IN MEMORIAM

PRESENTACION

Capítulo 1
PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO
LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

1.1 LA CRISIS

1.2 LOS RETOS

1.3 LAS FUENTES DE INSPIRACION

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

1.5 EL PROGRAMA DE GOBIERNO

1.5.1 La Reforma Constitucional: la batalla ideológica

1.5.2 La ley de tierras

1.6 QUE PAGUEN LAS CLASES PUDIENTES

1.7 PAZ Y MODERNIZACION

1.7.1 Las vicisitudes del Fomento

1.7.2 Educar a un pueblo sano

1.8 EL EPILOGO DE LAS REFORMAS

Capítulo 2
LOS GOBIERNOS DE LOS AÑOS 1938 A 1950
LOS GREMIOS AL PODER
EDUARDO SANTOS, MODERACIÓN: ALFONSO LÓPEZ, DIFICULTADES; MARIANO
OSPINA, CRISIS

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS

2.1.1 Las Negociaciones en Torno a la Deuda Externa

2.1.2 La Política Cafetera
2.1.3Fomento a la Producción Nacional
2.1.4 Devaluación Particular
2.1.5 El Déficit Fiscal: de Malvado a Benefactor
2.1.6 La Política Social

2.2 ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS

2.2.1 El Ajuste a los Empresarios
2.2.2 Itinerario de la Oposición contra López
2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliación con las Elites.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

2.3.1 Optimismo Infundado

2.3.2 Presupuesto Expansionista
2.3.3 Derrumbe de la Unión Nacional
2.3.4 Intento de una Política más Social

Capítulo 3
LAUREANO GÓMEZ Y GUSTAVO ROJAS PINILLA
LA ACCIDENTADA TRANSICION

3.1 LOS FOROS INTERNACIONALES 1944 - 1948

LA VOZ DE LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

3.1.1 Conferencia de Chapultepec

3.1.2 Conferencia de la habana
3.1.3 Conferencia panamericana de Bogotá
 3.1.4 Después del Bogotazo

3.2 LAUREANO GOMEZ: BUSCANDO AMIGOS EN EL MAS ALLA

3.2.1 Misión Del Banco Mundial

3.2.2 Control de la inflación
3.2.3 Devaluación
3.2.4 Reforma del banco de la republica
3.2.5 Beneficios al capital extranjero
3.2.6 Gasto público: vías y seguridad
3.2.7 Régimen insostenible
3.2.8 Caída del Régimen

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

3.3.1 Ascenso
3.3.2 Medicina tributaria
3.3.3 Comienza la crisis
3.3.4 Las fricciones se intensifican
3.3.5 Se profundiza la crisis
3.3.6 Expansión del gasto publico
3.3.7 Cae el telón

Capítulo 4
EL PRIMER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL

4.1 COMIENZO DEL FRENTE NACIONAL

4.2 ALBERTO LLERAS CAMARGO: LA ORGANIZACION DE UN NUEVO ESTADO

4.3 LA PLANEACION

4.4 BREVE ENCUENTRO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LATINOAMERICA

 4.4.1 Antecedentes

4.5 REFORMAS

4.5.1 La Reforma Agraria

4.5.2 La Reforma Tributaria

4.6 LA POLITICA ECONOMICA

4.6.1 La Junta Militar

4.6.2 Alberto Lleras Camargo

Capítulo 5
HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO

5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

5.1.1 La Devaluación

5.2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL

5.2.1 El Surgimiento de la Tecnocracia

5.3 MISAEL PASTRANA BORRERO Y ALFONSO LOPEZ MICHELSEN: MAS MERCADO Y

MENOS INTERVENCIONISMO

5.3.1 Bonanza Cafetera

5.4 JULIO CESAR TURBAY AYALA: AUGE DEL ENDEUDAMIENTO Y CRISIS MORAL

5.5 BELISARIO BETANCUR: PROCESO DE PAZ Y AJUSTE ECONOMICO

5.5.1 Negociación Externa

5.5.2 Negociación Interna
5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

5.6.1 Las Dificultades de Última Hora

IN MEMORIAM

La Contraloría General de la República quiere dedicar esta investigación a la memoria del

Profesor Lauchlin Currie, fallecido el 23 de diciembre de 1993.

Lauchlin Currie ha dejado una huella profunda en el pensamiento social y económico del país y ha sido
protagonista principal en pasajes cruciales de la política económica nacional, como se puede apreciar a lo
largo de este trabajo.

Llegó a Colombia en julio de 1949 presidiendo una misión del Banco Mundial, la primera de su tipo en
el planeta. El informe de la misión Currie1 fue el primer Plan de Desarrollo del país, y su ejecución el
comienzo del proceso de modernización de la economía colombiana.

El Plan Currie insistió en dos elementos que, en mi concepto, resultaron claves en el proceso: la
construcción de vías que integraran el mercado nacional y la expansión del servicio eléctrico.

El Profesor logró convencer al país de su importancia, a pesar de las resistencias internas que encontró,
especialmente en los políticos y terratenientes regionales, quienes se oponían a la construcción de
troncales y vías férreas que permitieran la integración nacional, porque de esta forma se minaba el
control que ejercían sobre el poder local.

Hoy, cuando el territorio nacional está integrado y electrificado, no se aprecia con facilidad la
contribución de estos servicios al desarrollo. Sin embargo, si imagináramos lo que sería del país si
careciéramos de ellos, no sería difícil concluir que continuaríamos siendo la economía campesina de
entonces, en la cual los beneficios del progreso económico serían el privilegio de unos pocos.

1
."Bases de un Programa de Fomento para Colombia. Informe de una Misión dirigida por Lauchlin Currie y
auspiciada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento en colaboración con el Gobierno de Colombia".
2ª Ed., Bogotá, Ed. Banco de la República, 1951.
Currie tenía una visión del desarrollo que no se quedaba en la expansión de la riqueza material. Fue por
iniciativa suya que la misión que presidió incluyó los temas sociales. Ello no estaba en las intenciones
originales del Banco Mundial cuando la estaba diseñando.

El Banco en ese entonces no consideraba posible el financiamiento de programas de carácter social, pues
si bien era una institución de fomento, esto no implicaba que perdiera su condición de organismo
bancario en el sentido que los recursos debían ser aplicados a proyectos que tuvieran la rentabilidad
financiera necesaria para recuperar la inversión (el Banco posteriormente abandonó este criterio).

Por esta razón, el Profesor Currie rompió relaciones con el organismo crediticio. Sucedió, como se narra
en el capítulo tercero del libro, cuando el Banco se negó a atender su solicitud de financiar la
construcción del acueducto de Barranquilla, en 1951.

La respuesta del vicepresidente del Banco, Robert Garner, a la solicitud del Profesor, fue "¡Maldita sea!
Lauch, no podemos ocuparnos en cosas como educación y salud ¡somos un banco!"2. Currie no tuvo
ningún inconveniente para tomar un sendero propio cuando se dio cuenta que la forma como el Banco
Mundial concebía el desarrollo (en ese entonces) difería de la suya.

Este incidente sirve para mostrarnos la visión social que el tenía del desarrollo, pero más que eso, para
enseñarnos que era consecuente con sus convicciones. No tuvieron razón quienes en el pasado intentaron
calificarlo de vocero de intereses extraños al país. Tales críticos, además, desconocieron (probablemente
a consciencia) que cuando el profesor estaba presidiendo la misión era víctima de la persecución de la
extrema derecha norteamericana en la oscura época del macartismo. Por esta razón debió renunciar a su
nacionalidad estadounidense.

Lauchlin Currie siempre fue fiel a sus convicciones, aún si sus ideas generaban resistencias, como
sucedió con la política agropecuaria. En el informe de la misión propuso desplazar una parte de la
población rural hacia las ciudades y criticó la política orientada a retener el campesino por medio del
apoyo a la agricultura tradicional, pero encontró con la oposición de la mayoría de los economistas y
políticos, quienes vieron con temor un cambio brusco en la estructura social y económica cuyas
consecuencias podían ser impredecibles.

2
Sandilands, Roger. "Vida y política económica de Lauchlin Currie", 1990 (1ªed inglés 1990), Legis, Colombia.
Pg. 162.
Su propuesta era la consecuencia del diagnóstico que la misión Currie recogía de la economía
colombiana, según el cual el 70% de la población total estaba en el campo, donde la productividad de la
mano de obra era extremadamente baja; a su vez, se registraba una migración constante hacia las
ciudades donde la productividad. Este fenómeno era el resultado de las fuerzas del mercado que
impulsaban una relocalización de la mano de obra hacia donde la eficiencia era mayor.

En este sentido -y esa era la propuesta del Profesor- debía permitirse que el proceso siguiera su curso, y
dirigir la política a fortalecer un ambicioso programa de urbanización. Esa era la dirección que tomaban
el progreso y el desarrollo económico, y había que facilitar el camino.

El punto de vista de los opositores al profesor prevaleció durante las décadas de los años cincuenta y
sesenta. Un pasaje álgido del debate sucedió en 1961 cuando se enfrentaron dos propuestas de Plan de
Desarrollo: la de Currie, conocida como "Operación Colombia", y la de la CEPAL, llamada Plan
Decenal. Esta última continuaba con el enfoque convencional sobre el desarrollo agropecuario.

En Operación Colombia el profesor Currie señalaba que la mayoría de la población campesina estaba
concentrada en parcelas muy pequeñas, donde los métodos eran rudimentarios y la producción no se
destinaba al mercado, sino al autoconsumo. Así mismo, el mercado nacional era abastecido por un
pequeño grupo de parcelas más grandes, más intensivas en capital y con métodos de producción más
modernos.

La concentración campesina en minifundios de baja productividad no sólo era un obstáculo para el

desarrollo, sino que además substraía de la demanda efectiva a la mayor parte de la población. Lo mismo
sucedía con los grupos humanos que habían sido desplazados a los barrios marginales de las ciudades,
los cuales no encontraban un trabajo remunerativo, mientras que por otro lado había una notoria escasez
de bienes y servicios no agropecuarios.

Se presentaba la paradoja de la existencia del recurso humano para expandir la producción no agrícola,
recurso que a su vez era la demanda potencial para la realización de esta producción, repitiéndose así las
condiciones que treinta años el profesor había observado en la economía norteamericana (cuando era
asesor del gobierno de Roosevelt) y que lo llevaron a participar en la formulación y ejecución de la
política del New Deal.
El New Deal permitió que los Estados Unidos salieran de la profunda recesión de comienzos de los años
treinta. Lo que Currie planteó en ese entonces era que había que permitir una expansión del gasto público
y privado de manera que pudiera crearse la demanda necesaria que le diera salida a la producción que no
podía ser vendida. Este planteamiento, posteriormente formalizado por Keynes, fue el principio central
de la escuela de pensamiento económico que él creó.

En Operación Colombia Currie añadía que en el caso colombiano la demanda no podía ser estimulada
mediante una política fiscal expansiva mientras no se buscara un aumento en la producción de bienes no
agropecuarios, porque de lo contrario dicha demanda se traduciría en presiones inflacionarias debido a la
inelasticidad de la producción agropecuaria. Adicionalmente, se agravarían los problemas de balanza de
pagos.

Pero además del razonamiento teórico que lo llevaba recomendar un modelo de desarrollo basado en la
expansión de la producción urbana (no agropecuaria), sus conclusiones eran el resultado de su
experiencia personal. Y no solamente porque había conocido las condiciones de miseria y atraso del
campo en los diversos estudios sobre diferentes regiones como Caldas, la Costa Atlántica, el Meta y los
valles del Magdalena y el Sinú, sino porque además él mismo había experimentado en carne propia los
obstáculos y virtudes del trabajo agropecuario.

El profesor Currie se dedicó a la ganadería cuando se retiró de la asesoría económica, en 1953. Lo hizo
para demostrarse a sí mismo que era posible obtener niveles de productividad altos en el campo
colombiano. La demostración sobrepasó sus expectativas: su granja se ganó, por tres años consecutivos,
el premio como el hato de Holstein de mayor productividad lechera del país. Sandilands nos cuenta que
"desconcertó a la Asociación Holstein de Colombia al lograr que sus vacas, de raza inferior, produjeran
¡mayor cantidad de leche!"3.

Y no era que Currie gozara de condiciones excepcionales o de inversiones masivas de capital. En el

municipio de Albán compró una granja -en muy mal estado- de 65 hectáreas, de las cuales más de las dos
terceras partes no era cultivable. Con una dedicación casi que religiosa fue desarrollando gradualmente
el hato ganadero más eficiente de Colombia, a pesar que empleaba equipo de segunda mano. Tampoco
utilizaba mano de obra especializada: contrataba como trabajadores campesinos de la región, y aunque
no sabían leer ni escribir, aprendían sin mayores dificultades las técnicas utilizadas en la granja. Sin

3
ibid, pag 183.
embargo el observó, como una ratificación de lo que había sostenido durante varios años, que la
aspiración de los muchachos que trabajaban en su finca era marcharse para la gran ciudad4.

Todas estas experiencias, junto con la reflexión teórica, enriquecieron las propuestas en Operación
Colombia, las cuales eran fruto de un análisis y un diagnóstico riguroso, por encima de cualquier interés
particular. No sucedía lo mismo con una parte de sus opositores, quienes temían que el cambio en el
orden económico y social que él proponía pudiera afectar su dominio político. En particular le tenían
miedo a las barriadas urbanas que habían sido la cuna del gaitanismo, y que podían darle vida al
movimiento que el derrocado general Gustavo Rojas Pinilla estaba promoviendo, el anapismo.
Prevalecieron los temores de quienes pensaban que el programa de Currie podía provocar un cambio que
escaparía al control de las instituciones. El presidente Alberto Lleras Camargo (1958-62) debió descartar
la propuesta de Currie, a pesar que se la había solicitado personalmente, y que profesaba por el Profesor
admiración y cariño (fue Lleras Camargo quien le ofreció la nacionalidad colombiana).

Fueron los hechos los que le dieron la razón al Profesor: las crecientes masas urbanas de los barrios
marginales de las grandes ciudades (las que no querían reconocer los opositores de Currie y que fueron
marginadas de forma explícita del proceso de desarrollo económico) le quitaron el respaldo electoral al
candidato del Frente Nacional para el período presidencial de 1970-74. Dicho candidato pudo lograr una
mayoría muy reducida apelando a los sectores rurales controlados por la maquinaria oficial y a la clase
media. El control social que ejercían instituciones frentenacionalistas estuvo a punto de naufragar.

Y el gobierno del Frente Nacional, que se inauguró en 1970, debió llamar al Profesor para que le
colaborara en el diseño de su política económica. Se reconocía que había tenido la razón, y se le daba la
oportunidad para que materializara sus propuestas. Así fue como nació el Plan de Desarrollo conocido
como "Las Cuatro Estrategias".

Para entonces el Profesor había madurado su visión sobre el desarrollo económico. En los diez años que
habían transcurrido desde la Operación Colombia de 1961 el Profesor había retornado a la academia para
reflexionar sobre sus experiencias, y sobre las controversias que habían despertado sus propuestas. En
1966 publicó el libro "Desarrollo Económico Acelerado" 5/ donde hacía un esfuerzo por presentar de
forma coherente su teoría del desarrollo. No se quedó allí. Fue a la academia para debatir su propuesta.

4
ibidem
5
"Accelerating Development: the Necessity and Means", 1966, Mc Graw-Hill, Nueva York.
Pasó por las universidades de los Andes, Nacional, Simón Fraser (Canadá), Michigan y Oxford
(EE.UU.).

Cuando en 1971 se enfrentó a la tarea de formular un Plan de Desarrollo, esta vez con la certeza que iba
ser ejecutado, tenía una concepción formada sobre el desarrollo. Formada con la experiencia, con el
estudio, con el trabajo riguroso y disciplinado, y sobre todo (como lo señaló Homero Cuevas) con una
vocación por el bien común 6/.

Para entonces había elaborado el concepto de los sectores líderes. Señalaba que era un error intentar
promover el desarrollo con un sinnúmero de proyectos esparcidos a lo largo de la geografía nacional.
Esta estrategia no permitía romper los círculos viciosos del subdesarrollo, los cuales en 1965 definía
como: "pobreza - mala salud e ignorancia - tasas de natalidad excesivamente altas - y pobreza
nuevamente" 7/.

Era preciso identificar sectores líderes con un peso económico significativo y que tuvieran la capacidad
de expandirse independientemente de la tendencia general. Se debía trasladar hacia allí un volumen
importante de recursos, de tal forma que su crecimiento jalonara al resto de la economía.

Para Colombia los sectores que identificó fueron los de la construcción de la vivienda urbana y las
exportaciones. Así quedó consignado en el Plan de "Las Cuatro Estrategias". El programa de vivienda
debía ser financiado por ahorro privado nuevo y por ello propuso una reforma institucional del sistema
financiero. La reforma consistió en la creación de un sistema indexado de ahorro, que lo protegiera de los
estragos de la inflación. Ese sistema se llamó Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-.

Señalar la importancia de este programa para el proceso de urbanización del país resulta ser un lugar
común. Fue el fruto de la visión del desarrollo del Profesor, visión que contribuyó de forma decisiva para
que la Colombia rural y atrasada del pasado transitara hacia una más moderna donde muchos
colombianos han logrado el acceso a las oportunidades que brinda la sociedad contemporánea.

6
Cuevas, Homero. "Ética y Economía: El pensamiento de Lauchlin Currie". En Revista CAMACOL, Nº 52,
septiembre de 1992. Cámara Colombiana de Construcción, Colombia.
7
Tomado del discurso que pronunció el 26 de julio de 1965 cuando se le hizo un homenaje por el premio
internacional que recibió su libro "Accelerating Development..." -op.cit.- que estaba próximo a publicarse. Tomado
del libro del Profesor "Algunas Barricadas en Vía del Desarrollo", 1966, Tercer Mundo, Colombia. Pg. 16.
Es cierto que todavía quedan compatriotas que no han recibido los beneficios del progreso. Aún no se ha
ganado la batalla por el desarrollo, en la que el Profesor fue nuestro guía. El mejor homenaje que
podemos rendirle es el de recoger sus banderas, y continuar la lucha por un mañana mejor, por lograr la
Colombia grande y justa que todos queremos, la Patria por la que este Maestro y hombre ejemplar, en el
más amplio sentido de la palabra, brindó sus mejores combates.

Jorge Vivas Reyna

Vicecontralor
 CAPITULO 1

Primera Administración López Pumarejo

LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

César Giraldo Giraldo

En 1934, cuando Alfonso López Pumarejo asumió por primera vez la presidencia de la República de
Colombia, el país se hallaba en una profunda crisis económica y social. La crisis económica se había
precipitado en 1929 por la interrupción del crédito internacional y por el desplome de los precios
externos del café, consecuencias de la gran recesión que atravesaban los países industrializados. Esa
situación se había agravado en 1932 por la guerra con el Perú, cuya financiación había obligado emitir
obligado a emitir una gran cantidad de dinero, lo que finalmente desató un peligroso proceso
inflacionario.

El caos económico agravaba el problema social. El desempleo había aumentado en forma alarmante
como consecuencia de la parálisis de las obras públicas causada por la falta de crédito externo, y de la
migración hacia los centros urbanos de grandes contingentes campesinos que huían de la violencia, con
la cual el poder terrateniente intentaba mantener su dominio.

En medio de ese caos, Alfonso López Pumarejo aparecía como una fórmula de salvación para todos.
Para los sectores populares, porque estos se identificaban con sus fuerte cuestionamientos a la casta
oligárquica gobernante, y porque los seducía su lenguaje revolucionario cargado de esperanzas de
reforma en beneficio de las clases trabajadoras. Para la burguesía que lo acompañó, porque sus
principales dignatarios veían en él un dirigente capaz de emprender el proyecto de industrialización y
modernización del país, y entendían que para lograr dicho propósito era necesario crear un nuevo marco
de relaciones sociales que permitiera restablecer la paz pública.

Las reformas no se hicieron esperar: al campesino se le dio la posibilidad de poseer la tierra que
trabajaba; a las clases pudientes se les cobraron impuestos; el gasto público se reorientó el gasto público
hacia los sectores sociales; se pasó de una educación confesional a una más abierta y universal; y se
cambió el Estado clerical y autoritario por uno laico e intervencionista.
Sin embargo, las reformas se quedaron cortas frente a las aspiraciones de López Pumarejo. A medida que
avanzaba su puesta en práctica también aumentaban las resistencias de los representantes de la tierra y
del capital, quienes consideraban que se estaba sobrepasando el límite permitido (por ellos). Esas
resistencias comenzaron a ser la voz de la mayoría dentro del partido de gobierno a partir de 1936 y
torpedearon la continuación del programa de gobierno, hasta tal punto que el Presidente se vio precisado
a presentar la renuncia de su cargo en mayo del 1937. La solicitud le fue negada; sin embargo, el
reformismo lopista quedó herido de muerte.

El origen y el contenido de la doctrina lopista no se pueden desligar de la crisis social y económica que
vivía el país. Existía un clima de insurgencia que las fuerzas represivas no lograban contener. Era
necesaria la presencia de un gobierno reformista para restablecer la paz social. Esa tarea le correspondió
a López Pumarejo.

1.1 LA CRISIS

Durante la década de los veinte la expansión económica colombiana se había sustentado en la bonanza
exportadora -que promovió el auge de la economía cafetera- y en el ambicioso programa de obras
públicas financiadas con crédito externo dirigidas a reforzar el modelo exportador productos primarios.
La mayor parte de las inversiones públicas se enfocaron hacia los ferrocarriles que comunicaban el
centro del país con los puertos marítimos.

Esas inversiones eran posibles porque el Presupuesto gozaba de una financiación generosa: el crédito
externo, la "indemnización" por la "separación" de Panamá, y el incremento de los recaudos
provenientes de la tributación sobre el sector externo. Pero cuando sobrevino la crisis de 1929 todo se
vino abajo. El crédito externo neto pasó de 76 millones de dólares en 1928 a ser negativo durante toda la
década de los treinta, y la tributación sobre el sector externo, que era la principal fuente de ingresos para
el fisco, se redujo a la mitad (cuadro 1.1).

En esas circunstancias Olaya Herrera asumió la presidencia para el período 1930-1934, y los
instrumentos de política económica y fiscal que había heredado no le servían para afrontar la crisis; estos
se basaban en los preceptos ortodoxos introducidos por la misión Kemmerer en 1923,los cuales
resultaban muy rígidos para la situación 8/. Dichos principios prohibían utilizar el crédito del Banco de la
República para financiar el Presupuesto, pero en ese momento se necesitaba disponer de él para
continuar las obras públicas paralizadas y reactivar la demanda; ordenaban que el dinero en circulación
debería estar respaldado en oro metálico (patrón oro), pero se necesitaba romper esa restricción para
poder trasladar dinero nuevo al fomento del sector productivo; prescribían la libertad cambiaria, pero se
necesitaba controlar la salida de divisas y oro para evitar el deterioro de la balanza de pagos.

Al comienzo de su administración, el presidente Olaya Herrera no era consciente de la necesidad de

romper esa ortodoxia. Por el contrario, a los dos días de posesionado se trajo a Kemmerer y su equipo
para tratar de encontrar las fórmulas que le permitieran resolver la crisis. Esta segunda misión Kemmerer
respondió, además, a las sugerencias recibidas de banqueros internacionales, quienes le indicaron al
gobierno que una buena forma de agilizar el préstamo que se les había solicitado por 17 millones de
dólares, era dar a entender que el país estaba realizando las reformas necesarias para sanear sus finanzas
estatales, las cuales debían estar avaladas por un experto extranjero de reconocido prestigio 9/.

La misión estuvo tres meses y medio en el país, pero sus resultados fueron desalentadores. De un lado,

8
La misión, presidida por el profesor Edwin W. Kemmerer, y enviada por el gobierno de los Estados Unidos, había
venido a Colombia en 1923 con el objeto de organizar la hacienda pública, el sistema de crédito y el régimen
cambiario. Este fue un requisito para tener acceso al crédito externo que llegó durante la década de los veinte.
9
Meisel Roca, Adolfo. "La segunda misión Kemmerer. Los intentos para mantener el patrón oro". Artículo incluido
en el libro "El Banco de la República, antecedentes, evolución y estructura". Ediciones Banco de la República,
Bogotá, 1990.
 10
reiteró los postulados ortodoxos que no permitían encontrar respuestas a la crisis del momento / y de
otro, a pesar de la diligencia con que se adoptaron algunas de sus recomendaciones, el crédito prometido
se demoró dos años más de lo previsto.

En esas circunstancias, la administración Olaya Herrera se encontraba ante un dilema. La caída de las
reservas internacionales ocasionaba una reducción de la masa monetaria, pero no se podía disponer del
crédito del Banco de la República (emisión) para restablecer la liquidez. Este hecho generó la caída de la
demanda agregada de la economía, según se observa en la disminución del índice general de precios
(deflación) entre 1929-1933 (deflación). Uno de los principales aportantes de la reducción de la demanda
fue el sector público, cuyos gastos -al agotarse las fuentes de financiamiento- debieron bajar de $173
millones en 1928 a $103 millones en 1932. El desestimulo de la demanda se reflejó en el Producto
Nacional que presentó tasas negativas de crecimiento de -0.9% y -1.6% en 1930 y 1931 respectivamente
(Cuadro 1.2).

Ello causó una reacción interna reclamando una política de reactivación económica. En 1930 algunos
exministros de hacienda y una Comisión del Congreso Nacional propusieron que se crearan cupos de
crédito del Banco de la República para el gobierno y los cafeteros presionaron para que se aumentara el
crédito y en particular pedían la creación de la Caja Agraria.

El gobierno temía que si recurría a la emisión monetaria se presentaría una mayor fuga divisas, lo que
agravaría el problema. Pero su resistencia se doblegó en septiembre de 1931, ante la vertiginosa caída
registrada en las reservas internacionales; esta última se aceleró con la retirada masiva de depósitos
bancarios en moneda extranjera a raíz de la crisis bancaria internacional.

Finalmente se abrirían las puertas de la emisión monetaria, pero después de restablecido el control de
cambios, con el objeto de evitar un mayor deterioro en las reservas internacionales. En octubre de 1931
el Banco Emisor le otorgó al gobierno un crédito de $5 millones, el cual debía ser amortizado con el
impuesto al consumo de la gasolina. Ese cupo de crédito fue aumentado en $15.5 millones en diciembre
del mismo año y como contraprestación el gobierno le cedió al Banco la explotación de las salinas de
Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y Tausa, para que con ellas amortizara la deuda.

10
Eran pocas las medidas recomendadas por la misión que contribuían a mitigar la crisis de las cuales se pueden
destacar dos. La primera fue la ley 82 de 1931 que ampliaba el cupo transitorio de tesorería del Gobierno en el Banco
de la República del 30% al 45% del capital y reservas del Banco. La segunda, reformas tributarias de poco calado que
contribuyeron a mitigar parcialmente la crisis fiscal. Ver el libro " La Intervención Económica del Estado en
Colombia”, de Bernardo Tovar Zambrano (Fondo de Promoción de la Cultura del Banco Popular, 1984), págs. 213 y
214.
De los recursos anteriores, entre otros, $6 millones se destinaron para cubrir la deuda de Tesorería, $3.5
millones para fundar la Caja de Crédito Agrario e Industrial y aportar a la Corporación Colombiana de
Crédito, $1 millón para apoyar los bancos hipotecarios y contribuir a la creación de la Corporación
Colombiana de Crédito, $7.5 millones para carreteras y $1 millón para edificios nacionales. En los
períodos siguientes los préstamos del Banco al gobierno continuarían y se constituirían en un
instrumento de reactivación económica, al permitir la continuación de las obras públicas y el aumento de
11
la liquidez de la economía /

La política expansionista de Olaya Herrera ayudó a mitigar, en parte, el efecto contraccionista que le
transmitió el sector externo a la economía. Pero en 1934, último año de Olaya Herrera y primero de
López Pumarejo, los papeles se invirtieron: la política pública expansionista excedió los factores
contraccionistas. Los tres principales factores que explicaron ese fenómeno fueron la guerra con el Perú,
la moratoria de la deuda externa y el incremento en el 70% del precio interno del café.

El conflicto bélico con el Perú (1932-1933) le sirvió al gobierno para justificar la utilización del crédito
del banco emisor y con ello contrarrestar los efectos depresivos de la crisis. La guerra conflicto significó
una erogación extraordinaria de $44 millones y además del crédito del banco central, hizo necesario

11
Bernal Ramírez Joaquín. “Las Finanzas del Sector Público Central en Colombia". Publicado en la revista
Coyuntura Económica (Fedesarrollo Bogotá, Junio de 1984), pág. 148,149.
arbitrar recursos fiscales adicionales provenientes de la emisión de bonos por $10 millones -ley 12 del
32, "empréstito patriótico-, la creación del impuesto llamado "cuota militar" y unos tributos especiales
12
sobre espectáculos, loterías, giros al exterior y teléfonos /.

La segunda fuente expansionista fue la moratoria de la deuda externa; el servicio de la deuda externa es
un gasto en divisas que se transmite al sector externo y cuando este efecto de escape del gasto
desaparece, aumenta el efecto expansionista del Presupuesto. Para el caso que acá se estudia se empezó
con una moratoria gradual a finales de 1931, la cual se fue extendiendo a medida que aumentaban las
dificultades fiscales agravadas por el conflicto con el Perú.

El tercer factor expansionista fue el aumento del precio del café para los productores. En 1933 la
cotización del grano en el mercado internacional estaba deprimida; ante las presiones de los cafeteros el
gobierno les aprobó una prima del 10% sobre el valor de las exportaciones, decisión que equivalía a
conseguir un crédito del Banco de la República para subsidiar el precio interno. Como si fuera poco, al
acercarse la fecha de expiración de la prima, los cafeteros ejercieron fuertes presiones para que se
acelerase la devaluación; ésta les permitía mantener un precio interno mayor, con lo cual no sólo
aumentaban la rentabilidad de su actividad, sino que además mejoraban su competitividad frente a los
cultivadores brasileños. El gobierno finalmente devaluó a finales de 1933, pero al mismo tiempo
introdujo un descuento del 20% a los dólares provenientes de las exportaciones cafeteras, lo que provocó
las iras del gremio.

Los factores expansionistas mencionados hicieron que se produjera un desbalance macroeconómico que
se expresó en un aumento de la base monetaria, inusitado para la época, del orden del 28% en 1933, y del
22% en 1934, y en un crecimiento de los precios del 17% para 1934 (cuadro 1.3). El país no estaba
acostumbrado a la inflación. Su control preocupó seriamente a la opinión pública y se convertiría en la
primera prioridad, de corto plazo, de la administración de Alfonso López Pumarejo al iniciar sus labores.

12
Tovar, op.cit., págs. 218.
 1.2 LOS RETOS

La aceleración de la inflación en 1934 deprimió los salarios reales en aproximadamente 30% (cuadro
1.4) y aumentó los precios de los productos de origen agropecuario. En consecuencia, se incrementaron
las demandas laborales y se activaron las presiones de los arrendatarios y aparceros para exigir el derecho
a tener cultivos propios y a no quedar sometidos a las condiciones que unilateralmente establecía el
propietario de la tierra.

El problema social no era un fenómeno coyuntural, y así lo entendía Alfonso López Pumarejo. En su
opinión era necesario introducir reformas de carácter estructural en el régimen de tenencia de la tierra y
en las relaciones obrero-patronales si se quería resolver satisfactoriamente la crisis social. Pero al
promover esas reformas López se enfrentaba contra la oligarquía que tradicionalmente detentaba el
poder económico y político.

La mayor dificultad de López en la lucha contra esa oligarquía no estaba en el plano político -al fin y al
cabo dicha casta había perdido el respaldo popular-, sino en el dominio ideológico que desde el siglo
pasado ejercía sobre la población. Ese dominio llevaba a la defensa del orden económico y social que
dicha casta representaba a través de la identificación que se hacía entre lo político y lo sagrado. El
preámbulo de la Constitución de 1886 proclamaba a Dios como fuente de toda autoridad legítima, de
manera que el principio de autoridad no aceptaba controversias. El cuestionar el orden establecido se
consideraba que era inmoral y que era ponerse del lado de las fuerzas del mal, del pecado.
La iglesia católica jugó un papel activo en la difusión de esa ideología, porque la Carta de 1886 la ratificó
como su guardiana, y para ello le otorgó ciertos privilegios. Aparte de los beneficios económicos que
13
obtuvo / y de su independencia frente al poder civil, se le dio el control sobre la educación y sobre el
estado civil de las personas respecto a nacimientos, matrimonios y defunciones. "Esto le daba a la iglesia
un inmenso poder en la medida en que dominaba la cultura y la dirección ideológica del país y en que
disponer del estado civil de las personas podía, a su arbitrio, decretar una especie de muerte civil para
14
quienes en su concepto no le fueran adictos." /.

Para defender esos privilegios la iglesia se convirtió en un ejército de batalla aguerrido en la defensa de
esa ideología y del orden político y económico que la misma representaba, es decir, el orden de la
hegemonía conservadora que había gobernado durante medio siglo. Intervino abiertamente en política y
atacó con vehemencia al partido liberal, en el cual veía una amenaza para su posición privilegiada.

13
Sus bienes inmuebles no podían ser gravados (artículo 55 de la Constitución de 1886)
14
Tirado Mejía, Álvaro. "Aspectos políticos del primer gobierno de López Pumarejo 1934-38". Procultura, primera
edición, 1981. Bogotá. Pg. 386
El dominio ideológico de la iglesia no fue seriamente cuestionado antes de López Pumarejo. La élite
liberal dejó que la iglesia se ocupara del orden social mientras se dedicaba a repartir los dineros de la
"danza de los millones". Cuando en 1930 llegó el primer gobierno liberal, presidido por Enrique Olaya
Herrera, se pactó no modificar el esquema de relación con la iglesia, dentro de los acuerdos que se
suscribieron alrededor de lo que se llamó el gobierno de "Concentración Nacional", que fue apoyado por
los conservadores.

Para poder combatir ese dominio ideológico López debía proponer una nueva ideología. Esa nueva
ideología la incorporó (parcialmente) en la reforma que hizo de la Constitución en 1936. Contra el
principio del origen divino de la soberanía opuso el origen popular; y contra el concepto de libertad
concebido como la salvaguarda de los derechos naturales -de los cuales el más importante era el derecho
de propiedad de los terratenientes- opuso el concepto de que la libertad debe entenderse como el
cumplimiento de los deberes sociales del individuo. De estos principios se derivaban el de la
independencia del poder civil respecto al eclesiástico y la función social de la propiedad privada.

La doctrina lopista debía responder a las necesidades de un nuevo orden que permitiera el desarrollo de
una industria y una agricultura modernas dentro de un ambiente de paz social. Ese orden significaba la
incorporación de nuevos actores sociales al proceso político y económico. Esos actores eran la clase
empresarial, la burguesía cafetera, los obreros y los campesinos y empresarios agrícolas que se querían
emancipar del dominio ideológico eclesiástico y terrateniente.

Pero la formulación de la doctrina lopista iba más allá de las necesidades de los nuevos actores sociales.
Se había alimentado en las corrientes renovadoras a nivel mundial, que bullían con gran intensidad en
ese momento. Esta parte será analizada a continuación con el objeto de entender los fundamentos
doctrinarios; más adelante, se mirará el proceso político a través del cual se llevaron a cabo las reformas
para precisar los verdaderos alcances de la doctrina. Las reformas, aunque tuvieron un amplio respaldo
popular, también generaron resistencias que impidieron su completa realización; sin embargo, el hecho
de que algunas partes no se hubieran culminado no significa que ellas no hubieran estado dentro del
programa de gobierno.

1.3 LAS FUENTES DE INSPIRACION

Los principios que fundamentaban la organización del mundo occidental debieron ser replanteados ante
la avalancha de acontecimientos originados con la primera guerra mundial, la revolución bolchevique, el
desarrollo del capitalismo y el ascenso de los movimientos obreros. En el pasado las democracias
occidentales en el pasado habían apelado a los principios clásicos que defendían la libertad absoluta del
individuo (laissez faire, laissez passer); y en aras de esa libertad, el papel del Estado se había reducido a
la defensa de los derechos naturales del individuo y a la no intervención en los asuntos sociales y
económicos más allá de lo necesario para mantener el orden interno y externo.

Esos valores fueron cuestionados en el fragor de la primera guerra mundial. Una nueva corriente
doctrinaria surgió en Francia, la cual partió de cuestionar el principio clásico de la libertad, y de afirmar
que no se trataba de la defensa de los derechos del individuo sino del cumplimiento de sus deberes
sociales. El principal exponente de esta nueva doctrina fue León Duguit, quien afirmaba:

"el hombre forma parte de la sociedad, y por este hecho, es un ser social, nace para él una serie
de obligaciones, especialmente la de desarrollar su actividad física, intelectual, moral, y no hacer nada
que entorpezca el desarrollo de la actividad de los demás; que por consiguiente, no puede decirse en
verdad que el hombre tiene un derecho al ejercicio de su actividad; es preciso decir que tiene el deber de
hacerlo, que tiene el deber de no dificultar la actividad de los demás, el deber de favorecerlo y ayudarlo
15
en la medida de lo posible." /

Estos nuevos principios fueron introducidos en varias constituciones, de las cuales se destaca la
Constitución alemana de Weimar, adoptada por la Asamblea Constituyente de 1919 con mayoría
socialdemócrata. Allí se introdujo el principio de la función social de la propiedad, de donde fue tomado
para incorporarlo en la reforma de la Constitución colombiana que se hizo en 1936.

El principio mencionado también se incluyó en la Constitución de la República española de 1931; pero

allí además se abogó por la independencia del poder civil respecto al eclesiástico, y se desmontaron las
prerrogativas con que contaba la iglesia.

En España las reformas generaron una reacción en su contra que desembocó en una guerra civil; este
proceso tuvo en Colombia tuvo hondas repercusiones en la conformación de las ideologías liberal y
conservadora. La importancia del efecto no residía tanto en los vínculos históricos de ambos países (que
los había), sino en el hecho de que las fuerzas en conflicto en España coincidían de manera apreciable
con el desarrollo político en Colombia. Mientras que en Colombia en 1930 había terminado la

15
Tomado de: Tirado Mejía, Álvaro; y Velásquez, Magdala. "La reforma constitucional de 1936", Ed. Oveja Negra.
Bogotá, 1982. Pg. 69.
hegemonía conservadora, en España en 1931 terminaba la monarquía. Y tanto en España como en
Colombia los terratenientes conjuntamente con la iglesia habían reaccionado frente a las reformas
liberales. De manera que el desarrollo de los conflictos en la península ibérica eran replicados en el
debate nacional.

Alfonso López Pumarejo, y en general el partido liberal, apoyaban a la República española y se

identificaban con sus principios. Los conservadores, y en especial las fuerzas laureanistas, apoyaban a
los sublevados y a su líder el general Francisco Franco. En los debates de la reforma constitucional de
1936 era frecuente traer a colación los sucesos españoles, los cuales eran seguidos día a día por la prensa,
que normalmente les dedicaba las primeras páginas. Las noticias eran presentadas de acuerdo con la
filiación política de cada periódico. El Tiempo (de la casa Santos, liberal) estuvo inicialmente del lado de
la causa republicana y El Siglo (dirigido por Laureano Gómez, ultraconservador) estuvo de parte del
Franquismo.

Otro aspecto internacional que tuvo influencia en el desarrollo de la doctrina liberal fue el cambio del
concepto intervencionista del Estado a raíz de la crisis de 1929. La recesión mundial que se produjo
generó un gran contingente de desempleados que creó una gran presión social. Un grupo de países dio
respuesta a la crisis a través del intervencionismo estatal, -como por ejemplo Estados Unidos, Francia,
Inglaterra- y otro grupo derivó hacia procesos autoritarios apoyados en amplios sectores sociales que
respaldaron ese tipo de regímenes con la ilusión de buscar través de ellos la solución de sus necesidades,
como fueron los casos de Alemania, Italia y España, aunque en este último país la dinámica tuvo sus
connotaciones especiales.

Entre los gobiernos reformistas, a los cuales se adhirió López Pumarejo, se destaca el de Roosevelt en
Estados Unidos, posesionado de la Casa Blanca el 4 de marzo de 1933. Este adoptó una serie de políticas
económicas que reñían con los principios ortodoxos que imperaban hasta entonces. Entre sus medidas se
pueden citar el masivo programa de obras públicas, los subsidios a la agricultura, la intervención del
mercado de valores, la extensión de las hipotecas sobre vivienda y sobre la agricultura.

Todos estos elementos influyeron en el pensamiento lopista, bien sea a través de Alfonso López
directamente, o a través de la élite intelectual que lo acompañó. Seguramente quedan por fuera otros
16
elementos que no se han tenido en cuenta aquí -alguien debería explorar este tema /, pero para tener

16
Un tema que no se ha desarrollado en esta parte es la influencia que sobre el pensamiento de López Pumarejo tenía
el sistema político inglés, al que admiró por lo menos en los primeros años de su carrera política.
una idea de lo que bullía en la mente de los ideólogos del partido liberal de entonces, se pueden citar
algunos apartes del programa adoptado por la convención de ese partido en 1935 (cuando López
Pumarejo ya estaba en el poder):

-El partido entiende que en la época actual la libertad sólo se realiza cuando el hombre alcanza
satisfacer dentro de la vida social el conjunto de sus necesidades económicas y sociales, y que la
democracia es y debe ser la expresión del auténtico gobierno de las mayorías productoras.

-El partido liberal favorece y acoge las iniciativas individuales en todos los órdenes de la
actividad, pero intervendrá siempre que sea necesario establecer un equilibrio entre el individuo y la
empresa, entre ésta, como entidad económica, y el Estado...

-El partido liberal lucha por el establecimiento de una legislación que determine los derechos
al trabajo transformando las actuales relaciones sociales, con sentido de protección en favor de los
trabajadores.

-El partido, en su acción legislativa, tenderá a democratizar la tierra a fin de que ésta no sea un
privilegio de los ricos sino el derecho de los pobres, y actuará en este sentido por medio de una política
constante y progresiva del Estado para fraccionar los latifundios... la propiedad, posesión y manejo de
la riqueza vinculada en bienes diferentes de la tierra debe regularse también con un criterio de
funciones sociales.

-En materia del tributo rechaza el método existente, que grava especialmente al consumidor,
para reemplazarlo por un sistema de cargas donde predomine la imposición directa y progresiva que
logre la igualdad de sacrificios ante las necesidades del Estado.

-El partido liberal... proclama la libertad de cultos...Considera así mismo que el alejamiento
voluntario por parte del clero de las actividades políticas y eleccionarias, incompatibles con su
magisterio, haría imposibles en el porvenir la luchas de carácter religioso que lo agitaron estérilmente
en casi todo un siglo.

-El partido liberal considera el problema de la educación nacional como hecho económico y
social, y en consecuencia lucha por el establecimiento de la escuela de trabajo, gratuita, única, laica y
obligatoria... La escuela está en el deber de capacitar a los ciudadanos como unidades de producción al
servicio de la sociedad, y tiene como base ideológica una nueva posición del hombre ante el mundo y
ante la vida que rechaza los dogmatismos reaccionarios.

-El partido liberal considera que la vida civil debe estar regida por la ley civil y que el divorcio
con disolución del vínculo debe llevarse a la legislación nacional, teniendo como base la igualdad
17
jurídica de los dos sexos /.

Aquí está resumida la ideología liberal encarnada en López Pumarejo. Sin embargo no toda ella pudo ser
incorporada al Estado porque su desarrollo también dependía de la forma en que los distintos grupos
sociales se adhirieron o se opusieron al programa de gobierno lopista. Este tema será tratado a
continuación.

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

El deterioro de la situación social y económica en la primera mitad de los años treinta significaba, de una
parte, la existencia de una crisis en el proceso de acumulación financiado con crédito externo y basado en
la exportación de productos primarios, y de otra, la presencia de una crisis de legitimidad del sistema
político vigente. En ese momento la situación era dramática, según cuenta Esteban Jaramillo, ministro de
hacienda de Olaya:

"Cuando tuve el peligroso honor de ser llamado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en
noviembre de 1931, regía en el país la revolución social. A causa de la paralización de las industrias,
del estancamiento del comercio, del paro de las obras públicas, de la baja de los precios y de la ruina de
los deudores, numerosas multitudes de obreros acosados por el hambre recorrían las calles y plazas, los
caminos y veredas, pidiendo trabajo en forma amenazante; frente a las oficinas del Ministerio de Obras
Públicas se reunía diariamente una muchedumbre de desocupados, esperando la manera de ganar un
pan por exiguo que fuese;.... a las puertas de la tesorería se agolpaba otro ejército de modestos
18
servidores públicos exigiendo con ansiedad colérica el pago de sus salarios." /.

Eran imperativos un nuevo proceso de acumulación y un replanteamiento del Estado. El proceso de

17
Tomado de Gerardo Molina, "Las ideas liberales en Colombia". Ed. Tercer Mundo, Novena Edición, Bogotá
1989. Tomo 3, págs. 11 a 18.
18
Tomado de: Bernardo Tovar Zambrano, op.cit., pg. 211.
acumulación debía basarse en la expansión del mercado interno. El Estado debía ser reformado para que
creara las condiciones económicas y sociales necesarias para viabilizar el nuevo proyecto. Y ese nuevo
Estado debía ser intervencionista: defensor de la industria y de la agricultura -creándoles la protección
frente a la competencia externa y canalizando recursos internos para su fomento- y benefactor de los
sectores populares, introduciendo reformas en la legislación social y en la tenencia de la tierra. Así lo
expresaba López Pumarejo en su mensaje al Congreso en 1935:

"En la práctica existe una clamorosa exigencia de que el Estado intervenga en todo, dirija todo,
regule todo, apoye todo. El capital pretende, en la mayor parte de los casos, que no puede luchar sin el
permanente amparo del Estado, y el trabajador está descubriendo que sólo el Gobierno puede modificar
las condiciones feudales a que está sometido, porque sólo el Gobierno tiene los elementos para hacerse
19
respetar y acatar de los capitalistas inescrupulosos." /.

Ese tipo de Estado representaba los intereses de la nueva clase empresarial nacional que propendía por la
industrialización del país, que necesitaba de un nuevo marco institucional para regular las relaciones
sociales con el objeto de garantizar la paz social, y que requería remover las formas tradicionales de las
zonas rurales, con el fin de permitir el desarrollo de las fuerzas productivas del campo lo que, a su vez,
permitiría ampliar la capacidad de consumo de la población, aumentar la oferta de productos
agropecuarios a la industria y liberar la circulación de la mano de obra asalariada. Así lo expresó López
en su mensaje al Congreso en 1935:

"Más la defensa aduanera contra la invasión de productos agrícolas abre muchas perspectivas,
y probablemente si el Estado ofrece el auxilio de sus facilidades a particulares que estudien y ensayen
nuevas líneas de producción, si favorece los redescuentos de los bancos que secunden su política
agraria; si protege al jornalero de una explotación que lo imposibilite para convertirse en buen
consumidor; si impulsa, procurando abaratar las manufacturas nacionales, para ponerlas al alcance
del obrero y campesino y al mismo tiempo democratiza el crédito para llevarlo al campesino asalariado
y al pequeño agricultor ..... Al correr de muy pocos años provocaríamos una actividad económica que
explotaría con provecho el mercado interno y colocaría la república en aptitud de asegurar un mayor
20
bienestar a sus habitantes" /.

19
/ Tomado de: López Pumarejo " Obras Selectas", compilador Jorge Mario Eastman, Cámara de Representantes,
Bogotá, 1980. Segunda Parte Pág. 25.
20
ibíd., segunda parte, pág. 20.
Pero el presidente Alfonso López no era un representante de la clase empresarial a la cual se ha venido
haciendo referencia. El pertenecía a la aristocracia financiera. Era un miembro ilustrado de esa
aristocracia, que conocía la evolución del pensamiento occidental en ese momento, y que aglutinó en
21
torno suyo a la intelectualidad liberal /. Una intelectualidad que conocía las transformaciones del
mundo, la lucha de las democracias contra los regímenes autoritarios y fascistas, y que del mismo modo
replicaba al autoritarismo encarnado en el partido conservador. Entre los jóvenes intelectuales de la
época se destacaban los primos Carlos y Alberto Lleras, Eduardo Santos, Gabriel Turbay, José Mar,
Jorge Zalamea y Darío Echandía. Algunos de ellos habían militado anteriormente en las filas del
socialismo.

López Pumarejo pertenecía a una aristocracia que entendía que para que pudieran prosperar los negocios
en el país (los financieros, el comercio exterior, la industria) era necesario adoptar las reformas y valores
de las democracias occidentales. Una aristocracia que debía tomar el liderazgo frente a la crisis del
régimen basado en los valores tradicionales.

Una aristocracia que se encontraba en medio de dos actitudes extremas: el fundamentalismo conservador
representado en Laureano Gómez y alimentado por la iglesia, y las ideas socialistas que desde la década
anterior despertaban simpatías en grupos de artesanos y obreros, y en algunos movimientos campesinos
altamente politizados. La represión de que habían sido objeto los socialistas y sus movimientos
huelguísticos, durante la hegemonía conservadora, había glorificado líderes como Ignacio Torres
Giraldo y María Cano.

En este panorama el desarrollo del proyecto lopista debía buscar apoyo en las fuerzas internas,
neutralizando las otras corrientes que competían por el favor popular (comunistas y fundamentalistas
conservadores). No era suficiente, ni seguro, el apoyo de la clase empresarial, dadas las simpatías
tradicionales de sus principales voceros hacia al partido conservador: el grupo empresarial más
importante era de ascendencia antioqueña y su riqueza originaria había sido generada en el negocio del
café.

Era preciso buscar apoyo en otras clases sociales: la burguesía financiera, los sectores más ilustrados de
las clases medias, los obreros, los campesinos y los artesanos.

21
Su padre había sido el mayor exportador cafetero hasta 1923, actividad de la que se retiró a raíz de la quiebra del
Banco López de propiedad de la familia.
El discurso político de Alfonso López, si bien servía a los intereses de industriales y cafeteros, era más
universal e involucraba reformas que iban más allá. Por esta razón inicialmente dichas clases
inicialmente le abrieron el paso; pero cuando quiso ir más allá para lograr el cumplimiento cabal de su
programa de gobierno, le obligaron a decretar lo que se llamó "la pausa" en el proceso transformador -la
cual se protocolizó en diciembre de 1936-, y posteriormente a presentar su renuncia, la que no fue
aceptada en ese momento.

Alfonso López representaba una burguesía que no tuvo asiento en el poder durante la hegemonía
conservadora, y su discurso estaba orientado a buscar el apoyo popular prometiendo un cambio del orden
que había creado la vieja casta oligárquica. No se trataba de arrasarla, sino de que las nuevas clases de
propietarios se incorporaran al Estado y las viejas reconocieran la decadencia de su régimen y se
acogieran a las reformas para garantizar una paz social y permitir la industrialización del país.

Debe tenerse en cuenta que la crisis económica y el malestar social ponían en entredicho la viabilidad
política y económica del sistema. Los conflictos sociales se habían extendido por el país y estaban fuera
de control. De acuerdo con Gerardo Molina, "Era tal la fiebre de esos días que de no haberse producido
enseguida el cambio del régimen político, Colombia habría conocido probablemente un estallido de
22
magnitud impredecible" /.

Esta situación fue la que permitió que López Pumarejo recibiera el apoyo de los sectores progresistas de
la élite, quienes aceptaron a regañadientes las reformas sociales de su administración. Los sectores
populares también miraban hacia él. Su debilidad organizativa justificaba sus esperanzas en el Estado.
En la ciudad dichos sectores eran clases en formación provenientes en su gran mayoría del campo y que
no tenían una conciencia bien definida acerca de sus reivindicaciones. Los artesanos solicitaban el
beneficio del proteccionismo y los obreros aspiraban a reivindicar sus leyes sociales. La clase obrera
industrial y urbana era un grupo reducido, superado incluso los artesanos en una relación de 4 a 1. Según
23
el censo de 1938 su número estaba entre 80 mil y 100 mil trabajadores /.

En el campo, los sectores populares esperaban del gobierno de López Pumarejo la reforma del régimen
de tenencia de la tierra para resolver los conflictos que aquejaban las zonas rurales. Otro sector
importante, sobre todo por su cualificación política, era el de los obreros rurales vinculados a las

22
Molina, Op.Cit., tomo 3, Pg.83.
23
Datos de Daniel Pécuat en su libro "Orden y violencia en Colombia" (Vol. 1, siglo xxi, 1987, Bogotá) en la pg.
197.
actividades exportadoras, a quienes adicionalmente les seducía el discurso nacionalista de la doctrina
lopista.

La necesidad que tenía López Pumarejo de apoyarse en las clases populares -de recoger sus aspiraciones
para calmar el clima de violencia social que se vivía- y de apoyar a los empresarios en su proyecto de
industrialización lo llevó la creación de un "Estado de compromiso" donde las clases dominantes
24
transen y donde se abra un espacio de reformas sociales que permitan amortiguar los conflictos /. La
hegemonía conservadora anterior representaba la falta de ese compromiso donde una clase (los
terratenientes con el soporte ideológico de la iglesia) intentó subordinar a las demás.

El Estado de Compromiso significaba un pacto social: reformas sociales que favorecieran a las clases
populares (para restablecer la legitimación); protección y fomento de la industria nacional, pero con la
obligación de tributar para resolver la crisis fiscal; y legalización de colonos y regulación de los
regímenes de arrendamientos y aparcería. Este pacto permitía que el Estado representara la unidad
nacional en una sociedad con agudos conflictos sociales y con una crisis económica originada en el
sector externo.

Un tropiezo importante que tuvo que afrontar dicho pacto fue el de la burguesía cafetera, la cual tenía un
mayor poder de negociación frente al Estado que cualquiera de las demás clases sociales, debido a que la
actividad económica representada por ella era el eje central de la economía. Cuando López Pumarejo
ascendió a la presidencia ya se había consolidado el gremio, hecho favorecido por el arribo de Mariano
Ospina Pérez a la dirección de Federación Nacional de Cafeteros en 1930, y que significó un triunfo de
los agricultores de la colonización antioqueña (burguesía cafetera) tanto sobre los representantes de las
haciendas de Cundinamarca y Tolima (terratenientes) como sobre los exportadores privados, aunque en
este último caso el éxito no fue definitivo (el retiro total de los exportadores de la Federación se
postergaría hasta 1935).

Dada la importancia del tema, es necesario ampliar el pasaje acerca del café, dada la importancia del
tema, para poder comprender el contexto en que se desenvolvió la administración de López Pumarejo.

La burguesía cafetera estaba más dedicada a los negocios que a la política, y sus relaciones con el
gobierno giraban en torno a sus intereses particulares. Su poder económico les daba capacidad de
negociación, y eso lo sabían los cafeteros. En 1930, Mariano Ospina Pérez, gerente del gremio, afirmaba:

24
Esta tesis es desarrollada por Pécuat, ibíd...
 "La industria cafetera (...) podría decir a los cuatro vientos: `El equilibrio fiscal soy yo, porque
de la exportación del café depende la renta de aduanas, que es el eje de nuestros presupuestos; el crédito
externo de la nación y de los departamentos soy yo, porque con los giros sobre el café se atiende el
servicio de las deudas externas públicas y privadas; el Banco de la República soy yo, porque si cesaran
en un momento dado las exportaciones de café, el Banco de la República quebraría en menos de tres
meses; el sano sistema monetario o base del talón de oro, la estabilidad del cambio, la posibilidad de
introducir al país maquinarias, rieles, libros científicos, profesores extranjeros, en una palabra, la
25
civilización de Colombia desde el punto de vista material, yo la represento y de mi depende'..." /.

López Pumarejo tuvo dificultades para incorporar a los cafeteros en su programa de gobierno. La
primera escaramuza se refería a la deducción que se hacía sobre los dólares provenientes por las
exportaciones del grano, la cual había sido establecida por Olaya Herrera. En 1935 los cafeteros citaron
una conferencia extraordinaria para pedir la revocatoria de la medida, y ante la negativa del gobierno
Ospina Pérez renunció indignado del comité de cafeteros con el objeto de dar la lucha política contra la
medida.

Pero la diferencia de fondo estaba planteada respecto a la política cafetera. Alfonso López, que era un
gran conocedor del tema porque en el pasado había manejado los negocios de exportación cafetera de su
familia, era partidario de seguir una política de sostenimiento del precio interno, limitar las exportaciones
dentro de un acuerdo con el Brasil (para lo cual también había que limitar la producción), e introducir la
representación gubernamental en la dirección del gremio. A todo ello se oponían los cafeteros,
encabezados por Mariano Ospina.

El dirigente gremial defendía la libertad de producción y la libertad en las exportaciones. Esa había sido
la bandera de la burguesía cafetera que había conquistado su posición mediante la colonización de
territorios muchas veces controlados por los terratenientes. El cafetero era partidario de la libre empresa,
y se oponía a los esquemas que pretendían limitar su actividad. En ese momento también existía la
influencia de los exportadores privados, quienes defendían la libertad de las exportaciones. Además,
todos esos principios estaban recogidos en los estatutos de la Federación.

El presidente forzó la situación y debió enfrentar una agria disputa con Ospina Pérez, en la cual se

25
Citado por Pécaut, ibíd., pg. 172. Estas palabras fueron pronunciadas en el discurso de clausura del Congreso de
1930 llevado a cabo por la Federación Nacional de Cafeteros.
registraron pasajes de tipo personal. En 1935 el jefe del Estado obligó a la Federación a revisar los
estatutos: a partir de ese momento el comité contaría con diez miembros, la mitad de los cuales serían
26
representantes del gobierno /, y en caso de empate en las decisiones el Presidente de la República
tendría la última palabra. A su vez el primer mandatario nombraría al gerente a partir de una terna
enviada por los caficultores. Los cafeteros se disgustaron, y en el Congreso de 1935, donde debería
aprobarse la reorganización, la tercera parte de los asistentes se retiró indignada. Sin embargo, en ese
momento los cafeteros no contaban con los medios políticos para oponerse a dicha decisión.

A partir de entonces la Federación cambió de política. Se nombra a Alejandro López como su nuevo
gerente. Se abandonó el liberalismo y se adoptó el intervencionismo. Inmediatamente se iniciaron las
negociaciones con Brasil, las cuales cristalizaron en 1936 con un acuerdo de precios firmado en Bogotá;
ello permitió una recuperación momentánea de los precios internacionales.

López Pumarejo tenía varias razones para intervenir el gremio cafetero. Desde el punto de vista
económico le preocupaba el crecimiento de la producción nacional en un mercado mundial deprimido,
donde casi el único comprador que le quedaba a Colombia era Estados Unidos. Era necesario controlar la
producción y las exportaciones y llegar a un acuerdo con el Brasil. Desde el punto de vista político, el
gobierno de López Pumarejo necesitaba poner en cintura al gremio cafetero para que no le torpedeara su
pacto social. Debe tenerse en cuenta que los dirigentes cafeteros eran de extracción conservadora, y que
su poder económico les daba una gran capacidad de maniobra. Los resentimientos que quedaron en el
conflicto con los cafeteros produciría más tarde tensiones políticas que amargarían a López.

Hasta aquí se han presentado en forma somera los principales elementos que conformaban el pacto social
en el que se inscribió el programa de gobierno de López Pumarejo, incorporando la evolución de los
acontecimientos cafeteros. A continuación se ampliará el contenido de dicho programa.

1.5 EL PROGRAMA DE GOBIERNO

Para comprender el programa de gobierno de López Pumarejo deben tenerse en cuenta tres elementos
importantes, a los cuales ya se ha hecho referencia. El primero son los principios, los cuales reflejan la
influencia recibida de las ideas democráticas que bullían en occidente; el segundo, es el pacto social en
que se inscribía su gobierno; y el tercero, abarca las por las necesidades coyunturales relacionadas con la
crisis económica originada en el sector externo. En ese marco, el programa puede dividirse en tres

26
Tres ministros y los gerentes de la Caja Agraria y del Banco Agrícola Hipotecario.
planos, que guardan correspondencia con los tres aspectos: los principios ideológicos, las reformas
sociales y la política económica y fiscal.

Sobre la base de la exposición de estos aspectos se intentará presentar el desarrollo de la doctrina y de los
programas, supeditando a ello el desarrollo cronológico de los acontecimientos. Para lo concerniente al
presente estudio, es vital analizar la conformación del Estado y de la Hacienda Pública que se deriva del
programa de gobierno, identificando tres áreas: los programas gubernamentales, la estructura del aparato
estatal y la hacienda pública.

Para entender la evolución ideológica de la doctrina lopista el mejor camino es remitirse a las discusiones
que acompañaron a la reforma constitucional de 1936. De allí se pasará a las principales reformas
promovidas por la administración, como fueron la agraria, la tributaria, la educativa y la laboral. A
medida que se expliquen las reformas se hará referencia a la política económica y fiscal, el régimen
proteccionista, las reformas al Presupuesto Nacional, y la política de fomento.

1.5.1 La reforma Constitucional: la batalla ideológica

En forma explícita, el gobierno de Olaya Herrera descartó introducir modificaciones a la Carta de 1886, a
pesar del anhelo manifiesto del partido liberal. López Pumarejo recordó el hecho en su discurso al
Congreso en 1935, y señaló que correspondía a su gobierno llevar a cabo la reforma de la Carta Magna.
Sin embargo, rechazó la idea de convocar una Constituyente que hiciera la reforma total del Estatuto,
como lo pedían algunos; prefería adoptar cambios parciales que abrieran la posibilidad de emprender
nuevas modificaciones en el futuro.

El aspecto más importante en la reforma constitucional de 1936 era el de las relaciones entre el poder
civil y el eclesiástico. La Constitución de 1886 unificaba lo político con lo sagrado y el papel del Estado
consistía en conservar el orden natural (creado por Dios y defendido por la iglesia católica, apostólica y
romana), y en proteger los derechos naturales del individuo, de los cuales se derivaba la defensa del
derecho de propiedad de los terratenientes.

En la Carta de 1886 Dios era la "fuente suprema de toda autoridad" (preámbulo) y "Las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra
y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos"
(artículo 19). Las funciones del Estado se reducían a las de policía y administración de justicia.
El presidente López no pretendió modificar el preámbulo, que invocaba el origen divino de la autoridad,
para no herir el sentimiento cristiano del pueblo (y de los liberales moderados del Congreso), pero sí
pretendió modificar los aspectos relacionados con el poder eclesiástico y el papel del Estado en la
protección de los derechos naturales. Los derechos fueron cambiados por "los deberes sociales del
Estado y de los particulares" (artículo 9 de la reforma del 36).

27
La reacción de la iglesia y del partido conservador no se hizo esperar. Un pasaje / que ilustra lo
caldeado que estaban los ánimos lo constituye el Congreso Eucarístico de Medellín, llevado a cabo el 14
de agosto de 1935, donde la iglesia movilizó a más de 400.000 fieles rechazar el proyecto de reforma
constitucional, del cual ya cursaban los primeros debates en el Congreso.

Se presentó un incidente con el Concejo de Bogotá, que aprobó por diez votos contra uno una
proposición en la que se condicionaba una moción de saludo al Congreso Eucarístico si la iglesia definía
su posición frente a los siguientes conceptos:

"Primero: Reforma del Concordato sobre la base de equiparar, cuando menos, la soberanía
espiritual de la iglesia y el Estado;

"Segundo: Establecimiento de la educación laica, gratuita y obligatoria;

"Tercero: adopción del divorcio vincular;

"Cuarto: Reconocimiento exclusivo de las autoridades colombianas en materias

jurisdiccionales, relativas al estado civil de las personas; y

"Quinto: Supresión de las misiones catequizadoras de carácter eclesiástico"

En respuesta monseñor González Arbeláez, quien presidía el evento, tomó el juramento de la multitud
"de defender la religión católica a costa de la misma vida; de no aceptar el matrimonio civil y el
divorcio". En el documento final del Congreso se expresaba lo siguiente:

27
Tirado, "Aspectos políticos...", op cit, págs. 406 a 409.
 "los prelados decían que `el matrimonio civil se ha incluido en la plataforma de un partido' (el
liberal, por supuesto), y que en tal caso `acto glacial y burocrático vendría a reemplazar el sacramento
de la iglesia'. Sobre el segundo punto (la educación) manifestaban los prelados que `los enemigos del
nombre católico, no solo en Colombia sino en otras partes, han abierto campaña para llegar a la
imposición oficial de la escuela laica, única gratuita y obligatoria. Los cuatro adjetivos que
caracterizan tal escuela son su más elocuente reprobación. LAICO era sinónimo de seglar: se decía de
lo que no es propiamente eclesiástico. Hoy la citada frase equivale a IRRELIGION... UNICA, quiere
decir que no se permitirá el establecimiento de otras iglesias que no estén vaciadas en ese molde...
GRATUITA, es un equívoco. Vale tanto como decir que con las contribuciones que pagan los
ciudadanos católicos se les arrebataría a los hijos la fe y se les mataría el alma, cubriéndola con fuerte
baño de impiedad y con un barniz superficial apenas de instrucción elemental, sin verdadera educación.
OBLIGATORIA, en fin, significa que ni siquiera se concedería a los católicos la libertad de evitarles a
sus hijos la perversión que los espera en tales establecimientos'.".28/

Las dos citas anteriores dan una idea del tono y del contenido del debate. Las posiciones de la iglesia
fueron respaldadas por el partido conservador a pesar de que éste no participaba en el Congreso. Los
conservadores se habían abstenido en las elecciones presidenciales y legislativas de 1934.

En la convención Conservadora llevada a cabo dos meses después del Congreso Eucarístico, se
manifestó el repudio por el proyecto de reforma Constitucional donde se eliminaba a la iglesia como
sustento del orden social, al darle al Estado el monopolio de la educación (arrebatándoselo a la iglesia),
se le daba al matrimonio civil legitimidad exclusiva, y se cambiaba la tolerancia de cultos por la libertad.

Sobre el preámbulo de la Constitución del 86, donde se definía el carácter teocrático de la autoridad, la
iglesia, a través del Arzobispo de Bogotá, manifestó el 13 de noviembre de 1935 que "sentar la tesis que
el poder público emana del pueblo, es formar en éste la ideología de que si puede hacer, puede deshacer;
29
si puede poner, puede quitar; es dejar a merced del pueblo la paz y orden públicos" /.

Durante la discusión de la Reforma en el Congreso surgieron voces moderadas del partido -entre quienes
se destacan Luis Cano, Eduardo Santos y Carlos Lleras Restrepo- que evitaron que se acogieran
totalmente los principios liberales. Se invocó el hecho de que efectivamente "en Colombia el sentimiento

28
ibíd., págs. 408-9.
29
ibíd., pg. 367.
católico es poco menos que unánime", que la Iglesia Católica "tiene derecho al respeto del Estado" y que
es en el "Concordato (y no en la reforma Constitucional) donde van a plantearse verdaderamente
30
cuestiones trascendentales". Este grupo se opuso incluso al divorcio /.

Como resultado de lo anterior se mantuvo la facultad del Estado de celebrar convenios con la Santa Sede,
lo que dejaba en pie el Concordato, de tal manera que la iglesia siguió controlando el estado civil de las
personas lo que incluía el régimen matrimonial y su indisolubilidad.

Las principales reformas que afectaron al poder eclesiástico fueron el cambio del concepto de que la
religión católica es la de la Nación por el de la libertad de cultos que no sean contrarios a la moral
cristiana; la eliminación de la dirección de la Iglesia de la educación pública y el paso a la libertad de
enseñanza tutelada por el Estado; se abolió la exención de la iglesia de pagar gravámenes sobre sus
bienes raíces; y se eliminó la autonomía de las autoridades eclesiásticas para realizar sus actos interiores
sin necesidad de autorización del poder civil.

Se avanzó hacia un Estado más laico, aunque no del todo como ya se vio. Se consagró la primacía del
poder civil y se estableció la libertad de conciencia y de cultos (que no fueran contrarios a la moral
cristina). Lo más importante fue la independencia de la educación respecto al poder eclesiástico porque
permitía liberarla de los dogmas de la iglesia que colocaban al hombre subordinado a un orden de origen
divino. Esta reforma le permitió a la administración López Pumarejo desarrollar su programa de
educación, al cual le dio mucha importancia, puesto que lo consideraba como uno de los elementos
esenciales para la modernización del país. Sobre este tema se volverá más adelante.

Con el cuestionamiento de los dogmas de la iglesia también se ponían en tela de juicio los principios
referidos a los derechos naturales del individuo y al papel del Estado. En el debate en torno a estos
conceptos Darío Echandía (ministro de educación) señalaba que el argumento de los derechos naturales
respondía a una "teoría metafísica". Y añadía que el hombre aislado no tiene derechos "porque no tiene
quien se los discuta", por esta razón los derechos hay que concebirlos en sociedad y por tal motivo se
convierten en deberes. En este sentido, las autoridades están instituidas para hacer cumplir los deberes
31
sociales del Estado y de los particulares /.

30
Apartes de la carta que Eduardo Santos, Senador en ese entonces, dirigió al Parlamento el 5 de Febrero de 1936.
Tomado de Navarro Pedro Juan, "Constitución Política de la República de Colombia: 1936". Talleres Gráficos Mundo
al Día, Bogotá págs. 186-196.
31
ibíd., págs. 113 a 116.
Los deberes sociales convierten al Estado en intervencionista, y así se definió en la reforma
constitucional. El Estado debe: organizar la educación (artículo 14), dar asistencia pública (artículo 16), e
"intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas o privadas, con el fin
de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa
protección a que tiene derecho." (Artículo 11).

Un derecho natural que se quería reformar era el de la propiedad privada. En 1936 se señaló que era una
"una función social que genera obligaciones" (artículo 10). Pero a pesar de las implicaciones de la
declaración anterior no se avanzó más allá de lo que existía con la Carte de 1886, como era contemplar la
posibilidad de la expropiación en caso de que el interés privado entrara en conflicto con el público, pero
con el requisito de sentencia judicial e indemnización previa (artículos 31 y 32 en 1886 y 10 en 1936). En
1936 se introdujo la posibilidad de expropiación sin indemnización, pero para llevarla a cabo era
necesario "el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara" (artículo 10),
lo que en la práctica negaba esa posibilidad, como efectivamente sucedió.

No fue en la reforma Constitucional donde quedó consignado el avance lopista en las transformaciones
del régimen de tenencia de la tierra. El Congreso, a pesar de estar conformado exclusivamente por el
partido liberal, no estaba interesado en avanzar en esta materia porque una fracción importante de los
congresistas pertenecía a la clase terrateniente. Pero el principio constitucional de la función social de la
propiedad creó las bases para la adopción de una legislación especial -presionada por el gobierno y el ala
lopista en el Congreso- que tratara el problema de la tenencia de la tierra, el cual fue abordado por la Ley
de tierras (ley 200 del 36), aprobada en la misma legislatura de la reforma Constitucional.

1.5.2 La ley de tierras

La ley 200 intentó modificar el régimen de tenencia de la tierra. Buscaba (aunque no lo logró) que los
campesinos que habían trabajado un predio tuvieran la posibilidad de que les fuera adjudicado. Con ello
se pretendía pacificar el campo, ya que los conflictos por la tenencia de la tierra se habían tornado
violentos. Los asesinatos y otras manifestaciones de violencia relacionadas con problemas de posesión
de los predios rurales eran el pan de cada día y ocupaban un espacio importante de la prensa de la época.

El objetivo principal de la ley 200 de 1936 era acabar con el latifundio y permitir que la tierra se
vinculara al proceso productivo, minando de esta forma el poder político y económico de los
terratenientes. Los terratenientes no solamente se habían convertido en un obstáculo político debido a
que se negaban a renunciar a parte de sus privilegios para poder adoptar algunas reformas sociales, sino
que además sus rentas se habían acrecentado de forma exagerada con la política proteccionista adoptada
a partir de 1931, en virtud de la cual ellos se apropiaban de un volumen importante de los recursos
necesarios para conseguir la acumulación de la incipiente burguesía industrial y la ampliación del
mercado interno.

Los terratenientes no invertían las rentas en sus propiedades para que éstas se integraran al proceso
productivo, y por el contrario, mantenían el régimen de hacienda que ataba al campesino y no le permitía
que se vinculase a los mercados laboral y monetario. El acceso de los campesinos al mercado monetario,
a través de relaciones salariales y el cultivo de bienes comerciales, era necesaria para el desarrollo del
mercado interno, pues el dinero jugaba un papel fundamental en la transacción entre los bienes
industriales y agrícolas. Empero parte del pago que recibía el campesino en la hacienda consistía en el
derecho de cultivo de una pequeña parcela para satisfacer sus necesidades básicas (autoconsumo) y, por
tanto, no estaba obligado a acudir al mercado.

Sin embargo, el régimen terrateniente se estaba descomponiendo, y era interés de la burguesía acelerar
este proceso, razón por la cual, se promovió la reforma del régimen de tierras. La descomposición se
había acelerado durante la década del veinte, con el aumento de la producción de cultivos comerciales
orientados hacia el auge exportador, y la vinculación de grandes contingentes de campesinos como
trabajadores de las obras públicas que se estaban financiando con el crédito externo. Estos dos elementos
introdujeron a los campesinos en la esfera de la circulación monetaria, como asalariados o a través de la
venta de los productos en el mercado.

Este fenómeno originó lo que en ese tiempo se llamó la "escasez de brazos". La SAC (Sindicato Central
de Propietarios y Empresarios Agrícolas) se pronunciaría así: "Considerando que aparte de estas
contingencias la agricultura nacional no cuenta hoy siquiera con los brazos indispensables para el
laboreo de los campos y la recolección de los frutos porque la construcción de ferrocarriles, carreteras y
obras públicas en todo el país y el aumento consecuencial de los jornales han creado una situación de
32
justificada zozobra entre los elementos que constituyen las fuerzas productoras del país." /.

La "escasez de brazos" que preocupaba a los terratenientes era la manifestación de que el mercado

32
Citado por Jesús Antonio Bejarano, "El Régimen agrario de la economía exportadora a la economía industrial",
Ed. La Carreta, 1979, Bogotá. Pg. 211.
laboral estaba cambiando, y de que los sistemas tradicionales para retener al campesino estaban entrando
en crisis. Alejandro López (designado por Alfonso López para la gerencia de Fedecafé en 1935) decía al
respecto: "Los empresarios cafeteros ya no tienen a su disposición grandes masas de gente pobre a
quienes empleaban, ocasional y únicamente en tiempos de recolección, lo que significa que esas gentes
33
han hallado un empleo permanente y lucrativo en otras labores" /.

La escasez de trabajadores en los veintes, por un lado, y la valorización de las cosechas por el aumento de
los precios de los alimentos y del precio externo del café, por el otro, incentivaron las demandas
campesinas, lo que puso en evidencia la crisis en el régimen de la hacienda. Dicho régimen mantenía una
relación de servidumbre del campesino frente al propietario de la tierra, mediante dos formas. Una era la
aparcería, donde el campesino debía trabajar varios días a la semana en la finca del terrateniente como
contraprestación al uso de una parcela para sus necesidades básicas. La otra la constituía el régimen de
arrendamiento, donde el campesino debía pagar en dinero o en especie el uso de la tierra.

El rechazo de los campesinos a la relación de dependencia que significaba la hacienda se manifestó de

varias formas. Los arrendatarios reclamaban la posesión de la tierra -o al menos el reconocimiento de las
mejoras- y exigían el derecho a sembrar cafetos y otros cultivos permanentes. Los aparceros
demandaban eliminar la obstaculización a la libertad de movimientos, el cobro de las multas, y la
restricción al número de días que deben dedicar al trabajo de la finca. Los jornaleros demandaban
aumento de salarios, y denunciaban los abusos que se cometían en la época de cosechas, entre los cuales
mencionaban trampas en el pesaje de los productos recolectados, como el café.

Adicionalmente se avivó un vasto movimiento de ocupación de los predios que se consideraban

públicos, estimulado por el hecho de la valorización de las tierras como resultado del auge de los precios
del café y por la mayor cercanía de los terrenos a los centros de distribución gracias a las obras públicas
acometidas en la década de los veinte.

Cuando sobrevino la crisis de los años treinta los conflictos sociales se tornaron más violentos. La
recesión provocó la parálisis de las obras públicas que estaban financiadas con crédito externo; ello dejó
cesantes a una gran cantidad de trabajadores, muchos de los cuales retornaron al campo pero dispuestos a

33
López, Alejandro. "Problemas colombianos". Ed. París América, París, 1927. Citado por Bejarano, op.cit., Pg.
215.
rechazar las relaciones de dependencia del régimen terrateniente. Exigían salarios en dinero y jornada de
ocho horas. La crisis también generó una caída de la rentabilidad de las haciendas, consecuencia del
desplome de los precios de exportación de los productos agropecuarios, en especial el café.

Los campesinos comenzaron a argumentar que los terrenos que aparentemente no eran públicos
también eran baldíos, pues según ellos los títulos que exhibían los terratenientes presentaban dudas
jurídicas, además de corresponder a tierras incultas. "Para el campesino -decía López Pumarejo - la tierra
inculta es baldía.... y entre dos baldíos prefiere cultivar el que esté comunicado con los centros de
34
distribución" /.

A todo esto se oponían los propietarios, por temor a perder la posesión de la tierra, tener que reconocer
las mejoras, y no disponer de la mano de obra necesaria en el momento de la recolección de la cosecha.
En 1928, en un intento de Abadía Méndez por refrenar el auge de los movimientos populares, expidió la
"ley heroica" (ley 69 del 28), la cual fortaleció los instrumentos represivos del Estado al establecer
sanciones penales para aquellos que atentaran contra el "Régimen de propiedad privada y el orden
social".
La "ley heroica" fue rechazada con vehemencia por López Pumarejo. Cuando en 1934, a los pocos días
de su posesión, la SAC (Sindicato Central de Propietarios Agrícolas, creado el 22 de septiembre de 1934)
le pidió un pronunciamiento acerca de los "conflictos provocados por los jornaleros, arrendatarios y
colonos e hiciera respetar el derecho de propiedad", el nuevo presidente les respondió:

"Están en plena vigencia legal, en todos los casos, procedimientos para someter cualquier brote
de rebeldía del trabajador a las condiciones legales o particulares a quienes presta su servicio, y hay
una completa escala de medidas autoritarias que van desde las atribuciones de los alcaldes hasta las
leyes heroicas recordadas por el país con repugnancia, para dar a la ley y a la interpretación de la ley el
respaldo de las armas, pero no hay todavía ningún modo de obrar sobre los propietarios de tierras y
grandes industriales para prevenir conflictos con un criterio más humano, más liberal, más generoso
que corrija las injusticias e impida la aplicación de algunos reglamentos de trabajo que mantienen al
campesino en un régimen feudal especialmente en ciertas secciones del país.

"El concepto de la propiedad privada intangible e invulnerable de la Constitución colombiana,

puede obligar y obliga al gobierno, en cumplimiento de la ley, a rechazar a mano armada la rebeldía de
los colonos que no quieran someterse de buen grado a la disposición judicial por la cual sean arrojados

34
/ Mensaje al Congreso 1936, citado por Molina, op.cit., tomo 3, pg30.
de una extensión de tierras cultivadas por ellos de buena fe, en gran parte de los casos introduciéndoles
mejoras que no les son reconocidas; pero no existe la atribución del gobierno en tiempos normales para
obligar a los empresarios agrícolas a sostener determinado nivel mínimo de vida para los trabajadores
que tenga cierta dignidad y amplitud, ni facultades para proteger al colono de buena fe contra la
sentencia judicial inapelable que lo obliga a entregar su trabajo y su esfuerzo colonizador a la
destrucción, ordenada por el dueño de un título, aun cuando coloque al poder ejecutivo ante sucesos
dramáticos como los que han venido oscureciendo cada día más el panorama de los problemas agrarios
nacionales...

“La ley tiene que ser respetada y debe hacerse por medio de la autoridad, pero la autoridad no
puede ponerse al servicio inconstitucional de la injusticia sin perder su vigor y la naturaleza misma de
sus funciones...

"... En estas circunstancias el gobierno considera que debe pedir al Congreso las reformas de la
Carta Fundamental y de la Ley que le permita intervenir de forma distinta como hoy está obligado a
35
hacerlo." /.

En consecuencia con esos pronunciamientos, además de la Reforma Constitucional, el nuevo gobierno

promovió la ley de tierras, en virtud de la cual creó un mecanismo para que los campesinos pudieran
alegar la propiedad de los predios que cultivaban y a los cuales les hubieran introducido las
correspondientes mejoras. Así el artículo primero decía: "Se presume que no son baldíos, sino de
propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo...". Adicionalmente, el artículo sexto establecía la extinción de dominio
en favor de la Nación de los predios rurales en donde no se había ejercido la explotación económica.

Como era de esperarse, los propietarios reaccionaron en contra de la ley, no sólo en los debates sobre la
misma; además presionaron a los campesinos (quema de ranchos, destrucción de mejoras, etc.) para que
abandonaran las parcelas, con el fin de evitar las reclamaciones; de esta manera se generaron nuevas
manifestaciones de violencia.

Cuando estaban en curso los debates finales para la aprobación de la ley 200, el entonces presidente de la
SAC, Laureano García Ortiz, manifestó:

35
López Pumarejo, "Obras Selectas", op.cit., primera parte, pg. 139-143.
 "Pero estamos viendo personas que se han llamado y se siguen llamando liberales, para
acaparar los votos que los lleven a las curules en el Congreso, y que no son liberales sino comunistas,
que enantes y ahora se levantarían indignados contra cualquier intromisión del Vaticano llamándolo
poder extranjero y, no obstante eso, sumisos e incondicionales reciben órdenes de Moscú, y
subvenciones también. Y tales órdenes moscovitas, tales encíclicas del pontífice rojo, esas decretales las
más exóticas y tiránicas que el mundo haya conocido, anulan nuestra legislación, cambian nuestros
códigos, arrebatan nuestros derechos, disponen discrecionalmente de nuestros bienes y se introducen
36
dentro de nuestra familia." /.

En respuesta, en las sesiones del Senado del 28 de enero de 1937, el gobierno negó la vinculación de las
reformas con las ideas socialistas, de acuerdo con los términos de una declaración suscrita por los
ministros de Educación (Darío Echandía) y Gobierno (Alberto Lleras): "declaran (los ministros) que el
gobierno no quiere la socialización de la tierra, sino democratizarla, esto es, hacer el mayor número de
propietarios. Agregan que la diferencia consiste en que en la socialización, no hay más propietario que el
37
Estado, y en la democratización son numerosos los propietarios particulares." /.

No se trataba pues de la abolición de la propiedad privada como lo pedían los socialistas, ni de la defensa
de la propiedad terrateniente; tampoco de la expropiación sin indemnización sino de la extinción de
dominio de las tierras incultas. Además, cuando el terrateniente lograba demostrar judicialmente la
propiedad del terreno a un campesino que trabajaba un predio específico, éste debía comprárselo, bajo
unas condiciones establecidas por la misma ley (artículo 4).

De acuerdo con lo anterior la ley 200 no se puede entender como el traspaso de la propiedad rural de los
terratenientes hacia los campesinos. Sin embargo, en la medida en que el terrateniente no tuviera los
títulos suficientemente claros (lo que sucedía en un alto porcentaje de los casos) el campesino tenía la
posibilidad de quedarse con el predio, siempre y cuando en el conflicto judicial derrotara al
terrateniente; esto último era improbable, pues los terratenientes contaban con influencias y abogados (y
finalmente la fuerza) y los campesinos sólo tenían la razón. A la postre las disputas se alejaron de lo
judicial y se convirtieron en nueva fuente de violencia.

La ley 200 no solucionaba el problema de los aparceros y arrendatarios; en consecuencia fue

complementada con una reglamentación para regular su relación con los propietarios y evitar que los

36
/ La Razón, noviembre 23 de 1936. Citado por Gerardo Molina, vol. 3, op.cit., Pg. 79.
37
Navarro, op.cit., págs. 132 y 133.
conflictos se resolvieran a la fuerza, como sucedía en la práctica.

Este tipo de reglamentaciones data incluso desde antes de la expedición de la ley. Por ejemplo, en 1934 el
Comité de Cafeteros de Cundinamarca aprobó un reglamento destinado a regir las relaciones entre
patronos y arrendatarios en las haciendas de café. Allí se estipulaba, entre otras cláusulas, que el
arrendatario tenía derecho a cultivar media fanegada sin pagar arriendo, que por concepto de arriendo no
se pagaría más del 6% del valor comercial de la tierra, y que el arrendatario se comprometía a trabajar
dos días al mes por cada fanegada en la tierra del dueño, por lo cual recibiría el jornal corriente de la
38
región para peones /.

El principal promotor de la adopción de esta reglamentación había sido Carlos Lleras Restrepo, en ese
entonces secretario de gobierno de Cundinamarca, quien posteriormente con Fedecafé elaboró un
contrato tipo para regular la actividad en todo el país en términos parecidos a los señalados para
Cundinamarca; por esta vía se le asignaron funciones jurisdiccionales a la Federación, entre ellas la de
evaluar las mejoras de los arrendatarios en caso de conflicto.

No existen estudios que permitan evaluar con precisión los efectos de la ley de tierras. Si bien esa norma
permitió la legalización de algunos conflictos agrarios, y varias parcelaciones combinadas en ocasiones
con la asistencia del Banco Agrícola Hipotecario, en general derivó en un clima de violencia. Esto se
explica porque los propietarios, ante el temor de perder "sus" propiedades, ejercieron presión sobre
arrendatarios y aparceros para que abandonaran los predios; en consecuencia, aumentó la población
desarraigada de la tierra que deambulaba por los campos y se creó un clima de inseguridad; aparecieron
bandas de asaltantes y se incrementaron delitos como el abigeato, el robo y el asesinato. Basta con leer la
prensa a partir de 1937 para darse cuenta de este fenómeno, que se extendió hasta la década de los
cuarenta, uniéndose al fenómeno de la violencia.

Además de la situación de inseguridad que caracterizó la segunda mitad de los años treinta, en ese
período se presentó un recrudecimiento de la inflación. Para conjurar la crisis era necesario introducir
reformas sociales y reordenar las finanzas estatales, cuyo estado de bancarrota era en gran parte
responsable del crecimiento desordenado de los precios. Sin embargo, al mismo tiempo se requería
aumentar el gasto público hacia los sectores sociales y el fomento económico, como condición para
llevar a buen término las reformas que se consideraba urgente realizar. Ese era el dilema en que se

38
Tomado de "Sucesos Colombianos 1925-1950", recopilación hecha por Efraín Estrada (Centro de Investigaciones
Económicas de la Universidad de Antioquia, Medellín, Abril de 1990). Págs. 419 y 420.
debatía la administración de López Pumarejo en sus comienzos.

1.6 QUE PAGUEN LAS CLASES PUDIENTES

La única alternativa disponible por el gobierno para introducir un ajuste fiscal y aumentar al mismo
tiempo las partidas para gasto social, era el alza de los impuestos. Y dado el bajo dinamismo de los
tributos sobre el sector externo, se hacía necesario aumentar los gravámenes sobre la actividad
económica interna, esto es, los impuestos sobre el consumo (indirectos) o sobre la renta y el capital
(directos).

La actuación de los impuestos sobre el consumo interno resultaba imposible por varias razones: de una
parte, el mercado interno no estaba lo suficientemente desarrollado y formalizado, y de otra,
políticamente resultaba inapropiado plantear un impuesto al consumo en un ambiente de malestar social
como el que existía. Al respecto el segundo ministro de hacienda de López Pumarejo (Gonzalo
Restrepo), anotaba:

"Los impuestos indirectos tienen muchos y serios reparos, porque gravando los productos
independientemente, de la capacidad del contribuyente, imponen una carga onerosa a los ciudadanos
pobres en quienes en definitiva se hace recaer, prestándose de esa manera al establecimiento de una
casta de verdaderos privilegiados que lo eluden, sin que el Estado pueda remediarlo. De ahí la
tendencia de los países organizados hacia el establecimiento de impuestos directos, progresivos, que
constituyen el ideal en materia impositiva, porque con ellos se evita en gran parte el desplazamiento del
gravamen, y porque ofrecen la ventaja de afectar a los ciudadanos en proporción a su capacidad
39
económica." /.

El gobierno apeló a los impuestos directos. En 1935 logró que el Congreso le aprobara una reforma
tributaria que elevó el impuesto a la renta, y estableció los de patrimonio y exceso de utilidades.

En general las finanzas públicas fueron la primera preocupación de López Pumarejo. Una vez
posesionado, solicitó al Congreso que se le devolviera el Proyecto de Presupuesto para 1935, el cual
había sido presentado por la administración anterior con el objeto de presentar otro con los ajustes que se
consideraba necesario incluir. Sin embargo el nuevo Proyecto, acompañado de tributos adicionales por
$16 millones (equivalentes a la cuarta parte de los gastos), sólo fue entregado hasta el 15 de noviembre,

39
Restrepo, Gonzalo. "Memoria de Hacienda", 1935-1936. Editorial Nueva, Bogotá.
un día antes de clausurarse las sesiones ordinarias del Congreso.

La presentación tardía generó suspicacias en las cámaras legislativas. Flotaba la duda de que el
procedimiento había sido en realidad una maniobra gubernamental que respondía a las resistencias
políticas generadas por la inclusión de algunos tributos que lesionaban intereses representados por los
congresistas. Por ejemplo se incluía un impuesto predial nacional (sobre inmuebles rurales y urbanos)
que debería aportar $5,2 millones; contra el mismo se objetó que competía injustamente con los
gobiernos locales que cobraban un tributo de la misma naturaleza, y que podría volverse excesivo. En ese
sentido se pronunció Carlos Lleras Restrepo, quien en ese entonces presidía la comisión de reforma
40
tributaria /.

Hubo otros gravámenes al capital, que si bien al año siguiente fueron aceptados, requerían un arduo
proceso de discusión y negociación. Uno de ellos, el impuesto de defensa nacional (calculado en $5
millones), fue una reactivación del creado durante el gobierno de Olaya Herrera para financiar la guerra
con el Perú, cuyo cálculo oscilaba entre el 5 y el 10 por mil sobre los patrimonios. También se creó el
impuesto de exceso de utilidades (estimado en $1.2 millones) que gravaba los rendimientos del capital
superiores a cierto límite.

Aunque se esperaba que se ampliaran las sesiones ordinarias para discutir el paquete fiscal, el gobierno
anunció que las mismas no serían prolongadas; ante las protestas anunció que convocaría a sesiones
extraordinarias próximamente, pero la citación fue hecha para comienzos de 1935. A pesar de ello, a
través de decretos de Estado de Sitio dictados el 29 y 30 de diciembre de 1934, el gobierno resolvió
adoptar las medidas tributarias, reajustando las tarifas del impuesto de renta y creando el impuesto sobre
41
exceso de utilidades /.

