CURSO: PLANEAMIENTO DE LA VIVIENDA

DOCENTE: MG. ARQ. ROSARIO SANTA MARIA HUERTAS

Unidad 2: PROCESO DE CONSOLIDACIÓN Y DENSIFICACIÓN DE LA VIVIENDA

URBANA

Para entender este proceso debemos considerar el hábitat humano como consecuencia material
de un proceso social, el asentamiento humano, que ha estado presente en la historia de la
humanidad desde el principio de los tiempos y cuyo control social se hace más necesario en la
medida en que las relaciones entre sociedad y naturaleza se hacen críticas.
Asentamiento Humano

precarios o vivienda y ambiente modificado

marginados servicios conexos por acción del hombre
del proceso “oficial”

No es posible singularizar, el hábitat para un sólo grupo social, es necesario reconocer las
diferencias entre determinados grupos sociales y sus interrelaciones.
Mientras que estas diferencias son básicamente culturales, las relaciones que vinculan a los
diferentes grupos sociales son políticas.
Diferencias culturales y relaciones políticas se producen en el hábitat humano dentro del espacio
geográfico, cuya unidad es, en el caso del hábitat, la comunidad territorial básica, es decir el
menor conjunto de personas que comparten un mismo patrón cultural y reconocen su diferencia
con relación a otros grupos sociales.
El término política debe aplicarse, en el caso del hábitat, a las intervenciones que la sociedad lleva
a cabo sobre el proceso de asentamiento humano, y como tal, forma parte del control social sobre
dicho proceso.
Cuando se confunde política con planificación, ésta es entendida como forma de regulación
paternalista y no como forma de diálogo población-autoridad, lo cual se constituye en un obstáculo
para la participación de la sociedad civil en los procesos de formación del hábitat.

La vivienda no es sólo la célula habitacional que alberga a la familia, sino el contexto físico de su
área circundante, las relaciones de circulación, recreación, educación, salud, etc. Es la casa más
las vías de tránsito, parques, escuelas, centro de salud, oficina de correo, centro comercial y la
zona donde se desarrolla el trabajo de la familia.
El problema de la vivienda no se puede separar del problema de la ciudad. La necesidad de
viviendas es una necesidad de masas que sólo puede ser resuelta por planeamiento a gran
escala, el problema de la vivienda es un problema urbanístico.

La ciudad y la vivienda a partir del hábitat popular

En los últimos cincuenta años, la reflexión y acción de DESCO desde su programa urbano
desarrolló —a través de investigaciones, publicaciones y proyectos de promoción social— una
visión de ciudad que ausculta los mecanismos que impulsan el crecimiento de las ciudades
peruanas, especialmente de Lima. Se constataba así la persistencia de un crecimiento horizontal
de la ciudad impulsado por la acción espontánea del mercado y la lógica de la necesidad de las
familias populares, que terminaba siendo costoso. En este crecimiento horizontal, del que dan
cuenta barrios de clases medias y urbanizaciones destinadas a los sectores ricos, el actor
predominante ha sido la barriada. Es decir, la urbanización popular resultante de un proceso
complejo de urbanización, migración, bajos ingresos, geografía y clima, pero sobre todo,
fuertemente condicionado por la concepción de política pública de las autoridades frente a la
definición y compromiso con la vivienda popular.
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La hipótesis de partida del Programa Urbano de DESCO para intervenir y aportar en esta
problemática era que la ciudad de Lima no podía seguir creciendo informalmente de manera
horizontal. Las razones sobraban: los costos de una urbanización de este tipo y sus
consecuencias en los valores de todas las actividades de la ciudad resultaban muy altos.
Adicionalmente, se produciría el agotamiento de los espacios adecuados para construir, lo que
hoy se muestra con la ocupación de terrenos inaccesibles para la instalación de los servicios, con
calidad de suelo deficiente y con difíciles procesos de construcción. La extensión de las barriadas
y el subyacente crecimiento horizontal de la ciudad generaban problemas muy diversos en su
gravedad y complejidad como: la interminable construcción de la casa, la ocupación de terrenos
de alto riesgo, la carencia de servicios básicos (luz, agua, transporte), así como la ausencia, en
muchos lugares, de escuelas y servicios de salud.
En este escenario de dificultades llega a ser especialmente costosa la instalación y mantenimiento
de tuberías de agua y alcantarillado, así como complicada la instalación de las redes de energía
eléctrica, en localizaciones cada vez más alejadas de las plantas de abastecimiento. Algo
parecido ocurre con el transporte público que se dirige a estas zonas, que por el hecho de
demandar más combustible encarece sus costos. De manera referencial se puede señalar, por
ejemplo, que el costo por lote (en el año 2017 en Lima) para acceder a los servicios básicos de
agua y desagüe llega aproximadamente a los dos mil dólares. Por otro lado, existen
asentamientos humanos que tienen más de veinte años de existencia y no han logrado
abastecerse de agua potable mediante redes regulares, los que sumados significan en Lima
Metropolitana algo más de un millón de personas en esta situación.
Las décadas del proceso de urbanización popular mediante las barriadas, en las que primero se
habitaba el terreno y luego se edificaba la vivienda y habilitaba el suelo, han consumido casi la
totalidad de las áreas de expansión en Lima, auspiciando un crecimiento urbano horizontal de muy
baja densidad y la precariedad de las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Esta
modalidad de crecimiento se cuestiona ahora que la ciudad se ha extendido casi setenta
kilómetros de norte a sur. Solo en estos últimos años empieza a reconocerse una realidad urbana
de agotamiento de los suelos disponibles y habitables, y de los múltiples problemas de economía
urbana que ocasiona este tipo predominante de crecimiento de la ciudad.

