Irene Rojas Miño

EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE

SU FORMACIÓN HISTÓRICA Y EL CONTROL
DE LA AUTONOMÍA COLECTIVA

- - - -- - - -- -

MONOGRAFÍAS
 CAPÍTULO FINAL
SÍNTESIS EXPLICATIVA DEL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE,
EN ESPECIAL DEL DERECHO SINDICAL Y SUS DESAFÍOS

INTRODUCCIÓN

A partir del reconocimiento de los objetivos que el sindicato tiene en la

sociedad, particularmente de representación y de defensa de los intereses
económicos y sociales de los trabajadores, se constata que la instituciona-
lidad laboral vigente en Chile sólo ha reconocido limitadamente a dichas
organizaciones y ha impedido la promoción de sus fines, ha efectuado un
control de las relaciones colectivas de trabajo en razón de los fines que
ha establecido, lo que ha hecho a través de una frondosa regulación de
carácter legal. Dicha intromisión se ha presentado en los diversos modelos
normativos de relaciones laborales que han estado vigentes en Chile.

Como resultado directo o incidental de dicha intervención legal, el

sistema de relaciones laborales chileno muestra en la actualidad varias
peculiaridades. Primero, se presentan distintas categorías de organizaciones
laborales según se trate de la función pública o de los demás sectores -em-
presas del sector público y privado-, toda vez que en estos últimos sí hay
organizaciones sindicales mientras que en la primera son "asociaciones de
funcionarios"; presentándose entre ambas entidades más diferencias que
las de sólo carácter nominal. Segundo, en las empresas del sector público
y privado el sistema de relaciones colectivas se ha construido en tomo de
la empresa y ello por un expreso mandato del legislador. Tercero, existe un
bajo número de empresas que tienen sindicatos -sólo un 7% de acuerdo a
la Encuesta Laboral de 2014-, los que a su vez se concentran en el sector
de la gran empresa y, en menor medida, en la mediana empresa. Cuarto, el
derecho de huelga tiene un reconocimiento legal limitado a una modalidad
282 IRENE R OJAS MIÑO

de negociación colectiva-la reglada-, discutiéndose doctrinal y jurispruden-

cialmente su consagración en el supuesto de conflicto colectivo. Quinto, en
el marco del modelo legal vigente, sólo se ha desarrollado la negociación
colectiva en la gran y mediana empresa y, eventualmente, en algunas otras
empresas. Sexto, también se ha presentado el desarrollo de una incipiente
negociación colectiva, más allá del estricto marco definido por la ley, en
los sectores en que la parte laboral registra un alto poder negociador. Sép-
timo, la ley no ha generado sistema alguno de participación, información
o consulta de los trabajadores en las empresas, salvo un limitado derecho
de información que se ha establecido en la última Reforma Laboral.

A estos efectos, esta publicación ha planteado los objetivos de explicar

los rasgos del modelo normativo vigente y, además, dilucidar el origen
del control normativo a la autonomía colectiva, a través del estudio de la
formación histórica de esta disciplina en Chile, cuya síntesis se plantea en
las secciones siguientes, para :finalmente dar cuenta de los desafios que
plantea el sistema jurídico de relaciones laborales.

1. LA RESTRICCIÓN DE LA AUTONOMÍA COLECTIVA

EN LOS DIVERSOS MODELOS NORMATIVOS

1.1. Introducción

El Derecho del Trabajo regula las relaciones de trabajo a través de las

diversas fuentes de las que dispone, particularmente la ley y el acuerdo
colectivo. En razón de su objetivo tutelar establece una normativa protectora
en el ámbito de las relaciones individuales de trabajo. Y la interrogante se
plantea respecto de las relaciones colectivas de trabajo en cuanto a si el
ordenamiento jurídico debe establecer una regulación. Ciertamente, ya no
se trata de una normativa protectora en los términos establecidos respecto
de las relaciones individuales de trabajo, sino del reconocimiento del sujeto
colectivo y de los derechos de libertad sindical. Tras esa definición hay
una decisión política, que se relaciona con la valoración del trabajo en la
organización de la sociedad y con la promoción de las organizaciones de
los trabajadores. Y no siempre los sistemas jurídicos han optado en tales
términos por el reconocimiento del sujeto colectivo. Como se ha señalado.
en el proceso de integración del conflicto laboral el Estado ha asumido
diversos roles en el ámbito de las relaciones colectivas: desde la versión
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 283

totalitaria del Estado como organizador social, pasando por la versión in-
tervencionista, hasta llegar a la de carácter democrático815 •

En el caso chileno ha predominado la versión intervencionista, en cuanto

las restricciones a la autonomía colectiva han sido contempladas en los
sucesivos modelos normativos de relaciones laborales que han existido
en Chile, es decir, el del CT de 1931 y el del Plan Laboral; considerando,
además, que este último se extiende en el período siguiente -el de las
reformas laborales- a través de la mantención del sistema jurídico de las
relaciones colectivas de trabajo.

En todo caso, los instrumentos de control han sido distintos en cada

uno de estos modelos. Así, bajo la vigencia del Código del Trabajo de
1931, el control se planteaba con la definición de la estructura sindical,
a través del sindicato en la base del sistema productivo, particularmente
el sindicato de empresa. Mientras que en el modelo del Plan Laboral, en
su versión original, se limita tanto la organización y la acción laboral al
ámbito de la empresa, como también los contenidos de dicha acción -las
materias económicas referidas a remuneraciones-, prohibiendo toda acción
que supere ese estricto marco.

1.2. El control de las relaciones colectivas

en el modelo del CT de 1931

Este control se manifiesta principalmente a través de la definición de

la estructura sindical, en cuanto es la ley la que define en qué sectores y
en qué nivel se pueden generar organizaciones sindicales y los requisitos
de las mismas.

a. Estructura sindical en el modelo normativo

de Código del Trabajo de 1931

El CT de 1931 estableció la estructura sindical en dos niveles -el sin-

dicato, o primer nivel, y la federación o confederación sindical, o segundo
nivel- y definió al sindicato en la empresa, a través del sindicato industrial,

815
BAYLos G., Antonio (1991), ob. cit., pp. 29-38.
284 IRENE ROJAS MIÑO

o en el sector de quienes realicen una misma actividad, a través del sindicato

profesional. Y fue a estas organizaciones a las que se les reconocieron los
derechos de acción sindical, particularmente la negociación colectiva y la
huelga a través del conflicto colectivo.

Además del directo intervencionismo estatal, al definirse por ley los tipos
de sindicatos que los trabajadores podían constituir, se sujeta la afiliación
a la concreta relación de trabajo y, por consiguiente, si el trabajador deja
de pertenecer a la empresa, deja también el sindicato. El sindicato profe-
sional, por su parte, también planteaba limitaciones: aunque su base de
constitución era la misma actividad, la ley ordenaba que si el trabajador
dejaba de laborar por más de seis meses en el sector que constituía la base
del sindicato, debía cesar también su afiliación a tal organización.

