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Documento TOL4.109.809

Doctrina
Título: Simplificación del procedimiento administrativo y mejora de la regulación. Una metodología
para la eficacia y el derecho a la buena administración
Autores: Eduardo Gamero Casado
Fecha: 02/2014
Coordinadores: Eduardo Gamero Casado

Número epígrafe: 1
Título epígrafe: Capítulo Primero. La simplificación del procedimiento administrativo como
categoría jurídica

TEXTO:

PRIMERA PARTE

COORDENADAS GENERALES DE LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Capítulo Primero

La simplificación del procedimiento administrativo como categoría jurídica

1. LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL DEVENIR DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO: UNA NUEVA METODOLOGÍA JURÍDICA

1.1. El Derecho Administrativo, en la senda de la simplificación de procedimientos

La afirmación de que el Derecho administrativo se está transformando profundamente constituye un

lugar común, una constante histórica: es válida en cualquier tiempo, o al menos, es válida desde que
existe el Derecho administrativo. Pero si esta rama del ordenamiento ha de adaptarse continuamente
a la realidad socio-económica que se ocupa de regular, y dado que la sociedad cambia profundamente
con cada Generación --cuya amplitud temporal se estima desde las aportaciones de Mannheim en
treinta años--, es lógico que el Derecho administrativo transforme sus elementos estructurales con esa
misma cadencia o periodicidad. Lo que quizá cualifica el último ciclo de la evolución es la
radicalidad y vertiginosidad de los cambios, lo cual es también un reflejo de la realidad subyacente,
que evoluciona a un ritmo exponencial: en la Era de la Información asistimos cada día a la caída de
un mito o al abandono de un dogma, se postulan y aceptan las novedades con una naturalidad
ciertamente pasmosa, y los cambios son tan profundos, pero al mismo tiempo tan aparentemente
asistemáticos, que cuesta interpretarlos como grandes desplazamientos o transformaciones
estructurales, escondidos como están en la vorágine de normas y en la infinita multiplicación de sus
centros de producción.

Pegada su vista al vertiginoso día a día, el jurista puede perder el norte de las grandes metamorfosis.
Pero si nos detenemos y nos distanciamos un poco, podremos observar en qué consiste el cambio
radical de paradigma que aporta la Generación contemporánea del Derecho administrativo,
comprobando que su dogmática clásica asentada sobre la potestad, el acto unilateral y el monopolio
ha desplazado sustancialmente su centro de gravedad como consecuencia de una reinterpretación del

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papel que corresponde al poder público en general y a la Administración en particular, que pasa a
1
erigirse en Estado garante . Una Administración que tendía a asumir y ejercer directamente
cualquier función o actividad que comprometiese los intereses públicos, que prestaba los servicios
públicos en régimen de monopolio, ejerciente de un Derecho que se sustentaba en potestades
tremendamente incisivas de intervención, que supeditaba masivamente la actividad privada a actos
administrativos previos habilitantes (autorizaciones o licencias, concesiones), que regulaba
minuciosamente las actividades imponiendo un sinfín de cargas... y que actualmente se encuentra
empeñada en contraerse para resultar menos asfixiante, que promueve el inicio de actividades
mediante simples comunicaciones previas de los particulares, que ha privatizado los servicios
públicos ideando otras fórmulas que garanticen su continuidad y regularidad, que renuncia a
controlar por sí misma las actividades (auditorías, inspecciones técnicas, acreditaciones) transfiriendo
esas funciones al sector privado, al que incluso le cede un amplio espacio de capacidad normativa
(autorregulación), y que pretende hacer todo eso sin omitir ni relajar la protección de los intereses
públicos subyacentes, sino inventando nuevas técnicas y modos de actuación menos invasivos, pero
igualmente eficaces, con los que conciliar de mejor manera todos los intereses en presencia.

En efecto, a lo largo del siglo XX, y sobre todo desde la posguerra hasta mediados de los años 80, el
intervencionismo público fue en progresivo aumento, llegando a ser muy acusado. Entre 1985 y 2008
se transformaron los mercados como consecuencia de las políticas europeas, dando lugar a
privatizaciones de empresas y al reemplazo del servicio público tradicional y su paradigmática
gestión monopolística por instrumentos de apertura de los mercados y de estímulo de la competencia
entre operadores; en el área anglosajona este período se conoce como desregulación, pues
simultáneamente a la liberalización se pretendía reducir la densidad normativa que condicionaba el
ejercicio de actividades económicas, a fin de reducir tales cargas y favorecer la competitividad. En la
Europa continental, por el contrario, la densidad normativa siguió en aumento, llevando el coste
económico de la regulación a un promedio del 3'6 % del PIB, sólo por el cumplimiento de las cargas
administrativas o burocráticas que soporta la actividad económica. Desde entonces hasta ahora, como
consecuencia de una crisis económica más profunda y prolongada que todas las precedentes, a fin de
mejorar la competitividad y estimular el crecimiento económico, se promueve una depuración
normativa con la que reducir tanto como resulte posible las trabas, barreras y cargas administrativas
que pesan sobre las actividades económicas. En ese contexto resulta preciso situar las iniciativas de
simplificación de procedimientos administrativos a cuyo estudio dedicamos esta obra.

Aunque existen antecedentes que datan de épocas anteriores, las iniciativas sistemáticas en materia
de simplificación de procedimientos administrativos arrancan en la mitad de los años 90. Más
adelante se exponen con cierto pormenor las políticas de simplificación emprendidas en diferentes
ordenamientos jurídicos, a fin de demostrar la amplitud del fenómeno en el aspecto geográfico, pero
también su profundidad en el plano jurídico y en la conformación del Derecho administrativo
contemporáneo. En este mismo Capítulo ofrecemos una panorámica del Derecho comparado que
pone el acento en los ordenamientos que han implantado los programas más audaces de
simplificación: principalmente, Estados Unidos, Reino Unido y el Derecho comunitario europeo.
También se da cuenta aquí mismo de las iniciativas propias de la Administración del Estado (en el
contexto de los planes comunitarios y en otros aspectos) y de la Junta de Andalucía (que fue pionera
en su momento en la aplicación de un ambicioso plan de modernización y calidad de los servicios). Y
en la parte final de esta obra (capítulos 11 a 13), se exponen con detalle las soluciones adoptadas por
tres Comunidades Autónomas modélicas en este campo: Cataluña, la Comunidad Valenciana y
Castilla y León. Aunque todavía no conocemos en detalle todas estas cuestiones, es necesario realizar
a continuación algunos comentarios que las valoran en su conjunto.

1.2. Better Regulation y Better Administration como estrategias complementarias de simplificación

procedimental

El análisis de los planes y programas de simplificación de procedimientos desplegados hasta hoy

muestra la existencia de iniciativas extraordinariamente valiosas y variadas, tanto en el plano
supranacional, como en el Derecho comparado y en nuestro propio ordenamiento jurídico. La
panorámica del conjunto permite apreciar que existen dos movimientos paralelos y complementarios:

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 2
el primero, que podríamos calificar como Better Regulation , se aprecia en Holanda y en países de la
órbita anglosajona (EE.UU., Reino Unido), de menor tradición jurídico-administrativa, que han
focalizado sus esfuerzos en programas de reducción de cargas administrativas, inclusive las técnicas
de mejora regulatoria (análisis de impacto normativo); el segundo, que cabe designar como Better
Administration, se expresa en ordenamientos con mayor tradición jurídico-administrativa, como
España (por lo que se refiere a las CCAA), Italia o Portugal, y centra sus esfuerzos en técnicas
orientadas a la racionalización del procedimiento administrativo para lograr una gestión
administrativa más eficiente.

Es de significar que esta diferencia en las aproximaciones no resulta meramente superficial, sino que
representa un rasgo característico que anida en origen mismo de tales iniciativas y resulta revelador
de otras concepciones de fondo, de raíz estrictamente política. En efecto, la oleada anglosajona y
centroeuropea (característica también en las iniciativas de la OCDE) arranca con las corrientes
neoliberales auspiciadas por el Presidente Ronald Reagan en Estados Unidos y por la Primera
Ministra Margaret Thatcher en el Reino Unido, bajo el prisma de la carga regulatoria y la necesidad
de levantar controles y restricciones a las actividades económicas a fin de dinamizar el desarrollo
económico e incrementar la competitividad. Se circunscriben, por tanto, al área de la (des)regulación:
subyace en ellos una pretensión estrictamente económica, pues su finalidad es el incremento de la
competitividad derivado de la supresión de cargas regulatorias que permite liberar recursos para
destinarlos a fines productivos. Esta concreta orientación finalista de tales estrategias de
simplificación no les resta un ápice de legitimidad y utilidad, ni la constatación de tal orientación
específica debe interpretarse como una crítica, aunque en ocasiones se pueda reprochar que se
estimulen estas iniciativas con un mero pretexto desregulador y no como una metodología de
simplificación administrativa que tome suficientemente en consideración todos los intereses en
3
presencia . Por otra parte, también cabe decir que, por lo limitado del enfoque, resulta ser una visión
insuficiente y parcial de la simplificación de los procedimientos administrativos.

Por el contrario, desde la perspectiva subyacente en los países de mayor tradición

jurídico-administrativa (y debemos destacar especialmente las estrategias de simplificación
promovidas por Andalucía, Castilla y León y la Comunidad Valenciana, así como Portugal), lo que
se persigue con estos planes y programas es la mejora del funcionamiento de la Administración
pública entendida como entidad servicial, a la que se quiere despojar de un arcaico afán burocrático e
intervencionista para refinar y depurar sus instrumentos de intervención, al mismo tiempo que se
potencian y mejoran sus técnicas internas de gestión a fin de ejercer más eficientemente las tareas
que le atribuye el ordenamiento jurídico. Este segundo enfoque carece de las limitaciones materiales
subyacentes en el grupo anterior, en cuanto que las estrategias de simplificación no distinguen las
áreas o familias de procedimientos requeridos de rediseño funcional por su grado de afección a la
libertad de empresa (o dicho en términos más generales, a las actividades económicas privadas), sino
que se extiende al conjunto de actuaciones de la Administración, al conjunto de procedimientos
administrativos preexistentes. Es más, las estrategias o programaciones de la simplificación que
emprenden las Administraciones inspiradas por este propósito no suelen priorizar los procedimientos
por su grado de afección a la iniciativa privada, sino por el volumen de tramitación que generan,
situándose en las primeras posiciones de la parrilla de salida a los procedimientos-masa, que afectan
a un mayor número de ciudadanos. Esto supone que la agenda de rediseño funcional de los
procedimientos administrativos pueda comenzar por procedimientos de carácter prestacional (por
ejemplo, el otorgamiento de subvenciones), en lugar de por los relativos a los títulos habilitantes para
el inicio de actividades (como las autorizaciones administrativas). La situación puede representarse
mediante la siguiente tabla:

Metodología de
REDUCCIÓN DE CARGAS AGILIZACIÓN DE TRÁMITES
simplificación
Ordenamientos de
EE.UU, Reino Unido, Holanda, España (sobre todo en CCAA),
implantación
Unión Europea Portugal, Colombia, etc.
característica
Reducir los costes de las Eficiencia de la actuación

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 actividades económicas administrativa
Objetivo
(Better Regulation) (Better Administration)

Cualesquiera procedimientos, con

Procedimientos Los relativos al inicio y ejercicio
especial énfasis en los que tengan
implicados de actividades económicas
mayor impacto en la población
Beneficiarios Principalmente empresas Conjunto de la ciudadanía
- Standard Costs Model - Existencia de legislación sobre
procedimiento común
- Reducción de aportación
documental (con objetivos - Catálogo de procedimientos
cuantitativos o con otras técnicas)
- Clasificación de procedimientos en
- Evaluación de impacto familias
normativo
- Impulso del procedimiento de oficio
Técnicas de
- Una dentro, una fuera
articulación
- Dotación y depuración de
- Sustitución de autorizaciones por formularios
declaraciones y comunicaciones
- Optimización de emisión de
- Ampliación del silencio positivo informes

- Sustitución de trámites preceptivos

por facultativos

Técnicas mixtas o
Implantación de soluciones de administración electrónica
combinadas
No obstante, en la evolución de todos estos movimientos empiezan a despuntar signos inequívocos
de intercomunicabilidad. Así, los británicos, mediante el Red Tape Challenge, han empezado a
extender las técnicas de simplificación al conjunto de actividades de la Administración; y en los
países latinos se han aplicado programas de reducción cuantitativa de la carga regulatoria bajo los
auspicios de la Comisión Europea, así como comienza a generalizarse la técnica del análisis de
impacto normativo.
1.3. Valoración global: la simplificación de procedimientos, una metodología requerida de análisis
y encuadre jurídico
Aun cuando las iniciativas emprendidas merecen elogios por el grado de desarrollo que han llegado a
alcanzar, asimismo se evidencian graves defectos, entre los que pueden resumirse los siguientes:
1. Escasa visibilidad. Los instrumentos mediante los que se promueve la simplificación no son
conocidos, y a pesar del extraordinario valor que adquieren las iniciativas, no han alcanzado un grado
suficiente de difusión y divulgación en el conjunto de operadores, tanto políticos como económicos y
jurídicos. Esta invisibilidad de las estrategias, técnicas y métodos de simplificación administrativa
reduce indudablemente su potencial, pues no sólo limita la extensión "geográfica" de las técnicas a
ámbitos territoriales donde no se las conoce, sino que también ha supuesto la inexistencia de un
enfoque sistemático y global que aglutine todo este bagaje en procesos o programas integrales,
mediante el que se aplique la totalidad de las categorías disponibles (por un lado, las de estricta
reducción de la carga regulatoria; por otro, las de racionalización y agilización de trámites del
procedimiento), extrayendo el máximo provecho del amplio acervo disponible.
2. Las Entidades Locales constituyen, desde luego, el exponente más débil de todas las iniciativas de
simplificación administrativa, siendo así que en nuestro sistema político les corresponden incisivas
potestades de intervención. Cualquier metodología de simplificación administrativa que se emprenda
en el futuro debe afrontar la necesidad de integrar a las Entidades Locales en el proceso.
3. Debilidad de los instrumentos normativos; carencia de carácter vinculante. En efecto, en ninguno
de los ordenamientos analizados se percibe la incorporación de las metodologías de simplificación

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administrativa a instrumentos normativos de rango suficiente, y sobre todo, de carácter vinculante. Se
presentan algunas excepciones, como la Legislatory and Regulatory Reform Act británica, el
Decreto-ley "semplifica Italia", o los Decretos autonómicos oportunamente citados; pero al margen
de esos hitos, todo el esquema de aplicación se fundamenta en programas y planes de actuación, o en
metodologías de carácter orientativo, cuya fuerza de obligar es muy débil. Esto representa un gran
obstáculo en organizaciones políticas fuertemente descentralizadas, como ocurre en la Unión
Europea respecto de sus Estados miembros; o en el caso español, del Estado respecto de las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.
4. La simplificación de procedimientos carece aún de categorización jurídica. En conexión con lo
anterior, pero en una dimensión más amplia, es fácil observar que la simplificación de los
procedimientos administrativos ha sido una tarea emprendida desde otras ramas del conocimiento
que aparece actualmente requerida de una aproximación jurídica que la encuadre, la module y la
racionalice en el contexto del ordenamiento jurídico, acabando con una sensación de desorden y de
falta de construcción jurídica que todavía la caracteriza. En el resto de este apartado me detengo
sobre este extremo.
5. Carácter asistemático, ausencia de un enfoque global. Consecuencia derivada de lo anterior --y al
mismo tiempo, concausa de la situación--, se percibe un claro desorden, una asistemática, una falta
de guía, racionalización o enfoque global en la implantación de medidas de simplificación del
procedimiento. Con la excepción de las meticulosas y depuradas aproximaciones que han tenido
lugar en algunos ordenamientos --los que se ofrecen más tarde como modelos de referencia--, es
obvio el carácter casi anárquico con el que se están adoptando las medidas de simplificación en la
mayoría de los sistemas jurídicos. Así, en la Administración del Estado, basta ensamblar los
contenidos dispersos en diferentes normas para percibir el desorden con el que se está afrontando la
simplificación procedimental: la Ley 17/2009, de libre acceso a las actividades de servicio; la Ley
25/2009, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la anterior; la Ley 2/2011, de
economía sostenible (principalmente, arts.3 a 7); la Ley 14/2013, de apoyo a de emprendedores
(especialmente arts.36 y ss.); y la inminente Ley de garantía de unidad de mercado. En cada una de
estas leyes se contienen determinaciones que son esenciales para el conjunto del sistema jurídico y
afectan a las demás, pero no se establecen conexiones normativas entre ellas El Informe CORA
pretende cualificar todas estas iniciativas dispersas y mostrar una coordinada univocidad.
A fin de extraer toda la potencialidad del conjunto de técnicas de simplificación de procedimientos
administrativos existente, resulta preciso desplegar una metodología que, en primer lugar, racionalice
la aprobación de nuevas disposiciones, evitando recaer en los mismos vicios en que se ha incurrido
hasta hoy; y que aborde de manera sistemática la revisión de la regulación existente, procediendo al
rediseño funcional de los procedimientos administrativos a fin de someterlos a un cribado de técnicas
de simplificación, no mediante la mera proclamación retórica de un enunciado --como el que
establece el art. 6 de la Ley de economía sostenible--, sino con medidas efectivas que desemboquen
en un programa detallado de normativa a simplificar.
Es evidente el carácter jurídico que adquiere esta metodología de la simplificación procedimental.
Sin embargo, llama poderosamente la atención la escasez de estudios dirigidos a analizar las técnicas
de simplificación de los procedimientos administrativos desde el punto de vista jurídico. Existe ya un
importante acervo de análisis jurídico en lo relativo a las medidas de simplificación derivadas de la
Directiva de Servicios, y también se han producido algunas aproximaciones en materia de calidad
normativa (en relación con la evaluación de impacto normativo); pero el volumen e intensidad de las
técnicas y planes de simplificación de procedimientos existentes a nivel mundial se presenta sin un
respaldo o análisis jurídico-administrativo; y es curioso notar que, entre los pocos juristas atraídos
4
por estos temas, en España contamos con valiosos exponentes . La mayoría de aportaciones
disponibles proceden especialmente de la ciencia económica y de la ciencia política y de la
Administración, asentadas en enfoques muy distintos del que nos es propio desde la ciencia jurídica.
Así, en la literatura existente se omite por lo general el tratamiento de cuestiones que para nosotros
resultan cruciales, y en particular no aparecen debidamente tratados ciertos límites o salvaguardias,
5
como la consideración de los intereses generales presentes en la regulación y su articulación con la
intervención que se diseña (en definitiva, la adecuada aplicación del principio de proporcionalidad),
el importante factor de perturbación que suponen las relaciones interadministrativas en los procesos