Ante esta realidad, DESCO ha intentado aportar a la discusión con argumentos y propuestas
orientados a construir un nuevo diagnóstico de la problemática, que considere una lectura
prospectiva. Asimismo, advertir que la nueva demanda de vivienda, aquella constituida por los que
integran la segunda generación de habitantes de las barriadas, fruto del desdoblamiento familiar,
no puede seguir siendo atendida con los mecanismos tradicionales imperantes de nuevo suelo.
Esto, además, porque los pobladores de los barrios populares de hoy, originados en las barriadas
aparecidas desde la década de 1940, son diferentes. Sus expectativas sociales, su modo de vida,
su concepción de la vivienda son otras.

Sin embargo, el Estado ha operado tratándolos como recibió a los inmigrantes de las décadas de
1950 y 1960, sin abrir alternativas de financiamiento y asistencia técnica para este amplio sector
de familias acostumbradas a definir el tema de la vivienda como un problema personal, familiar.
Una de las consecuencias de ello ha sido que el funcionamiento del reducido mercado
convencional de la vivienda ha estado, casi por definición, fuera del alcance económico de la
mayoría de estas nuevas familias; por otro lado, quienes han apelado a los mecanismos
tradicionales de la invasión de terrenos eriazos del Estado se han encontrado con que estos
nuevos espacios son cada vez más escasos, de muy mala calidad y excesivamente alejados de
las redes de agua y desagüe, y también de los posibles centros de trabajo. Sin alternativas, la
ocupación de las faldas de los cerros circundantes, o de las partes altas de las quebradas ha
ocurrido masiva aunque silenciosamente durante más de una década.

La ausencia de alternativas de política de vivienda y urbanización podía conducir también, y de

hecho así ha ocurrido, por ejemplo en Villa El Salvador, a la ocupación de las áreas destinadas
para uso comunal o de equipamiento urbano, hecho que afecta la calidad de vida de las mayorías
urbanas ya instaladas, generando problemas de invasión dentro de la misma ciudad popular.
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2
 Gráfico 1
Plano de Lima y densidad en cien años

(2 hipótesis: A = consolidación o B = expansión).

