La gente en general y no sólo el grupo que habría
administrado anteriormente.
Santa Apolonia Teacalco No cumplió con la perspectiva que se esperaba porque no pudo lograr la unidad municipal.
Santa Isabel Xiloxoxda Regular pero sin problemas.
Santa Catarina Ayometla Son buenos, buen orador, buen militante, presionaba eficazmente, se apoyaba en el partido y en la gente.
San Francisco Tetlahnocan Regular. Falta de liderazgo en el presidente municipal.Tuvo que haber tenido cierta perspectiva de los problemas municipio y
no como agencia municipal.
La Magdalena Tlaltelulco Bueno, sin conflicto. Se respetó la legislación electoral. Por acuerdo se anularon las elecciones y se repitieron estas. 1 voto a favor
de! PRI. Después de abrir los paquetes 5 o 6 a favor del PAN. Por eso el consejo municipal.
San Lucas Tecopilco Regular, tan mala y buena no fue.Trataron de servirse ellos mismos. Los recursos llegaban pero los desviaban. Hubo servicios.
Sus planes no eran servir a la comunidad y al municipio.
CUADRO 3-8 (conclusión). Desempeño (evaluación) del gobierno municipal, del gobierno del estado y de las organizaciones privadas y sociales en la gestión y
administración de los servicios públicos en los municipios del estado deTlaxcala constituidos en 1995.
Evaluación Desempeño político de la 1a administración municipal (intereses de partidos y grupos políticos).
Zacualpan Buena.
San Damián Texofoc Regular. Las elecciones fueron peleadas, el PRD perdió (Bases magisteriales y PRD). SDT. Siempre ha sido priísta. Aquí es priísta
a pesar de los dirigentes. Hay que reforzar sobre la dejadez y confianza ahora los dejaron solos.
Santa Ana Nopalucan Buena por su administración; supo administrar. Hasta donde pudo trabajó y cumplió sus objetivos. La clave es la selección de
candidatos adecuados, de las personas. Lo hizo bien, pero no hubo otro que funcionara igual.
4-
lo
lo
CUADRO 4-8. Alcances del objetivo de constitución de los municipios, problemas de liderazgo para una buena organización y
funcionamiento municipal y oposición de grupos al interior y exterior del municipio que hayan obstaculizado un buen
funcionamiento de la administración municipal en los municipios del estado deTlaxcala constituidos en 1W5
Alcances del objetivo de Cumplimiento del objetivo de Problemas de liderazgo

Constitución constitución del municipio
MUNICIPIOS SÍ NO SÍ NO
San José Teacalco X
Emiliano Zapata X
UJ
Benito Juárez X
Lázaro Cárdenas X
Santa Cruz Quilehtla X
San Lorenzo Axocomanitla X
San Juan Huactzinco X
Santa Apolonia Teacalco X
Santa Catarina Ayometla X
San Francisco Tetlahnocan X
La Magdalena Tlaltelulco X
San Lucas Tecopilco X
Zacualpan
San Damián Texoloc
Santa Ana Nopalucan
CUADRO 4-8 (conclusión). Alcances del objetivo de constitución de los municipios, problemas de liderazgo para una buena
organización y funcionamiento municipal y oposición de grupos al interior y exterior del municipio que hayan obstaculizado un
buen funcionamiento de la administración municipal en los municipios del estado deTIaxcala constituidos en 1993.
Alcances del objetivo de Oposición de grupos al Oposición de grupos al

Constitución interior del municipio exterior del muncipio
MUNICIPIOS SÍ NO SÍ NO
San José Tcacalco X X
Emiliano Zapata X X
Benito Juárez X X
Santa Cruz Quilehtla X X
San Lorenzo Axocomanitla X X
X X
fc San Juan Huactzinco
4- X
Santa Apolonia Teacalco X
Santa Isabel Xiloxoxtla X X
Santa Catarina Ayometla X X
San Francisco Tetlahnocan X X
La Magdalena Tlaltelulco X X
San Lucas Tecopilco X X
X X
Zacualpan
San Damián Texoloc X X
Santa Ana Nopalucan X X
Cuadro 5-8.Tipos de relación de los municipios del estado deTlaxcala constituidos en 1995 con los municipios limítrofes posteriores a la remunícipalizadón y
esfuerzos que son necesarios para el mejoramiento de la administración municipal.
Relaciones Esfuerzos de Mejoramiento Necesarios

