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Trabajo Ingreso Academico Correspondiente Eduardo Arias Osorio
Trabajo Ingreso Academico Correspondiente Eduardo Arias Osorio
El texto tiene por objeto principal exponer los objetivos generales especialmente en el
campo social que se han propuesto los planes de desarrollo expedidos por los distintos
gobiernos entre los años 1960 – 2006, así como los resultados alcanzados.
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CONTENIDO
Síntesis.
I. NOCION TEORICA DEL SISTEMA DE PLANEACION.
1.1. Antecedentes.
1.2. Conceptualización de la planeación.
I.3. Limitaciones del proceso de planeación.
1.3.1 Limitaciones generales del proceso de planeación.
1.3.2 Ventajas y limitantes de la planeación en Colombia
1.3.3 La idiosincrasia colombiana y los procesos de planeación.
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2.2.8 .La Revolución Pacífica 1990 – 1994.
2.2.9. El Salto Social 1994 – 1998.
2.2.10. Cambio para Construir la Paz 1998 – 2002.
2.2.11. Hacia un Estado Comunitario. 2002 - 2006
2.2.12. Síntesis de los objetivos propuestos.
2.2.13 Institucionalización de los Planes de Desarrollo.
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IV. HORIZONTES DE LA PLANEACION.
Bibliografía
1.1 Antecedentes.
Desde la aparición del Sistema Clásico de la Economía (finales del siglo XVIII,
Adam Smith 1776, La Riqueza de las Naciones) y su gran enriquecimiento teórico de
los siglos XVIII y XIX y el aparecimiento de los críticos del sistema capitalista con
Carlos Marx a la cabeza, a mediados del siglo XIX, se han venido desarrollando dos
maneras de afrontar la conducción de la economía. En primer lugar los que se pueden
denominar los teóricos del capitalismo clásico en cuya doctrina, la función esencial
del Estado es dejar hacer a los rectores del sistema, bien sea en su calidad de
productores o consumidores, para que la satisfacción de las necesidades que se
produce espontáneamente no encuentre ningún obstáculo o traba posición
individualista que se mantuvo y predominó a lo largo del siglo XIX y penetró hasta el
siglo XX, fortalecida con el neoliberalismo de ultranza (P.P. Morcillo, pág. 25). Para
entonces la teoría de las ventajas comparativas se consideraba la mas apropiada para la
que podría llamarse la conducción inconsciente de la economía.. Así habría economía
de costos y beneficios para todos. La conducción reposaba en la mano invisible de
Adam Smith.
Después de las críticas marxistas al sistema capitalista alrededor de la mitad del siglo
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XIX, cuando este ya llevaba un centenar de años de experimentación, aparecen los
sucesores ideológicos fortaleciendo las ideas intervencionistas con el resultado
ideológico-político de la Revolución Comunista de 1917 y la instauración de un
sistema intervencionista profundo que habría de prolongarse a lo largo del siglo XX.
Al efecto, las ideas de J.M. Keynes, alrededor de los años treinta, marcan el espectro
de actuación del Estado tanto en los países desarrollados como no. Al sobrevenir el fin
del mundo comunista y el debilitamiento de las ideas keynesianas de intervención,
aparece en forma universal, la teoría y la política de la globalización – Neoliberalismo
- como una reaparición de las antiguas ideas del liberalismo clásico con la Teoría de
las Ventajas Comparativas.
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América Latina en los años sesenta solicitó a los países elaborar planes de desarrollo
como requisito para poder recibir los beneficios respectivos.
De igual manera, la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, asesoró a los
países en la elaboración inicial de sus planes.
Bajo qué condiciones, se puede dejar a un país, bajo las libres fuerzas del mercado y por
tanto libre del sistema de planeación?
¿Es efectiva y conveniente la planeación en países en proceso de desarrollo como
Colombia y los latinoamericanos?
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un proceso iniciado en 1917. En razón a la planeación soviética, el término se asoció a
una revolución política y por este motivo, su implantación fue difícil principalmente
en países de corte capitalista. Hoy ha perdido esa connotación y es de uso corriente en
los países de diferentes ideologías y sistemas políticos tanto en el sector público como
privado. También se habló de planeación coactiva o indicativa, según los grados de
intervención de la autoridad en países de economía altamente centralizada como el
caso de la antigua URSS o el de Cuba en la actualidad. De planeación indicativa como
es el caso de la mayoría de países capitalistas en proceso de desarrollo. No es fácil
diferenciar entonces si la planeación es una u otra cosa pues consideramos que encierra
todos los elementos los cuales están íntimamente entrelazados y cada uno cumple su
misión, completando así el proceso para la consecución de los fines perseguidos.
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este se da aun sin la aplicación de tal instrumento. Lo que si ha quedado claro es que la
planeación contribuye a lograr el desarrollo en una forma más adecuada, lógica,
racional y jurídica. No es fácil medir el grado de desarrollo que algunos países han
alcanzado por el estímulo recibido por la planeación. Algunos sostienen que ha
habido mas fracasos que éxitos y que en general, y salvo períodos cortos ninguno ha
podido lograr las metas mas modestas de ingreso y producción previstas en sus planes
de desarrollo. (Hincapié Silva, prólogo de su libro).
Terminada la segunda guerra mundial, la aplicación del Plan Marshall provisto por
Estados, tuvo rápidamente resultados positivos en la recuperación de las sociedades
europeas y la posterior planeación del desarrollo. No sucedió lo mismo con la Alianza
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para el Progreso en los países latinoamericanos y la gran asistencia técnica
internacional de la CEPAL y el Banco Mundial. Con raras excepciones y aunque estos
países establecieron sus oficinas de Planeación, los resultados no se consideran
satisfactorios.