Este procedimiento no fue bien recibido por la opinión pública ni por los dirigentes liberales. El partido
conservador anunció de inmediato el rechazo de las medidas, que consideraba inconstitucionales. En
últimas, la Corte Suprema de Justicia, en ese entonces controlada por los conservadores, tumbó los
decretos del gobierno.

Con el afán de tranquilizar los ánimos, Jorge Soto del Corral, primer ministro de Hacienda de la

40
Lleras Restrepo, Carlos. "Borradores para una historia de la República Liberal". Editora Nueva Frontera Ltda.,
Bogotá, 1975. Tomo 1, págs. 292 a 298.
41
Decretos 2429 y 2432 de 1934.
administración López Pumarejo, anunció que los decretos serían presentados a las sesiones
extraordinarias del Congreso, a realizarse a partir del tres de enero de 1935. Sin embargo, a los proyectos
tributarios no se les dio curso en tales sesiones, y fueron abordados en las ordinarias, por el nuevo
Congreso; este último de filiación exclusivamente liberal, debido a que los conservadores se habían
abstenido de participar en las elecciones.

La aprobación del paquete tributario presentado por el gobierno el primero de agosto de 1935 fue el
resultado de una inteligente maniobra. El proyecto incluía un gravamen a los giros sobre las
exportaciones de café, que acompañaba a las propuestas de reforma y elevación del impuesto de renta y
de creación tributos adicionales sobre patrimonio, exceso de utilidades y herencias. Como el impuesto al
café generaba reacciones adversas del poderoso gremio cafetero y de sus amigos en el Congreso (que
eran bastantes), se presentó una negociación en la cual se transó la limitación de dicho tributo por la
42
aceptación de los otros /.

Si bien las propuestas gubernamentales no fueron acogidas en su totalidad e intensidad, de todas maneras
se aprobaron los nuevos tributos (con excepción del de herencias, que se adoptaría al año siguiente) en
razón a las angustias fiscales de la Nación, y a la obligación de atender los reclamos populares en materia
de educación, higiene, seguridad y fomento económico.

El mencionado impuesto al café (ley 21 del 35) fue aceptado como un tributo temporal con dos
condiciones: se debía reducir el monto de las divisas que debían ser entregadas al Banco de la República
a una tasa de cambio inferior (del 15% de las divisas recibidas por exportaciones se pasó al 12%), y se
autorizaba al gobierno para que le cediera a la Federación una parte del tributo si ello era necesario para
defender la industria cafetera; esto último debió practicarse en 1937, a raíz de la crisis cafetera presentada
ese año.

En relación con el impuesto a la renta, a los ingresos altos se les aumentó la tarifa de 8 a 17% y se
eliminaron varias exenciones y deducciones (ley 78 de 1935). Por otra parte, se crearon los impuestos al
43
patrimonio y al exceso de utilidades /.

42
El desarrollo de estas negociaciones es tratado por Carlos Lleras Restrepo (presidente de la comisión de reforma
tributaria) en "Borradores para una historia de la república liberal", y "Crónica de mi propia vida" (tomo 1). Es de
advertir que Lleras, al ser uno de los principales protagonistas del proceso, presenta los hechos de acuerdo a lo que él
representaba en ese momento.
43
Alviar Ramírez, Oscar; y Rojas Hurtado, Fernando. "Elementos de Finanzas Públicas en Colombia", editorial
Temis, 1985, Bogotá. Pg. 107
El impuesto al exceso de utilidades, que fue bastante polémico porque se lo consideraba un castigo a la
eficiencia, lo debían pagar quienes obtenían utilidades superiores a una determinada proporción de su
patrimonio. Aunque en su tiempo se lo defendió como un tributo que hacía justicia respecto al
aprovechamiento excesivo que se hacía del capital, sobre todo por los beneficios que otorgaba la
44
protección aduanera, la razón principal para su adopción fue introducir un control a la evasión /. Así lo
había manifestado el ministro de hacienda en su memoria: "juega más que todo, un importante papel de
control (el impuesto sobre exceso de utilidades), para que no se burle el patrimonio, haciendo nugatoria
la reforma, porque si se oculta éste, con tal ocultación puede determinarse un exceso de utilidades, y si,
por el contrario, por medios ingeniosos, se infla el capital, para evitar exceso de utilidades, se causa
45
entonces impuesto sobre el patrimonio." /.

Desde un comienzo, las propuestas tributarias encontraron resistencias dentro de los gremios y de la
clase política. Sin embargo, ellas constituían una necesidad política del gobierno y del partido liberal que
estaba en el poder. Se reconocía que de no resolverse la crisis fiscal, el país sería conducido al caos
económico -porque habría que continuar apelando a la emisión para financiar Presupuesto- y al caos
social porque el Estado se vería imposibilitado para atender las urgencias sociales que crecían de manera
desproporcionada.

Los ingresos de la nación rayaban en la indigencia mientras que programas sociales debían ser atendidos
con los recursos del Presupuesto Nacional. Las reformas eran la base de la nueva legitimación del
Estado, y constituían la expresión del pacto social entre las clases dirigentes y los sectores populares. Así
las cosas, el problema fiscal llegó a erigirse en un problema político de primera magnitud.

El desequilibrio presupuestal se venía gestando desde los años veinte, cuando los gastos crecieron de
manera apreciable; en ese período se contaba con una financiación amplia, originada en la afluencia del
crédito externo (además de los recursos provenientes por la "indemnización" por Panamá) y en el
aumento del recaudo del impuesto de aduanas y recargos; este último recurso representaba más de la
mitad de los ingresos ordinarios de la Nación, y su incremento estaba explicado por la mayor capacidad
de importaciones permitida por la evolución favorable de los precios del grano en los veinte. Sin
embargo, a raíz de la crisis desatada en 1929 los gastos quedaron desfinanciados.

44
Lleras Restrepo, "Borradores...", op.cit., Tomo 3 pg. 402.
45
Memoria de hacienda, 1935-1936, pg. 29.
Para resolver la crisis fiscal y poder continuar con los programas de gobierno era necesaria la reforma
tributaria. La necesidad política de la reforma, a pesar de que significaba un costo para los propietarios,
llevó a que en la justificación de las nuevas medidas se recurriera a asignarle un papel redistributivo a la
hacienda pública, coherente con el discurso ideológico de las reformas lopistas. La reforma tributaria era
presentada como un proyecto en beneficio de los pobres, el cual, por tanto debía ser asumido por ricos.

Otro argumento utilizado para justificar las medidas tributarias decía que al amparo de la protección
aduanera las industrias habían gozado de privilegios que debían retribuir a la sociedad. Así lo dijo López
cuando presentó su renuncia al Congreso en 1937:

"Largos años llevamos los colombianos de pagar costosamente la protección que el Estado da a
las industrias en forma de tarifas aduaneras, de concesiones o de privilegios. Cuando ellas prosperan y
se hacen fuertes es llegada la hora, en mi opinión, de exigirles que retribuyan esos sacrificios comunes,
no solo en impuestos equitativos sino aceptando una nueva intervención en las condiciones en que
explotan el mercado nacional. Mi gobierno ha entendido que la protección no deba ser exclusivamente
en beneficio de las clases capitalistas, sino también de las clases productoras y consumidoras que han
pagado y siguen pagando la prosperidad de las industrias nativas y los dividendos de las grandes
46
compañías." /.

El impuesto de renta se enmarcaba dentro de la nueva estrategia económica, que buscaba estimular el
desarrollo de la industria nacional (que sería uno de los sectores gravados) por la vía de permitirles
usufructuar un mercado cautivo y protegido, al cual ya se le había dotado con algunas obras de
infraestructura que lo integraban parcialmente, y podía disponer de mejores condiciones de rentabilidad.

La política proteccionista, entendida como un aumento de los aranceles a los bienes importados, había
sido adoptada desde la administración de Olaya Herrera en 1931, a través de las leyes 4 y 62; éstas
reestablecieron los aranceles para los productos agropecuarios, los cuales habían sido reducidos en 1927
(decreto 952). Como resultado de estas medidas el arancel promedio aumentó del 28% al 57% entre
47
1928 y 1932 /.

Alfonso López debió negociar un tratado de rebaja de aranceles con los Estados Unidos, el cual fue

46
López Pumarejo," Obras Selectas", op. cit., Primera Parte pg. 426.
47
Tomado de: Montenegro, Santiago. "La política arancelaria en la primera fase de la industrialización.". Pg. 318.
Este trabajo está incluido en el libro de Montenegro y José Antonio Ocampo, "crisis mundial, protección e
industrialización", CEREC FESCOL, Primera edición 1984, Bogotá.
firmado en septiembre de 1935. En realidad la política estadounidense se dirigía a impedir
discriminaciones contra el comercio norteamericano en un mundo donde el proteccionismo se había
levantado como una barrera hostil contra el comercio internacional, y dentro de esa política se inscribían
sus tratados con Colombia y con otros países del hemisferio.

En ese marco, se rebajaron 162 numerales de la tarifa aduanera colombiana y 12 de la norteamericana.

La cantidad de numerales colombianos, más que una discriminación, eran resultado de la escasa
diversificación de las exportaciones del país. Entre esos numerales estaban los principales productos
48
incluido el café /.

A pesar del citado tratado, la política de López Pumarejo era proteccionista. El impuesto de aduanas no
era el recurso más dinámico del Presupuesto debido al deterioro del sector externo. El dinamismo de los
ingresos de la nación respondió a la política tributaria adoptada, gracias a la cual el impuesto a la renta
pasó de dos millones de pesos en 1934 a 13 millones en 1936 y a 18 en 1938 (cuadro 1.5).

El reforzamiento de los ingresos, unido a la disminución de las partidas destinadas al ministerio de guerra
como consecuencia de la terminación del conflicto con el Perú, permitió liberar los recursos necesarios
para financiar el gasto social.

López Pumarejo logró la hazaña de aumentar el gasto público -que creció a una tasa del 16% anual

48
Lleras Restrepo, "Borradores...", op.cit., págs. 428 a 430.
después del recorte del primer año- y a la vez obtener superávit fiscal. En el cuadro 1.6 se puede observar
que a partir de 1935 se presenta superávit fiscal (columna 3), lo que significa que los ingresos corrientes
49
fueron superiores a los gastos, excluyendo los de deuda /. El significado de estas cifras se puede
interpretar como el logro de dos objetivos que normalmente resultan incompatibles: aumentar las
partidas para los programas gubernamentales pero a la vez producir un ajuste fiscal que contribuya a la
estabilización financiera de la economía.

1.7 PAZ Y MODERNIZACION

La solución de la crisis fiscal permitió cambiar la orientación del Presupuesto. Este pudo dedicarse al
apoyo del programa de gobierno: atención a los sectores sociales, expansión del mercado interno y
fomento económico. Esto se puede observar al confrontar el comportamiento del gasto público entre
1932 y 1938: los de educación se multiplicaron por ocho, los de fomento a la agricultura por 17, y los de
asistencia pública y obras públicas se duplicaron (cuadro 1.7).

Las partidas para obras, aunque no alcanzaron los niveles de la década anterior, tenían una orientación
diferente. Ya no se daba énfasis a los ferrocarriles dirigidos a una economía exportadora-importadora,
sino principalmente a las vías (caminos y carreteras) que integraban el mercado nacional (cuadro 1.8).

49
Para la determinación del déficit fiscal no se considera como egreso las amortizaciones de deuda.
La reorientación del gasto también incluía el no pago del servicio de la deuda externa contraída con
anterioridad al conflicto con el Perú y el recorte de las partidas para el ministerio de Guerra. Pero a pesar
de los recortes, los gastos del ministerio de guerra se mantuvieron en niveles sustancialmente superiores
a los de los años precedentes al conflicto. Mientras que entre 1930 y 1932 eran de cuatro millones de
pesos anuales en promedio, entre 1935 y 1938 fueron de catorce (cuadro 9).

Las anteriores cifras indican que las fuerzas armadas estaban entre las prioridades del gobierno. Se les
asignó un papel diferente al que tuvieron durante la hegemonía conservadora, cuando el ejército era
utilizado como herramienta electoral al servicio del sistema, no sólo a través de su voto en favor de las
autoridades, sino también para que forzara el sufragio de los campesinos en la misma dirección.

Durante el gobierno de Olaya Herrera a los militares se les había quitado el derecho al voto. La intención
de López Pumarejo era convertir al ejército en una institución más profesional, ajena a las luchas
partidistas. Se modernizó su dotación, y se inició un vasto programa de colonización de territorios
50
incultos para ejercer la soberanía del Estado sobre el territorio nacional /.

50
Galindo, Alberto " La República Liberal", Artículo incluido en el libro " El Liberalismo en el Gobierno",
compiladores Plinio Mendoza Neira y Alberto Camacho Angarita, Ed, Minerva, Bogotá 1946, Tomo 1,pag 89-90.
1.7.1 Las vicisitudes del Fomento.

La política de fomento económico no sólo contaba con el soporte del presupuesto. También se nutría,
como principal fuente, del crédito doméstico que se originaba en el Banco de la República y se
canalizaba hacia la actividad productiva del sector privado. Ello era posible en la medida en que las
finanzas estatales estaban en superávit, lo que permitía crear un espacio para el crédito del banco emisor.
En el cuadro 10 se puede apreciar que en los años siguientes al ajuste monetario de 1935 (columnas 2 y
4), destinado a bajar la inflación, se liberaron recursos del emisor hacia el sector privado (columna 4),
mientras que se mantenía en cintura el canalizado hacia el gobierno (columna 3).

Dada las difíciles circunstancias financieras, el hecho de poder dirigir recursos a la política de fomento
fue la contribución más significativa de la administración López Pumarejo al fomento. Tal como se
dijo, los instrumentos ya habían sido instituidos por la administración de Olaya Herrera (excepto uno
muy importante que se verá a continuación), a través de la creación de instituciones de crédito como la
Caja Agraria, la Corporación Colombiana de Crédito y el Banco Central Hipotecario -BCH-. Cabe
destacar que en 1937 se creó en BCH se creó una línea especial para el financiamiento de los industriales,
51
mediante la emisión del denominado "Bono Industrial" /.

Otro instrumento creado por el gobierno en 1935 para el fomento fue la intervención de la Federación
Nacional de Cafeteros en el mercado interno, garantizándole al productor un precio mínimo y la compra
de la cosecha. Este hecho estuvo rodeado de incidentes, los cuales muestran hasta cierto punto las
contradicciones en que se desenvolvía no solo la política cafetera, sino también la de fomento, y en
general la intervención del Estado en la economía. La exposición de este pasaje es muy ilustrativa al
52
respecto /.
En 1935 Alfonso López le impuso a la Federación la representación del gobierno en el gremio. Se
nombró como gerente a Alejandro López quien, en 1936 logró firmar un pacto de cuotas con el Brasil,
consistente en una reducción voluntaria del volumen exportado, por parte de ambos países, con el objeto
de defender el precio externo del grano.

51
Lleras Restrepo, Carlos. "La obra económica y fiscal del liberalismo de 1930 a 1946", capítulo de "las
instituciones de crédito". Artículo incluido en "El liberalismo en el gobierno", op.cit, tomo II.
52
Una exposición más detallada de los incidentes se encuentra en el libro de Otto Morales Benítez "Historias
económicas del café y de don Manuel" (Fondo cultural cafetero, 1990), pg. 51 y ss.
Para respaldar el pacto la Federación debía intervenir el mercado interno. Cuando el precio internacional
era bajo, porque los tostadores no estaban comprando, la Federación adquiría el grano a un precio de
sustentación y lo almacenaba esperando el alza en las cotizaciones. La retención del café ayudaba a la
recuperación de los precios.

Exactamente esto fue lo que tuvo que hacer la Federación en 1936, cuando cayeron las cotizaciones
internacionales. Alejandro López solicitó un crédito al Banco de la República para comprar la cosecha
cafetera, una parte de la cual debía ser almacenada en cumplimiento de los pactos con Brasil. El
préstamo sería garantizado con el producto del impuesto al café recientemente creado, y con el café
físico recolectado por la Federación.

Sin embargo en la Junta Directiva del Banco no había buen ambiente para aceptar las solicitudes de
Alejandro López. En 1936 le otorgó a regañadientes un primer préstamo como anticipo del recaudo del
impuesto, pero a comienzos de 1937 le negó un segundo. La falta de recursos le impidió a la Federación
comprar la cosecha, situación que fue aprovechada por los enemigos de la política de intervenir el
mercado y causó la renuncia de Alejandro López el 24 abril de 1937.
Según el propio Alejandro López, los enemigos de la intervención eran la banca privada y los
53
exportadores de café /. La verdadera razón del rechazo era el daño que la intervención de la Federación
le causaba al lucrativo negocio especulativo que ellos tenían. Es preciso recordar que en ese entonces el
Banco de la República solo representaba los intereses de la banca privada.

Otro sector que se oponía a la política cafetera era el representado por Mariano Ospina Pérez, miembro
de la burguesía cafetera, que había sustituido a los representantes de las haciendas. En la lucha con los
hacendados aquélla había sido partidaria de eliminar todas las trabas al cultivo del café, argumento que
utilizaba para oponerse a la intervención de la Federación en el mercado interno. Sin embargo, en ese
entonces era dudoso pensar que la intervención no servía a los intereses de los productores (ya se había
superado el conflicto con los hacendados), porque ésta se hacía para garantizar un precio mínimo del
grano y la compra de la cosecha. En el caso de Ospina Pérez no se puede olvidar que éste también tenía
vínculos con la banca, e incluso lazos familiares muy estrechos con un miembro de la Junta Directiva del
Banco de la República.

53
Otto Morales Benítez (op.cit. pg. 86), trae la siguiente cita de Alejandro López, tomada de la Revista "Acción
Liberal" (N 46, mayo de 1937, pg.56), la cual se incluyó en un artículo publicado a los pocos días de su retiro de
Federación. "No impunemente, en efecto, se podía atentar contra los grandes beneficios que derivaba la Bolsa de
Bogotá con la rifa de los giros (los dólares se vendían a los corredores de la bolsa mediante rifas de lotes), o privar a los
bancos comerciales de sus lucias ganancias en las fluctuaciones de cambio y a los especuladores del café de su poder
soberano e incontrastado en los precios de ese grano.".
El negocio especulativo al que se dedicaba la banca y que se acabaría con las políticas promovidas por
Alejandro López consistía en lo siguiente: El tipo de cambio para cada semana era fijado por la Junta
Directiva del Banco, compuesta por los representantes de los bancos privados. La cantidad que se iba
vender cada día la determinaban el Gerente del emisor y el director de la Bolsa de Bogotá; este último
"remataba" (entre comillas porque el precio y quienes iban a comprar ese día ya se había determinado
por debajo de la mesa), mediante rifas, lotes de dólares a una docena de corredores -agentes de los bancos
comerciales- a un precio convenido de antemano. Después quienes adquirían los dólares especulaban
con ellos en el mercado obteniendo buenos dividendos. Era un mecanismo diabólico, en el cual los
bancos (a través de sus agentes en la bolsa) tenían el monopolio de la compra de los dólares, imponían el
precio de compra a través de la Junta Directiva del Banco, y luego especulaban con su venta al público
obteniendo una renta monopólica.

En el negocio estaban incluidos los exportadores de café. Liquidaban los reintegros cafeteros a la tasa de
cambio -inferior a la del mercado- impuesta por la Junta directiva del Banco. Sobre esa tasa reducida
definían el precio de compra al productor local, lo que se traducía en una baja rentabilidad de los cultivos
e incertidumbre debido a que el precio estaba sujeto a las especulaciones de los banqueros. Después los
exportadores participaban de la feria de divisas con los hombres de la banca.

A esto se había opuesto Alejandro López promoviendo la eliminación del mecanismo y la adopción de
una tasa de cambio fija, a la cual cualquier persona podría comprar los dólares, previo permiso de la
oficina de Control de Cambios. De esta forma se garantizaba al cafetero un determinado nivel de precio
interno del grano. Esa iniciativa motivaría la retaliación de los banqueros consistente en cerrarle las
puertas del crédito a la Federación para la compra de la cosecha cafetera.

Ante tal situación, Alejandro López debió renunciar al gremio. Un día después, el 25 de abril de 1937, el
periódico "La Razón" editorializaba expresando los intereses de la banca:

"Como se supo en el país, el día de ayer se empezó la solución nacional de la crisis cafetera, con
la renuncia, inmediatamente aceptada, que hizo el gerente de dicha institución, señor Alejandro López,
del puesto que venía desempeñado. ... Ha sido la derrota de una teoría del Estado que no tiene
aplicación entre nosotros: la de la intervención de los funcionarios públicos en las industrias
nacionales".
Al día siguiente el mismo diario agregaba:
 "...aunque se ignora en qué sentido las autoridades públicas resolverán el problema, los
expertos en asuntos económicos han puesto de manifiesto la conveniencia de que el mercado cafetero, lo
mismo que las divisas extranjeras se dejen libres sin restricciones en la venta y en las exportaciones."
54
/.

Pero la derrota de Alejandro López no significó la derrota del intervencionismo estatal. Un mes más
tarde el Congreso aprobó la ley 41 de 1937, que autorizó al Banco de la República a otorgar a la
Federación los créditos necesarios para la adecuada defensa del café, y aumentó a $0.25 el impuesto
sobre la exportación del grano, con el cual se garantizaban tales créditos. Se le otorgaron facultades al
Presidente para reajustar el impuesto en caso de ser necesario.

Una vez sustituido Alejandro López por Manuel Mejía, la Federación recibió los recursos del Banco de
la República y continuó interviniendo el mercado doméstico. A partir de entonces la política cafetera se
estabilizó en este sentido por varios decenios.
1.7.2 Educar a un pueblo sano

Antes del primer gobierno de Alfonso López el gasto social no era prioritario en el Presupuesto
Nacional: en los años veinte las partidas se dedicaron a las obras públicas; y a comienzos de los treinta
los recursos fueron absorbidos por el servicio de la deuda externa que financió tales obras y por la guerra
con el Perú.

Este hecho se reflejaba, por ejemplo, en la falta de escuelas, y el abandono lamentable en que se
encontraban las pocas existentes. Darío Echandía, ministro de educación en 1936, afirmaba que la
escuela pública "es un lugar indecoroso en que la penuria de aire y luz, la suciedad y miseria, la
incomodidad y el abandono, la escasez de espacio y la fealdad del conjunto, por igual deprimen el ánimo
55
y estimulan la enfermedad." /.

Otro tanto pasaba con la higiene. El Presupuesto Nacional a duras penas alcanzaba para las raciones de
los leprosos y de los enfermos de los lazaretos (estos eran instituciones de misericordia donde hacinaban
a los enfermos que lograban el acceso). Estos dos rubros copaban dos terceras partes del Presupuesto
para la higiene; al sumarles los costos de funcionamiento del departamento de higiene y sus organismos,

54
Tomado de Morales Benítez, op.cit., págs. 86 y 87.
55
Echandía, Darío. "Memoria que el ministro de educación presenta al Congreso en sus sesiones de 1936". Pg. 6.
se agotaban los recursos, y los programas en el área de la salud y para el mejoramiento de las
56
instalaciones y los equipos resultaban desfinanciados /.

Sólo las clases pudientes estaban en posibilidad de facilitarse los servicios de educación y salud; quienes
en caso de necesidad podían pagarse los tratamientos médicos y los estudios superiores en el exterior.

La ausencia notoria del Estado frente a las demandas de la población, aunada a los agudos conflictos
sociales habían contribuido a la crisis de legitimidad del Estado. El esfuerzo de López Pumarejo por
recuperar dicha legitimidad demandaba también la reorientación del gasto público hacia lo social. El
rubro al cual más prioridad se le dio fue a la educación, seguido por la higiene (o salud y previsión en la
terminología actual). Los gastos del gobierno nacional en educación pasaron $1.9 millones en 1934 a
$9.8 millones en 1938, y los de salud y previsión de $2.2 a $4.4 millones, en el mismo período (cuadro
7).

En el caso de la enseñanza primaria el problema de la educación y de la higiene se fundían en uno solo.

En otras palabras, se tenía un enfoque "higiénico" de la educación básica. Las palabras del ministro Darío
Echandía, en su memoria al Congreso en 1936, dan una idea al respecto:

"... el niño colombiano llega a la edad escolar y a los umbrales del conocimiento en la más
lamentable de las miserias fisiológicas. El mestizaje aún no fraguado de nuestra raza, los rigores del
medio físico, la incapacidad económica de la familia para suministrar cuidados higiénicos y
alimentación adecuada y suficiente, las endemias peculiares a las diferentes regiones, la herencia
alcohólica o específica con que dota a su progenie un alarmante porcentaje de la población adulta,
obrando todo ello en ensañada connivencia sobre el niño, hacen de él un ser atemorizado y débil,
57
vacilante entre un limbo de idiotez y un purgatorio de miserias físicas." /.

En concordancia con esta concepción las partidas para la educación primaria le dieron énfasis al
58
problema sanitario y a los restaurantes escolares. /

El enfoque "higiénico" no alcanza a caracterizar en su verdadera dimensión la problemática de la

educación en el período que se está analizando. El principal problema era que el sistema educativo se

56
LLeras Restrepo, Carlos. "Informe Financiero del Contralor General de la República de Colombia", Contranal,
Bogotá 1937 pág. 38-39
57
Echandía, memoria..., op.cit., pg. 5.
58
ibíd. pág. 16 a 25
convertía en uno de los principales obstáculos para cambiar la estructura social y económica. Así lo veía
Alfonso López:

"Si no han existido entre nosotros castas plutocráticas, aristocráticas y cerradas oligarquías
económicas, en cambio, para impedir el desarrollo de una democracia legítima, ha habido una barrera
infranqueable: la educación. En el fondo de toda la educación colombiana, pública y privada, ha
predominado un espíritu de casta que se comprueba con la ocurrencia frecuente de que los hombres
públicos salidos de la entraña del pueblo suelen ser los que más desprecian, desatienden y temen a su
59
clase originaria." /.

El sistema educativo legitimaba las diferencias sociales. De un lado porque el saber era monopolio de
"ilustres" que oponían su contacto con el mundo civilizado al populacho enfermo y salvaje. Del otro,
porque primaba la concepción según la cual el hombre estaba subordinado a un orden superior
inconmutable, y en consecuencia el campesino, y en general los pobres, debían aceptar con resignación
la suerte que les había tocado. Esta concepción fue impuesta por la iglesia, cuyo monopolio sobre la
educación databa desde la Constitución de 1886, y buscaba atar al campesino a las cadenas que
representaba el régimen tradicional.

Para poder liberar las fuerzas productivas era necesario romper esas cadenas, y el régimen de López
Pumarejo estaba decidido a hacerlo. El primer paso que debía darse para lograrlo era remover el
monopolio que tenía la iglesia sobre la educación, objetivo que se cumplió con la reforma constitucional
de 1936 y cuyos tormentosos incidentes ya fueron analizados. La educación pasó a ser tutelada por el
Estado y se introdujeron cambios en su contenido. Sin embargo, es preciso señalar que la iglesia
continuó ejerciendo una gran influencia sobre el sistema educativo, entre otras muchas razones, porque
era propietaria de una gran parte de los establecimientos educativos. En este sentido, las reformas aquí
referenciadas deben considerarse como el inicio de un proceso, que tuvo avances y retrocesos, y que se
consolidó después de varias décadas.

La nueva concepción educativa impulsada por las reformas gubernamentales cambiaba la visión del
hombre sujeto a un orden predestinado y regido por dogmas inconmutables, por la de buscar la verdad en
la realidad concreta. Así se expresaba Darío Echandía al respecto:

59
Alfonso López Pumarejo, entrevista publicada en El Diario Nacional, el 7 de agosto de 1937. Tomado de Pécaut,
tomo 1, op.cit., pg. 135.
 "Conviene destacar ese realismo (del gobierno frente a la educación), porque en pueblo de
tanta predisposición a la retórica como es el nuestro, la gente se siente inclinada a preferir las vastas,
vagas y nulas creaciones especulativas que estimulan la vanidad y halagan su imaginación, a la
minuciosa y constante labor de quienes, teniendo en mira la realidad y sabiendo cuanto cuenta y cuánto
cuesta, procuran participar en ella para modificarla en determinado sentido. En manera alguna ha
buscado el gobierno desentenderse de esa realidad que tan esquemáticamente ha traído a vuestro
recuerdo y consideración, ni excusarse de ese desentendimiento entregando a un cuerpo de ideólogos el
estudio y manejo de un problema que, por su misma significación espiritual y por su propia esencia
intelectual, se presta tanto a servir de trampolín a la imaginación desatada. Por el contrario, a riesgo de
sacrificar el prestigio transitorio que pudiera derivar de una grandiosa e irrealizable utopía
pedagógica, se ha propuesto el gobierno poner cerco a esa realidad con la necesaria y valerosa dosis de
pesimismo que conviene a quien, sobre la crítica de una anterioridad indeseable, se propone crear un
60
hecho nuevo." /.

Cuando este pensador atacaba a los ideólogos y sus creaciones especulativas se refería a las posiciones
idealistas, que en el caso de la educación en Colombia y en esa época, eran posiciones sustentadas en
valores hispanizantes, alimentados por los dogmas conservadores y eclesiásticos. Las ideologías
inspiradas en otras fuentes, como las socialistas, las comunistas y la intelectualidad liberal que
acompañaba a López Pumarejo, no tenían cabida en el sistema educativo colombiano. Precisamente de
lo que se trataba en este caso, era de que las ideas liberales ocuparan el espacio que había sido invadido
por la iglesia en el sistema educativo colombiano.

Con frecuencia el rechazo a los intelectuales librepensadores se convertía en un rechazo generalizado a

las ideas provenientes del exterior. Y el reclamo de aproximarse a la realidad, a veces terminaba en una
defensa de lo colombiano (nuestra realidad); de esa manera se configuraba una especie de nacionalismo
cultural. Sobre el particular Darío Echandía señalaba que "el gobierno desea poner un obstáculo
arancelario a esa pedagogía de laboratorio que periódicamente exportan Suiza, Bélgica o Alemania para
delectación de los aficionados y confusión de la infancia, y procura crear una escuela y una universidad
61
colombianas para el servicio del hombre y de los colombianos." /.

El nacionalismo cultural también derivó en el rechazo a las ciencias. Se decía que no se necesitaba de una

60
Echandía, Memorias... op.cit., pg. 10.
61
Echandía, Memoria 36..., op.cit., pg. 11.
academia de ciencias sino de una escuela de trabajo para la calificación de los trabajadores
especializados que necesitaba el país. En términos de Alfonso López:

"Faltan químicos industriales, directores de taller, mecánicos, agrónomos y no tenemos

institutos que estén tratando de prepararlos. Las facultades universitarias producen abogados, doctores
en filosofía y ciencias sociales, médicos, ingenieros y dentistas. Y esto no es suficiente. La Universidad
colombiana deberá preocuparse muchos años por ser una escuela de trabajo más que una academia de
ciencias. Es urgente ponernos al día en el manejo elemental de una civilización importada, cuyos
recursos ignoramos y cuyos instrumentos escapan a nuestro dominio. Mientras ello no ocurra no habrá
62
autonomía nacional, no habrá independencia económica, no habrá soberanía." /.

Si se analiza con cuidado el párrafo anterior, se encuentra que su interés era sostener que la función de
escuela de trabajo debía mantenerse por muchos años, los necesarios para conseguir el desarrollo de la
independencia y la autonomía económicas. En el fondo no era una actitud de rechazo a las ciencias ni una
apología al nacionalismo cultural (en el cual algunos caían), sino el afán de sacar adelante la
industrialización y modernización nacionales, romper las viejas trabas culturales que obstaculizaban el
desarrollo del país.

La nueva concepción de la educación -aproximar al hombre a la realidad y capacitarlo para el trabajo-

tuvo su expresión en la educación básica (primaria), en la secundaria y en la universitaria.

En la básica se desarrolló lo que se llamó la "escuela activa" que consistía en despertar el interés del niño
por las cosas que lo rodeaban, y progresivamente ir ampliando su conocimiento: primero el hogar, luego
el municipio, y sucesivamente, el departamento, la nación, el mundo y el universo. Era lo que Luis López
de Mesa, primer ministro de Educación de López Pumarejo, llamó "los círculos concéntricos de
63
difusión" /. Esta nueva pedagogía significaba invertir el sistema empleado por la iglesia, donde la
educación no empezaba por las cosas que rodeaban al niño, sino por la autoridad suprema, y donde el
niño no era el centro del conocimiento sino el ser más insignificante de un orden natural regido por Dios.

La reforma del programa estuvo acompañada de un esfuerzo de difusión de la educación básica, cuyo
objetivo era atacar el alto grado de analfabetismo de la población. En esas actividades se destacaron los

62
. López Pumarejo (Obras selectas, op.cit., tomo 3 pg.20), mensaje al Congreso de 1935.
63
Las características generales de la metodología están presentadas Memoria que Luis López de Mesa presentó al
Congreso en 1935, como ministro de educación. Págs. 46 a 53.
profesores ambulantes (comisión de cultura aldeana), las escuelas nocturnas para obreros y la
radiodifusión.

En la educación secundaria el problema era más complejo pues el Estado no tenía mecanismos para
controlar los establecimientos educativos, en su mayoría privados y de propiedad de la iglesia; en tales
circunstancias, al revisar el contenido de la educación, el gobierno tenía también que buscar los
mecanismos para imponer los cambios. En este punto resurgió el conflicto con las autoridades
eclesiásticas.

64
La estrategia del gobierno consistió en elaborar un plan de estudios para el bachillerato / y luego
65
obligar a los planteles educativos a sujetarse al mismo /. Adicionalmente, el gobierno se apropió de la
facultad de expedir títulos de bachiller, mediante la preparación y realización de un examen que debían
aprobar los aspirantes (decreto 1283 de 1935).

Las citadas medidas tenían como propósito unificar los programas educativos. Al decir de José Francisco
Socarrás, director nacional de enseñanza secundaria, "existen en el territorio nacional tantos planes de
66
enseñanza como establecimientos hay que los tienen." /.

Según el profesor Socarrás, el plan de estudios elaborado por el gobierno se orientaba hacia "fórmulas
concretas para la aplicación de esas (las) ciencias a la realidad del país" y a "procurar a los educandos una
conveniente «preparación en la vida, por la vida y para la vida»". Al criticar el sistema que regía en los
colegios, agregaba: "¿qué decir de las puras actividades especulativas? ¿De qué nos ha de servir andar al
tanto de las ideas filosóficas antiguas y modernas, haber desentrañado el sentido artístico y literario de
todos los tiempos, si al primer contacto con la realidad hemos de sucumbir bajo la acción de uno
67
cualquiera de sus flagelos, porque ante ellos las escuela nos dejó desoladoramente inermes?" /.

A pesar de las acciones señaladas, la iglesia seguía controlando el 80% del sistema educativo de la
secundaria, de manera que el gobierno tuvo que empezar un proceso paulatino de creación de un sector
oficial en esta área. Ese objetivo de dirigió preferencialmente hacia los establecimientos de educación
industrial y de artes y oficios.

64
/ El plan de estudios está presentado en la memoria de mineducación del 35, López de Mesa op.cit., págs. 105 a
107.
65
Resolución N 1 de 1936, ver Echandía, memoria del 36 op.cit. anexo 1, pg.27.
66
ibíd., pg. 31.
67
ibíd...
El principal objetivo de la reforma a la educación secundaria era producir una fuerza de trabajo
cualificada. Sin embargo, sus resultados fueron moderados, debido a la limitación de los recursos
presupuestales. La iglesia conservó el monopolio de la educación secundaria, especialmente en el
"bachillerato clásico", con el cual buscaba dar una cultura general al estudiante. Esto permitió que la
iglesia conservara intacto su poder de reproducir su ideología en la juventud, y le aseguró un
protagonismo significativo para los años venideros.

El enfoque de cualificar la fuerza de trabajo también fue trasladado a la universidad. Según el ideal del
presidente López esta debía convertirse en una escuela de trabajo más que en una academia de ciencias.
Parecería que en su mente el concepto de universidad se reducía a la educación técnica, al aprendizaje de
oficios prácticos.

Finalmente la educación universitaria fue objeto de reformas profundas, y no precisamente en el sentido

insinuado en la expresión anterior. La mayor realización fue la creación de la Ciudad Universitaria. En
términos del jefe del Estado la pretensión era acabar con una situación caracterizada por "escuelas mal
servidas, cada una con una orientación distinta, cada una tendiendo a fabricar un profesional
especializado, más o menos apto para ganarse la vida, sin ninguna extensión universal de sus
68
conocimientos..." /. También se buscaba terminar con una universidad "raquítica y estéril, dedicada
como estaba a formar los escasos doctores en tres carreras que reclamaba la república señorial de
entonces, cuando no se concebía que los médicos se ocuparan de la salud del pueblo, o que los ingenieros
construyeran obras en los municipios pequeños o que los abogados defendieran los intereses del hombre
69
ordinario." /.

La creación de la Ciudad Universitaria se convirtió en el símbolo de la nueva política hacia la educación

70
superior: "estar abierta a la investigación sin límites confesionales" /, donde se promovieran la cultura
universal (por oposición a la cultura eclesiástica), la libertad académica, las nuevas profesiones y el
espíritu investigativo.

A la par con el surgimiento de la Ciudad Universitaria se fue popularizando y masificando la educación

superior. Esto permitió la formación de una clase media compuesta por profesionales y técnicos, que más

68
López Pumarejo, Mensaje al Congreso de 1935. "Obras selectas...”, op.cit., pg. 62.
69
Molina Gerardo, vol. 3, op. cit., pg. 40.
70
López Pumarejo, mensaje al Congreso de 1937, "Obras selectas", op.cit., segunda parte pg. 146.
adelante conformarían los cuadros directivos del sector oficial y de la administración pública. Si bien se
derrotó la cultura eclesiástica en la educación superior -aunque la iglesia también promovía sus propias
universidades- el proceso de reforma no terminó allí, según se mostrará más adelante.

1.8 EL EPILOGO DE LAS REFORMAS

A medida que avanzaban las reformas de López Pumarejo fueron surgiendo resistencias entre los
representantes de la tierra y del capital que consideraban que se estaba llegando a límites delicados. A
comienzos de 1936 tales resistencias se hicieron evidentes. En marzo la iglesia hizo público un
manifiesto y el partido conservador una carta donde rechazaban de manera categórica la reforma
constitucional. Ello habría "conmovido" a algunos liberales moderados, que desde el comienzo de los
71
debates se mostraban temerosos de herir el sentimiento cristiano de la población /.

A partir de abril comenzaron a circular rumores de que se preparaba una conspiración militar contra el
gobierno, maquinada por los conservadores. Esos rumores debían tener algún fundamento, pues el
gobierno cambió al ministro de guerra nombrando a Plinio Mendoza Neira y detuvo a varios militares y
dirigentes conservadores que, por supuesto, estarían involucrados en los hechos.

En mayo un sector del partido liberal desafió al presidente López, al lanzar la candidatura de Olaya
Herrera, quien representaba a un sector moderado que no compartía el ritmo de las reformas comentadas.
Esa misma fracción empezó a bloquear la ley de tierras y promovió un debate contra el ministro
72
Mendoza Neira por sus actuaciones contra la conspiración derechista /.

Como el resultado final de estos hechos, a comienzos de 1936 se había empantanado en el Congreso la
73
reforma Constitucional y se había enterrado formalmente la modificación del régimen de tierras /.

Para defender las reformas de sus enemigos que estaban a punto de lograr sus propósitos, el gobierno
apeló a la solidaridad de los sectores populares, en particular de los obreros organizados. Fue así como el
1º de mayo de 1936 las organizaciones sindicales realizaron una gigantesca manifestación para apoyar al
gobierno y defender las reformas en peligro. Ese día Alfonso López dijo ante la multitud reunida:

71
Carta del partido conservador y Manifiesto de la iglesia rechazando el proyecto de reforma Constitucional
publicados por la prensa el 8 de Marzo de 1936. Estrada, Efraín. Op.cit, pg. 479.
72
Ver, Tirado Mejía, "Aspectos políticos...", op.cit., págs. 290 a 295.
73
La prensa del 17 de abril de 1936 informaba de que el Congreso había enterrado el proyecto de ley acerca del
régimen de tierras. Estrada, op.cit., pg. 481
 "Prefiero tres años de Gobierno, con el apoyo activo de las masas, con la decisión de la
mayoría de acompañarme en mis iniciativas, compartiendo mi responsabilidad de mandatario, que
cuatro años partidos en un momento invisible por el retiro tácito de los adherentes, y sobrellevando el
último haciendo transacción en la línea de un movimiento que si desfallece, se desalienta o quebranta,
74
habrá perecido sin gloria." /.

A lo largo de 1936 se avivó el forcejeo entre el gobierno y los opositores a sus reformas. Mientras estos
acudieron a campañas de prensa, discursos políticos, arengas sacerdotales y debates en el parlamento, el
gobierno apeló al respaldo popular especialmente del movimiento obrero organizado. El presidente era
consciente de que su táctica sería efectiva, pues sus contradictores no podían mostrarse insensibles a la
presión popular, en un momento de gran agitación social y cuando era necesario restablecer la paz
pública.

El año terminó con la aprobación de la reforma constitucional y la ley de tierras, de un lado, y la

declaración del gobierno de hacer una pausa en el proceso reformatorio, del otro. Se adelantaron intensas
negociaciones, y como resultado de las mismas, los alcances de las reformas fueron limitados.

Durante el proceso se generó una relación especial entre el gobierno y el movimiento laboral organizado,
relación que a la postre se constituiría en el punto de ruptura con los sectores moderados del partido
liberal.

Es preciso detenerse en la política laboral para comprender los sucesos finales de la administración
López. Además, este será el último aspecto tratado acá sobre la intervención estatal en dicho período.

La política laboral del gobierno de López Pumarejo no se debe caracterizar por las reformas que se
acometieron al respecto, que fueron poco significativas. Debe analizarse tomando como base la
aproximación que tuvo el gobierno al movimiento sindical, en particular, y al movimiento social en
general.

No hay que olvidar que el arribo del lopismo al poder -que era el ascenso de una nueva clase empresarial-
se había dado sobre la base de un acercamiento hacia los sectores populares para poder luchar contra la

74
López Pumarejo, discurso ante la manifestación del primero de mayo de 1936. Tomado de "Obras selectas", 1a
parte, op.cit., pg. 350.
vieja casta oligárquica representante de los intereses tradicionales de los terratenientes.

Por su parte, los sectores populares, pero especialmente sus organizaciones gremiales, adhirieron al
lopismo debido a la debilidad de sus organizaciones y a los signos de progresismo que se derivaban de su
discurso y reformas.

El proceso de reformas se venía adelantando desde 1930, cuando comenzó la administración de Olaya
Herrera. Fue en ese período cuando se llevaron a cabo las principales modificaciones atinentes a la
legislación social, como por ejemplo, jornada laboral de 8 horas (decreto 985/34), vacaciones, cesantías,
derecho a sindicalización y reglamento del derecho a huelga (ley 83/31).

Olaya Herrera y sus reformas hicieron que el partido liberal apareciera más cercano a los intereses
populares que el partido conservador, pues éste en el pasado había contestado con violencia a los
reclamos sociales. Pero Olaya no rompió con el partido conservador con quien compartió el gobierno, no
se atrevió a atacar abiertamente a las oligarquías, y no intervino directamente en favor de los trabajadores
en los conflictos laborales.

López Pumarejo sí lo hizo, y ello lo aproximaba aún más a los intereses del pueblo. Esta actitud fue
compartida por los sectores de izquierda -en especial el partido comunista-, lo cuales conjuntamente con
el partido liberal tenían un gran poder sobre el movimiento obrero organizado, y sobre los movimientos
campesinos más politizados. El lopismo fue identificado como una corriente progresista asediada por la
derecha liberal y conservadora.

En los años treinta las clases sociales, tanto las de arriba como las de abajo, no estaban consolidadas
como tales -a excepción de los terratenientes-. Por eso ni las organizaciones sindicales, ni las
campesinas, ni los gremios, tenían la representación nacional. Este era un país donde la clase obrera era
muy reducida, gran parte de los sectores urbanos estaba compuesta por migrantes provenientes del
campo cuya cultura era todavía completamente campesina, la burguesía nacional no pasaba de ser un
embrión de clase social y la burguesía financiera manejaba negocios muy modestos. El único sector de
clase más o menos definido, pero con intereses muy específicos -más gremiales que de clase-, era la
burguesía cafetera.

Ante este panorama, agravado por el deterioro de los ingresos de las clases trabajadoras como
consecuencia de la inflación que se presentó en 1934 y redujo en un 25% aproximadamente los salarios
reales, López Pumarejo aparecía como un proyecto de salvador: representaba las reivindicaciones de las
clases trabajadoras, la industrialización, la modernización y la paz social.

Alfonso López se aproximó a las organizaciones sindicales, pese a que éstas representaban a un grupo
relativamente pequeño de trabajadores -42 mil afiliados en 1935 (cuadro 11), con una dirección
politizada. La gran masa urbana no tenía una conciencia de clase muy definida y sus problemas
fundamentales eran el alto costo de la vida y la estabilidad laboral. Esa masa no tenía organizaciones que
la representaran, y con frecuencia los cuadros políticos de los sindicatos se tomaban su vocería.

Hubo un intento de establecer una organización que representara a los sectores urbanos; fue a través de
un movimiento creado por Jorge Eliecer Gaitán en 1933, y que fue bautizado con el nombre de UNIR
(Unión Nacional Izquierdista Revolucionaria). Sin embargo se desmontó en 1935, al plegarse su líder al
partido liberal en las elecciones parlamentarias de dicho año. El proyecto de Gaitán, a pesar de su
popularidad, no pudo superar su incoherencia, la maquinaria del partido liberal, ni la seducción que
despertaba el lopismo entre empresarios y obreros. Cabe mencionar que por general las organizaciones
sindicales eran enemigas declaradas de la UNIR.

La enemistad obedecía a múltiples razones, entre las cuales vale la pena exponer algunas a manera de
ilustración: los dirigentes de las organizaciones sindicales veían en Gaitán un seguidor de las ideas
fascistas; no compartían sus juicios sobre el sistema político, porque para ellos el Estado estaba en manos
de una corriente democrática que estaba haciendo reformas en beneficio de las clases trabajadoras; y no
estaban de acuerdo con el notable énfasis en las formas legalistas para la solución de los conflictos
laborales (Gaitán era un famoso y ruidoso abogado) porque ello significaba renunciar a los verdaderos
instrumentos de combate de la clase obrera. Además, criticaban como falta de coherencia del proyecto
gaitanista el que por un lado mostrara apego a las formas legalistas, y por el otro atacara al sistema
político; ello les parecía una contradicción.

Según se dijo, López Pumarejo buscó una aproximación directa con el movimiento sindical. Un prueba
de acercamiento lo constituye el que la mayoría de los pleitos laborales importantes se resolvían en
Palacio, y no propiamente a favor de los patronos. Por ejemplo, de 36 conflictos que se presentaron entre
mediados de 1935 y 1937 treintaitrés se solucionaron con intervención directa del gobierno (cuadro 12).

La primera participación gubernamental en un conflicto importante se presentó en diciembre de 1934

con motivo de la huelga de United Fruit, seis años después de la tristemente célebre masacre de las
bananeras. El gobierno envió allí al ministro de defensa, pero no para que reprimiera a los trabajadores,
como sucedió en 1928, sino para que promoviera la causa de los huelguistas logrando un aumento de
sueldos del 50%. Este hecho tuvo un significado político importante, e impresionó a los dirigentes
75
laborales /.

Durante 1935 las intervenciones gubernamentales se multiplicaron. En diciembre de 1935 el gobierno

logró poner fin a la huelga en la Tropical Oil Company, obteniendo importantes concesiones de la
compañía extranjera. La popularidad gubernamental aumentaba de manera apreciable, inclusive en
desmedro de la dirigencia sindical comunist, pues las bases obreras veían en el gobierno la única fuerza
capaz de enfrentar a los monopolios extranjeros.

Esa popularidad se convirtió en respaldo a la administración cuando peligraban las reformas lopistas en
el Congreso. Los líderes sindicales -un gran porcentaje militantes del partido comunista o de extracción
socialista- condujeron el movimiento de apoyo al gobierno y para eso organizaron el acto multitudinario
del primero de mayo de 1936, en el cual levantaron la bandera del Frente Popular, en torno al cual se
aliarían las fuerzas de izquierda con el partido liberal.

Los coqueteos del gobierno con las fuerzas sindicales no eran vistos con buenos ojos por la derecha
liberal; ésta reaccionó con fuerza 7 de agosto del mismo año, cuando se citó a un Congreso Sindical en
Medellín. Al proponerse un auxilio para el evento, que debía ser aprobado por el Congreso, esos liberales
se opusieron porque "el programa del Congreso (sindical) más da la impresión de una propaganda del
Frente Popular o comunista que de Frente Democrático Sindical". De esa manera lo expresó un editorial

75
Pécaut Daniel. "Política y sindicalismo en Colombia". Ed. La Carreta, 1973, Bogotá. Pg. 150
del periódico El Tiempo, cuyo dueño, Eduardo Santos, era el presidente del Senado y estaba próximo a
76
ocupar el despacho presidencial /.

No obstante, el auxilio fue aprobado aunque a regañadientes, después de que el ejecutivo, a través del
ministro de gobierno Alberto Lleras, señalara de que los sindicatos eran legales y "si hay elementos
comunistas... la culpa sería del partido liberal, a quien podría formulársele el cargo de que, por entregarse
a la suave molicie del poder, habría dejado de cumplir con su natural atribución de orientador y director
de las masas que forman su propia alma y carne".

También añadió Lleras Camargo "en el caso de escoger entre dos entidades supuestas como peligrosas
para la paz pública y teniendo que proteger una de ellas, el gobierno prefería cien veces, ahora, después

76
El Tiempo, julio 31 de 1936.
 77
de la experiencia de 1935, dar su apoyo al Congreso Obrero y no a uno eucarístico." /. Una semana
después de concluido el evento sindical, Eduardo Santos replicó "... es natural que nosotros (los liberales)
seamos atacados por la derecha en una forma tenaz, implacable, injuriosa, sistemática y diaria que al fin
y al cabo es benéfica porque produce la reacción, porque cuando uno se siente atacado, reacciona y se
defiende y se establece la lucha en la cual puede salir triunfante. Pero hay un ataque solapado,
disimulado, que no dice que viene a luchar con nosotros pero tiende a anonadarnos. Porque el partido
conservador, en lucha franca, nos ataca; pero la extrema izquierda, enmascarada, quiere arrebatarnos el
apoyo de las masas y quiere ocupar la posiciones que nosotros adquirimos, y quiere poner en peligro
todas las conquistas que hemos realizado, y arriar la bandera democrática, para poner en su lugar otra
78
cosa que no es, no será nunca, la del partido liberal colombiano." /.

Para Eduardo Santos y sus amigos los enemigos del partido liberal estaban a la izquierda. Para López
Pumarejo y sus seguidores los enemigos estaban a la derecha. Pero las tesis lopistas empezaran a ser
minoría a partir de 1936. Y de minoría pasaron a ser abandonadas por el partido liberal cuando Eduardo
Santos barrió a la fracción lopista -que estaba encabezada por Darío Echandía- en las elecciones
parlamentarias realizadas en abril de 1937. Los santistas obtuvieron 118 escaños en la Cámara mientras
que los Echandistas sólo 17.

En ese momento terminaba el experimento reformista de Alfonso López, quien ante su fracaso político
presentó su dimisión al Senado en mayo de 1937, la cual no le fue aceptada. Aunque el gobierno
continuó, perdió toda iniciativa política, y su prolongación se convirtió en un calvario de obstáculos.
Vale la pena mencionar algunos la rebelión de los cafeteros contra la política intervencionista y la
negativa del Congreso a permitir la legalización de la devaluación del peso.

En ese entonces la devaluación consistía en reducir el contenido de oro del peso. Un peso correspondía a
79
1.6 gramos / de oro fino. Ese valor, sin embargo, no reflejaba la realidad porque si se tomaba el valor
del oro (35 dólares la onza) y el tipo de cambio del mercado (un poco más de $1.75 por dólar) el
contenido de oro por peso debía ser reducido a la tercera parte. Legalizar esa operación significaba que
las reservas de oro del país se valorizaban en pesos, y esa ganancia, que superaba los 16 millones de

77
Anales del Senado, sesiones ordinarias, agosto 10 de 1936, serie 1a, N 15, págs. 149 y 152. Tomado de Tirado,
"Aspectos Políticos...", op.cit., págs. 188 y 189.
78
Discurso pronunciado ante el Senado el 20 de agosto de 1936. Tomado de: Santos, Eduardo (Jorge Mario
Eastman, compilador). "Obras selectas", Cámara de Representantes, Colección Pensadores Políticos Colombianos,
Bogotá, 1982. Págs. 58 y 58.
79
Según el artículo 127 del Código fiscal de 1912, vigente, el contenido de oro por cada peso era de 1.5976 a la Ley
0.91666 de fino.
pesos, podía ser incorporada al Presupuesto (esa cifra equivalía a la cuarta parte del Presupuesto
Nacional).

En la negativa del Congreso permitir que se legalizara una devaluación -que ya se había dado en la
práctica en el mercado de divisas- veía el gobierno un acto de hostilidad hacia la administración; de ahí
que esta fuera una de las dos razones aducidas por López Pumarejo para presentar su renuncia.

"... una de las razones fundamentales e `in pectore', cuando no declarada, que tuvieron la
mayor parte de los Representantes que le dieron voto negativo al proyecto de devaluación en la tarde de
ayer, es el de que consideran, y el Gobierno no pone ninguna objeción a que sea así lo consideren, que
es mejor que el producto que pueda dar la realización de este proyecto, lo emplee en sus programas de
construcción y de obras públicas y en sus proyectos administrativos el régimen que se va a constituir en
80
1938, mejor que si lo hiciera el régimen actual..." /.

No sobra agregar que estas palabras se cumplieron al pie de la letra: iniciada la administración Santos se
legalizó la devaluación.

Otra razón aducida por el presidente López para presentar su renuncia, y que fue uno más de los tantos
obstáculos que le levantaron en la parte final de su administración, tuvo que ver con el proyecto de ley
sobre la intervención gubernamental al sector bananero; ésta tenía un carácter simbólico, pues se trataba
del primer desarrollo legal del intervencionismo de Estado; su objetivo específico, aunque no explícito,
consistía en lograr capacidad de actuación sobre la United Fruit Company. El debate sobre la materia
alcanzó tales proporciones, que terminó convirtiéndose en un asunto policial.

A pesar de que la opinión pública conocía ampliamente los abusos de la firma extranjera -que de manera
arbitraria imponía el precio del banano, la fruta que era rechazada y los términos de los contratos
laborales- el proyecto de ley orientado a su intervención por el Estado tenía tan extraños y aparatosos
tropiezos en las cámaras legislativas, que estaba destinado a perderse en los laberintos procedimentales.

Cuando el gobierno presionó, amenazando con la renuncia del presidente de la República, la discusión
del proyecto se redujo al debate acerca del intervencionismo de Estado -debate que se había superado

80
Alocución de Alberto Lleras ante el Senado cuando entregó la carta de renuncia de Alfonso López Pumarejo a la
Presidencia de la República, el día 26 de mayo de 1937. Tomado de Lleras Restrepo, "Crónica...", op.cit., tomo 1, pg.
258.
para la reforma constitucional de 1936-. Ante la presión gubernamental para agilizar su trámite, los
ánimos fueron subiendo de tono y el proyecto llegó a ser calificado como una maniobra contra el futuro
gobierno de Eduardo Santos porque (según el senador Pineda) "el señor Alfonso López está fomentando
en la zona bananera del Magdalena una huelga que estallará dentro diez o quince días y esa huelga es el
prólogo de otras que está fomentando el señor López contra la candidatura del señor doctor Eduardo
81
Santos" /.

En el fragor de la discusión el ministro de Industrias, Antonio Rocha, resolvió destapar las cartas: en dos
años la United Fruit Company había repartido $ 195.000 a abogados y políticos para que defendieran sus
intereses. El funcionario presentó una lista de los nombres y el asunto terminó en una investigación
policial, la detención del gerente de la compañía (mister Bennet) y el abogado de la misma, y la
aprobación de la ley sobre intervención en la industria del banano.

En las postrimerías de la administración de López Pumarejo se quiso continuar con la labor legislativa,
y para ello se citaron sesiones extraordinarias del Congreso a partir de febrero de 1938. Sin embargo, las
reformas que se lograron fueron modestas respecto frente a lo realizado en la primera mitad de la
administración. El partido liberal ya no tenía los ojos puestos en López Pumarejo. Los tenía en Eduardo
Santos, su candidato presidencial y futuro presidente de la República de Colombia.

81
Anales del Senado, sesiones ordinarias, octubre 29 de 1937, serie 2a, N 80, pg. 974. Tomado de Tirado,
"Aspectos políticos...", op.cit., pg. 225.
 CAPITULO 2

Los Gobiernos de los años 1938 a 1950

LOS GREMIOS AL PODER

Eduardo Santos: moderación. Alfonso López: dificultades. Mariano Ospina: crisis.

César Giraldo Giraldo

Eduardo Santos gobernó de 1938 a 1942. Su administración representó el ascenso de las élites
económicas al poder. Para el período siguiente (1942-1946) regresó a la presidencia Alfonso López
Pumarejo, quien renunció en 1945 al perder el control del Estado por la oposición que le creó una
fracción de la élite económica (los industriales y comerciantes) y por los ataques de que fue objeto por
parte del sector radical del partido conservador. Le sustituyó Alberto Lleras Camargo, quien completo el
período.

Entre 1946 y 1950 el turno presidencial le correspondió a Mariano Ospina Pérez. Su gobierno significó
el regreso de las élites económicas que se habían distanciado del poder durante la administración López
Pumarejo. Esos sectores tendrán que ceder más tarde su espacio a la clase política conservadora,
representada por Laureano Gómez. Los sectores populares, abanderados por Jorge Eliecer Gaitán,
perdieron la posibilidad de acceder al poder en 1950 por el asesinato de su líder.

El período de análisis del presente capítulo (1938-1950) se caracteriza por el ascenso de las élites
económicas al poder. Para ellas la intervención del Estado en la economía se convirtió en un instrumento
a través del cual los hombres de negocios promovieron sus empresas.

En este contexto el Estado cambió de carácter. Ya no era el pacto social impulsado por López Pumarejo,
en el cual el Estado representaba las conquistas de los sectores populares y el apoyo a los industriales; se
dio paso a un Estado ubicado por encima de las clases, que defendía el interés general. Así lo manifestaba
Eduardo Santos en su discurso de posesión en 1938:

"El Estado es el único organismo capaz de defender el interés nacional en que deben encuadrarse,
protegerse y salvaguardarse todos los intereses privados, y su papel tiene que ser el de una especie de
árbitro justiciero, deseoso de cooperar a la solución de los conflictos que se susciten, con fórmulas que
consulten el interés general".

Para poder legitimar esta nueva concepción era preciso adoptar una nueva ideología acerca del papel que
el Estado debía cumplir.

La nueva ideología proclamaba que el objetivo principal de la política gubernamental era promover el
aumento de la producción nacional. Ese objetivo fue convertido en un propósito nacional cuando se hizo
necesaria la creación de empresas y el fomento a la producción para poder abastecer el mercado interno;
la economía doméstica atravesaba por una aguda escasez de productos básicos como consecuencia de las
dificultades enfrentadas en el comercio internacional a raíz de la segunda guerra mundial (1939-1945).

Se adoptó fue el lema "defensa de la producción nacional", y todo aquello que atentara contra este
propósito, como por ejemplo un movimiento sindical beligerante o politizado, se consideraba un
obstáculo. El movimiento sindical, y en general las organizaciones y manifestaciones populares que
pudieran ser adversas al régimen, debían someterse al imperio de la ley. Se trataba de disciplinar el
movimiento social, y no era la hora para las conquistas laborales.

Aunque la cabeza del aparato estatal provenía de la élite económica, la burocracia gubernamental
conformaba bajo la lógica partidista. Las administraciones de Santos y de López reclutaban sus
funcionarios a través de las facciones liberales. En el gobierno de Ospina Pérez las facciones del partido
conservador también entraron en la puja burocrática, a pesar de que el presidente anunció en su posesión
que no haría despidos por cuestiones partidistas, ya que su gobierno era de Unión Nacional, y que
contaría con la colaboración de los dos partidos tradicionales. Los políticos conservadores presionaban
los despidos liberales con el objetivo de adquirir de esta forma un control hegemónico de la
administración.

Al final del período de las tres administraciones que se analizan la clase política liberal y conservadora
-que no disfrutaba de los beneficios económicos del poder- finalmente se volvió contra el gobierno
abandonando su papel de legitimación del sistema. Por otro lado, las élites económicas eran acusadas de
usar el poder en beneficio propio. El Estado aparecía ajeno al pueblo y ello estaba incubando de nuevo
una crisis de legitimidad.
El ascenso de López Pumarejo en 1942 a su segunda administración, reflejaba un rechazo popular a la
élite que se había apropiado del Estado. En las masas existía la ilusión de que se volvería al reformismo
que caracterizó su primer gobierno. Sin embargo el presidente pretendía continuar con el gobierno de las
élites e incluyó directamente a los hombres de negocios en el gabinete ministerial. La revista Semana
calificó el gabinete como compuesto "por sólidos financistas particularmente sensibles a la poesía de las
cifras. Los ministros, en este segundo gobierno de López, no se convirtieron en millonarios, pero muchos
82
millonarios se convirtieron en ministros" /.

Sin embargo el gobierno de López Pumarejo, casi desde su comienzo, se vio forzado a meter en cintura a
los industriales, los comerciantes y los banqueros, con el fin de controlar el proceso inflacionario que
amenazaba con desbordarse. El fenómeno inflacionario se originó en la expansión monetaria que
produjo la excesiva acumulación de reservas internacionales, acumulación presentada porque las divisas
no se podían destinar al pago de importaciones, al quedar estas paralizadas por las dificultades
comerciales causadas por la segunda guerra mundial. A este hecho se sumaba la utilización de recursos
de emisión monetaria para financiar el déficit fiscal.

El gobierno incrementó a los empresarios los obligó a congelar en papeles oficiales un porcentaje de sus
utilidades, subió el encaje bancario, y estableció un control de precios que resultó odioso. Por esas
medidas se ganó la antipatía de la élite económica, y los industriales organizaron un gremio para
oponérsele. Ese gremio se llamó la Asociación Nacional de Industriales (ANDI).

La administración López también fue víctima de la reacción terrateniente y clerical representada por el
dirigente conservador Laureano Gómez, quien desde su periódico (El Siglo) lanzó acusaciones sobre
supuestos negociados relacionados con la nacionalización de los bienes que eran propiedad de los
súbditos del Eje fascista (Colombia le había declarado la guerra al Eje). Las acusaciones de Laureano
Gómez fueron aprovechadas por la élite económica para deshacerse de López Pumarejo, cuyos controles
les impedían disfrutar plenamente de la bonanza por la que atravesaban. En ese ambiente, el presidente
López debió renunciar un año antes de terminar su mandato.

En 1946, cuando los conservadores ascendieron al poder, por intermedio de Mariano Ospina Pérez, el
desprestigio de la élite gobernante era total. A pesar de ello, el presidente Ospina creó un gobierno con

82
Cita de Fluharty, Vernon Lee. "La danza de los millones. Régimen militar y revolución social en Colombia". El
Ancora Editores. Tercera edición. Bogotá 1981. (Primera edición Universidad de Pittsburg, 1957). Págs. 83 y 84.
Tomado de la revista Semana, "Un consejero de la nación", Bogotá, 21 de febrero de 1955, pg. 12.
los notables (la élite económica) de ambos partidos, el cual bautizó con el nombre de Unión Nacional. El
nuevo jefe del Estado también pertenecía a dicha clase y representaba a los hombres de negocios del
partido conservador, en su mayoría de extracción antioqueña.

Ospina Pérez no estaba interesado en que la agitación política acabara con los beneficios que se
derivaban de la expansión económica de la posguerra. Pero no pudo resistir las presiones que recibía
desde dentro y fuera de su partido. Adentro le acosaba el ala Laureanista, que representaba el
fundamentalismo clerical y terrateniente, la cual reaccionaba contra las reformas de la república liberal y
se aprovechaba de los intereses de los políticos ávidos de puestos burocráticos. Desde afuera, por la
presión era ejercida por el caudillo Jorge Eliecer Gaitán.

Las presiones burocráticas se hicieron irresistibles a partir de 1947, cuando se observaban avances
electorales del laureanismo y del gaitanismo. A partir de ese momento los laureanistas fueron
consolidando su control hegemónico sobre el aparato estatal.

Por su parte Gaitán, que se había tomado el 45% de la representación de su partido en las elecciones de
1946, promovió una política de no colaboración con el gobierno, aislando a los miembros liberales del
gabinete y forzándolos al retiro definitivo de la administración. Sin embargo Gaitán cayó asesinado el 9
de abril de 1948 y el país se sumió así en la oscura noche de la violencia y de la hegemonía conservadora.

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS

Cuando Eduardo Santos arribó a la presidencia (1938-1942) el país sufría las consecuencias de la crisis
económica mundial. Inicialmente, en 1938 y 1939, las exportaciones del país estaban deprimidas (el
precio externo del café era muy bajo) a causa de las barreras proteccionistas que habían levantado las
naciones industrializadas en un intento de resolver su crisis económica. Luego vino el estallido de la
segunda guerra mundial, evento que obstaculizó el comercio con Europa haciendo que el único mercado
importante para el país fuera el de los Estados Unidos.

Las dificultades presentadas en el sector externo originaban fuertes restricciones financieras en el manejo
interno de la economía: no se podía mantener el ritmo de importaciones por la reducción en el ingreso de
divisas, y, al disminuir las importaciones, cuyos impuestos financiaban más de la mitad del Presupuesto
Nacional, no se podían sufragar completamente las erogaciones gubernamentales. Además no existían
recursos para sostener el precio interno a la producción de café -la principal actividad económica del
país- lo que desvelaba a las autoridades económicas.

La situación del sector externo era agravada por el hecho de que el país no tenía acceso al crédito
internacional, por la suspensión de pagos de la deuda externa decretada por Olaya Herrera y López
Pumarejo.

Ante estas circunstancias el ministro de hacienda de Eduardo Santos, Carlos Lleras Restrepo, desplegó
una intensa actividad en los frentes externo e interno de la economía. En el externo gestionó el arreglo de
la deuda con la banca estadounidense con el fin de restablecer las líneas de financiamiento para el país, y
promovió la creación de un pacto de cuotas entre los exportadores de café y los Estados Unidos. En el
frente interno canalizó recursos al fomento de la producción y a la ampliación del mercado interno, y
promovió la creación del Fondo Nacional del Café como organismo encargado de garantizar el precio
interno al productor nacional.

Antes de comenzar a estudiar la evolución de la política económica de Santos es conveniente explicar las
negociaciones internacionales efectuadas con los Estados Unidos, pues ellos constituían un requisito
indispensable para poder llevar a cabo la gestión económica, y en particular el manejo de la política
cafetera y el financiamiento de los programas gubernamentales. Para los E.U. la solución de la deuda en
83
moratoria era una condición sine qua non para cualquier entendimiento con Colombia /.

2.1.1 Las Negociaciones en Torno a la Deuda Externa

En 1938, cuando Eduardo Santos tomó asiento en el despacho presidencial, los intereses
norteamericanos respecto a Colombia se centraban en la solución del problema de la deuda (el país
estaba en moratoria), las limitaciones que encontraban las compañías petroleras en el país, y la
estabilidad monetaria; esto último era importante para que el país tuviera la liquidez necesaria para el
84
pago de sus compromisos internacionales /.

83
Bushnell, David. "Eduardo Santos y la política de Buen Vecino", El Ancora Editores, 2ª edición, 1984, Bogotá (1ª
ed. 1967, University of Florida Press, en inglés). Pg. 86.
84
Memorando enviado el 3 de marzo de 1939 por el embajador norteamericano (Spruille Braden) al Secretario de
Estado norteamericano de la época (Cordell Hull), a propósito de la entrevista sostenida con el Presidente Santos. El
memorando de halla reproducido en el libro de David Bushnell, ibíd...
Cuando empezó la segunda guerra mundial (septiembre de 1939) los intereses colombianos frente a los
E.U. (único mercado importante que le quedaría) se centraban en el establecimiento de un pacto de
cuotas acerca para las exportaciones cafeteras con el objeto de defender el precio externo del grano, y en
la garantía de que el país fuera abastecido de financiamiento y de productos vitales para su economía,
como era el caso de las llantas, el hierro y el acero.

Para que Colombia pudiera obtener del país norteamericano una respuesta satisfactoria a sus intereses,
debía resolver primero los problemas de la deuda externa y de la legislación petrolera. En el caso del
petróleo el asunto involucraba reformas legales que debían ser sometidas al Congreso, lo que se prestaba
para debates poco oportunos, en razón del discurso nacionalista de algunas fracciones liberales y las
pocas simpatías de los conservadores laureanistas hacia los E.U. (aunque tampoco manifestaban una
hostilidad abierta). Los afectos de dicha ala conservadora se habían orientado hacia la España franquista,
y de forma más sutil hacia los regímenes totalitarios del Eje. Pero este tema era secundario para ellos (al
fin y al cabo Europa estaba muy lejos de los intereses vitales del país) y al final terminaron apoyando la
solidaridad con E.U. en el conflicto mundial.

La solicitud estadounidense respecto al petróleo consistía en ampliar el límite máximo de cien mil
hectáreas de concesiones petroleras que podía poseer cada compañía, y abandonar el requisito de tener
que perforar por lo menos un pozo en cada concesión, porque en algunos casos los estudios previos
indicaban que ello era desperdiciar los recursos, a sabiendas de que no se iba a encontrar nada. El
requisito de la perforación fue eliminado y lo de las hectáreas no era en realidad mayor problema, pues
tal condición podía resolverse a través de terceros (subsidiarios o testaferros de las compañías matrices),
lo que en la práctica venía sucediendo con la complacencia del gobierno. De manera que este asunto se
resolvió fácilmente.

El arreglo de la deuda externa era un asunto más complejo. La deuda colombiana con los E.U. provenía
85
de los empréstitos de 1927 y de 1928 (por 25 y 35 millones de dólares respectivamente) /. Las
negociaciones se habían iniciado en la primera administración de López Pumarejo, en septiembre de
86
1937, cuando el representante del "Consejo Protector de Tenedores de Bonos" /, el señor Munro, vino
a Bogotá.

85
Estaba pactada a una tasa de interés del 6% y a una tasa acumulativa de amortización del 1%. Esa deuda se
encontraba en moratoria parcial desde 1933, y total desde 1934. Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda 1940.
Pg. 136.
86
El nombre original del organismo era The Foreings Bondholders Council. Esta era una entidad privada creada en
los Estados Unidos en 1933 con el objeto de proteger los intereses de los poseedores de bonos extranjeros.
Finalmente se llegó a un acuerdo (parcial en febrero de 1940 y final en diciembre de ese año) gracias a la
intervención de los funcionarios del Departamento de Estado de los E.U. El acuerdo se basó en la
fórmula propuesta por el secretario de comercio de los E.U., Jesse Jones, a pesar de los reparos de White
87
quien consideraba los términos como injustos /.

Sobre estas bases Colombia reestableció el servicio de la deuda externa y tuvo acceso a una línea de
crédito de US$10 millones del Export-Import Bank, operación que fue formalmente anunciada a
comienzos de mayo de 1940, dos meses después de logrado el acuerdo parcial sobre la deuda. Sin
embargo, el banco americano sólo prestaba para la compra de productos americanos (era una institución
de promoción de exportaciones) y el gobierno colombiano lo necesitaba para financiar su programa de
fomento económico.

El "impasse" se resolvió otorgando el crédito al Banco de la República con destino al pago de

importaciones provenientes de los E.U. De esa manera, el préstamo se convirtió en lo que se llama un
crédito de Balanza de Pagos, es decir en un crédito de caja para financiar la liquidez en moneda
extranjera. En 1941 el Export-Import Bank otorgó otro préstamo por US$12 millones en condiciones
similares, pero esta vez en cabeza del Gobierno Nacional.

Se debe resaltar en todo este proceso la flexibilidad estadounidense al forzar al Consejo de Tenedores de
Bonos a aceptar unas condiciones financieras que no satisfacían sus intereses, y a efectuar los arreglos
necesarios para que un crédito de una agencia de exportación se convirtiera en un recurso de caja. Esa
flexibilidad, indicaba la importancia que para E.U. tenía Colombia.

La importancia de Colombia para los E.U. en el ajedrez político latinoamericano se había hecho evidente
en la Conferencia Panamericana realizada en Lima a finales de 1938. El objetivo de E.U. en dicho foro
era impulsar una política de solidaridad continental ante futuras agresiones (E.U. estaba preparando el

87
Colombia propuso reducir los intereses del 6 al 2% con incrementos anuales de ¼% hasta llegar al 3%, y se
descartaría el pago de intereses atrasados. La propuesta fue rechazada por el Consejo. Este rechazo se reiteró en las
negociaciones realizadas durante el gobierno de Santos, cuyo ministro de Hacienda, Lleras Restrepo, volvió a
presentar el 21 de mayo de 1939 la fórmula de López Pumarejo ante el nuevo representante del Consejo, el señor
White; éste también la rechazó. La contrapropuesta de White, que no fue aceptada por los colombianos, consistía en el
pago de un interés del 3.5%, que se elevaría gradualmente hasta llegar al 4.5%, incluyendo el pago de los intereses
atrasados. Los términos finales fueron los siguientes: la deuda vieja (que estaba al 6%) y la mitad de los intereses no
pagados se consolidarían en una nueva deuda al 3%, se destinaría US$1.8 millones en cinco años para atender los
intereses y amortizaciones de los nuevos bonos, y a partir del sexto año se destinarían US$2 millones. Lleras
Memoria... 1940, op.cit., pg. 139. Bushnell, op.cit., pg. 91.
terreno para el conflicto internacional que se avecinaba). Ya Colombia incluso había dado pasos hacia la
concreción de dicha política; desde el primer gobierno de López Pumarejo propuso un proyecto de Liga
de las Naciones Americanas, iniciativa que sería ratificada en Lima por Luis López de Mesa, canciller de
Eduardo Santos. Esa propuesta no era apoyada explícitamente por la Argentina, ni recibió la adhesión de
88
las demás naciones. A pesar de ello, Colombia se convirtió en un importante aliado de los E.U. /.

No obstante su interés por Colombia, las restricciones financieras que la guerra le significaron a los E.U.
limitaron su canalización de recursos. A esto se sumaba el cierre de las fuentes europeas, también
consecuencia del conflicto, lo que significó que el endeudamiento externo neto del país fuera negativo en
el período; la salida de recursos (Colombia había restablecido el pago de la deuda externa) superó las
entradas (cuadro 1). A pesar de ello se debía continuar pagando, porque el futuro de las exportaciones y
89
la disponibilidad de las importaciones dependían prácticamente de los E.U. /. Igual cosa sucedía con el
pacto de cuotas del café.

2.1.2 La Política Cafetera.

Para tratar el tema del desempeño del café durante el gobierno de Santos es preciso diferenciar dos
períodos: antes y después del estallido de la guerra mundial en septiembre de 1939.

Previo al conflicto, el país sufrió un deterioro en los ingresos provenientes por exportaciones de café
(cuadro 2). En principio los menores ingresos necesariamente deberían traducirse en una reducción

88
Lleras Restrepo, "Crónica... ", op.cit, 1983, Bogotá. Tomo 2, págs. 93ss.
89
Las exportaciones norteamericanas estaban sujetas a cuotas de manera que era mejor estar en buenos términos con
dicho país.
equivalente de las remuneraciones que recibían los productores del grano. Sin embargo, para evitar que
esto sucediera, el gobierno les concedió beneficios a los cafeteros, entre los cuales se destacaron la
eliminación del impuesto de giros a las exportaciones cafeteras, y la devaluación monetaria, la cual
permitía traducir en un precio interno más alto el precio externo que se hallaba deprimido.

El impuesto de giros consistía en una porción de las divisas cafeteras, que se debía vender al gobierno a
un valor inferior al de la tasa oficial. Esto significaba un menor ingreso para los cafeteros (un impuesto) y
uno mayor para el gobierno. El ingreso gubernamental se producía cuando le vendía al público las
divisas a un precio mayor del que se le había pagado a los cafeteros. Como se mencionó en el capítulo 1,
en 1935, dentro de las negociaciones en torno a la reforma tributaria, se acordó que el 12% de las divisas
por exportaciones cafeteras debían venderse a un precio de $1.13 cuando el tipo de cambio oficial era de
90
$1.75, y se dispuso que este mecanismo regiría hasta el primero de enero de 1938 /.

Sin embargo, a raíz de la crisis cafetera de 1937, el gobierno renunció a apropiarse del impuesto de giros,
trasladando la totalidad de los recursos a la Federación Nacional de Cafeteros para ésta que interviniera
en la defensa del precio interno del productor nacional. Al mismo tiempo se prolongó la vigencia del
tributo por dos años más (1938 y en 1939), con la condición de que en el último año sólo el 10% de las
divisas recibirían descuento, y éste sería menor porque por cada divisa se pagarían $1.25.

El Congreso Cafetero de octubre de 1938 le solicitó al recién instalado gobierno de Eduardo Santos que
el impuesto de giros sólo tuviera vigencia hasta el 31 de Julio de 1939, solicitud que inmediatamente fue
atendida. En ese momento, los cafeteros y el gobierno estaban optimistas con la recuperación temporal
que en ese momento vivían a los precios externos, aunque para entonces nadie podía saber que fuera

90
Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda 1942. Págs. 90 y 91.
temporal.
Otro beneficio que recibieron los cafeteros fue el de la devaluación monetaria. El gobierno estaba
promoviendo un proyecto de ley de devaluación, lo que favorecía a los cafeteros porque les permitía
liquidar los dólares a un mayor valor, y así recibir un mejor precio interno. Este proyecto de devaluación
era el mismo que el Congreso no le había querido aceptar al gobierno anterior, incluso a pesar de que
López Pumarejo había presionado con su renuncia. Pero con Eduardo Santos la devaluación sí fue
aprobada.

El ministro Lleras Restrepo había puesto bastante empeño en sacar adelante esta propuesta, no sólo
porque favorecía a la industria cafetera, sino también favorecería a las industrias manufactureras, ya que
91
actuaría "como un poderoso complemento a la protección aduanera" /, y porque la devaluación le
liberaría al gobierno 16 millones de pesos que eran muy útiles para superar las restricciones financieras y
sacar avantes los programas de fomento. Valga la pena explicar esta última parte.

La devaluación consistía en reducir el contenido de oro del peso, como ya se explicó. Un peso
92
correspondía a 1.6 gramos / de oro fino, pero ese valor no reflejaba la realidad porque si se tomaban el
valor del oro (35 dólares la onza) y el tipo de cambio del mercado (un poco más de $1.75 por dólar), el
contenido de oro por peso debía ser reducido a la tercera parte. Legalizar esa operación significaba que
las reservas de oro del país se valorizarían en pesos, y esa ganancia, que superaba los 16 millones de
pesos, estaría a disposición del gobierno (esa cifra, por ejemplo, era equivalente a la cuarta parte del
Presupuesto Nacional).

La ley de devaluación (que formalmente se llamaba de estabilización del tipo de cambio) fue sancionada
93
en noviembre de 1938 (ley 167) /. El valor del peso en gramos de oro pasó 1.6 a 0.56. De los 16
millones de pesos que se ganó el gobierno con esta medida la mitad la destinó a cancelar deuda contraída
con el Banco de la República (ello aumentaba su capacidad de endeudamiento con el Banco), destinó 3
millones para el fondo de estabilización de la moneda y los 5 millones restantes quedaron disponibles
para las arcas oficiales.

91
La defensa de la devaluación está contenida en la exposición que el ministro de hacienda Carlos Lleras Restrepo
hizo ante la Cámara de Representantes el 14 de septiembre de 1938. Esta exposición está reproducida en la Revista del
Banco de la República de septiembre de ese mismo año.
92
Según el artículo 127 del Código fiscal de 1912, vigente, el contenido de oro por cada peso era de 1.5976 a la Ley
0.91666 de fino.
93
Los detalles del proceso de aprobación de la ley de estabilización del tipo de cambio (o devaluación) aparecen en
Lleras Restrepo, "Crónica...", op.cit., tomo 2, págs. 33 a 43.
El hecho de que se considerara la devaluación como un fin deseable significaba un cambio importante en
la concepción de la política económica. La concepción tradicional decía que devaluar era símbolo de
debilitamiento de la economía. De todos modos, el pasaje de la devaluación tiene muchos matices dentro
de la administración Santos, que serán analizados más adelante.

Los cafeteros estaban muy agradecidos: recibieron los beneficios de la devaluación y el anuncio de que
el impuesto de giros se suprimiría a partir de julio de 1939.

En el segundo período de la administración Santos -el posterior al estallido de la 2ª guerra mundial- se

94
complicaron aún más las cosas para el mercado cafetero. El precio externo del grano / cayó
vertiginosamente, al pasar de 12.3¢ de dólar en septiembre de 1939 -cuando estalló el conflicto- a 9.4 en
diciembre del mismo año y a 7.5 en agosto de 1940 (ver cuadro 3). Esa situación era común a los demás
países latinoamericanos productores del grano.

Ese panorama motivó al gobierno de Eduardo Santos a promover con los otros países productores
-particularmente Brasil- la adopción de un Pacto de Cuotas de exportación a los Estados Unidos (el único
mercado disponible porque los de Europa estaban cerrados) con el objeto de evitar que el exceso de
oferta hacia ese país deprimiera aún más los precios externos. Los Estados Unidos apoyaron la solicitud
porque temían que los apuros económicos de estos países se tradujeran en consecuencias políticas que

94
Tipo Manizales.
 95
complicaran la situación internacional /. El pacto se firmó el 29 de noviembre de 1940.

El Pacto de Cuotas le fijaba al país un cupo de exportación equivalente a las dos terceras partes de su
producción. Esto hacía que quedara una producción excedentaria, que no podía ser vendida, razón por la
cual, si el Estado no intervenía en el mercado doméstico, inevitablemente se deprimiría el precio al
productor nacional.

Pero el gobierno sí intervino en la defensa del productor cafetero. Inicialmente, cuando se desató la crisis
y antes de la vigencia del Pacto, a través del decreto 831 de 1940, creó una prima cafetera a las
exportaciones -que no era otra cosa que una devaluación para un solo producto de exportación- lo que
permitió sostener el precio interno al productor nacional. Una vez establecido el Pacto de Cuotas se creó
el Fondo Nacional del Café, con el objeto de sostener el precio de las cotizaciones internas y financiar la
compra del café que debía ser almacenado. Para nutrir el Fondo se crearon tributos sobre el egreso de
divisas por concepto del pago de importaciones y sobre el ingreso por concepto de exportaciones
cafeteras.

La aceptación del Pacto al interior del país tuvo algunos tropiezos, originados en las objeciones de los
sectores que siempre habían estado en contra de la intervención del gobierno en el mercado cafetero.
Estos sectores estaban compuestos por la fracción representada por Ospina Pérez y por la mayoría de los
cafeteros de Caldas. Alegaban que sólo se podrían exportar tres cuartos de la producción, lo que en
palabras dirigidas por cafetero Francisco José Ocampo a los campesinos de Caldas "quiere decir, amigo
cafetero caldense, que la cuota de sacrificio contemplada en el tratado y que es de cerca de un millón de
sacos anuales, se cargará a la cuenta deudora del productor". Además añadía otro cafetero, Sinforoso
Ocampo, añadía "La Federación se convertirá en la más grande empresa burocrática de Colombia. De
acuerdo con la reglamentación será la Federación la que compre el café de sacrificio en mercado abierto"
96
/.

Los opositores al Pacto eran los sectores que representaban a la colonización antioqueña, quienes habían
desarrollado su producción superando los obstáculos que los terratenientes le habían puesto a su
expansión. Para ellos el Pacto era otro obstáculo contra la libertad del productor y se le oponían por
principio. Por eso clamaban "la libre concurrencia a los mercados internacionales".

95
Bushnell, op.cit., págs. 104ss.
96
Declaraciones reproducidas por el periódico manizalita LA PATRIA en los días 27 y 28 de Octubre de 1940.
Tomado de Otto Morales Benítez, "Historias Económicas del Café... ", op.cit., págs. 130 y 131. Este libro puede ser
consultado si se quiere ampliar esta parte.
A ese clamor le respondía Roberto García Peña, en un editorial del Tiempo: "¿A cuáles mercados
97
concurrimos? Los de Europa, cerrados" /. Ante tal realidad se impuso la aprobación del Pacto de
Cuotas por parte del Parlamento, y el otorgamiento al gobierno de facultades extraordinarias que le
permitieron la creación del Fondo Nacional del Café. A partir de ese momento la burguesía cafetera se
convirtió en defensora del intervencionismo, pero del intervencionismo que caracterizó el período que se
está reseñando: el Estado en manos de los gremios, en este caso, el Fondo Nacional del Café (una entidad
pública) en manos de la Federación Nacional de Cafeteros (un gremio privado).

El Congreso aprobó el pacto de cuotas el 13 diciembre de 1940 (ley 100). Sin embargo un mes antes le
dio al gobierno facultades extraordinarias (ley 45) para aplicar las medidas necesarias para el
98
cumplimiento del Pacto, sujetas a que el Congreso posteriormente lo aprobara /. Lo cierto era que el
tiempo apremiaba, pue ya estaban saliendo las cosechas de Caldas y Antioquia, los mayores productores,
y era necesario tener las reformas legales a tiempo.

Sobre la base de las facultades extraordinarias se creó toda una estructura financiera y administrativa que
permitió el manejo de la política cafetera. Así nació el Fondo Nacional del Café, encargado de financiar
la compra de la totalidad de la cosecha cafetera a un precio mínimo de sustentación. Ello significaba que
se debían destinar fondos a la adquisición del café que no iba a ser exportado y que sería almacenado.
Esto permitió estabilizar el precio interno del grano a partir de 1941, como se puede apreciar en el cuadro
2.4.

97
ibíd..., pg. 131.
98
Lleras R., Memoria de 1942, op.cit., págs. 79 y 80.
Para cumplir su principal función el Fondo fue dotado de una serie de recursos que se constituyeron en el
origen de las cargas tributarias que en el futuro recaerían sobre la industria cafetera. Los principales
tributos creados fueron un impuesto de 5 ¢ por cada dólar girado al exterior, incluyendo los giros
oficiales, lo que le produjo al Fondo $32.5 millones entre 1941 y 1945. También se creó un impuesto de
la valorización que obtuviera el café por encima de determinado valor (este impuesto consistía en que las
divisas obtenidas por ventas del grano a precios por encima de 9 ¢ de dólar la libra debían ser entregadas
al Banco de la República a $1, cuando el tipo de cambio era de $1.75). Este impuesto es el que
posteriormente se llamará "Retención Cafetera". Más adelante (ley 128 de 1941) se estableció un
impuesto adicional de $5 por cada saco de exportación de los café conocidos como "pasillas" y
99
"consumos" /.

La posición financiera del Fondo se fortaleció porque, de una parte, el impuesto sobre la valorización del
café se tornó cuantioso, ya que muy pronto los precios internacionales superaron los 9¢ de dólar, y de
otra, el país exportó más de su cuota, pues debió completar lo que el Brasil dejó de exportar como
consecuencia de los ataques a sus barcos por parte de los submarinos alemanes en el Caribe.

Los ingresos del Fondo se ampliaron del escaso millón de pesos anuales de los años 1936 y 1937, a $18
millones en 1941, a $33 millones en 1942 y a $28 millones en 1943. El patrimonio del Fondo ascendió a
$88 millones, y la entidad quedó convertida en la institución financiera más importante de la época. Esta
enorme capacidad financiera le permitió a la Federación hacer aportes de capital en la Caja Agraria,
capitalizar el 50% del Instituto Nacional de Abastecimientos INA (antecesor del Idema) y colocar el
100
45% de los recursos requeridos para la creación de la Flota Mercante Grancolombiana /.

2.1.3 El Fomento a la Producción Nacional

El café era el soporte más importante de la política de fomento de la producción nacional. La política en
su conjunto se caracterizó por la canalización de recursos hacia empresas que suplían las necesidades
básicas del país, desatendidas por los proveedores externos.

La necesidad de canalizar recursos internos hacia la promoción de las empresas hizo que se adoptara una

99
Cruz Santos, Abel. "Economía y Hacienda Pública". tomo II. De la República unitaria a la economía del medio
siglo. Historia Extensa de Colombia, Vol. XV. Academia Colombiana de Historia. Bogotá, Lerner, 1966. Págs. 340-1.
100
Ocampo, José Antonio. "Crisis Mundial y cambio estructural (1929-1945) -pg. 228- , en el libro del mismo autor
(como compilador) "Historia Económica de Colombia", ed. Siglo xii, 2ª ed., 1988, Bogotá.
actitud más flexible respecto al manejo monetario: se abandonó la ortodoxia fiscal y se aceptó que los
recursos de la emisión monetaria servían para incentivar la economía, lo que validaba la idea de un
Presupuesto Nacional expansionista (es decir que los gastos superaran a las rentas corrientes).

Y en efecto, el gobierno procedió a acudir al Banco Emisor para canalizar recursos destinados al
101
financiamiento de proyectos productivos /. Pero además, el Estado participó de manera directa en la
creación de empresas "en las cuales la iniciativa privada y el capital particulares no hayan podido por si
102
solos desarrollar satisfactoriamente" /. Para este último propósito creó el Instituto de Fomento
Industrial (IFI) (decreto 1157 de 1940).

A través del IFI se promovieron distintos proyectos en coordinación con la Caja de Crédito
Agropecuario y el Banco Agrícola Hipotecario. Se pueden destacar la Fábrica Colombiana de Abonos, la
Compañía Colombiana de Levaduras, la Central Metalúrgica del Tolima, la Empresa Siderúrgica de
Medellín, la
Fábrica Colombiana de Productos Químicos de Sulfácido, y los Astilleros Marítimos de Barranquilla,
103
entre otros /. La culminación de algunos proyectos tomó varios años y se completó más allá del
período presidencial de Eduardo Santos.

Se le dio especial énfasis al desarrollo del sector agropecuario, en el cual la inversión pública aumentó
(en millones de pesos de 1950) de 15 en 1937 a 117 en 1942 (cuadro 5). Sobresalió el fomento a la
ganadería y los cultivos de tardío rendimiento -o permanentes-. Estos últimos eran importantes para el
abastecimiento de productos básicos, como cacao y oleaginosas para la extracción de aceite y manteca de
cocina.

El problema era que este tipo de actividad requería de fuentes de financiación de largo plazo. Para
resolver esta necesidad se crearon líneas de financiamiento hasta por 20 años. La Caja Agraria recibió
recursos para el efecto y abrió una nueva sección especializada en dicha área.

