Presidentes Gobernadores y Politicas de

Versión borrador – por favor no citar ni circular
Presidentes, gobernadores y políticas de seguridad ciudadana

en Argentina: ¿un juego racional?
GABRIEL COSTANTINO
Escuela de Política y Gobierno
Universidad Nacional de San Martín
III Jornadas de Investigación en Política y Gobierno

Estado y Políticas Públicas en Argentina:
Nuevos desafíos a la luz de la investigación

Campus Miguelete, San Martín
12-13 de Abril 2016
Por Gabriel Costantino
Resumen: La literatura hegemónica sobre políticas de seguridad ciudadana en

nuestro país suele enfatizar la ausencia de un gobierno democrático sobre el sistema
policial y penitenciario (Sain 2002 y 2008, Kaminsky et al. 2005, Arslanián 2008) y/o la
irracionalidad de los actores políticos en los procesos de formulación e implementación
de dichas políticas (Fohrig y Pomares 2006 y 2013, Eaton 2008). En este trabajo,
recabando y organizando de forma original las principales medidas seguritarias tomadas
en el gobierno federal y en las principales provincias argentinas discuto dichas
argumentaciones, descubriendo la lógica democrática detrás de los procesos de
formulación de las políticas de seguridad federal y provinciales. Dicha lógica se expresa
en las dos hipótesis principales de este trabajo: 1) los procesos de formulación de las
políticas de seguridad no responden a los supuestos intereses de una policía autónoma
sino que están determinadas por los planes de campaña del ejecutivo de cada
jurisdicción; 2) el nivel de convergencia entre las políticas de seguridad federal y
provinciales se ve afectada por los recursos económicos y de popularidad del presidente.
Esperamos que nuestra contrastación de dichas hipótesis sirva a la elaboración de
nuevas y mejores teorías sobre las políticas de seguridad ciudadana, que faciliten el
diálogo razonable y responsable entre los actores clave de los procesos de formulación e
implementación de dichas políticas.
Por Gabriel Costantino
1. Introducción
Durante 2012 y 2013, secuencias de narcoescándalos en las provincias de Santa Fe y

Córdoba tuvieron como ramificaciones las expulsiones de Hugo Tognoli1 y Alejo
Paredes2, además de las acusaciones cruzadas entre las autoridades políticas nacionales
y provinciales respecto a las responsabilidades de cada parte (La Nación 2012, La Voz
2013). En diciembre de 2013, protestas policiales iniciadas en Córdoba se convirtieron,
según el director del Centro de Estudios Nueva Mayoría, en la revuelta castrense más
extendida en la historia de nuestro país, aumentando la sensación de inseguridad y de
desgobierno político (La Nación 2013). En diciembre de 2015, la fuga de tres
presidiarios de alta peligrosidad de una cárcel bonaerense y la posterior búsqueda de
más de dos semanas por las provincias de Buenos Aires y Santa Fe puso nuevamente en
las tapas de los diarios la cuestión de la inseguridad y el funcionamiento del sistema
policial y penal (La Política Online 2016).
Algo interesante es que frente a estos acontecimientos tan disímiles y complejos,
varios dirigentes políticos, líderes de opinión y especialistas en seguridad repitieron las
mismas teorías explicativas en los medios masivos de comunicación. Los sucesos
acontecían porque la policía y el sistema penitenciario son organizaciones con una alta
capacidad para independizarse del poder político y perseguir sus propios intereses,
muchas veces ilegales y corruptos.3 Es de notar que esta interpretación de los
acontecimientos responde a la perspectiva predominante en el análisis académico de la
policía en Argentina (Sain 2002 y 2008, Galeano 2005, Camou y Moreno 2005,
Arslanián 2008, Forigh y Pomares 2013).
1
Ex Jefe de Policía de Santa Fe.
2
Ex Ministro de Seguridad de Córdoba.
3
Por ejemplo, León Arslanián, ex ministro de seguridad bonaerense en dos ocasiones, declaró a
propósito de las revueltas policiales que los gobiernos provinciales debían implementar reformas que les
devuelvan la conducción de las fuerzas de seguridad y terminen “con la autonomía y el autogobierno
policial” (Página 12 2014). Respecto a la crisis policial en Santa Fé, Enrique Font, especialista en
seguridad y ex funcionario provincial sostuvo que: "La provincia (…) no tiene ni ha generado una
estructura de gestión que le permita controlar y dirigir a la policía, y (…) no encara una reforma profunda
de la fuerza" (Tiempo Argentino 2013). En cuanto al escape de los presidiarios, Ricardo Ragendorfer
declaró en varios medios: “la fuga fue comprada y la Bonaerense salió a marcar la cancha” (La Izquierda
Diario 2016).
Según el libro clásico de Marcelo Sain publicado en 2002, Seguridad, democracia y
reforma del sistema policial en la Argentina, la policía se ha hecho cargo
tradicionalmente de la administración de la seguridad pública y, en particular, de la
formulación e implementación de la política de seguridad, y de su conducción
estratégica y operativa. La policía es un Leviatán Azul que cuenta “con la potestad para
definir sus propias funciones, misiones y fines institucionales y para proporcionarse sus
propios criterios y medios para cumplirlos. En efecto, la autonomía política de las
agencias policiales les permite sustentar una marcada independencia doctrinal, orgánica
y funcional frente al gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y, a partir de
ello, desenvolver en forma autosustentada ciertas modalidades organizativas y de
funcionamiento y ciertas prácticas institucionales regulares” (2002, 41).
Ahora bien, en contraposición a esta perspectiva tan extendida, algunos estudios
argumentan que las fuerzas de seguridad han sufrido muchas y profundas intervenciones
discrecionales del poder político en su organización y funcionamiento (Frederic 2008,
Barreneche 2009 y 2010). En esta línea, en trabajos anteriores he argumentado que los
procesos de formulación de las políticas de seguridad provinciales no parecen responder
a los supuestos intereses de una policía autónoma, sino que estarían determinadas por
los planes de campaña del ejecutivo de cada jurisdicción (Costantino 2014); en segundo
lugar, que la mayor o menor convergencia entre las políticas de seguridad federal y
provinciales se ve afectada por los recursos económicos y de popularidad del presidente
(Costantino 2015). Continuando con este enfoque, el objetivo de este trabajo es analizar
los vaivenes en los procesos de formulación de las políticas de seguridad federal y
provinciales en Argentina en más casos, ahondando en el marco conceptual perfilado en
trabajos anteriores. Si bien la base empírica sistemática y desagregada se centra en la
jurisdicción federal y de cuatro provincias4 entre 1984 y 2011, entendemos que dicho
análisis permite identificar patrones históricos que muestran vigencia hasta la
actualidad.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. En la sección 2 examinamos la
literatura regional y argentina sobre las políticas de seguridad ciudadana y sus causas;
en la sección 3 proponemos un marco teórico para describir dichas políticas y para
explicar sus principales variaciones; en la sección 4 analizamos y explicamos las
distintas políticas de seguridad formuladas a nivel federal y provincial en el período de
análisis elegido. Finalmente, luego de resaltar la adecuación del desarrollo histórico con
las hipótesis arriesgadas por nuestro esquema conceptual, concluimos explicitando
cómo consideramos que este trabajo instruye sobre el juego estratégico detrás de los
procesos de formulación de las políticas de seguridad y sobre la autonomía relativa de
la policía y el sistema penal.
2. Sobre los procesos de formulación de políticas de seguridad ciudadana y sus