El proceso espontáneo de la densificación habitacional

El proceso de densificación habitacional definido por DESCO apunta a un uso más eficiente del
espacio, consistente en agregar nuevas unidades de vivienda en los aires o al costado de una
vivienda ya producida o produciéndose. Pero supone, además, que disminuyan los niveles de
hacinamiento preexistentes en la vivienda original y se permita albergar el crecimiento poblacional
de las nuevas generaciones en nuevos albergues con calidad en cuanto espacio, iluminación,
ventilación, privacidad, seguridad, etcétera.
En los barrios populares se ha producido y produce un proceso espontáneo de densificación
habitacional, que casi siempre ha sido ignorado por las autoridades que debieron y deben
canalizarlo. Este proceso, que ha sido la respuesta espontánea de los padres ante la necesidad
de dar cabida a sus hijos en la parte de la ciudad que conquistaron, no ha contado con respuesta
alguna de ninguna instancia del Estado. Hace más de dos décadas, los hijos de estas primeras
familias significan una nueva demanda habitacional, pero sin respuestas en el mercado. Por ello,
la consolidación de la vivienda paterna mediante la densificación apareció como la respuesta más
lógica y efectiva: les ha evitado a muchos hijos tener que ocupar nuevos suelos, más alejados del
área servida de la ciudad (sin servicios y en peores condiciones que aquellas zonas que fueran
ocupadas por sus padres hace décadas), en una topografía complicada, en colinas con mayores
pendientes, difíciles de ser abastecidas por los servicios básicos. Algunos optaron por densificar y
otros persistieron en la invasión.
Sin embargo, y a pesar del gigantesco esfuerzo de las familias de bajos ingresos, la vivienda en
densificación ha significado también habitar en espacios precarios, mal construidos
estructuralmente y en los que el hacinamiento sigue presente. Esto ha sido así, en gran parte, por
carecer de la asistencia técnica adecuada que les hubiera permitido construir mejor.
Lo que está ocurriendo es que la vivienda en las barriadas, concebidas como asentamientos de
casas unifamiliares (“el chalet”) atendiendo al principio de una vivienda por cada lote de terreno,
ha sufrido un cambio fundamental. La presencia de los hijos ya crecidos y los nietos que
comparten el techo construido por los padres, en muchos casos transformó estos hogares en
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lugares que acogían grupos bifamiliares o trifamiliares con la consiguiente “tugurización” de la
vivienda.1 Si se pretende una mejor calidad de vida en una ciudad, es inaceptable dejar avanzar
este proceso espontáneo, con sus variantes de mejores o peores soluciones, sin que reciba
atención.
En términos sociales, esta modalidad urbana de construcción refleja cómo la mentalidad popular
ha traducido la necesidad original de vivienda en el esquema “una familia por lote”, derivado de las
condiciones materiales de acceso al suelo a través de la invasión como mecanismo principal,
combinándola con la emulación del “chalet de clase media”. La aspiración popular al “chalet
propio” por autoconstrucción no constituye el modelo más conveniente, pues, sin asesoría
profesional, la mayoría de las veces culmina en un proceso de hacinamiento.
A su vez, la consolidación del hábitat por la vía de la densificación espontánea, sin ningún tipo de
apoyo profesional ni financiero, genera malos productos. Son frecuentes los casos de varias
familias que viven mal en un espacio de terreno concebido y organizado para una sola familia. El
problema central es el mal diseño del espacio habitado, así como la construcción de las
ampliaciones “por pedazos” más que por etapas. Es decir, la construcción de ampliaciones sin
contar con una concepción integral de la vivienda. Las ampliaciones deben ser parte de un
proyecto mayor y no simples añadidos definidos, por ejemplo, como “un cuarto más”. Cuando esto
no ocurre, las condiciones de habitación empeoran, justamente en el momento que habían
alcanzado un relativo bienestar y seguridad. Por lo general, este tipo de crecimiento de la casa
sobrepasa las capacidades, ya limitadas, de autoconstrucción de los pobladores, y lleva a las
viviendas a nuevos niveles de hacinamiento y tugurización.
El fácil acceso a la vivienda propia en nuestro país —por la forma de apropiación del suelo— se
convierte en un difícil problema cuando se descubre las dificultades que muestra su consolidación.
En muchos casos, este proceso está conduciendo a la tugurización de las viviendas existentes
mediante la construcción en altura mal resuelta y la subdivisión indebida de lotes. Por otro lado,
estas unidades de vivienda tampoco terminan adaptándose a las necesidades de generar
negocios o estrategias de ingresos de las familias. El enorme esfuerzo económico desplegado
muchas veces las lleva a tener que soportar consecuencias imprevistas, que perjudican a las
familias y a la ciudad en su conjunto.

Hacia una política alternativa de vivienda popular

El enfoque de DESCO para una política alternativa parte de una realidad urbana bastante
específica: las barriadas y los pueblos jóvenes de Lima, que superaron en número y espacio a lo
que había sido la modalidad formal de urbanización. Es decir, esa parte de la ciudad que empezó
a constituirse —como lo es ahora— en la principal vía de crecimiento de la urbanización.
Asentamientos humanos que tenían la particularidad de haber obtenido la ocupación de un suelo
por invasión o por reubicación pública, lo que condicionó su desarrollo posterior y generó una
ciudad en expansión horizontal, en terrenos inapropiados y cara. A partir de esa constatación, era
necesario emprender un esfuerzo por reinventar la ciudad.
Las casas deberían tener, desde el inicio de su diseño y concepción, la capacidad de albergar a
más de una familia independiente y, además, contar con algún espacio para dedicarlo a la
pequeña producción o el comercio, generando así empleo e ingresos. Las consecuencias
negativas del esfuerzo autoconstructor son una expresión de la crisis de crecimiento de una
ciudad desarrollada solo en extensión y sin intensidad. Por lo tanto, se requiere formular
alternativas de políticas urbanas y sociales que se inscriban en torno de las propias prácticas y
dinámicas de la población en la construcción popular de viviendas. Ciertamente, esa inscripción
no implica aceptar las consecuencias perniciosas de la espontaneidad sino, por el contrario,