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de simplificación, o la preservación de los derechos de la ciudadanía a lo largo de la instrucción del
procedimiento administrativo (alegaciones o audiencia, proposición de pruebas, etc.) como límites a
la simplificación.
Siendo ello llamativo, más aún lo es la ausencia de juristas en la implementación de programas y
planes de simplificación administrativa, como cuidadosamente pone de relieve Navamuel en el
capítulo 3 de esta obra. Esta postergación del plano jurídico ha concedido el protagonismo en esta
materia a otros colectivos muy diversos, entre los que destacan los ingenieros (de sistemas y de
procesos) y los politólogos. El propio autor (cuya dilatada experiencia práctica confiere especial
significado a sus palabras) pone de manifiesto el fiasco con el que han concluido muchos de estos
planes, debido, precisamente, a la ausencia del factor jurídico en su implementación. La mera
obsesión por la informatización o la modelización de los procedimientos ha conducido a visiones
cortoplacistas que han impedido la perdurabilidad de las soluciones, privándolas de un sustento
técnico-jurídico que les resulta imprescindible y abocándolas a estrepitosos fracasos.
1.4. Ni más ni menos regulación
Los programas de simplificación de cargas promovidos hasta ahora han mostrado un interés
particularmente incisivo por la aplicación de objetivos puramente cuantitativos. En el caso europeo,
esta orientación es evidente en el Plan de Reducción de Cargas Administrativas de 2007. Los nuevos
enfoques de legislación inteligente ( smart regulation) en 2010, y adecuación de la legislación (
regulatory fitness) de 2012, parecen reconocer las carencias de ese modelo y su apuesta decidida por
enfoques de carácter cualitativo. Ahora bien, está por ver que el desarrollo de los programas se
materialice efectivamente hacia esa orientación.
En efecto, el propósito de los programas de simplificación administrativa no debe ser (no puede ser)
el mero logro de reducir las cargas administrativas a toda costa, puesto que pueden existir razones de
orden público que justifiquen la imposición de la carga y su supresión conduce a un deterioro en la
protección de los intereses generales. Siendo cierto que con el paso de los años se han podido
acumular cargas excesivas, solapadas o incoherentes, no lo es menos que muchas de ellas siguen
siendo estrictamente necesarias y salvaguardan una necesidad subyacente, un bien jurídico protegido,
un motivo de interés general. Las malas prácticas bancarias que han conducido a la última crisis
financiera (con repercusiones de carácter sistémico), o los seísmos que soporta la falla de Amposta
como consecuencia de la inyección de gas, son expresiones elocuentes de la necesidad de
incrementar en ocasiones la carga regulatoria a fin de proteger adecuadamente los intereses públicos
comprometidos. Como sostiene Wiener, el verdadero objetivo debe ser producir mejor regulación, no
6
más o menos regulación .
Pues bien, en todo el documento de 2012 sobre el fitness check, la expresión "interés público" como
límite a la reducción de cargas sólo aparece dos veces (pp. 3 y 4). Para percibir la gravedad que
puede llegar a alcanzar este problema, es pertinente advertir sobre la existencia de políticas
tremendamente agresivas inspiradas en el propósito de reducir a toda costa la carga regulatoria. En la
7
Unión Europea, aunque Holanda supuso en su día un ejemplo notorio , el caso más evidente es el
que representa en la actualidad el Reino Unido: sus políticas regulatorias se asientan hoy en el
principio general de que la ausencia de toda normativa es la primera y preferente opción a considerar
ante cualquier propósito o política regulatoria, en la articulación de la técnica denominada One-in,
8
One-out , y en la implantación de programas de reducción cuantitativa de la carga regulatoria, entre
9
otras ambiciosas iniciativas .
Por otra parte, Europa se encuentra ante un gigantesco desafío del que depende decisivamente su
futuro. Se ha demostrado la inviabilidad del modelo de crecimiento económico previsto inicialmente
en la Estrategia de Lisboa, basado en la innovación y el conocimiento. Los seis millones de
desempleados que existen en España son la más dolorosa prueba del fracaso que representa esa
orientación económica, y ofrecen la probable necesidad de recobrar la producción industrial o incluso
el sector agrícola como yacimientos de empleo. Pero para eso, es imprescindible incrementar la
competitividad. La carga regulatoria en Europa ha sido incrementándose progresivamente,
salvaguardando valores muy distintos con intensidad cada vez mayor: los derechos laborales, la
protección ambiental, la protección de los consumidores, la supervisión financiera... Pero también,
imponiendo un sinfín de trámites y cargas administrativas a los promotores de actividades
económicas. Esta aglutinación de cargas regulatorias condujo a la deslocalización, de manera que las
economías emergentes acogieron las actividades industriales sin encontrarse sometidas a este enorme
peso regulador. En la actualidad, es imposible que una industria europea compita en costes con una

6 / 50
asiática o latinoamericana. Pero al mismo tiempo, la opaca nube de contaminación que cubre Pekín,
o las condiciones de trabajo en las manufacturas textiles de India y Centroamérica, son muestras
evidentes del precio que pagan esas economías por ser competitivas.
El dilema ante el que se sitúa Europa parece ser, por tanto: ¿debemos reducir la carga regulatoria a
costa de retroceder en los niveles de protección que hemos alcanzado? ¿Hasta dónde puede llegar ese
levantamiento de cargas sin comprometer los intereses públicos que se encuentran afectados? ¿Qué
legitimidad moral tiene Europa estableciendo serios condicionamientos para su propia producción
industrial, e importando al mismo tiempo los productos fabricados en otros países sin tales
exigencias? ¿No constituye eso un mero alejamiento geográfico de la contaminación y de la
explotación laboral? Todos estos dilemas se encuentran agravados por una circunstancia adicional:
los rankings de competitividad, que pueden conducir a una espiral desregulatoria en la que cada país
se afanará por ocupar una mejor posición para atraer inversiones: incluso siendo muy competitivos y
poco reguladores, querrán ser más competitivos y menos reguladores aún, descuidando importantes
aspectos que se deben tener en cuenta a la hora de regular un determinado sector económico.
En línea de principio, ante el "nuevo ciclo" iniciado en 2010 por la Unión Europea para la
simplificación administrativa con su propuesta de legislación inteligente, y claramente potenciado en
10
2012 a través del regulatory fitness , no parece que se deban albergar graves temores. Los
programas aparecen adecuadamente diseñados y recuerdan la aplicación del principio de
proporcionalidad y la protección de los intereses públicos que se puedan ver afectados en cada sector
de ordenación, aunque no enfaticen precisamente esa perspectiva. Conviene pues tener presentes
estos peligros, y que la ciencia del Derecho administrativo aporte cuanto esté de su mano: por una
parte, ofreciendo soluciones adicionales a las ya contempladas para contribuir al logro de los
objetivos propuestos; por otra, advirtiendo de la necesidad de conseguirlos mediante fórmulas y
técnicas que no comprometan el interés general.
Es absolutamente necesario, por consiguiente, potenciar los estudios de esta cuestión en el área
jurídica, y especialmente en materia jurídico-administrativa. Es mucho lo que cabe decir desde el
Derecho administrativo ante todo este sistema de simplificación administrativa que se viene
desarrollando y que cada vez resulta más sofisticado. Estudios dirigidos, por una parte, a explorar el
conjunto de iniciativas y de técnicas de simplificación que pueden implantarse; a racionalizar su
despliegue con herramientas jurídicas; y a construir, en definitiva, la teoría general de una nueva
metodología que incorpora elementos de otras ciencias, pero que es también, indudablemente, una
concreta categoría jurídica. Esta obra sólo pretende ser un revulsivo para continuar profundizando en
ese propósito.
2. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL
2.1. Simplificación administrativa y simplificación de procedimientos
En el plano internacional y en el Derecho comparado la locución "simplificación administrativa"
11
suele venir asociada a instrumentos de calidad normativa orientados a la reducción de cargas , en el
contexto de políticas de mejora regulatoria (utilizando aquí el término regulación en el sentido de
12
intervención u ordenación económica ). Sin embargo, en nuestro Derecho interno esta noción
13
adquiere dimensiones más amplias, dando cobijo a contenidos diversos , pues "se recurre a la
expresión simplificación administrativa para referirse a una pluralidad de actuaciones necesarias para
14
adecuar la Administración a los nuevos retos" ; así, S. Martín-Retortillo las agrupa en tres
15
categorías : simplificación normativa, dirigida a reducir la complejidad del sistema normativo;
simplificación orgánica, que conduce a mejorar las estructuras u organizaciones públicas; y
simplificación procedimental, mediante la que se pretende intervenir sobre los procedimientos
administrativos para hacerlos menos complejos y más eficientes. Aquí nos centramos en la última
16
faceta de la simplificación, que el propio autor bifurca a su vez en dos vertientes : la simplificación
de los trámites contenidos en cada procedimiento, y la simplificación del número de procedimientos
existentes.
Con un esfuerzo más detenido por deslindar el concepto, aunque con un enfoque meramente
analítico, podemos describir dos grandes aspectos sobre los que se proyecta la simplificación de los
procedimientos administrativos: la guía de racionalización y simplificación de los procedimientos de

7 / 50
 17
Castilla y León diferencia simplificación de racionalización ; reproduzco aquí las atinadas
definiciones de ambas nociones, en el bien entendido de que empleo en lo sucesivo la locución
"simplificación procedimental" como equivalente a la suma de ambos conceptos:
- Reducción de cargas administrativas: Reducir o, en su caso, eliminar documentos, trámites y
procedimientos administrativos con el fin de evitar desplazamientos, economizar tiempo y ahorrar
costes. El concepto de carga administrativa y sus técnicas de articulación se exponen por Rego
Blanco en el capítulo 7.
- Racionalización y agilización del procedimiento administrativo: Ordenar el procedimiento
administrativo conforme a un criterio razonable del tiempo, del coste y de la norma, a fin de que sea
más ágil y económico, mediante la revisión, simplificación, supresión o modificación de los
parámetros que configuran el procedimiento administrativo para imprimir celeridad, eficiencia y
eficacia a la actividad administrativa. Las principales técnicas aplicables para la agilización y
racionalización de los procedimientos administrativos se describen en el capítulo 9 por Pérez
Monguió.
La simplificación administrativa se puede encuadrar por otra parte en el contexto más amplio (pero
18
estrechamente vinculado) de la modernización o reforma administrativa , que a su vez comprende
medidas de carácter organizativo y tecnológico con las que se pretende mejorar la eficacia de la
actuación administrativa: las iniciativas que se generan en ese marco más amplio de la
modernización o reforma de la Administración pública pueden contener medidas o instrumentos
específicos de simplificación de procedimientos, como ocurre señaladamente con soluciones de
administración electrónica.
En la dimensión que se aborda aquí la simplificación de procedimientos administrativos se
circunscribe a los elementos puramente formales o de gestión y tramitación procedimental. No abarca
a los requisitos de orden material que puedan contenerse en las normas reguladoras del
procedimiento administrativo y que supediten el ejercicio de libertades o derechos de la ciudadanía al
cumplimiento de ciertos requisitos o exigencias de carácter sustantivo: estar en poder de una concreta
titulación; no exceder ciertos umbrales de emisión de gases; adoptar medidas o dispositivos de
seguridad; etc. Analizamos la simplificación procedimental en un sentido estricto que circunscribe su
radio de acción a la reducción de cargas administrativas y a la agilización del procedimiento, en los
términos que anteriormente se han apuntado y que se amplían en otros lugares de esta obra.
Una vez delimitado el concepto de simplificación de procedimientos o simplificación procedimental,
que es el objeto de estudio en esta obra, conviene sistematizar visualmente la cuestión mediante la
siguiente tabla:
Simplificación administrativa

Aspectos Supresión o reducción de los requisitos y exigencias de carácter material para el

sustantivos ejercicio de libertades y derechos
Aspectos
Simplificación Supresión de organismos y optimización de la estructura
organizativos
organizativa orgánica
y formales
Reducción del número de normas existentes suprimiendo
Simplificación
formalmente las materialmente derogadas, mejora de su
normativa
calidad formal
Reducir o, en su caso, eliminar
Reducción de documentos, trámites y procedimientos
SIMPLIFICACIÓN
cargas administrativos con el fin de evitar
PROCEDIMENTAL
administrativas desplazamientos, economizar tiempo y
ahorrar costes
Ordenar el procedimiento administrativo
conforme a un criterio razonable del
tiempo, del coste y de la norma, a fin de
que sea más ágil y económico, mediante
Agilización y
la revisión, simplificación, supresión o
racionalización
modificación de los parámetros que
d e l

8 / 50
 procedimiento configuran el procedimiento
administrativo para imprimir celeridad,
eficiencia y eficacia a la actividad
administrativa

2.2. La simplificación de procedimientos como principio jurídico: enunciado, contenido y modo de

articulación

Si observamos las tendencias que se vienen presentando en el panorama jurídico nacional y

comparado en relación con la simplificación administrativa (tal y como se exponen más tarde),
parece inevitable concluir que estamos en presencia de un nuevo principio jurídico de simplificación
del procedimiento administrativo, que se configuraría como principio-director o norma de fin,
orientada a lograr que el procedimiento administrativo sea lo más simple posible, tanto en su configu
19
ración legal como en su aplicación práctica . Existen diversos argumentos que lo corroboran, entre
los que conviene destacar los siguientes:

- La generalización de las técnicas y criterios de reducción de cargas administrativas, es decir, que

pretenden minorar los requisitos puramente burocráticos o documentales que se exigen para el
ejercicio de las actividades económicas: presentación de documentos o de sus fotocopias, aportación
de planos o proyectos, elaboración de informes, realización de auditorías, etc. Por ejemplo, la
sustitución de regímenes de autorización por comunicaciones previas o la presentación de
documentación en los procedimientos de naturaleza competitiva sólo por los adjudicatarios, tras la
resolución definitiva. En relación con estas técnicas, véanse los capítulos 7 y 8 de esta obra.

- El desarrollo de técnicas y criterios de agilización y racionalización del procedimiento

administrativo, promoviendo la realización de trámites de oficio (por ejemplo, tras obtenerse una
autorización es la propia Administración quien inscribe de oficio al solicitante en el registro
correspondiente), el acortamiento de los plazos de resolución y tiempos de respuesta, la sustitución
de informes preceptivos por facultativos, etc. Algunas CCAA, como la Generalidad Valenciana,
Andalucía o Castilla y León son pioneras en este campo. Sobre esta cuestión véase el capítulo 9 de
esta obra.

- Una mejora de la calidad normativa articulada en el procedimiento de elaboración de nuevas

disposiciones mediante evaluaciones de impacto normativo (véase lo que se expone al respecto de
ello por Mora Ruiz en el capítulo 2 de esta obra).

- La aplicación de planes y programas sistemáticos de revisión de la legislación existente para

aplicación de todas las técnicas y criterios anteriormente descritos. Estos planes y programas se han
desarrollado durante años en EE.UU., el Reino Unido y otros países de la OCDE; en la segunda
década del siglo XXI están arraigando asimismo en la Administración del Estado (art. 6 de la Ley
2/2011, de economía sostenible) y en algunas CCAA.

- La manera en la que se restringe el régimen de autorizaciones administrativas por parte de la

Directiva de Servicios, y más intensamente aún, por su trasposición a nuestro Derecho, como expone
López González en el capítulo 4.

Pero el dato definitivo es la expresa proclamación de un principio de simplificación de la regulación

en nuestro Derecho positivo --art. 4 de la Ley 2/2011, de economía sostenible--, que debe presidir el
conjunto de actuaciones regulatorias, y en cuya virtud: "los poderes públicos procurarán el
mantenimiento de un marco normativo estable, transparente y lo más simplificado posible, fácilmente
accesible por los ciudadanos y agentes económicos, posibilitando el conocimiento rápido y sencillo
de la normativa vigente que resulte de aplicación y sin más cargas administrativas para los
ciudadanos y empresas que las estrictamente necesarias para la satisfacción del interés general".

Por lo que se refiere a su enunciado, podemos decir que el principio de simplificación del
procedimiento administrativo es el que promueve su configuración y tramitación de la manera más

9 / 50
eficiente posible. En orden a desplegar el alcance de este nuevo principio, conviene diferenciar
20
sucesivamente entre su contenido, su modo de articulación y sus vertientes o ámbitos de aplicación .
21
En cuanto a su contenido, el principio se sustenta esencialmente en el término eficiencia , y por
tanto entronca con el principio constitucional de eficacia --art. 103.1 CE--, del que constituye una
concreta manifestación. Un procedimiento es eficiente cuando permite satisfacer al menor coste las
necesidades para las que se encuentra previsto, entendiendo por coste todo tipo de recursos
implicados en la tramitación: económicos, materiales y humanos. Esta acotación nos remite a las dos
vertientes en que más arriba hemos desglosado el concepto de simplificación de procedimientos:
reducción de cargas administrativas, por una parte; y agilización y racionalización del procedimiento,
por otra.

Por lo que se refiere a su modo de articulación, al tratarse de un principio es evidente su

configuración como mandato de optimización, que nuestro enunciado lleva netamente impreso
mediante la fórmula "más eficiente posible". Esta arquitectura enunciativa reconoce implícitamente
22
la existencia de límites en la plena realización del principio , que juegan como frenos o moduladores
que determinan la imposibilidad de que el procedimiento administrativo logre alcanzar en ocasiones
el grado máximo de eficiencia. El primero de estos límites es la eventual colisión del principio de
simplificación del procedimiento con otros principios o valores jurídicos (por ejemplo, la seguridad y
la gestión de riesgos; la protección ambiental; etc.), entrando entonces en una dialéctica de recíproca
influencia y modulación que aquilata el procedimiento para configurarlo armónicamente, de la forma
más adecuada posible para resolver la tensión entre unos y otros principios o valores.

El otro freno o cortapisa a la máxima realización del principio es la existencia de derechos o reglas
jurídicas con los que asimismo entre en colisión: por ejemplo, el derecho a no padecer indefensión a
lo largo del procedimiento administrativo, lo que exige sustanciar una serie de trámites íntimamente
conectados con el derecho de defensa.

2.3. Teoría general y aplicación sectorial: programas y estrategias de simplificación administrativa

El hecho de que la simplificación de procedimientos que nosotros analizamos se centre en los

elementos formales de la actividad administrativa no supone que la materia carezca de carácter
sustantivo, pues la simplificación del procedimiento constituye cabalmente una cuestión de orden
material, en la que hemos de construir una teoría general y una metodología más o menos
estandarizada para la aplicación sistemática de instrumentos, técnicas y medidas de reducción de
cargas y agilización de los procedimientos. La materia así delimitada constituye desde luego un
campo sustantivo de actuación, y exige por ello una construcción dogmática y unas técnicas de
articulación, así como recomienda el establecimiento de un concreto régimen jurídico que regule
dicha materia, de igual manera que sucede con el procedimiento administrativo en cuanto que
categoría jurídica. La simplificación de procedimientos, en los términos que aquí operamos, forma
parte pues de la materia procedimiento administrativo, tanto en su acepción académica como en su
dimensión de reparto constitucional de competencias.