causas
4
Por una cuestión de relevancia política y de disponibilidad de información, las políticas de seguridad
provinciales analizadas son de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé y Mendoza.
Los estudios sobre las políticas de seguridad ciudadana han crecido
sustancialmente en nuestro país y en América latina en los últimos veinte años. Esta
literatura define generalmente a la política de seguridad ciudadana como el conjunto de
las acciones gubernamentales que tiene como objetivo mejorar la prevención, la
investigación y el castigo de los delitos en determinada jurisdicción. Los trabajos
académicos suelen referirse en vez de a la política de seguridad, a las reformas de la
policía y/o del sistema penal (cfr. Salles Kobilanski 2011, González 2007, Saín 2002).
Pero el objeto de análisis suele ser el mismo: cambios discursivos, normativos y
administrativos producidos por los gobiernos de turno que hacen a la gestión de la
seguridad. Por ejemplo, la promulgación de leyes penales, la elaboración de cambios
administrativos y reglamentarios, la inversión de recursos económicos y humanos para
llevar adelante los programas ideados en las leyes y reglamentos, etc.
Es de notar que si seguimos la literatura de la ciencia de las políticas públicas
más contemporánea, lo que la opinión pública y muchos investigadores sociales llaman
políticas de seguridad o reformas del sistema de seguridad, en realidad hace referencia
a la formulación de la política pública: a las grandes decisiones en la cúspide del
Estado (Aguilar Villanueva 1992). Pues el concepto de política pública, la política
pública como proceso, según esta literatura, debe incorporar las muchas y diversas
decisiones de los actores participantes, gubernamentales y extra gubernamentales, que
en sus diversas interacciones preparan y condicionan la decisión central y su
implementación. Siguiendo este punto de vista, sería fundamental para analizar las
políticas de seguridad el accionar de grupos delictivos, agentes judiciales, policiales,
penitenciarios, a políticos y líderes de opinión, que con sus comportamientos afectan
sustancialmente la prevención, la investigación y el castigo de los delitos.
Ahora bien, existen buenas razones para comenzar el análisis focalizándonos en
las decisiones de la cúspide del estado, en cómo se formulan las políticas de seguridad.
En primer lugar, las tomas de posición gubernamentales respecto al tema de la
seguridad, manifiestas en la “inversión” de normas, recursos económicos y recursos
humanos, tienen consecuencias que son relevantes en los comportamientos de los
actores públicos y privados que con sus prácticas afectan la seguridad ciudadana (vg. la
policía, el sistema penitenciario, el Ministerio Público y el Poder Judicial, las
organizaciones delictivas, etc.).
En segundo lugar, si bien los enfoques inclusivos de muchos actores suelen
parecer, prima facie, más pertinentes a la hora de analizar las políticas públicas, cuando
se intenta conceptualizar y operacionalizar dichos enfoques para que produzcan
conocimiento con capacidad de vuelo más allá de la descripción de situaciones
puntuales, cuando se los trata de convertir en un enfoque parsimonioso, pierden
fácilmente el eje, equiparando actores y prácticas que tienen una influencia muy
diferente en la provisión de seguridad. Sucede que existen grandes dificultades para
conseguir información razonablemente exhaustiva y sin sesgos sobre los recursos, los
intereses y las prácticas de todos los actores que aparecen mencionados en dichos
enfoques como potencialmente afectando las políticas de seguridad durante el período
analizado (vg. actores delictivos, policiales, partidarios, etc.).
Quizás por las razones mencionadas es que, más allá de las recomendaciones de
la literatura experta de la ciencia de las políticas públicas, los funcionarios,
investigadores y periodistas especializados en temas de seguridad continúan centrando
sus análisis en las acciones del gobierno. En nuestro caso, focalizamos nuestra atención
en las acciones de los Ejecutivos por una cuestión de parsimonia, relevancia y calidad
de la información (ver siguiente sección). Como apunta Sabatier, la complejidad del
análisis del proceso de las políticas públicas obliga al analista a encontrar alguna forma
de simplificar la situación para poder identificar el grupo reducido de relaciones críticas
entre elementos que subyace a la complejidad desconcertante de los fenómenos para
describir y explicar algo.5
Los especialistas latinoamericanos en políticas de seguridad suelen clasificar las
políticas de según un criterio ideológico, considerando si se acercan a modelos
seguritarios de izquierda o de derecha (Rico 1997, Rico y Chinchilla 2002, Sain 2002,
González 2007, Salles Kobilanski 2011). Este criterio ideológico suele tener como
dimensiones: a) la forma de gobierno del sistema de seguridad y b) las acciones a
emprender para: i) prevenir el delito, ii) investigar y enjuiciar a los presuntos
delincuentes y iii) castigar a los criminales.6
5
Nuestro trabajo se acerca en este punto al enfoque epistemológico convencional que uno puede
encontrar en las propuestas de diseño de investigación de King (2000) o Sabatier (2010). En palabras de
Sabatier “el supuesto ontológico fundamental de la ciencia es que existe un grupo reducido de relaciones
críticas entre elementos que subyace a la complejidad desconcertante de los fenómenos. Estas relaciones
tiene que ser captadas mediante conceptos y proposiciones relativamente claros e internamente
coherentes, que identifiquen en forma precisa factores causales, y generan hipótesis falsables y
suficientemente amplias en su alcance” (2010: 11)
6
Al analista atento podría parecerle que esta clasificación de corte ideológico soslaya aspectos que habría
que poner en primer plano en el análisis y la discusión de las políticas de seguridad. Por ejemplo, la
situación económica del gobierno y sus burocracias, la condición laboral de los funcionarios del sistema
policial y penal vis a vis otras profesiones y vis a vis otras jurisdicciones y épocas. Sin embargo, la
dificultad actual de conseguir información razonablemente exhaustiva y sin sesgos sobre estos asuntos
impide avanzar en nuevas tipologías más pertinentes.
En Argentina, la literatura académica que describe las políticas de seguridad se
destaca por iniciar el análisis en la década del noventa, existiendo muy pocas
investigaciones sobre las políticas de seguridad ciudadana durante la presidencia de
Alfonsín. En general dicho recorte se justifica alegando, erróneamente, que no
existieron modificaciones importantes en las políticas de seguridad antes del segundo
gobierno de Menem. Otra característica notable de la literatura es que a pesar de
reconocer las limitaciones y los problemas de validez de la información disponible
sobre la implementación de las políticas de seguridad, los estudios suelen enfatizar la
hegemonía de las políticas de seguridad de derecha (Fuentes 2005, Sozzo 2007, Saín
2008, Gutierrez 2011) y/o la la inconsistencia de las medidas gubernamentales en el
tiempo y en el espacio (Eaton 2008, Forigh y Pomares 2006 y 2013)
En cuanto a la literatura que analiza las causas de los tipos de políticas de
seguridad en la región, los trabajos pueden clasificarse según acentúan el rol de factores
estructurales, de instituciones o de actores. En general, los sociólogos, los historiadores
y los antropólogos tienden a utilizar el primer y segundo enfoque para explicar las
políticas de seguridad, mientras que los politólogos tienden actualmente a usar el
segundo y el tercer enfoque (cfr. Elster 1997: 191 y ss.). Por ejemplo, siguiendo una
perspectiva estructural, algunos autores argumentan que niveles altos de pobreza y/o de
desigualdad promueven políticas de mano dura (Brinks 2008); otros, que tradiciones o
dispositivos culturales autoritarios promueven políticas con esa orientación (vg.
Cesarini et al 2004, Galvani et al. 2010). Los autores que siguen un enfoque
institucional, en cambio, focalizan en cómo diferentes reglas de juego, que apuntan a
resolver problemas de coordinación y conflictos distributivos, determinan los incentivos
para llevar adelante ciertos tipos de políticas de seguridad más o menos progresistas
(Früling 2003, Neme 2007, Pontón 2007). Finalmente, los autores del último enfoque se
caracterizan por poner en primer plano los recursos y las preferencias de diferentes tipos
de actores para explicar la elección de políticas de seguridad de derecha o izquierda
(Föhrig y Pomares 2003, Fuentes 2005).
En Argentina, la literatura que investiga las causas de la formulación de las
políticas de seguridad se caracteriza por resaltar los recursos y los intereses que tiene la
policía y el sistema penitenciario para autonomizarse del poder político y de las
demandas sociales, determinando el contenido de las políticas de seguridad, y llevar
adelante fines propios muchas veces ilegales, corruptos y violentos (Sain 2002 y 2008,
Galeano 2005, Fuentes 2005, Arslanián 2008, Dewey 2011). Sin embargo, en los
últimos años han aparecido una serie de trabajos que cuestionan la pretendida
autonomía policial, y proponen enfoques relacionales que explican las variaciones en las
políticas de seguridad (Frederic 2008, Costantino 2013, 2014 y 2015).
3. El juego estratégico de la seguridad ciudadana
Nuestro trabajo se inserta, entonces, en una extensa literatura sobre las políticas de
seguridad, a la cuál le reconoce méritos, pero también algunas limitaciones.
Principalmente, entendemos que pueden mejorarse las caracterizaciones de los procesos
de formulación de las políticas de seguridad desde el regreso de la democracia hasta la
fecha, y pueden articularse mejores explicaciones de sus variaciones. Para lo primero,
proponemos comenzar el análisis en 1984 y recolectar información que ahonda en el
análisis de los cambios en las normas, las designaciones, y los recursos burocráticos,
que hacen a la estructura de gobierno del sistema policial y penal, y a los programas
para prevenir, investigar y castigar a los delitos.
Como veremos en las secciones históricas, si hacemos dicha recolección sin
sesgos, nos parece claro que la política de seguridad de Alfonsín responde a un
paradigma progresista, mientras que con la elección de Carlos Menem como candidato
presidencial del peronismo, dicha política de seguridad gira hacia un paradigma de
centro derecha que dura hasta 1999. Con la victoria de la Alianza, el débil gobierno
nacional intercalarla sin mucha consistencia medidas punitivas y garantistas. Las
políticas de seguridad federales regresarán claramente a un paradigma progresista sólo
con la llegada de Néstor Kirchner en 2003, aunque Duhalde ya había tomado distancia
del discurso punitivista de Menem y Ruckauf, luego de los homicidios de Koteski y
Santillán.
Ahora bien; ¿Cómo se explican estas variaciones en las políticas de seguridad
federales? ¿Cómo entender los diferentes niveles de convergencia entre las políticas de
seguridad federal y provinciales?
La primera hipótesis de este trabajo es que los poderes ejecutivos son los actores
que tienen las facultades y el interés de formular una política de seguridad determinada
(de izquierda o de derecha) según su plan de campaña en la jurisdicción que
gobiernan.7 Este plan de campaña suele tener dos condicionantes que son comunes al
Ejecutivo nacional y a los provinciales: la ubicación del elector medio de la jurisdicción
que gobierna y la trayectoria pública del armado político del Ejecutivo. 8 En el caso de
los Ejecutivos provinciales, existe un condicionante extra que se vincula a la
dependencia de las finanzas públicas del gobierno nacional; esto hace que en casos que
el presidente tiene recursos económicos y popularidad, los gobernadores deban
acercarse a su ideología a la hora de diseñar sus políticas públicas.
2) La segunda hipótesis, vinculada a la anterior, sostiene que la convergencia de
las políticas de seguridad federales con las provinciales aumentará según la cantidad de
recursos de poder del Ejecutivo nacional (Benton 2003). En efecto, la debilidad
presupuestaria provincial (y la centralidad mediática del presidente) generan fuertes
incentivos para que los gobernadores elaboren políticas públicas similares o cercanas al
discurso del Ejecutivo nacional, cuando este cuenta con los recursos de poder
mencionados. Ahora bien, cuando el presidente es débil en recursos fiscales y
popularidad, los gobernadores tienen fuertes incentivos en proponer políticas que se
alejan del discurso del Ejecutivo nacional y se acercan a la opinión pública crítica del
gobierno; los gobernadores buscarán los recursos que no encuentra en el ejecutivo
nacional acercándose al electorado y los actores poderosos críticos de este.
Veamos cómo éstas lógicas se aplican en los procesos históricos de formulación de
las políticas de seguridad ciudadana federal y provinciales.
4. La política de las políticas de seguridad ciudadana desde el regreso de la

democracia
4.1. Alfonsín (1983-1989)
7
Como señalan Steven Calabresi y Elena Kagan, los ejecutivos suelen ser los actores cruciales de la
mayoría de las políticas públicas en las democracias modernas, pues las constituciones los posicionan
para recibir la máxima presión del electorado vía votos y opinión pública, y para ejercer la máxima
influencia sobre la administración en función de dicha presión (Calabresi 1995, 73-74; Kagan 2000, 2334
y ss.). En el caso de la dirección y la supervisión de la política de seguridad argentina, el diseño federal
posiciona y faculta a los ejecutivos provinciales como primeros responsables de la gestión del sistema
policial y penal de su jurisdicción. El ejecutivo nacional ha sido el responsable de la seguridad en el
distrito federal (hoy, Ciudad Autónoma de Buenos Aires) hasta el 2007, cuando comenzó a compartir la
responsabilidad con el gobierno de CABA. Además, se encarga de coordinar la política de seguridad
nacional, enfrentar delitos federales, y socorrer a las provincias en caso de solicitud de sus gobiernos por
graves problemas de inseguridad.
8
Como sostienen Ornstein y Mann, las decisiones gubernamentales de los ejecutivos tienen como fin
continuo y prioritario desde el inicio de sus gestiones sacar ventaja a los principales adversarios políticos
para ganar elecciones. En efecto, los líderes políticos tienen que proponer políticas para ganarse el favor
del elector medio, pero cuidando la historia del armado político de su coalición. Esto es importante
porque una vez que un líder ha colocado su “ideología” en el “mercado” no puede abandonarla
repentinamente o alterarla radicalmente sin provocar desconfianza en los votantes y conflictos con
sectores aliados. Parafraseando el trabajo clásico de Anthony Downs (1957), ningún líder puede
permitirse una reputación deshonesta, oscura o cínica.
 Política de seguridad federal
En octubre de 1983, la fórmula radical Alfonsín-Martínez venció a la fórmula