101
Los fondos iniciales para el financiamiento de los programas para el sector agropecuario y para el industrial
provinieron de los $16 millones que obtuvo el gobierno del Banco de la República con la devaluación, y del crédito de
10 millones de dólares del banco de exportación de E.U. señalado en la sección anterior. Este crédito había sido
otorgado al Banco de la República quien a su vez abrió un crédito de $17.5 millones a favor del gobierno, de los cuales
2 los destinó a la fundación del IFI y 7 como capital adicional de la Caja Agraria para que abriera una nueva sección
para el fomento de cultivos de tardío rendimiento. Posteriormente se allegaron otros recursos provenientes del crédito
público, en particular de la emisión monetaria.
102
Decreto 1157 de 1939, tomado de Lleras R., "Crónica...", op.cit., tomo 3, pg. 30.
103
Cruz Santos, op.cit., pg. 334.
En el diseño de las medidas para el sector agropecuario estuvo presente la SAC, el gremio de los
propietarios de la tierra. Para tal efecto en 1940 el gobierno expidió un decreto que no solamente
declaraba como cuerpo consultivo a la SAC, sino que convertía a su Junta Directiva "en un comité
directivo o permanente donde actuarían los funcionarios del Ministerio de Economía, de Hacienda, de
104
Trabajo, de Higiene y Previsión Social" /.

En otras palabras, el gobierno pasó a integrar la Junta Directiva del gremio y allí se gestaría la política
agropecuaria de la administración. A su vez la SAC tendría representación en cada una de las
instituciones gubernamentales que tenían asiento en su Junta. A partir de 1940 gremio y gobierno se
fundieron en un solo cuerpo para lo relacionado con el sector agropecuario.

La política de fomento para los sectores agropecuario e industrial también estuvo acompañada de una
recuperación de la inversión estatal en los mismos, incluso a pesar de las restricciones fiscales en las que
se movió el gobierno de Eduardo Santos a partir de 1940. Las limitaciones se originaban, de una parte, en
el deterioro de los ingresos provenientes de las importaciones, debido a las dificultades presentes en el
comercio internacional por la guerra; de otra, porque había aumentado el servicio de la deuda a cargo del
Presupuesto Nacional, en razón a que el gobierno había levantado la moratoria y restablecido el pago a

104
Bejarano, Jesús Antonio. "Economía y Poder. La SAC y el desarrollo agropecuario colombiano", Fondo editorial
CEREC, 1ª ed., Bogotá, 1985. Pg. 231.
los acreedores internacionales. Para poder aumentar la inversión estatal, dentro de las restricciones
señaladas, fue preciso recortar las partidas en defensa, educación y salud, y disminuir los salarios de los
funcionarios estatales. Adicionalmente, para completar el financiamiento del fomento, se acudió a los
recursos provenientes del crédito interno.

La inversión pública aumentó para compensar la caída de la inversión privada que se presentó debido a
las dificultades observadas en la consecución de materiales y equipos suministrados por proveedores
105
externos /. Si se observa el cuadro 6 se puede apreciar cómo la inversión pública sustituía la reducción
que se presentaba en la del sector privado, logrando que la inversión total aumentara respecto al período
previo a 1938.

Mientras que la inversión privada entre los años 1938 y 1942 (en millones de pesos de 1950) se redujo de
506 a 341, la pública aumentó de 193 a 305. El aumento más importante de la inversión pública se
registró en el sector agropecuario donde pasó de 29 a 117. En cuanto a la inversión pública en la industria
las cifras son más modestas, pasaron de cero a 6.

Las estadísticas relacionadas con el sector industrial son significativas porque señalan el inicio de la
intervención estatal directa en el sector. Esa intervención sería más cuantiosa en las administraciones
posteriores. Sin embargo la importancia de la gestión de Eduardo Santos fue que allí se gestaron los
proyectos industriales (con sus respectivos mecanismos de financiación) que serían concluidos por los
gobiernos siguientes. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que gran parte del financiamiento de los
proyectos industriales no se realizó a través de inversión directa del gobierno, sino a través de las líneas
de fomento creadas en la Caja Agraria, el Banco Central y el IFI.

105
Es preciso advertir que una parte de los recursos orientados para el fomento aparecen como inversión pública en
la medida en que son aportes a la Caja Agraria y al IFI y otro tipo de instituciones de fomento. De manera que en un
porcentaje importante decir que se aumentaron los recursos para el fomento de la inversión privada es lo mismo que
decir que aumentó la inversión pública.
Dos proyectos industriales importantes surgieron de la escasez crítica de dos productos básicos cuyo
abastecimiento se tornó crítico. Los productos eran las llantas y el hierro. Los proyectos, Icollantas y Paz
del Río. La escasez de los citados bienes se agravó en el último año de la administración Santos, cuando
los E.U. entraron abiertamente en el conflicto internacional. Las exportaciones estadounidenses
quedaron sujetas a cuotas concordantes con las necesidades de dicho país en los frentes de guerra.

En 1942 el cupo de llantas para Colombia era de 20 mil, mientras el parque automotor alcanzaba los 34
mil vehículos. En el caso del hierro, utilizado principalmente en la construcción, el cupo era de 23 mil
toneladas para el primer semestre de 1942 cuando en el primero de 1941 se habían consumido 41 mil
106
/. Las cifras anteriores son apenas una muestra de las privaciones en que se debió mover la economía
colombiana, sobre todo en la segunda mitad de la administración Santos.

Para poder manejar la situación fue preciso establecer un estricto control a las importaciones.
Inicialmente, a finales de 1939, se creó un cupo para la adquisición de mercancía extranjeras, las cuales
semanalmente no podían superar el valor de los ingresos de divisas de Banco de República de la semana
anterior (resolución 87 del 18 de diciembre de 1939). Luego, el 8 de abril de 1940 (resolución 89), se
crearon cuatro turnos para importación, cada uno conformado por una lista de bienes. En "el turno 1 se
clasificaron todas las materias primas que es necesario importar, lo mismo que las maquinarias y equipos
industriales, y, por otra parte, se llevaron al turno 4 aquellos artículos extranjeros que venían a competir

106
/ Lleras R., memoria de 1942, 2ª parte, op.cit., págs. 47 a 40.
con los que la agricultura o la industria nacional están capacitadas para producir en cantidad suficiente"
107
/.

Además se estableció un depósito previo a las importaciones equivalente al 10% del valor solicitado y se
estipuló que las divisas para las importaciones de los turnos diferentes al primero se venderían más caras:
a $1.95 por dólar cuando el tipo de cambio era 1.75 (regía el denominado sistema de tipos de cambio
diferenciales).

En consecuencia con los cambios registrados en las condiciones macroeconómicas, al final de la

administración Santos todas las medidas fueron abolidas, con excepción de los tipos de cambio
diferenciales. En los últimos meses el problema ya no era la dificultad en la consecución de las divisas
internacionales, sino todo lo contrario, el exceso de reservas motivado por la recuperación del precio del
café y por las restricciones impuestas en la oferta de bienes importables. Este sería el problema
macroeconómico más importante de la administración siguiente, como se verá más adelante.

2.1.4 Una Devaluación Particular

El tipo de cambio diferencial y la prima cafetera eran mecanismos de devaluación, aunque dirigidos
hacia productos específicos. La prima significaba que los cafeteros recibían mayores ingresos por las
exportaciones, lo que era equivalente a disfrutar de una tasa de cambio más alta (recibir más pesos por
cada dólar).

El tipo de cambio diferencial significaba que las importaciones de los bienes de consumo (es decir, los
que estaban en los turnos 2, 3 y 4) debían pagar una tasa de cambio más alta, lo que los volvía más
costosos en términos de pesos, con lo que se creaba una protección adicional a la industria nacional.

En otros términos, la devaluación se aplicaba a las exportaciones cafeteras y a la producción de bienes de

consumo. No afectaba a las demás exportaciones ni a la producción de bienes de capital y materias
primas.

Los sectores que quedaban excluidos de los beneficios de la devaluación eran indiferentes a este tipo de
medidas. En el caso de las exportaciones diferentes a las de café, no existían perspectivas de expansión
por lo menos hasta que se terminara la guerra. Respecto a la producción de materias primas y bienes de

107
Lleras R. Memorias 1942, op. cit., 2ª parte, págs. 129 y 130.
capital, incluidos en el primer turno de importaciones, estos no se producían ni se iban a producir en el
corto plazo, de manera que no tenía objeto protección con una devaluación.

Los empresarios (tanto rurales como urbanos) quedaban beneficiados por doble vía. De un lado la
devaluación les creaba una protección en el mercado interno porque volvía más costosas las
importaciones de bienes de consumo. Del otro, la no devaluación para los bienes de capital y las materias
primas abarataba sus costos de producción.

Se tenía entonces una devaluación selectiva cuyos objetivos reales eran el fomento y la protección de la
producción nacional que abastecía el mercado doméstico, y el apoyo a los cafeteros. Sin embargo el
gobierno decía que no estaba devaluando, aunque esa expresión había que entenderla como que no se
estaba haciendo una devaluación de tipo general. Así lo expresó Santos al Congreso el 20 de julio de
1940:

"No parece en manera alguna aconsejable encarecer por igual todas nuestras adquisiciones en
el Exterior por una elevación pareja del tipo de cambio (devaluación). El gobierno se ha orientado por
caminos distintos y por procedimientos nuevos, acometiendo un ensayo audaz cuyos resultados han sido
108
satisfactorios" /.

Lo interesante de lo expuesto hasta aquí es que la concepción acerca del manejo de los instrumentos de
política económica respondía claramente a los intereses particulares y concretos del momento. No a
postulados generales como por ejemplo devaluar o no devaluar. Es más, a veces se caían en
contradicciones aparentemente teóricas, pero no era la teoría lo que importaba. Se trataba de resolver los
problemas de la coyuntura y de defender los intereses que estaban representados en el Estado.

Una de estas contradicciones fue la que se presentó a comienzos de la administración, cuando se

defendió la idea de la devaluación (general), a pesar de que un año y medio más tarde se la considerara
como inconveniente. En ese entonces, cuando se propuso rebajar el contenido en oro del peso, como ya
se explicó, al gobierno le interesaban los recursos que por esa vía se ganaba el fisco nacional. El 14 de
septiembre de 1938, cuando Lleras Restrepo estaba solicitando la aprobación de dicha medida, afirmó
ante la Cámara de Representantes:

108
Santos, Eduardo. "Obras Selectas", op.cit. pg. 282.
 "Y las industrias manufactureras deben en gran parte su progreso y su prosperidad a la
depreciación monetaria (a la devaluación). Es esa depreciación con respecto al dólar lo que está
obrando como poderoso complemento de la protección aduanera. Una revalorización (revaluación)
equivaldría prácticamente a reducir los gravámenes del arancel”109.

En este caso la defensa de la devaluación respondía al interés de apropiarse de los 16 millones de pesos,
de los cuales 6 pasarían al Presupuesto y tomarían la forma de un crédito del Banco de la República que
expandía la base monetaria. Para justificar la utilización de estos recursos de emisión se defendió el
principio de la bondad de abandonar la ortodoxia del patrón oro y rescatar para el gobierno el derecho al
uso del papel moneda. Así se expresaba Carlos Lleras en la misma alocución:

"El último de los puntos que acabo de enumerar (el de los 6 millones para el Presupuesto) ha
dado asidero a las críticas vehementes que se formulan al proyecto (de devaluación). Se habla a la
ligera del retorno al papel moneda, de emisiones de billetes sin respaldo y que no obedecen a las
necesidades normales de la economía, etc. Yo entiendo que dentro de la política en que se entró en 1931
(cuando Olaya Herrera abandonó el patrón oro), todo eso carece de sentido. Cuando el Congreso
autorizó la celebración del empréstito de salinas (en 1931 por medio del cual el Banco de la República
le daba recursos de emisión al gobierno a cambio de la cesión en el manejo de las salinas, ver capítulo
anterior) se quebró por primera vez la ortodoxia bancaria. ... Hablar ahora de que se entra por el
camino de emisiones que no corresponden a los preceptos de la ortodoxia bancaria es incurrir también
en un anacronismo y olvidar demasiado pronto la historia".

Sin embargo, cuando año y medio más adelante se abandonó el principio de la devaluación no se hizo lo
mismo con en el de la emisión, a pesar de que ambos conceptos habían nacido unidos e
interrelacionados.

2.1.5 El Déficit Fiscal: de Malvado a Benefactor

Para poder continuar con el programa de fomento económico, se hizo necesario mantener el acceso a los
recursos del Banco Emisor; máxime a partir de 1940, cuando empezó a hacerse efectiva la reducción de
los ingresos del fisco; esto último lo explicó la caída de los impuestos que pagaban las importaciones,
como consecuencia de la baja de las comprar en el exterior. Tales impuestos pasaron de 43.2 millones de
pesos en 1939 a 28.5 en 1940 y no se recuperaron sino hasta 1946 (cuadro 2.7).

109
Lleras, R. Exposición..., op.cit.
Los ingresos públicos reducidos y las mayores presiones sobre el gasto gubernamental para financiar la
política de fomento hicieron que las erogaciones estatales superaran los ingresos corrientes del fisco
nacional, diferencia que se debía financiar con recursos del crédito especialmente los de la emisión
monetaria. En otras palabras, surgió el déficit fiscal.

Si se quería continuar con la política de fomento a la producción nacional, resultaba indispensable

justificar la presencia del déficit. De esta forma se dio paso a una nueva concepción de la política fiscal
que apoyaba el gasto público expansionista. Esta concepción fue presentada por Lleras Restrepo en la
memoria de hacienda de 1942:

"Se ha considerado que el Estado puede y debe modificar el ritmo de los ciclos económicos a
través de las actividades del fisco, y es así como, paradójicamente, el déficit, antiguo y temible espectro
de todos los gobiernos, ha llegado a ser un instrumento buscado para actuar sobre la vida económica,
110
variar el nivel de precios y acelerar el movimiento de los negocios" /.

Como bien lo decía Lleras Restrepo, el déficit fiscal pasó de malvado a benefactor. Esa nueva
perspectiva era el resultado de la necesidad del momento, cual era canalizar recursos internos hacia el

110
Lleras Restrepo, memoria 1942, op.cit., 1ª parte, pg. 8.
fomento de la producción nacional.

La política del déficit era viable desde el punto de vista macroeconómico. Entre 1939 y 1941 el lento
crecimiento de las reservas internacionales permitió abrir un espacio para el crédito del Banco Emisor al
111
gobierno con el fin de financiar el déficit fiscal (ver cuadro 8) /.

El déficit fiscal y las emisiones volvieron a adquirir carta de ciudadanía en la segunda mitad del gobierno
112
de Eduardo Santos y, en consecuencia, a partir de 1940 hicieron su aparición (ver cuadro 9) /. Sin
embargo su monto fue moderado porque se aplicaron ajustes en algunas partidas para gasto con el objeto
de crear el espacio suficiente para el programa de fomento. Los ajustes se introdujeron en 1940, cuando
estalló la crisis fiscal: se redujeron los salarios de los funcionarios del gobierno entre el 5 y el 25% y se
hicieron apropiaciones menores para los gastos de defensa, y educación, entre otros (ver cuadro 10).

111
Cuando el espacio macroeconómico se agotó, la política fiscal expansionista fue abandonada y el déficit fiscal
otra vez se volvió perverso. Esto fue lo que pasó en los últimos meses del gobierno de Santos y sobre todo durante el
gobierno siguiente -segunda administración López-. Más adelante se volverá sobre ello.
112
No era que se adoptaran los principios keynesianos, como se ha sugerido. La idea de que el Presupuesto vía
déficit podía reactivar la economía ya se había adoptado en Colombia en 1931, (durante la administración Olaya
Herrera), cinco años antes de que Keynes publicara su libro la "Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero".

Igual cosa había sucedido con los ministros de finanzas y mandatarios de E.U. y Europa: a finales de los veintes y
comienzos de los treinta, cuando la gran depresión, los gobiernos adoptaron Presupuestos expansionistas en un
esfuerzo para restablecer las condiciones de crecimiento. Lo que hizo Keynes fue darle un soporte teórico posterior a
esas políticas.

En Colombia, después de Olaya, este tipo de políticas se había abandonado por el abuso que se hizo de las emisiones,
a raíz de la guerra con el Perú, lo que obligó al primer gobierno de López a abandonar la doctrina del Presupuesto
expansionista en un intento por controlar los altos índices inflacionarios (ver capítulo anterior).
Las medidas se acompañaron del reforzamiento de los fiscos departamentales y municipales con el fin de
que estos estuvieran en condiciones para asumir la financiación de obras de carácter local. De esta forma
se completaba el proceso de crear espacio para el financiamiento de los programas de fomento al sector
productivo. El mecanismo empleado fue la creación de un Fondo de Fomento Municipal que le hiciera
préstamos a los Departamentos y Municipios.

El financiamiento de las obras locales se estaba constituyendo en una pesada carga para el Presupuesto
Nacional. Esa carga tomaba la forma de auxilios introducidos por los congresistas -quienes lo hacían con
interés primordialmente electoral- lo que a la postre creaba una dispersión y explosión de partidas que se
convertían, según palabras de Lleras Restrepo, en "insuficientes, que se pagaban, si acaso se pagaban,
repartidas en varias vigencias, con lo cual, o bien no se realizaba la obra, o se la llevaba a cabo
113
imperfectamente, con un costo desproporcionado a su magnitud e importancia" /.

Para resolver el problema de los auxilios no sólo había que fortalecer las finanzas de los gobiernos
locales de manera que ellos asumieran el financiamiento de las obras; además, era preciso eliminar el
derecho de los congresistas para introducir partidas en el Presupuesto Nacional (tema que se conoce
como la iniciativa parlamentaria en el Presupuesto).

113
Memoria 1940, op.cit., pg. 178.
El hecho de que los congresistas tuvieran la posibilidad de introducir sus proyectos creaba dificultades
para ejecutar un programa nacional. El interés de los congresistas era primordialmente regional y
electoral: garantizar su reproducción como clase política que periódicamente se reelegía a las
corporaciones públicas. Pero el interés de la élite económica, en el poder, era otro: sacar adelante un
programa global de fomento de la producción nacional, para que florecieran sus empresas y sus
negocios.

114
Lleras Restrepo intentó eliminar la iniciativa parlamentaria en el Presupuesto /. No lo logró -tendría
que esperar hasta la reforma constitucional de 1968- pero en el intento se ganó oposiciones que le
crearon obstáculos en la reforma de los fiscos locales, hasta el punto que la propuesta de creación de un
Fondo de Fomento Municipal, presentada por él al Congreso el 15 de septiembre de 1939, no le fue
aprobada. Sin embargo, al año siguiente logró sacarla adelante mediante unas facultades extraordinarias
que le otorgó el Congreso (ley 54 de 1939). De todos modos, incluso para utilizar las facultades
extraordinarias encontró resistencias en un sector que se oponía a la usurpación de funciones al Congreso
115
y el traslado de poderes extraordinarios hacia el ejecutivo /.

Con base en las facultades extraordinarias, el 9 de marzo de 1940 (decreto 503), se creó el Fondo de
Fomento Municipal (más tarde se llamaría INSFOPAL) con el objeto de que otorgara créditos a los

114
Ver memoria de 1942, op.cit., págs. 147 a 151.
115
Lleras, R. "Crónica...", op.cit., 2ª parte, págs. 282 y ss.
municipios para el financiamiento de acueductos, alcantarillados, locales de enseñanza, hospitales y
plantas eléctricas. Se lo alimentó con el impuesto de defensa nacional, inicialmente creado para
amortizar las deudas contraídas en la guerra con el Perú y que se cobraba con una tarifa entre el 5 y el 10
por mil sobre el patrimonio. Adicionalmente, al Fondo se canalizarían otros impuestos menores y el
116
ingreso de los intereses y los reembolsos de los préstamos que les hacía a los municipios. /.

En teoría los gobiernos locales no harían sus obras con auxilios del Presupuesto Nacional (lo continuaron
haciendo pero en menor proporción). A partir de entonces debían acudir a sus propios recursos, pudiendo
solicitar el apoyo del Fondo que les suministraría recursos en calidad de préstamo. Pero además, la
finanzas de los gobiernos locales habían sido reforzadas con un programa de modernización del Catastro
Nacional que facilitaba la identificación de los bienes inmuebles (urbanos y rurales) sobre los cuales se
liquidaría el impuesto predial, tributo que era propiedad de los municipios. Para identificar los predios
rurales, se incorporó la técnica de la fotografía aérea.

2.1.6 La Política Social

Las reformas sociales no estaban en la agenda de las élites en el poder. Su interés era la promoción de sus
negocios y esas reformas no convenían. Sin embargo, para poder legitimar su política, debían contar con
un discurso social que justificara los programas (o su ausencia en este caso). El discurso tenía dos
aspectos; en primer lugar, como ya se vio, las reformas sociales se debían supeditar a las necesidades de
la defensa de la producción nacional como una protección ante la crisis internacional. El segundo, lo
expresó Eduardo Santos el día de su posesión, el 7 de agosto de 1938:

"Compañera inseparable de esta política de intensificación de la producción nacional tiene que

ser la que vele incansablemente por la defensa de la raza, por cuanto tienda a mejorar la condición del
pueblo colombiano, dándole salud, educación, protección adecuada de sus intereses, ayuda efectiva para
su trabajo y para su vida".

El mejoramiento "de la condición del pueblo colombiano" -o de la raza, como se solía decir- había que
sobreponerlo a cuestiones sindicales o de derechos laborales:

"Pero fuera de la cuestión de la sindicalización, ¡cuán vasto es el problema social en Colombia!

... Más allá de la zona de los obreros organizados está una inmensa categoría de trabajadores que

116
El detalle de los recursos está en la memoria de hacienda de 1940, pg. 182.
merecen y necesitan ser redimidos. Existe en un nuestras ciudades, y para convencerse de ello basta
abrir los ojos, el problema de la habitación proletaria; existe en los campos, a todo lo largo del país, en
la parte más pobre del pueblo, el problema de la alimentación deficiente, del vestido casi nulo, de las
117
deplorables condiciones higiénicas" /.

Y ¿para qué era necesario el mejoramiento de la raza? Esa pregunta la respondió el ministro de Trabajo e
Higiene, José Joaquín Caicedo Castilla, en su memoria al Congreso en 1940:

"Defender la salud de los habitantes de nuestro suelo es deber primero e inaplazable del
Estado. Porque hay que eliminar esa triste verdad según la cual más que miles de kilos de café
exportamos millones de glóbulos rojos de nuestros campesinos, y esa otra de que nuestro trabajador, a
causa de las enfermedades y taras que lo debilitan, tiene una capacidad productiva inferior en la tercera
parte o en la mitad de los trabajadores de otros países.

"Se dice que nuestro principal problema es producir, que esto es también nuestra mayor
necesidad. Estoy de acuerdo con tal concepto agregando que para producir es preciso que el elemento
humano nacional sea sano y fuerte.

118
"A obtener ese resultado se encamina la labor de los organismos sanitarios..." /.

El ministro de Trabajo e Higiene resumió la política social de ese gobierno y de los que le seguirán: el
pueblo era una raza inferior que había que mejorar para que pudiera producir más, y ese era considerado
un problema de Higiene.

Al respecto Daniel Pécaut dice: "Frente al espectáculo de la miseria rural y su irrupción en los lindes de
las ciudades vuelve a surgir, como en los años 1920, la duda profunda de las élites sobre la posibilidad de
hacer entrar al pueblo en el campo de la civilización. Es cierto que tal duda no se formula ya tanto en
referencia a los orígenes indígenas, negros o mestizos de la población (como sucedía con la Hegemonía
Conservadora). Se expresa más bien en términos que provienen del saber médico. Las enfermedades, la
subalimentación, la debilidad fisiológica crónica, otras tantas realidades que le quitan todo realismo a la

117
Santos, "Obras Selectas", op.cit., 2ª parte, pg. 97.
118
Caicedo Castilla, José Joaquín. "Memoria del Ministro de Trabajo, Higiene y Previsión Social al Congreso de
1940". Bogotá, 20 de Julio de 1940.
 119
esperanza de hacer del pueblo un sector que se inscriba en la relación social." /.

Los sectores sociales estaban excluidos del Estado. Se trataba de que el Estado apareciera por fuera de lo
social y lo social se sometiera al imperio de la ley. En los términos del presidente, el Estado debía
aparecer "como el árbitro justiciero", por encima de las "los intereses privados", para poder conferir
plena legitimidad a las medidas destinadas a disciplinar los sectores populares. Esta apariencia también
debía ser aplicada a las clases poseedoras, incluidos los empresarios -clase que al mismo tiempo se
quería consolidar- para dar un sentido de neutralidad al Estado.

La vida del trabajo se debía desarrollar en un ambiente de cooperación y de sometimiento a la Ley. Era
necesario erradicar el concepto de la lucha de clases, sobre todo en el sindicalismo, y se debía propender
por la armonía entre las clases. Las pretensiones sindicales no podían agotar la capacidad productiva de
las empresas, porque ello atentaba contra la defensa de la producción nacional.

Los programas gubernamentales hacia el área social casi que se reducían al programa de mejoramiento
de la vivienda campesina.
"Estas condiciones lamentables de la vivienda (se refería a una lúgubre descripción sobre la
vivienda campesina que hacía en el párrafo anterior), que ejercen funesta influencia sobre la salud y el
porvenir de la raza, se reflejan también sobre las costumbres y la moralidad popular, sobre el standard
de vida y sobre la misma capacidad económica del campesino. Resulta inútil llamar la atención pública
sobre las consecuencias bien conocidas de la vida en una sola habitación. No presentando, además,
aliciente alguno el recogerse desde tempranas horas en las chozas, no puede existir realmente una vida
de hogar, y las gentes prefieren detenerse en las ventas y estanquillos para invertir el fruto de su trabajo
en el consumo de licores embriagantes. Por último, la mala habitación engendra o afianza costumbres
120
de desaseo, de descuido, de desidia" /.

Los recursos del programa de vivienda campesina no sólo eran modestos frente a las necesidades en este
campo, sino que además servían de cortina de humo para evadir el problema de la reforma agraria, tal
como fue denunciado por algunos congresistas en esa época.

Para su ejecución, a finales de enero de 1939, se creó el Instituto de Crédito Territorial (ICT) (decreto
200), para que otorgara préstamos hipotecarios a 30 años. Posteriormente se dispuso que el Estado le

119
Pécaut "Orden y Violencia...". 1ª parte, op.cit., pg. 351.
120
Lleras Restrepo, memoria 1939, op.cit., págs. 87-8.
daría una subvención a los campesinos (ley 46 del 39), de manera que sólo pagarían una tasa de interés
del 3%.

Posteriormente el programa fue extendido a la vivienda popular urbana (decreto 380 de 1942),
121
orientando los recursos a la construcción de "Barrios Populares Modelo" /. El énfasis en lo urbano
adquiriría importancia en las administraciones siguientes, cuando el proceso de migración hacia las
ciudades presentó matices dramáticos.

Durante la administración Eduardo Santos el programa tuvo una orientación preponderante hacia las
zonas rurales. Se hicieron 940 préstamos de vivienda (entre el 39 y junio del 42) por un valor de $700 mil
122
(menos del 1% del Presupuesto Nacional) /. Estos resultados se podrían considerar importantes frente
a la inexistencia de tales programas en el pasado, pero las cifras eran ínfimas frente a las necesidades de
los campesinos, y a la ausencia de reformas sociales.

El programa funcionaba bajo tres modalidades: préstamos directos (1) a los campesinos, (2) a los
hacendados para la construcción de habitación a arrendatarios y trabajadores, y (3) a los Departamentos
y Municipios para edificaciones rurales.

En la práctica los recursos, inclusive los que canalizarían a través de los departamentos y municipios, se
destinarían a los hacendados, porque (según el propio Carlos Lleras) existían problemas para que los
campesinos construyeran su propia vivienda, pues quienes no tenían tierra no permanecerían en un solo
sitio, y los que tenían tierra establecerían su vivienda en la parcela, lo que no era técnico (en concepto de
Lleras Restrepo) porque las construcciones deberían hacerse en pequeños grupos. Además, el campesino
no poseía capacidad de endeudamiento, y existía el problema de que la vivienda podía convertirse en una
mejora a favor del campesino, quien después podría crearle dificultades a los terratenientes en los casos
123
de litigio acerca de la posesión de la tierra /.

Los críticos del programa decían, según las mismas palabras de Lleras Restrepo, que "era un gran error
facilitar al gran terrateniente el que dotara a sus trabajadores de buenas viviendas, porque eso contribuiría
a perpetuar la condición de dependencia de los actuales asalariados" y, añadían, "que la campaña por la
habitación campesina sólo podía ser consecuencia de una transformación en el régimen de propiedad

121
Cruz Santos, op.cit., págs. 328-30.
122
Lleras, R., Memoria 1942, op.cit., pg. 155.
123
Ver las memorias de 1939 y 1940, en los capítulos sobre la vivienda rural.
rural llevada a cabo por medio de la parcelación de las tierras, para hacer primero propietarios y luego
124
darles casa" /.

El programa de la vivienda campesina estaba reflejando la ausencia de reformas sociales, característica

de la administración de Eduardo Santos, y de todo el período que abarca el presente capítulo (1938-1950)
con algunas excepciones, en los momentos de crisis en los gobiernos de López Pumarejo (antes de su
renuncia en 1945) y de Ospina (después de que asesinaran a Jorge Eliecer Gaitán el nueve de abril de
1948), como se verá más adelante.

2.2 ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS

En los últimos meses del gobierno de Eduardo Santos la situación económica cambió totalmente: de
escasez de reservas internacionales se pasó al exceso, como consecuencia del aumento de las
exportaciones y la reducción de las importaciones. En 1942 las exportaciones superaron a las
importaciones en 58 millones de dólares, mientras el año inmediatamente anterior sólo lo habían hecho
en 1 millón (cuadro 11).

Este cambio se originó por la entrada abierta en la 2ª guerra mundial de los Estados Unidos, principal

124
Memoria 42, op. cit., pg. 88.
socio comercial de Colombia en 1941: hacia allí se dirigía el 69% de allí provenía el 77% de las
importaciones. E.U. se involucró abiertamente en las hostilidades a finales de 1941, después del ataque
japonés a Pearl Harbor.

Las importaciones disminuyeron porque fue preciso someterse a las cuotas impuestas los E.U. a la
provisión de bienes en concordancia con sus necesidades en la guerra. Las exportaciones aumentaron por
la recuperación del precio externo del café originada por el aumento de la demanda requerida para
abastecer los ejércitos estadounidenses, y por las dificultades del Brasil para cumplir su cuota debido a
problemas de transporte causados por los ataques de submarinos alemanes.

El exceso de acumulación de las divisas internacionales causaba, a su vez, expansión monetaria. Esto
hacía que se presentara una gran demanda por tales divisas; pero como su entrega al público debía estar
racionada -por la restricción que se presentaba en las importaciones- era preciso introducir controles, que
a la postre se convirtieron en un privilegiado sistema de preferencias y de enriquecimiento.

La expansión monetaria era agravada por el déficit fiscal, ya que existía la presión para recurrir a los
recursos de la emisión con el objeto de financiarlo. El déficit se produjo por la reducción de los tributos
que pagaban las importaciones. El gobierno elaboró un riguroso ajuste fiscal -que a la postre fue
insuficiente- de manera que se dio una gran expansión de la base monetaria, variable que creció a una
tasa del 23.4% promedio anual entre 1942 y 1946 (ver cuadro 12).

La rápida expansión monetaria para la época, sumada a la escasez de productos importados, generó una
espiral inflacionaria. La inflación promedio durante la segunda administración López (excluido el año de
1946 durante el cual gobernó Alberto Lleras) fue del 14%, con un pico del 20% en 1944. Estas cifras se
consideraban muy altas, ya que el país no había tenido unos índices de esa magnitud en el pasado
reciente, con excepción del corto período de la guerra con el Perú, diez años atrás.

A medida que se expandía la liquidez en la economía también lo hacía el capital financiero. El sistema
bancario ya había alcanzado un desarrollo relativo. Esto se puede ver en el hecho de que a partir de 1940
los depósitos en cuenta corriente en los bancos (depósitos a la vista) superaban la cantidad de dinero
efectivo en poder del público (cuadro 13). En otras palabras, era mayor la proporción del dinero que
circulaba a través del sistema financiero que el que circulaba directamente entre las personas. En el
pasado esa proporción era inversa, lo que quería decir que la importancia del sistema financiero en la
circulación monetaria todavía era secundaria.

En ese escenario, el capital financiero logró hacer grandes ganancias. Sus depósitos estaban
acrecentados, y como prácticamente podían hacer préstamos con todo el dinero que les depositaba el
público, obtenían muy buenos dividendos. Esa libertad existió hasta diciembre de 1942, cuando el
gobierno se vio precisado a introducir controles a la expansión monetaria que se originaba en los bancos,
como se verá más adelante.

También se habían incrementado las ganancias de los industriales nacionales porque pudieron colocar su
producción a buenos precios en un mercado donde la demanda estaba expandida y la oferta de bienes
importados estaba restringida.
Había una euforia de grandes utilidades y un exceso de capitales que buscaba dónde ser invertido (exceso
que se originaba en el superávit de la balanza de pagos). Sin embargo, una gran parte de ese capital se
destinó a actividades especulativas porque la inversión productiva (formación de capital fijo) decayó
hasta 1944 por las dificultades para importar equipos, insumos y materiales básicos para la construcción.

La fiebre especulativa abarcó todos los órdenes: acaparamiento de productos de primera necesidad,
venta de dólares en el mercado negro y tráfico de licencias de importación, entre otros. Una parte de los
capitales especulativos se orientó a la compra de acciones, lo que reforzó la concentración monopólica
en algunas ramas de la producción. Por ejemplo, dos compañías textileras (Coltejer y Fabricato),
controlaban el 43.6% del sector; en tabaco, Coltabaco dominaba el 77%; en bebidas, Bavaria manejaba
125
el 61% /.

Los empresarios antioqueños, que poseían la mayor parte del excedente que se generaba por las
exportaciones cafeteras, pudieron consolidar su dominio sobre otros grupos industriales más importantes
del país. La industria antioqueña generó la cuarta parte del valor agregado manufacturero. El predominio
antioqueño quedó expresado en el hecho de que la sede del gremio industrial -la Asociación Nacional de
Industriales (ANDI) creada en 1944- quedara en Medellín.

A pesar de que la inversión en la industria decayó hasta 1944 -porque los recursos se dedicaban más a la
toma de empresas ya creadas-, la producción industrial aumentó a un promedio anual del 12% real entre
126
1942 y 1944 /, lo que se explicaba por la mayor utilización de la capacidad instalada y por un proceso
de sustitución de importaciones. En 1945 se aliviaron las restricciones sobre el comercio internacional
como resultado del apaciguamiento de la guerra, y la inversión industrial se recuperó (cuadro 14). A
partir de ese año se configura una nueva etapa sobre, que se analiza más adelante.

La bonanza de las ganancias empresariales se estrellaba con la fragilidad del entorno macroeconómico.
No sólo se trataba de la expansión monetaria causada por la acumulación de divisas y el déficit fiscal
(expansión primaria), sino que debido a la importancia cobrada por el sector financiero, también se
generaba una expansión monetaria adicional (expansión secundaria) a través de los préstamos que los
127
bancos hacían utilizando los depósitos del público /. Antes de seguir el análisis, es conveniente una

125
Pécaut, op.cit., tomo 1, pg. 297.
126
De acuerdo con las estadísticas de la CEPAL para el período.
127
La expansión que originan los bancos se llama expansión secundaria. Se causa en el hecho de que los bancos con
el dinero de los depositantes (dinero que para ellos es efectivo porque pueden utilizarlo mediante cheques) otorgan
créditos que dan capacidad de gasto a nuevos usuarios. Allí se origina la expansión secundaria.
pequeña explicación acerca de los componentes del dinero en circulación.

La expansión primaria del dinero (es decir la forma como se crean los billetes que circulan en la
economía) se origina a través de la monetización de las divisas internacionales y por el crédito del Banco
de la República al gobierno -para financiar el déficit- y al sector privado. Aquí surge lo que se llama la
base monetaria. Una vez que los billetes están en circulación, una parte de ellos va a parar a los bancos, y
estos hacen préstamos al público, otorgándole así capacidad adicional de gasto. Aquí se origina la
expansión secundaria, la cual, si se suma a la base monetaria, permite obtener los medios de pago en
circulación.

A medida que aumenta la importancia de los bancos, los medios de pago sobrepasan a la base monetaria
en una mayor proporción. El factor que relaciona ambas variables se llama multiplicador, que es el
número por el cual hay que multiplicar la base para obtener el volumen de los medios de pago.

El multiplicador pasó de 1.4 en 1940 a 1.6 en 1944. Esto quería decir que cada peso de la base monetaria
en 1940 generaba 1.4 pesos de medios de pago, y en 1944 la creación de medios de pago por cada peso
de la base era 1.6. En otras palabras, el efecto monetario de la acumulación de las reservas
internacionales y del déficit fiscal se estaba agravando por el efecto multiplicador de los bancos (ver
cuadro 15).
2.2.1 El Ajuste a los Empresarios

La preocupación por la aceleración de un proceso inflacionario causado por los factores mencionados,
más la escasez de bienes importados, estaban en el centro de la política financiera de López Pumarejo.
En consecuencia, en primer lugar se adoptaron medidas destinadas a sanear el Presupuesto y a
compensar de esta forma la expansión originada en el sector externo. En segundo lugar, se establecieron
restricciones al sector financiero y a las empresas más grandes, con el fin de controlar su liquidez
disminuir así el efecto indeseado del multiplicador monetario. Las medidas no gustaron a los
empresarios, pues significaban el fin de la bonanza de ganancias por la que estaban atravesando.

La primera acción gubernamental quedó consignada en el Plan Fiscal presentado a consideración del
Congreso el 13 de octubre de 1942. Los puntos que más les dolían a los empresarios eran: (1) Las
empresas debían comprar bonos (Bonos de la Defensa Económica Nacional -DENAL-) en las siguientes
cuantías: 20% de los depósitos en las Cajas de Ahorro, 10% de los de las compañías de seguros, y 10%
de la reserva legal de las empresas de más de 20 trabajadores. (2) Los accionistas debían pagar un
impuesto equivalente al 50% de los dividendos para las sociedades anónimas, o el mismo porcentaje
sobre las utilidades recibidas por los dueños de las sociedades limitadas. (3) El Banco de la República
solo entregaría el 90% del valor de los dólares que ingresaban al país por exportaciones diferentes a café,
y el 10% restante lo pagaría en bonos; para las exportaciones cafeteras la relación era 95 y 5%.

Habían otras propuestas que no estaban dirigidas específicamente a los empresarios, pero que en la
práctica eran los afectados directamente. (4) Recargo del 50% sobre las liquidaciones de impuesto a la
renta en 1942 y 1943, que debían ser invertidos en los bonos Denal. (5) Aumento del 50% en la tarifa de
impuesto a la renta.

El Plan Fiscal fue aprobado por el Congreso el 18 de diciembre de 1942 (ley 45) eliminando el impuesto
sobre dividendos y utilidades, y disminuyendo el aumento de la tarifa al impuesto a la renta al 35%. Las
resistencias que encontró el proyecto fueron grandes, pero el gobierno lo sacó adelante, aprovechando
que apenas iniciaba sus labores, y por tanto, todavía tenía el prestigio suficiente para imponer la
disciplina dentro del partido liberal en el Congreso. Además invocó los efectos que sobre la economía
causaba la guerra, los trastornos sociales que se producirían si se tuviera que reducir los gastos de la
administración de 77 a 57 millones de pesos, y el efecto que tendría sobre los precios de los medios de
128
pago crecieran desmesuradamente por falta de disciplina fiscal /.

Cuando el gobierno llevó a cabo su segunda acción -la expedición del decreto 1148 del 10 de junio de
129
1943 /- la protesta de los industriales y comerciantes no se hizo esperar. Las principales medidas
adoptadas por el decreto -más dolorosas aún para los empresarios- eran la emisión de más bonos de
colación forzosa (certificados de depósito emitidos por el Banco de la República) en los cuales las
empresas debían invertir el 20% de sus utilidades y la totalidad del valor de sus depreciaciones; el
aumento del encaje en 100% para los bancos y cajas de ahorro; y la obligación de los importadores de
depositar en el Banco de la República el 10% de los giros en moneda extranjera (lo que actualmente se
conoce como depósitos previos). Todas estas medidas (las del Plan Fiscal y las del decreto 1148), con
excepción del aumento de la tarifa del impuesto a la renta, eran la primera vez que se adoptaban en el
país.

Los sectores que más se resintieron fueron los industriales y los comerciantes, no solamente porque eran
los más golpeados, sino porque López Pumarejo no había concertado con ellos el diseño de las medidas.
La vocería contra la política del gobierno fue asumida por los industriales antioqueños -el grupo más
importante del sector-.

El presidente López consultó las medidas con la banca y los cafeteros, y ello se reflejó en un tratamiento
más benévolo esos sectores. No llamó a los industriales ni a los comerciantes. Al otro día de expedido el

128
Ver exposición de motivos al Proyecto de ley, la cual aparece en la Revista del Banco de la República, Vol. XV,
Nº 180, del 20 de octubre de 1942. Págs. 399 y ss.
129
Dicho decreto se había expedido con base en las autorizaciones otorgadas por la ley 7 de 1943, que se
denominaba el Plan Económico del Gobierno.
decreto 1148, cuando los antioqueños le hicieron el reclamo, les replicó que las medidas las había
consultado "previamente con la comisión de defensa económica, con el Banco de la República, y con el
130
comité ejecutivo de la Federación de Cafeteros" /.

Debe tenerse en cuenta que consultar con el Banco de la República, con la Federación y con la Comisión
de Defensa Económica, era lo mismo que hacerlo con los banqueros privados, los cafeteros, y las
131
personalidades allegadas al gobierno, respectivamente /. La banca y los cafeteros tuvieron la
oportunidad de defender sus intereses mientras que los industriales y comerciantes quedaban por fuera.

A los cafeteros se les concedió un aumento en el precio interno del grano y se les disminuyó el impuesto
132
de valorización / el mismo día en que se expidió el decreto en mención, a cambio de que con una parte
de los recursos del Fondo Nacional del Café se pagaran los intereses de los certificados de depósito que
emitiría el Banco de la República. A los bancos se les aumentó el encaje en un 100%, pero el gobierno les
reconoció el pago de intereses por ese concepto. Al respecto comentaba Fabio Robledo, subgerente del
Banco de Bogotá, al otro día de la expedición del decreto: "La medida favorece a los bancos, porque
ahora tenemos un encaje superior al treinta por ciento y en vez de tenerlo ocioso ganará un interés del tres
133
por ciento" /.

Una de las razones que tenían los cafeteros y la banca para apoyar el paquete de medidas del gobierno, a
pesar de que para ellos tenía un costo moderado, era evitar el peligro de la revaluación (al haber un
aumento en las reservas internacionales el precio de estas debería tender a disminuir si operaban
libremente las fuerzas del mercado). La revaluación significaría para los cafeteros un menor precio
interno y para los banqueros perder la oportunidad de poder especular con los dólares del mercado (como
había exceso, los compraban barato en el mercado y se los vendían caro al gobierno; en caso de
revaluarse se perdería el negocio).

En esas circunstancias, resulta explicable que mientras que los cafeteros y banqueros hacían
manifestaciones discretas acerca de las medidas, los industriales antioqueños declararon abiertamente su
inconformidad. Así se quejaba el gerente de la Cervecería Unión, José María Bernal: "La situación

130
El Tiempo, 12 de junio de 1943, pg. 11.
131
La Comisión de Defensa Económica Nacional se instaló el 8 de abril de 1943, y la componían Jorge Soto del
Corral, Emilio Toro, Nicolás Gómez, Ramón Santodomingo y Gonzalo Restrepo Jaramillo. Ver Lleras R.,
"Crónica...", op.cit., Tomo V, pg. 135.
132
Las características de este impuesto están explicadas atrás, en la sección de Eduardo Santos "La Política
Cafetera".
133
El Tiempo, 12 de junio de 1943, pg. 11.
creada por ese decreto es tan grave que no es para resumirla en una breve conversación. Sin embargo se
puede reseñar la actitud oficial que ha venido adoptándose con la industria privada: primero fue una
elevación de los impuestos al treinta y cinco por ciento, luego la obligación de suscribir bonos del
empréstito oficial, y ahora estas medidas que van a arruinar a muchas empresas, no solo a cuatro ricos de
la plaza de Berrío (plaza principal de la ciudad de Medellín), como piensan algunos; estas medidas
perjudicarán a infinidad de gentes pobres que tienen sus ahorros invertidos en acciones que de ahora en
adelante no repartirán dividendos debido a la inmovilización del capital industrial impuesto por el
134
decreto" /.

Las palabras anteriores resumían el ánimo de los industriales antioqueños. Los comerciantes (que a su
vez eran los importadores) también se manifestaron en el mismo sentido, de acuerdo con los registros de
la prensa de la época. La reacción fue tan vehemente que a las tres semanas de adoptado el decreto 1148,
el gobierno expidió otro (el 3 de julio de 1943) que suavizaba el alcance de las medidas, y aunque los
empresarios antioqueños reaccionaron favorablemente, de todas formas su actitud continuó en oposición
con la política económica de la administración.

Otra cuestión que molestaba a empresarios y comerciantes, fue el control de precios. Este se estableció a
partir de mayo de 1943, y para tal efecto se creó una interventoría encargada de fijar los precios máximos
de los bienes y servicios que se transaban en el país. Siguiendo este propósito la interventoría procedió a
congelar los precios de los alimentos y de los artículos del comercio. Este tipo de reglamentaciones al
oponerse a la tendencia inflacionaria generada por exceso de liquidez en la economía y por restricciones
en la oferta de bienes, producía fricciones en los comerciantes e industriales, porque no podían trasladar a
los consumidores el aumento de sus costos, y en el caso de que estuvieran obteniendo ganancias
extraordinarias estas se verían reducidas.

Los empresarios y comerciantes se quejaron en forma permanente por el control de precios. Así lo
reconocía el Interventor de Precios (Álvaro Díaz): "La campaña de hostilidad contra la interventoría ha
contribuido en gran parte a socavar el principio de disciplina que con tanto esfuerzo se ha logrado
135
implantar tanto en el público consumidor como en el productor y vendedor" /.

En 1944 los empresarios y comerciantes ya se habían revelado contra ese espíritu de disciplina. Un mes
después de las declaraciones del Interventor, los industriales antioqueños declararon:

134
ibíd...
135
/ El Tiempo, 16 de abril de 1944, pg. 1.
 "No debe obstaculizarse el aumento del medio circulante, que es un fenómeno natural que
refleja el robustecimiento económico del país, el cual necesita que la riqueza se difunda para bien de
todos, y no se entierre o esconda para quienes viven del trabajo ajeno.

"Estimamos que el alto precio de los artículos alimenticios y de primera necesidad para la vida
y las industrias, es consecuencia de la escasez de ellos y no de abundancia de dinero para adquirirlos.

"La única manera de rebajar su costo es producir más. Dejar trabajar a quien quiera y pueda
136
hacerlo. Colaborar a la producción con medidas económicas de amplitud y no de coerción." /.

De manera que mientras el gobierno se volvía intervencionista los industriales antioqueños abogaban por
el liberalismo económico. Con esta consigna crearon el gremio de la ANDI en mayo de 1944:

"El dejar hacer, el dejar trabajar, el no entrabar el desarrollo económico".

Así lo pedía el presidente de la ANDI (Cipriano Restrepo Jaramillo) en una carta dirigida al ministro de
hacienda el 22 de mayo de 1944, y añadía respecto a las medidas monetarias del gobierno:

"Se ha pensado que para salvar al país es preciso esterilizar esos millones, retrayéndolos de la
economía y de la vida nacionales... Pero sucede que mientras esos millones duerman en las cavas del
Banco de la República a nadie estarán beneficiando, y su falta si producirá disminución de actividades y
137
malestar general" /.

La respuesta del ministro Gonzalo Restrepo no les cayó en gracia a los empresarios. Les dijo que la
opinión de los empresarios la

estaba "confrontando con otros sectores económicos que están resultando menos favorecidos con el
aumento del medio circulante, porque sus sueldos, salarios y utilidades no reciben de la misma manera y
en la misma proporción la influencia de progresión de los medios de pago, sino que, al contrario,
advierten que su capacidad de compra es cada día inferior, en forma que no alcanza a suplir las
necesidades más imperiosas, mientras que los valores que se cotizan en la bolsa y los dividendos de las

136
El Tiempo, 26 de mayo de 1944, pg. 13.
137
El Colombiano, 24 de mayo de 1944, pg. 4.
 138
empresas registran índices cada vez más altos" /.

El gobierno no solo no respondía a los reclamos de los empresarios, sino que además les indicaba que
debían subir los sueldos y salarios de los trabajadores. Estos acontecimientos alimentaron la gran
oposición que se gestaba contra el gobierno de López Pumarejo.

2.2.2 Itinerario de la Oposición contra López

La campaña contra Alfonso López inicialmente la había orquestado Laureano Gómez, quien
representaba la reacción terrateniente y clerical que se desquitaba así de las reformas que el mandatario
había acometido en su primera administración. Laureano Gómez lanzaba sus ataques desde el periódico
El Siglo, con acusaciones sobre la base de la denuncia de unas supuestas intervenciones del presidente (o
miembros de su familia) en beneficio propio, en una serie de operaciones relacionadas con la
expropiación de los negocios que estuvieron en propiedad de los súbditos del Eje, al cual el país le había
declarado la guerra.

Las acusaciones eran a todas luces exageradas y agresivas. Pero como surgió una fisura en la élite
económica en el poder, ante el descontento de empresarios y comerciantes, los ataques comenzaron a
tener eco dentro de los sectores moderados del partido conservador y dentro de una parte del partido
liberal, la cual le fue retirando el apoyo a López Pumarejo.

Adicionalmente, en ciertos sectores del partido liberal había una razón adicional para oponerse al
presidente. Los representantes de la clase política estaban descontentos por el intento el primer
mandatario de arrebatarles ciertas áreas de control del Estado. López Pumarejo proponía -y lo logró con
la reforma constitucional de 1945- eliminar la interferencia política (a través de los Diputados en las
Asambleas Departamentales) en el nombramiento de los miembros del poder judicial y en la elección de
los senadores.

Esta campaña contaba con el apoyo de la élite económica, sobre todo en lo que se refería a la reforma del
poder judicial. Los miembros de esa élite querían una justicia más expedita para resolver los problemas
de inseguridad en el campo, inseguridad que era el resultado de un proceso de readecuación de la
propiedad a la nueva legislación, especialmente a la "ley de tierras" de 1936.

138
EL COLOMBIANO, 26 de mayo de 1944, pg9.
Pero además, por lo menos en el caso de López Pumarejo, se quería despolitizar la justicia para evitar que
139
"la injuria, la calumnia, la difamación llegaran a culminar en temerarias tentativas" /. En otras
palabras, para que Laureano Gómez y sus seguidores no pudieran idearse las acusaciones temerarias que
solían hacer sin que existiera la posibilidad de que respondieran por sus afirmaciones.

Alfonso López había atacado con fuerza las prácticas de la clase política. Por ejemplo, para referirse al
régimen de las Asambleas, dijo en su discurso de posesión el 7 de agosto de 1942:

"El régimen de las Asambleas Departamentales, cuyo carácter se ha viciado, principalmente

con la atribución de funciones que le son impropias, como la intervención en el origen de la justicia o la
elección del Senado. El nivel de las Asambleas ha descendido a medida que son más intensas las intrigas
para su formación. Y con este descenso los Diputados se han vuelto más audaces y exigentes ante los
Gobiernos seccionales, y buscando recursos y maniobras para dominarlos por sistemas que en
apariencia son legales y en fondo son incalificables coacciones. El derroche, la imprevisión, la ausencia
de todo celo en los intereses regionales y la energía con que las Asambleas defienden sus abusos y aun
sus indelicadezas en el manejo de los dineros públicos, están siendo a diario un germen de conflictos
140
extravagantes y reprobables." /.

Aunque en la reforma de la justicia el jefe del Estado contaba con el apoyo de la élite económica, en un
momento dado se enfrentó, por razones diversas como ya se ha explicado, con la oposición abierta de la
clase política y de los grupos económicos -con excepción del sector financiero y una oposición moderada
141
de los cafeteros /-. La oposición soterrada al régimen de López los había unido, a pesar de que sus
intereses eran dispares. Sus diferencias se evidenciaría y producirían una ruptura durante el gobierno de
Ospina Pérez, como se verá más adelante.

Ante estas contradicciones, se puede decir que el gobierno de Alfonso López se paralizó después de la
expedición de las citadas medidas de ajuste económico de junio de 1943. Al mes siguiente surgieron
rumores de una conspiración militar para derrocarlo, en agosto renunció el gabinete, en octubre el
Senado se pronunció contra el negocio de la Handel (la cervecería más importante del país, propiedad de
holandeses, cuyo país en ese entonces se encontraba bajo el dominio del Eje) en el cual estaba implicado

139
Discurso de posesión el 7 de agosto de 1942. López, "Obras...", op.cit., 2ª parte, pg. 452.
140
ibíd., pg. 458.
141
Los cafeteros no podían alegar un trato discriminatorio, sin embargo recibían una influencia apreciable la clase
empresarial antioqueña y del ala Laureanista del partido conservador por lo menos en lo que se refería al departamento
de Caldas a través de Silvio Villegas Arango (aunque entre Laureano y Villegas habían algunas diferencias).
un hijo del presidente y por cuya causa se desencadena una nueva renuncia del gabinete. Ese mismo mes,
López Pumarejo pidió licencia para separarse del poder, la cual se hizo efectiva hasta el 15 de mayo de
1944; en esa fecha se dirigió al Congreso y presentó su renuncia definitiva. En esa oportunidad se quejó
ante el Congreso de que no podía gobernar por las presiones y resistencias que generaron sus medidas:

"Se ha quebrantado y disminuido la autoridad del Ejecutivo, que está viendo sus poderosas
funciones en un simple juego de detener y resolver conflictos creados por los intereses particulares sin
ningún sentimiento de solidaridad nacional".

"...hay nuevos factores de desorden que antes no existían. Como es el activo desarrollo que está
fomentando intereses de tal magnitud que desafían abiertamente la fuerza de las leyes, el imperio del
142
Órgano Ejecutivo y la misma justicia." /.

La renuncia no le fue aceptada en ese momento, decisión en la que pesó el respaldo popular que había
recibido López; desde el 4 de marzo la CTC (Confederación de Trabajadores de Colombia) había
convocado a un paro cívico nacional en favor de la posesión del presidente López. Este fue el primer
paro nacional que se realizaba en el país, y despertó tales temores entre los enemigos de López, que no se
atrevieron a desafiar al movimiento obrero organizado.

Dos meses más tarde -el 10 de julio de 1944- se presentó un intento de golpe de Estado, cuando el
Presidente López se encontraba en Pasto. El jefe de gobierno alcanzó a ser retenido por un día por un
grupo de militares. En esa oportunidad la CTC lanzó la consigna de la huelga general y se formaron
algunas milicias que inclusive lograron conseguir algún armamento rudimentario; ello debilitó a los
golpistas, quienes no pudieron asegurar el control de las tres principales ciudades del país (solo los
secundaron Ibagué y Bucaramanga). Al otro día el presidente fue liberado, y Laureano Gómez, quien
desde las páginas editoriales de El Siglo había apoyado de manera velada a los golpistas y que era
acusado por el gobierno de participar en la conspiración, se tuvo que exiliar en el Ecuador.

Después de estos sucesos López Pumarejo buscó conservar el apoyo obrero y llevó a cabo una reforma
laboral, ampliando las reivindicaciones de los asalariados. Fue así como en octubre, invocando el estado
de sitio establecido a raíz de los sucesos de Pasto, expidió el decreto 2350 de 1944 (que sería ratificado
por la ley 6 de 1945) que concedió los siguientes beneficios a los trabajadores: "(1) limitación de la
duración del trabajo a ocho horas diarias en la industria y los servicios, a nueve horas en la agricultura,

142
López P., "Obras...", op.cit., 2ª parte, págs. 534 y 536.
fijación de una prima del 25 al 50% por el trabajo nocturno y las horas suplementarias; remuneración
del descanso dominical; reconocimiento de indemnizaciones por enfermedades profesionales y
accidentes de trabajo, que pueden llegar hasta el equivalente de un salario completo e indemnizaciones
por enfermedades no profesionales (2/3 del salario durante 60 días, la mitad durante los 70 días
siguientes); reglamentación de las `cesantías', equivalentes a un mes de salario por año de trabajo;
143
establecimiento del retiro a los 55 años de edad o tras de 20 de años de actividad" /.

Además de las anteriores medidas se obligó a las empresas a retener directamente de los salarios las
contribuciones al sindicato, y se creó el "fuero sindical" que prohibió a los empresarios a despedir o
licenciar a los dirigentes sindicales, y se puso fin al paralelismo sindical para evitar que se formaran
sindicatos paralelos dóciles a la empresa.

Estas reformas fortalecieron el movimiento sindical y estimularon la creación de nuevos sindicatos.

Pero, por otra parte, el gobierno fortaleció el control sobre el sindicalismo porque el ministerio de trabajo
quedó con la facultad de decidir la aprobación de la personería jurídica de un sindicato, y de la
declaratoria de legalidad de una huelga. Además, el ministerio quedó con la posibilidad de bloquear los
144
fondos sindicales si la legalidad, en su concepto, había sido violada /.

El apoyo obrero a López tomó la forma de la defensa de la república liberal amenazada por el fascismo
encarnado en las fuerzas conservadoras laureanistas. El movimiento obrero era controlado por el partido
comunista; este último había recibido desde Moscú la consigna de apoyar las democracias liberales, pues
eso hacía parte de la alianza que la Unión Soviética tenía con las democracias de occidente en la lucha
contra los regímenes fascistas, en el contexto de las hostilidades de la guerra mundial.

Sin embargo, las reformas laborales no trajeron la calma después del golpe de Pasto. Ellas se
constituyeron en nuevo motivo de queja por parte de los empresarios, y motivo de ruptura con el ala
moderada del partido liberal, que era liderada por Eduardo Santos. Esto minó definitivamente el apoyo
que pudiera tener López, y lo llevó a la renuncia definitiva que, aceptada por el Congreso, se hizo
efectiva a partir del 7 de agosto de 1945. Los acontecimientos que precipitaron esa renuncia fueron
bastante agitados.

La ruptura con Eduardo Santos ocurrió antes de la promulgación de los decretos laborales de octubre de

143
Pécaut, op.cit., vol. 1, pg. 319.
144
ibíd., págs. 319 a 321.
1944. En septiembre, cuando se estaba discutiendo su diseño al interior del gobierno, se produjo el
rompimiento porque (decía Santos en la carta en la que anunciaba su retiro de la dirección liberal y su
distanciamiento del gobierno) "No creo que... el estado de sitio dé al Órgano Ejecutivo facultades para
145
legislar en materias que no tengan conexión directa e inmediata en el orden público" /. Es decir,
Eduardo Santos manifestaba que estaba en desacuerdo con los proyectos laborales por la forma como
fueron expedidos. Esa fue la forma en que el expresidente Santos y la fracción del partido liberal que él
representaba expresaron su desacuerdo con los decretos laborales.

El 20 de octubre de 1944, inmediatamente después de la expedición de las normas, en Pereira las

Cámaras de Comercio y señalaron su inconformidad porque, en su concepto, las medidas sólo podrían
146
ser satisfechas por las grandes empresas, mientras que perjudicarían a las medianas y pequeñas /.

Con las reformas sociales sobraron los motivos de la clase empresarial para oponerse a López:
impuestos, inversiones forzosas, mayores prebendas para los trabajadores que representaban mayores
costos, y la insistencia del gobierno para que se aumentaran los sueldos y los salarios de los trabajadores.
Los empresarios, liderados por la ANDI, comenzaron una ofensiva contra las medidas económicas del
gobierno.

López Pumarejo, además de buscar un apoyo en los sectores obreros para resistir la avalancha de
empresarios, comerciantes y conservadores, también lo buscó en los propietarios de la tierra. Para ello
acomodó más la legislación agraria a los intereses de los terratenientes. En ese momento regía la "ley de
tierras" que él mismo había promulgado en 1936, la cual reconocía a los colonos, arrendatarios y
aparceros la posibilidad de reclamar la posesión de los predios que laboraban. Sin embargo esto había
sido fuente de muchos conflictos, ya que los terratenientes -temerosos de perder sus parcelas por los
reclamos de los colonos y arrendatarios por las mejoras realizadas-, empezaron a presionar a los
campesinos para expulsarlos. En consecuencia aumentó la población desarraigada de la tierra que
deambulaba por los campos, aparecieron bandas de asaltantes y se incrementaron los delitos como el
abigeato, el robo y el asesinato.

Para resolver los agudos conflictos en el campo sólo se tenían dos alternativas: avanzar aún más en la
legislación agraria y hacer expropiaciones más expeditas a los terratenientes para trasladar la tierra a los
campesinos de una vez por todas, o reversar la legislación regulando el régimen de aparcería y

145
Dicha carta está reproducida en "Crónica...", tomo 6, págs. 228 a 232.
146
Estrada, "Sucesos Colombianos...", op.cit, págs. 711 y 712.
arrendamiento para garantizar la sujeción del campesino a esta forma de producción.

El gobierno de López optó por lo segundo. Cedió a la presión de la SAC y a su deseo acabar con uno de
los factores que generaba perturbación social. Se rindió a su necesidad de buscar apoyo en algunos
sectores de la sociedad, en este caso el gremio de los propietarios de la tierra, que era un gremio real, del
cual él había sido presidente durante 1941; por otra parte los campesinos no tenían una expresión gremial
que hiciera valer sus derechos, o que le pudiera prestar un apoyo efectivo al gobierno, como para que se
justificara hacerles concesiones.

La legislación agraria fue modificada mediante el decreto 2350 del 5 de octubre de 1944, expedido al
amparo del Estado de Sitio. Se legalizó la existencia de los contratos de arrendamiento y aparcería y se
les prohibió a los aparceros y arrendatarios la siembra de cultivos permanentes (esto último no era otra
cosa que prohibirles la siembra del café). De esta forma el terrateniente volvió a asegurar la permanencia
del campesino para poderlo utilizar en sus tierras. Al campesino sólo le permitía la siembra de productos
de pan coger y la posesión de los animales que requería para reproducirse como fuerza de trabajo. El
terrateniente se quedaba con los cultivos comerciales.

Las reformas sociales debían ser llevadas al Congreso para su ratificación, ya que una vez que se
levantara el Estado de Sitio los decretos dejarían de tener validez. El Congreso, que no había sesionado
desde el golpe de Pasto en razón de la declaratoria de Estado de Sitio, fue citado a sesiones el primero de
noviembre de 1944, para transformar en leyes los decretos sociales, y aprobar la reforma constitucional
que fue presentada por el gobierno.

Las fuerzas políticas estaban muy polarizadas. El partido liberal, que tenía la mayoría de la bancada,
rechazaba que los conservadores no hubieran condenado el golpe de Pasto, y no les permitió el acceso a
las mesas directivas del Congreso. En ese ambiente sólo pudo avanzar la reforma del régimen de tierras,
la cual convenía a todos los intereses representados en el congreso, y su aprobación estaba por encima de
los intereses partidistas de ese momento.

El golpe de Pasto y el silencio de los conservadores hicieron que el partido liberal, que tenía la mayoría,
se solidarizara con el gobierno, y defendiera sus iniciativas, de las cuales dos eran de importancia crucial:
la reforma laboral y constitucional.

La reforma laboral era en realidad la confirmación de los decretos expedidos durante el Estado de Sitio.
Aunque la mayoría de los congresistas no estaban de acuerdo con ella, además de las manifestaciones
que en su contra hicieron la ANDI y las Cámaras de Comercio, resultaba difícil no aprobarlas, pues ello
significaría exponerse a la beligerancia de la CTC, que estaba dispuesta a promover acciones en apoyo
del gobierno y sus reformas. Además, como contraprestación, el Congreso había logrado lo que quería
en la legislación de tierras.

En cuanto a la reforma Constitucional, la propuesta del gobierno estaba relacionada con el carácter
operativo de las organizaciones administrativa, legislativa y judicial. Uno de sus propósitos
fundamentales era despolitizar la justicia -y en general el aparato administrativo del Estado- para que
pudiera actuar de manera más efectiva sobre las manifestaciones de inseguridad que se vivían sobre todo
en las zonas rurales. Este objetivo era apoyado por todas las fracciones políticas.

El gobierno también intentó arrebatarle la iniciativa de gasto al Congreso, pero no lo logró (Carlos Lleras
ya lo había intentado sin éxito en 1939). Esto despertó las resistencias de la clase política, pues las
partidas que introducían los congresistas eran necesarias para su reproducción.

Se llegó a una fórmula de transacción, consistente en sujetar la aprobación de los auxilios a los "los
planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas
de todas las obras que hayan de emprenderse o continuarse" (artículo 73). Esos planes y programas los
147
debía fijar el legislativa y no el ejecutivo (que era lo que quería el gobierno) /. Según el gobierno la
iniciativa parlamentaria en el gasto "Introduce el desorden en la administración pública, disminuye la
capacidad del Estado para realizar obras de aliento y propicia la dispersión de dineros públicos en otras
148
muchas sin importancia desde el punto de vista nacional" /.

Para que las reformas laboral y constitucional fueran aprobadas, fue necesaria la intervención de los
sectores moderados de los dos partidos para que permitieran la entrada de los conservadores a las mesas
149
directivas del Congreso /. Después de esto, en febrero de 1945, las reformas fueron aprobadas y se
procedió a levantar el Estado de Sitio.

Los problemas de López no terminaron con la conclusión de la tarea legislativa. Las conspiraciones
contra su régimen continuaron. Al mes siguiente, el 10 de marzo de 1945, se descubrió un millar de

147
Ver Lleras, R. "Crónica...", op.cit., vol. 7, págs. 41 a 43.
148
/ Sanz de Santamaría, Carlos. "Memoria de hacienda 1945", pg. 10.
149
Ver Lleras, R. "Crónica...", vol. 7, pg. 86.
bombas en la Catedral Primada que supuestamente debían explotar cuando el presidente asistiera a algún
oficio religioso (por ejemplo los de la semana santa, que se aproximaban).

A los cinco días del frustrado plan, el presidente les ofreció tres ministerios a los conservadores, actitud
que causó sorpresa en ambos partidos. En el liberalismo porque no era entendible después de los sucesos
de la Catedral, donde habían estado implicados algunos conservadores. Por su parte, el conservatismo
rechazó el ofrecimiento (uno de los ministros nombrados aceptó pero finalmente su nombramiento no se
150
hizo efectivo) /.

El presidente López había actuado con la creencia de que el apoyo conservador a la reforma
constitucional era un síntoma de acercamiento entre los partidos. Pero la realidad era que los dirigentes
de los partidos lo estaban abandonando, en particular los del suyo propio. López estaba actuando solo.
Las élites económicas querían un cambio total de la política económica, y eso implicaba sacar a López
Pumarejo del camino. Querían eliminar todas las restricciones que se habían creado como resultado de la
guerra, aprovechando la circunstancia de que ésta prácticamente había concluido.

Las conspiraciones continuaron. El primero de junio se registró una sublevación en el Panóptico, donde
estaban recluidos los responsables del golpe de Pasto. La sublevación tardó nueve horas en ser
dominada, pero se descubrió que en la misma no solo había complicidad de un grupo de guardianes, sino
que el plan recibiría apoyo desde afuera: manos criminales dejaron sin energía eléctrica a Bogotá, se
encontraron depósitos de armas y dinamita en varias casas de la ciudad, y cerca de algunas zonas rurales
se hallaron depósitos de machetes cuyo fin era armar a los campesinos. El Plan fracasó, pero develó la
existencia de una conspiración a gran escala.

El origen de las conspiraciones era supuestamente conservador, y entre sus objetivos figuraba derogar
los decretos que condenaron a los golpistas. Sin embargo, en ellos participaban muchos más que
conservadores y su aspiración no era sólo tumbar unos decretos. Esto se desprende de la lectura de una
carta dirigida por el presidente al Procurador el 13 de junio de 1945, en la cual hacía referencia a lo que le
había contado Laureano Gómez: "el doctor Gómez me declaró enfáticamente que era tal el ambiente de
insinceridad e hipocresía reinantes que, encabezando las manifestaciones de adhesión y respaldo al
Gobierno, habían venido al Palacio Presidencial industriales que estaban auxiliando a los conspiradores.
Y me añadió el doctor Gómez: `No digo los nombres porque no soy un delator; pero le aseguro que esto
es así. Algunos industriales dan dinero a los conspiradores y después vienen aquí a ofrecer su apoyo al

150
Una descripción más amplia la hace Lleras Restrepo en "Crónicas...", op.cit., tomo 7, págs. 147ss.
 151
gobierno'." /.

Las conspiraciones, más que el ataque de un grupo de conservadores radicales, reflejaban la presión para
que se abandonara la política económica restrictiva, la cual no le permitía a la élite económica
enriquecerse más aprisa. Esta buscaba el retorno al "dejar hacer, dejar pasar". Quería -como lo expresó
Ospina Pérez en su gobierno- "Convertir el país en una gran empresa de producción". Si el costo de ello
era la inflación ¡que viva la inflación! Respecto a la legislación obrera, se consideró que ésta había
permitido la creación de una "aristocracia obrera" que abusaba de los privilegios sindicales y de las
prestaciones sociales, cuando lo que debían hacer los trabajadores (lo diría Alberto Lleras en su breve
152
gobierno) era contribuir a aumentar la producción para que de paso aumentara su nivel de vida /.

Como reacción a las reformas laborales se desató una campaña anticomunista desde la prensa liberal y
desde los gremios, a la cual se unieron las fuerzas conservadoras y la iglesia. Así la describía López en el
mensaje que dirigió al Congreso el 26 de junio de 1945, pocos días antes de presentar su renuncia
definitiva: "resurgió, desplegada a todos los vientos, la bandera del combate contra el comunismo, y
simultáneamente con ella sobrevino una nueva campaña de procedencia reaccionaria contra el Gobierno.
Campaña... que infortunadamente abrió la puerta para el reingreso del clero en la política... La cruzada
anticomunista prendió de nuevo en mitad del escenario nacional la tea de la lucha de clases".

Dicho mensaje era el lamento de un presidente que se había quedado solo entre los políticos y la élite, a
pesar del respaldo popular:

"Gozando el gobierno de una extensa y profunda base de confianza y prestigio en la opinión

pública, no cuenta, sin embargo, con el apoyo constante de la opinión política".

De un presidente que se sentía confuso e impotente:

"actúan elementos que escapan a mi comprensión, si no a mi ingenuidad, y que, además, se

hallan fuera de mi control, aunque según las apariencias tengo a la mano los recursos para
dominarlos".

151
Tomado de "Crónica...", op.cit. tomo 7, pg. 187.
152
Ver discurso pronunciado por Alberto Lleras Camargo en 31 de agosto de 1945 en la ANDI. Aparece reproducido
en A. Lleras, "Un año de gobierno 1945-1946", imprenta nacional, 1946, Bogotá.
De un presidente derrotado:

"(el Congreso debería encargar) del Gobierno a un ciudadano que pueda congregar en torno
suyo a todos los grupos liberales y ser bien acogido por el partido conservador. Un ciudadano que tenga
menos nexos con el inmediato pasado del liberalismo y del país. Que no arremoline sobre su cabeza
153
tantas resistencias y sobre cuya vida no gravite la amenaza de un crimen político" /.

A los 23 días de pronunciadas estas palabras, López Pumarejo presentó su renuncia definitiva del cargo,
y el 7 de agosto de 1945 fue sustituido por Alberto Lleras Camargo.

Durante sus últimos días de mandato registró un acto que merece destacarse, pues indica que López no
cesó en su empeño de mejorar los beneficios de los trabajadores: el 21 de julio, el gobierno, a través del
ministro del trabajo Adán Arriaga Andrade, presentó un proyecto de ley para establecer el seguro social
154
obligatorio y crear el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales /.

2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliación con las Elites.

Alberto Lleras Camargo gobernó un año (desde el 7 de agosto de 1945 al 7 de agosto de 1946). Su arribo
a la presidencia reflejaba no solo un cambio en las condiciones políticas de gobierno, sino que también
significaba un cambio en las condiciones económicas. Las dos cosas estaban interrelacionadas.

La transformación en el campo económico consistió en la desaparición de las restricciones sobre el

sector externo, como resultado del fin del conflicto bélico internacional. Se eliminó la limitación
impuesta por la guerra a las importaciones que el país podía realizar; y como éstas se encontraban
represadas, una vez reactivadas se multiplicaron por aumentaron 2.3 entre 1944 y 1946. En
consecuencia, se frenó el proceso de acumulación de reservas internacionales, y con ello la presión
monetaria que causaban, lo que permitió abrir espacio para acudir a los recursos de emisión para
financiar el déficit fiscal y para aliviar restricciones financieras que se le habían introducido al sector
privado (cuadro 16).

El mayor espacio económico abrió la posibilidad expandir los negocios, oportunidad que era esperada
con ansiedad por los empresarios para poder utilizar los recursos que habían acumulado durante la

153
López, P. "Obras Selectas", op.cit., 2ª parte, pg. 623 ss.
154
"Crónica...", op.cit., vol. 7, pg. 240.
guerra. Sin embargo, tal posibilidad estaba amenazada porque la legislación adoptada por López
favorecía la expansión de las organizaciones sindicales.

El gobierno de Alberto Lleras no estaba dispuesto a darles más concesiones a los trabajadores, pues ello
podría entrabar el proceso de expansión económica que auguraba la postguerra. A las tres semanas de su
posesión, les dijo a los empresarios: "Las organizaciones sindicales de todo el mundo tienen el encargo
principalísimo de vigilar que el trabajo no desmejore y que no se abuse de las prestaciones sociales. Me
temo que entre nosotros no estén cumpliendo con esa obligación, que es fundamental en una política
obrera bien dirigida, y, al contrario, hay casos irritantes de organización para una explotación indebida de
los recursos de la ley, que solo están sirviendo de obstáculo para un desarrollo progresivo de la política
155
social" /.

La política de mano dura con los obreros quedó demostrada en el manejo dado a la huelga de los
trabajadores del río Magdalena, estallada el 16 de diciembre de 1945. El gobierno la declaró ilegal
alegando que el transporte del río Magdalena era un servicio público y que, de acuerdo con la legislación
vigente, había que suspenderla y recurrir al tribunal de arbitramento obligatorio (compuesto por un
representante del gobierno, uno de la empresa y otro de los trabajadores).

155
Discurso pronunciado en la ANDI, el 31 de Agosto 1946. Tomado de Lleras, Alberto. "Un año...", op.cit.
Dicho tribunal fue rechazado por FEDENAL (que era la federación a la cual estaban afiliados los
trabajadores del río Magdalena) y por la CTC. La huelga tomó entonces un carácter político, y así se lo
expresó Alberto Lleras a Bernardo Molina, presidente de la CTC, en carta que le dirigió a los doce días
de iniciado el conflicto: "La huelga es hoy simplemente una protesta contra las instituciones nacionales,
contra la ley que ordena el arbitraje. ... La huelga, pues, es ahora contra el Estado, y no contra las
156
navieras" /.

Ante la arremetida del gobierno, y de los gremios, el paro fracasó. Alberto Lleras suspendió la personería
jurídica de FEDENAL, disolvió los sindicatos, y autorizó contratar nuevos obreros y fundar nuevos
sindicatos.

Después del conflicto el movimiento obrero organizado, aglutinado en torno a la CTC, quedó muy
debilitado. Al interior de la CTC se presentó una división: los dirigentes liberales y los gaitanistas
acusaron a los comunistas del fracaso del conflicto y procedieron a desafiliar los sindicatos donde
tuvieran control (al interior de las filas comunistas también hubo un sector que condenó la huelga).

La actitud gubernamental de no hacer concesiones a los movimientos sociales estaba acompañada de un

nuevo discurso. Así lo presentaba Lleras Camargo en el mensaje a los empresarios citado: "La política
social no es solamente una cuestión de justicia, sino una manera de desenvolver la economía, acelerando
y ampliando el consumo por la capacidad del pueblo para adquirir, con la elevación de su nivel de vida"
157
/. Quería decir que el movimiento social se debía supeditar a las necesidades del crecimiento porque se
supone que el crecimiento permitirá mejorar el nivel de vida de la población. En otras palabras: la
política social era la producción.

Sobre la base de esta nueva doctrina fue posible la conformación de un nuevo gobierno de unión nacional
entre los dos partidos tradicionales: tres miembros del partido conservador entraron a formar parte del
gobierno de Lleras Camargo, a pesar de que semanas antes, en las postrimerías del gobierno de López
Pumarejo, los conservadores habían hecho una oposición agresiva contra el gobierno liberal.

La colaboración conservadora había sido aceptada por el grupo que encabezaba Ospina Pérez. Sin
158
embargo, se presentaron resistencias que provenían del ala dirigida por Laureano Gómez /. Uno y otro

156
"Un año de gobierno...", ibíd., pg. 140.
157
Discurso pronunciado en ANDI, op.cit.
158
Para los que quieran los detalles de estos sucesos pueden consultar a Lleras Restrepo, "Crónica...", op.cit., vol. 7,
representaban cosas distintas dentro del partido conservador. Mariano Ospina representaba a la élite
económica (principalmente a los industriales antioqueños) y no estaba interesado en revivir la agitación
política que pudiera poner en peligro los beneficios que se derivaban de la expansión económica de la
postguerra.

Por su parte, Laureano Gómez simbolizaba el ascenso de los políticos profesionales que manejaban el
electorado pero que no pertenecían a la élite económica. Desde 1930 (cuando terminó la hegemonía
conservadora y fue nombrado presidente el liberal Enrique Olaya Herrera) dicha clase política
conservadora no disfrutaba de las gabelas de la burocracia ni obtenía los beneficios de los que se
apropiaba la élite económica. Esos sectores se refugiaban detrás de Laureano Gómez, quien también, a
su vez, representaba la reacción terrateniente y clerical.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

La política de colaboración continuó después de concluido el breve gobierno de Alberto Lleras, porque
fue Ospina Pérez quien conquistó la Presidencia para el período siguiente, 1946-1950. Sin embargo esa
política fue rota en la segunda mitad de su mandato porque al interior del gobierno se impusieron los
integrantes del ala encabezada por Laureano Gómez, quienes no eran amigos de esa colaboración, y
porque dentro del partido liberal también se impuso la política liderada por Jorge Eliecer Gaitán, quien
tampoco era partidario del cogobierno de los dos partidos tradicionales.

Así como el partido conservador estaba dividido por el ascenso de la clase política, también lo estaba el
liberal. Precisamente fue la división liberal la que permitió el triunfo de Mariano Ospina. El ascenso de la
clase política liberal tenía connotaciones diferentes. La maquinaria electoral con sus caciques regionales
estaba controlada por Gabriel Turbay, pero una fracción de esa clase política había apoyado a Jorge
Eliecer Gaitán, pues aspiraba a pescar los votos de los grupos urbanos pobres de las grandes ciudades que
sentían una atracción irresistible por el caudillo. La élite liberal, ante la imposibilidad de imponer su
candidato (Carlos Lleras Restrepo), resolvió dar un tibio respaldo a Turbay (y fue proclamado en la
convención liberal) con el objeto de cerrarle el paso a Gaitán; pero éste se lanzó en disidencia.

La división fue fomentada por los conservadores porque ello les representaba la posibilidad de acceder al
poder (lo que efectivamente sucedió). Laureano Gómez no se lanzó como candidato porque estaba
convencido de que su candidatura produciría la unión liberal para oponérsele. Postuló como candidato a

págs. 282 ss.

Mariano Ospina Pérez en la convención que hizo dicho partido el 24 de marzo de 1946; el candidato
representaba al ala moderada que defendía los intereses de la élite económica, y en su campaña hizo un
llamado a la Unión Nacional de los dos partidos tradicionales.

Ese era el mismo llamado que venía haciendo la élite liberal a través de Carlos Lleras, Eduardo Santos y
Alfonso López Pumarejo. Una vez que Ospina Pérez fue electo para el período 1946-1950, la élite liberal
procedió a reclamarle el gobierno de Unión Nacional que había ofrecido, y encargó a Alfonso López
Pumarejo para esa tarea. El 4 de julio de 1946 López Pumarejo le dirigió un telegrama a Ospina Pérez en
159
ese sentido, y éste le respondió reiterando la oferta /. Así el 7 de agosto, cuando Mariano Ospina se
posesionó, le dio la mitad del gabinete al partido liberal.

Las élites económicas que se habían instalado con Alberto Lleras en el poder continuaban con Ospina
Pérez. Sin embargo, el dominio que éstas adquirieron sobre el aparato estatal estaba muy debilitado por
el desprestigio que gozaban ante el pueblo por la inflación, la miseria y la corrupción de la
administración pública. La inflación se había convertido en un mal interminable iniciado desde el
gobierno de López Pumarejo por la escasez de productos y la monetización de las divisas
internacionales; con el ascenso de Ospina Pérez el problema continuó, debido a la utilización de la
emisión para financiar el déficit fiscal.

A la inflación se unía la miseria rural que produjo un flujo migratorio hacia las ciudades, lo que a su vez
dio como resultado la expansión de la miseria urbana. Entre 1938 y 1951 la población rural pasó de ser el
70.9% del total al 61.1%. En ese mismo período ciudades como Bogotá pasaron de 478 a 715 mil
habitantes, Medellín de 221 a 358 mil y Cali de 160 a 284 mil. De la población desplazada entre 1938 y
1945 sólo el 10% fue absorbido por la industria mientras que el resto pasó a actividades artesanales o
hacia el sector de los servicios (sector terciario)

En cuanto a la corrupción, ésta se había fomentado desde la administración López, por los privilegios
que se crearon en torno a los controles que se habían establecido para el acceso a las divisas
internacionales, las cuales estaban racionadas por las restricciones a las importaciones que imponía la
guerra. Tales controles terminaron por corromper el sistema, porque (en palabras de Antonio García) el
privilegio de tener acceso a una licencia de importación o de cambio "hacía hombres más ricos en menos

159
/ Estas comunicaciones son reproducidas por Carlos Lleras Restrepo en "Crónica...", op.cit., vol. 7, págs. 508 a
510.
 160
tiempo que cualquier otra actividad, incluida la especulación de tierras" /. A lo anterior se sumaban las
actividades especulativas, estimuladas porque en el gobierno anterior el dólar oficial se cotizaba por
encima del que regía en el mercado negro, de tal forma que se hacía un gran negocio comprándolos
baratos en la calle para luego vendérselos caros al Banco de la República.

La imagen de corrupción del sistema se había inflado con los escándalos (reales o ficticios pero
ampliamente difundidos por la prensa conservadora) que rodearon el gobierno de López Pumarejo. Se
creó un contraste marcado entre la corrupción de la clase dirigente y la miseria de las masas, y ese
contraste fue explotado por Jorge Eliecer Gaitán y por Laureano Gómez, quienes arreciaron sus ataques
(cada uno de una forma diferente) contra lo que llamaron la "oligarquía" de los dos partidos.

Sin embargo Mariano Ospina no era consciente de ello cuando comenzó su mandato, o por lo menos sus
declaraciones no lo dejaban entrever. Su discurso de posesión fue una apología al gobierno de Unión
Nacional entre los dos partidos tradicionales, a pesar de que las bases para dicho cogobierno estaban muy
debilitadas por el peso que al interior de los dos partidos jugaban Jorge Eliecer Gaitán y Laureano
Gómez.

El nuevo gobierno le entregó la mitad del gabinete al partido liberal sin consultar a Gaitán, quien en ese
momento tenía un poder muy importante entre los elegidos a cuerpos colegiados por el partido liberal,
colectividad de la cual sería director a los pocos meses, después del retiro de Gabriel Turbay de la arena
política.

2.3.1 Un Optimismo Infundado

Cuando Ospina Pérez arribó al solio de los presidentes los empresarios tenían motivos para mostrarse
eufóricos. En el plano económico, los recursos acumulados durante la guerra les permitían un desarrollo
rápido aprovechando la oportunidad de que el fin del conflicto bélico creaba la posibilidad de importar
los bienes de capital necesarios para equipar sus negocios. Desde el punto de vista político tenían la
ilusión (porque la realidad era diferente) de que se había conjurado la crisis y se vislumbraba un
cogobierno de los dos partidos tradicionales que garantizaría la estabilidad política necesaria para el
florecimiento de los negocios.

El optimismo de los empresarios, los recursos acumulados, y la eliminación de las restricciones a las

160
Citado por Fluharty, op.cit., pg. 85.
importaciones, llevaron a que aumentara significativamente la inversión privada. En millones de pesos
de 1950, pasó de 391 en 1943 a 903 en 1946 (primer año de gobierno de Ospina) y se mantuvo en niveles
superiores durante todo el gobierno, con excepción de 1949, año crítico afectado por el recrudecimiento
de la violencia que se desató después del asesinato de Gaitán (cuadro 17). Más significativo fue el
crecimiento de la inversión en maquinaria y equipo: en millones de pesos de 1950, pasó de 52 en 1943 a
161
un promedio anual de 399 entre 1946 y 1950 / (cuadro 18).

El aumento de la inversión presionó un aumento considerable de las importaciones, especialmente de

bienes de capital e insumos para la producción. Entre 1945 y 1948 se produjo un déficit comercial
porque las importaciones superaron ampliamente a las exportaciones, a pesar de que éstas se venían
recuperando gracias al aumento progresivo en el precio externo del café. A partir de 1949 el ascenso
continuado de los precios del grano invirtió la balanza y se obtuvo superávit comercial (cuadro 19).

El déficit comercial de los primeros años del gobierno de Ospina se financiaba con la utilización de las
reservas internacionales que se habían acumulado en la fase anterior, la de la segunda administración de
López Pumarejo. Las reservas disminuyeron de 176 a 123 millones dólares entre el 1946 y 1949. La
caída de las reservas producía una reducción en la base monetaria, lo que creaba un espacio para eliminar
las restricciones financieras al sector privado, suprimir los controles de precios y financiar el déficit en el
Presupuesto Nacional.

161
En este caso se toma la inversión pública y privada porque no se dispone de información desagregada.
Existía la posibilidad macroeconómica de destinar recursos del Banco de la República para financiar el
fomento de las industrias y sostener un nivel de gasto expansionista que reactivara la demanda interna,
que a su vez, permitiera ampliar los mercados a tales industrias. Esa posibilidad se convirtió en la política
económica de la administración Ospina durante la primera mitad de su gobierno, política que era la
continuación de la inaugurada el año anterior por Alberto Lleras Camargo.

Los empresarios querían emisión y el gobierno la aceptaba de manera implícita. No podía aceptarla de
manera abierta y pública porque aparecería como el promotor del incremento en los precios, sobre todo
cuando el fenómeno de la inflación persistía sin declive desde el comienzo del gobierno de Alfonso
López en 1942.

Como se recordará, López Pumarejo inició un severo programa fiscal para controlar la expansión de la
base monetaria generada por el sector externo, lo que entre otras cosas le granjeó las iras de los
empresarios. Aunque el programa de Alfonso López fue insuficiente frente a la magnitud expansionista
de las reservas internacionales, de todas maneras su política fiscal se había tornado bastante estricta.

Desaparecida la presión monetaria se pudo acudir a unas políticas fiscal y monetaria expansionistas. Las
cifras muestran claramente cómo se acudió a los recursos del Banco Emisor para el fomento del sector
privado y el financiamiento del déficit fiscal: durante el gobierno de Ospina la base monetaria en su
conjunto creció 97%, a pesar de que el componente originado en las reservas internacionales disminuyó
el 16%; el crecimiento se explicaba por los componentes originados en el crédito del Banco de la
República al sector privado a través del sector financiero, y en el crédito al gobierno para financiar el
déficit fiscal, esas variables aumentaron 358% y 68%, respectivamente (cuadro 20).

Fue más activo el crédito del emisor al sector privado que al gobierno, a pesar del fuerte crecimiento
observado en el gasto público. Aunque las mayores erogaciones gubernamentales produjeron déficit
fiscal, el monto del mismo estuvo amortiguado, inicialmente, por una recuperación en los impuestos que
pagaban las importaciones causado en el aumento de estas últimas, y posteriormente, por el aumento en
la tributación directa (cuadro 21). Este aumento hizo parte de los virajes que la administración Ospina
tuvo que hacer para calmar la reacción popular que desencadenada después del asesinato de Jorge
Eliecer Gaitán, acaecido el 9 de abril de 1948.
2.3.2 Un Presupuesto Expansionista

Los gastos del Presupuesto Nacional pasaron (en millones de pesos de 1950) de un promedio anual de
345 en el período 1944-1945 a 491 entre 1946-1950. Para los mismos años los de funcionamiento
pasaron de 258 a 327, y los de inversión de 82 a 164 (cuadro 22).

Los gastos de funcionamiento crecieron porque los ministros conservadores del gobierno presionaban
para que se cumpliera la nómina oficial, a fin de darles cabida a los militantes del partido, quienes habían
estado por fuera de la administración pública desde 1930. Había que ampliar la nómina, porque en teoría
162
no se podía botar a los liberales debido a los acuerdos del gobierno de Unión Nacional /.

Otro factor que incidió en el crecimiento de los gastos de funcionamiento fue el mayor peso que tuvieron
los militares en el gabinete ministerial a medida que se deterioraba el orden público; ellos presionaron un
aumento de las partidas para el ministerio de defensa, las cuales pasaron (en millones de pesos de 1950)
de 47 en 1946 a 81 en 1950 (ver cuadro 22).

Los gastos en inversión pública también aumentaron de manera considerable, aunque no alcanzaron los
niveles de la administración Santos. En ese entonces la inversión pública jugaba un papel compensatorio
a la reducción de la inversión privada. En la administración Ospina las dos inversiones (pública y

162
Abel, Christopher. "Política, iglesia y partidos en Colombia: 1886-1953", FAES - Universidad Nacional de
Colombia, 1ª ed., 1987, Bogotá. Págs. 150 a 152.
privada) aumentaron al tiempo. En este caso el papel de la inversión pública era el de la adecuación de la
infraestructura para el desarrollo de la actividad privada, especialmente en obras en los campos de
generación eléctrica, carreteras, servicios públicos y distritos de riego para la adecuación de tierras
163
cultivables / (cuadro 23).

Respecto al sector eléctrico se hizo un esfuerzo considerable y sin precedentes, como fue la construcción
de proyectos de gran magnitud para la época, mediante los cuales se amplió la capacidad de generación
del sector, como por ejemplo las represas del Sisga y Neusa en Cundinamarca. También se creó (en
1947) el "Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico" que emprendió la construcción
164
de las Centrales Hidroeléctricas de Caldas, Anchicayá y Lebrija /.