Consecuencia derivada inevitablemente de esa percepción es la afirmación de que la simplificación

de procedimientos no es una mera cuestión de gestión administrativa, no representa un problema
interno o doméstico de la Administración pública que pueda resolverse de manera inespecífica, o con
la exclusiva aproximación de la ciencias política y económica, sin implicación o afectación alguna a
la esfera jurídica. Antes al contrario, sin perjuicio del papel que corresponde a esas otras ramas del
conocimiento, la simplificación administrativa constituye propiamente una técnica jurídica que
merece tres tipos de consideraciones distintas: a) Un estudio detenido desde el punto de vista
conceptual, mediante el que se encuadre e individualice dogmáticamente esta figura y se construya su
teoría general; b) Un análisis detenido de sus técnicas e instrumentos de articulación, que permita
diseñar una metodología adecuada para su aplicación práctica, aprovechando el fabuloso acervo de
experiencias que se han acumulado en esta materia hasta el día de hoy; y c) Un concreto régimen

10 / 50
jurídico, esto es, la aprobación de un marco normativo, en sede del procedimiento administrativo,
mediante el que se logre aplicar de manera sistemática y racional esa metodología previamente
diseñada.

Avanzando en la misma línea de razonamiento, existen, según Palomar, dos aproximaciones a la

simplificación administrativa: desde una perspectiva general (legislación básica del procedimiento
administrativo, que establece mandatos genéricos o estímulos globales a la simplificación) y desde
una perspectiva sectorial (con ocasión de la regulación de sectores específicos), dando lugar a un
23
cierto "desorden" y a un desperdicio de esfuerzos . Esta aparente dicotomía no hace sino
presentarnos la necesidad de articular racionalmente la simplificación, distinguiendo, por una parte,
las cuestiones metodológicas generales, y por otra, su proyección práctica hacia los diferentes
sectores de ordenación jurídica, de tal manera que, una vez configurada la categoría, y diseñados sus
instrumentos generales de aplicación, se proceda a su implantación sistemática al conjunto de la
legislación.

A tal fin, resulta preciso desplegar una metodología que aborde de manera sistemática la revisión de
la regulación existente, procediendo al rediseño funcional de los procedimientos administrativos con
el objeto de someterlos a un cribado de técnicas de simplificación. La primera necesidad que plantea
esta operación es la de lograr un inventario previo de procedimientos administrativos, pues en
muchos casos los poderes públicos ni siquiera saben realmente qué cantidad de procedimientos
existen ni qué normas los regulan.

La necesidad subsiguiente es proceder a la revisión del acervo normativo con una mínima
sistemática, que permita priorizar sectores de intervención y proceder ordenadamente a la revisión de
las disposiciones vigentes. En las experiencias comparadas que se exponen más adelante se perciben
estrategias muy distintas: desde el modelo británico, que pasa por un cauce muy participativo en el
que el propio Gobierno va planteando los sectores de ordenación que se revisan, sucesivamente,
abriendo foros de discusión a los que asocia después un procedimiento de rediseño funcional de los
procedimientos; hasta el modelo castellano-leonés, que contempla un plan de simplificación
orientado a la revisión sistemática de toda la normativa vigente, sin una concreción minuciosa de los
criterios; o el caso del Decreto valenciano, en el que se impone la aplicación de las técnicas de
simplificación a los procedimientos administrativos que vayan a establecerse en la nuevas
disposiciones que se aprueben, de acuerdo con los criterios y técnicas de simplificación que el propio
Decreto establece. Por su parte, el Gobierno de España ha anunciado varias medidas de este tipo en el
24
Programa Nacional de Reformas de 2012 , así como en el Informe CORA, que exponemos más
tarde.

Como cláusula de cierre del rediseño funcional es interesante la herramienta articulada por la Xunta
de Galicia, conocida como habilitación de procedimientos, y que consiste en que, una vez concluido
el rediseño funcional, se procede a la comprobación (monitorización) de la aplicación de los criterios
25
de simplificación mediante una check-list o cribado de la simplificación ; también la Unión Europea
26
ha implantado una técnica similar .

Por otra parte, con independencia de que se aprueben planes de simplificación de procedimientos
dirigidos a revisar el conjunto de disposiciones vigentes, el sentido común exige que la aplicación de
las técnicas, instrumentos y criterios de simplificación procedimental se incorpore de manera
sistemática en todos los procedimientos de elaboración de normas que se emprendan en el futuro. En
efecto, una vez reunido el amplísimo acervo de técnicas e iniciativas de simplificación que existe en
la actualidad, la imposición de los criterios de simplificación procedimental en los procesos de
elaboración normativa (sean normas con rango de ley o meramente reglamentarias) se presenta como
un verdadero imperativo, derivado del principio constitucional de eficacia. Es sencillamente inaudito
que, existiendo ya toda esta metodología al servicio de los operadores normativos, se desconozcan,
obvien o posterguen sin justificación alguna los criterios de simplificación procedimental.

3. FINALIDADES DE LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

11 / 50
Mediante la aplicación de medidas efectivas de simplificación se alcanzan dos finalidades
27
complementarias, ambas íntimamente conectadas con el principio de eficacia y la buena
28
administración :

- Mejora de la eficiencia. La implantación de medidas de simplificación administrativa favorece la

optimización de los recursos disponibles, permitiendo la consecución del máximo de logros con los
mismos o con menores medios. Las medidas de simplificación orientadas a este fin conducen pues a
un ahorro económico por parte del sector público. Por lo demás, la agilidad derivada de la
simplificación podría revertir el fenómeno de la huida del Derecho público, al desembarazarse la
gestión pública de muchas de las trabas superfluas que hacen optar organizativamente por
29
personificaciones instrumentales jurídico-privadas .

- Potenciación de los derechos de la ciudadanía. El diseño y aplicación de medidas de simplificación

administrativa permite un ejercicio menos invasivo de las técnicas de intervención administrativa.
Favorece la libertad y constituye por tanto un importante instrumento de realización del Estado de
Derecho. La necesidad de que las actividades privadas se sometan a filtros y controles exige una
tarea de depuración de todas aquellas cargas y exigencias que resulten desproporcionadas o
30
superfluas en razón del interés general subyacente cuya protección se pretende .

Estas finalidades pueden alcanzarse, por otra parte, sin menoscabo del interés general, pues la
simplificación administrativa no pretende que se postergue el cumplimiento de las tareas que el
31
ordenamiento confía a la Administración , sino que se depuren y optimicen sus cauces de ejercicio
32
para contribuir de mejor manera a los fines propuestos .

Pero además del valor intrínseco que representa la simplificación en cualquier circunstancia,
adicionalmente nos encontramos ante una coyuntura en la que resulta preciso que los poderes
públicos dinamicen y estimulen la recuperación económica, pero sin incrementar las políticas de
gasto, debido a un balance presupuestario deficitario diseñado bajo el patrón de los recortes y no de
la inversión. El escenario se muestra particularmente idóneo para la implantación de medidas que
contribuyan a la simplificación administrativa, que se encuadra en el contexto de políticas orientadas
a la mejora de la productividad, en cuanto que permiten levantar las barreras al comercio, la
inversión y la eficiencia económica impuestas por una normativa administrativa desfasada o mal
33
concebida .

En este sentido, peso de la carga administrativa representa un 3'6% del PIB de promedio en la Unión
34
Europea (considerando sólo el coste para las empresas, no para los ciudadanos en general), pero en
España la cifra se eleva al 4'6% (lo que representa casi 40.000 millones de euros al año), en tanto que
35
en otros países como Francia se reduce al 3%, y en Dinamarca al 2'4%. Es evidente la pérdida de
competitividad que deriva del cumplimiento de estos requisitos: España ocupa en 2013 la posición 45
en el ranking mundial de competitividad (Institute for Management Development), retrocediendo 6
puestos respecto a 2012. En cuanto a las dificultades para hacer negocios, según el informe Doing
36
Business , España ocupa el lugar 44, por detrás de países como Georgia, Malasia, Letonia, Armenia
o Perú. Ha perdido dos puestos respecto a 2012, y no está entre los 50 países que más han reducido
su dificultad para hacer negocios desde 2005. En el ranking para la apertura de un negocio España
ocupa en 2013 la posición 136, dos puestos más abajo que el año anterior.

Una de las causas que empeoran las cifras es la carga administrativa: los gastos derivados del papeleo
representan un peso muy significativo en el conjunto de la economía. Se imponen trámites y
requisitos sin suficiente reflexión acerca del coste que representan; el resultado es una carga
administrativa asfixiante y unos plazos exasperantemente dilatados para el inicio de actividades,
complicando el plan de negocios de las nuevas empresas. En el caso español la fragmentación
competencial entre diferentes Administraciones, superior a la de otros países y peor vertebrada,
constituye una barrera adicional, al exigir la realización de trámites para un mismo asunto con

12 / 50
muchas Administraciones diferentes que no han articulado ventanillas únicas o plataformas
integradas de tramitación.

Para afrontar estos problemas se necesita una visión global y un plan bien estructurado, que afronte la
reducción de cargas y la racionalización de los procedimientos para hacerlos más eficientes,
alcanzado los mismos objetivos de protección de los intereses generales, pero con menor coste: en
menos tiempo y con menos gastos. En España la mejora de la competitividad descansa hasta hoy
esencialmente en la rebaja de salarios, haciendo recaer el peso principal del ajuste sobre los
trabajadores. En cambio, otros países de la OCDE (EE.UU. Reino Unido, Holanda) promueven desde
hace años programas de simplificación que han mejorado significativamente su competitividad.

Concretamente, la simplificación procedimental, que es el específico objeto de nuestra atención,

presenta un interés adicional, en la medida que puede implementarse a bajo coste o incluso a coste
cero (en el bien entendido de que se articule por los propios efectivos del sector público y con los
recursos disponibles), a pesar del evidente ahorro que representan. En efecto, el tiempo que se toma
la Administración a fin de otorgar los títulos habilitantes para el ejercicio de una actividad, o las
cargas administrativas que deriva sobre el promotor a la hora de obtenerlos o de iniciar actividades,
pueden ser determinantes para la viabilidad de un plan de negocio, que presenta además toda una
batería de gastos inevitables (alquileres, vencimientos de préstamos, asesoramiento técnico,
personal...) durante el período de tramitación del expediente.

4. PANORÁMICA DE INICIATIVAS DE SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

Aquí se da sucinta cuenta de las estrategias y programas de simplificación de procedimientos

emprendidos en diferentes países o contextos políticos que pueden servir como patrones de
referencia. Ello permite mostrar la globalidad del fenómeno, que no se circunscribe a un país
concreto, sino que se extiende a una amplia variedad de ordenamientos, así como comprobar la
diversidad de las iniciativas emprendidas, por cuanto que muchas coinciden en su objeto y alcance,
pero no todas responden a los mismos propósitos ni utilizan las mismas técnicas.

4.1. La mejora de la regulación en EEUU

Las iniciativas norteamericanas para reducir las cargas administrativas (el peso de la regulación),
datan de los años 70 del siglo XX, bajo la influencia de la Escuela de Chicago, y pueden presentarse
37
seguramente como las primeras iniciativas adoptadas en esta línea a nivel mundial . Prescindiendo
38
de exponer en detalle otros antecedentes , el primer hito que conviene destacar es una disposición
dictada por el Presidente Carter, la Executive Order 12.044, de 23 de marzo de 1978, Improving
39
Government Regulations, que contiene tres determinaciones principales : la publicación de agendas
semestrales con las iniciativas previstas en materia de regulación económica; la identificación de los
procedimientos "significativos", para evaluar su necesidad y revisarlos a fin de que estén
configurados de la manera en que generen el menor número posible de cargas administrativas; y la
preparación de análisis regulatorios (regulatory analysis), para analizar la efectividad (
cost-effectiveness) de alternativas regulatorias para las principales normativas existentes. En el
contexto de esta disposición se creó un órgano específicamente encargado de revisar los análisis
preparados por las agencias: el Regulatory Analysis Review Group. A pesar de lo atinado de sus
fines, el instrumento fue calificado como ineficaz por el Presidente Reagan, quien lo derogó
mediante la Executive Order 12.291, de 17 de febrero de 1981, Federal Regulation, con la que sin
40
duda se abre una nueva y fructífera etapa , y con la que, entre otras cosas, se pretende reducir las
cargas administrativas, incrementar la efectividad de la regulación, evitar duplicidades y adoptar
normativas bien fundadas: unos fines que actualmente comparte entre nosotros el borrador de Ley de
garantía de la unidad de mercado. Esta disposición instaura el Regulatory Impact Analysis (RIAn), es
decir, un procedimiento para la toma de decisiones relacionadas con la regulación que posteriormente
fue importado a Europa (como hemos de ver), dando lugar a una de las herramientas más formidables
que se han diseñado para potenciar la calidad normativa de las disposiciones relativas a las
actividades económicas.

13 / 50
El instrumento ha evolucionado y se ha mejorado sucesivamente mediante disposiciones posteriores,
entre las que conviene destacar la Executive Order del Presidente Clinton 12.866, de 4 de octubre de
1993, Regulatory Planning and Review, una disposición que perfecciona y generaliza el RIAn, obliga
a cada agencia a aprobar planes (globalmente integrados) de revisión de la regulación (Unified
Regulatory Agenda), revisando y controlando minuciosamente los resultados por un órgano externo a
las propias agencias (Centralized Review of Regulations). Por su parte, la Executive Order del
Presidente Obama 13.563, de 18 de enero de 2011, Improving Regulation and Regulatory Review,
actualmente en plena ejecución, pretende ser sobre todo un impulso político que utiliza y potencia
todo el bagaje preexistente y restringe sensiblemente la aprobación de nuevas regulaciones; por lo
demás, cada agencia tuvo que aprobar en 120 días un plan de revisión de las regulaciones en vigor,
actualmente en ejecución.

4.2. Las líneas de trabajo de la OCDE: Better Regulation y Red Tape

Para conocer las principales iniciativas de simplificación administrativa emprendidas en el mundo

resulta extraordinariamente útil acudir al amplio fondo documental reunido por la OCDE, que ha
promovido numerosos estudios en la materia. Pueden clasificarse en dos grupos. Se trata, por una
parte, de análisis generales sobre la simplificación administrativa, aglutinados bajo la divisa cutting
red tape (reduciendo el papeleo), en los que se ha reunido ya un gran acervo documental: en este
segmento se han llevado a cabo tanto estudios comparativos con exposición de estrategias generales
41
de simplificación administrativa (aunque los títulos arrancan en 2001 , las contribuciones más
42
significativas tienen lugar a partir de 2006 ), como análisis específicos de la simplificación
administrativa en países que han destacado por sus políticas en este ámbito, como es el caso de
43 44 45
Holanda , Portugal o Vietnam .

La otra línea de análisis emprendida por la OCDE se agrupa en la colección better regulation, que se
centra en exponer las iniciativas nacionales emprendidas por los países integrados en la organización
a fin de mejorar la calidad de las disposiciones relativas al comercio y a la empresa. En este momento
constituye un proyecto muy avanzado, en el que se dispone de información relativa a una gran
46
cantidad de países, entre los que se encuentra España .

4.3. El consorcio SCM Network

Interesa destacar asimismo las iniciativas emprendidas por una red europea de países, creada en 2003
con la denominación SCM Network (Standard Cost Model Network to reduce administrative burdens
47
) , que ha desarrollado una metodología común para calcular las cargas administrativas y promover
48
su reducción o eliminación: el International Standard Cost Model . La influencia de sus resultados
es enorme, como podrá comprobarse a continuación: el consorcio ha articulado una técnica de
cálculo de las cargas administrativas ampliamente implantada en el escenario internacional y cuya
mecánica se expone más adelante (Capítulo 7).

4.4. La simplificación en el Derecho de la Unión Europea

Las iniciativas emprendidas por la Unión Europea se vertebran alrededor dos iniciativas. Por una
parte, se estableció un programa de largo recorrido impulsado por la Comisión y conocido como
49
Better Regulation, que ha sido traducido como Legislar mejor , y en el que han tenido particular
50 51
desarrollo las técnicas de evaluación de impacto normativo . Iniciado en 2002 , tuvo un importante
impulso en 2005, destacándose ya entonces que el principal propósito que lo anima es impulsar el
52 53
crecimiento, el empleo y la competitividad . Ha tenido revisiones periódicas desde entonces . A
partir de 2010 estas políticas son objeto de un nuevo programa con el que se promueve un salto
cualitativo, que pretende mostrarse incluso en un cambio de denominación, optándose ahora por la

14 / 50
 54
expresión Smart Regulation, cuya traducción oficial es Normativa inteligente . Estas actuaciones se
55
comparten actualmente por el Parlamento Europeo . En el contexto de este mismo tipo de iniciativas
56
se han iniciado programas concretamente dirigidos a levantar cargas sobre las PYMES .

Otra línea de trabajo, conectada con la anterior pero independiente en su formulación y fines
57
concretos, es el programa de reducción de cargas administrativas , que estableció el objetivo
(compartido por la Comisión Europea y los Estados miembros) de reducir en un 25% los costes que
representa en Europa el cumplimiento de la regulación. Aunque su origen es más remoto y poco
58
conocido , la Comunicación de la Comisión COM(2007) 23 final, de 24 de enero, establece las
59
líneas maestras del programa , expresamente respaldado en el Consejo Europeo de primavera de
2007. Los resultados del programa, culminado en 2012, han sido altamente satisfactorios en cuanto al
60
cumplimiento de sus objetivos cuantitativos .

Como se observa, al igual que sucede con las actuaciones de la OCDE, los programas de
simplificación impulsados por la Unión Europea centran su interés en la supresión de cargas
administrativas y en la eliminación de barreras relativas a las actividades económicas, apoyándose
principalmente en metodologías de cálculos de costes y en análisis de impacto normativo de
61
configuración muy avanzada . Los principales programas promovidos a nivel comunitario acaban de
completar uno de sus ciclos, habiéndose evaluado sus resultados finales e iniciándose actuaciones
orientadas a conferirles un nuevo impulso, articulado mediante un documento de la Comisión de
62
diciembre de 2012 .

Entre las iniciativas comunitarias no puede soslayarse la depurada metodología que ha desarrollado
en materia de evaluación de impacto normativo. Su diseño en la Unión Europea ha venido
63
caracterizado por una evolución en la que se han combinado elementos del Derecho británico y
aportaciones comunitarias europeas, alcanzando actualmente un grado de "hibridación" (como lo
64
califica Wiener ) o retroalimentación que lo han convertido en un instrumento "de primera
65
categoría" .