1
En el Perú, el término “tugurización” se emplea para definir el proceso o la condición por la cual el hacinamiento de las personas
afecta a las casas o viviendas. Por ello, la tugurización implica también un proceso de deterioro físico de la vivienda, obsolescencia de
servicios y pérdida de calidad del hábitat construido.
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pugnar por una nueva dimensión de la autoconstrucción promoviendo una densificación adecuada
para un uso multifamiliar que ya se producía.
Las propuestas de DESCO, que llevaron a formular una política de densificación habitacional,
fueron pensadas inicialmente como un esfuerzo por reorientar y corregir el proceso espontáneo de
construcción, dotándolo de los recursos técnicos, financieros e institucionales necesarios para
promover una calidad de vida adecuada.
La propuesta técnico urbanística inicial planteaba el mejor uso del espacio urbanizado, buscando
que sobre el mismo terreno pudieran vivir más personas, es decir, nuevas unidades de vivienda
que ofrezcan una mejor calidad del espacio construido para la familia ampliada. En suma, una
vivienda que crezca con la familia. De esta manera, se aprovecharían mejor los servicios y las
pocas facilidades urbanas existentes en estas zonas en sus etapas de consolidación.
Conviene recordar que el déficit de vivienda en el Perú se estima en 1 millón 250 mil unidades
habitacionales. Pero lo más grave de este déficit es que tres cuartas partes del problema se debe
a la calidad de las viviendas, medida en función del hacinamiento de personas y la mala calidad
del alojamiento.
No obstante su importancia numérica y social, los pobladores recibían —y reciben— poca
atención del sector público, recurriendo para la dirección técnica de sus construcciones a los
“maestros de obra”, quienes en algunos casos sobredimensionan las estructuras e incurren en la
elevación de costos y, en otros, construyen obras de pésima calidad.
Para avanzar hacia una política integral se requería:
- considerar que la mayor parte de los habitantes que vivía en barriadas experimentaban
procesos avanzados de consolidación urbana;
- tener en cuenta que en estas barriadas la urbanización y la vivienda no estaban terminadas, a
pesar de los esfuerzos de la población por mejorar las condiciones del hábitat con poco o
ningún tipo de apoyo técnico o crediticio;
- reparar en el hecho de que las viviendas existentes habían sido concebidas en su inicio como
unifamiliares (una familia por lote), pero comenzaban a experimentar un proceso masivo y
espontáneo de densificación, que estaba transformando la vivienda unifamiliar en
multifamiliar, en condiciones de hacinamiento;
- formalizar y propiciar un sistema de autoconstrucción a partir de la vasta experiencia de los
autoconstructores.

Como objetivos de la propuesta se consideraban:

- en el ámbito metropolitano de la ciudad, contribuir a regular su crecimiento horizontal,

producido por los procesos de ocupación del suelo vinculados a la invasión;
- aprovechar el parque de viviendas existente para edificar la vivienda que falta, atendiendo de
manera significativa el déficit cuantitativo y cualitativo en vivienda para los sectores de bajos
ingresos, y a la par evitar la tugurización y el hacinamiento;
- apoyar la generación de un sistema de crédito formal, convencional y no hipotecario al
alcance de la población de bajos ingresos y que le permita resolver su problema de vivienda,
asegurando, a la vez, una adecuada asistencia técnica y la regularización de la edificación;
- desarrollar un modelo de intervención que involucre de manera sustentable a los actores
locales en el proceso de edificación y mejora del hábitat;
- promover la densificación como parte significativa del proceso de renovación urbana. Esto es,
lograr reforzar e incrementar el equipamiento y los servicios urbanos, incluyendo una nueva
reglamentación urbana como marco operativo;
- lograr el “efecto acupuntura”, es decir uno que sea: multiplicador / síndrome del contagio /
difusión de la propuesta / densificación urbana, de manera que se trabaje no de lote a lote
sino en dimensiones de manzana y hasta de conjunto de manzanas o barrios.