Los empresarios insistían que el gobierno ampliara la inversión pública y que acudiera al poder emisor
del Banco de la República pues necesitaban que el Estado asumiera el financiamiento de la
infraestructura necesaria para la expansión de la industria, y porque los recursos de emisión permitían
165
ampliar la demanda agregada de la economía, lo que redundaría en mayores mercados /.

El ministro de hacienda Francisco de Paula Pérez, quien ocupó dicha cartera durante el gobierno de

163
Se hicieron distritos de riego de Coello, Saldaña y Río Recio en el departamento del Tolima.
164
Jaramillo Ocampo, Hernán. "1946-1950 de la Unidad Nacional a la Hegemonía Conservadora". Ed. Pluma,
Bogotá, 1980. Pg. 70.
165
Ver las comunicaciones enviadas al ministro de hacienda Francisco de Paula Pérez por los empresarios
antioqueños Carlos J. Echavarría (gerente de Coltejer) y Cipriano Restrepo Jaramillo -y los comentarios que el
ministro hace a las mismas-, las cuales están reproducidas en las memorias de hacienda de 1946 y 1947,
respectivamente.
Lleras y los dos primeros años de Ospina, inicialmente quería recuperar el equilibrio fiscal y propuso la
creación de varios tributos de los cuales el más importante era el de dividendos. Este impuesto causó
fuertes reacciones entre de los empresarios, quienes argüían que era una doble tributación, porque
primero se gravaba la utilidad de las empresas, y luego se volvía a cobrar impuestos sobre lo que de esa
utilidad ya gravada iba a los accionistas en forma de dividendos (esto es lo que se conoce formalmente
como la "doble tributación").

Los empresarios consideraban que la tributación sobre la renta estaba demasiado elevada, debido a los
recargos introducidos durante el gobierno de López (además de las inversiones forzosas que les habían
obligado a hacer). Este debate estuvo recogido en un cruce de cartas (que está reproducido en la memoria
de hacienda de 1946) protagonizado por el ministro Pérez tuvo con Carlos J. Echavarría, gerente de
Coltejer.

En ese debate el ministro terminó por aceptar la posibilidad de la existencia de un presupuesto deficitario
que estuviera financiado con crédito del Banco de la República (emisión). En una de esas cartas, fechada
el 3 de junio de 1946, el ministro decía que "Debemos usar el crédito, es indiscutible, pero también lo es
166
que hay que orientarlo al fomento de actividades reproductivas" /. El concepto de actividades
reproductivas se refería a las obras que creaban riqueza, es decir, a lo que hoy se conoce como inversión
pública.

Posteriormente, en 1947, el ministro añadía: "Conviene igualmente recordar que una de las funciones
primordiales de todo banco emisor es la de prestar su concurso al Erario Público en las épocas de crisis
fiscales. Y si bien es verdad que el gobierno ha procurado solucionar, por medios distintos, las
dificultades que en esta materia ha contemplado, no puede resignarse con indiferencia a que se agoten los
167
recursos del instituto de emisión" /.

Se aceptaba de nuevo el principio del Presupuesto expansionista a través de la utilización de los recursos
del Banco de la República (emisión), pero no de una manera abierta como lo había hecho Carlos Lleras
en la administración Santos. Ospina Pérez no podía aparecer justificando una emisión que contribuiría a
una mayor carestía.

Para justificar la política fiscal se utilizó un argumento indirecto: el de que la causa de la inflación no era

166
Francisco de Paula Pérez, Memoria de Hacienda de 1946, pg. 44.
167
Francisco de Paula Pérez, Memoria de Hacienda 1947, pg. 43.
el exceso de dinero en circulación sino la falta de producción. De este argumento se deducía que las
políticas restrictivas (como por ejemplo un Presupuesto superavitario) tenían un efecto depresivo sobre
la producción, lo que a la postre aceleraba la inflación.

Ospina Pérez había expuesto este argumento poco antes de que fuera candidato presidencial, aunque
después, en el gobierno, sus declaraciones fueron más prudentes lo que no significaba que hubiera
cambiado de doctrina. Así dijo el 31 de enero de 1945:

"Con un criterio muy discutible se considera por algunos escritores públicos que la abundancia
de medio circulante es la causa exclusiva de la carestía de la vida ... Yo considero, por el contrario que
el fenómeno de la carestía de la vida es bastante complejo y que entran en él distintos factores, entre
168
ellos la falta de producción agrícola y pecuaria" /.

Sin embargo, cuando llegó a la presidencia, el problema de la carestía preocupaba mucho a la opinión
pública. A los 12 días de posesionado, adoptó medidas (Resolución 751) para restringir el crédito
bancario que se había desbordado y constituido en una fuente de expansión monetaria adicional (el
multiplicador monetario pasó de 1.53 en 1945 a 1.66 en 1946 (cuadro 24). Esto sucedía porque el
gobierno de Lleras Camargo flexibilizó las restricciones que López le había introducido al sector
169
financiero. La mayor parte de ese crédito se destinó a actividades especulativas /.

168
El Tiempo, 1 de febrero de 1945, pg. 1.
169
Jaramillo Ocampo, op.cit., ver el capítulo 3.
Pero los controles al crédito bancario resultaban ser una medida contradictoria porque (decía el Contralor
Alfonso Palacio Rudas en el Informe Financiero de 1946) "mientras el Estado decretaba la restricción del
crédito particular, continuaba emitiendo, para salvar situaciones fiscales de indudable urgencia. Y
entonces vemos cómo desde la vigencia del decreto restrictivo se han emitido en título de deuda más de
cien millones de pesos, a fin de aligerar las cargas que pesan al Tesoro. Con lo que las corrientes
monetarias sobrantes que absorbieron los bancos fueron bombeadas a través del presupuesto a sus
antiguos cauces" (pg. xiv). Los controles que Ospina Pérez le impuso al crédito bancario duraron poco.
Al mes se suavizaron, lo que los hizo inoperantes. En enero de 1947 se eliminaron completamente.

El crecimiento del crédito bancario estuvo alimentado por el acceso que los bancos tuvieron a los
recursos del Banco de la República. Los préstamos del emisor a los bancos comerciales se constituyeron
en el principal componente de la base monetaria. En 1950 representaban el 53.6% del crédito del Banco
Emisor, cuando en 1943 ese porcentaje era sólo el 6.1% (cuadro 25).

Una parte de los recursos que se transferían por medio del sistema financiero se destinaban a los
proyectos de inversión del sector privado. Pero otra parte muy importante se orientaba a las actividades
especulativas.

En resumen, la política económica de Ospina Pérez era expansionista, aunque después del 9 de abril de
1948 tuvo que dar un viraje. Expansionista porque el Estado tenía que construir la infraestructura
necesaria para la ampliación de la industria y de la agricultura que se desarrollarían con la inversión de
los capitales acumulados durante la guerra, y porque había que expandir la capacidad de compra para
ampliar el mercado interno.

2.3.3 El Derrumbe de la Unión Nacional

El programa económico del gobierno de Ospina Pérez pretendía convertir al país en una gran empresa de
170
producción. Si el costo de ello era la inflación, bienvenida la inflación /. Este era el programa de la
élite económica, de los hombres de negocios, los de empresa, quienes eran los "hombres de trabajo" para
el gobierno.

A estos hombres Ospina les había encomendado el gobierno de Unión Nacional. Decía Ospina Pérez:
"Debe ser grato para la nación saber que en esta hora sus hombres de empresa y de trabajo, los que en la
diaria faena vienen construyendo silenciosamente el progreso nacional y han levantado una fortuna a
171
base de esfuerzos, ocupan también sus puestos de responsabilidad en la batalla por Colombia" /.

Cuando presidente hablaba de hombres de trabajo no se podía referir a los trabajadores, porque ellos no
levantaban "fortuna a base de esfuerzos" (más bien sus esfuerzos levantaban la fortuna de otros) ni
ocupaban "puestos de responsabilidad". La concepción del gobierno y de los gremios era que los
hombres de negocios eran los que creaban riqueza, eran las personas de bien. En cambio al pueblo lo
miraban como una masa desorientada que llegaba a cometer actos de barbarie como los que sucedieron
el 9 de abril de 1948.

Sin embargo, mientras los hombres de negocios del gobierno se dedicaban a convertir a Colombia en
una gran empresa de producción, y para ello estimulaban la inflación, el país andaba en otro negocio: los
sectores populares estaban agobiados por la inflación, la miseria y la violencia en el campo; la clase
política estaba dedicada a la pelea por los puestos de la administración, y los sectores más radicales de
esa clase (encabezados por Gaitán en el partido liberal y por Laureano Gómez en el conservador) habían
comenzado una campaña contra los hombres al mando del gobierno, a quienes habían bautizado como la
oligarquía liberal y conservadora.

170
Pécaut, op.cit., vol. 2, pg. 442.
171
Tomado de Pécaut, op.cit., vol. 2, pg. 500. Allí se cita Ospina Pérez, M. "El gobierno de Unión Nacional",
Bogotá, Imprenta Nacional, 1950, Tomo 5, pg. 241.
Gaitán atacaba al gobierno desde afuera y Laureano Gómez maquinaba desde adentro. En el caso del
gaitanismo los ataques a la llamada "oligarquía" calaron de manera profunda en las masas urbanas. En el
caso del laureanismo se maquinaba dentro de la administración para barrer a los liberales, lo que se
acompañó de la ofensiva ideológica de la iglesia y de los terratenientes para la movilización de los
campesinos contra la militancia liberal.

El descontento popular era manifiesto cuando Mariano Ospina asumió el mando. Las protestas de los
dirigentes populares eran aceptadas por las masas urbanas, que estaban agobiadas por la carestía. Los
dirigentes sindicales, a su vez, reaccionaban contra la arremetida oficial que había comenzado con la
huelga de FEDENAL. La asistencia a las manifestaciones era multitudinaria y en Bogotá era frecuente
que terminaran en saqueos al comercio.

En los meses de octubre y noviembre de 1946 había rumores de un paro nacional ante la generalización
de los conflictos sociales, entre los que se destacaron la huelga de los trabajadores del petróleo, la de los
choferes de Bogotá y el paro general en el Valle.

Estos movimientos populares inquietaron a algunos congresistas liberales (especialmente a los

gaitanistas). Les preocupaba el hecho que el liberalismo tuviera la mitad del gabinete cuando
electoralmente era más conveniente adoptar un discurso antigobiernista. La campaña electoral
comenzaría próximamente, con el inicio del año 1947.

En noviembre de 1946 la bancada liberal, en una junta con los ministros liberales, les manifestó que no
podían continuar en el poder porque eso sería estar de parte de las manifestaciones represivas del
régimen. A raíz de ello se retiraron 5 ministros, 7 gobernadores y 400 alcaldes.

Sin embargo, Ospina Pérez no se resignó a dar por terminado su gobierno de Unión Nacional, ni
tampoco lo hizo la élite liberal. Inmediatamente después de la ruptura, la prensa liberal y los voceros de
la casas Santos y López, reaccionaron de manera adversa. Las élites negociaron de nuevo: Eduardo
Santos fue nombrado designado el 29 de noviembre de 1946, y el 10 de diciembre había nuevo gabinete
172
de Unión Nacional donde el partido liberal tenía la mitad /.

Pero a pesar del arreglo, el descontento en las filas liberales seguía y la agitación social continuaban.

172
Ver la revista Semana, las ediciones del 18 de noviembre de 1946 al 16 de diciembre del mismo año, sección "La
Nación".
Entre 1946 y comienzos de 1947 se presentó el mayor número de conflictos laborales en la historia del
país. Las huelgas no sólo se originaban por el encarecimiento del costo de la vida; también se empezaron
a gestar por los continuos despidos (de liberales) que se daban en el sector oficial.

La CTC convocó a un paro nacional para la segunda semana de mayo de 1947. El paro fracasó por la
falta de apoyo de los políticos liberales -incluido Gaitán-, quienes tenían influencia sobre la mayoría de
los dirigentes sindicales. A consecuencia del fracaso la CTC fue declarada ilegal por tres meses y se
desató una ola de despidos de sindicalistas.

La actitud oficial de hostilidad hacia el movimiento obrero organizado no fue independiente de la guerra
fría que vino después de concluido el conflicto internacional. El partido conservador en el poder atacó la
relación de sectores liberales con la CTC y con el Partido Socialista (o comunista).

El movimiento obrero organizado perdió protagonismo, pero ello no significó un reflujo del movimiento
social. Todo lo contrario, éste aumentó por la miseria en las ciudades y en los campos, por la carestía y
por la violencia. Dicho movimiento estaba compuesto por el pueblo bajo: los pequeños comerciantes, los
artesanos, los funcionarios liberales, los empleados dedicados a las actividades de servicio y los
estudiantes e intelectuales liberales que no eran hijos de las élites (o sea la gran mayoría de estudiantes e
intelectuales).

A este grupo cautivó Gaitán. Y para ello tuvo que adoptar un discurso dedicado a atacar a la oligarquía
liberal y conservadora en el poder. Por eso Gaitán cada vez tuvo que alejarse más del gobierno de Unión
Nacional, a pesar de que en el nuevo gabinete nombrado en abril de 1947 tuvo una cuota de tres
ministros.

El nuevo gabinete y la cuota gaitanista se originaban en el hecho de que el caudillo había triunfado sobre
el oficialismo liberal en las elecciones de marzo del mismo año. No se originaban en la simpatía que el
caudillo despertara en las élites. De hecho, ante el triunfo electoral de Gaitán, que le significó el ascenso
a la dirección del partido liberal, la élite liberal se retiró temporalmente de la política en espera de una
oportunidad para deshacerse del caudillo. Algunos salieron del país, como fue el caso de Eduardo
Santos, antiguo director del partido. Otros se retiraron de la política, incluso hasta el extremo de
renunciar a la curul en el Congreso, como fue el caso de Germán Zea.

Pero a pesar de la colaboración, Gaitán continuó atacando al gobierno de Unión Nacional e incluso a los
ministros gaitanistas cuando estos apoyaban las medidas oficiales. Dichos ministros quedaron
maniatados. Gaitán prefirió mantener la imagen de un líder popular que la de un dirigente político que
compartía el poder.

Gaitán se debatía en una contradicción: encarnar el rechazo del pueblo hacia la oligarquía en el mando, o
maquinaria de su partido para tener acceso al poder. Los hechos lo fueron llevando al rechazo de la
oligarquía, y en consecuencia sus declaraciones se hacían cada vez más hostiles contra el gobierno de
Ospina.

Por su parte el régimen conservador replicaba con la persecución de liberales. Los órganos de represión,
que habían pasado a manos de los conservadores, se ejercían contra los liberales. Y esto a pesar de la
aparente neutralidad política que quería mantener Ospina Pérez, neutralidad que no pudo lograr por las
presiones de la clase política conservadora que logró hacerse a un control hegemónico de la
administración.

Un incidente que ilustra las presiones mencionadas fue el que se presentó a finales de 1946 cuando
Laureano Gómez obligó al presidente a cambiar el director de la policía (general Vanegas) porque era
liberal y no había reprimido con firmeza los desórdenes callejeros provocados por los choferes en
Bogotá. Fue reemplazado por un conservador, el general Delfín Torres.

Los miembros de la policía eran removidos continuamente de acuerdo con el color político del
gobernador o del alcalde de turno. Pero como el presidente nombraba directamente a los gobernadores y
estos a los alcaldes, en la medida en que los políticos conservadores profesionales se apoderaban del
aparato estatal, en esa misma medida los conservadores se fueron apoderando de los aparatos represivos
del Estado. De manera que poco a poco la violencia se fue tornando en una persecución de dichos
aparatos hacia los liberales.

A comienzos de 1948 la situación se había vuelto muy tensa. La prensa liberal estaba llena de denuncias
acerca de las persecuciones a los miembros de ese partido. Gaitán, como repudio a la violencia oficial,
realizó una multitudinaria manifestación el 27 de febrero de ese año, la cual fue conocida como la
marcha del silencio.

Gaitán despertaba la antipatía de las élites de los dos partidos, y por supuesto la del gobierno. Por
ejemplo, no fue invitado a la conferencia Panamericana que se realizaba en Bogotá en abril de 1948. Y
cuando la conferencia estaba en sesiones, con la presencia del general Marshall -un héroe de la segunda
guerra mundial enviado por E.U.- Gaitán cayó asesinado en el centro de la ciudad. Y mientras el pueblo
se levantaba enardecido y la revuelta popular estallaba en las principales ciudades del país, dentro del
palacio gubernamental se entablaban negociaciones con los dirigentes liberales que permitieron
restablecer de nuevo el gobierno de Unión Nacional, con la colaboración del partido liberal (es decir, del
partido cuyo jefe había sido asesinado). Darío Echandía fue nombrado ministro de gobierno.

A pesar de que se intentó instaurar el gobierno de los notables, las cosas ya no eran las mismas: el pueblo
no quedó satisfecho con el arreglo; la imagen de la oligarquía corrupta instalada en el poder no
desapareció -por el contrario pareció ratificarse-; y los conflictos locales se multiplicaron con el
ingrediente de que se politizaron aún más: por un lado, grupos liberales se desplazaron hacia la guerrilla
y tomaron la bandera de la defensa de los campesinos, por el otro, las fuerzas armadas y la policía
estaban en manos de los conservadores y su poder se incrementó con la legislación de Estado de Sitio
que se adoptó a raíz del magnicidio la cual les daba la prerrogativa para juzgar a los civiles.

2.3.4 El Intento de una Política más Social

Después del asesinato de Gaitán, la política gubernamental además de ser más represiva intentó tener un
contenido más social con el objeto de calmar los ánimos exaltados de la población. Para el efecto, se
tuvieron que aumentar las partidas del Presupuesto Nacional. Así lo explicaba el ministro de hacienda,
José María Bernal:

"Estas desventuradas ocurrencias (los acontecimientos del 9 de abril) produjeron un serio

quebrantamiento en todos los órdenes de la vida nacional, e implicaron nuevas obligaciones del Estado
a las cuales era inevitable atender: el sostenimiento de un ejército sensiblemente más numeroso que el
ordinario; la dotación de nuevos e inaplazables servicios de seguridad; la urgencia de tomar medidas
encaminadas a la pacificación del país, al restablecimiento del orden y al robustecimiento de la
economía; la indiscutible urgencia de atender igualmente a servicios sociales que procuraran un sano
equilibrio entre los distintos grupos de colombianos. Todas estas necesidades exigieron gastos
173
inmediatos a los cuales fue indispensable atender con recursos ordinarios" /.

Para aumentar los recursos ordinarios se elevó el impuesto a la renta a pesar de las quejas de los
empresarios, quienes alegaban que ya estaba muy alto. Ospina Pérez al defender los tributos decía: "no

173
Memoria de Hacienda, 1948, pg. 15.
era justo, naturalmente, fijar como fuente exclusiva de los nuevos recursos la muy precaria capacidad de
los menos dotados, sino más bien la de aquellos cuyo nivel supera la ordinaria satisfacción de las
necesidades primordiales. Es lógico, de otro lado, que la presión impositiva sobre las clases
económicamente más capacitadas debe tener sus límites, claramente señalados por la necesidad de no
llegar a extremos que agoten las propias fuentes de producción, a fin de que no se desaliente o dificulte el
174
impulso creador y el progresivo crecimiento del ahorro y del capital nacional" /.

Entre los nuevos tributos creados se destacaba el "Impuesto a las grandes Rentas" (decreto 1961 del 48)
el cual no solo aumentaba la progresividad del impuesto a la renta, sino que además establecía el
gravamen sobre dividendos que el Congreso le había negado al primer ministro de hacienda de Mariano
Ospina. Los empresarios se quejaron, pero no tenía presentación aumentar los impuestos indirectos
cuando el país se debatía en una conmoción interna.

Los nuevos recursos permitieron aumentar los gastos en educación, salud y en el ministerio de guerra
(defensa) (cuadro 26). Respecto al gasto en defensa el incremento fue consecuencia del predominio que
adquirieron los militares dentro del gobierno después de los sucesos del nueve de abril. El gobierno se
fue apoyando cada vez más en la institución castrense a medida que fue perdiendo el control político de
la situación.

174
Mensaje al Congreso el 24 de noviembre de 1948. En "El Gobierno de Unión Nacional y los Acuerdos
Patrióticos" de Mariano Ospina Pérez, publicaciones de la Oficina de Información y Prensa de la Presidencia de la
República (sin fecha, 1949?), Bogotá. Pg. 67.
En el nuevo gabinete que se nombró después del asesinato de Gaitán se incluyó a un militar como
ministro de guerra (esta cartera había estado en manos de los civiles), además se encargó a la justicia
militar de "conocer todos los delitos cometidos en el motín de abril". Más adelante, en mayo de 1949,
cuando se rompió el gobierno de Unión Nacional, los militares obtuvieron tres ministerios, incluidos los
de justicia y gobierno.

En la medida en que el ejército se fue comprometiendo en el orden público, cuya principal función era la
persecución de las guerrillas liberales que se formaron después del magnicidio, los militares se fueron
175
involucrando en la política, / hasta el punto que en 1953 se tomaron el poder.

La policía, que hasta ese momento no hacía parte de las fuerzas militares, fue nacionalizada, una vez el
gobierno se aseguró de su control político. Esta nueva policía fue conocida con el nombre de
"chulavitas", ya que una parte importante de los nuevos integrantes provenían de una región con ese
nombre que se caracterizaba por su fanatismo conservador.

Los otros dos gastos del Presupuesto Nacional que más aumentaron después del asesinato de Gaitán,
fueron los de educación y salud. Estos rubros alimentaban la política social del gobierno. Dicha política

175
Hay que recordar que la policía, que sí intervenía en política abiertamente, no pertenecía al estamento militar
antes del nueve de abril. Dependía de los mandatarios locales.
era concebida como un problema de salubridad, el cual llevaba implícito el concepto de que el pueblo era
una "raza" desnutrida, inculta y alcohólica. Así definía el ministro de trabajo Víctor G. Ricardo la política
social de la administración Ospina:

"La política social llevada a cabo por la actual Administración ha tenido en cuenta en primer
término el capital humano del país y la defensa del hombre en sí mismo, como elemento de la célula
familiar y base estructural de toda organización civil. De allí que haya ocupado en forma preferencial la
atención del Ejecutivo el desarrollo de una extensa campaña de salubridad nacional... (y más adelante
continuaba) En el recuento de esta lucha sostenida en defensa del elemento humano, no puedo menos de
mencionar el éxito de la campaña librada contra el arraigado vicio de las bebidas fermentadas, que
176
minaba desde tiempo inmemorial la salud de los habitantes" /.

Un programa social al cual se le dio bastante impulso fue el de la seguridad social. El seguro social había
sido creado por medio de la ley 90 de 1946 -el proyecto había sido presentado al Congreso por López
Pumarejo- pero la institución dedicada a prestar el servicio no había sido organizada. En 1948 se dictó el
177
decreto 2324 orgánico del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (ICSS) /.

El giro del gobierno de Ospina hacia una política más social correspondía a la necesidad de relegitimar a
un Estado que no ejercía el control político de un país inundado por la violencia. En este sentido
existieron más reformas aparte de las enunciadas, como la distribución de utilidades entre los
trabajadores; la entrega por parte de los patrones de overol y zapatos; un programa de parcelaciones de
tierras para lo cual se creó el Instituto de Parcelaciones, Colonización y Defensa Forestal (aunque su
presupuesto fue modesto); y el aumento de las partidas para vivienda y para electrificación rural.

También debe destacarse la creación de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol). En este caso
primó el afán del gobierno por solucionar la huelga de los trabajadores petroleros, la cual había sido
declarada para obligar a que la Standar Oil no disminuyera sus actividades ante la expiración de la
concesión de Mares.

La mayoría de estas reformas no eran del agrado de los empresarios. Los gremios se opusieron al
intervencionismo del Estado en casos como el Seguro Social que les significaba pagar las aportes
correspondientes, y en el del incremento en los impuestos directos. Tampoco vieron con agrado la

176
Ricardo, Víctor G. "Una política social en Colombia. Informe del ministro de trabajo 1946-1950". Bogotá, 1950.
177
ibíd., págs. 25 a 30.
nacionalización de los pozos petrolíferos, porque era negarle una oportunidad a la empresa privada para
desarrollar dicha actividad.

Además los empresarios se sintieron afectados por las restricciones al comercio internacional que fue
preciso adoptar por el agotamiento de las reservas internacionales, resultado del déficit comercial que se
presentó en la posguerra.

A los empresarios no les gustó la política proteccionista de Ospina porque en vez de dirigirse a los
productos terminados se aplicó a las materias primas de origen agrícola, lo que a la postre representaba
mayores costos para la industria. Este fue el caso del algodón: se obligó a comprar algodón nacional (el
178
importado era más barato) lo que produjo resistencias por parte de los textileros /.

Las querellas de los empresarios con el gobierno eran secundarias frente a las necesidades de reforma
social. Y las reformas sociales fueron insuficientes para calmar la violencia. Esas reformas se hicieron
sobre un aparato estatal que había sido apropiado por los políticos conservadores, quienes se
sobrepusieron a Ospina Pérez. Políticos que adquirieron un control hegemónico de la administración
incluido el ejército y la policía. El Estado, más que a las reformas sociales, se dedicó a la persecución
política, y los terratenientes aprovecharon la oportunidad para deshacerse de campesinos, colonos y
aparceros que tenían la posibilidad de reclamarles derechos sobre la tenencia de la tierra.

El nuevo acuerdo entre los notables, suscrito después del asesinato de Gaitán, no pudo sostenerse ante la
multiplicación de los conflictos locales. Los liberales se retiraron de la administración -ante la falta de
garantías para su militancia local- el 21 de mayo de 1949, poco antes de las elecciones parlamentarias del
5 de junio, donde ratificaron su mayoría sobre los conservadores (886 mil votos contra 773 mil). A
comienzos de noviembre los liberales también resolvieron retirarse del debate electoral -Darío Echandía
era el candidato para la presidencia-, quedando Laureano Gómez como el único candidato presidencial

178
Un mecanismo adicional de protección fue la devaluación que se llevó a cabo el 10 de diciembre de 1948: el valor
nominal del dólar pasó de 1.75 a 1.95 pesos. Sin embargo la devaluación estaba acompañada de una supresión de la
prima cafetera. Estas medidas fueron una exigencia del Fondo Monetario Internacional, y eran requisito para la
consecución de los créditos externos que el país recibió después del 9 de abril.

A partir de ese momento los organismos multilaterales creados después de la segunda guerra mundial -tales como el
Fondo Monetario internacional, el GATT y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoy conocido como
Banco Mundial)-, se convirtieron en un nuevo actor que es preciso tener en cuenta en el análisis de las políticas
gubernamentales. Este tema será tratado en el próximo capítulo.

Ver el mensaje de Ospina Pérez a las Cámara Legislativas, dirigido el 24 de noviembre de 1948, pg. 68. Reproducido
en Ospina Pérez "El gobierno de Unión Nacional...", op.cit.
para el período 1950-1954.

Se creó un agudo conflicto entre los poderes legislativo y ejecutivo. En el Congreso la mayoría liberal se
enfrentó al gobierno conservador. El partido liberal tenía la intención de hacerle un juicio político a
Ospina con miras a lograr su destitución. La respuesta del jefe del Estado fue el cierre del Congreso el 8
de noviembre de 1949 y el establecimiento del Estado de Sitio en todo el país.

A los veinte días de estos acontecimientos fue elegido Laureano Gómez presidente de la República. La
elección se dio en un ambiente en que no había candidato del partido liberal, el Congreso estaba
clausurado y regía el Estado de Sitio.

Había muerto definitivamente la lógica política que caracterizaba el período que se está analizando. Ya
no se trataba del arribo al poder de la élite económica para promover sus empresas. Se trataba de que las
motivaciones de carácter político se sobrepusieran a la base social y económica que inicialmente les
dieron origen.
 CAPITULO 3

Laureano Gómez y Rojas Pinilla

LA ACCIDENTADA TRANSICION

César Giraldo Giraldo

3.1 LOS FOROS INTERNACIONALES 1944 - 1948

LA VOZ DE LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

En julio de 1944, cuando ya era evidente el triunfo de los países aliados, se crearon el Fondo Monetario
Internacional -FMI- y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoy conocido como Banco
Mundial -BM-) en la conferencia de Bretton Woods, la cual se llevó a cabo en New Hampshire (EU).
Asistieron 44 naciones, y la representación colombiana estaba presidida por Carlos Lleras Restrepo. El
principal objetivo de la conferencia era la eliminación de las trabas al comercio exterior y la supresión de
las prácticas restrictivas al movimiento de cambios internacionales.

Con ese mandato se creó el FMI. Pero en su creación los EU impusieron su criterio. En las negociaciones
para la definición de las características de la institución se presentaron dos posiciones. La estadinense,
defendida por Harry Dexter White (asesor del secretario del Tesoro), y la inglesa defendida por John
Maynard Keynes, que en ese momento ya gozaba de gran prestigio intelectual.

Sobra decir que las naciones menos desarrolladas, entre las que se contaba Colombia, no tuvieron
ninguna incidencia en este debate.

Keynes, quien representaba a una nación que salía altamente endeudada del conflicto internacional,
defendía la eliminación del patrón oro porque de esta forma los países podrían obtener mayor poder de
emisión monetaria, el cual podría ser utilizado para resolver sus crisis financieras. Los EU se opusieron,
y finalmente impusieron el patrón oro-dólar. El dólar se volvía equivalente al oro, lo que le daba a los EU
un poder ilimitado de absorción del flujo de bienes y servicios internacionales. EU podía emitir dinero, el
cual tenía capacidad de compra en cualquier lugar del planeta, y los países deudores debían adquirir,
mediante sus exportaciones y la reducción de su consumo interno, esos dólares para pagarle a EU las
deudas contraídas en la guerra mundial.

A su vez los EU promovieron que el FMI tuviera la capacidad de exigir a los países con problemas de
liquidez internacional, a tomar las medidas que bajo el patrón oro se darían automáticamente. Bajo dicho
patrón un país con problemas de pagos internacionales debía exportar sus activos en dicho metal, lo que
producía una reducción en el dinero circulante (ya que éste estaba respaldado con tales activos), con la
consecuente caída de la demanda interna de la economía, lo que se traducía en una reducción de las
179
importaciones hasta el punto en que se alcanzara el nuevo equilibrio en la balanza de pagos /.

Estas reformas no fueron compartidas por el delegado colombiano a Bretton Woods, Carlos Lleras
Restrepo. Manifestó que los países menos desarrollados no podían eliminar los controles a las
importaciones como lo exigían los acuerdos allí pactados, porque ello los podría precipitar a exageradas
compras en el exterior, lo cual forzaría a sus autoridades económicas a recurrir a restricciones
180
cambiarias, con lo que se llegaría a la situación que se quería evitar /.

Las inquietudes de Lleras Restrepo reflejaban en ese momento la situación por la que atravesaban las
economías latinoamericanas: déficit en las balanzas de pagos por aumento en las importaciones que
estaban represadas por la guerra, mientras que por otro lado los flujos del capital internacional -en lugar
de dirigirse a la región- se dirigían a la reconstrucción de Europa. Por eso para estos países era difícil
aceptar el mandato de libre comercio de los organismos internacionales.

A partir de ese momento, julio de 1944, y hasta la conferencia Panamericana de abril de 1948 en Bogotá
-esta última realizada en medio de la conmoción civil que produjo el asesinato de Gaitán- el debate
económico adquirió gran intensidad, aunque al final no se llegó a ningún acuerdo entre la posición de
Latinoamérica y los EU.

La relación de los países latinoamericanos con los EU tenía una característica particular: por un lado,
desde el punto de vista mundial, los EU eran los promotores del discurso librecambista de los
organismos internacionales; por el otro, a nivel regional, los EU sólo podían repetir el mismo discurso a
las naciones latinoamericanas. De manera que para estas naciones era muy difícil expresar una opinión
regional sin oponerse a EU. Esta fue una de las razones que llevó a crear una institución paralela a nivel

179
Moffitt, Michael. "The World's Money". Ed. Touchstone, New York, 1984. Capítulo 1.
180
Véase la conferencia dictada por Carlos Lleras Restrepo en el ciclo organizado por el Instituto de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, en julio de 1945. Esta conferencia está reproducida en el libro
"Economía internacional y régimen cambiario" pg. 93 (Carlos Lleras Restrepo, Bogotá, 1981 -no aparece editor-).
regional, con un contenido más latinoamericano, conocida como la CEPAL, a la cual los EU se
opusieron inicialmente, como se verá más adelante.

3.1.1 La Conferencia de Chapultepec

El primer escenario de discusión entre EU y Latinoamérica fue la conferencia de cancilleres americanos,

llevada a cabo en Chapultepec (México) en febrero de 1945. Allí Carlos Lleras Restrepo (miembro de la
delegación colombiana la cual estaba presidida por su primo, Alberto Lleras Camargo) expresó de
manera más estructurada (respecto a lo planteado en Bretton Woods) la posición colombiana sobre el
nuevo orden económico internacional, la cual en ese momento se constituyó vocera de los demás países
latinoamericanos. Los problemas centrales para Lleras Restrepo eran dos: los precios máximos de los
productos básicos (primarios) y la conservación de los controles de cambio y de importaciones para los
países menos desarrollados, en este caso los latinoamericanos.

Los EU tomaron una posición completamente diferente: se aferraron a los postulados del libre comercio
adoptados en Bretton Woods, y señalaron la necesidad de estimular el capital privado y prohibir la
constitución de empresas estatales. Esta actitud causó malestar entre los países latinoamericanos cuyos
deseos iban en contravía de lo que EU quería para ellas.

Respecto a la oposición de EU a las empresas estatales señalaba El Tiempo el 8 de marzo de 1947:

"Contra la coalición latinoamericana, Clayton (representante estadinense que tendrá un papel
protagónico en los años siguientes) se mantuvo firme en particular en un punto: el que prescribe el
negocio emprendido por los gobiernos. Lleras Restrepo, Del Pedregal y Guichón (voceros
latinoamericanos), sostuvieron que había circunstancias en las cuales el bienestar nacional puede exigir
la intervención gubernamental en la industria o el comercio. Lleras Restrepo y Bello observaron las
condiciones de la industria del café, en que unas pocas entidades dominan la exportación y por
consiguiente los cambios extranjeros, lo que hace indispensable ciertas dosis de intervención, pues de lo
contrario un dominio total, pero basado exclusivamente en el interés privado de unos pocos, se ejercería
en ese campo (...) Otro punto de la extensa discusión fue el relativo a los derechos de aduana. Cuando
Clayton pedía reducción o eliminación LLeras Restrepo explicaba que sin protección aduanera, casi
181
todos los países latinoamericanos volverían a la época pastoril" /.

Desde el punto de vista de los intereses de EU, la promoción de la empresa privada era la forma como

181
Citado por Lleras Restrepo en "Crónica...", tomo vii, op.cit., págs. 109-10.
dicho país podría canalizar inversiones hacia las economías latinoamericanas. De ahí su oposición a la
empresa estatal y el hecho de que insistieran en que los países latinoamericanos, para promover la
entrada de capitales a sus economías, deberían incentivar inversión extranjera.

Desde el punto de vista colombiano, el tema del café era un aspecto crucial a tratar, ya que dicho
producto representaba más de dos terceras partes de las exportaciones del país. De ahí la insistencia de
Lleras Restrepo en el tema de los precios máximos de los productos básicos, que para Colombia no era
otra cosa que el precio de exportación del grano.

El precio del café colombiano en EU estaba congelado desde diciembre de 1941. Dicho precio no
guardaba proporción con el aumento del costo de vida del productor del grano, afectado por la inflación
doméstica y la devaluación. Según cálculos elaborados por Lleras Restrepo dicho precio debería ser
incrementado en 129% para mantener en términos reales el nivel de ingreso que tenían los productores
182
en 1941, cuando se fijó el precio máximo /.

Sin embargo, el objetivo central de la conferencia de Chapultepec era más político que económico, y las
tesis latinoamericanas esbozadas por Lleras Restrepo tuvieron que esperar otros foros. El objetivo
principal de los EU en dicha conferencia era crear un sistema de defensa regional, regido por ellos a
través de su indiscutible poder militar.

Para tal efecto, se adoptó una resolución que se llamó "Asistencia Recíproca y Solidaridad Americana",
conocida con el nombre de Acta de Chapultepec, donde se declaraba que una agresión contra cualquier
Estado Americano por otro Estado Americano, o no Americano, sería considerada como una agresión
contra todos ellos lo que justificaba su reacción (en La Habana en 1940 sólo se contemplaba la agresión
183
de un Estado no americano) /. Este nuevo enfoque creaba la posibilidad de que los EU intervinieran
184
militarmente en el caso de un conflicto armado entre dos naciones latinoamericanas /.

182
Los cálculos están incluidos en el memorando que, a solicitud del gobierno, elaboró Carlos Lleras Restrepo el 8
de enero de 1945. Este memorando fue utilizado para sustentar la petición colombiana ante el gobierno de EU para la
revisión del precio tope del café. El memorando se halla reproducido en la publicación "Política Cafetera 1937/1978",
págs. 99 a 112 (Carlos Lleras Restrepo, Osprey impresores, Bogotá -sin fecha-).
183
Gordon Connel-Smith "Los Estados Unidos y la América Latina". Fondo de Cultura Económica, México, 1977.
cap.6
184
Estos acuerdos serán ratificados en la creación de Organización de Estados Americanos -OEA-, la cual se llevó a
cabo en Bogotá en abril de 1948.
Dicho acuerdo se convirtió en uno de los primeros incidentes de la guerra fría que se desataría en la
posguerra entre los EU y la Unión Soviética. Este último país argumentó que el acuerdo no era
compatible con los principios de las Naciones Unidas, en reunión que se llevó acabo al mes y medio (el
25 de abril de 1945) en San Francisco (EU), para la constitución de dicho organismo. Sin embargo debió
aceptar el acuerdo porque encontró oposición latinoamericana en otro asunto más importante para sus
propios intereses: el poder de veto que reclamaban para sí, y que finalmente lograron, los 5 Grandes en el
Consejo de Seguridad: Unión Soviética, EU, Gran Bretaña, China y Francia. En la votación final sólo
hubo dos votos en contra del poder de veto, y uno de ellos fue el de Colombia, cuya delegación estaba
185
presidida por Alberto Lleras Camargo. El otro voto en contra fue el de Cuba /.

3.1.2 La Conferencia de La Habana

El segundo escenario de la discusión de los temas económicos entre EU y Latinoamérica se enmarcó en

las discusiones acerca de la "Carta para la Organización Internacional de Comercio de las Naciones
Unidas", la cual debería ser elaborada en la conferencia de las Naciones Unidas que se realizaría en La
Habana a partir de noviembre de 1947.

El tema del comercio internacional debía haberse definido año y medio antes, en la Conferencia de
Comercio y Empleo que se reunió en Londres en enero de 1946. Sin embargo, allí simplemente se
presentó un documento elaborado por técnicos de los EU conocido con el nombre del Plan Clayton
186
(quien era el subsecretario de Estado de EU) /, el cual se constituyó en el borrador de discusión para la
conferencia de La Habana. El documento abogaba por "mantener empleo pleno y remunerativo" a través
de "procurar un comercio más libre".

Al respecto comentaba el ministro de relaciones exteriores de Colombia -Francisco Umaña Bernal- en

octubre de 1946: allí se "establece normas idénticas para la política comercial e internacional de las
diversas naciones, sin distinguir en absoluto entre las que gozan de un alto nivel de vida y las que
disfrutan de menos bienestar; entre las que ya han alcanzado una economía compleja de alto desarrollo -a
menudo a favor de una política de protección aduanera practicada por largo tiempo- y las que apenas se
inician en la industria manufacturera y todavía dependen, en lo relativo a su comercio exterior, de una o

185
Lleras Restrepo, "Crónica..." op.cit, vol. 7, cap. 27.
186
Ver la comunicación dirigida por el ministro de relaciones de Colombia -Francisco Umaña Bernal- a la Comisión
preparatoria el 24 de octubre de 1946. Este texto se halla reproducido en la Revista del Banco de la República del 20 de
noviembre de 1946 (Vol. XIX, No 229), págs. 739 a 742.
 187
de unas pocas materias primas" /.

Posteriormente, y tres meses antes de la conferencia de La Habana, se llevó a cabo una conferencia
regional en Río de Janeiro en agosto de 1947, donde se ampliaron las distancias entre Latinoamérica y
EU. Los delegados recibieron como un baldado de agua fría el anuncio hecho por el General George
Marshall (Secretario de Estado de los EU) según el cual no habría Plan Marshall para América Latina.
Dicho Plan había sido anunciado por el General dos meses antes -por eso llevaba su nombre- y consistía
en la canalización de decenas de miles de millones de dólares hacia la reconstrucción de Europa. El
General afirmó en Río que en Latinoamérica se requería "un tipo de colaboración en que un peso mucho
mayor recae sobre los ciudadanos y grupos particulares (a diferencia) de lo que ocurre en un programa
188
cuyo fin es ayudar a los países europeos a recuperarse de la destrucción de la guerra" /.

La desilusión latinoamericana frente a EU se manifestó en la propuesta que hizo Chile en el Consejo

Económico y Social de las Naciones Unidas, que se reunía para la misma fecha, de la creación de un
organismo independiente de los órganos regionales que terminaban siendo controlados por EU. Este
organismo era la Comisión Económica de las Naciones Unidas para la América Latina (CEPAL). Sin
embargo su creación tuvo que esperar año y medio más, ante la negativa que en ese momento exhibieron
189
los EU /.

En Colombia hubo preocupación por la evolución de las discusiones sobre el comercio internacional. El
gobierno, con el objeto de estudiar el tema, creó en septiembre de 1947 un Comité de Asuntos
Económicos Internacionales, compuesto por las principales personalidades en la materia, como eran
Carlos Lleras Restrepo y Esteban Jaramillo. La tarea principal del Comité era el estudio del Plan Clayton
y la definición de la posición que adoptaría el país en la conferencia de La Habana a realizarse a finales
del año.

El 8 de octubre de 1947 el comité señaló "la imperiosa necesidad de una adecuada elevación de la tarifa
aduanera" con el objeto de mejorar la posición negociadora del país en La Habana. Como los aranceles
sólo podían ser modificados por el Congreso el Comité le sugirió al Presidente Mariano Ospina Pérez
190
que solicitara unas facultades extraordinarias /. A los dos días el Presidente hizo la solicitud

187
ibíd... pg. 741.
188
Citado por Connel-Smith, op.cit. págs. 228-9.
189
ibíd... pg. 229.
190
Primer Informe del Comité de Asuntos Económicos Internacionales al Presidente de la República, el cual fue
presentado el 8 de octubre de 1947. Este informe está reproducido en la Revista del Bando de la República No 241, del
correspondiente. Sin embargo, los aranceles no podían ser modificados, porque ello constituiría una
violación del Convenio Comercial que en 1936 firmó Alfonso López Pumarejo con EU.

En los días previos a la conferencia de La Habana hubo agitación en el país, aún dentro de las esferas
oficiales, por las implicaciones que un acuerdo que liberara el comercio internacional pudiera tener sobre
el desarrollo del país. Los gremios económicos pidieron ser incluidos en la delegación colombiana con el
objeto de poder defender sus intereses en las negociaciones, lo cual obligó a Carlos Lleras Restrepo a
declarar que la delegación no podía representar intereses particulares, sino los intereses nacionales en su
191
conjunto /.

La conferencia de La Habana inició sesiones el 21 de noviembre de 1947, y la intervención en la plenaria

de la delegación colombiana -que fue realizada por Lleras Restrepo- se hizo el 26 del mismo mes. Solo
basta citar unos párrafos de dicha intervención para comprender los temores que se tenían sobre el nuevo
orden económico internacional:

"Ninguna distinción se establece (en el proyecto de Carta para la Organización Internacional

de Comercio de las Naciones Unidas, que había sido presentado por EU y conocido como Plan Clayton)
entre aquellos (países) que han alcanzado ya los más altos grados de desarrollo económico y que gozan
de elevados niveles de vida y aquellos otros que se encuentran retardados en el aprovechamiento de sus
recursos naturales y humanos y cuyos pueblos carecen de las más elementales condiciones de bienestar.
A la tremenda desigualdad de condiciones se le da una igualdad de tratamiento, y ello, a la luz de los
principios de solidaridad humana, de equidad y aún de simple conveniencia general, resulta
inadmisible.

"Las condiciones económicas comparativamente más favorables que algunos países derivaron
en buena parte en la política proteccionista no se pueden proclamar como un derecho adquirido contra
los demás, para pedirnos ahora que iniciemos una nueva etapa, sujetos a unas mismas reglas que
constriñen la libertad de acción de los distintos países, cuando es lo cierto que no salimos del mismo
punto de partida ni vamos armados con las mismas armas.

"¿Qué especial derecho de progenitura pueden tener ciertas naciones frente a otras, que
representan la mayor parte de la población mundial y también la más necesitada para llevarlas a

20 de noviembre de 1947, págs. 865-7.

191
Reportaje a Carlos Lleras Restrepo publicado por El Tiempo el 15 de noviembre de 1947.
 192
modificar las condiciones presentes de su economía?" /.

Sin embargo, los EU se opusieron a estos reclamos, que eran comunes en todas las delegaciones
latinoamericanas. Así lo registró el periódico El Tiempo el 15 de diciembre, cuando la conferencia
llevaba tres semanas de deliberaciones. La nota señala que "es clara la renuncia de Estados Unidos a
asumir ningún compromiso grande con la América Latina mientras no se resuelva el problema de la
reconstrucción europea (...) funcionarios norteamericanos (citando como fuente al Subsecretario de
Estado Norman Armour) han tratado de disipar las dudas de los países latinoamericanos sobre las
intenciones de los Estados Unidos, insinuando aumentos en los futuros empréstitos del Banco
Internacional (Banco Mundial -BM-) y el Banco de Exportación e Importación (Eximbank). Sin
embargo muchos economistas latinoamericanos en ésta (ciudad) creen que tal ayuda es insuficiente e
insisten en la creación de un nuevo Banco Interamericano que suministre fondos para los nuevos
proyectos de desarrollo industrial y económico. Se dice que en general los funcionarios norteamericanos
se oponen a dicha idea, alegando que los actuales bancos son suficientes. (...) Se señala que en La
Habana la mayor parte de los desacuerdos son consecuencia de la oposición de las pequeñas naciones a
abandonar las cuotas de importación y otras medidas que creen necesarias para protegerse durante el
período de desarrollo industrial. Por su parte, los Estados Unidos creen que todos los países deben
-excepto en ciertas y específicas circunstancias- abandonar tales restricciones comerciales en bien del
objetivo de la máxima libertad comercial".

Las diferencias en La Habana entre los países industrializados y las naciones menos desarrolladas -que
en la práctica eran las diferencias entre EU y Latinoamérica- fueron tan grandes que no se pudo ratificar
la Carta de Comercio. Carlos Lleras Restrepo resumió la situación el 26 de diciembre de 1947, cuando la
Conferencia se había empantanado, razón por la cual debió continuar sus deliberaciones en enero de
1948, sin que finalmente se llegase a un acuerdo definitivo.

Lleras Restrepo señalaba que los países pequeños insistían que se debía aceptar la posibilidad de
establecer ciertas limitaciones a su comercio internacional de tal forma que pudieran resolver sus
problemas de balanza de pagos, además que se les debe proteger "el mantenimiento de precios estables y
remuneradores para los productos básicos que constituyen hoy la principal fuente de entrada de los
países poco desarrollados".

192
/ Discurso pronunciado el 26 de noviembre de 1947 por Carlos Lleras Restrepo como presidente de la delegación
colombiana en la sesión plenaria de la Conferencia Mundial de Comercio y Empleo, en La Habana. Este discurso se
halla publicado en el libro del mismo autor "De la República a la Dictadura (testimonio sobre la política colombiana)".
Ed Argra, Bogotá. Págs. 81-8.
A estos principios los países desarrollados oponían dos tesis, según Lleras Restrepo: La primera "la de
que no puede establecerse una diferencia clara entre países poco desarrollados y países desarrollados,
sino que en realidad existe un proceso evolutivo de muy diferentes grados, y al amparo de esta
afirmación se defiende con más o menos decisión la implantación de reglas comunes para todos". La
segunda, "la tendencia de los países europeos a extender los problemas de la reconstrucción a las normas
que la Carta contiene para los problemas de desarrollo". Sobre esta segunda tesis Lleras decía que "es
equivocada, por cuanto asimila una situación eminentemente transitoria y temporal a otra que requiere
un esfuerzo más dilatado y de características diferentes. El hecho de que una fábrica haya sido destruida
no establece una situación igual para el país afectado a aquella que presenta un país donde esa industria
193
no se ha establecido aún. En el segundo faltan la técnica, la experiencia, etc." /.

La diferencia de criterios, que escondía la diferencia de intereses de cada grupo de naciones, se concentró
en torno a las rebajas arancelarias y a la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones.
Pero hubo dos puntos adicionales -de acuerdo con el relato de Lleras Restrepo- que tenían especial
significación para Colombia por sus implicaciones sobre la producción cafetera.

El primero de ellos se refería a que el proyecto de Carta abogaba por la eliminación de las prácticas
restrictivas de los negocios que tendían a imponer precios artificiales, restringir la producción o repartir
arbitrariamente los mercados. "Sobre este particular, para Colombia se plantea el problema concerniente
a las actividades de la Federación Nacional de Cafeteros".

El segundo punto se refería a los acuerdos gubernamentales sobre productos. El proyecto de Carta dejaba
de lado el problema de que pudiera existir acuerdos para hacer frente a las variaciones de corta duración
194
de los precios. Este vacío hacía que el pacto cafetero no tuviera validez /.

Pero lo que se pudo apreciar en la conferencia de La Habana fue la falta de acuerdo en temas
económicos. En el caso de EU existía total indiferencia por la suerte latinoamericana, y sus ojos estaban
puestos en el plan Marshall y en la guerra fría que se iniciaba con la Unión Soviética. EU sólo aceptaba el
195
mandato del libre comercio lo que condujo las negociaciones a un callejón sin salida /.

193
/ Declaraciones dadas por Carlos Lleras Restrepo el 26 de diciembre de 1946, reproducidas por El Tiempo el día
27. La cita fue tomada del artículo de Lleras Restrepo "Crónica de mi propia vida", aparecido en la Revista Nueva
Frontera, No 727, abril 10-16 de 1989.
194
ibid.pg.
195
Basta con leer la prensa de la época para percibir esta realidad. Por ejemplo El Tiempo titulaba el 11 de enero de
Por otra parte, los países latinoamericanos decidieron acelera las gestiones para la constitución de la
CEPAL, la cual se llevó a cabo el 25 de febrero de 1948, un mes después de clausuradas las sesiones en
La Habana. dicho fue conformado por las 20 naciones latinoamericanas, los EU, Gran Bretaña, Francia y
Holanda.

EU había objetado su creación alegando que duplicaba las funciones del Consejo Interamericano, pero
dicha resistencia fue allanada con la propuesta de Alberto Lleras Camargo de consultar previamente sus
proyectos con el Consejo para evitar duplicidades, y con la amenaza de la Unión Soviética de integrar
196
también el organismo. De todas formas los EU se abstuvieron en la votación final /.

3.1.3 La Conferencia Panamericana de Bogotá

De la Conferencia de La Habana (que tenía un carácter mundial) se pasó a la Conferencia Panamericana

de Bogotá (con un carácter regional), la cual inició sesiones el 1 de marzo de 1948. Para ese entonces las
relaciones entre Latinoamérica y los EU se habían enfriado.

El principal objetivo de los EU en la conferencia de Bogotá era político y se inscribía en la guerra fría
sostenida con la Unión Soviética. El secretario de defensa de EU, James Forrestal, consideraba que la
Conferencia era de gran significancia para las fuerzas armadas de su país, porque allí se propondría la
creación de un Consejo Interamericano de Defensa. Además se propondría la adopción de un Pacto
Orgánico del Sistema Interamericano, el cual finalmente se constituyó con el nombre de la Organización
197
de Estados Americanos (OEA) /.

Si bien los EU lograron su objetivo de crear la OEA, se encontraron con una fuerte oposición -liderada
por México- para la inclusión del Consejo Interamericano de Defensa dentro de la estructura de la OEA.
198
/.

1948: "El libre comercio es lo único que acepta EU en Cuba". En el mismo periódico, el 16 de enero manifestó
Eduardo Zuleta Ángel, al regresar al país después de hacer gestiones en EU a nombre del gobierno Colombiano, que
existía "Total indiferencia en EU por la América Latina". Igual declaración dio en El Tiempo del 25 de enero José
Restrepo Restrepo, razón por la cual abandonó su cargo de consejero de la delegación colombiana en el Consejo
Económico y Social de la Unión Panamericana.
196
El Tiempo del 26 de febrero de 1948, pg. 1: "Comisión Económica para Latinoamérica fue creada".
197
Randall, Stephen J."Aliados y Distantes - Las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde la
Independencia hasta la guerra contra las drogas”. Editorial Uniandes y Tercer Mundo, Bogotá 1992 (1ra.Ed. Inglés
1991), pg. 229.
198
Connell-Smith, op.cit. pgs. 230. y Randall, op.cit., pgs. 228s.
Respecto a las conversaciones en el plano económico, el General Marshall -quien presidía la delegación
estadinense- había repetido en Bogotá el decepcionante discurso pronunciado en agosto de 1947 en Río,
indicando que los EU no ofrecían nada concreto hacia Latinoamérica.

El objetivo estadinense en Bogotá -según referencia de Randall a un documento interno- era "el
fortalecimiento del desarrollo económico y el rechazo de las influencias comunistas; para ello era
necesario reducir las barreras comerciales, crear un `clima apropiado' para el flujo internacional y, en
199
general, fortalecer el sistema de la empresa privada" /. Adicionalmente, los EU estaban interesados en
garantizar el abastecimiento de materias primas relacionadas con su seguridad nacional, especialmente
en el campo petrolero, razón por la cual incluyeron técnicos en la materia en su delegación.

Pero mientras los delegados estadinenses estaban preocupados por garantizar fuentes de abastecimiento
de materias primas, los latinoamericanos estaban preocupados por la caída en los precios de tales
materias frente al de los productos manufacturados. Y mientras los primeros se preocupaban por que se
le dieran garantías a la inversión extranjera los segundos se preocupaban porque aumentara la ayuda
económica hacia los países del continente. Las diferencias eran tan grandes que el Acuerdo Económico
de Bogotá fue firmado con tantas reservas que nunca fue ratificado, dada su inutilidad.

Sin embargo, mientras la conferencia estaba reunida, en Bogotá sucedió un acontecimiento que produjo
una fuerte impresión en EU, y en las delegaciones latinoamericanas: la conmoción civil que se desató el
9 de abril a raíz del asesinato de Jorge Eliecer Gaitán, la cual fue conocida con el nombre de "El
Bogotazo".

El Bogotazo para Marshall y para Truman (el presidente de los EU) fue una prueba del poder del
comunismo en los países del continente, a pesar que en este caso la participación de los comunistas fue
marginal. Los acontecimientos de Bogotá dieron pie a los EU para reforzar las actitudes anticomunistas
de las delegaciones latinoamericanas, situación que fue aprovechada para lograr la firma de manera
unánime de la primera resolución anticomunista adoptada por el sistema interamericano, denominada
"La Conservación y Defensa de la Democracia en América".

199
Randall, op.cit., pg. 230.
3.1.4 Después del Bogotazo

Sin embargo, a raíz de la conmoción social, los EU se preocuparon por apurar el financiamiento hacia la
región vía BM, y el banco de exportaciones de EU. Las autoridades colombianas inmediatamente
después de terminada la Conferencia hicieron una solicitud al BM de créditos por valor de US$78
millones para financiar proyectos no especificados y otra al banco de exportaciones por una cantidad
200
inferior /.

Pero las gestiones encontraron dificultades porque los organismos crediticios exigían una
reestructuración de la política cambiaria del país orientada a adoptar los principios de Bretton Woods y a
corregir el déficit en la balanza de pagos. Se enviaron técnicos del FMI para inspeccionar el régimen de
comercio exterior. Por su parte el BM acordó con el gobierno colombiano enviar una misión con el
objeto de estudiar las prioridades del país en materia de desarrollo económico, lo que serviría para
orientar los créditos de la institución. La misión estuvo presidida por el profesor Lauchlin Currie (ex
asesor económico del presidente Roosevelt), la cual arribó al país en julio de 1949. Sobre ello se volverá
en la siguiente sección.

En mayo de 1948 ya estaban los técnicos del FMI dando recomendaciones: consideraban que existían
múltiples tasas de cambio, entre las cuales la que más les molestaba era la prima cafetera, que no era otra
que dar una tasa de cambio preferencial (más alta) para las exportaciones de dicho producto; pedían que
se devaluara la tasa de cambio; y no estaban de acuerdo con la intención colombiana de aumentar los
aranceles a las importaciones.

Inicialmente el gobierno se opuso a la devaluación como manera de solucionar sus problemas de balanza
de pagos. En su concepto dicha medida no servía para estimular las exportaciones de café porque la
oferta de este producto no respondía a estímulos de corto plazo debido a que se trataba de un cultivo de
tardío rendimiento. Mientras que, por otro lado, una devaluación entrañaba el peligro de una fuga de
201
capitales y un aumento de las presiones inflacionarias /.

200
Sandilands, Roger J. "Vida y Política Económica de Lauchlin Currie". Ed. Legis, Bogotá, 1990. Pg. 161.
Jaramillo Ocampo, op.cit., cap. 7.
201
Estos argumentos se presentan en la exposición de motivos del proyecto de ley "por la cual se dictan algunas
medidas sobre exportaciones, importaciones y control de cambios, se modifica el artículo 3º de la Ley 67 de 1946 y se
dictan otras disposiciones", presentado a la Cámara de Representantes por el ministro de hacienda José María Bernal
el 11 de agosto de 1948. Este proyecto se encuentra reproducido en el anexo II de la memoria de hacienda de 1948. Ver
págs. 28 y 29.
Adicionalmente, el gobierno no podía recurrir al aumento a los aranceles por la vigencia del Convenio
Comercial con EU de 1936. Dada esta situación (decía el ministro de Hacienda, José María Bernal) "El
Gobierno, de acuerdo con el concepto del Fondo Monetario Internacional, ha estimado que para
remediar el mal (de balanza de pagos) ... no existe otro recurso sino establecer impuestos sobre las
operaciones de cambio exterior (impuesto de giros) con lo cual se obtendría con las importaciones, un
medio de allegar recursos al Fisco Nacional, evitando así en lo posible, la necesidad de recurrir al crédito
202
del Instituto Emisor" /.

El impuesto sobre giros de divisas al exterior (adoptado mediante el decreto 1952 del 48, y que variaba
entre el 10 y el 26% de acuerdo con el grupo de mercancías que afectara) fue una negociación entre el
FMI que quería la devaluación y el gobierno que quería aumento de aranceles. La medida fue
complementada con la expedición de certificados de cambio (decreto 1949 de junio de 1948) que se
entregaban por determinadas exportaciones (diferentes de las principales como café y banano), los cuales
eran libremente comerciables, lo que les permitía adquirir un valor por encima de la tasa oficial.

El impuesto de giros suscitó variadas reacciones. Las autoridades estadinenses consideraron que era una
203
violación del Convenio Comercial porque en la práctica el impuesto era una sobretasa aduanera /.
Internamente dicha medida generó malestar porque se consideraba que era una devaluación a las
importaciones pero no a las exportaciones, de manera que los cafeteros no se podrían beneficiar con la
medida, porque la tasa de cambio a la cual se liquidaba su producto no había aumentado y por tanto
204
tampoco aumentaban los ingresos al productor /.

Ante estas circunstancias se llegó a una negociación en el Congreso, donde debía ser aprobado el Plan
205
Económico que el gobierno presentó a dicha institución a raíz de los sucesos del 9 de abril /. Se acordó
devaluar en 10% la tasa de cambio (medida que se hizo efectiva el 10 de diciembre de 1948, pasando el
dólar oficial de 1.75 a 1.95), reducir el impuesto de giros a la mitad, y eliminar la prima cafetera. La
eliminación de la prima era exigida por el FMI. El Congreso (donde los cafeteros tenían gran influencia)
aceptó la imposición a condición de introducir la devaluación de manera que se compensara por tasa de

202
ibíd., págs. 27-8.
203
Jaramillo, op.cit. pg. 188.
204
Lleras Restrepo, op. cit., Nueva Frontera, Nº 168, febrero 5-11 de 1990.
205
Para tal efecto se había creado una Comisión Interparlamentaria de Política Económica, la cual estaba integrada,
entre otros, por Carlos Lleras Restrepo y Augusto Espinoza Valderrama.
 206
cambio lo que se perdía con la eliminación del beneficio /. No aceptar la recomendación del FMI
hubiera significado renunciar a los recursos del BM y del banco de exportaciones.

Quedaba pendiente en la agenda del gobierno y de los gremios la elevación de los aranceles, los cuales se
habían rezagado con el Convenio Comercial de 1936, en virtud del cual se congelaron las tarifas de 161
posiciones arancelarias, todas importantes en el comercio exterior colombiano. Dicho Convenio se había
elaborado tomando como base las tarifas de 1931, las cuales se habían rezagado porque habían sido
definidas sobre un valor monetario específico por unidad de peso físico, valor que se depreció
considerablemente, perdiendo su efecto proteccionista, como resultado de la inflación doméstica y de la
devaluación del peso.

Existía consenso en el interior del país acerca de su reajuste no sólo para mejorar la posición negociadora
ante los organismos internacionales, sino para reestablecer los niveles de protección a la industria y para
resolver los problemas de balanza de pagos y aumentar los ingresos fiscales (esta percepción no era
compartida por el FMI).

El gobierno comenzó gestiones ante el Congreso para lograr la aprobación de un nuevo arancel y ante el
gobierno de los EU para lograr la terminación del Convenio de 1936. La terminación la obtuvo el
primero de diciembre de 1949 pero la autorización del Congreso no pudo ser lograda por la retirada del
liberalismo del gobierno y el cierre de dicha institución (ver capítulo anterior). Ospina Pérez finalmente
adoptó el nuevo arancel mediante decreto el 8 de julio de 1950, faltando un mes para que terminara su
207
mandato /.

3.2 Laureano Gómez: Buscando amigos en el más allá

El acuerdo de Unión Nacional de la administración Ospina Pérez (1946-1950), por medio del cual los
dos partidos tradicionales compartían el gobierno, fue roto en mayo de 1949 cuando los ministros
liberales se retiraron del gobierno. A partir de ese momento los conservadores tuvieron un control
hegemónico del aparato estatal.

Los liberales también se abstuvieron de participar en las elecciones presidenciales para el período 1950 -
1954, lo que permitió que el candidato conservador Laureano Gómez ascendiera al poder en unas

206
Lleras Restrepo. Op. Cit., Nueva Frontera N. º 766 (enero 22-28 de 1990) y 768 (febrero 5-11 1990).
207
Jaramillo, op. cit., págs. 332-4 y 359-68.
elecciones donde la oposición liberal no participó por falta de garantías políticas. Laureano Gómez tomó
el poder el 7 de agosto de 1950 pero tuvo que dejarlo el 5 de noviembre de 1951, por razones de salud. Le
transfirió al poder a Roberto Urdaneta Arbeláez (su ministro de guerra), y cuando intentó retomar las
riendas del mando, el 13 de junio de 1953, fue derrocado por el teniente General Gustavo Rojas Pinilla.

Los liberales no participaron en el gobierno de Laureano Gómez, ni en las elecciones parlamentarias que
fueron convocadas durante su mandato. El presidente, en un intento de darle legitimidad a su régimen
trató de atraer a los liberales garantizando el 15 de mayo de 1951 un cupo de curules en el Congreso para
dicho partido en las elecciones que se debían llevar a cabo en septiembre de ese año, pero su táctica no
funcionó.

El distanciamiento liberal trajo como consecuencia la ausencia de las delegaciones colombianas en los
foros internacionales sobre comercio exterior. Los liberales habían sido protagonistas en tales foros, en
especial Carlos Lleras Restrepo.

El nuevo gobierno le dio un giro de 180 grados a la política internacional. Se apartó de la diferencia de
criterios que se había presentado con EU en materia de comercio internacional e hizo manifestaciones
explícitas de buscar el acercamiento con dicho país. En un almuerzo que le fue ofrecido por la American
Society of Colombia, faltando un mes para su posesión, el presidente electo manifestó su respaldo
208
incondicional a los EU y su disposición a favorecer al capital extranjero /.

Laureano Gómez intentó de manera ostensible ganar los afectos de EU. Las autoridades de dicho país lo
miraban con recelo debido a su pasado de simpatías con el Eje, la forma poco clara por medio de la cual
había ascendido al poder, las continuas denuncias de la oposición liberal sobre violaciones a las garantías
políticas, y el hecho evidente de que la fracción por él representaba era la que impulsaba la violencia. En
un intento por limpiar tales culpas, el mandatario pretendió aproximarse a los estadinenses haciéndoles
muchas concesiones; entre ellas la de ser el único país latinoamericano que envió tropas a Corea para
apoyar la política de los EU en esa región.

Había dos razones que en ese momento impulsaban a Laureano Gómez a estrechar las relaciones con
EU: compartía en forma auténtica el discurso anticomunista de la administración estadinense, y,
necesitaba de un soporte externo que le ayudara a mantener la deteriorada legitimidad de su régimen.
Una forma de lograr dicho soporte consistía en adherirse a las recomendaciones de los organismos

208
El Siglo, 1 de julio de 1950.
financieros internacionales que en ese momento reflejaban la política de EU. Su apego a las recetas de
tales organismos, que aparecían como entes técnicos especializados en el manejo económico, le permitía
desde el punto de vista interno presentar las políticas gubernamentales como producto de la razón, y
defensoras del bien común y de los intereses de la Nación. De ahí que el programa económico de su
administración fuera presentado por la misión del Banco Mundial -BM-, dirigida por Lauchlin Currie.

La misión enviada por el BM a Colombia fue la primera en su género en el mundo. Su origen se

remontaba a julio de 1948 cuando el gobierno colombiano sometió a consideración del organismo
multilateral una solicitud de crédito por valor de US$78 millones, la cual se enmarcaba dentro del plan
económico adoptado después de los sucesos del 9 de abril. El presidente del BM, John McCloy, arguyó
que la solicitud no especificaba los proyectos a financiar, y que no estaba seguro de que el préstamo
ayudaría a resolver las necesidades más urgentes del país. El gobierno colombiano sugirió entonces que
se enviara una misión con el objeto de que verificara directamente tales necesidades.

3.2.1 La Misión del Banco Mundial

A comienzos de 1949 Lauchlin Currie fue llamado para que dirigiera una misión del BM en Colombia;
previamente, el vicepresidente Robert Garner pudo cerciorarse de que el experto, no estaba a favor de la
empresa pública en detrimento de la privada. El temor del BM surgía por los nexos que el profesor había
tenido con la política del "New Deal" de Roosevelt, la cual estaba siendo fuertemente atacada por los
senadores conservadores.

A su vez, el profesor convenció a Garner de elaborar unos términos de referencia amplios, destinados a
"formular un programa de desarrollo para elevar el nivel de vida de la gran masa del pueblo
colombiano". Garner estuvo de acuerdo con incorporar expertos en salud y educación y en que el
profesor trabajara el tema de la administración pública, a pesar que más adelante, el profesor encontraría
209
resistencias dentro del propio BM para el financiamiento de programas en esta área /.

Los primeros miembros de la misión llegaron al país el 10 de julio de 1949; su estadía se extendió hasta
el 5 de noviembre del mismo año. Una de las primeras deficultades encontradas fue la ausencia de
estadísticas sobre cuentas nacionales y medios de pago, las cuales fue preciso reconstruir. Los resultados
de la misión fueron dados a conocer formalmente en el país el 13 de julio de 1950 -un mes antes de la
posesión de Laureano Gómez- y se publicaron bajo el título "Bases de un programa de Fomento para

209
Esta parte ha sido tomada de Sandilands, op.cit., págs. 161-163.
 210
Colombia" /. Este documento se constituyó en el Plan de Desarrollo del gobierno entrante.

El informe significaba un enfoque completamente diferente del desarrollo económico, el cual

privilegiaba el papel de las fuerzas del mercado en la asignación de los recursos productivos. Dicho
enfoque estaba por encima de los intereses económicos domésticos que habían inspirado la política
económica hasta entonces.

Por otra parte, las recomendaciones de Currie no entraban en contradicción con el discurso político de
Laureano Gómez. Los dos enfoques coincidían en la ausencia de plantear reformas sociales. Sin
embargo, diferían en que para el presidente dicha ausencia se justificaba en un discurso político que
defendía un orden jerarquizado, basado en una concepción católica, mientras para Currie se
fundamentaba en un discurso económico basado en el respeto del orden natural regido por el mercado;
las reformas se justificarían para permitir un mejor funcionamiento del mercado, y no para entrabarlo
como ocurriría en el caso de introducir reformas sociales.

Para Currie, más que de reformas sociales, el nivel de bienestar de la población (en un pueblo donde el
consumo era muy reducido) dependía del nivel de vida, el cual, a su vez, dependía del volumen de la
producción. De manera que, antes que reformas sociales, había que promover reformas económicas que
permitieran la libre movilidad de los factores productivos (de los cuales el más importante era la mano de
obra) para que fueran asignados de manera más eficiente, a través del mercado, y de esta forma aumentar
211
la producción, el nivel de vida de la población y, en consecuencia, su bienestar /.

La diferencia de estas ideologías, producto de dos procesos históricos distintos, hizo que se presentara un
divorcio entre la esfera política y la económica. Laureano Gómez aplicó la política económica liberal de
Currie (libre juego de las fuerzas del mercado) y sólo se apartó de ella en la medida en que había
oposición interna de los gremios en aspectos específicos.

Además, los dos coincidían en que atacar el fenómeno de la inflación era la meta prioritaria en el corto
plazo. En 1950 el incremento del costo de la vida era del 20.5%, cifra muy superior a la del año anterior
(cuadro Nº1). Para el gobierno el control de la inflación era prioritario, porque dicho fenómeno afectaba
profundamente la sensibilidad de la población, como pudo apreciarse con la reacción popular a raíz del

210
."Bases de un Programa de Fomento para Colombia- Informe de una Misión dirigida por Lauchlin Currie y
auspiciada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento en colaboración con el Gobierno de Colombia".
Ed. Banco de la República, Segunda Edición, Bogotá -Colombia, 1951.
211
"Bases de un Programa de Fomento...", op.cit., cap. II.
asesinato de Gaitán, cuando la "carestía de la vida" se había convertido en la principal causa del
descontento general. El primer encargo formulado por el gobierno a Currie fue la presentación de
recomendaciones acerca del control de la inflación.

Finalmente, una razón muy poderosa, que explica la adhesión al modelo económico sustentado por el
profesor -razón que por demás está por encima de cualquier afinidad ideológica que se quiera buscar-,
era que en ese momento los recursos externos que podría obtener la economía dependían del acatamiento
de las recomendaciones del profesor y del BM.

Con base en las recomendaciones de la misión Currie, se hicieron reformas importantes en la política
económica en 1951, las cuales apuntaban a darle una mayor preeminencia al mercado: se eliminaron los
controles a las importaciones y las restricciones al capital extranjero, se suspendió el control de precios, y
se unificó el tipo de cambio permitiendo el mercado libre para las divisas provenientes de exportaciones
menores. Estas medidas se combinaron con el fortalecimiento del poder regulador del Banco de la
República.

El giro hacia el liberalismo económico también contó con la benevolencia de los gremios, quienes
atravesaban por un período de optimismo, causado en gran parte por el ascenso de los precios externos
del café. La libra de café en Nueva York había pasado de un promedio de 37.6 ¢ de dólar la libra en 1949
a 53.3 en 1950 (cuadro Nº 1). Todos estaban contentos: los cafeteros, los comerciantes porque se
incrementaba el nivel de gasto de la economía, y los industriales porque además se beneficiaban con el
aumento de los aranceles aprobado por Ospina Pérez un mes antes de la posesión del nuevo mandatario.
El programa de reformas de Currie estaba acompañado de un ambicioso programa de integración del
mercado nacional, consistente en concentrar las inversiones en carreteras de las grandes troncales y en la
ampliación del ferrocarril del Valle del Magdalena. El gobierno accedió a suspender la construcción de
las pequeñas carreteras y vías férreas con el objeto de concentrar los recursos (que en gran parte
212
provenían del BM) en los grandes proyectos sugeridos por Currie /.

El paquete de medidas estuvo acompañado de una política fiscal restrictiva, pero ello fue el resultado de
la recuperación en los ingresos de la Nación como consecuencia de las reformas tributarias introducidas
en el gobierno de Ospina, entre las que se destacaban el impuesto a las grandes rentas y el aumento de los
aranceles decretado en julio de 1950. El resultado fiscal no fue producto de una política de austeridad en
la parte del gasto, como se suele afirmar. Por el contrario, las partidas para inversión en vías (una gran
parte financiada con los recursos del BM) y para defensa aumentaron en forma apreciable. El aumento
del gasto militar era un reflejo del ascenso de los poderes castrenses ante el recrudecimiento de la
violencia en el territorio nacional.
Con el objeto de llevar a cabo las recomendaciones de la Misión Currie, el primero de septiembre de
1950 (decreto 2838) el gobierno creó el "Comité de Desarrollo Económico", al cual asistían el ministro
de hacienda y el gerente del Banco de la República. El Director del Comité era el profesor Currie, lo que
le permitió obtener una gran injerencia en la política económica de la administración.

La decisión de crear dicho Comité estaba tomada de antemano, por insinuación del propio BM. El
vicepresidente de dicha institución, Robert Garner, había sugerido que fuera integrado por miembros de
los dos partidos tradicionales. Sobre esta base Currie se entrevistó con el director del partido liberal
-Carlos Lleras Restrepo- un mes antes de que empezara el nuevo gobierno, y le pidió la participación de
su partido en el Comité. La entrevista fue difícil porque el partido liberal se había lanzado a la oposición
y no estaba dispuesto a colaborar con un gobierno al que no reconocía como legítimo. Además Lleras
Restrepo no compartía las propuestas fundamentales del informe de la misión. A pesar de lo anterior, tres
213
militantes del partido liberal integraron el Comité a título personal /.

La diferencia fundamental de Lleras Restrepo, y en general de los gremios y la élite económica, con las
recomendaciones del profesor, era la cuestión agraria (diferencia que a la postre haría que los gobiernos
siguientes se apartaran de las recomendaciones del profesor; solamente en 1970, durante el gobierno de

212
Sandilands, op.cit., pgs. 194-5.
213
Ibid. pgs. 169-70.
 214
Misael Pastrana Borrero, serán retomadas) /.

Currie proponía desplazar la población rural hacia las ciudades. En su diagnóstico, el problema principal
de la economía colombiana estaba en que la mayoría de la población (el 70%), se hallaba concentrada en
el campo donde la productividad del trabajo era muy baja. Con base en este diagnóstico la principal
recomendación de su Programa era: "En general, la amplia pauta de desarrollo que se propone aquí,
requiere que una menor proporción de la población esté vinculada a las labores agrícolas (donde la
productividad es muy baja) y una mayor proporción vaya a los sectores urbanos (donde la productividad
es más alta). El rápido incremento de la mano de obra disponible para propósitos distintos de la
agricultura lo absorberán, la industria, la construcción de viviendas y otras construcciones requeridas
para la expansión de los servicios públicos (energía eléctrica, agua, alcantarillado, hospitales, escuelas,
215
calles, etc.) y los establecimientos comerciales e industriales" /.

Currie iba más lejos. Propuso un impuesto a la utilización inadecuada de la tierra. Impuesto que sería
mayor para las tierras mejores por su calidad o ubicación, el cual debía estar precedido por un revalúo de
los predios a su valor comercial. Como el impuesto era una tarifa sobre el valor del predio (por ejemplo 4
por mil) ello promovería el uso intensivo de la tierra, desestimulando su uso extensivo. El profesor
señalaba que en Colombia se hacía un uso irracional del suelo: las mejores tierras (planas, mecanizables
y próximas a los centros urbanos) se les estaba dando una utilización inadecuada porque se destinaban a
la ganadería extensiva, mientras que la tierra de ladera, que era menos apta para cultivar, se destinaba a la
agricultura.

La propuesta era osada y no tuvo acogida dentro del gobierno, y mucho menos en el gremio de los
agricultores. El gobierno adoptó una política de silencio -que en el fondo significaba su no aceptación- y
dejó que circulara la propuesta del profesor de tal forma que recibiera la oposición de los gremios y de
los sectores políticos. Laureano Gómez no se atrevió a contradecir públicamente las recomendaciones de
la misión del BM porque no quería deteriorar su posición frente a la comunidad internacional.

El gremio que más se manifestó en contra fue la Sociedad de Agricultores de Colombia -SAC-. La SAC
desplegó una gran actividad contra las propuestas del profesor de gravar el mal uso de la tierra, a las que

214
Además, desde el punto de vista académico, habría una diferencia entre Currie y Lleras Restrepo. Currie concebía
el atraso económico del país como un problema de grado de desarrollo, de donde se concluía que se trataba de aplicar
las reglas del mercado invocadas -en el período de la posguerra- por los países industrializados para las naciones de
menor desarrollo. Lleras Restrepo se había opuesto en la Conferencia de La Habana a esta concepción.
215
ibíd... pg. 411.
calificó de tinte socialista, persecución a los agricultores y técnicamente muy difíciles de llevar a cabo
216
/.

Además, en ese entonces no había ambiente político favorable para una propuesta de esa naturaleza, y
menos para estimular la migración de los campesinos a las ciudades. Esas propuestas no sólo
significaban atentar contra los privilegios de la clase que sustentaba su riqueza en la tierra (la cual
aceptaba reformas en la medida en que fueran necesarias para atar al campesino al campo), sino que
además despertaba el temor de las élites de los dos partidos, quienes no querían ver repetido el fenómeno
gaitanista -que escapaba a su control- cuya base social eran los sectores urbanos desarraigados surgidos
de la migración campesina.

Finalmente el profesor, a través del Comité de Desarrollo Económico que se había creado para estudiar
el informe de la misión, tuvo que moderar su posición en la cuestión agraria, por razones políticas. Sin
embargo no dejó de señalar que era necesario atacar el sistema según el cual (en palabras del Comité en
junio de 1951) "la mayor parte de las tierras utilizables están dedicadas a la ganadería extensiva y
pertenecen en general a propietarios que las han adquirido con el carácter de inversión y que viven en las
ciudades o en exterior, esperando que el desarrollo natural del país y los esfuerzos del Estado determinen
su valorización (...) El sistema antieconómico de comprar tierras con criterio de inversión seguirá siendo
uno de los obstáculos más serios para el desarrollo normal de la agricultura colombiana, porque impide a
las personas aptas para trabajar en la agricultura vincularse a la tierra, por su escasez o por los precios
217
excesivos de adquisición o arrendamiento" /.

Lo que buscaba el profesor era la modernización del agro a través de instrumentos fiscales.
Posteriormente se insistirá en estos mecanismos por parte del BM y de sectores empresariales no ligados
al poder terrateniente.

Otro punto de fricción con las recomendaciones de Currie fue el relativo a la creación de la siderúrgica de
Paz del Río, ubicada en el Departamento de Boyacá. La decisión de la creación de la siderúrgica se había
tomado desde el segundo gobierno de Alfonso López Pumarejo, cuando el país atravesaba una aguda
escasez de hierro y acero como consecuencia de la guerra mundial. Se consideraba que el proyecto era
estratégico para la modernización el país. El proyecto recibió un gran impulso durante el gobierno de
Ospina Pérez quien promovió su constitución formal mediante la ley 45 de 1947, para lo cual destinó una

216
Bejarano, "Economía y Poder...", op.cit., cap.5 sección 3.
217
Comité de Desarrollo Económico, "Informe Final", op.cit., pg. 114.
 218
sobretasa del impuesto a la renta (decreto 4051 de 1949) /.

Currie se opuso frontalmente al proyecto de Paz del Río (y en esto reflejaba la posición institucional del
BM), a pesar de su popularidad en los círculos oficiales y entre los gremios. La oposición del proyecto
venía desde los EU, país que contaba en ese momento con una sobreproducción de acero (como
resultado de la capacidad instalada durante la guerra) y temía que las exportaciones hacia Colombia
219
peligraran por las barreras proteccionistas destinadas a favorecer a Paz del Río /.

Currie, a través del Comité de Desarrollo Económico que él dirigía, envío al gobierno un memorando el
14 de diciembre de 1950 oponiéndose al proyecto (allí se incluía una constancia de Juan Pablo Ortega
220
quien no compartía esa opinión) /. Sin embargo, a los pocos días, cuando el Comité entró en el receso
de navidad, el gobierno llevó a cabo los planes tendientes a la continuación de la siderúrgica con recursos
internos, provenientes de los contribuyentes, y con costosos créditos de corto plazo provenientes de
entidades francesas.

El desconocimiento por parte del Gobierno de las recomendaciones de Currie en el tema de Paz del Río
constituyó un serio revés para el Comité, y particularmente para el profesor quien habría de sufrir otro
golpe al poco tiempo: A comienzos de 1951 el BM concedió un préstamo para el financiamiento del plan
vial cuando el profesor esperaba que esta operación se sujetara al financiamiento global del programa. El
hecho de que el BM no condicionara la financiación a la aprobación total del programa le quitaba mucho
221
piso a las gestiones del profesor /.

Una vez pasados los dos tragos amargos -Paz del Río y el préstamo para el plan vial- el profesor se apuró
para insistir en las reformas económicas y especialmente en la devaluación, solicitando incluso

218
Jaramillo Ocampo, op.cit., cap. vii.
219
Randall, op.cit., pgs. 236-7.
220
Comité ..., op.cit., cap. 10.
221
Sandilands, op.cit., pg. 174. Un segundo incidente, que fue más significativo y que a la postre determinó un
rompimiento entre el profesor y el Banco, fue el relacionado con el acueducto de Barranquilla. En Octubre de 1952 el
profesor se encargó de un estudio urbano para Barranquilla y concluyó que el requisito previo para su desarrollo era la
ampliación del acueducto de dicha ciudad. Sin embargo el Banco Mundial se negó a financiar la obra porque la
consideraba (en ese entonces) demasiado social para calificar como préstamo del Banco. Este punto fue motivo de un
agrio enfrentamiento con Albert Waterston (del Banco) en abril de 1953 (Sandilandes, pg. 179). Ya en 1951 Robert
Garner -vicepresidente de la institución- le había manifestado a Currie que "no podemos ocuparnos en cosas como
educación y salud ¡somos un banco!" (Sandilands, pg. 162). Desde entonces, y hasta el gobierno de Misael Pastrana
Borrero en 1970, prácticamente desaparece la influencia del profesor en la determinación de la política económica
colombiana.
 222
expresamente el aval del FMI y del BM para no dejar caer el prestigio y el ánimo interno del Comité /.

Antes de entrar en las reformas, se presentará rápidamente el manejo de la coyuntura inflacionaria de

1950, con el fin de guardar el orden cronológico de los acontecimientos.

3.2.2 El control de la inflación

En 1950, primer año de gobierno de Laureano Gómez, los precios aumentaron el 20.5%, lo que
significaba una aceleración del proceso inflacionario. El año anterior los precios habían aumentado 6.7%
(cuadro Nº1). Para el presidente el control de la inflación era prioritario porque dicho fenómeno afectaba
profundamente la sensibilidad de la población.

En este campo el jefe del Estado solicitó la asesoría del profesor Currie, quien recomendó atacar la
inflación controlando la expansión de los medios de pago, en lo que se refería a los préstamos que los
bancos comerciales hacían al público (la expansión secundaria del dinero). Para ello el profesor señalaba
que era necesaria una reforma del Banco de la República con el objeto de aumentar el poder de control
223 224
de la banca central sobre las variables monetarias /. La reforma se hizo efectiva en abril de 1951 /.

Mientras ella se llevaba a cabo, el control al crédito bancario se estableció a través de un "Pacto de
Caballeros" por medio del cual los bancos se comprometieron a no sobrepasar el nivel de préstamos
existente a septiembre 30 de 1950, promesa que fue cumplida al pie de la letra. A la reducción del crédito
bancario, se unieron el superávit fiscal de 1950 y el leve déficit de 1951; todo lo cual trajo como

222
Este pasaje es contado por el propio Currie en el artículo "Un episodio olvidado en historia económica
colombiana: La devaluación de 1951", el cual fue publicado en la revista Estrategia Económica y Financiera de junio
de 1980 (Bogotá).
223
/ "Bases de un Programa...", op.cit., caps. xiv y xxvii También se puede consultar el informe del Comité de
Desarrollo Económico "Inflación y Estabilidad Económica" del 13 de octubre de 1950, del cual era consejero y
secretario técnico Currie (y en la práctica su director); dicho informe se halla reproducido en la publicación elaborada
por dicho Comité "Informe Final, septiembre 1950 - agosto 1951", reproducida por el Departamento Nacional de
Planeación en 1989.
224
La inflación en 1950 se originó en la evolución del sector externo, y en el crecimiento del crédito del emisor a
los bancos comerciales especialmente en los primeros meses del año que correspondieron a la administración Ospina
Pérez. Dicha administración había buscado canalizar fondos hacia la inversión privada a través del sistema bancario,
aunque a la postre una gran parte de tales recursos se destinó a la especulación.

En el cuadro Nº2 se puede apreciar como en 1950 la variación de la base monetaria estuvo originada en 69% en las
reservas internacionales y el 31% en el crédito doméstico, el cual se dirigió en su totalidad al sector privado,
especialmente a bancos comerciales. El crédito del emisor al gobierno fue negativo ante la eliminación del déficit
fiscal como resultado del fortalecimiento de los ingresos de la nación.
resultado un crédito negativo del emisor hacia al gobierno, lo cual fue suficiente para producir una
reducción de la base monetaria.

La reducción de la base produjo una caída de la Oferta Monetaria del 5.4% en términos reales en 1951
(ver cuadros Nº2 y 3). Esta caída tuvo como consecuencia una reducción abrupta de la demanda
agregada que afectó de manera negativa el crecimiento económico, reflejado en una disminución en el
225
PIB per cápita del 0.1% /.

Esta situación suscitó la protesta de los gremios porque se estaba perjudicando la buena marcha de los
negocios. Solicitaron una flexibilización de la política monetaria, y el restablecimiento de líneas de
fomento para el apoyo de la actividad empresarial.

La anterior situación precipitó la renuncia del ministro de hacienda. El 21 de febrero de 1951 fue
sustituido por Antonio Álvarez Restrepo, quien inmediatamente se puso en la tarea de introducir las
reformas recomendadas por Currie (en la misión del BM) aunque con el cuidado de establecer líneas de
crédito del fomento a la actividad privada, con el objeto de aliviar la situación de iliquidez extrema por la
que atravesaba la economía.

225
Meisel Roca, Adolfo. "El Banco de la República, 1946-1954 y la Reforma de 1951", págs. 419-23. En "El Banco
de la República - antecedes, evolución y estructura", Banco de la República, Bogotá, 1990.
3.2.3 La devaluación

Al mes de posesionado Álvarez Restrepo (el 20 de marzo) se liberaron el régimen de cambios

internacionales y las importaciones, y se devaluó el peso respecto al dólar en 28%. El 8 de abril se
eliminó el control de precios. El 3 de agosto se le dio libertad de entrada y salida al capital extranjero, al
que se le autorizó hacer la remisión de utilidades sin ningún límite.

Antes de la adopción de las medidas sobre el régimen cambiario, las divisas se repartían por cupos, lo
que desató un tráfico de influencias muy corrupto, hasta el punto que el jefe de Control de Cambios fue
asesinado. El acceso a las divisas oficiales, que estaban sobrevaluadas, era una fuente de rápido
enriquecimiento, porque la tasa de cambio en el mercado libre se cotizaba por más del doble. La tasa de
cambio se había sobrevaluado, ya que el efecto de la devaluación de 1948 había sido transitorio, como
resultado de la inflación interna. Por ejemplo, durante 1950 el tipo de cambio se revaluó en 14%.

Para resolver la situación se devaluó la divisa de 1.95 (pesos por dólar) a 2.50. En términos reales la
divisa se devaluó en la cuarta parte, si se tiene en cuenta la evolución negativa de los precios internos en
1951. La devaluación permitió liberar las importaciones, eliminando el sistema de los cupos y las
licencias de importaciones, aunque se mantuvo una lista de prohibida importación de algunas mercancías
que se consideraron superfluas.
Sin embargo la devaluación estuvo acompañada de la eliminación de la prima cafetera, tal como lo había
exigido el FMI desde finales de la administración Ospina, (según se comentó en la primera parte del
presente capítulo). Además, a los cafeteros sólo se les compraba el 25% de las divisas a la nueva tasa de
cambio, y el resto al valor anterior de 1.95. Si bien los cafeteros se beneficiaban de la devaluación en
general, estaban recibiendo un trato discriminatorio que anulaba los beneficios que pudieran recibir,
tratamiento que resultaba extraño si se tiene en cuenta que el ministro de hacienda era un cafetero
reconocido. Las presiones cafeteras llevaron a que en octubre de 1951 se elevara al 40% el porcentajes de
226
divisas que se compraban a $2.50 /.

227
Sin embargo el tratamiento a los cafeteros fue más benévolo de lo que Currie y el FMI querían /. El
profesor, a través del Comité de Desarrollo Económico, había recomendado el 15 de febrero -un mes
antes de la devaluación- que el 30% de los ingresos que se recibieran por el diferencial cambiario
-producto de comprar más baratas las divisas cafeteras y luego venderlas a la tasa oficial- se retornara a
228
los cafeteros /. El gobierno finalmente decidió que la totalidad se trasladara al gremio para fortalecer
las finanzas del Fondo Nacional del Café y la compra de acciones de la Caja Agraria por parte de la
229
Federación de Cafeteros una vez se financiara el mayor costo de las obligaciones del gobierno /.

La devaluación no fue una iniciativa del gobierno. El presidente no quería comprometerse en esa
política, porque temía un efecto inflacionario que él quería evitar a toda costa y no estuvo muy
convencido de su beneficio. Sin embargo, cuando el tema se había presentado por Currie al Comité de
Desarrollo Económico, el ministro de hacienda -quien asistía al Comité con el gerente del Banco de la
República- inmediatamente hizo que el Banco Central suspendiera las negociaciones en divisas creando
la "crisis" cambiaria y la necesidad de que se adoptara alguna medida. De manera que ante este hecho
cumplido Laureano Gómez simplemente pidió que la nueva tasa de cambio no fuera de 2.75, como pedía
230
Currie, sino de 2.50 /.

