MARCO LEGAL

6. Legislación de la Gestión Ambiental peruana

De acuerdo a la cronología de Charpentier e Hidalgo en su libro Las Políticas Ambientales en el

Perú, desde los sucesos acontecidos con el caucho en el siglo XIX hasta la actual pesca de
anchoveta juvenil, la historia productiva peruana está colmada de explotación a los recursos
naturales. El poco deseo de aprender y entender conceptos ambientales, conlleva a que incluso la
legislación peruana impulse, por ejemplo, la tala de bosques de la Amazonía con el fin de cultivar
la tierra.

De acuerdo a lo que menciona Prialé (2003 citado en Schwalb et al., 2003), a raíz de la alta
contaminación ambiental que se dio en la década de los ochenta, se promulgaron leyes para
mitigar impactos y fiscalizar el sector minero. En 1990 surgió el Código del Medio Ambiente, este
fijó los lineamientos de la política nacional ambiental y fue modificado a través de leyes de
promoción privada en años posteriores. Entre estos cambios sobresale la introducción del Plan de
Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), orientado a operaciones en marcha, el Estudio de
Impacto Ambiental (EIA), orientado a las nuevas inversiones y las Auditorías Ambientales, que
fiscalizan a las dos primeras. También se demandó a las empresas mineras una Declaración Jurada
Ambiental sobre sus operaciones y seguimiento de los planes ambientales. Es a raíz de la creación
de este código, que se acelera el proceso por establecer una política ambiental con legislación
clara, entidades con funciones definidas y participación ciudadana. Sin embargo, los obstáculos a
los que se ha enfrentado el Código, muestran la falta de compromiso real de parte del Gobierno.

El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) nació en 1992 con el
fin de conservar muestras representativas de la diversidad biológica. (SERNANPPERÚ). En 1994 se
creó el Consejo Nacional de Ambiente (CONAM) (Ley No. 26410, Ley del Consejo Nacional del
Ambiente, publicado el 22/12/94) y es la entidad rectora de la autoridad ambiental nacional y la
política nacional ambiental. Es un organismo descentralizado que depende del Consejo de
Ministros. Está encargado de conducir el desarrollo de coordinación entre sectores con el
Gobierno Central, los Consejo Transitorios de Administración Territorial y los Gobiernos Locales y a
promover el desarrollo sostenible mediante concertación política con instituciones y
organizaciones de la sociedad civil. (Charpentier & Hidalgo, 1999).

El Marco Estructural de Gestión Ambiental [MEGA] fue aprobado por el CONAM en octubre de
1997, cuyo objetivo es establecer dispositivos que permitan armonizar las políticas sectoriales con
la Política Nacional Ambiental, resolución de conflictos, fortalecimiento de capacidades del sector
público y su concertación con los sectores privado y social. Ese mismo año, el Congreso de la
República dictaminó la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales,
esta esclarece un marco legal para todos los recursos naturales sin menoscabar la legislación
específica de cada uno. (Charpentier & Hidalgo, 1999). Luego, en el año 2008 mediante Decreto
Legislativo N° 1013 se creó el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental OEFA es el
organismo especializado en la fiscalización del medio ambiente y de asegurar el equilibrio entre
inversión privada en actividades económicas y la protección ambiental. Fue adscrito al Ministerio
del Ambiente y, además, es el ente Rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (SINEFA). Este inició sus actividades de fiscalización ambiental directa en el año 2010
(OEFA, 2016)
La fiscalización ambiental que se desarrolla en el contexto peruano es un macro proceso de 4
funciones (OEFA, 2016)

1. Función evaluadora: Vigilancia y monitoreo de la calidad ambiental del agua, aire, suelo, flora y
fauna. También implica la identificación de pasivos ambientales del subsector hidrocarburos. Se
reglamenta mediante la Ley que regula los Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos,
Decreto Supremo Nº 004•2011•EM, 2015. Se entiende como Pasivo Ambiental del Subsector
Hidrocarburos, los pozos e instalaciones mal abandonados, los suelos contaminados por efluentes,
derrames, fugas residuos sólidos, emisiones, restos o depósitos de residuos ubicados en cualquier
lugar del territorio nacional, incluyendo el zócalo continental, capa freática, quebradas, ríos,
lagunas y lagos, producidos como consecuencia de operaciones en el Subsector Hidrocarburos,
realizadas por parte de personas naturales o jurídicas que han cesado sus actividades en el área
donde se produjeron dichos impactos (OEFA, 2016, pp 106-115).

