La responsabilidad del Estado

En un principio el Estado no era responsable patrimonialmente, cuestión entrelazada en ese entonces con la
imposibilidad de demandar al Estado. Sin embargo, con el tiempo y según los principios propios del Estado de
derecho, el Estado se hizo responsable por los daños causados por sus actividades ilícitas y, más adelante, por sus
conductas lícitas.
En un principio, el Estado no fue concebido como persona jurídica (sujeto capaz de adquirir derechos y contraer
obligaciones), de modo que no era posible imputarle, desde el punto de vista técnico, las conductas y sus
consecuencias. La teoría del órgano permitió ligar al Estado (persona jurídica) con sus agentes públicos (personas
físicas), en términos de traslado e imputación de conductas desde estos hacia aquel de un modo específico y propio del
derecho público.

Ley 26.944
El legislador aprobó la ley 26.944 cuyos trazos son los siguientes:
El ámbito de aplicación. La ley comprende la responsabilidad del Estado nacional por los daños causados por sus
conductas (actividad e inactividad).
Los pilares de la responsabilidad estatal. La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.
Los requisitos de la responsabilidad estatal por sus conductas ilegítimas. Tales requisitos son: a) el daño cierto y
mensurable en dinero; b) la imputabilidad material al órgano estatal; c) la relación de causalidad adecuada; y d) la
falta de servicio (actuación u omisión irregular del Estado). A su vez, "la omisión solo genera responsabilidad cuando
se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado".
Los requisitos de la responsabilidad estatal por actividades lícitas y su regulación. Los presupuestos son: a) el daño
cierto, actual y mensurable en dinero; b) la imputabilidad material al órgano estatal; c) la relación de causalidad
directa, inmediata y exclusiva; d) la ausencia del deber jurídico de soportar el daño; y e) el sacrificio especial,
diferenciado del que sufre el resto y configurado por la afectación de un derecho adquirido. A su vez, la
responsabilidad por actividad lícita es excepcional y solo comprende el lucro cesante.
Los eximentes de la responsabilidad del Estado. El Estado se exime de responsabilidad por caso fortuito, fuerza
mayor, o el hecho de la víctima o de un tercero por quien no debe responder.
La responsabilidad del Estado por la actividad de los contratistas y concesionarios de los servicios públicos. El
Estado no debe responder, de modo directo ni subsidiario, por "los perjuicios ocasionados por los concesionarios o
contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido estatal, cuando la acción u
omisión sea imputable a la función encomendada".
La responsabilidad de los agentes públicos. Los agentes y funcionarios públicos son responsables por los daños
causados por cumplir de manera irregular sus obligaciones legales, sea por dolo o culpa.

Las omisiones del legislador federal (el caso administrativo no previsto). Su resolución por aplicación analógica
del Código Civil y Comercial

La ley de Responsabilidad del Estado contiene ciertas lagunas. Por ejemplo: a) la responsabilidad por las cosas
viciosas o riesgosas de propiedad del Estado o que estuviesen bajo su guarda; b) la responsabilidad del Estado central
por los daños causados por los entes autárquicos y las empresas públicas; y c) la responsabilidad por los daños
causados en los
establecimientos educativos públicos, entre otras. Sin embargo, todos ellos se encuentran regulado en el Código Civil
y Comercial.

Los presupuestos de la responsabilidad del Estado por sus actividades ilícitas

El Estado es responsable por sus actividades ilícitas siempre que estén presentes los siguientes factores, conforme el
art. 3º de la ley 26.944:
1. la falta de servicio "consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado. "La omisión solo genera
responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado";
2. la imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
3. el daño cierto, "debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
4. la relación de causalidad directa entre la conducta estatal (falta de servicio) y el daño cierto cuya reparación se
persigue.
Así, el fundamento es la conducta irregular (falta de servicio) y los presupuestos son los siguientes: a) el factor de
imputación, b) el daño, c) el nexo causal y d) el factor de atribución,

El fundamento de la responsabilidad estatal (la falta de servicio)

 El pilar de la responsabilidad estatal ilícita es el contenido antijurídico de sus conductas por incumplimiento de la
ley. Pero, más precisamente, el contenido ilícito es la falta de servicio.
El concepto de falta de servicio debe interpretarse, como las actividades inadecuadas desarrolladas por el Estado (es
decir, de modo incorrecto según los criterios normativos) y siempre que, además, se hubiese causado daño.