El proceso de evaluación de impacto incluye varias fases. De acuerdo con la Guía de Evaluación de
Impacto de la Comisión Europea, estas fases y sus contenidos pueden describirse globalmente del
66
siguiente modo :

1. Identificar el problema: en esta fase se pretende describir la naturaleza y amplitud del problema,
identificar a los actores-clave y a la población afectada (a quien se da entrada en el proceso,
solicitándole opiniones y sugerencias), y en definitiva, desarrollar de un escenario claro de partida,
incluyendo, cuando resulte preciso, evaluación de riesgos y análisis de sensibilidad.

2. Definir los objetivos: se trata de establecer los objetivos que corresponden al problema y sus
causas primordiales, analizando su coherencia con las políticas europeas.

3. Desarrollar las principales opciones políticas: consiste en presentar diferentes alternativas,

tamizadas mediante el principio de proporcionalidad, midiendo cada una de ellas con criterios de
efectividad, eficiencia y coherencia. Entre las diferentes opciones, debe estar siempre expresamente
considerada la de no regular la materia en modo alguno, puesto que en ocasiones esa puede ser la
67
mejor solución .

4. Analizar el impacto de las distintas opciones: lo que obliga a considerar expresamente los análisis
de impacto, tanto de carácter económico (que se evalúan mediante el SCM anteriormente expuesto),
como sociales, medioambientales, etc., exponiendo asimismo las incertidumbres que pueda generar
la opción por alguna de las soluciones barajadas. Se exige particularmente una valoración de las
cargas administrativas y su potencial simplificación.

15 / 50
5. Comparar las opciones: se trata de sopesar los impactos positivos y negativos de cada opción
tomando como base criterios estrictamente vinculados a los fines perseguidos, tal y como se
expusieron en la segunda fase, presentando comparaciones entre opciones, y decantándose cuando
sea posible por una opción preferida frente a las demás.

6. Exponer el seguimiento y evaluación de la política: se dirige a especificar concretas medidas de

seguimiento que puedan implantarse para evaluar posteriormente las consecuencias de la aplicación
de la política en cuestión.

La Comisión Europea ha hecho un uso extraordinariamente intensivo de la técnica de evaluación de

impacto, hasta el punto de que el 44% de sus propuestas se encuentran avaladas por este instrumento
68
. La mejor manera de comprobar la efectividad de su funcionamiento es consultando las memorias
resultantes de cada evaluación de impacto, que la Comisión hace públicas con un criterio de
transparencia mediante el que pretende difundir al resto de operadores y a la opinión pública las
69
razones que justifican sus decisiones .

Por otra parte, en la estructura institucional que la Comisión ha dotado para afrontar las evaluaciones
de impacto se incluyen dos tipos de órganos: uno específico para cada evaluación de impacto,
compuesto por técnicos altamente cualificados, perfectamente conocedores del área a regular; y un
70
órgano externo al propio proceso de evaluación, el Impact Assessment Board , a quien se
encomienda específicamente la revisión de las decisiones adoptadas para verificar la adecuada
aplicación del modelo, a cuyo efecto recibe un borrador del informe de evaluación de impacto y
propone los cambios o incorporaciones que estima necesarios. El IAB también emite informes
globales relativos a la metodología de evaluación de impacto, y sugiere continuamente las mejoras
71
que la misma necesite .

Como se ha dicho, las grandes líneas de trabajo de la Comisión Europea a fin de simplificar los
procedimientos administrativos con el objeto de reducir las cargas administrativas se han articulado
mediante dos técnicas principales: la determinación de un objetivo porcentual del 25% del reducción
del total de la carga administrativa antes de 2013, y la evaluación de impacto de las nuevas políticas
y decisiones comunitarias. La evolución de los acontecimientos, y la sucesiva evaluación de ambas
técnicas, ha revelado la conveniencia de abandonar los programas de reducción cuantitativa y
mantener la evaluación de impacto como instrumento de reducción de cargas, potenciando además
estos últimos, ampliando ahora su campo de actuación para revisar el marco regulatorio existente en
la Unión.

Esta nueva orientación figura ya en las Líneas Políticas propuestas el 9 de septiembre de 2009 por el
Presidente Barroso para el próximo mandato de la Comisión Europea, y encontraron su principal
instrumento de articulación en un importante documento del año 2010, denominado Smart regulation
, en el que se habla de "fin de ciclo", así como de la necesidad de "pasar a una marcha superior", y
cuya filosofía subyacente se condensa en el siguiente párrafo: "la normativa inteligente se refiere al
conjunto del ciclo político, desde la concepción de un acto legislativo hasta la aplicación, el
cumplimiento, la evaluación y la revisión. Debemos basarnos en los puntos fuertes del sistema de
análisis de impacto para elaborar la nueva legislación. Pero esta inversión debe ir acompañada de
esfuerzos similares para gestionar y aplicar el conjunto de la legislación existente, con el fin de
garantizar que se obtengan los beneficios previstos. Para ello, todos los protagonistas deben ser más
conscientes de que la aplicación correcta de la legislación existente y su modificación en función de
72
la experiencia son tan importantes como la nueva legislación que propongamos" .

Sintetizando mucho, puede decirse que el documento se cimenta en cuatro pilares:

1. La evaluación de impacto es un instrumento idóneo para racionalizar la toma de decisión con

ocasión de la aprobación de nuevas políticas o disposiciones, y por tanto, conviene generalizar y
potenciar su uso en el futuro;

16 / 50
2. Es preciso revisar el conjunto de la normativa existente, para adecuarla ("afinarla") a las
verdaderas necesidades de regulación, reduciendo en lo posible las cargas superfluas o no
debidamente justificadas, pero con metodologías más depuradas que la mera fijación de un objetivo
cuantitativo;

3. Es necesario potenciar los cauces de participación de los sujetos afectados por la regulación para
conocer sus tomas de posición en relación con las nuevas políticas y con la normativa existente;

4. Hay que potenciar igualmente los instrumentos de evaluación y revisión de las políticas e
iniciativas de simplificación para verificar su adecuado rendimiento, a cuyo fin es útil conocer la
opinión de terceras partes independientes y disponer de órganos internos de control de los procesos
de simplificación administrativa.

En orden a articular tales propósitos, las medidas en que concretamente se traducirá este nuevo
73
enfoque comunitario son las siguientes :

1. Velar por que todas las propuestas importantes de legislación nueva o revisada se basen en
principio en una evaluación de la legislación existente. La Comisión aplicará paulatinamente este
enfoque durante su mandato actual y revisará las directrices sobre evaluación para garantizar que las
evaluaciones determinen si la legislación produce los beneficios previstos y para evaluar los costes
asociados.

2. Garantizar la transparencia presentando las evaluaciones programadas de la legislación en un sitio

Internet específico, de tal modo que los Estados miembros y las partes interesadas puedan aportar sus
contribuciones desde un primer momento.

3. Realizar los cuatro «chequeos» lanzados en 2010 en los ámbitos de medio ambiente, transportes,
política de empleo y social y política industrial (se trata del "fitness chacj del que doy cuenta un poco
más abajo) y extender este enfoque a otros ámbitos de acción en 2011, sobre la base de estas
experiencias.

4. Mejorar el sitio Internet de consulta para permitir a las partes interesadas expresar más fácilmente
74
sus preocupaciones por lo que se refiere a las cargas administrativas y a la simplificación .

5. Invitar a los Estados miembros a utilizar las posibilidades de exención que ofrece la legislación de
la UE para algunos tipos de empresas como las PYMEs. Es pertinente señalar que la preocupación
específica por reducir las cargas administrativas de las PYMEs, fundamentada en el importante peso
que este tipo de empresas tiene en la economía europea, también ha dado lugar recientemente a
iniciativas que pretenden afinar los instrumentos regulatorios para reducir específicamente las cargas
75
que pesan sobre este tipo de empresas .

6. Prorrogar el mandato del Grupo de alto nivel de partes implicadas independientes sobre cargas
76
administrativas (HLG on Administrative Burdens) hasta la finalización del mandato de la propia
Comisión Europea, y adaptar su composición con el fin de reflejar su trabajo más amplio en materia
de simplificación y reducción de las cargas administrativas, garantizando la representación de las
PYMEs y del sector no empresarial.

La primera consecuencia asociada a esta nueva fase ha sido el denominado "Fitness check", o
77
"cribado de adecuación", incluido en el Programa de Trabajo de la Comisión para 2010 . Se trata de
evaluaciones de impacto que pretenden identificar excesos de cargas administrativas, solapamientos,
inconsistencias o regulaciones obsoletas que hayan podido irse acumulando a lo largo del tiempo. Es,
por tanto, un instrumento de revisión de la normativa comunitaria, que utiliza como procedimiento la
evaluación de impacto, a fin de que puedan adoptarse decisiones que modifiquen el marco
regulatorio existente. Entre 2010 y 2012 se programó la revisión de adecuación o fitness check de
78
cuatro sectores de ordenación .

17 / 50
Con ocasión de la culminación del programa de reducción de cargas iniciado en 2007 se ha reforzado
esta técnica, que pretende ahora generalizarse y aplicarse progresivamente al conjunto de la
legislación comunitaria. Así se expresa en el documento presentado por la Comisión en diciembre de
2012, con el expresivo título de EU Regulatory Fitness, que ha sido traducido como Adecuación de
79 80
la normativa de la UE , con clara pérdida de la plasticidad que encierra la expresión en inglés .

La principal evidencia sobre la que se asienta este nuevo enfoque es la aparente inutilidad de
objetivos de reducción porcentual de la carga administrativa como los que han centrado el peso
principal de las políticas de revisión de la legislación existente; en este sentido, se sostiene
enfáticamente que "La Comisión no cree que la fijación de objetivos globales o fórmulas
cuantitativas para gestionar el corpus legislativo produzca el efecto esperado. Se necesita un enfoque
específico con una evaluación de los costes y beneficios reales (...). Este enfoque permitiría fijar
objetivos más precisos de reducción de costes y mejoras reglamentarias, y se adaptaría mejor a las
81
características específicas de la elaboración de las políticas de la UE" .

Este enfoque específico se articular alrededor de un programa denominado Regulatory Fitness and
82
Performance Programme (REFIT) . Pretende que la normativa comunitaria "sea aún más eficaz y
eficiente en la consecución de sus objetivos de interés público, demostrando un claro valor añadido,
proporcionando beneficios plenos con un coste mínimo y respetando los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad. El resultado final debe ser un marco reglamentario simple, claro, estable y
83
predecible para las empresas, los trabajadores y los ciudadanos" .

El programa REFIT se articula mediante los "cribados de adecuación" (fitness checks) antes
referidos. Comenzará mediante la elaboración de un inventario de los ámbitos sectoriales con mayor
potencial de simplificación normativa y reducción de los costes, señalando los ámbitos en los que
resulte preciso una evaluación posterior de costes y beneficios. Este inventario valorará si es
conveniente someter ese ámbito normativo a una reducción cuantitativa de la carga regulatoria, y si
proporciona evidencias suficientes de que es necesaria una actuación inmediata, se emprenderá un
proceso de evaluación de impacto de las propuestas. Se informará a las partes interesadas a lo largo
del proceso y sus opiniones serán fundamentales para determinar las acciones prioritarias. Las
actuaciones se ejecutarán de manera transparente y su programación será pública, indicando el
calendario de evaluaciones en los planes plurianuales que se implantarán a partir de 2014,
estableciéndose un sistema de seguimiento para evaluar los avances de las propuestas. Esta
metodología de trabajo recuerda un tanto al Red Tape Challenge emprendido por el Reino Unido en
2011: a pesar de las claras diferencias que separan ambos modelos, muestran el objetivo común de
revisar el conjunto de la normativa preexistente mediante un calendario o programación secuenciada
por orden de prioridad y con instrumentos que potencian la participación de la ciudadanía durante el
proceso y la evaluación o revisión ex post de sus resultados por parte de órganos independientes.

Como complemento de las acciones anteriores, la Comisión también plantea una continuación del
programa de reducción de cargas administrativas que acaba de concluir, al que ahora se le denomina
ABR Plus (por Administrative Burden Reduction), que se centrará ahora en el seguimiento de los
Estados Miembros.

Por otra parte, para adquirir una imagen cabal de las experiencias relativas a la Unión Europea, no se
puede ignorar el relieve que adquiere la Directiva de Servicios en cuanto que catalizadora de técnicas
de simplificación administrativa, con la particularidad de que sus efectos se proyectan al conjunto de
84
Estados miembros, produciendo efectos multiplicadores .

4.5. El Reino Unido, principal precursor de los programas de simplificación en Europa

Entre las principales iniciativas de simplificación administrativa impulsadas en todo el mundo

occidental descuellan las medidas y programas adoptados en el Reino Unido, que adquieren una
singular intensidad. Arrancan en 1985 mediante una serie de programas de mejora regulatoria que

18 / 50
acuñaron la expresión Better regulation, tan exitosa después en todo el escenario europeo, y reciben
85
un renovado impulso a partir de 2005 . Con independencia de la importancia que entrañan tales
programas iniciales y otros posteriores en la evolución de la simplificación administrativa en el
Derecho comparado y comunitario europeo, nos centramos aquí en concretos aspectos que se
86
desarrollan a partir de 2006 .

Es de especial significación la aprobación de la Legislative and Regulatory Reform Act (L&RRA) en

87
2006 . El simple hecho de que se haya dictado una Ley para promover la simplificación
administrativa en un ordenamiento tan reacio a esta fuente del Derecho es un signo suficientemente
expresivo de la importancia que entraña esta cuestión para los británicos; pero más contundente aún
es el volumen e intensidad de los programas implantados posteriormente y de las técnicas de
simplificación administrativa desarrolladas con ocasión de su despliegue. Como explica
BETANCOR, la L&RRA "marca la senda a recorrer por la BRP [política regulatoria]: por un lado, el
de la simplificación de la carga administrativa de la regulación existente y, por otro, el de la
88
evaluación de la nueva legislación a efectos de comprobar que se cumplen los principios señalados"
. Para ello, se faculta a los Ministros con potestades normativas para revisar la legislación existente,
suprimiendo o reduciendo las cargas regulatorias, a cuyo efecto pueden dictar unas disposiciones (
statutory instruments) con fuerza de ley (si bien están sujetos a control parlamentario); así como para
promover la aplicación efectiva de ciertos principios regulatorios, entre los cuales se instala
preeminentemente el de no intervención o excepción de la regulación: "sólo se llevarán a cabo
actividades regulatorias cuando sea estrictamente necesario", dice el art. 2.3 b) L&RRA. Este
principio impregna de hecho toda la estrategia británica de simplificación, y constituye la premisa
sobre la que descansa cualquier iniciativa que se emprenda: la primera opción es no regular, y para
hacerlo hay que demostrar por tanto la necesidad de hacerlo. A ese presupuesto se le asocia después
toda una catarata de medidas e instrumentos dirigidos de manera casi obsesiva a reducir, limitar o
suprimir las cargas regulatorias, en políticas que no sólo continúan implantándose a día de hoy, sino
89
que han adquirido un protagonismo absolutamente central en los recientes programas de Gobierno .
Tampoco es secundario apuntar que el art. 22 L&RRA regula la aprobación de un "Código de
90
cumplimiento obligatorio por los reguladores" , en el que se contienen estrictas reglas acerca de
cómo ejercer sus funciones de la manera menos gravosa posible.

En cuanto a las concretas técnicas y programas de mejora de la regulación y reducción de cargas que
se han venido implementando para la simplificación administrativa en el Derecho británico, conviene
apuntar algunos que constituyen hitos particularmente representativos. Es de notar, en primer
término, la depuradísima técnica con la que se lleva a cabo el análisis de impacto normativo cada vez
que se aborda una modificación del marco regulatorio, habiéndose elaborado valiosas guías que se
91
ponen a disposición de los reguladores para afrontar su tarea de la forma más acertada . Es
pertinente citar también la regla "One-in-One-out" (una dentro, una fuera), en cuya virtud no puede
92
imponerse una nueva carga regulatoria sin suprimir paralelamente otra carga equivalente . Más tarde
profundizaremos en ambas técnicas.

Por otra parte, no puede dejar de señalarse un ambicioso programa de simplificación regulatoria,
denominado Red Tape Challenge, concebido como un instrumento altamente participativo a través de
93
Internet. Efectivamente, en 2011 el Gobierno británico puso en marcha un portal en el que
sucesivamente y de acuerdo con una programación previamente dispuesta y anunciada va abriendo
foros participativos específicos estructurados por sectores de intervención administrativa. Procede, en
primer lugar, a publicar en el propio portal el conjunto de disposiciones que regulan dicho sector. A
la vista de la legislación vigente, la ciudadanía puede formular propuestas de mejora de la regulación
y de simplificación administrativa durante un determinado período de tiempo. En el plazo de tres
meses desde la terminación del plazo de propuestas, el Ministro del ramo correspondiente ha de
emitir un pronunciamiento acerca las propuestas recibidas, especificando los requisitos que se
suprimen y los que se mantienen, y justificando estos últimos. La propuesta es posteriormente
remitida a una comisión (Reducing Regulation Commitee), que promueve y coordina las acciones
oportunas de simplificación en todos los departamentos ministeriales. A diferencia de otros

19 / 50
programas previos, que se centraban estrictamente en la normativa reguladora de los diferentes
sectores económicos, éste se extiende al conjunto de la legislación (por ejemplo, pensiones, sistema
de salud), pues se considera que las gestiones que soporta la ciudadanía en esos ámbitos también
constituyen cargas administrativas que reducen la eficiencia del sistema y por ende la competitividad,
pudiendo liberarse recursos que se destinen a fines más productivos que la mera burocracia.

4.6. Iniciativas en otros países europeos

Por lo que se refiere aItalia, es oportuno señalar que las políticas de simplificación han adquirido un
nivel tan relevante como para incorporarse a la denominación de un departamento ministerial: el
Ministerio para la Administración Pública y la Simplificación. Las iniciativas en esta última materia
94
se articulan mediante la Unidad de Simplificación, cuyos fines son variados (abarcando a la noción
amplia de simplificación que reseñé en el § 1), si bien el grueso principal de su actividad se ha
95
dirigido a un programa de simplificación legislativa conocido como taglia-legge . No obstante, en
fechas recientes se ha aprobado el llamado decreto Semplifica Italia: Disposizioni urgenti in materia
96
di semplificazione e di sviluppo . Su principal propósito es la aplicación del Modelo de Costes
Estándar o SCM que explicaremos más tarde.

En relación precisamente con esa técnica, es reseñable el ejemplo holandés, precursor de la

metodología de cuantificación de costes de las cargas administrativas, y que también ha impulsado
97
otras medidas orientadas a la reducción de la carga regulatoria . Es asimismo pertinente mencionar
la iniciativa del Gobierno francés, que ha creado un Comisariado para la Simplificación directamente
98
adscrito al Primer Ministro (Secretaría General del Gobierno) , y que ya ha hecho público su primer
99
Informe de actividad .

