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The Dependent Variable Problem in the Study of Policy Change: Understanding Policy
Change As A Methodological Problem
Michael Howlett
Benjamin Cashore

RESUMEN La nueva ortodoxia en los estudios de la dinámica de las políticas es que el

cambio de políticas ocurre a través de un proceso homeostático. Las "Perturbaciones" que
ocurren fuera de un subsistema de política institucionalizada -caracterizadas a menudo como
algún tipo de trastorno social o político o de aprendizaje- son fundamentales para explicar el
desarrollo de cambios de política profundos y duraderos que de otra manera están limitados
por estabilidad institucional "endógena". Estas suposiciones homeostáticas, aunque útiles
para evaluar muchos casos de cambio de políticas, no captan adecuadamente las pautas
históricas de la elaboración de políticas que se encuentran en muchos sectores. Las raíces de
este problema se remontan a los orígenes de la nueva ortodoxia en la investigación
comparativa de políticas, en la que se han realizado diferentes niveles (órdenes) de
elaboración de política incorrectamente yuxtapuesta, proporcionando una visión
parsimoniosa, pero a veces empíricamente incorrecta, de cambio de política. La revisión de
las taxonomías existentes de los niveles de política proporciona una identificación superior de
la procesos de cambio, y descubre más de un mecanismo a través del cual las políticas
importantes puede ocurrir un cambio. Tres de estos mecanismos alternativos, uno
"neo-homeostático" en el que los cambios paradigmáticos se producen a través de cambios
endógenos en los objetivos; un "cuasi-homeostático" en que los factores exógenos influyen
en los cambios de objetivos y entornos; y una "termostática en el que los objetivos de las
políticas duraderas requieren que los entornos se adapten a los cambios exógenos - se
discuten.

1. 1. El estudio contemporáneo de la dinámica de las políticas: Avanza hacia el

desarrollo de una nueva ortodoxia en los años 90
El estudio contemporáneo de la dinámica de las políticas tiene una amplia deuda con dos
estudios que aparecieron con 30 años de diferencia: El trabajo de Charles Lindblom en 1959
sobre el incrementalismo y el estudio de Peter Hall de 1989 sobre los paradigmas políticos.
Ambos autores trabajaron de una forma sinóptica, utilizando las ideas de otros estudiosos en
aspectos de la política-administrativa. En el caso de Lindblom, las ideas de Herbert Simon
(1957) sobre el comportamiento organizativo y en el caso de Hall, las ideas de Thomas Kuhn
(1962) sobre la historia de la avance científico - para proponer y refinar la noción de que los
patrones generales de desarrollo de política no sólo se puede identificar sino que también se
puede predecir.

P. 30
El trabajo de Hall sirvió para romper una "vieja" ortodoxia de larga data en los estudios de
política de cambio dominado por el incrementalismo inspirado por Lindblom, uno que
argumentaba que un un solo tipo de dinámica política - incrementos marginales del status quo
- caracterizaron casi todos los casos de cambio de políticas públicas (Hayes 1992, Howlett y
Ramesh 2003). Desde la identificación de Hall de un segundo patrón de cambio - el amplio
cambio de "paradigma"- los estudiosos de la dinámica de las políticas públicas han
participado en un proceso de 20 años de intentar reconciliar los dos patrones y sus
interrelaciones. Este período ha sido testigo del surgimiento de una nueva ortodoxia
''postincremental'', ya que los estudiosos de la política han llegado a aceptar en general la idea
-prestada de la paleo-biología (Eldredge y Gould 1972) presentada por primera vez en el
contexto de la dinámica de las políticas de Baumgartner y Jones en 1991- que los períodos de
la adaptación marginal y la transformación revolucionaria están típicamente ligados en un
patrón de "equilibrio puntual" de cambio de política.
Las investigaciones realizadas durante este período han involucrado a los académicos en tres
proyectos diseñados para comprender mejor cómo las pautas incrementales y paradigmáticas
de cambio de política están relacionados entre sí. Primero, se han interesado en comprender
exactamente cómo las políticas de larga data que han tendido a desarrollarse gradualmente
pueden volverse "puntuales" y cambiar hacia un nuevo "equilibrio" (Baumgartner y Jones
1991, 1993, 2002), después de lo cual la elaboración de políticas, aunque de un contenido
diferente, se asienta de nuevo en un patrón incremental familiar. En segundo lugar, han
participado en la investigación de la forma en que las instituciones duraderas se estructuran a
la dinámica de las políticas, creando los "deberes, posibilidades y no deberes" de la
elaboración de políticas (Steinmo y otros 1992, Clemens y Cook 1999). En tercer lugar, y en
relación con ello, se centró en la comprensión de cómo los cambios en los subsistemas
políticos (Sabatier 1988, Hall 1993) interactúan con las características institucionales y sirven
para, respectivamente, limitar y facilitar las pautas generales de elaboración de políticas.
Los resultados de esos esfuerzos han sido fructíferos. La disciplina tiene ahora una mayor
comprensión de factores tales como los "períodos de atención" legislativos, de la "política de
ventanas'', y de las alteraciones en las creencias y membresía del subsistema que pueden
resultar en ciertos temas que se destacan en las agendas políticas, precipitando el cambio
mediante la conformación de que lo que los miembros del subsistema consideran que son los
tipos y modos apropiados de elaboración de políticas (Hall 1989, Baumgartner y Jones 1993,
2002, Kingdon 1995, Leach y Sabatier 2005). También comprende mucho mejor el papel que
desempeñan las tecnologías macro, meso y micro instituciones, la formalización de los
discursos sobre temas, y la rutinización de la política y los asuntos administrativos en la
configuración de la movilización de los agentes y la restricción cambio en los programas y
procesos de política (Weaver y Rockman 1993, Thelen 2003, 2004, Deeg 2005). Los bien
documentados efectos auto-reforzados y de trayectoria dependiente de institucionalización en
la formulación de políticas (Pierson 1993, 2000, Mahoney 2000, Hacker 2004, Howlett y
Rayner 2006, Kay 2006) han promovido la idea de que el paradigma de cambio de política,
requiere desestabilización institucional a través de algún tipo de "shock" exógeno, dado el
papel que desempeñan los subsistemas de política en este proceso. Aunque despierten interés
como construcciones sintéticas con el potencial de gran poder explicativo en muchos casos
empíricos, la mayoría de los elementos del nuevo y ortodoxo modelo de equilibrio puntuado
no han sido completamente probado o comprobado (John y Margetts 2003).