El factor de imputación de las conductas dañosas

La teoría del órgano
El Estado es una persona jurídica y, por tanto, para responsabilizarlo no es suficiente con constatar las conductas de
sus agentes, sino que es necesario además imputarle tales acciones u omisiones. El factor de imputación es
básicamente la teoría del órgano, según el art. 2º de la ley. En efecto, el legislador estableció que "la responsabilidad
del Estado es... directa"
Las conductas de los agentes públicos (personas físicas) son las conductas del propio Estado y, por tanto, aquellos
expresan lisa y llanamente la voluntad estatal. De modo que no es necesario trasladar las conductas de las personas
físicas (órganos) al Estado (persona jurídica), sino que se superponen unas con otras, expresando una sola y misma
voluntad.
La titularidad o guarda de las cosas
Otro factor de imputación es la condición del Estado como dueño o guardián de las cosas y, en particular, de las
cosas y actividades riesgosas. Por ejemplo, los daños causados en un accidente de tránsito por un vehículo de
propiedad del Estado; los daños por el uso de las armas reglamentarias de las fuerzas de seguridad; o los daños por el
mal estado de conservación de las veredas, entre otros.
La ley 26.944 no reguló este supuesto, de modo que debemos recurrir al Código Civil y Comercial por vía
analógica, con el objeto de suplir esta laguna (caso administrativo no previsto).

El daño o lesión resarcible

El daño o perjuicio debe ser cierto (actual o futuro), pero en ningún caso hipotético o meramente conjetural. En
efecto, dice el art. 3º de la ley que es requisito de la responsabilidad del Estado el "daño cierto", "debidamente
acreditado" y "mensurable en dinero".

El nexo causal
El nexo causal es el vínculo entre las conductas y el daño causado. Existen diferentes teorías de la causalidad que
resultan complejas y, a veces, contrapuestas.
La tesis de la causalidad adecuada o idónea que es comúnmente la más aceptada como el estándar razonable para
explicar el nexo de causalidad. Los operadores jurídicos entienden que la causa es el antecedente que, según el curso
natural y ordinario de las cosas, resulte idóneo para producir el resultado dañoso. A su vez, el resto de los antecedentes
solo constituyen factores concurrentes.
La Ley de Responsabilidad del Estado establece como requisito la "relación de causalidad adecuada" (art. 3º, inc. d).
El Código distingue entre las consecuencias inmediatas, mediatas y casuales. Así: a) las consecuencias inmediatas
son las que "acostumbran a suceder según el curso natural y ordinario de las cosas"; b) las consecuencias mediatas
"resultan solamente de la conexión de un hecho con un acontecimiento distinto"; y, por último, c) las consecuencias
casuales son aquellas "mediatas que no pueden preverse" (art. 1727).
El responsable debe responder por las consecuencias inmediatas y mediatas (es decir, las consecuencias directas del
evento dañoso e, incluso, aquellas que nacen de otro acontecimiento entrelazado y siempre que fuesen previsibles).

El factor de atribución
Existen dos factores de atribución de responsabilidad: el factor objetivo y el subjetivo.
En el primer caso (criterio objetivo), partimos del daño en sí mismo, prescindiendo de cuál es o ha sido la voluntad
de las personas responsables. En efecto, dice el codificador civil que "el factor de atribución es objetivo cuando la
culpa del agente es irrelevante a los efectos de atribuir responsabilidad".
En el otro (criterio subjetivo), la culpa o negligencia de las personas es el factor jurídicamente relevante. En
conclusión, el sujeto es responsable porque obró de modo culposo o doloso.
La Ley de Responsabilidad establece que "la responsabilidad del Estado es objetiva" (art. 1º), y ello constituye una
de las principales diferencias entre el derecho público y privado. Cabe resaltar que el factor objetivo prescinde de las
ideas de dolo y culpa (subjetividad) y parte del concepto de daño.