justicialista de Luder y Bittel obteniendo el 51,75 % de los votos frente al 40,16 %. La
polarización y desarticulación sufrida por el justicialismo durante los años previos,
permitió que el inicio de la gestión radical se dé en un contexto de limitaciones
económicas pero de fortaleza política frente a sus tradicionales adversarios. Alfonsín
llegó al gobierno e inició su gestión con la instalación en la opinión pública que el
problema crucial a resolver por la política argentina era “la cuestión democrática”
(Ollier 2010). En efecto, un objetivo principal del gobierno radical fue desmilitarizar el
sistema político argentino, lo cual tuvo consecuencias directas no sólo en la política de
defensa sino también en las políticas de seguridad federal y provinciales.
Algunas de las principales medidas tomadas por Alfonsín desde Diciembre de
1983 fueron las siguientes. En primer lugar, el presidente radical promovió el
enjuiciamiento de los máximos responsables de los peores delitos cometidos durante la
dictadura militar, pero cuidándose de la insubordinación de las burocracias militar y
policial. La estrategia radical consistió en promover el accionar de la justicia retroactiva
y preventiva pero con un alcance limitado, basándose en la diferenciación de niveles de
responsabilidad.9
El gobierno desechó la doctrina de la Seguridad Nacional separando claramente
los bienes públicos de la seguridad exterior e interior, y asegurando el control
democrático de los mecanismos institucionales y burocráticos diseñados para
proveerlos. Vinculado a estos objetivos, el gobierno nacional promovió la supresión de
las hipótesis de conflicto con países vecinos; sustrajo la Gendarmería y la Prefectura del
mando del Ejército y de la Armada convirtiéndolas en dependencias del Ministerio de
Defensa10; redujo sustancialmente el presupuesto militar, que pasó del 3,4 por ciento del
PBI en 1983 al 1,8 por ciento en 1989.
La gestión de Alfonsín también promovió un plan a gran escala de modernización
de la Justicia a través de la reforma del Código Procesal Penal y de la Ley Orgánica de
Enjuiciamiento Penal. Se pretendía reformar el tradicional sistema inquisitivo de
Justicia, por uno que adoptase el juicio oral y público, con una reformulación del papel
de la fiscalía en la investigación preliminar, en el marco de una infraestructura ágil y
dinámica, con tribunales de constitución rotativa, sistema de jurados o jueces
accidentales, servicio oficial de defensa a cargo de los colegios de abogados con
participación económica del Estado y servicio oficial de peritos. Esta reforma buscaba
afianzar el Estado democrático de derecho, convirtiendo a la policía en un instrumento
al servicio de la justicia y el debido proceso (Babini 1990).
9
El alfonsinismo distinguía tres niveles de responsabilidad: la de aquellos que planearon e impartieron las
órdenes de represión ilegal, los que obedecieron esas órdenes en un contexto de coerción y los que se
excedieron en el cumplimiento de las mismas y cometieron delitos. De acuerdo con esta concepción, sólo
el primer y el tercer nivel serían alcanzados por la justicia penal (Novaro 2010, 196).
10
La Gendarmería contaba con 22.000 efectivos y la Prefectura con 13.000 hacia 1984, un contingente
que equivalía al 50 por ciento del personal que poseía el ejército en ese entonces.
El discurso seguritario del radicalismo se manifestó también en que si bien el
presidente y sus Ministros difundieron la inquietud por el crecimiento del delito común
y el problema del narcotráfico, los hechos delictivos más preocupantes (vg. secuestros,
atentados, etc.) fueron asociados a la existencia de grupos extremistas que sobrevivían
del pasado autoritario del país. En efecto, la jefatura de Pirker en la Policía Federal
expresó manifiestamente esta tendencia, mostrándose activo en la investigación de
policías y ex policías vinculados con delitos como secuestros y narcotráfico.
Ahora bien, los inconvenientes del Plan Austral y el aumento de la conflictividad
social pusieron en crisis al gobierno radical desde principios de 1987, y la política de
seguridad no fue la excepción. A los escándalos por la vinculación de policías con olas
de secuestros y al crecimiento del narcotráfico, se le sumaron las sublevaciones
carapintadas de Semana Santa y de Villa Martelli y el copamiento de La Tablada por
parte del Movimiento Todos por la Patria en enero de 1989 11. A principios de febrero de
ese año estalló el Plan Primavera, y el presidente radical fue perdiendo toda capacidad
de control político y económico del país. El 14 de mayo de 1989, en el marco de una
profunda hiperinflación, la fórmula justicialista Menem-Duhalde triunfó en las
elecciones presidenciales por casi 15 puntos de diferencia frente a la fórmula radical.
Entre el 23 y el 30 de mayo de 1989 se produjo el primer estallido social a gran escala
desde el regreso a la democracia.12 Pocos días después del estallido, Menem y Alfonsín
tuvieron un encuentro donde decidieron que la sucesión presidencial debía adelantarse.
 Políticas de seguridad provinciales
Durante los primeros años de la gestión de Alfonsín la perspectiva progresista de

castigar a los principales responsables del terrorismo de Estado y subordinar a las
fuerzas de seguridad al gobierno civil fue apoyada por los principales gobernadores del
país. En Buenos Aires, Armendáriz apoyó explícitamente las medidas de Alfonsín en
materia seguritaria, promoviendo el trabajo de la CONADEP en Buenos Aires,
impulsando la reforma del sistema judicial y penal siguiendo el discurso alfonsinista13,
asociando los delitos más convulsionantes al pasado extremista del país. Todavía en el
primer año de la gobernación de Cafiero, el paradigma progresista en materia seguritaria
perduraba en Buenos Aires. El nuevo gobernador bonaerense comenzó su gestión
renovadora eligiendo como Ministro de Gobierno a Luis Brunati, quien se propuso
como objetivo la depuración de la policía bonaerense, desprestigiada por hechos de
11
Allí, militares y policías bonaerenses reprimieron duramente a los insurrectos resultando muertos 32
guerrilleros, 9 militares y 2 policías bonaerenses.
12
Según Pedro Cerruti, se produjeron más de 300 saqueos principalmente en Rosario y en Buenos Aires,
con un saldo de 19 muertos, 174 heridos y 1852 detenidos (Cerruti 2012).
13
Reforma que se materializó en la creación de cuatro departamentos judiciales nuevos, y en la sanción
de la ley 10.358. Esta ley estipulaba para el proceso penal bonaerense el juicio oral en forma obligatoria
para los delitos dolosos en los que se hubiera causado la muerte de una persona, sin perjuicio de mantener
la opción del imputado a elegir ser juzgado con este procedimiento en otros delitos graves.
corrupción y de violencia arbitraria, y vinculaciones con olas de secuestro y gatillo fácil.
Una de las medidas más publicitadas de Brunatti fue el pedido de renuncia al Comisario
General Alberto Miranda en razón del atraso en sumarios administrativos contra
oficiales de la fuerza investigados. En su lugar asumió el entonces Director General de
Seguridad, el comisario general Walter Jurado, y junto con su llegada al cargo máximo
se aceleraron aquellos sumarios y unos 700 oficiales fueron exonerados de la fuerza.
Sobre las políticas de seguridad en las restantes provincias encontramos menos
información disponible. Sin embargo, los datos recabados confirman el alineamiento de
los tres gobernadores a la política de control civil de las fuerzas de seguridad y a las
investigaciones de la CONADEP. Tanto Angeloz y Llaver (UCR) como Vernet (PJ)
cumplieron un rol activo en aportar a las investigaciones de la Comisión (Philp 2013,
Aguila 2013). En el caso de Vernet en Santa Fe, los considerandos de la derogación del
decreto 3630-77 de la Dirección General de Informaciones de la provincia dan cuenta
del alcance del nuevo discurso seguritario, en la medida que justificaba la medida
porque el decreto era “un fiel exponente de la doctrina de la seguridad nacional” y que
en tanto “es necesario adecuar la legislación al estilo de vida democrático que vive la
República”, “se hace indispensable derogar toda norma de carácter represivo y
discriminatorio” (Aguila 2013).
4.2. Menem (1989-1995)
La asunción anticipada de Menem en Julio de 1989 implicó un giro ideológico