2. Función de supervisión directa: Verificación del cumplimiento de obligaciones ambientales

fiscalizables, dicta medidas preventivas, mandatos de carácter particular y requerimientos de
actualización de instrumentos de gestión ambiental.

3. Función de fiscalización y sanción: Investigación y compromiso de la comisión de posibles

infracciones administrativas, sanciones, medidas cautelares y correctivas.

4. Función de aplicación de incentivos: se administra el Registro de buenas prácticas ambientales y

se otorga incentivo para el sobrecumplimiento de la norma.

Finalmente, mediante la Ley Nº 29968 se creó el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para
las Inversiones Sostenibles (SENACE) el 20 de diciembre del 2012, mediante el Decreto Supremo
N° 003-2015-MINAM. Es un organismo con autonomía técnica y personería jurídica de derecho
público, adscrito al Ministerio del Ambiente. Forma parte del Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA) y es el encargado de aprobar los EIA detallados regulados por la Ley Nº
27446 y sus normas reglamentarias. (Ministerio del Ambiente, 2016)

6.1. Evaluación de Impacto Ambiental

De acuerdo al Manual básico sobre la Evaluación de Impacto Ambiental y Salud de acciones

proyectadas (Weitzenfeld, 1996) la EIA hace incluir la gestión ambiental en la toma de decisiones
en todos los niveles. La forma exacta de los EIAS varía según el tema y el propósito de dicha
evaluación, aunque en todos los casos se debe considerar un proceso continuo, cuyo fin es la de
crear o modificar políticas. Se debe adaptar a las diferentes circunstancias según la localización y
procesos que se esté analizando de los programas y proyectos.

Para que las EIAS sean efectivas, deben cumplir con ciertos requisitos (Weitzenfeld, 1996):

1. Objetivas

Deben comunicar sobre los impactos que un proyecto podría ocasionar sobre el medio ambiente.
Para esto, debe brindar información imparcial, correcta y completa sobre el proyecto y el área
ambiental de influencia.
2. Sistémicas

Se debe iniciar cuando el proyecto se encuentre en fase inicial y se prevean daños ambientales y a
la salud de las personas. Como no se debe realizar de manera fortuita o por exigencia externa, se
debe contar con un área administrativa que ordene el “Procedimiento de Impacto Ambiental”.

3. Oportunas

Después de presentar los resultados del estudio las autoridades deben emitir un dictamen
rápidamente, de esta manera no se retrasa la decisión final. Para lograr este objetivo, la
evaluación se debe realizar de forma estructurada y ágil, teniendo en cuenta los tiempos extra que
se deben tomar, de ser necesarios, para investigaciones exhaustivas. Los EIAS cuentan con tres
elementos básicos (Weitzenfeld, 1996).

Elementos básicos y nivel de decisión en el tema de la EIAS

ELEMENTO BASICO NIVEL DE DECISION

Contenido de estudio Técnico - económico
Técnicas de análisis Técnico - científico
Procedimientos administrativos Técnico - político

1. Contenido
El estudio de impacto ambiental debe seguir una serie de pasos ordenados: descripción
de los objetivos, alternativas y actividades del proyecto y análisis técnico-económico,
descripción del marco de referencia ambiental, identificación y evaluación de los impactos
ambientales y diseño de medidas de atenuación de los impactos adversos.
2. Técnicas
Son las herramientas que nos permiten evaluar e identificar los impactos ambientales. Al
proponer un proyecto de desarrollo e debe escoger la técnica o el conjunto de técnicas
que permitirán desarrollar el proyecto.

Contenido de una EIA y algunas técnicas de análisis

Contenidos Técnicas de análisis

Diagrama de flujo
Simple (descriptivo)
Complejo (analítico)
Balance de masas
Descripción del proyecto Insumo/producto
Descarga/residuos
Cuestionarios
Listas de verificación
Planos Fotomontaje
Cuestionarios
Listas de verificación
Identificación de impactos Matrices
Redes
Superposición de mapas
 Identificación de impactos Mapas temáticos
Índices e indicadores de calidad
Encuestas y muestreos
Modelos matemáticos
Predicción de impactos Modelos físicos
Escenarios comparados
Análisis de riesgo
Comparación con normas ambientales
Significancia de los impactos predecibles Ordenamiento territorial
Áreas ecológicas sensibles
Medidas de ingeniería
Medidas de mitigación Medidas de manejo
Revisión de políticas
Votación
Consenso negociado
Selección de alternativas Fórmulas matemáticas
Técnica de escala y peso
Sistema Battelle - Columbus

