ACCIONES COMNSTITUCIONALES TOMO 3 - Cumplimiento Grupo y Popular PDF

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acciones constitucionales
Módulo III
Acción de cumplimiento,
acción popular y acción de grupo

PLAN DE FORMACIÓN
DE LA RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
MARTHA LUCÍA OLANO DE NOGUERA

Presidente
MAX ALEJANDRO FLÓREZ RODRÍGUEZ

Vicepresidente
GLORIA STELLA LÓPEZ JARAMILLO

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
ÉDGAR CARLOS SANABRIA MELO
JOSÉ AGUSTÍN SUÁREZ ALBA
Magistrados
ESCUELA JUDICIAL
“RODRIGO LARA BONILLA”
MARY LUCERO NOVOA MORENO

Directora

Escuela Judicial
“Rodrigo Lara Bonilla”

Luis manuel Castro Novoa
César Humberto Carvajal Santoyo
acciones constitucionales
Módulo III
Acción de cumplimiento,
acción popular y acción de grupo
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

ESCUELA JUDICIAL “RODRIGO LARA BONILLA”

ISBN: 978-958-8857-80-0
© CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, 2017

Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra
Calle 11 No. 9ª -24 piso 4
www.ramajudicial.gov.co
Impresión: Imprenta Nacional de Colombia

Carrera 66 No. 24-09. Tel. 457 8000
www.imprenta.gov.co
Impreso en Colombia
Printed in Colombia

CONTENIDO
Presentación ....................................................................................... 13
Breve sinopsis profesional y laboral de los autores ........ .................................. 15
Justificación y resumen del módulo III. ............................................ ........... 16
Mapa conceptual del módulo .................................................................. . 19
Objetivos del módulo ............................................................................ 20
UNIDAD 1
LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO .......................................................... 21
1.1. Introducción ........................................................................ 22
1.2. El ámbito de protección ........................................................... 23
1.2.1. Objeto de la acción ................................................................ 24
1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa .................................. 28
1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento? ................. 29
1.2.4. Caducidad ........................................................................... 30
1.3. Generalidades del procedimiento ................................................ 31
1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia ................ 31
1.3.2. Improcedencia de la acción ....................................................... 34
1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda ....................... 40
1.3.4. Trámite ............................................................................... 41
1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada .............................. 45
1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento .......... 46
1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento de la orden............. 48
1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas. .................................. 48
1.4.2. La impugnación y la temeridad .................................................. 51
1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato .................................. 52

Actividad pedagógica. ............................................................. 56
Autoevaluación ..................................................................... 58
UNIDAD 2
LAS ACCIONES POPULARES ................................................................. 65
2.1. Introducción ........................................................................ 65
2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitución Política y la

jurisprudencia nacional ............................................................ 67
2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones populares en

el texto constitucional ............................................................. 67
2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos. 71
2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en la Ley 472 de 1998 .. 79
2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción popular según

la jurisprudencia ................................................................... 79
2.3.2. Objeto ................................................................................ 83
2.3.3. Principios ............................................................................ 84
2.3.4. Jurisdicción y competencia ....................................................... 87
2.3.5. Presupuestos de la acción ......................................................... 88
2.3.6. Legitimación por activa ........................................................... 90
2.4.1. Contenido de la demanda y corrección ......................................... 91
2.4.2. Pacto de cumplimiento ............................................................ 94
2.4.3. Periodo probatorio ................................................................. 97
2.4.4. Sentencia ............................................................................. 100
2.4.5. Medidas cautelares ................................................................. 102
2.4.6. Amparo de pobreza ................................................................ 104
2.4.7. Coadyuvancia ....................................................................... 104
2.4.8. Recursos y costas ................................................................... 105
10

2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia ................ 106
2.4.10. Regulaciones finales. ............................................................... 106
2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la jurisprudencia nacional 107
2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-630 de 2011.

M.P.: María Victoria Calle Correa ................................................
107
2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C-644 de 2011

y decisiones del Consejo de Estado en torno a los derechos de los animales 110
2.5.3. Sobre la revisión eventual y la acción popular. Sentencia C-713 de 2008

(M.P.: Clara Inés Vargas Hernández) .............................................
114
Actividad Pedagógica .............................................................. 118
Autoevaluación ..................................................................... 119
UNIDAD 3
LA ACCIÓN DE GRUPO ....................................................................... 127
3.1. Introducción ........................................................................ 128
3.2. Ámbito de protección ............................................................. 130
3.2.1. Objeto de la acción ................................................................ 130
3.2.2. Legitimación por activa y conformación del grupo ........................... 133
3.2.3. Jurisdicción y competencia ....................................................... 136
3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la acción .................... 137
3.3.2. De la admisión de la demanda y su notificación .............................. 142
3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliación y periodo probatorio ...... 144
3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos ............................ 146
3.3.5. Disposiciones finales. .............................................................. 150
Actividad Pedagógica .............................................................. 150
Autoevaluación ..................................................................... 153
11

CONVENCIONES
Og Objetivo general
Oe Objetivos específicos
Co Contenidos
Ap Actividades pedagógicas
Ae Autoevaluación
J Jurisprudencia
B Bibliografía
Art. Artículo
C. P. Constitución Política de 1991
Rad. Radicado
M. P. Magistrado/Magistrada Ponente
C. Pon. Consejero/Consejera Ponente
Código de Procedimiento Administrativo

CPACA y de lo Contencioso Administrativo
P. L. Proyecto de ley
C. G. P. Código General del Proceso
12

PRESENTACIÓN
Común a los cuatro módulos
La entrada en vigencia de la C. P., no solo representó el tránsito de una

norma superior a otra. Luego de veinticinco años, la Carta Política ha producido
grandes y profundas transformaciones en la cultura jurídica de nuestro país: la
fuerza normativa de los derechos; el carácter vinculante de los instrumentos
internacionales de los derechos humanos y su valor para interpretar las
disposiciones internas; el progresivo reconocimiento de la jurisprudencia como
fuente de derecho; la adopción del Estado social y democrático de derecho y el
principio de igualdad material con plenos efectos en el análisis y la decisión de casos
concretos; la eliminación de una religión oficial y, en consecuencia, la protección
constitucional a la libertad de conciencia, de pensamiento y de culto, así como
el respeto por la diversidad y el pluralismo, con la efectiva inclusión de sectores
tradicionalmente marginados o excluidos de la política y el derecho, y la sujeción
de la parte orgánica de la Carta a la dogmática o, mejor, de las instituciones a la
persona humana, son algunos de los cambios más relevantes de los que han sido
testigos la sociedad colombiana en general y los operadores jurídicos en particular.
Específicamente, desde el punto de vista de la garantía de los derechos, la
C. P., contempla una serie de mecanismos judiciales encaminados a asegurar su
protección efectiva. Así, no solo consagró la acción de tutela para proteger, de
manera inmediata y eficaz, los derechos fundamentales, sino que le dio un estatus
superior al habeas corpus y a las acciones populares, de grupo y de cumplimiento.
La C. P. también fortaleció su propia supremacía frente a las demás normas, por
un lado, con la creación de la Corte Constitucional como su máxima guardiana
y, por el otro, al establecer la posibilidad de que cualquier autoridad, en especial
los jueces y juezas de la república, se abstengan de aplicar aquellas disposiciones
del ordenamiento que la contraríen.
Con el fin de enfrentar los desafíos propuestos por estas y otras importantes
transformaciones en los últimos años, la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”
ha realizado importantes esfuerzos por cualificar y optimizar la seria y compleja
tarea de administrar justicia en todo el país. Ha puesto gran parte de este empeño
principalmente en el diseño de los currículos y los materiales que hacen parte
13

de los programas de formación judicial, cuyo instrumento central han sido los
módulos de formación autodirigida.
En esta oportunidad se ha dispuesto la elaboración de una serie compuesta
por cuatro módulos de autoformación sobre las acciones constitucionales con el
objeto de ofrecer un instrumento pedagógico en el que se articulen, al mismo
tiempo, la descripción del objeto y fin de protección, la estructura procesal y los
principales retos y desarrollos que han caracterizado la evolución jurisprudencial
de cada una de estas acciones. Así, el primer módulo aborda la acción de tutela como
el mecanismo judicial por excelencia para asegurar el respeto y la garantía de los
derechos fundamentales en general; en el segundo módulo se estudia la acción
de habeas corpus como el medio judicial efectivo para proteger, específicamente,
el derecho a la libertad personal; el tercer módulo se concentra en las acciones
popular, de grupo y de cumplimiento previstas por el ordenamiento para garantizar la
protección de derechos e intereses colectivos, las primeras, y el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, las últimas.
Finalmente, el cuarto módulo presenta el control de constitucionalidad por vía de
acción y por vía de excepción en el país, con el fin de explicar y promover entre
las autoridades judiciales el funcionamiento del control difuso previsto por el
constituyente dirigido a asegurar la supremacía normativa de la C. P.
Como puede verse, la construcción de cada uno de estos módulos está
enmarcada dentro de la necesidad de fortalecer los diversos procesos de formación
de jueces y juezas del territorio nacional con el profundo convencimiento de que en
cada uno de estos textos encontrarán herramientas útiles para garantizar de forma
efectiva, día a día, en el ejercicio de sus funciones, los mandatos de la Constitución.
Los autores

BREVE SINOPSIS
PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS AUTORES
Luis Manuel Castro Novoa es abogado de la Universidad Nacional de

Colombia. Especialista en Derecho Constitucional y magíster en Derecho (mención
meritoria) de la misma universidad. Profesor del área de Derecho Constitucional de
la Universidad del Rosario y de posgrados en Derecho Constitucional y Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Universidad Nacional
de Colombia. Es miembro del Comité Académico de la Maestría en Derechos
Humanos, DIH y Litigio Internacional de la Universidad Santo Tomás. Durante
varios años trabajó en la Corte Constitucional y fue defensor nacional delegado
para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo.
César Humberto Carvajal Santoyo es abogado constitucionalista de
la Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado nueve años en la Corte
Constitucional de Colombia, y actualmente es magistrado auxiliar del despacho
de la presidenta, María Victoria Calle Correa. Ha trabajado como docente en la
Universidad del Rosario y en la Fundación Universitaria Andina de Pereira. Es
formador de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” en temas de coordinación
entre justicia ordinaria y justicia indígena.
15

JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III
A pesar de que durante las últimas dos décadas, sin duda alguna, la acción de
tutela ha sido la protagonista principal en la defensa de los derechos fundamen-
tales en Colombia, nuestro sistema constitucional cuenta con otros robustos y
poderosos mecanismos de protección que también permiten garantizar, a través
de otras vías, el respeto de los mandatos consignados en la Carta Política. Den-
tro de estas herramientas se encuentran –además de la acción de habeas corpus,
descrita en el módulo II de esta serie– las acciones de cumplimiento, popular
y de grupo, que serán estudiadas en este texto. Cada una de estas tres acciones
representa un vigoroso instrumento de protección ciudadana que también ofrece
la oportunidad a quienes administran justicia de contribuir significativamente en
la consolidación del Estado social y democrático de derecho.
Ahora bien, es importante comenzar por aclarar que, dadas las características
de estos módulos de formación, este texto no pretende agotar en su totalidad las
cuestiones y particularidades procedimentales que encierra el trámite de cada
una de estas tres acciones. Su objetivo es mucho más modesto: Este módulo
busca describir, en términos generales, el ámbito de protección de cada acción y
las principales características del respectivo proceso que las rige. A pesar de ello,
en las páginas siguientes –al igual que en los demás módulos que componen esta
serie– se realiza un esfuerzo por abordar de forma paralela tanto la «dimensión
sustancial» como la «dimensión procedimental» de estos mecanismos de protección
judicial. En esa dirección, más allá de limitarse a realizar una presentación
esquemática de las diferentes etapas procesales y términos definidos para cada
acción por la normatividad que las reglamenta, cada unidad pretende evidenciar
que los procedimientos previstos para cada una de estas acciones constitucionales
tienen como finalidad última la búsqueda de protección efectiva de los derechos
consagrados en la C. P.
Para cumplir este objetivo, este texto está compuesto por tres unidades. En
la primera se estudia la «acción de cumplimiento» elevada a rango constitucional
en el artículo 87 superior. Como se verá, esta acción constitucional contiene
un profundo valor democrático, garantiza el acceso a la justicia y promueve la
participación ciudadana, pues permite que cualquier persona, natural o jurídica,
e incluso los mismos servidores públicos, exija el cumplimiento de disposiciones
normativas de las que se desprenden obligaciones claras y expresas para las
autoridades públicas o los particulares cuando asumen este carácter. De hecho,
16

vista en perspectiva, esta acción constitucional permite el afianzamiento del
Estado social y democrático de derecho, pues con ella la ciudadanía cuenta con
una herramienta a través de la cual puede reclamar, frente la renuencia de las
autoridades y los particulares en los casos definidos por la ley, el cumplimiento
de los mandatos contenidos en las normas con fuerza material de ley y en los
actos administrativos, especialmente aquellos que persiguen la vigencia de un
orden jurídico, social y económico justo.
En las dos unidades siguientes se describen las acciones a las que se refiere
el artículo 88 de la C. P., esto es, la «acción popular» y la «acción de grupo»,
las cuales, según la Corte Constitucional, a pesar de las diferencias entre sí,
suponen la superación de las limitaciones de los enfoques procesales puramente
individualistas en la protección de los derechos1. Así, por una parte, la unidad
2 se concentra en la presentación de la «acción popular», destinada a asegurar la
protección de los derechos e intereses colectivos. Para ello, en esta unidad se
presenta una breve introducción, una aproximación al concepto de derechos
e intereses colectivos, la descripción del procedimiento y una exposición de
problemas jurídicos de interés, abordados en la jurisprudencia del Consejo de
Estado y la Corte Constitucional.
Por último, la unidad 3 describe el ámbito de protección de la «acción de grupo».
Esta acción tiene como finalidad que un conjunto de personas, como consecuencia
de un daño común y de forma colectiva, pueda presentar sus reclamaciones ante
las autoridades por los perjuicios sufridos. En particular, en esta última unidad
se estudia la naturaleza especialmente reparadora de esta acción constitucional y
particularidades procesales de su trámite que, en últimas, representa la posibilidad
judicial para obtener el reconocimiento y el pago de una indemnización de
perjuicios como consecuencia de un daño producido a individuos específicos
que conforman un grupo que ha visto seriamente afectados sus derechos por la
ocurrencia de dicho daño.
Así las cosas, se espera entonces que el estudio de estas tres acciones
constitucionales permita, entre otras, que los lectores de este módulo identifiquen
con claridad su marco de protección y las principales etapas procesales que definen
cada trámite a partir de una revisión de la jurisprudencia relevante para cada acción
constitucional y, de esta forma, profundicen en las características y diferencias
existentes entre ellas, sobre todo, que puedan visualizar el rol protagónico de
1 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 (M. P.: Rodrigo Uprimny Yepes).
17

la justicia y el potencial transformador que tiene cada uno de estos mecanismos
judiciales frente a la necesidad de protección efectiva de derechos en un contexto
como el colombiano, caracterizado por las profundas desigualdades sociales y
económicas y por los abusos de las autoridades y de los poderosos.

MAPA CONCEPTUAL DEL MÓDULO
En términos generales, los módulos que componen esta serie están diseñados
para describir el contenido, el alcance y la estructura procesal de cada una de las
cinco acciones constitucionales referidas en la presentación. No obstante, el análisis
individual de cada acción gira en torno a una preocupación transversal: defender
la idea según la cual los aspectos procedimentales de cada acción tienen como
finalidad última la satisfacción y la prevalencia de su dimensión sustancial, es decir,
la garantía efectiva de los derechos e intereses constitucionalmente protegidos por
cada uno de estos mecanismos judiciales. Bajo este criterio, cada módulo respetará
la siguiente estructura conceptual:
ACCIÓN CONSTITUCIONAL
Dimensión sustancial
Dimensión procedimental
Demanda Derechos
y cuestiones De la admisión Cumplimiento e intereses
de legitimidad a la sentencia del fallo protegidos
Este módulo en particular está compuesto por tres unidades, en cada una se
explica el contenido y el alcance de las siguientes acciones constitucionales, así:
Módulo III
Acción Acción Acción

de cumplimiento popular de grupo
Reparación de daños
Exigir cumplimiento Proteger y garantizar
de normas derechos e intereses causados por un grupo
con fuerza material colectivos de personas
de ley como consecuencia
de un daño común
Unidad 1 Unidad 2 Unidad 3
19

OBJETIVOS DEL MÓDULO
Objetivo general
• Identificar el ámbito de protección y las etapas
og
procesales de la acción de cumplimiento, la
acción popular y la acción de grupo, así como las
posibilidades materiales que tiene cada uno de
estos mecanismos judiciales como instrumentos que
contribuyen a asegurar la vigencia material de la C.
P., a través de la protección de los derechos.
Objetivos específicos
• Conocer específicamente cuáles son los derechos
o intereses que protege cada una de estas acciones
y cuáles son las principales diferencias respecto de
las demás.
• Identificar con precisión las fuentes normativas
que definen el contenido, el alcance y la estructura
procesal de cada una de las acciones constitucionales
oe
estudiadas en este módulo.
• Analizar cada una de las etapas procesales que
componen el trámite de cada una de las acciones,
desde el momento de la interposición de la demanda
hasta que la última decisión queda en firme, a través
del estudio de las principales discusiones que han
surgido en los últimos años relacionadas con el
alcance y el trámite de estas acciones, así como las
respuestas desarrolladas por la jurisprudencia.
• Identificar las estrategias jurídicas para asegurar el
cumplimiento efectivo de las órdenes dadas por las
autoridades judiciales en el marco de estas acciones
constitucionales.
20

Unidad 1

L A A C C I ÓN D E C U M P L I M I E N T O
• Comprender el contenido y el alcance de la acción

de cumplimiento para materializar los mandatos
og
expresos contenidos en la ley y en los actos
administrativos como un mecanismo constitucional
diseñado para garantizar la vigencia material
del Estado social y democrático de derecho en
Colombia.
• Identificar el marco de protección de esta acción

como recurso judicial que persigue la vigencia
y el respeto del ordenamiento jurídico, permite
realizar los diferentes objetivos estatales y, con
ello, contribuye a hacer efectivos los derechos de
las personas.
oe
• Conocer las diferentes etapas procesales que
definen el curso de la acción a la luz de los
principios que orientan su trámite y las principales
diferencias con las demás acciones constitucionales.
• Reconocer el margen de posibilidades que tiene la
autoridad judicial en el momento de pronunciarse
frente a esta acción para asegurar que la orden sea
cumplida por la autoridad pública o el particular
obligado.
21

Unidad 1
1.1 Introducción
La sujeción del poder político a las normas, esto es, el imperio de la legalidad,
constituye una de las características definitorias del Estado de derecho, de ahí
que la preocupación por la eficacia material de la normatividad sea un asunto
particularmente relevante. De hecho, en ese sentido, diversas teorías jurídicas
han señalado que la eficacia material de las normas puede ser considerada una
de las condiciones necesarias para la existencia de todo sistema jurídico. Por este
motivo, resulta válido preguntarse cuál sería el sentido práctico de la consagración
normativa de una serie de mandatos si estos no cuentan con mecanismos
institucionalizados que garanticen su ejecución.
Pues bien, en Colombia, el artículo 87 de la C. P., dispuso que “[t]oda persona
podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o
un acto administrativo”. De esta manera, nuestro sistema jurídico dotó de jerarquía
constitucional a un mecanismo judicial diseñado para garantizar que los mandatos
contenidos en la ley y en los actos de la Administración tuvieran eficacia material
y, en caso contrario, le permitiera a la ciudadanía contar con una herramienta
que garantizara que las autoridades administrativas les dieran cumplimiento. Por
esa misma razón, el inciso segundo de este artículo constitucional dispuso lo
siguiente: “En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente
el cumplimiento del deber omitido”.
En esa dirección se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-157
de 19982 cuando señaló que “[e]n efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas
quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo
que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles.
Igual cosa sucede con los actos administrativos que la Administración dicta pero no desarrolla
materialmente”.
Entonces, en nuestro país, la acción de cumplimiento es el mecanismo previsto
por el ordenamiento jurídico que tiene por objeto permitirle a toda persona contar
con la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para requerir la realización
o el cumplimiento de un deber concreto eludido por la autoridad responsable
consagrado en la ley o un acto administrativo. Es así como el ejercicio de esta
acción, como se verá en esta unidad, concreta los principios del Estado social y
2 MM. PP.: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
22

LA ACCIóN DE CUMPLIMIENTO
democrático de derecho dirigidos a asegurar la vigencia de un orden jurídico,

social y económico justo.
Con el fin de estudiar los alcances de este mecanismo judicial, esta unidad está
dividida en tres partes: en la primera se explica el objeto y el marco de protección
que definen el alcance de la acción de cumplimiento; en la segunda se describen,
en términos generales, la etapas que componen el trámite de la acción; y, por
último, en la tercera se explica el contenido de la decisión y lo relacionado con
el cumplimiento del fallo.
1.2 El ámbito de protección
La Ley 393 de 19973 define el marco regulatorio de la acción de cumplimiento.

Así, el artículo 1.o establece que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial
definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza
material de ley o actos administrativos”. De conformidad con esta disposición, cualquier
persona, bien sea natural o jurídica, cuenta con la posibilidad de interponer la
acción para hacer cumplir, por una parte, normas aplicables con fuerza material
de ley (i. e., leyes o decretos) y, por otra, actos administrativos.
Para explicar su marco de protección, la Corte Constitucional en la sentencia
C-157 de 1998 señaló que la acción de cumplimiento es, en sí misma, un derecho
ciudadano; por lo tanto, quienes la interponen son titulares “de potestades e intereses
jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aun de los particulares que ejerzan
funciones de esta índole”. Con base en lo anterior, si se parte del supuesto según
el cual el Estado social de derecho permite crear unas condiciones materiales de
existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los miembros
de la comunidad, esta acción constitucional representa un recurso judicial que
permite que la acción de los poderes públicos logre estos propósitos cuando
están consignados en leyes y en actos administrativos. Por este motivo, para
la jurisprudencia constitucional, toda persona en ejercicio de su derecho a la
participación en los asuntos públicos está en la posibilidad de valerse de esta
acción judicial para conseguir que las obligaciones consignadas normativamente
se realicen.
3 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, Diario Oficial 43.096, de 30

de julio de 1997.
23

Unidad 1
1.2.1 Objeto de la acción

Como se ha visto hasta ahora, según el tenor literal del artículo 1.o de la Ley
393 de 1997, la acción de cumplimiento constituye, de un lado, un mecanismo
de protección de los derechos de los particulares y, de otro, una garantía de
realización de los fines del Estado que se ven amenazados, naturalmente, por el
incumplimiento de un deber a cargo de la Administración o de particulares en
determinados casos, un deber que por demás está expresado en
a) normas aplicables con fuerza material de ley, o
b) actos administrativos.
En relación con las primeras, la Corte Constitucional aclaró, en la Sentencia
C-893 de 19994, el alcance de las expresiones “fuerza material de ley” o “con fuerza”
de ley, contenidas en los artículos 4.o, 5.o, 6.o, 8.o y 20 de la Ley 393 de 1997.
Dijo la Corte:
[L]a expresión “con fuerza de ley” o con “fuerza material de ley” significa
que un acto normativo, que no es formalmente una ley, por no haber sido
expedido por el Congreso, tiene, sin embargo, debido al sistema de fuentes
desarrollado en la Carta, el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende
puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez, no puede ser alterado sino
por normas de igual o superior jerarquía, esto es, por la Constitución, por
otras leyes, o por otras normas con fuerza de ley. Es claro que el cargo de
los actores carece de todo sustento, pues una ley, en sentido formal, tiene,
por el solo hecho de ser una ley, una fuerza material de ley, esto es, puede
derogar o modificar otras leyes, y no puede ser derogada sino por normas
de igual o superior jerarquía. Por ende, no encuentra la Corte que puedan
existir casos en que una ley –en sentido formal– se encuentre desprovista de
fuerza material de ley, por lo cual no es cierto que las expresiones acusadas
restrinjan el alcance de la acción de cumplimiento, tal y como se encuentra
definida en el artículo 87 de la Carta.
4 M. P.: Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte Constitucional se pronunció

frente a una demanda en la cual se alegaba que las expresiones acusadas suponían una limitación
al alcance de la acción, pues, al decir de los demandantes, se podría pensar que las leyes en sentido
estricto no tendrían la posibilidad de ser objeto de la acción, sino únicamente textos normativos
con fuerza material de ley.
24

Es decir, la acción de cumplimiento garantiza la ejecución de los mandatos

contenidos tanto en leyes en sentido formal, esto es, aquellas proferidas por el
Congreso, como en aquellas en sentido material, como ocurre, por ejemplo, con
los decretos proferidos por el Gobierno. En relación con los segundos, la Corte
Constitucional los ha caracterizado así:
El acto administrativo ha sido definido como “La declaración de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio
de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”.
Son variadas e innumerables las formas en que la doctrina y la jurisprudencia
han clasificado los actos de la Administración, bien por su contenido,
por la autoridad que interviene en su elaboración, por la mayor o menor
discrecionalidad de quien lo expide o por la incidencia que tengan en la
decisión final, entre otras. Dentro de este catálogo, se han diferenciado
claramente los llamados actos administrativos de carácter general y los actos
administrativos de carácter particular.
Así, los llamados actos administrativos de carácter general son aquellos en
los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y
abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad
indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren
comprendidas en tales parámetros. Puede existir un acto general que se dirija
a algunas pocas personas o a ninguna en particular.
Por el contrario, los actos de carácter particular son de contenido específico y
concreto; producen situaciones y crean efectos individualmente considerados.
Dentro de esta clasificación, la Administración Pública puede expedir un
acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas
concretamente identificadas5.
Por otra parte, tanto el Consejo de Estado 6 como la propia Corte
Constitucional7 se han manifestado en relación con la imposibilidad de solicitar, a
5 Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 2009.
6 Consejo de Estado, sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU),
reiterada en sentencia del 17 de julio de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-02833-01(ACU), y
Consejo de Estado, sentencia de 20 de octubre de 2011, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, C. P.: Mauricio Torres Cuervo, Rad. 15001-23-31-000-2011-00312-01 (ACU).
7 Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998 (MM. PP.: Antonio Barrera Carbonell y
Hernando Herrera Vergara). En esta ocasión, los magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
25

Unidad 1
través de una acción de cumplimiento, la materialización de los mandatos expresos

de la C. P., y los tratados internacionales de derechos humanos.
Ahora bien, habiendo identificado el tipo de textos en donde se encuentran
consignados los mandatos susceptibles de ser exigidos por medio de la acción
de cumplimiento, resulta válido preguntarse cuándo estamos en presencia de un
incumplimiento susceptible de ser corregido mediante este mecanismo judicial. La
Corte Constitucional, en la sentencia C‑1194 de 20018, a partir de la jurisprudencia
desarrollada por el Consejo de Estado9, estableció, en primer lugar, que “la acción
de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato,
contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso”
(énfasis fuera de texto). Según la Corte Constitucional, estas características suponen
entonces que la acción de cumplimiento no procede para
a) Obtener el reconocimiento por parte de la Administración de garantías
particulares;
b) Debatir, en sede judicial, el contenido y el alcance de algunos derechos que
el particular espera que se le reconozcan;
c) Esclarecer el sentido interpretativo que debe dárseles a ciertas disposiciones
legales;
Hernández y Alejandro Martínez Caballero salvaron el voto indicando que carecía de sentido
que la acción de cumplimiento no pudiera emplearse para hacer cumplir las disposiciones de
la C. P. Específicamente señalaron: “consideramos que así como las personas tienen un derecho
constitucional a que se cumplan las leyes y actos administrativos, como bien lo dice la presente
sentencia, con mayor razón tienen un derecho a que la Constitución se cumpla efectivamente,
pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin embargo, con la presente ley,
tenemos la paradoja de que la norma superior –la Constitución– carece de un mecanismo judicial
para su realización, mientras que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los actos
administrativos, sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento.Y lo más
paradójico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la integridad y supremacía de
la Carta (C. P. art. 241), haya permitido esa especie de discriminación contra el cumplimiento
de la propia Constitución”.
8 M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
9 En esta sentencia, la Corte Constitucional referenció a manera de ilustración el alcance dado por
el Consejo de Estado a esta acción en la sentencia del proceso ACU 615, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, 10 de marzo de 1999, C. P.: Flavio Augusto
Rodríguez.
26

d) Exigir el cumplimiento genérico de las leyes y actos administrativos; es

decir, la acción no puede ser utilizada para obtener la ejecución general e
indiscriminada de todas las normas que, por jerarquía, están por debajo de
la C. P.
Por lo anterior, el deber que se alega incumplido tiene que reunir unas
características especiales que se resumen en lo siguiente: debe tratarse de un
deber que configure “un mandato específico y determinado”. Para ello, se requiere
la existencia de (a) una entidad concreta o un particular sobre quien recaiga la
obligación, y (b) que tal obligación esté contenida en una norma legal o un acto
administrativo. Frente a este asunto, resulta importante precisar que la norma
legal o el acto administrativo no tienen que señalar, necesaria y expresamente, cuál
es la entidad competente que debe cumplir el mandato, pues como lo explicó la
propia Corte Constitucional, las normas generales pueden tener como destinatarias
genéricas a las autoridades de determinado sector o de cierto tipo. Es decir, se
requiere que el mandato sea atribuible a una entidad independientemente de si la
norma se refiere a ella explícitamente.
Adicionalmente, existen diferentes tipos de mandatos que pueden estar
contenidos en las normas cuyo cumplimiento se pretende. Así, por ejemplo, indicó
la Corte, un “particular, [que] actúa en interés propio, en representación de un tercero, o
en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una
decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la
ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste
haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente” 10.
El incumplimiento de la Administración o del particular obligado puede
entonces provenir de la inacción o de una acción que evidencia la ineficiencia o el
interés de evadir la satisfacción del mandato al que está obligada la Administración
o el particular obligado en el cumplimiento de sus deberes. Frente a este punto,
la Corte explicó que existe una inacción cuando se presenta una omisión de la
Administración, caso en el cual le corresponde a la autoridad judicial ordenar que
cese la omisión y que la autoridad responsable cumpla con su deber a través de
una actuación. Frente al segundo evento, la Corte precisó que “el incumplimiento
de un deber jurídico también puede expresarse a través de acciones”, como lo prevé el
artículo 8.o de la Ley 393 de 1997. En este caso, “a pesar de mostrar una actividad
positiva por parte de diferentes órganos del Estado, [las actuaciones] se traducen en una
10 Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda).
27

Unidad 1
forma de eludir sus obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes contenidos en
una ley o en un acto administrativo”. De conformidad con la Corte, en “estos casos, al
juez competente le corresponderá determinar en qué consiste el incumplimiento del deber
jurídico en cuestión y tomar las decisiones complementarias que aseguren el reconocimiento
de los derechos de los particulares y la obtención de las finalidades perseguidas por las
normas incumplidas por el deber parcialmente omitido”. Para ello, la constatación de la
inactividad estatal que pueda representar un incumplimiento debe realizarse caso
a caso, “atendiendo a las diferentes modalidades que puede revestir un deber señalado por
la ley o contenido en un acto administrativo. Dicho deber puede haber sido definido por la
norma teniendo en cuenta circunstancias de tiempo, modo o lugar que tienen un peso y una
relevancia diferente en cada caso concreto. La orden que imparta el juez ha de corresponder
a la modalidad del deber omitido” 11.
1.2.2 Titular de la acción y legitimación por activa

El artículo 4.o de la Ley 393 de 1997 establece que cualquier persona puede
ejercer la acción de cumplimiento. Así, la norma no establece restricción alguna,
como tampoco lo hace la C. P., en relación con los facultados para interponer
esta acción, de manera que normativamente no habría limitación alguna para que
esta pueda ser interpuesta entonces por menores de 18 años o personas jurídicas.
Adicionalmente, esta disposición también establece que la acción de
cumplimiento puede ser presentada por (i) organizaciones sociales, (ii)
organizaciones no gubernamentales, o incluso por (iii) los servidores públicos. De
hecho, la norma indica que gozan de especial titularidad para la presentación de
esta acción “el Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y
Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor
General de la República, los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales”.
En su momento, la posibilidad de que los servidores públicos pudieran presentar
una acción de cumplimiento fue objeto de debate. La Corte Constitucional en la
sentencia C-158 de 199812 se pronunció sobre una demanda en la que se alegaba
que resultaba contradictorio que mientras el artículo 87 de la C. P., concibe la
acción de cumplimiento como un mecanismo jurisdiccional diseñado para la
protección de los particulares frente a las omisiones de los servidores públicos,
el artículo 4.o de la Ley 393 de 1997 les permite a estos últimos ser titulares de
11 Ibídem.
12 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
28

la acción. Frente a este tema la Corte, invocando una interpretación sistemática

de la disposición, entre otras cosas, dijo:
Justamente, los servidores públicos están llamados, en primer lugar, entre
los ciudadanos, a promover la observancia y cumplimiento de la ley y de
los actos administrativos, toda vez que la propia Constitución señala, en
el parágrafo de su artículo 2.o, que “las autoridades de la república están
instituidas para... asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares”. Deberes sociales que, aunque se señalan por
los mismos textos constitucionales, se concretan en su realización por
las disposiciones contenidas en la ley y en los actos administrativos. Y el
artículo 123 superior, que define quiénes son servidores públicos, indicando
que lo son los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente
y por servicios, expresa en su parágrafo que “Los servidores públicos están
al servicio del Estado y de la comunidad”; luego ellos son quienes por velar
por los intereses públicos por expreso mandato de la Constitución están
llamados, en primer lugar, al ejercicio de la acción que persigue la efectividad
del principio de legalidad”.
Además, la Corte agregó que si el constituyente no estableció limitaciones
diferentes a la expresión “persona”, no existía razón constitucional válida para
establecer por vía legislativa o jurisprudencial otro tipo de restricciones no
consignadas en la C. P.
1.2.3 Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento

Los artículos 5.o y 6.o de la Ley 393 de 1997 definen contra quién se puede
interponer la acción de cumplimiento. El primero hace referencia a las autoridades
públicas y el segundo a los particulares.
El artículo 5. o establece que esta acción puede ser dirigida contra “la
autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza
material de ley o acto administrativo” (énfasis fuera de texto). Sin embargo, la Corte
Constitucional en la Sentencia C-157 de 1998 declaró inexequible la expresión
“administrativa”. De conformidad con la Corte, cuando el artículo 87 de la C. P.,
definió el objeto de la acción de cumplimiento, no realizó ninguna distinción ni
tampoco impuso limitaciones en relación con la autoridad legitimada por pasiva
en el proceso, es decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento.
29

Unidad 1
En ese sentido, según la Corte, no le era dable al legislador establecer limitación

alguna, pues es “a las autoridades públicas en general, y no sólo las administrativas, a
quienes les corresponde cumplir lo dispuesto en las leyes y en los actos administrativos; son
ellas las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les imponen el cumplimiento
de específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento de la ley.
Y a ello hay que agregar que los actos administrativos, generales o particulares constituyen
una forma de concreción de la ley y de ejecución de la misma, razón por la cual es deber de
las autoridades públicas en general asegurar su efectivo cumplimiento”.
Adicionalmente, la Corte Constitucional, al realizar una lectura armónica
de la Ley 393 de 1997, encontró que su artículo 8.o establece que “[l]a acción de
cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o
ejecute actos o hechos que permitan deducir [un] inminente incumplimiento de normas
con fuerza de ley o Actos Administrativos. (…)” (énfasis del original). Por lo tanto, es
válido inferir que la acción de cumplimiento “procede de modo general contra cualquier
autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder
público a la cual pertenezca [incluido el poder judicial], y sin que pueda limitarse su
ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativas”.
Por su parte, el artículo 6. o establece que la acción de cumplimiento
también procede contra acciones u omisiones de particulares que se encuentren
incumpliendo una norma con fuerza material de ley o acto administrativo en aquellos
casos en los que el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas,
pero exclusivamente en relación con el cumplimiento de estas. La norma explica
que cuando se presenta esta situación, la acción de cumplimiento también puede
dirigirse contra la autoridad pública competente que pueda imponerle dicho
cumplimiento al particular.
1.2.4 Caducidad
Según el artículo 7.o de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento puede
ser ejercida en cualquier tiempo. Esto significa que desde que la disposición
normativa se encuentre vigente o no haya sido declarada exequible, cualquier
persona puede demandar su cumplimiento. Lo mismo ocurre en el caso de los
actos administrativos, los cuales pueden ser demandados siempre y cuando no
hayan sido declarados nulos o hubieren perdido su fuerza ejecutoria.
30

Además, el artículo 7.o diferencia dos situaciones:

(i) “Cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad
renuente se agota con la ejecución del primer acto”, la sentencia que pone fin al proceso
hará tránsito a cosa juzgada”;
(ii) “Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda demandarse
simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podrá
volver a intentarse sin limitación alguna.
Adicionalmente, el artículo 7.o aclara que “la acción será declarada improcedente
cuando se presente por hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia
de la misma autoridad”.
1.3 Generalidades del procedimiento
1.3.1 Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia

De la lectura del artículo 8.o de la Ley 393 de 1997 se pueden inferir los
eventos o circunstancias en los que puede configurarse un incumplimiento:
a) Por una «acción» que genere un incumplimiento.
b) Por una «omisión» que genere un incumplimiento.
c) Por la ejecución de actos o hechos que permitan inferir un incumplimiento
inminente.
Como se explicó previamente, en cualquiera de los tres casos, el
incumplimiento puede provenir de la autoridad pública o del particular en los
términos ya descritos (ver supra 1.2.3).
Esta norma establece que es necesario acreditar la «renuencia» como requisito
de procedibilidad. Para cumplir con este requisito, la persona que acuda a la acción
de cumplimiento tiene que demostrar que previamente le ha pedido a la autoridad
que cumpla con la disposición o el acto administrativo objeto de la controversia
y que la autoridad se negó a cumplir lo alegado por el actor o simplemente no
contestó d entro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
De conformidad con la Corte Constitucional, la renuencia no supone una
carga constitucional desproporcionada; por el contrario, se enmarca en los mismos
objetivos que persigue la acción de cumplimiento:
31

Unidad 1
Como la acción de cumplimiento no es para garantizar la ejecución general

de las leyes, sino el cumplimiento de deberes omitidos, la constitución en
renuencia es un paso conducente dentro del proceso encaminado a exigir
a una autoridad el cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o
administrativas), pues ésta es la manera, no solo de constatar el incumplimiento
de la administración, sino de delimitar el ámbito del deber omitido, es
decir, de identificar los elementos específicos y determinados, así como sus
modalidades respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que
pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus alcances (…) En
segundo lugar, la configuración de la renuencia asegura el efectivo acceso de los
particulares a la justicia, sobre la base de un hecho cierto –el incumplimiento
de una solicitud concreta– que el juez debe valorar para tomar la decisión que
efectivamente conduzca a que la administración haga lo necesario para cumplir
el mandato específico y determinado que se ha negado a realizar. La eficacia
y pertinencia de la orden judicial será mayor cuando se haya predeterminado
qué es lo que la administración se niega a hacer para cumplir el deber omitido.
Finalmente, este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la
administración para que acate el deber hasta ese momento omitido, o para
que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad13.
Frente al alcance de la «renuencia», el Consejo de Estado ha indicado lo
siguiente: “Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado
que (…) el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud
expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines
de la acción de cumplimiento”14 (subraya fuera de texto). Esto significa, según la
jurisprudencia del órgano supremo de la jurisdicción contencioso-administrativa,
que es necesario formular con precisión el reclamo del incumplimiento del
deber legal o administrativo alegado, para lo cual es necesario que la persona, al
requerir a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas, precise la
norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible,
pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción, ya que no configura
el requisito de renuencia15.
13 Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2001 (M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 14
de agosto de 2014, Rad. 13001-23-33-000-2013-00794-01(ACU), Consejera Ponente: Lucy
Jeannette Bermúdez.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 30
de junio de 2016, Rad. 25000-23-41-000-2015-02309-01, Consejera Ponente: Lucy Jeannette
32

Ahora, la norma inicialmente establecía que era posible prescindir de este

requisito cuando buscar su satisfacción pudiera generar un inminente perjuicio
irremediable para el accionante. La Corte Constitucional en la sentencia C‑1194 de
200116 declaró inexequible la expresión “para el accionante” por considerar que, dado
que la acción de cumplimiento es una acción constitucional pública que persigue
la satisfacción del interés general, resultaba desproporcionado que, para omitir la
acreditación de la renuencia ante un perjuicio irremediable, se exigiera que este
afectara directamente al accionante. Para la Corte, una afectación inminente de
carácter irremediable, independientemente del destinatario, justifica por si sola
la omisión del requisito de la renuencia:
Exceptuar sólo al accionante del deber de constituir en renuencia a la autoridad
pública, o al particular competente, como condición de procedencia de la
acción se evidencia contrario al texto del artículo 87 de la Constitución, sobre
todo si es interpretado a la luz de los tratados internacionales en materia de
derechos humanos que garantizan el derecho a la tutela judicial efectiva. No es
consistente con la finalidad ni con las condiciones de ejercicio de la acción de
cumplimiento –la cual propugna la defensa de la integridad del ordenamiento
jurídico y no exige al afectado por el incumplimiento el ejercicio directo de
la acción como requisito de su procedibilidad– que el perjuicio irremediable
deba cernirse exclusivamente sobre la persona del accionante. Potenciales
afectados que no pueden defenderse por sí mismos podrán ser beneficiarios
de una acción de cumplimiento, por lo que la decisión de imponer la carga
de construir en renuencia pese al peligro inminente para los beneficiarios de
sufrir un perjuicio irremediable no es razonable.
En un caso reciente, el Consejo de Estado se pronunció sobre las condiciones
para que la autoridad judicial de la acción de cumplimiento pueda prescindir del
requisito de la renuencia ante la existencia evidente de un perjuicio irremediable17.
En dicha oportunidad, el actor interpuso acción de cumplimiento en contra de
varias entidades del Estado por el incumplimiento de una serie de disposiciones
Bermúdez. Al respecto, también se pueden consultar Providencia del 20 de octubre de 2011,

Rad. 2011-01063, Consejero Ponente: Mauricio Torres Cuervo; sentencia del 9 de junio de 2011,
Rad. 47001-23-31-000-2011-00024-01, Consejera Ponente: Susana Buitrago.
16 Op. cit.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia
del 24 de septiembre de 2015, Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad.
250002341000201500041-01.
33

Unidad 1
normativas que con mandatos claros y expresos dirigidos a conjurar la crisis

penitenciaria y carcelaria en el país. La decisión de primera instancia declaró
improcedente la acción al considerar que el accionante no demostró que hubiera
interpuesto una solicitud encaminada a reclamar el cumplimiento a todas y
cada una de las autoridades demandadas. Sin embargo, el Consejo de Estado en
segunda instancia encontró que, dadas las dimensiones del evidente hacinamiento
carcelario y todo lo que conlleva en términos de violaciones de derechos humanos,
reconocidas incluso por la Corte Constitucional en la Sentencia T-388 de 201318,
en este asunto debía declararse probada la existencia del perjuicio irremediable
y, en consecuencia, válida la excepción de acreditar la renuencia por parte de las
autoridades demandadas.
Por último, el inciso final del artículo 8.o de la Ley 393 de 1997 dispuso que
el ejercicio de la acción de cumplimiento “no excluirá el ejercicio de la acción popular
para la reparación del derecho”. Este último apartado de la norma resulta técnicamente
impreciso, pues la acción popular, como se verá en la siguiente unidad de este
módulo, persigue la defensa de derechos e intereses colectivos, mientras es la acción
de grupo la que tiene propiamente una naturaleza reparadora. En esos términos,
una interpretación razonable de este apartado implica entender que la acción de
cumplimiento no excluye per se el ejercicio de otras acciones constitucionales,
pues su finalidad está dirigida a la materialización de los mandatos de las normas
legales y los actos administrativos.
1.3.2 Improcedencia de la acción

El artículo 9.o de la Ley 393 establece tres situaciones concretas en las cuales
la autoridad judicial debe declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento:
Improcedencia para la protección de derechos que pueden ser garantizados mediante
la acción de tutela. Frente a esta posibilidad, la norma le impone una carga especial
a la autoridad judicial, pues la obliga a identificar la situación y en consecuencia
a darle a la solicitud el trámite correspondiente a una acción de tutela. La Corte
Constitucional definió unos parámetros para que la autoridad judicial defina cómo
actuar en estos casos:
18 M. P.: María Victoria Calle Correa. En esta sentencia, la Corte Constitucional se pronunció
sobre la existencia de un estado de cosas inconstitucional, dadas la crisis estructural y las graves
violaciones a los derechos fundamentales en relación con este tema.
34

“Varias son las hipótesis de vulneración de los derechos por la inacción de

la administración que pueden presentarse al momento de definir si procede o
no la acción de cumplimiento. A saber: i) que la inacción de la administración
amenace o vulnere derechos fundamentales de rango constitucional, es decir,
derechos tutelables; ii) que la inacción de la administración amenace o vulnere
derechos de rango constitucional que no son tutelables en el caso concreto; iii)
que la inacción de la administración amenace o vulnere derechos de rango legal;
iv) que la inacción de la administración no sea correlato de un derecho, sino que
se trate del incumplimiento de un deber específico y determinado contenido en
una ley o acto administrativo.
De conformidad con la legislación vigente, en la primera hipótesis claramente
lo que procede es la acción de tutela, según lo que establece el artículo 86 de la
Carta, a menos que, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, exista otra
acción judicial que resulte efectiva para la protección del derecho en cuestión.
En la segunda hipótesis procederían otras acciones, como las acciones populares
para los derechos colectivos, pero no la de cumplimiento, comoquiera que por
expresa definición constitucional, la órbita de ésta es la aplicación de la ley o de
los actos administrativos, mas no la aplicación directa de la Constitución. Frente
a la tercera hipótesis, cabría la acción de cumplimiento, a menos que exista otro
mecanismo judicial idóneo para lograr la protección del derecho de rango legal
en cuestión, dado el conjunto de acciones diseñadas por el legislador para la
protección de este tipo de derechos y el carácter subsidiario que éste le otorgó a
la acción de cumplimiento en este evento, de conformidad con lo que establece el
inciso segundo del artículo 9 de la Ley 393 de 1998. Finalmente, la cuarta hipótesis
corresponde claramente a la órbita propia de la acción de cumplimiento, como
mecanismo idóneo para corregir la inacción de la administración19.
Improcedencia cuando el afectado cuente con otro mecanismo judicial para lograr el
cumplimiento de la norma o el acto administrativo. La norma establece lo siguiente: Si
una persona tiene otro mecanismo para hacer efectiva la norma o si habiéndolo
tenido no hizo uso de este, la acción de cumplimiento se torna improcedente.
Para entender esta previsión normativa, la Corte Constitucional en la sentencia
C-193 de 199820 hizo esta distinción:
19 Corte Constitucional, sentencia C-1194 de 2001. Op. cit.

20 M. P.: Antonio Barrera Carbonell.
35

Unidad 1
“Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material,

esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que
el instrumento de protección creado por el Constituyente –la acción de
cumplimiento– es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no
le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para
asegurar dicho cumplimiento.
Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de
contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal
y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes.
(…)
“Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean
situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento
efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de
la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos
y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable
y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la
previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea,
a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos
ordinarios que también este ha instituido para lograr el cumplimiento de
tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la
configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato
constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos
alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de
no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda
derivar para el interesado ‘un perjuicio grave e inminente’. En otros términos,
no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de
cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en
los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos
de contenido particular o subjetivo”.
Con base en lo anterior, cuando la acción versa sobre una ley o un acto
administrativo general, la acción de cumplimiento es el único mecanismo idóneo,
y no es exigible la revisión de la subsidiariedad. Sin embargo, si se trata de un acto
administrativo particular o concreto, deben agotarse previamente los mecanismos
judiciales correspondientes, a menos que la autoridad judicial de la acción de
cumplimiento advierta “que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente
para el accionante”.
36

c) Improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

Este ha sido uno de los asuntos que mayores controversias ha generado desde que
se expidió la Ley 393 de 1997. Literalmente, el parágrafo del artículo 9.o de esta
ley dispone: “La Acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de
normas que establezcan gastos”.
En la Corte Constitucional se produjo un intenso debate en relación con este
tema cuando se profirió la Sentencia C-157 de 1998. Los demandantes expresaron
que esta limitación no estaba contenida en el artículo 87 de la C. P.; por lo tanto, el
legislador estaba en imposibilidad de definirle límites a la acción que ni el propio
constituyente previó, pues la Carta Superior no definió un tratamiento diferenciado
entre leyes y actos administrativos que no generen gastos respecto de leyes y actos
administrativos que sí lo hagan. Al respecto dijo la Corte:
“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan
constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos
deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente
de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa
de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a
cabo. En efecto, según el artículo 345 de la C. P., no puede hacerse erogación
alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto.
Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados
por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo
346 C. P.).
“Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto
no corresponden a gastos que “inevitablemente” deban efectuarse por la
administración, puesto que ese carácter es el de constituir “autorizaciones
máximas de gasto”. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las
apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene “la totalidad de
los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”.
De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de
gastar, aun respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el
Congreso.
“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto
previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que
en ésta se contempla se ejecute quebranta el sistema presupuestal diseñado por
el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos
37

Unidad 1
que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el

que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso
mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no
puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos
constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa
con la fórmula según la cual ‘todo gasto ordenado por las normas legales habrá
de ejecutarse’, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto
para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena
gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de
los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no
puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura”.
Esta decisión generó un duro salvamento de voto de los magistrados Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández y Vladimiro Naranjo Mesa. Según estos
tres magistrados
“Basta leer el artículo 87 de la Constitución para verificar que la distinción
introducida por el legislador lo vulnera, y de manera ostensible, pues mientras
aquél plasma un mecanismo orientado a hacer que se cumplan las leyes y actos
administrativos en todos los campos, de manera general y sin exclusiones de
ningún tipo, la norma de menor jerarquía entra a distinguir donde no lo hizo
el Constituyente y hace improcedente la acción, sin fundamento constitucional
alguno, cuando se trate de gastos.
Es evidente que la norma legal disminuye drásticamente el alcance del
mandato superior y cambia su sentido, al punto de convertir la viabilidad del
instrumento en algo excepcional. La acción de cumplimiento, por virtud del
parágrafo en mención y ahora merced al respaldo de la Corte Constitucional,
ha sido desvirtuada y reducida a su mínima expresión.
Y agregaron frente a la decisión de la Corte:
“Consideramos que la argumentación expuesta carece de sentido lógico y
desfigura las reglas constitucionales al respecto, pues confunde la exigencia que
en efecto consagra el artículo 345 de la Carta para la realización de gastos –que
se hallen previstos en el presupuesto– con la prohibición –en modo alguno
deducida de las normas constitucionales– de acudir al mecanismo judicial de
la acción de cumplimiento para lograr que lo aprobado por la ley sobre gastos
se haga efectivo. Lo que se buscó en 1991 con la aprobación del artículo 87 de
38

la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenómeno de las numerosas normas

expedidas en el país y consuetudinariamente incumplidas, incluyendo las que
ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una de dos vías:
cumple las leyes que decretan gastos, las cuales, en cuanto normas jurídicas,
constituyen mandatos que deben tener efectividad en la vida real, o se abstiene
de aprobar leyes de gastos si no hay recursos para efectuarlos.
Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos ocupa, es
exactamente lo contrario: que el Estado decrete gastos, sin límite ni medida
–para acallar, por ejemplo, reclamos regionales, protestas populares, huelgas
o críticas de la opinión pública–, y que se reserve el derecho de cumplir o no
los compromisos contraídos. En síntesis, es lícito y constitucional el engaño
a los gobernados, a quienes se ilusiona primero con leyes aprobatorias de
gastos, se los desilusiona después con el incumplimiento de las mismas, y
finalmente se los despoja del único mecanismo judicial del que los dotó el
Constituyente para su defensa”.
Con base en la decisión de la mayoría de la Corte Constitucional, muchos
jueces de la república asumieron desde entonces que la acción de cumplimiento
bajo ninguna circunstancia podía ser utilizada para pretender la satisfacción de
cualquier norma que estableciera gastos.
Sin embargo, luego de entrada en vigencia la Ley 393 de 1997, el Consejo
de Estado, aunque en algunos casos actuó en concordancia con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional21, en otros desarrolló una jurisprudencia mucho más
comprehensiva y menos rígida frente a este asunto. En términos generales, puede
decirse que aunque el Consejo de Estado respeta la regla general contenida en el
parágrafo del artículo 9.o, ha tenido, en algunos casos, interpretaciones menos
restrictivas frente al alcance de esta disposición22.
Por ejemplo, ha dicho lo siguiente: “(…) es perfectamente coherente, de conformidad
con la Constitución y la ley, que al juez administrativo le esté vedado a través del mecanismo
21 Por ejemplo, ver Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de julio de 2005, Rad.
85001 23 31 000 2004 01297 01, Consejero Ponente: Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá, y sentencia
del 11 de diciembre de 2003, Rad. 05001-23-31-000-2003- 02685-01, Consejero Ponente: Dr.
Darío Quiñones Pinilla.
22 Para un análisis de este asunto, ver el trabajo de la profesora Adriana María Restrepo “Acción de
cumplimiento y deberes de gasto”, en revista Estudios de Derecho, ISSN: 0120-1867, ed. Universidad
de Antioquia, p. 203-227, 2009.
39

Unidad 1
constitucional del artículo 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento de normas

que establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en
la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, por cuanto se
quebrantaría el equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden
de competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo expresó la Corte Constitucional
al declarar exequible el parágrafo del artículo 9.o de la Ley 393 de 1997. Lo anterior
no significa que en todos aquellos casos en los cuales el cumplimiento de una ley o acto
administrativo impliquen una erogación presupuestal, la institución constitucional de la
acción de cumplimiento resulta improcedente” 23 (subraya fuera de texto).
1.3.3 Contenido de la solicitud y corrección de la demanda

Como ocurre con la mayoría de las acciones constitucionales, los requisitos
que debe contener la solicitud de la acción de cumplimiento son relativamente
simples. El artículo 10 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:
La solicitud deberá contener:
1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura
la acción.
2. La determinación de la norma con fuerza material de ley o acto
administrativo incumplido. Si la acción recae sobre acto administrativo,
deberá adjuntarse copia de este. Tratándose de acto administrativo verbal,
deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia.
3. Una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento.
4. Determinación de la autoridad o particular incumplido.
5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso
segundo del artículo 8.o de la presente ley, y que consistirá en la demostración
de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva.
6. Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer.
7. La manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento,
de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o
derechos ante ninguna otra autoridad.
23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 1º de enero de 1999, Exp. 110-CE-SEC3-
EXP1999NACU579, M.P.: Juan de Dios Montes Hernández.
40

En relación con el alcance de estos requisitos, el Consejo de Estado ha indicado

que “Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico
inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de
la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir
que la solicitud debe contener: i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza
material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición
que consagra una obligación, y iii) la explicación del sustento en el que se funda
el incumplimiento” (subrayas y negrillas de la Sala)”24. De conformidad con
el artículo 2.o de la Ley 393 de 1997, una vez se ha presentado la demanda, el
trámite de la acción de cumplimiento debe desarrollarse de forma oficiosa y bajo
los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad,
eficacia y gratuidad.
1.3.4 Trámite
a) Reglas generales que orientan el trámite. El artículo 11 de la Ley 393 de 1997
establece tres reglas en relación con los criterios que deben orientar el trámite
de la acción de cumplimiento: (i) las autoridades judiciales competentes para
analizar esta acción constitucional deben tramitarla dándole prelación a esta acción
sobre cualquier otro asunto que estén atendiendo, salvo la acción de tutela; (ii) la
acción de cumplimiento debe ser sometida a reparto en aquellos lugares donde
funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad, y este
debe realizarse el mismo día y a la mayor brevedad, en aplicación al principio de
celeridad; y (iii) los términos son perentorios e improrrogables.
b) De la admisión, la inadmisión o el rechazo de la demanda. Según los artículos
12 y 13 de la Ley 393 de 1997, el juez de cumplimiento, a los tres días siguientes
contados a partir de la presentación de la demanda, debe pronunciarse sobre la
admisión. En este punto la autoridad judicial tiene tres opciones:
(i) Admitir la solicitud;
(ii) Inadmitir la solicitud en caso de que no reúna alguno de los requisitos
señalados en el artículo 10. Si se presenta esta situación, el juez de
cumplimiento deberá otorgar al solicitante dos días para que corrija los
yerros de su petición. En caso de que el solicitante no corrija su solicitud,
24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de noviembre de 2003, Consejero Ponente

Darío Quiñones Pinilla. Rad. 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU).
41

Unidad 1
la autoridad judicial deberá rechazarla. Adicionalmente, del inciso final

del artículo 12 de la Ley 393 de 1997 se desprende la posibilidad de que
la solicitud pueda ser presentada verbalmente; en este caso, el juez debe
solicitar la corrección en el acto, requiriendo la información necesaria al
solicitante;
(iii) Rechazar de plano, situación que se presenta cuando el solicitante no presenta
la prueba de la renuencia, a menos que el juez considere que la situación
se enmarca en la excepción contenida en el inciso 2 del artículo 8.o de la
Ley 393 de 1997, esto es, la constatación de la existencia de un perjuicio
irremediable (ver supra 1.3.1). Si se tiene en cuenta que la acción está
irradiada por el principio de oficiosidad, vale la pena insistir en lo siguiente:
el perjuicio irremediable puede ser constatado directamente por el juez sin
que sea una obligación del solicitante acreditarlo.
Una vez admitida la solicitud, el juez debe ordenar la notificación al demandado
junto con la entrega de una copia de la demanda y sus anexos dentro de los tres
días siguientes a la presentación de la acción. En caso de no ser posible, la ley
ordena que el juez adopte las medidas necesarias para garantizar el derecho de
defensa. Adicionalmente, la ley ordena que la autoridad judicial debe indicar que
la decisión será proferida dentro de los veinte días siguientes a la admisión de la
solicitud de cumplimiento, para que ejerza entonces su derecho a participar en
el proceso y a allegar o solicitar las pruebas que estime necesarias para ejercer su
derecho de contradicción.
c) Notificaciones. En relación con la forma en que se deben notificar las
providencias que se profieren en el trámite de la acción de cumplimiento el artículo
14 de la Ley 393 de 1997, establece que “[l]as providencias se notificarán por estado
que se fijará al día siguiente de proferidas y se comunicarán por vía telegráfica, salvo lo
prescrito en los artículos 13 y 22”.
d) Cumplimiento inmediato. El artículo 15 de la Ley 393 de 1997 les otorga una
herramienta poderosísima a las autoridades judiciales que conocen de esta acción.
Se trata de la facultad según la cual, en aplicación del principio constitucional de
prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, cuando el juez de cumplimiento
llegue a la conclusión de que (i) está en presencia de un incumplimiento de una
ley o un acto administrativo, y (ii) que ese incumplimiento puede ocasionar una
“grave o inminente” violación de un derecho, puede ordenar el cumplimiento del
deber omitido. Es importante notar que, con base en esta norma, el juez puede
42

tomar esta decisión siempre y cuando “en el término de traslado el demandado haya
hecho uso de su derecho a pedir pruebas”.
e) Recursos. Frente al tema de los recursos, el artículo 16 estableció la regla
según la cual todas las providencias que se profieran en el marco del trámite de
la acción de cumplimiento carecen de recursos. Esta previsión normativa busca
garantizar, de un lado, el principio de celeridad y, de otro, también la prevalencia
del derecho sustancial sobre el procesal. Al respecto se pronunció la Corte
Constitucional en la Sentencia C-319 de 201325, en la que se pronunció a favor de
la constitucionalidad de la norma al indicar que esta disposición “(…) responde a la
necesidad de contar con un proceso de acción de cumplimiento sin dilaciones injustificadas.
A su vez, la restricción de los recursos frente a las decisiones de trámite de dicha acción no
afecta desproporcionadamente la vigencia material de las pretensiones ni la posibilidad
general de exigibilidad judicial de los derechos. Por lo tanto, no excede el amplio margen
de configuración legislativa que la Constitución reconoce en materia de procedimientos
judiciales”.
No obstante, existen dos excepciones a esta regla: Por una parte, la posibilidad
de interponer recursos contra la sentencia, como se verá en el siguiente apartado,
y, por otra parte, contra el auto que niegue la práctica de pruebas, frente al cual
procede el recurso de reposición, que deberá ser interpuesto al día siguiente de la
notificación y debe ser resuelto, a más tardar, al día siguiente de la interposición.
f) Informes. La Ley 393 de 1997 estableció, como medida para fortalecer las
facultades del juez de cumplimiento en el marco del proceso, la posibilidad de que
este requiera los informes que considere necesarios con el fin de resolver el asunto
objeto de la controversia a la autoridad o al particular obligado. Adicionalmente, la
norma contempla la posibilidad de requerir, frente a actuaciones administrativas,
la posibilidad de solicitar el expediente o la documentación donde consten los
antecedentes del asunto bajo su examen.
La norma dispone que el juez, dependiendo de la naturaleza del asunto, la
distancia y la rapidez de los medios de comunicación, puede conceder un plazo de uno
a cinco días. Un aspecto adicional es que, dada la dimensión constitucional de esta
acción, la ley dispuso que el contenido de estos informes se entendía entregado
bajo la gravedad de juramento.
25 M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
43

Unidad 1
g) La vinculación oficiosa a terceros. De conformidad con la Corte Constitucional,

en principio, “la obligación de vinculación oficiosa solo se predica de aquella autoridad
o particular que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con
el deber omitido, y, en el caso del particular, siempre que esa competencia se explique por el
ejercicio de una función pública”26. En ese sentido, según la jurisprudencia, el deber de
citación oficiosa, en la acción de cumplimiento, por regla general, opera respecto
del sujeto que, en los términos del artículo 5.o de la Ley 393 de 1997, tiene la
competencia para cumplir con el deber reclamado. No obstante, el Consejo de
Estado ha señalado que, de conformidad con las reglas de procedimiento civil
que orientan la acción de cumplimiento, cuando se presente un caso en el cual la
pretensión que se formula en ejercicio de la acción de cumplimiento conlleve la
afectación de una relación jurídica sustancial de terceros, estos tienen el derecho
de ser vinculados al proceso, so pena de que se configure una vía de hecho en su
perjuicio. Basada en lo anterior, ha dicho la Corte Constitucional:
“Es indiscutible entonces el deber que surge para el juez de vincular al proceso
a todas las personas que resulten directamente interesadas en el mismo, a
las personas que son titulares de las relaciones jurídicas que pueden resultar
afectadas, o a las personas que han intervenido en los actos sobre los cuales
versa la controversia. Lo anterior, por cuanto, siendo imperioso para las
autoridades públicas “proteger a todas las personas residentes en Colombia
en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” ( C. P.,
artículo 2º. ), es claro que el juez, en su condición de autoridad pública que
dirige el proceso, está obligado a hacer realidad la garantía constitucional que
a toda persona se otorga de acceder a la administración de justicia (artículo
229 C. P.) bajo las reglas del debido proceso, aplicables por supuesto a las
actuaciones judiciales”27.
h) Las coadyuvancias. Esta figura hace referencia a la posibilidad que tienen
los terceros de intervenir en el marco del proceso exponiendo sus argumentos a
favor o en contra de la pretensión formulada por el demandante. Dado que no hay
norma expresa en la Ley 393 de 1997 que regule la materia, la intervención de
terceros en calidad de coadyuvantes está regulada por el artículo 71 del Código
General del Proceso28. Teniendo en cuenta la naturaleza pública de la acción de
26 Corte Constitucional, sentencia T-1064 de 2007 (M. P.: Rodrigo Escobar Gil).
27 Ibíd.
28 Ley 1564 de 2012, Diario Oficial 48.489, 12 de julio de 2012. “Artículo. 71 Coadyuvancia. Quien
tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la
44

cumplimiento, el Consejo de Estado ha indicado que dentro del trámite de una

acción de cumplimiento una coadyuvancia “siempre será admisible sin necesidad de
acreditar interés subjetivo alguno, pues a todos interesa el cumplimiento de la ley. Ese
interés, en cuanto predicable de toda la colectividad, permite además concluir en el carácter
esencialmente voluntario de las intervenciones de terceros en esta y en cualquier acción
pública”.
1.3.5 Suspensión del trámite y terminación anticipada

El artículo 18 contempla que cuando esta acción se interponga para exigir
el cumplimiento de un «acto administrativo» y el juez advierta que contra este
existe, en curso, un proceso de nulidad en el cual se haya decretado su suspensión
provisional, deberá suspender el trámite de la acción de cumplimiento hasta que
en el proceso de nulidad se profiera una decisión definitiva en relación con el acto
administrativo presuntamente incumplido.
Por otra parte, el artículo 19 señala que si durante el trámite de la acción de
cumplimiento el juez advierte que la autoridad o el particular obligado realizan
la conducta que se buscaba a través de la demanda, deberá dar por terminado el
trámite mediante un auto en el que deberá indicar esta situación. No obstante,
la norma establece que el juez de cumplimiento condenará en costas a la parte
demandada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 393 de 1997,
que señala claramente que “[l]a acción de cumplimiento no tendrá fines indemnizatorios”29.
sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante
de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia. El coadyuvante tomará el
proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los actos procesales
permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del
derecho en litigio. La coadyuvancia solo es procedente en los procesos declarativos. La solicitud de intervención
deberá contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya y a ella se acompañarán las pruebas
pertinentes. Si el juez estima procedente la intervención, la aceptará de plano y considerará las peticiones
que hubiere formulado el interviniente. La intervención anterior al traslado de la demanda se resolverá luego
de efectuada esta”.
29 Frente a esto último, la norma indica que “cuando del incumplimiento de la ley o de actos
administrativos se generen perjuicios, los afectados podrán solicitar las indemnizaciones por
medio de las acciones judiciales pertinentes”.Y agrega que “El ejercicio de la acción de que trata esta
ley no revivirá en ningún caso los términos para interponer las acciones de reparación de perjuicios” (subraya
fuera de texto). Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-638 de 2000 (M. P.: Vladimiro Naranjo Mesa).
45