3.2.4 La Reforma del Banco de la Republica

226
López Mejía, Alejandro "Las minidevaluaciones en Colombia: un largo período de búsqueda de una tasa de
cambio libre pero intervenida". Trabajo presentado en el Simposio para conmemorar el vigésimo aniversario del
Estatuto de Cambios internacionales y de Comercio Exterior, llevado a cabo en Bogotá en junio 15-16 de 1987.
227
Currie consultó a Walter Robichek del FMI, de acuerdo con el relato que él mismo hace en "Un episodio
olvidado...", op.cit.
228
Comité... "Informe Final", op.cit. págs. 44-50.
229
Álvarez Restrepo, Antonio. "Memoria de Hacienda 1951". págs. 36-8.
230
Currie, "Un episodio...", op.cit.
Después de la modificación del régimen cambiario se pasó a la reforma del Banco de la República, la
cual se llevó a cabo a través del decreto 756 del 5 de abril de 1951. La reforma había sido solicitada por
Currie en el informe de la misión y a través del Comité de Desarrollo Económico. El gobierno anterior
había contratado de antemano dos asesores estadinenses (David Grove y Gerard Alderd) para que
estudiaran el régimen del Banco Central, ya que el contrato que regía su administración vencía a finales
231
de 1951 /.

Había consenso en que se debía fortalecer la función reguladora del Banco Central sobre las variables
monetarias. Esta necesidad se había hecho manifiesta en el llamado "Pacto de Caballeros" de septiembre
de 1950, a través del cual se aplicó una política de limitación del crédito bancario. La necesidad de llevar
a cabo dicha política a través de un pacto demostraba la ausencia de instrumentos para llevar a cabo el
control monetario.

Sin embargo, las diferencias residían en quién debería tener el control del Banco, lo que quería decir al
servicio de quién estaría el manejo de la autoridad monetaria. La Junta Directiva del Banco en ese
momento estaba compuesta por nueve miembros, de los cuales 3 eran del gobierno y 6 del sector privado
232
/.

Currie y Grove eran partidarios de que el control pasara completamente a manos del gobierno. Decía
Currie "la dirección de la política del banco central es patrimonio público y por lo tanto, debe estar
determinada por los intereses públicos. El poder de crear o destruir moneda ha sido siempre prerrogativa
233
del soberano" /.

Currie era más estricto que Grove y no consideraba la posibilidad de que el Banco incluyera la función
de canalizar crédito hacia el fomento económico. Pero por otro lado los gremios lo pedían a gritos,
porque la economía se resentía por la caída de la liquidez monetaria como resultado del "Pacto de
Caballeros". Estas opiniones eran recogidas por Augusto Espinosa Valderrama: "las gentes de negocios

231
Jaramillo Ocampo, op.cit., pg. 354.
232
La Junta vigente en ese momento había sido establecida por la ley 46 de 1933 de la siguiente manera (citando a
Augusto Espinosa Valderrama): "tres por el Gobierno; dos por los bancos nacionales; uno por los bancos extranjeros;
uno por los accionistas particulares; uno por las Cámaras de Comercio y Sociedades de Agricultores; y uno por la
Federación Nacional de Cafeteros". Ver el artículo de Espinosa "Modificaciones al Banco de la República", incluido
en la publicación El Financiero de octubre de 1951. Este artículo se encuentra reproducido en la publicación del
mismo autor "Escritos Políticos y Económicos", tomo 1, págs. 301-11 (Contraloría General de la República, 1ªed,
1986, Bogotá).
233
Currie, "Bases...", op.cit., pg. 664.
y de empresa, ilusionadas con un nuevo y vigoroso impulso de las operaciones comerciales, se muestran
desconcertadas por lo que consideran una peligrosa parálisis de nuestro organismo financiero. Y vuelven
a oírse comentarios aungustios a propósito de la restricción de crédito (...) Es de esperar que se aproveche
la reforma del estatuto de nuestro banco central, anunciada como inminente, para reemplazar el espíritu
kemmeriano que lo preside... Sin una política distinta para los redescuentos, con franca tendencia hacia
234
el fomento de la producción ... no saldríamos del aspecto teórico y convencional del asunto" /.

Ante estas presiones la reforma combinó los diferentes intereses. Le dio al Banco Central los
instrumentos requeridos para el control monetario, creó líneas de crédito para el financiamiento del
fomento y enfatizó el control del gobierno sobre el Banco al señalar que dos de los delegados del sector
privado fueran escogidos por el gobierno de candidatos enviados por los gremios. De todas formas los
gremios continuaron con un amplio poder en la Junta. De 9 puestos poseían 6, aunque de ellos, 2 debían
contar con la aprobación del gobierno y 1 (el gerente de la Federación de cafeteros) era un funcionario
que debía tener el respaldo del ejecutivo.

Respecto a los instrumentos dados al Banco se pueden mencionar: fijar los cupos de crédito a los bancos,
las tasas de interés y el encaje legal de los bancos y cajas de ahorros. A su vez, con el propósito de crear
líneas de crédito para el fomento económico, se le autorizó fijar cupos extraordinarios de descuento para
235
determinadas actividades económicas para lo cual también podía asignar tasas de interés especiales /.

Además de la reforma del Banco y de la liberación del régimen cambiario, la otra reforma económica
importante consistió en los beneficios otorgados al capital extranjero. Mediante el decreto 1625 del 3 de
agosto de 1951 se permitió la libre importación de capital extranjero en dinero o en equipo, se dio
libertad para reexportarlo y para hacer la remesa de utilidades, y se permitió declarar las utilidades no
236
distribuidas como capital importado /.

3.2.5 Los beneficios al capital extranjero

Como se recordará, los beneficios al capital extranjero habían sido solicitados por los EU a los países
latinoamericanos en las Conferencias internacionales llevadas a cabo después de la terminación de la

234
Artículo publicado por Augusto Espinosa Valderrama en el periódico El Tiempo el 6 de abril de 1951. La reforma
del Banco de la República se hizo el 5 de abril pero es evidente que no podía ser conocida por Espinosa cuando
escribió el artículo mencionado, porque debió ser necesariamente escrito con anterioridad a su fecha de publicación.
235
La reforma del Banco de la República está descrita en el artículo de Adolfo Meisel Roca, op.cit. Véase también la
memoria del ministro de hacienda de 1951, págs. 81 a 108.
236
Memoria de Hacienda de 1951 pg. 147-52.
segunda guerra mundial. Los EU insistían en que los países latinoamericanos, para incentivar la entrada
de capitales a sus economías, deberían promover la inversión extranjera. La solicitud de favorecer el
capital extranjero había sido reiterada por Currie en el informe de la misión, y a través del Comité de
237
Desarrollo Económico en un memorando del 21 de febrero de 1951 /.

En las negociaciones celebradas sobre el tema entre 1945 y 1950, el gobierno colombiano había
solicitado como condición a una política de beneficios al capital extranjero, la eliminación de la doble
tributación lo que significaba que sólo se cobrarían impuestos donde la empresa realizara sus negocios.
Esto quería decir, por ejemplo, que en los EU no se podrían cobrar impuestos a las empresas originarias
de dicho país por sus negocios realizados en Colombia, porque tales impuestos serían cobrados en el
último país.

Sin embargo el jefe de Estado se olvidó de la solicitud colombiana y les dio un tratamiento preferencial a
dicho capital, tal como se expuso atrás. Además, en un tratado de Amistad y Comercio que fue firmado
en 1951 se le dio seguridad a las multinacionales estadinenses sobre cualquier peligro de expropiación. A
cambio, Colombia recibió garantías del Departamento de Estado de los EU de sostener los precios y la
238
cuota de café colombiano en el mercado estadinense /.

En resumen se adoptó una política económica más liberal: se eliminaron las restricciones al capital
extranjero, se liberaron las importaciones y el régimen cambiario, y se suspendió el control de precios.
Estas medidas fueron complementadas con el fortalecimiento del control monetario por parte del Banco
de la República, otorgándole además a dicha entidad la capacidad de canalizar recursos para el fomento
económico. Todas estas reformas estuvieron acompañadas de una hacienda pública equilibrada,
principalmente por el buen comportamiento de sus ingresos corrientes.

3.2.6 Gasto Público: Vías y Seguridad

El fortalecimiento de los ingresos públicos era el resultado de las reformas tributarias y el aumento de los
aranceles adoptados por el gobierno anterior. Como se recordará, el gobierno de Ospina Pérez había
llevado a cabo una reforma tributaria después de los acontecimientos del 9 de abril de 1948. Se había
aumentado el impuesto a la renta, incluso a pesar de que antes Mariano Ospina había manifestado que

237
Comité... "Informe Final", op.cit., págs. 51-5.
238
Sáenz Rovner, Eduardo. "Industriales, Proteccionismo y Política en Colombia: intereses, conflictos y violencia".
Ed. Universidad de los Andes, Facultad de Administración. Serie de Historia del Desarrollo Empresarial, Nº 13. 1989,
Bogotá. Págs. 28-9.
ese no era su propósito porque consideraba que los tributos que recaían sobre los negocios eran muy
altos. Pero no tenía presentación aumentar los impuestos indirectos -que recaían sobre el consumo de la
población- después de la conmoción civil por la que había atravesado el país (ver capítulo anterior). Por
otra parte, los impuestos a las importaciones fueron aumentados significativamente en junio de 1950
(mes y medio antes de que se posesionara Laureano Gómez).

Estas reformas permitieron que los ingresos corrientes crecieran en términos reales el 18.2% promedio
anual entre 1948 y 1951, y el 13.2% si se toman las cifras hasta 1953 (cuadro Nº4). Este dinamismo de
los ingresos, unido a los recursos del crédito externo, provenientes del BM y del Banco de Exportaciones
de EU, permitió acometer un plan de inversiones públicas ambicioso. cuya definición dependió del
profesor Currie y del BM.

Otro gasto que aumentó significativamente fue el relacionado con la seguridad interna (ministerios de
defensa y justicia, y departamento administrativo de seguridad), hasta el punto que este rubro en 1952
representaba 30% del Presupuesto Nacional. El aumento del gasto en seguridad venía desde la
administración de Ospina Pérez, como resultado del recrudecimiento de la violencia lo que a su vez
estuvo aparejado por una mayor injerencia de los militares en los asuntos públicos. Por ejemplo, el gasto
militar pasó (en pesos de 1958) de $95 millones en 1946 a 158 en 1949 (un año después del 9 de abril),
y a 363 en el 1953 (último año de gobierno de Laureano Gómez y primero de Rojas Pinilla) (cuadro
Nº5).

El incremento de los gastos en seguridad se justificaba ante la opinión pública como medida de
apaciguamiento de los problemas de orden público por los que atravesaba el país. Por su parte los
gremios veían con buenos ojos el fortalecimiento de la autoridad en el régimen de Laureanista, la cual se
apalancaba en los aparatos represivos. Consideraban que ese era el mejor camino para la pacificación del
campo; sin embargo, el resultado final fue todo lo contrario.
El fortalecimiento del poder castrense bajo el gobierno de Laureano Gómez no fue obstáculo para que
los 3 ministerios que estaban en manos de los militares durante el gobierno de Ospina Pérez, fueran
retornados a civiles. En el país no existía tradición de injerencia de los militares en los cargos del
ejecutivo. Además, en ese momento el ejército no dejaba de ser una fuerza modesta desde el punto de
vista político. Sus cuadros dirigentes provenían de las clases medias, y todavía estaban subordinados al
orden elitista del poder.
Después de los sucesos del 9 de abril, el régimen conservador había promovido la depuración de
militares liberales para reemplazarlos por conservadores. Sin embargo, desde antes de esa fecha, la
mayoría de los uniformados era liberal porque el gobierno de López Pumarejo había propiciado su
ascenso, de forma que todavía una gran parte del cuerpo castrense (excluida la policía) era liberal.

El fortalecimiento del aparato militar, de un lado, y la generalización de la violencia en el campo, del

otro, son manifestaciones de un régimen que tenía minada su legitimidad. Sin embargo esa violencia era
ejercida contra sectores populares difusos que no tenían claramente definida una conformación de clase.
En los sectores rurales la violencia había adquirido un alto grado de politización, en el cual las causas
originarias por la posesión de la tierra de las décadas veinte y treinta se habían diluido en el sectarismo
político.

El régimen estaba comprometido con la violencia, ya que los intermediarios locales de los políticos
conservadores que controlaban la administración pública dirigían la policía (denominada Chulavita) la
cual estaba al servicio de los pájaros (bandoleros al mando de los conservadores y de los terratenientes),
lo que llevó a que en la generalidad la violencia terminara siendo una persecución política de la policía
contra los liberales.

En este contexto la violencia rural tenía múltiples manifestaciones y motivaciones, además de las
políticas, las cuales diferían en distintas regiones. Por ejemplo: la transición hacia a la agricultura
moderna en el Valle del Magdalena y en el Tolima; la repartición del excedente cafetero en las zonas de
colonización antioqueña y la disolución del latifundio y el repliegue de grandes propietarios en algunas
regiones, o el caso contrario: el fortalecimiento del poder terrateniente mediante el desalojo de colonos
239
sin títulos de propiedad /.

El móvil político de la violencia, el cual se entrelazaba con su utilización para el usufructo de intereses
económicos inmediatos, llevó a que el fenómeno evolucionara en dos ramas. Una fue el bandolerismo,
en el cual la violencia era ejercida con fines económicos, y se convirtió en un medio de subsistencia para
las bandas que deambulaban por los campos colombianos. La otra rama fue la guerrilla política, donde la
violencia era practicada por (y contra) grupos que tenían una inspiración comunista o liberal. Los
voceros de estos últimos se reunieron en 1952 en Boyacá, en la Conferencia Nacional Guerrillera, donde
se aprobó una plataforma que vinculaba la lucha con la reforma agraria y con la creación de gobiernos

239
Pécaut, "Orden y Violencia...", op.cit., tomo 2, págs. 548-59.
populares en las zonas controladas por los guerrilleros.

En cuanto a los sectores urbanos existía un gran descontento que se concentraba en vastos grupos de
marginados que tenían un origen y cultura campesinos. Eran grupos humanos desarraigados y en
transición hacia un proceso de urbanización, los cuales se concentraban en actividades no formales del
sector servicios. Los grupos que se pudieran calificar como obreros eran reducidos, y su importancia
política había disminuido después de la segunda administración López Pumarejo.

De todas formas el fenómeno llamado violencia -que llevaba la connotación de responsabilizar a las
masas de sus secuelas- llevó a un incremento del gasto militar y a una preponderancia del elemento
castrense, que desembocó en la dictadura del General Rojas Pinilla.

Continuando con los gastos públicos, otro rubro del Presupuesto Nacional que tuvo un crecimiento
importante, junto con el relacionado con la seguridad interna, fue el de las inversiones públicas. Su
crecimiento estaba vinculado al financiamiento internacional, el cual se expresaba a través de las
recomendaciones de la misión del BM dirigida por el profesor Lauchlin Currie.

El profesor, en el informe de la misión, había propuesto que las inversiones públicas se concentraran en
cuatro áreas, que de acuerdo a su orden de importancia eran: transporte (vías), servicios públicos
(especialmente energía eléctrica), edificación y agricultura. Para entender el énfasis que le daba a cada
una de estas áreas, puede verse el cuadro Nº 6, donde se presenta el monto de las inversiones públicas
que la misión consideraba que se debían adelantar en cada una de estas áreas para el lapso 1951 - 1955.

Para Currie el transporte era vital para el desarrollo del mercado interno, lo que a la postre promovería un
aumento en la productividad (de la cual -en su concepción- dependía el bienestar). La trascendencia de
los servicios públicos estribaba en su importancia para el mejoramiento del nivel de vida de la población.
Dentro de los servicios proponía dedicar casi la mitad de los recursos a energía eléctrica, pues
consideraba que, además, "La energía eléctrica es quizá el elemento más importante en desarrollo
económico moderno. Suministra la principal fuerza motriz a la industria; el alumbrado para casas y
fábricas; la fuerza para bombas y sistemas urbanos de distribución de agua, y oportunidades para la
240
educación y la diversión colectivas por medio del cinematógrafo y radio" /.

Estas recomendaciones fueron llevadas al Comité de Desarrollo Económico en su primera reunión, la

240
Currie, "Bases de un Programa...", op.cit. pg. 595.
cual se realizó el 28 de septiembre de 1950. Allí el profesor sugirió concentrar las inversiones del área del
transporte en las carreteras troncales y acometer el Ferrocarril del Valle del Magdalena, para lo cual
había que suspender las inversiones en curso diferentes a tales proyectos. El ministro de obras -Jorge
Leyva- inmediatamente puso en práctica las recomendaciones a pesar de que las obras que se suspendían
se originaban en la presión de los políticos y terratenientes locales.

El hecho de que se le hubiera dado preeminencia a las recomendaciones del profesor (o a las
condicionalidades del BM, que financiaba los proyectos) permitió el desarrollo de la integración del
mercado interno, lo que aceleró en gran medida el proceso de modernización de la economía. De lo
contrario los mercados regionales continuarían fragmentados, lo que habría permitido la supervivencia
de modos de producción tradicionales.

El financiamiento del BM a tales proyectos estuvo condicionado a la privatización de los ferrocarriles

241
nacionales / y a la eliminación del monopolio de Avianca en el transporte aéreo. Este último punto
produjo un intenso enfrentamiento al interior del Comité ya que un alto funcionario de la aerolínea -Juan
242
Pablo Ortega- hacía parte de dicho organismo. Pero el Comité terminó apoyando la propuesta /.

241
Ver las declaraciones del doctor Martín del Corral, gobernador por Colombia en el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento, dadas en la Conferencia Conjunta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional y
del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, la cual se llevó a cabo en Washington D.C. del 9 al 12 de
septiembre de 1953. Estas declaraciones se hallan reproducidas en la Revista del Banco de la República del 20 de
septiembre de 1953 págs. 972-3.
242
Sandilands, op.cit., pg. 174. Currie había señalado la necesidad de eliminar el monopolio que tenía Avianca desde
el informe de la misión. Esto está recogido en los capítulos viii y xxi del informe.
En el recuadro Nº 1 se presenta información sobre algunos proyectos de inversión importantes. Como se
puede apreciar, allí se destinaron recursos significativos para el financiamiento de carreteras troncales, el
Ferrocarril del Magdalena y obras relacionadas con la generación de energía eléctrica. Respecto a la
parte eléctrica se debe recordar que en la mayoría de los casos se trataba de la continuación de los
proyectos iniciados por la administración Ospina, la cual le había dado énfasis al sector.

El aumento del gasto público era posible por el buen comportamiento de los ingresos y por la
disponibilidad de financiamiento externo. El buen dinamismo de los ingresos en 1950 y 1951 permitió la
existencia de superávit fiscal en el primer año y un déficit pequeño en el segundo. Pero para 1952 el
crédito externo se convirtió en la fuente más dinámica de financiamiento del gasto (cuadro Nº7).

La abundancia de recursos fiscales era tal que el gobierno de Laureano se dio el lujo de rebajar algunos
tributos. El 8 de junio de 1951 se declararon exentas de tributos las viviendas para las clases obreras y el
13 de septiembre se suprimieron 11 impuestos sobre el consumo con el objeto de contribuir a rebajar el
costo de la vida. Entre los impuestos suprimidos se pueden mencionar los de la gasolina, llantas,
243
teléfonos, y exhibición de películas /.

En general durante el gobierno no se presentaron modificaciones importantes en materia tributaria. Las

reformas ya se habían llevado a cabo al finalizar el gobierno anterior.

En la segunda mitad de la administración, es decir, durante el mandato de Roberto Urdaneta Arbeláez

quien asumió el mando el 5 de noviembre de 1951, ya que el presidente titular había caído enfermo, se
empiezan a manifestar los signos del deterioro de la estabilidad macroeconómica y política.

3.2.7 Un régimen insostenible

En 1952 la base monetaria aumentó el 21.2%, cifra que estaba muy por encima de las tasas normales.
Este resultado fue el efecto combinado de un aumento en las reservas internacionales más el aumento del
crédito del Banco de la República a particulares (crédito de fomento). Respecto al crédito, se rompieron
las cadenas de finales de 1950 y comienzos de 1951, cuando el crédito fue negativo como resultado del
"Pacto de Caballeros". La reforma del Banco en 1951 posibilitó la existencia de dicho crédito (cuadro Nº
8,3)

243
Memoria de hacienda de 1951, págs. 240-2.
La expansión monetaria no alcanzó a tener efectos sobre el índice de precios en 1952 -cuando su
crecimiento fue negativo en 2.3%-, pero sí en 1953, cuando los precios comenzaron a incrementarse de
nuevo. En dicho año, el sector externo produjo una expansión monetaria mayor porque el precio del café
se continuó recuperando, a lo que se sumó un aumento en el volumen exportado.

Para contrarrestar la expansión monetaria se adoptó una tímida política de control, sin incurrir en
austeridad del gasto público. La política monetaria fue tímida porque los gremios presionaron al
gobierno para que no recurriera de nuevo al traumático ajuste del "Pacto de Caballeros". En
consecuencia, el gobierno intentó desacelerar crecimiento de los medios de pago a través del aumento
gradual del 12 al 18% del encaje bancario sobre depósitos a la vista.

En la parte fiscal, las erogaciones presupuestarias continuaron en aumento porque existían presiones
internas en la administración por incrementar los gastos de seguridad, y presiones externas desde los
organismos internacionales, esta vez expresados en el Consejo Nacional de Planificación (creado a
finales de 1951 en reemplazo del Comité de Desarrollo Económico) por la ejecución de las obras que
eran financiadas con los recursos del BM. En ese año los gastos en seguridad y en inversión aumentaron,
en términos reales, el 18.3% y el 39.3% respectivamente (cuadro Nº9).244/

244
“Informe Anual del Consejo Nacional de Planificación- año 1952", parte 2, cap., iv. Edición Facsimilar
Departamento Nacional de Planeación - Contraloría General de la República, Bogotá, 1988.
Sin embargo, a medida que avanzaba la administración, y concretamente durante el mandato de
Urdaneta Arbeláez, los asuntos económicos pasaron a un segundo nivel de importancia ante la tensión
política. La violencia iba en aumento, el partido liberal se hallaba perseguido y se abstenía de participar
en cualquier acto de gobierno, y se abría una profunda división al interior del partido conservador.

El enrarecimiento de la atmósfera política se presentaba desde el momento mismo de la elección de

Laureano Gómez. Su elección adquirió ribetes de imposición dictatorial: el partido liberal se había
retirado de la contienda electoral por falta de garantías y persecución oficial, de manera que el único
candidato en la contienda era él, quien quedó elegido exclusivamente con los votos conservadores ante la
falta de contrincante.

Desde el momento de su posesión el nuevo mandatario pedía la eliminación de las reformas

constitucionales de la república liberal. Quería desmontar el Estado laico y retornar al dominio
eclesiástico. Así decía en su discurso de posesión:

"Cuando se borró el nombre de Dios del preámbulo de la Constitución, cuando se adulteraron

los sanos principios que regían la sana y benéfica concordia entre las potestades civiles y espirituales,
cuando la juventud fue sometida en la universidad y en las escuelas normales a un desembozado
magisterio de naturismo y ateísmo, adelantaba un empecinado proceso de desfiguración del alma
nacional y destrucción de
 nuestra noble Patria libre y cristiana, dándonos en cambio una estructura contrahecha que
245
forzara al pueblo a transitar rencorosos caminos revolucionarios" /.

Inmediatamente el jefe de Estado se embarcó en la tarea de reformar la Constitución y para el efecto

convocó una Asamblea Nacional Constituyente. El proyecto debía ser sometido al Congreso de la
República para su aprobación, y sólo hasta el 30 de octubre de 1951 (15 meses después de posesionado el
presidente) se iniciaron la sesiones (dicha institución había sido cerrada a finales de 1949 por la
administración Ospina). La convocatoria para la Constituyente sólo fue sancionada el 9 de diciembre
de 1952, con el mandato expreso de que no podía tener funciones legislativas (que seguirían en manos
del Congreso), no podía modificar el período en curso del Presidente, del designado y del Congreso, y en
el caso de este último sólo podría modificarlo si era para hacer igual el período de la Cámara al del
Senado.

El Congreso estaba compuesto exclusivamente por representantes del partido conservador porque el
partido liberal se había abstenido de participar en las elecciones, de manera que Laureano no contaba con
una oposición ideológica importante en las cámaras, aunque ello no quería decir que no existieran
síntomas de división en el interior del conservatismo, originados en los apetitos electorales.

245
Gómez, Laureano. "Obras Selectas", segunda parte, Colección "Pensadores políticos colombianos", Cámara de
Representantes, Bogotá (sin fecha). Pg. 598.
En el mensaje con el cual Laureano Gómez inauguró las sesiones del Congreso abogó, además del
sometimiento al poder eclesiástico, por "Mantener un ejecutivo fuerte, dentro de los perfiles de la
Constitución de 1886" y por eliminar el sufragio universal. Sobre el sufragio decía: "Con la
generalización del sufragio universal se ha eliminado el sentido de responsabilidad de los colombianos"
246
/.

A los 5 días de pronunciado el mensaje, el presidente se retiró de manera definitiva de su cargo por
motivos de salud, y la obra fue continuada por Roberto Urdaneta Arbeláez. De todas maneras, Laureano
Gómez siguió manejando los hilos del poder desde la sombra y su retorno formal duró solamente 24,
horas porque inmediatamente fue depuesto por Rojas Pinilla el 13 de junio de 1953.
Durante la administración Urdaneta lo político cedió espacio a lo económico. Dos temas llenaban el
ambiente: el proyecto de reforma constitucional a través de la Asamblea Nacional Constituyente, y el
recrudecimiento de la violencia. Las reformas económicas ya se habían llevado a cabo durante los 15
meses gobernados Laureano Gómez, y Roberto Urdaneta se dedicó prácticamente a ejecutar las obras
que habían sido financiadas con los recursos externos gestionados a través de la misión del BM.

En mayo de 1952, el gobierno de Urdaneta creó una Comisión de Estudios Constitucionales para que
presentara proyecto de cambios a la Constitución, la cual estaría conformada por seis conservadores y
cinco liberales. El 11 de junio se conformó la lista de quienes integraban la comisión, pero los liberales
finalmente se abstuvieron de participar, de manera que los conservadores sesionaron solos.

La Comisión presentó al gobierno un proyecto de cambios constitucionales el 10 de febrero de 1953,

asunto que fue estudiado directamente por el Laureano Gómez en su lecho de enfermo. Finalmente, el
gobierno (léase Laureano Gómez) elaboró el proyecto que debía ser discutido por la Asamblea Nacional
Constituyente, el cual fue presentado a la opinión, y transmitido a los funcionarios del gobierno el 6 de
mayo de 1953 (circular 146) (ver recuadro Nº 2). La Asamblea debía reunirse el 15 de junio, pero tal
evento nunca sucedió porque el gobierno fue derrocado dos días antes.
La Asamblea Constituyente, de acuerdo con lo previsto por el gobierno, era un organismo
completamente corporativo, en el cual sus integrantes serían nombrados de forma mayoritaria por los
gremios de la producción. El decreto de citación (el 0029 de 1953) convocó a varios grupos, cada uno de
247
los cuales debía nombrar diez representantes /. Según Martz, los grupos eran los siguientes: "la

246
Mensaje al Congreso Nacional de 1951, enviado el 30 de octubre de 1951. Reproducido en "Obras Selectas",
op.cit., págs. 643-53.
247
Martz D. John "Colombia un estudio de política contemporánea", Ed. (Universidad Nacional, Dirección de
Sociedad de Agricultores de Colombia, la Asociación Colombiana de Ganaderos, la Asociación
Bancaria, la Asociación Nacional de Industriales, la Federación Nacional de Cafeteros, la Federación
Nacional de Cooperativas, la Federación Nacional de Comerciantes, y los grupos sindicales de la
Confederación de Trabajadores Colombianos y la Unión de Trabajadores Colombianos. También se
pidió una lista de periodistas, y los representantes de la Universidad se escogerían por los rectores de
248
catorce de tales instituciones" /.

Recuadro No.2
Bogotá, 6 de mayo de l953
Gobernadores, intendentes, comisarios:

Para su conocimiento, el de los alcaldes, corregidores, inspectores de policía y demás comisarios

públicos, y para entregar al análisis y aceptación de todos sus gobernados, inserto a continuación las
bases de la reforma constitucional que el gobierno propondrá a la Asamblea Nacional constituyente el 15
de junio próximo.

La reforma no va a sustituir los principios fundamentales de la Constitución de 1886; los desarrolla

actualizándolos; prescinde de varios actos legislativos que han desvirtuado su benéfico influjo y servido
de respaldo a la expedición de leyes caóticas, cuando no francamente funestas.

La Constitución vigente con las reformas que el gobierno propone ahora, implican un sistema de normas
coordinadas en unidad ideológica, para premunir a la nación los daños del comunismo internacional,
hacer respetable y respetada la autoridad, garantizar los derechos esenciales de la persona humana,
mantener el orden y la paz, lograr la prosperidad pública y privada, conseguir que los órganos del poder
realicen conjunta y armónicamente el bien común y para que, en suma, las instituciones de la república
se aparten definitivamente de la influencia perniciosa de las ideas rusonianas y marxistas y se inspiren
por entero en las evangélicas y bolivarianas, a fin de realizar la democracia cristiana. En consecuencia, la
reforma se asienta sobre las siguientes bases:

1. La doctrina política, moral, social, económica y educacionista es la que fluye como de su fuente
natural de la religión católica, apostólica, romana que es la de la nación, benemérita de la patria, gloria
del pasado, guía del presente y luz del porvenir. Por consiguiente, debe gozar ella de la protección del

Divulgación Cultural, Bogotá, 1969), cap. X.

248
ibíd., pg. 199.
Estado como esencial elemento del orden social, y sólo se tolerarán cultos extraños en cuanto no pugnen
con la moral cristiana, las sanas costumbres y el sosiego público, sin que nadie pueda ser molestado por
sus opiniones religiosas, ni compelido a prácticas contrarias a su conciencia. La iglesia continuará
disfrutando de libertad para el manejo de los asuntos que le son propios,; y para el gobierno de los que
son comunes a su potestad y a la del Estado, proseguirá rigiendo el sistema concordatario.

2. Gobierno democrático; sistema representativo; régimen presidencial; centralización política y

descentralización administrativa; autonomía municipal fortificada económica y administrativamente.

3. Los partidos políticos deben representar la unificación de la voluntad de sus integrantes. Su

organización es libre pero su ideología y sus métodos de acción deben conformarse con los principios
fundamentales de la democracia cristiana. Deben rendir cuenta publica el origen de sus recursos. Son
inconstitucionales los partidos políticos cuyas doctrinas y métodos de acción conspiren contra los
principios de la democracia cristiana y contra la estabilidad de la organización jurídica de la nación.

4. Proscripción de la lucha de clases, sustituida por la armonía social al amparo de la justicia y de la

garantía de los derechos de los asociados para el bien común.

5. Reconocimiento de la familia como núcleo fundamental de la sociedad a la que se la robustece

en su organización, se la ampara en sus intereses y se la garantiza en sus derechos. Las familias de los
colombianos deben tener habitación propia. La ley reglamentará la manera de adquirirla.

6. Protección especial al matrimonio ligado con vínculo indisoluble. Amparo y cristiana

orientación a la niñez.

7. Reconocimiento al trabajador del derecho de devengar el salario que le permita subvenir a sus
necesidades personales y a las de su familia. Al salario se le fija función esencialmente familiar.

8. Garantía de la libertad de trabajo considerado como derecho y obligación social.

Reconocimiento del derecho de agremiación de trabajadores y patronos para los fines lícitos. Firme
protección al trabajador y a su familia.

9. Garantía del derecho de huelga sólo como último recurso después de agotar los procedimientos
legales para la coordinación de patronos y asalariados. Prohibición de que personas extrañas a las partes
intervengan en los conflictos.

10. Reconocimiento de la asociación cooperativa y estímulo a la organización de corporaciones y

empresas que departen beneficio al trabajador y a su familia.

11. Crédito orientado hacia el fomento de la riqueza privada, especialmente para el estímulo y
protección de la agricultura, la pequeña industria, el artesanado y el comercio, evitando la indebida
especulación. Fomento y protección del ahorro, especialmente encaminado a la adquisición de
habitaciones para las familias de las clases media, campesina y obrera.
12. Libertad de enseñanza. Garantía del derecho de los padres de educar a sus hijos. Organización
de la educación pública en acuerdo con la religión católica. Inspección y vigilancia del Estado sobre los
institutos particulares para evitar abusos que restrinjan o impidan la divulgación de la cultura cristiana.

13. No debe haber analfabetos en Colombia. Los patronos y empresarios, por una parte, y el Estado,
por la otra, depararán enseñanza adecuada a quienes carezcan de cultura elemental hasta eliminar el
analfabetismo. El Estado no es docente pero ofrece educación e instrucción en todos los grados para
suplir la deficiencia de la iniciativa privada.

14. La radiodifusión y la televisión deben cumplir fines de cultura popular, honesto esparcimiento,
seguridad social y propaganda comercial, bajo la dirección y el control del gobierno.

15. Amparo, fomento y auxilio a la beneficencia de iniciativa social y asistencia pública

complementaria costeada por el Estado.

16. La prensa es servicio público; su libertad se ejercita con efectiva responsabilidad, sometida a la
verdad y a la moral cristiana, para que no desoriente ni pervierta la opinión pública y, en cambio,
colabore a la realización del bien común.

17. Garantía de la propiedad de acuerdo con la moral, la justicia y el bien público, sin que la función
social que debe cumplir anule el derecho. Garantía de las libertades individuales con las limitaciones que
impone el bienestar general.

18. Nacionalidad e inmigración abiertas para los extranjeros sanos y laboriosos; cerradas para la
infiltración de elementos nocivos a la sociedad, que deberán ser expulsados cuando a cualquier título se
hagan presentes en el país.

19. Proscripción de las sociedades secretas, que ningún beneficio deparan a la comunidad y que en
cambio originan males incontables como lo comprueba la historia. A la sombra no trabaja sino el crimen,
anotó Simón Bolívar.

20. Unidad del poder derivada de la soberanía, con tres órganos: legislativo, ejecutivo y judicial.

21. Congreso bicamarista con distinción esencial en el origen del Senado y de la Cámara; aquel
representa las secciones, asociaciones, academias y universidades por elección de los integrantes de
éstas, y la tradición administrativa representada en los expresidentes de la república y en algunos
ministros calificados en cuanto al tiempo que permanezcan en el servicio de sus carteras; la Cámara de
Representantes, constituida por medio del sufragio universal con funciones políticas, de control fiscal y
con todas sus prerrogativas tradicionales. Al Senado le corresponde principalmente la defensa de la
estabilidad de las instituciones para atemperar las tendencias innovadoras de la Cámara de
Representantes ; será vocero de los diversos intereses de la nacionalidad, mientras la Cámara de
Representantes lo será directamente de todo el pueblo Colombiano. En las determinaciones de una y otra
sólo tendrán en cuenta el interés común.

22. Los senadores y representantes, los diputados y concejales, carecen de iniciativa en materia de
gastos para la expedición de leyes, ordenanzas y acuerdos. Esa atribución corresponde al gobierno
nacional, departamental y municipal sobre planes y programas previamente expedidos por el congreso,
las asambleas y los concejos.

23. Las asambleas departamentales y los concejos son corporaciones exclusivamente

administrativas, extrañas a la política y sólo interesadas en el progreso moral y material de sus
comitentes que son las familias, en armonía con los gobernadores y alcaldes como jefes de la
administración respectiva.

24. Igualdad civil y política de los varones y mujeres. En consecuencia éstas, en cuanto adquieren la
calidad de ciudadanas, eligen y pueden ser elegidas en las mismas condiciones que los hombres.

25. El Presidente y Vicepresidente de la República y los representantes a la Cámara se eligen por el

voto directo de los ciudadanos. Los concejos se constituyen por el voto de los cónyuges legítimos en
representación de familias; los alcaldes los presiden y votan sólo para resolver empates. Los concejos
eligen las asambleas, que son presididas por los gobernadores, cuyo voto sólo obra para desatar empates.

26. Organo ejecutivo (Presidente de la República) fuerte, justo, honesto y progresista, dotado de
medios suficientes para realizar el bien común.

27. Sustitución del designado por el Vicepresidente de la República, elegido por el pueblo
simultáneamente con el Presidente.
28. Abolición de la responsabilidad presidencial por actos de gobierno que deben considerarse
ajustados a la moral y el derecho, como corresponde al decoro nacional. Responsabilidad de los
ministros y jefes de departamentos administrativos.

29. Las fuerzas militares continuarán bajo el comando supremo del Jefe del Estado, en la alta
posición de prestigio y respeto que corresponde a su función de salvaguardar la soberanía y la seguridad
interior de la nación; por tanto mantendrán sus condiciones de no deliberantes y gozarán de los fueros
especiales que les son propios y que les están garantizados.

30. Policía técnica debidamente preparada en todas las ramas de sus diversas especialidades; policía
marítima y fluvial, policía de higiene, policía escolar, etc. Estará bajo el comando supremo y dirección
inmediata del jefe del Estado y de quienes lo representan en las secciones y en los municipios.
Responsabilidad y fuero especial para las policías uniformadas.

31. Establecimiento de un cuerpo técnico imparcial que asesore permanentemente al Presidente en

cuestiones económicas y financieras, que estudie las inversiones que deben hacerse en planes y
programas de obras públicas y benéficas; que atienda las solicitudes de los departamentos y municipios
para la formación de sus correspondientes planes y programas de progreso, estudio de inversiones de
empréstitos, arreglo de finanzas, etc.

32. Contraloría General de la República alejada de influjos políticos para que cumpla fielmente su
función fiscalizadora.

33. Consejo de Estado como corporación asesora del gobierno en asuntos administrativos,
colaborador en la preparación de las leyes y en su debida reglamentación: tribunal de justicia para los
altos funcionarios del Estado acusados por la Cámara de Representantes y guardián de la Constitución, y
con las funciones correspondientes al supremo tribunal contencioso-administrativo.

34. Órgano judicial independiente de los otros órganos del poder, alejado de la política, renovado
por sí mismo automáticamente mediante concurso y ascensos y continua y celosa vigilancia de la moral
y rendimiento de trabajo de quienes lo forman. Para esto crease la carrera judicial y de ministerio
público, los jueces municipales y de investigación criminal, los jueces de circuito, superiores y del
trabajo, los tribunales superiores que incluyen la administración de justicia ordinaria y la del trabajo; La
Corte Suprema de Justicia, en la cual se incorpora la del trabajo. Quienes integran la carrera judicial no
podrán intervenir en política ni aun ejercer el sufragio; deben ser equitativamente remunerados y
retirados del servicio al término de la carrera con adecuada pensión de vejez.

35. El ministerio público tiene a su cuidado los jueces de instrucción para que pueda cumplir su
encargo fundamental de obtener buena y recta administración de justicia; tiene asimismo el encargo de
ser el centro de la vigilancia de la carrera judicial y del mismo ministerio público, convenientemente
asesorado de acuerdo con la ley.

36. Reglamentación de la carrera de la abogacía con independencia de la judicial y del ministerio

público sin trashumancia de la una a la otra sino en contados casos en la iniciación de una y otra carrera.

Sírvase pública profusamente y expresar su concepto.

Servidor y compatriota, Luis Ignacio Andrade, ministro de gobierno.

Fuente: Urán, Carlos. "Rojas y la Manipulación del Poder".

Del análisis del texto del proyecto de reforma constitucional -reproducido en el recuadro Nº 2 se puede
deducir el carácter del Estado al que aspiraba Laureaano Gómez. El proyecto era una contrarreforma a la
Constitución de 1936: Se le restituía a la iglesia (católica, apostólica y romana) sus prerrogativas, y se
propugnaba por un Estado autoritario sustentado en la invocación del origen divino de la soberanía. La
reforma constitucional de 1936 le había quitado a la iglesia el control de la educación y había
proclamado que la soberanía de la Nación tenía un origen popular. Con el proyecto Laureanista la iglesia
recuperaba el control sobre la educación y en general el dominio ideológico sobre la sociedad.
La propuesta abogaba por un poder central fuerte acompañado de un Congreso Corporativo integrado
por las élites gremiales y por la academia como depositaria del saber. Esta propuesta significaba el
desconocimiento de la participación del pueblo en la decisión de los designios del Estado. En este sentido
no aceptaba el sufragio universal, sino un sufragio calificado. Para ilustrar lo anterior se pueden tomar
dos citas del proyecto de reforma: el Senado "representa las secciones, asociaciones, academias y
universidades por elección de los integrantes de éstas" (numeral 21); "los concejos (municipales) se
constituyen por el voto de los cónyuges legítimos en representación de las familias" (numeral 25).

El proyecto se basaba en la concepción de un mundo jerarquizado, regido por un orden determinado por
fuera de la voluntad popular o humana. Un orden que tenía un origen divino. Y dentro de ese orden se
rechazaban el comunismo y todas las ideologías que le fueran contrarias, incluidas las ideas de la
república liberal.

Pero Laureano Gómez no pudo culminar su sueño. A medida que avanzaba su gobierno se hundía en un
mar de violencia que no podía controlar (incluyendo la administración de su agente en el poder: Urdaneta
Arbeláez). La estabilidad del gobierno se fue agrietando hasta que terminó finalmente derrocado por un
golpe militar.

3.2.8 La caída del régimen

Desde el momento de la posesión de Laureano Gómez -el 7 de agosto de 1950- comenzaron las
dificultades. Asumió ante la Corte Suprema de Justicia porque el Congreso se hallaba clausurado. A los
tres días de posesionado el partido liberal (en oposición) realizó una convención (el gobierno había
prohibido que fuera mencionada por la prensa) para manifestar el no reconocimiento al gobierno que
consideraban de facto, y expulsar del partido a los miembros liberales de la Corte y del Consejo de
Estado que se prestaron para la posesión.

Sin embargo, el partido liberal lanzó una oposición civil no violenta (así se lo expresó al gobierno en un
manifiesto de noviembre de 1950), lo que significaba una desautorización pública a los guerrilleros que a
nombre de dicho partido le hacían oposición armada al gobierno. Este era un matiz importante que no era
desapercibido por el gobierno.

Las dos colectividades continuaron distanciadas. En junio de 1951 el partido liberal realizó otra
convención, que ratificó la oposición y la abstención del partido. Pero al interior surgió la línea del
diálogo de Alfonso López Pumarejo. Esta propuesta fue rechazada por los demás integrantes de la
dirección del partido: Carlos Lleras Restrepo y Eduardo Santos.

En septiembre dicho partido se abstuvo de participar en las elecciones para nombrar los representantes al
Congreso, que había sido reabierto. Sólo asistieron los conservadores, aunque el gobierno mantuvo el
cupo de curules que corresponderían a los liberales.

A los pocos días de iniciadas las labores del Congreso, cuando el presidente debió retirarse del poder por
causa de una afección cardíaca, fue sustituido por Roberto Urdaneta Arbeláez, el 5 de noviembre de
1951. Este en el mensaje de año nuevo, tomó una actitud conciliadora respecto al partido liberal,
indicando su deseo de tratar con ellos los problemas nacionales.

Esta actitud, y la posición conciliadora de López Pumarejo, llevaron a que este último, a iniciativa del
gobierno, viajara en enero de 1952 a los Llanos (al oriente del país) con el objeto de buscar un diálogo
con las guerrillas liberales, que en esa región habían alcanzado una cualificación militar y política
importante, logrando el apoyo de vastos sectores de la población.

Pero cuando López pasó a tratar con funcionarios del gobierno, las condiciones de los guerrilleros, se
encontró que la posición de Roberto Urdaneta (seguramente a instancias de Laureano Gómez) se había
endurecido. En el mensaje que Urdaneta le dirigió al país el 19 de abril de 1952 consideraba inaceptables
las condiciones de los guerrilleros y se negaba a conceder un indulto porque en su concepto continuaban
249
siendo bandoleros /. La gestión de López Pumarejo había fracasado, y se eliminó cualquier salida
-diferente a la militar- al fenómeno de la violencia.

Un síntoma de lo caldeado que se había puesto el ambiente contra los liberales, fue el incendio, a manos
de enardecidos conservadores, de las casas de Lleras Restrepo y López Pumarejo en septiembre de 1952,
quienes debieron exilarse en el extranjero. En ese momento los notables liberales volvieron su mirada
hacia los militares.

Lo anterior constituyó la primera ruptura del régimen. La segunda se dio en el campo conservador. La
división de los conservadores se hizo manifiesta en noviembre de 1951, cuando en la convención

249
"Urdaneta Arbeláez Roberto- Escritos y Discursos", Colección Pensadores políticos colombianos Ed. Cámara de
representantes, Bogotá, págs. 319-39.
partidaria Gilberto Álzate Avendaño creó un directorio paralelo. Álzate aspiraba tener la fuerza
suficiente para reelegirse en 1954. Sin embargo, el gobierno procedió a aplicarle la censura de prensa, de
manera que su actividad proselitista quedó muy restringida.

Álzate Avendaño, con el ánimo de compensar su debilidad, resolvió apoyar las aspiraciones electorales
de Mariano Ospina Pérez, cuando este último manifestó su deseo de aspirar a la reelección. La
candidatura de Ospina Pérez fue proclamada en abril de 1953, y en esa oportunidad hizo un fuerte ataque
al gobierno de Laureano Gómez, tildándolo de autoritario, y lo acusó de pedirle que le entregara el
gobierno a los militares el 9 de abril de 1948.

A las dos semanas Laureano Gómez replicó de forma encendida las acusaciones de Ospina Pérez. Lo
calificó de elegante financista, que sólo se preocupaba de los asuntos económicos y del café, pero que se
retiraba siempre de las batallas políticas que significaban la reconquista de los valores morales, porque
250
esas contiendas, que significaban sudor y lucha, le repugnaban /. Ospina Pérez trató de replicar, pero
le fue aplicada la censura de prensa. Desde ese momento él se convirtió en el primer promotor del golpe
de Estado que derrocaría a Laureano Gómez.

La ruptura con los notables liberales y conservadores fue la estocada de muerte del régimen Laureanista.
El régimen intentaba defenderse con censura, persecución y violencia. Esta actitud también suscitó
fisuras con los EU, cuyas autoridades miraban con recelo tales prácticas antidemocráticas.

Los EU tomaron distancias respecto al gobierno. Por ejemplo, objetaron la solicitud colombiana de
equipo militar por el temor (evidente) de que fuera utilizado contra la "oposición legítima". Así se lo
manifestó Thomas Mann, funcionario del Departamento de Estado, el 19 de junio de 1952, al ministro de
guerra colombiano (José María Bernal) y al embajador en EU (Cipriano Restrepo Jaramillo).

Los funcionarios colombianos replicaron que el orden interno era más importante que la contribución
colombiana a la guerra de Corea y amenazaron con retirar sus tropas de dicho país. Esto para EU hubiera
sido desastroso porque afectaría de forma negativa el ánimo de las Naciones Unidas y de los países
latinoamericanos, puesto que Colombia había sido el único país de suramericano que había enviado
tropas.

Ante esta situación los EU aceptaron enviar armas a Colombia, aunque limitando el suministro de armas

250
Mensaje transmitido el 18 de abril de 1942 por la Radio Nacional.
antipersonales. Por ejemplo, se negó el envío de mil bombas de 100 libras de napalm solicitadas por
Colombia, argumentando que éstas serían utilizadas contra la oposición liberal.

La acumulación de los factores mencionados fueron los que produjeron la caída de Laureano Gómez. El
ascenso de Rojas Pinilla fue apoyado por las élites liberales, las fracciones ospinista y alzatista del
partido conservador, y fue visto con buenos ojos por EU. Dicho país había condecorado a Rojas Pinilla
por los servicios prestados en Corea, y consideraban que era un medio para reducir la violencia interna y
251
para acelerar el Programa de Seguridad Mutua /.

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

El teniente general Gustavo Rojas Pinilla subió al poder mediante un golpe militar el 13 de junio de
1953; y fue derrocado por otro golpe cuatro años después, el 10 de mayo de 1957. El ascenso del militar
encontró el apoyo entusiasta de los diferentes sectores que componían la opinión pública:
para la población porque veía en él y en el ejército un símbolo de neutralidad que podría acabar
con la violencia política y restablecer la paz;
para el pueblo liberal porque veía en la institución castrense la protección contra una policía
conservatizada;
para la élite económica porque anhelaba un clima de paz que permitiera crear el ambiente
necesario para la buena marcha de los negocios;
para la iglesia porque él -al igual que Laureano Gómez- prometía devolverle el monopolio de la
educación (como lo demostraría en los proyectos presentados en la Asamblea Nacional Constituyente) y
porque también prometía continuar con la campaña de persecución contra las religiones protestantes que
se originaban en EU; para los dirigentes de los partidos tradicionales (con excepción de Laureano
Gómez, por supuesto) porque creyeron que podrían retornar al proselitismo político.

Los liberales sintieron en el golpe un respiro. El régimen derrocado había llevado al exilio a los jefes del
partido, y a las armas a los campesinos que militaban en dicha colectividad.

Darío Echandía, expresando la opinión de su partido, le decía a Rojas Pinilla en el homenaje que le
ofrecieron los partidos tradicionales el 24 de julio de 1953: "No fue vuestro gesto (el golpe) el producto
de una ambición rapaz, sino el abnegado sentido del deber. No tomasteis el mando en virtud de un golpe

251
Randall, op.cit., págs. 237-45.
 252
de fuerza sino de un golpe de opinión" /.
Los liberales olvidaron que hacía cuatro años habían solicitado la remoción de Rojas Pinilla del ejército,
cuando era comandante de la tercera brigada en Cali, porque los había perseguido impidiéndoles el
253
ejercicio de su actividad política /. Pero en la euforia del momento ese pasado no importaba.

El ascenso del militar se inscribió dentro de una coyuntura caracterizada por la negación del derecho a
ejercer la política, que había sido impuesta por el régimen derrocado. En ese momento Rojas Pinilla
aparecía como una luz de salvación en medio de la oscura noche en la que se hallaba sumida la
República. Sin embargo su ascenso no significaba la concreción de un proyecto que representara a las
distintas fuerzas sociales y económicas del país. Por esta razón, cuando se produjo su arribo al poder, su
mandato carecía de un programa político definido y de una base social propia.

La ausencia de la base social hizo que el nuevo mandatario no pudiera introducir la disciplina necesaria
para manejar las dificultades en el plano económico, que se presentaron en la segunda parte de su
administración como resultado de la caída del precio externo del café. Cada fuerza social que sentía
afectados sus intereses, como resultado de las medidas de ajuste, reaccionaba en contra del gobierno, y
finalmente conspiraba contra él.

El jefe de Estado intentó (inútilmente) crear una base social propia que sirviera de soporte a su régimen y
a su prolongación. Para tal fin promovió programas como SENDAS (mercados populares); el
Movimiento de Acción Social -MAN-, que posteriormente se llamó Tercera Fuerza; y una central obrera
adepta al régimen, que se llamó la Confederación Nacional del Trabajo -CNT-. Estos intentos fracasados
sólo sirvieron para alejarlo aún más de las élites, y de las organizaciones sociales controladas por la
iglesia, por los comunistas y por el partido liberal.

Cuando sobrevino la crisis económica las élites no estaban interesadas en crear un pacto social para
superar la situación. Lo crearon con las organizaciones populares pero para atacar la dictadura. Por otro
lado Rojas, a medida que fracasaba en su intento para crear su propia fuerza social, llenaba de privilegios
a los militares en un esfuerzo desesperado por mantener su apoyo.

Pero esto último también constituyó motivo de descontento por parte de las élites, quienes criticaban que

252
Tomado de Elmo Valencia & Jotamario "El libro rojo de Rojas", Ediciones Culturales Ltda., Bogotá, 1970. Pg.
31.
253
Martz, op.cit., pg. 112.
los recursos del Presupuesto Nacional se estaban dilapidando en gastos militares improductivos.

El gobierno del general Rojas terminó aislado aún del cuerpo castrense, lo que produjo su caída el 10 de
mayo de 1957. Sin embargo las raíces que logró echar de su fracasado movimiento social fueron las que
más adelante le permitieron crear un grupo político llamado Alianza Popular Nacional (ANAPO), el
cual, en 1970, lograría disputarle el poder a los partidos tradicionales.

3.3.1 El ascenso

El día 13 de junio de 1953 Laureano Gómez reasumió la presidencia -que desde hacía año y medio
estaba en manos de Roberto Urdaneta Arbeláez por enfermedad del presidente titular- con el único
propósito de destituir a Rojas Pinilla como comandante general del ejército.

El incidente que motivó la reacción de Laureano Gómez fue la detención que Rojas Pinilla hiciera de
Felipe Echavarría, un industrial antioqueño a quien acusó de atentar contra la seguridad interior y
ordenar la muerte del propio militar. Laureano Gómez dispuso la liberación de Echavarría a lo que Rojas
se negó. Aquél, entonces, destituyó al militar, pero finalmente fue Gustavo Rojas quien terminó
254
destituyendo a Laureano /.

Mientras estos acontecimientos se desarrollaban, en la secretaría privada del Palacio presidencial estaba
Mariano Ospina Pérez moviendo los hilos. Cuando Rojas Pinilla ya estaba posesionado le pidió a Ospina
Pérez los candidatos de su gabinete, quien ya tenía una lista elaborada de antemano. El interés de Ospina
en el golpe era apropiarse de una parte de la administración, y de esta forma tomar posiciones para la
255
siguiente campaña electoral /.

A la semana siguiente del golpe debía reunirse la Asamblea Nacional Constituyente que había sido
convocada por Laureano Gómez. A pesar de ello, Rojas Pinilla permitió que la Asamblea se reuniera y
ésta, desconociendo el hecho de que había sido escogida a dedo por Laureano Gómez, vitoreó a Rojas,
declaró vacante la presidencia, y nombró formalmente en el cargo al General hasta 7 de agosto de 1954,
que era cuando terminaba el período constitucional del presidente derrocado. Rojas, por su parte,

254
Esta historia está contada con todos sus detalles en el libro del propio Felipe Echavarría "Historia de una
monstruosa farsa" (sin editorial, 1974, Madrid -España-).
255
Mejía Tirado, Álvaro. "Rojas Pinilla: del golpe de opinión al exilio". En Nueva Historia de Colombia, op.cit.,
tomo 2, pg. 108.
anunció que archivaría los planes de reforma constitucional de Laureano Gómez.

El apoyo que Rojas recibió de los líderes de los partidos tradicionales tenía como objetivo la restitución
de la normalidad política en el corto plazo; aquél, en cambio carecía de objetivos claros. El único
objetivo evidente que poseía, y que casi era la razón formal de ser de su régimen, era el de la pacificación
nacional.

De ahí que una de sus primeras acciones en el poder consistiera en dar una amnistía a los guerrilleros
condicionada a la entrega de las armas, además de que hubo rebajas de penas para los condenados por
delitos comunes y de orden público. Los amnistiados y los campesinos afectados por la violencia
recibieron préstamos (garantizados por la nación) a través de la Caja Agraria.

Esta política trajo como resultado que las guerrillas liberales de los Llanos Orientales -el grupo armado
más importante en ese momento- depusieran sus armas el 3 de septiembre, a los tres meses de iniciado el
régimen. Este hecho se constituyó en el primer triunfo político de importancia de Gustavo Rojas.

Dos medidas adicionales, tomadas durante 1953, realzaron la popularidad del militar. La primera fue que
en octubre levantó la censura de prensa instaurada por el gobierno anterior. Lógicamente esto fue muy
bien acogido por los medios de comunicación.

La segunda fue el nombramiento de una Corte Suprema de Justicia paritaria entre los dos partidos
tradicionales, lo que fue recibido con beneplácito por el partido liberal. La Corte anterior estaba
conformada exclusivamente por miembros del partido conservador, con excepción de dos liberales
quienes habían sido expulsados de su partido por asistir a la posesión de Laureano Gómez. Esto había
dado pie a una justicia parcializada que se prestaba a la cacería de liberales durante el gobierno anterior.

El dictador provocó la renuncia de los miembros de la Corte anterior cuando hizo un violento ataque al
poder judicial, el 11 de mayo de 1953. Dicho ataque fue suscitado por la libertad otorgada, por parte de
un juez penal, a Felipe Echavarría, cuya detención había motivado el golpe.

El jefe del gobierno aceptó las renuncias de los miembros de la Corte, e invitó a otros organismos del
poder judicial a que procedieran de la misma manera. Las renuncias se fueron produciendo y se fue
reestableciendo la paridad en el poder judicial. El 5 de febrero de 1954 se estaban posesionando los 16
nuevos magistrados de la Corte.
Más allá de la pacificación, el mandatario no tenía concepciones claras sobre el manejo del Estado y de
cómo dirigir la economía. Lo guiaban unos principios generales del bien común inspirados en la doctrina
católica, y una concepción autoritaria conservadora.

En lo económico se puede decir que las dos características más importantes fueron su ambicioso
programa de obras públicas y el
énfasis en el desarrollo agropecuario (en detrimento del sector industrial) lo cual se explicaba por las
demandas de la pacificación que lo llevaban a acometer programas que estaban concentrados en las
zonas rurales.

A lo anterior se agregaban las declaraciones iniciales (a la semana de instaurado el régimen) del ministro
de hacienda -Carlos Villaveces-, en las que presentó su programa económico, donde lo que vale la pena
destacar (y así mismo está subrayado en el texto original) son las garantías a los organismos financieros
internacionales de continuar con las políticas introducidas desde la administración anterior, en particular,
256
las de mantener beneficios al capital extranjero /.

Los demás puntos del programa mencionado eran generalidades sobre el control a la inflación, la
protección a la industria, y otras, que carecían de contenido concreto porque no representaban un
proyecto económico definido que involucrara las principales fuerzas económicas o sociales.

Ante la ausencia de un programa fácilmente caracterizable la mejor forma de tener una idea general de la
política económica y fiscal de Rojas Pinilla consistió en presentar su itinerario. Aquí se pueden distinguir
dos períodos. En la primera mitad de la administración el gobierno gozó de una situación favorable en el
sector externo, gracias a la recuperación de los precios del café. En la segunda, la caída de los precios
condujo una crisis económica, que avivó la crisis política.

3.3.2 La medicina tributaria

Cuando se dio el ascenso del militar la economía estaba contagiada por la prosperidad por la que
atravesaba el mundo, después de la conclusión de la segunda guerra mundial. La industria crecía, la
agricultura progresaba a pesar de la violencia, y el café gozaba de buenos precios en los mercados
internacionales.

256
Villaveces, Carlos. Memoria de Hacienda 1954, págs. 5-6.
Pero el auge externo había generado agudos problemas monetarios. Durante 1952 y 1953 el crecimiento
de la base monetaria originado en la monetización de las reservas internacionales había sido del 15,7%
promedio anual, lo que exigía de una política de crédito doméstico restrictiva para evitar la aparición del
fenómeno de la inflación (cuadro Nº10).

Cuando Villaveces se hizo cargo del despacho de hacienda se encontró con unas finanzas públicas
desequilibradas que poco contribuían a la resolución de la coyuntura monetaria. El sector público había
acusado un déficit fiscal en 1952 de 1.4% del PIB, (cuadro Nº7) y la expectativa era que dicho déficit se
acrecentaría en 1953. Estos resultados eran consecuencia del crecimiento en los gastos públicos
decretados por Laureano Gómez, cuando se aumentaron considerablemente las partidas destinadas para
seguridad interna y para inversión pública.

Sin embargo, para 1953 los recursos externos para financiar el déficit que abundaron cuando Laureano
Gómez se volvieron escasos, de tal forma que su financiación debía provenir del crédito de emisión del
Banco de la República. Pero el exceso de monetización de reservas internacionales indicaba que no
existía el margen monetario necesario. Ese era el problema inmediato que debía resolver el primer
ministro de hacienda de Rojas. Para ello era necesario recuperar el equilibrio en las finanzas estatales con
el objeto de que contribuyeran a aliviar las presiones monetarias.

Villaveces buscó el ajuste fiscal mediante un incremento de los tributos, antes que pensar en una
reducción de los gastos. Las medidas tributarias estaban dirigidas claramente contra las clases altas. El 6
de julio, a menos de un mes de iniciado el régimen, el ministro de hacienda les anunció a los industriales
que pensaba aumentar el impuesto sobre las utilidades, porque en su concepto la carga tributaria no era
257
alta y era necesario introducir criterios de equidad en el régimen tributario /.

Y así lo hizo. A la semana siguiente, el 15 de julio, creó la cuota de Rehabilitación y Fomento (decreto
1877), que consistía en un recargo del 20% sobre el valor del impuesto a la renta para quienes pagaron
más de $10 mil. A los dos meses, el 8 de septiembre, gravó los dividendos o los ingresos por
participaciones de cualquier tipo en sociedades, además de que se aumentaron las tarifas para liquidar los
impuestos sobre las grandes rentas (mientras que por otro lado se redujeron las tarifas para las rentas
258
menores) /.

La reforma se adoptó mediante decreto, sin que mediara el debate y la negociación a través del Congreso
(que estaba clausurado). Simplemente se estaba ante un gobierno dictatorial que no estaba obligado a
consultar las decisiones en materia fiscal a los órganos de representación popular. Los sectores gremiales
afectados debían expresar sus reparos e inquietudes a través de manifestaciones públicas y presiones al
interior del régimen, lo que creaba fisuras ante la opinión pública, y enturbiaba las relaciones al interior
del aparato estatal.

Las medidas tributarias despertaron resistencias en todos los gremios: La SAC (grandes agricultores y
terratenientes), la ANDI (industriales), FENALCO (comerciantes) y la Federación de Cafeteros. Las
reacciones no se hicieron esperar. Por ejemplo, Luis Carlos Estrada, miembro de las Juntas Directivas de
Coltejer y Suramericana, decía expresando el sentimiento general de los empresarios: "La reforma es un
259
golpe para el desarrollo industrial del país y para la iniciativa particular" /.

La decisión más controvertida fue la que incluyó los dividendos como renta gravable. El gremio de los
industriales -ANDI- organizó una fuerte oposición a la medida. Se esgrimió el viejo argumento de que se
trataba de una doble tributación ya que las empresas antes de pagar los dividendos pagaban impuesto a la
renta, y luego esos dividendos, que ya habían recibido el descuento del impuesto, se volvían a gravar.

260
Sin embargo, a pesar de las protestas, no se desmontó el impuesto sobre dividendos /. Así se lo dijo
Rojas Pinilla a los empresarios:

257
Memoria de Hacienda, 1954, op.cit., págs. 14-17.
258
ibíd... Págs. 31-69.
259
El Tiempo, septiembre 17 de 1953, pg. 1.
260
Se aceptó eliminar el aumento de las tarifas sobre las grandes rentas, dejando vigentes las que existían
anteriormente.
"El gravamen a los dividendos en la cabeza de las personas naturales ha sido encontrado justo... por ser
difícil justificar el privilegio de no pagar impuestos cuando se invierte el dinero en acciones, y gracias a
la protección del Estado, enriquecerse del trabajo de los demás sin el menor esfuerzo personal, en
contraste con quienes a base de rentas de trabajo obtienen menos utilidades y pagan sin embargo
261
impuestos notoriamente mayores" /.

Las medidas impositivas permitieron un crecimiento de los ingresos tributarios de la Nación del orden
del 19.2% en términos reales para 1953, pero en ese mismo año los gastos del Presupuesto tuvieron un
crecimiento mayor (22.5%), de manera que no se logró el ajuste fiscal anunciado. El crecimiento de los
gastos se dio en todos los órdenes, pero los referidos a la seguridad interna y al fomento económico
fueron los que tuvieron los mayores incrementos: 24.7 y 33.8% respectivamente (cuadros Nº11,9)

Y mientras persistía el déficit fiscal, al finalizar 1953, las presiones monetarias originadas en el sector
externo se hacían más intensas por el hecho de que los precios externos del café continuaban
aumentando. El precio del grano en el mercado de New York pasó de 56.5 ¢ de dólar en junio de 1953 a
66.4 en diciembre, a 73.5 en enero de 1954 y a 91.4 en marzo siguiente (Cuadro Nº12). La recuperación
era intensa y sostenida. Para la autoridad económica resultaba evidente que de persistir el déficit fiscal el
manejo monetario iba a resultar muy difícil, dada la acumulación de reservas internacionales que se
anunciaba para 1954.

Al comenzar 1954 se tomaron medidas para resolver la coyuntura. Las más importantes fueron las de
gravar las exportaciones cafeteras y la liberación de las importaciones con el objeto de reducir el
superávit en divisas y aumentar la oferta de bienes en el mercado interno. Se empezará por las medidas
cafeteras.

El 13 de enero de 1954 se suspendió el aumento automático de 1½ punto mensual en el cambio cafetero,

con el objeto de reducir la cantidad de pesos que recibirían los cafeteros por cada dólar exportado, y de
esta forma mitigar su impacto monetario. Los cafeteros recibían una tasa de cambio inferior a la oficial.
La tasa oficial era de 2.50 pesos por dólar y los cafeteros recibían 2.38. Cada mes ese valor se reajustaba
262
automáticamente en el monto anotado /.

261
Exposición de Gustavo Rojas Pinilla sobre las modificaciones a la reforma tributaria, llevada a cabo el 9 de
octubre de 1953. Reproducida en la Revista del Banco de la República, del 20 de octubre de 1953, págs. 1098 a 1103.
262
Memoria 1954, op.cit., págs. 111-2.
Posteriormente, el 31 de marzo, se creó un impuesto a las exportaciones cafeteras, equivalente al 50%
del valor del saco de 70 Kg que excediese la suma de US$ 105 dólares. Este impuesto en ese momento
equivalía US$10 por saco.

Las dos medidas generaron una viva reacción en el gremio. Para el presidente del Comité de Cafeteros de
263
Caldas -Pedro Uribe Mejía- el impuesto "es una confiscación aberrante" /. El rechazo de las medidas
264
fue compartido por los demás gremios. FENALCO calificó la medida de injusta y discriminatoria /.

Se creó un Comité de Acción Cafetera que tenía como propósito oponerse a las medidas. Dicho Comité
propuso al gobierno un plan antiinflacionario alternativo a los impuestos cafeteros, el cual
265
fundamentalmente se basaba en reducir el gasto público y aumentar los controles monetarios /. Detrás
de la petición de reducir el gasto sutilmente se sugería que el gasto militar estaba muy crecido.

263
El Tiempo, 3 de abril de 1954, pg. 23.
264
El Tiempo, 9 de abril de 1954, pg. 10.
265
ibíd...
Con el objeto de presionar al gobierno para que reversara las medidas los cafeteros citaron un congreso
266
extraordinario, a finales de abril de 1954 /. Finalmente el gobierno, ante la presión, accedió aumentar
el límite para liquidar el impuesto (de 105 dólares a 115), y a considerar los recursos recaudados como
compra de acciones del recién creado banco cafetero por parte del Fondo Nacional del Café.

Esta fórmula contó con el visto bueno del BM y del FMI, quienes alabaron el hecho de que se hubiera
267
logrado introducir el impuesto /. Y si bien los cafeteros consiguieron cambiar su ingreso por la
propiedad del Banco Cafetero, el sentimiento fue amargo porque preferían apropiarse de la totalidad de
los recursos que fluían hacia el país.

Otra medida económica, tomada a comienzos de 1954, que tampoco tuvo buena acogida entre los
industriales y los representantes de la tierra, fue la liberación de las importaciones. Sin embargo hay que
señalar que los comerciantes y los cafeteros la apoyaron.

En enero de 1954 comenzó el proceso, con la autorización de las importaciones de arroz y carne. El 19 de
febrero se suspendió la lista de prohibida importación. El 12 de mayo se eximieron de requisitos
especiales y se les redujo sustancialmente el arancel a las importaciones de alimentos. Para esa fecha el
país ya había entrado de manera plena a un régimen de libertad de importaciones, y la única protección
existente era la de los aranceles que gravaban a las mercancías importadas, siendo muy reducida dicha

266
Otto Morales Benítez y Diego Pizano Salazar "Don Manuel - Mister Cofee", Fondo Cultural Cafetero, Bogotá,
1989. Tomo 2, págs. 258 ss.
267
El Tiempo del 3 de junio de 1954, pg. 11.
protección para el sector agropecuario.

La eliminación de la protección a la industria, pero sobre todo al sector agropecuario, generó reacciones
de los gremios de la producción, quienes ya estaban resentidos con la reforma tributaria de 1953. Para
1954 la luna de miel del régimen comenzó a agriarse. Sin embargo el hecho de que el país gozara de
buenos precios del café desde 1950, y que durante los primeros meses del 54 se gozara de una verdadera
bonanza, hacía que la actividad de los negocios fuera intensa, que la economía creciera, y que en general
existiera un ánimo optimista en los empresarios. Pero ese optimismo desapareció a finales de 1954,
cuando los precios externos del café comenzaron a caer.

3.3.3 Comienza la crisis

El precio del café en New York, que estaba en 91.4 ¢ de dólar en marzo del 54, pasó a 72.3 en octubre y
a 59.3 en marzo de 1955 (cuadro Nº12). Si bien se podría decir que la última cifra no era baja desde el
punto de vista de los precios recibidos antes de 1950, el problema era que el nivel de importaciones
(producto de un alto nivel de gasto doméstico) se había acomodado a la holgura de la bonanza, y lo difícil
consistía en reducir el gasto doméstico para poder bajar las importaciones. Cuando el gobierno empezó a
268
tomar medidas tendientes a restringir la demanda interna las cosas comenzaron a complicarse /.

En octubre de 1954 se hizo evidente la necesidad de tomar medidas ante la certeza de que el
desequilibrio externo persistía. En ese momento se llevaron a cabo diversas acciones con el objeto de
desestimular las importaciones: se duplicaron los impuestos de importación sobre 300 artículos que
fueron calificados como no esenciales; se restringieron las importaciones de alimentos (decreto 3078),
las cuales habían sido liberadas a comienzos del año; y se aumentaron los depósitos previos para
269
importaciones en 100% (decreto 3079) /.

Las medidas serían más duras en 1955, lo que generaría una relación más tensa con los gremios. Pero en
1954 se presentaron dos hechos que comenzaron a crear un mal ambiente en los círculos empresariales.

268
El inicio de la crisis se dio en agosto de 1954 cuando el Brasil resolvió sacar al mercado una gran cantidad de café
que tenía sin vender, lo que produjo una caída en la cotización internacional del grano. La Federación de Cafeteros de
Colombia se lanzó a comprar grandes cantidades del grano, con la esperanza de una recuperación en el precio, pero la
táctica no funcionó (Martz, op.cit., pg. 250). Incluso la situación para Colombia se agravó porque las exportaciones
colombianas se paralizaron esperando una mejora (que no sucedió) en el precio internacional (Memoria 1955, op.cit.,
pg. 43).
269
Memoria 1955, op.cit., pg. 43.
El primero fue el anuncio hecho por Rojas Pinilla a los industriales, en abril, que volvería a cobrar la
cuota de rehabilitación que se les había impuesto el año anterior, la cual consistía en un recargo del 20%
sobre el impuesto para liquidaciones mayores a $10 mil. Esto no cayó en gracia a los empresarios porque
se les había dicho el año anterior que esa cuota sólo se les cobraría una vez, y esta era la segunda.
Además los recursos, que se extraían del sector industrial, se dirigían al agropecuario, ya que se
destinaban para darle soporte financiero a las víctimas de la violencia y a los amnistiados.

El segundo hecho, que generó verdadero temor entre la clase empresarial, tuvo que ver con Coltabaco. El
dictador, en una reunión con obreros y campesinos dedicados a la producción del tabaco, en San Gil
(Santander), dijo que "había visto cómo la Compañía Colombiana de Tabaco había elevado el precio de
venta de los cigarrillos sin que ese excedente se devolviera a los productores de tabaco y a los obreros en
mejores precios y en mejores jornales y salarios ... (los recursos) han ido a parar a los poderosos
accionistas de tan formidable empresa que liquida, anualmente, muchos millones por concepto de
utilidades ... Con esa política las empresas obligan al gobierno a pensar en su nacionalización inmediata
270
y el gobierno de las Fuerzas Armadas no vacilará en hacerlo" /.

Estos comentarios produjeron una fuerte impresión en los círculos empresariales. Al otro día de la
declaración, el periódico El Tiempo informaba que "La noticia sobre la posibilidad de una
271
nacionalización de las empresas produjo gran desasosiego en las esferas industriales" /.

La nacionalización no se produjo, pero Coltabaco tuvo que aumentar el precio de compra del tabaco y el
salario de sus trabajadores. Sin embargo este incidente fue el que marcó el distanciamiento de los
gremios con el gobierno, lo que no auguraba un buen comienzo para 1955.

3.3.4 Las fricciones se intensifican

Las fisuras que empezaron en el plano económico en 1954 también se manifestaron en lo político, y en
las relaciones con los EU y con los organismos financieros internacionales.

La primera fricción del régimen fue con la prensa. Rojas Pinilla no toleraba que lo atacaran. Así lo
sugirió de manera moderada la oficina de información de la presidencia, cuando en febrero de 1954 pasó
una circular a los periódicos en la que pedía que se respetara al mandatario y a las instituciones. La

270
El Tiempo, 13 de diciembre de 1954, pg. 1.
271
El Tiempo, 14 de diciembre de 1954, pg. 20.
mayoría de los periódicos contestaron con editoriales en los que reclamaban su derecho a diferir cuando
lo consideraran conveniente.

Al mes siguiente (el 6 de marzo) se emitió un decreto donde la sugerencia anterior se convirtió en una
orden, y se castigaba con prisión de 6 meses a dos años a quien violara la norma, más el pago de
sanciones económicas. Al amparo de dicho decreto el 15 de marzo se llevó a cabo el primer cierre de un
periódico. En este caso las acciones se dirigieron contra el periódico "La Unidad", dirigido por Belisario
Betancur (quien sería presidente de la República en el período 1982 - 1986), con el argumento de que allí
se publicó un manifiesto de Luis Ignacio Andrade en el que se atacaba al gobierno.

En noviembre de 1954 el periódico El Tiempo fue obligado a reproducir un fuerte comunicado de los
militares condenando la campaña tendenciosa de la prensa escrita, porque allí se había reproducido un
artículo de Alberto Galindo, donde atacaba los privilegios de los militares.

A partir de ese momento fue claro para los periódicos, y para los medios de información en general, que
la libertad de expresión estaba cercenada, lo que produjo una ruptura entre el régimen y tales medios (con
excepción de los periódicos oficialistas, que eran pocos).

Otro hecho que fue minando la popularidad del régimen fue la masacre de estudiantes acaecida el 8 y 9
de junio de 1954. El día 8 murió -en un ataque de la fuerza pública- un estudiante que regresaba del
cementerio de conmemorar la muerte de otro estudiante que había caído bajo el régimen de Abadía
Méndez. Al día siguiente, en una manifestación que protestaba contra lo sucedido, el ejército disparó
contra la multitud matando a ocho estudiantes. Desde ese momento los estudiantes se convirtieron en una
fuerza activa que participó en el derrocamiento del general. Sin embargo Rojas Pinilla recibió el respaldo
unánime de los dirigentes de los partidos liberal y conservador.

Pero al poco tiempo los dirigentes liberales comenzaron a distanciarse del régimen, cuando el dictador se
hizo reelegir para el período 1954 - 1958 por la Asamblea Nacional Constituyente, convocada el 27 de
julio de 1954. Para tal efecto Rojas Pinilla amplió el cupo de la Asamblea en 40 miembros, y si bien
todos se prestaron (incluidos los liberales) para su confirmación en el poder, ya no lo hicieron con el
entusiasmo del año anterior.

El partido liberal tomó sus distancias respecto al militar y posteriormente no autorizó a sus militantes
para que asistieran a las sesiones de la Asamblea. Sin embargo algunos liberales participaron en el
gobierno, los cuales recibieron el calificativo de "lentejos", recordando el pasaje en el cual un personaje
bíblico cambió su primogenitura por un plato de lentejas.

El desgaste político del régimen se hacía evidente y la Asamblea entró en receso el 8 de septiembre de
1954, mes y medio después de que había iniciado sus sesiones. El gobierno, en su afán de buscar
legitimidad y un sustento social, resolvió crear organizaciones adictas que le permitieran canalizar
movimientos sociales y que lo independizaran de las oligarquías. Entre tales organizaciones se
destacaron SENDAS, la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT) y el movimiento político
conocido con el nombre de MAN.

SENDAS (la Secretaría Nacional de Acción Social y Protección Infantil) se creó el 9 de septiembre de
1954. La dirigía la hija del general, María Eugenia. Este organismo se constituyó en la base de
propaganda para el régimen a través de donaciones de juguetes y mercados populares en los barrios
tuguriales de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla, con gran despliegue publicitario. Esto fue calificado
por los críticos del régimen como "la dialéctica de la panela".

La CNT se creó en 1954 sobre la base de la filial de la CTC de Cundinamarca, y sus estatutos
doctrinarios habían sido redactados personalmente por el ministro de trabajo. Dicha confederación fue
272
utilizada, sin éxito, por el régimen para orquestar sus organizaciones sindicales y políticas /.

Este fue el caso de la creación del movimiento político MAN (Movimiento de Acción Nacional), donde
la CNT cumplió un papel crucial. En diciembre de 1954 Rojas Pinilla se reunió con un grupo de liberales
y conservadores afectos al régimen y allí se propuso la creación de una tercera fuerza, que
posteriormente fue anunciada como el MAN. Dicho movimiento citó a una manifestación el 26 de
febrero de 1955, con el apoyo de la CNT, convocando contra las oligarquías.

Se presentó una fuerte reacción negativa a la convocatoria de parte de la dirigencia política. Se

produjeron órdenes oficiales en los partidos liberal y conservador prohibiendo a sus militantes y
simpatizantes asistir a la manifestación; la dirigencia de los dos partidos estaba temerosa de la formación
de un partido rojista. Lo mismo sucedió con la iglesia que controlaba la central sindical UTC, para quien
la recién creada CNT era un enemigo potencial muy peligroso. El 18 de febrero la iglesia promulgó una
Carta Pastoral que rechazaba la convocatoria, acusaba a la CNT de peronista y anticatólica, y condenaba
su afiliación al MAN.

272
Pécaut "Política y Sindicalismo...", op.cit., págs. 250-7.
El dictador se atemorizó porque quería evitar el enfrentamiento con los estamentos políticos y con la
273
iglesia, y prohibió la manifestación. A raíz de ello el MAN se disolvió /. Pero en ese momento,
comienzos de 1955, el enfrentamiento del jefe del gobierno con las élites era inevitable.

Sin embargo, antes de entrar a describir los conflictos de 1955, es necesario analizar las relaciones del
régimen con EU y con los organismos financieros internacionales, las cuales terminaron en un abierto
enfrentamiento que contribuyó a aislar aún más al régimen.

Cuando a finales de 1954 la economía empezó a tener problemas en la liquidez de su balanza de pagos, el
gobierno entró en negociaciones con el Fondo Monetario Internacional con el objeto de obtener un
274
préstamo de contingencia entre 25 y 30 millones de dólares. La solicitud se hizo el 13 de diciembre /.

El FMI exigió devaluar y recortar el gasto público. El gobierno se negó a las dos cosas y el préstamo no
se llevó a cabo, a pesar de que Colombia tenía derecho a la cantidad solicitada de acuerdo con su aporte a
la institución. El FMI no podía negar el préstamo a menos que considerara que Colombia estaba
incumpliendo de manera flagrante con los requisitos exigidos para tales casos. La negativa indicaba que
subyacía un enfrentamiento serio lo que también significaba un enfrentamiento con el BM y con la
comunidad financiera internacional.

La negativa de Colombia a devaluar produjo disgusto en la embajada de EU, la cual había insistido de
manera continua para que se adoptara la medida. Sin embargo este no fue el único punto de fricción con
la embajada. Había otros aspectos de conflicto. El primero de ellos venía desde finales de 1953, cuando
el precio externo del café aumentó, lo que suscitó una campaña en EU contra Colombia. El segundo, se
relacionaba con la persecución de las religiones protestantes que tenían un origen estadinense.

En EU comenzó una campaña contra el consumo del café desde diciembre de 1953, cuando el precio del
grano en los mercados internacionales estaba aumentando, porque se consideraba que el aumento en el
precio era producto de prácticas especulativas. En enero de 1954 la Comisión de Comercio Federal de
275
ese país inició una investigación al respecto /.

273
Martz, op.cit., cap xii.
274
El Tiempo, 20, 22 y 23 de febrero de 1954.
275
El Tiempo, 28 de enero de 1954, pg. 1.
El ministro de hacienda, Carlos Villaveces, se quejó de ese tratamiento injusto. Al respecto comentaba:
"se produce eventualmente un alza moderada de ciertos productos latinoamericanos, como se ha
producido recientemente en el caso del café, y entonces se levanta un concierto de voces que aconsejan el
'boycott' contra ese artículo, y se escuchan los peores epítetos contra los pueblos productores. Pueblos
pobres, hambrientos, desnudos, descalzos, agobiados por las enfermedades del trópico, que cuando creen
que pueden elevar ligeramente su nivel de vida se les llama 'especuladores internacionales'".
Previamente había dicho el ministro que "cinco centavos en la libra del café representan para el pueblo
colombiano en un año un valor superior al de todos los empréstitos que hemos recibido hoy del Banco
Internacional (Banco Mundial -BM-), y cinco centavos en la libra de café no representa sino una
insignificante fracción de centavo por taza (que consumen en EU) que no influye en el costo de vida"
276
/.

Cuando el precio internacional del café disminuyó a finales de 1954, el ministro afirmó que ello era
277
resultado "de esas inamistosas campañas (promovidas por EU), que paralizaron el mercado" /.

La otra fricción con EU tenía que ver con las religiones protestantes. Inicialmente Rojas Pinilla ordenó a
los gobernadores, el 3 de septiembre de 1953, que frenasen las prácticas no católicas en las llamadas
zonas designadas como "Territorios de Misiones Católicas", lo que en la práctica quería decir que se
prohibieran las religiones protestantes, las cuales se originaban en EU. Posteriormente, el 28 de enero de
1954, el ministro de gobierno, Lucio Pabón Núñez, envió una circular en que prohibía la práctica de tales
religiones en todo el territorio nacional.

Esta actitud generó airadas protestas de la embajada estadinense. A pesar de ello el general durante su
mandato continuó con la campaña inamistosa contra los protestantes. Ya en abril de 1955 las religiones
278
protestantes señalaban públicamente una seria persecución /.

A medida que las contradicciones señaladas se polarizaban la actitud del embajador de EU era más hostil
279
al régimen. El distanciamiento llegó a tal extremo que el gobierno colombiano pidió su remoción /.
Esto significó prácticamente un rompimiento entre Rojas Pinilla y los EU.

276
Declaraciones del ministro de hacienda en la Décima Conferencia Interamericana en la ciudad de Caracas, en el
mes de marzo de 1954. Tomado de Memoria 1954, op.cit., págs. 102 y 103-4.
277
Declaraciones del ministro de hacienda en la Conferencia Interamericana de Río de Janeiro, el 23 de noviembre
de 1954. Reproducidas en Memoria de Hacienda, 1955. Págs. 14-5
278
Martz, op.cit., págs. 274-281.
279
Rojas Pinilla, Gustavo. “Rojas Pinilla ante el senado". Editorial Excélsior, 1959, Bogotá. Págs. 720-2.
3.3.5 se profundiza la crisis

La ruptura de las negociaciones con los organismos internacionales de crédito a comienzos de 1955
significó la ausencia de recursos internacionales para resolver los problemas en el sector externo. Ante
esta situación el gobierno se vio precisado a aplicar fuertes medidas que corrigieran el desbalance
externo, las cuales no fueron del agrado de los gremios.

El 11 de febrero de 1955 fue preciso declarar una suspensión en las importaciones, en razón del
descalabro del sector externo que venía desde finales de 1954. La suspensión causó una gran expectativa
por las medidas que serían adoptadas, lo que produjo una avalancha de presiones por parte de cada uno
de los gremios. La intensidad de las presiones se originaba en el hecho de que la definición de las
medidas dependía de la transacción interna ya que no había negociación con los organismos financieros
internacionales.

Los cafeteros pedían la descongelación del dólar cafetero. Los demás gremios insistían en que la
principal medida que se debía adoptar para la solución de la crisis era la reducción de los gastos públicos,
en lugar de aplicar un aumento de los impuestos. Además de que se restringieran las importaciones
280
oficiales y que pagaran el impuesto de aduana /.

El sentimiento en los gremios era el de que los impuestos se habían aumentado en exceso, y que los
recursos recaudados de esa forma se estaban dilapidando en importaciones de equipo de guerra y en
281
privilegios para los militares /.

Las medidas se tomaron el 16 de febrero de 1955. Se dio gusto a los cafeteros: se eliminó el diferencial
cafetero -lo que quería decir que se pagaría a $2.50 los dólares por exportaciones del grano- y se les
garantizó un precio mínimo de compra de la cosecha, indicando que el Presupuesto Nacional financiaría
ese precio mínimo de ser necesario. Se atendió la sugerencia de los gremios de obligar a las
importaciones oficiales a pagar impuestos. Se crearon 5 grupos de importación y se aumentó en 100% el
impuesto de timbre que debían pagar. Pero el gobierno expresamente manifestó que no reduciría los
gastos públicos, a pesar del clamor en ese sentido.

280
Fenalco presentó un plan en este sentido. Ver El Tiempo, 16 de febrero de 1955, pg. 15.
281
Los periódicos entre el 12 y el 16 de febrero de 1955 están atiborrados de peticiones y recomendaciones sobre las
medidas que debía adoptar el gobierno, cada una de las cuales obedece a los intereses que está represando.
Si bien las medidas económicas fueron consideradas necesarias por los dirigentes económicos, de todas
formas las críticas no se hicieron esperar. El periódico El Tiempo, al otro día de expedidas, en un
editorial que fue públicamente compartido por los empresarios, comentaba: "Nadie ignora que sería
menester restringir la introducción de artículos suntuarios, preservar la balanza de pagos y adoptar una
valerosa política de austeridad. Pero al imponer gravámenes diferenciales de timbre, se ha ido, al parecer,
demasiado lejos (...) El señor ministro no expuso una política de creación. Expuso simplemente una
bizarra política de inflación... Para él, con tal de mantener los gastos públicos por las cumbres, no
importa que la producción languidezca, si irriga dinero en ciudadelas, o autopistas, o representaciones
282
diplomáticas" /.

La oposición de los sectores empresariales fue intensa, lo que llevó al régimen, a ordenarle al periódico
El Espectador, el 23 de febrero de 1955, a enviarle a los censores oficiales todos los artículos económicos
283
para que fueran aprobados /.

Además, en un intento torpe de crear una opinión favorable, el régimen ordenó en marzo que todos las
emisoras radiales tenían que emitir durante 15 minutos diarios el programa de comentarios y noticias
preparado por la presidencia de la República. El texto oficial de la primera noche proclamó que "no es el
Estado, con sus medios naturales de defensa, a los cuales tiene por lo menos tanto derecho como los
industriales de la prensa a los suyos, esté intentando crear una opinión pública artificial (...) La labor del
Estado, y una de sus obligaciones esenciales, es liberar al ciudadano ... de la dictadura de los periódicos,
del despotismo impreso, del permanente estado de sitio con el que la prensa intimida a la opinión
284
nacional. La realidad nacional no es la realidad de los periódicos" /.

Las medidas económicas que se tomaron en febrero no fueron suficientes para conjurar la crisis
económica. El fantasma de la crisis cambiaria reapareció de nuevo en mayo, cuando fue preciso
suspender de nuevo las importaciones en espera de la adopción de medidas adicionales.

Al igual que en febrero, los gremios (Fenalco, ANDI, y Asobancaria) presentaron al gobierno una lista
de solicitudes: reducción de los impuestos, liberación del crédito, supresión de los gastos innecesarios y
control a las importaciones pero liberando las de bienes de capital. El ministro les replicó con una

282
El Tiempo, 17 de febrero de 1955, pg. 4.
283
Martz, op.cit., pg. 254.
284
ibid, pgs. 254-5.
 285
defensa de la política del gobierno /, y en particular fue enfático en que no reduciría los gastos del
Presupuesto Nacional ni eliminaría las restricciones a las importaciones de bienes de capital.

Para resolver la crisis el gobierno se vio forzado a crear un mercado libre de divisas, paralelo al oficial,
donde la divisa se devaluaría de acuerdo a la presión de la demanda. El gobierno había sido reacio a
tomar esta medida ya que había manifestado continuamente que no estaba dispuesto a modificar el tipo
de cambio.

En el mercado paralelo se podrían vender las divisas diferentes a las exportaciones de café, banano,
ganado vacuno, petróleo y platino. La medida en general fue bien recibida, especialmente por los
industriales, porque significaba una divisa más alta para sus exportaciones y para la competencia externa.

Sin embargo, hubo temores por una excesiva devaluación de facto que se presentaría (y que
efectivamente se presentó) con el dólar libre, debido al hecho de que el mercado paralelo estaría
abastecido solamente por las exportaciones menores mientras que a él tenían que recurrir las
importaciones comprendidas en los grupos 2 a 5, en el cual se incluían los bienes de capital para la
286
industria /. Los empresarios insistieron en una revisión de las listas de importación con el objeto de
287
solicitar una reducción en el impuesto de timbre para los bienes de capital /.

Las medidas adicionales fueron insuficientes para resolver la crisis porque, de una parte, se mantuvo una
tasa de cambio oficial sobrevaluada (a pesar del mercado libre), lo que estimuló las importaciones de los
bienes comprendidos en el primer grupo (que se regía por dicha tasa). De la otra, se presentó déficit fiscal
por una expansión apreciable del gasto público, lo que también presionaba los precios y la demanda por
importaciones.

3.3.6 Expansión del gasto publico

La expansión del gasto se dio en todas las áreas. El Presupuesto de la Nación (excluyendo el servicio de
288
la deuda /) se multiplicó por dos, en términos reales, entre 1952 y 1955. En ese período el Presupuesto

285
Fuharty, op.cit., pg. 283. Para conocer la posición oficial del gobierno en ese momento se puede mirar la
intervención que hizo el ministro de hacienda, Carlos Villaveces, en la conferencia de Fenalco llevada a cabo el 5 de
mayo de 1955, la cual se encuentra reproducida en la Memoria de Hacienda de 1955, págs. 37ss.
286
El Tiempo del 16 de mayo de 1955, pg. 4.
287
Otra medida, adoptada en mayo del 55 para controlar el monto de las importaciones, fue la de señalar que las
importaciones de cada país se pagarían con divisas provenientes de las exportaciones hacia tales países.
288
Dicho servicio tiene un comportamiento atípico que sesga la serie, razón por la cual es necesario excluirlo. Ese
pasó de 1.1 mil millones de pesos de 1958 a 2.2 (cuadro Nº13).