Por último, el caso portugués es uno de los más sugerentes de Europa, y un magnífico exponente de
100
programas de simplificación propios de países de cultura jurídico-administrativa .

En cualquier caso, las iniciativas emprendidas en Europa para la simplificación administrativa son
extraordinariamente variadas y mucho más amplias de lo que puede describirse aquí. Para conocer
otras actuaciones son de interés los trabajos del denominado "Grupo Stoiber", creado por la
Comisión Europea para analizar las mejores prácticas de mejora de la regulación emprendidas por los
101
Estados miembros de la Unión Europea , y en particular, el rico informe presentado por dicho
102
grupo a finales de 2011 .

4.7. En la Administración General del Estado

103
Aunque existen antecedentes anteriores a esa fecha , las principales iniciativas en materia de
simplificación procedimental emprendidas en España arrancan de la Disposición Adicional 1ª de la
Ley 4/1991, cuyo apdo. 1 dispone: "El Gobierno, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor
de esta Ley, establecerá las modificaciones normativas precisas en las disposiciones reglamentarias
dictadas en la adecuación y desarrollo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para la simplificación
de los procedimientos administrativos vigentes en el ámbito de la Administración General del Estado
y de sus organismos públicos, atendiendo especialmente a la implantación de categorías generales de
procedimientos, así como a la eliminación de trámites innecesarios que dificulten las relaciones de
los ciudadanos con la Administración pública. En ningún caso, las especialidades de los distintos
procedimientos podrán suponer una disminución o limitación de las garantías consagradas en esta
Ley". Se trata de una disposición escasamente visible, y aplicable en exclusiva a la Administración
del Estado, cuyo principal instrumento de articulación ha sido el RD 670/1999, de 23 de abril, por el
que se crea la Comisión Interministerial de Simplificación Administrativa.

Las principales actividades de esta Comisión han venido basculando sobre los programas de

20 / 50
reducción de cargas administrativas que encuentran su origen en las iniciativas supranacionales
104
anteriormente expuestas . En este sentido, el Gobierno aprobó en 2008 un Plan de Acción para la
Reducción de Cargas Administrativas, que inmediatamente dio lugar a la aprobación del RD
1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que se
integra en el procedimiento de aprobación de disposiciones administrativas generales. Para su
articulación se aprobó por el Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009 la Guía metodológica
105
para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo , cuyos contenidos son
orientativos, aplicables exclusivamente a la Administración del Estado, y la cual se basa a efectos de
106
reducción de cargas en el Modelo de Costes Estándar (SCM) que expondré en detalle más tarde .

En otro orden de consideraciones, también conviene hacer mención a la Ley 11/2007, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, de la que se ha llegado a decir que reposa en
su conjunto sobre un principio de simplificación administrativa, a más de las concretas técnicas de
107
simplificación que incorpora expresamente en su texto . En particular, el art. 34 de la Ley
constituye una innovación de extraordinario valor, en la medida que exige la aplicación de técnicas
de simplificación administrativa con ocasión del rediseño funcional de los procedimientos que tiene
lugar cuando se procede a su digitalización; aunque este precepto no tiene carácter básico,
aplicándose en exclusiva a la Administración del Estado, conviene reproducir su contenido:

Artículo 34. Criterios para la gestión electrónica.

La aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procedimientos, procesos y servicios irá

siempre precedida de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación del
procedimiento, proceso o servicio, en el que se considerarán especialmente los siguientes aspectos:

a) La supresión o reducción de la documentación requerida a los ciudadanos, mediante su sustitución

por datos, transmisiones de datos o certificaciones, o la regulación de su aportación al finalizar la
tramitación.

b) La previsión de medios e instrumentos de participación, transparencia e información.

c) La reducción de los plazos y tiempos de respuesta.

d) La racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las comunicaciones internas.

La Ley 2/2011, de economía sostenible, supone un hito en el establecimiento de reglas y criterios

generales en materia de simplificación de procedimientos. En particular, debe recordarse el principio
de mejora de la regulación que proclama el art. 4 --en especial, el de simplificación procedimental
reflejado en su apdo. 9º--, así como la directriz de revisar periódicamente la normativa vigente para
adaptarla a tales principios --art. 6 de la misma Ley--. Ambas disposiciones han pasado más o menos
desapercibidas no sólo para los operadores jurídicos en general, sino incluso para los propios
responsables del impulso político en la Administración General del Estado.

Ahora bien, la actual Legislatura ha supuesto un claro revulsivo de todas las políticas de
simplificación de procedimientos, dando lugar a un gran número de iniciativas que se engarzan en el
acervo anterior. El impulso decisivo ha tenido lugar, efectivamente, a partir del 26 de octubre de
2012, fecha en la que mediante Acuerdo del Consejo de Ministros se creó la Comisión para la
Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), cuya tarea prioritaria ha sido elaborar un
informe que se presentó al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, incorporando un ambicioso
programa de medidas entre las que se incluyen importantes iniciativas de simplificación de
108
procedimientos administrativos . Sin perjuicio de que en los lugares oportunos de esta obra se
amplíen estas cuestiones, procedo ahora a formular un par de consideraciones generales.

El informe CORA supone el primer esfuerzo sistemático e integrador para la simplificación de

procedimientos en nuestro complejísimo sistema jurídico-administrativo. Las principales medidas

21 / 50
que incorpora sobre la materia en examen son el diseño de un programa de revisión de la legislación
existente aplicando las técnicas de simplificación de procedimientos, el impulso efectivo de
soluciones de administración electrónica, y la adopción de nuevas leyes que reduzcan las cargas
administrativas como la Ley de garantía de unidad de mercado o la Ley de emprendedores. Esta
última, aprobada como Ley 14/2013, está claramente inspirada en instrumentos de simplificación de
procedimientos, entre los cuales destaca la incorporación por vez primera al Derecho estatal --art.
37-- de la cláusula One-in-One-out: "Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus
respectivas competencias creen nuevas cargas administrativas para las empresas eliminarán al menos
una carga existente de coste equivalente".

El informe tiene sus luces y sus sombras. Su principal virtud es que revela un decidido impulso
político para afrontar el problema, coordinándose al máximo nivel (por la Vicepresidenta del
Gobierno), lo que revela su prioridad en la agenda política. En segundo lugar es destacable su
enfoque sistemático, integrando todas las iniciativas de simplificación. Se anuncia así un programa
de revisión de todos los procedimientos administrativos y se articulan las políticas estrictamente
normativas con iniciativas prestacionales, como el impulso de la administración electrónica. También
cabe destacar algunos contenidos de la Ley de Unidad de Mercado, y la elaboración de un Manual de
Reducción de Cargas Administrativas para orientar a todas las personas y organizaciones
involucradas en la aplicación de técnicas e instrumentos de simplificación.

Pero existen asimismo carencias significativas. La más grave es que las medidas de simplificación se
centran en el Estado y salvo aspectos muy concretos (como es la unidad de mercado ya mencionada)
no llegan a adquirir una dimensión integral de todo el sistema de Administraciones públicas. Para el
verdadero éxito de un programa de simplificación resulta absolutamente imprescindible implicar a
las comunidades autónomas y a las entidades locales, puesto que ejercen competencias sumamente
importantes en relación con la ordenación económica, siendo responsables de regular y tramitar
procedimientos de autorización, concesión, inspección, evaluación ambiental, registro y en general
todos los instrumentos de regulación económica. Es necesario imponer a todas las Administraciones
el deber de implantar programas de revisión normativa orientados a la simplificación.

En segundo lugar, el informe no aporta soluciones para lograr que las Administraciones más
retrasadas ofrezcan por medios electrónicos servicios tan necesarios como el registro de documentos,
el pago de impuestos o las notificaciones administrativas. Hay un total abandono de las entidades
locales en la consecución de estos objetivos (también en la inminente reforma de la legislación local),
y siendo la Administración más cercana geográficamente al ciudadano, está convirtiéndose en la más
alejada de sus necesidades, que pasan hoy por la articulación de canales electrónicos de
comunicación para la realización de sus gestiones.

También resulta preciso integrar la tramitación de todos los procedimientos administrativos en

ventanillas únicas electrónicas. Para simplificar no es necesario desguazar el Estado autonómico ni
alterar el reparto competencial: basta con lograr que esta arquitectura política no suponga una barrera
para la ciudadanía, y el mejor modo de lograrlo es mediante plataformas de tramitación electrónica
que permitan realizar en un punto centralizado los trámites sucesivos que requiere un procedimiento,
con independencia de que la competencia para su tramitación corresponda a Administraciones
diferentes.

Otra omisión significativa es la relativa a la contratación del sector público, que no aparece
suficientemente tratada en el informe a pesar de que representa un 17% del PIB. Es preciso
incorporar a estos procedimientos soluciones que los agilicen y que reduzcan las cargas burocráticas:
por ejemplo, entregando la documentación acreditativa de solvencia y otros requisitos a la
finalización del procedimiento, y sólo por el adjudicatario, evitando que todas las empresas licitantes
incurran en un gasto inútil.

De otro lado, entre las medidas de simplificación previstas se incluye la incorporación a nuestro
Derecho de una cláusula originaria del británico, conocida como "One-in-one-out", que prohíbe
introducir una nueva carga administrativa sin suprimir correlativamente otra de alcance equivalente.
En mi opinión, esto es un ejemplo de cómo no se debe simplificar, pues la salvaguarda de los

22 / 50
intereses públicos comprometidos en las actividades económicas no es una cuestión meramente
cuantitativa y pueden existir razones de interés general que justifiquen el incremento de regulación
en un concreto sector o procedimiento administrativo: basta recordar el efecto que ha tenido en la
crisis económica la insuficiencia de controles sobre el sector financiero y bancario para comprender
que en algunos ámbitos está plenamente justificado el incremento de la regulación. No se trata de
simplificar porque sí, sino racionalmente. Existe un punto de equilibrio entre el exceso de regulación,
que genera disfunciones y gastos superfluos, y el defecto de regulación, que puede conducir a efectos
devastadores en la protección de los intereses públicos, incluido el adecuado desarrollo del sistema
económico.

4.8. En las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas también han emprendido estrategias de simplificación administrativa y

han dictado relevantes normas que ordenan la cuestión, así como han desplegado interesantes
programas de diverso tipo. De hecho, la actividad de las Comunidades Autónomas en este campo
aventaja mucho a la del Estado, erigiéndose en un claro modelo de innovación mediante la
implantación de técnicas muy depuradas. Con ello también revelan un importante grado de
compromiso con la ciudadanía y con la transformación de la Administración pública, pues la mayoría
de estas iniciativas se encuadran en estrategias globales de modernización administrativa mediante
las que se promueve ante todo un cambio de mentalidad que convierta a las Administraciones
públicas en facilitadores y agentes de cambio y de progreso, desprendiéndose de los malos hábitos y
del estatismo de los que a menudo se adolece. Aquí tan sólo se exponen las actuaciones emprendidas
en Andalucía; en los capítulos 10 a 12 se explican las iniciativas implantadas en Cataluña, Castilla y
León y la Comunidad Valenciana.

5. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y CULTURA BUROCRÁTICA

En este apartado no hago referencia a los aspectos organizativos que resultan necesarios para
implantar las técnicas de simplificación de procedimientos en un sentido puramente estático, esto es,
de estructura orgánica, sino que expongo más bien la dimensión dinámica de la organización, esto es
su actitud ante el cambio que representa la simplificación administrativa y su implicación efectiva en
el éxito del proceso. Dos grandes factores van a ser tratados ahora, aunque muy rápidamente: el
enfoque en la gestión pública y el impulso político que requieren los programas y estrategias de
simplificación de procedimientos.

En el primer sentido, la necesidad de simplificar los procedimientos administrativos tropieza con los
males endémicos que se suelen achacar a la gestión del sector público y que a menudo no constituyen
un mero lugar común, sino perniciosas realidades: burocracia, lentitud, ineficacia, insensibilidad
respecto a las necesidades de la ciudadanía... Una dinámica que se pretende cambiar desde hace
mucho tiempo mediante reformas estructurales que en España suelen aglutinarse bajo una invocación
genérica a la modernización administrativa, y que en un escenario más global se viene conociendo
109
como Nueva Gestión Pública . El contraste entre la vieja burocracia y el paradigma de la nueva
110
gestión pública se aprecia perfectamente en la siguiente figura :

23 / 50
La influencia de la nueva gestión pública en las estrategias de modernización de nuestras
Administraciones es indudable, como se refleja en los planes y programas aprobados para propiciar
ese salto cualitativo que requiere la actuación del poder público en un Estado social y democrático de
Derecho, destacándose su vocación de propiciar una organización más eficiente, moderna y
111
transparente que preste servicios de calidad orientados al ciudadano . En lo que ahora nos
concierne, conviene insistir en la influencia que este enfoque debe tener en dos momentos diferentes.

En primer lugar, cuando se están modelando los procedimientos administrativos mediante el ejercicio
de la potestad reglamentaria, definiendo los concretos requisitos y exigencias de carácter burocrático
que se hacen recaer sobre los interesados: la nueva gestión pública exige que tales requerimientos se
reduzcan al mínimo imprescindible para alcanzar el fin propuesto por la norma, sin ceder a la
tentación de incluir cargas administrativas preventivas, es decir, exigir documentos o requisitos
formales cuya necesidad no queda clara en un principio, pero que tal vez un día lleguen a ser
necesarios. Pues el tiempo seguirá pasando, los interesados se verán gravados por exigencias
superfluas, y la Administración perderá tiempo y esfuerzo en procesar la documentación, todo ello
sin utilidad alguna.

En segundo lugar cuando, una vez definido el marco normativo, llega la hora de interpretarlo y
aplicarlo por concretos empleados públicos. En este punto se trata de un problema básico de actitud,
tanto en la vocación de servicio como en la orientación al ciudadano, de tal manera que el
procedimiento se instruya con la debida celeridad (sin ralentizaciones derivadas de la pura desidia), y
con una implicación sincera y proactiva en la resolución de problemas. No sólo resulta exasperante,
sino claramente arbitraria y abusiva, la tendencia perceptible en empleados públicos que exigen a la
ciudadanía documentos o requisitos no explicitados en la normativa. Mientras que no existan
instrumentos normativos que exijan tales formalidades resulta totalmente contrario a derecho que se
supedite la tramitación del procedimiento a su satisfacción por el interesado. Pero lamentablemente, a
los afectados les resulta menos gravoso plegarse a la exigencia que oponerse a ella, pues en el
segundo caso se expone a ver inadmitida o denegada su solicitud.

El otro gran factor en el que decíamos al principio que resultaba preciso insistir para el éxito de la
simplificación de los procedimientos administrativos es en la necesidad de impulso político. La mera
aprobación de planes o programas de rediseño funcional de procedimientos es una estrategia de
simplificación que entrega completamente su avance a las prioridades y criterios políticos
preponderantes en cada momento. La organización sólo se comprometerá verdaderamente en la
implementación de dichos planes cuando esta política venga priorizada y cuente con respaldo al
112
máximo nivel, como ha destacado la OCDE y ya se sostuvo entre nosotros hace tiempo . Por ello es
muy importante asignar a un órgano específico la concreta tarea de promover y coordinar la
estrategia de simplificación de procedimientos, situando tales políticas en el máximo nivel
organizativo: es sintomático el caso italiano, que asigna la simplificación al máximo nivel político, al
existir un Ministro para la Administración Pública y la Simplificación. También el Reino Unido
constituye un claro patrón de referencia, dado el decidido impulso político que el Primer Ministro ha
concedido en todo momento a la oficina que promueve y coordina los programas británicos de
simplificación administrativa. En España, hasta ahora, el rango político de estas políticas ha sido
poco menos que insignificante, encontrándose encuadradas a nivel estatal en el rango de mera
Subdirección general; si bien en la presente legislatura la cuestión parece cobrar el impulso necesario
bajo la coordinación de la Vicepresidencia del Gobierno y la actuación de la recién creada Oficina
113
para la Ejecución de la Reforma de la Administración .

NOTAS:

1 Véase principalmente ESTEVE PARDO, J.: "La regulación de la economía desde el Estado
garante", en VV.AA.: La Autonomía municipal, administración y regulación económica, títulos
académicos y profesionales, Actas del Congreso de la AEPDA, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra),
2007, pp. 79 ss.; antes ya lo apuntaba el mismo autor en Autorregulación. Génesis y efectos,

24 / 50
Aranzadi, Pamplona, 2002. Fue precursora en esta línea de pensamiento MALARET GARCÍA, E.:
"Servicios públicos, funciones públicas, garantías de los derechos de los ciudadanos", RAP, nº 145,
1998, pp. 49 ss.

2 La expresión Better regulation parece tener origen en los trabajos de la OCDE, que la emplea a
partir de 1995; el Gobierno laborista británico la hizo suya en 1997, dando así un giro terminológico
y filosófico desde la "desregulación" a la "mejor regulación"; véase BALDWIN, R. (2005): "Is better
regulation smarter regulation?", Public Law, p. 486. Desde esos focos se irradió por toda Europa,
gozando de gran predicamento, si bien a partir de 2010 desde las instituciones comunitarias se tiende
a reemplazarla por la expresión "Smart regulation", e incluso actualmente, por "Regulatory fitness".

3 Tal y como ha sucedido entre nosotros con ocasión de los cambios en el régimen de ejercicio de
actividades que se viene articulando tras la Directiva de Servicios y especialmente con ocasión de la
crisis económicas; entre estas críticas entre las que destaco especialmente la que subyace en
NOGUEIRA LÓPEZ, A.: "Crisis económica y cambios estructurales en el régimen de ejercicio de
actividades: ¿reactivación económica o pretexto desregulador?", en BLASCO ESTEVE, A. (coord.):
El Derecho público de la crisis económica. Transparencia y sector público. Hacia un nuevo Derecho
administrativo (Actas del VI Congreso de la AEPDA), INAP, 2011, pp. 212-187.

4 Véanse, principalmente, BETANCOR, A. (2009): Mejorar la regulación: una guía de razones y de

medios, Marcial Pons-Fundación Rafael del Pino, Madrid; TORNOS MAS, J. (2000): "La
simplificación procedimental en el ordenamiento español", Revista de Administración Pública, nº
151, pp. 39 ss.; CANALS AMETLLER, D. (2010): "Mejora normativa y reducción de cargas
administrativas", en VV.AA.: Informe Comunidades Autónomas 2009, Institut de Dret Public,
Barcelona, pp. 43 ss.; y MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S. (1998): "De la simplificación de la
Administración pública", Revista de Administración Pública, nº 147, pp. 7 ss.

5 Cuidadosamente lo advierte BETANCOR RODRÍGUEZ, A. (2009): Mejorar la regulación...,

op.cit., p. 60: "La perspectiva jurídica sobre esta cuestión tiene sus matices diferenciales respecto de
otras como la económica. Mientras que ésta busca la regulación óptima entendida como la que
contribuye de manera más eficaz y eficiente a la correcta distribución de los recursos, la perspectiva
jurídica asume esta perspectiva pero sólo como medial o instrumental respecto de lo que han de ser
los objetivos finales o últimos de la regulación: lo que genéricamente se denomina interés general".

