8.

7 LA ÓPTICA INTEGRAL O SOCIAL

8.7.1 Concepto de Evaluación Social o Integral

La evaluación Social o Integral o Nacional es aquella que se

efectúa desde el punto de vista de la economía nacional en su
conjunto, lo cual implica considerar todos los beneficios y
costos del proyecto, independientemente de quienes perciban o
sufraguen tales beneficios o costos. Su objetivo es verificar
la bondad del proyecto, desde el punto de vista del objetivo
del Bienestar General, en la economía en que se ubica el
proyecto.

Dado que el Bienestar General, es un objetivo de compleja

definición operativa, se reconoce que la aplicación del
análisis beneficio-costo puede ofrecer respuestas no
necesariamente completas con referencia a la bondad de un
proyecto. Desde el punto de vista práctico se establecen dos
niveles de análisis o de evaluación social de un proyecto:

- El análisis a Nivel de Eficiencia, y

- El análisis a Nivel de Distribución

En el primer caso, se reconoce que el objetivo de la

evaluación del proyecto es, determinar el efecto que
producirá la implementación y operación del mismo en el
crecimiento económico del país.

En el segundo caso, la evaluación del proyecto considera como

objetivo una mayor equidad en la distribución del ingreso.
Los resultados de esta segunda evaluación son luego
superpuestos o adicionados con los resultados de la primera
evaluación.

8.7.2 Necesidad de la Evaluación Social de Proyectos

a) Precios de Mercado y Precios Sociales

En la evaluación de proyectos desde el punto de vista

empresarial o comercial, se cuantifican los beneficios y
costos a precios de mercado, lo cual es coherente con el
objetivo de utilidad propio de la actividad comercial
privada, en cambio, en la óptica social o de la economía
en su conjunto, se cuestiona la validez de tales precios
de mercado como valores representativos de los beneficios
y costos del proyecto, a la vista del objetivo del
bienestar económico. En la teoría económica se acepta que
muy frecuentemente, debido a múltiples distorsiones en los
mercados, los precios cotidianos no son indicadores
fidedignos del valor real de los bienes y servicios en una
economía.

Dicha consideración ha llevado a los teóricos de la

evaluación social de proyectos al desarrollo del concepto
 de precios sociales o precios sombra, o también
denominados precios de cuenta, los cuales son valores
numéricos diferentes de los precios de mercado, que son
deducidos mediante análisis específicos para cada realidad
económica, con el objetivo de obtener una cuantificación
más realista del verdadero valor de los bienes y servicios
incorporados al proyecto.

b) Las Externalidades

La segunda razón por la cual es necesaria la evaluación

social, es la necesidad de incorporar las “externalidades”
o “efectos indirectos” del proyecto, entendidos éstos como
aquellos beneficios o costos, consecuencia de la
ejecución u operación del mismo, que se dan en la economía
pero que no son percibidos por el promotor-inversionista o
propietario del proyecto.

Ejemplos de externalidades pueden ser la contaminación por

efluentes en un proyecto industrial o minero, o la mayor
congestión en vías o carreteras por el tráfico que genera
un proyecto que moviliza volúmenes importantes de materias
primas o productos terminados.

c) Las Transferencias

Un tercer aspecto que debe considerarse en la óptica de

evaluación social y que la diferencia de la evaluación
comercial, es el referente al tratamiento de las
transferencias financieras que se dan en todo proyecto sin
implicar movilización de recursos reales, como son por
ejemplo, los impuestos arancelarios, que afectan
directamente el precio de los bienes y o servicios
implicados en el proyecto.

Estas transferencias financieras no se deben considerar

en el análisis a nivel de eficiencia, pero si ameritan un
análisis especial en el análisis a nivel de distribución.

d) Insuficiencia de la Evaluación Comercial

Si la evaluación comercial no es una medida adecuada para

verificar el aporte real del proyecto a la economía, es
evidente que en el caso de los proyectos públicos, es
necesario efectuar una evaluación diferente que permita
medir el verdadero aporte del proyecto a la riqueza y
bienestar de una economía, tal es la evaluación social.