en el gobierno nacional, pues desde la conformación del gabinete, las primeras medidas
legislativas y las declaraciones públicas se puso de manifiesto el plan neoliberal para la
estabilización del país. El plan se caracterizó por una agresiva serie de políticas
ajustadas a los principios del Consenso de Washington que incluyeron la sanción de una
Ley de Reforma del Estado que abrió el camino a una discrecional privatización de las
empresas estatales, la desregulación de la economía, el aumento de la recaudación fiscal
a través del incremento de impuestos como los del Valor Agregado, etc.
La derechización del gobierno nacional se manifestó también en la cuestión de
la seguridad ciudadana. Las principales medidas que materializan este proceso de
derechización pueden sintetizarse de la siguiente manera. En primer lugar, desde el
inicio de su gestión el menemismo implementó una nueva estrategia para el
relacionamiento con las Fuerzas Armadas, combinando medidas favorables y limitantes
a la institución militar. Entre las medidas positivas más contundentes se encuentran los
indultos para lograr el cierre de la revisión del pasado (Canelo 2011), 14 y la delegación
14
En octubre de 1989 fueron sancionados cuatro decretos que indultaron a militares, policías y civiles
acusados de violaciones a derechos humanos durante la dictadura que no habían sido beneficiados por las
leyes de punto final y obediencia debida. Este indulto fue clave para completar el cercamiento y castigo
en los militares de la administración de sus asuntos internos 15. Entre las limitantes, el
aislamiento y la posterior represión de los carapintadas, la reorientación del rol de las
FFAA y el recorte presupuestario (Diamint 2008, Sain 2010)16
El inicio de la gestión de Menem puso de manifiesto también el endurecimiento de
las medidas frente a la delincuencia común. En distintas ocasiones las principales
autoridades nacionales17, en concordancia con las noticias de los principales medios de
comunicación, denunciaron las olas de violencia y de robos que sufría la ciudadanía y
promovieron medidas de mayor policiamiento y mayores castigos para los delincuentes
(Cerrutti 2012).18 En un contexto donde el gasto público en las distintas áreas se
recortaba, las fuerzas de seguridad federal y provinciales mantuvieron o aumentaron sus
recursos humanos y de capital para enfrentar el delito común y la expansión del
narcotráfico.
Tercero, el gobierno nacional realizó declaraciones y medidas muy publicitadas de
lucha contra el narcotráfico, alineándose al discurso de Guerra contra las drogas de
EUA.19 Entre las medidas se destacan una serie de Memorandums de Entendimiento en
de los carapintadas cuyo destino quedó saldado luego de la rápida movilización de fuerzas leales y la
cruenta represión de su último levantamiento el 3 de diciembre de 1990. Pocos días más tarde, se
firmarían los decretos de indulto a los ex miembros de las juntas militares condenados en 1985. De esta
manera, se satisfacía el viejo reclamo de la cúpula militar, y de una parte importante de las fuerzas, de
alcanzar una solución política definitiva para el tema de la represión ilegal.
15
El desmantelamiento del Ministerio de Defensa del menemismo dejó en manos castrenses funciones
que con anterioridad se desarrollaban en las áreas disueltas.
16
El ajuste neoliberal llevó el gasto del área militar del 1,8 al 1,1 por ciento del PBI hacia 1999.
Asimismo, la industria militar experimentó un brutal ajuste: el 90 por ciento de las empresas del sector
fueron privatizadas o directamente cerradas y las pocas que permanecieron en manos del Estado vieron
sus actividades paralizadas o con niveles de producción muy reducidos.
17
La formulación más explícita de esta estrategia política la ofreció el entonces vicepresidente de la
Nación Eduardo Duhalde: “existe un clamor de la comunidad que exige seguridad, y las autoridades
municipales deben hacerse eco del mismo” (Clarín 1990). El mismo presidente de la Nación, Carlos
Menem, en sus declaraciones del 25 junio de 1990 afirmaba estar “preocupado por la falta de seguridad”
y que “en el campo de la seguridad las cosas no están bien” ya que “no hay suficientes recursos para
atender la necesidad de la Policía”; y en agosto de 1990 envía un proyecto de ley para establecer la pena
de muerte que luego retiraría ante las críticas de distintos actores políticos y sociales como la misma
iglesia (El País, 1990).
18
A propósito de los asesinatos del “ingeniero” Santos, Clarín publica un informe ejemplar respecto al
modo de construcción de la opinión pública sobre la inseguridad. El mismo se titula “Ocho de cada diez
argentinos cree que hay impunidad” y se presenta como el resultado de “una encuesta realizada para el
diario por el Centro de Estudios de Opinión Pública en la atmósfera general de conmoción provocada por
el caso Santos” (Clarín 1990). Los resultados son contundentes: el 76% de la “gente” encuestada no se
siente protegida; el 81% cree que existe impunidad para la delincuencia; el 57 % justifica a Santos y un
60% propone absolverlo; el 20% está armado; el 15% dice haber tenido que usar su arma; y el 43%
“hubiese hecho lo mismo”. En lo que se refiere a las propuestas para resolver el problema de la
delincuencia, el 64% propone leyes más severas, el 53% mayor ejecutividad de la Justicia y el 51% mayor
control policial. Así, la nota concluye que “la creciente intranquilidad general por el aumento de la
delincuencia” se traduce en que “la gente reclama como algo necesario para reprimir la delincuencia un
mayor control policial, una mayor ejecución de la Justicia y leyes más severas” y se aclara que “hay
pendientes en el Congreso unos 70 proyectos de reformas a la legislación penal”.
19
En diciembre de 1989 el vicepresidente Eduardo Duhalde viajó a Venezuela y dialogó con el presidente
Carlos Andrés Pérez sobre la necesidad de emprender acciones conjuntas con otros países americanos
para luchar contra la drogadependencia y el narcotráfico. En esa oportunidad el Dr. Duhalde entregó tres
el marco del "Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República Argentina y el
de los Estados Unidos de América para Reducir la Demanda, Impedir el Consumo
Indebido y Combatir la Producción y el Tráfico Ilícitos de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas" mediante las cuales recibía del exterior financiación y directrices para
luchar contra las drogas. Vinculado a esta lucha contra las drogas, a finales de 1989 se
promulgó la Ley 23.737 sobre tenencia y tráfico de estupefacientes, la cual modificó y
derogó parcialmente la ley 20.771, tipificando entre otras conductas penalizables, la
tenencia simple, la tenencia para consumo personal y la tenencia con fines de
comercialización, las cuales castiga con un sistema mixto que incluye la aplicación de
penas y medidas de seguridad.
El apoyo del gobierno nacional a los EUA en la Guerra del Golfo y los atentados
terroristas a la Embajada de Israel y a la AMIA también impactaron en la política de
seguridad nacional. Dichos acontecimientos, vinculados o no, potenciaron el
alineamiento del gobierno federal con la política de seguridad mundial norteamericana,
y ubicaron al terrorismo internacional como elemento crucial de la agenda seguritaria
nacional. Desde entonces, y hasta 1999, los acuerdos de cooperación con EUA no se
limitaron al problema del narcotráfico, sino también del terrorismo. Uno de los puntos
de más discusión entre ambos gobiernos en materia de lucha contra el narcotráfico y el
terrorismo fue el de la participación de los militares argentinos en la misma, aspecto en
el cual los funcionarios encargados de la agenda estratégica en Estados Unidos, aunque
contaron con el visto bueno formal del gobierno20, tropezaron con la resistencia de
sectores de las fuerzas armadas, además de sectores de los partidos opositores al
gobierno.
Es de notar que el discurso seguritario de derecha presidencial se moderó
durante 1994, cuando el menemismo se acercó al alfonsinismo a fin de reformar la
constitución Argentina y posibilitar la reelección. Esta convergencia no sólo favoreció
el reconocimiento constitucional de tratados internaciones en materia de derechos
humanos, sino que motivó la promulgación de las leyes 24.316 y 24.390, por las cuales
se establecieron las reglas de conducta para la libertad condicional, la suspensión del
juicio a prueba (probation), la limitación de la prisión preventiva al plazo de 2 años (y 3
en casos excepcionales), y el régimen de 2x1. Por ésta misma época, y luego del
escándalo del caso Carrasco, el presidente Menem decidió poner fin al Servicio Militar
Obligatorio con el decreto 1537, el 31 de Agosto de 1994, derogando la ley 3958.

aviones donados por el gobierno argentino para reforzar los medios de control aéreo en las rutas de los
narcos en el territorio venezolano.
20
Respecto de la interna en el seno del Gobierno argentino, la posición intervencionista estuvo
representada, entre otros exponentes, por el presidente Carlos Menem; el vicepresidente Eduardo
Duhalde; el ministro del Interior Carlos Corach; el primero y último de los ministros de Defensa del
gobierno de Menem, Humberto Romero y Jorge Domínguez, respectivamente; y, hacia las postrimerías
del segundo gobierno de Menem, por el ex ministro de Economía, Domingo Cavallo, quien adoptó la
posición más enfática de todas en favor de la intervención de las Fuerzas Armadas en el combate contra el
"narcoterrorismo".
Los gobernadores provinciales tendieron a converger con las políticas de
seguridad nacionales en este primer mandato menemista. En el caso de la provincia de
Buenos Aires, el gobernador Cafiero se fue alejando más y más de sus posturas
progresistas en materia seguritaria. En junio de 1990, el gobierno bonaerense anunció
un “nuevo plan” para “reforzar la seguridad” que comenzaría a implementarse el 1º de
julio.21 El nuevo plan de seguridad contenía, además de la promesa de mayor
policiamiento en las calles, una nueva ley de excarcelaciones que endurecía las
condiciones de liberación, buscando “una mayor seguridad para los habitantes de la
provincia y, también, reducir el número de delitos, ya que ante una ley tan rigurosa, los
delincuentes lo van a pensar dos veces” (La Nación 1990).
La campaña a la gobernación bonaerense de 1991 también manifestó la
hegemonía del discurso seguritario de derecha. En efecto, Duhalde llegó a la
gobernación como un colaborador del gobierno nacional, y prometiendo en materia de
seguridad, una de las grandes demandas del electorado, combatir con rigor a la
delincuencia y al narcotráfico (Dutil y Ragendorfer 1997). Entre sus principales
medidas podemos citar la creación de la Secretaría de Seguridad, con lo cual el
gobernador se aseguró una mayor discrecionalidad en la dirección y el control del
sistema policial y penal. La elección, en dos ocasiones, para el mando político de las
fuerzas de seguridad, de ex jueces federales con buena imagen pública, y claras
simpatías con la embajada norteamericana y la política contra el narcotráfico de la DEA
(Dutil y Ragendorfer 1997). Para la jefatura de la policía, Duhalde eligió a un antiguo
comisario de su confianza, quién duraría en el cargo por casi cinco años: Pedro
Klodczyk.
Otras medidas importantes y publicitadas del gobierno bonaerense en materia de
seguridad fueron las del plan de modernización del sistema policial (“La policía del
siglo XXI”), que implicaron una financiación presupuestaria millonaria para la compra
de equipos y armamentos para las fuerzas de seguridad bonaerenses. Helicópteros,
patrulleros, camionetas, sistemas de comunicación, armas, fueron algunos de los ítems
que se consiguieron en grandes cantidades para mejorar la labor policial. Estas compras
permitieron otro de los pocos cambios organizativos de relevancia de ésta primera
gestión: el comando patrullas. Desde entonces, cada partido pasó a tener un Comando
de Patrullas que, bajo un comando unificado, garantizaría la “presencia en las calles”
que exigían las encuestas.
Para el caso de Córdoba, Paul Hathazy explica que la gobernación de Angeloz
también se vio influida por las demandas de seguridad ciudadana de principios de los
noventas. El gobierno provincial propuso durante 1990 un “plan general de prevención
y seguridad” que incrementó la vigilancia, incluyendo grupos anti-saqueos y creó
21
Según el ministro Álvarez, “el fin primordial es el de ganar la calle, disponer de una mayor presencia
de efectivos, prevenir, asistir de inmediato ante cualquier requerimiento de la población y,
fundamentalmente, tratar de revertir la imagen que los ciudadanos tienen de la Policía” a través de
iniciativas para “proveer una mayor y más activa participación de los Concejos Municipales de
Seguridad” (Cerruti 2012).
destacamentos en barrios marginales (Gobierno de Córdoba 1990:18). Durante 1991 el
“problema de la seguridad” englobará “la mejora del tratamiento penitenciario, …
programas que atañen a la víctima del delito, diseño de bancos de datos y mapa del
delito, un organismo criminológico, …actualización local con trabajo municipal, y
modernización del sistema penal.”(Gobierno de Córdoba 1991:4). En 1993 se crea la
Secretaria de Seguridad en el Ministerio de Gobierno. Esta engloba a la Policía de
Córdoba, el Servicio Penitenciario, la Dirección de Política Criminológica, y el Centro
de Asistencia a la Víctima. En 1994 se legisla un Código de Faltas que preserva las
facultades de arresto y juzgamiento de la policía administrativa.
4.4. Menem (1996-1999)
El segundo mandato de Menem se caracterizó por la persistencia de sus