En lo que debe ser preocupante para los seguidores de la nueva ortodoxia, algunos recientes
estudios longitudinales no han encontrado pruebas del proceso de cambio impulsado
exógenamente típicamente asociados a ella (Coleman y otros, 1996, Cashore y Howlett

P. 31
2007).​1

1
En una crítica relacionada, Hacker (2004) encontró que los estudios que encontraron cambios
significativos en la política de estasis fracasaron para evaluar los impactos cambiantes de la
estabilidad institucional cuando el problema que las políticas buscaban tratar estaba sufriendo
cambios significativos.
En estos casos, los investigadores han descubierto que se produjo un cambio drástico de
políticas en la ​ausencia del cambio institucional, lo que implicaba una pauta más compleja de
vínculos y cambio entre los niveles u órdenes de política identificados por Hall. Cashore y
Howlett (2007), por ejemplo, encontraron un cambio paradigmático en la política forestal del
noroeste del Pacífico de los Estados Unidos que se produjo en un proceso en el que las
instituciones existentes impulsaron cambios paradigmáticos en las prácticas de tala,
''termostáticamente'', con el fin de proteger especies en peligro de extinción (Cashore y
Howlett 2006, 2007). Análogamente, el estudio de Coleman et al., estudios de los cambios de
la política agrícola en la UE, Canadá y Australia sobre un período de diez años, reveló una
pauta en la que los cambios incrementales acumulativos en la política condujeron,
gradualmente, a un cambio paradigmático (Coleman et al. 1996, Skogstad 1998). Cashore y
otros (2001) también descubrieron que las fluctuaciones masivas en la importante política de
precios de la madera en Columbia Británica (que resultó en cambios multimillonarios en los
ingresos del gobierno de un año a otro), fue de hecho, el resultado de un sistema
institucionalizado muy duradero de asignación de recursos de renta que incrustaron en ella un
compromiso histórico entre los intereses de las empresas, los sindicatos y los ingresos del
gobierno. Esto sugiere que algunos elementos del modelo tienen y/o que más de un modelo o
proceso general de dinámica de políticas existe y funciona en diferentes circunstancias de
formulación de políticas (una posibilidad sugerida por Mortensen 2005). Estos tipos de
hallazgos aparentemente anómalos hacen que sea necesaria una reevaluación de los
fundamentos de la nueva visión ortodoxa de la dinámica de las políticas.