La aplicación de la evaluación también debe extenderse a o

aquellos proyectos promovidos o apoyados por el Estado. La
necesidad de que el Estado participe en la promoción de
proyectos privados se hace evidente en los países poco
desarrollados en los cuales las “fuerzas naturales” del
mercado no necesariamente llevan en la dirección del
bienestar general debido a la gran cantidad de
limitaciones y condiciones para que se presenten las
condiciones de competencia perfecta.
8.7.3 Los precios sociales y el “Numerario”

En la teoría general de evaluación social, se revisa la

aplicación directa de la unidad monetaria como unidad de
medida para la cuantificación de los beneficios y costos
de un proyecto, desde el punto de vista social.

Esta consideración abre dos vertientes claramente

diferenciadas en las teorías específicas de evaluación
social, las que presentan diferentes formas de cuantificar
los precios sociales, estas son

- Las teorías que utilizan como “numerario” las “unidades

de consumo o de ingreso”, y que por tanto se apoyan
operativamente en los precios del mercado interno.
- Las teorías que utilizan como “numerario” las “divisas
de libre convertibilidad”, y que por tanto se apoyan
operativamente en los “precios de frontera”, o “precios
internacionales “.

8.7.4. Identificación de Beneficios y Costos

a) Diferencia entre la Evaluación Social y la Evaluación

Empresarial

Las principales diferencias entre las dos ópticas de

evaluación son:

- En la evaluación social se cuantifican los beneficios y

costos a precios sociales, que pueden ser muy
diferentes de los precios de mercado que se aplican
en la evaluación empresarial.

- En la evaluación social se consideran las

externalidades o efectos indirectos que no son
considerados en la evaluación comercial o empresarial.

- En la evaluación social interesa considerar los flujos

reales de bienes y servicios consecuencia de la
realización del proyecto, independizándolos de los
flujos monetarios. Esta es una consideración muy
importante ya que puede cambiar totalmente la
identificación de los beneficios y costos.

b) Efectos Reales en la Optica Social

La identificación de beneficios y costos del proyecto debe

efectuarse aplicando el análisis “con y sin proyecto”, a
fin de detectar los flujos reales de beneficios y costos
en la economía desde un punto de vista integral.

Así por ejemplo, en la evaluación social de una nueva

fábrica de cemento que atenderá las demandas de una cierta
región, las que eran anteriormente satisfechas con la
producción de otra planta más lejana, el beneficio social
 del proyecto no estará dado por los ingresos monetarios,
ni por el valor del cemento producido, si no
principalmente por los ahorros en los costos de
transporte, que se obtendrán al disminuir la distancia
entre el centro de producción y los demandantes.
Adicionalmente, podría darse un ahorro de recursos en los
costos de producción, si la nueva planta tiene una
tecnología más eficiente y permite un cierto ahorro
relativo de combustible, por ejemplo.

Otra diferencia importante que surge en la búsqueda de los

efectos reales del proyecto, se refiere al costo de los
insumos del proyecto, ya que más que el precio de mercado
de los mismos, interesará el costo económico real de
producirlos. Esta consideración llevará en muchos casos a
desechar las tarifas como medida del costo de los
servicios públicos, por ejemplo, debiendo considerarse
alternativamente los costos marginales de producción.

Al considerarse los efectos indirectos del proyecto, y no

considerarse las transferencias monetarias, ya sea como
beneficios o como costos del proyecto, la identificación
de los mismos pueden ser apreciablemente diferentes de los
beneficios y costos para evaluación empresarial, sin
embargo como regla práctica de trabajo se recomienda tomar
como base inicial para la identificación de beneficios y
costos en la óptica social, los beneficios y costos
determinados en la evaluación comercial procediendo a
verificar si cada rubro implica un efecto económico real,
y adicionalmente incluyendo los efectos indirectos o
externalidades.