Unidad 1
1.3.6 Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento

El artículo 4.o de la C. P. establece que “en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
Esta norma constituye el pilar fundamental del sistema mixto de control
constitucional que existe en Colombia, que combina, por un lado, el «control
concentrado» que realiza la Corte Constitucional, en los términos del artículo
241 de la C. P. y, por otro lado, el «control difuso», en virtud del cual cualquier
autoridad puede dejar de aplicar cualquier disposición normativa que contraríe la
Constitución, esto último a través de la figura de la excepción de constitucionalidad.
En concreto, con base en la jurisprudencia, la excepción de inconstitucionalidad
es una figura que no solo permite, sino que obliga30 a las autoridades judiciales y
administrativas y a los particulares que tengan que aplicar una norma en un caso
concreto a inaplicarla si encuentran que esta va en contravía de los mandatos
superiores de la Carta Política. Ahora bien, como lo ha explicado la Corte
Constitucional, “(…) [l]a norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por
inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos
del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y
no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución”31.
Entonces, de conformidad con lo anterior, puede darse el caso de que, en el
marco del trámite de una acción de cumplimiento, la autoridad o el particular
obligado aleguen que el incumplimiento existe, pero que hay razones que lo
justifican fundadas en el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad. En estos
casos, el artículo 20 de la Ley 393 de 1997 señala que “el juez de cumplimiento deberá
resolver el asunto en la sentencia”. Es decir, en estos casos el juez de cumplimiento
debe pronunciarse sobre la validez argumentativa invocada por la autoridad o el
30 Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002 (M. P.: Eduardo Montealegre Lynett). Para la
Corte “La jurisprudencia también es uniforme en señalar que la posibilidad de acudir a la excepción de
inconstitucionalidad no está reservada únicamente a los jueces, sino que también se hace extensiva para las
autoridades administrativas, no solo como una facultad, sino como un deber, cuandoquiera que haya una clara
incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía, prefiriéndose siempre la primera”.
31 Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 2011 (M. P.: Juan Carlos Henao Pérez). Es importante
señalar que en la sentencia C-069 de 1995 (M. P.: Hernando Herrera Vergara), la Corte
Constitucional indicó que el ejercicio de la excepción de constitucionalidad debe realizarse sin
perjuicio de la responsabilidad correspondiente de la que habla el artículo 6º superior, “por infringir
la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio
de sus funciones”.
46

particular obligado y su decisión tendrá efecto para el caso concreto. En ese sentido,
el juez de cumplimiento puede, según su criterio, concluir que (i) efectivamente
le asiste razón a la parte demandada o, por el contrario, (ii) que la contradicción
constitucional invocada para justificar el incumplimiento no existe, caso en el cual
deberá proceder a dictar las órdenes correspondientes. Para adoptar la decisión
correspondiente, el juez de cumplimiento deberá siempre tener como criterio
orientador lo dispuesto en el parágrafo del artículo 20, según el cual “[e]l incumplido
no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de
análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el
caso”, pues ante la existencia de un pronunciamiento de constitucionalidad sobre
la disposición normativa que se alega incumplida se configura el fenómeno de la
cosa juzgada32.
El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 fue objeto de análisis por parte de la
Corte Constitucional en la Sentencia C-600 de 199833. En dicha oportunidad,
la Corte estudió una demanda en la cual se alegaba lo siguiente: Según el actor,
en Colombia únicamente la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en los
términos de los artículos 237, num. 2, y 241 de la C. P., tienen la facultad de
ejercer el control constitucional. Por lo tanto, esgrimía, no puede permitirse que
el juez de conocimiento de la acción de cumplimiento asuma funciones de juez
constitucional. Según la Corte, de conformidad con el demandante, “al aceptarle a
la autoridad demandada por incumplimiento de una ley o acto administrativo el argumento
de que incumplió porque la norma o acto era inconstitucional, lo que hace en el fondo es
declarar que esa ley o acto incumplido era inconstitucional”, y que dicha declaratoria
provenga de una autoridad distinta a la Corte Constitucional o el Consejo de
Estado resulta inadmisible, pues supone una invasión a la órbita competencial de
estos altos tribunales. Al respecto, la Corte Constitucional se pronunció en el
siguiente sentido:
“No lo estima así esta Corporación, pues no hay identidad de objetos en uno
y otro juicio: mientras la Corte y el Consejo de Estado resuelven en abstracto
y con efectos generales sobre el ajuste entre la norma que examinan y la
Constitución, incidiendo su resolución adversa en la vigencia del precepto,
32 La Corte Constitucional, en la Sentencia C-228 de 2015 (M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado),
reiteró el alcance de las funciones «positiva» y «negativa» de la cosa juzgada. Dijo la Corte: “(…)
la cosa juzgada tiene una función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer,
tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas”.
33 M. P.: José Gregorio Hernández Galindo.
47

Unidad 1
que en caso de ser inconstitucional es retirado del ordenamiento jurídico, la

decisión del juez de cumplimiento –cuando debe dilucidar si es o no justificada
la abstención de la autoridad pública– recae única y específicamente, con
efectos singulares que no afectan la vigencia ni la validez de la norma o acto,
sobre la existencia o inexistencia de una incompatibilidad entre ella y los
mandatos superiores, consideradas las circunstancias y los hechos del caso
concreto.
El juez de cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en cuestión son
constitucionales o inconstitucionales, y su dictado no afecta la obligatoriedad
ni el vigor jurídico general de aquellos. Solamente establece, para el caso
específico, si en el ámbito circunscrito a él se ofrece, prima facie, una abierta
e incontrovertible oposición entre normas que justifique la inaplicación a la
que procedió el funcionario acusado.
Es claro que, si no ha habido una definición erga omnes por el tribunal
competente (la Corte Constitucional o el Consejo de Estado) y el juez no
encuentra fundada la inaplicación como consecuencia de la excepción de
inconstitucionalidad, habrá de declarar que el incumplimiento se configuró
y deberá impartir la orden que haga efectivo el mandato inobservado, con
efectos exclusivos en ese caso y sin que su sentencia sustituya las providencias
que hayan de proferir aquellos tribunales en ejercicio de sus respectivas
competencias”34.
Por último, es importante señalar que el artículo 20 prevé como circunstancia
adicional que cuando un juez, por cuenta propia, advierta que la aplicación de
la disposición normativa cuyo cumplimiento se reclama implica contradecir los
mandatos superiores, está, por supuesto, facultado para aplicar la excepción de
inconstitucionalidad de manera oficiosa.
1.4 De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento

de la orden
1.4.1 El contenido del fallo y la condena en costas

El artículo 21 dispone que después de finalizada la etapa probatoria –si la
hubo–, el juez de cumplimiento deberá adoptar una decisión. Por un lado, si ocurre
34 En la Sentencia C-492 de 2000 (M. P.: Alejandro Martínez Caballero), la Corte resolvió estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-600 de 1998.
48

que el juez llega a la conclusión de que no existe el incumplimiento alegado, en el

fallo deberá negar la petición, señalando que el actor no podrá instaurar una nueva
acción con la misma solicitud, como lo dispone el artículo 7.o de la Ley 393 de
1997, que establece que la acción de cumplimiento “será improcedente por los mismos
hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma autoridad”.
Pero, por otro lado, si el juez llega a la conclusión de que efectivamente se
produjo el incumplimiento demandado, deberá manifestarlo en un fallo con los
siguientes siete elementos:
(i) La identificación del solicitante.
(ii) La determinación de la obligación incumplida.
(iii) La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.
(iv) Adicionalmente, para que la decisión respete la finalidad de la acción, el texto
del fallo deberá indicar con precisión la orden dirigida a la autoridad renuente
para que esta cumpla con el deber omitido, así como
(v) El plazo perentorio para que esta lo haga. Según la norma, la regla general es
que el juez definirá el plazo, el cual no podrá superar los diez días hábiles
contados a partir de la ejecutoria del fallo. Excepcionalmente, la norma le
permite al juez ampliar este fallo en los casos en los que razonablemente se
requiera un plazo mayor para cumplir con lo señalado en el fallo. Cuando se
presente esta situación, la norma le impone una carga argumentativa al juez
que justifique la ampliación del plazo, la cual debe ser consignada en la parte
motiva de la sentencia.
(vi) La orden a la autoridad de control para que adelante la investigación pertinente
con el fin de que se determinen las responsabilidades penales o disciplinarias
a que hubiera lugar cuando la conducta del incumplido así lo exija35.
(vii) Por último, si hubiere lugar, la condena en costas.
En relación con este último punto, vale la pena precisar que, con base en la
jurisprudencia del Consejo de Estado, la condena en costas en el marco de la acción
de cumplimiento únicamente procede de manera excepcional. En ese sentido, este
35 La expresión subrayada fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-010
de 2001 (M. P.: Fabio Morón Díaz).
49

Unidad 1
alto tribunal ha precisado que, aunque el numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393
de 1997 autoriza la condena en costas, ello no “significa que para condenar a la parte
vencida al pago de costas basta que se hubiere accedido a las pretensiones de la demanda de
cumplimiento o que se hubiere conseguido el cumplimiento reclamado del acto administrativo
o la norma con fuerza material de ley” 36. Para la jurisprudencia del Consejo de Estado,
la expresión “si hubiere lugar” contenida en la norma debe ser entendida de manera
restrictiva y en concordancia con los principios de eficacia e informalidad de la
acción, especialmente con la naturaleza pública de la acción, de manera que una
eventual condena en costas no se constituya en un desincentivo para el ejercicio
de la acción de cumplimiento. Explica el Consejo de Estado:
De hecho, el carácter excepcional de este pago en las acciones de cumplimiento no solo
deriva de la interpretación literal del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, sino de la
hermenéutica teleológica de la misma, comoquiera que dicha autorización no puede ser
entendida de tal manera que le reste eficacia a su naturaleza de acción pública (artículo
2.o de la Ley 393 de 1997). Evidentemente, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, la condena en costas no solo podría
imponerse al demandado, sino también al demandante vencido en el proceso, lo cual
podría impedir el ejercicio informal y público de esta acción. Por ejemplo, el numeral
3 de esa norma procesal civil señala que procede “en la sentencia de segundo grado que
confirme en todas sus partes la del inferior, se condenará al recurrente en las costas de
la segunda instancia”. Ello muestra que la condena en costas en esta acción pública
podría limitar su eficacia y, al mismo tiempo, impondría una carga desproporcionada
a las partes que no requieren ser abogados para defender sus intereses en el proceso37.
Así las cosas, la condena en costas en el marco de la acción de cumplimiento
solo procede si se presentan unas condiciones específicas:
“(…) para que proceda la condena en costas a la parte vencida en las acciones de
cumplimiento es necesario no solo que se demuestre que con ocasión del proceso se
causaron gastos, tal y como lo señala el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil,
sino lo siguiente: si se trata de condenar al demandante porque fue vencido
en el proceso debe demostrarse que actuó de mala fe, o abusó del ejercicio
de los derechos procesales, u obró con temeridad en sus pretensiones. Pero
si se trata de condenar al demandado, como parte vencida en el proceso, además de la
36 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 20 de noviembre de 2003. M. P.: Darío
Quiñones Pinilla, Rad. 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU).
37 Ibíd.
50

prueba de los gastos, deberá demostrarse su mala fe, su arbitrariedad o la obstinada

renuencia al cumplimiento de la norma o del acto administrativo que es objeto del
proceso. En otras palabras, en este último caso, procede la condena en costas en contra
del demandado vencido en el proceso cuando su omisión obligó al demandante a
interponer la acción de cumplimiento y era evidente que su negativa a cumplir con el
deber jurídico impuesto se producía por una decisión arbitraria u obstinada de este
(negrillas de la Sala)” 38.
Por último, el artículo 22 establece que la sentencia debe ser notificada a
las partes según lo determinado por el Código de Procedimiento Civil –ahora
Código General del Proceso (arts. 290 y ss.)– para las providencias que deban ser
notificadas personalmente.
1.4.2 La impugnación y la temeridad

El artículo 26 de la Ley 393 de 1997 señala que luego de los tres días siguientes
a la notificación del fallo, la sentencia puede ser impugnada por (i) el accionante;
(ii) la autoridad renuente o el representante de la entidad a la que este pertenezca,
o (iii) por el defensor del pueblo. A diferencia de lo que ocurre con la acción
de tutela, la impugnación en la acción de cumplimiento se concede en el efecto
suspensivo. Sin embargo, la norma establece la obligación al juez de determinar la
eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual tendrá la potestad
de darle trámite a la impugnación, pero en el efecto devolutivo.
Así, luego de presentada la impugnación, el juez de cumplimiento deberá
remitir el expediente al superior jerárquico, quien proferirá la decisión de segunda
instancia dentro de los diez días siguientes a la recepción del expediente. Dice el artículo 27
que “[e]n todo caso, proferirá el fallo. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá
a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo encuentra ajustado a derecho, lo confirmará”.
El artículo 28 establece que si un mismo solicitante, sin un motivo justificado,
presenta ante varios jueces la misma demanda de acción de cumplimiento, “se
rechazarán o se negarán todas ellas”. Esta disposición fue demandada bajo el cargo
según el cual la forma en que está redactada la norma desconoce que el fin de la
acción de cumplimiento es la protección del ordenamiento jurídico. A juicio del
actor, la ignorancia, la torpeza o el error de un accionante no deberían generar
necesariamente el rechazo o la negación de la totalidad de las acciones, pues esto
38 Ibíd.
51

Unidad 1
constituye una limitación injustificada al acceso a la administración de justicia.

La Corte Constitucional estudió el asunto en la sentencia C–1511 de 200039 y
señaló lo siguiente:
En el caso de la norma demandada, es evidente que si el punto materia
de controversia al incoar una acción de cumplimiento es uno solo –la
determinación acerca de si la autoridad ha ejecutado o no lo ordenado en una
ley o acto administrativo–, al respecto no puede existir sino una sola respuesta
que adopte la forma de decisión judicial vinculante: la del juez competente,
quien mediante su fallo pone fin a la controversia que pueda haber antecedido
al ejercicio de la acción y al fallo. Lo que carecería de sentido y podría conducir
al más absoluto desorden en el seno de la sociedad, a la vez que significaría
obstrucción al debido papel de la justicia, sería la posibilidad de dictámenes
judiciales contradictorios que afectaran a las mismas personas y en relación
con la misma norma o acto administrativo; y a ello estaría expuesto el sistema
si una persona estuviera autorizada por la ley para dirigirse simultáneamente
a varios jueces planteándoles la misma inquietud.
Por otra parte, ha de existir un principio de lealtad entre la persona
demandante y el juez o tribunal que ha asumido el conocimiento del asunto.
La autonomía funcional que la Constitución le garantiza se vería frustrada
o disminuida si se admitiera que simultáneamente otro u otros jueces, en
relación con las mismas partes y en idéntica materia, estuviesen prontos a
pronunciarse sobre el mismo asunto.
1.4.3 El cumplimiento de la decisión y el desacato

Una vez dictado el fallo y este quede en firme, la autoridad renuente deberá
cumplirlo sin demora, y en los precisos términos indicados en la sentencia. El
artículo 24 de la Ley 393 de 1997 establece que “si no lo hiciere dentro del plazo
definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para
que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél”.
Y agrega: “Pasados cinco días, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere
procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior
hasta que estos cumplan su sentencia”.
39 M. P.: José Gregorio Hernández Galindo.
52

Adicionalmente, el artículo 24 dispone como medida para garantizar el

cumplimiento de la decisión que el juez conserve la competencia, y con ello todas
las facultades que requiera, hasta que cese efectivamente el incumplimiento. De
esta manera, el legislador buscó garantizar la efectividad material de esta acción
constitucional.
Además, como mecanismo coercitivo para evitar el incumplimiento de lo
dispuesto por el fallo, el artículo 29 de la Ley 393 de 1997 contempló lo siguiente:
“El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley incurrirá en
desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las
sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por
el mismo juez mediante trámite incidental; de no ser apelada, se consultará con el
superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocar o
no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el incidente de
desacato puede ser iniciado por cualquier persona en razón de la naturaleza pública
de la acción de cumplimiento40. Adicionalmente, este alto tribunal ha definido que
existen dos condiciones para que opere el desacato en la acción de cumplimiento:
De un lado, “(i) la existencia de sentencia ejecutoriada que impone el cumplimiento de
una ley o de un acto administrativo” y, de otro lado, “(ii) que la autoridad judicialmente
obligada al cumplimiento se sustrae a ello. Se trata de un mecanismo judicial de coerción
mediante sanción para lograr el efectivo acatamiento de las órdenes judiciales impuestas
en la sentencia de cumplimiento” 41.
La expresión subrayada, “de conformidad con las normas vigentes”, del artículo
29 fue demandada porque, en criterio del actor, la norma no detallaba de manera
expresa y clara las normas vigentes aplicables al desacato, lo que impediría conocer
de manera precisa la eventual sanción por incurrir en el desacato, razón por la
cual, para el demandante, se configuraba una violación al principio de legalidad.
La Corte desestimó el cargo indicando que:
“Tal afirmación se desvirtúa al remitirse al artículo 25 (…) pues en el mismo
se señalan de manera precisa las actuaciones procesales a seguir y los términos
40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de

febrero de 2015, Rad. 17001-23-33-000-2014-00219-01 (ACU). M. P.: Susana Buitrago Valencia.
41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. sentencia del 2 de
octubre de 2008, Rad. 13001-23-31-000-2004-00085-01 (ACU). M. P.: Susana Buitrago Valencia.
53

Unidad 1
para hacerlo, por parte del juez de la acción de cumplimiento, en los casos
en que la autoridad pública renuente no cumpla, dentro del plazo por él
establecido, con la orden impartida, condicionando la sanción por desacato
al cumplimiento de ese procedimiento. Pero además, es precisamente la
expresión impugnada del artículo 29 de la Ley 393 de 1997 la que impide
que se genere cualquier vacío violatorio del principio de legalidad, pues
ella remite a “las normas vigentes sobre la materia”, lo que hace de ella
una norma integradora, que como tal conduce al intérprete a las normas
generales que rigen el trámite del incidente de desacato contenidas en el
Código de Procedimiento Civil (art. 39-1) y en el Código Penal (art. 184),
cuyo contenido se complementa, según lo dispuesto en artículo 30 de dicha
ley, con las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que sean
compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento”.
Por su parte, el apartado “de no ser apelada, se consultará con el superior jerárquico,
quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocar o no la sanción” también fue
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, esta vez en la
sentencia C‑542 de 201042. De conformidad con la demanda, la norma contempla
la obligatoriedad del grado jurisdiccional de consulta cuando se sanciona a la
autoridad o al particular obligado renuente, pero no lo hace cuando se absuelve al
presunto renuente. En ese sentido, argumentaba que cuando la decisión descarta la
existencia del desacato, no existe lugar para reconsiderar la decisión, por lo cual se
desvanece una importante herramienta con la que cuentan los solicitantes en esta
acción constitucional. En respuesta a estas acusaciones, la Corte Constitucional
decidió que no les asistía razón a los demandantes, entre otras, por las siguientes
razones:
“Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites
judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza
correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo
a través de uno de sus agentes (el juez), respecto de quien presuntamente desacata una
decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió
la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado
la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del
recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía
42 M. P.: Jorge Iván Palacio Palacio.
54

para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción
de inocencia.
(…)
En el asunto que ahora examina la Sala, el legislador no facultó al promotor del
incidente para interponer recursos ante la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i)
que se trata de un trámite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez, decide
si hubo o no incumplimiento de una orden impartida por el mismo juez, (ii) no se
trata de un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el investigado, sino
de un trámite correccional que puede concluir con medidas disciplinarias que, según
el caso, implican restricción a la libertad individual del sancionado o afectación a su
patrimonio, sin que la imposición de estas medidas garantice per se el cumplimiento de
la decisión judicial, y (iii) existe diferencia sustancial entre el promotor del incidente
de desacato y el investigado, por cuanto el primero da inicio al trámite sin correr
el riesgo de ser sancionado; por lo mismo, el legislador no lo facultó para recurrir
decisiones que no afectan su libertad personal o su peculio, al paso que, para rodear
de mayores garantías al procesado, acordó permitirle en uno de los casos el ejercicio
del recurso de apelación (Ley 393 de 1997, art. 29) y en ambos casos dar trámite al
grado jurisdiccional de consulta.
Así, con base en lo anterior, la Corte concluyó que el legislador a partir del
principio de libertad de configuración para definir las formas propias del juicio,
el Congreso “antes que violar las reglas del debido proceso, contribuyen a precisar con
antelación y de manera abstracta, cuáles son las garantías que rodean a la persona sancionada
al cabo del mencionado incidente. De esta manera, las normas demandadas contribuyen
a dar certeza a la decisión del juez, pues con ellas se sabe de antemano que la decisión
absolutoria no será susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo condiciones para un
juzgamiento justo”.
***
Como pudo verse en esta unidad, la acción de cumplimiento es una
importantísima herramienta constitucional que permite a la ciudadanía exigir
el cumplimiento de los deberes a cargo de la Administración y los particulares
obligados, consignados en normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos, y con ello la realización del Estado de derecho y la protección
de los derechos de todos los ciudadanos. De ahí la necesidad de que los jueces
del país adviertan que esta acción no solo es un mecanismo judicial, sino que
55

Unidad 1
constituye, además, un vigoroso instrumento de participación ciudadana en los

asuntos de interés general que permiten estar más cerca de los objetivos de la
C. P. de 1991.
Actividad pedagógica
1. Investigue cuál ha sido la posición de la jurisprudencia
del Consejo de Estado, dentro de los últimos
cinco años, en relación con la procedibilidad de la
acción de cumplimiento para obtener la aplicación
de normas con fuerza material de ley o actos
administrativos que generan gastos. (a) Elabore una
línea jurisprudencial que explique sus hallazgos.
(b) Compare su línea jurisprudencial con la de sus
compañeros de subgrupo de estudios y discutan la
estructura presentada por cada uno
ap
2. Lea y analice este caso hipotético:
• José Rodríguez interpuso acción de cumplimiento
en contra de la empresa prestadora del servicio
público Cootralanosa y la Superintendencia de
Puertos y Transporte. En concreto, el actor solicita
que se ordene al superintendente delegado de
Tránsito proferir una decisión de fondo dentro de
la investigación abierta hace más de seis años en
contra de la empresa Cootralanosa debido a que
esta última presta el servicio de transporte público
terrestre de pasajeros entre los municipios de
Tucurí y Tiricú, sin estar habilitada para hacerlo. En
concreto, el actor solicita que el superintendente
delegado de Tránsito y Transporte dé cumplimiento
a lo señalado en los artículos 209 de la Constitución
Política de Colombia; 44 del Decreto 101 de 2000;
14 del Decreto 1016 de 2000; 3.o, 4.o y 10 del
Decreto 2741 de 2001; y 50 y 51 de la Ley 336
de 1996. Manifiesta que hace 10 meses pidió a la
56

Superintendencia de Puertos información sobre

la investigación y al mismo tiempo adelantar las
actuaciones tendientes a que no siga prestando el
servicio de transporte público terrestre de pasajeros.
Esta respondió que la investigación está en curso.
• n el trámite de la acción de cumplimiento, la
E
accionada respondió que la acción de cumplimiento
no procede para declarar la existencia de un derecho
o establecer responsabilidades de una persona
investigada, pues para ello existe el procedimiento
administrativo, el cual está sujeto al debido proceso,
que envuelve la práctica de pruebas en los términos
de ley.
• El juez administrativo, en sentencia de primera
ap
instancia, indicó que el deber jurídico que se solicite
cumplir debe ser imperativo, inobjetable, preciso
y exigible a la autoridad contra la cual se ejerce
la acción de cumplimiento. Los artículos que el
accionante solicita hacer cumplir se refieren a las
funciones de la Superintendencia de Puertos y
Transporte y su delegada de Tránsito y Transporte
Terrestre Automotor, las cuales, según las pruebas
aportadas al expediente, se han cumplido por la
accionada, pese a que a la fecha no haya dictado
decisión sobre si sanciona o no Cootralanosa.
• La decisión fue impugnada por el demandante
dentro del término legal. ¿En qué sentido resolvería
usted la impugnación?
• Como juez de cumplimiento, para adoptar su
decisión, analice la legitimación por pasiva, las
cuestiones de procedencia de la acción; defina el o
los problemas jurídicos y adopte su decisión. Discuta
el contenido de su fallo con sus compañeros.
57

Unidad 1
Autoevaluación
• La señora María García instauró acción de
cumplimiento en contra del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales, con el fin de
que estas entidades cumplan con lo dispuesto en la
Resolución 1457 de 2010, “Por la cual se establecen
los sistemas de recolección selectiva y gestión ambiental
de llantas usadas y se adoptan otras disposiciones”.
Según la demandante, a la fecha, las autoridades
no han implementado controles “…sobre los
sujetos obligados en la resolución para verificar si están
cumpliendo con la referida norma y se sigue viendo la
mala disposición final de las llantas en Colombia”. En
ae
consecuencia, “las llantas usadas mal dispuestas en
parques públicos, andenes, caminos, carreteras, ecosistemas
estratégicos, fuentes hídricas son foco de criadero de
plagas, como mosquitos transmisores de enfermedades
infectocontagiosas, como el dengue, chikunguña y zika,
además de roedores y serpientes”. También indicó que
los programas “posconsumo de llantas en el resto del
país son casi inexistentes o desconocidos”, por lo que
mediante escrito de hace ocho semanas les solicitó
a estas dos entidades que dieran cumplimiento a
lo dispuesto en la Resolución 1457 de 2010. En
respuesta a esta petición, hace seis semanas, la
cartera ministerial demandada informó que “…
había regulado la materia con la Resolución 1547 de
2010 por medio de la creación de una Mesa Nacional de
Llantas Usadas. Como resultado de esto, se había logrado
que el Invías incorporara en los pliegos de condiciones
para la construcción de carreteras la implementación
de mezclas asfálticas con grano de caucho y que
estaba trabajando en la modificación de la resolución,
configurándose así la contumacia en su actuar”.
58

• El Tribunal Administrativo en primera instancia

declaró que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales (ANLA) han incumplido el mandato
ae
establecido en la Resolución 1457 de 2010 por
falta de resultados eficaces de la gestión pública. La
decisión fue impugnada bajo el argumento de que
la acción de cumplimiento está diseñada para hacer
cumplir obligaciones concretas y no para evaluar los
indicadores de gestión de una entidad.
• ¿En qué sentido resolvería usted la impugnación?
• Como juez de cumplimiento, para adoptar su
decisión, analice el ámbito de protección de la acción
y las cuestiones de procedencia de la acción; defina
el o los problemas jurídicos y adopte su decisión.
Jurisprudencia
Corte Constitucional
j
• Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995,
M. P.: Hernando Herrera Vergara. Disponible
en http://www.corteconstitucional.gov.co/
relatoria/1995/C-069-95.htm.
• Corte Constitucional, Sentencia C‑157 de
1998, MM. PP.: Antonio Barrera Carbonell
y Hernando Herrera Vergara. Disponible en
http://www.cor teconstitucional.gov.co/
relatoria/1998/c-157-98.htm.
59

Unidad 1

1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible
• Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 1998, MM.
PP.: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera
Vergara. Disponible en http://corteconstitucional.
gov.co/relatoria/1998/C-193-98.htm.
M. P.: José Gregorio Hernández Galindo. Disponible
j
M. P.: Alejandro Martínez Caballero. Disponible
2000, M. P.: Alejandro Martínez Caballero.
Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/
• Corte Constitucional, Sentencia C-638 de
2000, M. P.: Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible
2000, M. P.: José Gregorio Hernández Galindo.
Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.
co/relatoria/2000/C-1511-00.htm.
2001, M. P.: Fabio Morón Díaz. Disponible
60


2001, M. P.: Manuel José Cepeda. Disponible
e n h t t p : / / c o r t e c o n s t i t u c i o n a l . g o v. c o /
2001, M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/
• Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002,
M. P.: Eduardo Montealegre Lynett. Disponible
en http://www.cor teconstitucional.gov.co/
relatoria/2002/T-357-02.htm.
j
2004, M. P.: Rodrigo Uprimny Yepes. Disponible
• Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de
2007, M. P.: Rodrigo Escobar Gil. Disponible
M. P.: Mauricio González Cuervo. Disponible
2010, M. P.: Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible
RELATORIA/2010/C-542-10.htm.
2011, M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. Disponible
61

Unidad 1

2013, M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible
RELATORIA/2013/C-319-13.htm.
M. P.: María Victoria Calle Correa. Disponible
relatoria/2013/t-388-13.htm.
M. P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. Disponible
j •
Consejo de Estado
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Providencia del
1º de enero de 1999, Exp. 110-CE-SEC3-EXP1999-
NACU579, C. P.: Juan de Dios Montes Hernández.
• Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Sentencia
ACU-615 del 10 de marzo de 1999, C. P.: Flavio
Rodríguez Arce.
Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 13
de noviembre de 2003, Rad. 25000-23-27-000-
2003-1877-01 (ACU), C. P.: Darío Quiñones Pinilla.
de noviembre de 2003, Rad. 25000-23-15-000-
2003-1957-01(ACU), C. P.: Darío Quiñones Pinilla.
62


de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-
0047-01(ACU), C. P.: Alberto Yepes Barreiro.
de octubre de 2008, Rad. 13001-23-31-000-2004-
00085-01 (ACU), C. P.: Susana Buitrago Valencia.
de junio de 2011, Rad. 47001-23-31-000-2011-
00024-01, C. P.: Susana Buitrago.
j
de octubre de 2011, Rad. 15001-23-31-000-2011-
00312-01 (ACU), C. P.: Mauricio Torres Cuervo.
Administrativo, Sección Quinta, providencia del
20 de octubre de 2011, Rad. 2011-01063, C. P.:
Mauricio Torres Cuervo.
de julio de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-
02833-01(ACU), C. P.: Alberto Yepes Barreiro.
de agosto de 2014, Rad. 13001-23-33-000-2013-
00794-01(ACU), C. P.: Lucy Jeannette Bermúdez.
de febrero de 2015, Rad. 17001-23-33-000-2014-
00219-01 (ACU), C. P.: Susana Buitrago Valencia.
63

Unidad 1
• Consejo de Estado,Sala de lo ContenciosoAdministrativo,

Sección Quinta, Sentencia del 24 de septiembre
de 2015, Rad. 250002341000201500041-01, C. P.:
Carlos Enrique Moreno Rubio.
de junio de 2016, Rad. 25000-23-41-000-2015-
j
02309-01, C. P.: Lucy Jeannette Bermúdez.
Normatividad
• Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo
87 de la Constitución Política”, Diario Oficial 43.096,
30 de julio de 1997.
• Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”. Diario Oficial 47.956, 18 de enero
de 2011.
• Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el
Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”,
Diario Oficial 48.489, 12 de julio de 2012.
64

Unidad 2
LAS ACCIONES POPULARES
og
Objetivo general
• Describir y explicar las características centrales
de la acción popular y el procedimiento judicial
correspondiente a partir de una aproximación al
concepto de derechos e intereses colectivos.
Objetivo específico
• Recordar las distintas aproximaciones jurispruden-
oe
ciales al concepto de derechos e intereses colectivos
objeto de protección de las acciones populares.
• Mostrar cada una de las etapas del proceso de las
acciones populares de conformidad con la Ley 472
de 1998.
• Presentar algunas discusiones de relevancia
constitucional acerca de su naturaleza, contenido y
alcance.
2.1 Introducción
En la presentación general de este conjunto de módulos se afirmó que la C.

P. es la carta de los derechos, la que persigue con más fuerza su efectividad y la
que prevé un amplio conjunto de mecanismos y recursos judiciales para lograrlo.
65

Unidad 2
En esta carta de derechos, la acción de tutela ha ocupado el lugar protagónico en

su protección gracias a su dinamismo, al trabajo de la Corte Constitucional y los
demás jueces constitucionales, a la difusión de las decisiones y a que la dogmática
de la acción ha generado un concepto amplio de los derechos fundamentales, basado
en la perspectiva de integralidad, interdependencia e indivisibilidad, prevista en el
DIDH desde la Declaración y Programa de Acción de Viena de 199343.
Sin embargo, el protagonismo de la acción de tutela no debe proyectar una
sombra sobre las demás acciones constitucionales, que comparten ese espíritu
democrático y que también hacen parte tanto del derecho fundamental al acceso
a la administración de justicia como del derecho fundamental y político a la
participación en los asuntos públicos y del ya citado principio de democracia
participativa, que se considera fundante del orden constitucional establecido en
1991.
Como se verá en esta unidad, la acción popular comparte características
centrales con la acción de tutela, lo que debería propiciar su uso por parte de los
actores sociales. Además, posee características propias con un profundo potencial
para la definición de asuntos sociales, la colaboración armónica y el ejercicio
de una judicatura comprometida con la dimensión colectiva de los problemas
constitucionales.
No obstante, y sin desconocer la importancia del trabajo realizado por el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional en este ámbito, la jurisprudencia
nacional en torno a los derechos colectivos es menos amplia que la que se ha
vertido en torno al resto de derechos constitucionales y se basa principalmente en
unas cuantas características que se presentan como definitorias, sin profundizar,
en la importancia que tienen los derechos e intereses colectivos para asegurar una
eficacia igualitaria de todos los derechos, como presupuesto de la dignidad humana.
Esta situación no deja de ser extraña, pues precisamente en los derechos
colectivos se perciben más claramente las relaciones intrínsecas entre todos los
derechos y la necesidad de un diálogo entre la esfera individual y la colectiva de
estas normas. Resulta por ello relevante destacar estas características en el marco
de los derechos colectivos y exponer cómo se proyectan en la regulación legal,
tanto en lo que tiene que ver con los bienes protegidos como en lo atinente a los
43 Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993.
66

elementos procedimentales que orientan el trámite o procedimiento de la acción

popular y en el papel del juez en este contexto.
Por ello, siguiendo la premisa esencial del módulo, que percibe los
procedimientos siempre en función del bien protegido, se comenzará con una
breve exposición acerca del concepto de derechos colectivos; posteriormente se
indicarán las características esenciales de la acción y, finalmente, se expondrá el
procedimiento concebido en la Ley 472 de 1998 y se hará referencia a algunas
discusiones jurisprudenciales recientes acerca de la acción popular.
2.2 Los derechos e intereses colectivos en la C. P. y la

jurisprudencia nacional
En este acápite se hará referencia a los elementos mínimos establecidos en la C.