3. Procedimientos
Se deben seguir los procedimientos administrativos que se hayan establecido. Para la
ejecución de un proyecto, el EIA debe seguir pasos administrativos ya establecidos. Los
elementos básicos que debe contener un EIA son los siguientes. Las actividades y
contenidos de la EIA se dividen en iniciales, intermedias y finales (Weitzenfeld, 1996).

Actividades y contenidos de la EIAS

INICIALES INTERMEDIAS FINALES

-Descripción del proyecto - Predicción de los impactos - Monitoreo ambiental
-Identificación de impactos - Significancia de los impactos - Auditoría ambiental
- Descripción de la - Medidas de mitigación - Documento escrito
situación inicial - Selección de alternativas

1. Actividades iniciales
1.1 Descripción del proyecto: Se busca obtener la mayor cantidad de información
específica del proyecto a desarrollar, para identificar posibles componentes que puedan
generar impacto (positivo o negativo) sobre el ambiente.
1.2. Identificación de impactos: Es una etapa crítica debido a que se identifican los
posibles impactos ambientales que podría provocar el proyecto. Se deben predecir de
forma cuantitativa estos futuros impactos sobre el ambiente y la salud.
1.3. Descripción de la situación inicial: Se describen los factores que componen el
ambiente en donde se realizará el proyecto, fisicoquímicos, socio-económicos, ecológicos
y de salud de la población. Será necesario recabar información cualitativa y cuantitativa y
también información historia del ambiente y la salud.
2. Actividades Intermedias
2.1 Predicción de los impactos: Es una visión anticipada del impacto en el ambiente y la
salud del proyecto en marcha. Requiere información cualitativa de los tipos de impactos y
cuantitativa de los factores ambientales y de salud.
2.2. Significancia del impacto: Verifica si el proyecto es viable. Si los impactos predecibles
son tolerables o no (desde el punto de vista del técnico), aceptables o no (desde el punto
de vista del público) y si es que se requieren introducir medidas de mitigación,
modificaciones menores o cambios importantes en el proyecto.
2.3. Medidas de mitigación: Aplicación o implementación de cualquier medida, política o
acción que lleve a eliminar o minimizar los impactos sobre la salud y el ambiente. También
identifica los impactos no factibles de eliminar.
2.4. Selección de alternativas: Se ordenan las actividades por criterios económicos,
sociales y ambientales aceptables.

3. Actividades Finales
3.1. Monitoreo Ambiental: Si es que corresponde, se diseña y propone, para las diferentes
etapas del proyecto, un plan de monitoreo de condiciones ambientales e implementación
de las medidas preventivas y mitigatorias.
3.2. Auditoría Ambiental: Verifica el cumplimiento de los procedimientos establecidos, de
los aprobados por parte de los responsables y otros aspectos del documento.
3.3. Documento escrito: En esta parte final, se incluyen los resultados de los estudios del
impacto ambiental, las propuestas y las decisiones tomadas. Los autores del estudio
presentan un documento síntesis de fácil entendimiento con las características generales
del proyecto, alternativas, conclusiones y viabilidad de las acciones propuestas. Los EIA
están estructurados bajo una base dividida en cuatro elementos: el diagnóstico, el
pronóstico, el estudio de medidas preventivas y correctivas y la evaluación de forma
progresiva (Weitzenfeld, 1996).

