APLICACION DE LA EQUIDAD EN DERECHO PUBLICO

(Sentencia de la Sala 3.ª de 2 de mayo de 1978. Referencia 822. Ponente: Excmo. Sr. D.
Enrique Jiménez Asenjo)

En el breve espacio que exige un comentario de Jurisprudencia no es posible abordar los

múltiples aspectos que ofrece la aplicación de los Principios Generales del Derecho.
Limitándonos al supuesto de hecho que fue objeto de esta litis, pretendemos destacar,
simplemente, la radical unidad del Ordenamiento jurídico, que encuentra su más cabal
expresión a nuestro entender, en la teoría de las fuentes del Derecho y de entre ellas por su
especial persistencia y flexibilidad en los llamados Principios Generales del Derecho.

Antes del análisis del caso, no dejaremos de apuntar ciertas cuestiones que en el presente
momento histórico de transición y mudanza jurídica, pueden resultar oportunas al hilo del
problema que en este caso se estudia.

En primer lugar, se impone conocer el significado propio de estos Principios Generales,

antes y después de la Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977 y, ya más
concretamente, de la Constitución de 1978. Lo cual exige sin solución de continuidad
responder a una cuestión previa, cual es conocer, si puede afirmarse que determinados
Principios Generales del Derecho han quedado o no derogados por el importante proceso de
cambio político. Esta cuestión no me parece baladí; antes bien, tiene primordial importancia
ya que de la respuesta que se le dé, depende en gran parte el significado que merezca el
aparato interpretativo de la Constitución. Y esto no es cuestión menor, ya que junto con la
alternatividad impuesta por el consenso, hay que añadir la ambigüedad, conscientemente
utilizada en determinados preceptos y vocablos. Y una buena guía para conocer el auténtico
significado institucional de los artículos de la Constitución, puede encontrarse en los
Principios Generales que informan determinadas instituciones reflejadas en nuestro primer
cuerpo normativo.

Por tanto y sin ánimo de agotar el tema, parece obligado reflexionar brevemente sobre el
cambio y la derogación que pueda haberse efectuado en materia de tanta importancia.

Ante todo, hay que partir de una afirmación de principio: los principios generales del
Derecho son normas. Lo dice con claridad el Título Preliminar del Código Civil, en su
artículo primero número uno, y añadiendo en su apartado cuarto, un orden jerárquico de
aplicación y el carácter plurinormativo a efectos de informadores. No vamos a traer a
colación todo el rico material aportado por el profesor DE CASTRO y su escuela, ya que
es prácticamente compartido y conocido por todos. La teoría de tan conocido civilista,
sigue siendo en esencia válido no obstante la nueva redacción dada por el Decreto 1836, de
31 de mayo de 1974 en aplicación de la Ley 3/1973, de 7 de marzo, con la Exposición de
Motivos.
Partiendo pues de tal afirmación general, el problema que a continuación se presenta,
consiste en conocer si a los susodichos Principios, se les debe aplicar la teoría general sobre
entrada y fin de vigencia de las normas. Y ya dentro de este problema, vamos a
polarizarnos exclusivamente sobre el segundo aspecto, esto es, el cese de la vigencia de los
Principios Generales, supuesto que la entrada en vigor, a los efectos que hoy nos
preocupan, tendría menor problemática, toda vez que la Constitución tiene su fecha fija.

Así enmarcado el tema había que recordar que en las demás fuentes del Derecho han sido
estudiados los sistemas derogatorios, con gran aceptación doctrinal y así respecto a la
costumbre, ya señaló KELSEN, la exigencia de su eficacia y en caso contrario el sistema de
su fin será una suerte de desuetudo; de ahí la lógica exigencia del artículo 1. en su número
3 al exigir «que resulte probado».

En cuanto a las leyes, en sentido formal, suelen distinguirse límites intrínsecos, es decir,
aquellos casos en los cuales en la génesis de la norma se establece la causa de su extinción,
de entre los cuales los supuestos más típicos serían las leyes de ámbito temporal (art. 4, 2
del Código Civil) bien fueren leyes con vencimiento a plazo fijo, bien leyes caducables y
por otra parte los límites extrínsecos que operan después y desde otra norma, bien con los
sistemas de derogación expresa o tácita, bien el «contrarias actus», bien las leyes orgánicas,
que regulan ex novo un ámbito de legalidad completa.