2. Revisando los fundamentos de la nueva ortodoxia

Al reexaminar la ortodoxia actual es importante señalar los cuatro importantes elementos
metodológicos, epistemológicos y causales de este modelo, que han surgido de la
investigación de las últimas dos décadas:

. En primer lugar, hay una aceptación generalizada de que cualquier análisis de la elaboración
de políticas debe ser de naturaleza histórica y cubrir períodos de años o incluso décadas o
más (Sabatier 1993)​2​.
. En segundo lugar, se ha acordado en general que las instituciones políticas y los subsistemas
de política actúan como los mecanismos primarios de reproducción de la política (Clemens
y Cook 1999, Botcheva y Martin 2001, Howlett y Ramesh 2003).
. En tercer lugar, el cambio "paradigmático", un proceso en el que hay un reajuste de la
mayoría de los aspectos de la elaboración de políticas, se entiende en general que sólo se
producen cuando las propias instituciones políticas se transforman. En la ausencia de esos
procesos, se plantea que cualquier cambio de política siga la ruta hipotética de patrones
"incrementales" (Genschel 1997, Deeg 2001).
. Cuarto, muchos estudiosos de la dinámica de las políticas concuerdan en que las
transformaciones paradigmáticas o "puntuaciones" suelen ser el resultado de los efectos de
las "perturbaciones externas" que causan perturbaciones generalizadas en las ideas políticas,
creencias, actores e instituciones existentes y prácticas (Sabatier y Jenkins-Smith 1993, Smith
2000, Thelen 2003, 2004).

2
Esta observación se plantea explícitamente en cada proyecto de Baumgartner y Jones sobre el
equilibrio puntuado y en el trabajo de Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith sobre "coaliciones de
apoyo", así como que están implícitas en el amplio campo de la institucionalidad histórica (Sabatier
1988, 1993, Sabatier y Jenkins-Smith 1993, Mahoney 2000, Lindner y Rittberger 2003).
En conjunto, estos elementos proporcionan la base de la actual visión "ortodoxa
de la dinámica de las políticas: es decir, 1) una expectativa de un conjunto típico de procesos
de estabilidad (institucionalización dependiente de la trayectoria) en las deliberaciones de
política en curso; 2) la expectativa de un patrón típico de cambio de política (''equilibrio
puntuado'')

P. 32
resultante de la ruptura de un ''monopolio de política'' institucionalizado; y 3) a explicación
típica de por qué ocurre esto (alteración en las creencias del subsistema y de la sociedad,
generalmente debido a algún tipo de "perturbación" social).

El primero y el segundo elementos plantean varias preocupaciones metodológicas para los

estudiosos interesado en la dinámica de las políticas; especialmente respondiendo a la
pregunta de si una debe transcurrir un largo período de tiempo antes de que la dirección del
cambio de política pueda ser discernido​3 , y también determinar los mecanismos exactos a
través de los cuales las instituciones afectan a los resultados de las políticas (y viceversa).
Estas son preguntas interesantes, pero más problemáticos son el tercer y cuarto postulados,
extraídos del caso bastante selectivo y estudios comparativos sobre la elaboración de políticas
presupuestarias y económicas que han sido la característica de los estudios de equilibrios
puntuales, ya que tienen dificultad para explicar otros sectores y casos. Para hacer frente a
estos desafíos, debemos revisar los esfuerzos existentes diseñados para clasificar la política y
caracterizar sus procesos de cambio.

La formulación de Hall: La base de la ortodoxia actual y sus problemas

El esfuerzo de Peter Hall (1993) es sin duda la declaración más clara de la actual posición
ortodoxa sobre la dinámica de la política y es el modelo y la clasificación de la política
cambio que se cita con más frecuencia en la literatura y se aplica en los estudios empíricos​4​.
El trabajo de Hall desafió apropiadamente el punto de vista dominante en los estudios
existentes que tendían para mezclar todos los elementos de una "política" en una sola variable
dependiente (Heclo 1976, Rose 1976) y argumentar que todo cambio era de naturaleza
incremental. Basándose en casos divergentes de desarrollo de la política económica en Gran
Bretaña y Francia, Hall argumentaba que la distinción entre los medios y fines de la
formulación de políticas y entre se necesitaban decisiones políticas abstractas y concretas
para obtener nuevos conocimientos sobre procesos de estabilidad y desarrollo de políticas.
Tal enfoque, para Hall, reveló tres elementos o componentes principales de una política que,
según él, podría cambiar a diferentes ritmos (a pequeña escala, típico, incremental y de mayor
escala, más rara, forma paradigmática) con diferentes consecuencias para la dinámica general
de las políticas. Los cambios de "primer orden" ocurrieron cuando las calibraciones de
instrumentos de política, como el aumento de la seguridad de los pasajeros o las emisiones de
los automóviles requisitos que deben seguir los fabricantes, cambiados dentro de las