Resumen de contenidos de la EIA dentro del ciclo de vida de un proyecto

Etapa del proyecto De los contenidos de la EIA

ELABORACIÓN
Idea (Perfil preliminar)
Anteproyecto preliminar (Pre factibilidad)
Proyecto preliminar (factibilidad)
Descripción general del proyecto
Identificación preliminar de impactos
Potencial de mitigación
Documento escrito (informe preliminar)
Características del ambiente (información
base)
Predicción cualitativa de impactos
Análisis de opciones de localización y
procesos
Documento escrito (informe parcial)
Modelos predictivos
Significancia de impactos
Medidas de mitigación
 Selección de alternativas
Monitoreo previo si es necesario
Proyecto definitivo de medidas de
Proyecto definitivo (diseño de ingeniería) mitigación
Programas de monitoreo y auditoría
Documento escrito (informe final)
EJECUCIÓN
Preparación del sitio Medidas de mitigación adicionales si son
necesarias
Construcción, montaje de equipos e Monitoreo y auditoría ambientales
instalaciones Medidas de mitigación adicionales si son
necesarias
Monitoreo y auditoría ambientales
Operación y mantenimiento Vigilancia epidemiológica
Medidas de mitigación adicionales si son
necesarias
TERMINACIÓN
Desmantelamiento Monitoreo y auditoría ambientales
Restauración del sitio Medidas de mitigación adicionales si son
necesarias
Documento escrito

6.2. Límites Máximos Permisibles (LMP)

Son valores fundamentales, medidas de concentración o grado de parámetros físicos,
químicos y biológicos de elementos para el correcto funcionamiento de la gestión
ambiental que llevan a la adecuada administración de justicia y a alcanzar una calidad
ambiental respetuosa del derecho ciudadano al bienestar. (Legislación AMBIENTAL. PE.,
s/f).
Mediante Decreto Supremo Nº 010-2010-MINAM, se cuenta con la actualización de los
LMP para la descarga de efluentes líquidos en actividades minero metalúrgicas (Anexo A).
Sin embargo, este decreto deja vigente varios de los artículos de la Resolución Ministerial
del año 1996. En el 2007, mediante Resolución Ministerial 315-96-EM/VMM se aprobaron
los LMP de anhídrido sulfuroso, partículas, plomo y arsénico presentes en las emisiones
gaseosas provenientes de las unidades minero-metalúrgicas (Anexo B, Anexo C y Anexo D).
Además, en el 2007, mediante Resolución Presidencial 192-2007-CONAM-PCD se aprobó
la propuesta de los LMP de efluentes líquidos y para emisiones atmosféricas de fuente
puntual en actividades minero metalúrgicas, lamentablemente, hasta la fecha, no se ha
aprobado la norma. (Legislación AMBIENTAL. PE., s/f).

La Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos exige que estos sean manejados a
través de un sistema que incluya, según corresponda, los siguientes procesos (Ley N°
27314):
 Minimización de residuos
 Segregación en la fuente
 Reaprovechamiento
  Almacenamiento
 Recolección
 Comercialización
 Transporte
 Tratamiento
 Transferencia
 Disposición final

De acuerdo a la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, los residuos producto
de la actividad minera son considerados “Residuos Peligrosos”, ya que tienen algunas
de estas características: auto combustibilidad, explosividad, corrosividad, reactividad,
toxicidad, radiactividad o patogenicidad, por lo que deben tener un tratamiento
especial. Además, la Ley N° 28256 - Ley que regula el Transporte Terrestre de
Materiales y Residuos Peligrosos, con excepción del que se realiza en las vías
nacionales y regionales, en el artículo 7° menciona que las Municipalidades
Provinciales señalan las vías alternas para el tránsito de las unidades de transportes
con contenido peligroso, también los lugares de estacionamiento (en coordinación
con la Comisión Ambiental Regional y la Dirección del Gobierno Regional)
lamentablemente, en el departamento de Junín no se cuentan con aquellas vías
alternas, por lo que, según la ley, es permitido el tránsito por las vías actuales (Ley N°
27314).

6.3.Estándares de Calidad Ambiental (ECA)

Es un instrumento que mide la calidad del ambiental en todo el territorio nacional.

También establece los niveles permisibles de sustancias no nocivas para la salud y el
ambiente. Existen cinco tipos de ECA, los cuales son: Agua, Aire, Suelo, Ruido y
Radiaciones No Ionizantes. Estos estándares son modificables debido a que permite
mantener un análisis histórico al contar con parámetros actualizados, también,
establecer estrategias y políticas para fortalecer la gestión de los cinco tipos de ECA. A
su vez, en el año 2016 fue creado el grupo de trabajo encargado de establecer
medidas de corto, mediano y largo plazo para mejorar la calidad ambiental del país.
Producto de este trabajo, se modificaron los Estándares de Calidad Ambiental para el
agua y el aire, mediante Resolución Ministerial N° 072-2017-MINAM y N° 94-2017-
MINAM. (Ministerio del Ambiente, 2017)

6.3.1. Estándares de Calidad Ambiental para aire

Dentro de las actualizaciones realizadas al ECA del aire (Ministerio del Ambiente,
2017).