El crecimiento en los gastos respondía al intento de aplacar todas las presiones sociales. A los gremios
mediante un aumento en los gastos de fomento, y en particular la financiación del proyecto de Paz del
Río; a los sectores sociales mediante el aumento de las partidas para salud y educación en un intento de
buscar legitimidad y apalancar un movimiento social adicto al régimen; a los militares mediante el
aumento del gasto en seguridad para llenarlos de privilegios y dotarlos de armamento para conservarlos
como la fuerza en la que el sistema se sostenía (cuadro Nº14).

Pero el aumento desmesurado de los gastos agravó la crisis económica, y las tensiones que de ello se
derivaron generaron más conflictos de los que se pretendían subsanar. Además, dio pie para que la
principal crítica contra el régimen, en el plano económico, se centrara en el despilfarro de los gastos
públicos, en especial en los improductivos gastos militares.

comportamiento atípico se presenta en 1955 cuando se consolidó la deuda pública nacional, que aunque fue una
transacción que no implicó movimiento de fondos debía estar registrada en el Presupuesto.
El mayor incremento en los gastos se presentó en 1955, lo cual hizo que el déficit fiscal aumentara de
forma considerable, representando el 1.2% del PIB. El financiamiento del déficit se dio a través de bonos
emitidos por el gobierno, pero cuyo principal, y casi único comprador, era el Banco de la República, de
manera que dicho déficit se terminó financiando con emisión monetaria (cuadro Nº15).

En 1955 los recursos de emisión sobrepasaron el efecto negativo que sobre la base monetaria produjo la
caída de reservas internacionales. Si se observa el cuadro Nº16 se puede apreciar que la base monetaria
creció el 3% a pesar que el componente originado en las reservas internacionales tuvo una caída del 27%.
El aumento de la base se debió a que el crédito interno creció el 31%, en gran parte como resultado del
financiamiento del déficit fiscal.

Un aspecto que merece destacarse para 1955, que significó un aumento puntual en los gastos para ese
año, fue el de la recolección, por parte del Gobierno Nacional, del pasivo de la siderúrgica de Paz del Río
por un monto de $240 millones, más la destinación de $60 millones para financiar ensanches del
289
proyecto /. Como se recordará, los organismos financieros internacionales se negaron a financiar
dicho proyecto y ante la ausencia de un mercado de capitales suficiente los recursos debían provenir
finalmente del Presupuesto Nacional.

El gobierno trató de liberalizar el crédito interno para satisfacer las demandas de los gremios, pero la
tarea era difícil por las complicaciones del equilibrio macroeconómico. El margen monetario fue copado
por el financiamiento del déficit fiscal. A pesar de ello, en 1955 el Banco de la República liberó
recursos hacia el sistema bancario con el objeto de canalizar fondos hacia el sector privado. Sin embargo
esta política tuvo que ser reversada en 1956 por las presiones monetarias (cuadro Nº17).

En octubre de 1955, ante la evidencia de que las medidas económicas adoptadas no lograban el equilibrio
externo, se aumentaron las restricciones a las importaciones. Un conjunto de mercancías del primer
grupo -que era el que tenía libre importación y gozaba del dólar oficial- se pasó al segundo donde el
impuesto de timbre era más alto y las divisas había que comprarlas en el mercado libre donde el valor era
más del doble del oficial.

Esto despertó protestas por parte de los industriales y comerciantes. El ministro replicó que si los
empresarios que utilizaban mercancías del primer grupo "suben los precios sin causa justificada, el
Gobierno revisará sus medidas, y no entregará nuevas divisas a quien así proceda, sino a trueque de un

289
López, Alejandro, op.cit., pg. 481.
control, porque el suministro de los dólares a un tipo de cambio favorable se condiciona al
290
mantenimiento de los precios" /

El presupuesto siguió desbalanceado durante 1956. Para su financiamiento se continuó recurriendo al

crédito de emisión, que aumentaba la base monetaria más allá de lo que se contraía por la caída de las
reservas internacionales, con lo cual se generó una gran presión inflacionaria. Esta presión llevó a que el
incremento en el índice general de precios pasara de 1.6% en 1955 a 24.3% en 1957 (Ver cuadro
Nº18).

La presión monetaria originada en el déficit fiscal inducía, adicionalmente, una mayor demanda por
divisas, lo que agravaba el problema de la balanza de pagos. En abril de 1956 fue preciso adoptar más
medidas para corregir el desequilibrio externo. Se trasladó otro conjunto de mercancías del primer grupo
al segundo, y se aumentaron los depósitos previos por importaciones.

Sin embargo, el deterioro del sector externo continuaba. Al finalizar junio de 1956 el país acumulaba un
retraso en los pagos externos de 6 meses. Esto quería decir que los importadores tenían que asumir deuda
comercial de corto plazo para financiar los desfases en los pagos, pero para esa fecha el monto y la mora
en esta deuda había pasado los límites permisibles. Para evitar un bloqueo comercial y financiero el país
debía llegar a un arreglo con la comunidad financiera internacional.

Para esa fecha se diseñó un mecanismo para facilitar el pago de la deuda comercial externa. El
mecanismo era la venta inmediata de divisas oficiales (más baratas que en el mercado libre) por un

290
Memoria de Hacienda 1956, op.cit., pg. 54.
monto del 50% de la deuda, con el objeto de que fuera cancelada. Pero la medida no dio los resultados
esperados y la deuda continuó aumentando.

En octubre la situación se volvió insostenible y fue preciso clausurar de manera temporal la oficina de
Registro de Cambios. El ministro de hacienda Carlos Villaveces cayó, y fue sustituido por Luis Morales
Gómez.

El nuevo ministro introdujo recortes en el Presupuesto Nacional, modificó los grupos de importación y
les aumentó el impuesto de timbre, adoptó una lista de suspendida importación y aumentó la de
prohibida. Así mismo, se negó a aceptar la exigencia del BM para que devaluara, ante lo cual el BM
respondió con la suspensión de los créditos, incluso los que ya estaban negociados como era el caso de
los del ferrocarril del Magdalena y el Plan para el desarrollo del Valle del Cauca.

Los rígidos controles establecidos por Morales lograron el equilibrio del sector externo al finalizar 1957.
Pero los frutos de las medidas fueron recogidos por la Junta Militar que derrocó a Rojas Pinilla en mayo
de 1957. El ministro se quedó con los sinsabores producidos por el rechazo de sus políticas por parte de
los sectores que se sintieron afectados por las medidas de ajuste.

El dolor producido por las medicinas económicas aplicadas durante el último año y medio del gobierno
de Rojas atizó el rechazo político del régimen. La cronología de los acontecimientos políticos desde
entonces se puede calificar como de un desmoronamiento progresivo e inevitable del régimen.

3.3.7 Cae el telón

La forma como se clausuró El Tiempo en agosto de 1955, permitió entrever hasta qué punto el régimen
se volvía soberbio y despreciaba a los voceros de la opinión pública. Todo sucedió alrededor de un
accidente en el cual murieron los periodistas propietarios del periódico "El Diario de Pereira". El general
dijo que fue un accidente y El Tiempo que fue un crimen político. El mandatario exigió una rectificación
en primera página, durante 30 días, con un texto preparado de antemano por el gobierno; pero como El
Tiempo se negó, el periódico fue clausurado.
Posteriormente "El Espectador" y "El Siglo" se auto clausuraron ante la censura que estableció el
régimen y ante las restricciones que se le impusieron para la importación de papel. Sólo los periódicos
adeptos al régimen podían importar libremente el papel y tenían acceso a las divisas oficiales (a $2.50),
mientras que los demás debían pedir autorización para importar y comprar las divisas en el mercado libre
a más de $5. El Tiempo y El Espectador continuaron circulando con nombres diferentes, aunque
291
sujetos a la censura previa /.

Cuando se produjo el cierre de El Tiempo (agosto de 1955) comenzó la campaña abierta contra el
régimen por parte del partido liberal. A los pocos días se llevó a cabo un homenaje al expresidente
Eduardo Santos (dueño del periódico) en el Hotel Tequendama el cual se convirtió en una reunión de las
fuerzas políticas que en ese momento se oponían a Rojas Pinilla. El homenaje fue presidido por Alberto
292
Lleras Camargo, quien se reintegró a la política para dirigir la batalla contra la dictadura /.

El 26 de enero de 1956 se presentó un incidente en la Plaza de Toros de Bogotá, que permitió visualizar
el descrédito de la dictadura y el prestigio de su adversario, el dirigente liberal Alberto Lleras Camargo.
Cuando éste entró a la tribuna recibió una ovación de los asistentes a la corrida; cuando lo hizo María
Eugenia Rojas, la hija del General, recibió rechiflas.

A la semana siguiente, el 4 de febrero, con ocasión de otra corrida de toros, el gobierno infiltró agentes
suyos, quienes desataron una verdadera carnicería contra quienes intentaron repetir los rechiflas contra
María Eugenia. Hubo 8 muertos.

Este incidente sólo sirvió para atizar los ánimos contra el régimen, cuyo jefe también polarizó sus
posiciones. Anunció en febrero que no habría elecciones por los menos en 2 años y que de ser necesario
el gobierno usaría la fuerza, para restablecer la paz pública.

291
Martz, op.cit., págs. 256ss. "Rojas Pinilla Ante...", op.cit, págs. 36-7, 692ss.
292
Ibíd., págs. 281-2.
Al mes siguiente, marzo de 1956, la convención liberal nombró a Alberto Lleras jefe del partido. Lleras
promovió la creación de un Frente Civil, el cual lanzó un manifiesto a la Nación proponiendo la elección
popular de presidente y comprometiéndose a instaurar un gobierno civil, con igual participación de los
dos partidos tradicionales.

El partido conservador se encontraba indeciso frente al llamamiento del Frente Civil. Mariano Ospina
todavía presidía la Asamblea Nacional Constituyente y todavía no rompía sus relaciones con Rojas.
Laureano Gómez no había dado ninguna manifestación al respecto desde su exilio en España.

Lleras Camargo, ya en calidad de jefe del partido liberal, contactó a Laureano Gómez en Benidorm
(España) el 24 de Julio de 1956. Allí firmaron el conocido pacto que lleva el nombre de dicha localidad,
donde se estableció una alianza liberal-conservadora para derrocar a Rojas, y se reafirmó la necesidad de
un gobierno civil constituido por la coalición de los dos partidos tradicionales. Esa coalición fue lo que
más tarde se llamó Frente Nacional, cuyo primer gobierno fue presidido por el propio Lleras Camargo el
7 de agosto de 1958.

Por su parte el régimen también inició su actividad política en un segundo intento de crear un
movimiento social (el primero había fracasado con el frustrado MAN). El 13 de junio, de 1956, en el
aniversario de su ascenso al poder, lanzó la Tercera Fuerza en la plaza de Bolívar de Bogotá. La plaza fue
adornada con estandartes en los que se entrecruzaba un fusil y una pala con el lema
"Pueblo-Ejército-Tercera Fuerza". Al pie de la estatua de Bolívar había un crucifijo.

La jerarquía católica rechazó el acto, y ello marcó el rompimiento definitivo de la iglesia con el
régimen. El 16 de junio el cardenal Crisanto Luque envió una carta al dictador declarando que la Tercera
Fuerza era peligrosa y que era apoyada por dirigentes de movimientos condenados por la iglesia. Se
refería a los dirigentes de la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT) creada por Rojas Pinilla,
organización que se oponía a la Unión Nacional de Trabajadores (UTC), creada por la iglesia.

En julio, el general tuvo que salir a defenderse en la televisión de acusaciones de corrupción que
circulaban entre la opinión. El público empezó a considerar que el régimen no sólo era incompetente sino
también corrupto.

El 7 de agosto estalló en Cali un convoy militar cargado de dinamita, produciendo una gran tragedia.
Rojas cometió la imprudencia de afirmar que ello había sido un acto criminal político resultante del
 293
Pacto de Benidorm. Luego tuvo que retractarse /.

El 15 de agosto se produjo una disensión dentro de las fuerzas militares, y el general debió asegurarles,
en reunión llevada a cabo en el teatro Patria de Bogotá, que no reviviría la Tercera Fuerza, y prometer
que próximamente reuniría la Asamblea Nacional Constituyente.

La Asamblea se reunió el 11 de octubre, después de dos años de no deliberar. Rojas Pinilla, echando
mano de todas las presiones posibles sobre los integrantes del organismo, hizo aprobar un aumento en
25 del número de miembros elegidos por el ejecutivo a la corporación, con el objeto de utilizarlos como
instrumento para legitimar una prolongación de su período en el poder. Ante este hecho Mariano Ospina
Pérez, quien presidía la Asamblea, se retiró en señal de protesta, lo que significaba la formalización del
rompimiento con la última fuerza política que todavía se prestaba para el juego político del régimen.

Así las cosas, en enero de 1957 Rojas y sus simpatizantes iniciaron una campaña abierta para su
reelección para el período 58-62 (el mandato conferido por la Asamblea expiraba el 7 de agosto de
1958). Al interior del ejército se hicieron los movimientos necesarios en esta dirección.

Fue así como el Mayor General Gabriel París, ministro de guerra y primero en el mando después del
dictador, manifestó el 26 de enero, a través del Diario Oficial, que "todos los jefes militares nos reunimos
de manera espontánea, y después de haber considerado las circunstancias del país y pesado las
consecuencias que podían derivarse de la elección presidencial, resolvimos exigirle (a Rojas) que
continuara al frente del Gobierno en el período que se inicia el siete de agosto de 1958 y debe terminar en
294
1962, en lo cual coincidimos los militares con las mayorías populares de ambos partidos" /.

El 20 de marzo de 1957 se reunió la Asamblea Nacional Constituyente. En ella Lucio Pabón Núñez,
ministro de gobierno, inició un operativo para conseguir de la Asamblea la reelección. Primero propuso
que la Asamblea decretara su disolución para crear otra nueva, reorganizada. Es decir para crear otra que
fuera nombrada al arbitrio por Rojas y Pabón.

La Asamblea, en un acto servil, el 22 de marzo aprobó que sólo se reuniría de nuevo el 10 de abril de ese
año. Al día siguiente se retiró la oposición cuando Pabón Núñez no permitió que se leyera un documento
de unidad de los partidos tradicionales.

293
Martz, op.cit, págs. 286-7.
294
"Rojas Ante...", op.cit., pg. 59.
El 28 de marzo el general decretó la creación de la nueva Asamblea, con 90 delegados: 30 escogidos
directamente por él y el resto por el Consejo Nacional de Delegatarios, manejado por Pabón Núñez. La
nueva asamblea se reunió el 8 de mayo y aprobó por 66 votos contra 1 la nueva reelección de Rojas
295
Pinilla para el período 1958 - 1962. Dos días después, el 10 de mayo de 1957, cayó Rojas /. Mientras
Rojas Pinilla y su ministro Pabón Núñez orquestaban la tragicomedia de su reelección, las fuerzas
políticas, los gremios, la iglesia y los estudiantes trabajaron por derrocar al dictador, ganándole la
partida.

295
Este proceso está descrito con más detalle en el libro de Martz (op.cit.) en el capítulo 14. Ver también "Rojas
Ante ..." (op.cit.) pgs. 57 a 61.
 CAPITULO 4

EL PRIMER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL

César Giraldo Giraldo \*

Rojas Pinilla cayó el 10 de mayo de 1957. Fue reemplazado por una Junta Militar, la cual a su vez
entregó el poder, al año siguiente, a un gobierno civil presidido por Alberto Lleras Camargo
(1958-1962). Dicho gobierno era el resultado de un pacto entre los dos partidos tradicionales, conocido
con el nombre del Frente Nacional.

El Frente Nacional significó la alternación del poder por los partidos tradicionales durante 4 períodos
sucesivos (es decir durante 16 años). Se comenzó con un gobierno liberal y se terminó con uno
296
conservador, presidido por Misael Pastrana Borrero (1970-1974) /.

El pacto contempló adicionalmente la repartición igualitaria entre los dos partidos tradicionales de las
curules de los cuerpos colegiados, incluido el Congreso, y de los cargos burocráticos: desde los ministros
del despacho hasta los funcionarios de más bajo rango, siempre y cuando fueran de libre nombramiento y
remoción.

Para evitar la politización de la administración se creó la carrera administrativa, donde supuestamente no

se tendría en cuenta la filiación política de los funcionarios para su nombramiento o destitución. Pero a
los funcionarios que se acogieran a esta modalidad se les prohibió participar en actividades políticas, a
297
excepción de depositar su voto cuando se convocara a elecciones /.

*
Asistentes de Investigación Jesús Fernando Barrios Ordóñez y Luis Nelson Beltrán. Agradecimientos especiales
al Dr. Jaime Ramírez, Director de Atención al Público -Biblioteca Luis Ángel Arango- y a la Contraloría General de la
República en especial a los funcionarios de la Dirección de Análisis Financiero.
296
Sin embargo el acuerdo inicial, ratificado por un plebiscito nacional votado el 1 de diciembre de 1957, contempló la
alternación solamente para tres períodos (12 años), pero posteriormente fue prorrogado para cuatro períodos (16 años) en
la legislatura de 1959.

297
El texto de las reformas constitucionales introducidas por el plebiscito del 1 de diciembre de 1957 se encuentra en la
publicación de la Cámara de Representantes Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional (Bogotá-Colombia, Imprenta
Nacional, 1959).
La carrera administrativa no funcionó realmente. En la práctica, la situación fue que la gran mayoría de
los cargos de la administración pública quedó en manos de políticos dedicados a manejar cuotas
burocráticas, rigiendo para la totalidad de los funcionarios públicos la prohibición de ejercer sus
derechos políticos.

La situación anterior llevó a que el manejo de la administración quedara en manos de los políticos
profesionales, quienes se dedicaron a hacer una repartición milimétrica de sus cuotas burocráticas, y a
través de la mediación de esa burocracia, a la repartición de los recursos públicos.

Para cualquier persona, el acceso a un puesto en el sector público estaba mediatizado por su fidelidad a
un grupo político que tuviera una cuota dentro de la administración. Esa fidelidad política no se
manifestó mediante una identidad doctrinaria sino a través de solidaridades, lo que implicó la obligación
del funcionario beneficiado con el cargo de interceder (en la medida de sus posibilidades, y de sus
recatos morales) en la ejecución de los recursos públicos en beneficio de los adherentes al grupo al que
pertenecía.

La forma como se intervino en la ejecución de los recursos públicos no necesariamente violó los
principios éticos o morales. Se podía hacer en beneficio de la región o de la comunidad de la cual era
originario el funcionario, en aras de una solidaridad y una mutua protección. Pero para algunos eso no
era suficiente, e iban más allá: utilizaban los recursos públicos como un negocio privado en beneficio
personal.

Quienes sucumbían en este punto fácilmente caían en prácticas abiertamente corruptas, olvidando
cualquier recato moral, donde la lógica política pasaba a un segundo plano para dedicarse abiertamente
al usufructo de los recursos del Estado y al enriquecimiento ilícito. La mayoría de los funcionarios no
llegaban a esta última fase, pero el sistema llevó a este punto a sus representantes más connotados.

Estas prácticas minaron el poder que los notables de los dos partidos tenían sobre los aparatos
electorales. Su papel coordinador fue sustituido por la politiquería regional. La política pasó a ser
comandada por políticos profesionales de provincia, quienes se convirtieron en los intermediarios entre
la sociedad y el Estado.

Tales profesionales se transformaron en una clase social especial, dedicada a reproducir sus privilegios a
través de los dos partidos tradicionales. Esta práctica es conocida con el nombre del clientelismo: el
298
aprovechamiento del poder para obtener ventajas electorales de tipo personal /.

Sin embargo, la proliferación de las prácticas clientelistas no estaba en las intenciones iniciales de los
fundadores del Frente Nacional. El Frente se estableció para frenar la confrontación social en razón al
sectarismo político. Dicho sectarismo fue sustituido por el monopolio bipartidista de la administración,
el cual fue legitimado mediante un plebiscito aprobado en las elecciones del 1 de diciembre de 1957. El
Frente también se erigió como una barrera contra el retorno de las corrientes populistas: las de Jorge
Eliecer Gaitán y Gustavo Rojas Pinilla.

El objetivo de las élites era su retorno al poder en un clima de paz que garantizara la prosperidad de los
negocios. Entendían que el proceso debía estar acompañado de reformas sociales destinadas a aplacar las
tensiones sociales, y del fortalecimiento de la intervención económica del Estado, para continuar con la
modernización y la industrialización.

Las reformas adelantadas sufrieron tropiezos por las resistencias de ciertos sectores sociales a ceder sus
privilegios, pero éstas se aceleraron después de 1961, cuando la Alianza para el Progreso, promovida por
la administración Kennedy, dio impulsos renovados al proceso.

El discurso de las reformas sociales, y la eliminación del sectarismo y la confrontación política, hicieron
que las masas populares le dieran su apoyo al Frente Nacional. Para ellas el Frente era el retorno de la
democracia, la cual garantizaba el ejercicio de los derechos civiles, la restitución de las libertades
constitucionales, el regreso de los militares a sus cuarteles, y el fin de la violenta contienda por los
puestos burocráticos que se había disfrazado en el sectarismo bipartidista. El apoyo popular se pudo
evidenciar en el masivo respaldo al plebiscito que creó el Frente para su legitimación, y en la elección de
Alberto Lleras Camargo, como el primer mandatario de la coalición bipartidista.

Los gremios también dieron un apoyo entusiasta al Frente. Significó para ellos el regreso de la gestión
económica a sus manos, con una legitimidad renovada. Podían concentrar el Estado en la promoción de
sus negocios, y sobre todo en el fortalecimiento del sector industrial a través de la política de sustitución

298
Este tema está estudiado en el libro de Francisco Leal y Andrés Dávila Clientelismo: el sistema político y su
expresión regional (Bogotá, Universidad Nacional y Tercer Mundo Editores, 1990). Ver el capítulo 1.
de importaciones.
Sin embargo, en los inicios del Frente, fue necesario adoptar una política financiera restrictiva como
resultado del deterioro de los precios del café, lo que generó más de una fricción con la autoridad
económica. Adicionalmente, se presentaron roces con los representantes de la tierra por la adopción de la
Reforma Agraria.

A pesar de lo anterior, para los gremios el Frente Nacional era algo necesario para restablecer la
legitimidad de un gobierno manejado por quienes representaban sus intereses.

4.1 INICIO DEL FRENTE NACIONAL

El Frente Nacional nació un año antes de la caída de Rojas. En marzo de 1956, el dirigente liberal
Alberto Lleras Camargo regresó a la política con un llamado a la creación de un Frente Civil contra la
dictadura y la participación igualitaria de los dos partidos tradicionales.

A la propuesta se adhirieron todas las corrientes de los partidos tradicionales. Respecto al partido
conservador, la alianza con la corriente encabezada por Laureno Gómez se materializó mediante el
conocido pacto de Benidorn en julio de 1956; la alianza con el ospinismo se protocolizó el 20 de marzo
de 1957, dos meses antes de la caída de la dictadura el grupo de Ospina Pérez fue la última fuerza política
en abandonar la nave del Estado (ver capítulo anterior).

299
La unión de toda la dirigencia política, de los gremios económicos y de la iglesia /, permitió llegar a
un acuerdo con la cúpula militar para derrocar al general Rojas y formar una Junta Militar provisional
con el encargo de hacer la transición hacia un gobierno civil conformado por los dos partidos
tradicionales. El detonante de la caída de Rojas fue la huelga patronal dirigida por los gremios, en
especial por la ANDI y Fenalco, el 7 de mayo de 1957. A los tres días cayó el General.

La Junta Militar que asumió el poder anunció que en el término de un año habría elecciones para retornar
a un gobierno civil y nombró un gabinete bipartidista. Se dedicó a reordenar el frente económico

299
Sólo hasta 1957 la iglesia apoyó el Frente Civil. Se había abstenido porque uno de los principales gestores del
Frente, Laureano Gómez, había hecho fuertes ataques contra las autoridades eclesiásticas. El 30 de abril de 1957 el
Cardenal Crisanto Luque expidió una fuerte carta pastoral contra el régimen, lo que produjo bastante desazón en el
gobierno. Ver Martz op.cit., pg. 301.
mientras dejó que la dirigencia política se encargara de organizar la transición hacia el gobierno civil.

La transición se definió mediante un acuerdo político concertado por Alberto Lleras y Laureano Gómez,
conocido con el nombre de Pacto de Sitges (que era el nombre de la localidad española donde se acordó),
300
suscrito por los dos dirigentes políticos el 20 de julio de 1957 /. Fue un avance de lo consignado en el
Pacto de Benidorn un año atrás, en el sentido de reformar la Constitución para establecer un gobierno de
coalición de los dos partidos tradicionales, con repartición paritaria de las curules del Congreso y de los
despachos ministeriales.

El acuerdo debía estar vigente por tres períodos presidenciales (es decir 12 años). Para evitar que la
administración pública fuera sacudida por la politiquería (lo que sucedió en la práctica) se planteó la
necesidad de establecer la carrera administrativa.

El pacto lo apoyaron la dirigencia política, los gremios, las centrales obreras y la prensa. También la
opinión pública que veía en el acuerdo la pacificación nacional entre los dos partidos tradicionales.

Su ratificación produjo dos hechos políticos importantes. El primero, el surgimiento de Alberto Lleras
como el gestor del proyecto político que se emprendió y como eje indiscutible de la relación entre lo civil
y lo militar; pieza fundamental sobre la que debía descansar el proceso de transición hacia un gobierno
civil.

El segundo hecho político fue la división del partido conservador. El pacto debilitó el ala ospinista por no
estar presente en el acuerdo (aunque lo compartía). El motivo de la división era que el acuerdo tácito
contemplaba que el primer gobierno estaría en manos del partido conservador, y faltaba por definir si el
candidato presidencial surgiría de las filas de Ospina Pérez o de las de Laureano Gómez.

El aspirante de los ospinistas era Guillermo León Valencia, cuya candidatura tenía el carácter de oficial
porque había sido el candidato de los dos partidos cuando se lanzó el Frente Civil durante el gobierno de
Rojas Pinilla. Desde esta óptica Valencia era el candidato natural del Frente Nacional.

Pero Valencia no contó con la aprobación de Laureano Gómez, ni con el visto bueno de los gremios
económicos, lo cuales no se sentían representados en él, y en las reuniones que tuvieron con él notaron

300
El texto del pacto se encuentra en "Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional", op cit, pp. 31-40.
que no tenía claro el verdadero contenido del Frente Nacional. Mientras que para Valencia era un
acuerdo burocrático entre los dos partidos tradicionales, para los gremios era la posibilidad de concretar
un proyecto de paz que permitiera el normal desarrollo de los negocios.

Los gremios adhirieron de forma irrestricta a Lleras Camargo (y terminaron por imponerlo como el
primer candidato del Frente Nacional). Era tal el fervor que despertaba entre los gremios, que cuando
Alberto Lleras regresó de España, después de suscribir el pacto de Sitges, la ANDI le organizó un
apoteósico recibimiento.

El problema de cómo desembarazarse de Valencia, y cómo mantener la fachada de los acuerdos

políticos previos que incluían darle el primer gobierno a los conservadores, y dentro de los
conservadores a Valencia, complicó mucho la mecánica política en la transición hacia el gobierno civil.

Los forcejeos terminaron en el llamado Pacto de San Carlos, firmado el 22 de noviembre de 1957 por la
dirigencia de los dos partidos tradicionales, donde se acordó que la candidatura de Valencia sería
sometida a la aprobación del Congreso en elecciones para corporaciones que se llevarían a cabo antes de
301
las elecciones presidenciales /. La candidatura de Valencia quedó supeditada a la suerte de los
ospinistas frente a los laureanistas en los comicios a corporaciones públicas.

Los comicios se llevaron a cabo el 6 de marzo de 1958, cuando los Laureanista sacaron una mayor
votación, naufragando de esta forma la candidatura de Valencia. Sin embargo quedó por definir el
candidato sustituto dentro del partido conservador.

La ausencia de candidato persistía faltando un mes para los comicios presidenciales. Los industriales
procedieron a inscribir la candidatura de Alberto Lleras en Medellín, la cual a los pocos días recibió el
respaldo unánime de todos los gremios y de la clase empresarial en general.

Faltando tres semanas de los comicios, el 30 de marzo, Laureano propuso a Lleras Camargo como
candidato del Frente Nacional, pero al interior de su partido la propuesta no tuvo acogida por la
resistencia a cederle el turno al partido liberal y, por otra parte, porque Lleras aducía que el compromiso
era un candidato conservador bajo la condición que para el período siguiente fuera uno liberal.

301
ibíd., pp. 89-91.
A dos semanas de las elecciones Laureano Gómez obtuvo el apoyo de su partido para Alberto Lleras,
sobre la base de un acuerdo de las dos colectividades para reformar la Constitución con el objeto de
extender el Frente Nacional a cuatro años más (1 período presidencial): dos períodos para el partido
conservador y dos para el partido liberal. Ello significó un buen negocio para el partido conservador, que
a pesar de ser minoría electoral garantizaba su acceso al poder durante 8 de los 16 años.

El acuerdo de reforma constitucional se presentó al Congreso el 18 de abril de 1958, y Alberto Lleras fue
elegido presidente de la República el 4 de mayo por 2.5 millones de votos contra 600 mil. El Frente
Nacional quedaba inaugurado con una votación copiosa.

4.2 ALBERTO LLERAS CAMARGO: LA ORGANIZACION DE UN NUEVO ESTADO

Alberto Lleras se posesionó el 7 de agosto de 1958. Sus objetivos se centraron en la consolidación de las
instituciones frente nacionalistas, que debían ser entes apolíticos producto de un nuevo Estado que
buscaba restablecer:

- el orden político: gobierno bipartidista, carrera administrativa, y regreso de los militares a los
cuarteles;

- el orden social: pacificación y un discurso de reformas sociales;

- el orden económico: establecimiento de la planeación.

Las tareas más urgentes eran el sometimiento de los militares a la autoridad civil, y la pacificación del
país. Una vez resueltos, se podía pasar a la realización del programa de gobierno.

La columna vertebral del cambio institucional, estaba constituida por la adopción de la carrera
administrativa de los funcionarios públicos, la reforma agraria, y la implantación de una política
económica basada en la sustitución de importaciones.

En los dos primeros años del gobierno de Lleras Camargo se presentaron dificultades para el avance de
su programa, debido a las resistencias creadas por los afectados en el proceso, en especial por los
terratenientes en el caso de la reforma agraria y por los empresarios en el caso de la reforma tributaria.
No obstante, la dinámica transformadora recobró nuevo impulso cuando la administración Kennedy
resolvió apoyar un programa de reformas en América Latina, bajo la bandera de la "Alianza para el
Progreso".

Comenzando por las tareas urgentes, la primera acción de Alberto Lleras, una vez elegido, fue la de
regresar a los militares a sus cuarteles. Llevaban cinco años detentando el poder político y resultaba una
labor delicada regresarlos a sus fueros. A los cuatro días de elegido, y a pesar que todavía le faltaban tres
meses para hacerse cargo de la primera magistratura, reunió a los uniformados en el teatro Patria, y les
dirigió una prudente alocución en la cual de manera muy suave pero precisa les indicó que no eran
cuerpo deliberante, que debían ser un cuerpo apolítico, y que debían guiarse por el espíritu de disciplina y
no por el de la controversia. Así les habló Lleras:

"La política es el arte de la controversia por excelencia. La milicia, el de la disciplina. Cuando las
fuerzas armadas entran a la política lo primero que se quebranta es su unidad, porque se abre la
controversia en sus filas. El mantenerlas apartadas de la deliberación pública no es un capricho de la
Constitución, sino una necesidad de su función. Si entran a deliberar, entran armadas. No hay mucho
peligro en las controversias civiles, cuando la gente está desarmada. Pero cuando alguien tiene a sus
órdenes, para resolver la disputa, cuando ya carezca de argumentos o pierda la paciencia, una
ametralladora, un fusil, una compañía, o las Fuerzas Armadas, irá a todos los extremos, se volverá más
violento, será irrazonable, no buscará el entendimiento sino el aplastamiento, y todo acabará en una
302
batalla" /.

La segunda acción urgente de Lleras era la de la pacificación. En el momento de su posesión declaró que:
"Mientras no se haya restablecido totalmente el orden y reducido la violencia, el gobierno no tendrá prioridad
para ninguna otra preocupación".

Con el propósito de lograr este objetivo, a los 20 días levantó el "Estado de Sitio", y a finales de noviembre
ordenó suspender las acciones penales contra los delincuentes políticos que lo solicitaren. Se crearon tribunales
especiales para resolver de forma pacífica los conflictos creados por la usurpación de tierras y bienes durante la
violencia, con el objeto de restituir las propiedades a quienes fueron desalojados. Hubo oposición de sectores
conservadores que consideraban que de esta forma se estaba acolitando la impunidad.

302
Discurso pronunciado el 9 de mayo de 1958, reproducido en LLeras Camargo, Alberto. Sus mejores páginas. 2º
festival del libro colombiano. Sin especificación de fecha y país (¿Colombia?). Pp. 211-2.
Estas medidas de apertura fueron combinadas con otras en las que se fortaleció la capacidad operativa de las
guarniciones rurales y se adoptaron procedimientos penales especiales para quienes no quisieran someterse a la
ley.

Las medidas tuvieron inicialmente un resultado satisfactorio, hasta el punto que Lleras le anunció al país en su
303
mensaje del primero de mayo de 1959, que la pacificación nacional prácticamente estaba lograda /.

Pero a los pocos días de pronunciadas tales palabras se reactivó la lucha en la zona cafetera del Viejo Caldas,
Tolima y Valle. A partir de entonces la violencia aumentó de forma continua. Esto produjo desconcierto porque
era un fenómeno que escapaba al diagnóstico que se tenía, según el cual, con la eliminación de la violencia
bipartidista a través del Frente Nacional, con los beneficios otorgados a los delincuentes políticos y con el
fortalecimiento de los aparatos represivos, el fenómeno debía desaparecer. Así manifestaba Lleras su extrañeza
el 9 de marzo de 1961:

"Hace pocas semanas se presentaron atroces actos de violencia, cuando se creía dominada o reducida
esta plaga social ... (más adelante añadía) Se temió entonces seriamente que alguna organización de
tipo anarquizante hubiera entrado en contacto con las zonas de bandidaje para utilizar metódicamente
esas fuerzas antisociales, con un plan calculado de destrucción general ... Hay, en efecto,
organizaciones de tal género, que hacen parte de una alianza general de fuerzas que se llaman a sí
mismas revolucionarias y que coinciden en el objetivo último de provocar una perturbación que sea el
304
comienzo de formas institucionales y políticas colombianas" /.

Lo que Lleras Camargo percibió, fue la constatación de que el carácter de la violencia había cambiado. La
nueva violencia se manifestó con un contenido diferente respecto al que se liquidó con el advenimiento del
Frente Nacional. Era una violencia política dirigida contra el establecimiento identificado con el Frente
Nacional, una violencia que reivindicaba banderas nacionalistas (lo que era sinónimo de una actitud
antinorteamericana) y que declaraba simpatías por las ideas socialistas. Esta era una ideología que se había
extendido en vastos sectores populares de América Latina. Sobre ello se volverá más adelante.

303
Martz, op cit, p. 351.

304
Lleras Camargo, Alberto. El primer gobierno del Frente Nacional, cuatro volúmenes, Colombia, Imprenta
Nacional, 1960, vol. 3, pp. 147 y 152.
 4.3 LA PLANEACION

Acometidas las tareas urgentes, el regreso de los militares a los cuarteles y la pacificación (aunque sobre la
última no se lograron los objetivos esperados), seguían las reformas. La primera, el restablecimiento del modelo
de sustitución de importaciones sobre la base del proteccionismo y el intervencionismo estatal. Estos objetivos
recogían los anhelos de las élites económicas y empresariales desde la república liberal de Olaya Herrera
(1930-34)

Las propuestas en este sentido, impulsadas por las élites latinoamericanas, fueron el ideario de la CEPAL. cuyo
director
305
Raúl Prebish, hizo una especie de declaración de principios, en mayo de 1950 /, los cuales se convirtieron en
la línea adoptada por la mayoría de los países latinoamericanos en sus correspondientes planes de desarrollo, y
en particular por el elaborado por la administración Lleras, conocido como Plan Decenal.
Los planteamientos de Prebish fueron:

1. Atacar el principio defendido por los países desarrollados y en especial por E.U., en Bretton Woods:
la especialización de acuerdo con la ventaja comparativa de las naciones reparte parejamente los beneficios y el
progreso técnico. Según este principio los países de bajo desarrollo, incluidos los latinoamericanos, se debían
especializar en la producción y exportación de productos primarios, mientras que la producción de
manufacturas y bienes de capital se debía concentrar en las naciones desarrolladas. Según Prebish, el continente
no podía fundamentar su desarrollo en la exportación de productos primarios porque su demanda decae a
medida que las economías se desarrollan (la demanda se desplaza a bienes elaborados), razón por la cual: se
deterioran los términos de intercambio, y los beneficios del progreso técnico se quedan en las economías
desarrolladas.

2. Buscar la industrialización latinoamericana mediante la sustitución de importaciones para poder,

después, liberar divisas para cubrir el servicio financiero de la inversión extranjera que debe acompañar el
proceso.

3. Es indispensable la promoción de la inversión extranjera para poder aumentar la relación

305
Prebish, Raúl. "El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas". BOLETIN
ECONOMICO DE AMERICA LATINA, Vol. VII, Nº 1, febrero de 1962. La versión original apareció en mayo de 1950,
y la versión en español circuló de forma mimeografiada.
capital/trabajo con el objeto de obtener el aumento requerido en la productividad. El ahorro en los países
latinoamericanos es insuficiente para este propósito.

4. Promover la integración económica de los países de la región para evitar que los reducidos mercados
nacionales se conviertan en un obstáculo para el proceso de industrialización.

En Colombia la CEPAL tuvo un protagonismo importante en los años previos al primer gobierno del Frente
Nacional, razón por la cual desde un comienzo estuvo vinculada al proceso de la planeación. En agosto de
1955, durante el gobierno de Rojas Pinilla, un organismo de la institución terminó el estudio más completo que
se hubiera hecho en la época sobre el "Desarrollo Económico de Colombia".

Dicho estudio proponía una estrategia de desarrollo apoyada en la sustitución de importaciones y el

proteccionismo, y una política fiscal redistributiva basada en la tributación directa y una mayor intervención del
Estado a través del "encauzamiento de grandes sumas de ahorro privado hacia la inversión pública" y " la labor
estimulante de algunas entidades de origen gubernamental, al prospectar y asumir los riesgos de inversiones
306
que no atraían al sector privado" /.

Estos principios fueron asumidos por la administración Lleras Camargo, quien antes de empezar sus labores
presidenciales comenzó la tarea de incorporarlos en el Plan de Desarrollo que se iba a elaborar. Para ello
anunció la creación de un Departamento Administrativo de Planeación y Programas, lo que significó la
307
elevación de la planeación a un organismo que tendría el rango de ministerio /. En el momento mismo en que
el primer mandatario comenzó a ejercer sus funciones promovió la creación (mediante Ley) del Consejo de
Política Económica y Planeación, que presidió personalmente.

Dicho Consejo se puso a la tarea inmediata de elaborar el Plan de desarrollo. La CEPAL envió a su plana mayor
para asesorar el proceso. Durante dos años estuvo una misión de la institución, integrada, entre otros, por: Celso
Furtado, Manuel Balbo, Hugo Tribel, Héctor Sossa y Gonzalo Martner.

306
El resumen oficial del Estudio, y la presentación que fue hecha por Raúl Prebish, aparece en la Revista del Banco de
la República, Vol. XXVIII, Nº336, Bogotá, 20 de octubre de 1955, pp. 1226-46. Las citas son tomadas de las pp. 1242-3.

307
Mensaje de Alberto Lleras como presidente electo al primer Congreso Nacional de economistas el 19 de junio de
1958. Reproducido en "Primer gobierno...", op cit, vol. 1, pp. 49-52.
Las bases del Plan fueron dadas a conocer al país en enero de 1960: sustitución de importaciones, política fiscal
redistributiva, protección. Se enfatizó en que la dirección de la economía era responsabilidad del Estado -de ahí
308
la importancia de la Planeación- sin caer en los extremos de los regímenes comunistas /.

Sin embargo, posteriormente fue sometida a consideración del país una propuesta de Plan de Desarrollo
completamente diferente, conocida con el nombre de "Operación Colombia". El problema era que la nueva
propuesta había surgido a solicitud del gobierno. El documento se originó por una petición del presidente Lleras
al profesor Lauchlin Currie de que hiciera un memorando sobre la política de desarrollo. El producto final de tal
solicitud fue un nuevo Plan de Desarrollo.

En 1960 Currie propuso que los recursos se debían poner a trabajar en aquellas actividades donde más se
necesitaban y donde fueran más productivos. Como la productividad del trabajo en el campo era baja había que
promover la migración a las ciudades. Además, señaló que las fuerzas naturales apuntaban en esa dirección y
que no era correcto contrariarlas tratando de evitar la migración del campo.

Agregó que la demanda se expandía hacia la producción industrial (y no hacia el sector agropecuario) siendo
necesario trasladar allí los recursos productivos. Si se adoptaba una política fiscal expansiva sin tener en cuenta
esto, se corría el riego de enfrentar presiones inflacionarias, pues no habría respuesta del sector industrial.

Currie propuso en una primera etapa un programa relámpago que movilizaría 500 mil trabajadores hacia la
ciudad que se vincularían a la construcción y a otras industrias de consumo masivo, y a partir de allí se
309
continuaría con un proceso acelerado de migración de población rural hacia las ciudades /.
Se desató una gran polémica. Operación Colombia despertó el apoyo de algunos sectores de la intelectualidad y
de la clase política, no sólo por el prestigio de su autor, sino como bandera de oposición al gobierno. El
documento recibió el apoyo de sectores del laureanismo y del director del Movimiento Revolucionario Liberal
(MRL), dirigido por Alfonso López Michelsen -hijo de López Pumarejo- quien será presidente de la República
en el período 1974-1978.

Respecto al apoyo de algunos laureanistas existió el antecedente que la política económica del gobierno de

308
Gobierno Nacional y Consejo de Política Económica y Planeación. "Un propósito nacional: desarrollo económico y
bienestar social". Documento presentado en enero de 1960. Reproducido en la REVISTA DEL BANCO DE LA
REPUBLICA, Vol. XXXII, Nº388, Bogotá, 20 de febrero de 1960, pp. 154-75.

309
El texto de "Operación Colombia", de Lauchlin Currie, está reproducido en la revista LA NUEVA ECONOMIA,
órgano de la Sociedad Económica de Amigos del País, tomo 1, Bogotá, agosto de 1961.
Laureano Gómez se basó en el informe de la misión del Banco Mundial dirigida por Currie, y Operación
Colombia era un desarrollo de ese documento.

Lleras Camargo dejó que la propuesta de Currie circulara porque tenía la duda que el Plan que estaba
elaborando con la asesoría de la CEPAL encontrara financiamiento internacional, en consideración a la
indiferencia que mostraba E.U. hacia el organismo (las cosas cambiarán más adelante). Le pidió a Currie que
310
mostrara su plan a los organismos financieros internacionales para conocer su reacción /.

No obstante la propuesta de Currie fue recibida con escepticismo por la clase dirigente. El documento le parecía
inquietante por las consecuencias que pudiera tener sobre la estabilidad política un desplazamiento de la
población rural de las magnitudes propuestas. Dicha clase sabía que no tenía el control sobre los crecientes
grupos urbanos, compuestos por una población desarraigada que provenía del campo, como lo había
demostrado el fenómeno del gaitanismo unos años atrás.

Incluso se consideró conveniente que no se divulgará el estudio del profesor Currie porque en esos momentos
se estaba discutiendo la propuesta de reforma agraria, la cual tenía un objetivo completamente diferente, como
era el apoyo de la economía campesina. Así lo solicitó expresamente Carlos Lleras Restrepo, quien
cuestionando seriamente Operación Colombia se preguntó: si la propuesta podía estar acompañada por un
aumento de la producción agrícola y si los nuevos empleos urbanos se podrían sostener una vez pasara la
311
primera fase de la Operación /.

El documento de Currie tampoco fue bien recibido en el Consejo de Planeación, donde formalmente se estudió.
El Consejo lo rechazó por unanimidad no sólo porque contrariaba la filosofía general del desarrollo inspirada en
las tesis cepalinas, sino porque también ya estaba muy adelantado el borrador del Plan Decenal, y Operación era
una propuesta completamente diferente. Alberto Lleras tuvo que anunciar oficialmente la no adopción de la
propuesta del profesor en el mensaje al Congreso, el día 20 de julio de 1961.

Además, para esa fecha, la aparición de un elemento nuevo cambió radicalmente la orientación de los
organismos financieros internacionales, lo que hizo que el Plan Decenal recibiera la financiación internacional
requerida, mientras que Operación Colombia, que inicialmente se consideró un programa de más fácil
aceptación por tales organismos, no lo logró. Ese elemento se llamó la Alianza para el Progreso.

310
Sandilands, op.cit., pg. 206-9.

311
ibid, pp. 208.
 4.4 BREVE ENCUENTRO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LATINOAMERICA

La Alianza para el Progreso fue anunciada el 13 de marzo de 1961 por el presidente de los E.U., John F.
Kennedy, al cuerpo diplomático latinoamericano. El mensaje que pronunció el mandatario estadounidense
constituía una significativa aproximación a las tesis que los voceros latinoamericanos habían defendido durante
años.

Kennedy apoyó el reclamo de la defensa de los precios de los productos básicos (como era el caso del café), la
integración latinoamericana, y el esfuerzo de los países de planificar su desarrollo económico. Manifestó la
colaboración con la CEPAL, institución que tenía la vocería latinoamericana, y ante la cual los E.U. hasta
entonces habían mostrado indiferencia. A su vez anunció el apoyo de un proceso de democratización de la
312
región, y la necesidad de acometer reformas sociales, entre las que destacó las reformas agraria y tributaria /.

La declaración de los E.U. dio vía libre a las élites latinoamericanas de los países más grandes de la región para
desarrollar su proyecto nacional. Era un mensaje en el sentido de poder tener acceso a financiamiento
internacional sin que éste estuviera condicionado a que se abandonara el modelo de industrialización hacia
adentro.

Alberto Lleras, reflejando ese alborozo, al otro día que Kennedy anunció la Alianza para el Progreso, le envió
una emotiva carta donde le decía:

"La cooperación que usted indica ha sido por muchos años aspiración de la América Latina, que no ha
encontrado beneficio suficiente ni el impulso que requiere su desarrollo en las formas tradicionales del
comercio y las relaciones industriales corrientes ... Dejadas nuestras relaciones a las simples reglas
tradicionales entre pueblos de diferente desarrollo, abandonados los productos latinoamericanos a su
suerte, en los grandes mercados que son por regla general los de los Estados Unidos, sin defensa alguna
contra alteraciones fundamentales y ruinosas de precios, la desigualdad entre la civilización del Norte y
la pobreza del Sur no podrá ser menos que un motivo de insatisfacción explotado por quienes tienen
interés y trabajan por destruir la unidad hemisférica (haciendo referencia a las actividades de Fidel

312
El mensaje del presidente Kennedy se encuentra reproducido en el libro La alianza extraviada de Jerone Levinson y
Juan de Onis, (México, Fondo de Cultura Económica, 1972 (1ª ed. inglés 1970), pp. 307-12).
Castro en el continente) ... En esta vasta operación (la Alianza para el Progreso) ... (usted) le da a
pueblos atemorizados o decepcionados una grande esperanza y aliento para el desarrollo de sus países,
en la confianza de que sus intereses vitales no solamente no serán perjudicados, sino defendidos cuando
313
quiera que vayan en la dirección democrática y atractiva que ha propuesto en su discurso ayer" /.

La nueva actitud de los E.U. se tradujo en la colaboración de los organismos financieros internacionales y del
gobierno estadounidense directamente al financiamiento del Plan Decenal de la administración Lleras.

Fue el primer plan de desarrollo que obtuvo financiación de la Alianza para el Progreso en Latinoamérica
debido a que estaba relativamente avanzado en su formulación, y a que Colombia venía gestionado las reformas
314
sociales y económicas /.

La positiva actitud de los E.U., significaba abandonar la política que tradicionalmente los dirigentes de dicha
nación habían tenido respecto a Latinoamérica (y que volverán a tener después del asesinato de Kennedy); era
la respuesta al deterioro de su imagen en la región, y el reflejo de la preocupación por el avance de lo que
llamaron el comunismo.

El ascenso de Fidel Castro en Cuba, a comienzos de 1959, fue el campanazo de alerta que cimbró a la dirigencia
estadounidense. Es necesario hacer un breve recuento del proceso para poder comprender el significado de la
Alianza para el Progreso.

4.4.1 Antecedentes

En la primera parte del capítulo anterior se indicó que en la Conferencia Panamericana, celebrada en Bogotá en
abril de 1948, hubo decepción en las delegaciones latinoamericanas por la falta de ofertas económicas de parte
de los E.U... El evento que fue aprovechada por E.U., a raíz de los sucesos del asesinato de Jorge Eliecer Gaitán
en esta ciudad, para expresar la primera resolución anticomunista del continente. A partir de entonces la
atención de dicho país hacia la región se centró en la condena al comunismo.

Después de la Conferencia de Bogotá las negociaciones globales sobre asuntos económicos en la región

313
Carta de Alberto Lleras a John F. Kennedy, fechada el 14 de marzo de 1961. Reproducida en "El primer
gobierno...", op cit, tomo 3º, pp. 175-7.

314
Randall, op.cit., pp. 21.
quedaron congeladas por más

de seis años, hasta cuando se llevó a cabo en Río de Janeiro la Conferencia de Quitandinha (nombre del hotel en
el que se llevó a cabo el evento) en noviembre de 1954, donde se reunieron los ministros de finanzas del
315
hemisferio /. Esta conferencia había sido aceptada por E.U. a cambio de una declaración anticomunista
316
dirigida a condenar al gobierno de Jacobo Arbenz, quien salió elegido en Guatemala en 1951 /.

Pero Quitandinha fue un diálogo de sordos entre los representantes de E.U. y de Latinoamérica. Los delegados
latinoamericanos, entre los que se encontraba Carlos Lleras Restrepo, previamente elaboraron un informe con
317
la colaboración de Raúl Prebish, director de la CEPAL /.

El informe señaló que la tendencia de los términos de intercambio era adversa a Latinoamérica, y proponía un
Fondo Interamericano para el fomento económico (lo que más tarde se conoció como el Banco Interamericano
de Desarrollo -BID-), convenios de estabilización de precios de los productos básicos, la necesidad de
establecer la Planeación Nacional para que los países pudieran determinar sus prioridades, y una inversión
extranjera estadounidense del orden de US$1000 millones anuales.

El delegado de los E.U., George Humphrey, Secretario del Tesoro, objetó las propuestas porque interferían con
las libres fuerzas del mercado, y señaló que no era necesario crear el Fondo Interamericano porque las
instituciones existentes eran suficientes para canalizar recursos sanos a la región. La conferencia fue un rotundo
fracaso lo que produjo una gran decepción de los delegados latinoamericanos, y de esta forma lo dieron a
318
entender públicamente /.

315
Reunión del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA.

316
Arbenz promovió una reforma agraria con expropiación e indemnización de los terrenos de la United Fruit, con la
colaboración comunista minoritaria en su gobierno. EE.UU. lo acusó de comunista, con el objeto de facilitar su condena y
derrocamiento, y promovió una declaración anticomunista en la Décima Conferencia Interamericana de Caracas de marzo
de 1954. Obtuvo una declaración suavizada (que no contó con el apoyo de México, Argentina, y por supuesto de
Guatemala), pero a cambio de realizar la conferencia económica que Marshall había prometido en Bogotá en abril de
1948.

317
La reunión de los delegados latinoamericanos con Prebish se llevó a cabo en octubre de 1954. La exposición de
Prebish, que resume los puntos de vista de los latinoamericanos, está reproducida en la Revista del Banco de la República,
Vol. XXVII, Nº324, Bogotá, 20 de octubre de 1954.

318
Estos pasajes están recogidos en Gordon Connel-Smith, op.cit, pp. 241 y ss.; y Levinson y de Onis, op cit, pp.
49-53.
La Conferencia de Quitandinha, ratificó las diferencias entre Latinoamérica y E.U., situación que se mantuvo
hasta la Conferencia Económica de la OEA llevada a cabo en Buenos Aires en agosto de 1957. Allí los E.U. no
modificaron la posición sostenida hasta entonces, pero aceptaron la propuesta de la Integración Económica
latinoamericana con la cooperación de la CEPAL. La concesión fue resultado de la presencia de observadores
extracontinentales en la Conferencia. Sin embargo, de acuerdo con Gordon Connel-Smith, los documentos
oficiales estadounidenses de entonces no veían con buenos ojos la Integración y consideraban que la CEPAL
319
defendía peligrosas tendencias estatistas /. De todas formas, la conferencia de Buenos Aires no pasó de ser
una declaración de principios.

Durante todo este período la atención de E.U. hacia la región se centró en la promoción de posiciones
anticomunistas, mostrando desinterés por los reclamos económicos. Como reacción a esta actitud, vastos
sectores de opinión en la región identificaron los reclamos económicos con la simpatía hacia las ideas
socialistas y con el rechazo hacia los E.U...

La opinión fue expresada mediante protestas populares contra la visita que en abril y mayo de 1958 hizo a la
región el entonces vicepresidente de los E.U., Richard Nixon. Las protestas alcanzaron tal grado de violencia,
que en Perú y Venezuela estuvo en peligro la integridad física del vicepresidente. Esto advirtió a E.U. del
rechazo popular que suscitaba su fría actitud hacia Latinoamérica.

Nixon llegó a Bogotá el 11 de mayo de 1958, y al igual que en los demás países, no sólo recibió manifestaciones
de rechazo, sino que fue abordado por la prensa que le pidió cuentas acerca de las demandas latinoamericanas
sobre la defensa de los productos básicos, la eliminación de las barreras a las exportaciones de la región, la falta
de colaboración con el pacto cafetero, y el apoyo dado por E.U. a las dictaduras del continente, como era el caso
320
de Batista en Cuba /.

A su regreso Nixon criticó a los miembros del cuerpo diplomático en la región, de quienes dijo que se la
pasaban mucho tiempo en los salones de los gobernantes y de los ricos, y que tenían poco contacto con gente
común, líderes obreros, estudiantes, intelectuales y maestros. También le preocupó el apoyo que E.U. les daba a
321
algunas dictaduras, porque había encontrado mucha sensibilidad en Latinoamérica sobre este tema /.

319
Connel-Smith, op cit, pp. 251-2.

320
Ver la prensa de la época, la cual dio cobertura en primera plana al viaje de Nixon.

321
Ver El Tiempo, Bogotá, 18 de mayo de 1958.
Pero Nixon también había interpretado los incidentes como una prueba del avance del comunismo en la región.
Y sobre esta interpretación el Departamento de Estado, a la semana de los sucesos que rodearon la visita de
Nixon, le solicitó al gobierno de Brasil la cooperación para coordinar las fuerzas de policía del hemisferio para
manejar el problema del comunismo. El presidente brasilero, Juscelino Kubitschek, rehusó de forma tajante la
solicitud.

Esto motivó la visita del Secretario de Estado Foster Dulles al mandatario brasilero en agosto de 1958, con el
objeto de reiterar la solicitud de montar el programa policivo. Kubitschek le arguyó que el problema era la
miseria y la desesperación de la población, y sugirió atacar estos problemas a través de un ambicioso programa
de desarrollo que llamó "Operación Panamericana". Dulles no aceptó los argumentos y el presidente brasilero
se negó a aparecer con el Secretario en una conferencia de prensa conjunta y le dijo "Exprese usted a la prensa
los resultados de estas pláticas". Dulles se ablandó y estuvo de acuerdo en citar una conferencia regional para
322
someter a consideración la Operación Panamericana de Kubitschek /.

La conferencia se llevó a cabo al mes siguiente, en septiembre de 1958, en Washington, con la asistencia de los
cancilleres de las repúblicas americanas. Estuvo precedida de dos hechos importantes. El primero, un
memorando enviado por Kubitschek a los mandatarios latinoamericanos donde presentó formalmente su
propuesta de Operación Panamericana.

Allí se destacaba que la batalla de Occidente era la lucha por el desarrollo (y no un asunto de policía dirigido a
reprimir el comunismo como lo había planteado E.U.). Para ello era necesario estabilizar el precio de los
productos básicos, ampliar los recursos financieros de los organismos internacionales, y obtener tasas de
323
crecimiento elevadas /.

El memorando circuló el 9 de agosto de 1958 y produjo una gran adhesión de la mayoría de los gobiernos de la
región. En E.U. la propuesta fue recibida con frialdad, pero no suscitó rechazo. El mandatario colombiano,
Lleras Camargo, que llevaba dos días la apoyó en los siguientes términos:

"Sólo una industrialización que nos haga libres de la zozobra constante de los precios de nuestros
artículos básicos en los mercados extranjeros, una rápida substitución de importaciones esenciales y un

322
Levinson y de Onis, op cit, p. 55.

323
Agudelo Villa, Hernando, Obras Selectas, Cámara de Representantes, Bogotá (sin fecha). Tomo 1, pp. 71-5.
mejoramiento sustancial de los métodos de producción agrícola, pueden garantizar la paz social y
política de las veinte naciones (veintiún naciones americanas menos los E.U.) que han visto crecer su
población y sus necesidades casi tan vertiginosamente como se restringieron sus posibilidades de
atenderlas (...). Pero se está llegando a un momento en que hay que tomar decisiones rápidas para
impedir que nuestros pueblos se desengañen o desorienten sobre su porvenir y piensen que a su
seguridad, a su bienestar y a la justicia social se les podría hacer el holocausto de las libertades que no
324
siempre entienden ni benefician por igual a todas las clases sociales" /.

El segundo hecho que precedió la Conferencia fue el anuncio de que los E.U. estaban dispuestos a considerar el
establecimiento de una institución bancaria interamericana (que más adelante se llamó Banco Interamericano
de Desarrollo -BID-), atendiendo de esta forma una vieja reclamación latinoamericana.

La Operación Panamericana y el BID fueron el centro de discusión de la conferencia de cancilleres de

septiembre de 1958. También se promovió la adopción de un Pacto Cafetero, firmado inmediatamente por E.U.
y 15 naciones latinoamericanas con lo cual se conjuraba la posibilidad de una guerra de precios, ya que estaba a
punto de concluir lo que se llamó el Pacto de México. La adhesión de E.U. a un nuevo pacto, mucho más
amplio, significó un cambio importante en su actitud política, porque los negociadores estadounidenses se
habían negado a considerar propuestas en ese sentido.

Se acordó crear una comisión especial, donde estuvieran representadas las 21 naciones americanas, para
estudiar nuevas medidas de cooperación económica, que fue denominada "Comité de los 21". El organismo,
cuyo presidente era Alfonso López Pumarejo, tuvo su primera entre el 17 de noviembre y el 12 de diciembre
de 1958. Allí se concretó el apoyo de los E.U. al BID, después de intensas negociaciones que hasta el último
325
momento estuvieron a punto de llevar la reunión al fracaso /.

También se discutió el Pacto de Cuotas cafeteras aprobado un mes atrás, pero que debía ser ratificado por el
Congreso Estadounidense. El representante de E.U., en un intento de echar para atrás el acuerdo, arguyó que
326
dicha aprobación era difícil, pues además el acuerdo iba contra los principios del GATT /. Sin embargo,

324
Apartes de la carta que Alberto Lleras remitió al mandatario brasilero, acusando recibo de la propuesta de la
Operación Panamericana, fechada el 20 de agosto de 1958. Esta carta está reproducida en "Primer Gobierno...", op cit,
Vol. 1., pp. 91-6.

325
Agudelo, op cit, pp. 75-8.

326
Ver El Tiempo, 9 de diciembre de 1958.
dos meses después, en febrero de 1959, el Pacto fue sometido al Congreso de los E.U...

En esos dos meses ocurrió algo que cambió completamente el panorama respecto a Latinoamérica: el 1 de
enero de 1959 las fuerzas comandadas por Fidel Castro habían arribado triunfalmente a La Habana. Esto causó
profunda preocupación en la Casa Blanca.

Castro asistió a la segunda reunión del "Comité de los 21" que se llevó a cabo en Buenos Aires, tres meses y
medio después de haberse tomado el poder. Propuso que se hiciera un Plan Marshall para la región de US$30
mil millones durante 10 años, y que los recursos provinieran de E.U. a través de financiamiento público. El
representante de los E.U., Rubotton, rechazó molesto la petición, y señaló que los recursos destinados a través
de organismos internacionales, incluida la creación del BID, eran más que suficientes.
La propuesta no fue tomada en serio, pero en ese momento las proclamas y propuestas del líder cubano
despertaban una gran audiencia continental porque eran el eco de los anhelos latinoamericanos: verdadera
reforma agraria, lucha contra el analfabetismo, vivienda popular, salud, fuerte nacionalismo. Cuba aparecía
327
como el "país pequeño que desafiaba abiertamente al más grande del mundo" /.

Y mientras la imagen de Castro crecía, la OEA se demoró más de un año en pronunciarse sobre la aprobación
de las resoluciones del Comité de los 21. La conferencia terminó el 27 de mayo de 1959 y la OEA se pronunció
el 8 de junio de 1960. Adicionalmente, durante ese período, dicho organismo, por iniciativa de E.U., promovió
en agosto de 1959 una reunión de consulta en Santiago de Chile para examinar las amenazas de Cuba en el
Caribe, y las violaciones de los derechos humanos en Cuba y en Santo Domingo. Pero los países
latinoamericanos fueron reacios a tomar decisiones fuertes. A principios de 1960 se promovió otra reunión en el
mismo sentido y allí se logró condenar a Cuba por intromisión en los asuntos internos de los países vecinos. El
328
20 de junio de 1960 E.U. rompió relaciones comerciales con la isla /.

En todo este proceso la "Operación Panamericana" quedó congelada por la disputa E.U.-Cuba. Para que E.U.
lograra el apoyo de Latinoamérica en dicha disputa no bastaba con demostrar las intervenciones cubanas en la
región. Debían promover políticas reformistas con el propósito de recuperar el espacio que Castro les había
quitado.

Fue así como la administración Eisenhower estuvo dispuesta a apoyar reformas sociales y a canalizar recursos

327
Agudelo, op cit, p. 79.

328
Levinson y de Onis, op cit, pp. 58-60.
hacia la región en la tercera reunión del Comité de los 21, llevada a cabo en Bogotá en septiembre de 1960,
donde se suscribió el documento conocido como el "Acta de Bogotá". Al mismo tiempo Cuba confirmó su
retiro de la OEA y atacó en forma abierta lo que denominó como "el imperialismo norteamericano".

El acercamiento de E.U. a Latinoamérica tuvo como contrapartida la aproximación de Cuba hacia la Unión
Soviética. En el marco de la guerra fría, ello implicó el alejamiento de Cuba del sistema interamericano, y la
oportunidad para que los países de la región comenzaran a hacer reparos a Cuba, los cuales fueron creando el
329
espacio para un rompimiento definitivo más adelante /.

El proceso de acercamiento de E.U. y del alejamiento de Cuba fueron los dos puntos importantes de la reunión
de Bogotá. El acercamiento lo aceleró la administración Kennedy, cuando el 13 de marzo de 1961 reunió el
cuerpo diplomático latinoamericano y anunció un programa de asistencia masiva para la región conocido como
la Alianza para el Progreso. El alejamiento se volvió confrontación cuando un mes más tarde se produjo una
frustrada invasión a Cuba en Bahía Cochinos por parte de un grupo de exiliados cubanos, que contaron con el
apoyo de los E.U...

La invasión motivó un memorando de Lleras Camargo, con la intención de que fuera conocido por el gobierno
de los E.U., en el que señaló que ello había constituido una acción unilateral por fuera del sistema
interamericano que eximía a los países de sus obligaciones con la OEA y de la solidaridad con E.U. Además,
el tratamiento unilateral por parte de E.U. al problema cubano, hizo que la revolución girara rápidamente hacia
el socialismo. Agregó:

"La Operación Panamericana propuesta por el Brasil y apoyada por el hemisferio con una grande
esperanza, encontró eco tardío en los Estados Unidos. Las relaciones de cooperación económica de este último
país con los demás gobiernos americanos continuaron realizándose a través de organizaciones bancarias
exigentes y de escasa sensibilidad para los problemas sociales, preocupadas esencialmente por la
productividad y seguridad de las inversiones propuestas. Si en el primer año de la revolución cubana se
hubieran logrado avances tan notables como los realizados en el concepto de la cooperación económica en la
Conferencia de Bogotá, y a ellos hubiera seguido una acción rapidísima ejecutiva, la situación habría
cambiado radicalmente y Castro se habría estrellado contra un sistema jurídico y político americano, resuelto

329
Independientemente de las consideraciones ideológicas, si los países latinoamericanos debían escoger entre Cuba y
EE.UU., la elección no tenía discusión. Si el problema cubano hubiera derivado en una elección entre Latinoamérica y
EE.UU., la opción seguramente hubiera sido diferente, pero Cuba dejó que su problema se enmarcara en la disputa entre
las dos potencias.
a defenderse de la penetración soviética...

"La presentación del presidente Kennedy de la Alianza para el Progreso estaba destinada a crear en
nuestros pueblos y en nuestros gobiernos una mística nueva de renovación de las estructuras sociales y
económicas arcaicas, que habría podido tomar un aliento extraordinario. La invasión a Cuba y su fracaso han
paralizado, por el momento, ese efecto. Hay que renovarlo. Tiene que haber acciones inmediatas que den
testimonio que este espíritu no está muerto y tiene que realizarse la reunión del Consejo Económico
330
Interamericano y Social dentro de una grande atmósfera de esperanza y confianza" /.

El hecho concreto fue que los E.U. procedieron de acuerdo con las recomendaciones del memorando. El 5 de
mayo de 1961 el representante de los E.U. en la OEA solicitó la reunión sugerida por Lleras, con el objeto de
desarrollar los planes contenidos en el "Acta de Bogotá". La reunión se llevó a cabo en los meses de julio y
agosto del mismo año, en Punta del Este, Uruguay.

La famosa Carta de Punta del Este significó un breve encuentro entre los E.U. y Latinoamérica: se dio
nacimiento formal a la Alianza para el Progreso, como un desarrollo de la Operación Panamericana. Los E.U.
se comprometieron a canalizar US$20 mil millones hacia la región en diez años, con el compromiso de que los
países latinoamericanos realizaron las reformas sociales (en particular la agraria) que permitieran una mayor
distribución de los frutos del progreso. Se apoyó la integración latinoamericana y la solución rápida a los
precios de los productos básicos. Lo anterior debía estar enmarcado en la planeación económica y la
331
democracia representativa /.

El apoyo de E.U. a estos principios significó un cambio importante frente a la posición sostenida en el pasado
reciente, cuando sólo aceptaba el credo del mercado libre, y no veía con buenos ojos los pactos sobre los precios
de los productos básicos ni la integración latinoamericana. Además, dio a entender que sus prioridades estaban
concentradas en Europa.

El gobierno colombiano, en reconocimiento al cambio de la actitud estadounidense, rompió relaciones con La

Habana en diciembre de 1961, dos meses después de terminada la Reunión de Punta del Este.

Los E.U. crearon la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) con el objeto de canalizar recursos muy

330
El memorando se encuentra reproducido en Agudelo, op cit, pp. 100-9. De allí fueron extraídas las citas.

331
El texto de la declaración (y sus apéndices) se halla reproducido en Levinson y de Onis, op cit, pp. 320-37.
baratos y de largo plazo hacia la región, aunque condicionados a compras de bienes y servicios en E.U. y a la
adopción de condicionalidades macroeconómicas. Dicha nación también circuló fondos a través de las
entidades financieras internacionales, las cuales comenzaron a sufragar programas sociales, lo que significó un
cambio importante en sus patrones de financiamiento.

En el caso colombiano la AID contribuyó con más de 2/3 del financiamiento del sector público en el período
62-66, aunque el 44% de los recursos fueron utilizados para pagar deudas contraídas con el Eximbank de E.U.
332
/.

Estos recursos, que comenzaron a hacerse efectivos una vez suscritos los acuerdos de Punta del Este en agosto
de 1961, garantizaron el financiamiento del plan de desarrollo de la administración Lleras Camargo, el cual fue
presentado a la opinión nacional el 20 de diciembre de 1961.

Los recursos también se condicionaron a una serie de reformas sociales. Las reformas ya se venían
promoviendo desde el momento en que se inició el gobierno de Alberto Lleras, con el objeto de aplacar las
tensiones sociales y legitimar el proyecto del Frente Nacional. Su implementación sufrió tropiezos por las
resistencias de ciertos sectores sociales en ceder sus privilegios. Sin embargo, su adopción se aceleró cuando
fueron presionadas por la Alianza para el Progreso.

4.5 LAS REFORMAS

El Frente Nacional fue inaugurado con un programa de reformas sociales que buscaban dar legitimidad al
nuevo Estado y permitir el desarrollo de la economía moderna, bajo un modelo económico basado en la
protección y en la sustitución de importaciones. Se hicieron reformas laborales, se aumentó de forma apreciable
el gasto social (durante el gobierno de Lleras creció el 77% en términos reales) y se adelantó un programa de
reforma agraria.

Las reformas se hicieron bajo demasiadas presiones sociales, a pesar del amplio respaldo popular que tuvo el
gobierno en su inicio. En los sectores populares Lleras Camargo se encontró con conflictos intensos con
estudiantes y algunos sectores obreros, en especial con los trabajadores bancarios, los de la caña de azúcar, y los
del petróleo. En los sectores de la propiedad las resistencias se dieron contra las reformas agraria y tributaria, y

332
Ocampo, José Antonio; Lora, Eduardo. Colombia y la Deuda Externa - de la moratoria de los treinta a la encrucijada
de los ochenta, Bogotá, Tercer Mundo Editores - Fedesarrollo, 1988, pp. 24 y 30-5.
contra la política de ajuste económico aplicada en los tres primeros años de la administración por parte del
ministro de hacienda Hernando Agudelo Villa.

Se presentaron numerosas huelgas entre 1958 y 1960. El año de 1959 fue especialmente conflictivo,
destacándose la huelga de los trabajadores bancarios -la cual tuvo que ser resuelta personalmente por el
presidente- y el paro de los ingenios azucareros del Valle. Durante dicho año también se presentaron
desórdenes estudiantiles. El detonante de dichos desórdenes fue el alza del transporte.

Lo importante de resaltar de esos movimientos fue el alto grado de politización que presentaron, en el sentido
que muchos de los conflictos no se originaron en reivindicaciones económicas. Por ejemplo, era común por
solidaridad a otros movimientos sociales.

Además se produjo una gran tensión, al inicio de la administración, cuando el Senado de la República llevó a
cabo un juicio contra el exdictador Gustavo Rojas Pinilla. El juicio hizo que el fantasma del golpe de estado
deambulara por los pasillos de la casa presidencial.

En medio de la agitación social surgió un nuevo movimiento político que le hizo oposición al Frente Nacional,
conocido con el nombre del Movimiento Revolucionario Liberal -MRL-, dirigido por el hijo de Alfonso López
Pumarejo. Este movimiento alcanzó a obtener la cuarta parte de la votación liberal para corporaciones públicas,
en las elecciones de marzo de 1960, lo que unido a un retroceso electoral de los laureanistas frente a los
ospinistas, introdujo una crisis de confianza en el sistema del Frente Nacional. Esta crisis estuvo agravada por el
alto nivel de abstención presentado.

La abstención fue superior al 50%, lo que contrastaba con el amplio respaldo que había tenido la elección del
primer gobierno del Frente Nacional hacía menos de dos años. Hubo mucha preocupación en la dirigencia
política por la indiferencia de la opinión, y se decidió apurar el proceso de las reformas sociales.

4.5.1 La Reforma Agraria

La reforma agraria era la principal reforma social que el gobierno había impulsado desde un comienzo. Aparte
de su discurso apaciguador, tenía dos objetivos centrales, que hasta cierto punto podían ser contradictorios: de
un lado, promover una mejor utilización de la tierra, y del otro fortalecer la economía campesina y evitar la
migración campesina a las ciudades. Con lo último, se quería prevenir fenómenos como el gaitanismo donde la
dinámica social escapaba al control de las élites.
El proceso de la reforma agraria estuvo acompañado de medidas que buscaban el fomento en la actividad
agropecuaria. La más importante en este sentido fue la de obligar a los bancos a destinar el 14% de su cartera al
sector agropecuario. Los banqueros no vieron con agrado esta determinación, porque adicionalmente estaban
siendo sometidos a fuertes restricciones financieras. El gobierno en varias oportunidades les llamó la atención
para que le dieran cumplimiento a la medida.

El avance de la reforma encontró muchas resistencias. Alberto Lleras anunció el programa desde la iniciación
de su administración y sólo consiguió que la reforma se convirtiera en Ley de la República en diciembre de
1961, cuando su mandato entraba a la fase final. Una de las razones para que fuera aprobada fue la presión de
los E.U. a través de la "Alianza para el Progreso".

El gobierno inicialmente puso a consideración del Congreso, a través del ministro de agricultura Abdón
Espinoza Valderrama, cuatro proyectos de ley, que no prosperaron. El primero, presentado en la vigencia de
1958, solicitó autorización para declarar de utilidad pública los terrenos objeto de las parcelaciones (requisito
para hacer constitucional la expropiación), con el propósito de poder adjudicar los predios a los campesinos.
333
Además, se agregó, que el pago por tales terrenos no podía ser superior al 30% del avalúo catastral /.

Esta iniciativa iba mucho más allá de lo que podían permitir los intereses representados en el Congreso, porque
no sólo se abría una puerta para la expropiación, sino porque el dinero que recibirían los terratenientes afectados
estaría muy por debajo del valor comercial de la tierra, debido a que los avalúos catastrales eran
considerablemente inferiores.

El segundo proyecto de ley, también de 1958, estaba relacionado con la regulación de régimen de
arrendamientos y aparcería. El pago de arriendo por parte del campesino no podría exceder el 12% del avalúo
catastral, y la aparcería debía tener en cuenta, para determinar lo que le corresponde al campesino, el valor del
avalúo y el salario mínimo. La propuesta tenía por objeto ponerle un límite al grado de explotación del
terrateniente sobre el arrendatario o el aparcero, castigando además al terrateniente por avaluar su terreno en
precio irrisorio, lo que le significaba un bajo pago de impuestos. De nuevo las resistencias fueron muy grandes
334
/.

333
Espinosa Valderrama, Augusto, op.cit., tomo 2, 1988 2ª ed., pp. 35-40.

334
ibíd., pp. 45-50.
El tercer proyecto de ley, presentado a finales de 1958, fue el intento de crear un impuesto territorial, que se
cobraría sobre el 2% del valor comercial de la tierra de acuerdo con una evaluación elaborada por técnicos
especializados. El sentido de la medida era promover la utilización de los predios rurales; ésta había sido
sugerida por Lauchlin Currie (ver capítulo anterior) y por una misión del B.M., dirigida por S. Steuar, que visitó
335
al país durante el período de la Junta Militar /. La propuesta estaba contenida en el paquete de reforma
tributaria que el ministro de hacienda, Hernando Agudelo Villa, había enviado al Congreso.

Sin embargo, los gremios del sector agropecuario reaccionaron con virulencia. El presidente de la agremiación
lechera calificó la medida como confiscatoria. La presión se hizo tan intensa, que Agudelo debió anunciar ante
el congreso cafetero llevado a cabo en noviembre de 1959, que el gobierno retiraría de las Cámaras Legislativas
336
el proyecto de creación del tributo /.

El cuarto proyecto de ley, presentado en marzo de 1959, solicitaba al Congreso autorización para expropiar
predios, con base en el cumplimiento de lo ordenado por la Ley 200 de 1936 (la famosa Ley de tierras de la
primera administración López Pumarejo) y la declaración de utilidad pública de los predios que se debían
expropiar (era la segunda vez que se insistía en este punto). Sin embargo, la iniciativa tuvo que ser retirada por
la oposición que generó en los gremios y en las Cámaras Legislativas.

Respecto a la Ley de Tierras, lo que buscaba el gobierno de Lleras Camargo era dar curso a lo que allí regía para
337
la extinción del dominio de los predios que no se explotaban económicamente /. De hecho no se necesitaba
una nueva ley para hacer cumplir lo que ya estaba consignado en la Ley de Tierras, y en este sentido en enero de
1959 el ministro Espinosa envió una circular a los gobernadores departamentales para que la hicieran cumplir
338
en su región /.

Pero el intento del gobierno de reformar la legislación agraria fracasó hasta ese momento. En 1960, los gremios

335
Bejarano, "Economía y Poder..." pp. 284. Con base en las recomendaciones de la misión, la Junta Militar había
expedido el decreto 290 de 1957, que establecía una tributación (suavizada) en ese sentido, pero que expiraba al finalizar
1958.

336
Echeverry Uruburu, Álvaro, Elites y Proceso Político en Colombia (1950-1978), Colombia, Fundación
Universitaria Autónoma de Colombia, 1987, pp. 196-9.

337
Espinosa, ob cit, pp. 51-138.

338
Echeverry, op cit, p. 199.
de la tierra, en el afán de mostrar ante la opinión nacional que no se oponían a la reforma, presentaron sus
proyectos de lo que consideraban debía ser la reforma y promovieron otros tantos a través de la iniciativa
parlamentaria. A éstos se sumaban algunos promovidos por las fuerzas de izquierda (el MRL de López
Michelsen) y de derecha (la propuesta de Álvaro Gómez) de tal forma que al final del año estaban en discusión
339
14 proyectos de las más disímiles tendencias /.

Los gremios declararon que la reforma debía orientarse sobre programas de colonización y sobre la
adjudicación de tierras baldías. Esto significaba que la reforma no se debía concentrar sobre la distribución de la
propiedad de la tierra, sino en la distribución de las tierras que no tenían dueño por no estar colonizadas o sobre
los terrenos baldíos propiedad del Estado.

El hecho concreto es que cualquier intento de reforma agraria se ahogaría ante la avalancha y confusión de las
propuestas. Frente a esta situación el gobierno decidió crear el 31 de agosto de 1960 un Comité Agrario
-presidido por Carlos Lleras Restrepo- encargado de preparar un único proyecto de reforma agraria, en cuya
elaboración participarían representantes del gobierno, de las fuerzas armadas, de los gremios y de las
confederaciones sindicales.

El proyecto fue culminado un mes más tarde y fue aprobado posteriormente por el Consejo de Ministros, que lo
trasladó inmediatamente al Senado de la República. Pero allí su tránsito demoró un año. El proyecto sólo fue
aprobado en la sesión del 22 de noviembre de 1961 y sancionado el 13 de diciembre (Ley 135), cuando ya se
acercaba la terminación del gobierno.

El resultado final fue una transacción política con los gremios que le restó alcance a la reforma. El punto de
discusión fue la expropiación de las tierras adecuadamente explotadas. Se llegó a un acuerdo entre gremio y
gobierno, el que se refleja en la presentación hecha por el presidente de la Sociedad de Agricultores de
Colombia -SAC-, Carlos Sanz de Santamaría, a sus agremiados, el 4 de octubre de 1961:

"La Reforma Agraria tiene como partidarios al clero y al gobierno, la opinión pública y no se ve manera
de evitarla y el Presidente pregunta a la Junta Directiva si en una transacción se puede aceptar la
expropiación de tierras cultivadas, pagando la mitad en dinero y el resto en un bono cotizable como las
Cédulas Hipotecarias, pagándolas a su valor comercial, mitad en dinero y mitad en bonos similares a

339
Bejarano, op cit, pp. 189-90.
 340
las cédulas del Banco Central Hipotecario" /.

La propuesta se aceptó a la semana siguiente y sobre esta base culminaron las negociaciones en el Congreso.
Pero las condiciones para la adquisición de los predios por parte de los supuestos campesinos beneficiados por
la reforma, hacían que en la práctica ésta se alejara del verdadero concepto de una reforma. En primer lugar,
porque se estableció un orden de prioridad que no tenía nada que ver con el verdadero problema. Se inició con
las tierras incultas, las que no estaban integradas al proceso productivo, alejadas de los centros de consumo y
que debían ser colonizadas.

En segundo lugar, de ser necesario expropiar una tierra adecuadamente explotada (último recurso) se hacía
¿imposible? porque los campesinos no tenían la forma ni los recursos para afrontar un proceso jurídico.

En tercer lugar, en el caso en que con la intervención del gobierno se lograra la expropiación de un terreno
adecuadamente explotado, lo cual ocurriría siempre y cuando existiera allí una confrontación social que no se
pudiera resolver por medios pacíficos, las condiciones financieras a las que se propuso adquirir los predios eran
muy próximas a las comerciales, lo que era un contrasentido porque si de pagar las condiciones financieras del
341
mercado se trataba, para ello no era necesaria ninguna reforma agraria /. Bastaba simplemente acudir al
mercado normal de tierras.

Sin embargo, la existencia formal de una Reforma Agraria sirvió para darle un aspecto reformista al Frente
Nacional, con lo cual se intentaba contrarrestar la indiferencia demostrada por la ciudadanía en las elecciones
para corporaciones públicas en marzo de 1960, y ponerle una cortapisa al avance de las ideas comunistas.

Así lo explicó el Presidente de la SAC a los representantes del poder terrateniente: "Es preciso ceder para no
perderlo todo (...) si queremos que en Colombia no sigan haciendo progreso las tesis comunistas, debemos
mirar la reforma agraria como medio para quitarle todo valor a la propaganda comunista, que en los campos es
342
mucha más intensa y mucho más dañina de lo que imaginamos" /.

340
ibíd., p. 293.

341
El relato de las discusiones y negociaciones de la ley 135/61 sobre reforma agraria, y el detalle de las condiciones
financieras a las que se debían adquirir los predios, está en Bejarano, ibíd., pp. 283-96. De allí se ha tomado gran parte de
lo que aquí se presenta.

342
El Espectador, noviembre 4 de 1960. Tomado de Echeverry, op cit, p. 202.
El gobierno de E.U. tenía la misma percepción y por eso también insistió en la adopción de la reforma. Dicho
apoyo se complementó con la oferta, en 1960, de US$70 millones de créditos a través de bancos estatales
343
(Export Import Bank y Development Loan Fund) /. Sin embargo, las condiciones de los créditos eran
equivalentes a las comerciales, lo que suscitó un rechazo por parte del gobierno colombiano, tal como lo
informó Lleras Camargo en su alocución al país el 9 de marzo de 1961. Posteriormente, y como resultado de la
Alianza para el Progreso, las condiciones de los créditos se ablandaron.

El proceso de la reforma agraria fue acompañado con un programa de colonización. Se desplazaron familias
campesinas, la mayoría de ellos afectadas por la violencia, hacia diferentes regiones, en especial hacia los
Llanos Orientales. El programa estuvo acompañado con inversiones en vías de penetración y créditos de la Caja
Agraria.

4.5.2 La Reforma Tributaria

En el campo de las reformas económicas las más importantes fueron la introducción de la Planeación, la
adopción de un arancel proteccionista, y la reforma tributaria. Esta última enfatizada en los aspectos
redistributivos y en el fomento a la capitalización y la industrialización.

Estas reformas acentuaron el intervencionismo estatal: el dirigismo económico a través de la planeación, la

protección a la producción nacional por medio de las reformas tributaria y arancelaria, y la aplicación de una
política fiscal redistributiva a través del fortalecimiento de la tributación directa.

Estos principios fueron incluidos en la plataforma presentada por el ministro de hacienda, Agudelo Villa, al
344
iniciarse el gobierno /. El Frente Nacional comenzó con una política de intervencionismo estatal, la cual se
debió a la necesidad de la élite económica de crear las condiciones para la continuación del proceso de
industrialización y modernización, una vez restablecida la disciplina política y social.

343
Memoria de Hacienda, 1960, p. 123.

344
"Plataforma Económica y Social del Primer Gobierno del Frente Nacional", presentada al Congreso Nacional en
septiembre de 1958. Se encuentra reproducida en Hernando Agudelo Villa, ob cit, tomo 1, pp. 155-66.
Las reformas arancelaria y tributaria eran pieza central del proceso. La primera con una fuerte orientación
proteccionista y, la segunda, se dirigió a promover la industrialización en sectores básicos. Sin embargo, como
retribución al proteccionismo, se mantuvo la doble tributación (sobre dividendos y sobre renta) que había sido
introducida por el gobierno de Rojas Pinilla, y se aumentó la tarifa para los ingresos altos mientras que se
disminuyó para los bajos. Todo esto era necesario para contribuir a solucionar la crisis fiscal, y para resaltar el
contenido reformista de la política económica.

La reforma tributaria se presentó al Congreso a finales de 1958. Inmediatamente generó fuertes reacciones de
los gremios, porque en conjunto buscaba aumentar la carga tributaria sobre los propietarios de la tierra y el
capital. No obstante, la reforma creó importantes exenciones para las industrias básicas, que la hizo muy
atractiva para el grupo de empresarios ligados a determinados sectores como el químico, la metalurgia y los
bienes de capital. Pero por las condiciones del país en ese momento, dicho grupo era minoritario, de manera que
era poca la presión que podía ejercer en favor de la reforma.

Las negociaciones en el Congreso para aprobar la reforma tributaria tomaron dos años. El gobierno logró
defender los principios iniciales, con algunas pocas excepciones, entre ellas lo referente a los tributos sobre
predios rurales mencionado atrás. La Ley fue aprobada el 22 de diciembre de 1960.

A pesar de la protesta de los industriales, que en su momento no percibieron los beneficios de la reforma, el
gremio reconoció, años después, que el estatuto tributario derivado de la reforma "es sin duda el instrumento
que, por sí sólo, considerado aisladamente, ha tenido los efectos industrializantes y tecnológicos más marcados
345
en la historia económica del país" /.

De todas formas, los industriales se beneficiaron con la reforma arancelaria, que les aumentó los niveles de
protección. El nuevo estatuto proteccionista fue expedido el 10 de mayo de 1959, y elevó en general las tarifas
arancelarias. Los objetivos del nuevo arancel (según el gobierno) eran: "incrementar producción agrícola e
industrial, especialmente en aquellos sectores de consumos básicos, materias primas y bienes de capital que
permitan un abastecimiento interno, una intensa sustitución de importaciones y el fomento de renglones
346
exportables" /. La reforma corrigió la pérdida de eficacia del estatuto de 1950 que había perdido vigencia por
la depreciación del peso.

345
Poveda Ramos, Gabriel. La Andi y la industria en Colombia, 1944-1984. 40 años, Medellín, publicación de la
ANDI, 1974, p. 82.

346
Memoria de Hacienda, 1959, anexo 1, p. 139.
 4.6 LA POLITICA ECONOMICA

4.6.1 La Junta Militar

Después de la caída de Rojas Pinilla la situación económica era muy difícil, a pesar de las drásticas medidas que
tomó el último ministro de hacienda del gobierno derrocado, Luis Morales Gómez. Tales medidas permitieron
generar un superávit en la balanza comercial, por medio de severos controles a las importaciones y una
disminución de la demanda vía reducción de las partidas presupuestarías. Sin embargo, este ajuste fue
insuficiente porque las fuentes de financiamiento internacional estaban cerradas.

El general había roto relaciones con los organismos financieros internacionales, y la deuda externa con la banca
comercial se hallaba vencida. Una de las primeras tareas de la Junta Militar fue restablecer la normalidad en el
frente externo, y con este propósito el 24 de mayo de 1957 (a las dos semanas de posesionada) invitó al FMI
para que hiciera una visita al país.

De la visita surgió un acuerdo con el organismo que se concretó en un plan de estabilización radical, compuesto
por rígidos controles a las importaciones y una reforma del régimen cambiario acompañada de una fuerte
347
devaluación /. La adopción de estas medidas permitió obtener nuevos préstamos externos, aunque
finalmente no se pudieron desembolsar totalmente por incumplimiento del acuerdo con el FMI, como se verá
348
más adelante /.

También se introdujeron reducciones en el gasto público, incluyendo un recorte en 10 mil hombres en las
349
fuerzas armadas /. Sin embargo, no se logró una disminución en el déficit fiscal en 1957, porque los cafeteros
recibieron recursos financiados con emisión para el sostenimiento del precio interno del grano, y porque el
350
gobierno tuvo que financiar la devolución de los depósitos previos de importaciones /. En 1957 el déficit

347
La divisa se devaluó de 2.50 a 4.85 pesos por dólar. Se estableció una tasa de cambio flexible lo que permitió la
presencia de devaluaciones sucesivas pero moderadas. Sin embargo el régimen flexible no funcionó y en la práctica se
retornó a las tasas múltiples. Para información más detallada y cifras se puede ver El Banco de la República - antecedentes,
evolución y estructura, op., cit, pp 474-8.

348
Se obtuvo un préstamo por US$60 millones del Banco Exportaciones Importaciones (Eximbank) de EE.UU. y dos
por US$30 millones de un grupo de bancos americanos.

349
Hartlyn, Jonathan, La política del régimen de coalición - la experiencia del frente Nacional en Colombia, Colombia,
Tercer Mundo Editores, 1993 (1ª ed. inglés 1988), p. 95.
fiscal fue de 3.4% del PIB, la cifra más alta desde que se tenían registros (cuadro 1).

Al igual que con los cafeteros, la Junta canalizó importantes recursos monetarios al apoyo del sector privado, lo
que iba en contra de lo pactado con el FMI. Los recursos monetarios se repartieron así en el período 57 y 58:
cafeteros recibieron $550 millones y resto del sector privado $284 millones. Estos dineros hicieron que la base
monetaria en el período creciera el 53%, presionando un aumento en el índice general de precios que tuvo un
crecimiento anual promedio del 21%, el más alto del período (cuadro 2).

El uso generoso de los recursos monetarios por parte de la Junta en beneficio de los gremios de la
producción, en especial de los cafeteros, obedeció al gran poder que tenían sobre ella, y la Junta debía
satisfacer sus pretensiones, a pesar de las presiones del FMI.

Los gremios fueron los principales actores que promovieron la caída de Rojas Pinilla y a los tres días de

350
La reforma cambiaria estableció que los depósitos de importación, que alimentaban al Fondo de Estabilización
Cambiaria, permanecieran en el Banco de la República. Como el Fondo tenía que devolver los depósitos anteriores a
medida que se iban venciendo, el Banco le tuvo que hacer préstamos al gobierno para poder cumplir con la obligación.
Además se había establecido que la deuda comercial se podía pagar con pesos a través del Fondo lo que significó que
también se acudiera al Banco de la República para completar el financiamiento. Ver "El Banco...", op cit, pp. 484-6.
posesionada la Junta se tomaron el derecho de dictaminarle sus directrices. El 12 de mayo de 1957 la
Andi se dirigió a la Junta con una comunicación señalando cuáles debían ser sus objetivos de gobierno:
convocatoria a elecciones libres, depuración de la administración pública, y "mantener con los gremios
351
económicos un estrecho y saludable acuerdo económico" /.