MUNICIPIOS Buenas Malas
San José Teacalco X Coordinando con los demás municipios limítrofes para trabajos por una buena vialidad.
Emiliano Zapata X Habría que organizarse como una alternativa para mejorar el nivel regional.
Benito Juárez X Construcción de obras, medios de comunicación.
Lázaro Cárdenas X Dialogar y hacer algunos convenios de participación como el de la basura de E. Zapata.
4-
10 Santa Cruz Quilehtla X Dialogar.
San Lorenzo Axocomanitla X Tener diálogos para comparar Jos mejores resultados y tomarlos como modelos
San Juan Huactzinco X Que tengan que ver, que se sienten juntos para más cooperación
Santa Apolonia Teacalco X Que se lograran obras en conjunto para la región: hacer un rastro TIF, caminos para municipios.
Santa Isabel Xiloxoxtla X Llegar a un acuerdo sobre las hectáreas que están pendientes en la resolución presidencial.
Santa Catarina Ayometla X Tener buena relación y conversación con ellos.
San Francisco Tetlahnocan X Hacer fosas sépticas para evitar la contaminación de aguas negras con los vecinos.
La Magdalena Tlaltelulco X Con la comisión de ecología, convenios para las aguas, convenios de seguridad pública.
San Lucas Tecopilco X Mantener diálogo, poner las necesidades del municipio y la posibilidad de superación
Zacualpan X Trabajar mucho en el gobierno, ver donde se trabaja para apoyar los municipios.
San Damián Texoloc X .Colaboración de gobierno y habitantes.
Santa Ana Nopalucan X Una buena planeación y comunicación que involucre a más de un municipio haciendo un plan de
trabajo para una obra grande, por gestoría y participación con los municipios cercanos. La regio
nalización sería provechosa si se trata de servir al pueblo.
Alcances y limitaciones bierno (y el Estado) sólo plantea el
desarrollo y éste queda sujeto a las
el nuevo discurso de la competiti
relación de costo-beneficio). Aun
discurso de políticas públicas y gob
mo es vendedor y los gobernados
En ese esquema cobra sentido
traten bajo las perspectivas de la de
capítulos 4 y 6, a nivel local (que no
regional) es donde, sin excluir lo gl
A pesar de que no resultó de un interés específico y de una intención desarrollo. Así, estos capítulos (3, 4
elegida, la redacción del informe de investigación cambia de un estilo y nuevo modelo, frente al cual los inst
redacción cerrados y con limitadas respuestas a los problemas del desa- tica anteriores, aunque en parte aú
rrollo regional ahí planteados, a otro, con una ampliación de las perspec- hacen obsoletos bajo el nuevo esque
tivas en las respuestas al desarrollo. Con el contenido teórico, esta relación la transición de un modelo a otro,
es aun más clara. Ello resulta de que a las respuestas centradas en ciertas apertura de posibilidades, incluso teó
teorías y modelos, las sustituyen otras, en que también se han incorpora- posibilidades de este cambio en el d
do los actores y sujetos sociales del desarrollo. En los capítulos 1 y 2, los En los capítulos 5 y 7 se propon
actores del desarrollo fueron el gobierno, el Estado y las empresas; en los problemas del desarrollo, con la teo
capítulos 5 a 7, aunque no desaparece el Estado, el gobierno y en el aplicación en las dos temáticas propu
fondo las empresas, aparecen nuevos participantes: los sujetos sociales y nomía y la descentralización. Tenem
políticos del desarrollo que en general podríamos observar como el fe- para los sujetos a nivel local que antes
nómeno de emergencia social. Entre ambos grupos de proposiciones Cierto es que esa posibilidad no se
teóricas (con su aplicación empírica y de comportamiento social) se requerirá de luchas y tendrá sus costo
encuentran el capítulo 3 y posteriormente 4 y 6 focalizando los proble- unos beneficios, que antes estuvieron
mas en la autonomía y la descentralización para explicar esa transición. La teoría de los juegos y sus apli
La transición es el paso de una manera a otra de suceder y entender cala, en el fenómeno de remunicipali
los problemas del desarrollo. De una forma bajo el esquema anterior, y 7, es un intento de dotarnos de nue
fordista-keynesiano, a otra que resultó de la crisis de ésta y que se ha como de aplicación en los procesos
denominado como de acumulación flexible y reflexiva. Esto es, a que Por sus propias características, los ju
el mundo en que vivimos hoy cambió desde sus antecedentes remotos una Lógica y Teoría sólidas, aplicable
de 1913 con la inauguración de la primera planta Ford, las respuestas diciones de oposición en este estudi
rooselveltianas de 1934 del New Deal resultado de la depresión, la cios públicos como factores del de
aparición en 1936 de la Teoría General del Empleo, el Interés y el teoría de los juegos, podrá observarse
Dinero, de Keynes, hasta las condiciones que actualmente imperan, ción, se hacen más fluidos y con may
después de la crisis de 1973 y de los cambios, resultado de ésta, en que Muchos y complementarios son l
uno de los rasgos característicos es el retiro del Estado de la conduc- pérdida de los beneficios de los mode
ción económica directa y de arbitro de la política social. Ahora, el go- suceden otros en los que algunos con
426
427
exigidos por actores económicos y sujetos sociales, como el control de juegos de estrategia. Sin embargo, lo
los recursos (servicios públicos), la obtención de beneficios y el trasla- dos de esta teoría son prometedores,
do de los costos, y sin que sea una panacea cuando menos participar en
bio sea pensado, sobre todo desde l
las decisiones en que se ve afectada la vida de las personas. Cobran aquí resolver los problemas ahí donde ell
relevancia, junto a los conceptos ya mencionados de autonomía y des-
dejar la sumisión hacia los vencedore
centralización, los de justicia local, gobernabilidad, gestión y liderazgo; junto y al lado de aquéllos a los que
y aun se proponen, a partir de la experiencia del fenómeno estudiado, yan. Por su parte, éstos, ya lo han e
los modelos de juegos y sus respuestas numéricas, tanto de lo que pue- ción de esta experiencia y de otras m
de hacerse como de algo que ya se hizo; y aun se quiere pensar qué demuestran.
más. Se ofrecen las metodologías para alcanzar el desarrollo, enfatizando
en el control centralizado y descentralizado de los servicios públicos
por diversas estrategias, con una referencia a su prestación y
fmanciamiento por el orden municipal, estatal, privado y social, de acuer-
do a funciones de eficiencia, eficacia y equidad.
Al final, en el capítulo 8, se ofrece una evaluación política y social
de la experiencia que se analizó; el resultado, con todas las dificultades,
ha sido una experiencia exitosa, y su documentación valiosa, cuando
menos esa es mi convicción al terminar el estudio, para entender fenó-
menos similares tanto en nuestro país como en otros por el cambio de
condiciones de operación y funcionamiento del capitalismo; y a partir
de ello, para utilizar otros métodos para alcanzar los objetivos y metas
del desarrollo bajo un entorno generalizado de descentralización del
modelo flexible y reflexivo.
Los alcances
El contenido de la investigación es un intento de entender y tratar de