La organización sindical tuvo un bajo desarrollo, y si bien pueden

haber incidido otros antecedentes, el de carácter normativo fue decisivo:
de una parte, el asociacionismo profesional no ha permitido el desarrollo
del sindicalismo en sistema alguno y, de la otra, el de carácter industrial
estaba limitado a las empresas que ocupaban más de 25 trabajadores. Asi
en los últimos años de vigencia de este modelo normativo -aunque a estos
efectos se excluye el período de los proyectos de grandes cambios, de 1964
a 1973- la sindicalización era limitada, toda vez que sólo el 17,5% de los
trabajadores dependientes del sector privado estaba afiliado a un
y la organización se planteaba principalmente en un sindicato industrial
cuyo tamaño promedio era de 230 trabajadores. A su vez, la negociación
colectiva también fue limitada: de acuerdo con la información disponi-
ble, al año -1964 sólo el 11 % de los trabajadores asalariados negociaba
colectivamente 817 , o el 12,3%, si se considera la población asalariada con
exclusión de la administración pública; además, la negociación colectiva
se desarrolló principalmente a través del sindicato industrial, toda vez que
dicha titularidad comprende el 75,6% de los casos.

816
Información elaborada en base a DERTO, (1977), ob. cit., p. 21, cuadro Nº 1, en lo relativo
al número de trabajadores sindicados, y cuadro Nº 3li respecto a población ocupada. Véase
nota Nº 503, en capítulo cuatro.
817
Información elaborada en base a datos de negociación colectiva sintetizados por BARRÍ-\
S., Jorge (1 967, ob. cit. p. 45) y datos de población ocupada, ÜDEPLAN "Población ocupada
por sectores económicos 1960-1970", Santiago, diciembre de 1971, citado por DERTO (1977.
ob. cit., cuadro 31.i). Véase nota Nº 507, en capítulo cuatro.
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 285

b. Impacto e incidencia de la estructura sindical

en el sistema de relaciones laborales

La definición de la estructura sindical a través de la ley tuvo tres grandes

impactos en el sistema de relaciones laborales.

Primero, atentó contra la forma natural en que se organizaban los traba-

jadores, en cuanto, en el período previo a la dictación de las leyes sociales
de 1924, sus organizaciones se planteaban en los diversos niveles de la
estructura productiva, incluidas las de actividades similares u oficios. De
esta manera excluyó al sindicato de carácter nacional, que sí existió en la ·
historia chilena, cual fue la FOCH (Federación Obrera de Chile), que tuvo
una fuerte incidencia política y social en el período.

Segundo, limitó la afiliación sindical al establecer el sindicato en la

base del sistema productivo, en cuanto, de una parte, las organizaciones
debían cumplir determinadas exigencias para su organización, las que en
pocos casos estaban presentes -como era que se tratase de empresas de
más de veinticinco trabajadores-, y, de la otra, siempre es difícil constituir
organizaciones en empresas pequeñas.

Tercero, dicha definición de la estructura sindical tuvo incidencia en los

derechos de acción, los que si bien no estaban restringidos en sí mismos,
sí limitaban a su titular, tal como sucedía con la negociación colectiva, en
cuanto sólo la podía ejercer el sindicato -y había pocos sindicatos- y de
manera limitada algunas organizaciones complejas, como la confederación
de sindicatos profesionales.

Como consecuencia de esta estructura resultó privilegiado el sindicato

de empresa, conocido en este modelo normativo como el "sindicato in-
dustrial". Dicha relevancia llevó a afirmar que éste "constituye la espina
dorsal del movimiento sindical y de la estructura del sistema de relaciones
industriales y laborales del país al existir uno por cada empresa local en
que se reúnan los requisitos legales para formarlo" 818 .

818
BARRÍA S., Jorge (1967), ob. cit., p. 48.
286 IRENE R OJAS

Sin embargo, esta posición privilegiada no está exenta de cuestionamien-

tos, al excluir o no integrar a la mayoría de los trabajadores asalariados. En
primer lugar, el sindicato industrial sólo podría constituirse en empresas
de más de 25 trabajadores, y de este tamaño sólo existían en los sectores
más dinámicos de la economía y, al interior de éstos, en las empresas me-
dianas y grandes. En segundo lugar, la negociación colectiva a través de
sindicato industrial de empresa tenía un techo y ya lo había alcanzado
año de referencia en este estudio (1964); toda vez que casi la totalidad de
estos sindicatos negociaban y, sin embargo, quedaba fuera de la negociación
colectiva la mayor parte de la población asalariada.

c. La definición ideológica de la estructura sindical

La definición del sindicato en la base del sistema productivo tiene un

fundamento ideológico, que fue planteado por las respectivas propuestas del
Partido Conservador y de la Alianza Liberal. En efecto, las leyes sociales de
1924 constituyeron la suma de dos proyectos de relaciones laborales, el del
Partido Conservador del año 1919 y el de la Coalición Liberal, presentado en el
año 1921 , los que en materia de organización sindical fueron objeto de debate
a través de una comisión mixta. La propuesta del Partido Conservador era el
sindicato de empresa y la de la Alianza Liberal el sindicato profesional y lo
que presentó la comisión mixta plantea la coexistencia de ambos sindicatos.
pero con una modificación de la propuesta original del Partido Conservador,
ya que la comisión mixta admite la existencia de uniones y confederaciones
de sindicatos de empresa, aunque sólo tendrán fines de "asistencia sanitaria.
de retiro obrero y constitución de cooperativas"819 •

La fundamentación ideológica radica en el rechazo que ambas propues-

tas plantean respecto del conflicto laboral, por lo que el objetivo de estas
organizaciones debe limitarse a la mejora de las condiciones laborales.