3
Aquellos que deseen aplicar los conocimientos de la erudición explicativa hacia el mundo real del
medio ambiente y los desafíos sociales también se verán frustrados por la noción de que debe pasar
un decenio antes de que los se pueden sacar conclusiones
4
Los numerosos trabajos de Baumgartner y Jones sobre el tema proporcionaron el respaldo
empírico necesario para apoyar la idea de que la elaboración de políticas incrementales estaba de
hecho rutinariamente puntuada por un cambio dramático. Su enfoque en la política presupuestaria
no fue acompañada por el desarrollo de una taxonomía generalizable para la medición de la dinámica
de las políticas en otras esferas (Baumgartner y Jones 1993, 2002, Mortensen 2005, John 2003).
instituciones y confines del instrumento. Los cambios de "segundo orden" implicaban
alteraciones de los tipos dominantes de los instrumentos de política utilizados dentro de un
régimen de política existente, como el cambio de una norma de emisión administrada a un
impuesto sobre las emisiones. Los cambios de "tercer orden'' implicaban cambios en los
objetivos políticos abstractos generales como, en el ejemplo de la contaminación de 1990,
cuando muchos países pasaron de centrarse en la regulación ex post de técnicas de fin de
ciclo a la regulación ex ante del diseño preventivo del proceso de producción. Más
significativamente, Hall vinculó cada proceso de cambio a un agente causal específico
diferente y a un patrón general específico de la dinámica de la política de "equilibrio
puntual". En su opinión, cambios de primera y segunda orden fueron típicamente
incrementales y por lo general el resultado de actividades endógenas a un subsistema de
políticas, mientras que los cambios de tercer orden eran "paradigmáticos" y ocurrieron como
a medida que surgieron anomalías entre los resultados esperados y los reales de la aplicación
de la política. El sitio web los acontecimientos que provocan anomalías y la respuesta a los
mismos por parte de los responsables políticos (como la impugnación dentro de una
comunidad de políticas sobre el mejor curso de acción para o el desarrollo de nuevas ideas
sobre problemas y/o soluciones de política) estaban vinculados a acontecimientos exógenos,
especialmente el aprendizaje de políticas sociales.

P.33
Este modelo de cambio, que capta el actual equilibrio puntual es una variante de lo que los
teóricos cibernéticos llaman "modelo homeostático", es decir, uno en el que los mecanismos
de retroalimentación positiva y negativa permiten un nuevo equilibrio a ser alcanzado
después de que los parámetros del sistema estable hayan sido alterados por fuerzas externas
(Steinbruner 1974). Este proceso de cambio implica un sistema que, como un trompo, está
constantemente experimentando algunos tipos de cambios (incrementales) a medida que gira,
pero permanece en un lugar (equilibrio) hasta que una fuerza externa (un pie, para ejemplo,
en el caso de la analogía del trompo) lo mueve a un nuevo lugar donde, después de esta
''puntuación'', se establece un nuevo equilibrio (Steinbruner 1974, Mertha y Lowry 2006). Sin
los choques exógenos, en el modelo de Hall, se esperaría que los elementos de política
existentes tenderían a organizarse en un sistema de autoperpetuación o el orden de equilibrio,
permitiendo cambios (no especificados pero incrementales) en los ajustes y instrumentos que
se produzcan pero sin alterar los objetivos de las políticas.
Los recientes análisis de los cambios de política a largo plazo, en áreas como la agricultura y
la elaboración de políticas sobre recursos naturales citadas anteriormente, cuestionan la
universalidad de esta y por lo tanto desafían los dos últimos argumentos de la ortodoxia que
prevalece ahora sobre la naturaleza de la dinámica de las políticas. Revisando la literatura
existente sobre el cambio de políticas revela dos problemas que requieren la reformulación de
dos de los edificios básicos bloques sobre los que se construye la ortodoxia actual. Primero,
las taxonomías existentes diseñadas para medir la política, mezclan formas o elementos de
política muy diferentes. En segundo lugar, y relacionado con ello, las clasificaciones de los
tipos de cambios que las diferentes políticas pueden, y de la que se ha beneficiado, ha sido
tanto subdesarrollada como limitada. El fracaso en abordar estos problemas da lugar a que
Hall y otros saquen varias conclusiones erróneas sobre los factores que subyacen a la
dinámica de las políticas y su adecuada modelización.
Medición de la variable dependiente: La necesidad de desglosar con precisión los diferentes
Elementos de política para construir modelos precisos de dinámica política

El primer problema de la ortodoxia actual que debe ser rectificado se refiere al modelo
ampliamente aceptado de composición de políticas utilizado para describir las pautas
históricas de desarrollo de políticas. Este es el "problema de la variable dependiente"
descubierto por la investigación en el cambio de la política social y de bienestar (Knill 2001,
Green-Pedersen 2004, Kuhner 2007). Como dijo Green-Pedersen (2004) en su trabajo sobre
el cambio de la política de bienestar social:

Está claro que el problema de la variable dependiente es crucial para todo el debate, y que el desacuerdo
sobre la variable dependiente es un gran obstáculo para conocimiento acumulativo sobre la reducción del
estado de bienestar. . . Para decirlo sin rodeos, el debate sobre las explicaciones de las variaciones en la
reducción no puede avanzar más allá de la etapa de hipótesis antes de que el problema de la variable
dependiente haya sido y lo mismo ocurre con el debate sobre la persistencia del estado de bienestar o
cambio. Abordar el problema de las variables dependientes debe tener una alta prioridad dentro de la
literatura de retracción (p. 4).