Las principales apuestas del Programa piloto fueron:

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- apoyar un modelo de densificación en condiciones adecuadas, produciendo una forma de
construir y de hacer ciudad cualitativamente diferente;
- incidir en las condiciones ambientales del barrio y del conjunto de los asentamientos
humanos;
- auspiciar a los maestros de obra en su relación con las familias, fortaleciendo la relación
humana del proceso de la vivienda;
- reconsiderar la función económica que la vivienda cumple (locales comerciales, talleres,
vivienda de alquiler);
- apoyar técnica y financieramente el proceso de densificación por autoconstrucción
espontánea que venía ocurriendo en la ciudad. Esto en una perspectiva de proceso integral:
crédito + asistencia técnica + gestión y organización de la población en alianza con la
cooperación internacional y el gobierno local;
- construir más viviendas en el mismo lote, pero evitando su hacinamiento.
- realizar toda la labor en condiciones de mercado, movilizando los esfuerzos de la banca
nacional;
- convocar al Gobierno Central en la búsqueda de alternativas concretas frente al déficit de la
vivienda popular, y reorientar un modelo de política sectorial con la participación de la
población organizada en la construcción del barrio y la ciudad.

Conceptos sobre densificación

La ciudad compacta y el nuevo urbanismo

Las ciudades deben comprenderse y tratarse como entes en cambio permanente. Por lo general,
el urbanismo convencional deja de lado que dichos cambios se expresan también mediante su
expansión territorial formal e informal, en impactantes procesos de inmigración y de
autoconstrucción, en la especulación urbana o, en dirección contraria, en la disminución de
pobladores en cientos de centros poblados y la reducción de la intensidad de usos del suelo.
También en la modificación de la estructura en las redes de intercambio o del tipo y clase de las
relaciones.

Desde la década de 1950, en el Perú se ha dado un proceso acelerado de crecimiento horizontal

de las ciudades. Nuestro urbanismo se ha especializado en dibujar en los planos las áreas de
expansión urbana, elaborar trazos de manzanas y lotes y, finalmente, oficializar procedimientos
burocráticos denominados “formalización de la propiedad informal”.

Los cascos o áreas urbanas de las ciudades apenas son motivo de mantenimiento de alguna de
su infraestructura (servicios viales, electricidad, agua y alcantarillado) y quizá de algún mobiliario
urbano. Ello produce graves procesos de deterioro de estas zonas, de segregación y disolución
urbana, y además la degradación de los espacios públicos y los equipamientos urbanos que, en
conjunto, constituyen procesos negativos aún pendientes de evaluar y abordar.

Pese a que en Lima más de un millón de habitantes viven en zonas decadentes y tugurios, el
concepto y los programas de renovación urbana han sido y siguen siendo completamente
esporádicos en la política y planes urbanos. Las diversas intervenciones —tanto las públicas como
las privadas, viejas y nuevas (tipo Techo Propio)— se dirigen exclusivamente a la vivienda nueva
en las zonas periféricas y de expansión urbana de nuestras ciudades.

En el Perú, las normas que regulan los coeficientes de zonificación se remontan a la década de
1970; estas no solo no tienen en cuenta los actuales procesos del desarrollo urbano de nuestras
ciudades, sino que, además, son aplicadas rígidamente por las administraciones competentes. Si
bien en Lima, capital de la República, el Plan de Desarrollo Metropolitano (aprobado en 1992)
postula la densificación de la ciudad, el Reglamento de Zonificación que se aplica (vigente desde
1972) es rígido y restrictivo en materia de densificación. Solo recientemente se ha propuesto
revisar la zonificación de la ciudad. Asimismo, mientras las normas aplicables a las habilitaciones
urbanas son nuevas —y, por cierto, conflictivas—, las normas técnicas que se utilizan se
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remontan a la década de 1970, hecho que no es intrascendente en la medida en que dichos
procesos son de naturaleza integral.

En nuestro ordenamiento jurídico, la edificación se instituye como un derecho y no como una

obligación urbanística. El Código Civil peruano, pese a su modernidad, se adscribe a una
concepción de la propiedad con raigambre romanista y napoleónica. Aunque allí se repudie de
manera declarativa el principio de las absolutes y se declare que la propiedad obliga a usar los
bienes en armonía con el bien común (artículo 70 de la Constitución), y que debe ser ejercitada en
consonancia con el interés social dentro de los límites de la Ley (artículo 923 del Código Civil), en
verdad apenas sí contiene algunas “restricciones” 2 menores y no contempla ni desarrolla ninguna
medida que precise esas declaraciones, y mucho menos que considere las obligaciones y cargas
resultantes del derecho de propiedad.