Vale la pena comparar y analizar dos escenarios: países europeos y de América Latina. En
los primeros la condición humana férrea disciplina de su población y sus gobiernos y ese
firme compromiso de cambiar, constituyeron factores propicios que en los países
latinoamericanos no se han dado positivamente.
Para algunos tratadistas, los planes que se formulan, generalmente “no están a la orden
del día... Además la experiencia demuestra que un país puede desarrollarse con plan o sin
el....” (Hincapié Cesar. Prólogo, pág. 3).
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En mi opinión la planificación es útil y necesaria en cualquier país, cualquiera sea su
nivel de desarrollo y evolución. La diferencia estructural está en su enfoque, su alcance,
sus propósitos, mecanismos de implementación y operación. Pero de manera especial la
participación y el compromiso de sus gentes.
Finalmente vale la pena tener en cuenta el debate de todos los tiempos: Es la planeación
que debe estar al servicio de la sociedad, o estar supeditada a aquella para asegurar sus
éxitos? Mi opinión es que la planeación como ciencia, disciplina o proceso para toma de
decisiones es un instrumento al servicio de la sociedad, la cual entre mas consciente esté
puede sacar de la misma el mayor provecho y beneficio.
Los países que para la época ya habían alcanzado cierto grado de desarrollo en todos los
órdenes de actividad, vieron rápidamente como mediante la planeación, programación y
aplicación de sus inversiones volvieron a organizarse y recobrar sus niveles de actividad.
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Aquí las inversiones como el Plan Marshall en Europa, muy pronto dieron sus frutos. Lo
mismo no ocurría con otros países que aunque no intervinieron directamente en la guerra,
el sistema de planeación, no funcionó correcta y rápidamente y aun actualmente,
enfrentan graves problemas de subdesarrollo. Aquí se tienen los países latinoamericanos
que no obstante el Programa de la Alianza para el Progreso alrededor de los años sesenta,
sus correspondientes inversiones siguen con altos grados de desigualdad tanto en lo
económico como en lo social. Tal parece entonces que la planeación para que realmente
funcione, necesita un buen grado de cultura en aspectos como los políticos, los
legislativos, judiciales y por supuesto, los administrativos.
Para efecto de este trabajo, señalaremos algunas limitantes que dificultan el proceso de
planeación en nuestro país, siguiendo en parte, el gran aporte de Albert Waterston en su
clásica obra Planificación del Desarrollo aparecida en la postguerra, alrededor de la
década de los sesenta. Se observará entonces que muchos de estos limitantes de la
planeación son aplicables actualmente. Para Waterston, (241 y s.s.) el sistema
administrativo en los países en desarrollo, no es en general adecuado para la planeación.
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En el fondo no juegan tanto los recursos financieros
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19 No hay delegación de autoridad.
20 Los altos funcionarios de estado y otros de similar categoría, viven de
comité en comité, no prestando la atención suficiente a su propio cargo.
Se convierten en funcionarios de relaciones públicas.
21 Los poderes centrales impiden la difusión de los beneficios de la
planeación en favor de las regiones.
1 Se planea sobre bases poco realistas.
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estadísticas que le han proporcionado una gran riqueza intelectual al país.
6. Ha constituido una base interesante para la preparación y aprovechamiento de la
consultaría internacional.
7. El sistema no es ya solo nacional, sino regional, territorial, multisectorial.
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país así como la estructura de valores generando gran inestabilidad en los
distintos órdenes de actividad.
3. La necesidad de canalizar grandes recursos a fines bélicos que limita bastante la
disponibilidad financiera del el plan.
4. El contrabando, práctica inveterada que hace que altos volúmenes de recursos, no
formen parte del producto nacional.
5. La existencia de una estructura de concentración de la riqueza y el ingreso, de
gran intensidad, que hace casi imposible la aplicación de un auténtico sistema de
planeación.
Colombia, además ha sido y es un país normativista por historia y cultura. Poseemos una
de las constituciones mas largas en el contexto latinoamericano y mundial, en contraste
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con las constituciones breves de los países anglosajones. La extensión y detalle de las
normas, naturalmente impiden su aplicación. Otras características que los autores
señalan y que pueden influir en un proceso de realizaciones de la ley, se condensan asi:
Indisciplina
Incumplimiento
Evasión en el pago de los impuestos
No dar importancia al cumplimiento de normas diversas, como las
impositivas o de tránsito como las multas y sanciones.
Falta de espíritu comunitario y compromiso social y por tanto
actuación personal antes que colectiva.
Aceptación rápida de compromisos sin la conciencia suficiente para el
cumplimiento de los mismos.
Indiferencia, frialdad e inconciencia sobre graves problemas que
afectan a la sociedad colombiana, tales como la violencia, los
secuestros, los homicidios.
Adaptación y aceptación fácil ante el contrabando de bienes
internacionales que inundan las calles y almacenes.
Violación persistente de las normas de convivencia cívica tales como
la disciplina necesaria en las solicitudes o reglamentos de
instituciones públicas y privadas.
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en el proceso de planeación y desarrollo.
En efecto, en la postguerra del medio siglo XX, y como efecto de la reorganización del
mundo a cargo de la organización de Naciones Unidas, el país fue objeto de especial
atención por distintos organismos y misiones internacionales cuyos informes se
convirtieron en la base de análisis nacionales, iniciándose así un proceso de planeación
que desde entonces ha venido funcionando ininterrumpidamente.