De esta forma, es como el campo operatorio se nos queda reducido a los Principios
Generales del Derecho.

En mi opinión, puede introducirse una distinción que entiendo, permite distinguir

técnicamente los dos supuestos de aplicación de las cláusulas derogatorias a estas
especialísimas normas. Me refiero, de una parte, a tales principios en cuanto reflejan el
fenómeno jurídico como articulación técnica de la Justicia. En tal supuesto podría afirmarse
que resultan inderogables y que no quedan sujetos a los hechos sobre entrada y fin de
vigencia de las normas. Y ello por cuanto reflejan un imperativo jurídico que en sí mismo
nadie está en condiciones de rechazar ni someter. Esto es, la Justicia sin adjetivos. Claro es
que en tal caso el significante de los mismos tiene una proyección puramente formal, que
queda recogida en el tria iuris praecepta, esto es, honeste vivere, alterum non laedere y
suum cuique tribuere.

De otra parte, el Derecho, como Ordenamiento Positivo, permite una argumentación

distinta, ya que al mismo y a sus principios generales, sí que puede aplicarse la sustitución
en bloque y consecuente caducidad de los que informaban el Ordenamiento que se
sustituye. Y esto puede ocurrir por dos vías: tiempo prolongado o ruptura violenta.
Curiosamente, en este último supuesto varían los principios y no las normas, al menos no la
mayoría de ellas, según puede observarse en los ejemplos históricos al uso.

Si esto es así, indudablemente, las líneas maestras de los principios generales, como
informadores del Ordenamiento Jurídico, no pueden ser objeto de cambio. Otra cosa es que
de hecho no informaran al Ordenamiento Jurídico, habida cuenta la tradicional distancia
entre la norma y su objeto de aplicación.
Por el contrario, han quedado desenganchados, por usar la expresión conocida de GARCÍA
DE ENTERRÍA, los principios que extrapolaban las normas positivas y que daban
significado al Ordenamiento anterior. Estos principios que se inducían de la superlegalidad
previa, caen con la derogación de las mismas.

Ahora hemos de centrar la cuestión en el concepto que es objeto de sentencia: la equidad.

Y en primer lugar, hay que plantear, si en efecto supuesta su inclusión dentro de los
principios generales (cosa dudosa), puede ser objeto de modificación, como consecuencia
del cambio político. Y en segundo lugar, si puede utilizarse como elemento interpretativo
de la Constitución.

En cuanto a la primera pregunta, sería precipitado dar una respuesta negativa sobre la base
de incluir la equidad en un principio formal del Derecho. Cierto es que si se admite como
tal principio, tiene una repercusión formal indudable y debe ser mantenido a toda costa en
sus mismos términos. Pero es que además, como enseña esta sentencia, el criterio que
preside la equidad es «legalista y relativo». Por tanto, si el punto de referencia es la ley, y
su relación con las demás, en cuanto esta relación varíe debe variar a su vez la
interpretación sistemática de la misma.

La segunda pregunta, plantea el tema de los criterios interpretativos de la Constitución. Y

más concretamente, plantea el tema de saber si a efectos de interpretación de la
Constitución, son utilizables los criterios reseñados en el Código Civil, artículos 1.281 a
1.289 y el Título Preliminar principalmente. Sin pretender sentar cátedra, creo que la
respuesta no puede ser resuelta en términos apriorísticos. Podría en principio rechazarse de
plano toda referencia a tales criterios, en apología de una interpretación institucional,
dogmática, política, cultural, histórica, ideológica y así sucesivamente. Todos estos
criterios, que creo que se resumen en afirmar que una Constitución debe ser interpretada
«constitucionalmente», no me parecen excluyentes del auxilio que puede prestar el Código
Civil. Y ello porque este texto (todos en general, pero sin duda por su mayor arraigo,
conocimiento e importancia, hay que detenerse en este Código) es en sí mismo un valor
cultural e institucional.