P. sobre los derechos e intereses colectivos. Lo que se pretende de esta exposición
inicial es extraer ciertas notas de las ideas plasmadas por el constituyente, que
deben brindar elementos de comprensión del tema, manteniendo presente que se
trata de un ámbito en el que la C. P. no sentó definiciones estrictas o exhaustivas.
Estos insumos servirán para abordar, en el acápite 1.3, la pregunta acerca de cuál
es (cómo va actualmente) la comprensión de los derechos colectivos con miras
a la construcción de algunos criterios operativos que permitan no superar, sino
disminuir en cierta medida la vaguedad que caracteriza a los enunciados que suelen
atribuirse a estos bienes.
Con esa base, en el acápite 2.2 se efectuará una exposición esquemática del
procedimiento y, para terminar, en el acápite 2.3 se mencionarán discusiones
relevantes que han surgido en la jurisprudencia nacional, que brindan una visión
panorámica de las preocupaciones actuales (o de aquellas persistentes) en el marco
de los derechos colectivos y las acciones destinadas a su protección.
2.2.1 Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones

populares en el texto constitucional
Como se indicó, la C. P. no define los derechos colectivos; a cambio de ello,
establece un conjunto de mandatos específicos con el fin de que estos reciban un
desarrollo profundo y comprensivo por parte del Congreso de la República. Sin
embargo, la Carta sí brinda algunos elementos que vale la pena mantener en mente
en el momento de hablar de derechos colectivos.
67

Unidad 2
Así, en el capítulo 3.o del libro segundo establece lo relacionado con los
derechos colectivos y del ambiente, y en los artículos 78 a 82 y 88 prevé mandatos
específicos de gran interés44 como primer acercamiento a estos bienes.
- El título del capítulo, Derechos colectivos y del ambiente, parece evocar la
importancia de este último interés o derecho, como caso paradigmático de los
bienes objeto de protección.
- El artículo 78 superior confiere al legislador la facultar de establecer una
regulación para el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados
a la comunidad, así como de la información que se suministre al público; define
una cláusula de responsabilidad en cabeza de productores y comercializadores;
y promueve la participación de las organizaciones de consumidores. En otros
términos, define el marco general de los derechos de los consumidores.
- El artículo 79 constitucional se refiere al derecho al ambiente sano y a la
participación comunitaria en las decisiones que puedan afectarlo; hace referencia a
la obligación estatal de proteger la diversidad e integridad ambiental, conservar las
áreas de importancia ecológica y fomentar la educación en esa dirección. El artículo
80 prevé la obligación estatal de planificar el aprovechamiento de los recursos
naturales en el marco de un desarrollo sostenible; también ordena la adopción de
medidas de control al deterioro ambiental, incluso a través de sanciones legales,
así como el deber de reparación por los daños a este conjunto de bienes.
- El artículo 81 establece un conjunto de prohibiciones en torno a la posesión,
desarrollo y uso de armas químicas, biológicas y nucleares; a la introducción de
residuos nucleares y desechos tóxicos al territorio nacional, y ordena regular el
ingreso y salida de recursos genéticos.
- El artículo 82 se refiere a la protección del espacio público y la prioridad
del uso colectivo.
En ese contexto, una primera aproximación a la materia, desde el punto
de vista de las normas constitucionales, indica que los ejemplos definidos por el
legislador incluyen el ambiente, los derechos de los consumidores, la protección
del espacio público y un manejo restrictivo de armas y residuos tóxicos.
44 Ya se ha indicado que la organización en libros, capítulos y títulos de la C. P. no tiene valor

normativo vinculante, sino apenas ilustrativo, pues no es producto del trabajo final de una comisión
codificadora ni de las discusiones sostenidas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
68

- El artículo 88, ya en el marco del mecanismo judicial de protección,

aporta nuevos elementos relevantes en la medida en que difiere del legislador
en la definición de estos intereses, de las acciones para su protección y amplía el
espectro de bienes protegidos al incluir el patrimonio público, el espacio público,
la seguridad y salubridad, la moralidad administrativa y la libre competencia.
Al desarrollar esta norma, el Congreso de la República acogió un punto de
vista igualmente amplio, como consta en el artículo 4.o de la Ley 472 de 199845.
Además, la jurisprudencia nacional ha señalado que en la regulación constitucional
y en el citado artículo 88 se encuentra la base de los dos tipos de acciones esenciales
destinadas a la protección de estos bienes: la acción popular (a la que se hace
referencia en este capítulo) y la acción de grupo, destinada a reparar los daños
ocasionados a un número plural de personas.
45 El artículo 4.o de la Ley 472 de 1998 señala: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros,
los relacionados con
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y
las disposiciones reglamentarias;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de
la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa del patrimonio público;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y
nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;
l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las
disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente, son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las
leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia”.
69

Unidad 2
A partir de la literalidad de las normas constitucionales es posible extraer

las siguientes ideas relevantes acerca de los bienes e intereses colectivos y de las
acciones populares:
Primero, el papel protagónico del legislador en su definición. Ello implica,
primero, la ausencia de una lista taxativa de derechos y, segundo, que su potestad
de configuración legislativa resulta más amplia que en el caso de los demás derechos
fundamentales. Obviamente, si se quiere preservar el carácter contramayoritario
de los derechos, debe entenderse que el Congreso puede ampliar el espectro de
los intereses y derechos colectivos, pero no está habilitado para reducirlo.
Segundo, el lugar central que ocupa el ambiente en el ámbito de los derechos
e intereses colectivos; no solo el título del capítulo constitucional mencionado
habla explícitamente de este bien, sino que además en su interior se prevé un
conjunto de normas que se dirigen específicamente a su protección, entre las
que cabe destacar el derecho constitucional a un ambiente sano, la protección
de la diversidad y la integridad ambiental, la planificación en el uso de recursos
naturales y el derecho a la participación ciudadana en los temas que puedan afectar
el ambiente, todo ello en armonía con la función ecológica de la propiedad privada
y la facultad de intervención en la economía, entre otros aspectos, por razones
ambientales, artículos 58 y 330 C. P. Otras normas, como las que tienen que ver
con el control de armas, sustancias tóxicas y material genético, guardan indudable
relación con la protección al entorno.
Tercero, el constituyente no distinguió entre derechos e intereses colectivos, lo
que supone una decisión unívoca por crear un marco de protección particularmente
amplio frente a otros ordenamientos y permite la defensa de los bienes que
representan un interés para toda la comunidad, sin necesidad de ahondar en la
compleja discusión dogmática acerca de categorías46 que han caracterizado la
comprensión de estos derechos en otros países. Obviamente, esta característica no
debe ocultar la importancia de esa dogmática, en la medida en que la comprensión
del objeto siempre llevará a un mejor uso de las herramientas jurídicas, pero sí
46 Al respecto puede consultarse el desarrollo de la doctrina en torno a conceptos como interés

difuso, interés colectivo, protección colectiva de intereses individuales, derechos subjetivos, poder
de voluntad, interés jurídicamente protegido, expectativa, interés protegido, derecho subjetivo
colectivo, principio de derecho, con referencia a los casos italiano, español y colombiano, el
libro Las acciones populares y de grupo frente a las acciones colectivas, de Juan Carlos Guayacán Ortiz,
Universidad Externado de Colombia, 2013.
70

evita que se declare la improcedencia de una acción, exclusivamente, a partir de

esas discusiones.
Cuarto, el conjunto de ejemplos previstos en la Constitución y no taxativos
sí debe brindar un conjunto de elementos comunes que, con cierto parecido de
familia47, permitan conocer de manera más o menos adecuada los bienes objeto de
protección por las acciones populares. Así, el ambiente es, sin duda, un ejemplo
paradigmático de derecho colectivo, y su importancia debe considerarse una
consecuencia lógica del concepto de constitución verde o ecológica.
Entre los ejemplos de intereses o derechos colectivos previstos por el
constituyente es posible identificar (i) el ambiente sano y los recursos naturales;
(ii) los derechos o intereses de los consumidores; (iii) el espacio público; (iv)
la seguridad y salubridad públicas; (iv) el ambiente; y (v) la libre competencia
económica. Además, en desarrollo del mandato constitucional, el legislador ha
previsto una lista un poco más extensa de derechos.
2.2.2 La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos

colectivos
A partir de lo expuesto, y más allá de las intuiciones acerca de lo colectivo,
las definiciones de la jurisprudencia y la doctrina sobre derechos colectivos se
caracterizan, de forma sintética, por las siguientes notas recurrentes: (i) los
derechos colectivos son derechos de tercera generación48 ; (ii) los derechos
colectivos son derechos de carácter difuso; (iii) los derechos colectivos son derechos
de solidaridad49; (iv) estos derechos concretan la dimensión social del Estado50; y
(v) se trata de derechos especialmente participativos.
47 La conocida expresión acuñada por Ludwig Wittgenstein en sus Investigaciones filosóficas resulta
especialmente adecuada para hablar de estos derechos, cuya vaguedad ha sido resaltada mediante
el adjetivo que se les suele atribuir como bienes difusos, sobre el que se hablará más adelante.
48 En ocasiones, en lugar de tercera generación se habla de cuarta generación, aspecto que no hace
falta tomar en consideración para los fines del módulo.
49 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de enero de 2001 (AP-
144); Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de agosto de 2007 (AP-266-01), entre
muchas otras.
50 Al respecto, afirma Jaime Orlando Santofimio en el texto Acciones populares y medidas cautelares
en defensa de los derechos e intereses colectivos. Un paso en la consolidación del Estado social de
derecho: “El concepto de Estado social de derecho va más allá del incipiente Estado liberal clásico, haciendo
surgir, si se quiere, un nuevo contencioso colectivo en donde el litigio no se funda desde la perspectiva fáctica en
parámetros derivados de intereses individuales o subjetivos; no tiene relación directa con situaciones objetivas
71

Unidad 2
Antes de comenzar, vale la pena verificar la presencia de algunos de estos

elementos en la principal sentencia acerca de la acción popular de la Corte
Constitucional colombiana, en consideraciones ampliamente reiteradas (la
sentencia C-215 de 1999):
2. Naturaleza y ámbito de protección de las acciones populares y
de grupo
Cabe anotar que la Constitución de 1991 no distingue, como lo hace la doctrina,
entre intereses colectivos e intereses difusos para restringir los primeros a un
grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos
tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”.
Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos
y, por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de
la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.
El interés colectivo se configura en este caso como un interés que pertenece
a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual
se concreta a través de su participación ante la administración de justicia, en
demanda de su protección.
(…)
Estos instrumentos forman parte del conjunto de mecanismos que el
movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando
de manera paulatina a los sistemas jurídicos para optimizar los medios de
defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración
pública y de los grupos económicamente más fuertes. No se trata entonces
únicamente de ampliar el catálogo de derechos constitucionales, sino de
crear instrumentos que aseguren su efectividad. De igual manera, el precepto
constitucional del artículo 88 se encuadra dentro del conjunto armónico y
ordenado de las demás vías y competencias judiciales ordinarias y especializadas
de desconocimiento de la legalidad propiamente dicha; no busca el restablecimiento de derechos individuales,
ni indemnizaciones de esta misma naturaleza. || La ruptura objeto del contencioso colectivo emana de una
situación de peligro o simplemente de amenaza, que tiene como sujeto pasivo de ella al conglomerado, a la
comunidad como tal y a sus derechos o intereses, y no propiamente a un individuo o persona determinados,
derechos e intereses que en el nuevo contexto pasan a denominarse y reconocerse como colectivos” (se apoya
en sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 10 de mayo de 2007, expediente
AP-1856-01).
72

concebidas con tal propósito y que, por lo mismo, tienen idéntico fundamento
constitucional. Ya corresponde al legislador desarrollar las regulaciones que
confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que dentro de ese
sistema permita su efectivo ejercicio por todas las personas.
Si bien la mayor parte de estas afirmaciones contribuye a la comprensión de
los derechos colectivos, también es notable su vaguedad. Por decirlo de una manera
figurada, la vaguedad del derecho se transmite a las definiciones. Pero, más allá de
los inevitables márgenes que siempre dejarán abiertos conceptos asociados a los
derechos fundamentales, y que suelen llenarse únicamente con las decisiones de
las altas cortes, que aseguran su operatividad, es preciso eliminar imprecisiones
innecesarias.
Así, la afirmación según la cual los derechos e intereses colectivos hacen
parte de una tercera generación de derechos está inmersa en la tesis genética o
generacional que se ha criticado ampliamente en el módulo concerniente a la
acción de tutela. También en el caso de los derechos colectivos esta tesis es débil.
Es posible, en ese sentido, observar cómo toda narración acerca de los derechos
colectivos y las acciones populares comienza por resaltar que estas ya existían
en el Código Civil, y que a esta normativa llegaron desde el derecho romano,
principalmente, en defensa del espacio público51.
51 Sentencia C-215 de 1999 (M. P.: Martha Victoria Sáchica Moncaleano):
“En el Código Civil colombiano se regulan acciones populares que se agrupan en: a) protección de
bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar
la seguridad de los transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen
causar un daño; y b) acción por daño contingente (arts. 2359 y 2360), que puede derivarse de
la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona que pongan en peligro
a personas indeterminadas. || De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes
especiales: a) defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 –Estatuto del Consumidor–);
b) espacio público y ambiente (Ley 9.ª de 1989 (art. 8.º) –Reforma Urbana–), que remite a la
acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) ‘... para la defensa de la integridad y
condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o
prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios’;
c) competencia desleal (Ley 45 de 1990), relativa a la intermediación financiera, normas que
en materia de la actividad aseguradora hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las
personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982”. La acción
popular fue elevada a rango constitucional a partir de la expedición de la C. P., razón por la cual
la Corte Constitucional en sentencia T-466/03 señaló que “no se trata de mecanismos desconocidos en
el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto ya se encontraban consagrados en varias disposiciones del
Código Civil, tendientes a la protección de los derechos colectivos, así como en la ley de reforma urbana (Ley
9.a de 1989). Con todo, fue el Constituyente de 1991 quien se encargó de elevarlas a rango constitucional”.
73

Unidad 2
De ser así, tanto el concepto de derecho colectivo como el de acción popular

provienen de hace muchos siglos y no, como lo pretende la tesis de las generaciones,
de los movimientos sociales de los años setenta del siglo pasado. Por supuesto, hay
algo de cierto en esta tesis y es que en esa década crecieron las preocupaciones
ambientales, en buena medida de la mano de la escasez de recursos naturales, la
afectación a la capa de ozono y las discusiones acerca de la distribución de cargas
y beneficios, que dio lugar posteriormente al concepto de ‘justicia ambiental’52. Es
igualmente cierto que la informática dio un salto cualitativo a partir de esos años
y que, tiempo después, el manejo de la información, la intimidad, el comercio
y muchos otros derechos comenzaron a relacionarse estrechamente con este
desarrollo53.
Ello confirma lo ya expresado. La tesis de las generaciones no tiene más que
un valor apenas ilustrativo, que debe observarse con extrema precaución y que,
en realidad, tiende a ser estéril para la eficacia de los derechos y para la igualdad
entre los derechos.
Segundo, los derechos colectivos son derechos de solidaridad, participación
o del Estado social de derecho. Nuevamente, esta afirmación puede considerarse
apropiada para conocer algunos aspectos de los derechos e intereses colectivos. Sin
embargo, no parece igualmente acertado sobrevalorarla. Así, existe en la afirmación
un rezago de la supuesta división entre grupos de derechos según su valor fundante
sean la solidaridad, la igualdad y la libertad, aspecto también derivado de la tesis
genética y que enfrenta dificultades desde el punto de vista de la unidad de la
dignidad humana, la universalidad de los derechos y la manera en que sus múltiples
facetas satisfacen diversos valores fundantes, de los ya mencionados.
52 Al respecto, consultar sentencia T-294 de 2014 (M. P.: María Victoria Calle Correa).
53 “En este contexto, la preocupación ambientalista vino a tomarse en serio solo cuando existió el
pleno convencimiento del grave daño que el desarrollo incontrolado y la explotación sin límites
de los recursos naturales han causado al propio ser humano y a su entorno ecológico.Tales daños
se han materializado, entre muchos otros, (i) en niveles peligrosos de contaminación de agua,
aire, tierra y seres vivos, (ii) agotamiento de la capa de ozono, (iii) calentamiento global, (iv)
degradación de hábitats y deforestación, (v) destrucción y agotamiento de recursos insustituibles
y, con ello, (vi) graves deficiencias en el ambiente que resultan nocivas para la salud física, mental
y social del hombre. Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972. Sobre
el tema de los daños ambientales, también se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-671
de 2001 (M. P.: Jaime Araújo Rentería), C-750 de 2008 (M. P.: Clara Inés Vargas Hernández) y
C-595 de 2010 (M. P.: Jorge Iván Palacio Palacio)[53]”. Sentencia C-632 de 2011 (M. P.: Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
74

El Estado social de derecho, al menos en la versión acogida por el constituyente

y desarrollada por la Corte Constitucional, es ante todo un Estado constitucional
de derecho. Un Estado que defiende la eficacia común y sistemática de todos los
derechos y no privilegia ni establece una jerarquía o una división tajante entre
igualdad, libertad y solidaridad.
Ahora bien, sí resulta importante indicar que la participación y la dimensión
social de estos derechos es un aspecto que puede proyectarse, de manera notable,
en el procedimiento de la acción popular, pues admite, por ejemplo, la intervención
del ciudadano en asuntos que en principio no se agoten en su ámbito subjetivo, y
explican la amplitud de la regulación legal en materia de legitimación, así como
la naturaleza y alcance de las órdenes.
Tal vez el criterio que más se encuentra en torno a los derechos colectivos
es su naturaleza difusa. Sin embargo, este adjetivo es igualmente difuso (es decir,
excesivamente vago), pues si puede afectar cualquiera de los elementos de un
derecho o interés colectivo, debe concluirse que cabrían cosas muy diversas en
el concepto, tal vez sin el parecido de familia mencionado hace unos párrafos, y
entre los cuales pueden surgir dudas acerca de la adecuación de la acción popular
para su protección54.
54 Así, entre muchas otras, Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de marzo de 2014, de la
Sección Primera, C. P.: Marco Antonio Velilla Moreno (sobre descontaminación del río Bogotá),
expresó: “Finalmente y en lo relativo a los actores difusos, se puede afirmar que los intereses o
derechos difusos son una realidad nueva para el Derecho Procesal, tanto así que se ha señalado que
para su debida protección habrá que hacerse una modificación de las instituciones tradicionales
del Derecho en mención. || La esencia del derecho subjetivo radica en el interés que se
tenga, razón por la cual hasta hace poco se miraba al derecho subjetivo como la protección de
intereses estrictamente individuales, pero sólo a partir del siglo veinte se consideró la defensa
de los intereses públicos bajo la concepción de los derechos públicos subjetivos que vinculaban
a toda la colectividad y al Estado mismo, se trata pues de unos intereses supraindividuales; su
reconocimiento se realizó a partir de la proclamación de la Declaración Americana y la Universal
de mediados del siglo xx, hoy conocidos como derechos de tercera generación, los cuales fueron
destinados a tutelar una diversidad de conflictos del colectivo que no tenían un sujeto afectado de
manera particular, sino a todo un grupo o categoría social, por eso son también llamados intereses
difusos. Así, cuando no es posible determinar o identificar plenamente a un grupo de personas,
procede hablar de interés difuso y esto por la indeterminación en cuanto a la identificación de las
personas que lo componen. || De esta manera, el derecho difuso busca la tutela de derechos de
un conjunto de sujetos no identificados. Los intereses difusos, se reitera, pertenecen a un grupo
de personas absolutamente indeterminadas y respecto de las cuales no existe vínculo jurídico
alguno, sino que se encuentran unidas por circunstancias de hecho genéricas, accidentales,
mutables y eventuales, luego lo que termina haciendo difuso el interés es la imposibilidad de
75

Unidad 2
Esta situación ha sido descrita adecuadamente por Cruz Parcero en su texto

El lenguaje de los derechos, en el que además ofrece algunas propuestas conceptuales
que vale la pena mencionar. La propuesta de su libro es efectuar una aproximación a
diversos problemas de derechos fundamentales desde un punto de vista estructural,
que parte de los enunciados en los que se encuentran las normas iusfundamentales,
a las que concibe como relaciones jurídicas que involucran un titular, un obligado
y un contenido. Esas relaciones varían profundamente según lo que se ubique en
cada elemento de su estructura:
“Una teoría de los derechos como posiciones o relaciones como la de Hohfeld
o la que adopta Alexy nos permite ver los derechos, desde un punto de vista
estructural, como relaciones triádicas, cuyo primer miembro es el portador o
titular del derecho (a), su segundo miembro el destinatario del derecho (v) y
su tercer miembro el objeto del derecho (G); a tiene frente a b un derecho a G.
De esta definición, como apunta Alexy, surgirán cosas totalmente diferentes según
lo que se coloque en lugar de a, b o G. De aquí que cuando nos preguntamos
por los derechos colectivos surjan tres tipos de cuestiones: la primera cuando
el titular del derecho (a) es un individuo o un grupo o comunidad; la segunda
cuando el objeto del derecho (G) es un bien individual o un bien colectivo, y
la tercera (b) cuando el destinatario es a su vez otro individuo o grupo. Estas
cuestiones son muy distintas y dan lugar a distintos problemas […] Considérense,
de esta manera, los siguientes cuatro enunciados:
1) Los pueblos indígenas tienen derecho a la autodeterminación.
2) La universidad es propietaria de la mejor computadora del país.
3) Pablo tiene derecho a un ambiente sano.
4) Pablo tiene derecho a las prestaciones de su contrato colectivo de trabajo”.
Planteado el problema, que deviene precisamente de la calificación de los
derechos colectivos como difusos, y con apoyo en la economía (Preston), el
autor propone señalar las características que podrían contribuir a precisar
definir individualmente a cada uno de los miembros del grupo afectado. En relación con este
tipo de intereses o derechos, debe destacarse que la titularidad es del colectivo y no de la suma
de cada uno de los derechos individuales. Además, ha de tenerse en cuenta que como el interés
le asiste a todo el grupo, cualquiera de ellos está legitimado para ejercer su derecho de acción
representando a las otras personas igualmente afectadas”.
76

la naturaleza de los derechos colectivos. Indica que, de conformidad con

Preston, se trata de bienes que tienen características especiales, entre las que
se destacan las de no exclusividad, según la cual “la provisión de cualquier cantidad
del bien para un sujeto implica la provisión de la misma cantidad del bien para un
grupo de sujetos”, y la de no rivalidad, según la cual “en la provisión de un bien no
es posible limitar su consumo a determinados sujetos”.
El autor propone entonces como ejemplo de estos bienes (con varias cautelas)
los siguientes: una economía próspera, un medio ambiente sano, una cultura
desarrollada, la salud y la educación públicas o la preservación de edificios antiguos.
Posteriormente, precisa de esta manera ambos criterios (no exclusividad y no
rivalidad):
“Un bien público o colectivo puede tener las características de no exclusividad
y no rivalidad por razones distintas: la primera, porque conceptualmente el
bien posea tales características (…) La segunda, porque de hecho tales bienes
tienen esas características en un momento determinado, por ejemplo, el
aire limpio (donde lo haya en abundancia, aunque se quisiera, no se podría
proveer a un solo individuo excluyendo al resto, y el que alguien respire más
no restringe el consumo de otros). La tercera, porque legalmente se prohíbe
que ciertos bienes sean asignados de forma exclusiva a los individuos, por
ejemplo, el caso de ciertos monumentos antiguos, ciertas obras de arte,
bibliotecas, parques, etc.”.
Con independencia de las discusiones que puedan surgir en torno a su
propuesta conceptual55, ella contribuye a la comprensión de los derechos difusos
y brinda claridad acerca de los bienes cuya protección puede perseguirse por vía
de las acciones populares. Parece, además, que esta perspectiva posee dos ventajas
55 Propuesta de la que acá se destacan solo sus dos aspectos más relevantes. En principio, esta se
compone de seis criterios, así: “a) La provisión de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica
la provisión de la misma cantidad para un grupo de sujetos. || b) En la provisión del bien no es posible
limitar su consumo a determinados sujetos. || c) En la provisión del bien no es óptimo limitar su consumo
a determinados sujetos. || d) Con relación a c), no resulta óptimo tampoco establecer un precio.|| e) Con
relación a c), no resulta óptimo tampoco establecer un precio. || f) Si el bien se ofrece a uno o varios sujetos,
puede facilitarse gratis a los demás”. El lenguaje de los derechos, p. 116. Estos elementos hacen parte
de una elaboración más amplia en la teoría económica en la que intervienen James M. Buchanon
y Maurice Preston. Obviamente, esta discusión excede los propósitos de este acápite, que se
limita a buscar elementos para una mejor comprensión de los bienes protegidos por las acciones
populares.
77

Unidad 2
muy valiosas para la comprensión del sistema de derechos de ordenamiento

jurídico colombiano.
De una parte, permite comprender la existencia de derechos fundamentales
con un titular colectivo, como ocurre con los pueblos indígenas, las comunidades
afrocolombianas y los demás titulares colectivos de derechos étnicamente
diferenciados. Estos derechos, obviamente, no comparten la característica de no
exclusividad y no rivalidad de los intereses y derechos colectivos. Operan en cabeza
de un solo titular (la comunidad) y pueden ser excluyentes frente a otros grupos
que carecen de los elementos definitorios de la identidad diversa.
De otra parte, explica la articulación entre la acción de tutela y la acción
popular56. Así, no basta con indicar que un bien lleva el rótulo de derecho o interés
colectivo para excluir su procedencia, sino que, en virtud del carácter poliédrico
de los derechos, será imprescindible que el juez evalúe si el caso puesto a su
consideración involucra facetas del derecho de naturaleza individual (excluyente),
caso en el que posiblemente la tutela brinde mejores expectativas de satisfacción
del derecho, o si el asunto corresponde a sus facetas colectivas, evento en el que
plausiblemente operará de mejor manera la acción popular. En esa dirección, se
encuentran también algunas consideraciones en la jurisprudencia constitucional
(C-622 de 200757) y en un sentido similar se orienta la propuesta del proyecto
modelo para procesos colectivos en Iberoamérica58.
56 La sentencia dominante en lo que tiene que ver con la procedencia subsidiaria de la acción de
tutela para la protección de intereses colectivos sigue siendo la SU-1116 de 2001. Sin embargo,
esta decisión se dictó en un escenario en el que aún no había avanzado considerablemente la
perspectiva de integralidad. Resulta importante entonces destacar que la acción popular y la
acción de tutela no deben concebirse como incompatibles, prima facie, sino complementarias.
Es posible perseguir la protección de una dimensión individual de un derecho constitucional a
través de la tutela y, a la vez, buscar un remedio más amplio para la faceta colectiva en el ámbito
de la acción popular.
57 M. P.: Rodrigo Escobar Gil, en la que se mencionan, más como dichas al pasar, estas características
de los derechos colectivos: “Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos
se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro
en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a
todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protección
y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto,
a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través de las llamadas
acciones colectivas, populares y de grupo” C-622 de 2007.
58 Proyecto Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica. “Artículo 1.o Ámbito de aplicación
de la acción colectiva. La acción colectiva será ejercida para hacer valer pretensiones de tutela de
78

2.3 Ámbito de protección de las acciones populares

en la Ley 472 de 1998
2.3.1 Características y elementos relevantes de la acción popular

según la jurisprudencia
Previa la descripción del procedimiento legal de la acción popular, se utilizarán
una sentencia de la Corte Constitucional y una del Consejo de Estado, a manera
de epígrafe (aunque un poco extenso). Es interesante ver cómo si bien ambas
corporaciones coinciden en muchos elementos, el Consejo de Estado comprende
de manera más amplia la finalidad de la acción, así como su carácter preventivo,
en la medida en que explica cuándo procede una orden indemnizatoria, y la
naturaleza especial de este pago (destinado a satisfacer el derecho y no a cubrir
un interés económico de una de las ‘partes en el proceso’), debido a que este no
se considera contencioso.
Así, en la trascendental decisión sobre la descontaminación del río Bogotá59,
el Consejo de Estado resaltó las siguientes características:
• La acción popular es constitucional y protege derechos e intereses colectivos
relacionados con “el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la
moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza
que se definan por el legislador (…)”.
• Es pública. Su ejercicio “(…) supone la protección de un derecho colectivo, es decir,
de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye
motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad
de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad pueda acudir ante el juez
para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea
la protección de su propio interés” 60.
I. Intereses o derechos difusos, así entendidos los supraindividuales, de naturaleza indivisible,

de que sea titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas por circunstancias de hecho o
vinculadas entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base;
II. Intereses o derechos individuales homogéneos, así entendido el conjunto de derechos subjetivos
individuales, provenientes de origen común, de que sean titulares los miembros de un grupo,
categoría o clase”.
59 Sentencia de 28 de marzo de 2014 de la Sección Primera del Consejo de Estado. C. P.: Marco
Antonio Velilla Moreno.
60 Ver sentencia de la Corte Constitucional T-405/93. M. P.: Dr. Hernando Herrera Vergara.
79

Unidad 2
• Es preventiva, lo que significa que puede ser iniciada aun cuando no se haya
producido un interés o daño en el interés protegido61.
• Tiene los propósitos de “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su
estado anterior, de ser posible” (ibidem). Si bien su carácter es restitutorio, cuando
no sea posible recuperar el estado de cosas previo a la situación denunciada,
procede una indemnización62.
• Procede contra autoridades y particulares63 siempre que exista un nexo
causal entre la acción u omisión y la presunta afectación del derecho64 (de
conformidad con la sentencia, este último elemento no es tomado en cuenta
por la Corte Constitucional).
• Se encuentra vinculada al principio de solidaridad consagrado en la C. P., es
decir, “constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las
decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado” 65.
61 Ver sentencia de la Corte Constitucional C-215/99.
62 “Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere
posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en
proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es
posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción
popular no persigue un beneficio pecuniario”.
Adicionalmente, ha dicho la Corte en la Sentencia T-466/03 que “estas acciones tienen una
estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido
una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de
protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de
quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman
la parte demandante de la acción judicial” (ibídem).
63 Dentro de este marco, vale la pena recordar que son dos los supuestos básicos para que proceda
la acción en comento, como bien lo anotó la Corte Constitucional en la Sentencia T-710/08:
“Supuestos básicos para que proceda la acción popular son: a) que se trate de situaciones actuales que impliquen
un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos,
y b) que esas situaciones se deban a acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos
supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo”.
64 “Como supuesto adicional [a los desarrollados por la Corte Constitucional] y de relevancia
legal y jurisprudencial, esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una
acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración
o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la
que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la
relación de causalidad entre la acción la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos
e intereses[64]”.
65 Ver sentencia de la Corte Constitucional C-630/11.
80

• Es autónoma, de manera que su admisión no depende de la procedencia o

improcedencia de otras acciones, sea que se trate de principales u ordinarias,
en virtud de la especificidad de sus fines66 (ver también artículo 16 de la Ley
472 de 1998).
• Se relaciona con la defensa de la acción pública, pues, por lo general, las
conductas violatorias de intereses y derechos colectivos suelen tener relación
con el ejercicio de la función pública, cuyos principios están definidos en el
artículo 209 de la Constitución67. Existe un amplio margen de decisión para
el juez en la adopción de medidas cautelares, en armonía con el carácter
preventivo de la acción.
• Puede traducirse en órdenes de ˝hacer o de no hacer, exigir la realización de las
conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma
de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales, el juez procurará asegurar la
restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La
sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general” 68.
• Su objeto es la protección de derechos e intereses colectivos en todas aquellas
actividades susceptibles de ocasionar perjuicios a amplios sectores de la
comunidad.
• Amplia legitimación: Puede ser promovida solo con los requisitos
procedimentales de ley y sin requisitos adicionales de legitimación por
cualquier persona en nombre de la comunidad cuando exista un daño o
amenaza a un derecho o interés común.
• Necesidad de que el juez actúe con miras a equilibrar las cargas procesales.
La regulación parte del supuesto según el cual quienes promueven la acción
66 Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.
En efecto, esta Sección ha indicado que “esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que
se formulen reparos para su ejercicio diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su
admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga
pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por
cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntual proteger los derechos o intereses colectivos
invocados con la demanda” (ibídem).
67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C. P.: Dra. Ligia López
Díaz, Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002), Rad.: 1999 – 9001(AP),
Actor: Contraloría General de la República, demandados: La Nación-Ministerio de Transporte
y la sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe, S. A., Dragacol, S. A.
68 Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002 (M. P.: Clara Inés Vargas Hernández).
81

Unidad 2
se encuentran en situación de desigualdad, pues los derechos colectivos son

violados generalmente por la acción u omisión de las autoridades públicas o
de grupos económicamente fuertes.
• Inexistencia de “litis”. La acción popular no da lugar a una verdadera litis
(en el sentido de proceso contencioso), pues su objeto no es solucionar una
controversia, sino hacer efectivo un derecho colectivo a través de órdenes
que hagan cesar su lesión o amenaza, que permitan volver al estado de cosas
anterior si fuese posible.
• Carácter preventivo. No requiere para su ejercicio la existencia de un daño
o perjuicio sobre los derechos que pueda amparar. Son acciones de derechos
humanos.
Puede ser interpuesta por toda persona natural o jurídica, por sí mismo o por
quien actúe en su nombre. En el primer caso es obligatoria la intervención de
la Defensoría del Pueblo; el juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando
fuere pertinente, y el costo de los dictámenes periciales corre por cuenta del
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
• La sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la
realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior
o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales,
el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para
ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada
respecto de las partes y del público en general.
En síntesis, la acción popular, en palabras de ambas Cortes, es constitucional,
pública, preventiva, plenamente compatible con la adopción de medidas cautelares,
autónoma, restitutoria y excepcionalmente indemnizatoria (en perspectiva del
derecho protegido, no de fines puramente económicos), de amplia legitimación,
con un amplio margen decisorio en el momento de definir los remedios judiciales,
ágil o célere, preferente, no contenciosa sino de protección de derechos, procede
contra autoridades y particulares y concreta también los principios de participación
y solidaridad.
En ese marco, el juez de la acción debe propiciar un impulso oficioso del
proceso69; ordenar pruebas de oficio; dar prevalencia al derecho sustancial; aplicar
69 Ver, por ejemplo, sentencia de 28 de octubre de 2004. Sección Primera, C. P.: Olga Inés Navarrete.
6800123-15-000-2002-2073-01(AP).
82

los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia, y producir decisión

de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria70. Finalmente, pero de especial
importancia, el juez está habilitado para la aplicación del principio iura novit curia, y
para fallar extra petita, siempre a partir de los hechos puestos en su conocimiento71.
2.3.2 Objeto
El objeto de la acción popular está definido en el artículo 2.o de la Ley 472 de
1998, en armonía con el artículo 4.o, que establece un listado inicial de los bienes
protegidos en este escenario.
Artículo 2.o
Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e
intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos,
o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
El artículo 4. o establece que, entre otros, los siguientes se consideran

como derechos e intereses colectivos: (a) el goce de un ambiente sano; (b) la
moralidad administrativa; (c) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las
especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del
medio ambiente; (d) el goce del espacio púbico y la utilización y defensa de los
70 En cuanto al fondo del asunto, la Corte declaró exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998,
en virtud del cual la libertad del ejercicio de configuración del legislador puede señalar en qué
casos es o no es procedente el recurso de apelación, sin que esto signifique la vulneración del
principio de la doble instancia ni de los derechos de defensa, de acceso a la justicia o a la igualdad,
porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es
la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados
con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.
71 3. Sentencia del 29 de abril de 2015 emitida por la Sección Tercera - Subsección B del Consejo de
Estado, con ponencia de la Consejera Stella Conto Díaz del Castillo, dentro del Radicado 25307-
33-31-701-201000217-01 (AP), accionante: Sergio Hernando Santos Mosquera y demandados:
Municipio de Ricaurte y otros.
83

Unidad 2
bienes de uso público; (e) la defensa del patrimonio público; (f) la defensa del
patrimonio cultural de la nación; (g) la seguridad y salubridad públicas; (h) el acceso
a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (i) la libre
competencia económica; (j) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación
sea eficiente y oportuna; (k) la prohibición de la fabricación, importación, posesión,
uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción nacional de
residuos nucleares o tóxicos; (l) el derecho a la seguridad y prevención de desastres
previsibles técnicamente; (m) la realización de las construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada,
y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (n) los
derechos de los consumidores y usuarios.
Una de las notas centrales del concepto de intereses y derechos colectivos
previsto en la Constitución y la ley es la ausencia de taxatividad. Esta se percibe,
primero, en la decisión constituyente de conferir al legislador un amplio margen
de configuración para definirlos y, segundo, en la nueva remisión que hace el
legislador al final del artículo citado a las normas constitucionales y el derecho
internacional de los derechos humanos.
Lo mismo ocurre con lo previsto en el parágrafo de esta disposición y el
artículo 7.o ibidem, la aplicación e interpretación de los bienes e intereses colectivos
se hará conforme a las normas vigentes o a las que se expidan para el efecto, la
Constitución y los tratados internacionales vinculantes para el Estado.
Es decir, existe una ampliación normativa por vía de sucesivas remisiones,
al modo del bloque de constitucionalidad, tanto en lo que tiene que ver con la
posibilidad de incorporación de nuevos derechos, como en lo que concierne a su
interpretación.
2.3.3 Principios
Ahora bien, en la sentencia C-215 de 199972 la Corte hizo un análisis detallado
de las características que identifican las acciones populares, posteriormente
complementado en la C-622 de 200773 en estos términos:
“a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier
persona. Explicó la Corte que la Constitución de 1991 no distinguió,
72 M. P.: Martha Victoria Sáchica Moncaleano.