Los estudios de la Misión del Banco Mundial en 1950, iniciaron los análisis posteriores y
constituyeron así, un principio de dos aspectos importantes. En efecto, las Bases de un
programa de fomento para Colombia y la reorganización de la Rama Ejecutiva iniciaron
la clarificación de la situación económica y social de la nación así como la organización
jurídica de la misma.
A los estudios del Banco Mundial, siguieron los de la CEPAL, con el análisis de la
economía en el periodo 1925 - 1953 y los de la Misión de Economía y Humanismo sobre
las condiciones del desarrollo en Colombia, año 1958.
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Estos trabajos permitieron la formación de la simiente normativa de la planeación lo que
permitió la instauración del sistema a partir de la Ley 19 de 1958, que creo dos
organismos complementarios así: el Consejo Nacional de Política Económica y
Planeación y el Departamento Administrativo de Planeación, el primero con las
funciones de formulación de políticas y el segundo de elaborar planes y programas.
Con estas bases, la Administración Lleras Camargo (1958-1962), preparó el primer plan
de desarrollo llamado Plan Decenal 1960-1970. Después de este primer plan, todas las
administraciones posteriores, hasta la actualidad, expidieron sus propios planes. Esto
con la excepción de la Administración Valencia 1962-1966, que aunque no elaboró
propiamente un plan, si produjo actos de trascendencia para el sistema de planeación
como la creación de la Junta Monetaria, 1963, la reorganización del Consejo y el
Departamento, fortaleciendo sus acciones en los siguientes aspectos.
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A través del tiempo, el sistema de planeación en el país, ha venido siendo perfeccionado
constantemente a través de medios constitucionales y legales, en tal forma que
actualmente se dispone de un sistema unificado nacional y territorialmente.
La Constitución Nacional de 1968, expresa que el Estado se encargara de la dirección
general de la economía garantizando la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro
de los límites del bien común. Se crea igualmente la Comisión del Plan, mediante la
cual, el Congreso de la Republica, ratifica el Plan para que el mismo se convierta en Ley
de la Republica. Por dificultades diversas, la Comisión del Plan, solo ha operado en los
planes de las recientes administraciones, Samper, Pastrana y Uribe.
Por Ley 38 de 1981, se definen las formas de concertación de las fuerzas económicas y
sociales de planeación y los procedimientos para elaborar los planes de desarrollo
económico y social. Se establece igualmente la integración del plan en lo físico y
ambiental así como la metodología para su elaboración. Producto de este avance es la
división del plan en dos partes, así: una parte general y una parte programática. La parte
general debe contener un diagnóstico de la economía y sus sectores, los propósitos y su
relación con los objetivos de la política económica, fiscal y monetaria.
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La parte programática incluye los recursos financieros, los medios legales e
institucionales, los programas sectoriales y la vinculación del Plan con lo sectorial,
regional, municipal, distrital y metropolitano, la concertación publica y privada y la
participación ciudadana.
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desarrolla las políticas, coordina los organismos del Estado, nacional y
regionalmente.
4. El Ministerio de Hacienda que controla los aspectos presupuestales del plan.
5. El Congreso de la República que aprueba la Ley del Plan.
6. El Consejo Nacional de Planeación, con funciones consultivas e integradoras de
la opción ciudadana y los entes del Gobierno.
A nivel regional integran el sistema, los departamentos, las regiones, los distritos, los
municipios y las comunidades indígenas.
En cuanto al control y evaluación del plan, el procedimiento actúa en la siguiente forma:
La evaluación y seguimiento del plan, esta a cargo del Departamento Nacional de
Planeación.
Todos los organismos de la administración pública deben elaborar un plan indicativo
cuatrienal con base en los lineamientos del plan nacional. El Departamento Nacional de
Planeación presenta al CONPES un informe evaluativo anual.
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Esta sección del estudio tiene por objeto exponer los principales objetivos, especialmente
de carácter social adoptados por los planes de desarrollo. Cada plan se examina
separadamente pero también se hace una síntesis de los mismos lo cual servirá de base
para abordar mas adelante (sección III, del estudio) la realización de las propósitos
correspondientes.
La selección de los objetivos se ha verificado en general en base al espíritu de los textos
correspondientes ya que se tienen en cuenta los objetivos generales y no los sectoriales,
por lo cual no ha sido fácil mencionar las páginas exactas para efectos de las citas. A este
respecto, la bibliografía contiene la enumeración completa de los planes, con las
identificaciones correspondientes.
2.2.1. Plan general de desarrollo económico y social 1960-1970 .(Pág. 201 y ss)
Alberto Lleras Camargo 1958 - 1962
Este es el primer plan oficial que elabora el país después de la posguerra y por
consiguiente revela propósitos de un plan global y de cierta perspectiva ya que se
prolonga por un periodo de diez anos. Se inicia así la planeación sistemática en el país
que con la sola excepción de la Administración Guillermo León Valencia. 1962 –1966,
en que no hubo plan pero si algunos proyectos de desarrollo, los gobiernos subsiguientes
adoptaron los planes respectivos. El plan basa sus propósitos en el diagnóstico de la
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situación económica y social en la década de los cincuenta.(Pág. 201 y s.s). Entre los
principales objetivos señalados destacamos los siguientes:
Aunque el período de gobierno del Presidente Lleras Restrepo, fue de 1966 a 1970, su
plan aparece rotulado 1969 – 1972, incurriendo en el período de la siguiente
administración. La gran labor del Presidente Lleras Restrepo, fue la institucionalización
del proceso que en su gobierno ya llevaba unos pocos años. Los principales objetivos
que se deducen del texto, son los siguientes:
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Lograr la justicia social a través de una política de ingresos y salarios,
especialmente de las clases proletarias. (Pág. V 1 y s.s.)