De manera similar, Paul Pierson (2001) ha argumentado que "es difícil exagerar" la magnitud
del obstáculo creado por el disenso en la definición en la puesta en práctica y la medición de
el cambio de política, sobre la investigación comparativa y la construcción de la teoría en la
política dinámicas.

P. 34
Hasta la fecha, la operacionalización y medición de la variable dependiente en estudios de la
dinámica de la política - ''cambio de política'' - basada principalmente en el ''orden de tres'' de
Hall ha llevado a muchos estudiosos a combinar inadvertidamente varios cambios distintos
procesos presentes en elementos específicos de la política. Descubrir estas "ocultas" y más
complejas pautas de elaboración de políticas desafían el más bien contundente binario de
caracterizaciones ''paradigmáticas'' o ''incrementales'' que impregnan gran parte de la
literatura (Howlett y Ramesh 2002, Lindner 2002, Lindner y Rittberger 2003).

Un modelo mejorado de composición de políticas.​ La obra de Hall fue un camino de ruptura

en su vinculación de los diferentes procesos generales de elaboración de políticas a los
cambios en el orden o el nivel de política en flujo. Aún así, este esfuerzo conceptual inicial de
clasificación requiere una recalibración a la luz de su propia lógica, así como a la luz de la
evidencia empírica reunida en muchos casos de cambio de política analizados desde que el
trabajo de Hall fue publicado por primera vez.
Es decir, de acuerdo con el propio énfasis de Hall en distinguir entre los casos abstractos o
metas teóricas/conceptuales del contenido u objetivos específicos del programa, y ajustes o
calibraciones operacionales, junto con su distinción entre los objetivos o "fines" de la política
y sus requisitos reales de política ("medios"), es posible discernir seis, en lugar de tres,
elementos de política que pueden sufrir cambios (véase la figura 1).
La implicación de esta taxonomía es que cada "política" es de hecho un régimen de fines y
medios metas relacionadas (más abstractas), objetivos (menos abstractos), y (menos
abstracto) que lo sugerido por el uso de la descomposición original de Hall y la definición de
los elementos de la política en tres "órdenes". Prestando atención a estas diferencias de
régimen, y cómo cada elemento cambia o permanece estable durante largos períodos de
tiempo, da como resultado un cuadro mucho más complejo de la dinámica de las políticas que
está surgiendo que que se encuentran habitualmente en la literatura existente derivada de la
obra de Hall (Liefferink 2006).​5
Reconceptualizando el número y el tipo de elementos de política que se encuentran en el
modelo de Hall, sin embargo, tiene serias consecuencias para su (y la actual ortodoxia)
vinculación de elementos de política a impulsores específicos de cambio de políticas y para la
consideración de la número y tipo de posibles pautas generales de cambio de régimen
político. En particular, resultan dos implicaciones. En primer lugar, los vínculos entre los
componentes de las políticas y los y las fuentes exógenas de cambio de política se consideran
más complejas que Hall sugerido (Bannink y Hoogenboom 2007). En segundo lugar, las
clasificaciones existentes de
El desarrollo de políticas "paradigmáticas" e "incrementales" debe ser revisado para que
pueda captar mejor la compleja interacción de los procesos de cambio entre los seis diferentes
componentes de la política. Es decir, además de distinguir seis niveles diferentes de política
que puede utilizarse para generar descripciones más matizadas de las pautas históricas de
desarrollo de políticas, es igualmente necesario que los instrumentos de clasificación
adecuados estén disponibles para evaluar el grado y el tipo general de cambio de política que
se encuentra en cualquier descripción (Kuhner 2007).
Caracterización de los patrones de cambio a los que se somete la variable dependiente:
Distinción Posibles pautas de desarrollo de políticas basadas en modelos de política más
precisos Descomposición

El esfuerzo por distinguir mejor las posibles pautas de elaboración de políticas sensibles a
una El modelo con seis elementos de régimen en lugar de tres requiere volver a examinar el
modelo ampliamente aceptado supuestos dentro de los estudios de política que se originaron
en los primeros trabajos de Simon (1957) y Lindblom