Así, la propuesta del sindicato profesional, de la Alianza Liberal, se

funda en el concepto de "verdadero sindicalismo" de quienes lo presen-
tan, y que corresponde al sindicato gremial o profesional que se limita

819
Art. 14 de Propuesta de Comisión Mixta de Legislación Social (Acta de Cámara de
Diputados, 1923, Ordinaria, p. 50).
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 287

" ... a la mejora de las condiciones de trabajo" y ello en contraposición

al " ... sindicalismo revolucionario, que no es más que una falsificación
o una corrupción de aquéI'', tal como expone el Proyecto de Código del
Trabajo y Previsión Social presentado por el entonces Presidente Arturo
Alessandri 820 • El proyecto de ley agrega respecto del ámbito de reconoci-
miento efectuado por la ley: " ... por último, sus actividades se ejercitan
dentro de los límites infranqueables marcados por las leyes de cada país a
la acción lícita de las asociaciones profesionales, y éste es el sindicalismo
que reconoce este Código" 821 •

Por su parte, el proyecto general del Partido Conservador se basa en el

requerimiento de proteger a los trabajadores y generar relaciones tendientes
a la paz y armonía industrial822 , y en su propuesta sindical se plantea direc-
tamente el objetivo de "encauzar" su establecimiento, es decir, su modo
de organización y de actuación823 • Ello " ... a fin de que en su ejercicio no
se desnaturalice su objeto y que, en vez de ser un factor de progreso y de
orden, se convierta en una ola de desorden y anarquía" 824 • En todo caso,
hubo diferencias al interior de la Alianza Liberal, las que manifestaron
tanto el diputado del Partido Demócrata Luis Emilio Recabarren como
el del partido Radical Santiago Labarca, que planteaba a este efecto que:
" ... la estructura sindical debía corresponder a la expresión del verdadero
sentir de las masas y facilitarla" 825 •

° Chile, "Proyecto de Código del Trabajo y de la Previsión Social", Actas de Cámara de

82

Diputados, Ordinaria, 1921, Sesión 2', 4 de junio del 921 (Anexo, p. 9).
82 1
Ibíd.
822
Como señala el Proyecto de ley (Senado, 1919, Ordinaria, p. 40): "Hace tiempo se viene
haciendo notar la necesidad de una legislación social del trabajo que, a la vez de proteger
y amparar la condición de los obreros, coopere al estrechamiento de sus relaciones con los
patrones y capitalistas, para producir la paz y la armonía industriales, bases fundamentales
del orden, del progreso y del bienestar del pueblo".
823
"Este movimiento universal, innegable, que parte de un principio lícito, como es el derecho
de asociarse para defender los intereses de trabajo en el régimen del mismo, no sólo es necesario
reconocer su existencia y su licitud, sino que es preciso encauzarlo ... " (Proyecto de Ley, Acta de
Senado, 1919, Ordinaria, p. 41).
824
Proyecto de Ley, Acta de Senado, 1919, Ordinaria, p. 41.
825
MoRRJs, James (1967), ob. cit., p. 190.
288 I RENE ROJAS MIS;

La segunda interrogante es por qué se proponen dos tipos

de sindicatos. No es clara la propuesta de la Alianza Liberal, en cuanto
acoge modelos vigentes en el siglo XIX en Europa, cual son los sindicato
horizontales, pero estaba en contradicción con los mismos al plantear un
control del Estado, tanto en la constitución como en la acción y disolución
del sindicato; además, ya a inicios del siglo XX los sistemas comparados
mostraban diversas opciones, como el sindicato cuya base la determinasen
los mismos trabajadores o que, al menos, estuviese definida fuera de :
empresa. Por su parte, es más clara la fundamentación de la propuesta de
Partido Conservador y la restricción del sindicato al ámbito de la empresa
La respuesta es posible deducirla de la argumentación vertida en la discusión
de la comisión mixta, en cuanto la acción sindical se debe circunscribir
a la empresa; así, se plantea que "el proyecto en su conjunto inspírab-
orden y armonía, porque se basaba en el concepto de la solidaridad entre
el trabajo y el capital" 826 . Además, es posible que hayan concurrido otras
motivaciones en la fijación de esta estructura del proyecto del Particki
Conservador. Como señala Morris 827, la élite rural era la base principal de
la aristocracia católica del Partido Conservador, y ésta dificilmente habría
aceptado la acción sindical fuera de la hacienda, tanto por el tipo de relación
casi semifeudal entre hacendados y campesinos como por su negativa _
interactuar con dirigentes provenientes de otros ámbitos.

d. Los cambios dentro del modelo normativo

Cómo se ha indicado, el modelo nom1ativo del Código del Trabaj o de

1931 estuvo vigente por cerca de cincuenta años. Las principales modifica-
ciones que se registran en el área de las relaciones colectivas de trabajo se
presentan en su período final; sin embargo, no deben olvidarse las concretas
modificaciones en los períodos anteriores.

En efecto, se plantean modificaciones específicas durante la vigencia

de este modelo. Primero, el desconocimiento del derecho de sindicación
de los trabajadores agrícolas, sea directamente a través de una orden pre-
sidencial, o a través de las normas legales establecidas en la ley Nº 8 .81 1.

826
Citado por MoRRis, James, ibíd.
827
Ídem, p. 123.
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHJLE 289

de 1948, la que si bien reconoce formalmente la existencia de sindicatos

agrícola, desconoce, a la vez, sus funciones de tutela de los derechos de
los trabajadores. Segundo, la tipificación como delito de una especie de
huelga que plantee determinados resultados, a través de la ley Nº 12.927,
de 1958 (Ley de Seguridad Interior del Estado).

Una innovación relevante que se plantea en el campo de las relaciones

laborales es la generación de organizaciones sindicales complejas de nivel
nacional, cual son las centrales sindicales, las que existieron durante todo
el período, como la Confederación de Trabajadores de Chile (CTCH), de
1936 a 1946, y la Central Única de Trabajadores (CUT), de 1953 a 1973,
las que asumen la función de la representación de los intereses generales
de los trabajadores ante las diversas entidades que correspondan, como las
organizaciones empresariales, las demás entidades de la sociedad política y
civil y, desde luego, el mismo Estado. Sin embargo, la existencia de estas
organizaciones no estaban en el diseño del modelo normativo, pero sí tu-
vieron un reconocimiento político y social, tanto en su dimensión orgánica
como funcional.

Será hacia el final del período cuando se presenten los cambios más re-
levantes, aunque éstos no lograron modificar las bases del modelo, cuestión
que, además, no estaba entre los objetivos de quienes los promovieron.

En efecto, será entre los años 1964 y 1973 que se presentan cambios de
envergadura para promover algunos aspectos del derecho de sindicación,
como la Ley Nº 16.625, sobre Sindicación Campesina (1967); la Ley
Nº 17.074, sobre Comisiones Tripartitas (1968); LeyNº 17.391, quemo-
difica la Constitución Política de 1925 (o sobre garantías constitucionales,
en lo referido a los Derechos del Trabajo, 1971 ), y Ley Nº 17 .594, que
concede Personalidad Jurídica a la CUT, (1971), pero que además reguló
otras materias, entre ellas, definió las bases de los estatutos de las organiza-
ciones sindicales, entre ellas la generación democrática de sus direcciones,
garantizadas a través de su elección directa desde las bases sindicales.