6 Véase WIENER, J.B.: "Better Regulation in Europe", Duke Law School Legal Studies Research
Paper Series, nº.130, 2006, p. 1 (version electronica accessible en 7 Pueden verse en la obra
Administrative Simplification in the Netherlands (2007), OECD, Paris, 2007.

8 Este principio significa que no puede incorporarse ninguna nueva carga regulatoria sin suprimir
antes otra carga equivalente. Para conocer en detalle la dinámica del principio puede consultarse el
documento One-in, One-out methodology (OIOO), Department for Business, Innovation and Skills,
2011; así como lo que expone al respecto la profesora Rego Blanco en el capítulo 7 de esta obra. En
la actualidad, se está analizando la posibilidad de potenciar más aún este principio, convirtiéndolo en
la fórmula One-in, Two-out.

9 Esta misma regla ha sido incorporada a nuestro ordenamiento mediante el art. 37 de la Ley
14/2013, de apoyo a emprendedores, que dispone: "Las Administraciones Públicas que en el ejercicio
de sus respectivas competencias creen nuevas cargas administrativas para las empresas eliminarán al
menos una carga existente de coste equivalente". Pero no se ha dotado de la metodología asociada a
su aplicación que han desarrollado los británicos, y que reseño más adelante.

25 / 50
10 Ambas cuestiones se exponen más abajo, en el apartado 4.4 de este capítulo.

11 Como se aprecia en la siguiente definición: "Simplificación administrativa es una herramienta de

calidad normativa para la revisión y simplificación de la regulación administrativa: la documentación
y formalidades mediante las que la Administración recopila información e interviene en las
decisiones económicas individuales"; cfr. OCDE: Why Is Administrative Simplification So
Complicate? Looking Beyond 2010, OECD, Paris, 2010, p. 9. En la misma línea: "Las estrategias de
simplificación administrativa se diseñan para reducir la complejidad e incertidumbre regulatorias, y
disminuir los requisitos reduciendo las cargas innecesarias creadas por la burocracia y el papeleo. Su
objetivo final es promover el imperio de la ley, la eficiencia y los entornos económicamente
favorables", Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies. Guidance for Policy
Makers, OECD, Paris, 2009, p. 5.

12 Que era la noción más común entre nosotros para referirse a este conjunto de potestades hasta los
estudios de ESTEVE y MUÑOZ MACHADO. Aunque existen otras aportaciones previas de los
propios autores en esta materia, a efectos de este trabajo baste con remitir a MUÑOZ MACHADO,
S. y ESTEVE PARDO, J. (dirs.): Derecho de la regulación económica, vol.1: Fundamentos e
instituciones de la regulación, Iustel, Madrid, 2009; y en particular, el capítulo 5 de dicha obra,
elaborado por el segundo de estos autores: "El encuadre de la regulación de la economía en la
sistemática del Derecho público", pp. 387-405.

13 Aunque existen excepciones que se alinean con la acepción de simplificación administrativa que
opera en el Derecho comparado; así, el informe Reforma de las Administraciones Públicas
presentado al Consejo de Ministros el día 21 de junio de 2013 (conocido como informe CORA, por
el acrónimo de la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas, que lo ha elaborado), en
su pág.141, bajo la rúbrica "Concepto de simplificación administrativa", afirma: "El proceso de
simplificación administrativa y de reducción de cargas burocráticas tiene por objeto medir los costes
administrativos e identificar y reducir las cargas administrativas".

14 Cfr. TORNOS MAS, J.: "La simplificación...", op.cit., p. 42.

15 Vid. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S.: "De la simplificación...", op.cit., p. 8.

16 Vid. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S.: "De la simplificación...", op.cit., p. 27.

17 La Guía de racionalización y simplificación de los procedimientos administrativos de Castilla y

León, accesible en 18 Sintetizada en su día por López Rodó con las siguientes palabras: "una
simplificación de los trámites, una reducción de los costos y una mayor eficacia y rapidez en los
servicios. Los administrados exigen de nosotros que les liberemos de la pesadilla del vuelva Vd.
mañana que satirizó Larra hace un siglo, que sepamos valorar el tiempo del público, que les demos
facilidades para ponerse en contacto con la Administración, que la información que les interesan la
obtengan con facilidad, que reduzcamos al mínimo los papeles y formalidades, que dotemos a la
Administración de un sentido moderno, que la mantengamos abierta a las conquistas del progreso
técnico", cfr. DE LA VALLINA VELARDE, J.L.: "La reforma administrativa de López Rodó.
Reformistas y reformas de la Administración española, en VV.AA.: III Seminario de historia de la
Administración, INAP, Madrid, 2005, p. 195.

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19 Se maneja aquí la acepción más extendida del principio general del Derecho como mandato de
optimización (por contraposición a una regla), y dentro de la misma, su configuración como
principio-director, por contraposición a los principios en sentido estricto, de acuerdo con la
taxonomía de Dworkin; sobre la cuestión, véase recientemente y por todos TARDÍO PATO, A.
(2011): Los principios generales del Derecho. Su aplicación efectiva como normas jurídicas, Bosch,
Barcelona, especialmente pp.159 ss.

20 Esto último, en el próximo epígrafe.

21 Sobre esta noción véanse las recientes aportaciones de VAQUER CABALLERÍA, M.: "El criterio
de la eficiencia en el Derecho administrativo", Revista de Administración Pública, nº 186, 2011, pp.
91-135; y GIMENO FELIU, J.M.: "El principio de eficacia", en VV.AA.: Los principios jurídicos en
el Derecho administrativo, La Ley, Madrid, 2010, pp. 1255-1274. Pero también, en las clásicas
aproximaciones de PAREJO ALFONSO, L.: Eficacia y Administración: tres estudios, INAP,
Madrid, 1995; y ORTEGA ÁLVAREZ, L.: "El reto dogmático del principio de eficacia", Revista de
Administración Pública, nº. 133, 1994, pp. 7-16. Por otra parte, la inequívoca conexión entre
eficiencia y simplificación administrativa es puesta de relieve por PORTOCARRERO, M.: Modelos
de simplificação administrativa. A conferência procedimental e a concentração de competências e
procedimentos no direito administrativo, Publicações Universidade Católica, Porto, 2002, pp. 25 ss.

22 Los principales límites a los que aludo se exponen y desarrollan de manera pormenorizada en los
capítulos 4 a 6 de este libro; aquí me limito a apuntarlos y a exponer su mecánica general en el
contexto del principio de simplificación.

23 Vid. PALOMAR OLMEDA, A.: Procedimiento administrativo, op.cit., p. 33.

24 La Medida 77 del Programa es la elaboración en 2012 de un Plan Integral para la Mejora de la

Regulación en el que, entre otras cosas, articularía la revisión y simplificación normativa. En la
misma dirección apunta la Medida 78, consistente en la aprobación de un Plan Estratégico de
Reducción de Gastos y Racionalización y Mejora de los Servicios Públicos. En la fecha de cierre de
estos trabajos no se habían materializado estas medidas, ni se conoce todavía la nueva programación
de reformas para 2013.

25 Véase la Orden de 12 de enero de 2010, de la Conselleria de la Presidencia, Administraciones

Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia, por la que se regula la habilitación de procedimientos
administrativos y servicios en la Administración general y en el sector público autonómico de
Galicia, DOG nº 10, de 16 de enero.

26 Denominada compliance check; véase el informe anual de actividades del Impact Assessment
Board correspondiente a 2011, p. 33.

27 Véase lo expuesto sobre la eficiencia en el apartado anterior.

28 Esta locución adquiere significados muy diversos; aquí concurren al menos dos de ellos: la buena
administración como patrón de calidad del procedimiento administrativo (de la toma de decisiones),
aspecto en el que insiste especialmente PONCE SOLÉ, J.: Deber de buena administración y derecho
al procedimiento administrativo debido, Lex Nova, Valladolid, 2001, pp. 127 ss.; así como en su
dimensión de derecho de la ciudadanía, vertiente en la que pueden verse principalmente

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WAKEFIELD, J.: The Right To Good Administration, Kluwer Law International, Alphen aan den
Rijn, 2007, passim; y TOMÁS MALLÉN, B.: El derecho fundamental a una buena administración,
INAP, Madrid, 2004, passim. Por el contrario, no adquiere relieve para el enfoque que adoptamos
aquí su dimensión potenciadora de la gobernanza, en la que incide RODRÍGUEZ ARANA, J.: El
buen gobierno y la buena administración de instituciones públicas, Aranzadi-Thomson, Cizur Menor
(Navarra), 2006, passim.

29 Esta idea está apuntada desde hace varias ediciones en GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ
RAMOS, S.: Manual básico de Derecho administrativo, 9ª ed., Tecnos, Madrid, 2012, p. 50.

30 Como ha llegado a decirse, "El procedimiento administrativo ha sufrido también su propia

transformación que, en esencia, pasa de ser una garantía ciertamente apreciable a convertirse en una
carga administrativa obstaculizadora de la actividad económica", cfr. PALOMAR OLMEDA, A.:
Procedimiento administrativo, Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2011, pág.30

31 Ya se apostilló magistralmente que, con la aplicación de técnicas de simplificación procedimental

"no se cuestiona ni la intervención de la Administración, ni el grado de la misma: son los
procedimientos a través de los que se lleva a cabo"; cfr. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S.: "De
la simplificación de la Administración pública", Revista de Administración Pública, nº 147, 1998, p.
33.

32 Como se afirma en la introducción a la Guía de racionalización y simplificación de los

procedimientos administrativos de la Junta de Castilla y León (cuyas referencias ofrecemos más
adelante): "Los procedimientos administrativos tienen que ser pocos, claros y simples. No hay mejor
forma de revindicar la sencillez en la Administración. (...) Un euro malgastado en una ineficiencia
administrativa es un euro dejado de invertir en educación, en sanidad, en servicios sociales o en
infraestructuras. Es un euro recaudado de más a los ciudadanos y a las empresas. Por otro lado, en
una Administración moderna debe eliminarse toda regulación innecesaria y simplificar a la mínima
expresión aquella que resulte inevitable".

33 Esta idea se destaca en OCDE: Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la simplificación
administrativa, INAP, Madrid, 2008 (publicado originalmente por la OCDE en inglés y francés:
Cutting Red Tape. National Strategies for Administrative Simplification, Paris, 2006), pág.13. Entre
nosotros, la puso de relieve TORNOS MAS, J.: "La simplificación procedimental en el ordenamiento
español", Revista de Administración Pública, nº 151, 2000, p. 40.

34 Véase Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the European Union,
COM(2007) 23 final, p. 4.

35 Dato incluido en el Standard Cost Model Manual (p.10), accessible en #sdfootnote36anc"

name="sdfootnote36sym"36 Este informe es elaborado por el Banco Mundial, y resulta accesible en
#sdfootnote37anc" name="sdfootnote37sym"37 Una sintética visión de toda la evolución
experimentada por el modelo norteamericano de simplificación de la regulación puede verse en
SUNSTEIN, C.R. (2013): Simpler. The Future of Government, Simon & Schuster, New York,
passim, y en RENDA, A. (2006): Impact Assessment in the EU. The State of the Art and the Art of
State, Centre for Euroepan Policy Studies, Brussels, pp. 8 ss.

38 Aunque no resulte superfluo citarlos, para dar cuenta de su precocidad y de su continuidad en el

tiempo. La saga comienza con el programa "Quality of Life Review", auspiciado por el Presidente

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Nixon, mediante el que se obligó a comunicar a la Office of Management and Budget todo proyecto
de regulación promovido por las agencias que tuviera un impacto significativo en materia de
protección ambiental, consumidores y seguridad e higiene en el trabajo, a fin de hacerlo circular entre
todas las agencias; éstas debían exponer las alternativas regulatorias que percibían, con una
cuantificación de sus costes. El Presidente Ford, por su parte, dictó poco más tarde la Executive
Order 11.821, de 17 de noviembre de 1974, Inflation impact statements: con esta medida se pretendía
que cada nueva disposición aprobada tuviera un estudio de su impacto sobre la inflación, esto es, un
cálculo de los costes que representaba su implantación. El texto de todas las Executive Orders
dictadas por los Presidentes norteamericanos desde 1937 se encuentra accesible en
#sdfootnote39anc" name="sdfootnote39sym"39 Véase FUNK, W.F; LUBBERS, J.S. y POU, C. Jr.
(Eds.): Federal Administrative Procedure Sourcebook, American Bar Association, Chicago, 2008, p.
220.

40 A partir de esta disposición, la evolución del modelo norteamericano se encuentra excelentemente

expuesta por BETANCOR, A.: Mejorar la regulación: una guía de razones y de medios, Marcial
Pons-Fundación Rafael del Pino, Madrid, 2009, pp. 107 ss.

41 Con la publicación del estudio Businesses' Views on Red Tape - Administrative and Regulatory
Burdens on Small and Medium-sized Enterprises, OECD, 2001.

42 La obra que representa el núcleo sobre el que después se han ido construyendo el resto de los
estudios es OCDE: Cutting Red Tape. National Strategies for Administrative Simplification, Paris,
2006 (publicado en España con el título Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la
simplificación administrativa, INAP, Madrid, 2008; existen también versiones en francés y
portugués). Otras publicaciones posteriores y asimismo destacables son Overcoming Barriers to
Administrative Simplification Strategies. Guidance for Policy Makers, OECD, Paris, 2009; y Why Is
Administrative Simplification So Complicate? Looking Beyond 2010, OECD, Paris, 2010. También
pueden citarse From Red Tape to Smart Tape - Administrative Simplification in OECD Countries,
OECD, Paris, 2003; y Comparing Administrative Burdens across Countries, OECD, Paris, 2007.

43 Vid. OCDE: Administrative Simplification in the Netherlands, OECD, Paris, 2007.

44 Vid. OCDE: Making Life Easy for Citizens and Businesses in Portugal - Administrative
Simplification and e-Government, OECD, Paris, 2009.

45 Vid. OCDE: Administrative Simplification in Viet Nam - Supporting the Competitiveness of the
Vietnamese Economy, OECD, Paris, 2011.

46 Esta línea arranca con la obra Regulatory Policies in OECD Countries - From Interventionism to
Regulatory Governance, OECD, Paris, 2002; pero su fruto más expresivo es un conjunto de
volúmenes que analizan las medidas de mejora de la regulación en cada país, de acuerdo con el
patrón común consensuado en un grupo de trabajo específico. Estas publicaciones ostentan el título
común de Better Regulation in Europe, al que añaden el país sobre el que versa el estudio en
cuestión. En 2010 se publicaron 12 obras, relativas a Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España
(existe traducción al español, publicada por el Ministerio de Política Territorial y Administración
Pública en 2011), Francia, Finlandia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Portugal y Suecia. El estudio
sobre Italia acaba de publicarse en 2012.

47 Una amplia información de sus orígenes, configuración y resultados puede obtenerse en el website

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que mantiene la propia red: #sdfootnote48anc" name="sdfootnote48sym"48 El manual que explica la
articulación y aplicación de este modelo de cálculo estandarizado de cargas administrativas puede
obtenerse en #sdfootnote49anc" name="sdfootnote49sym"49 Se puede acceder a un vasto fondo
documental de las actuaciones desarrolladas en el marco de este programa en #sdfootnote50anc"
name="sdfootnote50sym"50 Sobre sus primeros balbuceos en la Unión Europea véase especialmente
RENDA, A.: Impact Assessment in the EU, op.cit., pp. 43 ss.

51 Mediante la Comunicación de la Comisión "La gobernanza europea: legislar mejor", COM(2002)

275 final, de 5 de junio.

52 Véase la Comunicación de la Comisión "Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo

en la Unión Europea", COM(2005) 97 final, de 16 de marzo.

53 La última: Tercer examen estratégico del Programa "Legislar mejor" en la Unión Europea,
Comunicación de la Comisión COM(2009) 15 final, de 28 de enero.

54 Vid. Normativa inteligente en la Unión Europea, Comunicación de la Comisión COM(2010) 543

final, de 8 de octubre.

55 Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de septiembre de 2010, sobre Legislar mejor

(P7_TA(2010)0311).

56 Véase Minimizing regulatory burden for SMEs. Adapting EU regulation to the needs of
micro-enterprises, Comunicación de la Comisión COM (2011) 803 final, de 23 de noviembre.

57 Un completísimo fondo documental sobre este programa se encuentra accesible en

#sdfootnote58anc" name="sdfootnote58sym"58 Pues debe situarse en la iniciativa promovida por
cuatro primeros ministros que asumirían sucesivamente la Presidencia de la Unión Europea (el
británico Gordon Brown, el holandés Gerrit Zalm, el irlandés Charlie McCreevy y el luxemburgués
Jean-Claude Juncker), quienes acordaron suscribir una carta promoviendo este tipo de actuaciones el
26 de enero de 2004, y haciendo notar, particularmente, que la reforma del marco regulatorio podría
suponer un incremento del 7% del PIB y del 3% de la productividad. Es pertinente reseñar esta
actuación no sólo para revelar los objetivos que la alimentan, sino también para poner de relieve el
grupo de países que con mayor intensidad vienen promoviendo este tipo de reformas en la Unión
Europea.

59 Su precursor es el documento de trabajo de la Comisión COM(2006) 691: "Measuring

administrative costs and reducing administrative burdens in the European Union"; Communication
from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions COM(2006) 689: "A strategic review of Better
Regulation in the European Union".

60 Como puede comprobarse mediante la lectura del informe que evalúa la culminación del
programa: el documento de trabajo de la Comisión "Action Programme for Reducing Administrative
Burdens in the EU final report", SWD(2012) 423 final, de 12 de diciembre.

61 Una visión sintética de las iniciativas europeas, con una densa recapitulación del aparato

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bibliográfico existente hasta esa fecha, puede verse en RADAELLI, C.M. y MEUWESE, A.C.M:
"Better regulation in Europe: between public management and regulatory reform", Public
Administration, vol.87, nº.3, 2009 pp.639 ss. En ese mismo sentido también es valiosa la aportación
de WIENER, J.B.: "Better Regulation in Europe", Current Legal Problems, nº 130, 2006 (version
electrónica accesible en #sdfootnote62anc" name="sdfootnote62sym"62 Se trata de la Comunicación
de la comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de las Regiones, Adecuación de la normativa de la UE, COM(2012) 746 final, de 12 de
diciembre.

63 Para conocer los pormenores del Derecho británico en este aspecto resulta extremadamente útil la
lectura de BETANCOR, A. (2009): Mejorar la regulación..., op.cit., pp. 145 ss. y 267 ss.. La
asimilación de estos postulados por las instituciones comunitarias europeas puede estudiarse en
BALDWIN, R. (2005): "Is better regulation...", op.cit., pp. 485 ss.