5
Para modelos similares basados en una crítica similar de Hall, véase Daugbjerg (1997) y Smith
(2000). Esas seis categorías se inspiran en gran parte del trabajo sobre el análisis de políticas
aplicadas que enseña a los estudiantes a desglosar la política en "metas", objetivos "operacionales"
y criterios específicos así como en quién se esfuerza por distinguir los instrumentos de política de los
requisitos de política "sobre el terreno". (Weimer y Vining 1999). Esa distinción también es coherente
con la labor de Howlett (2000) que ha formulado una hipótesis y ha demostrado empíricamente los
importantes e independientes impactos causales de instrumentos de política basados en procesos
(medios). De manera similar, el ACF de Sabatier distingue diferentes causales influye en las
diferentes medidas de política, teorizando que los ''valores básicos'' o las ideas detrás de la política
pueden raramente cambian en ausencia de una transformación de la sociedad, pero que los
"sistemas de creencias secundarias" pueden llevar a cambios en lo que definimos como objetivos de
política y entornos de política "orientados a los medios", como la promoción Las coaliciones se
someten a un "aprendizaje" de los mecanismos causales dentro del proceso de política (Sabatier
1988).
P. 35

Figura 1​. Una taxonomía modificada de los componentes de las políticas siguiendo a Hall
(las celdas contienen ejemplos de cada medida). Modificado de Cashore y Howlett (2007)

Contenido de
la política

Abstracción de alto Puesta en Medidas

nivel marcha a nivel Específicas en
de programa el territorio

Fines u METAS OBJETIVOS AJUSTES

Objetivos de ¿Qué tipos generales ¿Qué es lo que ¿Cuáles son los
la política de ideas rigen la la política requisitos
elaboración de pretende específicos de la
políticas? abordar? política sobre el
terreno?
(por ejemplo, (por ejemplo,
protección del medio salvar el hábitat (por ejemplo,
ambiente, desarrollo silvestre o de consideraciones
económico) especies, sobre el tamaño
aumentar los óptimo de las
niveles de zonas ribereñas
cosecha para de los cauces de
crear puestos de los ríos o los
trabajo de niveles
procesamiento) sostenibles de
recolección)

Foco de la
Política

Medios o LÓGICA DEL MECANISMO CALIBRACIO

herramientas INSTRUMENTO S NES
de la política ¿Qué normas ¿Qué tipos ¿Cuáles son las
generales guían las específicos de formas
preferencias de instrumentos se específicas en
aplicación? utilizan? que se utiliza el
instrumento?

(por ejemplo, (por ejemplo, la (por ejemplo,

preferencias para el utilización de designaciones o
uso de instrumentos diferentes niveles más
coercitivos, o instrumentos altos de
suspensivos morales) como los subsidios, el uso
incentivos de directrices o
fiscales o las normas
empresas reglamentarias
 públicas) obligatorias o
voluntarias)

(1959) sobre el tema de la satisfacción y el cambio de política incremental. La idea general

que surgió de estos artículos, que han influido en generaciones de Los estudiosos, incluyendo
a Hall, es que el cambio incremental está asociado con cambios en los medios y fines de la
política, y es tratado como sinónimo de un patrón de estabilidad política relativamente
duradera (Hayes 1992, Bendor 1995). Paradigmático cambio, por otra parte, se ha tratado
como un cambio anormal, atípico, relativamente proceso inestable, y por lo general de corta
duración, asociado a los cambios en los fines de la política