73 M. P.: Rodrigo Escobar Gil.
84

como sí lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para

restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades
indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos
en el término “colectivos”, que fue el utilizado por el artículo 88 Superior
para describir el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las
acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y, por
lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jurídica,
a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho
o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento
regulado por la ley.
b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades
públicas por sus acciones y omisiones y, por las mismas causas,
contra los particulares. Acorde con el constitucionalismo occidental
contemporáneo, las acciones populares proponen optimizar los medios de
defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración
pública propiamente dicha y de los grupos y emporios económicos de mayor
influencia, por ser estos sectores quienes, en razón a su posición dominante
frente a la mayoría de la comunidad, están en capacidad de afectar o poner
en peligro el interés general. Desde esta perspectiva, las acciones populares
parten del supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una situación
de desigualdad.
c) Las acciones populares tienen un fin público. Ello implica que
el ejercicio de las acciones populares persigue la protección de un derecho
colectivo, esto es, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de
individuos, de la comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier
motivación de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin embargo, que
la posibilidad de que cualquier persona perteneciente al colectivo afectado
pueda acudir ante el juez en defensa del mismo le permite obtener a esta, de
forma simultánea, la protección de su propio interés.
d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa
que su ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que
exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger.
Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el
daño, para que pueda activarse el mecanismo de la acción popular. Esto, en
razón a que desde sus orígenes, las acciones populares fueron concebidas para
85

Unidad 2
precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores

de carácter público.
e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio.
En cuanto dichos mecanismos de protección persiguen el restablecimiento
del uso y goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye también
un carácter eminentemente restitutorio.
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un
resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo
de las acciones populares conlleva, en principio, que su ejercicio no persiga
un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien promueve la defensa de
un interés colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha previsto
el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una
recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el único incentivo
que ha de tener en cuenta quien debe obrar más por motivaciones de carácter
altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que
las diferencia de los demás procesos litigiosos. Finalmente, hay que
observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un
mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes, radicados
para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la
sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman
la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción
popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos
de contenido litigioso, pues no plantea una verdadera Litis, ya que lo que
persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar
su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior”.
(Negrillas del original).
Artículo 5.o, inciso 1.o
El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los
principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial,
publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales
del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de
dichas acciones.
86

(…)
De conformidad con lo previsto en los incisos 2.o y 3.o del citado artículo,
el juez popular debe garantizar el debido proceso, las garantías procesales, el
equilibrio entre las partes y una decisión de mérito, para lo cual, en este último
caso, se le impuso la obligación de ejercer sus facultades oficiosas, adecuando
incluso la petición presentada, so pena de incurrir en falta disciplinaria sancionable
con destitución.
2.3.4 Jurisdicción y competencia

Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.o de
la Ley 472 de 1998, las acciones populares proceden ante la violación o amenaza
de derechos e intereses colectivos por parte de particulares o autoridades públicas,
su conocimiento está asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo
o de la civil ordinaria en los siguientes términos:
Artículo 15
La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se
susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos,
acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que
desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las
disposiciones vigentes sobre la materia.
En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
La competencia por el criterio funcional para conocer de las acciones

populares, según el texto original de la ley en comento, es, en primera instancia, de
los jueces civiles del circuito o de los jueces administrativos y, en segunda instancia,
de la Sala Civil del Tribunal Superior y del Tribunal Contencioso Administrativo.
No obstante, en el caso de la jurisdicción administrativa, en la medida en que para
ese momento no se habían creado efectivamente los juzgados administrativos, la
competencia se concedió, en primera instancia, a los tribunales administrativos y,
en segunda instancia, al Consejo de Estado. Con la entrada en funcionamiento de
los juzgados administrativos, el Consejo de Estado perdería la competencia para
conocer de este tipo de procesos. Empero, por dos vías ello se impidió.
87

Unidad 2
Mediante la Ley 1283 de 22 de enero de 2009, que modificó la Ley estatutaria 270
de 1996, se adicionó el artículo 36A, que previó el mecanismo de revisión eventual en
acciones populares y de grupo, cuya competencia recayó en dicha corporación, en su
condición de tribunal supremo de lo contencioso administrativo.
Pero, además, el Consejo de Estado conservó su condición de tribunal de segunda
instancia con ocasión de la adición efectuada al artículo 132 del anterior Código de
lo Contencioso Administrativo, a través del artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, que
previó la competencia de los tribunales administrativos, en primera instancia, de
“14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del
nivel nacional”.
Esta competencia se mantuvo tras la expedición del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en sus artículos 150 y 152
numeral 16 disponen:
“Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá
en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por
los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de
impugnación...(…).
Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
asuntos: …
16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños
causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las
personas privadas que dentro de ese ámbito desempeñen funciones administrativas”.
Por el factor territorial, el inciso 2.o del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 dispuso
que la competencia sería del juez del lugar de ocurrencia de los hechos o del domicilio
del demandado, a elección del actor. En caso de que por la ocurrencia de los hechos
la competencia se radicara en varios jueces, conoce a prevención el juez ante quien se
presente la demanda.
2.3.5 Presupuestos de la acción

En relación con aquellos elementos que permiten presentar una demanda en
forma, en primer lugar es importante destacar que, por la trascendencia de los
bienes jurídicos en discusión, el legislador, en varias oportunidades, dentro de la
88

ley en estudio, se refirió a la responsabilidad del juez constitucional en el trámite

de las peticiones con el objeto de lograr el amparo de los derechos e intereses
colectivos.
En este marco, el artículo 10 previó que en aquellos casos en los que la
vulneración o amenaza proviniera de la actividad de la Administración, no se
requería elevar petición previa, es decir, agotar vía gubernativa o actuación
administrativa. Empero, el inciso 3.o del artículo 144 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que:
“(…) Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e
intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular
en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias
de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si
la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días
siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse
ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito cuando
exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de
los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la
demanda”.
Atendiendo al enunciado normativo transcrito, se impondría la reclamación
previa en casos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
salvo en aquellos casos en los que exista un peligro inminente.
Aunado a lo anterior, tras el pronunciamiento de la Corte Constitucional
en la sentencia C-215 de 1999, según el artículo 11, la acción puede
interponerse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho
o interés colectivo.
Mediante la referida decisión, el tribunal constitucional declaró la
inexequibilidad del siguiente aparte del artículo 11: “… Cuando dicha acción esté
dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco
(5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración”.
“Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos o
intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal
entidad que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la
sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la
89

Unidad 2
seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda una

colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica
en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad
de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho
colectivo existe para una pluralidad de personas que por pertenecer a la
comunidad afectada tienen el mismo derecho a ejercer dicha acción judicial.
Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la
posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación,
cualquiera de los miembros del grupo social debe tener la oportunidad de
acudir a la justicia para obtener esa protección. De igual manera, la conducta
de quienes han actuado en perjuicio de intereses y derechos colectivos no
puede quedarse sin sanción.
Carece entonces de fundamento razonable y por lo mismo es violatorio
de derechos y principios constitucionales el que a pesar de que exista la
probabilidad de subsanar y hacer cesar una situación que afecta derechos
esenciales de una comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para
cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa al establecer un
término de caducidad cuando se demanda el restablecimiento de las cosas al
estado anterior a la violación del derecho, mientras ello fuere físicamente
posible”.
2.3.6 Legitimación por activa
Artículo 12
Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas
o de índole similar.
3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o
vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses
colectivos no se hayan originado en su acción u omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y municipales, en relación con su competencia.
5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.
90

La acción por quienes ostentan legitimación, según el artículo 13, puede

interponerse por sí mismo o a través de quien actúe en su nombre, destacándose
que cuando se ejerce sin apoderado judicial, el juez debe notificar la demanda a la
Defensoría del Pueblo con el objeto de que intervenga si así lo considera.
Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley
472 de 1998, la legitimación por pasiva recae en el particular, persona natural o
jurídica, o autoridad pública que con su actuación u omisión amenace o lesione
un derecho o interés colectivo, destacándose nuevamente, dada su naturaleza
constitucional, que en caso en que no sea dable determinar el responsable, el juez
debe desplegar todas sus facultades para lograr su identificación.
2.4 Generalidades del procedimiento
2.4.1 Contenido de la demanda y corrección

Como muestra adicional de la relevancia de estas acciones, el legislador previó,
en el artículo 8.o, que podían intentarse incluso durante estados de excepción;
y, en el artículo 17, que el interesado podía acudir ante el personero distrital o
municipal o a la Defensoría del Pueblo para obtener ayuda en la elaboración de la
demanda o petición. A idénticas autoridades, agregó, se puede acudir en casos de
urgencia o cuando el peticionario no sepa escribir.
Ahora bien, en aquellos lugares en que no exista juez del circuito o de lo
contencioso administrativo, según el inciso 2.o ídem, la demanda puede presentarse
ante cualquier juez civil municipal o del circuito, quien la remitirá, dentro de los
dos días siguientes o inmediatamente en caso de urgencia por el comprometimiento
de los derechos e intereses colectivos, al competente.
La aplicación de principios constitucionales en relación con las acciones
populares no riñe, empero, con el hecho de que el legislador establezca unos
requisitos que deben guiar la presentación de demandas o peticiones tendentes a
la protección de derechos e intereses colectivos; por tal motivo estableció:
91

Unidad 2
Artículo 18
Requisitos de la demanda o petición. Para promover una acción popular se
presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos:
a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado;
b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su
petición;
c) La enunciación de las pretensiones;
d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública
presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible;
e) Las pruebas que pretenda hacer valer;
f) Las direcciones para notificaciones;
g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.
Concordante con lo dispuesto sobre la legitimación por pasiva, en el inciso 2.o

ídem se reitera que la demanda se invocará contra el responsable de la vulneración
o amenaza si se conoce; de lo contrario, le corresponderá al juez determinarlo.
Adicionalmente, se previó que en caso de que en el curso del trámite se conozcan
nuevos presuntos responsables, deberán citarse al proceso, de oficio, en los
términos previstos para quien ostenta la condición de demandado.
Atendiendo al objeto de que debe ocuparse el juez de la acción popular, el
artículo 6.o de la Ley 472 de 1998 previó que su trámite es preferencial, excepto en
relación con el recurso de habeas corpus y las acciones de tutela y de cumplimiento.
En este marco, y una vez radicada en legal forma la demanda o petición ante
el juez competente, el trámite, de conformidad con lo previsto en el artículo 20,
es el que sigue:
RECHAZO
(SI NO CUMPLE
REQUISITOS O
3 DÍAS ANTE AUSENCIA
PETENTE NUEVO DE ESCRITO)
3 DÍAS INADMITE
ESCRITO
HÁBILES
PRESENTACIÓN JUEZ
DE LA
DEMANDA
ADMITE
92

Al respecto, es oportuno advertir que la decisión de inadmisión deberá ser

adoptada por el juez motivadamente, esto es, expresando los defectos que lo
llevaron a tomar la determinación. Según lo dispuesto en artículo 21 ibidem, el auto
que admite la demanda debe notificarse personalmente al demandado. Cuando este
sea entidad pública, la notificación debe efectuarse a través de su representante
legal, o de quien esté facultado para el efecto, atendiendo a lo establecido en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cuando el demandado sea particular, la notificación personal se efectúa siguiendo
los lineamientos del Código de Procedimiento Civil o del actual Código General
del Proceso. En todo caso, el inciso 5.o del artículo 21 prevé que:
“… si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su delegado, no se
encontrare o no pudiere, por cualquier motivo, recibir la notificación, ésta
se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que allí se
encuentre de copia auténtica de la demanda y del auto admisorio y del aviso
que enviará, por el mismo conducto, al notificado”.
De la admisión de la demanda, al tenor del artículo ídem, debe comunicarse
a la comunidad por el medio más eficaz; al Ministerio Público, cuando no sea
demandado, con el ánimo de que intervenga en aquellos procesos en que lo
considere pertinente, en defensa de los derechos e intereses involucrados; y a la
entidad encargada de proteger el derecho o interés colectivo afectado.
Finalmente, en relación con estas disposiciones que regulan el trámite
de notificación de la demanda, debe destacarse que en la medida en que ellas
remiten a las normativas propias del régimen civil ordinario y de lo contencioso
administrativo, su trámite debe actualizarse, bajo el amparo del derecho al debido
proceso y de la naturaleza prioritaria que ostenta la acción popular, con todos
aquellos procedimientos digitales que están impregnando nuestro sistema procesal
en general.
En el auto admisorio de la demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo
22 de la Ley 472 de 1998, debe establecerse que se concede un término de 10
días de traslado para contestarla, y que transcurrido aquel, el fallo se adoptará
dentro de los 30 días siguientes. Con la contestación, el demandado puede no
solo solicitar las pruebas que estime pertinentes, sino formular excepciones de
mérito, y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, que se resolverán en la
sentencia (artículo 23 ibidem). En el evento de que la demanda se formule contra
varias personas, se podrá designar un representante en común.
93

Unidad 2
2.4.2 Pacto de cumplimiento

La Ley reguló en el artículo 27 una audiencia especial –conciliatoria– dentro
del trámite de la acción popular, a la que el juez, dentro de los tres días siguientes al
vencimiento del traslado para contestar la demanda, cita a las partes y al Ministerio
Público, con el objeto de escuchar sus posiciones.
La concurrencia del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar
por el derecho o interés colectivo alegado es obligatoria, so pena, en caso de
inasistencia, de incurrir en causal de mala conducta sancionable con destitución.
Ante la existencia de una justa causa alegada previamente a la audiencia por
alguna de las partes, y soportada aunque sea en prueba sumaria, el juez puede
fijar, mediante auto que no es recurrible, nueva fecha, que será entre el quinto y
el décimo día siguientes. Este aplazamiento, sin embargo, solo tendrá lugar por
una única oportunidad.
A la audiencia, conforme a lo estipulado en el inciso 1.o ídem, pueden
concurrir, además, las personas naturales o jurídicas que hayan registrado
previamente comentarios sobre el proyecto.
Ahora bien, en relación con el objetivo sustancial de esta audiencia, dispuso
el legislador que, a iniciativa del juez, podía acordarse un pacto –proyecto– en
el que se estableciera la forma de protección de los bienes en discusión y el
restablecimiento al estado anterior, de ser posible. En este caso, el juez deberá
revisar, en un término de cinco días a partir de su celebración, el contenido de ese
pacto y verificará que no existan vicios de ilegalidad, con el objeto de aprobarlo
mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia
circulación a costa de las partes.
En este caso, además, el juez conserva la competencia para su ejecución, y
puede designar a una persona natural o jurídica que, como auditor, vigile y asegure
su efectivo cumplimiento.
De observar la existencia de vicios de ilegalidad, el juez deberá proceder a
su corrección, previo consentimiento de las partes. En caso de no lograr dicha
anuencia, como si no se hubiera llegado a acuerdo alguno, se entenderá fallida la
audiencia, como dispone el inciso 6.o del artículo en estudio:
“La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos:
a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas;
b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento;
94

c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto
de pacto de cumplimiento.”
Sobre el tema, dice la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999:
“En principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento
encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos
los principios de eficacia, economía y celeridad (art. 209, C. P.), los
cuales, como lo ha entendido esta Corporación, son aplicables también a la
administración de justicia.
En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del
juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el
oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los
derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada
al proceso y solución de un conflicto y, por ende, un menor desgaste para
el aparato judicial. Además, cabe observar que el acuerdo no solo debe ser
avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no
contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del
Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en
juego, dada su función de “defensor de los intereses colectivos”, en los términos
del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.
No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante,
de la negociación de la sanción jurídica ni menos aún de que con el citado
mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la acción popular.
Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación
de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo
los términos del proceso y, en consecuencia, de la decisión que debe
adoptar el juez, todo ello en desarrollo de los principios constitucionales
ya enunciados. De igual forma, mediante el compromiso que suscriben
las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever
oportunamente la violación de los intereses colectivos y, por consiguiente,
su efectiva protección y reparación.
Otro argumento que desvirtúa la interpretación del mencionado pacto
como un medio para negociar la sanción jurídica se refiere al hecho de que la
conciliación versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación,
pues en el momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha
95

Unidad 2
impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se agrega que el intento

de acuerdo parte de la base de que quien ha ocasionado la afectación de los
derechos e intereses colectivos reconozca su infracción y acepte, cuando
fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados en beneficio de los
directamente perjudicados y de la sociedad en general. Más aún, se reitera
que la intervención del Ministerio Público garantiza que en la celebración
del pacto no se desconozcan ni desmejoren los derechos e intereses de los
accionantes, dada su función de velar por la vigencia de tales derechos”.
Es importante tener preciso el alcance de los efectos de cosa juzgada que
despliega el pacto de cumplimiento, con base en lo expresado en la misma
decisión:
“No obstante, encuentra la Corte que cuando se trata de la protección de
derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que
aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de
ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y
la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad
de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la
misma comunidad se vieran enfrentados a una nueva vulneración de los
derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica
la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de
personas afectadas con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin
haber participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con
la protección y reparación de aquellos, así mismo estarían despojadas de la
posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación
de vulneración de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente
a las situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución
acordada se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren
sus derechos e intereses. No se trata en este caso del incumplimiento de la
sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación la ley
prevé los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante planteado
se refiere en particular a la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos
hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos objeto del
pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas distintas a
96

las alegadas entonces y a la aparición de informaciones de carácter técnico de

las cuales no dispusieron ni el juez ni las partes en el momento de conciliar
la controversia.
En este orden de ideas, concluye la Corte que la posibilidad de conciliación
prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para poner fin a una
controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e intereses
colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual
el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada,
de conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998”74.
2.4.3 Periodo probatorio

Antes de hacer referencia a las reglas concretas de esta etapa procesal, se precisa
advertir que, conforme al artículo 29, los medios de prueba que se aceptan en esta
clase de acciones son todos aquellos regulados en el Código de Procedimiento Civil,
o actualmente del Código General del Proceso, teniendo en cuenta, no obstante,
los aspectos que de manera concreta se definan en esta ley, como ocurre con la
prueba pericial, a la que se hará referencia más adelante.
También debe destacarse que, al tenor del artículo 30, la carga de la prueba
recae sobre el demandante, salvo que razones de orden económico o técnico exijan
una mayor intervención por parte del juez, en todo caso con miras a proferir un
fallo de mérito que cuente con los elementos de juicio necesarios para su debida
justificación. En el inciso segundo del artículo ídem se dispone que si por motivos
económicos no es posible allegar la prueba a la parte interesada, el juez podrá
74 En sentido crítico, vale la pena confrontar la posición de Jaime Orlando Santofimio en Acciones
populares y medidas cautelares en defensa de los derechos e intereses colectivos. Universidad Externado
de Colombia. Bogotá, 2010. “Jurídicamente, y no obstante la doctrina mayoritaria en sentido
contrario, no podemos admitir que se trate de una simple conciliación en cuanto los derechos e
intereses de esta naturaleza no son negociables o conciliables, careciendo por completo los sujetos
procesales conciliables de cualquier posibilidad de transacción en torno a ellos. Lo que busca la
ley es básicamente acudir a un sistema oportuno y adecuado de solución anticipada del litigio
cuando resulta evidente que los intereses generales pueden estar en peligro o se encuentran en
situación de desconocimiento o violación con la acción u omisión de los diferentes actores y que
ante esta evidencia admitida por las partes se llegue a la formulación de alternativas viables para
confrontar la crisis de aquellos o prevenir las continencias (sic) nocivas de manera negociada
y consensual. El pacto no puede ser contrario al orden jurídico y no puede constituirse en un
mecanismo para continuar violando el derecho interés general” (cita, a su vez, la Sentencia AP-
100, de 24 de agosto de 2000).
97

Unidad 2
ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos.
En cuanto a las reglas concretas aplicables a este periodo probatorio, al tenor
del artículo 28, superada la audiencia para alcanzar un pacto de cumplimiento sin
haber llegado a un acuerdo, el juez decretará las pruebas conducentes, pertinentes
y eficaces solicitadas por las partes, y aquellas a las que considere que haya lugar,
en virtud de sus facultades oficiosas. El juez señalará, además, las condiciones
temporales de su práctica, debiendo estar él a su cargo, salvo que se requiera
comisión. El término de esta etapa es de 20 días, prorrogable por un lapso igual
si la complejidad del proceso así lo exige.
En los incisos 2.o y 3.o ídem, el legislador se refirió a la posibilidad de solicitar,
como prueba, estadísticas provenientes de fuentes con credibilidad, así como
conceptos, a título de peritos, y documentos a empleados públicos. Frente a
particulares, consideró la posibilidad de requerir certificaciones, informaciones,
exámenes o conceptos debiendo respetarse, en uno y otro caso, el término previsto
en la respectiva decisión judicial.
2.4.3.1 Pruebas anticipadas. Artículo 31

Pese a que el legislador reservó un artículo especial para regular la posibilidad
de que antes del proceso se soliciten y practiquen pruebas, su razón de ser es
común a la generalidad de procesos, y lo que es de destacar es que en el parágrafo
se dispuso que estas solicitudes debían tramitarse preferentemente, tal como
ocurre con la acción misma.
2.4.3.2 Prueba pericial. Artículo 32
Artículo 32
Prueba pericial. En el auto en que se decrete el peritazgo se fijará la fecha de entrega
del informe al juzgado y a partir de esta fecha estará a disposición de las partes durante
cinco (5) días hábiles. El informe del perito deberá rendirse en original y tres copias.
Los informes técnicos se valorarán en conjunto con el acervo probatorio existente, con‐
forme a las reglas de la sana crítica y podrán tenerse como suficientes para verificar los
hechos a los cuales se refieren.
El segundo dictamen es inobjetable y el juez podrá cogerlo en su sentencia.
98

Artículo 32
Parágrafo 1.o Los impedimentos deberán manifestarse en los tres (3) días siguientes
al conocimiento del nombramiento. La omisión en esta materia hará incurrir al perito
en las sanciones que determina esta ley.
Parágrafo 2.o El juez podrá imponer al perito, cuando se violen estas disposiciones, las
siguientes sanciones:
• Ordenar su retiro del registro público de peritos para acciones populares y de

grupo.
• Decretar su inhabilidad para contratar con el Estado durante cinco (5) años.
• Ordenar la investigación disciplinaria y/o penal correspondiente.
La conformación del registro público de peritos para acciones populares (y de

grupo) fue objeto de regulación por esta ley en el título v, capítulo único. Artículo
74. En síntesis, se dispuso su organización por parte de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura en el término de seis meses a partir de la vigencia
de la Ley 472 de 1998, y se ordenó incluir, como mínimo, los datos personales del
perito, su experiencia, profesión, especializaciones, publicaciones y procesos en
que haya intervenido en tal condición. Así mismo, se estableció que la inscripción
en el registro generaba la obligación de aceptar la designación efectuada por el
juez popular en cada caso, salvo la existencia de causal de impedimento.
En cuanto a quiénes integrarían dicho registro, establecieron los numerales

1. y 20 del artículo ídem:
o
“(…)
1. Será obligatoria la inscripción en el registro, de las autoridades públicas y de los

particulares a quienes se les haya atribuido o adjudicado función pública, que
disponga de soporte técnico, logístico, investigativo, personal o de apoyo que sirva
para la práctica de pruebas en Acciones Populares, de las entidades que tengan el
carácter de consultoras del Gobierno y de las Universidades Públicas.
Los servidores públicos que fuesen nombrados peritos deberán dedicarse de manera
prioritaria a su función de colaboración con la administración de justicia.
99

Unidad 1
2. Los particulares, ya sean personas naturales o jurídicas, podrán registrarse

demostrando su idoneidad y experiencia en áreas técnicas
3. (…)”.
2.4.4 Sentencia
Finalizada la etapa probatoria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
33 y 34 de la Ley 472 de 1998, se presentará el siguiente escenario:
Dentro de los 20 días

Juez: Auto de traslado Vencido dicho término,
siguientes al traslado
para alegar de conclusión, el Secretario debe remitir
común, el Juez debe Sentencia
por el término común inmediatamente el
proferir
de 5 días expediente al despacho
Actuaciones permitidas,
sin que implique interrupción
de términos o modificación del
1. Indicente de recusación
2. Expedición de copias,
desgloses o certificados
La sentencia, de ser estimatoria, contendrá, conforme al artículo 34 ibídem,

lo siguiente:
1. Orden de hacer o de no hacer, definiendo con precisión la conducta por
realizar.
2. Condena al pago de perjuicios, que se hará (2.1) en favor de la entidad
pública no culpable que tenga a su cargo la protección del derecho o interés
colectivo protegido; y (2.2) in genere, por lo que se seguirá el incidente
previsto en la normativa procesal general y luego se adicionará la sentencia
con el objeto de concretar el valor. Este incidente, agrega el enunciado
normativo, no suspende la materialización de las demás órdenes.
Parte de esta indemnización, finalmente, será destinada a la restauración
de la zona afectada cuando esté de por medio el daño a recursos naturales.
3. Decisión frente al incentivo. Este reconocimiento a favor del actor popular
fue regulado en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998; sin embargo,
fue derogado por la Ley 1425 de 2010.
100

4. Un plazo prudencial para iniciar la ejecución de la sentencia y llegar a

su culminación. Durante ese lapso, empero, el juez ostenta competencia
para tomar las medidas necesarias para lograr la protección de los bienes
comprometidos, siguiendo las reglas previstas en ese entonces en el Código
de Procedimiento Civil.
5. La conformación del comité de verificación, compuesto por el juez, las
partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho e interés
colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental.
La sentencia tendrá, con base en lo ordenado por el artículo 35, efectos de
cosa juzgada. Atendiendo lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia
C-622 de 2007, dicho efecto no operará cuando surjan, luego de la sentencia
desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que permitan variar la primera
decisión. Como se explicó, el juez popular puede fallar extra petita, basándose
en los hechos de la demanda como fundamento para la definición del ámbito del
pronunciamiento, en aplicación del principio iura novit curia.
“(…) la jurisprudencia ha reconocido […] que en tratándose del principio
de congruencia en acciones populares, este postulado y garantía del debido
proceso se flexibiliza o relaja, para permitir que el juez no esté necesariamente
vinculado en relación con algunos aspectos que podrían sistematizarse de la
siguiente forma: i) en relación con las medidas deprecadas en la demanda para
proteger los derechos o intereses colectivos vulnerados o amenazados, toda vez
que de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez adoptará
cualquier orden de hacer, de no hacer, o decretará el pago de perjuicios,
con miras a proteger el núcleo del derecho transgredido, razón por la que,
constatada la vulneración o el peligro, el juez cuenta con una amplia gama o
haz de posibilidades para decretar todas las medidas que estime pertinentes
para garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses afectados, ii) en
cuanto concierne a la posibilidad de amparar derechos colectivos no invocados
expresamente en la demanda, siempre y cuando la acusación de su vulneración
se desprenda de las circunstancias fácticas narradas en la causa petendi de la
demanda, y iii) en relación con hechos que se van presentando a lo largo
del proceso, siempre y cuando estén relacionados con los supuestos fácticos
establecidos en la demanda. En otros términos, el juez de la acción popular
podrá abordar el estudio de nuevos hechos que vayan apareciendo a lo largo
del proceso, siempre y cuando aquellos tengan relación con la causa petendi
101

Unidad 1
formulada en la demanda. Como se aprecia de los anteriores planteamientos,

el juez de la acción popular puede proferir fallos extra o ultra petita, así
como también dar aplicación al principio iura novit curia, para garantizar la
protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados; no obstante,
las anteriores facultades oficiosas del juez constitucional entran en colisión
con el principio al debido proceso y el derecho de defensa de las entidades
o personas que fungen como demandadas en un proceso de esta estirpe. En
esa perspectiva, admitir que el juez de la acción popular falle sobre hechos
absolutamente desconocidos y que no fueron objeto del debate a lo largo del
proceso supone sorprender a los demandados, puesto que es precisamente
en la sentencia donde aparecerían definidos esos supuestos fácticos que hasta
ese momento eran ignorados, por no haber sido, se insiste, materia del debate
jurídico y probatorio”75.
2.4.5 Medidas cautelares

Atendiendo a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, antes de ser
notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez puede decretar, a
petición de parte o de oficio y motivadamente, las medidas cautelares que considere
pertinentes para prevenir el daño inminente o hacer cesar el daño causado. El
legislador estableció que, en particular, proceden las siguientes:
“a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que
lo hayan causado o lo sigan ocasionando;
b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente
perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado;
c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de
cualquiera de las anteriores medidas previas;
d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos
los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes
para mitigarlo”.
75 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C. P.: Enrique Gil
Botero. Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil nueve (2009). Número de radicación:
25000-23-25-0002004-02418-01 (AP).
102

El decreto de medidas cautelares no suspende el curso del proceso, conforme

al parágrafo 1.o ídem. Según el parágrafo 2.o, si la amenaza al bien protegido
surge de una omisión, el juez ordenará cumplir inmediatamente, dentro de un
término perentorio, la acción necesaria, acto que será impuesto incluso al actor
o la comunidad amenazada cuando el peligro sea inminente, a costa obviamente
del demandado.
Según lo regulado en el artículo 26 ibídem, el auto que decreta la medida debe
notificarse con la admisión de la demanda y es objeto de los recursos de reposición
y apelación, los cuales se concederán en el efecto devolutivo y deberán resolverse
en el término de cinco días. La oposición a las medidas solo puede efectuarse por
los siguientes motivos:
“a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger;
b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público;
c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente
imposible cumplir un eventual fallo desfavorable (…)”.
Finalmente, quien alegue dichas circunstancias debe demostrar su ocurrencia.
Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 229
del CPACA, las acciones populares de conocimiento de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo deben sujetarse a las reglas allí previstas para el estudio
de procedencia de las medidas cautelares. Veamos:
“Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección
de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y
podrán ser decretadas de oficio”.
Bajo este marco, las medidas cautelares tienen por objeto proteger y
garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia
[artículo 229, inciso 1.o]; pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas
o de suspensión [artículo 230]; para su decreto no se requiere prestar caución
[artículo 232, inciso 3º]; el trámite se regula en el artículo 233, y proceden en
caso de urgencia, según el artículo 234, sin agotar los requisitos previstos en la
anterior norma; y contra su decreto procede el recurso de apelación o súplica,
en el efecto devolutivo. No sobra advertir acerca de la amplitud de esta facultad
103

Unidad 1
en el escenario de las acciones populares y en atención a los bienes protegidos.