2.2.4. Para cerrar la brecha 1975 – 1978. Plan de desarrollo social, económico
y regional. Alfonso López Michelsen.
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economía. (Pág. 107 y s.s.).
2.2.5. Plan de integración nacional 1979 – 1982. Julio César Turbay Ayala.
Lograr el desarrollo económico y social del país, mediante la integración de la
infraestructura económica y social.
Alcanzar un desarrollo equilibrado y equitativo entre lo sectorial y regional.
2.2.6. Cambio con equidad, plan de desarrollo 1983 – 1986. Belisario Betancur
Cuartas.
Lograr el cambio dentro de un marco de equidad.
Lograr la reactivación económica para el cambio y la superación de las grandes
masas colombianas.
Proteger el trabajo y la industria nacional.
Desmontar las expectativas inflacionarias.
Promover una mejor equidad en la distribución de los beneficios del desarrollo.
Impulsar la vivienda como generador de empleo y producción. (Pág. 9 y s.s.).
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El crecimiento debe ser sostenido para así generar empleo y mejoramiento de los
ingresos laborales.
Obtener el mejoramiento sustancial del nivel de vida de la población
especialmente aquella mas excluida de los beneficios del programa.
2.2.9. El salto social, plan de desarrollo 1994 –1998. Ernesto Samper Pizano.
Lograr que la política social juegue un papel protagónico en el desarrollo nacional.
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Consolidar al Estado como orientador del desarrollo.
2.2.10. Cambio para construir la paz, plan nacional de desarrollo 1998- 2002. Andrés
Pastrana Arango.
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2.2.11. Hacia un estado comunitario, plan de desarrollo 2002 – 2006. Alvaro Uribe
Vélez.
1. Seguridad democrática.
Requisito básico para el cumplimiento de los otros objetivos. Medios para alcanzar
el objetivo: control del territorio nacional, combate a las drogas, fortalecimiento
de la justicia, desarrollo de zonas comprimidas, protección de los derechos
humanos, fortalecimiento de la convivencia y los valores.
2. Crecimiento económico sostenible y generación de empleo. Como medios, se
establecen la vivienda y la construcción, explotación de hidrocarburos,
transportes, servicios públicos, ciencia y tecnología, sostenibilidad ambiental,
política comercial.
3. Equidad social.
Como medios se señalan: la revolución educativa, seguridad social, economía
solidaria, micro, pequeña y mediana industria, prevención de riesgos naturales,
fortalecimiento de grupos étnicos, apoyo a la mujer, apoyo al deporte.
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4. Eficiencia y transformación del Estado.
Una síntesis de los objetivos propuestos por los planes nacionales de desarrollo
formulados en el período 1960 –2006, llevaría a realizar las siguientes
concreciones.
1. Integrar el desarrollo económico y social.
2. Constituir el plan un gran propósito nacional y un programa de trabajo a largo
término.
3. Alcanzar una tasa determinada de crecimiento de la economía y de carácter
estable.
4. Promover no solo el desenvolvimiento económico global sino la solución de los
problemas sociales.
5. Atender a la solución de las condiciones sociales de las clases mas pobres.
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6. Mantener actualizado el proceso de planeación.
7. Elevar el nivel de bienestar de toda la comunidad.
8. Generar empleo de la fuerza laboral.
9. Aumentar las exportaciones.
10. Aumentar la productividad agraria.
11. Reducir la brecha entre el campo y la ciudad.
12. Evitar el proceso inflacionario.
13. Alcanzar un desarrollo equilibrado y equitativo entre lo sectorial y regional.
14. Impulsar la vivienda como generador de empleo y producción.
15. Lograr la universalización de la atención primaria en salud, educación, seguridad
social y justicia.
16. Promover la cultura del desarrollo ambiental.
17. Impulsar el comercio Internacional.
18. Formar un nuevo ciudadano en lo productivo, lo social, lo político, los derechos
humanos y la naturaleza.
19. Generar una cultura de paz.
20. Disponer de seguridad democrática.
21. Hacer del Estado un ente eficiente y transparente.
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Desde la Reforma Constitucional de 1968, se estableció que los planes de desarrollo una
vez presentados por el Departamento Nacional de Planeación, debían ser aprobados por
la Comisión del Plan, la que constituía entonces el medio para la ratificación del
Congreso.
La Comisión del Plan nunca se reunió para debatirlo lo que generó la inobservancia de las
exigencias legales y sociales.
Con el fin de suplir estos vicios tanto en los temas constitucionales como en los políticos,
económicos y legales, la Constitución de 1991, creó el Consejo Nacional de Planeación
como ente consultivo y asesor del Gobierno y plasmó disposiciones normativas las cuales
fueron desarrolladas luego por la ley 152 de 1994 que reglamentó tanto las funciones del
consejo como el procedimiento legal de aprobación del plan y por ende las funciones del
Congreso de la República.
La ley 152 de 1994, señala importantes funciones del consejo entre las que se menciona
el análisis y discusión del Proyecto del Plan, la coordinación de una amplia discusión
nacional sobre el mismo atención de consultas, hacer recomendaciones, conceptuar sobre
el proyecto del Gobierno. Se puede considerar que los planes hasta la administración
Gaviria fueron solo programas de Gobierno. El Plan de la Cuatro Estrategias 1970 –
1974, no alcanzó a ser discutido en el Parlamento y su Ley marco no se aprobó.