La Junta debió llevar a cabo una política económica en la que intentó conciliar, de una parte, los intereses
de los gremios para que se les canalizara recursos expansionistas hacia el fomento económico y sobre
todo para el mantenimiento del precio interno del café, y, de otra parte, las exigencias de los acreedores
internacionales para aplicar un plan de estabilización económica.

Sin embargo, la política expansionista estaba invalidando los objetivos del plan de estabilización, lo que
inquietaba a los organismos financieros y al gobierno estadounidense. Lo anterior obligó a la Junta a
enviar una misión a Washington en marzo de 1958 encabezada por los expresidentes Alfonso López
Pumarejo y Mariano Ospina Pérez, para solicitar un apoyo a la difícil situación económica originada en
el deterioro de los precios del café y en las dificultades que aún persistían en el arreglo de la deuda
externa del país.

Al poco tiempo, la actitud estadounidense se hizo más favorable hacia el país, después de la accidentada
visita que el vicepresidente Nixon hizo a la región en los meses de abril y mayo. El viaje significó un
mensaje para los E.U.: su actitud frente a Latinoamérica debía cambiar.

Esta situación hizo que el gobierno siguiente a la Junta, la administración Lleras Camargo, encontrara un

351
Echeverry, ob cit, p. 180.
mejor apoyo de parte de la nación del norte a las solicitudes colombianas. A manera de ejemplo, un mes
después de posesionado Lleras los E.U. suscribieron un Pacto de Cuotas cafeteras.

4.6.2 Alberto Lleras Camargo

Cuando Alberto Lleras arribó a la primera magistratura la estabilidad económica del país estaba
seriamente comprometida. En el frente interno el año anterior terminó con una inflación del 24%; en el
externo, los precios del café (producto del cual dependían las 2/3 partes de las exportaciones)
continuaban descendiendo (ver cuadro 3).

El principal problema que enfrentó el gobierno fue el financiamiento del precio interno del grano en un
contexto en que la inflación estaba desbordada en gran parte por un tratamiento muy generoso con los
cafeteros, hecho por la Junta.

La resolución de la crisis del café en el mediano plazo estaba definida con el pacto de cuotas, firmado en
septiembre de 1958. Pero el pacto no entraría a funcionar inmediatamente, porque debía ser sometido a la
aprobación de los Congresos de las naciones firmantes, de tal forma que se presentaba el problema de
sostener el precio interno mientras el pacto entraba en vigencia y producía la recuperación del precio
externo. Además, después de que entrara a funcionar el pacto, debía enfrentarse el problema de financiar
la retención cafetera del 15% de la producción.

A las estrecheces financieras introducidas por el manejo cafetero se les sumó la decisión gubernamental
de rescatar el Banco Popular (a punto de entrar en quiebra) y de solucionar los problemas de liquidez de
Paz del Río. Estas operaciones en un año representaron una emisión monetaria de 150 millones de pesos
352
/, cifra que correspondió al 65% del crecimiento de la base monetaria en 1958.

Ante estos factores, los demás sectores de la economía fueron sometidos a una fuerte dosis de austeridad
con el objeto de poder mantener controlada la base monetaria de 1958. Sin embargo, el ajuste no fue
suficiente, y el componente doméstico de la base creció en 25%, lo que hizo que la inflación continuara
alta en 1958: 17% (cuadro 3 y 4).

La generosa utilización del crédito doméstico durante el mandato de la Junta Militar y el primer año de

352
Memoria de Hacienda 1959, op cit, anexo 1, p. 12.
gobierno de Lleras Camargo despertó desconfianza en la comunidad financiera internacional, lo que hizo
que el crédito externo no se restableciera durante 1958, a pesar de la voluntad más positiva de los E.U.
hacia el país.
Durante 1959 fue preciso negociar un Stand By con el FMI, que se hizo efectivo a finales del año por la
suma de US$41.3 millones, el cual estuvo acompañado de créditos de bancos estadounidenses por US$
353
70 millones /.
La obtención de estos recursos tuvo como contrapartida una política financiera mucho más estricta en
1959, como resultado de la cual el crédito del Banco Central a la economía fue negativo. Es decir, no
solamente no se otorgó crédito, sino que el sector privado le trasladó recursos al banco central por $128
millones de pesos, lo que significó una fuerte restricción financiera, que dificultaba el financiamiento de
354
la actividad productiva / (cuadro 5).
Los recursos del Banco Central para financiar la retención cafetera fueron sustituidos por el Presupuesto
Nacional, para lo cual el gobierno conservó el impuesto del 15% a las exportaciones de café. Con ello el
ministro de hacienda, Hernando Agudelo Villa, retiraba la promesa hecha en el congreso cafetero de
octubre de 1958, cuando anunció que dicho impuesto sería eliminado. Los bancos estadounidenses
355
exigieron la permanencia del tributo para garantizar los préstamos a desembolsar /.

353
ibíd., pp. 121-4.

354
Gran parte de esa contracción se dio a través de los depósitos previos para las importaciones.

355
Consultar el periódico El Tiempo de las fechas 15 al 19 de octubre de 1958.
Las restricciones financieras a las que se sometió el sector privado, fueron acompañadas de un estricto
control a las importaciones (se cerraron las de automóviles y las de productos que se consideraban
suntuarios) y de un fuerte ajuste fiscal.

En 1959 el ajuste fiscal se dio en los rubros de inversión -que en pesos de 1958 pasó de 655 millones en
356
1956 a 459 en 1959- y gastos generales /. Los gastos de administración no pudieron ser recortados
durante los tres primeros años debido a los acuerdos del Frente Nacional de distribuir milimétricamente
las nóminas entre los dos partidos (cuadro 1).

La intención del gobierno era lograr un reforzamiento de los ingresos tributarios a través de la reforma
tributaria; pero las negociaciones en el Congreso prolongaron su aprobación hasta diciembre de 1960.
Sin embargo, se logró un aumento en el recaudo por impuesto a la renta a través de una mayor
fiscalización de los contribuyentes.

356
El 13 de febrero de 1959 se expidió decreto de austeridad de gasto que prohíbe compra de materiales de oficina,
utensilios, enseres, etc. Ver El Tiempo, de 14 de febrero de 1959.
La política fiscal y financiera terminó siendo muy odiosa para los gremios: fiscalización rigurosa a los
contribuyentes, recorte de los gastos de inversión, impuesto a los cafeteros del 15% sobre la exportación
del grano, mantenimiento de la doble tributación y aumento de las tarifas a las rentas altas y cierre del
crédito al sector privado (además de obligar a realizar inversiones forzosas como los depósitos de
importaciones y de aumentar los encajes de los bancos).

357
Los gremios, cansados con la ortodoxia del ministro Agudelo, presionaron su caída /. En septiembre
de 1961 asumió la cartera Misael Pastrana Borrero (quien sería Presidente en el período 1970-1974), y
acto seguido liberó todas las restricciones: entre otras, amplió el crédito al sector privado, eliminó el
impuesto a las exportaciones de café y suspendió los depósitos a las importaciones.

Esta política no sólo aceleró el proceso inflacionario (Agudelo había logrado bajar la inflación a 4.2% en
1960), sino que además la expansión de la demanda agregada que se produjo llevó a que las
importaciones aumentaran hasta el punto de producir una balanza comercial negativa. El país estuvo en
las proximidades de enfrentar una crisis cambiaria.

Las necesidades urgentes de recursos externos obligaron la apelación recurrir de nuevo al FMI para
obtener dineros para la Balanza de Pagos. Sin embargo, para apoyar la solicitud era necesario volver a la
disciplina financiera. En diciembre de 1961 fue depuesto Pastrana (sólo duró cuatro meses, período que
fue conocido como el "Pastranaso") y se nombró a Jorge Mejía Palacio, quien inició los contactos

357
Ver el mensaje de Alberto Lleras al Congreso el 20 de julio de 1962.
 358
formales con el FMI /.

Mejía Palacio tuvo que retornar a la disciplina financiera, no sólo para intentar recuperar el balance
externo, sino también para restablecer la credibilidad en las negociaciones con los organismos
financieros internacionales. Sin embargo, encontró las puertas cerradas. El FMI exigió un Stand By,
acompañado de una fuerte devaluación. La concreción del compromiso le correspondería al siguiente
359
gobierno, la administración Guillermo León Valencia (1962-66)

358
Ver comunicado expedido por el ministro de hacienda el día 3 de marzo de 1962, reproducido en la Memoria de
Hacienda de 1962, pp. 3-5.

359
Sanz de Santamaría, Carlos. Una época difícil, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1965. Ver capítulo 5.
 CAPITULO 5

HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO

5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

El gobierno de Guillermo León Valencia (1962-1966) enmarcó los problemas de orden público en el
discurso de la guerra fría: como una confrontación Este-Oeste. Se adhirió a la nueva doctrina que se
aplicó en E.U. después del asesinato de Kennedy, ocurrido el 22 de noviembre de 1962. Y aunque su
sucesor, Lydon B. Johnson, aseguró que no haría cambios en la política para Latinoamérica, en la
práctica volvió a la retórica anticomunista y a la ortodoxia financiera hacia la región.

Uno de los factores que incidió en el cambio de actitud estadounidense fue que finalmente se asumió la
presencia de una Cuba comunista. A partir de la crisis de los misiles del 22 de octubre de 1962, se
respondería a cualquier reto comunista en la región (o cualquier manifestación de nacionalismo) con una
acción directa y unilateral por parte de los E.U., como fue el caso de la intervención militar en Santo
Domingo en abril de 1965. En otras palabras, se abandonaba la vía reformista de Kennedy.

El desinterés de E.U. por la región también se debió al deterioro de su Balanza de Pagos y al

recrudecimiento de la guerra del Vietnam. Las prioridades de la nación del norte se trasladaron a otros
temas y regiones, lo que hacía difícil que el Congreso norteamericano y la opinión apoyaran los
programas de la Agencia Interamericana de Desarrollo -AID-. Organismo financiero que soportaba los
programas de la Alianza para el Progreso en Latinoamérica.

La Alianza se fue desdibujando y los organismos financieros internacionales abandonaron el enfoque

paternalista, que provisionalmente habían adoptado, y regresaron a la ortodoxia. En ese ambiente se
movió el gobierno Guillermo León Valencia, el cual debió soportar las presiones de los organismos para
restablecer la disciplina financiera y para devaluar la moneda.

Desde el momento mismo en que se inició el gobierno de Valencia el FMI exigió corregir el rumbo de la
economía. Esta solicitud ya había sido hecha a finales de 1961, durante el gobierno de Lleras Camargo,
por parte de los E.U., cuyos voceros señalaron la necesidad de adoptar un programa formal con el FMI
(stand by) como requisito previo para canalizar cualquier tipo de financiamiento hacia Colombia, lo que
incluía los nuevos créditos que se estaban gestionando con la AID. Este era el estado de cosas que
360
encontró el primer ministro de hacienda de la administración, Carlos Sanz de Santamaría /.

Guillermo León Valencia se apegó a la ortodoxia del FMI y a la doctrina de seguridad nacional de los
E.U. porque carecía de una propuesta política en torno al manejo del Estado y de la política económica.
A diferencia de Alberto Lleras Camargo, quien recibió el apoyo de los gremios para que inaugurara el
Frente Nacional con un gobierno que los representara, Valencia era un candidato de conveniencia para el
partido liberal, porque garantizaba la milimetría en la burocracia, y la entrega al oficialismo liberal del
tercer gobierno del Frente Nacional.

Era un vocero de la clase política y la cuota que le correspondía al partido conservador en el segundo
gobierno del Frente Nacional, de acuerdo con los pactos que se habían establecido a finales de los años
cincuenta. Sin embargo, su mandato se había debilitado por el alto grado de abstención electoral y
porque la oposición alcanzó el 40% de la votación, a pesar que esta última no se podía inscribir
formalmente para los comicios electorales.

A ello se sumaba el requisito constitucional que cualquier decisión legislativa debía ser aprobada por una
mayoría de dos tercios, lo que hacía imposible el tránsito por el Congreso de los principales proyectos
gubernamentales. El gobierno debió recurrir al régimen de Estado de Sitio para legislar en materia
económica.

El presidente Valencia cayó en un triángulo de negociaciones que finalmente no pudo manejar: (1) Los
directorios políticos donde buscó el apoyo que no lograba consolidar en el Congreso; la negociación
terminó en una puja continua e interminable por la distribución de los cargos públicos. (2) En el plano
internacional debía aceptar las condicionalidades de los organismos internacionales, ante el deterioro del
sector externo. (3) En el plano social se encontró con la incapacidad para imponer la disciplina financiera
que le exigían los organismos.

Los organismos financieros exigían devaluar, aumentar los impuestos y tarifas de servicios públicos y
eliminar el financiamiento monetario a la Federación Nacional de Cafeteros para el soporte del precio
interno del café.

360
Sanz de Santamaría, op.cit., ver caps. 2 y 5.
Las medidas, o su intento de aplicación, generaron fuertes resistencias sociales y políticas, hasta el punto
que el gobierno perdió el control político de la situación. Terminó cediendo ante las demandas de los
diferentes sectores sociales, razón por la cual finalmente perdió el manejo de las principales variables
macroeconómicas permitiendo la aceleración del fenómeno inflacionario.

Para controlar protesta popular por la crisis económica, el ejército fue dotado con facultades
extraordinarias en materia de orden público: supresión de algunas garantías civiles, reforma de la
estructura de las fuerzas armadas y aumento los recursos para la adquisición de material bélico.

La actitud guerrerista de la administración Valencia para el manejo de los temas de orden público se
confirmó cuando fue nombrado como ministro de defensa el excomandante de las fuerzas de Corea, el
General Ruiz Novoa, con lo cual se pasó alto a varios generales de mayor graduación.

Pero a su vez esta política se convirtió en una fuente de perturbación adicional porque la institución
militar se convirtió en un polo de poder del cual también emanaban presiones contra la estabilidad
política. La situación llegó al extremo de presentarse un amago real de golpe de Estado, el cual fue
abortado con la destitución del general Ruiz Novoa en enero de 1965.

Tales acontecimientos se precipitaron a raíz de una huelga nacional citada por las centrales obreras
contra la política económica, y en particular contra la creación del impuesto a las ventas. El amago de
huelga hizo temblar al gobierno, el cual afanosamente tuvo que reunir una "Gran Comisión" para
encontrar un compromiso que satisficiera provisionalmente a empresarios y sindicatos.

1965 fue un año bastante agitado, porque además se presentaron disturbios estudiantiles a gran escala
que protestaban contra la invasión estadounidense de República Dominicana y contra el recorte de
361
algunos derechos en las universidades /.

Sin embargo, el movimiento social no fue obstáculo para que el gobierno en ese mismo año continuara
con la cascada de decretos de restricción financiera, incluida una devaluación del 50%, lo que terminó
362
por deteriorar aún más el clima político /.

361
Randall, op.cit., pp. 273-4
362
Las medidas estaban contempladas en un acuerdo de contingencia firmado con el FMI en 1965.
5.1.1 La Devaluación

Cuando tomó posesión el primer ministro de hacienda de Valencia, Carlos Sanz de Santamaría, ya estaba
una misión del FMI analizando la evolución financiera de la economía colombiana. Desde finales del
gobierno anterior el FMI y el BM venían señalando un desequilibrio macroeconómico que se reflejaba
en una Balanza Comercial negativa, y en una pérdida de reservas internacionales a partir de 1960 (cuadro
1).

El desequilibrio se originaba en un efecto combinado del deterioro de los precios externos del café con el
desbalance en las finanzas públicas, las cuales acusaban un déficit fiscal de 1.7% del PIB en 1961 y de
4.2% en 1962 (cuadro 2).
El deterioro de la situación fiscal durante el gobierno de Valencia se debió al incremento presentado en
los gastos de seguridad, explicado por la prioridad que la administración le dio al manejo del orden
público (a lo cual se sumaban las erogaciones originadas por la nacionalización de la policía), la
nacionalización de los sueldos del magisterio, y el aumento de los gastos de inversión por la ejecución de
los programas financiados con los recursos de la AID, los cuales habían sido contratados por la
administración Lleras Camargo (cuadro 3).

El FMI exigió la realización de un ajuste fiscal y la devaluación del tipo de cambio; esto último fue
adoptado el 6 de noviembre de 1962, incrementándose el precio del dólar (certificado de cambio) de 6.7
a 9.0 pesos. Paralelamente, se promovió un paquete tributario que incluía el establecimiento del
impuesto a la gasolina (que el Congreso no aprobó).

Las medidas generaron un rechazo generalizado, lo cual tornó insostenible la disciplina financiera, y el
gobierno debió hacer algunas concesiones, de las cuales las más importantes fueron:

- Al mes siguiente de la devaluación el gobierno se vio obligado a aceptar un aumento

 generalizado del 40% en los salarios.

- Se mantuvo la financiación con emisión monetaria del precio interno del café. El gremio
cafetero había amenazado con convocar un paro nacional si el gobierno reducía dicho
financiamiento, como era su pretensión inicial.

- Por exigencias de los gremios se eliminaron los controles de precios. Inmediatamente se

produjeron alzas generalizadas, las cuales reflejaban no sólo la recuperación del rezago en
algunos precios por efecto del control, sino también el encarecimiento de su componente
importado como resultado de la devaluación.

- El rechazo del Congreso a las medidas tributarias más importantes no permitió corregir del
todo el desequilibrio en las finanzas estatales, persistiendo el déficit fiscal.

Todos estos factores hicieron que el índice de precios registrara un crecimiento espectacular (para la
época) del 26.3% en 1963, cifra 10 veces superior a la del año anterior.

La aceleración de la inflación no sólo anuló los efectos buscados con la devaluación, sino que además
produjo gran malestar social y alimentó el creciente clima de protesta. Esa situación se deterioró aún más
cuando se adoptaban nuevas medidas de austeridad destinadas a contrarrestar, de nuevo, los factores
expansionistas con los que se pretendía calmar los reclamos sociales.

Para atacar la inflación se introdujo un recorte en el gasto público en 1962 y 1963 (cuadro 3), y durante
este último año se logró obtener del Congreso (que no había colaborado en la legislatura de 1962)
facultades extraordinarias orientadas a corregir los desajustes fiscales, las cuales fueron utilizadas para la
creación del impuesto a las ventas y la Junta Monetaria. Ambas medidas habían sido recomendadas por
363
el FMI /.
El objetivo buscado con la Junta era que el gobierno recuperara el manejo del crédito interno. El
organismo estaba constituido exclusivamente por funcionarios gubernamentales, entre los que se
destacaban el ministro de Hacienda, el gerente del Banco de la República y el Jefe de Planeación.

363
Para el caso de la Junta Monetaria se puede mirar las palabras del ministro Sanz de Santamaría pronunciadas en
el Senado de la República el 30 de octubre de 1963, y que se encuentran reproducidas en la Memoria de Hacienda de 1963,
tomo principal, pp. 327-58.
Anteriormente el manejo del crédito interno le correspondía a la Junta Directiva del Banco de la
República, la cual en su mayoría estaba conformada por representantes del sector privado (representantes
de los gremios cafetero, agropecuario y comercial, y voceros de tres bancos privados). Bajo este
esquema el crédito del Banco Central era utilizado por el sector privado en su propio beneficio, sin que
existiera un interés real por hacer una valoración objetiva de las implicaciones inflacionarias que ello
364
conllevaba /.

Sin embargo, ante la reacción negativa de los gremios, y de algunos congresistas por la creación de la
Junta, el gobierno permitió que se apelara al redescuento del Banco de la República para obtener acceso
al crédito subsidiado, con lo cual reabrió las compuertas para la emisión monetaria.

El resultado final fue que después de la creación de la Junta los créditos del Banco República al sector
privado tuvieron un crecimiento espectacular que invalidó el ajuste fiscal, y que se tradujo en altos
crecimientos de la base monetaria durante los tres últimos años del gobierno Valencia (cuadro 4).

365
Esto significaba que se estaban incumpliendo los acuerdos con el FMI y el BM /. En esta
circunstancia el BM resolvió suspender los créditos al país en septiembre de 1964, hasta tanto no se
366
introdujeran los correctivos económicos necesarios /.

364
ibíd..., pp. 343-4.
365
Se puede consultar el memorando que le envió el jefe de la misión del FMI -E. Walter Robichek- al ministro
Carlos Sanz de Santamaría el 23 de enero de 1964. Este memorando se encuentra reproducido en Una época difícil, op cit,
pp. 229-30.
366
Forero Clemente, "El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Colombia", Los traficantes de la
Pobreza, Bogotá, El Ancora Editores, (primera edición 1983) 1984, p. 149.
En 1965 organismos internacionales y los E.U. (a través de la AID) exigieron al gobierno la adopción de
un programa formal con el FMI. El programa se concretó con la firma de un Stand By a finales del año,
por US$35.6 millones, y en la negociación de un crédito de la AID por US$400 millones.

Sobre la base de esas negociaciones el gobierno expidió una cascada de decretos, la mayoría de los
cuales fueron proferidos invocando el Estado de Sitio. Se devaluó la tasa de cambio en 50% (era la
segunda devaluación adoptada en el gobierno de Valencia); y se inició un proceso de liberación de las
importaciones, del mercado cambiario y del régimen de la inversión extranjera. Estas medidas estuvieron
acompañadas del establecimiento de topes en los aumentos salariales, en el crédito del Banco Emisor, y
367
en los recursos destinados al sostenimiento del precio interno del café /.

El ajuste económico decretado por medio del Estado de Sitio (que configuró una dictadura financiera),
produjo el deterioro de la situación política y el desprestigio del Frente Nacional. Sin embargo, se acudió
a la candidatura de Carlos Lleras Restrepo para recuperar el prestigio perdido.

Lleras Restrepo obtuvo el favor electoral para el período 1966-1970, pero debió adquirir el compromiso
ante la Nación de detener la política devaluacionista. Para poder mantener este compromiso tendría que
enfrentarse con el FMI.

5.2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL

Cuando Carlos Lleras Restrepo asumió la presidencia el 7 de agosto de 1966, la situación externa del país
estaba muy deteriorada. Las reservas internacionales netas eran negativas en US$106.5 millones (cuadro
5). Las medidas adoptadas por Valencia no habían logrado corregir la situación financiera, y sí habían
deteriorado el ambiente político.

367
La comunicación del acuerdo del gobierno colombiano con el FMI se encuentra reproducida en la Revista
Economía Colombia (Contranal, Colombia) Nº 171, julio de 1985, pp. 74-6. Ver también: Clemente Forero, Los
traficantes de la pobreza, ob cit, pp. 142, 143-4; y Ocampo José Antonio Historia económica de Colombia, op.cit. p. 264.
 368
El gobierno solicitó un nuevo Stand By al FMI /, organismo que le exigió una devaluación adicional a
la decretada por Valencia. Así transcribió el ministro de hacienda de Lleras, Abdón Espinosa
Valderrama, la respuesta del delegado del FMI a la solicitud colombiana:

"El 28 de noviembre (de 1966), un nuevo emisario del Fondo Monetario, el señor Raymond
Frost, funcionario de alta jerarquía del Banco Mundial, me daba personalmente la respuesta:

`-La posición ahora es más drástica. O devaluación inmediata al 16.30 y, pocos meses
después, al veinte, o devaluación a un nivel intermedio que podría ser la tasa de $18 por dólar'.

"Le inquiero cuál es la alternativa si el gobierno de Colombia se niega a aceptar la exigencia, y

él, sin titubeos, contesta:

369
`-El bloqueo de los créditos externos'" /.

Lleras Restrepo no podía devaluar, a no ser que incumpliera sus promesas hechas en la campaña
electoral, lo que le daría un mal comienzo a su gestión. En estas circunstancias, al día siguiente de la

368
Se puede ver el memorando enviado al FMI el 19 de noviembre de 1966, firmado por el ministro de Hacienda, el
cual se encuentra reproducido en la Memoria de Hacienda 1966-70, pp. 13-6.
369
Espinoza Valderrama, Abdón. Memoria de Hacienda 1966-1970, Colombia, Talleres Gráficos del Banco de la
República, p. 16.
conversación referida, el gobierno instauró un estricto control de cambios (decreto legislativo 2867 del
29 de noviembre de 1966), destinado a intervenir el mercado de divisas y regular su utilización.
Posteriormente, la medida fue incorporada en un nuevo estatuto de cambios y comercio exterior (decreto
444/67).

La actitud del gobierno significaba no solamente renunciar a negociar el Stand By solicitado, sino
también incumplir el que se había firmado en el gobierno de Valencia en 1965, todavía vigente, del cual
faltaba un desembolso, que en las nuevas circunstancias el FMI se negó a efectuar.

Con la introducción del control de cambios el gobierno incumplía las condiciones del FMI en tres
puntos: no devaluaba, eliminaba el mercado libre de divisas, y volvía al control de las importaciones.

El rompimiento de las negociaciones con el FMI fue presentado por el gobierno, a finales de 1966, como
una actitud de nacionalismo y de soberanía frente a las presiones foráneas. El gobierno recibió la
solidaridad de los principales centros políticos y económicos, mientras que por otro lado la oposición se
370
quedó sin los argumentos que utilizaba para atacar la política económica /.

A pesar de ello, el gobierno no logró el apoyo del Congreso. La corporación no le aprobó la solicitud de
facultades extraordinarias para reorganizar la legislación económica de acuerdo a la nueva realidad.
Tampoco le aprobó el proyecto de Presupuesto Nacional para la vigencia de 1966.

En la raíz del problema estaba el enfrentamiento de Lleras Restrepo con la clase política. Había sido el
blanco de sus ataques desde mucho antes, y desde el comienzo de su mandato apeló directamente a la
opinión -sin consultar a dicha clase- para explicar las actividades del gobierno. Así había procedido en el
371
caso del enfrentamiento con el FMI /. Este estilo no era del agrado del Congreso, que se sentía
marginado por parte del ejecutivo.

El manejo de las relaciones con el Congreso se complicaba por el requisito de la mayoría de dos tercios
que había sido incorporado con el Frente Nacional. Ante estas circunstancias Carlos Lleras negoció la
continuación del Frente Nacional más allá de 1974 (que era cuando vencía la autorización

370
Silva Luján, Gabriel. "Carlos Lleras y Misael Pastrana: reforma del Estado y crisis del Frente Nacional", Nueva
Historia de Colombia, Tomo II, Colombia, Planeta, 1989, pp. 241-2.
371
Pécuat, Daniel Crónica de dos décadas de política colombiana 1968-1988, Colombia, Siglo XXI, sin fecha
(¿1989?), pp. 43-4.
constitucional) a cambio de que se le aprobaran unas facultades extraordinarias para expedir el paquete
económico que le exigía la nueva coyuntura.

La prolongación del Frente se daba bajo la fórmula de que el partido ganador le daría participación
"adecuada y equitativa" en el gobierno al que le siguiera en votación. De esta forma se garantizaba el
cogobierno de los dos partidos tradicionales.

Sobre la base de este acuerdo, ratificado en la primera semana de enero de 1967, Lleras Restrepo logró el
apoyo del partido conservador en la aprobación de las facultades extraordinarias y en la eliminación del
372
requisito de la mayoría de dos terceras partes, con excepción de las reformas constitucionales /.

Las facultades extraordinarias fueron utilizadas para expedir en marzo el estatuto cambiario (decreto
444/67). Dicho estatuto, además de ratificar los controles establecidos al finalizar 1966, introdujo:

- Devaluación gradual.

- Subsidio a los exportadores menores a través de la introducción del Certificado de Abono

Tributario -CAT-, que consistía en una devolución de impuestos equivalente al 15% del valor de
las exportaciones no tradicionales.

- Impuesto del 26% advalorem sobre las exportaciones del café.

- Restricciones al movimiento de capitales extranjeros y límites a la remisión de utilidades.

Sin embargo, pese a que estas medidas iban en contravía con las recomendaciones del FMI (con
excepción del impuesto al café), no impidieron que al poco tiempo de expedidas se concretara un
acuerdo con el organismo, y posteriormente otro con la AID, que permitieron obtener recursos para la
373
Balanza de Pagos por US$152 millones durante 1967 /.

La colaboración del FMI y la AID en estas circunstancias se explica, parcialmente, en el hecho que las
medidas adoptadas a finales de 1966 y comienzos de 1967 significaban la adopción de un programa de

372
Silva Luján, op cit, pp. 242-3.
373
Espinosa, Memoria de Hacienda..., op cit, pp. 70-5 y 290.
choque destinado a evitar una crisis cambiaria inminente. Gracias al programa se había logrado una
recuperación en el nivel de reservas internacionales. El FMI acepta la aplicación de este tipo de terapias
sobre la base que deben ser removidos los controles una vez se supere la crisis (aunque ésta no fue la
intención de Lleras Restrepo).

Pero además, el gobierno estaba adelantando una política de disciplina financiera interna, la cual era
compartida por los organismos financieros. Según Clemente Forero (1984) el gobierno firmó una carta
de intención en la que se comprometió a reforzar los ingresos públicos con una política tributaria y
tarifaria, la creación de un fondo para el manejo de las cesantías de los trabajadores oficiales (política que
se concretó con la creación del Fondo Nacional de Ahorro), y ejercer un control en los compromisos
374
salariales (objetivo logrado con una reforma laboral) /.

En lo que corresponde al fortalecimiento de los recursos públicos, se crearon el impuesto advalorem al

café -que permitió suspender el sostenimiento del precio interno apelando a la emisión monetaria-, el
impuesto al consumo de la gasolina (con destino al Fondo Vial Nacional) y se introdujo el mecanismo de
la retención en la fuente para el recaudo del impuesto de la renta. Este esfuerzo fiscal estuvo acompañado
(inicialmente) del control de los gastos de funcionamiento, aunque esta política se abandonó
375
posteriormente /.

En 1967, cuando se llevaban a cabo las negociaciones con los organismos multilaterales, se tenía la
impresión de una gran austeridad en el gasto, según lo indicaban las cifras disponibles por la cartera de
hacienda hasta ese momento (posteriormente las cifras finales defraudarán esa presunción). Al respecto
el BM informaba (por lo demás de forma inusual en una organización de esta naturaleza) que "el
gobierno ha puesto excesivo énfasis en el recorte de los gastos ordinarios cuyo nivel es demasiado bajo
376
para ser congruente con los objetivos propuestos de crecimiento económico" /.

Fue el propio BM la entidad encargada de propiciar el acercamiento con los organismos financieros, tal

374
Forero Clemente, op cit, p. 145.
375
Ver discurso pronunciado por el ministro Espinoza ante el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso
en marzo de 1967, el cual aparece en su memoria (op cit), pp. 343-61. Las medidas fiscales están explicadas en las pp.
350-54.
376
Citado por Espinoza, ibíd., p. 158.
 377
como lo relata el ministro Espinosa Valderrama /. Existía una razón adicional para el apoyo del
organismo: la reforma institucional que estaba adelantando el gobierno.

Esa reforma no era independiente de la intervención del BM en la definición de los principales proyectos
de inversión por medio de la coordinación que hacía del "Grupo de Consulta".

El Grupo de Consulta es una institución que reúne los principales bancos prestamistas (oficiales,
privados y multilaterales) de un país, al cual el gobierno respectivo presenta proyectos de inversión que
requieren financiación internacional.

En el caso colombiano tenían mucha fuerza los proyectos que los bancos estaban interesados en financiar
porque sus inquietudes eran canalizadas a través del BM, organismo que supervisaba la confección de la
lista y finalmente la presentaba al Grupo. Por supuesto, las inquietudes del BM estaban en primer lugar.

La institución de los Grupos de Consulta fue formada a raíz de una solicitud colombiana en 1961. La
primera reunión a la cual asistió Colombia se realizó en Washington en enero de 1963, durante el
gobierno de Guillermo León Valencia. Para ayudar a coordinarla el BM envió en agosto de 1962 un
378 379
representante residente / /.

En el gobierno de Lleras Restrepo (al igual que en los que vinieron posteriormente hasta el comienzo de
la administración Belisario Betancur, 1982-86) Colombia continuó asistiendo al Grupo de Consulta. Fue
a través de este mecanismo que el país definió sus principales proyectos de inversión, o en otras palabras,
fue así como gestaron realmente sus Planes de Desarrollo.

Desde la perspectiva del BM, y en general de los organismos financieros, la ejecución de los proyectos y
la transferencia de recursos requería de una racionalización del aparato estatal. De allí que la
transferencia de recursos no se podía desligar de la evolución institucional de un país. Esta
racionalización también era necesaria desde la perspectiva de la política de la administración Lleras

377
ibíd., p. 290.
378
Cepeda Ulloa, Fernando; Pardo García-Peña, Rodrigo. "La política exterior colombiana (1946-1974)", Nueva
Historia..., Tomo III, op cit, pp. 43-4.
379
Desde ese entonces y hasta la fecha (1994) existe un representante residente del BM en el país. Son pocos los
países que cuentan con un funcionario de esta categoría.
Restrepo.

De acuerdo con Fernando Cepeda y Rodrigo Pardo, "la estrategia del banco (BM) (como requisito para
la racionalización del aparato estatal) estuvo dirigida a que la iniciativa popular cada vez tuviera menos
relevancia en el diseño de las políticas gubernamentales. Los criterios de tipo técnico se hicieron más
importantes, lo que dejó menos espacio para un respaldo popular. Lo cual, además, estaba en estrecha
concordancia con la filosofía del Frente Nacional, que buscaba en parte la desactivación de la
participación política para limpiar de obstáculos el camino hacia la modernización y el desarrollo
380
económico" /.

Dentro de esta lógica era necesario quitarle al Congreso la iniciativa en el manejo de los recursos
públicos, lo cual acontecería con la reforma constitucional promovida por Lleras Restrepo y aprobada en
1968.

Antes de la reforma la iniciativa presupuestal estaba en manos del Congreso, lo que en opinión del
gobierno (expresada en la exposición de motivos de la reforma constitucional) llevaba a "la práctica
irreflexiva de atomizarlas (las disponibilidades presupuestales) en multitud de leyes de auxilios que no
381
producen ningún beneficio y dejan insatisfechos a los solicitantes." /. Por lo anterior "La unidad de
criterio requerida para la inversión pública, conduce forzosamente, a localizar la iniciativa
382
correspondiente (la del gasto) en el gobierno." /.

El objetivo de Lleras Restrepo, al promover la reforma, respondía en parte a la necesidad de las élites y
de los poderes económicos de ejercer un manejo directo del Estado y no a través de la clase política. Es
decir, crear la separación entre el poder económico y la mecánica política.

Los intereses de la clase política, en el esquema del Frente Nacional, estaban en otra parte: en la
repartición de los cargos burocráticos y el manejo de las clientelas regionales, lo que hacía que su
participación en las decisiones sobre el gasto público llevara al fraccionamiento y la dispersión de los
recursos, sin que se pudieran crear las condiciones para el financiamiento de los proyectos de carácter

380
Cepeda Ulloa, Fernando, "La política exterior colombiana (1946-1974)", op cit, p. 44.
381
Exposición de motivos. Ver Historia de la reforma constitucional de 1968, Bogotá, Presidencia de la República,
Imprenta Nacional, 1969, p. 46.
382
Exposición de motivos, op cit, p. 46.
nacional.

Con la reforma de 1968 el papel de la clase política se redujo al de legitimar electoralmente el régimen,
mientras que el ejecutivo gestaba el diseño de los programas gubernamentales, apoyado en una
tecnocracia alejada del manejo menudo de la política.

La factura de cobro de la clase política para esta tarea fue la de controlar la ejecución de los recursos
públicos, a través del control de la contratación (por ejemplo manteniendo el control previo por parte de
la Contraloría General de la República) y de las nóminas burocráticas. De esa manera se terminó por
deformar el Estado colombiano en materia presupuestal: el ejecutivo pasó a legislar y el legislativo a
ejecutar.

Esto corrompió aún más a la clase política con asiento en el Congreso porque ni siquiera tenía que
guardar la apariencia -que mantenía cuando gozaba de la iniciativa presupuestal- de preocuparse por
canalizar recursos hacia la región que les eligió, sino que se dedicó directamente a perfeccionar la
383
destinación clientelista de los recursos públicos, para garantizar su reproducción como clase /.

Con ello se potenció la distorsión introducida por el Frente Nacional de dejar en manos de los políticos
384
profesionales regionales / el manejo de la administración pública y la maquinaria electoral, tal como
se explicó en la introducción del capítulo anterior.

Sin embargo, con el propósito de permitirles a los congresistas inscribir algunas partidas específicas para
satisfacer sus compromisos electorales, se crearon los auxilios parlamentarios. Pero fueron una porción
muy pequeña del presupuesto: 0.3% en promedio (menos del 1%).

Mientras que en la base política se iniciaba la dinámica descrita, en la cúspide, donde convergían las
decisiones y difusión de la información en materia de inversión pública, el espacio se restringió a un
grupo de funcionarios internacionales y nacionales, encargados de gestionar el traslado de los capitales al
385
margen del mundo político y del país en su conjunto /.

383
Este tema es tratado en el libro de Leal y Dávila op.cit, ver capítulo 1º.
384
Entendida por región cualquier distrito electoral, incluida la capital de la República.
385
Reveiz Edgar, Poder e Información, Bogotá, CEDE, 1977, p. 26.
Ese espacio se localizó en los organismos técnicos de Planeación (que adquirieron carácter
constitucional con la reforma de 1968) y en la dirección de los institutos descentralizados nacionales. La
creación de tales institutos fue promovida después de la reforma, lo que era compatible con la
386
financiación internacional que se canalizaba hacia proyectos que eran ejecutados por tales institutos /.
Por intermedio de ellos se organizó la construcción de las principales obras de infraestructura física y los
servicios de energía, acueducto y alcantarillado, educación media y superior, y salud.

El proceso de reforma institucional promovido por Lleras respondía a las necesidades de los organismos
financieros internacionales, pero también a los poderes económicos nacionales. Estas dinámicas
potenciaron el proceso, pero no se puede decir que el mismo fue una imposición de tales organismos. Se
debe entender como un terreno en que los intereses de los grupos nacionales y los organismos coincidían,
lo que facilitaba el camino de las negociaciones.

Se debe recordar que desde antes de 1942 Lleras Restrepo intentó eliminar la iniciativa parlamentaria en
el Presupuesto -en su paso por la cartera de Hacienda durante la administración Eduardo Santos- y como
no lo logró promovió la creación de un instituto descentralizado (Insfopal) para manejar desde allí (y no a
387
través de los congresistas) los proyectos de acueducto y alcantarillado /. En ese momento no existían
los organismos internacionales a que se está haciendo referencia.

Así como el nuevo arreglo institucional le permitía a los organismos internacionales tener acceso a los
centros de decisión económica, también se lo permitía a los gremios de la producción nacional para
abogar por políticas y programas que favorecieran sus intereses, como fue el caso del mantenimiento del
388
proteccionismo, los subsidios (por ejemplo el CAT), el crédito de fomento y el control de cambios /.

Y en esta dirección se orientó la política económica de la administración Lleras Restrepo. Dicha política
tenía un matiz nacionalista, que respondía a las manifestaciones internas contra la intervención de los
E.U. en la región, manifestaciones que se producían en todas las naciones latinoamericanas, con mayor o
menor grado. Este fenómeno no era independiente del recrudecimiento de la guerra de Vietnam donde

386
ibíd..., p. 41.
387
Ver Memoria de Hacienda 1942, p. 147-151.
388
Los gremios van a perder el acceso al poder económico con las reformas que se van presentar desde la segunda
mitad de la década del ochenta, en el marco de la apertura económica, como se verá más adelante. Quienes quedaron
excluidos desde entonces fueron los sectores populares y los intermediarios políticos tradicionales.
los E.U. habían recurrido a la intervención militar masiva.

En el Perú una Junta Militar de corte marcadamente nacionalista tomó el poder el 3 de octubre de 1968, e
inmediatamente expropió a la Internacional Petroleum Company, de propiedad estadounidense. Igual
cosa sucedió en Bolivia: se expropió a la Bolivian Gulf Oil Company, después que el general Alfredo
389
Ovando se tomó el poder por medio de un golpe de Estado dado en septiembre de 1969 /.

Dentro del espíritu nacionalista que recorría la región, se dinamizaron los procesos de integración
económica. El presidente Lleras fue muy activo en la promoción del Pacto Andino, fundado en 1969 con
la firma del Consenso de Cartagena. El Pacto fue suscrito por los gobiernos de Venezuela, Perú,
Ecuador, Bolivia y Colombia. Chile se integró posteriormente.

La integración fue una política de afirmación nacional de los países suscriptores, que creó un mercado
protegido que le daba preferencias a las empresas de los países signatarios del acuerdo. Se introdujeron
discriminaciones a las empresas con capital extranjero al exigirse que por lo menos el 51% de su capital
390
debía pasar a manos de nacionales /.

La reglamentación final sobre el tratamiento de capitales extranjeros fue adoptada durante la

administración siguiente. Pero los acuerdos básicos fueron definidos durante la administración Lleras,
quien en reiteradas oportunidades había señalado su preocupación por el peligro que representaba la
dominación externa de ramas industriales enteras, tal como se lo manifestó al presidente del BID, Mc
391
Namara, en junio de 1970 /.

5.2.1 El Surgimiento de la Tecnocracia

La reforma política impulsada por Lleras Restrepo permitió separar los centros gubernamentales
encargados de definir las políticas globales y la asignación de los recursos públicos, del manejo menudo
de la política.

389
Connel-Smith, op.cit., pp. 283-4 y 289.
390
Pécaut, op cit, pp. 139-42. La integración no necesariamente iba en contra de los intereses de los E.U. en la
región. Por el contrario dicha nación apoyó el proceso porque permitía la ampliación de los mercados, lo que hacía más
favorables las inversiones de las multinacionales.
391
ibíd., p. 81.
En este esquema surgió una tecnocracia que adquirió mayor autonomía respecto a los poderes políticos y
económicos. En esto se diferenció de la élite que la precedió y que había participado en el diseño de las
políticas económicas desde el primer gobierno de la república liberal, administración Olaya Herrera
(1930-34).

La tecnocracia, por el mismo hecho de no representar de forma directa los intereses económicos
existentes, es más permeable al discurso ideológico dominante. Discurso que cambió de contenido desde
finales de la década de los sesenta. Se pasó de propuestas que propugnaban por el intervencionismo
estatal (socialdemocracia) y el activismo fiscal (keynesianismo), a las que criticaban dicho
intervencionismo (neoliberalismo) y abogaban por la disciplina financiera y fiscal (monetarismo).

Las propuestas de origen keynesiano proclamaban el intervencionismo estatal como motor del
crecimiento y el desarrollo económico. Tuvieron aceptación académica y política desde los años treinta,
porque en ese momento contribuyeron a los países desarrollados a salir de la "Gran Depresión".
Funcionaron hasta finales de los años sesenta, en la medida en que avalaban una política financiera y
fiscal dirigidas a la expansión de la demanda efectiva que contribuyó a dinamizar las economías.

La formulación teórica keynesiana servía a los intereses de los voceros de la producción nacional en los
países en desarrollo, quienes -en el caso colombiano- tenían vínculos con las élites que formulaban y
ejecutaban la política económica. Sus propuestas sobre el fomento económico, el aumento del gasto
público, la redistribución a través de la tributación directa, entre otras, eran defendibles desde un punto
de vista keynesiano.

Sin embargo el keynesianismo entró en desgracia en los países desarrollados cuando el aumento del
gasto público se tradujo en inflación y estancamiento a finales de los años sesenta. La evidencia empírica
estaba mostrando que el activismo fiscal keynesiano se estaba convirtiendo en una receta
contraproducente que terminaba por desestabilizar las economías.

La crisis del keynesianismo abrió el espacio para el surgimiento del monetarismo. El principal vocero de
esta escuela, Milton Friedman, en un artículo publicado en 1963 basado en estudios empíricos, había
llegado a la conclusión que un aumento en la masa monetaria (que en la mayoría de los casos se daba vía
el financiamiento del déficit fiscal) afectaba la tasa de inflación de largo plazo, mientras que el efecto
sobre la producción se daba en un lapso de tiempo variable y prolongado, de manera que el efecto real
buscado no podía ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y podía ocurrir en un
392
momento inapropiado afectando la estabilidad económica /.

Este tipo de análisis permitió concluir que si bien la política fiscal y monetaria podía tener efectos
poderosos sobre el crecimiento, no debería recurrirse a ella por temor a que desestabilizara la economía.
Se debería buscar, más bien, un suministro de dinero que creciera a una tasa constante para minimizar el
daño que una política inapropiada pudiera causar.

393
En 1968 Friedman (junto con Edmund Phelps) además criticó la relevancia de la curva de Phillips /.
Dicha curva señalaba que existía una relación positiva entre inflación y empleo, de manera que una
expansión de la demanda si bien aumentaba el nivel de precios también lo hacía con el nivel de
ocupación, ratificando de esta forma la afirmación keynesiana que el desempleo dependía de la demanda
394
agregada /.

Esta curva fue muy popular entre los responsables de la política económica en los años sesenta, en la
creencia que para mantener un nivel alto de empleo era necesario recurrir a los recursos de la emisión
monetaria, aunque se incurriera en un costo en términos del aumento de los precios.

A pesar que el principio se venía cumpliendo en aquellos años, Friedman y Phelps predijeron que en
adelante no sería así, lo que resultó ser cierto. Argumentaron que el nivel de desempleo no dependía de la
demanda agregada (como lo sostenía Keynes) sino de la oferta y demanda del trabajo, y de otras
consideraciones de carácter microeconómico.

Esta era la discusión en la participaron los integrantes de la tecnocracia que empezaron a formar los
equipos económicos colombianos, a partir de 1970. Muchos de ellos habían sido educados en los centros
académicos de los países desarrollados, y venían influenciados por el nuevo debate.

392
Friedman, junto con Anna J. Sawartz, realizó un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos, en
donde relacionó los auges y las recesiones con el stock monetario. El trabajo fue publicado con el nombre A monetary
history of the United States, 1867-1960, Estados Unidos, Princenton University Press, 1963.
393
Friedman, Milton. "The role of monetary policy", American Economic Rev, Marzo 1968, pp. 1-17; Phelps,
Edmund S. "Money-Wage dignamics and labor market equlibrium", Journal of Politic Economics, julio-agosto 1968, pp.
678-711.
394
Véase Phillips, A. W. H. "The relation between Unemployment and the Rate of Change in Money Wage Rates
in the United Kingdom, 1861-1907", Economical, noviembre 1958, pp. 283-99.
La nueva ideología fue reforzada por los organismos financieros internacionales, quienes compartían el
mismo credo. Tales organismos desde el momento de su fundación -a partir de los acuerdos de Bretton
Woods en 1944- habían abogado por la preeminencia del mercado y en contra del intervencionismo
estatal en el campo de las regulaciones, los subsidios, el proteccionismo, el control de cambios, y el
activismo fiscal. Es decir, en contra de los criterios aplicados por los países latinoamericanos en la etapa
de la sustitución de importaciones, desde comienzos de los años treinta (ver primera parte del capítulo
tercero).

Los organismos internacionales disponían de diversos mecanismos para reforzar los nuevos paradigmas
dentro de la tecnocracia, con lo cual terminaron por imponerlos. Algunos de los mecanismos utilizados
fueron:

- Participación de miembros de la tecnocracia en consultorías financiadas por tales organismos.

- El éxito de algunos integrantes de la tecnocracia dependió de la realización de proyectos

financiados por los organismos.

- Contacto con las misiones enviadas por los organismos para discutir la política económica y
sectorial, y la ejecución de programas y proyectos públicos.

- Integrantes de la tecnocracia criolla participaron en la tecnocracia transnacional -con asiento en

los organismos financieros-, que es la encargada de reproducir los paradigmas de los
organismos.

La tecnocracia adquirió la capacidad de legitimar los principales programas y proyectos que los
organismos financieros quisieron impulsar. Los organismos le otorgaron el soporte financiero para que
los centros de investigación y consultoría se pusieran a trabajar en esta causa.

El poder de la tecnocracia se reforzó con el monopolio de la información económica y con el prestigio y

respetabilidad académica que ha gozado. La educación en el exterior, en países desarrollados, les
permitió crear una "academia invisible" de personalidades de los centros de educación superior que fue
 395
utilizada para reforzar los paradigmas adoptados /.

La transformación de la tecnocracia, y su dominio sobre la gestión de la política económica, es un

proceso que se va fortaleciendo de forma gradual desde 1970, cuando termina el gobierno de Lleras
Restrepo. Es en el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994) que se hace una aplicación plena de
los paradigmas bajo el esquema de la apertura económica: liberalización de los mercados de bienes,
trabajo, capital y cambiario; reducción del tamaño del Estado (traslado de sus funciones al sector privado
y a los gobiernos locales); disciplina fiscal y financiera; desmonte de la Planeación (entendida como el
dirigismo económico); eliminación de los subsidios y del fomento económico.

5.3 MISAEL PASTRANA BORRERO Y ALFONSO LOPEZ MICHELSEN: MAS

MERCADO Y MENOS INTERVENCIONISMO

Cuando Misael Pastrana Borrero (1970-74) arribó al solio de los presidentes se encontró que la
administración Lleras Restrepo le había dejado escrito un Plan de Desarrollo para el período 1970-1973.
Dicho Plan hacía énfasis en el intervencionismo estatal y en la reforma agraria.

Sin embargo la principal preocupación del nuevo mandatario no estaba en los temas agrarios sino en los
programas que atacaran de forma inmediata los problemas urbanos, en un intento por atraer los sectores
que le habían sido esquivos en el proceso electoral y que estaban siendo controlados por la Anapo,
dirigida por el exdictador Gustavo Rojas Pinilla.

La Anapo había obtenido el 80% de la votación de los habitantes de los barrios populares de las grandes
ciudades mientras que el apoyo de Pastrana Borrero provenía de las clases media y alta, y las zonas
396
rurales controladas por los partidos tradicionales /.

La importancia del tema urbano había sido uno de los puntos centrales en el discurso de posesión del
presidente electo y así debería quedar reflejado en un nuevo Plan de Desarrollo. Esta posición significaba
abandonar la vocación agraria que buscaba enfatizar el desarrollo de la economía rural reteniendo al
campesino en el campo.

395
Estos elementos fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz "Poder e Información"..., ob cit,
El término "academia invisible" es tomado de allí.
396
Pécaut, op cit, pp. 158-9.
El nuevo Plan, conocido como "Las Cuatro Estrategias", fue elaborado por el Profesor Lauchlin Currie.
Fue una revancha contra el Plan Decenal, que con el apoyo de la CEPAL, había enterrado la Operación
Colombia de Currie en 1961 (ver capítulo cuarto).

Currie en el Plan señalaba la necesidad de permitir la libre movilidad de los recursos productivos,
dejando que las fuerzas del mercado los asignaran eficientemente. La intervención de la política
económica se debía concentrar en incentivar los sectores líderes que promovieran el desarrollo, siendo la
construcción urbana el principal de ellos.

Si bien el Plan mencionaba la necesidad de continuar con la reforma agraria, esto respondía más a la
retórica destinada a alimentar la franja de opinión consumidora del tema. En la práctica el programa de
reforma agraria fue congelado en enero de 1972 con la firma del Acuerdo de Chicoral (ratificado por el
Congreso en 1973). En dicho acuerdo el gobierno cedió ante las presiones de los propietarios de la tierra.

Se volvió casi imposible la expropiación de tierras adecuadamente explotadas y se introdujeron criterios

técnicos muy complejos para el resto de predios, lo cual hacía el proceso demasiado complicado y
397
costoso. Además se acortó de 10 a 5 años el plazo de indemnización a los propietarios /.

El Plan le dio un enfoque de productividad al problema agrario. Se aplicaba el principio de "un aumento
masivo de la movilidad o reasignación de la fuerza laboral" de las áreas de menor productividad hacia las
398
de mayor, indicando que la menor productividad se encontraba en las zonas rurales /. De aquí se podía
concluir que se debía promover la expulsión de campesinos de las zonas rurales hacia las ciudades, y
para dar empleo a las masas migrantes, y solucionar a la vez su problema de habitación, se promovía un
vasto programa de construcción de vivienda.

En general el Plan apelaba al mercado como el elemento asignador de los recursos productivos, y
criticaba las prácticas proteccionistas que obstaculizaban el proceso. Fue así como se liberó el comercio
exterior eliminando en 1973 la lista de prohibida importación y los depósitos sobre importaciones, y en
1974 se aplicó una reducción masiva de los derechos de importación.

397
Pécaut, op cit, pp. 196ss.
398
Departamento Nacional de Planeación, Las cuatro estrategias, Colombia, 1972, p. 22.
En relación al programa bandera, el de la vivienda, también se recurrió al mercado para su gestión. Se
diseñaron mecanismos para que el sector privado pudiera canalizar los recursos del ahorro hacia el
financiamiento de la construcción de vivienda. Con este propósito se creó el sistema de las
Corporaciones de Ahorro y Vivienda, que utilizó la modalidad de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante -UPAC-.

El papel asignado al sector privado, y sobre todo al sector financiero, en la gestión de los programas de
gobierno, fue bien recibido por los gremios. La Asociación Bancaria en 1971 promovió un foro donde
señaló la importancia que los requerimientos de financiamiento de la economía (incluidos los del sector
público) fueran provistos por el sector privado a través de la canalización del ahorro interno por el sector
financiero.

Se argumentaba que canalizar los recursos a través de un sistema financiero privado, sin que fuera
distorsionado por numerosas restricciones y regulaciones, permitía captar mejor las señales del mercado
en cuanto al costo real de los recursos, lo que redundaba en una asignación más eficiente de los mismos.

Este fue el planteamiento hecho en el foro no sólo por los voceros del sector financiero en defensa de sus
propios intereses, sino también por la joven tecnocracia con asiento en el Banco Central conforme a su
formación monetarista. El principal vocero de esta escuela en Stanford, Edward Shaw, fue invitado al
foro de la Asobancaria, donde avaló el diagnóstico y las peticiones del sector financiero y la joven
399
tecnocracia /.

El clamor del monetarismo, que iba como anillo al dedo a los intereses del gremio financiero
colombiano, fue recogido por la administración siguiente, gobierno de Alfonso López Michelsen
(1974-78). Su Plan de Desarrollo, conocido como Plan "Para Cerrar la Brecha", decía al respecto:

"El problema más importante del sistema financiero en el pasado fue la existencia de
numerosas restricciones a la captación del ahorro y su distribución (...) La orientación de la
política para el sector (financiero) será propender por la organización (liberación) del
mercado financiero para que éste constituya un mecanismo eficiente de asignación de

399
Kalmanovitz Salomón, Economía y nación. Una breve historia de Colombia, Colombia, CINEP - UN - Siglo
XXI, 1986 segunda edición, pp. 465-6.
 400
recursos y contribuya a elevar el coeficiente de ahorro de la economía" /.

López Michelsen fue mucho más radical en señalar la vigencia de los mecanismos del mercado en el
sector financiero, y en el resto de la economía. También clamó por una liberalización del régimen de
comercio exterior. Criticó el control a las importaciones, acusando a la industria de disfrutar de una serie
de privilegios gracias a una "muralla china" de aranceles.

Hizo reparos a lo que llamó el excesivo crédito subsidiado a los exportadores a través de Proexpo porque
no le permitía al mercado dar las señales correctas, y la manipulación del mercado de divisas por
intermedio de la devaluación programada y la introducción del CAT. El CAT en la práctica significaba el
otorgamiento de una divisa más alta para los exportadores.

El presidente López liberalizó el sector financiero y el régimen de comercio exterior. Sin embargo,
existen tres elementos que se deben tener en cuenta durante su gobierno, que permiten matizar la
afirmación que su objetivo central era la liberación económica.

El primero tiene que ver con la propuesta gubernamental respecto al sector rural. Su Plan de Desarrollo
no continuó con la línea de Pastrana Borrero de aplicarle el criterio de productividad y mercado a las
zonas rurales. Por el contrario, el diagnóstico que se hacía era que la mayor parte de la población
campesina hacía parte del sector tradicional.

Al respecto el Plan señaló que "Para el sector (agropecuario) tradicional se proponen programas de
desarrollo rural integrado que, actuando conjuntamente con la reforma agraria, aumenten la
401
productividad del pequeño productor al resolver problemas de falta de recursos y de tecnología" /.

El segundo aspecto fue la inclusión en la reforma tributaria -expedida a finales de 1974 haciendo uso de
las facultades de la emergencia económica- de un sistema impositivo que aumentó las cargas sobre el
capital y las atenuó sobre las rentas del trabajo.

Se aumentó la progresividad del impuesto a la renta, se redujeron las exenciones, se generalizó el

400
Departamento de Desarrollo. Para Cerrar la Brecha - Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-78,
Colombia, 1975 segunda edición, pp. 6-7.
401
Para Cerrar..., op cit, p. 28.
impuesto sobre renta presuntiva, y se aplicó el impuesto de ganancia ocasional a la utilidad sobre la venta
de activos (utilidad que principalmente se originaba en el mayor valor nominal por efecto de la
inflación).

El tercer elemento que alteró la coherencia de las propuestas del presidente López fue el hecho que a
partir de 1975 la política económica se tuvo que concentrar en la coyuntura de la bonanza cafetera.

5.3.1 Bonanza Cafetera

La monetización de las reservas internacionales generadas en los mayores volúmenes exportados de

café, y en el incremento de su precio externo, produjo una expansión de la base monetaria que rebasaba
cualquier previsión. Con el propósito de evitar un desbordamiento de la inflación la administración
López se vio forzada a practicar una política financiera restrictiva desde 1975.

El componente de la base monetaria originado en la acumulación de las reservas internacionales tuvo un

crecimiento anual promedio del 71% entre 1978 y 1974 (cuadro 6). De no adoptarse una política
compensatoria este crecimiento jalonaría el índice de precios en una proporción similar. El control de la
inflación se convirtió en la tarea prioritaria de la administración.

El principal instrumento para lograr este propósito fue la política fiscal. Se redujo el déficit fiscal de 3.1%
del PIB en 1974 -al iniciar el gobierno- a 0.1% en 1978 (cuadro 7). El logro de este resultado en parte se
debió a la reforma tributaria de finales de 1974, aunque no fue elaborada como un instrumento de ajuste
para el manejo de la Bonanza. La reforma, además de fortalecer el impuesto a la renta, también incluyó
un ajuste en el impuesto sobre las ventas mediante un incremento en las tarifas y la cobertura del tributo.
La reducción del déficit fiscal significó la no utilización de los recursos de la emisión monetaria. Incluso,
el crédito monetario al sector público fue contraccionista a partir de 1976 (cuadro 7). Tampoco se hizo
uso del endeudamiento externo, a pesar de la presión que ejercía la banca internacional para la utilización
de tales recursos.

El sistema financiero internacional gozaba de una gran liquidez originada en los petrodólares del shock
petrolero de finales de 1973, los cuales eran reciclados por un sistema financiero que estaba en expansión
acelerada desde 1971, cuando se abolió el patrón oro-dólar por parte de la administración Nixon. El
exceso de liquidez internacional no pudo ser colocado por la banca internacional con facilidad. En los
países industrializados se había presentado una caída en la demanda por recursos para inversión como
consecuencia de la recesión mundial.

Los organismos financieros internacionales se vieron en la necesidad de estimular la utilización de los

recursos a través de comprometer a los gobiernos de los países en desarrollo (y en especial a los
latinoamericanos) en ambiciosos programas de inversión pública. A su vez, al interior de los países en
desarrollo, la posibilidad de poder gastar a crédito llevó a la indisciplina financiera. El fenómeno derivó
en la crisis de la deuda externa que se presentó a comienzos de la década de los ochenta.

El exceso de financiamiento, y la expansión del gasto público en los países en desarrollo a partir del
boom del endeudamiento, alejaron, en ese momento, las recetas ortodoxas del monetarismo.
El caso de Colombia, durante la administración López Michelsen, fue diferente. Se mantuvo la disciplina
financiera para evitar un rebrote de la inflación, lo que evitó un desbordamiento del gasto público y un
deterioro de las finanzas estatales. Además el país no se montó en la espiral del endeudamiento externo a
diferencia del resto de naciones del continente.

El gobierno se dio el lujo de rechazar las ofertas de financiamiento internacional lo que le permitió ganar
independencia frente a los organismos financieros internacionales y a los E.U.

Se renunció a los créditos de la AID presupuestados para 1976. Alfonso López posteriormente recordaría
que en el pasado (gobierno de Guillermo León Valencia) los "funcionarios (estadounidenses) de la AID
tenían asiento en el Ministerio de Hacienda e inspiraban política de nuestro gobierno hasta llegar al
extremo de que, siendo extranjeros, representaran a Colombia en foros internacionales y asistieran a los
402
ministros en los debates congresistas" /.

En una declaración de independencia frente a los organismos financieros internacionales el ministro de

hacienda, Rodrigo Botero Montoya, declaró en octubre de 1975:

"No corresponde a los organismos internacionales hacer recomendaciones de política

económica y social, área que es privativa de las autoridades nacionales. Pasó la etapa de las
`cartas de intención' o documentos similares que impliquen compromiso alguno con el
403
extranjero respecto a medidas económicas presentes o futuras" /.

La autonomía en la política exterior fue ratificada en el tratamiento del tema de la droga, que para
entonces comenzó a aparecer como el punto central en la agenda de las relaciones con los E.U...
Colombia rechazó la teoría de que era la causa del problema y los E.U. la víctima. El gobierno señaló que
las acciones no se debían concentrar en el país porque el problema era de carácter multilateral.

El presidente López además se solidarizó con otros países latinoamericanos que apoyaban la
reclamación de Panamá sobre el Canal, y tuvo una participación activa en los acuerdos que finalmente

402
Conferencia pronunciada por López Michelsen en Manizales el 27 de abril de 1985. Tomado de Cepeda y Pardo,
op cit, p. 61.
403
ibíd..
permitieron el traspaso de la jurisdicción del Canal a Panamá el 26 de septiembre de 1977.

Si bien la política económica de López Michelsen ganó independencia frente a los organismos
internacionales, fue la lucha contra la inflación la que le restó la autonomía necesaria para poder llevar a
cabo plenamente su programa de gobierno. Las presiones monetarias originadas en la Bonanza Cafetera
hicieron que el gobierno tuviera que permitir una revaluación de la tasa de cambio, y para compensar su
efecto negativo sobre los exportadores debió mantener el CAT, a pesar de su intención inicial de
eliminarlo.

Un instrumento que permitió el control de las presiones inflacionarias, y que en este caso guardó
correspondencia con las propuestas iniciales, fue la liberación de las importaciones. Dicha política no
sólo permitía mitigar el exceso de divisas acumuladas aliviando las presiones monetarias, sino además
aumentar la oferta de bienes disponibles para satisfacer las demandas desbordadas con el ingreso
cafetero. Las reformas arancelarias de 1974 y 1978 llevaron el arancel promedio del 70% (que era el
404
nivel de 1970) al 33% al finalizar el gobierno de Alfonso López /.

La política económica terminó recibiendo un rechazo generalizado de vastos sectores sociales y de los
gremios, lo que complicó aún más el manejo de la política económica en la segunda mitad del gobierno.

En general los gremios se sintieron maltratados con la reforma tributaria y con el plan de estabilización
dirigido a evitar los efectos inflacionarios de la Bonanza Cafetera. Los de la producción adicionalmente
reaccionaron contra la política de liberación de importaciones. El gremio agropecuario (SAC) protestó
enérgicamente cuando en 1977 se hicieron importaciones masivas de alimentos. El presidente del gremio
de los industriales (ANDI), Fabio Echeverri Correa, criticó la reforma fiscal y el monetarismo de los
consejeros económicos del gobierno.

El gremio financiero también atacó a la administración, a pesar que se favorecía con la liberación del
mercado de capitales. Su disgusto era la colombianización de la banca, la cual hacía parte del desarrollo
de los acuerdos sobre capitales extranjeros adoptados en el Pacto Andino (decisión del acuerdo de
Cartagena), en los cuales se indicaba que el capital nacional debía tener una proporción mayoritaria
frente al extranjero en la propiedad de las empresas.

404
Sarmiento, Eduardo, Inflación, producción y comercio internacional, Colombia, Procultura-Fedesarrollo, 1982,
p. 125.
Pero en general la insatisfacción de la opinión con el gobierno se atizó con la presencia de una crisis
moral que puso en entredicho la legitimidad del gobierno. La crisis tenía dos aspectos: el surgimiento de
la economía del narcotráfico y los negocios ilícitos que se hacían desde los despachos oficiales.

Fue en el gobierno de López Michelsen cuando el narcotráfico comenzó a manifestarse de manera

apreciable. Se produjo una gran cantidad de capitales flotantes que buscaban penetrar la industria y el
sector financiero. Los gremios financieros, todavía en manos de una clase empresarial tradicional,
expresaron sus temores. El presidente de la Andi denunció que empresas muy importantes habían caído
405
en manos de la mafia /.

El fenómeno del narcotráfico tendrá una fuerte incidencia sobre el proceso económico, social y político
desde entonces. Sobre ello se volverá más adelante. En el gobierno de López Michelsen este fenómeno
se asoció con la crisis moral del régimen.

El presidente fue acusado de usar los recursos del Estado en beneficio propio, por ejemplo en el caso de
la hacienda "La Libertad". El Contralor General de la República fue señalado de desviar fondos en su
beneficio. Se le abrió investigación al ministro de obras por adjudicación irregular de contratos. En las
fuerzas militares altos oficiales fueron involucrados en un caso de soborno en la compra de unos aviones
de la Loocked. El presidente de la Cámara de Representantes, Alberto Santofimio Botero, fue detenido
por malversación de fondos. Etcétera.

La crisis moral produjo una crisis de legitimidad. El descontento no sólo se incubaba en la dirigencia
tradicional, sino también en los estamentos militares. El gobierno además perdió el apoyo de las masas.
El 14 de septiembre de 1977 López Michelsen debió afrontar un Paro General organizado por las
centrales obreras, al cual se sumaron sectores populares. Se produjeron enfrentamientos violentos en
varios sitios del país, en especial en la capital de la República.

El aislamiento político de Alfonso López llegó a tal grado que finalmente no pudo convocar la Asamblea
Constituyente que venía promoviendo desde el inicio de su gestión, cuyos principales objetivos eran el
fortalecimiento del aparato de la justicia y la descentralización. La reforma de la justicia era considerada
necesaria para reforzar los instrumentos encargados de garantizar la vigencia del orden público ante el

405
Ver Pécaut, op cit, la parte de "Los gremios frente a la administración López", pp. 281ss.
deterioro social, el auge de las actividades guerrilleras, y la aparición del narcotráfico como una fuerza
poderosa.

Alfonso López logró la aprobación del Congreso para que la Asamblea fuera convocada para el mes de
julio de 1978 (un mes antes que terminara su mandato), pero a última hora la convocatoria fue declarada
inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. Su gobierno terminó con una gran frustración.

5.4 JULIO CESAR TURBAY AYALA: BOOM DEL ENDEUDAMIENTO Y CRISIS MORAL

El gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-82), a diferencia de la administración Alfonso López, sí
hizo uso de los recursos externos. La carrera del endeudamiento en Colombia empezó en 1978, cuatro
años más tarde que el resto de naciones del continente.

Los mayores niveles de endeudamiento se usaron para expandir el gasto público. Fue así como el Plan de
Desarrollo de Turbay Ayala, conocido como Plan de Integración Nacional -PIN-, era una lista de
proyectos de inversión financiados con crédito externo. La deuda externa pasó de 4 a 10 mil millones de
dólares entre 1978 y 1982, y la inversión pública (formación bruta de capital fijo) del 3.7 a 4.1% del PIB
en el mismo período (cuadro 8).

El gasto también se expandió utilizando ingresos financieros que se obtenían del rendimiento de las
406
reservas internacionales acumuladas /. Como el Banco Central tenía el monopolio en el manejo de las
reservas internacionales (desde la reforma cambiaria introducida por Lleras Restrepo en 1967), el
rendimiento que ello le producía se lo trasladaba al gobierno nacional a través de la Cuenta Especial de
Cambios -CEC-.

406
El país venía acumulando reservas internacionales desde el gobierno de López Michelsen. Inicialmente por la
Bonanza cafetera, y posteriormente, en el gobierno de Turbay, por la Bonanza del endeudamiento externo. Las reservas
pasaron de 0.4 miles de millones de dólares en 1974 (al iniciar el gobierno de López) a 2.5 en el 78 (cuando inicia Turbay
Ayala) y 5.6 en 1981, año en el que alcanzaron el máximo nivel.
Dicho rendimiento se originaba, de una parte, en la colocación de las reservas en depósitos que ganaban
un interés en el exterior, y de la otra, por el mayor valor en pesos de las divisas a medida que se
devaluaba la moneda.

Los rendimientos de la CEC alcanzaron a representar la cuarta parte de los ingresos corrientes de la
nación en 1981. La disponibilidad de un ingreso fácil de tal magnitud hizo que se relajara la disciplina
fiscal, descuidando la generación de ingresos tributarios y la austeridad en los gastos.

Todos estos factores hicieron que el déficit fiscal aumentara de 0.1 en 1978 a 8.7% del PIB en 1982, la
cifra más alta desde que se tienen registros. En este último año un poco más de la tercera parte del déficit
se financió con endeudamiento externo, y un poco menos de los dos tercios restantes con recursos
407
monetarios del Banco Central (cuadro 9) /.

407
De los recursos monetarios la mitad corresponde a los ingresos generados por la CEC. El Banco de la República
no considera estos recursos como ingresos corrientes y los clasifica como parte de financiamiento del déficit, con el
argumento que afectan la expansión de la base monetaria. Eso es cierto pero como resultado de la acumulación de reservas
internacionales (cuando las reservas aumentan por los rendimientos en moneda extranjera que se obtienen cuando se
colocan las divisas) y por efecto de la devaluación (la utilidad que el obtiene el Banco en la compra venta de divisas). Sin
embargo el tratamiento que le da el Banco a la CEC traslada el efecto monetario (e inflacionario) de la devaluación al
déficit fiscal. Como el tratamiento oficial de las cifras fiscales es el que ha determinado el Banco en el caso de la CEC, y
ante la imposibilidad del autor de elaborar series diferentes, se adoptará la metodología del Banco. Véase el artículo
"Cuenta Especial de Cambios - Cuenta Especialmente Confusa", Revista Informe Financiero, Colombia, Contranal, mayo
de 1990.
A la indisciplina fiscal se sumó la laxitud en el manejo del sector financiero. La liberación del sector
financiero introducida por López Michelsen permitió la proliferación de prácticas especulativas, y la
concentración de las empresas en manos de los grupos financieros.
Las empresas no pudieron soportar el encarecimiento de las tasas de interés, que estaban por encima de la
tasa de ganancia, debiendo ceder su propiedad a las entidades prestamistas. Al deterioro de las empresas
contribuyó la recesión de la economía colombiana que se presentó a partir de 1981. En dicho año la
economía creció el 2.3% y en 1982 y 1983 el 1.0% y 1.6% respectivamente (cuadro 10).
En el gobierno de Julio César Turbay comenzó la era de las grandes maniobras financieras posibilitada
por la libertad adquirida por el capital financiero (con la reforma financiera de Alfonso López) y la
408
reducción de la rentabilidad de las empresas, que quedaron expuestas a las tenazas de los financistas /.

El proceso alteró la propiedad financiera e industrial hasta tal grado que cambió el carácter del
capitalismo colombiano. A pesar que algunos grupos financieros quebraron (entre ellos uno de los más
grandes, el grupo Grancolombiano), los que quedaron adquirieron gran poder económico el cual se
combinó con el control de los medios de comunicación y el financiamiento de las campañas políticas.

Estos factores hicieron que los grupos sustituyeran a los gremios y a los industriales en la vocería del
sector privado frente al Estado. A partir de entonces los representantes de la producción nacional
quedaron excluidos del proceso de concertación de las reformas que se llevaron en la economía
colombiana, que culminaron con la apertura económica.

A las maniobras financieras, y la quiebra de empresas, se sumó la entrada al circuito financiero de

capitales provenientes del narcotráfico, un grupo social en vertiginoso ascenso durante la administración
Turbay Ayala. Este fenómeno aunado a la corrupción administrativa, que desde el gobierno anterior
conmovía a la opinión pública, produjo honda preocupación en los gremios y en la dirigencia política.

En 1981 se formó un frente gremial (sin los cafeteros) el cual hizo una condena moral al gobierno. La
Asociación Nacional de Industriales (ANDI) fue más radical y acusó al gobierno de estar dejando
desarrollar una economía de negocios ilícitos en donde se buscaba lograr la máxima ganancia con el
409
mínimo esfuerzo /. En igual sentido se pronunció el episcopado.

El gobierno perdió legitimidad. A ello también contribuyó el enfrentamiento de los problemas de orden
público por la vía de la represión abierta, sin la apertura de espacios democráticos que permitieran la
discusión política.

El gobierno anterior había terminado con fuertes tensiones sociales y con un recrudecimiento de la
actividad guerrillera. La respuesta inmediata al problema, una vez se inició la administración Turbay

408
El proceso está descrito y analizado en el libro de Mauricio Avella (compilador), Evolución crisis y reforma del
sistema financiero colombiano, Colombia, Universidad Nacional-CID, 1987.
409
Pécuat, op cit, pp. 336-7.
Ayala, fue la expedición de un "Estatuto de Seguridad".

El Estatuto se expidió el 6 de septiembre de 1978. Se le dio potestades a la justicia militar para intervenir
en asuntos de orden público, se doblaron las penas para los delitos como el secuestro y el ataque armado,
la noción de subversión se extendió (y se penalizó hasta con un año) a la acción de distribuir propaganda
y textos que (en concepto del funcionario de turno) incitaran a la revuelta o a desobedecer a la autoridad.

La medida estuvo acompañada de una ola de arrestos, allanamientos y retenciones injustificadas (toda
persona sospechosa podía ser retenida durante 10 días sin que mediara ningún proceso). Los grupos
alzados en armas a su vez replicaron con una serie de acciones violentas que llevaron a la polarización de
los problemas de orden público.

La administración Turbay Ayala catalogó los fenómenos violentos en el contexto de la guerra fría, y
como una extensión de la penetración soviética en Centro América. La principal prueba de ello fue la
comprobación de que el gobierno cubano estaba dando entrenamiento militar a miembros del grupo
410
guerrillero M-19 /.

En consecuencia Colombia rompió relaciones diplomáticas con Cuba. A su vez la diplomacia

colombiana se alineó con los E.U. en el tratamiento de los problemas internacionales, hasta el punto que
el país terminó aislándose del resto de las naciones de la región. Este aislamiento se pudo evidenciar
cuando el gobierno colombiano no apoyó a la Argentina en la guerra de las Malvinas.

El tratamiento por la vía represiva de los problemas de orden público, la crisis moral del gobierno, y el
deterioro de la situación económica (aunque no había hecho crisis) hicieron que el gobierno liberal de
Turbay Ayala terminara en un profundo desprestigio. Estos factores determinaron que el partido de
gobierno, que había postulado la candidatura presidencial de Alfonso López Michelsen para el período
1982-86, perdiera las elecciones. López Michelsen aparecía como la representación del continuismo, el
cual fue rechazado en las urnas.

5.5 BELISARIO BETANCUR: PROCESO DE PAZ Y AJUSTE ECONOMICO

Para el período 1982-86 salió elegido el candidato conservador Belisario Betancur Cuartas. El nuevo

410
El M-19 se integró posteriormente a la vida civil en 1990.
mandatario representaba, hasta cierto punto, un rechazo a la política de guerra de la administración
anterior.

El objetivo central de su gobierno fue buscar un acuerdo de paz con los grupos alzados en armas, que a la
postre no logró. Sin embargo permitió abrir las puertas para el diálogo con las distintas fuerzas políticas y
411
sociales en torno al problema de la pacificación /.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos por buscar la pacificación con los grupos alzados en armas, la
violencia aumentó. Este fenómeno era la consecuencia de la aparición de un nuevo actor en el terreno de
la confrontación armada: el narcotráfico. La situación de orden público se tornó confusa.

La prioridad inicial en el tema del orden público era la resolución del conflicto con los grupos
guerrilleros. Pero el 30 de abril de 1984, cuando el narcoterrorismo asesinó al ministro de justicia
Rodrigo Lara Bonilla, el Estado tuvo que dirigir sus baterías contra el narcotráfico.

En ese momento también se dio un cambio forzado en la política internacional de Belisario Betancur.
Las manifestaciones de independencia frente a los E.U., que el primer mandatario había mostrado al
inicio de su gestión, terminaron. Colombia debió aceptar el planteamiento estadounidense que el
enemigo principal era el narcotráfico. Este giro fue más el resultado de la declaración de guerra que el
narcoterrorismo le hizo al Estado, que la voluntad del primer mandatario.

Belisario Betancur desde el inicio de su mandato expresamente se había alejado de los E.U.,
diferenciándose de esta forma del gobierno de Turbay Ayala. Manifestaciones de dicha independencia
eran el ingreso de Colombia a los no alineados y el liderazgo del presidente colombiano en un grupo
regional de países -que excluía a los E.U.- para la negociación del conflicto centroamericano (Grupo de
412
Contadora) /. El grito de independencia lo proclamó el propio Belisario Betancur al presidente Ronald
Reagan en su visita a Bogotá a finales de 1982.

La política de independencia también se estaba aplicando a las relaciones económicas. Belisario

Betancur estaba gestionando un club de países deudores y para tal efecto citó una reunión de los

411
La concreción de los acuerdos con algunos de los grupos alzados en armas, como el M19, el Quintin Lame, y el
Partido Revolucionario de Trabajadores (PRT), correspondió a la administración Virgilio Barco Vargas (1986-90).
412
Ver artículo de Rodrigo Pardo "El café en la agenda de las relaciones Colombia-USA", Revista Economía
Colombiana Nº 179 del marzo de 1986, Colombia, Contranal.
ministros de finanzas y de relaciones exteriores de las 11 naciones con mayor deuda externa. La reunión
se llevaría a cabo en Cartagena en mayo de 1984. Había bastante preocupación en la comunidad
financiera internacional, porque si del foro salía avante la consigna de una moratoria generalizada se
hubiera producido un colapso en el sistema financiero internacional.

Sin embargo en este campo la política del gobierno resultó ambivalente y contradictoria. Mientras que
por un lado el presidente trataba de liderar un club de deudores, por otro su primer ministro de hacienda,
Edgard Gutiérrez Castro, continuaba buscando financiamiento en los mercados internacionales bajo el
supuesto que estos seguían abiertos a pesar de la moratoria mexicana de agosto de 1982.

El argumento de Gutiérrez Castro era que Colombia, a pesar de la moratoria generalizada del resto del
continente, continuaba cumpliendo cabalmente sus compromisos externos. Esos compromisos podían
ser cumplidos debido a que el país gozaba de un saldo de reservas internacionales muy alto (casi 5 mil
millones de dólares en 1982), las cuales daban la liquidez necesaria para financiar el servicio de la deuda
externa.

A su vez los créditos externos que se habían contratado antes de la moratoria mexicana se continuaron
desembolsando durante 1982, 1983 y el primer semestre de 1984, debido a que el país estaba al día en
sus compromisos internacionales, y en esas condiciones los bancos no podían retener los desembolsos.
Sin embargo la entrada de créditos externos en dicho período no quería decir que Colombia estuviera
contratando nuevos créditos en montos significativos. De hecho los mercados financieros también se
cerraron para Colombia.

Para la banca acreedora era evidente era el deterioro financiero de la economía colombiana en el
momento en que se inició la administración Betancur. Como se mencionó atrás, el déficit fiscal en 1982
había ascendido a 8.7% del PIB. A su vez el déficit en la balanza comercial equivalía a 3.9% del PIB
(cuadro 11). Este resultado negativo en el comercio exterior era la combinación de: (1) deterioro en las
exportaciones por la caída en el precio del café y la revaluación del tipo de cambio; y (2) aumento en las
importaciones por la revaluación (de nuevo) y por la expansión de la demanda agregada jalonada
principalmente por el financiamiento monetario del déficit fiscal.
Esta era la situación cuando inició el gobierno de Belisario Betancur, y si bien la economía no acusaba
crisis cambiaria en el corto plazo dado el nivel de reservas acumulado, de todas formas las tendencias
indicaban que de no hacerse nada la crisis se presentaría en uno o dos años.

Sobre la base de este diagnóstico a los pocos días de iniciado el gobierno se declaró la emergencia
económica. Se expidieron varios decretos dirigidos a mejorar las finanzas públicas por intermedio de un
fortalecimiento de los ingresos de la nación y los gobiernos locales.

Los decretos fueron declarados inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia a comienzos de 1983
413
/. Fue preciso llevarlos al Congreso para convertirlos en leyes de la República. Lo anterior significó
que el proceso de ajuste se retrasaría un año, y que las medidas deberían ser consultadas con los intereses
representados en el Congreso, lo que debilitaba la capacidad del ejecutivo para introducir un ajuste
económico.

Si bien en la legislatura de 1983 se lograron sacar adelante las reformas tributarias, su efecto no fue
inmediato. Las medidas más importantes fueron la creación del Impuesto al Valor Agregado -IVA-, y el
fortalecimiento de los fiscos regionales mediante la ley 14 de 1983.

El deterioro de la situación financiera continuó durante 1983 cuando la pérdida de reservas fue 1.8 miles
de millones de dólares, más de dos veces y media de lo que se había perdido en 1982 (cuadro 12). En
1984 las reservas continuaron disminuyendo hasta que se llegó al punto crítico de septiembre cuando

413
La única medida que se salvó de la reforma fue el decreto 73 de 1983, que regulaba el manejo de los recursos de
la Cuenta Especial de Cambios, cuyos ingresos provenían del rendimiento que obtenía el Banco de la República en el
manejo de las reservas internacionales. Los decretos que conformaron la emergencia se encuentran reproducidos en la
publicación de la Presidencia de la República Emergencia Económica 1982-1983, Secretaría de Información y Prensa,
Colombia, sin fecha: ¿1983?
estas ascendieron a 1.2 miles de millones de dólares, de los cuales sólo 0.2 correspondían a reservas
líquidas. Lo demás era oro, derechos especiales de giro, y otro tipo de instrumentos que no tenían
liquidez inmediata. En pocos días se avecinaba una crisis cambiaria.

El deterioro de los indicadores de la economía colombiana, más la promoción por parte de Belisario
Betancur del club de deudores, hizo que a comienzos de 1984 la imagen de Colombia en la comunidad
financiera internacional estuviera completamente deteriorada. Además, ya se estaban comenzando a
presentar incumplimientos con los acreedores internacionales por parte del sector privado, como fue el
caso del Banco de Colombia.

En ese momento se decidió aceptar la terapia del FMI: en la semana santa de 1984 se iba a hacer una
devaluación abrupta del 35%. La decisión estaba tomada e incluso el discurso en el que se anunciaba la
414
medida quedó escrito /. Pero en ese momento fue asesinado el ministro de justicia, Rodrigo Lara
Bonilla, y el gobierno se lanzó a una lucha abierta contra las fuerzas del narcotráfico. Los acuerdos con el
FMI fueron echados a un lado.

El incumplimiento de las exigencias del FMI, las cuales habían sido aceptadas por el gobierno
colombiano, hizo que las puertas de la comunidad financiera internacional se le cerraran definitivamente
al país. El FMI produjo un informe adverso sobre la economía colombiana a mediados de 1984 cuyas
conclusiones fueron conocidas en la asamblea conjunta del BM y el FMI llevada a cabo en septiembre de
1984 en Washington. Allí estaban reunidos los ministros de finanzas de los países miembros de ambas
organizaciones y voceros de los principales bancos. A raíz de lo anterior las conversaciones que se
venían adelantando con los bancos comerciales y con la banca multilateral, se suspendieron. Al país se le

414
Betancur Belisario, El Homosapiens se perdió en América Latina. Teoría de la subversión y la paz, Colombia,
Tercer Mundo, cap. 17, 1990
 415
exigió la adopción de un stand by /.

En otras palabras, se le exigió la adopción de un programa formal con el FMI, en el cual el gobierno se
sometería a unas metas determinadas por dicho organismo como condición previa para recibir recursos.
Las metas tenían que ver con un aumento en los impuestos y las tarifas de los servicios públicos,
reducción de la inversión pública y de los niveles salariales en especial los del sector público,
devaluación de la tasa de cambio, y eliminación de los subsidios, en particular los de fomento al sector
privado y a los exportadores.

Para poder restablecer las negociaciones con los organismos internacionales fue preciso cambiar al
ministro de hacienda, por la pérdida de credibilidad del ministro Gutiérrez Castro. En el segundo
semestre de 1984 entró a la cartera de hacienda Roberto Junguito Bonnet, quien inmediatamente se puso
en contacto con el FMI.

A pesar de todo Belisario Betancur se negaba a aceptar la exigencia del stand by. Había mostrado una
imagen de independencia en su política interna y si bien había cedido en el tema de narcotráfico, ceder
ante el FMI podía restarle toda la credibilidad.

La estrategia del gobierno consistió, en el plano externo, indicarle a la Casa Blanca que como
contraprestación a la lucha contra el narcotráfico Colombia debía recibir un tratamiento diferente al
recetario que el FMI le aplicaba al resto de naciones de la región. Y en el plano interno, el ministro
416
Junguito Bonnet se apresuró a llevar al Congreso en la legislatura de 1984 y 1985 / un paquete de
medidas destinadas a introducir un ajuste fiscal mucho más enérgico que el presentado por Gutiérrez
Castro en 1983. Con ello el ministro quería ganar tiempo mientras se adelantaban las negociaciones
externas.

5.5.1 Negociación Externa

Los funcionarios colombianos solicitaron que a cambio del stand by se adoptara un esquema de

415
Presidencia de la República, Desarrollo Autosostenido de Colombia, Colombia, Consejo de Asesores
Económicos del Presidente Betancur, sin fecha: ¿1986?, p. 141. Ver también, Garay Salamanca Luis Jorge, Colombia y la
Crisis de la Deuda, Colombia, CINEP - Universidad Nacional, 1991, p. 29.
416
Al comenzar 1985 se citó al Congreso a sesiones extraordinarias para continuar con la discusión del paquete
fiscal.
monitoria. Esto quería decir que el país no recurría a los recursos del FMI, sino que negociaba una
417
refinanciación / directa con la banca, pero que los desembolsos estaban sujetos al cumplimiento de las
metas de política económica señaladas por el FMI. Dicha institución expedía una certificación trimestral
de cumplimiento como requisito para que los bancos hicieran el desembolso correspondiente.

A pesar que la propuesta desde un comienzo fue rechazada por FMI, porque dicho organismo perdía la
imagen de institución neutral en el proceso y pasaba a representar el papel del auditor nombrado por los
bancos para fiscalizar a un país, los negociadores colombianos continuaron con su estrategia. Habían
recibido una reacción positiva a su solicitud de la presidencia del BM (Clausen) y del director del Federal
Reserve Bank (Volker).

En enero de 1985 se solicitó la conformación del Comité de bancos comerciales prestamistas encargado
de llevar las negociaciones, el cual fue precedido por el Chemikal Bank, el principal acreedor del país
418
/. El gobierno colombiano solicitó la presencia de una misión del FMI que certificara el avance en el
proceso de ajuste económico. La misión arribó el 11 de febrero de 1985.

Desde diciembre de 1984 se disponía de un primer bloque de medidas de ajuste económico aprobado por
el Congreso, y se había acelerado la devaluación. El paquete de medidas restante, que estaba ya en
proceso de aprobación, le permitía afirmar a los negociadores colombianos que el programa de ajuste
necesario para lograr una Balanza de Pagos sostenible se estaba consolidando, lo que garantizaría la
419
viabilidad de restablecer las líneas de financiamiento internacional, sin recurrir al stand by /.

Aunque el FMI no aceptó el esquema de la monitoria durante el primer semestre de 1985, el gobierno
colombiano (bajo el supuesto que se lograría) solicitó al Comité la aprobación de un crédito por
420
US$1.000 millones, que fue conocido como crédito Jumbo /. Pero los bancos no negociaron las

417
La refinanciación significa que los pagos de capital de la deuda externa se continúan ejecutando, a cambio que se
repongan con nuevos préstamos voluntarios. En el fondo se trata de una operación contable para reciclar la deuda,
operación que tiene los mismos efectos que una reprogramación.
418
Los bancos contactados fueron: Chase Manhattan, Chemical Bank, Manufactures Hannover, Bank of América,
Continental Bank, First National City Bank, Morgan Guaranty, Industrial Bank of Japan, Bankers Trust, Bank of Tokio,
Midland Bank.
419
Angulo Alfredo, Colombia y el FMI: El imperfecto caso de un caso perfecto, Colombia, FESCOL, Debates de
Coyuntura Internacional, sin fecha ¿1988?, p. 44.
420
Los desembolsos del crédito eran iguales a las amortizaciones que el país le hacía a la Banca Comercial, y cada
banco debía participar en la operación de acuerdo con la deuda colocada en el país. Era una refinanciación de la deuda
 421
condiciones hasta tanto no fuera aceptada (al menos informalmente) la monitoria /.

Señalaron que de todas formas cualquier arreglo tenía que contemplar la nacionalización de las deudas
del sector financiero. En particular, era preciso iniciar el rescate del Banco de Colombia asumiendo la
deuda que tenía su filial en Panamá. Las autoridades colombianas debieron someterse a dicha exigencia
422
/.

El paso final para que se aceptara la monitoria fue obtener el apoyo de E.U. en el directorio del FMI. Esta
era la única instancia que podía obligar al presidente del organismo a aceptar el procedimiento. Belisario
Betancur le solicitó a Ronald Reagan esa colaboración en el viaje que hizo a Washington en abril de
1985, después que el mandatario estadounidense manifestara su acuerdo con la política colombiana de
lucha abierta contra el narcotráfico, y en particular la vigencia del tratado de extradición.

Fue así como la representación estadounidense en el directorio del FMI apoyó la solicitud de monitoria a
mediados de 1985, donde fue aprobada. Cumplido este requisito se definieron las condiciones del crédito
Jumbo y se restablecieron las operaciones con el BM, que se hallaban suspendidas desde septiembre de
1984, cuando se conoció el informe adverso del FMI.

A partir de entonces el BM canalizó sus operaciones hacia el país a través de créditos programa, que se
dirigieron a financiar programas de reforma económica. El primero de ellos fue un crédito sobre política
423
comercial, firmado en junio de 1985 por US$300 millones /. Su objetivo fue el desmonte de las
restricciones cuantitativas sobre las importaciones.