principales políticas públicas y la caída abrupta de su popularidad, en un nuevo contexto
social y político. Respecto a la situación social, el principal cambio fue el
desmejoramiento de los indicadores socioeconómicos como consecuencia de la crisis
financiera desatada por la devaluación mexicana (Leiras 2007, 126). En cuanto a la
situación política, la principal novedad era la creciente competencia entre los proyectos
menemista y duhaldista de cara a la todavía lejana elección presidencial y al liderazgo
del justicialismo, y la aparición de gestos conciliadores entre la UCR y el FREPASO.
En términos generales, las grandes directrices de su política de seguridad no
cambiaron. El endurecimiento de las medidas contra el delito, la guerra al narcotráfico y
al terrorismo, siguieron siendo constantes en la perspectiva presidencial de combate al
crimen. Incluso luego del asesinato del periodista José Luis Cabezas, y de las múltiples
presiones por reestructurar a las fuerzas de seguridad, el menemismo continuó
promoviendo medidas de ley y orden. Por ejemplo, luego de la derrota del oficialismo
en las elecciones legislativas de 1997, Menem declaró públicamente frente a todos los
medios que la seguridad era una “cuestión central de su gobierno” y que lanzaría una
nueva “ofensiva contra el delito” (Clarín 1997).22 La nueva ofensiva implicaba las
medidas tradicionales de mayor cantidad de policías para el patrullaje callejero y la
reforma del Código Penal con un endurecimiento de las penas y ampliación del sistema
carcelario. (Clarín 1997).
22
El momento elegido para lanzar la ofensiva coincidió con el asesinato de un policía durante un asalto a
un banco en el barrio capitalino de Saavedra con enorme repercusión en la prensa. De hecho, mientras
participaba del funeral, especialmente cubierto en vivo y en directo por los medios televisivos, el ministro
del Interior Carlos Corach aprovechaba para anunciar la incorporación de efectivos de la Gendarmería y
la Prefectura Naval a tareas de seguridad urbana con el fin poder “poner más policías en las calles”
(Clarín 1997). Decisión que sería efectivizada al día siguiente por decreto presidencial y que la misma
Alianza respaldaría, pues, en palabras de la Rúa, “lo urgente es atender las mayores demandas de
seguridad” (La Nación 1997).
Siguiendo esta línea, el Ministro del Interior Carlos Corach sostenía que con los
cambios propuestos “los responsables de los delitos no podrán utilizar los subterfugios
que les da la ley para salir en libertad” (Clarín 1997). Por su parte, el ministro de
Justicia, Raúl Granillo Ocampo, manifestaba la necesidad de impulsar la incorporación
de la pena de muerte en el Código Penal, ya que “no sólo la brutalidad de los crímenes,
sino que además el hecho de que son cometidos por personas que reinciden hace pensar
que las posibilidades de reeducación, de reinserción y de readaptación de esos
criminales sea muy difícil” (Clarín 1997). Mientras que el presidente de la Cámara de
Diputados, Alberto Pierri, anunciaba la propuesta de bajar en dos años la edad de
imputabilidad penal, además de afirmar estar dispuesto a “apoyar la creación de las
condiciones económicas y financieras necesarias para llevar más delincuentes a las
prisiones” (La Nación 1997).
A medida que se acercaban las elecciones presidenciales, el sesgo represivo de la
ofensiva oficial contra la delincuencia se acentuaría.23 En febrero de 1998, el Ejecutivo
mandó al Congreso una “batería de propuestas” para combatir la inseguridad entre las
que figuraban: reducir la edad de imputabilidad a los 16 años; otorgar a la Policía más
facultades para interrogar a los detenidos; crear una Oficina General de Víctimas para
brindarles asesoramiento; aumentar el mínimo de las penas en algunos delitos, para
reducir el margen que tienen los jueces para resolver la excarcelación de los detenidos;
ampliar el plazo de incomunicación de los detenidos; hacer más riguroso el sistema de
reincidencia; considerar un delito no excarcelable la portación ilegal de armas; hacer
más duras las penas para quienes se resistan a la autoridad; implementar una legislación
que tipifique figuras predelictuales, entre ellas el “merodeo”, la “actitud sospechosa” o
la “conspiración delictiva”.24
La “ofensiva oficial” continuaría en enero de 1999, con el anuncio de una
modificación de la ley migratoria para, en palabras de Menem, expulsar a los
“indocumentados” ya que “vienen a delinquir a nuestra patria”; respecto de lo cual, el
director de la Dirección Nacional de Migraciones, Hugo Franco, afirmaba que “en la
23
En mayo de 1998 el Centro de Estudios Unión para la Nueva Mayoría publica un informe, que se
transforma en nota de los principales diarios, donde se concluye que la seguridad es una de las principales
“demandas de la sociedad” al Estado. Se afirma que alrededor del 70% de los encuestados temen ser
víctima de un delito, mientras que el 30% refiere haber sido realmente víctima. Por otro, que el
desempleo y la pobreza, seguido por las drogas, son las principales causas de la delincuencia. A su vez,
hay un importante apoyo a dar más atribuciones a la policía para combatir la delincuencia y se percibe
que la presencia de más policías en las calles contribuye a solucionar el problema; al mismo tiempo que
más de la mitad de los encuestados justifican la justicia por mano propia y predomina el acuerdo en que
se modifique el Código Penal para aumentar penas y bajar la edad de imputabilidad; y, aunque no hay
consenso respecto de la pena de muerte, un 36% está de acuerdo con su aplicación.
24
El mismo presidente Menem afirmaba en una entrevista que “no queda otra salida que la mano dura
frente a la inseguridad” ya que “la delincuencia es una nueva modalidad en el campo de la subversión”
(Clarín 1998). Menem escribía a las “bandas organizadas de delincuentes”, con sus “armas sofisticadas” y
“elementos de comunicación que no tiene la policía”, como organizaciones comparables a los “comandos
subversivos”. Por ello, para controlar la delincuencia es necesaria “tolerancia cero, mano dura, no hay
otra. [...] Podrán poner el grito en el cielo algunas organizaciones de defensa de los derechos humanos,
pero aquí tiene más protección un delincuente que un policía o que la gente ”. En definitiva, afirmaba,
“no podemos dejar el gatillo fácil a los delincuentes” (ídem).
Capital Federal se extranjerizó el delito” y que “la indocumentación genera
marginalidad, y esta marginalidad produce delito” (La Nación 1999).
Durante el segundo mandato de Menem los principales gobernadores del país se

hicieron eco del malestar con el funcionamiento del sistema policial y penal reinante en
la opinión pública, y se diferenciaron claramente del discurso seguritario menemista. En
efecto, entre 1996 y 1999, Eduardo Duhalde, Jorge Obeid, Arturo Lafalla y Ramón
Mestre implementaron medidas asociadas a la dirección civil de la policía, a la
potenciación de los mecanismos de accountability judicial y legislativo sobre las fuerzas
de seguridad, a las reformas en la formación policial en base a los discursos de los
organismos de derechos humanos (Estévez, 2000).
La política de seguridad de Duhalde tuvo como medidas clave los nombramientos
de Eduardo De Lazzari, Luis Lugones y León Arslanián en la cartera de seguridad, las
purgas policiales extendidas, y la implementación de las siguientes normas: decreto
12/96 (de emergencia policial), leyes 11.868 (creación del Consejo de la Magistratura),
11.922 (nuevo Código Procesal Penal acusatorio), decreto 4506/97 y ley 12.068 (de
intervención de la Policía Bonaerense), ley 12.069 (creación del Instituto de Política
Criminal y Seguridad), 12.154 (de Seguridad Pública) y 12.155 (de Organización de las
Policías de la Provincia de Buenos Aires mecanismos de participación ciudadana sobre
temas de seguridad, etc.
En la Provincia de Santa Fe, las medidas clave de la nueva política de seguridad
fueron la designación de Roberto Rosúa para dirigir la cartera de seguridad, la creación
de juntas barriales de seguridad comunitaria, la modificación de los sistemas de
reclutamiento y formación policial, la creación de la Dirección Provincial de Asuntos
Internos (DPAI), y la ley de Organismos de Seguridad Pública de la Provincia de Santa
Fe (González 2007)
En Mendoza, la “Reforma Estructural del Sistema Provincial de Seguridad
Pública”, en esencia similar al espíritu y esquema organizativo del de la provincia de
Buenos Aires, se implementó con las leyes provinciales 6651, 6652 y 6653 (Estévez,
2000).
Según Estévez, el gobierno de Córdoba llevó adelante desde 1995 una reforma del
sistema de seguridad que a diferencia de las llevadas a cabo en las provincias de
Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires se caracterizó por haber sido “progresiva y hasta
silenciosa”. Algunas de las medidas clave de este proceso reformista gradual fueron la
ley 8.520 (modificatoria de las leyes 6.701/62, orgánica policial y 7.826/89 ley orgánica
del Ministerio Público) que crea la policía judicial, y la ley 8.574 que implementa el
Programa de Prevención del Delito y Seguridad Ciudadana.
4.5. De la Rúa (2000-2001)
El triunfo de la Alianza en las elecciones presidenciales y su derrota en las

principales gobernaciones del país implicaron la constitución de un gobierno federal
débil. Como en otras áreas de las políticas públicas, la presidencia de De la Rúa no llegó
a articular una serie de medidas consistentes para responder a la creciente demanda de
seguridad. A la falta de apoyos políticos clave y la crisis económica, se le sumó las
disidencias internas y las denuncias de corrupción que hicieron caer rápidamente la
popularidad presidencial. En este contexto, y a pesar de las presiones del ala más
progresista de la Alianza, el gobierno federal tendió a converger con medidas
punitivistas como las propuestas por el gobernador Ruckauf para la provincia de Buenos
Aires.
En efecto, desde principios de su gestión, en el marco del Consejo Nacional de
Seguridad Interior, De la Rúa propuso consensuar con los gobernadores y sus jefes de
policía las medidas para luchar contra el narcotráfico, el contrabando y los piratas del
asfalto. Entre estas medidas se destacaban endurecer los regímenes de excarcelación de
detenidos bajo investigación judicial en todo el país y las penas por la tenencia ilegal de
armas de fuego, entre otras medidas (Clarín 2000).25
En línea con este discurso, entre febrero de 2000 y mayo de 2001 se
promulgaron varias leyes que endurecían la respuesta penal a los delitos. Entre las más
relevantes cabe mencionar: la Ley 25.241 de reducción de la escala penal al imputado
que colabore eficazmente con la investigación de hechos de terrorismo; la Ley 25.246
que incorpora el lavado de activos de origen delictivo como una forma de
encubrimiento; la Ley 25.297 que aumenta la escala penal prevista para delitos que se
cometan con violencia o intimidación contra las personas mediante el empleo de un
arma de fuego; la Ley 25.430 que deroga el régimen del 2x1 y amplia posibilidades de
extender la prisión preventiva.
De todas formas, el ala progresista de la alianza logró instalar algunas políticas
públicas más progresistas. Un primer ejemplo fue el Plan Nacional de Prevención del
Delito, programa que en líneas generales reúne algunas estrategias de prevención
comunitaria que han sido iniciadas, y abandonadas, en distintas jurisdicciones
(Ciafardini 2006). Un segundo ejemplo del impulso de los sectores progresistas
cercanos a la Alianza fue la creación de una comisión especial para investigar delitos
25
Se proponía coordinar las acciones de la Policía Federal, la Gendarmería, la Prefectura, la SIDE y las
policías provinciales en la lucha contra el narcotráfico, el contrabando y los piratas del asfalto. Elaborar
un sistema nacional de información criminal, que permita cruzar datos con las policías de todo el país.
Acciones para un mayor control e incautación de armas de fuego. Sanción de normas para la mayor
severidad por el uso indebido de armamentos. Se espera convocar al consejo cada dos meses aunque a
nivel de ministros y jefes policiales, a fin de ejecutar lo que se decida al máximo nivel político. Para que
el Consejo de Seguridad sea operativo se creó la figura del secretario ejecutivo, que quedó a cargo de Luis
Uriondo.
fraguados por la Policía Federal en la Porcuradora General de la Nación. El CELS ya
había analizado y denunciado en sus últimos informes sobre derechos humanos la
utilización de estos patrones policiales para mostrar eficacia en el accionar o como
instrumento de represalia, venganza o ajuste de cuentas por parte de la policía. En
efecto, la Procuración General creó la comisión de fiscales mencionada para investigar
específicamente este tipo de hechos.
Ahora bien, la crisis económica y social nacional desatada durante 2001, la
estrepitosa derrota electoral del oficialismo en Octubre de ese año, la ausencia de
apoyos a la presidencia de De la Rúa, desató el segundo estallido social a gran escala
desde el regreso de la democracia, cuyo climax fueron los enfrentamientos y la
represión del 20 y 21 de diciembre. Unos días después, De la Rúa, como Alfonsín poco
más de diez años antes, entregaba anticipadamente el mando presidencial.
Durante el corto período presidencial de la Alianza, los gobernadores peronistas