P. 36
(Lustick 1980, Sabatier 1988, Baumgartner y Jones 1991, 2002). El desarrollo de los modelos
de ''equilibrio puntuado'' subrayó la importancia de comprender no sólo los procesos de
política incrementales o paradigmáticos en sí mismos, sino también la forma en que estos dos
tipos de cambio están vinculados entre sí y la propensión diferente sectores, áreas temáticas o
subsistemas de políticas tienen que someterse a estos procesos en diferentes puntos en el
tiempo (Baumgartner y Jones 2002).
Sin embargo, para aplicar esa apreciación de la dinámica de las políticas se requiere tanto una
clara definición de lo que constituye un "cambio incremental" para que se pueda distinguir de
"paradigmático", y la prueba de que estos dos modos de cambio son los únicos posibles en
cualquier área de política. Pero, como se ha señalado durante algún tiempo, ni una definición
clara ni una taxonomía exhaustiva de los tipos de cambio actualmente existe, lo que da lugar
a un cambio tanto incremental como paradigmático, quedando entidades subespecificadas
(Kuhn 1974, Bailey y O'Connor 1975, Berry 1990, Capano 2003).
Un ejemplo de los problemas encontrados hasta la fecha con respecto a la definición y la
clasificación de los modos de cambio se puede encontrar en el trabajo de Durant y Diehl
(1989) que siguió la práctica paleo-biológica al argumentar que los tipos de cambio de
políticas podrían ser distinguidos según su modo (incremental versus paradigmático) y
velocidad o tempo (rápido versus lento) (véase también Hayes 1992). Esto generó cuatro
tipos distintos de cambio (véase la figura 2).
Esas formulaciones son útiles, pero este método específico de clasificar los tipos de cambio
es problemático en el sentido de que (1) incluye el mismo concepto (modo de cambio) como
un dependiente y una variable independiente; y (2) al hacerlo, ignora o confluye una
dimensión significativa del cambio - su ''direccionalidad'' - mientras que se hace demasiado
hincapié en una preocupación por el tamaño de los movimientos se aleja del status quo. Es
decir, lo que es más importante no es simplemente el número de movimientos de alejamiento
del status quo que se producen a lo largo del tiempo, pero si estos cambios son acumulativos,
es decir, si se alejan de un equilibrio existente hacia otro, o si representan una fluctuación
consistente con un equilibrio político existente (sobre la direccionalidad ver Nisbet 1972),
Reconceptualizando los modos de cambio de políticas como resultado de la interacción del
tempo y La direccionalidad acumulativa proporciona un modelo superior de la dinámica de
las políticas a la encontrada en trabajos anteriores enfocados en el modo y el tempo. La figura
2 revela cuatro tipos diferentes de cambio, todos los cuales están fuera de equilibrio, pero que
captaron muy diferentes procesos a través de los cuales se producen los cambios.
Figura 2. Una taxonomía básica de cambio de política por modo y velocidad (las celdas
contienen las típicas "modos" de cambio). Adaptado de Durant y Diehl (1989).

Tiempo o velocidad de cambio

Modo de cambio Rápido o Lento

Paradigmático Paradigma clásico (un gran Paradigmático gradual (un

paso) gran paso pero lento)

Incremental Incremento rápido (muchos Incremento clásico (muchos

pasos pequeños pero pasos pequeños y lentos)
rápidos)

P. 37
Trascendiendo la ortodoxia actual: Termostática, Neo y Cuasi-Homeostática contra los
modelos homeostáticos de cambio de política
Para avanzar en el estudio de la dinámica de las políticas más allá de la ortodoxia actual se
requiere una nueva taxonomía de los procesos de cambio de políticas que toma tanto el
número adicional de elementos de política y los criterios de direccionalidad seriamente en la
reagrupación de los cambios en esos elementos. El modelo homeostático, como se sugirió
anteriormente, es sólo uno de los posibles modelo o patrón general de cambio de políticas
(Mortensen 2005). Otros arreglos de elementos del sistema y los impulsores del cambio
existen y no deben descartarse a priori como plantillas inapropiadas para las formas de
dinámica de políticas que se encuentran en sectores específicos o áreas temáticas. Por
ejemplo, una alternativa obvia de este tipo sería un régimen tipo Hall, pero donde los cambios
en los objetivos son impulsados endógenamente, en lugar de exógenamente, en un proceso de
cambio paradigmático gradual. Evidencia empírica para este modelo ''neo-homeostático'' se
puede encontrar en el trabajo de Coleman et al. (1996) sobre cambio de política agrícola
citado anteriormente, y también en el estudio de Capano (2003) de la reforma administrativa.
En ambos casos, los cambios en pequeña escala en los entornos de política - en la agricultura
mediante la alteración del nivel de subsidios, y en el caso italiano administrativo a través de
las variaciones en las políticas de contratación y personal - construido a lo largo de los años
hasta que los objetivos originales de la política general fueron irreconocibles.