Sin embargo, estas modificaciones fueron limitadas. De una parte, no

se propuso una expansión del sindicalismo en la base del sistema, como
hubiese sido si los trabajadores pudiesen organizarse en niveles superiores
a la base del sistema productivo. De otra parte, tampoco se reconoció a
290 I RENE R OJAS MrSo

la negociación colectiva como el instrumento por excelencia de la norma-

tiva laboral y tampoco se definieron vías que incorporaron al grueso de
los trabajadores. Aunque, como se ha señalado 828 , pareciera que existía la
percepción de que el funcionamiento de comisiones tripartitas constituía
una vía de negociación colectiva, la que, además, en el entendimiento de
la época, aminoraba el conflicto laboral.

1.3. El modelo normativo del Plan Laboral

Como se ha señalado, el modelo normativo del Plan Laboral se inserta

en un proyecto de cambio radical en diversas áreas de la institucionalidad
económica y social del país, denominado "modernizaciones". En el ámbito
de las relaciones laborales, el nuevo modelo normativo comprendió la regu-
lación tanto de las relaciones laborales individuales como de las colectivas.
además de suprimir la judicatura laboral especializada.

En este marco general se prioriza la autonomía individual en la regulación

de las relación de trabajo y ello por sobre la normativa legal y la que emana
del acuerdo colectivo. A la vez, se minimiza la autonomía colectiva sólo
a los efectos de concurrir a la regulación de específicas materias referidas
a remuneraciones y a específicas condiciones de trabajo, y ello sólo en el
ámbito de la empresa.

La definición normativa de la regulación del Plan Laboral tiene sus bases

en la funcionalidad al modelo económico neoliberal, el que plantea que
sea el mercado el que asigne los recursos. De esta manera, se entiende la
regulación de las relaciones colectivas destinada a anular el poder sindical.
Los autores de esta propuesta -particularmente, el entonces ministro del
Trabajo, José Piñera- dieron cuenta de esta fundamentación respecto de las
opciones de regulación de cada uno de los institutos del Derecho Sindical:
el sindicato, la negociación colectiva, la huelga y el conflicto colectivo829•
Sin embargo, no se explicitaron las bases de la reafirmación de la autoridad
del empresario, excluyendo todo tipo de participación de los trabajadores,

828
Véase capítulo cuatro, sección 8.1.b., sobre "los tarifados y las comisiones tripartitas".
829
Sobre la materia, véase capítulo cinco, sección 2.3., referida a "los fundamentos
ideológicos del Plan Laboral".
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 291

en circunstancias en que es propio de esta propuesta ideológica " .. .la

reafirmación de la autoridad empresarial en las relaciones de trabajo" 830 •

a. El control de las relaciones colectivas de trabajo

Para la definición de este modelo normativo se utilizaron dos instrumen-

tos de regulación contrapuestos. Respecto de las relaciones individuales
de trabajo, se disminuye la normativa legal a una regulación mínima, la
que en algunos casos pasa a tener un carácter dispositivo. Mientras que
respecto de las relaciones colectivas se define con una frondosa regulación,
la que incluye limitaciones y prohibiciones que afectan a las instituciones
del Derecho Sindical, particularmente, las organizaciones sindicales, de
la negociación colectiva y la huelga. Es decir, flexibilidad máxima en el
ámbito de las relaciones individuales de trabajo y rigidez extrema en el
campo de las relaciones colectivas.

Con el Plan Laboral se configura un nuevo tipo de intervención estatal en

las relaciones colectivas de trabajo, la que pretende controlar la organización
y la acción sindical en función de los supuestos objetivos económicos del
país, limitando el poder negociador de la parte laboral, dados los supuestos
efectos perversos en la sociedad y en las relaciones económicas. Para ello
se mantiene la regulación heterónoma de los institutos del Derecho Sin-
dical, aunque elimina la intervención administrativa en el procedimiento
de negociación, pero incorpora un nuevo elemento de control y éste es
la sanción de nulidad para aquellos actos que sobrepasen el rígido marco
legal establecido.

b. La organización sindical

El Plan Laboral mantuvo la titularidad del derecho de sindicación res-

pecto de los trabajadores del sector privado y de las empresas públicas y
la excusión del mismo a los trabajadores de la función pública y munici-
pal. Asimismo, el modelo normativo definió los fines del sindicato, todos

830
BAGLIONI, Guido (1982), "II sistema delle relazioni industreiali in Italia: caratteri ed
evoluzione storica", en CELLA, Gian Primo y TREU, Tiziano (coordinadores), Relazioni Indus-
triali, Bolgna, Ed. II Mulino, p. 16.
292 IRENE ROJAS MOO

ellos referidos a la actuación dentro de la empresa y a la representación

de los trabajadores en dicho ámbito. Además, mantiene al sindicato en
la base la base del sistema productivo pero ahora sólo está limitado a
la empresa; por consiguiente, la afiliación del trabajador al sindicato
depende de su permanencia en dicha entidad. Con esto estableció el sin-
dicato de empresa -el que reúne a trabajadores de una misma empresa,.
pudiéndose constituir los que procedan al interior de la misma, siempre
que se cumpla con los quórums requeridos- y el sindicato interempre-
sa -el que originalmente reunía a trabajadores que dependían de tres
empresas distintas-. Además, establece otros dos tipos de sindicato, que
siempre se definen en la base del sistema productivo: está el sindicato ae
la construcción -el que reúne a trabajadores de esa área de
el sindicato de trabajadores independientes -el que reúne a trabajadores
que no dependen de empleador alguno-.

Dada una "supuesta" pluralidad de "tipos" de organizaciones sindicales

cabe plantearse cuál es el criterio de organización del sindicato bajo el Plall
Laboral. Sin duda que éste es el del sindicato de empresa, toda vez que -
al único al que se le reconoce el derecho de negociar colectivamente.
esta manera, se desconocen los criterios tradicionales de la industria .: -
profesión, aunque sólo fuesen parcialmente aplicados en el antiguo mode
normativo del CT de 1931.

Estos sindicatos pueden crear organizaciones complejas, como s -

las federaciones y confederaciones sindicales, pero el Plan Laboral -
mita el objetivo de éstas en cuanto su propósito sólo será el apoyar -
actividades de sus organizaciones asociadas, en cuanto en conformidall
al texto legal su objeto es "colaborar en la acción que desarrollan
asociaciones bases".

c. La negociación colectiva

El Plan Laboral asignó un rol a la negociación colectiva, y éste -

concurrir a definir las remuneraciones en el ámbito de la empresa, con -
clusión, entre otros, del sector de la función pública, para lo cual definió
cobertura, el nivel -la empresa-, la titularidad laboral al interior de ella
sindicato de empresa y el grupo de trabajadores-, las materias-sólo las_
la ley define, con expresa prohibición de las demás- y el procedimiea
E L DERECHO DEL T RABAJO EN CHILE 293

de negociación -definido por la ley en cada una de sus fases y que fuera
denominado de carácter "reglado"-.

d. La huelga y el conflicto colectivo

El Plan Laboral sólo reconoció la huelga como derecho en el marco del

procedimiento de negociación colectiva reglado antes señalado y, además,
con restricciones para su ejercicio: que se trate de empresas que pueden
ir a la huelga y que sea declarada dentro del plazo establecido en la ley
(dentro de los últimos cinco días de negociación formal). A su vez, el
citado derecho de huelga dentro de la negociación colectiva planteó tres
limitaciones: i) la huelga tiene un plazo máximo de sesenta días, ii) el
empleador puede contratar reemplazantes y iii) los trabajadores pueden
desistir individualmente reincorporándose a sus labores en las oportuni-
dades que señala la misma ley.