Como afirma Santofimio, que en virtud de los problemas y la complejidad de las
situaciones de hecho que llegan a conocimiento del juez popular, para que “las
medidas cautelares puedan ser jurídicamente adecuadas y oportunas se requiere
consolidarlas como esencialmente innominadas, atípicas. Modelos en blanco sujetos
a la iniciativa del juez contencioso para su postulación objetiva, concreción, alcance
e imposición en aras de la obtención inmediata de remedio provisional adecuado
para hacer prevalecer el interés de la comunidad en relación con la agresión que
puede estar sufriendo o pueda sufrir alguno en sus derechos colectivos76. Medidas
estas, tan solo limitadas, en procura de combatir adecuadamente posibles actos
arbitrarios o lesivos de otros derechos o intereses, como pueden ser, incluso,
los mismos derechos individuales y subjetivos, u otros colectivos, por principios
constitucionales como la ponderación, proporcionalidad y razonabilidad”.
2.4.6 Amparo de pobreza

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 472 de 1998,
en cualquier etapa del proceso el juez puede conceder, siguiendo para el efecto
las normas procesales generales, el amparo de pobreza cuando sea pertinente. La
petición en tal sentido puede provenir del defensor del pueblo o sus delegados.
Bajo el amparo de esta figura, el pago por la práctica de dictámenes periciales
corre a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,
pago que se reembolsará por el demandado al satisfacer las costas, siempre y
cuando sea condenado77.
2.4.7 Coadyuvancia
Según lo estipulado en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, cualquier persona
natural o jurídica puede intervenir en tal condición hasta antes de que se profiera el
fallo de primera instancia, y tendrá efectos a partir de la actuación futura. Agregó
la referida disposición:
76 El autor cita las Sentencias T-558 de 2003 (M. P.: Clara Inés Vargas Hernández) de la Corte
Constitucional y C-523 de 2009 de la Corte Constitucional, que hablan sobre medidas
cautelares, de forma general (no específicamente en el escenario de la acción popular). Tienen,
principalmente, un interés doctrinario.
77 Sobre el amparo de pobreza en la acción popular, ver sentencia de 29 de septiembre de 2005,
Sección Primera, C. P.: Camilo Arciniegas Andrade. Radicación 13001-23-31-000-2005-
0006301(AP).
104

“Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares,

cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros
Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones
deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos”.
2.4.8 Recursos y costas
Contra autos
proferidos
dentro del trámite, salvo
Reposición disposición expresa que
regule algo diferente. Se
siguen reglas generales
Recursos de procedimiento.
Término para
resolverlo: 20 días a
Sentencia
Apelación partir de que se radique Sentencia
En lo no regulado
en la Secretaría del de segunda
se siguen
tribunal respectivo. instancia
normas generales
de procedimiento.
De conformidad con lo previsto en el inciso 2.o del artículo 37 de la Ley 472

de 1998, es procedente la práctica de pruebas en segunda instancia, siguiendo para
el efecto lo dispuesto en las reglas procedimentales generales, debiendo fijarse un
término, en el auto admisorio del recurso, que no supere los diez días. Ante esta
eventualidad, el recurso debe ser resuelto por el juez en un término de 30 días
a partir de que se radique el expediente en la Secretaría del Tribunal respectivo.
En relación con las costas, establece el artículo 38 ibídem:
Artículo 38
Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Solo
podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados
al demandado cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala
fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20)
salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de
los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya
lugar.
105

Unidad 1
2.4.9 Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia

Como se mencionó al referirse al contenido de la sentencia, con posterioridad
a su expedición, el juez ostenta facultades para lograr la materialización de
los derechos e intereses amparados, y es dable la actividad de un comité de
verificación.
Adicional a lo anterior, conforme a lo establecido en el artículo 41 de la
Ley 472 de 1998, existe la posibilidad de que se adelante trámite incidental en
el caso en que la persona obligada incumpla la orden judicial. De este conoce el
juez que profirió la orden, y podrá ser resuelto con sanción de multa de hasta 50
salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos
e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis meses, sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar. La sanción es consultable ante el superior
jerárquico, en el efecto devolutivo, y deberá resolverse dentro del término de
tres días.
El artículo 42, por su parte, regula la procedencia de una garantía en los
siguientes términos:
Artículo 42
Garantía. La parte vencida en el juicio deberá otorgar una garantía bancaria o
póliza de seguros por el monto que el juez determine, la que se hará efectiva en caso
de incumplimiento a lo dispuesto por la sentencia. Si el demandado presta la garantía
a satisfacción, no habrá lugar al embargo o se levantará el que hubiese sido proferido.
2.4.10 Regulaciones finales

• Conforme al artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en cuanto sean compatibles
con la naturaleza de esta acción, lo no regulado expresamente será aplicado
según las disposiciones del Código de Procedimiento Civil - General del
Proceso, o en el CPACA, según corresponda.
• El Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos fue creado
por esta misma ley, en su artículo 70, estableciendo la fuente de recursos,
así como sus funciones (artículo 71), a cargo de quién se encuentra su
manejo –por la Defensoría del Pueblo (artículo 72)– y el monto de la
financiación (artículo 73).
106

2.5 Algunas decisiones y discusiones de interés en la

jurisprudencia nacional78
2.5.1 La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C‑630 de

201179 M. P.: María Victoria Calle Correa
En la Sentencia C‑630 de 2011 la Corte Constitucional analizó la validez
de la decisión legislativa de eliminar el incentivo para el actor económico que
obtuviera un fallo favorable. En términos generales, el actor afirmó que la norma
demandada desconocía la reserva de ley estatutaria, el principio de progresividad
y la prohibición de retroceso y el principio de igualdad y equidad en las cargas
públicas en la medida en que el incentivo, en su criterio, era una forma de equiparar
las cargas entre el actor y las autoridades o particulares demandados.
La Corte Constitucional estimó que el Congreso no violó el principio de
progresividad y de no regresividad de los derechos sociales, “teniendo en cuenta
que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel
de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende a
mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión”.
78 En realidad, existe un sinnúmero de decisiones relevantes en el ámbito de la acción popular. En

este módulo, con propósito ilustrativo y con el ánimo de propiciar nuevas discusiones, se presenta
tan solo un pequeño número de estas discusiones.
79 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan
artículos de la Ley 472 de 1998, Acciones Populares y Grupo”, por el presunto desconocimiento de la
prohibición de regresividad de los derechos sociales, del principio de igualdad y del derecho al
debido proceso, al derogar el incentivo económico de las acciones populares. Al mismo tiempo, se
planteó de manera implícita la inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria,
pues el Congreso de la República adoptó mediante ley ordinaria una medida legislativa con
incidencia directa sobre el marco jurídico-legal para el ejercicio de los derechos fundamentales.
Vale la pena recordar que en la Sentencia C-459 de 2004 (M. P.: Jaime Araújo Rentería), la Corte
había declarado la exequibilidad de la norma que establecía el incentivo. Ello hizo que algunos
intervinientes plantearan la existencia de cosa juzgada constitucional, posición que no fue aceptada
por la Corte: Que el legislador tenga la facultad de establecer una regulación determinada no
indica que tenga prohibido eliminarla. Por supuesto, esta afirmación es cierta solo en la medida
en que la Corte rechazó el cargo por violación al principio de progresividad y la prohibición de
retroceso. De no ser así, la eliminación de este beneficio debía ser objeto de un test estricto de
proporcionalidad, pues se presumiría inconstitucional. Una interesante defensa del incentivo
económico puede encontrarse en Beatriz Londoño et al., Justiciabilidad de los derechos colectivos;
balance de la ley de acciones populares. Universidad del Rosario, 2008.
107

Unidad 1
Al respecto, dijo que la derogación del incentivo económico en acciones

populares (i) no es una norma que establezca un estándar de protección de
algún derecho social; se trata de la modificación de una medida legislativa
establecida para estimular el ejercicio del derecho político a interponer
acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley; (ii) no limita de
forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e
intereses colectivos, sino que suprime una herramienta que no formaba parte en
sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso; (iii) es una
medida adecuada para el fin propuesto, que consiste en evitar la búsqueda del
lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición
de acciones populares; y (iv) no se compromete el goce efectivo del derecho,
toda vez que las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es
la recompensa por emplearla.
Adicionalmente, la Corte consideró que la medida demandada no configura
una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político. En su
criterio, la decisión de suprimir el incentivo de las acciones populares no es
inconstitucional, no es irrazonable o desproporcionada. Por el contrario, la
medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas,
que consisten en evitar el abuso en el ejercicio de las acciones populares,
promoviendo la interposición de las acciones que más afectan a la comunidad y no
que más lucren a las personas, además de proteger las finanzas públicas, reducir
la congestión judicial y promover comportamientos ciudadanos acordes con el
principio de solidaridad. En síntesis, señaló que la norma acusada persigue un
fin imperioso a través de un medio que no está prohibido constitucionalmente
y que es conducente para alcanzarlo.
A través de un juicio intermedio de inconstitucionalidad, señaló que la medida
demandada implica “una restricción al derecho político de interponer acciones
populares que afecta significativamente a quienes se mueven únicamente motivados
por el lucro del incentivo individual, pero que no genera tal impacto entre quienes
lo hacen por defender el interés público, independientemente del incentivo que
se pueda recibir”.
Finalmente, afirmó que no es cierto que con la medida acusada el actor
popular esté en desventaja frente a las autoridades en cuanto a la posibilidad de
contar con recursos económicos y medios para defender los derechos e intereses
colectivos violados, toda vez que si bien el Congreso suprimió el incentivo, esto
108

no implica la derogación de las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los

que legítimamente se tenga lugar80.
El magistrado Luis ErnestoVargas Silva presentó salvamento de voto. Señaló que
la Ley 1425 de 2010, al derogar las normas que establecían incentivos económicos
para el demandante en una acción popular, incurrió en una medida regresiva en el
ámbito de los derechos e intereses colectivos, de carácter injustificado, toda vez
que sus efectos (i) inciden en la exigibilidad de estos derechos (o justiciabilidad),
pues implica cargas desproporcionadas e irrazonables a los sujetos interesados en
su defensa; (i) generan un desincentivo para el acceso a la justicia la consecuente
disminución del costo de oportunidad frente a la vulneración de estos derechos e
intereses; (iii) afectan intensamente la fuente de financiación que soporta el acceso
a las acciones populares de las comunidades vulnerables.
Señaló que la medida es regresiva porque implica una transformación de la
acción popular si se considera el incentivo como una herramienta indispensable
de equilibrio entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares
demandados. Su derogación torna la acción en inoperante en la medida que la
hace depender de acciones netamente altruistas de los ciudadanos o, incluso, de
intereses estratégicos y no de la protección de los derechos colectivos y de los
derechos sociales.
Planteó que la Sala no advirtió que la eficacia, protección y garantía de los
derechos e intereses colectivos tienen vínculos inescindibles con la vigencia de
los derechos sociales, siendo las acciones populares un mecanismo que concurre
a su exigibilidad. Según el magistrado, en ese marco era forzoso concluir que
las acciones destinadas a la exigibilidad judicial de esos intereses también están
cobijadas por el principio de progresividad y la prohibición de regresividad.
Expuso que el incentivo económico era un estímulo al actor popular que
obtuviera una sentencia favorable, que cumplía además con las funciones de (i)
compensar los esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular;
(ii) estimular la presentación de acciones y desincentivar a los agentes que los
vulneran; (iii) equiparar las cargas procesales; y (iv) permitir la distribución de
80 La Corte también consideró que el legislador no violó la reserva de ley estatutaria al expedir esa
regulación, porque el objeto de la Ley 1425 de 2010 no recae sobre un elemento estructural ni
sobre los principios básicos de la acción popular; (ii) no se refiere a los contenidos esenciales del
derecho a interponer este recurso judicial; (iii) tampoco regula aspectos inherentes al ejercicio
del derecho; y (iv) no se ocupa de manera integral de la acción popular en sí misma considerada.
109

Unidad 1
los recursos destinados al financiamiento de acciones populares para la defensa de

derechos e intereses colectivos de, entre otras, las comunidades más vulnerables.
Por lo tanto, su eliminación constituye una inadecuada comprensión de dichas
funciones.
Añadió que junto con el estímulo personal, concurren otras funciones de
incentivo indirecto no referidas al actor popular, sino a terceros. Estas funciones
se refieren a (i) los réditos que la falta de estímulos confiere al sujeto que infringe
el derecho o interés colectivo; (ii) el comportamiento de quien espera que otros
asuman la defensa judicial de ese derecho o interés.
2.5.2 La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C‑644

de 201181 y decisiones del Consejo de Estado en torno a los
derechos de los animales
La Corte analizó si la prohibición de declarar la nulidad de actos administrativos
en el marco de la acción popular, contenida en el artículo 144 de la Ley 1437 de
201182, vulnera los artículos 29, 88 y 229 superiores al no permitir que un juez
constitucional prive de efectos normas infralegales.
La Corte consideró que la expresión cuestionada no se opone a la Constitución,
sino que fortalece el debido proceso judicial y clarifica los alcances que los jueces
populares deben dar a sus sentencias. Con base en consideraciones de la sentencia
T-446 de 2007 y en sentencia de 5 de octubre de 2005, de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, indicó que el hecho de que el juez de la acción popular no
pueda decidir sobre la anulación de los actos administrativos y contratos estatales
no afecta el carácter principal, autónomo y no subsidiario de la acción. Además,
reiteró su compatibilidad con otras acciones contencioso-administrativas previstas
para solicitar la declaratoria judicial de nulidad de los actos o contratos estatales.
81 M. P.: Jorge Iván Palacio Palacio.

82 La Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 140 y 144 (parciales) de la Ley 1437 de
2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
que hacen referencia a la acción de reparación directa y a la protección de los derechos e intereses
colectivos, respectivamente. En relación con el segundo, el actor demandó la expresión “sin que en
uno u otro evento pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas
que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos” por considerar
que es contraria al derecho a la igualdad (artículo 13 C. P.), al carácter principal de las acciones
populares y por vulnerar el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia
(artículos 88, 29 y 229 C. P.).
110

Agregó que la norma cuestionada es “una medida legítima del órgano legislativo
que busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la
Administración al establecer que en este tipo de acciones no es procedente anular contratos
o actos de la Administración, en tanto que para ello están las acciones contencioso-
administrativas correspondientes”; consideró que esta respeta el derecho fundamental
al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de quienes pudieran
verse afectados por la nulidad de un acto o un contrato estatal83; aclaró que si bien
la norma prohíbe al juez anular el acto o contrato de la Administración, lo faculta
para que adopte las medidas necesarias para que cese la amenaza o vulneración
de los derechos colectivos, e indicó que la acción popular no es un mecanismo
previsto por el legislador para que el juez competente anule un acto administrativo
o un contrato, finalidad que puede obtenerse por otros medios.
En una sentencia muy relevante, el Consejo de Estado (Sección Tercera) decidió
apartarse de lo expresado por la Corte. Se trata del caso de experimentación
científica con animales, en el que se perseguía la protección de los monos Aotus
vociferans, empleados por el grupo de Manuel Elkin Patarroyo con el fin del
desarrollo de la vacuna contra la malaria. Este tema de fondo se tratará más
adelante; sin embargo, conviene recordar algunos apartes de la sentencia.
Segundo momento. Sentencia del 26 de noviembre de 2013 proferida
por la Sección Tercera - Subsección C del Consejo de Estado, con ponencia del
consejero Enrique Gil Botero dentro del Radicado 25000-23-24-000-2011-00227-
01 (AP), accionantes: Ángela María Maldonado Rodríguez y otros, demandados:
Nación - Ministerio del Medio Ambiente, Fundación Instituto de Inmunología de
Colombia y otros.
En este asunto, los accionantes incoaron acción popular con el objeto de
obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa,
la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional
de los recursos naturales, y la seguridad y salubridad públicas ante el presunto
desconocimiento de las autoridades demandadas de los principios, normas y deberes
de proteger la diversidad e integridad del ambiente. En síntesis, esgrimieron que
83 Al respecto, la Corte señaló que “el beneficio derivado de la adopción de las decisiones relativas a la
nulidad de los contratos y los actos administrativos en las acciones populares equivale al reconocimiento y
respeto por las reglas del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez de los actos
y contratos de la Administración en juicios específicos, ya que a través de esta acción se reclama la protección
de derechos que pueden ser desconocidos sin que su titular sea convocado al proceso previsto por la ley para
la adopción de tales decisiones”.
111

Unidad 1
desde 1984 el Inderena y Corpoamazonía han venido concediendo autorización

a la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia (Fidic) para desarrollar
un proyecto investigativo que ha implicado la caza y captura de una especie de
primates. Esos permisos, alegaron los accionantes, han incumplido los requisitos
para su otorgamiento, y su ejecución tampoco ha sido controlada, con lo cual los
efectos para la conservación ecológica en la zona son negativos.
En relación con la competencia para anular actos administrativos,
la sección citada expuso la siguiente tesis: El juez popular constitucional, tanto
en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo como del nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
tiene competencia para anular actos administrativos y contratos cuandoquiera
que de ellos derive el quebrantamiento de los derechos colectivos lesionados o
en peligro. Fundó su aseveración en los siguientes supuestos:
Dado que el CPACA solamente es aplicable a los asuntos que se iniciaron
con posterioridad a su vigencia, en este caso sus disposiciones no son aplicables;
no obstante, incluso si lo fueran, lo cierto es que, aunque en el nuevo régimen
procedimental se establece que al juez popular no le es dable anular actos
administrativos o contratos, y ello fue avalado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-644 de 2011, el asunto apenas está cubierto por el fenómeno de la
cosa juzgada relativa. Por ello, continuó, la acción popular –ahora denominada
medio de control– es principal, no subsidiaria; su configuración inicial
es constitucional –artículo 88– y por tanto no puede equipararse a los
medios legales instituidos para efectuar juicios de legalidad. Contrario a lo
sostenido en algunas providencias por la Corte Constitucional, sus efectos no
son suspensivos84, sino definitivos, y el juez es competente para adoptar las
medidas preventivas y resarcitorias que considere procedentes para hacer cesar la
vulneración de los derechos colectivos, impedir su amenaza o peligro, o restablecer
el estado de cosas. El juez que conoce la acción popular, además, es el juez
natural de los actos administrativos y contratos estatales.
En consecuencia, invocando un criterio finalístico y el criterio de interpretación
pro persona, consideró procedente efectuar un pronunciamiento sobre contratos
y actos administrativos siempre que sean la causa de la lesión de los derechos
colectivos. En tal sentido, puntualizó:
84 Al respecto, afirmó que la Corte Constitucional ha reiterado que los efectos de las acciones
populares pueden ser preventivos, suspensivos o restitutorios.
112

“… las interpretaciones –administrativas y judiciales– que afectan o

limitan el contenido y alcance de los derechos e intereses colectivos, así
como los mecanismos para su protección, devienen inconstitucionales o
contraconvencionales, es decir, desconocen de manera abierta los compromisos
internacionales que ha asumido Colombia en el marco internacional en materia
de derechos humanos; la consecuencia, bajo esta premisa, es que se impone un
replanteamiento de la acción o pretensión popular, para entenderla en su real
dimensión, esto es, como un instrumento procesal idóneo para la garantía de
derechos humanos reconocidos constitucional y convencionalmente”.
Además, explicó el Consejo de Estado que en virtud de los principios pacta
sunt servanda y buena fe en el cumplimiento de obligaciones internacionales por los
Estados, así como en la imposibilidad de alegar el derecho interno como excusa
para lesionar obligaciones contrarias a nivel internacional, es procedente efectuar
el control de convencionalidad. Como consecuencia de lo anterior, en su decisión y
frente a este primer problema jurídico, el Consejo de Estado –por vía de excepción
de inconstitucionalidad y contravencionalidad– inaplicó la expresión “sin que en
uno u otro evento pueda el juez anular el acto o contrato” contenida en el inciso
2.o del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.
- Con todo (tercer momento), la Sección Cuarta del mismo Consejo de
Estado decidió dejar sin efectos esa decisión, en providencia de tutela radicada
de 12 de diciembre de 2014, radicado 11001-03-15-000-2014-00723-00 (M. P.:
Carmen Teresa Ortiz Rodríguez).
“En el presente asunto es claro que la hipótesis de defecto sustancial se ubica
en el literal “d” de la cita anterior, en la medida en que la Corte Constitucional
mediante sentencia con efecto erga omnes se pronunció sobre la exequibilidad de
la norma en comento, que zanjó de manera definitiva y con fuerza obligatoria
las diferentes y opuestas posturas jurídicas en el Consejo de Estado, máximo
órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Ahora bien, si bien es cierto que la acción popular se instauró en vigencia de
la Ley 472 de 1998, también lo es que en el momento de proferir la sentencia,
esto es, el 26 de noviembre de 2013, ya se conocía el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, que no podría ser desconocido con el argumento de
la excepción de inconstitucionalidad y contravencionalidad.
113

Unidad 1
En efecto, la C. P. creó la Corte Constitucional como órgano encargado de la

guarda y supremacía de la Constitución, en sede del control abstracto ejercido
sobre las leyes al resolver las demandas de inconstitucionalidad que formulen
los ciudadanos85, decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
(…) Es evidente que la sentencia de la acción popular vulneró el derecho
fundamental del debido proceso por cuanto el objeto de la acción popular
es la protección de los derechos colectivos, de los cuales no se predica un
titular en particular, y no el control de legalidad de la Resolución 632 del
29 de junio de 2010 mediante la cual Corpoamazonía resolvió el recurso de
apelación contra la Resolución 0028 del 13 de mayo de 2010”.
En conclusión, por lo expuesto, parece claro que existe una tesis dominante en
la jurisprudencia actual, de ambas cortes, en el sentido de negar al juez popular la
posibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos. Este módulo pretende
solo dar cuenta de las discusiones, no presentar una crítica en torno a las decisiones
recientes de las altas cortes. Sin embargo, se sugiere al discente tener presente
esta discusión como elemento relevante en las actividades pedagógicas.
2.5.3 Sobre la revisión eventual y la acción popular. Sentencia C-713

de 2008 (M. P.: Clara Inés Vargas Hernández)
La Corte asumió el control automático e integral del proyecto de ley estatutaria
023/06 Senado y 286/07 Cámara, “Por medio de la cual se reforma la Ley 270
de 1996, estatutaria de la administración de justicia”. En este acápite se recordará
la decisión acerca del artículo 11 de ese proyecto, que creó el artículo 36A de la
mencionada ley con el propósito de introducir la figura de la revisión eventual, por
parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan
en la jurisdicción administrativa.
De este extenso pronunciamiento, resulta relevante extraer los siguientes
elementos:
85 Artículo 241 C. P. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía

de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones:
(…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
114

- La Corte explicó que la nueva norma tiene como finalidad unificar la

jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales y ejercer
control de legalidad (inciso 1); regular asuntos puntuales, como la inexistencia
del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las
decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo
y el trámite que deberá surtirse (incisos 2 y 3); permitir que el mecanismo de la
revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de
otras acciones de conocimiento de esa jurisdicción (parágrafo 1); y permitir al
Consejo de Estado actuar como corte de casación administrativa, dejando a la ley
la regulación de los recursos en particular (parágrafo 2).
Recordó el amplio margen de configuración del Congreso de la República,
y tomando en cuenta que a la jurisdicción contencioso-administrativa se le ha
atribuido el conocimiento de las acciones populares y de grupo que involucran las
actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan funciones
administrativas, resulta válido que el Congreso haya optado por atribuir al
Consejo de Estado, como tribunal supremo de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la facultad de revisar las sentencias y demás providencias que pongan
fin a esos procesos. Sin embargo, consideró que “la atribución de competencias que el
legislador puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237‐1 de la Constitución
solo puede darse en su calidad de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pero
no como tribunal de casación, porque esa función no ha sido asignada por el Constituyente”
y, en consecuencia, declaró inexequible la expresión “asegurar la protección de
derechos constitucionales fundamentales o ejercer el control de legalidad respecto de los
fallos correspondientes”, del inciso 1.o del artículo 11 del proyecto.
Señaló que permitir que la revisión eventual por el Consejo de Estado opere
de manera oficiosa y sin ningún tipo de limitación implica transferirle a dicha
corporación una facultad reservada a las partes. Finalmente, en cuanto al inciso
primero del artículo 11 del proyecto, la Corte encontró necesario condicionar
la exequibilidad de la norma en el entendido de que en ningún caso se impide
interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión
de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión cuando de
manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia
para tal fin.
Respecto al segundo inciso del artículo 11 del proyecto, que excluye el deber
de motivar la escogencia o no para revisión y suspende los efectos de las sentencias
115

Unidad 1
de instancia hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo del Consejo de Estado,

la Corte consideró que es contrario a la Constitución. Igualmente, encontró
inconstitucional la expresión final del inciso tercero del mismo artículo, según la
cual “durante la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos
los efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva
insistencia tampoco requerirá motivación”, por contrariar el derecho de acceso efectivo
a la administración de justicia y afectar una garantía inherente al debido proceso
como lo es el deber de motivación las decisiones judiciales.
Advirtió que la facultad atribuida al Consejo de Estado para la revisión
eventual de acciones populares y de grupo no puede ser asimilada a la facultad
asignada a la Corte Constitucional para la revisión eventual de los fallos de tutela
en razón a que (i) la eventual revisión de los fallos de tutela fue autorizada directa y
exclusivamente por la propia Constitución en los artículos 86 y 241-9 de la Carta
Política, mientras que no existe norma constitucional que confiera al Consejo de
Estado dicha facultad; (ii) en materia de tutela, todos los fallos de instancia son
remitidos a la Corte Constitucional para que los examine y decida sobre su eventual
revisión, mientras que el Consejo de Estado solamente habrá de pronunciarse
respecto de las solicitudes elevadas por las partes o el Ministerio Público que tengan
como propósito unificar la jurisprudencia en acciones populares y de grupo; (iii)
la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y residual en materia de derechos
fundamentales, mientras que la acción popular es el mecanismo principal para
proteger los derechos e intereses colectivos. Por todo lo anterior es necesario que
el Consejo de Estado haga explícitos los motivos por los cuales decide que un caso
será o no examinado en revisión.
A juicio de la Corte, la regulación del inciso segundo del artículo 11 del
proyecto, así como la expresión final del inciso tercero, según las cuales la decisión
de instancia en las acciones populares y de grupo solo producirá efectos cuando
el Consejo de Estado decida sobre la selección o se pronuncie en virtud de la
revisión eventual, con las excepciones que fije la ley, resultaban inconstitucionales
por desconocimiento de los principios de efectividad de los derechos (art. 2.o C.
P.) y acceso efectivo a la administración de justicia (art. 228 C. P.).
En relación con el parágrafo 1.o del artículo 11 del proyecto, para excluir
interpretaciones incompatibles con la Constitución, la Corte condicionó la
exequibilidad de la norma “en el entendido de que se trata de una competencia adicional
del Consejo de Estado, de que la revisión eventual es contra sentencias o providencias que
116

pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela”. Para finalizar,
la Corte consideró inconstitucional la expresión “el Consejo de Estado también
podrá actuar como corte de casación administrativa” del parágrafo 2.o del artículo 11
del proyecto. Reiteró que el Consejo de Estado no puede actuar como corte de
casación ya que constitucionalmente no le fue asignada dicha función, sino la de
actuar como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”86.
86 Por otro lado, la Corte consideró que las expresiones “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
o” y “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, contenidas
en el inciso primero del artículo 11 del proyecto, son inconstitucionales debido a que la regulación
no resulta coherente con la distribución funcional de competencias prevista en el inciso 2.º del
artículo 236 de la C. P. Añadió que ni en la ley estatuaria de administración de justicia ni en el
reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido directamente a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo o a las subsecciones de esa corporación la competencia para conocer de las acciones
populares y de grupo. Esa competencia ha sido radicada en las secciones, concretamente en la
Primera y Tercera, según lo previsto en el artículo 13 del reglamento del Consejo de Estado.
117

Unidad 1
Actividades pedagógicas
Un grupo de investigadores que trabajan en la cura
de una enfermedad que afecta de manera intensa
el bienestar de menores de 12 años encuentra la
posibilidad de efectuar avances significativos si se
logra probar la efectividad de un tratamiento en
un grupo de primates que habitan la Amazonía
colombiana, dadas sus similitudes genéticas con
los seres vivos humanos. Obtenidos los permisos
respectivos por parte de las autoridades ambientales
y sanitarias del Estado, el grupo de investigación
inicia sus prácticas, teniendo en cuenta los siguientes
requerimientos: (i) identificar el grupo de individuos
primates que se verían afectados por las pruebas y
evitar en su práctica el sufrimiento innecesario
ap
de los animales no humanos; y (ii) promover la
conservación sostenible de la especie de primates
afectada.
Tras un año de intervención por parte del grupo de
científicos, una organización ‘animalista’ encuentra
que la investigación ha generado un fenómeno de
desplazamiento de los primates hacia una zona donde
habita una comunidad indígena no contactada, con las
siguientes consecuencias: (i) el uso por parte de los
científicos de encerramientos sobre los primates que
ocasionalmente se acercan a la zona de investigación;
(ii) la imposibilidad de controlar si algunos de los
sujetos que estaban siendo objeto del experimento, y
que se encontraban en su estado natural de libertad,
migraron a la zona de la comunidad no contactada; y
(iii) la falta de control por parte de los científicos de
la existencia de una población de primates sana que
evite su desaparición, pues no es posible su acceso a
la comunidad indígena no contactada para efectuar
los seguimientos. Por lo tanto, la organización
118

inicia, en defensa del derecho colectivo al equilibrio

ecológico y el manejo y aprovechamiento racional
de los recursos naturales (literal c) del artículo 4.o
de la Ley 472 de 1998), una acción popular con el
objeto de que se suspenda el permiso otorgado y
finalicen los experimentos.
• En grupos de trabajo de tres personas discuta
ap
acerca de (i) la existencia y denominación de los
derechos involucrados en el problema jurídico; (ii)
su titularidad, especialmente la de derechos por
animales (distintos a los seres humanos); (iii) la
legitimación para actuar.
• Con independencia de las conclusiones a las que
haya llegado el grupo en torno a la legitimación
y procedencia de la acción (discusiones que se
presentan en los altos tribunales actualmente),
suponga que su grupo de trabajo es un juez colegiado
que decide asumir el fondo del asunto y conceder la
protección invocada. Diseñe la parte resolutiva de
la sentencia y explique el sentido y fundamento de
cada orden (se permiten salvamentos y aclaraciones
de voto).
Autoevaluación
El grupo indígena Tolozán, ubicado en la capital de un
departamento del norte del país, junto con el equipo
ae
de fútbol Pasión Caribe y un grupo de cien familias
que habitan en el lugar, presentan acción de tutela y
acción popular de forma simultánea, actuando como
un grupo definido por compartir un interés jurídico
relevante, para solicitar el cierre del relleno sanitario
Munilimpio, ubicado en las cercanías del lugar.
Concretamente, el lugar para el depósito de residuos
sólidos se encuentra a 1,5 kilómetros del cabildo
119

Unidad 1
indígena, a 200 metros del lugar de entrenamiento

del club deportivo y a 1 kilómetro de las familias
que residen más cerca del relleno.
Es claro que los rellenos sanitarios son actualmente
y dentro del nivel de desarrollo técnico del país la
forma más limpia de manejar los residuos; pero
también es claro que distan de ser lugares exentos
de problemas. En este caso, los accionantes señalan
que el botadero produce malos olores, que existe
derrame de lixiviado y que estos líquidos, por
naturaleza tóxicos, llegan residualmente a las
fuentes de agua, producen enfermedades en la
población aledaña. Afirman que hay proliferación
de chulos, roedores y otros animales carroñeros.
Expresan que en el lugar del relleno existía antes
ap
un escenario de diversidad biológica donde residían
muchas especies animales, principalmente aves de
distinto tipo, y algunos en vía de extinción, como la
guartinaja, un pequeño roedor de la región, similar
al chigüiro, pero de menor tamaño.
Las autoridades accionadas afirman que el relleno
sanitario opera adecuadamente, dentro de los
parámetros establecidos por la ley, y que la
comunidad indígena, Pasión Caribe y los pobladores
no se encuentran en el área de influencia del
proyecto. Añaden que este relleno atiende las
necesidades de cerca de treinta municipios y que
después de analizar todas las alternativas, es el
único lugar de la zona donde puede depositarse
la basura, pues el siguiente relleno (en términos
geográficos) se encuentra a 250 kilómetros del que
es cuestionado, y el transporte implicaría costos
desproporcionados, que afectarían precisamente a
los accionantes, dado que implicaría un aumento
120

inmediato y sensible de las tarifas del servicio

público.
La empresa que tiene la operación del relleno dice
que cumple con los estándares ambientales, que
sí se presentó un derrame accidental de lixiviado,
pero que actualmente se encuentra plenamente
controlado; que los accionantes se encuentran lejos
del lugar, y que presta un servicio invaluable para
toda la comunidad, en desarrollo del principio de
interés general.
Este relleno Munilimpio lleva funcionando diez
años; lo que suscitó las demandas de tutela y popular
a las que se hace referencia fue su ampliación, que
tuvo lugar hace seis meses.
ap
• Como juez popular, analice la legitimación por
activa, la procedencia de la acción; defina el
problema jurídico y establezca si es necesario generar
un pronunciamiento extra petita y hasta dónde podría
extenderse.
• En un grupo de trabajo de dos a tres personas,
discuta las implicaciones de la concurrencia de la
acción popular con la tutela; de la concurrencia de
tres actores que afirman tener los mismos intereses,
pero que poseen características muy diversas. Si
desea negar la acción, explique las razones frente a
cada uno de los tutelantes y en relación con todos los
problemas jurídicos, procedimentales y de fondo que
haya identificado el grupo. Finalmente, suponga que
concede (como juez popular, no como juez de tutela)
y diseñe un remedio judicial adecuado, con términos,
responsables y alcance preciso de cada orden.
121

BIBLIOGRAFÍA
Bibliografía
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Ensayo para una teoría estructural de los derechos”. Trotta
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Corte Constitucional, Sentencia SU-1116 de 2001, M.
P.: Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http://
www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/
SU1116-01.htm.
j
P.: Jaime Araújo Rentería. Disponible en http://www.
corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-671-01.
htm.
Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002, M. P.
Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en http://www.
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Alfredo Beltrán Sierra. Disponible en http://www.cor-
teconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-466-03.htm.
Corte Constitucional, Sentencia C-558 de 2003, M. P.:
Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en http://www.
corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-558-03.htm.
Jaime Araújo Rentería. Disponible en http://www.corte-
constitucional.gov.co/relatoria/2004/c-459-04.htm.
Rodrigo Escobar Gil. Disponible en http://www.corte-
constitucional.gov.co/relatoria/2007/C-622-07.htm.
Corte Constitucional, Sentencia T-710 de 2008, M.
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constitucional.gov.co/relatoria/2008/T-710-08.htm.
124