Por otro lado, la legislación urbana a que nos deriva el artículo 957 del Código Civil, 3 opta
significativamente por permanecer con la deficiencia y omite regular las obligaciones y cargas que
también debe satisfacer la propiedad privada, que resultan de su función social. Esta insuficiencia
normativa y posición en extremo individualista impactan negativamente en el urbanismo y el
desarrollo de nuestras principales ciudades.

Este lamentable cuadro diagnóstico se agravó con la gestión populista y desreguladora que
imperó en la década de 1990. Como consecuencia de ello, se abrió paso a la desprotección de las
tierras agrícolas, la privatización de los principales servicios públicos, el desmontaje de la función
planificadora del Estado, la distritalización del urbanismo, la pleitesía al libre mercado, la permisión
a la especulación de los terrenos eriazos y las playas, y la consagración del silencio administrativo
y las aprobaciones automáticas como recurso de salida a las demandas sociales.

La densificación habitacional

El fenómeno de utilizar los remanentes del lote o los aires de lo ya construido para convertir
viviendas unifamiliares en bifamiliares o trifamiliares no es nuevo en Lima. Empezó en la década
de 1970 en las clases medias limeñas, y ahora se extiende a todas las clases sociales y también
se propaga en otras ciudades. En los barrios consolidados de nuestros días, se desarrolla la
misma actividad de producir más alojamientos dentro del mismo lote. Al igual que en los sectores
de ingresos medios y altos, la nueva unidad de vivienda producida no es para colocarla en el
mercado inmobiliario libre, sino son los promotores de la construcción quienes la habitarán. 4

La construcción de edificios en uno o más lotes por parte de pequeñas iniciativas está a la orden
del día en todos los tejidos urbanos originalmente residenciales de baja densidad.

Las familias convierten una vivienda unifamiliar en bifamiliar o multifamiliar, construyen cuartos o
departamentos en las azoteas de viviendas y edificios, edifican pequeñas viviendas y
departamentos en sus jardines y patios, y transforman la primera planta en un lugar productivo
edificando su morada en la segunda planta.

Siendo la autoconstrucción desde la precariedad, en terrenos periféricos y sin servicios, la

modalidad predominante de producción de vivienda nueva de las ciudades para las familias de
bajos ingresos, puede afirmarse que la única otra alternativa ocurre por la modalidad de
densificación del lote ya ocupado, actividad cada vez más frecuente.

De manera general, las autoridades municipales perciben que todas y cada una de estas
“ampliaciones” constituyen un problema que se torna inmanejable, debido a su gran amplitud.
2
Reparaciones de obras ruinosas (artículo 956), protección de propiedades vecinas (artículo 959), regulación de explotaciones
industriales perjudiciales a los vecinos (artículo 961) y prohibiciones y medidas de seguridad (artículos 962 y 963).
3
La propiedad predial queda sujeta a la zonificación, a los procesos de habilitación y subdivisión y a los requisitos y limitaciones que
establecen las disposiciones respectivas.
4
El censo de construcciones efectuado por CAPECO en 2001 encontró que más de la mitad de las edificaciones formales censadas no
se lanzan al mercado por haber sido construidas para uso del propietario.
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Pareciera que toda ampliación de vivienda constituye, para ellas, una vivienda precaria en azotea,
lo cual está lejos de ser el elemento característico en numerosos tejidos urbanos. Las autoridades
de vivienda, por su parte, han ignorado este proceso cuando es allí donde se producen los nuevos
alojamientos baratos.

Es evidente que la producción espontánea de nuevos alojamientos presenta numerosos

problemas de calidad. Así sucede con cualquier edificación que se levanta sin normas ni control
urbano. En un país donde no se cuenta con programas que atiendan la producción de vivienda por
etapas (vivienda progresiva), resulta comprensible que el fenómeno actual, de gran magnitud,
deba llamar la atención de las autoridades.

Ahora que muchas viviendas están terminadas o presentan importantes grados de avance, es
mucho más notorio y llamativo el tema de la calidad de la construcción.

No puede atribuirse exclusivamente a quienes, mediante su esfuerzo espontáneo, producen

nuevas viviendas para sus hijos y las generaciones futuras que el resultado obtenido no sea el
mejor. La responsabilidad por las deficiencias —y por las aberraciones que empiezan a
presentarse— recae en las autoridades y en los gremios profesionales, que no han apreciado en
su real magnitud, colocándose de espaldas, el más importante proceso de producción de vivienda
nueva que ocurre en las ciudades del Perú.