Para demostrar ello, se puede poner un ejemplo: Cuando en las Cortes Constituyentes se
modificó el artículo 15 se sostuvo por los diferentes grupos parlamentarios posturas
encontradas, precisamente por referencia al concepto de persona que hace el artículo 29 del
Código Civil. Los constituyentes fueron conscientes que la remisión al artículo 29, era un
valor entendido que condicionaría el ulterior desarrollo Constitucional. La utilización de las
definiciones del Código fueron explícitas.

Así pues el propio legislador, se atenía ipssissima verba a la estricta dicción del Código,
razón por la cual parece lógico pensar que si sobre la propia Cámara pesaba tal valor, sobre
el intérprete también ha de pesar. Bien entendido se insiste, que el Código Civil pasa a ser
utilizado como expresión de un valor cultural, no en cuanto tal ley, que obviamente no
puede condicionar a la Constitución.
Así pues, a los efectos que aquí y ahora importan hay que destacar cómo el concepto de
equidad tiene perfectamente campo de aplicación en el Derecho Público. Y así lo hace esta
sentencia.

Importa destacar, de una parte, la enorme claridad conceptual que el órgano jurisdiccional
tiene. Sin tener en mente una particular teoría sobre la importancia de las sentencias en la
formación científica del Derecho, sí queremos destacar cómo el nuevo hecho de su
aplicación jurisprudencial otorga carta de naturaleza a una teoría.

De ahí la notoria importancia de una buena formación en los futuros aspirantes a la

Judicatura.

Aquí se hace gala de esa formación puesto que es impecable el proceso deductivo de la
sentencia y la trasparencia expositiva.

Con ser ello importante, también quiere destacarse la jerarquización con que se utiliza el
concepto de equidad en una cadena de argumentos casi silogísticos, que constituyen cabal
expresión de su eficacia aplicativa y, por último, el hecho fundamental, que ha dado pie a
este comentario, de constituir una estimable muestra aplicativa de la unidad del
ordenamiento, vía Principios Generales, desde el momento en que sin dificultad alguna se
reconocen éstos, aún los más discutidos, como informando todo el Derecho Público como
con claridad se deduce del considerando segundo, al señalar:

«Actualmente, y tras la reforma por Ley de 17 de marzo de 1973 del título preliminar del
Código Civil, ya se ha sancionado expresamente la equidad como elemento "ponderador"
de la actividad jurisdiccional en su función interpretativa de los preceptos legales,
declarando (en el artículo 3., 2) que "la equidad habría de ponderarse en la aplicación de
las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar, de manera
exclusiva, en ella cuando la Ley expresamente lo permita", de donde resulta legalizada la
aplicación judicial de la equidad, ya se entienda como moderación o enmienda de la
previsión legal, o como la solución del caso concreto no previsto en la Ley según el sentido
intuitivo de lo justo manifestado en la sentencia, mediante el arbitrium iudicis o como la
justicia del caso concreto; pero no una equidad libre y discrecional, sino relativa y
legalista, puesto que es sólo utilizable según el texto legal en la aplicación de normas
positivas, no admitiéndose la libre más que cuando preexiste una ley que lo permita
expresamente, "concluyéndose que la equidad sin apoyo de una norma a la que trata de
'ponderar' o de otra que consienta su aplicación interpretativa general sin la ligadura
concreta normativa, no es aceptada en nuestro ordenamiento jurídico".

Esta preceptiva aplicada al caso de autos nos lleva a las siguientes conclusiones: a) que la
equidad es un elemento jurídico judicial interpretativo admitido hoy por la Ley; b) que su
aplicación no es libre o incondicional; c) que tiene que hallarse justificada por la necesidad
de aplicar una norma "ponderándola"; d) que la interpretación libre y por equidad sólo es
aplicable cuando la Ley lo permita expresamente; e) que no está admitida en los demás
casos.»

José Eugenio SORIANO GARCÍA