8.7.5. Determinación de los Precios Sociales

a) Tipos de Precios Sociales

En la práctica general de cálculo de los precios sociales

o de cuenta o también denominados precios sombra, se
establecen dos tipos de precios.

- Los Precios de Cuenta Generales

Llamados también parámetros nacionales, que son precios

básicos de aplicación general en todos los proyectos, y
son obtenidos en investigaciones generales teniendo en
cuenta las condiciones microeconómicas y
macroeconómicas de un país.

Estos parámetros nacionales deben ser definidos por

estudios generales que efectúan las unidades públicas
de planeamiento de proyectos o programación de
inversiones en cada país.

- Los Precios de Cuenta Específicos

 Que son los precios sociales de los diversos rubros de
bienes y servicios involucrados en un proyecto, los
cuales deben ser determinados por los evaluadores del
proyecto a cargo de la evaluación social del mismo.

b) Los Precios de Cuenta Generales

La determinación de los precios de cuenta generales o

parámetros nacionales, se basan en teorías relativamente
complicadas de evaluación social y requieren extensos
estudios específicos. Tales parámetros se acostumbran a
presentar como Factores de Conversión que permiten pasar
de precios de mercado a precios sociales.

La exposición de las teorías pertinentes excede los

objetivos del presente trabajo, por lo cual se presenta
solamente su definición conceptual y un caso práctico para
visualizar el procedimiento operativo de aplicación.

Los Parámetros Nacionales que utiliza el Banco

Interamericano de Desarrollo corresponden a la denominada
teoría ST-LM (Squire & Van der Tak, Little & Mirrlees),
que considera como numerario las divisas disponibles, son:

El Factor de Conversión Estándar

Que se aplica a los bienes y servicios no transables

de un proyecto, que son aquellos que no son
susceptibles de comercio internacional. Equivale
conceptualmente a la inversa del Factor del Precio
Social de la Divisa de otras teorías.

El Factor de Conversión de la Mano de Obra

Que se aplica al precio de mercado de la mano de obra.

En forma más rigurosa se determinan Factores de
Conversión diferentes para la mano de obra calificada y
para la no calificada.

La Tasa Social de Descuento

Que se utiliza para actualizar los flujos de

beneficios netos, su concepción es similar al costo de
oportunidad del capital, pero expresado en precios
sociales. También se le denomina Productividad Marginal
Social.

c) Los Precios de Cuenta Específicos

Los precios cuenta de los diversos rubros de bienes y

servicios involucrados en un proyecto, deben ser
calculados de manera específica por los especialistas a
cargo del análisis beneficio-costo a precios sociales. El
procedimiento a seguir se apoya en los parámetros
nacionales y se explica más adelante.

8.7.6. Procedimiento de Cuantificación de los Beneficios y Costos

a) Consideraciones Generales

Luego de efectuada la identificación de los beneficios y

costos en la óptica social o de la economía en su
conjunto, se procede a su cuantificación a precios
sociales. Se indican algunos criterios generales a
considerar:

- En aquellos rubros de beneficios y costos definidos a

precios de mercado, y que continúan siendo rubros
válidos en la óptica social, la cuantificación a
precios sociales se efectuará aplicando los factores de
conversión que correspondan, según el caso específico.

- La transformación de precios de mercado a precios

sociales, se deberá efectuar con suficiente precisión y
profundidad en todos aquellos rubros de beneficios y
costos cuantitativamente importantes. Los rubros
cuantitativamente menos importantes podrán ser
corregidos efectuando un análisis más superficial.

- La cuantificación de los Efectos Indirectos se limitará

a aquellos rubros de mayor importancia susceptibles de
una cuantificación suficientemente precisa. Los rubros
de cuantificación dudosa o de menor importancia
quedarán para una lista de aspectos no cuantificables
del proyecto, la que deberá considerarse
cualitativamente en la toma de decisiones, para
complementar el resultado de la rentabilidad del
proyecto a precios sociales.