de las principales provincias del país tendieron a proponer políticas de seguridad de
derecha, que a la vez de contar con un apoyo popular importante, atacaban al núcleo
progresista de sus contrincantes. En el caso bonaerense, el más famoso por lejos, Carlos
Ruckauf puso en el centro de su plan de campaña la lucha contra la delincuencia que
aquejaba a los bonaerenses, y la necesidad de alejarse de las posturas progresistas de la
Alianza bonaerense en esta materia. Algunas medidas que expresan de manera clara la
política seguritaria de derecha de Carlos Ruckauf son los nombramientos de Aldo Rico,
Orestes Verón y Casanovas en las carteras de seguridad y justicia, la reincorporación de
funcionarios policiales cesanteados, la implementación de las leyes 12.405 (de reforma
del Código Procesal Penal) y 12.543 (de reforma del Código de Ejecución Penal).
También el decreto premiando en efectivo a los policías que actuaran con arrojo contra
los delincuentes.
Carlos Reuteman y José Manuel De la Sota también dejaron de implementar
medidas progresistas en materia de seguridad, pero articularon un discurso más
moderado que el gobernador bonaerense.
En el caso de Córdoba, De la Sota presionó con el resto de los gobernadores
peronistas con el endurecimiento de las políticas contra el delito y la protesta social
(Dante Leguizamón 2013, Schaefer y Morales 2013). Según Hathazy, la llegada al
gobierno cordobés de la alianza del Partido Justicialista con sectores de centro-derecha
en Unión por Córdoba, liderada por el gobernador José Manuel De la Sota, promovió la
política de seguridad como área de gobierno, pero con una mutación hacia la categoría
“seguridad pública” liderada por actores policiales. Estos actores policiales tenían
trayectorias en unidades más militarizadas y nexos con especialistas en
contrainsurgencia operando durante la dictadura y protegidos por los gobiernos
radicales en democracia (cfr. Saravia 2005). Para Hathazy, la alianza UPC-elites
policiales intensificó el costado penal y represivo de los desarrollos institucionales de
los gobiernos radicales. La nueva política de seguridad se expande desde el control del
delito a la tranquilidad pública y el orden urbano, y se traduce administrativamente en
aumentar el poder y arbitrariedad policial con una orientación militarizada,
incrementarla productividad judicial, aumentar el encarcelamiento reducido a custodia,
abandonar el énfasis en la protección de derechos, y limitar la participación ciudadana.
En el caso de Santa Fe, algunas medidas clave de Reutemann fueron la
neutralización de las acciones iniciadas por la Dirección Policial de Asuntos Internos
(DPAI), como otros intentos de reforma impulsados por Obeid (cfr. Sozzo 2005,
Gonzalez 2007).
El caso de Iglesias en Mendoza se diferencia un poco del de los gobernadores
peronistas, en la medida que los sectores progresitas de la Alianza influenciaron para
dar continuidad de las políticas de Lafalla. Por ejemplo, y a propósito de la visita de
Ruckauf a Mendoza, el ministro de Justicia y Seguridad Leopoldo Orquín calificó de
“demagógicas” las medidas del bonaerense, y mantuvo un cruce de palabras con el
dirigente justicialista en la reunión del del Consejo Federal de Seguridad. La
contraofensiva no demoró en llegar. Para Ruckauf quienes se oponen a sus propuestas
"viven adentro de una burbuja" y cuestionó que “Mendoza tiene índices de seguridad
negativos, a pesar de la implementación de una política de Estado consensuada”. Pese al
enfrentamiento de posiciones entre Orquín y Ruckauf, los justicialistas de Mendoza
dicen que hay una sola vereda a dónde pararse: “la del las leyes y los derechos
humanos”. Amstutz coincide en propulsar una reforma del sistema judicial para que “el
ciudadano se sienta seguro y se garanticen sus derechos humanos”.
4.6. Duhalde (2002-2003)
El 2002 comenzó con nuevas autoridades a nivel nacional y bonaerense pero con
la misma situación delicada para gobernar: la crisis económica y social, el descrédito de
la política en general y el incremento de las tensiones al interior del peronismo entre los
duhaldistas, los menemistas y los gobernadores independientes del interior.26 En este
contexto, la estrategia de Duhalde y de Solá fue diferenciarse de la política manodurista
de Ruckauf y de Menem –el nuevo enemigo público-, e intentaron articular una política
de compromiso entre los intereses del aparato justicialista y las demandas progresistas
de reforma y control del sistema policial y penal de gran parte de la opinión pública,
actores sociales y diversos sectores del Estado.
A finales de junio de 2002 a la creciente ola de delitos (robos, saqueos,
secuestros, asesinatos) se le sumó un hecho que sacudió el delicado equilibrio de la
política nacional: la represión del Puente Avellaneda y el asesinato de los militantes
26
La caída del gobierno de De la Rúa tuvo como correlato la puja dentro del peronismo para nombrar al
presidente. La coalición de gobernadores del interior que lideraba Rodriguez Saa terminó fracasando en
su intento presidencial, y la coalición bonaerense, que incluía al radicalismo comandado por Alfonsín,
impuso a Duhalde como nuevo presidente (Ollier 2010, 103 y 104).
piqueteros Maximiliano Kostezki y Darío Santillán, a manos de efectivos de la policía
bonaerense27. Las críticas de izquierda y derecha motivaron a Duhalde a presentar su
renuncia anticipada al cargo y a la carrera presidencial, moderando la resistencia de los
propios miembros del justicialismo que reclamaban la convocatoria a elecciones. Ahora
bien, desde el ejecutivo nacional, Duhalde utilizó todos los recursos para evitar la
llegada al gobierno de Menem, impulsando las candidaturas de Carlos Reutemann, José
Manuel de la Sota y Néstor Kirchner.
4.7. Kirchner (2003-2007)
Desde el inicio de su gestión en mayo de 2003, Néstor Kirchner promovió una

política de seguridad de corte progresista. En su Plan de Gobierno, difundido durante la
campaña electoral, sostenía que para prevenir la delincuencia era “importante castigar
[los delitos], pero más importante [era] evitar que el delito se cometa”, para lo cual era
necesario “detectar situaciones de riesgo social para integrar a quienes se encuentren en
esa situación marginal”, y reestablecer el orden y la convivencia en los barrios “con una
policía de proximidad o policía comunitaria”. En su asunción como presidente, Kirchner
volvió a rechazar el abordaje de los asuntos de la seguridad asentado exclusivamente en
la respuesta del sistema penal, y destacó con énfasis que la desagregación social y la
impunidad favorecían la violencia y la inseguridad (Saín 2011).
En línea con esta perspectiva, Kirchner designó a Gustavo Béliz como ministro
de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, encarando una gestión que se asentó en
una vigorosa política de derechos humanos, la despolicialización de las protestas
sociales y la disposición a no tolerar hechos de corrupción y de abusos por parte de las
fuerzas de seguridad federales y, en particular, por parte de la Policía Federal Argentina
(PFA). Respecto a ésta última, el gobierno le encomendó al Centro de Estudios Legales
y Sociales (CELS) la tarea de revisar los legajos de los nuevos integrantes de la cúpula
policial así como los de los 53 jefes de las comisarías porteñas. También se anunció un
“plan de control total” de la Policía Federal Argentina, basado en la selección
gubernamental de los jefes policiales que serían designados al frente de las comisarías
de la Ciudad. También creó el “Programa de Administración Civil de las Fuerzas
Policiales y de Seguridad Federales (PAC)”, con el fin de llevar a cabo el control
institucional de la totalidad de las compras, contrataciones y decisiones administrativas
relativas a la ejecución del gasto de las fuerzas policiales y de seguridad federales así
27
El 26 de junio de 2002, en las inmediaciones de la estación ferroviaria de la ciudad de Avellaneda, se
ordenó la represión de una manifestación de piqueteros y militantes sociales. En la persecución y
posterior movilización fueron asesinados dos activistas pertenecientes al Movimiento de Trabajadores
Desocupados (MTD) a manos de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.
como del Servicio Penitenciario Federal, y puso a Jorge Srur al frente del mismo (Sain
2011)28.
Además de estas iniciativas de “saneamiento” institucional de las Fuerzas de
Seguridad federales, espacialmente la PFA, el gobierno de Kirchner promovió de
manera sustantiva y persistente una nueva política respecto a la histórica cuestión
militar y a la policía bonaerense. Con la nueva política de derechos humanos el
gobierno nacional invirtió múltiples recursos para la investigación y el castigo de los
crímenes del terrorismo de estado. Primero logró declarar la inconstitucionalidad de las
leyes de punto final y obediencia debida, luego promovió las investigaciones judiciales
y el relanzamiento de los juicios por violaciones a los derechos humanos cometidas
durante la última dictadura. La misma política contruyó un Archivo Nacional de la
Memoria, recuperó predios donde funcionaron centros clandestinos de detención para
convertirlos en espacios para la Memoria y para la Promoción y la Defensa de los
Derechos Humanos en la ESMA, entre otras múltiples medidas.
Respecto a la policía de la Provincia de Buenos Aires, Kirchner criticó
fuertemente desde 2003 al sistema policial y penal provincial. La primera ocasión la
dieron los cacerolazos multitudinarios por el secuestro de Pablo Belluscio 29.
Apoyándose en la opinión pública, el Presidente declaró que “en la mayoría de los
secuestros extorsivos hay involucrados efectivos de la policía bonaerense”, y recriminó
que “hacen falta menos discursos y más acción; la policía bonaerense debe tener una
profunda depuración” (Clarín 2003). Durante todo noviembre y diciembre de 2003,
Kirchner y sus ministros reclamaron el saneamiento del sistema policial y penal
bonaerense para superar la crisis de corrupción e inseguridad que existía en la provincia,
e impugnaron la designación de Juan José Álvarez como Ministerio de Seguridad
bonaerense.
Es de notar que a pesar del crecimiento de las noticias sobre inseguridad, y de
las movilizaciones y encuestas a favor del endurecimiento de la lucha contra el delito en
2004 y 2005, el kirchnerismo mantuvo las directrices de su política de seguridad. Si
bien los poderes legislativos nacionales y provinciales incrementaron el punitivismo del
Código Penal y los códigos procesales en varias ocasiones (vg. Leyes 25.882 y 25.885),
desde la presidencia se continuaba la política de derechos humanos y de contención de
la protesta social, también continuaron las medidas de “saneamiento” de las fuerzas
federales, y se apoyó vigorosamente el plan Arslanián para atacar el modelo castrense
de la policía más grande del país (la bonaerense), con su organización jerárquica,
28
En mayo de 2004, el Gobierno desplazó 107 altos oficiales de la Policía Federal Argentina –desde
subcomisarios a comisarios generales– que estaban sumariados por faltas graves o imputados
judicialmente de delitos vinculados con el desempeño de sus funciones, o que habían cumplido el tiempo
de antigüedad necesario para el retiro. Todos fueron puestos en disponibilidad. Se trató de la “purga”
policial más importante de los últimos años, en cuyo marco se produjo el descabezamiento casi completo
de la cúpula de la Policía Federal Argentina, con la excepción del jefe de la fuerza, comisario Eduardo
Prados, quien había reemplazado a Giacomino.De este modo, durante el primer año de la gestión
kirchnerista, más de 550 policías federales, entre oficiales y suboficiales, habían sido dados de baja,
pasados a retiro o puestos en disponibilidad.
29
Pablo Belluscio fue secuestrado en Martínez el 22 de septiembre de 2003, y retenido en cautiverio
durante 43 días.
centralizada y autonómica, fraccionando, especializando y descentralizando su
estructura bajo la conducción de un gobierno civil, y profundizando la reforma judicial
acusatoria.
Un último paquete de medidas a tener en cuenta durante este gestión son las que
transfirieron la Policía Aeronáutica Nacional (PAN), dependiente de la Fuerza Aérea
Argentina (FAA), desde el ámbito del Ministerio de Defensa a la esfera del Ministerio
del Interior, constituyendo la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) e
incorporándola al sistema de seguridad interior establecido en la Ley 24.059 de
Seguridad Interior. La creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria en 2005 ha
implicado la promoción de un “nuevo profesionalismo policial”, constituido por cinco
ejes fundamentales: 1) la desmilitarización institucional, 2) la despolitización
institucional, 3) la centralidad de la problemática delictiva como eje estructurante de la
institución policial, 4) la diferenciación orgánica y funcional entre seguridad preventiva
y seguridad compleja dentro de la institución, y 5) la descentralización espacial de la
institución policial (Saín 2008).
Durante la presidencia kirchnerista los gobernadores de las principales provincias