64 Véase WIENER, J.B. (2006): "Better regulation...", op.cit., passim.

65 Así lo califica, con un autobombo no exento de verdad, el documento Adecuación de la normativa

de la UE, COM(2012) 746 final, cit., p. 6.

66 Véase la Guía para la evaluación de impacto de la Comisión Europea, Impact Assessment

Guidelines, European Commission, SEC(2009) 92, de 15 de enero, p. 5

67 De hecho, en el Derecho británico existe una directriz conforme a la cual la opción por la
desregulación debe ser la preferida normalmente, salvo que se demuestre que hay otra mejor; véase
Reducing regulation made simple. Less regulation, better regulation and regulation as a last resort,
Better Regulation Executive, HM Government, diciembre de 2010.

68 Véase el documento Adecuación de la normativa de la UE, COM(2012) 746 final, cit., p. 8.

69 Muchos de ellos pueden encontrarse en la página web de la evaluación de impacto de la Unión

Europea: #sdfootnote70anc" name="sdfootnote70sym"70 Véase la completísima información sobre
su funcionamiento en la URL #sdfootnote71anc" name="sdfootnote71sym"71 Véase su último
informe, Impact Assessment Board Report for 2011, SEC(2012) 101 final, de 1 de febrero.

72 Véase Normativa inteligente en la Unión Europea, Comunicación de la Comisión COM(2010)

543 final, de 8 de octubre, p. 3.

73 Ibidem, p. 6.

74 75 Véase el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Reducción al mínimo de

la carga normativa para las PYME - Adaptación de la normativa de la UE a las necesidades de las
microempresas, COM(2011) 803 final, de 23 de noviembre.

76 Se trata de un importante órgano de asesoramiento erigido por la Comisión para evaluar y mejorar
las prácticas y programas comunitarios de reducción de cargas administrativas. Ha logrado resultados
muy notables. Su origen y configuración, así como las actividades que ha desarrollado, pueden verse

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en la URL #sdfootnote77anc" name="sdfootnote77sym"77 Véase dicho programa de trabajo, Time
to act, COM(2010)135, de 21 de marzo.

78 Medio ambiente, transporte, política industrial y política de empleo y asuntos sociales. El cribado
de adecuación no pretende abarcar toda la regulación existente en esos cuatro sectores, sino en
materias específicas dentro de cada uno de ellos.

79 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social

Europeo y al Comité de las Regiones, COM(2012) 746 final, de 12 de diciembre. Este documento
acompaña al informe final sobre el programa de reducción de cargas administrativas, aprobado en la
misma fecha con el código SWD(2012) 422 final.

80 La expresión fitness hace referencia a una "puesta a punto", que además de sus evocaciones de
carácter deportivo, también ostenta una carga semántica relativa al "ajuste" o "entallado" de prendas
o envoltorios que se adaptan adecuadamente al cuerpo.

81 Cfr. el documento COM(2012) 746 final, p. 3.

82 Tampoco es fácil traducir la expresión sin pérdida de sus dobles sentidos. Con una orientación
estrictamente técnico-jurídica (que ha prevalecido en la traducción oficial), puede traducirse por
Programa de Adecuación y Eficacia de la Reglamentación; pero además de lo ya indicado en relación
con el término fitness en la nota anterior, es sabido que performance es también una palabra con
resonancias deportivas, que hace referencia a los resultados o rendimientos, a las marcas, en
definitiva, por lo que en un sentido más amplio y portador de esos dobles sentidos la denominación
del programa también puede traducirse como Programa de Puesta a Punto y Rendimiento de la
Normativa Europea.

83 Cfr. el documento COM(2012) 746 final, p. 3.

84 Para conocer con más detalle las medidas de simplificación administrativa contenidas en la
Directiva de Servicios, véase RIVERO ORTEGA, R.: "Simplificación administrativa y
administración electrónica: objetivos pendientes en la transposición de la Directiva de Servicios",
Revista Catalana de Dret Públic, nº 42, 2011, pp. 115 ss.; CANALS AMETLLER, D.:
"Simplificación administrativa y Directiva de Servicios: objetivos, medios e incidencias", en
VV.AA.: El impacto de la Directiva Bolkenstein y la reforma de los servicios en el Derecho
administrativo, Gobierno de Arangón, Zaragoza, 2010, pp. 295 ss.; VILLAREJO GALENDE, H.:
"La simplificación administrativa en la Directiva relativa a los Servicios en el Mercado Interior",
Revista de Derecho de la Unión Europea, nº 14, 2008, pp. 47-82; MELLADO RUIZ, L.: "Directiva
de Servicios y simplificación administrativa: un paso adelante en la racionalización de la
organización y actuación administrativas", Noticias de la Unión Europea, nº. 317, 2011, pp. 73 ss.;
NEVADO-BATALLA, p.: "Simplificación administrativa: el allanamiento de procedimientos y
trámites para facilitar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio", en RIVERO ORTEGA,
R. (dir.): Mercado europeo y reformas administrativas. La transposición de la Directiva de Servicios
en España, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2009, pp. 165-187; MEDINA
ARNÁIZ, T.: "Impacto sobre la Administración autonómica en cuanto a la simplificación de los
trámites aplicables a los prestadores de servicios", en VICENTE BLANCO, D.J. y RIVERO
ORTEGA, R. (dirs.): Impacto de la transposición de la Directiva de Servicios en Castilla y León,
Consejo Económico y social de Castilla y León, Valladolid, 2009, pp. 425-454; y ALDOMÀ
BUIXADÉ, J.: "La simplificación administrativa en la Directiva de Servicios", en AGUADO
CUDOLÀ, V. y NOGUERA DE LA MUELA, B. (dirs): El impacto de la Directiva de Servicios en

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las Administraciones Públicas: aspectos generales y sectoriales, Atelier, Barcelona, 2012, pp.
147-174.

85 Dos relevantes y densos informes fueron el detonante de esta nueva etapa: en primer lugar, el
elaborado por HAMPTON, p.: Reducing administrative burdens: effective inspection and
enforcement, HM Treasury, London, 2005; y en segundo término el informe emitido por la Better
Regulation Task Force (BRTF): Regulation: Less is More. Reducing Burdens, Improving Outcomes,
London, 2005; accesible en #sdfootnote86anc" name="sdfootnote86sym"86 Para conocer la
evolución de las políticas de mejora de la regulación acometidas en el Reino Unido con anterioridad
pueden verse las aportaciones de RENDA, A.: Impact Assessment in the EU, op.cit., pp. 26 ss.;
BETANCOR, A.: Mejorar la regulación..., op.cit., pp. 125 ss.; BALDWIN, R.: "Is better regulation
smarter regulation?", Public Law, 2005, pp. 485 ss.; así como el interesante informe Better
Regulation, Better Benefits: Guetting the Balance Right. Main Report, Department for Business,
Innovation & Skills, 2009. Tanto este último documento, como otras actuaciones del mismo
Ministerio relativas a la mejora de la regulación, pueden consultarse en la página 87 Que deroga a la
Regulatory Reform Act de 2001, que se reveló insuficiente para articular la agenda (des)regulatoria
del Gobierno británico.

88 Cfr. BETANCOR, A.: Mejorar la regulación..., op.cit., p. 141.

89 "Reducir la regulación es una prioridad clave para el Gobierno de coalición", es la expresiva frase
con la que se abre el informe Reducing Regulation Made Simple. Less regulation, better regulation
and regulation as a last resort, Better Regulation Executive, Department of Business, Innovation and
Skills, London, 2010.

90 El código, denominado Regulators' Compliance Code. Statutory Code of Practice for Regulators,
fue aprobado por el Department of Business, Enterprise & Regulatory Reform el 17 de diciembre de
2007, y está disponible en #sdfootnote91anc" name="sdfootnote91sym"91 Se trata de un conjunto de
guías actualizadas periódicamente. La primera de ellas es para determinar cuándo se debe realizar un
estudio de impacto normativo: Impact Assessment. When to do an Impact Assessment. La segunda
describe pormenorizadamente cómo llevar a cabo en análisis de impacto normativo: IA Toolkit. How
to do an Impact Assessment. Y por último, se ofrece un resumen o panorámica de los requisitos
derivados del análisis de impacto normativo: Impact Assessment Overview. Todos estos documentos
se encuentran accesibles en
https://www.gov.uk/government/policies/reducing-the-impact-of-regulation-on-business/supporting-pages/assess
(última visita: 30/10/2013).

92 Remito a cuanto diré al respecto en el apartado 4.1 de este trabajo.

93 Accesible en 94 Véanse sus actividades en el sitio 95 Este ambicioso programa de simplificación

normativa se puso en marcha tras la aprobación de la Ley nº 246 de 2005, cuyo art. 14 creó el
mecanismo plásticamente calificado como taglia-leggi, en cuya virtud se han "desbrozado" 85.000
leyes, reduciendo las vigentes a poco más de 10.000. Una amplia información al respecto puede
consultarse en el website específico creado para dar cuenta de todo el proceso: #sdfootnote96anc"
name="sdfootnote96sym"96 Decreto legge 9 febrario 2012, nº 5, convertido, con modificaciones, por
el art. 1.1 de la Legge 4 aprile 2012, nº 35. Para conocer sus pormenores véanse SALVI, S.: "La
misurazione e la riduzione degli oneri regolatori: verso un allineamento alle migliori pratiche
europee", Giornale di diritto administrativo, nº. 7/2012, pp. 696 ss.; y CAROTTI, B.: "La
semplificazione per le imprese", Giornale di diritto administrativo, nº. 7/2012, pp. 702 ss.

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97 Una excelente síntesis de sus programas y estrategias de simplificación puede verse en OCDE:
Administrative Simplification in the Netherlands, citado.

98 El instrumento de creación fue la Circular del Primer Ministro de 17 de febrero de 2011.

99 Puede obtenerse en 100 Véanse MORA RUIZ, M.: "La experiencia portuguesa en materia de
simplificación administrativa", manuscrito, pendiente de publicación en la Revista Vasca de
Administración Pública; así como OCDE: Making Life Easy for Citizens and Businesses in Portugal
- Administrative Simplification and e-Government, OECD, Paris, 2009.

101 Se trata del Grupo de Alto Nivel de Partes Independientes sobre Cargas Administrativas (High
Level Group on Independent Stakeholders on Administrative Burdens), creado por iniciativa personal
del Presidente de la Comisión, José Manuel Durao Barroso, mediante la Decisión de la Comisión
C(2007) 4063, de 31 de agosto. Su mandato ha sido prorrogado sucesivamente, iniciando el tercer
ejercicio el 5 de diciembre de 2012, mediante la Decisión de la Comisión C(2012) 8881 final. El
nombre por el que se le conoce coloquialmente evoca a la persona de su Presidente, Edmund Stoiber.
Las actuaciones del Grupo disponen de una sección específica en el portal de la Comisión Europea:
102 COMISIÓN EUROPEA: Europe can do better. Report on best practice in Member States to
implement EU Legislation in the least burdensome way, High Level Group of Independent
Stakeholders on Administrative Burdens, Warsaw, 15 November 2011 (accesible en 103
Espléndidamente sistematizados por TORNOS MAS, J.: "La simplificación...", op.cit., pp. 45 ss.

104 Véase el website dedicado a esta cuestión: 105 Disponible en 106 El Anexo V de la Guía explica
el método de medición de cargas administrativas que se aplica en España. El SCM se expone en el
apartado 4.1 de este trabajo.

107 Es la opinión de MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R.: Administración pública electrónica,

Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2009, pp. 333 ss. Véanse también AGUILAR
ROS, R. Y PALOMAR OLMEDA, A.: "El procedimiento electrónico (gestión electrónica de los
procedimientos)", en PIÑAR MAÑAS, J.L. (dir.): Administración electrónica y ciudadanos,
Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2011, pp. 647 ss.; y COTINO HUESO, L.: "El
derecho...", op.loc.ult.cit.

108 Se recogen en las págs.141 ss. del informe.

109 Denominación bajo la que se vienen acogiendo una serie de teorías desde la década de los 80 que
pretenden mejorar la eficiencia del sector público sin desatender otros objetivos y consideraciones;
véase HOOD, C.: "A Public Management for All Seasons", Public Administration, nº. 69, 1991,
págs. 3-19. Entre ellas pueden destacarse la "reinvención del gobierno" auspiciada por OSBORNE,
D. y GAEBLER, T.: Reinventing Gouvernment, Addison-Wesley, Nueva York, 1992; el "paradigma
postburocrático" de BARZELAY, M.: The New Public Management, UCLA Press, 2001; la
"creación de valor público" de MOORE, M.: Creating Public Value Strategic Management in
Government, Harvard University Press, Cambridge, 1995; o la "gestión por procesos" de AGUILAR
VILLANUEVA, L.F.: Gobernanza y gestión pública, Fondo de Cultura Económica, México, 2006,
entre otras propuestas.

110 Fuente: CHICA VÉLEZ, S.: "Una mirada a los nuevos enfoques de la gestión pública",
Administración y Desarrollo, nº 39 (53), 2011, p. 59.

34 / 50
111 Véase, por ejemplo, el elocuente caso de la Estrategia de modernización de los servicios públicos
de la Junta de Andalucía 2006/2010, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 20 de
junio de 2006, BOJA nº 127, de 4 de julio.

112 En estas coordenadas se ha movido la cuestión tradicionalmente; no en vano se afirma

autorizadamente que la simplificación administrativa es, básicamente, un tema político: vid.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S.: "De la simplificación...", op.cit., p. 9.

113 Real Decreto 479/2013, de 21 de junio, por el que se crea la Oficina para la Ejecución de la
Reforma de la Administración, adscrita orgánicamente al Ministerio de la Presidencia, a través de la
Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, con dependencia funcional conjunta de los
Ministerios de la Presidencia y de Hacienda y Administraciones Públicas, y cuyo Director será
nombrado por el Gobierno mediante Real Decreto.

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ABREVIATURAS:
AA Actualidad Administrativa
art. Artículo
cfr. Confróntese
BOE Boletín Oficial del Estado
BOJA Boletín Oficial de la Junta de Andalucía
CE Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978
D Decreto
DMET Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la
simplificación de procedimientos para facilitar la actividad económica (Cataluña)
DMSD Decreto 23/2009, de 26 de marzo de medidas relativas a la simplificación documental en los
procedimientos administrativos (Castilla y León)
DMSRC Decreto 165/2010, de 8 de octubre, por el que se establecen medidas de simplificación y de
reducción de cargas administrativas en los procedimientos gestionados por la administración de la
Generalitat y su sector público (Comunidad Valenciana)
DOCE Diario Oficial de las Comunidades Europeas
EA Estatuto de Autonomía
FEMP Federación Española de Municipios y Provincias
JA Justicia Administrativa
LAECSP Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios
Públicos
LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado.
LOTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local
LRJPAC Ley 39/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común
MCS Modelo de Costes Estándar

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nº. Número
p. página
pp. páginas
RAP Revista de Administración Pública
RD Real Decreto
RDMIN Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria de análisis de
impacto normativo
REDETI Revista del Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red
RDL Real Decreto-ley
RDLvo Real Decreto Legislativo
RDLAECSP Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, de desarrollo parcial de la Ley 11/2007, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos
REDA Revista Española de Derecho Administrativo
REDP Revista Española de Derecho Procesal
RGDA Revista General de Derecho Administrativo
RGDP Revista General de Derecho Procesal
RVAP Revista Vasca de Administración Pública
SAP-Ciudad Sentencia de Audiencia Provincial-Ciudad sede
SCM Standard Cost Model
SJC Sentencia de Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo
SJP-Ciudad Sentencia de Juzgado Provincial-Ciudad sede
ss. siguientes
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STS (Sala X) Sentencia del Tribunal Supremo (Cardinal de la Sala sentenciadora)
STSJ-Ciudad Sentencia de Tribunal Superior de Justicia-Ciudad sede de la Sala sentenciadora
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TUE Tratado Constitutivo de la Unión Europea
www World wide web o telaraña mundial

ÍNDICE:

Primera Parte

COORDENADAS GENERALES DE LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
Capítulo Primero

La simplificación del procedimiento administrativo como categoría jurídica

1. LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL DEVENIR DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO: UNA NUEVA METODOLOGÍA JURÍDICA

1.1. El Derecho Administrativo, en la senda de la simplificación de procedimientos

1.2. Better Regulation y Better Administration como estrategias complementarias de simplificación

procedimental

1.3. Valoración global: la simplificación de procedimientos, una metodología requerida de análisis y

encuadre jurídico

1.4. Ni más ni menos regulación

2. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL

2.1. Simplificación administrativa y simplificación de procedimientos

2.2. La simplificación de procedimientos como principio jurídico: enunciado, contenido y modo de

39 / 50
articulación

2.3. Teoría general y aplicación sectorial: programas y estrategias de simplificación administrativa

3. FINALIDADES DE LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

4. PANORÁMICA DE INICIATIVAS DE SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS

4.1. La mejora de la regulación en EEUU

4.2. Las líneas de trabajo de la OCDE: Better Regulation y Red Tape

4.3. El consorcio SCM Network

4.4. La simplificación en el Derecho de la Unión Europea

4.5. El Reino Unido, principal precursor de los programas de simplificación en Europa

4.6. Iniciativas en otros países europeos

4.7. En la Administración General del Estado

4.8. En las Comunidades Autónomas

5. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y CULTURA BUROCRÁTICA

Capítulo Segundo

Metodologías y organización administrativa de la simplificación de procedimientos

1. El rediseño funcional de procedimientos administrativos como instrumento nuclear para la

aplicación de técnicas de simplificación

1.1. Concepto de rediseño funcional y la integración de las variables técnicas y jurídicas para la
realización de la simplificación administrativa

1.2. Una cuestión previa: El Catálogo de procedimientos administrativos. Familias y subfamilias de

procedimientos como instrumento de racionalización procedimental

2. INSTRUMENTOS GENERALES DE ARTICULACIÓN SISTEMÁTICA DEL (RE)DISEÑO

FUNCIONAL

2.1. La normativa reguladora del procedimiento de aprobación de disposiciones administrativas

generales como cauce del diseño funcional de nuevos procedimientos: evaluación ex ante y
simplificación

2.1.1. Contexto y caracterización general

2.1.2. Contenido de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo

2.2. Planes de simplificación procedimental y revisión ex post: planificación del rediseño funcional
de los procedimientos existentes

2.3. Manual o Protocolo aprobado mediante un instrumento informal para la implementación de

procedimientos rediseñados: Naturaleza jurídica y contenido esencial

3. LA CHECK LIST O CRIBADO DE LA SIMPLIFICACIÓN: COMPROBACIÓN

(MONITARIZACIÓN) PARA LA APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

40 / 50
4. El Marco organizativo de la simplificación de procedimientos

Capítulo Tercero

El principio de proporcionalidad y la simplificación de procedimientos y de cargas

administrativas
1. El PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL DERECHO PÚBLICO ESPAÑOL