A la vez, el Plan Laboral desconoció el conflicto colectivo al interior

de las relaciones de trabajo, admitiendo sólo el de la contradicción entre
los intereses económicos vinculados a las remuneraciones, por lo cual
se estableció la negociación colectiva como instrumento para llegar a
acuerdo.

2. Los LÍMITES DE LAS REFORMAS LABORALES AL PLAN LABORAL

2.1. Síntesis de los procesos

En el año 1990, después de diecisiete años de dictadura militar, se

inicia un nuevo período democrático. Entre los múltiples desafíos, el
nuevo gobierno debía enfrentar el modelo normativo del Plan Laboral, el
que entonces tenía vigencia a través del CT de 1987. Sin embargo, no se
trataba sólo de modificar dicho sistema jurídico, sino también de asumir
los nuevos retos de las relaciones de trabajo, dado el reconocimiento de
nuevas perspectivas de protección, como son los derechos fundamentales,
entre otros, y también las nuevas formas de organización que presentaban
las empresas como efecto de la descentralización productiva.

Pues bien, tanto el primer gobierno del nuevo sistema democrático

como también los siguientes han propuesto reformas laborales, inclu-
294 IRENE ROJAS MIÑo

sive el del Presidente Piñera -único gobierno de la derecha política en

este período de veintiséis años 831 - , aunque en dicha administración las
modificaciones propuestas sólo se refirieron al orden individual de las
relaciones de trabajo.

Y las reformas efectuadas han modificado en parte el modelo normativo

del Plan Laboral, incidiendo en dos grandes áreas: la de la judicatura laboral
y la de las relaciones individuales de trabajo; aunque no deben olvidarse
tampoco los cambios que han operado en la administración laboral, parti-
cularmente en la Dirección del Trabajo.

En efecto, la primera de estas reformas -la de la judicatura laboral- pre-

senta una modificación de fondo en esta área, al reinstalar dicha judicatura
especializada tras su supresión durante la dictadura militar, aunque no es
el mismo sistema de antaño, ya que recoge los modernos principios del
derecho procesal, como son la oralidad, la inmediatez y la celeridad en la
solución de los conflictos jurídicos del trabajo, con todo lo que ello signi-
fica en esta área jurídica y, sobre todo, en este sector de la realidad social
(el trabajo dependiente). Lo anterior no excluye algunas carencias en la
implementación de la reforma procesal laboral, tal como es, entre otras, la
falta de tribunales del trabajo en determinadas áreas territoriales.

Más complejas para su calificación son las reformas referidas al orden

individual de las relaciones de trabajo, en cuanto se han planteado nume-
rosas reformas que han regulado diversos aspectos de estas relaciones, por
lo que no puede ya calificarse de un modelo normativo que desregula esta
área de las relaciones laborales. Sin embargo, no siempre esta nueva regu-
lación ha significado una protección al trabajador, dada la baja aplicación
y eficacia que en muchos casos tienen las normas que integran este orden
de las relaciones de trabajo 832 , como también la incorporación de diversos
instrumentos de flexibilidad -particularmente en la reforma de 2001 a tra-

831
Los demás gobiernos han sido coaliciones de centroizquierda, sea el de la Concertación
de Partidos por la Democracia, que gobernó desde 1990 hasta 2010, o el de la Nueva Mayoría,
desde 2014 hasta la fecha.
832
Sobre esta materia, véase capítulo dos, sobre "regulación de las relaciones individuales
de trabajo".
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 295

vés de la ley Nº 19.759 833- o de normas de carácter dispositivo -como en

materia de jornadas respecto de los trabajadores del transporte-.

Además, también ha sido modificada la Dirección del Trabajo, dadas

las facultades que le han entregado diversos textos normativos, tanto en el
plano de la fiscalización como de actuaciones en el ámbito de las relaciones
individuales y colectivas de trabajo, las que se han ampliado en la pasada
reforma laboral de la ley Nº 20.940.

Sobre reformas a la regulación de las relaciones colectivas, en el pe-

ríodo 1990 a 2016 se presentan dos categorías: las que han quedado como
propuesta y las que se han aprobado.

Respecto de la primera categoría, no todos los gobiernos que han planteado

tales reformas han logrado la aprobación de un texto normativo. Así sucedió
en el segundo gobierno de la Concertación respecto del proyecto presentado
por el Presidente Frei, propuesta que estaba referida principalmente al "for-
talecimiento" de la negociación colectiva y que fue rechazada finalmente en
el Congreso Nacional. Además, en el cuarto gobierno de la misma coalición
política se plantea promover un sindicalismo fuerte y moderno como elemento
central de la negociación colectiva834 , pero no se presentó un proyecto que
modificase la institucionalidad laboral en estas materias, aunque sí fue objeto
de estudio y de elaboración al interior del Ministe1io del Trabajo; a cambio de
ello, se convocó a una comisión que elaboró una propuesta conocida como
Informe de Comisión Trabajo y Equidad83 5 .

En cuanto a la segunda categoría, son tres las propuestas de reforma

laboral que se han aprobado al año 2016. Primero, las del primer gobierno
de la Concertación, a través de las leyes Nºs. 19.049 y 19.069, ambas de
1991 , y 19.296, de 1994, a la que se denomina como "primera Refom1a

833
En materias tales como la polifuncionalidad pactada en el mismo contrato de trabaj o o la
ampliación de las modalidades de contratación laboral , a través del contrato de jornada parcial.
834
Chile, Michelle BACHELET, Prog rama de gobierno 2006-201 O, Chile de Todos, ob . cit. ,
p. 23 .
835
Véase, en capítulo seis, sección 7ª, titul ada '·El Infom1e de Trabajo y Equidad a cambio
de la refomrn no presentada" .
296 IBENE ROJAS MIS

Laboral". Segundo, la efectuada a través de la ley Nº 19.759 de 2001.

realizada durante el tercer gobierno de la Concertación y que se denomina
"segunda Reforma Laboral". Y tercero, en el gobierno de la Nueva Mayoría
se aprueba el proyecto presentado sobre negociación colectiva, titulado
"Modernización de las relaciones laborales", el que después de una larga
tramitación y varios cambios, se publica como ley Nº 20.940, de 2016, :
que corresponde a la "tercera Reforma Laboral".