Los siguientes planes 1976 – 1990 hasta el de Barco inclusive aparecen sin leyes de
aprobación. En cuanto a la Revolución Pacífica (P.P. Morcillo 423), sostiene que “en
estricta verdad, el Plan del expresidente Gaviria, nunca fue aprobado formalmente por el
Congreso y menos evaluada su ejecución”. Esto no obstante que el acto legislativo 02 de
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23 de Noviembre de 1993, determina que hasta que entrara en vigencia el plan aprobado
por el Congreso, sería el que correspondiera a las leyes anuales del presupuesto.
El plan Samper, 1994 –1998, bajo los efectos de una demanda de inconstitucionalidad,
fue declarado exequible por la Corte Constitucional.
El plan Pastrana, 1998 – 2002, demandada la Ley del Plan, la Corte Constitucional lo
declara inexequible. Al quedarse el país sin plan, el Gobierno acude a la ley y mediante
un decreto lo aprueba como Plan de Inversiones del Gobierno.
El plan Uribe 2002 – 2006, demandada la Ley del Plan, la Corte Constitucional lo
declara exequible.
Lo interesante de este escrito consiste en que los once planes que se analizan, siempre
revelaron programas oficiales de los distintos gobiernos que registran en cada uno de
ellos, los propósitos fundamentales de las políticas. Por tanto, lo importante aquí es
examinar la viabilidad en el cumplimiento de tales objetivos.
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momento actual. 1960 –2006, cerca de medio siglo de existencia y evolución de
la nación colombiana, es necesario considerar que se encierra un lapso de tiempo
especialmente traumático y pleno de acontecimientos de una y otra índole,
varios de ellos de especial trascendencia como el gran crecimiento de la
población, la migración rural, la violencia política entre los partidos
tradicionales, la aparición y desenvolvimiento de los movimientos guerrilleros,
la aparición y desenvolvimiento del narcotráfico, y de la corrupción, la oleada
de homicidios que constituye uno de los hechos mas significativos en esta
segunda mitad del siglo XX y principios del XXI. A parte de lo anterior, en el
período analizado se verificó el cambio de modelo, experimentando de una
parte, el intervencionismo keynesiano y al final, el neoliberalismo aperturista.
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llegando a ocupar el país en estas materias primeros puestos en los ambientes
internacionales. Desde hace algunas décadas y como resultado muy complejo de diversos
factores, el fenómeno de la corrupción invade los sectores público y privado.
Este objetivo es parte fundamental de todos los planes. Basta mirar el título de todos y
cada uno de ellos. Si bien la mayoría adopta nombres específicos que los diferencian de
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los demás en general se denominan Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.
Tal es el caso de Las Cuatro Estrategias 1970 – 1974, Para Cerrar la Brecha 1975 – 1978,
Plan de Integración Nacional 1979 – 1982, Cambio con Equidad, 1983 –1986,
Economía Social, 1987 – 1990, La Revolución Pacífica, 1990 – 1994, El Salto Social,
1994-1998, Cambio para construir la Paz, 1998 – 2002 y Hacia un Estado Comunitario,
2002 – 2006.
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3.2 Constituir el plan, un gran propósito nacional y un programa de
Trabajo a largo término.
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3.3 Alcanzar una tasa determinada de crecimiento de la economía y de
Carácter estable.
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Respecto del crecimiento del producto por periodos presidenciales, solamente lo
es negativo tanto en el crecimiento general como en el per cápita, en la
Administración Pastrana Arango. De resto es positivo en ambas tasas, aunque de
tendencia a la baja después de la Administración López Michelsen.
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Naturalmente el objetivo trascendente de un plan o de los planes es no solamente que la
economía crezca sino que a través de la generación de ingresos, la comunidad pueda
atender la solución de los problemas sociales.
En el numeral anterior, el 3.3, se observó que el crecimiento económico en largos
períodos de tiempo fue satisfactorio aunque no suficiente para impulsar el crecimiento.
Complementando este objetivo, aparecen otros que tienden al tratamiento y atención de
una misma temática. Entre ellos se mencionan la solución de las condiciones sociales de
las clases mas pobres, reducir las disparidades en la repartición de la riqueza y el ingreso
y elevar el nivel de bienestar de toda la comunidad y a través del mismo, atender los
problemas de la sociedad. No obstante que el crecimiento económico en términos de
tendencias de largo plazo ha aventajado al crecimiento de la población no ha sido posible
hasta el momento atender satisfactoriamente problemas sociales tales como la educación,
la salud, la vivienda, según se explicará oportunamente.
Los frutos del crecimiento, no han beneficiado con sentido de equidad, a la sociedad
colombiana. No obstante la difusión de algunos beneficios, en las clases mas pobres,
ellos tienden a concentrarse con mayor intensidad en los deciles privilegiados de la
sociedad.
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3.5 Generar empleo de la fuerza laboral.
a. El desempleo abierto.
Integrado por aquellas personas que estando en los rangos de edad de 12 –
65 años, no tienen empleo y lo están buscando.
b. Subempleo.
Comprende aquellas personas que se hallan en una de las siguientes
situaciones:
Tener una jornada laboral inferior a dos terceras partes de la
misma.
Considerar que sus ingresos no son suficientes para atender sus
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gastos normales.
Juzgar que la ocupación que desempeña no está de acuerdo a su
profesión o entrenamiento.