El gran problema del proceso de densificación reside en que no se han desarrollado políticas
apropiadas que permitan incorporar esta actividad a los esfuerzos nacionales por la vivienda
digna. Asistimos a un proceso que responde a las necesidades del mercado local, pero que es
espontáneo y no está regulado. Ello se muestra en las siguientes realidades:
• no existen procedimientos idóneos para alentar el proceso ni para que la acción pública
garantice la producción social de vivienda;
• la actividad de las familias no cuenta con sistemas de crédito ni subsidios apropiados; se trata
de una actividad desarrollada por familias con escasos recursos para gente de escasos
recursos;
• tampoco se cuenta con la vigilancia y asistencia técnica que en otros países se brinda a quien
desea iniciar una obra o emprender una ampliación de obra;
• se carece de los marcos legales e institucionales que garanticen el despliegue y la confluencia
de muy diversas iniciativas privadas para sectores pobres de la sociedad urbana.

Densificación: ¿problema o posibilidad?

Una primera respuesta seria del Estado ante el fenómeno masivo de la autoconstrucción urbana
espontánea, que data de por lo menos los últimos sesenta años, tendría que ser supervisar la
calidad de la vivienda ya producida. Nunca es tarde para comenzar a desarrollar programas de
certificación de la capacidad de las viviendas autoproducidas para resistir movimientos sísmicos y
para albergar la vida familiar y productiva de manera adecuada. Una consideración elemental
acerca del derecho de las familias a una vivienda segura nos lleva a concluir que la tarea de
certificar la calidad de la vivienda de las mayorías y mejorarla debe formar parte prioritaria del
papel del Estado, en cumplimiento de su función tutelar en la materia. Esta debe ser una tarea
municipal alentada por un programa nacional.

Si bien en el modelo económico vigente no es obligación del Estado construir viviendas, resulta
ineludible vigilar, a nombre de la sociedad, la calidad de la vivienda producida. Hay leyes y
reglamentos que reafirman esa obligación; el que sean o no apropiados a nuestras realidades es
otra discusión. Lo tardío de la reacción del Estado frente a este problema plantea al gobierno
actual retos para los cuales es preciso tomar una iniciativa realista a la vez que significativa en su
impacto.

La magnitud de esta obligatoria tarea deja de ser asombrosa si es que se examina el problema
desde el ángulo de las posibilidades que brinda el fenómeno de la densificación habitacional.
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Las familias ya vienen mejorando sus viviendas y haciendo departamentos allí mismo, razón por la
cual estarán interesadas en solucionar los problemas que presenta la vivienda actual, de existir un
adecuado sistema de apoyo que sea percibido como beneficioso por ellas.

Con la producción de nuevos alojamientos encima o al costado de lo ya producido se abren

posibilidades para la atención de urgentes necesidades de vivienda para las familias de bajos
ingresos, debido a los siguientes factores:
• se aprovecha la inversión efectuada en cimientos e instalaciones para hacer nuevos
alojamientos a un costo menor por unidad de vivienda producida;
• el valor comercial de lo producido resulta siendo bajo, porque generalmente se valoriza
solamente la inversión adicional para fijar el precio de venta y la plusvalía urbana es modesta;
• la inversión por unidad de vivienda se reparte entre miles de pequeños promotores
inmobiliarios que no tienen un principal afán de lucro, sino persiguen el uso del bien que va a
ser producido;
• se producen unidades habitacionales que tienen gran aceptación entre sus usuarios;
• el tiempo de maduración de cada proyecto es menor que en otro tipo de edificación;
• se maximiza el espacio producido en ciudades que tienen baja densidad;
• no se invierte en habilitar suelo nuevo, que es escaso y necesario para emplearlo en otros
usos urbanos y ambientales;
• no es necesario crear nuevas redes de servicios sino, en el peor de los casos, ampliar las
existentes;
• las familias viven en un entorno urbanizado desde el principio y muchas veces cerca de sus
redes sociales.

El proceso de densificación, además, consiste en ofrecer una respuesta adecuada —dentro de un

abanico de respuestas necesarias y posibles— al reto de la mayoría de las ciudades peruanas de
crecer en intensidad más que en extensión, fenómeno que ha caracterizado el proceso de
urbanización de los últimos cuarenta años.