JURISPRUDENCIA
Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008,

M. P.: Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relato-
ria/2008/C-713-08.htm.
M. P.: Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en
ria/2008/C-750-08.htm.
P. Martha Victoria Sáchica Moncaleano. Disponible
en http://www.corteconstitucional.gov.co/relato-
ria/1999/C-215-99.htm.
María Victoria Calle Correa. Disponible en http://www.
htm.
j
Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en http://www.
corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-595-10.
htm.
M. P.: María Victoria Calle Correa. Disponible en
ria/2011/C-630-11.htm.
M. P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Dispo-
nible en http://corteconstitucional.gov.co/relato-
ria/2011/c-632-11.htm.
Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en http://www.
htm.
Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014,
M. P.: María Victoria Calle Correa. Disponible en
ria/2014/T-294-14.htm.
125

JURISPRUDENCIA
Consejo de Estado
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administra-

tivo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de enero de
2001, AP-144, C. P.: María Elena Giraldo Gómez.
tivo, Sección Cuarta, Sentencia del 31 de mayo de
2002, Rad. 1999 – 9001(AP), C. P.: Ligia López Díaz.
tivo, Sección Primera, Sentencia del 28 de octubre
de 2004, 68001-23- 15-000-2002-2073-01(AP), C. P.:
Olga Inés Navarrete.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrati-
vo, Sección Primera, Sentencia del 29 de septiem-
bre de 2005, 13001-23-31-000-2005-00063-01(AP),
C. P.: Camilo Arciniegas Andrade.
tivo, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de
j
2007, AP-004-01, C. P.: Ruth Stella Correa Palacio.
vo, Sección Tercera, Sentencia del 2 de septiembre
de 2009, 25000- 23-25-000-2004-02418-01 (AP), C.
P.: Enrique Gil Botero.
vo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de noviembre
de 2013, 25000- 23-24-000-2011-00227-01 (AP), C.
P.: Enrique Gil Botero.
vo, Sección Primera, Sentencia del 28 de marzo de
2014, C. P.: Marco Antonio Velilla Moreno.
vo, Sección Cuarta, providencia del 12 de diciem-
bre de 2014, 11001-03-15-000-2014-00723-00, C. P.:
Carmen Teresa Ortiz Rodríguez.
vo, Sección Tercera Subsección B, Sentencia del 29 de
abril de 2015, 25307-33-31-701-2010-00217-01(AP),
C. P.: Stella Conto Díaz del Castillo.
126

Unidad 3
L A A C C I ÓN D E G R U P O
Objetivo general
og
• Identificar el ámbito de protección y la dimensión
reparadora de la «acción de grupo» como mecanismo
judicial que permite que un conjunto de personas,
de forma colectiva y como consecuencia de un daño
común, pueda presentar sus reclamaciones ante las
autoridades por los perjuicios sufridos.
Objetivos específicos
• Reconocer las diferentes etapas procesales que
componen el trámite de la acción de grupo de
conformidad con los principios que orientan su
oe
trámite.
• Precisar diferencias que existen entre ésta y las demás
acciones constitucionales.
• Dimensionar el margen de posibilidades que tiene la
autoridad judicial en el momento de pronunciarse
frente a esta acción para asegurar que la orden sea
cumplida por la autoridad pública o el particular
obligado.
127

Unidad 3
3.1 Introducción
El artículo 88 de la C. P., establece que la ley “regulará las acciones originadas en

los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes
acciones particulares”. Esta norma constituye el fundamento constitucional de las
disposiciones de la Ley 472 de 1998 que regulan lo relacionado con la acción
de grupo. Como se verá con detalle más adelante, esta acción surge como una
alternativa judicial para que un conjunto de personas, de forma colectiva y como
consecuencia de un daño común, pueda presentar sus reclamaciones ante las
autoridades por los perjuicios sufridos.
Sin embargo, es importante recordar que, en el derecho constitucional
colombiano, la acción de grupo tiene unos antecedentes previos a la Carta del
91. Uno de ellos está en el artículo 2359 del Código Civil. Con base en esta
norma, “[p]or regla general se concede acción en todos los casos de daño contingente, que
por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas; pero si el
daño amenazare solamente a personas determinadas, solo alguna de estas podrá intentar
la acción”. Generalmente, la doctrina asocia esta disposición exclusivamente con
los orígenes de la acción popular, dado que se suele señalar que no contempla de
manera expresa una finalidad indemnizatoria y que dicha acción está articulada
en torno a la protección del interés público. No obstante, si se mira con detalle,
la segunda parte de este artículo indica también que las personas directamente
afectadas por la amenaza de daño, cuando estas puedan determinarse, son las únicas
titulares para intentar la acción. Esto nos muestra la forma en que el derecho civil
colombiano ya había contemplado la posibilidad de que personas afectadas por
una causa común iniciaran una acción para alegar la eventual afectación por un
daño, lo cual guarda alguna semejanza con la estructura de la acción de grupo en
los términos en los que la conocemos hoy.
Ahora bien, existe un relativo consenso en señalar que, en estricto sentido,
el primer antecedente de un mecanismo de protección colectivo con fines
indemnizatorios apareció en nuestro país con el Decreto 3466 de 198287,
conocido como el Estatuto de Defensa del Consumidor. Esta norma contempló
un procedimiento para que los consumidores, de forma colectiva, reclamaran
reparaciones por los daños que fueran causados por productores, expendedores
87 Diario Oficial 33.559, de 3 de diciembre de 1982. “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad,
la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y
servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones”
128

LA ACCIÓN DE GRUPO
y proveedores de artículos o servicios de la misma naturaleza y clase. De

conformidad con el numeral 4 del artículo 36 de este decreto, los consumidores
que se consideraran con “derechos derivados de hechos similares a los previstos en la
demanda” podían hacerse dentro del proceso dentro de los “quince (15) días siguientes
a la última publicación del edicto en el que se informa de la admisión de la demanda”. Y,
luego, al final del proceso, la sentencia favorable, según el numeral 9 del mismo
artículo, beneficiaría “no solo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas las personas
emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente [hubieren manifestado]
por escrito auténtico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia, no acogerse a
sus disposiciones, caso en el cual se extinguen sus derechos”.88
Luego apareció la Ley 45 de 199088, que, en el artículo 76, contempló
un procedimiento mediante el cual un grupo de personas podía perseguir una
indemnización a causa de un daño que tuviera origen, entre otras, en conductas
de competencia desleal, uso indebido de información privilegiada relacionadas con
operaciones no representativas del mercado y por el no suministro de información
al mercado de valores en las formas señaladas por la ley. En virtud de esta norma,
el trámite debería seguir las reglas del procedimiento ordinario según las reglas y
las estructura definida por el precitado artículo 36 del Decreto 3466 de 1982. De
conformidad con la norma, la representación de las personas que no comparecieren
al proceso sería asumida, según el caso, por la Superintendencia Bancaria y por
la Comisión Nacional de Valores, que a su vez tenían la obligación de publicar la
sentencia89. Como puede notarse, un esquema procesal propio de lo que conocemos
como una acción de grupo.
Más adelante, en el proceso de articulación del texto constitucional y luego
de varias discusiones90, la Asamblea Nacional Constituyente distinguió entre
la necesidad de contar con una acción destinada a la protección de derechos e
intereses colectivos y de otra –propiamente una class action, como se conoce
en el derecho anglosajón– que persiguiera la reparación colectiva de un daño
88 Diario Oficial 39.607 del 19 de diciembre de 1990. “Por la cual se expiden normas en materia de
intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan
otras disposiciones”.
89 Para la interpretación de este artículo, debe tenerse en cuenta que el artículo 1.o del Decreto
4327 de 2005, Diario Oficial 46.104 del 26 de noviembre de 2005, fusionó la Superintendencia
Bancaria con la Superintendencia de Valores y conformaron la Superintendencia Financiera.
90 Al respecto, se pueden confrontar las discusiones sobre el articulado, entre otras, en la Gaceta
Constitucional 46 del 15 de abril de 1991; 77 del 20 de mayo de 1991; y 109 del 27 de junio
de 1991.
129

Unidad 3
ya causado. Fue así como finalmente en la C. P., se consagraron en el mismo

artículo 88 dos acciones de naturaleza y alcance diferente: de un lado, la “acción
popular”, analizada en el capítulo anterior, y, de otro, la “acción de grupo”, que
será objeto de estudio en este.
Con posterioridad a la C. P., y antes de la Ley 472 de 1998, únicamente se
profirieron, por una parte, el Decreto 653 de 199391, mediante el cual se definió
una acción dirigida a reparar daños producto de la obtención de información
privilegiada en el mercado público de valores, y, por otra, la Ley 256 de 199692,
que en el artículo 20 contempló una especie de acción de grupo frente a hechos de
competencia desleal. A pesar de que en el Congreso de la República se presentaron
diferentes y variados intentos de regulación93, la reglamentación plena de la acción
de grupo no fue posible sino hasta la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998.
A continuación, en los siguientes apartados se analizará el contenido de esta
ley en lo relacionado con la acción de grupo, y se describirá el contenido de la
jurisprudencia relevante sobre la materia.
3.2 Ámbito de protección
3.2.1 Objeto de la acción

De conformidad con el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo
tiene una doble finalidad: por un lado, “obtener el reconocimiento” de la existencia de
un daño y, por el otro, el “pago de la indemnización de perjuicios” por la afectación de
uno o varios derechos, como consecuencia de dicho daño. La Corte Constitucional,
en la sentencia C-1062 de 200094 dejó claro que el ámbito de protección de esta
91 Diario Oficial 40.816 del 1.o de abril de 1993, “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores”. Declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-397 de
1995 (M. P.: José Gregorio Hernández Galindo).
92 Diario Oficial 42.692 del 18 de enero de 1996, “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal”.
93 Durante estos años se presentaron varios proyectos de ley, entre los que se encuentran el 008 de
1993 Cámara, 020 de 1993 Cámara, 005 de 1995, 024 de 1995 y 984 de 1995. Estos tres últimos
serían acumulados y tramitados bajo el proyecto de ley 10 de 1996 Senado, cuyo trámite concluiría
finalmente con la expedición de la Ley 472 de 1998. Para una reconstrucción de las dificultades
que se presentaron durante el trámite de esta ley, ver Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones
populares y de grupo: Guía práctica de la Ley 472 de 1998, 6.a ed., Editorial Leyer, Colombia.
94 M. P.: Álvaro Tafur Galvis. Con esta sentencia se superan las discusiones que se generaron en
relación con el alcance de la acción de grupo generadas, por un lado, por los debates que se
presentaron en el trámite legislativo de la Ley 472 de 1998 y los proyectos de ley anteriores sobre
130

LA ACCIÓN DE GRUPO
acción no se limita al resarcimiento de daños ocurridos a derechos colectivos, sino

que se extiende también a derechos individuales o particulares. Para la Corte,
dado que ni el constituyente ni el legislador establecieron limitaciones al alcance
de la acción de grupo, no resulta constitucional ninguna interpretación que lo
restrinja. Dijo la Corte:
“El hecho de que las acciones de clase o de grupo se encuentren reguladas
dentro de una norma constitucional que hace referencia en su mayor parte
a la garantía procesal de los derechos e intereses colectivos, como ocurre en
el artículo 88 de la Carta, no significa que aquellas solo puedan intentarse
para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización adeudada por
los perjuicios causados en derechos e intereses colectivos, pues, como se ha
establecido en esta providencia, dichas acciones también podrán formularse con
respecto de toda clase de derechos constitucionales fundamentales y subjetivos
de origen constitucional o legal cuando han sido lesionados un número plural
de personas, con identidad de causa y responsable, con el fin de reclamar la
respectiva reparación de perjuicios ante el juez, en forma pronta y efectiva”95.
La acción de grupo, además, está prevista para perseguir el resarcimiento
colectivo de daños independientemente del sujeto que los origine. Así, la ley
contempló que la acción puede ser utilizada cuando la violación que ocasionó
el daño provenga de la acción u omisión, por un lado, de autoridades públicas o
particulares que desempeñen funciones administrativas o, por el otro, de personas
naturales o de personas jurídicas de derecho privado. Por otra parte, la Ley 472
de 1998 tampoco definió restricción alguna en relación con la intensidad del
daño o el monto de la cuantía. Esto significa que la acción de grupo procede para
la materia y, por otro lado, por lo señalado por la propia Corte Constitucional en la Sentencia
C-215 de 1999 (M. P.: Martha Victoria Sáchica), en la que había dicho lo siguiente: “En concreto, las
acciones de grupo tienen las siguientes características: i) No involucran derechos colectivos (...)”. Esta frase
se prestó para equívocos, a pesar de que esta sentencia también había indicado “(…) En cuanto
se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a
derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también
derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre –a diferencia de las acciones
populares– la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante el juez (…)”.
95 En consecuencia, la Corte constitucional resolvió: “Declarar EXEQUIBLES las expresiones ‘derivados
de la vulneración de derechos e intereses colectivos’ contenida en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998,‘por
la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’, en el entendido de que con su interpretación y
aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea
su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo”.
131

Unidad 3
obtener la reparación tanto de perjuicios ocasionados por daños masivos de carácter

moderado96, como de aquellos daños de gran entidad causados en el marco de
casos de graves violaciones de derechos97.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo denominó a este medio de control “Reparación de los perjuicios
causados a un grupo”, conservando la misma naturaleza regulada por la C. P., y la
Ley 472 de 1998 y en su artículo 145 señaló:
Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un grupo.
Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que
reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios
individuales puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad
patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios
causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la
materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más
personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria
para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere
agotado el recurso administrativo obligatorio.
El inciso segundo subrayado fue demandado por un ciudadano al considerarlo
inconstitucional, bajo el argumento de que solamente hace referencia a la
posibilidad de solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter particular,
dejando por fuera los de carácter general, situación que vulneraría, entre otras, el
acceso a la administración de justicia. La Corte Constitucional, en Sentencia C-302
de 2012, se inhibió de pronunciarse basada principalmente en la intervención del
Consejo de Estado dentro del proceso. Dijo la Corte:
96 Esta posición es contraria al criterio defendido por algunos autores, como Bermúdez Muñoz,
Martín (2007), “La acción de grupo: normativa y aplicación en Colombia”, ed. Universidad del Rosario,
Bogotá. pp. 137.
97 En este sentido se pronunció el Consejo de Estado al explicar que limitar el alcance de la acción
“desconoce el diseño constitucional de la acción, restringe desproporcionadamente el acceso a la justicia e
impide el cumplimiento de los fines que identifican esta acción, como son los de proteger grupos de especial
relevancia social, reparar daños de gran entidad e inhibir comportamientos que puedan provocar hechos
dañinos de grandes repercusiones” (subraya fuera del original). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. 25000-
23-26-0002001-00213-01(AG), C. P.: Ruth Stella Correa.
132

LA ACCIÓN DE GRUPO
La Sala estima que le asiste razón al Consejo de Estado en que los cargos
que formula el demandante parten de una interpretación errada del inciso
segundo del artículo 145 de la Ley 1437, pues este no restringe la posibilidad
de que en el marco de la acción de grupo se declare la nulidad de actos
administrativos de carácter general cuando son el origen del daño causado a
un número plural de personas; por este motivo la Corte se inhibirá de emitir
un pronunciamiento de fondo.
Luego de analizar el contenido de la disposición desde diferentes perspectivas
hermenéuticas, la Corte concluyó:
En este orden de ideas, no es cierto que el inciso segundo del artículo 145
de la Ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar que la causa de un daño
soportado por un número plural de personas es un acto administrativo de
carácter general, y (ii) declarar la nulidad de este tipo de actos como una
medida de reparación cuando sea necesario. Así las cosas, la Sala concluye que
los cargos que formula el demandante recaen sobre una norma inexistente, es
decir, sobre una interpretación que no es posible adscribir al inciso segundo del
artículo 145 de la Ley 1437, y en particular a la frase “de carácter particular”.
Con base en lo anterior, y en su propio concepto, el Consejo de Estado en
pronunciamientos posteriores ha insistido en esta regla, así:
En ese orden de ideas, la Ley 1437 de 2011 estableció la posibilidad de
solicitar en acciones de grupo la nulidad de cualquier acto administrativo,
agotando previamente el recurso administrativo obligatorio cuando se trate
de un acto de carácter particular. Se precisa por demás que con esta inclusión
normativa, de ninguna manera se modificó la naturaleza exclusivamente
indemnizatoria de la acción de grupo, por lo cual los pronunciamientos
referidos a ese punto y que hayan sido previos a la promulgación del CPACA
tendrán plena validez98.
3.2.2 Legitimación por activa y conformación del grupo

El artículo 46 de la Ley 472 establece que “[l]as acciones de grupo son aquellas
acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones
98 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

sentencia del 13 de agosto de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-02635-01, C. P.: Hernán
Andrade Rincón.
133

Unidad 3
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas
personas”. Y más adelante indica: “El grupo estará integrado al menos por veinte (20)
personas”. Esta última expresión fue demandada bajo el argumento de que al
establecer un mínimo de 20 personas para interponer la acción se configuraba
una limitación al acceso a la administración de justicia y se restringía el alcance
previsto por el constituyente para la acción de grupo. La Corte Constitucional,
en la Sentencia C-116 de 200899, indicó que esta última expresión era exequible,
siempre y cuando se entendiera que para activar la legitimación activa en las
acciones de grupo no se requiere, necesariamente, conformar un grupo de 20
personas para que instauren la demanda, pues es suficiente que un miembro del
grupo lo haga con la condición de que indique en ella los criterios que permitan
al juez la identificación del grupo afectado. De esta manera, de conformidad con
la Corte:
“(...) No es entonces necesario que el apoderado que presenta la demanda cuente con
el poder de por lo menos veinte de las personas afectadas con el daño colectivo; es
posible ejercer la acción con el poder de una sola de las víctimas, siempre y cuando se
determine la existencia de un grupo de afectados superior a veinte, pues es claro que,
en ese entendido, se están formulando pretensiones para la totalidad del grupo y no
solo para las víctimas que efectivamente le otorgan poder”.
Por otra parte, durante los primeros años de vigencia de la Ley 472 de
1998 se presentó una discusión muy fuerte en el Consejo de Estado en relación
con la interpretación del enunciado contenido en esta norma que decía: “Las
condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la
responsabilidad”. En términos generales, las secciones Primera y Segunda afirmaban
que para que la acción de grupo procediera, únicamente era necesario señalar las
condiciones uniformes del grupo respecto de las circunstancias que generaron el
daño. Sin embargo, las secciones Tercera, Cuarta y Quinta indicaban que la acción
de grupo era procedente solo si el grupo propiamente dicho o las condiciones
comunes que le daban entidad preexistían a la ocurrencia del daño100. Esta última
99 M. P.: Rodrigo Escobar Gil.

100 Una reconstrucción detallada de esta discusión, en Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005),
Regulación de las acciones de grupo formuladas en contra de las entidades públicas en el derecho colombiano,
en XXVI Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
- Universidad Libre. Bogotá, pp. 34 y ss.
134

LA ACCIÓN DE GRUPO
interpretación parecía consolidarse con la expedición del Acuerdo 055 de 2003101,

que modificó el reglamento del Consejo de Estado, y al redefinir la distribución
de negocios entre las secciones, le asignó el trámite de las acciones de grupo a la
Sección Tercera. Sin embargo, esta figura de la preexistencia fue objeto de análisis
por parte de la Corte Constitucional en una de las decisiones jurisprudenciales
más importantes en relación con la acción de grupo: la sentencia C-569 de
2004102. En esta sentencia la Corte declaró inconstitucional la expresión “Las
condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran
la responsabilidad” contenida en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de
1998. Según la Corte Constitucional
“(…) la exigencia legal de la preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño,
como requisito de procedibilidad de la acción de grupo, constituye un requisito
desproporcionado, que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y
riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo por las siguientes razones:
En primer término, esta exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de verificar
una adecuación entre su inclusión en los artículos 3.o y 46 de la ley 472 de 1998
(medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos
de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones
sociales (fin constitucional); y ante la innecesariedad (sic) de su inclusión para la
consecución de dichos fines constitucionales, y la existencia de otros medios, como diseñar
e incluir otros requisitos de procedibilidad, que permitieran satisfacer en mayor medida
y con menor desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad
constitucional perseguida. En segundo término, este requisito desconoce el contexto del
diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y
su sistema de garantías inspirado en los principios de efectividad de los derechos (C. P.,
art. 2.o), y de prevalencia del derecho sustantivo (C. P., art. 228).
“Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a la
administración de justicia (C. P., arts. 13 y 228), al establecer una diferencia de trato
en consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que implica la privación,
101 Acuerdo 55 de 2003, “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. Artículo 1º
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se expidió
el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13. DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS
ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso
Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de
trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 12. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado”.
102 M. P.: Rodrigo Uprimny Yepes.
135

Unidad 3
para las personas no preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan
dichas acciones.
“Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la
naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un
número plural de personas (C. P., art. 88) bajo la idea de que el objeto protegido por
dichas acciones es un interés de grupo divisible (C. P., art. 89) que predetermina las
condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización,
y en ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo
abierto).
Como explicó la Corte Constitucional, precisamente, existen eventos en los
que las personas se agrupan como consecuencia del daño; en estas circunstancias,
impedirles el acceso a la acción de grupo desconocería el sentido constitucional
de la acción. De esta manera, entonces, al declarar inconstitucional la fuente
normativa que le dio origen, se eliminó del ordenamiento jurídico el requisito
de la preexistencia del grupo como criterio de procedibilidad de esta acción
constitucional.
3.2.3 Jurisdicción y competencia

El artículo 50 establece que las jurisdicciones civil ordinaria y de lo contencioso
administrativo conocerán de las acciones de grupo dependiendo de la persona
sobre la que se impute la responsabilidad del hecho vulnerador. De conformidad
con lo anterior, los asuntos se tramitarán así:
En la jurisdicción Procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo
de lo Contencioso originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas
Administrativo que desempeñen funciones administrativas.
En la jurisdicción civil Los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de
ordinaria grupo.
Según esta norma, en las acciones de grupo objeto de la jurisdicción civil

ordinaria, los asuntos deben ser tramitados en primera instancia por los jueces
civiles del circuito y, en segunda, por la sala civil del tribunal del distrito judicial
al que pertenezca el juez de primera instancia. En lo relacionado con las acciones
de grupo objeto de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa,
136

LA ACCIÓN DE GRUPO
debe tenerse en cuenta lo señalado en la Ley 1437 de 2011103, que en sus artículos
152 y 155 indica:
“Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia.
Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
asuntos:
(...)
16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de
daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden
nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones
administrativas.
Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces
administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
(...)
10. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de
daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles
departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos
mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas”.
En relación con la determinación de la competencia, el artículo 51 acude al
criterio del factor territorial, pues indica que “Será competente el juez del lugar de
ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado o demandante, a elección de este.
Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante
el cual se hubiere presentado la demanda.”
3.3. Generalidades del procedimiento
3.3.1 De la titularidad, la demanda y la caducidad de la acción

a) En relación con la titularidad de la acción, el artículo 48 de la Ley 472
de 1998 señala que la acción de grupo puede ser presentada en nombre y
representación de personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio
individual. El artículo 49 indica que la acción de grupo, a diferencia de las demás
103 Diario Oficial 47.956 del 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
137

Unidad 3
acciones constitucionales, en todo caso, debe ejercerse por intermedio de abogado.

Explica esta norma que “[c]uando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados,
deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo
a quien represente el mayor número de víctimas, o en su defecto al que nombre el comité”.
Ahora bien, aunque la Ley 472 de 1998 no definió expresamente un requisito
de idoneidad del abogado que asume la representación del grupo, el artículo 56
señaló que “cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no participó en el
proceso, demuestre […] que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por
el representante del grupo” puede solicitar su exclusión de este. Para evitar esta
situación, resulta importante que el juez de la acción de grupo adopte medidas
que lo lleven a asegurarse de que durante el trámite los intereses del grupo se
encuentran representados debidamente.
El artículo 48 indica, además, que la acción también puede ser interpuesta por
el defensor del pueblo y los personeros municipales y distritales, quienes podrán,
sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en dos
eventos: (i) en nombre de cualquier persona que se lo solicite, o (ii) en nombre de quien
“se encuentre en situación de desamparo o indefensión”. Esta última circunstancia ha sido
entendida de manera amplia por parte de la jurisprudencia constitucional que ha
señalado que “el estado de indefensión es un concepto de carácter fáctico que se configura
cuando una persona se encuentra en un estado de debilidad manifiesta frente a otra, de
modo que, por el conjunto de circunstancias que rodean el caso, no le es posible defenderse
ante la agresión de sus derechos” 104.
b) En relación con los requisitos que debe reunir la demanda, el artículo 52
de la Ley 472 de 1998 señaló que esta, además de los establecidos en el Código
de Procedimiento Civil y en el Código Contencioso Administrativo, dependiendo
el caso, debe contener los siguientes elementos:
“1. El nombre del apoderado o apoderados, anexando el poder legalmente conferido.
2. La identificación de los poderdantes, identificando sus nombres, documentos de
identidad y domicilio.
3. El estimativo del valor de los perjuicios que se hubieren ocasionado por la eventual
vulneración.
104 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-015 de 2015 (M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva).
138

LA ACCIÓN DE GRUPO
4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo,

expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo.
5. La identificación del demandado.
6. La justificación sobre la procedencia de la acción de grupo en los términos de los
artículos 3.o y 49 de la presente ley.
7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan hacer valer dentro del proceso.
Frente a algunos de estos elementos es importante hacer algunas precisiones.
Como se vio antes, no es necesario que todas las personas que integran el grupo
demandante concurran en el momento de presentación de la demanda, ni que quienes
presentan la demanda sean por lo menos 20 personas, dado que, según lo señalado
en el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, “en la acción de grupo, el actor
o quien actúe como demandante representa a las demás personas que hayan sido afectadas
individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados
ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”. Sin embargo, una lectura
sistemática de los artículos de la ley supone que para cumplir con el requisito de la
titularidad, quien actúa como demandante debe hacerlo en nombre de un grupo no
inferior a 20 personas, al cual pertenece, y debe señalar los criterios que permitan la
identificación de los integrantes del grupo afectado. En otras palabras, “no es necesario
que todas las personas que puedan estar vinculadas al proceso (grupo afectado) deban otorgar
poder para ello, sino solo los individuos que actúen como demandantes, es decir, aquellos que
deseen intervenir directamente en el trámite de la acción”105.
Así, entonces, en relación con los poderdantes, únicamente se requiere que
al menos uno de los afectados otorgue poder para la interposición de la demanda.
No obstante, en el texto de la demanda debe quedar claro que los daños causados
ocurrieron en perjuicio de un grupo de veinte o más personas. En este sentido,
la ley exige que, por un lado, quien interponga la demanda haga parte del grupo
afectado y, por el otro, que las demás personas que componen el grupo de afectados
sean identificadas o, al menos, identificables106. En relación con este último aspecto,
105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

Sentencia del 13 de febrero de 2013, Radicación número: 630012333000201200052 01 (AG),
Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
106 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1.o
de noviembre de 2012, rads. 250002326000199900002 04 y 2000-00003-0, C. P.: Enrique Gil
Botero.
139

Unidad 3
el parágrafo del artículo 52 señaló que “[l]a demanda se dirigirá contra el presunto
responsable del hecho u omisión que la motiva, el cual debe ser determinado. No obstante,
cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez
de primera instancia, de oficio, ordenará su citación”. De este apartado normativo se
desprende una importante responsabilidad del juez de la acción de grupo en la
determinación de los responsables de la afectación alegada.
Adicionalmente, una de las razones por las que esta acción precisa de la
representación de un abogado está mediada por la responsabilidad que acarrea la
estimación de los perjuicios. Por último, se precisa que en la demanda se determine
que existe una clara identificación de la parte demandada y una reconstrucción
clara de los hechos que permita conocer el daño causado y su nexo causal con la
acción u omisión alegada imputable al responsable.
c) El artículo 47, por su parte, precisó que la acción de grupo debe
interponerse dentro “de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o
cesó la acción vulnerante causante del mismo”. La Corte Constitucional en la sentencia
C-215 de 1999 indicó que esta previsión normativa se ajustaba a la C. P., pues
“(…) la fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra
pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés general y la eficacia de la
administración justicia y en el deber consagrado en el artículo 95-7 de la Constitución de
colaborar con el buen funcionamiento de la misma”. Para la Corte, a diferencia de las otras
acciones constitucionales en las que la acción puede interponerse generalmente
en cualquier tiempo, en el caso de la acción de grupo la situación es diferente en
razón al interés jurídico que protege esta última, pues “[l]a garantía constitucional
se reduce entonces a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa en un lapso
prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo de ejercer
posteriormente y dentro de los términos ordinarios de caducidad las acciones individuales
que correspondan”107.
El Consejo de Estado ha explicado de la siguiente manera la forma en que
debe entenderse el tema:
El artículo 47 de la Ley 472 de 1998 dispone respecto de las acciones de grupo que
deberán promoverse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño
o cesó la acción vulnerante causante del mismo. Por lo tanto, para establecer el momento
a partir del cual empieza a correr el término para intentar la acción, el juez debe en
107 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999.
140

LA ACCIÓN DE GRUPO
cada evento establecer si los daños producidos se originaron en un acto que se agotó
en su ejecución o, en cambio, fueron producto de una serie sucesiva de hechos, aunque
debe tenerse cuidado de no confundir la causa del daño con la prolongación del mismo.
Por lo tanto, para establecer el momento a partir del cual se debe contar el término
para intentar la acción, el juez deberá establecer, al resolver sobre la admisión de la
demanda, cuándo se produjo el daño que aduce la parte demandante no solo porque así
lo dispone expresamente la norma, sino en consideración a que su existencia constituye
el fundamento de la acción de grupo, por tratarse de una acción indemnizatoria.
Con base en lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado una serie de
subreglas jurisprudenciales con el fin de determinar la forma en que deben
comprenderse, por parte de los jueces, los dos eventos a partir de los cuales se
empieza a contar el término de la caducidad, así:
a. Desde el momento en que se aduzca o demuestre que se produjo el
daño, momento que, por lo regular, habrá de coincidir con la ejecución del hecho,
acción u omisión causantes del mismo, cuando tales actos se agotaron en su ejecución,
como ha ocurrido, por ejemplo, con los daños causados a un grupo de personas por actos
terrorista, cuyas consecuencias jurídicas fueron imputables también a la Administración,
por citar casos ya decididos por la jurisprudencia de la Sala. Sin embargo, puede ocurrir
que la producción del daño no coincida con la materialización del hecho, acción u
omisión causantes del mismo, porque dicho daño obedezca a un efecto retardado de una
causa anterior. (…) [en ese sentido] el término para intentar la acción se cuenta
desde el momento en que “se causó el daño”, norma que debe entenderse en el sentido
de que tal momento lo es exactamente el de su consecución, cuando desde ese momento
el daño es evidente al mundo exterior. Pero si el daño se muestra con posterioridad al
momento en que se produjo la conducta causante del mismo, el término para intentar
la acción solo correrá desde cuando se tuvo conocimiento del daño. O puede suceder que
la materialización de la causa del daño coincida con la producción del mismo, pero
que la existencia de dicho daño permanezca desconocida para el afectado, sin que esa
ignorancia sea imputable a su desidia. En tal caso, de manera excepcional, en aplicación
de principios y normas superiores como los de equidad, habría que contabilizar el término
para presentar la demanda no desde el momento en que se produjo el daño, sino desde
el momento en que los afectados tuvieron conocimiento de su existencia.
b. Desde el momento en que cese la acción vulnerante causante del daño.
Se trata en este evento de los daños que no se produzcan como consecuencia de un acto
aislado, sino de hechos, acciones u omisiones sucesivos, v. gr., de los que se derivan de
141

Unidad 3
factores contaminantes del ambiente. En estos eventos, el término para accionar se

contará desde el momento en que cese de la “acción vulnerante causante del mismo” 108.
Y, sobre el último aspecto, la Corte Constitucional, con base en el principio
pro homine, ha desarrollado una jurisprudencia más comprensiva sobre la forma
en que debe entenderse la caducidad del daño cuando se trata de circunstancias
de carácter sucesivo:
“Es claro para esta Sala que el entendimiento de la norma legal que establece la
caducidad para las acciones de grupo –artículo 47 de la Ley 472 de 1998–, según el
cual en los casos de daño continuo o de daño de tracto sucesivo no opera la caducidad
por cuanto no ha cesado la acción vulnerante causante del daño en el momento de la
presentación de la demanda, es un entendimiento que no solo se desprende claramente del
contenido de la norma legal, sino que más allá se ajusta a la Constitución Nacional y
a sus principios de prevalencia del derecho sustancial, de interpretación ‘pro homine’,
de interpretación conforme y razonable, así como al respeto por los derechos del debido
proceso y acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de lo anterior, la
aplicación legal de la caducidad según la cual esta no opera en los casos de daño de
tracto sucesivo mientras no cese la acción vulnerante causante del mismo protege la
efectividad de la acción de grupo y por contera los derechos e intereses colectivos que se
buscan garantizar a través de esta acción, como el interés respecto de la indemnización
patrimonial y los derechos a una vida digna, a la salud y a un medio ambiente sano” 109.
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional explicó que tratándose
de circunstancias de carácter sucesivo, las dimensiones del daño solo pueden
constatarse con el paso del tiempo. Por lo tanto, un entendimiento más
comprensivo de la caducidad de conformidad con la naturaleza constitucional de
la acción implica entender entonces que el término de caducidad se cuenta desde
la cesación de la vulneración110.
3.3.2 De la admisión de la demanda y su notificación

El artículo 53 establece que después de diez días hábiles, contados a partir
de la presentación de la demanda, el juez debe adoptar una decisión sobre la
108 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de
marzo de 2007, Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-01(AG), C. P.: Ruth Stella Correa Palacio.
109 Corte Constitucional, Sentencia T-191 de 2009 (M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva).
110 En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de
18 de octubre de 2007, Rad. 25000-23-27-000-2001- AG-29-01. C. P.: Enrique Gil Botero.
142