Otras situaciones que reflejan una empleabilidad no satisfactoria
de la mano de obra son las siguientes:
El empleo informal. Se refiere a los trabajadores que trabajan
en condiciones de inseguridad e inestabilidad, no tienen
empleos fijos, no disponen de seguridad social ni gozan del
sistema normal de créditos.
El empleo temporal. Es la contratación por tiempos
generalmente inferiores a un año. Aunque los trabajadores
pueden gozar de prestaciones, constituyen situaciones de gran
inestabilidad.
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En el período objeto del presente estudio (1960 - 2006), las tasas de desempleo
abierto oscilan entre un ocho por ciento para los años 1977 y 1981 y un 20.0 por
ciento para el año 2000. En 1970, la OIT, encontró un desempleo abierto de un
14 por ciento, cifra que para el año 2004, se sitúa alrededor de la misma cifra.
Esto significaría que la cifra, si bien tiene tendencia decreciente en los últimos
años, ha significado históricamente un desuso aproximado de un 10 a 15 por
ciento de la fuerza laboral y se incluye la informalidad, esta cifra se puede duplicar
o triplicar.
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Reforma Laboral 50 de 1990 y la Ley 789 de 2002. En síntesis estas leyes
tratan de dar facilidades a las empresas para ocupar fuerza laboral, tales como el
empleo de trabajadores temporales, el sistema de protección social, el régimen de
subsidio al empleo, la protección al desempleado, los aportes para la promoción
del empleo, la organización y funcionamiento de las cajas de compensación
familiar, la relación laboral, la relación de aprendizaje y la protección de aportes.
3.6 La salud.
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planes en estas importantes variables.
Aunque una mayor salud se viene preconizando y planeando desde principios de los
planes, el Plan de Economía Social, 1987-1990 tiene como un objetivo específico
“obtener el mejoramiento sustancial del nivel de la población especialmente aquella mas
excluida de los beneficios del programa” Diversas variables ayudan a observar el estado
de la salud de la población. Una de ellas es la que se denomina esperanza de vida al
nacer. Para el año 1950, un niño recién nacido, viviría, según las condiciones de salud
de la época, unos cincuenta años. Mas tarde (alrededor del año 2000) ya podría vivir
alrededor de setenta años aunque la mujer viviría cinco años más.
La tasa bruta de natalidad, niños nacido vivos por mil habitantes, era de unos 47,
en 1950, para 1995 unos 50 años después, era solo de 24, es decir, la mitad.
La tasa general de mortalidad, número de muertos por mil habitantes, era para los
años cincuenta de unos 17, cincuenta años mas tarde, se habría disminuido a la
tercera parte, unos 6. Por supuesto estas tasas varían bastante, según se trate de
regiones, zonas urbanas o rurales. Por ejemplo en la costa pacífica y los
territorios nacionales la mortalidad alcanza cifras semejantes a las de Haití,
Bangldesh y Bolivia.
En cuanto a la fecundidad, número de hijos por mujer durante su ciclo
reproductivo, en los años cincuenta, una mujer tendría unos siete hijos, cincuenta
años mas tarde, el promedio era un poco inferior a tres, los habría disminuido a
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menos de la mitad.
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3.7 La educación.
Desde los años cincuenta, período de post-guerra, la teoría del capital humano, recibió
una fuerte atención, pues fue firme el convencimiento de que el desarrollo dependía
fuertemente de la educación. Así que todos los países se dieron a la tarea de impulsar este
factor y simultáneamente la ciencia y la tecnología. No obstante los avances en nuestro
país de la variable educación, es mucho lo que resta por hacer según veremos
seguidamente. Sumados el gasto público y el privado en el sector educación, han llegado
a representar (1980-1990) hasta el cinco por ciento del producto interno bruto.
Igualmente después de 1957, en que a través de un plebiscito se acordó una proporción
no menor del diez por ciento del presupuesto para la educación, este coeficiente ha
venido aumentando llegando a representar cerca de una tercera parte del total de gastos de
funcionamiento del gobierno nacional y la inversión sectorial cerca del seis por ciento de
la inversión total del sector central. Diversas variables en educación registradas a través
del tiempo, dan a entender el progreso del sector tanto cuantitativo como cualitativo. En
cuanto al analfabetismo, tanto la población mayor de cinco como la mayor de 15 años,
lo reducen significativamente entre los censos de población de 1951 y 1993 (42 años).
La mayor de 5 años, reduce la tasa de 42.5 a 12.7 y la mayor de 15 años de 53.4 a 23.4
por ciento. Para el año 2001, el analfabetismo mayor de 15 años ya era de 8.1. Sin
embargo, esta cifra era muy superior a la de Argentina que se situaba en 3.1 por ciento.
47
promedio es en el momento (alrededor del año 2000), de unos nueve años (Montenegro
Rivas pág. 152), siendo la tasa de Chile, dos años superior. En cuanto a la cobertura
bruta en educación primaria, el progreso es notorio: En 1950, la cobertura era de 43
estudiantes cifra que pasó a ser 87 por ciento en 1970, A comienzos del año 2001, la
cobertura se situaba en 110, es decir, había mas niños en las bancas que niños en la
correspondiente edad escolar, Esta cifra es aceptable en términos internacionales.
En educación superior, la situación parece ser peor no obstante los progresos ya que si en
1950, la cobertura bruta estaba cerca al uno por ciento, para el año 2000 esta cifra era de
un 22 por ciento, cifra inferior a la de algunos países latinoamericanos.
En materia de calidad, los gobiernos han venido haciendo grandes esfuerzos en todos los
niveles. No obstante se observan deficiencias que es necesario atender.