Finalmente, conviene resaltar que la posibilidad de acceder a una vivienda por densificación para
las familias de bajos y muy bajos ingresos es mucho mayor que cualquier otra propuesta
convencional que, por lo demás, demanda mayores subsidios —explícitos y ocultos— que aquella
vivienda barata producida o por producirse.
En suma, lejos de ser un problema, la producción de departamentos y casitas en urbanizaciones
populares ya consolidadas representa la mejor oportunidad para crear nuevas unidades
habitacionales para las familias de bajos y muy bajos ingresos... así como para mejorar las
deficiencias de la vivienda ya producida. En la medida en que atiende en el mismo lugar el
crecimiento vegetativo de los barrios espontáneos de las ciudades, la densificación se convierte
en uno de los mejores antídotos frente a los procesos de ocupación irregular de nuevo suelo con
fines de vivienda.

Para vigilar la calidad de la vivienda producida y promover que el proceso de densificación en

curso forme parte de los procesos de desarrollo, es necesario poner a punto un sistema que
aliente, supervise y encamine la actividad de densificación residencial. El Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento (MVCS) debe facilitar la producción de vivienda. También debe
encaminar las acciones privadas que producen lo que bien podría denominarse un proceso de
microdensificación tipo “trabajo hormiga” de miles de familias, fortaleciendo a todos los actores
que toman o pueden tomar parte en este proceso. La acción del Gobierno Central, en primer
lugar, debe fortalecer a los gobiernos regionales y municipales para la toma de decisiones en este
sector, y particularmente incrementar su compromiso con la tarea de los gobiernos municipales de
satisfacer las necesidades de vivienda adecuada para las mayorías.

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¿Qué es necesario hacer?
• En primer lugar, debe asegurarse que los estudios y los proyectos urbanos por lo menos no
empeoren los problemas ya existentes de las ciudades.
• Debemos ser conscientes de que el grave estado de la cuestión de nuestras ciudades no se
supera con proyectos o normas específicas o parciales sobre edificaciones. En efecto, es una
verdad irrebatible que la edificación como instrumento del urbanismo no puede entenderse ni
concebirse sin los planes urbanos, los procesos de urbanización y las normas generales del
urbanismo: la edificación y los coeficientes de edificación derivan de la zonificación, que a su
vez se desprende de los planes y la normatividad urbanística.
• Debe asegurarse la gobernabilidad de nuestras ciudades mediante la aplicación de políticas
descentralistas y la organización de modelos de gestión urbano-ambiental acordes con las
problemáticas que hay que enfrentar. Descentralizar el proceso de toma de decisiones en la
ciudad es una buena manera para garantizar su gobernabilidad y democratizarla.
• Hacer ciudad no es solo producir edificaciones e infraestructura, sino proyectos integrados; es
privilegiar el espacio público en beneficio del desarrollo. Hacer ciudad es crear una cultura de
lo urbano, de las políticas para la prestación de servicios públicos y sociales para las futuras
generaciones.
• Debe impulsarse la reconstrucción, rehabilitación o reurbanización de las zonas urbanas a fin
de reequilibrar las ciudades y áreas metropolitanas en lo que respecta a los usos y funciones,
así como a la calidad de vida de la población.
• Los procesos de reurbanización y de reedificación urbanas deben impulsar la mentada y
necesaria reactivación económica de la ciudad, desterrando el despilfarro de infraestructura,
de equipamiento y, por cierto, de suelo. Es decir, debemos pasar de la urbanización precaria e
informal al desarrollo de propuestas que se sustenten en un urbanismo concertador para la
actuación de los diversos actores en la ciudad.

Poniéndonos a tono con la agenda democratizadora del siglo XXI, el nuevo urbanismo debe
reconocer un derecho a la ciudad para todos. En otros términos, frente al fenómeno de la
urbanización periférica precaria, a la degradación de las áreas centrales de las ciudades,
debemos reivindicar e impulsar un nuevo urbanismo que rescate, preserve e integre la ciudad.

En Lima, las estimaciones estadísticas (INEI, 2013) mencionan una densidad residencial aprox. de
200 hab/Ha. y más de 1 millón 800 mil viviendas particulares.
Los contrastes:
Lotes de 1000 m2, con cinco miembros por familia en condominios fortificados,
Las barriadas: 90 m2 y 8 miembros,
Los cerros de El Agustino: 45 m2 y 12 miembros por familia.
Densidad media baja en promedio que no refleja la situación real de la ciudad, que mejor
distribuida armonizaría el desarrollo de la urbe; haciendo posible una mejor administración de los
recursos escasos. La alternativa del crecimiento ordenado resulta la planificación vertical.

Planeamiento de la Vivienda. Facultad de Arquitectura y Urbanismo – Universidad Ricardo Palma.

Docente: Mg. Rosario Santa María Huertas
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