manera diferente, bajo nuevos esquemas y modelos, planteados por la
crisis, los fenómenos del desarrollo, aplicando empíricamente esos nuevos
esquemas y modelos a unos de los bienes básicos del desarrollo, a los
servicios públicos, proveer a los grupos sociales y a las comunidades, en
este caso a un conjunto de nuevos municipios del estado de Tlaxcala,
de los mecanismos de control y financiamiento de esos servicios.
Las limitaciones
Además de las personales y de lo limitado de recursos de la autoría del

proyecto, las que impone la aplicación empírica de la teoría de los
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436 4
Autonomía y Descentralización de l
desarrollo en Tlaxcala en la remtini
Macip Bazán, se terminó de i
en los talleres de LunArena
El tiro consta de 500 ejemplares

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Capítulo 6 Hemerografía 437.

Descentralización y cambio institucional 295. El modelo de

La crisis de los años 70, cuyo punto m

2 La Teoría de Lugares Centrales fue

Notas Christaller para explicar la estructura ur

llamadas de origen con Zacatelco como destino, de 2.36 y 2.23% de llamadas UJ

El Colegio de México; 1978. p 362 (Cuadro 14)

nuación). Rango de los lugares centrales de México, sus re aciones funcionales

FUENTE: Cuadro 1-2

Santa María Nat.

San Cosme Xaloztoc 10003 38237

Origen Ciudad Serdán (Puebla) Esperanza (Puebla) Guadalupe Vic. (Puebla)

Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. % Conf. % Min. %

Tlaxcala 131 1.07 664 1.36 150.55 930.84

Apizaco 91 0.74 309 0.63 31 1.00 96 0.85

Santa María Nat.

San Cosme Xaloztoc

Origen Huauchinango (Puebla) Huejotzingo (Puebla) I. de Matamoros (Puebla)

Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. % Conf. % Min. %

Tlaxcala 2060.69 8770.74 3061.35 10891.30 1 50 0.42 665 0.48

Apizaco 1880.63 9030.76 0930.41 4580.55 1490.42 3790.27

Santa María Nat.

San Cosme Xaloztoc

29929 119264 22708 83575 35664 137912

860 4.18 27268 2.54 93680 2.15

708 3.24 457 8.53 1319 6.41

Santa María Nat.

San Cosme Xaloztoc 4354696

Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. % Conf. % Min. %

Tlaxcala 3926 4.76 13765 4.32 35 1.66 133 1.62

Huamantla 46 0.86 141 0.71

Panzacola 554 0.67 2042 0.64

Santa María Nat.

San Cosme Xaloztoc

Conf. Min ' %

. Villa R. L. Grajales (Puebla)

981. 36 334 1.17

Panzacola "4 3.32 139 2.01

Santa María Nat.

San Cosme Xaloztoc

297 0.87 510 2.96 2280 3.16

68 0.39 293 0.41

94 0.55 308 0.43

Santa María Nat.

Origen Apizaco (Tlaxcala) Calpulalpan (Tlaxcala) Huamanda (Tlaxcal.i)

Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. % ConL % Min. %

Calpulalpan 555 0.59 687 0.93 165 0.50 614 0.48

Apizaco 832 4.09 2927 3.82 3788 11.59 12266 9.69

Tlaxco 1505 1.60 293 0.41 143 0.70 611 0.80

Santa María Nac.

Zacatelco 443 0.47 1678 0.47

Nanacamilpa 478 2.36 1614 2. 1 1

San Cosme Xaloztoc

San Cosme Xaloztoc (Tlaxcala)

591 11.80 1950 10.33

Tlaxco 29 11.58 143

Santa María N.u.

Destino Conf. % Min. % Conf. % Min. % Conf. % Min. %