Sin embargo, las reformas laborales no han alcanzado a modificar el

orden de las relaciones colectivas de trabajo, en cuanto no han alterado el
modelo impuesto por el Plan Laboral, aunque todas reiteran la propuesta
de "fortalecer la organización sindical y la negociación colectiva".

2.2. Antecedentes del sistema de relaciones laborales

Las propuestas de reforma laboral se han fundamentado básicamente

en las contradicciones normativas con los derechos de libertad sindical y
en las bajas tasas de afiliación sindical y de cobertura de la negociación
colectiva, las que se mantienen durante el período, sin perjuicio de varia-
c10nes menores.

Así, los datos del año 2014 -que son los últimos de que se dispone-
muestran que se registra una tasa de afiliación sindical que es menor a
la de cincuenta años atrás (1964), bajo la vigencia del antiguo modelo
normativo de 1931. En efecto, en 1964 la afiliación sindical alcanzaba el
17,5%, mientras que al 2014 esta relación sólo alcanza el 14,7% 836 , y en
ambos casos se mide en razón del trabajo dependiente con exclusión de la
administración pública.

La particularidad es que en la actualidad se trata de un sindicalismo

atomizado, en cuanto son muchos sindicatos, pero con un bajo número de
trabajadores, toda vez que se alcanza un promedio de 88 trabajadores por
sindicato. Además, si bien la mayoría de los sindicatos son de empresa, sólo
en pocas empresas hay sindicato: únicamente en el 7,9% de las empresas

836
Datos ya entregados en esta publicación. Al respecto véase nota Nº 816 de este capítulo
final y nota Nº 287 del capítulo tres.
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 297

hay sindicatos activos, de acuerdo con la Encuesta Laboral de la Dirección

del Trabajo837 . Asimismo, el sindicato sólo tiene implantación en la gran
empresa y en la mediana, aunque sólo en términos relativos: en el 56,3% y
20,5% de ellas, respectivamente, mientras que en la pequeña y en la micro
empresa casi no hay sindicato.

Respecto de la negociación colectiva legal -la realizada en conformidad

a las normas del Código del Trabajo, en contraposición a la general, es
decir fuera de dicha normativa-, la cobertura sería del 16,6%, en base a la
información de la Dirección del Trabajo, la que si bien ha aumentado, sigue
siendo baja de acuerdo a los parámetros internos e internacionales, como
los de la OECD 83 8 • En todo caso, la negociación colectiva se presenta en
la mediana y en la gran empresa. Y si bien la parte laboral es mayoritaria-
mente un sindicato, se plantean dos particularidades: por una parte, en la
gran empresa se presenta más de un proceso de negociación colectiva y,
de la otra, hay sindicatos que no negocian colectivamente, y éstos son los
de menor tamaño. De otra parte, el contenido de la negociación colectiva
es limitado, ya que se restringe a materias de remuneraciones y beneficios
domésticos, pero escasamente incide en la regulación de las relaciones de
trabajo 839 .

2.3. Las propuestas de reformas: entre el discurso público

grandilocuente y la escasez de instrumentos jurídicos eficaces

Una particularidad que presentan las diversas propuestas de reformas es

la ambiciosa denominación de propuesta de cambio de modelo, .en cuanto
su definición siempre plantea "el fortalecimiento del sindicato y de la ne-
gociación colectiva". Si ello se planteara en una perspectiva universal, se
proyectarían organizaciones con poder laboral y que puedan representar
a la mayoría de los trabajadores. Sin embargo, tal idea se desvanece al
presentar las reformas específicas que se pretenden efectuar, toda vez que

837
En efecto, de acuerdo con la Dirección del Trabajo (2015, Encuesta Laboral... , ob. cit.,
p. 227), únicamente hay sindicatos en 6.196 empresas, frente a 73 .59 1 que no lo tienen.
838
OECD (2009), pp. 75-78.
839
Véase capítulo tres, sección 2.3. referido, a "los niveles y cobertura de la negociación
colectiva".
298 IRENE ROJAS MIÑO

los instrumentos que se establecen no permitirían alcanzar en caso alguno

tal resultado.

Así se manifiesta en la primera Reforma Laboral, tanto respecto de

los derechos sindicales como de la negociación colectiva. Al respecto, el
programa del Presidente Patricio Aylwin -primer mandatario del nuevo
sistema democrático- proponía efectuar una "modificación profunda de
la legislación laboral del régimen militar". Respecto del orden sindical
se planteaba como propuesta general que "la nueva legislación laboral
cautelará el pleno ejercicio de los derechos sindicales a todos los traba-
jadores"840, y se postulaba que dicho objetivo se alcanzará" ... cambiando
las actuales disposiciones que coartan la formación de sindicatos y la
participación en ellos" 841 .

Sin embargo, los instrumentos específicos para efectuar las reformas se

proyectaron al interior del modelo normativo del Plan Laboral y, dada esta
sujeción, éstos resultan insuficientes para alcanzar los objetivos indicados,
sobre todo en el orden de las organizaciones sindicales. Así, en esta materia,
se plantea efectuar modificaciones respecto de aspectos específicos, como
el fuero sindical, apoyo desde el Estado en educación y extensión sindical
y la titularidad de las organizaciones sindicales en la negociación colectiva,
entre otros 842 . Respecto de la negociación colectiva la propuesta no se sujetó
estrictamente al marco del Plan Laboral, en cuanto se reconoce su ejercicio
en los diversos niveles de la estructura, y consecuentemente la negociación
supraempresarial, además de la titularidad de la organización sindical. Asi-
mismo, se incorporan reformas al derecho de huelga, pero sólo al interior
de la negociación colectiva, proponiéndose la supresión .del plazo máximo
de la huelga, el reemplazo de trabajadores y el descuelgue de los mismos
durante la huelga. Asimismo, se propone el establecimiento de tarifados
respecto de aquellos sectores que tuviesen dificultades para negociar colec-
tivamente843. Posteriormente, el nivel de la modificación disminuyó en el

84
° Chile, AYLWIN, Patricio (1989), "Programa de gobierno ... ", ob. cit., p. 25.
841
Ibíd.
842
Ídem, pp. 27 y 28.
843
Sobre las medidas específicas que establece el Programa de gobierno véase nota Nº 695.
en capítulo seis.
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 299

respectivo proyecto de ley, afectando directamente las materias referidas a

la negociación colectiva, como fue la exclusión de los tarifados.