Esta variante del modelo homeostático no agota de ninguna manera el número de posibles
patrones generales de cambio. Otros incluirían un "cuasi-homeostático patrón en el que los
objetivos son estables pero en el que los cambios impulsados exógenamente en el final o
significa que los objetivos relacionados pueden causar cambios paradigmáticos. Esto fue lo
que parece ocurrir, por ejemplo, en la reforma de la asistencia social impulsada por las
organizaciones o influenciadas por el "aprendizaje de lecciones" (Rose 1991, Howlett y
Ramesh 2006, Lee y Strang 2006) en el que los esfuerzos por reordenar los programas de
bienestar para hacer más eficientes y orientadas al mercado dieron lugar a cambios en los
objetivos de las políticas ("bienestar" (welfare) a "políticas activas de empleo " (workfare).
Por último, como se ha señalado anteriormente y se ha observado en el caso de la política
forestal del noroeste del Pacífico de EE.UU. citada anteriormente, un modelo "termostático”
(Buckley 1968, Gell-Mann 1992) también existe, en el cual los objetivos se establecen de
manera suficientemente amplia para permitir o simplemente no incluir el cambio
paradigmático impulsado endógenamente por las grandes alteraciones en los objetivos y
escenarios relacionados con los objetivos (Wlezien 1995, Cashore y Howlett 2007)​6​. En el
caso de la silvicultura del noroeste del Pacífico los objetivos duraderos pueden crear una
''lógica de adecuación'' institucionalizada (marzo y Olson 2004) en la que es probable que las
políticas sigan un patrón clásico de desarrollo incremental hasta que tal vez un mecanismo
termostático incorporado se "dispare", resultando en el clásico cambio paradigmático
mediante cambios en los marcos normativos y los objetivos​7​ .

4. Conclusión
Tres conclusiones y recomendaciones para los estudios actuales y futuros sobre el cambio de
políticas emergen de este análisis. La primera es que los estudiosos deben ser conscientes del
problema de la "dependencia a la variable" en los estudios de la dinámica de las políticas y
deben desarrollar taxonomías que desenreden las políticas que están midiendo y describiendo
(Mortensen 1995, Robinson y Caver 2006, Robinson et al. 2007). No se distingue entre los
diferentes niveles de política pueden yuxtaponer indebidamente varios tipos distintos de
política desarrollo y presentar un cuadro engañoso de la actual pauta de cambio presente en
un caso empírico.

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En segundo lugar, y relacionado con ello, las evaluaciones de la dinámica de las políticas
deben tomar la "dirección” del cambio en cuenta'. Es decir, en lugar de centrarse en el
"modo" de cambio evaluando los posibles tipos de cambio, deben distinguir entre los
desarrollos de políticas que se mueven en direcciones ligeramente diferentes a lo largo del
tiempo, pero nunca se desvían mucho del estatus quo (políticas en equilibrio), de las que se
mueven en la misma (nueva) dirección sobre tiempo (cambio acumulativo) (Goldstone 1998;
Pierson 2000; Deeg 2001).
En tercer lugar, las teorías de base amplia sobre el cambio institucional y de políticas deben
ser cuidadosas en la atribución de fuentes exógenas o endógenas de elaboración de políticas.
Es posible que sea necesario modificar el trabajo pionero de Hall sobre modelos
homeostáticos que vinculan el cambio exógeno de los objetivos y ajustes, para tomar en
cuenta los cambios en los objetivos y ajustes relacionados con los medios y los fines para
tienen en cuenta tanto la posible endogeneidad de los procesos de cambio como las diferentes
estructuras institucionales que pueden permitir que el cambio se produzca de otras maneras:
por ejemplo, a través de medios neo o cuasi-homeostáticos o en un termostático o progresivo
moda incremental (Daugbjerg 1997, 2003, Braun y Benninghoff 2003).
En resumen, la reconceptualización de la ''variable dependiente'' en los estudios de dinámica
de políticas emprendida anteriormente, y la posterior identificación de seis niveles de política
ha ayudado a descubrir otras pautas generales de elaboración de políticas, a menudo eludida
por la actual ortodoxia de equilibrio puntual en el cambio de políticas. Mientras que se

6
En el caso de la política forestal del noroeste del Pacífico, los objetivos políticos formalizados fueron
muy duraderos y sobrevivieron cambiando o fluctuando los objetivos de la política. Este tipo de
proceso de cambio implica un sistema en el que los objetivos de la política obtienen el "estatus
institucional" y previenen o controlan la cantidad de cambio posible en los ajustes de la política. Si
esos objetivos institucionalizados impedirán o exigirán cambios en los marcos normativos depende
de su lógica interna. (Cashore y Howlett 2006, 2007).
7
El trabajo de Clemens y Cook (1999) muestra que las ''instituciones'' pueden ser consideradas
como que involucran a las reglas, políticas y procedimientos operativos estándar que atan y guían el
comportamiento. El aspecto "vinculante" es importante porque no todas las instituciones, incluso las
que emanan de fuentes constitucionales, son duraderas. Pueden ser instituciones más bien "blandas"
(Pollock et al. 1993, Giuliani 1999, Abbott y Snidal 2000) que se adaptan rápidamente a la presión
exterior y permiten que se produzcan cambios significativos en los resultados de las políticas.
requiere más investigación para determinar si existen otros patrones, y cuáles patrones
prevalecen en circunstancias diferentes y por qué, se trata de una reconceptualización
esencial para que los estudios de la dinámica de las políticas sigan progresando.