 El material particulado PM10 paso de 150 a 100 microgramos por metro

cúbico para 24 horas, haciéndolo más estricto. Asimismo, se modifica el valor
de PM2, 5 para 24 horas a fin de que guarde correspondencia con el valor del
PM10. También se incorpora un valor anual para el PM2, 5.
  El parámetro Ozono pasa de 120 a 100 microgramos por metro cúbico para 8
horas.
 Se establece un valor nacional para el parámetro dióxido de azufre para 24
horas de 250 microgramos por metro cúbico.
 Se incluye el parámetro mercurio debido a su alta importancia para la salud
de las personas y a los compromisos asumidos por el Perú en el marco del
Convenio de Minamata.
 Se retiró el parámetro hidrocarburos totales expresados como hexano,
considerando su baja representatividad como indicador de calidad ambiental.
6.3.2. Estándares de Calidad Ambiental para agua

En cuanto al agua, son ciento cuatro parámetros normados para determinar los
criterios de calidad del agua. Estas modificaciones corrigen los vacíos vigentes
buscando la recuperación de los ríos, pozos, lagos y el mar. Además, tienen en
cuenta a las personas que consumen productos agrícolas, ya que muchas de las
normas modificadas tienen como fin que las personas consuman buenos
productos, y para esto, otorga más claridad normativa. (Ministerio del Ambiente,
2017).

Acuerdos internacionales de inversión

El marco legal principal se compone de las dos normas siguientes:

R.D. Nº 002-2014-EF/63.01
DIRECTIVA N° 001-2014-EF/63.01: Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para
proyectos formulados en el marco de la nonagésima sexta disposición complementaria final de la
ley N° 29951 (Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 16 de abril de 2014)
Decreto Legislativo Nº 1012- Decreto Legislativo que aprueba la ley marco de Asociaciones Público
- Privadas para la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los
procesos de promoción de la Inversión Privada (Actualizado Al 02.03.2014).
Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1012 - Decreto Supremo N° 127-2014-EF – Reglamento del
Decreto Legislativo N° 1012 que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público Privadas para la
generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción
privada”.
Decreto Supremo N° 376-2014-EF , Modifican el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1012, que
aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público Privadas para la Generación del Empleo Productivo
y dicta Normas para la Agilización de los Procesos de Promoción de la Inversión Privada, aprobado
mediante Decreto Supremo N° 127-2014-EF.

Además, existen otras normas modificatorias y complementarias:

 
 Resolución Suprema Nº 017-2008-SA – Crean Comité de Inversión del Ministerio de Salud
 
 Resolución Suprema Nº 002-2009-EM – Crean el Comité de Inversión del Ministerio de
Energía y Minas
 
 Decreto Supremo Nº 020-2009-EF – Exoneran de la aplicación de la Metodología del
Comparador Público – Privado durante el Bienio 2009-2010, a algunos proyectos de inversión
  
 Acuerdo de Consejo Directivo de PROINVERSIÓN Nº 278-01-2009  - Aprueban Directiva
"Tramitación y Evaluación de las Iniciativas Privadas en Proyectos de Inversión".
 
 Acuerdo Nº 31-11-ESSALUD-2009 – Aprueban nuevo Reglamento de Promoción de
Inversiones en Obras de Infraestructura y Servicios de Salud
 
 Decreto Legislativo Nº 1016 – Decreto Legislativo que modifica la tercera disposición
complementaria transitoria del Decreto Legislativo Nº 1012.
 
 Decreto Supremo Nº 144-2009-EF – Modifican el Artículo 9º del Decreto Supremo Nº 146-
2008-EF.
 
 Decreto Supremo Nº 146-2010-EF – Aprueban normas relativas a la participación de la
inversión privada en procesos de promoción vinculados a obras públicas de infraestructura de
servicios públicos.
 
 Decreto Supremo. N° 005-2013-EF Dictan disposiciones complementarias para
reglamentar el segundo párrafo de la nonagésima sexta disposición complementaria final de la Ley
N° 29951, Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2013, que prioriza de manera
excepcional e con carácter de urgente las iniciativas privadas cofinanciadas destinadas a cubrir el
déficit de Infraestructura y de servicios públicos