Lo mismo sucede con el programa del Presidente Lagos, en cuanto, entre

otras materias, se plantea fortalecer los derechos de libertad sindical a través
del mejoramiento de la protección frente a las conductas antisindicales y,
además, de la institucionalización de las relaciones laborales en el sector
público, especialmente en materia de negociación colectiva 844 . Pero en el
proyecto de ley que se envía, al que se suma una indicación sustitutiva,
los instrumentos son limitados. En efecto, en el ámbito de las relaciones
colectivas se contemplan medidas respecto de la organización sindical y
de la negociación colectiva, pero sólo en el sector privado. Respecto de
la organización sindical se amplía la tipología de sindicatos, se eliminan
normas que establecen el control administrativo sobre las organizaciones
sindicales y se incorporan vías de mejoramiento de la acción de protección
contra las prácticas antisindicales. Entre las segundas -referidas a la nego-
ciación colectiva- se propone establecer una nueva modalidad de negocia-
ción colectiva que impida la negociación "impropia", una vía especial de
negociación colectiva para trabajadores transitorios y eventuales, además
de regular de mejor manera la negociación colectiva interempresa, man-
teniendo en todo caso la voluntariedad de la negociación; y respecto de la
huelga, se plantea encarecer el reemplazo de los trabajadores huelguistas.

Así también con el programa de gobierno que fundamentó el proyecto de

ley de la última refmma sobre la materia, en cuanto se plantea" ... realizar un
conjunto de modificaciones a la negociación colectiva que permita ampliar
la cobertura de trabajadores que puedan ejercer este derecho ... ", además
de " ... fortalecer al sindicato como sujeto de la negociación colectiva" 845 •
A este efecto se plantean varias modificaciones, las que, manteniendo la
negociación colectiva en el ámbito de la empresa, proponen fortalecer al
sindicato reconociéndole una titularidad privilegiada en relación con los
grupos negociadores y también mejorar la huelga impidiendo el reempla-
zo, pero a la vez el mismo proyecto de ley efectúa una concesión al sector
empresarial al reincorporar la posibilidad de pactos de adaptabilidad y del

844
Ídem, p. 3.
845
Chile, BACHELET, Michelle (2014), Programa de gobierno, ob. cit., pp. 92 y 93.
300 IRENE Ro1As MIÑo

aumento de los servicios mínimos que los trabajadores huelguistas deben

otorgar. Sin embargo, no se observan medidas para ampliar la cobertura
de la negociación colectiva, porque al respecto sólo se plantea eliminar la
prohibición de negociar de los trabajadores de temporada, permitiéndoles
una negociación voluntaria.

2. 4. Algunos puntos del debate

Cierto es que las propuestas presentadas son insuficientes para alcan-

zar los objetivos de pleno reconocimiento y vigencia de los derechos de
libertad sindical y que todas ellas insisten en las bases del modelo del Plan
Laboral846 : el sindicato se organiza en la base del sistema productivo -en
la empresa-; la negociación colectiva debe desarrollarse en dicho nivel;
las materias de negociación son sólo las demandas de carácter económico
de los trabajadores, y el derecho de huelga sólo es reconocido con ocasión
de una modalidad de negociación colectiva, desconociendo su procedencia
con ocasión de otros conflictos colectivos.

En la tramitación de los respectivos proyectos de ley el debate se centró

en aspectos específicos, los que muchas veces no serán de trascendencia
en el modelo, tal como es el quórum para constituir un sindicato en la
pequeña empresa.

En efecto, llama la atención el permanente debate que se plantea respecto

del quórum para constituir sindicato en la pequeña empresa, como si el
problema de inexistencia de sindicatos de empresa en dicho sector fuese
el quórum establecido y no un dato de la realidad social que atraviesa los
diversos sistemas de relaciones laborales y que radica en la imposibilidad
de constituir sindicatos en dichas empresas por no configurarse una entidad
con el poder laboral necesario.

Así, en la primera Reforma Laboral (1991) se establece que para cons-

tituir sindicato en empresas de 50 y menos trabajadores se requieren ocho

846
En todo caso, una de las propuestas escapa a tal modelo. Y ésta fue una de las que se
presentaron en el proyecto de la primera Refom1a Laboral, esto es, la negociación colectiva en
los diversos niveles de la estructura.
EL DERECHO DEL T RABAJO EN CHILE 301

trabajadores que representen a lo menos el 50% de trabajadores que labo-

ren en la empresa. En la segunda Reforma Laboral (2001 ), se mantiene
dicha norma pero se aminoran las exigencias, en cuanto basta la exigencia
de ocho trabajadores. Y en la tercera Reforma Laboral (2016) se vuelve
a agregar la exigencia de la representación del 50% de trabajadores que
laboren al interior de ella.

Lo mismo sucede con la negociación del estricto marco de la empresa,

en cuanto las diversas modalidades que se han establecido al efecto son
voluntarias, ya sean de negociación por trabajadores de temporada, ya de
negociación respecto de varias empresas, modalidad esta última que se ha
calificado de pluriempresarial, toda vez que en el marco del Plan Laboral
el legislador nunca les ha reconocido un carácter supraempresarial, ya que
sólo está configurada por la suma de los concretos empresarios. Así, en
la primera Reforma Laboral (1991) se establece todo un régimen jurídico
para dicha negociación pluriempresarial -incorporando diez aiiículos al
CT-, pero la tercera Reforma Laboral (2016) lo suprime sin dar ninguna
fundamentación, aunque estaba de más darla, toda vez que dicha modalidad
de negociación no tenía aplicación alguna.

Pero además este debate plantea posiciones que llaman la atención en

la actualidad, como el rechazo a la existencia del sindicato en la pequeña
empresa, tal como se planteó por algunos sectores y parlamentarios en la
discusión de la tercera Reforma Laboral, lo que incluyó inclusive a sena-
dores de la Nueva Mayoría 847 , sin atender que ésta es la única forma de
organización y por consiguiente de representación y tutela de los derechos
laborales de los respectivos trabajadores.

2.5. El disenso político

Cierto es que además de que los proyectos de ley que se han plan-
teado sobre las materias de relaciones colectivas no han incorporado los
instrumentos requeridos para fortalecer efectivamente la organización
sindical y la negociación colectiva, ésta es una materia que plantea pro-
fundos disensos.

847
Al respecto, véase nota Nº 79 1, en capítulo seis.
302 IRENE ROJAS M!Ño

En efecto, hay sectores políticos que rechazan la modificación del

sistema, lo que se planteó con claridad en el debate y posterior votación
en la ratificación de los Convenios de Libertad Sindical, oportunidad en
la que los dos conglomerados políticos existentes a esa fecha (1998) se
pronunciaron en bloque: los parlamentarios de derecha por el rechazo, los
de centroizquierda por su aprobación.