Las pruebas Saber, coordinadas por el Ministerio de Educación, así lo demuestran. En
educación básica, solo uno de cada cinco estudiantes logra comprender bien lo que lee;
uno de cada diez, es capaz de resolver problemas de matemáticas de alguna complejidad.
Además, en los exámenes del ICFES, el porcentaje de colegios con rendimientos bajos,
48
aumentó de 35 a 60 por ciento, entre los ochenta y los noventa, (Montenegro y Rivas
pág. 171).
En educación superior, año 1993 solo el 3.5 por ciento de los estudiantes de los dos
quintiles de ingreso mas bajo asistía a dicho nivel. Esto comparado con el 36 por ciento
de los quintiles mas altos.
En cuanto a factores cualitativos, el Plan de Desarrollo 2002-2006, señala algunos así:
Bajo los anteriores comentarios, es necesario concluir, que si bien todos los planes
eligieron a la educación como factor de desarrollo y se han realizado notorias inversiones
en ella, los logros pueden considerarse en general, regulares en razón a la tarea que
queda por realizar.
49
3.8 La vivienda.
Del año 1950 (mitad del siglo XX), al año 2000 (principios del siglo XXI) hubo hechos
significativos en cuanto a la población. De una parte, ella se quintuplicó y de otra, se
volvió predominantemente urbana.
En los años setenta, se inicia una enorme ola de construcción de vivienda con el famoso
programa UPAC del Plan de Desarrollo 1970 – 1974. Desde entonces, el ritmo de
construcción no para. El pais aun sostiene una alta tasa de crecimiento demográfico y
migración rural urbana.
Desde los años cincuenta, las construcciones de piso en tierra y con materiales parecidos
han disminuido notoriamente.
En efecto, según el Censo de 1993, por lo menos en lo que se denomina el resto del
50
país, aparte de las capitales, los tres quintos de las viviendas se construían con materiales
precarios y una tercera parte, tenía como base el piso en tierra.
En cuanto a las formas de tenencia para 1993, se estima que seis de diez familias tiene el
carácter de propietaria. La proporción de propietarios rurales permanece en un 70 por
ciento. Sin embargo debido a los fenómenos de violencia, narcotráfico, guerrilla y
paramilitarismo que caracterizan la sociedad colombiana en la segunda mitad del siglo
XX, el carácter real de la propiedad rural, no es fácil calcularlo.
Para el año 2000, según el DNP, había un déficit cuantitativo de vivienda cercano a un
12 por ciento y un déficit cualitativo (viviendas para mejorar) de una cifra cercana a un
quinto del total.
51
cumplimiento de los objetivos de los planes de desarrollo en el campo de la vivienda. Sin
embargo cabe hacer las siguientes observaciones:
Desde la promulgación del primer plan decenal de desarrollo 1960 –1970, que registró
como uno de sus principales objetivos. “Reducir y compensar las extremas disparidades
existentes en el reparto de la riqueza y el ingreso nacional”, los restantes planes han
venido insistiendo en la atención prioritaria de este fenómeno que en el país asume
características especiales debido a la inequidad que genera y los consiguientes problemas
sociales que determina.
52
El hecho ha sido motivo de análisis y tratamiento en los distintos planes acompañada de
en una extensa bibliografía, tanto institucional como personal, que en parte se registra
en este documento. El análisis que se incluye es concreto y en lo posible respaldado en
textos e información de diverso orden. Incluiremos los siguientes temas.
La distribución que se hizo de este importante factor desde la época del periodo colonial
determinó el comportamiento posterior así como su impacto en los restantes sectores de la
actividad económica nacional.
Desde la década de los años treinta se han venido efectuando intentos por hacer una
reforma agraria (Ley 200 de 1936), la que no ha sido posible realizar hasta el momento.
El censo de tierras de 1960 reveló la disparidad en la distribución de tierras que venía
desde el descubrimiento, la conquista y la colonia. Una de las últimas investigaciones
revela la situación existente para las últimas décadas del siglo XX. (El Conflicto,
callejón con salida, pág. 349).
En 1996, los 11.570 propietarios (0.4% del total) de fincas mayores de 500 hectáreas
con un promedio cercano a 2000 hectáreas, controlan una extensión de 22.6 millones de
hectáreas equivalente al 45% del total bajo explotación.
53
En el otro extremo están los 2.2 millones de pequeños propietarios ( 69% del total), con
parcelas inferiores a cinco hectáreas que poseían en conjunto 2.2 millones de hectáreas
(4% del total para un promedio de una hectárea por familia. Entre los años 1985 y 2001
(16 años), las parcelas pequeñas redujeron el área en un 65 por ciento y las grandes
propiedades, duplicaron el área en un solo lapso de 12 años...
El cuadro general consiste en unos pocos propietarios que controlan gran parte del
territorio nacional y un gran número de pequeños propietarios que ejercen dominio sobre
un territorio reducido.
La situación anterior aunque aparentemente clara, no lo está completamente pues la
aparición de fenómenos ya mencionados que sucedieron desde mediados de los años
cincuenta, tales como la violencia política, los movimientos guerrilleros, el narcotráfico,
el paramilitarismo, volvieron la propiedad de la tierra, un escenario bastante complejo de
interpretar.