El segundo, firmado en mayo de 1986 por US$250 millones, tenía como propósito la continuación del
proceso de liberación del comercio exterior -esta vez por medio de una reducción de aranceles- e
introducir ajustes a la política agropecuaria. En este último punto se destacaba el desmonte parcial del
424
Idema y la eliminación de los precios de sustentación para la agricultura moderna /.

colombiana que para efectos prácticos era similar a una reprogramación de la misma.
421
Angulo, op cit, p. 52.
422
Garay, op cit, pp. 174-5.
423
Garay, op cit, pp. 41-56.
424
Las condiciones del crédito aparecen en el periódico El Tiempo, pp. 1A y 8A; ver también, Garay, op cit, p. 122.
Los recursos obtenidos a través de los créditos programa no podían ser utilizados para financiar el gasto
en moneda extranjera de nuevos proyectos de inversión porque no significan entrada de recursos frescos.
Se trataba simplemente de refinanciar la deuda que se tenía adquirida con tales organismos. Los
desembolsos eran equivalentes a las amortizaciones que el país debía hacer a tales organismos. No se
presenta movimiento real de fondos, sino un ajuste en los asientos contables que hace que el pago a
capital de la deuda se postergue en el tiempo.

Son créditos de Balanza de Pagos (créditos para pagar la deuda), y como no se pueden destinar para
financiar gasto adicional, toman la forma de créditos programa, es decir, dirigidos a apoyar las reformas
económicas que los organismos internacionales consideraban necesarias.

Este tipo de operaciones reflejaba el cambio en el papel que comenzaba a jugar el BM en el

relacionamiento con los países que atravesaban problemas de deuda externa. A través de tales créditos
dicha institución intervenía en las condicionalidades de política económica de los países, tarea que
tradicionalmente ha correspondido al FMI (mientras que en el pasado el BM se especializaba en el
financiamiento de proyectos de inversión).

Sin embargo el BM empezó a sustituir al FMI, y eso ha sido muy claro en el caso colombiano. Dicho
organismo ha tenido una presencia activa en las reformas introducidas en la economía colombiana, a
partir del proceso de ajuste iniciado a finales de 1984.

Las reformas se engloban dentro del concepto de "ajuste estructural", que para el BM consiste en "la
liberación y eliminación de los controles al sistema de incentivos con vistas a lograr un mayor grado de
425
competencia externa e interna en los mercados de productos y factores y en el sector financiero" /.

Este criterio fue el que se aplicó para las reformas de comercio exterior y de los sectores público,
financiero, agropecuario e industrial, a partir de entonces. Sin embargo no se puede afirmar que estas
reformas fueron adoptadas por imposición de los organismos internacionales, sin que para ello mediara
un interlocutor nacional.

425
Ver el artículo de Marcelo Selowsky "Etapas para la reanudación del crecimiento en América Latina", Revista
Finanzas y Desarrollo, junio de 1990, Washington D.C. Las reformas en esta dirección deben ser introducidas una vez se
logre, en una primera etapa, un mínimo de estabilidad macroeconómica. Esa etapa se cumplió con el programa de ajuste
económico aplicado durante 1984 y 1985.
El interlocutor fue el equipo económico del gobierno, integrado por las autoridades financieras
(Hacienda, Planeación Nacional y Banco Central) y su grupo de asesores. Dicho equipo estaba
conformado básicamente por la tecnocracia. A su vez ese equipo negoció con los diferentes actores
nacionales la adopción de las políticas.

La participación del equipo en las negociaciones con los organismos financieros estaba influenciada por
de la dependencia ideológica de buena parte de la tecnocracia de los paradigmas de los organismos
financieros. La dependencia ideológica fue reforzada con la dependencia financiera por las
condicionalidades exigidas por los organismos en las negociaciones de los créditos.

La dependencia ideológica llevaba a aceptar el concepto de la preeminencia del mercado y el mecanismo

de los precios como la forma más eficiente para la asignación de los recursos productivos. Dentro de esta
concepción el "ajuste estructural" consiste en remover todos los obstáculos que impiden el libre
funcionamiento del mercado, los que se generan a través de la intervención del Estado por medio de
protecciones, subsidios, regulaciones, y participación directa en la prestación de servicios públicos y en
algunas actividades económicas.

En lo político el exceso de intervención estatal se convierte en una restricción a la libertad del individuo.
De esta forma mercado y democracia se confunden en un sólo concepto que es el de libertad de elegir y
competencia.

En la adopción del nuevo credo intervinieron muchos factores. Se mencionó atrás que desde finales de la
década del sesenta las propuestas que abogaban por el activismo fiscal y el intervencionismo estatal
perdieron credibilidad en los centros académicos, y ello influyó en la formación de la tecnocracia.

Sin embargo un factor determinante fue la deslegitimación del modelo de intervención estatal tradicional
en Latinoamérica con la crisis de la deuda externa. El modelo tradicional se basaba en el proteccionismo,
el crédito subsidiado para el fomento de determinadas actividades productivas, y el control de cambios.
Estos elementos habían sido defendidos por las élites latinoamericanas desde Bretton Woods hasta la
CEPAL (ver la primera parte del capítulo 3).

Dicho modelo había creado un mercado cautivo para un reducido grupo de privilegiados, el cual se
dedicó a extraer las rentas que la protección y el subsidio les proporcionaba. Los controles y las
regulaciones en muchos casos tenían como propósito mantener tales privilegios más que promover el
cambio tecnológico y la modernización, acolitando de esta forma la ineficiencia y la obsolescencia
tecnológica. Tales controles se convirtieron en la justificación para la creación de una burocracia estatal
encargada de hacerlos cumplir, y en una fuente de corrupción.

La crisis de la deuda era la crisis del modelo. Sus voceros, los representantes de la producción nacional
(desde gremios de propietarios hasta organizaciones sindicales), se desprestigiaron y el vacío que se creó
fue aprovechado por la tecnocracia (y detrás de ella por los organismos internacionales) para imponer su
discurso como el elemento cohesionador de las reformas.

5.5.2 Negociación Interna

El gobierno de Belisario Betancur había logrado sacar adelante en el Congreso un primer paquete de
reformas fiscales en la legislatura de 1983. Pero después de la crisis de septiembre de 1984 debió
regresar al Congreso con un segundo paquete más radical, a pesar del desgaste de la administración y que
el partido de gobierno no gozaba de las mayorías en las cámaras legislativas. El nuevo paquete fue
presentado por el nuevo ministro de hacienda -Roberto Junguito Bonnet- en el segundo semestre de
1984.

Las propuestas eran una reducción en los gastos del Presupuesto Nacional para 1985 -en particular una
reducción de los salarios de los funcionarios públicos del 15% en términos reales-, el incremento en la
base tributaria del IVA y un aumento de las tarifas del impuesto a la renta, la reasignación del impuesto a
426
la nómina para poder dedicar una parte de los recursos al soporte del Presupuesto Nacional /, y la
emisión de bonos de deuda interna para sustituir los recursos de emisión con los provenientes del ahorro
interno.

La aprobación de este paquete de medidas era vital para poder culminar con éxito las negociaciones con
la banca extranjera y obtener la monitoria del FMI, tal como se explicó atrás.

El paquete fue aprobado en las legislaturas de 1984 y 1985. Las principales modificaciones fueron la
sustitución del aumento en el impuesto a la renta por una sobretasa a las importaciones del 10%, y el

426
Los recursos destinados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF, entidad encargada de la niñez) y al
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, entidad encargada de la capacitación de los trabajadores). Tales recursos fueron
reasignados mediante la ley 55 de 1985.
cobro de impuesto a la renta a Ecopetrol y Carbocol, empresas estatales encargadas de la explotación del
petróleo y el carbón respectivamente. Estas medidas se complementaron con un incremento general en
los aranceles del 25% decretado en agosto de 1984, la aceleración en el ritmo de la devaluación (52%
anual para el período septiembre de 1984-1985), y el ajuste en el precio real de la gasolina.

El Congreso incurría en un alto costo político al aprobarle al gobierno los ajustes propuestos. Medidas
como la reducción de los salarios públicos, gravar con IVA algunos artículos de consumo masivo, o
permitir que el Estado se apropiara de una parte del impuesto sobre la nómina dedicado al soporte de la
seguridad social (a través del SENA y el ICBF), eran bastante impopulares. Para entender la
colaboración del Congreso se hace necesario tener en cuenta dos factores adicionales a las presiones que
el ejecutivo debió ejercer, sin que se pueda decir que son los únicos que permiten una explicación
satisfactoria.

El primero fue la cuenta de cobro que el Congreso pasó mediante el aumento de las transferencias a los
gobiernos locales, por medio de un incremento de la cesión del IVA a los municipios del 30% al 50% del
427
recaudo del tributo /. Estos recursos favorecían a la clase política porque su actividad se concentraba
en las regiones que era hacia donde se dirigían los fondos. Las transferencias a los municipios se
aumentaban no sólo por el aumento en la tarifa, sino también por el aumento en la base gravable.

El segundo, fue la presión de los grupos económicos, los cuales habían financiado la campaña electoral
de una buena parte de la clase política que tenía asiento en el Congreso. Del éxito del paquete fiscal
dependía que se concretaran los arreglos de refinanciación de las deudas externas de las principales
empresas de los grupos, arreglos que estaban incluidos en las negociaciones globales que las autoridades
428
colombianas adelantaban con la banca internacional /. Sin embargo los grupos se cuidaron de
aconsejar el desmonte del reajuste en el impuesto a la renta.

El proceso de liberación económica que se empezó a aplicar en el gobierno de Belisario Betancur, y que
continuó en los de Virgilio Barco y César Gaviria, fue apoyado por los grupos económicos porque en
general convenía a sus intereses. En la etapa inicial, la del ajuste, porque permitía la negociación con los
acreedores extranjeros. En la etapa posterior, la de la liberalización económica, porque les facilitaba el

427
Esta cesión fue introducida en 1986 por medio de la ley 12. Pero su discusión y aprobación parlamentaria se dio
en la legislatura de 1985.
428
Algunos de ellos se desvertebraron al poco tiempo con la crisis del sector financiero, como fue el caso del grupo
Gran Colombiano.
proceso de concentración vertical y horizontal, y la transnacionalización de su capital.

A diferencia de un gremio, un grupo no representa un interés específico debido a que sus actividades
están dispersas en diversos sectores dentro y fuera del país. Estos sectores abarcan las actividades
financiera, industrial, comercial, agropecuaria, servicios y comercio exterior, entre otros.

Si bien en cada una de las actividades un grupo tiene intereses concretos y particulares, en su conjunto su
objetivo primordial es maximizar la ganancia financiera para lo cual es necesario la flexibilización
económica. Para la solución de sus problemas específicos y puntuales se utiliza a la clase política, a la
cual el grupo ha financiado la campaña electoral, para que haga las gestiones necesarias ante los órganos
del ejecutivo o del legislativo correspondientes.

Como se anotó atrás, la vocería del sector privado ante las diferentes instancias del Estado había pasado a
las cabezas de los grupos económicos. Los gremios dejaron de representar ese papel, y perdieron la
capacidad para hacer abortar el proceso de reformas económicas que se llevó a cabo a partir de la década
429
del ochenta /.

En el proceso de reformas económicas los gremios manifestaron sus preocupaciones y reparos, que de
nada valieron. Criticaron las restricciones financieras a las que fue sometida la economía colombiana
430
/. El presidente de la Andi, Fabio Echeverri Correa, señaló la pérdida de la autonomía en la política
económica frente a los organismos internacionales, y advertía sobre el posible freno que se le estuviera
431
introduciendo al desarrollo colombiano /.

Pero no pasó nada. Las voces fueron paulatinamente acalladas. No se puede olvidar que en la Junta
Directiva de los principales gremios, y en particular en la Andi, están las cabezas de los grupos
432
económicos /.

429
Capacidad que sí tuvieron cuando el gobierno de López Michelsen (1974-78) intentó adoptar reformas en la
misma dirección.
430
Ver El Tiempo del 9 de abril de 1985.
431
Ver El Tiempo del 25 de marzo de 1985, y Kalmanovitz Salomón, "Los gremios industriales ante la crisis", Al
filo del caos, editor Francisco Leal y León Zamosc, Colombia, Tercer Mundo, 1990, p. 217.
432
Los únicos gremios que todavía pueden representar una vocería de un sector específico son los del sector
agropecuario. Sin embargo, el gremio que históricamente ha sido más importante, el cafetero, está muy debilitado hoy en
 5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

Una vez se llevó a cabo el ajuste económico durante el gobierno de Belisario Betancur, la administración
de Virgilio Barco Vargas (1986-90) continuó con la liberalización económica. Sin embargo este proceso
fue más moderado que en el resto de países de la región.

Ello se debió, de una parte, a que el país gozaba de mayor capacidad de negociación frente a los
organismos internacionales, porque los niveles de endeudamiento externo eran inferiores al resto del
continente. De la otra, el auge de la economía del narcotráfico (inicialmente a través de las exportaciones
de marihuana y posteriormente mediante la comercialización de la cocaína) permitió la existencia de un
mercado negro de divisas, que absorbió parte de la demanda por moneda extranjera, la cual en otras
condiciones habría presionado la balanza de pagos oficial aumentando la dependencia frente a la
comunidad financiera internacional.

Para 1986, cuando Barco Vargas iniciaba su gestión, se suponía que se completaría el saneamiento de la
economía colombiana iniciado en el gobierno de anterior. En consecuencia se producirían los
desembolsos de los US$1.000 millones del crédito Jumbo. Sin embargo en dicho año se presentaron una
serie de coyunturas económicas favorables que aliviaron las restricciones financieras de la economía
colombiana, lo que permitió cierta tranquilidad en la política económica y en las relaciones con la
comunidad financiera internacional.

Los factores favorables fueron:

- Minibonanza cafetera producto de la recuperación del precio externo del café como
consecuencia de las heladas en el Brasil. La libra de café pasó de US$1.3 en julio de 1.985 a
US$2.4 en Enero de 1.986 en el mercado de New York (cuadro 13).

- Entró en producción el campo petrolífero Caño Limón (con reservas superiores a los 2.000
millones de barriles), el mayor en la historia reciente hasta ese momento, lo que permitió generar
un volumen importante de divisas internacionales. Las exportaciones de petróleo se

día con el rompimiento del Pacto de Cuotas, y con la política gubernamental de obligarlo a deshacerse de las inversiones
que tenía en algunas empresas importantes como la Flota Mercante Grancolombiana y el Banco Cafetero.
 incrementaron en 722 millones de dólares de 1986 a 1987.

- Finalmente se comenzó a extraer carbón en El Cerrejón, uno de los proyectos mineros mayores
del mundo, cuyas exportaciones ascendieron a 85 millones de dólares anuales.

Durante 1986 y 1987 se gozó de una relativa calma en el frente externo lo que permitió negociar un
segundo crédito sindicado con la banca comercial por US$1.060 millones (conocido como el Concorde),
firmado a comienzos de 1988. Fue a partir de ese año cuando las negociaciones externas se tornaron
difíciles y las condicionalidades de los organismos financieros se endurecieron, lo que obligó al gobierno
a adoptar el programa de apertura económica. Antes de entrar a esta parte es necesario explicar cuál fue
el manejo interno de los excedentes petrolero y cafetero.

El manejo del excedente petrolero no comportaba mayor problema porque era administrado por
Ecopetrol, empresa de propiedad del Estado. El gobierno nacional se podía apropiar del excedente
utilizando procedimientos administrativos, y así lo hizo. La dirección de la empresa intentó oponerse
pero como el gerente dependía del Presidente de la República simplemente fue cambiado por otro más
dócil a las necesidades del ejecutivo central.

Se presentó un intento por parte del sindicato de trabajadores de la empresa para obtener la solidaridad de
la opinión pública contra la apropiación de los recursos por parte del gobierno central, pero estos
llamados no tuvieron eco. No se generó el respaldo político suficiente porque renunciar a utilizar los
recursos de Ecopetrol significaba aumentar los impuestos (incluido el de renta) para sufragar las partidas
que Ecopetrol estaba contribuyendo a financiar.

Los recursos de Ecopetrol, generados en el excedente producido por Caño Limón, se utilizaron para el
pago de la deuda externa asumida en el desarrollo del proyecto carbonífero El Cerrejón y la del sector
eléctrico; para la transferencia de recursos a la Nación por medio de regalías (que fueron reajustadas), el
pago de impuesto a la renta (que fue introducido en la reforma tributaria de 1986) y la nacionalización de
las utilidades de empresa; y para la ejecución de algunos programas sociales.

Respecto a la negociación de la repartición del excedente cafetero, el manejo político tuvo mayores
dificultades. En un comienzo se consideró la posibilidad de crear un impuesto a las exportaciones del
grano, sin embargo era prácticamente imposible que la propuesta fuera aprobada por el Congreso, ya que
una parte importante de los congresistas provenía de regiones cafeteras, y era seguro que harían una
433
oposición frontal /.

Se hacía necesario acordar la distribución con el gremio, en el seno del Comité Nacional de Cafeteros,
donde tenían asiento representantes de los productores y del gobierno. Se llegó a un acuerdo en torno al
aumento del precio interno del café y la transferencia de una parte de los recursos al gobierno en calidad
de préstamo para pago de deuda externa del sector público.

Sin embargo, el ministro de hacienda quería que además otra parte de los recursos se destinara al rescate
del sector financiero, porque si bien había logrado financiar los faltantes del sector público en cuanto al
pago de las acreencias externas, necesitaba resolver los faltantes de dicho sector, para de esta forma
434
poder restablecer las operaciones con la comunidad financiera internacional /.

Los cafeteros no querían comprometer los recursos de la minibonanza en el rescate de un sector que
entrañaba grandes riesgos, y finalmente acordaron que los fondos que se dirigieran al sector financiero
serían otorgados en calidad de préstamo al gobierno nacional, quien respondería por ellos ante los

433
La medida había sido sugerida por algunos analistas económicos, y formalmente presentada en un editorial del
periódico El Tiempo (16 de enero de 1986). Sin embargo fue instantáneamente rechazada por los cafeteros, quienes han
considerado como su primera bandera la lucha contra los tributos a las exportaciones del grano. Ver también El Tiempo
del 17 de enero de 1986, p. 5B.
434
El Tiempo, 19 de enero de 1986, pp. 1A y última C.
cafeteros.

Haciendo uso de los recursos cafeteros y petroleros el país logró financiar el servicio de la deuda externa,
lo que le permitió estar al día con los acreedores externos. Sin embargo durante ese período las
dificultades se concentraron en la crisis financiera del sector eléctrico.

Desde comienzos de 1986 el BM y el equipo económico venían negociando un crédito programa (el
tercero después de los de política agropecuaria y comercial mencionados atrás) destinado al ajuste del
sector eléctrico. Las negociaciones se prolongaron hasta marzo de 1988 cuando se concretó un primer
crédito por US$300 millones.

Una parte importante del servicio de la deuda del sector la venía asumiendo el gobierno a través de la
utilización de los excedentes petrolero y cafetero, razón por la cual la crisis permanecía congelada.

Uno de los principales obstáculos con los que se enfrentaba el equipo económico para entrar a corregir la
situación eléctrica era la falta de claridad institucional del sector. Cada empresa estaba adscrita a un nivel
regional distinto (nación, departamento o municipio) y obedecía a una autoridad diferente, de tal forma
que resultaba imposible lograr imponer un programa de ajuste centralizado.

Para forzar el ajuste del sector, al igual que del resto de entidades públicas que acusaban problemas de
financiamiento, fue preciso imponer la autoridad del equipo económico sobre el resto de instancias de la
administración pública, muchas de las cuales respondían a gobiernos locales que eran autónomos frente
al gobierno central.

Para tal efecto se estableció un sistema de "Seguimiento Financiero" a través del cual cualquier entidad
pública que requiriera financiamiento internacional o recursos nacionales debería someterse a las metas
estipuladas por el equipo económico.

A través de este mecanismo el equipo adquirió el control de la programación financiera de las entidades
públicas, colocándose por encima de los ministerios a los cuales estaban adscritas las entidades. Por
ejemplo, en el caso del sector eléctrico y de Ecopetrol -entidades adscritas al ministerio de Minas- era el
equipo económico (Hacienda, Planeación, y los asesores) quienes determinaban las metas de inversión y
generación de recursos.
Se conformó una especie de dictadura financiera en el sentido que el manejo de los recursos públicos
quedaba en manos de la autoridad financiera, mientras que el resto del ejecutivo (y el Congreso desde la
reforma constitucional de 1968) quedaban por fuera. Posteriormente este mecanismo se institucionalizó
trasladando al ministerio de Hacienda dicha función. Para tal efecto se creó en el ministerio una
dependencia conocida como Consejo de Política Fiscal -CONFIS- (ley 38/89).

5.6.1 Las Dificultades de Última Hora

A partir de 1988 las negociaciones externas empezaron a complicarse. En opinión del BM el proceso de
reformas económicas avanzaba muy despacio. El organismo se quejaba de que el cumplimiento de las
metas de los créditos sobre política comercial y sector agropecuario firmados en 1985 y 1986 era ficticio,
porque la liberación de importaciones no afectaba significativamente el comercio real, y porque se había
cedido en exceso a la presión de los gremios agropecuarios.

La nueva actitud del organismo hacia el país también tenía que ver con la reorganización de la que fue
objeto en 1987, lo que trajo como resultado el cambio de los negociadores para Colombia. Los nuevos
negociadores asumieron posiciones más duras.

Fue así como en la negociación a partir de 1988 de un nuevo crédito programa (el cuarto), dirigido a la
435
modernización del sector público /, la institución señaló la necesidad de la adopción formal de un
programa de apertura económica. Las demoras en la aplicación del programa hicieron que el crédito se
firmara finalmente en la administración de César Gaviria (1990-94).

La posición negociadora del gobierno Barco Vargas en 1988 frente al BM era débil porque se estaban
venciendo los créditos adquiridos con la institución, de manera que era preciso solicitarle que permitiera
identificar nuevas operaciones para que el país recibiera la reposición de las amortizaciones que se le
estaba haciendo al organismo financiero. En ese momento se había acumulado una deuda de US$3.700
millones con el BM, de la cual las tres cuartas partes se vencían en los cinco años siguientes. ç

De forma paralela se desarrollaban las negociaciones con la banca comercial para la sindicación de un

435
La negociación del crédito de modernización estaba atada a reformas del sector público dirigidas a la
centralización de la gestión del gasto, la privatización, el aumento del precio de la gasolina, el desmonte del subsidio a las
exportaciones, y el fortalecimiento de la posición del gobierno en la Federación Nacional de Cafeteros . Ver el artículo
"El Banco Mundial Tiene la Palabra", Revista Informe Financiero, Contraloría General de la República, febrero de 1990.
crédito nuevo que fue conocido como el Challenger, por US$1.648 millones. Era el tercero después del
Jumbo y el Concorde. Estas operaciones correspondían a la refinanciación de deuda con la banca
comercial porque el monto de los créditos era equivalente al pago a capital que había que hacerle a los
mimos bancos.

Las negociaciones del Challenger comenzaron en junio de 1988 y desde un principio se tornaron
difíciles. Se presentó un conflicto en los bancos de mayor exposición en el país acerca de cuál era el
porcentaje que a cada uno le correspondía en el paquete. Por otra parte los bancos con menor exposición
se resistían a participar porque querían salir de la deuda colombiana.

Estaba en peligro la sindicación del crédito. En ese caso Colombia tendría que entrar a cancelar las
deudas contraídas con la banca comercial sin recibir una restitución de los fondos amortizados. El país
seguramente tendría que declarar la moratoria.

El gobierno debió solicitar el apoyo del BM y el FMI. Lo recibió, pero a condición de adoptar el
programa de apertura económica. En consecuencia, el equipo intentó someter a la aprobación
presidencial el programa desde finales de 1988.

Sin embargo en el palacio presidencial la preocupación estaba en otra parte: en el deterioro del orden
público. Además se presentó un rechazo abierto a la apertura por parte del ministro de agricultura,
Gabriel Rosas Vega, quien tenía el doble carácter de representar, de un lado, los intereses del sector
agropecuario, y del otro, a la fuerza política más cerca del gobierno en ese momento: el galanismo. La
posición del ministro de agricultura hacía aumentar las dudas en palacio.

La situación de orden público estaba muy deteriorada en 1989. En dicho año había comenzado la
campaña electoral para la sucesión del gobierno de Barco Vargas y el ambiente se caracterizaba por el
asesinato generalizado de candidatos. El candidato oficial del partido de gobierno, Luis Carlos Galán
Sarmiento, fue asesinado en agosto.

Dichos asesinato no era un caso aislado. Se dio en medio de una ofensiva del narcotráfico y de grupos
paramilitares de derecha contra el Estado, el poder Judicial, los medios de comunicación independientes
436
(que eran pocos), y los dirigentes políticos (en especial los de la izquierda) /.

436
Algunos casos de 1989: Asesinado magistrado Carlos Ernesto Valencia (16 de marzo) y los periodistas Héctor
Giraldo Gálvez (29 de marzo) y Jorge Enrique Pulido (muere el 9 de noviembre). Carrobombas a los periódicos El
Ante la arremetida de la violencia, el proyecto más importante del gobierno era una reforma
constitucional orientada al fortalecimiento de los aparatos de justicia y de la capacidad del Estado para
imponer el orden público. A la vez se buscaba obtener nuevos mecanismos de relegitimación del
gobierno, a través de reformar al Congreso y los partidos políticos, y fortalecer el proceso de
descentralización. El tema de la apertura económica no estaba en la agenda de Barco Vargas, sino en la
del equipo económico, el BM y el FMI.

La discusión del proyecto de reforma de la Constitución produjo un fuerte enfrentamiento entre el

ejecutivo y la clase política. Dicha clase veía en el proyecto un fortalecimiento del poder ejecutivo y un
deterioro en su capacidad para mediar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en la medida en que
se promovía la participación popular en ciertas instancias del Estado y en la elección de mandatarios
regionales.

En diciembre de 1989 el gobierno fracasó en su intento de reforma constitucional cuando un grupo de

congresistas pidió que se incluyera en el texto la prohibición de extraditar nacionales. Esta era la
principal reivindicación reclamada por el narcotráfico. El gobierno, y el país, recibieron con indignación
y estupor la propuesta. Aún estaba fresca la sangre de los que cayeron asesinados por las balas de
narcotráfico. El proyecto de reforma fue retirado por el gobierno del Congreso.

En medio del trágico año de 1989 el equipo económico intentó someter el programa de apertura
económica al Consejo de Política Económica -CONPES- en dos oportunidades, pero no obtuvo
respuesta positiva. Insistió a comienzos del año siguiente, febrero de 1990, y el programa se aprobó
después que el gobierno fuera sometido a intensas presiones por parte de los organismos internacionales
437
/.

Espectador (2 de septiembre) y Vanguardia Liberal (17 de octubre). Volado avión de Avianca donde mueren 107 personas
(27 de noviembre). Atentados al director del DAS (30 de mayo) y al edificio de la institución con saldo 70 muertos (6 de
diciembre). Asesinado el gobernador de Antioquia (28 de julio). La lista continúa con el asesinato de jueces, dirigentes
políticos, atentados a colegios, supermercados, hoteles, entidades bancarias, etc.
437
En enero de 1990, un mes antes de la apertura, el gobierno había pedido un crédito urgente al BM por US$300
millones, para Balanza de Pagos, con el objeto de evitar ser exportador de capitales. El BM lo condicionaba a la adopción
de la apertura y a la reforma de algunas entidades públicas, entre ellas el aumento en la tasa de interés que PROEXPO le
cobraba a los exportadores (El Tiempo, 17 de enero de 1990). Las tasas de interés fueron aumentadas en 12 puntos
(pasaron del 18 al 30%) inmediatamente (El Tiempo, 3 de febrero de 1990). Igualmente en enero el FMI entregó un
informe sobre la economía colombiana criticando la lentitud en el proceso de la apertura económica, e indicando que de
ello dependía el crédito solicitado al BM (El Tiempo, 31 de enero y 5 de febrero de 1990). Por otro lado, la Banca
Comercial extranjera, en ese mismo mes, señalaba que Colombia iba a recibir recursos frescos (adicionales a los que se
Sin embargo esta apertura no fue del gusto del BM. Dicha entidad señalaba la necesidad de acelerar el
programa porque de lo contrario las resistencias internas, y la incertidumbre que se crearían con las
438
expectativas de un proceso gradual, podrían llevar a un fracaso del proceso /. Fue así como el
gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-94) aceleró la apertura económica.

reponían cuando se efectuaban los pagos de capital) sobre la base que se confirmaba que el gobierno iba a lanzar en breve
el programa de la apertura económica (El Tiempo, 1 de febrero de 1990).
438
Contraloría General de la República, "El Banco Mundial...", op cit,; ver también, Michaely, M; Choksi, A;
Nochlas, P. "El Diseño de la Liberación del Comercio", Revista Finanzas y Desarrollo, Marzo de 1989, FMI-BM,
Washington, D.C.
ANEXO ESTADISTICO
M ill $ 4 CREDITO DEL BANCO DE LA REPUBLICA. A 31 de diciembre. Variación absoluta (1.936-1.990).
SECTOR PRIV A DO SECTOR PUB LICO
B CO B CO NO CA FE PA RTI B ONOS CORP OTROS TOTA L GOB IERNO RESTO ENTI DEUDA TOTA L GRA N TOTA L
A CCIO A CCIO CUL (1) FRA S PUB DA DES PUB
36 4 0 2 6 1 0 -1 0 6
37 10 0 1 10 1 1 1 2 12
38 0 0 -2 -2 -7 0 -1 -8 -10
39 4 0 0 4 0 0 -1 -2 3
40 -5 0 5 1 10 1 2 13 13
41 11 0 10 21 4 -1 1 4 25
42 -21 0 -13 -34 -31 1 37 6 -28
43 -3 0 -4 -7 -4 -1 1 -4 -11
44 24 0 -1 23 0 0 6 6 29
45 -3 0 0 -3 0 0 -1 -1 -4
46 9 0 0 9 1 2 20 22 30
47 45 30 0 75 0 22 23 45 120
48 34 2 19 55 11 5 18 33 88
49 20 9 2 31 0 10 7 17 48
50 65 -13 21 73 -11 -31 4 -39 34
51 33 -11 -23 34 0 1 34 -1 13 20 32 66
52 36 -2 -97 -28 0 0 103 0 2 19 21 124
53 6 -2 -95 15 0 2 -73 0 -22 82 60 -13
54 26 -1 85 23 0 1 133 32 0 46 77 211
55 243 -1 101 10 0 1 151 43 0 115 158 309
56 7 19 -4 10 0 13 45 31 23 120 174 219
57 109 20 277 86 0 1 492 -106 314 114 322 814
58 13 34 274 21 0 0 342 0 30 26 56 397
59 19 -69 -57 -30 0 9 -128 0 -26 56 31 -98
60 189 -14 -31 -19 6 24 155 0 -28 8 -20 135
61 47 23 49 10 35 25 190 42 -31 219 231 421
62 168 20 -207 -10 57 11 40 20 4 1.204 1.228 1.267
63 609 19 -75 -122 80 27 538 -4 33 -122 -160 379
64 244 -8 220 0 53 23 531 0 1 -88 -88 443
65 95 -25 132 0 26 36 264 146 -8 54 191 455
66 -43 10 422 0 70 14 472 -52 103 775 826 1.298
67 211 13 -214 0 -60 53 4 -142 94 18 -31 -27
68 na na 125 0 -55 38 -2.154 10 53 55 98 -2.057
69 na na 219 0 -73 19 165 0 14 -5 8 173
70 na na 366 0 -67 51 355 90 -13 14 91 447
71 -2.096 1.041 -436 605 -1.491
72 4.854 124 -327 -203 4.651
73 6.424 -572 -138 -710 5.714
74 5.762 2.618 -754 1.864 7.626
75 3.311 2.137 118 2.255 5.566
76 1.784 -3.408 237 -3.171 -1.387
77 21.877 -2.306 -262 -2.568 19.309
78 11.295 -4.405 -474 -4.879 6.416
79 4.179 -7.008 -15.260 -22.268 -18.089
80 7.005 -8.086 -2.190 -10.276 -3.271
81 23.078 -1.059 -725 -1.784 21.294
82 22.368 46.311 9.051 55.362 77.730
83 50.886 47.137 -4.787 42.350 93.236
84 46.849 143.446 3.759 147.205 194.054
85 21.433 20.547 -2.236 18.311 39.744
86 56.113 -45.716 30.878 -14.838 41.275
87 48.655 60.370 55.930 116.300 164.955
88 51.228 203.265 16.188 219.453 270.681
89 87.332 -18.209 85.279 67.070 154.402
90 48.899 -8.907 4.937 -3.970 44.929

Fuente: Cuadro 3. (1) Bonos prenda café.

Fuente: Informe Financiero Contraloroa General de la Republica. Dane: Anuario General de Estadisticas
(1)Presidencia 1954: A la Presidencia de la República se le asigna capitulo presupuestal separado.
Anteriormente figuraban los gastos con los del Ministerio de Gobierno.
(2) Congreso 1961: Los gastos del Congreso Nacional venían figurando dentro de los del Ministerio de Gobierno
hasta este año, en el cual se le abre capitulo presupuestal propio.
(3) DAS 1955: Al Servicio de Inteligencia Colombiano, el cual dependia de la Presidencia de la República,
se le asigna capitulo presupuestal propio.
(4) DAS 1960: Es creado el Departamento Administrativo de Seguridad Nacional, anteriormente
denominado "Servicio de Inteligencia Colombiano".
(5) Hacienda 1955: En esta partida se incluyen $370.000.000, con destino a inversiones de fomento,
provenientes de recursos de crédito.
(6) Departemento Nacional de Provisiones 1957: Los gastos del Departamento Nacional de Provisiones en adelante los atiende
el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.
(7) Policia 1953: La Policía Nacional, que dependia del Ministerio de Gobierno, en este
año es separada y se le asigna capitulo presupuestal propio.
(8) Policia 1954: La Policía Nacional es anexada al Ministerio de Guerra.
(9) Policia 1955: Las Fuerzas de Policía son separadas del Ministerio de Guerra, con presupuesto propio.
(10)Ministerio de salud Publica 1954: Al Ministerio de Higiene se le cambia el nombre por "Salud Publica".
(11)Ministeriode Fomento 1952: En Cambio del Ministerio de Comercio e Industrias es creado el de "Fomento".
(12)Ministerio de Fomento 1969: El Ministerio de Fomento cambia el nombre por "Desarrollo Económico".
(13)Ministerio de Correos y Telegrafos 1954: Al Ministerio de Correos y Telégrafos se le cambia el nombre por "Comunicaciones".
(14)Planeacion 1959: En este año fue creado el "Departamento de Planeacion y Servicios Técnicos", al cual
en 1968 se le asigne¢ el nombre actual.
(15)Planeacion 1963: Comienzan a prepararse los censos de población, vivienda y edificios cuya
dirección le corresponde al DANE, con un gasto inicial de $9.548.114,00
(16) Planeacion 1964: Para gastos de los censos se invirtió en este año la suma de $27.501.760,00
(17) Planeacion 1965: Para gastos de los censos se invirtió en este año la suma de $16.545.068,00
(18)DANE 1952: La Dirección Nacional de Estadística y Censos, que dependia de la Contraloria General,
pasa a serlo de la Presidencia de la República con presupuesto propio.
(19) DANE 1953: Por decreto numero 2666 de este año es creado el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, DANE.
(20)Servicio Civil 1960: En este año fue creado el Departamento Administrativo del Servicio Civil.
(21)Aeronautica 1961: La aeronáutica Civil es separada del Ministerio de Guerra y se le constituye "Departamento
Administrativo".
(22) Servicios Generales 1961: En este año es creado el Departamento Administrativo de Servicios Generales.
(23) Servicios Generales 1970: El Departamento de Servicios Generales pasa a ser el Instituto Nacional de Provisiones,
entidad descentralizada.
(24)Rama Jurisdiccional 1961: La Rama Jurisdiccional es separada del Ministerio de Justicia con capitulo presupuestal propio.
(25) Ministerio Publico 1964: El Ministerio Publico (Procuraduría y Fiscalías) formaba parte del Ministerio de Justicia
y a partir de este año se le asigna capitulo presupuestal propio.
6 EVOLUCION DE LAS PRINCIPALES VARIABLES ECONOMICAS
(1.925-1.939)
AÑOS IMPORTACION EXPORTACION RESERVAS
MILES $ CORRI MILES $ CORRI MILES $ CORRI
1925 97.203 84.824 27.783
1926 123.973 111.717 36.763
1927 139.165 108.998 43.317
1928 162.381 133.606 60.033
1929 141.541 126.872 50.933
1930 70.382 112.708 29.908
1931 45.971 98.009 19.267
1932 34.327 70.195 15.833
1933 55.626 73.391 17.442
1934 98.066 152.405 16.800
1935 119.676 142.788 25.928
1936 134.441 157.632 34.566
1937 169.682 184.187 42.588
1938 159.259 163.327 44.039
1939 183.461 177.063 43.312
Fuente: Revista del Banco de la Republica.
Cepal, El Desarrollo Económico de Colombia
 8 DISTRIBUCION DE LAS PRINCIPALES RENTAS 1928-1950
Miles $
ADUANAS SALINAS TELEGRAFO CORREOS PETROL RENTA CONSUMO FERRO TIMBRE ORO HERENCIAS PUERTOS TOTAL
AÑOS MINAS CARRILES SELLADO
1928 41,162 2.934 2.670 763 2371 3.196 1.460 11.429 75.031
1929 40,722 3.045 2.563 950 2675 2.697 3.443 11.230 75,239
1930 21,226 2.708 2.196 1.071 3196 3.323 2.429 8.163 48.358
1931 19,111 2.895 1.905 886 1197 2.279 1.635 6.852 1.328 48,694
1932 17,064 3.423 1.370 866 1273 1.503 1.245 2.321 35,516
1933 22,275 3.505 2.184 647 1.709 1.391 2.280 39,787
1934 24,612 3.791 1.508 456 1.226 2.027 1.876 455 2.880 3.500 58,361
1935 27.488 3.694 1.284 276 2.171 4.340 2.436 276 3.529 5.292 58.671 57,361
1936 30.015 3.662 969 969 1.912 12.907 9.463 440 3.749 5.616 64.686
1937 34.326 3.922 1.964 1.378 2.364 15.520 4.246 1.314 4.873 6.040 81.136
1938 31.117 4.186 2.023 1.304 2.983 18.177 4.927 967 5.310 4.765 83.865
1939 40.630 2.649 2.125 1.431 1.042 19.353 5.655 1.200 5.466 1.965 92.403
1940 27.670 2.284 1.921 1.256 1.791 22.967 5.891 4.751 2.152 76.110
1941 30.471 2.534 2.011 1.254 867 24.159 6.670 5.625 2.242 2.562 81.702
1942 18.711 2.650 2.172 1.243 1.408 30.083 6.140 4.230 2.065 3.638 72.395
1943 21.667 1.896 2.273 1.349 1.244 29.933 6.252 5.280 1.342 3.660 76.079
1944 26.019 2.598 2.123 1.421 1.964 32.997 7.137 6.436 1.297 4.133 117.796
1945 41.303 3.524 2.502 1.634 4.061 48.190 8.008 8.278 1.724 4.620 152.214
1946 49.013 3.036 2.806 1.879 4.961 83.328 11.215 10.462 1.962 5.534 212.312
1947 65.695 4.216 3.040 2.002 6.657 121.311 18.336 14.586 698 9.751 291.629
1948 58.790 3.659 3.000 1.950 9.196 132.011 20.519 23.007 509 9.482 6.164 314.163
1949 42.291 7.105 7.317 2.077 11.575 161.251 20.886 44.719 1.068 13.391 5.556 392.798
1950 90.650 7.607 3.799 2.231 13.510 220.708 22.708 56.258 1.091 13.469 9.897 492.381

Fuente: Informe Financiero de la Contraloria General de la República, año año

Notas: 1. Para 1992 El impuesto de Consumo solo incluye el impuesto sobre consumo de gasolina.
2. A partir de 1936 el impuesto de Consumo inluye el impuesto de consumo al naipe y f¢sforos.
3. Desde 1936 el impuesto de renta incluia la ley 78 de 1935. o reforma tributaria.
4. A partir de 1937 el impuesto de renta incluye impustos a las donaciones y sucesiones.
M ill $ 10 ORIGEN DE LA OFERTA MONETARIA (1935-1950)
CRED DOM ESTICO RESV BASE M ULTI OFERTA
Priv Pub TOTAL INTER PLICA
24 14 45
25 26 26 52
26 27 37 64
27 14 42 56
28 14 2 16 62 79
29 19 2 21 55 76
30 21 4 25 31 56
31 17 10 27 21 49
32 9 24 33 16 49
33 10 36 45 18 63
34 16 41 57 20 77
35 2 50 45 49 47 50 30 26 78 76 1 100
36 50 51 50 35 84 1 112
37 53 57 53 43 95 1 127
38 54 54 57 44 98 1 134
39 61 45 61 43 104 1 146
40 64 51 64 43 107 1 150
41 67 75 68 46 113 1 170
42 66 73 66 74 140 1 201
43 18 60 18 159 177 2 277
44 -18 62 -18 253 235 2 377
45 3 79 3 286 289 2 441
46 12 10 12 312 324 2 540
47 119 69 119 238 357 2 598
48 236 125 236 185 421 2 702
49 301 148 301 184 485 2 820
50 327 360 132 327 239 241 600 567 2 2 996
51 359 219 578 2
52 431 276 707 2
53 415 360 774 2
54 456 437 893 2
55 597 320 916 3
56 695 304 998 3
57 935 360 1.295 3
58 1.170 357 1.527 3
59 1.298 490 1.788 3
60 1.361 510 1.872 3
61 1.581 412 1.993 3
62 1.978 382 2.360 3
63 1.496 1.200 2.696 3
64 2.032 1.264 3.295 3
65 2.701 1.184 3.885 3
66 3.454 1.121 4.575 3
67 3.460 1.838 5.298 3
68
69
70 4.936 2.812 7.748 2 21.627
71 5.076 3.434 8.510 2 23.995
72 3.005 7.674 10.679 2 29.842
73 11.904 12.228 24.132 2 38.572
74 17.504 11.167 28.671 2 46.113
75 21.329 16.418 37.747 2 58.915
76 12.622 40.804 53.426 2 79.383
77 5.339 69.526 74.865 1 103.503
78 5.747 95.506 101.253 1 134.881
79 -36.509 168.504 131.995 1 167.637
80 -73.528 244.040 170.512 1 216.680
81 -81.524 288.686 207.162 1 259.709
82 -47.107 290.866 243.759 1 325.699
83 43.238 233.489 276.727 1 406.171
84 135.247 192.215 327.462 2 501.114
85 72.766 339.438 412.204 2 642.183
86 ##### 712.867 528.633 1 788.470
87 ##### 858.320 695.093 2 1.048.259
88 ##### 1.181.565 881.882 2 1.318.546
89 ##### 1.542.545 1.150.325 2 1.702.150
90 ##### 2.333.919 1.388.813 2 2.140.965

Fuente: Banco de la República Revista e informe de la Gerencia.

M illones $ 11 ORIGEN DE LA BASE MONETARIA (1924-1990) VARIACION ABSOLUTA
CREDITO DOM ESTICO RESERVAS BASE M ULTIPLI OFERTA

AÑOS PRIVADO PUBLICO TOTAL INTERNAC CADOR M ONETARIA

1924
1925 0,0 0,0 -5,2 12,1 6,9
1926 0,0 0,0 0,9 11,1 12,1
1927 0,0 0,0 -13,1 4,7 -8,3
1928 13,8 2,4 2,3 20,2 22,5
1929 5,1 -0,5 4,6 7,1 -2,5
1930 1,9 2,1 4,1 24,1 -20,1
1931 -3,7 6,2 2,5 -9,9 -7,4
1932 -6,1 13,7 5,5 -4,9 0,6
1933 0,6 11,5 12,1 1,8 13,9
1934 5,8 5,8 11,7 2,1 13,8
1935 -13,8 4,1 -9,7 10,3 0,6
1936 4,5 -2,3 0,1 2,1 4,4 -0,2 1,9 8,6 6,4 8,3 12,1
1937 -2,6 5,8 3,2 8,1 11,2 15,1
1938 4,1 3,2 0,8 1,4 2,2 6,7
1939 16,1 -9,1 7,1 -0,7 6,3 11,8
1940 -2,4 5,7 3,3 -0,3 2,9 3,9
1941 -21,2 24,6 3,4 2,7 6,1 20,1
1942 0,3 -1,9 -1,6 27,9 26,3 31,8
1943 -34,1 -13,4 -47,5 85,2 37,7 75,2
1944 -38,7 2,5 -36,2 94,4 58,2 99,9
1945 4,7 16,2 21,1 32,1 53,1 64,1
1946 78,2 -69,1 9,2 26,5 35,8 99,1
1947 47,1 59,6 106,7 -74,1 32,7 58,4
1948 60,3 56,1 116,4 -52,9 63,5 103,5
1949 42,8 22,3 65,2 -1,1 64,1 118,5
1950 41,5 -15,6 25,8 56,7 82,6 175,4
1951 -1,4 -20,5 -21,9 0,14 37,4
1952 71,7 56,9 128,6 -0,02 269,8
1953 -16,2 83,9 67,7 0,07 208,5
1954 41,5 77,2 118,7 0,17 424,3
1955 140,5 -117,4 23,1 0,28 313,7
1956 98,1 -15,8 82,3 0,41 641,2
1957 240,6 56,5 297,1 -0,30 543,9
1958 234,9 -3,6 231,3 -0,24 284,1
1959 128,2 133,0 261,2 -0,24 634,9
1960 62,9 20,8 83,7 0,15 499,6
1961 219,3 -98,4 120,9 0,26 857,2
1962 397,7 -29,8 367,9 0,02 1167,7
1963 -482,6 818,0 335,4 0,10 1294,9
1964 535,9 63,6 599,5 -0,02 1789,2
1965 669,5 -80,0 589,5 -0,07 1526,5
1966 752,9 -62,7 690,2 -0,06 1773,3
1967 6,2 717,2 723,4 -0,03 1965,9
1968
1969
1970
1971 2.257 2.953 5.210 0,01 15.284
1972 -5.108 16.261 11.155 -0,03 30.513
1973 40.982 26.085 87.048 -0,09 62.526
1974 43.912 7.974 51.886 -0,06 84.492
1975 41.322 44.379 85.701 0,01 126.329
1976 -34.922 223.845 188.922 -0,16 262.579
1977 -46.538 390.510 343.972 -0,14 431.032
1978 15.429 455.130 470.559 -0,13 587.780
1979 -640.229 1.453.939 813.710 -0,06 956.101
1980 -875.285 2.188.724 1.291.439 0,00 1.842.625
1981 -579.416 2.372.687 1.793.272 -0,02 2.190.812
1982 573.345 1.790.599 2.363.945 0,08 3.582.955
1983 3.004.005 -571.748 2.432.257 0,13 4.558.133
1984 4.198.538 -219.710 3.973.827 0,06 6.702.672
1985 -1.960.630 9.493.744 7.533.114 0,03 12.120.448
1986 -15.379.861 27.199.761 11.819.901 -0,07 16.205.636
1987 -1.144.389 22.122.572 20.978.183 0,04 32.187.715
1988 -17.230.085 51.173.207 33.943.142 -0,01 50.048.468
1989 -19.498.488 76.389.275 56.890.789 -0,01 82.820.558
1990 ####### 195.078.662 89.789.453 0,03 142.737.539

Fuente Cuadro 10
12 DEUDA EXTERNA (1.923-1.948)
Miles US$
AÑOS NACION DEPARTAM MUNICI BANCOS TOTAL
1923 21.085 - 3.000 - 24.085
1924 18.530 - 8.970 - 27.500
1925 17.223 2.936 9.725 - 29.111
1926 14.501 27.132 12.939 8.922 63.494
1927 37.252 40.938 17.303 31.449 126.942
1928 71.125 63.497 24.008 44.484 203.114
1929 70.295 66.186 24.098 53.221 213.800
1930 68.056 64.417 23.996 51.682 208.151
1931 64.071 63.052 23.361 48.563 199.047
1932 62.826 59.988 22.217 43.266 188.297
1933 58.178 59.988 22.150 38.868 179.184
1934 58.178 59.988 22.150 37.322 177.638
1935 58.178 82.869 59.988 22.150 37.322 177.638 202.396
1936 82.238 59.988 22.150 37.322 201.698
1937 81.216 59.988 22.150 37.174 200.528
1938 81.625 59.988 22.150 34.036 197.799
1939 80.981 59.988 22.150 17.516 180.635
1940 73.258 59.988 22.150 17.341 172.737
1941 73.326 59.988 24.550 15.854 173.718
1942 78.427 59.988 24.495 11.928 174.838
1943 79.818 59.988 24.439 10.172 174.417
1944 79.626 59.988 24.460 8.483 172.557
1945 86.487 59.988 24.402 7.733 178.610
1946 83.394 59.988 24.402 6.814 174.598
1947 84.570 60.055 15.853 6.520 166.998
1948 87.912 60.055 9.211 5.950 163.128

Fuente: Informe financiero del Gerente a la Junta Directiva del Banco de la República
13 CREDITO EXTERNO NETO (1.924-1.948)
Miles US$
AÑOS nación Departamento Municipio bancos total
1.924 -2.555 - 5.970 - 3.415
1.925 -1.037 - 1- 2.411
1.926 -2.722 24.196 3.214 - 33.583
1.927 22.751 13.806 4.364 22.527 63.448
1.928 33.873 22.559 6.705 13.035 76.172
1.929 -1 2.689 0 8.737 106.786
1.930 -2.239 -1.769 0 -1.539 -5.649
1.931 -3.985 -1.365 -1 -3.119 -9.104
1.932 1.245 -3.064 -1.144 -5.297 -10.750
1.933 4.648 0 0 -4.398 -9.113
1.934 0 0 0 -1.546 -1.546
1.935 0 0 0 0 0
1.936 -631 0 0 0 -631
1.937 -1.022 0 0 -148 -1.170
1.938 409 0 0 -3.138 -2.729
1.939 -644 0 0 -16.520 -17.164
1.940 -7.723 0 0 -175 -7.898
1.941 68 0 2.400 -1.487 981
1.942 5.101 0 -55 -3.926 1.120
1.943 1.391 0 -56 -1.756 -421
1.944 -192 0 21 -1.689 -1.860
1.945 6.861 0 -58 -750 6.053
1.946 -3.093 0 0 -919 -4.012
1.947 1.176 67 -8.549 -294 -7.600
1.948 3.342 0 -6.642 -570 -3.870
Fuente: Cuadro 12
14 DEUDA DEL SECTOR PUBLICO
Miles $ (1923-1940)
AÑOS DEUDA DEUDA TOTAL
EXTERNA BANREPU
1923 25,097 25,097
1924 27,692 27,692
1925 30,362 30,362
1926 55,500 55,500
1927 97,785 97,785
1928 162,120 2,443 164,563
1929 166,360 1,943 168,303
1930 161,945 4,040 165,985
1931 155,751 10,288 166,039
1932 152,138 24,005 176,143
1933 174,693 35,530 210,223
1934 228,154 41,393 269,547
1935 250,183 45,454 295,637
1936 245,413 45,379 290,792
1937 248,079 46,730 294,809
1938 250,885 39,105 289,990
1939 245,834 37,915 283,749
1940 236,329 236,329
Fuente: Informe Gerente op,cit.
15 CREDITO NETO SECTOR PUBLICO
Miles $ (1924-1939)
AÑOS CREDITO INDEMNIZACIÓN CREDITO TOTAL
EXTERNO PANAMA B. REPUBLICA
1924 2,60 5,08 0,00 7,63
1925 2,67 5,28 0,00 7,95
1926 25,14 5,00 0,00 30,14
1927 42,29 0,00 0,00 42,29
1928 64,34 0,00 2,44 66,78
1929 4,24 0,00 -0,50 3,74
1930 -4,41 0,00 2,10 -2,32
1931 -6,19 0,00 6,25 0,05
1932 -3,61 0,00 13,72 10,10
1933 22,56 0,00 11,53 34,08
1934 53,46 0,00 5,86 59,32
1935 22,03 0,00 4,06 26,09
1936 -4,77 0,00 -0,08 -4,85
1937 2,67 0,00 1,35 4,02
1938 2,81 0,00 -7,63 -4,82
1939 -5,05 0,00 -1,19 -6,24
Fuente: Bernal op. cit. Cuadro 18.
M iles $ 16 GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL NACIONAL (Por areas) (1924-1970)
DIRECC JUST REL RECA SERV DEFE CULT HIGI TRAB FOM E CONT ESTA SERV DEU TOTAL
ADM ON ORDEN EXT UDO PUBL NSA URA ENE PREV NTO ROL DIST GLS DA
24 10 1 11 3 3 13 4 40
25 12 1 12 4 3 18 1 50
26 13 1 4 5 4 34 1 6 97
27 15 1 11 7 6 41 1 2 84
28 19 1 11 7 7 64 1 5 115
29 17 1 12 7 7 31 1 6 82
30 14 1 13 4 4 3 15 0 6 61
31 15 1 10 4 1 2 9 0 9 52
32 10 1 7 4 1 2 10 0 10 46
33 6 1 4 17 2 2 14 5 10 61
34 7 1 3 24 2 2 9 5 19 73
35 8 2 3 14 3 2 11 6 10 60
36 10 2 5 14 7 3 13 7 12 72
37 10 2 5 12 8 4 22 10 12 83
38 11 2 6 14 10 4 27 10 9 94
39 12 2 4 16 10 6 34 5 17 105
40 12 2 4 13 6 6 56 10 21 131
41 12 2 4 13 6 5 45 10 15 112
42 12 2 4 15 6 6 59 22 23 149
43 13 1 3 14 7 6 50 25 29 149
44 22 2 12 21 12 10 34 13 31 158
45 27 2 12 27 11 14 52 22 33 199
46 34 10 5 29 15 18 104 27 38 282
47 42 10 6 48 18 23 136 40 40 364
48 43 9 34 4 9 7 26 57 18 31 13 19 146 6 1 39 6 62 412
49 17 41 6 7 29 70 21 13 18 111 7 5 7 59 412
50 24 47 6 9 27 81 28 21 31 158 8 7 9 66 520
51 24 52 7 11 26 109 31 23 33 234 8 10 33 89 691
52 20 70 8 18 27 149 38 25 37 218 11 8 10 99 733
53 23 69 10 18 32 214 46 28 43 303 11 5 22 106 931
54 23 95 12 20 33 274 67 41 50 372 15 5 20 82 1.110
55 23 105 12 23 55 271 79 52 53 833 17 6 26 709 2.260
56 26 119 14 23 63 287 82 50 63 489 19 6 16 101 1.357
57 29 127 16 31 81 270 74 50 61 412 20 6 16 130 1.322
58 41 129 24 31 79 289 127 59 97 549 21 6 46 174 1.673
59 45 182 27 42 84 297 144 70 82 518 24 7 131 181 1.833
60 50 264 28 46 103 357 185 86 98 659 32 11 148 229 2.294
61 83 449 35 58 167 402 265 119 114 1.420 42 14 46 280 3.495
62 93 450 35 62 154 436 378 143 139 1.131 41 14 35 274 3.386
63 98 582 51 64 73 501 471 149 231 1.177 48 22 44 665 4.176
64 153 643 47 84 31 632 595 177 207 1.377 64 44 58 594 4.706
65 130 767 52 98 43 745 662 194 175 1.849 83 26 89 894 5.808
66 146 1.004 53 145 98 773 844 240 364 1.878 96 33 80 1.966 7.720
67 152 1.116 78 125 144 849 887 287 393 2.402 112 20 170 1.405 8.138
68 315 1.356 88 275 80 1.127 1.094 339 995 3.821 135 33 209 1.215 11.011
69 310 1.586 127 660 111 733 1.471 507 939 5.360 159 39 136 2.338 14.474
70 409 1.799 150 952 90 1.440 2.024 1.000 2.123 5.629 195 86 302 2.031 18.231

Fuente: Cepal, op.cit. Dane: Anuario op.cit.

17 VARIABLES ECONOMICAS 1935-1990
AÑOS PIB $ M IL EXPORT IM PORT BALANZA RESERVAS INFLA TASA
M ILL US $ M ILL US$ M ILL CIAL US $ M ILL CION CAM BIO
1935 82 67 14 18 2,4 1,8
1936 92 76 15 24 8,7 1,8
1937 102 95 6 20 -1,8 1,9
1938 100 89 11 27 12,6 1,8
1939 98 104 -6 24 4,4 1,8
1940 94 84 10 25 -3,1 1,8
1941 98 96 1 22 -1,4 1,8
1942 117 59 57 62 8,7 1,8
1943 145 83 61 114 15,9 1,8
1944 148 99 48 158 20,3 1,8
1945 156 160 -4 177 11,3 1,8
1946 201 230 -28 176 9,3 1,7
1947 276 363 -87 124 18,3 1,8
1948 317 334 -17 96 16,4 1,8
1949 333 263 70 123 6,7 2,0
1950 8 393 408 362 336 30 72 113 20,5 2,0
1951 9 474 390 84 138 8,9 2,4
1952 11 487 384 103 167 -2,3 2,5
1953 13 622 524 98 203 7,3 2,5
1954 13 670 622 48 270 8,8 2,5
1955 15 592 620 -28 153 1,6 2,5
1956 18 668 599 69 144 8,4 2,5
1957 21 601 450 151 157 24,3 5,1
1958 18 539 384 155 173 17,3 6,4
1959 21 528 402 126 230 9,6 6,4
1960 24 495 496 -1 178 4,2 6,7
1961 27 476 531 -55 171 6,6 6,7
1962 30 476 537 -61 116 2,7 6,8
1963 34 485 498 -13 125 26,3 9,0
1964 44 636 582 54 147 17,5 9,0
1965 54 591 430 161 145 8,3 9,0
1966 61 534 639 -105 144 17,4 13,5
1967 83 558 464 94 149 6,8 14,7
1968 96 609 615 -6 218 6,3 16,4
1969 111 685 608 78 258 6,7 17,4
1970 133 131 776 643 796 736 -20 -93 152 265 7,6 18,4
1971 156 742 892 -150 170 13,9 19,9
1972 190 959 843 116 845 13,9 21,9
1973 243 1.236 976 260 516 23,8 23,6
1974 322 1.455 1.502 -47 429 28,0 26,1
1975 405 1.712 1.415 297 547 17,6 30,9
1976 532 2.214 1.654 560 1.166 25,8 34,7
1977 716 2.674 1.969 705 1.830 28,3 36,8
1978 909 3.219 2.552 667 2.482 18,8 39,1
1979 1.189 3.515 2.978 537 4.106 26,8 42,6
1980 1.579 4.296 4.283 13 5.416 26,0 47,3
1981 1.983 3.397 4.730 -1.333 5.630 26,4 54,5
1982 2.497 3.282 5.358 -2.076 4.891 24,0 64,1
1983 3.054 3.147 4.464 -1.317 3.079 16,6 78,9
1984 3.857 3.623 4.027 -404 1.796 18,3 100,8
1985 4.966 3.782 3.673 109 2.067 22,5 142,3
1986 6.788 5.332 3.409 1.923 3.478 21,0 194,3
1987 8.824 5.254 3.793 1.461 3.450 24,0 242,6
1988 11.731 5.343 4.515 828 3.810 28,1 299,0
1989 15.127 6.032 4.557 1.475 3.867 26,1 382,6
1990 20.234 7.079 5.108 1.971 4.501 33,0 502,3

Fuente: WORLD BANK "Economic Grow th of Colombia: Problems and Prospects". 1.970
BANCO DE LA REPUBLICA. "El Banco de la República, antecedentes, evolución y estructura ",
Cuentas nacionales e informe del Gerente. Cepal op.cit.
M illones $ 18 INGRESOS CORRIENTES GOBIERNO NACIONAL (1935-1950)
TRIBUTARIOS NO TRIBURARIOS
INDIRECTOS BIENES GRAN
DIRECTOS IM PORT EXPORT CONSUM OTOTAL TOTAL TRANSF PROPIEDAD UTILIDADES SERVICIOS TOTAL TOTAL
Y OTROS NAL FINANCIE
35 6 28 6 8 42 48 1 6 0 3 10 59
36 9 31 6 8 45 54 1 6 1 3 11 64
37 17 35 6 10 51 68 1 7 1 4 13 81
38 21 35 3 11 49 69 1 8 1 5 15 84
39 21 43 5 12 60 81 0 4 1 6 11 92
40 25 29 2 11 42 66 1 4 4 9 76
41 25 31 3 12 46 71 1 4 1 4 10 81
42 31 19 2 10 32 62 1 4 1 4 10 72
43 30 22 1 13 36 67 1 3 0 5 9 76
44 54 33 1 19 54 107 1 3 1 6 10 117
45 64 42 3 25 69 134 2 8 1 8 18 152
46 85 62 3 30 95 180 11 8 4 10 32 212
47 126 86 2 41 129 255 3 13 8 13 37 292
48 150 74 2 52 128 277 8 13 3 13 37 314
49 184 76 3 74 153 337 8 13 17 17 55 393
50 230 108 2 90 200 430 18 22 2 20 62 492
51 301 223 3 62 289 589 13 44 16 12 86 675
52 336 228 2 36 266 602 9 42 24 12 86 688
53 402 297 3 43 343 744 8 49 17 10 84 828
54 470 404 31 47 483 953 11 43 15 11 80 1.033
55 567 412 2 59 473 1.040 332 40 19 9 399 1.439
56 620 353 4 82 439 1.059 15 44 94 27 86 1.145
57 686 354 2 58 414 1.101 16 81 321 30 127 1.228
58 769 591 2 56 649 1.417 20 97 68.656 33 219 1.636
59 967 557 3 64 625 1.591 34 130 12.781 40 217 1.808
60 1.134 572 3 102 678 1.812 33 142 1.783 29 206 2.018
61 1.151 568 3 175 747 1.897 56 91 34.479 49 230 2.127
62 1.208 526 2 214 742 1.950 33 107 29 31 200 2.150
63 1.694 579 1 265 845 2.539 44 90 4 32 170 2.709
64 2.012 673 1 366 1.041 3.053 57 43 4 3 108 3.161
65 2.379 669 6 887 1.561 3.940 63 56 3 2 124 4.064
66 2.529 1.972 1 1.137 3.110 5.638 231 51 347 27 656 6.294
67 3.650 1.157 1 1.740 2.897 6.548 266 86 360 33 476 7.293
68 4.430 1.572 1 2.002 3.575 8.005 262 94 441 44 841 8.846
69 5.910 1.918 1 2.360 4.279 10.189 345 121 545 50 1.060 11.249
70 6.392 2.709 1 2.620 5.330 11.722 402 145 813 54 1.414 13.137
71 8.553 2.995 1 3.581 6.577 15.130 454 148 1.140 67 1.808 16.938
72 8.376 3.050 1 4.504 7.555 15.931 531 188 1.450 73 2.242 18.173
73 11.170 4.134 2 5.500 9.635 20.805 634 149 2.080 90 2.953 23.758
74 15.019 5.468 0 7.730 13.197 28.216 824 230 3.075 117 4.246 32.462
75 20.142 6.032 0 11.393 17.425 37.567 960 111 3.561 150 4.782 42.349
76 25.378 7.367 0 15.155 22.522 47.899 1.378 73 5.798 200 7.450 55.349
77 24.061 9.915 0 19.452 29.367 53.428 1.912 115 9.233 289 11.549 64.977
78 48.719 13.294 0 25.568 38.863 87.582 2.774 201 13.822 396 17.193 104.774
79 33.912 17.825 0 36.896 54.721 88.632 2.594 261 24.648 167 27.670 116.303
80 50.051 24.584 0 47.241 71.825 121.877 3.971 288 41.459 20 45.738 167.615
81 66.662 31.490 0 59.049 90.539 157.201 4.560 367 55.367 1 60.295 217.496
82 78.696 37.775 0 86.344 124.119 202.815 5.938 580 63.992 9 70.519 273.334
83 79.306 42.190 18 92.987 135.194 214.500 7.304 1.137 60.908 115 # # # # 283.963
84 98.319 44.474 0 137.844 182.318 280.637 10.864 987 0 0 11.851 292.488
85 129.342 62.788 13.259 193.273 269.320 398.662 14.817 1.347 0 2.425 18.588 417.250
86 186.235 # # # # 30.073 254.493 419.017 605.251 21.772 2.086 0 1.553 25.412 630.663
87 222.554 #### 21.547 325.668 589.086 811.639 21.357 2.389 0 2.162 25.908 837.547
88 461.625 # # # # 28.765 465.903 823.017 ###### 18.865 14.122 0 3.555 36.542 1.321.184
89 584.597 #### 35.159 607.937 1.040.166 ###### 31.066 28.105 0 3.855 # # # # 1.687.789
90 824.452 # # # # 43.336 803.041 1.310.466 ###### 34.363 79.612 0 5.627 # # # # 2.254.521

Fuente: Informe Financiero anual de la Contranal. Metodologia. Ver pág. siguiente

19 INVERSION EN COLOMBIA (1935-1950)
Millones $ 1950
AÑOS BRUTA BRUTA TOTAL AGROP INDUS TRANSP ENERGIA VIVIENDAS COMUNICA SERVICIOS OTROS
PRIV PUB TRIA URBANAS CIONES PUBLICOS SERVICIOS
1935 401 134 535 217 50 87 31 55 1 64 20
1936 456 133 589 226 64 101 32 67 1 57 31
1937 520 164 684 229 88 117 32 88 1 69 33
1938 506 193 699 233 109 125 9 78 1 75 39
1939 571 227 798 242 104 166 9 118 1 83 45
1940 465 302 767 258 81 152 9 95 1 107 33
1941 481 254 735 262 85 139 9 121 1 62 43
1942 341 305 646 280 36 106 4 106 84 19
1943 391 294 685 299 30 113 4 109 96 23
1944 552 194 746 342 48 117 4 122 1 62 39
1945 753 177 930 348 156 134 4 129 1 63 84
1946 903 196 1099 362 201 189 17 141 3 66 105
1947 1031 295 1326 330 306 263 31 122 4 127 128
1948 1001 296 1297 370 281 203 38 160 2 115 113
1949 784 206 990 226 231 139 39 155 2 79 103
1950 937 206 1143 256 250 218 46 196 4 54 112
Fuente: Cepal op.cit.
Mill US$ 25 BALANZA DE PAGOS 1950-1990
Bal Serv Serv Bal Transf erencias Cuen Cuenta Capital Var Errores
Expor Import Cial Recib Pag Serv Neto Contra Corr Neta Neta Reser
Pag pres (1) Priv Púb
50 408 336 26 24 70 -46-39 -1 -14 6 -25 -17
51 474 390 27 32 89 -57-36 14 5 12 -17 0
52 487 384 50 36 89 -53-19 -2 29 0 -8 -37
53 622 524 39 44 103 -59-23 -1 15 16 -13 -18
54 670 622 -25 46 119 -73-15 -2 -42 83 -11 -52
55 592 620 -104 50 126 -76-23 3 -124 -16 -145 -5
56 668 599 2 65 132 -67-16 2 -12 8 -77 -73
57 601 450 103 83 131 -48-26 3 80 -84 -29 -25
58 539 384 121 80 114 -34-62 5 64 -64 -2 4 -2
59 528 402 97 81 110 -29-36 2 63 61 -9 -89 -26
60 495 496 -45 94 138 -44-40 6 -79 40 4 -9 44
61 476 531 -92 102 139 -37-50 9 -133 30 34 78 -9
62 476 537 -119 95 153 -58-57 14 -162 43 40 46 33
63 485 498 -66 105 158 -53-81 18 -129 118 50 33 -72
64 636 582 -70 113 237 -124-73 14 -129 227 18 16 -132
65 591 430 56 118 223 -105-79 12 -11 -41 27 -42 67
66 534 639 -204 129 228 -99-86 10 -280 193 47 67 -27
67 558 464 16 154 232 -78
-105 22 -67 34 44 -62 51
68 609 615 -78 179 251 -72
-113 31 -160 52 90 6 12
69 662 980 -125 193 - -123 25 -223 90 144 -11 0
70 880 776 1206 796 -121 -20 205 - -297 -137 26 20 -238 -291 95 151 39 -8 0 -25
71 742 892 -150 -340 34 -456 -2 92
72 959 843 116 -352 35 -201 183 139
73 1236 976 260 -372 35 -77 202 64
74 1455 1502 -47 -413 55 -405 -83 39
75 1712 1415 297 -472 48 -127 88 103
76 2214 1654 560 -422 51 189 633 241
77 2674 1969 705 -361 46 390 662 297
78 3219 2552 667 -410 73 330 660 190
79 3515 2978 537 -127 102 512 1611 92
80 4296 4283 13 -74 165 104 1241 168
81 3397 4730 -1333 -631 242 -1722 242 -101
82 3282 5358 -2076 -978 169 -2885 -701 -47
83 3147 4464 -1317 -1673 164 -2826 -1723 -266
84 3623 4027 -404 -1983 299 -2088 -1261 -137
85 3782 3673 109 -2156 461 -1586 284 -311
86 5332 3409 1923 -2245 785 463 1464 -128
87 5254 3793 1461 -2482 1001 -20 -22 -83
88 5343 4515 828 -2007 964 -215 360 -293
89 6032 4557 1475 -2573 898 -200 164 -268
90 7079 5108 1971 -2455 1027 543 626 98

Fuente: Banco de la República. Economic Growth op.cit. (1) Neto sin contraprestacion
26 FINANCIACION DEL DEFICIT
% PIB FISCAL (1950-1985)
AÑOS DEF- EXT INT BAN CEC RESTO SIST
SUP REP FINANCIERO
1950 0,9 0 -0,9 -0,8 -0,1
1951 -0,1 0,2 -0,1 -0,1 0
1952 -1,4 1,2 0,1 0 0,1
1953 -1,1 0,2 0,9 1 -0,1
1954 -0,2 0,2 -0,1 -0,1 0
1955 -1,2 -0,1 1,3 1,2 0,1
1956 -2 0,2 1,8 1,6 0,2
1957 -3,4 1,6 1,8 1,8 0
1958 -0,3 0,1 0,1 0 0,1
1959 0 -0,3 2 0,2 0
1960 0,1 -0,1 -0,1 0,2 -0,3
1961 -1,7 1 0,6 0,6 0
1962 -4,2 0,8 3,4 -0,8 3,4 0,8
1963 -1,9 1,2 0,7 0,3 0,4
1964 -2,2 0,8 1,3 1 0,3
1965 -3,1 0,6 2,4 2,3 0,1
1966 -0,5 0,9 -0,3 -0,4 0,1
1967 -2,1 0,6 1,4 1,3 0 0,1
1968 -0,7 1,5 -0,8 -0,4 -0,6 0,2
1969 -2 2,1 -0,1 -0,2 -0,3 0,4
1970 -2,2 2,5 -0,9 -0,6 -0,3 -0,3 -0,3
1971 -3 1,9 1,1 1 -0,1 0,2
1972 -3 2,9 0 -0,1 -0,2 0,3
1973 -2,8 2,4 0,4 -0,4 0 0,8
1974 -3,1 1,7 1,3 0,4 0,3 0,6
1975 -3,2 2,1 1,1 0,8 0,3 0
1976 -0,7 0,7 -0,1 -0,7 0,2 0,4
1977 -1,8 1 0,8 -0,3 0,3 0,8
1978 -0,1 0,5 -0,3 -0,8 0,3 0,2
1979 -1,5 2,1 -0,5 -1,8 1,3 0
1980 -1,9 2 0 -1,3 1,3 0
1981 -5,8 3 2,7 -0,1 2,4 0,4
1982 -8,7 3,1 5,6 2,7 2,7 0,2
1983 -6,4 2,7 3,6 1,3 1,7 0,6
1984 -7,4 2,7 4,7 4 0,1 0,6
1985 -4,2 -3,9 0,3 0,4 0 -0,1
FUENTE: GARCIA GARCÍA, Jorge y GUTERMAN Lia. "Medición del déficit del sector
Publico Colombiano y su financiación 1950-1986", en Ensayos sobre
Política Económica. Banco de la República. No. 14 de 1988.
M ill $ 28 GASTOS GOBIERNO CENTRAL (1948-1990)
GASTO DE FUNCIONAM IENTO DEUDA FOM ENTO GRAN
AÑOS ADM ON SEGURIDAD SOCIAL TOTAL TOTAL
1948 37 91 76 204 62 146 412
1949 49 111 82 242 59 111 411
1950 62 128 106 296 66 158 520
1951 93 161,1 113 367 89 234 690
1952 75 219 126 420 99 218 738
1953 89 283 150 522 106 303 930
1954 96 370 190 656 82 372 1.110
1955 108 376 239 723 709 833 2.265
1956 103 406 258 767 101 489 1.357
1957 118 397 266 781 130 412 1.322
1958 170 418 362 951 174 549 1.673
1959 277 479 379 1.134 181 518 1.833
1960 315 621 471 1.407 229 659 2.294
1961 279 851 665 1.794 280 1.420 3.495
1962 280 887 814 1.981 274 1.131 3.386
1963 326 1.084 924 2.334 665 1.177 4.176
1964 450 1.276 1.010 2.736 594 1.377 4.706
1965 479 1.512 1.075 3.065 894 1.849 5.808
1966 553 1.777 1.545 3.875 1.966 1.878 7.720
1967 656 1.965 1.710 4.331 1.405 2.402 8.138
1968 1.055 2.483 2.508 6.046 1.215 3.821 11.081
1969 1.431 2.319 3.027 6.776 2.338 5.630 14.744
1970 2.094 3.239 5.238 10.571 2.031 5.629 18.230
1971 2.606 5.349 6.983 14.938 2.297 5.057 22.292
1972 3.112 3.954 8.399 15.465 3.093 5.506 24.064
1973 3.190 4.402 11.299 18.891 4.127 6.784 29.802
1974 3.324 5.350 13.949 22.623 4.826 8.570 36.019
1975 6.357 7.297 17.344 30.998 6.283 12.585 49.866
1976 6.066 8.401 21.671 36.138 7.446 9.212 52.796
1977 31.905 10.429 19.917 62.251 8.668 1.865 72.784
1978 13.391 13.584 41.098 68.073 10.876 22.194 101.143
1979 18.651 20.071 57.121 95.843 15.960 39.708 151.511
1980 23.447 28.887 73.550 125.884 20.645 48.588 195.117
1981 28.316 38.838 100.061 167.215 28.158 68.489 263.862
1982 39.309 47.527 129.388 216.224 37.691 77.585 331.500
1983 44.749 70.948 159.631 275.328 45.408 81.063 401.799
1984 56.503 81.358 228.401 366.262 64.839 109.937 541.038
1985 115.219 107.829 241.879 464.927 85.217 132.087 682.231
1986 128.028 138.746 337.913 604.687 193.772 141.746 940.205
1987 192.134 183.507 385.874 761.515 232.824 199.972 1.194.311
1988 233.690 271.579 498.143 1.003.412 341.375 308.911 1.653.698
1989 310.637 352.340 711.290 1.374.267 490.871 424.742 2.289.880
1990 530.514 462.183 1.007.348 2.000.045 630.988 502.660 3.133.693

FUENTE: DANE. Anuario, op.cit. Contranal, Informe financiero. Clasificación

Economica
Mill $195029
INVERSION SECTORES (1935-1950)
AÑOS PRIV PUB TOTAL AGROP INDUS TRANSP ENERG VIVIEND COM SERVIC OTROS
URBAN UNIC PUB SERVIC
1935 401 134 535 217 50 87 31 55 1 64 20
1936 456 133 589 226 64 101 32 67 1 57 31
1937 520 164 684 229 88 117 32 88 1 69 33
1938 506 193 699 233 109 125 9 78 1 75 39
1939 571 227 798 242 104 166 9 118 1 83 45
1940 465 302 767 258 81 152 9 95 1 107 33
1941 481 254 735 262 85 139 9 121 1 62 43
1942 341 305 646 280 36 106 4 106 84 19
1943 391 294 685 299 30 113 4 109 96 23
1944 552 194 746 342 48 117 4 122 1 62 39
1945 753 177 930 348 156 134 4 129 1 63 84
1946 903 196 1099 362 201 189 17 141 3 66 105
1947 1031 295 1326 330 306 263 31 122 4 127 128
1948 1001 296 1297 370 281 203 38 160 2 115 113
1949 784 206 990 226 231 139 39 155 2 79 103
1950 937 206 1143 256 250 218 46 196 4 54 112
Fuente: Cepal, op.cit.
Mill $ 30 INVERSION POR TIPO (1950-1970)
TOTAL OTRAS EQUIPO MAQUINA VARIA TOTAL PRIVADA PUBLICA
AÑOS FBK EDIFICIOS CONSTRU TRANSP Y OTROS EXISTENC
1950 1.112,7 426,3 345,9 116,3 224,2 212,0 1.324,7 1.176,1 148,6
1951 1.189,3 331,5 382,4 170,4 305,0 171,0 1.360,3 1.146,8 213,5
1952 1.333,2 389,4 406,6 178,5 362,7 159,4 1.492,6 1.281,1 211,5
1953 1.785,6 463,8 480,9 290,4 550,5 (145,5) 1.640,1 1.351,2 288,9
1954 2.161,8 591,1 655,8 320,0 594,9 (19,8) 2.142,0 1.784,2 357,8
1955 2.383,0 572,5 801,3 337,9 671,3 (1,9) 2.381,1 1.862,4 518,7
1956 2.526,7 706,7 830,1 276,1 713,8 177,9 2.704,6 2.148,8 555,8
1957 2.643,3 809,1 917,8 176,9 739,5 889,7 3.533,0 2.975,2 557,8
1958 3.338,8 926,8 1.024,8 356,5 1.030,7 523,8 3.862,6 3.237,0 625,6
1959 3.907,9 1.223,0 1.263,5 480,2 941,2 487,7 4.395,6 3.652,0 743,6
1960 4.844,9 1.245,3 1.451,8 691,6 1.456,2 649,9 5.494,8 4.686,3 808,5
1961 5.580,3 1.420,8 1.851,3 746,9 1.561,3 754,7 6.335,0 5.184,2 1.150,8
1962 6.136,9 1.783,2 2.058,7 506,1 1.788,9 267,8 6.404,7 5.101,5 1.303,2
1963 7.167,5 2.197,7 2.223,4 691,7 2.054,7 667,0 7.834,5 6.457,5 1.377,0
1964 8.653,8 2.463,8 2.784,0 931,1 2.474,9 948,2 9.602,0 8.028,8 1.573,2
1965 9.504,2 2.659,2 3.317,6 840,5 2.686,9 1.238,0 10.742,2 8.875,7 1.866,5
1966 12.303,6 2.877,4 4.591,1 1.226,6 3.708,5 2.736,8 15.040,4 11.991,9 3.048,5
1967 14.729,1 3.097,2 6.641,1 1.191,0 3.799,8 611,9 15.341,0 11.004,0 4.337,0
1968 18.815,1 3.733,7 7.990,2 2.231,3 4.859,9 1.591,1 20.406,2 16.860,5 3.545,7
1969 21.230,1 4.164,4 9.709,2 2.318,7 5.038,2 1.485,1 22.715,2 18.111,1 4.604,1
1970 25.850,3 4.724,2 10.745,1 4.240,3 6.140,7 2.280,0 28.130,3 20.177,7 7.952,6
FUENTE: Cuentas Nacionales-Banco de la República.
 31 PRECIOS DEL CAFE EN NUEVA YORK E INTERNO (1.948-1.990)
AÑOS Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Anual
1948 32,51 (1) 31,05 31,25 31,54 31,75 31,35 31,43 32,02 32,62 34,38 36,9 34,03 32,569167
105,1 (2) 97,4 95,5 96 99,9 102,8 105,4 108,3 109,8 115,3 117,8 121,2 106,20833
1949 33,04 32,33 32,27 31,4 32,48 32,92 33,64 34,09 35,81 41,51 56,66 55,17 37,61
122,5 122,5 122,5 122,5 122,5 122,5 124,2 128,1 131,4 148,1 204 193,2 138,66667
1950 52,93 50,58 49,22 49,23 48,09 52,32 54,83 57,13 58,87 54,19 54,62 56,93 53,245
191,5 185 185 185 185 190,7 206,9 215,4 231,7 198 195,4 215,4 198,75
1951 59,19 60,25 59,24 59,16 59,51 57,67 57,18 57,71 58,19 59,1 58,96 58,19 58,695833
227,3 237,9 234,2 237,3 239,6 239,5 240 240 240 241,7 251 254,4 240,24167
1952 58,36 57,66 57,13 55,28 56,47 56,2 56,81 57,7 58,31 57,44 56,86 55,87 57,0075
258,5 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 259,875
1953 55,58 56,94 59,12 55,65 55,84 56,52 59,14 61,5 63,77 63,27 65,36 66,4 59,924167
260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260
1954 73,53 79,81 91,39 89,68 84,79 84,61 83,61 76,67 73,93 72,3 75,94 72,84 79,925
260 260 260 293,33 381,29 390 390 390 390 367,1 350 350 340,14333
1955 68,81 60,33 59,26 62,04 58,86 62,86 61,28 64,25 72,75 70,07 68,31 63,72 64,378333
350 318,93 305 305 305 305 305 305 305 305 305 305 309,91083
1956 66 73,05 70,75 67,45 70,8 76,65 78,15 80,45 81,08 78,28 74,7 70,3 73,971667
305 305 305 305 305 305 305 305 305 305 336,67 414,52 316,76583
1957 72,4 70,64 68,14 65,45 66,33 67,13 63,5 63,2 58,85 56 57,4 58,2 63,936667
425 427,86 435 435 435 484,83 550 557,1 563 500 500 500 484,39917
1958 56,8 53,65 54,18 54,7 54,32 53,85 52,93 51,65 50,25 50,83 48,73 46,08 52,330833
510,97 520 520 500 490 490 472,26 440 440 425,97 420,5 380 467,475
1959 46,68 46,23 45,08 45,55 44,83 44,3 44,8 45,13 45,83 45,03 45,18 43,95 45,215833
380 380 380 380 380 380 380 380 395,83 405 405 405 387,56917
1960 45,68 45,95 45,1 45,2 44,73 44,38 44,55 45,15 44,85 44,9 44,35 43,85 44,890833
405 405 405 405 423,84 437,5 437,5 437,5 437,5 437,5 456,75 465 429,42417
1961 44,48 44,58 44,3 43,9 43,5 43,33 43,5 43,53 43,33 43,15 43,05 42,8 43,620833
465 465 465 465 465 465 465 465 465 470 500 500 471,25
1962 42,8 42,78 42,05 41,4 40,45 39,5 39,88 40,15 40,45 39,78 39,85 40,1 40,765833
500 500 500 471,36 465 465 465 465 465 465 473,4 500 477,89667
1963 40,5 39,43 39,78 39,65 39,15 39,25 39,58 39,5 39,38 39,48 39,6 39,28 39,548333
500 516,25 565 565 565 565 565 565 565 565 565 565 555,52083
1964 45 45,7 49,75 48,55 49,28 48,6 49,33 50,58 50,05 50,08 49,9 48,6 48,785
633,4 655 714,13 735 735 735 735 735 735 735 735 735 718,1275
1965 48,88 49,68 47,2 47,45 47,53 47,53 47,53 48,23 49,4 48,78 49,95 49,93 48,5075
735 735 721,15 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 716,97083
1966 49,45 49,72 49,53 48,93 48,3 48,48 48,08 46,8 45,4 45,2 45,1 44,18 47,430833
712,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 737,5 756,25
1967 43,55 42,7 41,28 41,85 42,08 42,1 41,1 40,35 40,58 41,83 43,2 42,6 41,935
731 715 715 715 738,15 755,78 767,5 767,5 770,42 791,29 815,58 827,5 759,14333
1968 41,7 41,53 43,03 42,78 42,35 42,7 43,15 42,75 42,63 43,48 42,4 42,68 42,598333
827,5 833,02 863,63 872,5 888,87 890 895,81 905 911,5 923,95 928,75 928,75 889,10667
1969 43,93 43,23 41,05 40,05 39,85 40,58 40,33 41,38 45,3 52,5 55,33 55,76 44,940833
928,75 928,75 928,75 907,63 880 880 880 884,03 980,17 1127,74 1230 1230 982,15167
1970 59,73 (1) 57,56 57,64 57,36 57,97 57,2 57,08 56,84 56,19 56,34 54,35 51,63 56,6575
1233,87 (2) (3) 1260 1273,55 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1303,9517
1971 51,78 49,98 49,75 48,38 48,49 47,6 47,57 48,09 47,7 47,61 49,18 52,08 49,0175
1320 1263 1225 1225 1225 1225 1225 1225 1225 1225 1231,67 1325 1244,9725
1972 50,72 49,92 51,75 51,61 52,9 53,61 61,22 63,93 59,65 61 61,28 62,76 56,695833
1325 1325 1374,17 1400 1406,66 1459,33 1544,33 1610 1610 1625 1655 1655 1499,1242
1973 68,62 73,8 73,39 70,65 73,35 76,1 75,25 73,27 72,6 71,78 71,18 71,28 72,605833
1701,67 1775 1899,75 1985 1985 1985 1985 1985 1985 1985 1985 1985 1936,785
1974 74,53 79,8 79,6 81,1 82,15 81,98 77,95 74,03 72,68 72,4 76,03 82,13 77,865
1985 1985 1985 2179,25 2262,5 2262,5 2262,5 2262,5 2262,5 2262,5 2280,75 2490,83 2206,7358
1975 79,7 76,53 70,75 67,28 65,28 72,15 83,1 100,9 90,93 90,35 88,03 94,7 81,641667
2500 2500 2500 2435 2350 2350 2545 3000 3000 3058,33 3250 3250 2728,1942
1976 100,75 105,7 108,2 131,63 155,2 182,13 163,85 183,43 181,78 183,95 186,49 209,78 157,74083
3511,29 3845 4120 4495 4495 6078,17 6560 6560 6560 6560 6618,67 7000 5533,5942
1977 221,35 246,57 313,04 320,78 291,71 268,73 228,74 204,96 193,1 181,6 204,45 207,51 240,21167
7000 7000 7000 7000 7048,39 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7179,0325
1978 206,59 199,18 185,61 193,85 192,18 192,67 174,93 177,35 181,38 173,67 172,73 172,2 185,195
7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300 7300
1979 166,47 138,87 134,88 141,88 153,22 197,32 210,5 208,54 221,08 214,39 211,18 204,44 183,56417
7300 7235,71 6400 6400 6574,19 6946,67 7142,58 7340 7713,3 7900 8066,67 8216,13 7269,6042
1980 184,25 184,47 205,19 192,5 202,12 192,17 180,32 185 189,89 152,08 147 133,53 179,04333
8300 8300 8355,81 8732,5 8732,5 8732,5 8732,5 8732,5 8732,5 8732,5 8732,5 9200 8667,9842
1981 1,24 (4) 1,25 1,29 1,3 1,22 1,06 1,33 1,13 1,32 1,41 1,37 1,43 1,2791667
9200 9200 9200 9200 9200 9200 9200 9200 9800 9800 10330 10330 9488,3333
1982 1,51 1,51 1,35 1,42 1,4 1,42 1,31 1,34 1,44 1,4 1,38 1,34 1,4016667
10330 10330 10771,29 11050 11050 11050 11050 11050 11050 12100 12100 12100 11169,274
1983 1,23 1,25 1,24 1,25 1,31 1,26 1,27 1,31 1,36 1,39 1,39 1,43 1,3075
12100 12100 12100 12800 12800 12800 12800 12800 13900 14150 14150 14400 13075
1984 1,45 1,49 1,52 1,5 1,46 1,47 1,39 1,49 1,36 1,39 1,39 1,43 1,445
14400 14400 14400 14800 15200 15200 15200 16300 16300 16300 17000 17000 15541,667
1985 1,49 1,39 1,42 1,44 1,41 1,39 1,34 1,34 1,35 1,57 1,61 2,33 1,5066667
17000 17000 17000 18100 19350 19350 19350 20700 20700 20700 23200 24375 19735,417
1986 2,07 2,37 2,39 2,38 1,82 1,62 1,65 1,98 1,96 1,69 1,45 1,33 1,8925
30000 30000 37875 37875 39500 39500 39500 39500 39000 41250 41250 41250 38041,667
1987 1,25 1,21 0,98 1,16 1,16 1,02 0,98 1,11 1,09 1,21 1,28 1,24 1,1408333
41250 41250 41250 41250 41250 41250 41250 41250 41250 44000 44000 44000 41937,5
1988 1,31 1,37 1,36 1,35 1,41 1,39 1,36 1,36 1,41 1,33 1,34 1,67 1,3883333
46700 46700 46700 49000 49000 49000 49000 49000 49000 55000 55000 55000 49925
1989 1,43 1,37 1,39 1,4 1,39 1,17 0,78 0,82 0,76 0,71 0,71 0,74 1,0558333
55000 55000 61800 61800 64683 64683 64683 64683 64683 67700 67700 67700 63342,917
1990 0,77 0,92 0,91 0,93 0,93 0,84 0,92 1,01 0,92 0,9 0,85 0,87 0,8975
67700 67700 75500 75500 75500 75500 75500 75500 85000 85000 85000 85000 77366,667
32
FUENTES DE FINANCIACION DEL DEFICIT FISCAL (1.970-1.989)

Como proporción del PIB

DEFICIT O SUPERAVIT CREDITO EXTERNO NETO CREDITO INTERNO NETO
AÑOS GUTERMAN BANCO DE LA GUTERMAN BANCO DE LA GUTERMAN BANCO DE LA
REPUBLICA REPUBLICA REPUBLICA
1970 -2,2 2,5 -0,9
1971 -3,0 1,9 1,1
1972 -3,0 2,9 0,0
1973 -2,8 2,4 0,4
1974 -3,1 1,7 1,3
1975 -3,2 2,1 1,1
1976 -0,7 0,7 -0,1
1977 -1,8 1,0 0,8
1978 -0,1 0,5 -0,3
1979 -1,5 2,1 -0,5
1980 -1,9 -2,3 2,0 3,1 0,0 -0,8
1981 -5,8 -5,5 3,0 3,6 2,7 1,9
1982 -8,7 -6,0 3,1 3,3 5,6 2,6
1983 -6,4 -7,4 2,7 3,6 3,6 3,9
1984 -7,4 -5,9 2,7 3,7 4,7 2,3
1985 -4,2 -4,4 3,9 5,2 0,3 -0,8
1986 -0,3 3,7 -3,4
1987 -1,9 -0,3 2,2
1988 -2,5 1,5 1,0
1989 -2,3 0,7 1,6
FUENTE: GARCIA GARCÍA, Jorge y GUTERMAN Lia. "Medición del déficit del sector
Publico Colombiano y su financiación 1950-1986", en Ensayos sobre
Política Económica. Banco de la República. No. 14 de 1988.
BANCO DE LA REPUBLICA