1.1. El principio de proporcionalidad como límite a la restricción de derechos por los poderes
públicos

1.1.1. La consolidación técnica del principio de proporcionalidad a partir de la dogmática alemana

1.1.2. El protagonismo en la materia del Convenio Europeo para la protección de los Derechos
humanos y Libertades fundamentales

1.2. El principio de proporcionalidad como límite a la imposición de cargas por los poderes públicos
en el ejercicio de sus competencias

1.2.1. La incidencia del Derecho Comunitario Europeo en este ámbito

1.2.2. La influencia del Derecho Comunitario en la positivización general del principio de

proporcionalidad en la legislación española

1.3. El principio de proporcionalidad como mandato de optimización de medidas para la aplicación

de los fines protagonizados por otros principios

1.4. Características del principio de proporcionalidad en cuanto técnica de control jurídicamente

alegable ante los Tribunales

2. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA SIMPLIFICACIÓN DE

PROCEDIMIENTOS Y DE CARGAS ADMINISTRATIVAS EN DERECHO ESPAÑOL

2.1. La convergencia de tres grupos normativos determinantes del actual proceso de simplificación de
procedimientos y de reducción de cargas administrativas

2.1.1. La mejora de la regulación

2.1.2. La Directiva 2006/123, relativa a los servicios en el mercado interior y la legislación estatal
básica de adaptación al Derecho español

2.1.3. La progresiva aplicación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los

ciudadanos a los servicios públicos, en las distintas Administraciones Públicas

2.2. El principio de proporcionalidad como criterio legal de regulación mínima necesaria para
optimizar la "buena regulación"

2.3. El principio de proporcionalidad como presupuesto general y expreso en Derecho español para el
establecimiento de medidas de intervención de los poderes públicos en las actividades económicas, a
partir de la Directiva 2006/123 y la legislación estatal básica aprobada para su plena adaptación

2.3.1. Las determinaciones del Derecho Comunitario en el ámbito de las libertades de

establecimiento y libre prestación de servicios

2.3.2. Las determinaciones de la legislación estatal básica en adaptación de la Directiva y más allá
del ámbito propio de la Directiva

41 / 50
2.4. El carácter instrumental del principio de proporcionalidad respecto del principio de necesidad,
tratándose del establecimiento de límites y requisitos al libre acceso y ejercicio de las actividades
económicas

2.4.1. Delimitación conceptual del principio de necesidad y el carácter reglado del concreto interés
público que justifica la intervención de las actividades económicas por lo poderes públicos

2.4.2. Su reconocimiento expreso en el actual Derecho positivo español

3. GARANTÍAS JURÍDICAS FRENTE A LA OMISIÓN E INCUMPLIMIENTO DE LOS

PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y DE PROPORCIONALIDAD POR LOS PODERES PÚBLICOS
EN EL ÁMBITO DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS.

Capítulo Cuarto

Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación: Experiencia desde la práctica

profesional
1. PRESENTACIÓN DEL CAPÍTULO

2. SIMPLIFICAR. POR QUÉ. PARA QUÉ

2.1. Simplificación en estático. Despejando la ambigüedad

2.1.1. Coordenadas verticales

2.1.2. Coordenadas horizontales

2.1.3. Coordenadas cuantitativas

2.1.4. Coordenadas cualitativas

2.2. Evolución de los proyectos de simplificación

2.2.1. Razones de técnica legislativa

2.2.2. Nuevos paradigmas

2.2.3. No informatizar el caos

A) Irrupción de los sistemas de información y ofimática

B) Módulos de Administración Electrónica

C) Salir del estancamiento tecnológico

D) Dotación de nuevas infraestructuras

2.2.4. Reducir las cargas administrativas

2.3. Objetivos de la simplificación

2.3.1. Perspectiva integrada

2.3.2. Valoración de experiencias

3. METODOLOGÍA APLICADA EN PROYECTOS DE SIMPLIFICACIÓN

42 / 50
3.1. Elaboración de un catálogo de procedimientos

3.2. Análisis de los procedimientos

3.3. Simplificación y rediseño

3.4. Incorporación al gestor de expedientes

3.5. Actuaciones adicionales

4. LECCIONES APRENDIDAS

Capítulo Quinto

Relaciones interadministrativas y simplificación

1. INTRODUCCIÓN

2. LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO: IDEA QUE PRESIDE LAS RELACIONES

INTERADMINISTRATIVAS

3. LOS PRINCIPIOS DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Y LA

SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

3.1. Dimensión negativa del principio de colaboración

3.2. Dimensión positiva del principio de colaboración

3.2.1. El deber de intercambio de información entre las Administraciones

3.2.2. El deber de asistencia

4. MECANISMOS DE COLABORACIÓN: TÉCNICAS ORGÁNICAS Y DE CARÁCTER

PROCEDIMENTAL. SUS LÍMITES

4.1. Técnicas orgánicas de cooperación y coordinación

4.1.1. Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación

4.1.2. Los Consorcios

4.2. Técnicas funcionales o procedimentales de cooperación y coordinación

4.2.1. Los convenios de colaboración

4.2.2. La planificación conjunta

4.2.3. La participación en procedimientos conjuntos

Capítulo Sexto

Simplificación de procedimientos y principio contradictorio

1. CONSIDERACIONES GENERALES

2. LA CONFIGURACIÓN DOGMÁTICA Y JURISPRUDENCIAL DEL TRÁMITE DE

AUDIENCIA

3. LAS DOS VERTIENTES DEL REQUISITO DE LA INDEFENSIÓN Y LAS ESCASAS

43 / 50
POSIBILIDADES ANULATORIAS POR OMISIÓN DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA

4. LAS DISTINTAS POSIBILIDADES DE SUBSANACIÓN DE LA OMISIÓN DEL TRÁMITE

DE AUDIENCIA

4.1. La subsanación mediante otros trámites procedimentales

4.2. La subsanación mediante la impugnación jurisdiccional

Segunda Parte

TÉCNICAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS Y AGILIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Capítulo Séptimo

Las cargas administrativas: concepto y régimen jurídico para su reducción

1. INTRODUCCIÓN

2. LA REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS COMO OBJETIVO: FUNDAMENTO

TEÓRICO Y ORIGEN POLÍTICO

3. CONCEPTO DE CARGA ADMINISTRATIVA Y DISTINCIÓN DE FIGURAS AFINES

3.1. Noción de carga administrativa y delimitación frente a los demás efectos económicos de la
regulación

3.2. Carga administrativa y carga de trabajo

3.3. El elemento subjetivo de la carga administrativa

3.4. La carga administrativa ¿carácter voluntario o preceptivo?

3.5. Las situaciones jurídicas de los ciudadanos y la carga administrativa: puntualización sobre la
naturaleza jurídica de ésta

4. LA DETECCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS A TRAVÉS DE LAS ACTIVIDADES

DE GESTIÓN O BUROCRÁTICAS EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO

5. LOS FACTORES DE CUANTIFICACIÓN DE LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS, CLAVE

DE LAS PROPUESTAS JURÍDICAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS

6. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS Y DIRECTRICES INFORMADORES DE LA REDUCCIÓN DE

CARGAS

7. ASPECTOS PROCEDIMENTALES DE LA REDUCCIÓN DE CARGAS

Capítulo Octavo

Las medidas de reducción de cargas administrativas derivadas de la Directiva de Servicios

1. Planteamiento

2. SUSTITUCIÓN DE AUTORIZACIONES, LICENCIAS Y PERMISOS POR

COMUNICACIONES PREVIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES, CON CONTROL
POSTERIOR

2.1. La autorización en sentido estricto es el régimen de intervención que implica mayores cargas
administrativas

44 / 50
2.2. La sustitución de autorizaciones por comunicaciones previas y declaraciones responsables como
medida de simplificación administrativa

2.3. La novedad de la regulación de comunicaciones previas y declaraciones responsables en la

legislación estatal básica

2.4. Las características principales de las comunicaciones previas y las declaraciones responsables

2.4.1. No son actos administrativos, sino manifestaciones de particulares

2.4.2. No activan necesariamente un procedimiento administrativo

2.4.3. Su contenido es lo que las diferencia

2.4.4. Sus efectos son comunes

2.4.5. La determinación de los supuestos en que proceden se deja a la normativa sectorial o de

desarrollo

3. GENERALIZACIÓN DEL SILENCIO POSITIVO

3.1. El silencio administrativo negativo es un obstáculo jurídico

3.2. La generalización del silencio administrativo positivo como medida de simplificación

administrativa

Capítulo Noveno

Criterios de agilización del procedimiento

1. REDUCCIÓN DE LOS PLAZOS Y TIEMPOS DE RESPUESTA

1.1. Consideraciones generales

1.2. Descripción del criterio

1.3. Plazo máximo de resolución

1.4. En particular, los supuestos de suspensión del cómputo del plazo para resolver y notificar

2. IMPULSO DE LAS ACTUACIONES DE OFICIO

3. LA EVALUACIÓN DE LAS CARGAS DE TRABAJO

3.1. Reducción de las cargas de trabajo inherentes a la tramitación del procedimiento, optimizando la
eficiencia de los medios humanos y materiales

3.2. Evitación de cuellos de botella

4. OPTIMIZACIÓN DE LA EMISIÓN DE INFORMES

5. UNIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS EN FAMILIAS EN ORDEN A LA SIMPLIFICACIÓN

Y AGILIZACIÓN

6. LA ACUMULACIÓN EN LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

7. CREACIÓN DE ACTUACIONES DE RESPUESTA INMEDIATA: PROCEDIMIENTOS Y

SERVICIOS EN LOS QUE SE RESUELVEN LAS PRETENSIONES Y DEMANDAS DE LA

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CIUDADANÍA EN UN ÚNICO CONTACTO CON LA ADMINISTRACIÓN O EN UN TIEMPO
MUY BREVE

8. LA AGILIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES INTERIORES

Tercera Parte

LA SIMPLIFICACIÓN PROCEDIMENTAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Capítulo Décimo

La simplificación administrativa en Cataluña en el marco de la política pública de mejora

regulatoria

1. ENCUADRE CONCEPTUAL, JURÍDICO Y POLÍTICO-ECONÓMICO DE LA

SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

1.1. Estrategias internacionales para la simplificación administrativa. Su engarce con la política

pública de mejora regulatoria

1.2. Simplificación de procedimientos, de trámites y de cargas administrativas en España. La

relevancia de los conceptos para el cumplimiento de los objetivos

1.2.1. La simplificación administrativa en España: avances significativos

1.2.2. Modalidades de simplificación administrativa. La relevancia de los conceptos

1.3. Técnicas jurídicas para la simplificación de procedimientos y trámites administrativos. La

simplificación jurídica

1.4. Simplificación administrativa a través del uso de medios electrónicos. La simplificación técnica

1.5. Simplificación administrativa y evaluación del impacto normativo. El engarce

2. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y MEJORA REGULATORIA EN CATALUÑA:

MEDIDAS, INSTRUMENTOS Y MÉTODOS

2.1. Primeras medidas de simplificación administrativa y gestación de la política pública de mejora

normativa

2.1.1. Las previsiones iniciales de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización,

procedimiento y régimen jurídico de la Generalitat

2.1.2. Primeras acciones gubernativas para la mejora regulatoria y la simplificación administrativa

2.1.3. El Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la

simplificación de procedimientos para facilitar la actividad económica

2.2. La arquitectura institucional para la mejora de la regulación y la implantación de la política

pública

2.2.1. De la Dirección General de Calidad Normativa al Área de la Mejora Regulatoria

2.2.2. La implantación gubernamental de la mejora normativa

2.3. Instrumentos y métodos para la simplificación y la reducción de cargas administrativas. Su

implementación

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2.3.1. Inicios de la evaluación de impacto normativo y adaptación de metodologías internacionales de
reducción de costes administrativos

2.3.2. La Guía de Buenas Prácticas para la elaboración y revisión de la normativa con incidencia en
la actividad económica

2.4. Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones

Públicas de Cataluña. La extensión de la evaluación de impacto normativo.

2.4.1. Principio de intervención mínima y técnicas de simplificación administrativa

2.4.2. La evaluación integral del impacto normativo

2.5. Planes de reducción de cargas administrativas y otras acciones recientes

3. LOS LÍMITES DE Y A LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA. GARANTIA DE LOS

DERECHOS DE LOS CIUDADANOS Y DEL REPARTO CONSTITUCIONAL DE
COMPETENCIAS
Capítulo Decimoprimero

La simplificación de los procedimientos en la Administración de la Comunidad de Castilla y

León

1. EL MARCO CASTELLANO Y LEONéS: ANTECEDENTES Y BREVES NOCIONES

1.1. Marco Social

1.2. Marco Jurídico previo

1.3. Marco Político

2. LA SIMPLIFICACION 1.0: DIAGNÓSTICO Y DESCUBRIMIENTO (2004/2008)

2.1. La fase del análisis de la situación y de las acciones a realizar

2.2. La influencia de la calidad en la gestión y la retroalimentación de los ciudadanos

2.2.1. La aplicación de la calidad en la gestión

2.2.2. La retroalimentación de los ciudadanos a través de las Oficinas de atención e información con
fuente de simplificación

2.3. La generación de una cultura estable

2.4. El impulso de la simplificación tras la administración electrónica

2.5. Hitos

2.5.1. El Decreto 40/2005 de 19 de mayo, por el que se regula la utilización de técnicas de

administración electrónica por la Administración de la Comunidad de Castilla y León

2.5.2. La Orden PAT/1662/2005 de 21 de noviembre, por la que se crea y regula el Inventario

Automatizado de Procedimientos Administrativos de la Administración de la Comunidad de Castilla
y León

2.5.3. El Plan de Implantación de la Administración electrónica

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3. LA SIMPLIFICACIÓN 2.0: LA ÓPTICA TRANSVERSAL EN LA SIMPLIFICACIÓN
(2009/2010)

3.1. El impulso normativo transversal de la simplificación

3.2. El Decreto 23/2009, de 26 de marzo, de medidas de simplificación documental

3.2.1. Medidas generales

A) Prohibición de pedir más documentación de la necesaria

B) Petición de oficio de informes y certificados

C) Desaparición de las compulsas

D) El catálogo de simplificación documental

3.2.2. Medidas específicas de supresión

A) La intermediación

B) La reutilización de la información ya obrante en la Administración

3.2.3. Medidas específicas de sustitución

3.3. La Ley 2/2010, de 11 de marzo de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública

3.4. El Decreto 43/2010, de 7 de octubre por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en
la calidad normativa en la Administración de la Comunidad de Castilla y León

3.4.1. Introducción

3.4.2. La Evaluación de impacto administrativo

3.4.3. El Estudio previo de racionalización y simplificación

4. LA SIMPLIFICACIÓN 4.0: DIRECTIVA DE SERVICIOS Y LA CARAVANA OMNIBUS

(2009/2012)

4.1. El Decreto-Ley 3/2009, de 23 de diciembre

4.1.1. Medidas específicas de simplificación en el Decreto-Ley 3/2009

4.1.2. Medidas transversales de simplificación en el Decreto-Ley 3/2009

4.2. El Programa de Acción para la eliminación y reducción de cargas administrativas y

simplificación de los procedimientos

4.2.1. El marco del Diálogo Social

4.2.2. La programación de la reducción y la eliminación de cargas administrativas y la simplificación

de los procedimientos

4.3. Las leyes de tercera generación. La Ley 5/2013, de 19 de junio, de estímulo a la creación de
empresas en Castilla y León

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5. LA REFORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA Y LA REVISIÓN NORMATIVA (2012/2013)

5.1. Necesidad de un marco único de simplificación

5.2. El Plan Legislar Mejor 2013/2017

5.2.1. Antecedentes

5.2.2. La Memoria de la situación del acervo jurídico autonómico

5.2.3. La simplificación de los procedimientos y la eliminación y reducción de cargas administrativas

en el Plan Legislar Mejor

A) Definición de los ámbitos normativos y/o áreas donde residen el mayor número de cargas y trabas
administrativas

B) Culminación del proyecto de mejora y ampliación de la herramienta de gestión del inventario de

procedimientos administrativos para incluir datos y variables sobre cargas administrativas y
simplificación de los procedimientos

C) Estudio de la situación de la utilización de la declaración responsable y la comunicación previa, y

elaboración de unas recomendaciones para homogeneizar el uso y la generalización de estas figuras

D) Racionalización y simplificación de procesos en aquellas materias compartidas o concurrentes

con las EELL o con la Administración General del Estado

E) Establecimiento de un mapa de procesos que afecte a la creación de empresas

F) Simplificación en los procesos de creación de empresas y reducción de los plazos de apertura de

negocios

G) Incremento de los trámites electrónicos disponibles y potenciación de su uso por ciudadanos y

empresas, así como en las relaciones entre Administraciones Públicas

H) Obtención de información sobre el impacto de la normativa administrativa específicamente en

pequeñas y medianas empresas

I) Establecer un modelo de valoración económica de costes administrativos para los ciudadanos

J) Establecer un modelo de valoración económica de ahorro para la Administración

K) Modelos de solicitud única

L) Fomento del uso de las autorizaciones o licencias provisionales condicionadas

M) Propuesta de actuación para la refundición de autorizaciones concurrentes

N) Establecimiento de un sistema de indicadores sobre simplificación y reducción de cargas y

seguimiento del mismo

O) Procesos de mejora contínua

6. A MODO DE REFLEXIÓN
Capítulo Decimosegundo

La simplificación de procedimientos y la reducción de cargas administrativas en la Generalitat

de la Comunitat Valenciana

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1. Introducción

2. Plan de Simplificación y Reducción de Cargas Administrativas de la Generalitat 2010-2012

(SIRCA)

2.1. Actuaciones en el Ámbito Normativo

2.2. Actuaciones dirigidas a la Simplificación de Procedimiento

2.3. Actuaciones dirigidas al impulso de la Administración Electrónica

3. LEY 2/2012, DE EMPRENDEDORES

3.1. Finalidades

3.2. Acuerdos del Consell

4. EVALUACIÓN DEL PLAN SIRCA

5. DIFICULTADES EN SU APLICACIÓN

6. Nuevo Plan SIRCA-2 2013-2015

6.1. Actuaciones en el ámbito Normativo

6.1.1. Elaboración de nuevos proyectos normativos

6.1.2. Revisión de la normativa consolidada

6.2. Actuaciones dirigidas a la Simplificación de Procedimientos Administrativos

6.3. Actuaciones dirigidas al Impulso de la Administración Electrónica

6.4. Actuaciones dirigidas a mejorar la atención a la Ciudadanía

6.5. Implantación y Desarrollo del Sistema de Información del Mercado Interior Europeo (IMI) y la
Ventanilla Única de Servicios (VUDS)

7. Conclusiones

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