54
El 20 por ciento de los hogares mas ricos concentran el 52 por ciento de los ingresos
mientras que el 59.8 por ciento de la población se encuentra por debajo de la línea de
pobreza. De igual manera mas allá de la pobreza, aparece la indigencia en la cual se
estima se halla el 23.4 por ciento de la población, es decir, alrededor de la cuarta parte
de la misma. Según información del DANE, analizada por Eduardo Sarmiento (1) y
considerando el período 1990 – 2002, se da para estos doce años una relación positiva
entre el índice de Gini y el índice de pobreza. Es decir si crece la distribución negativa
del ingreso, crece también la pobreza. Para el año base 1990, el coeficiente Gini era de
0.45 y el índice de pobreza de 0.52. Dichos guarismos
se habían aumentado a 0.60 y 0.66, respectivamente, doce años mas tarde. 1 Según
estudio de la Contraloría General de la República (Colombia entre la Exclusión y el
Desarrollo pág. 10) por lo menos una cuarta parte de la población, no tiene acceso a una
canasta básica de alimentos, situación que no solo es de exclusión sino de riesgo vital.
Cerca de la mitad de la población (un 46 por ciento) se halla excluida de un acceso
efectivo a activos reales y otras formas de riqueza.
La concentración de la riqueza y el ingreso, no solo opera en el sector primario de la
economía sino en los restantes sectores económicos. En el sector financiero el 2.48 por
ciento de los accionistas posee el 98 por ciento del
1
Revista de la Escuela Colombiana de Ingeniería, año 15 No. 57. Enero – Marzo de 2005. Pág. 4
55
3.9.3. La pobreza y la miseria.
El fenómeno de la pobreza y la miseria, van de la mano de la inequidad en la distribución
del ingreso y la riqueza. Por consiguiente se trata de un análisis complementario. En
varios de los planes se coloca como objetivo atacar este estado de gran parte de la
población colombiana, ya sea en forma directa o indirecta. Las últimas informaciones y
estudios dan a comprender que estos fenómenos en vez de atenuarse, se intensifican
especialmente después de la década de los noventa. Estas interpretaciones están
respaldadas por estudios de gran seriedad, cuya bibliografía se cita en este documento.
La situación encontrada en la iniciación del siglo XXI, se puede resumir en los siguientes
términos.
La pobreza se sitúa alrededor de un 56% en 1999, la urbana es de cerca de
un cincuenta por ciento y la rural de un 85 por ciento.
La brecha entre el diez por ciento mas rico y el diez por ciento
mas pobre es de 52.1 a 78.4 veces por ciento entre 1991 y 1993.
El coeficiente de Gini pasa de 0.548 en 1991 a 0.571 en 1999
56
Según Garay y su equipo, la exclusión social es un fenómeno multidimensional que
expresa la situación de una sociedad fragmentada dual, caracterizada por la negación o
inobservación de los derechos sociales, económicos y culturales de un conjunto de la
población. Esta problemática de inoperancia del Estado, como garantizador de los
derechos básicos de la sociedad tienen su reflejo en la fractura de la cohesión social,
como un factor crítico de la democracia y como una cuota al desarrollo de la ciudadanía.
(Contraloría, Garay).
57
administraciones. Ha permitido fortalecer el engranaje constitucional, legal,
administrativo y evaluativo inherente a sus políticas y propósitos. Sin embargo, la
presencia de factores internos de secular duración, no observados en ningún otro país de
América Latina, obligan a algunas reflexiones que deberán estar presentes en la
continuidad del proceso. Estos factores ya han sido observados en este documento, pero
conviene hacer cierto énfasis sobre ellos.
En primer término, a tiempo que se formulan planes es necesario considerar que el país
continua en un permanente estado bélico entre fuerzas del Estado y las oponentes,
llámeseles guerrilleros, paramilitares o narcotraficantes para lo cual prácticamente habría
que manejar dos economías: una de paz y otra de guerra.
En segundo lugar la estructura del poder político y económico que viene operando desde
la Colonia y que se ha continuado y fortalecido a través de la República, ha creado un
diferencial de riquezas e ingresos en la población, que se considera de carácter aberrante
y la cual se manifiesta en una excesiva concentración de la propiedad y de rentas con
efectos letales como la pobreza y la miseria. Contra esta situación parece que ningún
sistema político económico, bien sea, intervencionista o de libre mercado podría
garantizar una solución razonable.
58
la violación permanente de la convivencia cívica, hacen difícil la aplicación del sistema
de planeación.
Por consiguiente la reformulación del sistema debería iniciarse con un diagnóstico real y
profundo de estos factores, que naturalmente incluye no solo aspectos económicos sino
políticos, sociales, culturales e infraestructurales.
Con una mirada prospectiva y como un compromiso del Sistema de Planeación como lo
aconseja, Julio Silva Colmenares. “Bajo la orientación del Estado, en especial del
Gobierno Nacional, el país tiene que orientarse hacia una profunda reingeniería de su
aparato productivo, buscando combinaciones de capital, trabajo y tecnología que
permitan elevar la productividad y la competitividad para crear nuevos bienes y servicios
y localizar nuevos mercados, tanto en el interior como en el exterior” 2
59
En este mismo sentido la mas reciente declaración del gobierno expresa: “El objetivo de
una sociedad mas igualitaria y solidaria plantea que Colombia en 2019, deberá haber
logrado una drástica reducción de la pobreza y un avance decisivo en términos de
equidad, entendida esta fundamentalmente como igualdad de oportunidades.(Presidencia
de la República, Departamento Nacional de Planeación: Visión Colombia 2019. II
Centenario. Propuesta para discusión. Pág. 19).
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BIBLIOGRAFIA
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planeación y servicios técnicos. Plan general de desarrollo económico y social, primera
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62
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Centenario, 2019. Propuesta para discusión. Bogotá, D.C., Agosto de 2005.
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