del país tendieron a converger con el discurso seguritario federal. Como ya
mencionamos más arriba, en Buenos Aires Felipe Solá designó a León Arslanián para
que ocupase por segunda vez el cargo de Ministro de Seguridad y para que retomase los
proyectos reformistas que había iniciado en 1998. Las principales medidas de la nueva
política de seguridad fueron, además del nombramiento de León Arslanián en la cartera
de seguridad y las repetidas purgas policiales, la promulgación de las leyes 13.188 (de
emergencia policial), 13.201 (de personal de policías) y 13.482 (de organización de las
policías).
En Santa Fe, la gobernación de Obeid significó también el regreso del discurso
seguritario progresista típico de la segunda mitad de los noventas. Algunas medidas
clave fueron el nombramiento de Roberto Rosúa como ministro de gobierno. Otro
significativo nombramiento fue designar como jefe de la policía de la provincia de
Santa Fe a Leyla Perazo, una policía retirada y ex directora provincial de Asuntos
Internos, lo que significó que fuera la primera mujer en América Latina en ocupar este
puesto de conducción. Durante este período se sanciona la Ley Nº 12.333 (2004) que da
creación al Instituto de Seguridad Pública y la una nueva ley de personal policial, la n°
12.521. La primera pertenece al ámbito de la educación/formación y la segunda al
ámbito de la práctica policial. La promulgación de la ley 6769 en marzo de 2006.Obeid
comenzó a utilizar el lema «En Santa Fe los Derechos Humanos son una cuestión de
Estado» y creó una Secretaría de Estado especialmente dedicada a la materia, a cargo de
Domingo Pochettino durante todo elperiodo 2003-2007."
Julio Cobos, el gobernador mendocino, continuó apelando al acuerdo seguritario
consensuado por las fuerzas políticas de su provincia, el cual tenía un claro tinte
progresista. El gobierno de Cobos tuvo como consultores en seguridad a especialistas
del Instituto Latinoamericano de Seguridad Democrática (ILSED), y a miembros del
partido justicialista y demócrata cristiano que cristalizaban el compromiso de
profundizar la reforma de finales de los noventa (cfr. Diario Uno, 2005; Los Andes,
2005). Es verdad que durante 2005 varias olas de inseguridad presionaron al gobernador
mendozino a endurecer en cierta medida su política de seguridad.
El caso de De la Sota es más complejo y se distingue, pues es el único gobernador
que se acercó al discurso de derecha de Juan Carlos Blumberg en ésta época. Este
acercamiento puede comprenderse en el contexto de la trayectoria del armado político
del gobernador cordobés, y del conflicto que tuvo con Kirchner desde el inicio de la
gestión presidencial de éste. (Cfr. Schaefer y Morales 2013).
4.8. Cristina Fernández de Kirchner (2008-2011)
Cristina Fernández de Kirchner llegó a la presidencia con una campaña electoral

donde el tema de la seguridad prácticamente no fue abordado de forma directa. Las
definiciones más explícitas vendrían luego de las elecciones, cuando explicó que serían
el modelo económico vigente y sus logros inclusivos los que aportarían soluciones en el
área de seguridad. “Un plan de seguridad con un modelo económico que tenga una tasa
de desocupación de dos dígitos resulta imposible” (CELS, 2008). En efecto, los
primeros meses de su gestión se caracterizaron por mantener las principales directrices
de la política de seguridad del gobierno anterior, pero en un contexto de creciente
conflictividad social, caída de la popularidad presidencial, e incipiente estancamiento
económico.
En marzo de 2009, en el inicio de la campaña electoral para las legislativas
nacionales, con la popularidad en sus niveles más bajos, y ante el crecimiento de la
demanda de seguridad, la presidenta lanzó un Plan de Seguridad Ciudadana, para
atender las demandas por seguridad en el Conurbano Bonaerense y el Gran Mendoza
(Clarín 2009) que implicaba la incorporación de 4000 policías para patrullar las “zonas
calientes” de dichas metrópolis. Paralelamente, anunció la extensión del Plan Seguridad
en Municipios con la promesa de destinar 40 millones de pesos para contratación de
cámaras y móviles policiales en 38 municipios y el pago de sueldos a personal
contratado por el término de un año.
A pesar de la derrota electoral de julio de 2009 y la pérdida de la mayoría
parlamentaria en el Congreso Nacional, desde finales de ese año el kirchnerismo
recuperó la iniciativa política y comenzó a revertir su imagen negativa. El creciente
poder político del kirchnerismo se manifestó en el regreso de las propuestas progresistas
en materia de seguridad. En septiembre de 2010, en una de sus últimas apariciones
públicas, el ex presidente Kirchner reprendió al gobernador bonaerense frente a todos
por no ser claro en su política seguritaria y le reclamó que “no tenga miedo” y le aclare
a la sociedad “quién le ata las manos” para no poder resolver los problemas de
inseguridad (Clarín 2010)
El fallecimiento repentino del ex presidente Kirchner en Octubre de 2010
aumentó sustancialmente la popularidad de Cristina Fernández y sus posibilidades de
reelección. En diciembre de 2010, en un discurso en contra de la xenofobia y las
políticas de mano dura, la presidenta anunció la creación del Ministerio de Seguridad y
designó a Nilda Garré como su responsable.
La creación del Ministerio de Seguridad de la Nación fue publicitado como una
medida clave en favor de la promoción del gobierno democrático de las agencias de
seguridad, en la medida que empoderaba al Ejecutivo elegido popularmente para dirigir
estratégicamente a las fuerzas de seguridad, en el nivel de gobierno más alto del país: el
nivel nacional. Las directrices progresistas del Ministerio de Seguridad se expresan
también, por ejemplo, en los contenidos de los programas de formación policial,
elaborados en conjunto con el Ministerio de Educación, que orientan la creación y la
implementación de Tecnicaturas Superiores y Licenciaturas de Seguridad en la materia
siguiendo el discurso de los organismos de derechos humanos más reconocidos (MSN
y MEN 2015).
Es de notar también que desde este momento se incrementó la presión de
funcionarios estatales y aliados del gobierno a las medidas de mano dura y tolerancia
cero de las gestiones provinciales. Uno de los blancos predilectos de estas denuncias y
críticas fueron el ministro bonaerense Ricardo Casal y el sistema policial y penitenciario
provincial. Tampoco faltaron críticas a la corrupción policial en Santa Fe y Córdoba.
Durante los dos primeros años de la presidencia de CFK es claro el corrimiento de