- Debe tenerse en cuenta que el análisis de rentabilidad

a precios sociales determinará un Valor Actual Neto
Social y una Tasa Interna de Retorno Social, los
cuales, además de los problemas de incertidumbre
asociados a este tipo de evaluaciones y que se
discutirá más adelante, tienen la característica
esencial de ser análisis aproximados, ya el ambicioso
objetivo de medir todos los efectos positivos y
negativos del proyecto tropieza necesariamente con
múltiples limitaciones prácticas.

- La cuantificación a precios sociales se puede efectuar

aplicando diversas metodologías y numerarios, las que
pueden arrojar resultados diversos en cuanto al Valor
Actual Neto, sin embargo, cualquiera sea la metodología
que se utilice, todas deben arrojar resultados
similares para la Tasa Interna de Retorno.

- En el presente trabajo se aplica la metodología ST-LM

que trabaja con el numerario de divisas disponibles, y
se presentan los procedimientos generales para la
evaluación social de proyectos a nivel de eficiencia.
El análisis a nivel de distribución escapa a los
alcances del presente trabajo.
b) El Caso de Bienes Transables

Los bienes transables son todos aquellos que son

susceptibles de comercio internacional, porque se importan
o se exportan. En la metodología ST-LM se procede a
cuantificar tales bienes a “precios de frontera” o precios
internacionales, considerándose su precio FOB si se trata
de bienes exportables o su precio CIF si se trata de
bienes importables.

c) El caso de Bienes o Servicios No Transables

En este caso, dado que no se tiene un precio internacional

de referencia se procede a analizar las características
específicas del mercado de dicho bien.

En caso de que el precio del mercado del bien sea

determinado por el lado de la oferta, como es el caso de
las obras civiles de un proyecto que requiere
necesariamente efectuar construcciones propias, para
determinar el precio social del bien se procede a
desagregar el rubro en sus componentes de bienes
transables, no transables y mano de obra.

En el caso de que el precio del bien sea determinado por

el lado de la demanda, como es el caso de los servicios de
transporte público o de recreación, por ejemplo, se
procederá a considerar su precio de mercado interno como
una medida de la predisposición a pagar, aplicándose al
precio interno el Factor de Conversión Estándar para
convertirlo a precios sociales en divisas disponibles.

Este último procedimiento se aplica también a los bienes

no transables de menor importancia en el conjunto de
beneficios y costos del proyecto, para los cuales no se
justifica efectuar el análisis de desagregación antes
indicado.

d) El Caso de la Mano de Obra

A los rubros de Mano de Obra No Calificada cuantificados a

precios de mercado, se les aplica el Factor de Conversión
de la mano de obra, para convertirlos a unidades de
divisas disponibles. Procedimiento similar se sigue para
la Mano de Obra Calificada.

e) Otros Ajustes

Todos los impuestos, subsidios y utilidades que se

identifican en los diversos rubros de beneficios y costos
deben ser excluidos del análisis por tratarse de
transferencias financieras entre los agentes económicos
entre sí o con el Estado, por lo que no son pertinentes en
el análisis de rentabilidad a nivel de Eficiencia
Económica.
8.7.7. Determinación de la Rentabilidad Social

Efectuados los cálculos de flujos de beneficios y costos a

precios sociales, se procede a determinar el Valor Actual
Neto Social (VANS), utilizando el parámetro de Tasa Social de
Descuento. Las reglas de Aplicación presentadas en la
evaluación comercial, son válidas en la evaluación social,
inclusive el VANS es aplicable para seleccionar entre
alternativas en el caso de los proyectos de interés público.

Igualmente se calcula la Tasa Interna de Retorno Social

(TIRS), la cual será comparada con la Tasa Social de
Descuento para fines de decisión.

8.7.8 Caso Práctico

Se analiza un proyecto cuya producción será totalmente

exportada. Tanto los costos de inversión como los costos de
operación presentan rubros no transables y transables.