LA ACCIÓN DE GRUPO
admisión. Si la demanda reúne a satisfacción los requisitos señalados en el acápite

anterior, el juez debe proferir un auto de admisión en el cual debe ordenar la
notificación personal a los demandados. Desde este primer momento, el juez
cuenta con la facultad, ya mencionada, del artículo 52, en virtud de la cual si
en su criterio existen otros posibles responsables, puede en el auto admisorio
ordenar su notificación personal.
Adicionalmente, la norma establece que el juez debe informar a los miembros
del grupo de la existencia de la acción, para lo cual puede hacer uso de cualquier
medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz. Dada la importancia de
asegurar su participación en el proceso, la norma dispone que el juez cuenta con
la posibilidad de emplear de manera simultánea diversos medios de comunicación.
De manera reiterada, el Consejo de Estado ha insistido en la importancia de que
en todos los casos se cumpla con esta obligación, pues es la que permite que “los
miembros del grupo pueden ejercer legítimamente el derecho de aquellos a elegir si comparecen
por sí mismos al proceso” 111. Además, con ella se logra que el juez disponga, en gran
parte, “de toda la información necesaria para remediar integralmente el daño” 112. De tal
importancia es esta comunicación que la jurisprudencia contencioso-administrativa
ha indicado que “el incumplimiento de la obligación en comento tiene como consecuencia
el desconocimiento de un derecho sustancial de los miembros del grupo y constituye una
irregularidad procesal generadora de nulidad” 113. También señala la norma que, a
menos que haya sido iniciada por esta entidad, las acciones de grupo deben ser
notificadas siempre a la Defensoría del Pueblo para que intervenga en los procesos
que considere conveniente. La Corte Constitucional ha señalado que la intervención
de la Defensoría del Pueblo, dada la naturaleza de sus funciones, busca garantizar
la efectividad de los derechos y de los mecanismos de protección, especialmente
de personas en situación de indefensión o desamparo. Específicamente, en la
Sentencia C-215 de 1999 indicó que esta “notificación se puede surtir con el secretario
general, directores nacionales, defensores delegados y defensores regionales de la Defensoría
septiembre de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG), C. P.: Alier Eduardo Hernández
Enríquez.
julio de 2001, Rad. 05001-23-15-000-2000-0030-01(AG-016), C. P.: Alier Eduardo Hernández
Enríquez, citada en Op. cit.
113 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C. P.: Alier Eduardo
Hernández Enríquez, Bogotá, D. C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil cuatro (2004), Rad.
44001-23-31-000-2003-0300-01(AG).
143

Unidad 3
del Pueblo, así como con los personeros municipales, funcionarios en los cuales haya delegado
el defensor del pueblo la función de actuar en los procesos de acciones populares y de grupo,
de conformidad con el artículo 10 de la Ley 24 de 1992, mediante la cual se organizó el
funcionamiento de ese organismo”.
El artículo 54 indica que cuando la demanda esté dirigida en contra de
entidades públicas y sociedades, la notificación debe realizarse personalmente al
representante legal o a quien tenga en delegación esta facultad. La norma prevé que
en caso de que, por alguna razón, no pueda surtirse la notificación de esta manera
“esta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que lo reciba de
copia auténtica de la demanda y del auto admisorio al notificado”. Para el caso de las
sociedades, el artículo 54 indica que es deber del demandante indicar la dirección
de la sociedad acusada; si no la conociere, deberá afirmarlo bajo la gravedad de
juramento. En este último evento, el juez deberá ordenar la notificación en la
dirección que la sociedad demandada tenga registrada en la cámara de comercio
respectiva.
El inciso primero del artículo 56 señala que cinco días después de que se
venza el término de traslado de la demanda, “cualquier miembro de un mismo grupo
podrá manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado
por el acuerdo de conciliación o la sentencia”. Cuando la persona decide excluirse del
grupo, puede intentar acción individual por indemnización de perjuicios; pero si
transcurre el término sin que exprese su intención de excluirse del grupo, “los
resultados del acuerdo o de la sentencia lo vincularán”.
Una vez admitida la demanda, la parte acusada podrá interponer las
excepciones de fondo o mérito y las excepciones previas definidas en el Código
de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. El juez de la acción de
grupo resolverá estas excepciones de conformidad con las reglas previstas en esta
normatividad.
3.3.3 Medidas cautelares, diligencia de conciliación y periodo probatorio

a) El artículo 59 de la Ley 472 de 1998 establece que en la demanda se pueden
solicitar medidas cautelares y el juez se pronunciará respecto de estas en el auto
admisorio. Sin embargo, el artículo 58 dispone que en las acciones de grupo
únicamente “proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil
para los procesos ordinarios”. Bermúdez explica esa figura así por cuanto la acción de
grupo es una acción indemnizatoria de carácter declarativo, por lo cual en el marco de
144

LA ACCIÓN DE GRUPO
esta acción no cabe el embargo de bienes del demandado, pues al instaurar la demanda no
se cuenta con una pretensión indiscutida como ocurre en el caso del proceso ejecutivo”114.
El artículo 59 también indica que “[e]l trámite para la interposición de dichas
medidas, al igual que la oposición a las mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el
Código de Procedimiento Civil”.Y el artículo 60 que “Las medidas decretadas se cumplirán
antes de la notificación de la demanda”.
b) Como estamos en presencia de una acción que busca la reparación de un
daño, el artículo 61 establece que el juez, de manera oficiosa, “dentro de los cinco (5)
días siguientes al vencimiento del término que tienen los miembros del grupo demandante
para solicitar su exclusión del mismo, deberá convocar a una diligencia de conciliación con
el propósito de lograr un acuerdo entre las partes, que constará por escrito”. La norma
indica que esta audiencia “deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a la
fecha de convocatoria”. Sin embargo, la disposición prevé la posibilidad de que “en
cualquier estado del proceso las partes [puedan] solicitar al juez la celebración de una
nueva diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso”; esto último en
aplicación del principio de economía procesal115.
En relación con las características que rodean el acuerdo que celebran las partes
en la diligencia de conciliación en el marco de la acción de grupo, el artículo 61
establece lo siguiente:
El acuerdo entre las partes se asimilará a una sentencia y tendrá los efectos que para
ella se establecen en esta ley. El acta de conciliación que contenga el acuerdo hace
tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo.
El juez ordenará la publicación del acuerdo de conciliación en un medio de comunicación
de amplia circulación nacional.
En su momento, la jurisprudencia del Consejo de Estado explicó que esta
norma debía interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo
43 de la Ley 640 de 2001 en el sentido de que “en el caso de la conciliación en
114 Bermúdez, Op. cit., p. 349.

115 La norma también prevé que “[e]n la diligencia podrá participar el Defensor del Pueblo o su delegado,
para servir de mediador y facilitar el acuerdo; si el Defensor hubiere presentado la demanda, dicha función
corresponderá al Procurador General de la Nación o su delegado, quien obrará con plena autonomía. En la
audiencia también podrán intervenir los apoderados de las partes”.
145

Unidad 3
las acciones de grupo el juez debe aprobar el acuerdo celebrado por las partes”116. Sin
embargo, esta última disposición fue derogada por el artículo 626 de Código
General del Proceso.
c) Según el artículo 62, una vez llevada a cabo sin éxito la audiencia de
conciliación, el juez decretará las pruebas que se hubieren solicitado y aquellas
que de oficio estime pertinentes, las cuales deben ser practicadas dentro de los 20
días siguientes.Y en caso de que la complejidad del proceso lo amerite, la norma
prevé que dicho término podrá ser prorrogado de oficio o a solicitud de parte hasta por
otro término igual.
3.3.4 De los alegatos finales, la sentencia y los recursos

Una vez vencido el término de la práctica de pruebas, el juez dará cinco días
de traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión (art. 64).
Luego de ello, el expediente pasará al despacho del juez y no podrá surtirse ninguna
actuación, salvo el trámite de un impedimento o recusación, hasta que se dicte
sentencia, la cual deberá ser proferida en un término perentorio e improrrogable
de 20 días (art. 64).
El artículo 65 estableció seis elementos que debe contener toda sentencia que
acoja las pretensiones de la demanda:
1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las
indemnizaciones individuales.
2. El señalamiento de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado
ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente,
en los términos establecidos en el artículo 61 de la presente ley.
3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria,
el cual será administrado por el defensor del pueblo y a cargo del cual se pagarán:
a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como
integrantes del grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en el curso
del proceso. El juez podrá dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y
junio de 2005, Rad. 4584-01(AG) C. P.: Dr. Alier E. Hernández Enríquez.
146

LA ACCIÓN DE GRUPO
distribuir la indemnización, cuando lo considere conveniente por razones de equidad

y según las circunstancias propias de cada caso;
b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar
oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que reúnan
los requisitos exigidos por el juez en la sentencia.
Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente
mediante acto administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización
previa comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma
parte del grupo en cuyo favor se decretó la condena.
Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere
inferior a las solicitudes presentadas, el juez o el magistrado podrá revisar, por una sola
vez, la distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días siguientes
contados a partir del fenecimiento del término consagrado para la integración al grupo
de que trata el artículo 61 de la presente ley. Los dineros restantes después de haber
pagado todas las indemnizaciones serán devueltos al demandado.
4. La publicación, por una sola vez, de un extracto de la sentencia, en un diario de
amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación
del auto que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior, con la prevención a
todos los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron
al proceso, para que se presenten al juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes
a la publicación, para reclamar la indemnización.
5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las
expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.
6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al
diez por ciento (10%) de la indemnización que obtenga cada uno de los miembros del
grupo que no hayan sido representados judicialmente.
Algunos apartados de esta norma han sido objeto de pronunciamientos por
parte de la Corte Constitucional.
Otro aspecto importante en relación con la sentencia es que según el artículo
66 de la Ley 472 de 1998, esta tiene efectos de cosa juzgada frente a
i) Quienes fueron parte del proceso, y
147

Unidad 3
ii) las personas que, perteneciendo al grupo interesado, no manifestaron oportuna y

expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso.
Como se puede observar, esta característica resulta especialmente relevante
en este tipo de procesos, pues permite garantizar la seguridad jurídica respecto de
la decisión, lo cual sería imposible y desnaturalizaría el sentido de la norma si no
vinculara jurídicamente a todos los miembros del grupo objeto de la controversia,
incluidos los ausentes.
Así, de conformidad con el artículo 66, en concordancia con el artículo 56
de la Ley 472, la sentencia tendrá efectos generales, salvo en el caso de quienes
no quedaron vinculados al grupo, bien solicitaron la exclusión en el momento
procesal correspondiente o bien porque lograron demostrar que sus intereses
no fueron representados adecuadamente por el representante del grupo –de
ahí la insistencia del papel del juez en el aseguramiento durante el trámite de la
debida representación–. En estos eventos, estas personas están facultadas para
interponer los procesos que consideren encaminados a obtener la reparación
de sus perjuicios.
Una vez proferida la sentencia, es apelable en el efecto suspensivo. En este
punto es importante indicar que si en la sentencia de primera instancia la parte
demandante obtiene un fallo a su favor, puede obtener medidas cautelares de
embargo y secuestro de bienes del demandado. Dice el artículo 67 que “En este
evento el juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo
y secuestro”.
Esta norma indica que la apelación deberá resolverse por la autoridad judicial
competente en un término máximo de 20 días, los cuales se contabilizan desde
el momento de la radicación del expediente en la secretaría general. A pesar de
lo anterior, el artículo 67 le otorga la posibilidad al juez de ampliar el término en
10 días cuando sea necesario practicar nuevas pruebas. Agrega la norma que contra las
sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo proceden
el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones
legales vigentes; pero en ningún caso el término para decidir estos recursos podrá exceder de
noventa (90) días contados a partir de la fecha en que se radicó el asunto en la secretaría
general de la corporación.
El artículo 55 de la Ley 472 de 1998 señala que “quien no concurra al proceso
podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación
148

LA ACCIÓN DE GRUPO
de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños

extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se
beneficiará de la condena en costas”. El aparte subrayado fue declarado exequible por
la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2012117, en la cual señaló que la
norma objeto de estudio, además de ser una regulación procesal realizada en el
marco de la libertad de configuración del legislador, no implica “una restricción de
la efectividad y garantía de la acción de grupo –art. 88 CP–, ni una afectación del acceso
a la administración de justicia –art. 229 CP–, sino que, por el contrario, son regulaciones
no solo necesarias, sino que garantizan el goce efectivo y pleno de las acciones de grupo, al
establecer requisitos y términos razonables y proporcionados encaminados a hacer posibles,
efectivas y otorgar seguridad jurídica al ejercicio de las acciones de grupo”118.
El artículo 67 indica que si bien, con base en lo anterior, pueden integrarse
nuevos miembros al grupo con posterioridad a la sentencia, esta situación “no
incrementará el monto de la indemnización contenida en ella”.
Por otra parte, indica que ante la existencia de acciones individuales relativas a
los mismos hechos, podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud el interesado, caso
117 M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva. De otro lado, esta norma contenía un apartado que decía: “y
siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes”,
que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-241 de 2009 (M. P.:
Nilson Pinilla Pinilla) por considerar que configuraba una restricción al acceso a la administración
de justicia. Para adoptar esta decisión, la Corte se basó en la jurisprudencia del Consejo de Estado
que, previamente, había señalado: “La frase señalada es abiertamente incompatible con la
Constitución, pues una simple lectura del texto basta para advertir la oposición flagrante
al mandato constitucional contenido en el artículo 229, por lo que el juzgador cuando se
enfrenta a este precepto debe optar por inaplicarlo, [pues] impide el acceso a la administración
de justicia (art. 229 C. P.), por cuanto mientras el texto de la ley en perfecta simetría con la Constitución
está encaminado a evitar el ejercicio de acciones indemnizatorias individuales, cuando ya se ha intentado
la de grupo, a menos que se logre la exclusión, en el aparte que se analiza se impide a quienes no se hicieron
parte en el curso del proceso obtener la indemnización de perjuicios a que la sentencia condenó en su favor,
con el argumento de que la reclamación debe hacerse dentro de su propio término de caducidad o prescripción,
a pesar de que no depende del afectado la determinación del momento en el cual se produce la sentencia,
en otras palabras, la determinación del momento para acogerse a los efectos de la sentencia. Ello depende
de factores externos tales como la congestión propia de la función judicial, que impide el cumplimiento de
los términos judiciales. En tal virtud, la ruptura entre el aparte destacado del artículo 55 de la Ley 472
de 1998 y el artículo 229 Constitucional es, a juicio de la Sala, ostensible”. Consejo de Estado, Sala
de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de octubre de 2005, Rad.
AG410012331000200100948-01. C. P.: Ruth Stella Correa Palacio.
118 Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2012.
149

Unidad 3
en el cual el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual

y se acogerá a los resultados de la acción de grupo.
3.3.5 Disposiciones finales

El artículo 68 de la Ley 472 de 1998 establece que a los aspectos no regulados
y que no contraríen lo dispuesto en el título correspondiente a la acción de
grupo se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil, lo cual, con la
expedición de la Ley 1564 de 2012, debe entenderse que la referencia remite al
nuevo Código General del Proceso.
El artículo 69 precisa que las acciones de grupo que fueron reguladas antes
de la expedición de la Ley 472 de 1998, esto es, las acciones de grupo contempladas
en el artículo 76 de la Ley 45 de 1990, en el artículo 1.2.3.2 del Decreto 653 de 1993
(Estatuto Orgánico del Mercado Público deValores) y en el Decreto 3466 de 1982 artículos
36 y 37, deben ser tramitadas bajo la estructura procesal definida para las acciones
de grupo en general.
Actividad pedagógica
1. La entrada en vigencia del Código General
del Proceso y del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
impactó el trámite de multiplicidad de procesos
y procedimientos en el ordenamiento jurídico
ap
colombiano. Elabore una tabla explicativa en la que
ilustre la forma en que estas dos normatividades
impactaron el trámite de la acción de grupo
respecto del trámite inicialmente previsto por la Ley
472 de 1998. Discuta con sus compañeros los logros
y las dificultades que, para la acción de grupo, ha
tenido la entrada en vigencia de estas dos normas.
2. Lea el siguiente caso y luego discuta con sus
compañeros su posición frente a las preguntas que
al final se formulan:
150

LA ACCIÓN DE GRUPO
Mediante sentencia del 1.o de noviembre de 2012,

la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado adoptó una
serie de decisiones a favor de las personas que
resultaron afectadas por los daños ambientales
ocasionados con el deslizamiento del relleno
sanitario de Doña Juana, ocurrido el 27 de
septiembre de 1997. En particular, en el numeral
octavo de este fallo se estableció que los interesados
que no comparecieron al proceso y que se consideren
afectados debían presentarse “a la Defensoría del
Pueblo - Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos dentro de los 20 días siguientes” a
la publicación del fallo, con el fin de acreditar su
pertenencia a cualquiera de los subgrupos afectados
por el deslizamiento.
ap Muchos críticos, incluyendo la Dirección de

Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo, que se encarga de manejar el Fondo para
la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,
criticaron y cuestionaron esta decisión. En
particular, señalaron que con esta orden específica
la Sección Tercera del Consejo de Estado está
pretermitiendo una fase procesal contemplada en el
numeral 4.o del artículo 65 de la Ley 472 de 1998
que dispone claramente que las personas interesadas
e igualmente lesionadas que no concurrieron al
proceso de acción de grupo se deben presentar
al juzgado que conoció de la acción dentro de
los veinte (20) días siguientes a la publicación de
la sentencia si quieren acogerse a sus efectos y
reclamar la indemnización correspondiente. Es
decir, por mandato legal y constitucional, quien
tiene la función de declarar derechos y acreditar la
pertenencia al grupo es la autoridad judicial y no el
151

Unidad 3
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses

Colectivos, creado por la Ley 472 de 1998 (título iv,
arts. 70 y ss.), a cargo de la Defensoría del Pueblo,
dado que este cumple únicamente funciones de
carácter administrativo, como el manejo del monto
de la condena y el pago de las indemnizaciones
individuales y determinadas en la sentencia. Así las
cosas, la Sección Tercera del Consejo de Estado, al
establecer que las personas deben presentarse a la
Defensoría del Pueblo - Fondo para la Defensa de
ap
los Derechos e Intereses Colectivos con una serie de
documentos para acreditar su pertenencia al grupo
de afectados por los daños ambientales ocasionados
con el deslizamiento del relleno sanitario Doña
Juana, desconoció lo dispuesto por la Ley 472 de
1998 y en particular las funciones propias del Fondo,
dejando de asumir las que le son propias.
• ¿Cuál es su posición frente a esta controversia? Si
considera que la orden de acreditar la pertenencia al
grupo no debió dirigirse al Fondo para la Defensa de
los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría
del Pueblo, ¿quién debió haber asumido ese rol?
• Justifique su respuesta.
152

Autoevaluación
• Lea y analice el siguiente caso (adaptado de un fallo
real):
• Mediante escrito presentado el 15 de octubre de
2013 por intermedio de apoderado judicial, los
señores Juan Pérez, Jesús Sánchez, María Rodríguez
y José García, actuando en su nombre y en el
de “otros ciudadanos colombianos que actualmente se
encuentran vinculados como docentes y directivos docentes
activos y pensionados desde el año 2010 a la fecha,
todos que pertenecen o pertenecieron a la educación
inicial, preescolar, básica y media que les asiste el derecho
reclamado y se encuentran vinculados y al servicio de todas
las Secretarías de Educación de los municipios del país, de
ae
todas las Secretarías de Educación de los departamentos
del país, de la Secretaría de Educación de Bogotá, D.
C., de la Secretaría de Educación del Distrito Turístico,
Cultural e Histórico de Santa Marta, de la Secretaría de
Educación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, de la Secretaría de Educación del Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla, en calidad de
docentes de planta, con nombramiento provisional y/o
en período de prueba”, interpusieron acción de grupo
contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-Ministerio de Educación Nacional con el fin
de que estos fueran declarados administrativamente
responsables de los perjuicios sufridos “por el no
reconocimiento de la prima de servicios correspondiente a
los años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014; igualmente
o alternativamente (…) por razón o con ocasión de la
emisión, promulgación y aplicación del acto administrativo
Decreto No. 1545 del 19 de julio de 2013, emanado
de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del
Ministerio de Educación Nacional por ser dicho proceder
inconstitucional e ilegal; no ajustado a nuestro Sistema
153

Social de Derecho, donde se estableció que la prima de
servicios para el personal docente y directivo docente oficial
de las instituciones educativas de preescolar, básica y media
del país solo se reconocerá a partir del año 2014, pagando
en ese año solo el valor correspondiente a siete (7) días;
desconociendo y violando la normatividad aplicable sobre
interrupción prescriptiva de derechos laborales a dicho grupo
de docentes y directivos docentes”.
Como hechos relevantes se narraron que el 19 de
julio de 2013 la parte demandada emitió el Decreto
1545, “Por el cual se establece la prima de servicios para
el personal docente y directivo docente oficial de las
instituciones educativas de preescolar, básica y media”. Se
mencionó en la demanda que dicho decreto estableció
la prima de servicios para todos los docentes públicos
ae
del país a partir del año 2014, año en el cual solo se
reconoce el equivalente a siete días de salario, y a
partir del año 2015 ya comienza el reconocimiento
de lo equivalente a 15 días de salario. Que con ello
se le está desconociendo al grupo demandante el
derecho que le asiste de reconocimiento y pago de
la prima de servicios equivalente a 15 de días de
salario mensual devengado correspondientes a los
años 2010, 2011, 2012, 2013 y 8 días del año 2014,
toda vez que dicho decreto desconoce o inaplica en
forma injustificada la normatividad de prescripción
de los derechos laborales y de seguridad social.
Los demandantes radicaron derecho de petición
ante el Ministerio de Educación Nacional el 30 de
octubre de 2013, en el cual reclamaron el derecho
que les asistiría y a todo el grupo aquí demandante
por la prima de servicios equivalente a 15 días de
salario mensual devengado correspondientes a los
años comprendidos entre 2010 y 2013 y 8 días del
año 2014. Además, solicitaron información sobre la
154

cantidad de docentes y directivos docentes públicos
activos y pensionados de educación preescolar,
básica y media que a la fecha no hubieren solicitado
administrativa o judicialmente el reconocimiento
y pago de la prima de servicios y el valor que le
correspondiere a cada uno por concepto de dicha
prima durante los años 2010 a 2013 y 8 días del año
2014. Igualmente, solicitaron que se les expidiera
copia integral y auténtica del mencionado Decreto con
la respectiva constancia de publicación y de ejecutoria.
• El Tribunal Administrativo, mediante auto proferido
el 10 de enero de 2014, rechazó la demanda, de
conformidad con lo siguiente: “En diferentes apartes
de su texto, la demanda es reiterativa en señalar que la
acción tiene como propósito la indemnización de los
ae
perjuicios ocasionados a los actores por la falta de pago
de la prima de servicios durante los últimos cinco (5)
años y la aplicación del Decreto 1545 de 2013 expedido
por el Gobierno nacional. Sin embargo, estima la Sala
que realmente lo que persigue la acción de grupo es el
reconocimiento y pago de los valores correspondientes a las
primas de servicios a las cuales consideran tener derecho
por los años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Así, puede
concluirse del análisis de las pretensiones, los hechos, las
consideraciones sobre la indemnización, el acápite de los
precedentes jurisprudenciales y del cálculo individual de
los perjuicios, donde el énfasis está puesto en la necesidad
de lograr reconocimiento y pago, el cumplimiento de
las obligaciones pendientes por concepto de la prima de
servicios y los alcances restrictivos del Decreto 1545 de
2013 en esta materia. Incluso al hacer el estimativo de
los posibles perjuicios, la parte actora no incluyó ninguna
alusión al daño emergente, al lucro cesante ni a los daños
patrimoniales que reclama, pues el cálculo está basado
únicamente en el valor que correspondería recibir a cada
155

docente como prima por cada uno de los años citados.
Específicamente –afirmó el Tribunal–, la pretensión
indemnizatoria, que sería propia de la acción de grupo,
está dirigida al pago del valor equivalente a la prima de
servicios en cuantía de quince (15) días de salario mensual
devengado durante los años 2010, 2011, 2012, 2013 y
ocho (8) días de salario mensual del año 2014. Desde esta
perspectiva, advierte la Sala que la acción es improcedente
porque el reconocimiento y pago de la prima de servicios
escapa al ámbito específico de la acción de grupo, ya que
la demanda no persigue la condena en perjuicios, sino el
pago de posibles obligaciones propias de sus acreencias
laborales”.
Los demandantes impugnaron esta decisión por
considerar que “Si bien el daño o perjuicio que se
ae
establece y se pide indemnizar es un valor cercano o que
guarda cierta equivalencia con la prima de servicios,
la demanda en ningún momento establece o solicita el
pago de dicha prima de servicios; lo que claramente se
solicita en la demanda es la indemnización de perjuicios
causados a los demandantes en un valor equivalente o
cercano a dicho valor, ya que la demanda y el acto acusado
generan perjuicios materiales a los actores, los cuales no
se encuentran en la obligación constitucional ni legal de
soportar”.
Tampoco puede asumirse que lo que en esencia la demanda
pretende es el cumplimiento de obligaciones pendientes por
concepto de prima de servicios y los alcances del Decreto
1545 en esta materia. Es claro expresar que a la fecha
no existe una obligación pendiente en esta materia como lo
afirma la Sala, los actores tienen muy claro que si así fuera
el camino, sería la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral; pero como lo que esencialmente
se discute es que la demandada causó perjuicios materiales
a los actores con su omisivo actuar y con la omisión del
156

LA ACCIÓN DE GRUPO
enunciado acto administrativo, bajo esa óptica la acción es

procedente porque persigue el pago de perjuicios materiales
ocasionados y porque es claro que los apartes del acto
administrativo acusado igualmente causaron perjuicios
económicos a los demandantes; ratificando que no se persigue
el reconocimiento y pago de acreencias laborales, ya que estas
a la fecha no existen. No puede aceptarse ni aducirse como
razón válida por parte del a quo que se rechaza la demanda
porque en la pretensión indemnizatoria, en los posibles
perjuicios, no se incluyeron el daño emergente ni el lucro
cesante ni los daños patrimoniales que reclama. Al respecto
es clave afirmar que al juzgador como función esencial le
ae
corresponde efectuar la de interpretación integral de la
demanda y en últimas si observa que en la misma existen
falencias o inconsistencias en la determinación de los daños,
perjuicios especificados en la demanda, estas inconsistencias
que son plenamente subsanables generarían solamente una
inadmisión de la demanda, pero bajo ningún punto de vista
configuraría una causal real y válida para el rechazo de la
demanda”.
Si usted fuera la autoridad judicial encargada de
resolver esta impugnación, ¿cuál sería el sentido
de su decisión? Para resolver esta pregunta, básese
en la jurisprudencia contenciosa en relación con la
procedibilidad de la acción de grupo para buscar la
indemnización consecuencia de un daño derivado de
un acto administrativo de carácter general.
157

Bibliografía
Bermúdez Muñoz, Martín (2007). La acción de grupo:
normativa y aplicación en Colombia, ed. Universidad del
Rosario, Bogotá.
Camargo, Pedro Pablo (2009). Las acciones populares y de
grupo: Guía práctica de la Ley 472 de 1998, 6.a ed., Editorial
Leyer, Bogotá.
Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005). Regulación
de las acciones de grupo formuladas en contra de las entidades
públicas en el derecho colombiano, en XXVI Congreso
Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano
de Derecho Procesal - Universidad Libre. Bogotá.
Quinche, Manuel Fernando (2009). Derecho constitucional
b
colombiano: de la carta de 1991 y sus reformas, Universidad
del Rosario, Bogotá.
Gacetas constitucionales
Gaceta Constitucional 46 del 15 de abril de 1991.
Gaceta Constitucional 77 del 20 de mayo de 1991.
Gaceta Constitucional 109 del 27 de junio de 1991.
Normatividad
Decreto 3466 de 1982, Diario Oficial 33.559, 3 de
diciembre de 1982. “Por el cual se dictan normas relativas a
la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas,
las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y
servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y
proveedores, y se dictan otras disposiciones”.
Ley 45 de 1990, Diario Oficial 39.607, 19 de diciembre
de 1990. “Por la cual se expiden normas en materia de
158

BIBLIOGRAFÍA
intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora,

se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”.
Decreto 653 de 1993, Diario Oficial 40.816, 1.o de
abril de 1993. “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del
Mercado Público de Valores”.
Ley 256 de 1996, Diario Oficial 42.692, 18 de enero de
b
1996. “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal”.
Ley 472 de 1998, Diario Oficial 43.357, 6 de agosto de
1998. “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial 46.104, 26 de
noviembre de 2005.
Ley 1437 de 2011, Diario Oficial 47.956, 18 de enero
de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
159

Jurisprudencia
M. P.: José Gregorio Hernández Galindo. Disponible
P.: Martha Victoria Sáchica. Disponible en http://www.
corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-215-99.htm.
M. P.: Álvaro Tafur Galvis. Disponible en http://www.
corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/c-1062-00.htm.
j
M. P.: Eduardo Montealegre Lynett. Disponible
Corte Constitucional, Sentencia T-728 de 2004, M.
P.: Álvaro Tafur Galvis. Disponible en http://www.
corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-728-04.
htm.
P.: Álvaro Tafur Galvis. Disponible en http://www.
htm.
P.: Rodrigo Escobar Gil. Disponible en http://www.
htm.
P.: Nilson Pinilla Pinilla. Disponible en http://www.
160

JURISPRUDENCIA
htm.
Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en http://www.
htm.
P.: Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en http://www.
htm.
P.: Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en http://www.
j
htm.
María Victoria Calle Correa. Disponible en http://www.
htm.
Consejo de Estado
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Sentencia del 26 de julio de 2001,
Rad. 05001-23-15-000-2000-0030-01(AG-016), C. P.:
Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Sección Tercera, Sentencia del 16 de septiembre de
2004, Rad. 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG), C.
P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Sección Tercera, Sentencia del 9 de junio de 2005,
Rad. 4584-01(AG) C. P.: Alier E. Hernández Enríquez.
161

JURISPRUDENCIA
Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo,

Sección Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005,
Rad. AG-410012331000200100948-01. C. P.: Ruth
Stella Correa Palacio.
Sección Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006,
Rad. 25000-23-26-000-2001-00213-01(AG). C. P.: Ruth
Stella Correa.
Sección Tercera, Sentencia del 26 de marzo de 2007,
Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-01(AG). C. P.: Ruth
Stella Correa Palacio.
Sentencia de 18 de octubre de 2007, Rad. 25000-
j
23-27-000-2001- AG-29-01. C. P.: Enrique Gil Botero.
Sección Tercera, Sentencia del 18 de marzo de 2010,
Rad. 25000-23-25-000-2001-09005-01(AG). C. P.:
Myriam Guerrero de Escobar.
Sección Tercera, Sentencia del 1º de noviembre de
2012, Rad. 250002326000199900002 04 y 2000-00003-
0, C. P.: Enrique Gil Botero.
Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 13 de
febrero de 2013, Rad. 630012333000201200052-01
(AG). C. P.: Mauricio Fajardo Gómez.
Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 13 de
agosto de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-02635-
01, C. P.: Hernán Andrade Rincón.
162

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PBX (0571) 457 80 00
Carrera 66 No. 24-09
Bogotá, D. C., Colombia

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223864-ACCIONES CONSTITUCIONALES-III.indd 3 6/10/17 11:26

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

MARTHA LUCÍA OLANO DE NOGUERA

MAX ALEJANDRO FLÓREZ RODRÍGUEZ

GLORIA STELLA LÓPEZ JARAMILLO

MARY LUCERO NOVOA MORENO

223864-ACCIONES CONSTITUCIONALES-III.indd 5 6/10/17 11:26

223864-ACCIONES CONSTITUCIONALES-III.indd 6 6/10/17 11:26

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

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© CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, 2017

Impresión: Imprenta Nacional de Colombia

223864-ACCIONES CONSTITUCIONALES-III.indd 8 6/10/17 11:26

Breve sinopsis profesional y laboral de los autores ........ .................................. 15

Justificación y resumen del módulo III. ............................................ ........... 16

Mapa conceptual del módulo .................................................................. . 19

Objetivos del módulo ............................................................................ 20

LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO .......................................................... 21

1.1. Introducción ........................................................................ 22

1.2. El ámbito de protección ........................................................... 23

1.2.1. Objeto de la acción ................................................................ 24

1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa .................................. 28

1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento? ................. 29

1.2.4. Caducidad ........................................................................... 30

1.3. Generalidades del procedimiento ................................................ 31

1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia ................ 31

1.3.2. Improcedencia de la acción ....................................................... 34

1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda ....................... 40

1.3.4. Trámite ............................................................................... 41

1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada .............................. 45

1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento .......... 46

1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento de la orden............. 48

1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas. .................................. 48

1.4.2. La impugnación y la temeridad .................................................. 51

1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato .................................. 52

223864-ACCIONES CONSTITUCIONALES-III.indd 9 6/10/17 11:26

LAS ACCIONES POPULARES ................................................................. 65

2.1. Introducción ........................................................................ 65

2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitución Política y la

2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones populares en

2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos. 71

2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en la Ley 472 de 1998 .. 79

2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción popular según

2.3.2. Objeto ................................................................................ 83

2.3.3. Principios ............................................................................ 84

2.3.4. Jurisdicción y competencia ....................................................... 87

2.3.5. Presupuestos de la acción ......................................................... 88

2.3.6. Legitimación por activa ........................................................... 90

2.4. Generalidades del procedimiento ................................................ 91

2.4.1. Contenido de la demanda y corrección ......................................... 91

2.4.2. Pacto de cumplimiento ............................................................ 94

2.4.3. Periodo probatorio ................................................................. 97

2.4.4. Sentencia ............................................................................. 100

2.4.5. Medidas cautelares ................................................................. 102

2.4.6. Amparo de pobreza ................................................................ 104

2.4.7. Coadyuvancia ....................................................................... 104

2.4.8. Recursos y costas ................................................................... 105

223864-ACCIONES CONSTITUCIONALES-III.indd 10 6/10/17 11:26

2.4.10. Regulaciones finales. ............................................................... 106

2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la jurisprudencia nacional 107

2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-630 de 2011.