todos los gobernadores hacia un discurso más duro en materia seguritaria. El caso
bonaerense es el más conocido. Las medidas del gobernador Scioli implicaron un claro
giro a la derecha que se fue profundizando hasta finales de 2010. Algunas medidas
ejemplares fueron los nombramientos de Stornelli y Casal en las carteras de seguridad y
justicia, el establecimiento del cargo de jefe de policía (Decreto 74/07), la
reestructuración jerárquica de la institución y la reglamentación de un nuevo estatuto
policial (Ley 13.982), las leyes 13811, 13812 y 13943, de reformas de los Códigos
Procesal y de Ejecución Penal, la desactivación de varios programas progresistas de la
gestión Arslanián como la Policía 2 y el Plan CERCA.
En Mendoza, el gobernador Jaque, y su ministro de seguridad Carlos Ciurca,
impulsaron un plan con el slogan de mano firme, nuevas leyes punitivas y más policías
en la calle. Las nuevas leyes incluían el aumento de penas y la incorporación de nuevas
faltas y delitos, la ley de allanamientos más ágiles.
El gobernador Schiaretti continuó con la política de seguridad de De la Sota,
aumentando significativamente el presupuesto del área, a través de la incorporación de
agentes, de equipamiento técnico y de armas. Este sector del Estado provincial fue el
que más personal incorporó durante su gestión: 8895 efectivos (Cfr. Schaefer y Morales,
2013).
Como dijimos más arriba, el fallecimiento repentino del ex presidente Kirchner
en Octubre de 2010 aumentó sustancialmente la popularidad de Cristina Fernández y
sus posibilidades de reelección. Desde entonces, y hasta las elecciones de 2011, las
declaraciones y las presiones del gobierno nacional sobre la política de seguridad de
derecha fueron aumentando. Como también explicamos en otra parte (Costantino 2015),
la respuesta de Scioli fue incrementar las declaraciones de lealtad al proyecto nacional,
en apoyo a la reelección de Cristina Kirchner, y a favor de la política seguritaria que
quiere la gente. En este marco conciliatorio, Scioli agradeció la colaboración que venía
realizando la gendarmería en la seguridad bonaerense, e impulsó una serie de medidas
coincidentes con las propuestas del CELS y los organismos de derechos humanos
(Clarín 2011a y 2011b). Una de las medidas más importantes en este sentido fue la
convocatoria para incorporar civiles al trabajo administrativo en las comisarías y en el
911 (Clarín 2011c). Otra medida valorada por los organismos de derechos humanos fue
el progresivo traslado, durante 2011, de detenidos alojados en comisarías al ámbito del
servicio penitenciario bonaerense. Esta disposición estaba pendiente desde hacía más de
una década.
Finalmente, en diciembre de 2011 llegaron las últimas concesiones de Scioli a
las presiones kirchneristas (Clarín 2011d y 2011e). El gobernador nombró como nuevo
jefe de policía a Hugo Matzkin, un hombre de confianza de León Arslanián y Nilda
Garré. Además, cambió el organigrama del Ministerio de Justicia y Seguridad
incorporando la subsecretaría de Política Criminal y la subsecretaría Operativa a cargo
de civiles. Estas subsecretarías ampliaban su competencia a tareas de investigaciones,
narcotráfico y policía científica. Por las nuevas atribuciones de las autoridades civiles, el
nuevo Jefe de la Policía tuvo que coordinar sus acciones con ellas. Se estructuraba así
un triángulo debajo del ministro de Seguridad y Justicia, Ricardo Casal, dónde se
destacaban los cargos ocupados por civiles.
5. CONCLUSIONES
El análisis histórico de los procesos de formulación de las políticas de seguridad

federal y provinciales desde el regreso a la democracia en nuestro país pone de
manifiesto que el delito ha sido problematizado de manera diversa y ha tenido una
relevancia variable en la agenda política nacional y provincial. Por ejemplo, si uno
revisa las portadas de los diarios durante estas últimas tres décadas, notará cómo durante
el gobierno de Alfonsín la preocupación por el delito se asociaba corrientemente con el
pasado extremista y autoritario del país, mientras que con el gobierno menemista
comenzó a instalarse una relación estrecha entre pobreza, narcotráfico y delincuencia.
Otra cosa que puede constatarse es que el delito y las propuestas de políticas públicas
necesarias para conjurarlo ocuparon una centralidad cambiante en la agenda política
nacional y bonaerense. Recién en la segunda mitad de los noventa, los principales
líderes partidarios afirmaron públicamente que la política de seguridad ciudadana era
central para ganar las elecciones.30
Ahora bien, el despliegue histórico muestra también que más allá de estas
variaciones interesantes en la tematización del delito y de las políticas de seguridad,
existen ciertas constantes en los procesos de formulación de dichas políticas que se
adecuan a las hipótesis que construimos en la tercera sección. En primer lugar, el núcleo
de los procesos de formulación de las políticas de seguridad ciudadana puede
comprenderse a partir de los planes de campaña permanente de los Ejecutivos
nacionales y provinciales. Segundo, los niveles de convergencia de las políticas de
seguridad federales con las provinciales se ven condicionados por la cantidad de
recursos de poder del Ejecutivo nacional, principalmente económicos y de popularidad.
Siguiendo estas hipótesis, en los capítulos históricos mostramos los principales
cambios en la opinión pública respecto a la cuestión seguritaria durante las últimas
décadas, y también los diferentes planes de campaña de los Ejecutivos nacionales y
provinciales según el armado histórico de sus coaliciones partidarias, sus recursos de
poder y los de sus posibles competidores. Luego intentamos mostrar cómo las
decisiones fundamentales de sus políticas de seguridad se vinculaban a dichas
circunstancias. A contramano de la literatura hegemónica sobre el tema en nuestro país,
expusimos los profundos cambios en las políticas de seguridad formuladas desde el
regreso de la democracia a nivel federal y provincial, que sin dudas afectaron el
funcionamiento de los sistemas policiales y penitenciarios en las diferentes
jurisdicciones. También descubrimos cierta lógica en los niveles de convergencia y
discrepancia entre las políticas de seguridad federal y provinciales, que tanto preocupa a
algunos autores (Eeaton 2008, Forigh y Pomares 2006 y 2013). La misma no responde a
una falta de racionalidad de los actores políticos, sino a la lógica de la competencia
partidaria en países federales como el nuestro (ver Anexo).
Como dijimos en la introducción, si bien el análisis empírico más sistemático y
desagregado se ha focalizado en la jurisdicción federal y de cuatro provincias entre
1984 y 2011, entendemos que dicho análisis permite identificar patrones históricos que
muestran vigencia hasta la actualidad. En efecto, las características de las segunda
presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, marcadas por los problemas
30
El caso paradigmático se dio alrededor de las elecciones de 1997 y 1999, cuando los principales
candidatos (Duhalde, Fernández Meijide, etc.) declararon en varias oportunidades sobre la centralidad de
la política de seguridad bonaerense.
macroeconómicos y la caída de su popularidad (M&F 2015), explican la racionalidad
de formular una política de seguridad federal que le hace concesiones a la creciente
derechización de la opinión pública. Esto se puso de manifiesto en la centralidad de
Sergio Berni en la dirección de las fuerzas federales, y en el aumento de los operativos
de gendarmería para combatir el delito común y el narcotráfico en todo el país. El nivel
de concordancia entre las políticas de seguridad federal y provinciales se deterioró
durante esta gestión presidencial, exceptuando en el caso de la provincia de Buenos
Aires, donde la convergencia con Daniel Scioli fue consistente hasta el 2015. Durante
éste período se incrementó la conflictividad especialmente entre el gobierno nacional y
los de Córdoba y Santa Fé, conflictividad que se hizo manifiesta tanto en la lucha contra
el narcotráfico desde 2012 como en el manejo de las protestas policiales de finales de
2013.
En suma, los procesos de formulación de las políticas de seguridad ciudadana

durante los últimos cuatro años pueden comprenderse también a partir del juego
estratégico entre Ejecutivos nacionales y provinciales que modelamos en la sección
tercera, juego que condiciona la dirección y el funcionamiento del sistema policial y
penal. Sucede que las policías y el sistema penitenciario lejos de ser instituciones de
carácter cerrado y autónomo, están atravesadas por lógicas políticas y sociales en todos
los niveles de su accionar. Nuestra investigación ha pretendido justamente dar cuenta de
una de estas lógicas que trascienden y afectan a las instituciones policiales y
penitenciarias, que opera a la hora de formular las políticas de seguridad. Esperamos
que dicha revelación pueda contribuir a elaborar más y mejores teorías relacionales de
la policía y el sistema penal, teorías que nos salvarían de prejuicios “académicos” de
profunda raigambre (Frederic 2008, Costantino 2014), y que facilitarían el diálogo
razonable y responsable entre los actores clave de los procesos de formulación e
implementación de las políticas de seguridad.
Anexo: Convergencia de las políticas de seguridad formuladas a nivel federal y
provincial.
Años Presidente PS. Federal Gobernadores PS. Provinciales

1984 Armendariz CI
Angeloz Sd
Vernet Sd
Alfonsín CI
Llaver Sd
1988 Cafiero CI CD
Angeloz Sd Sd
1990 Reviglio Sd Sd
Bordón Sd Sd
1992 Duhalde CD
Menem CD
Angeloz Sd
Reutemann Sd
Gabrielli Sd
1996 Duhalde CI
Mestre CI
Menem CD
Obeid CI
Lafalla CI
2000 Ruckauf-Solá CD C
De la Rúa C
De la Sota CD
Reutemann CD
Duhalde C
Iglesias C
2004 Solá CI
De la Sota CD
Kirchner CI
Obeid CI
Cobos CI
2008 Scioli CD C
Schiaretti CD
CFK CI
Binner CI
Jaque C
2012 Scioli C
De la Sota CD
CFK CI
Bonfatti C
F. Perez C
Referencias: PS: Política de Seguridad. Sd.: Sin datos suficientes para una caracterización conclusiva
sobre las políticas de seguridad. CI: Políticas de seguridad formuladas de centro izquierda C:
Políticas de seguridad formuladas de centro. CD: Políticas de seguridad formuladas de centro
derecha
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Presidentes, gobernadores y políticas de seguridad ciudadana

III Jornadas de Investigación en Política y Gobierno

Escuela de Política y Gobierno

Resumen: La literatura hegemónica sobre políticas de seguridad ciudadana en

Durante 2012 y 2013, secuencias de narcoescándalos en las provincias de Santa Fe y

2. Sobre los procesos de formulación de políticas de seguridad ciudadana y sus

3. El juego estratégico de la seguridad ciudadana

4. La política de las políticas de seguridad ciudadana desde el regreso de la

4.1. Alfonsín (1983-1989)

En octubre de 1983, la fórmula radical Alfonsín-Martínez venció a la fórmula

 Políticas de seguridad provinciales

Durante los primeros años de la gestión de Alfonsín la perspectiva progresista de

4.2. Menem (1989-1995)

 Política de seguridad federal

La asunción anticipada de Menem en Julio de 1989 implicó un giro ideológico

 Políticas de seguridad provinciales

4.4. Menem (1996-1999)

 Política de seguridad federal

El segundo mandato de Menem se caracterizó por la persistencia de sus

 Políticas de seguridad provinciales

Durante el segundo mandato de Menem los principales gobernadores del país se

 Política de seguridad federal

El triunfo de la Alianza en las elecciones presidenciales y su derrota en las

 Políticas de seguridad provinciales

Durante el corto período presidencial de la Alianza, los gobernadores peronistas

4.6. Duhalde (2002-2003)

4.7. Kirchner (2003-2007)

 Política de seguridad federal

Desde el inicio de su gestión en mayo de 2003, Néstor Kirchner promovió una

 Políticas de seguridad provinciales

Durante la presidencia kirchnerista los gobernadores de las principales provincias

4.8. Cristina Fernández de Kirchner (2008-2011)

 Política de seguridad federal

Cristina Fernández de Kirchner llegó a la presidencia con una campaña electoral

 Políticas de seguridad provinciales

Durante los dos primeros años de la presidencia de CFK es claro el corrimiento de

El análisis histórico de los procesos de formulación de las políticas de seguridad

En suma, los procesos de formulación de las políticas de seguridad ciudadana

Años Presidente PS. Federal Gobernadores PS. Provinciales

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