La información a precios de mercado es la siguiente:

Costos de Inversión: 3,600 miles de dólares

Beneficios de Operación: 2,400 miles de dólares anuales
Costos de Operación: 1,100 miles de dólares anuales

Los Parámetros Nacionales o Factores de Conversión so:

Factor de Conversión Estándar: 0.855

Factor de Conversión para Mano de obra calificada: 0.76
Factor de Conversión p. Mano de obra no calificada: 0.45

El flujo de Beneficios y Costos a precios de Mercado y los

indicadores de rentabilidad correspondientes son:

Montos en Miles de $
Añ 0 1 2 3 4 5 6 7 8
o
Bt 2400 2400 2400 2400 2400 2400 2400 2400
Ct 3600 1100 1100 1100 1100 1100 1100 1100 1100
Bt-Ct -3600 1300 1300 1300 1300 1300 1300 1300 1300

VAN (12%) = 2,552 miles de

dólares
TIR = 32.3%

Para determinar los Costos de Inversión a precios sociales,

se parte de la información a precios de mercado, en el
presente caso se considera que los diversos rubros que
componen los costos de inversión están formados por
construcciones, instalaciones y equipos menores producidos en
el país, y por Equipos importados.
En el caso del primer grupo, tales costos están cuantificados
a precios de mercado, y siendo no transables se convierten en
precios sociales afectándolos por el Factor de Conversión
Estándar.

En el caso de equipos importados, el precio de mercado se

descompone en precio CIF, los impuestos de importación y
transporte e instalación. Se considera que la importación
será efectuada directamente por el proyecto y que los gastos
de aduanas son poco significativos.

Bajo estas consideraciones el procedimiento de ajuste será:

Costos de Inversión a Precios

Sociales

Monto a Factor de Monto a

RUBRO Precios CoConversión Precios
De Mercado Soc.

1)Instalaciones y
Equip.Nacionales 1200 0.855 1026
2) Equipos Import. 0
Precio CIF 2000 1.000 2000
Impuesto Importac 300 0.000 0
Transporte e Inst. 100 0.855 85.5
3) Total 3600 3111.5

En el caso de los costos de operación, éstos se descomponen

en mano de obra calificada y no calificada, en componentes
transables exportables y componentes no transables.

En el caso de los componentes de mano de obra, los montos a

precios de mercado son afectados por los correspondientes
factores de ajuste para mano de obra calificada y no
calificada respectivamente.

Los componentes exportables, en la medida en que están

expresados a precios de mercado interno, debe verificarse si
este coincide con el precio FOB, como costo alternativo. En
el presente caso se considera que hay coincidencia y por
tanto no se efectúa ningún ajuste.

En el caso de los componentes no transables se aplica el

Factor de Conversión Estándar con lo cual se convierte el
precio de mercado interno en equivalente de divisas
disponibles.
Bajo estas consideraciones el procedimiento de ajuste será:
 Costos de Operación a Precios
Sociales

RUBRO Monto a Factor de Monto a

Precios precios
de Mercado Conversión sociales
Mano de obra no 330 0.450 148.5
calificada
Mano de obra 55 0.760 41.8
calificada
Rubros 605 1.000 605.0
Exportables
Rubros no 110 0.855 94.05
transables
Total 1100 889.35

En el caso de los beneficios, los montos a precios de mercado

no necesitan ser corregidos por estar expresados a precios
FOB en divisas. El flujo de beneficios y costos a precios
sociales y los indicadores de evaluación correspondientes
serán:

Montos en Miles de A Precios

dólares Sociales
Año 0 1 2 3 4 5 6 7 8
Bt 2400 2400 2400 2400 2400 2400 2400 2400
Ct 3112 889 889 889 889 889 889 889 889
Bt-Ct -3112 1511 1511 1511 1511 1511 1511 1511 1511

VAN (12%) =3,924 miles de $

TIR = =46.2 %

Nótese que los indicadores a precios sociales arrojan

resultados muy diferentes que los calculados a precios de
mercado para la evaluación comercial, lo cual se explica
principalmente por el menor valor relativo de los costos de
mano de obra, y el menor costo de los bienes no transables en
los costos de inversión.