El caso especial de las omisiones estatales

La Ley de Responsabilidad del Estado regula por igual las acciones y las omisiones del Estado; sin embargo,
distingue el alcance del fundamento en tales casos (art. 3º, inc. d). En efecto, en el marco de las acciones, la falta de
servicio consiste simplemente en una actuación irregular (el incumplimiento de un deber de no hacer); mientras que
tratándose de las omisiones (el incumplimiento de las obligaciones de hacer), la falta de servicio solo se configura
cuando el Estado
incumple un deber normativo de hacer expreso y determinado.
Por tanto, si el deber estatal de hacer es genérico (indeterminado o inespecífico), o determinado pero implícito, y el
Estado omite hacerlo, no debe responder. Por ejemplo, la obligación del Estado de garantizar la asistencia sanitaria

La responsabilidad estatal por sus actividades lícitas

El Estado es responsable no solo por sus actividades ilícitas, sino también por sus actividades lícitas. La
responsabilidad por conductas lícitas es propia del derecho público porque en el derecho privado nadie es responsable
por el ejercicio regular de sus derechos.
Los casos más comunes sobre responsabilidad estatal por actividad legítima son, por ejemplo, los daños por
expropiación (Constitución Nacional y ley 21.499); ocupación temporánea de bienes (ley 21.499); y revocación de
actos administrativos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia (ley 19.549).
La Corte incorporó, en diferentes fallos, como extremos peculiares, propios y específicos de la responsabilidad
estatal lícita, por un lado, el daño especial respecto de los otros y no simplemente general; y, por el otro, la no
obligación legal del damnificado de soportarlo.
La Ley de Responsabilidad del Estado (ley 26.944) establece que "son requisitos de la responsabilidad estatal por
actividad legítima:
a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la
afectación de un derecho adquirido" (art. 4º)

El alcance de la indemnización. El daño emergente y el lucro cesante

En los casos de responsabilidad estatal por actividades ilícitas el alcance de la indemnización es pleno (es decir,
comprende el daño emergente y el lucro cesante).
El punto controversial, entonces, es el alcance de la responsabilidad estatal por las actividades lícitas. En el ámbito
contractual, el tribunal sostuvo el criterio de la reparación plena en los precedentes "Sánchez Granel" (1984) e
"IMSA" (2009). Sin embargo, este cuadro fue modificado por el decreto 1023/2001 ya que este prevé el deber de
reparar solo el daño.

La responsabilidad por actividad judicial

En general se distingue entre la responsabilidad estatal por los actos judiciales in procedendo e in iudicando. El
primer caso, está apoyado en el funcionamiento defectuoso del servicio de justicia durante la sustanciación del
proceso; y el segundo, ocurre cuando el fallo judicial es injusto por error judicial.

La responsabilidad in procedendo. El caso de la prisión preventiva

Un aspecto bajo discusión en este tópico (error in procedendo) es la responsabilidad del Estado en los casos de
resoluciones judiciales sobre prisión preventiva respecto de personas que luego son absueltas, sobreseídas o
desvinculadas del proceso por falta de mérito.
Adelantemos que la Corte no reconoce responsabilidad al Estado cuando la prisión preventiva ordenada por el juez
es de carácter legítimo. De todos modos, cierto es que el tribunal admitió la procedencia de la responsabilidad estatal
en los casos en que la prisión preventiva se extendió por un plazo irrazonable.

La responsabilidad in iudicando
¿Puede reconocerse responsabilidad estatal en los casos de errores judiciales en las sentencias firmes? Entre las
decisiones judiciales, merece señalarse el fallo "Vignoni" (1988). Aquí, la Corte sostuvo que "en principio cabe
señalar que solo puede responsabilizarse al Estado por error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que
origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin efecto... Lo contrario importaría un atentado contra el orden social
y la seguridad jurídica…”