Sin embargo, el debate sobre los respectivos instrumentos que se plantean

sobre la modificación de algunos de los aspectos del modelo desarrollan
algunas posiciones transversales, tal como ha sucedido con la negociación
colectiva suprempresarial848 y, recientemente, con el sindicato en la pequeña
empresa.

Sin embargo, más allá de la implementación de instrumentos específicos

para el fortalecimiento del sindicato y de la negociación colectiva, lo que
no deja de tener relevancia para una efectiva reforma laboral, lo cierto es
que hay posiciones muy distantes sobre la materia, las que tienen una ma-
nifestación nítida en el Informe de la Comisión Trabajo y Equidad respecto
de la negociación colectiva.

En efecto, en dicho informe y en la materia referida, se parte de una

declaración inicial de reconocimiento de la negociación colectiva (" ... el
Consejo concuerda en la necesidad de promover la negociación colecti-
va y los derechos de los trabajadores"), pero al respecto se plantean dos
posiciones. De una parte, está la posición de mantener tal cual el modelo
normativo de relaciones colectivas de trabajo; entre ellas, la mantención
del nivel de negociación colectiva en el nivel de la empresa, aunque sí
se propone una modificación del modelo y ésta es la incorporación de
los pactos de adaptabilidad. De otra parte, una segunda posición propone
modificar aspectos específicos del modelo vigente, incorporando a la vez
una modificación de fondo y ésta es sobre los niveles de la negociación
colectiva, en un sistema que opere tanto en los niveles centralizados como
descentralizados, y para ello se propone un sistema de negociación colectiva
interempresa de carácter obligatorio.

848
En cuanto parlamentarios del bloque de la Concertación han rechazado esta posibilidad
como lo hizo en su momento Edgardo BoENINGER ([2009], Chile rnmbo al futuro. Propuesla
p ara reflexionar, Santiago, Uqbar Editores, pp. 89-92).
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 303

2.6. Apropósito de la última Reforma Laboral, ley Nº 20.940, de 2016

El proyecto de reformas laborales que presentó el Gobierno en el mes

de diciembre de 2014, al que se sumaron sucesivas indicaciones, planteaba
modificar algunos aspectos de la regulación de las relaciones colectivas de
trabajo, pretendiendo a través de dicha reforma, y de acuerdo a su declara-
ción explícita, " ... modernizar el sistema de relaciones laborales, en pos
de garantizar un adecuado equilibrio entre las partes y con pleno respeto
a la libertad sindical ... "849 .

Pero el proyecto de Reforma Laboral ignoró antecedentes cuya consi-

deración es fundamental para el logro del objetivo señalado: (i) El modelo
normativo establece un sistema autoritario de relaciones laborales, tanto en
general como al interior de las empresas, que excluye a los trabajadores de
cualquier conocimiento y de pmiicipación en materias que son claves (como,
por ejemplo, los procesos de sucesión de empresas). (ii) Dicho modelo des-
conoce el conflicto colectivo y no establece vías institucionales de solución.
(iii) La única vía de participación es la referida a la negociación colectiva,
pero ésta se limita a materias específicas y al ámbito de la empresa, y de
esta manera se restringe a los trabajadores de las grandes y algunas medianas
empresas, toda vez que ni aquí ni en ninguna parte del mundo la negocia-
ción colectiva puede desarrollarse en la pequeña empresa, dado el escaso
poder que en ellas pueden reunir los trabajadores. (iv) La organización de
trabajadores sólo existe en limitadas empresas, dejando fuera a la micro y
a la pequeña empresa. Y, ciertamente, la solución no es otorgar facultades a
grupos negociadores de estas empresas, dado que por su ínfimo poder y su
fugaz existencia están imposibilitados de cumplir los fines de representación
y tutela de los derechos de los trabajadores. (v) Ha sido precisamente la ley
laboral el instrumento privilegiado para implantar el modelo normativo se-
ñalado, imponiendo entre otras medidas el sindicato en la base del sistema
productivo, en vez de promover el sindicato de rama de actividad.

Es cierto que en dicho marco son positivas algunas modificaciones pro-

puestas, como fue la exigencia de la titularidad del sindicato para negociar
colectivamente, la improcedencia del reemplazo de trabajadores en huelga

849
Proyecto de ley, Mensaje Nº 1055-362 (2014), ob. cit.. p. l.
 304 IRENE ROJAS MIÑo

y el reconocimiento de la existencia del conflicto colectivo, en cuanto,

desde la supresión del antiguo Código del Trabajo de 1931, es la primera
vez que la ley laboral lo reconoce.

Sin embargo, el grueso de las reformas apuntaban directamente a conso-

lidar el Plan Laboral a través del fortalecimiento de la negociación colectiva
en la empresa, estableciendo como fundamento que "la experiencia de los
países donde los niveles de sindicalización son mayores y la negociación
colectiva está más desarrollada indica que, bajo estas condiciones (. ..) al
interior de la empresa se privilegian los espacios de diálogo y colabora-
ción .. ." 850 • Al respecto, quisiéramos saber cuál es ese sistema de negociación
colectiva de alta cobertura que plantea una negociación colectiva prioritaria
en el nivel de empresa, de veras que lo desconocemos.

Además, y en forma coherente con dicha profundización del Plan La-

boral y también con la propuesta de uno de los sectores del Informe de la
Comisión de Trabajo y Equidad, se incorporaron los pactos de adaptabi-
lidad como forma de fiexibilización a través de acuerdos colectivos. Pero
no sucedió lo mismo con la propuesta del otro sector del informe, la que
estaba referida a la negociación colectiva supraempresarial, en cuanto, si
bien se acoge la titularidad del sindicato interempresa, dicha negociación
debe realizarse en el ámbito de la empresa.

Los actos posteriores a la aprobación del proyecto limitaron sus alcan-

ces, como fue el hecho de que el Tribunal Constitucional haya acogido
la impugnación por inconstitucionalidad de la titularidad privilegiada del
sindicato y la extensión del contrato colectivo a los trabajadores que se
afilien al sindicato con posterioridad a su suscripción. Con tales anteceden-
tes, particularmente el de la titularidad del grupo negociador, se excluyó la
procedencia de los pactos de adaptabilidad, a través de un veto presidencial.

3. EL DESAFÍO DEL D ERECHO DEL TRABAJO:

LA GARANTÍA Y PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA COLECTIVA

Constatada la intervención legislativa en las relaciones laborales a fin

de limitar la organización y acción del sindicato, impidiendo de esta ma-

850
Ídem, p. 4.
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 305

nera el cumplimiento de las funciones que le son esenciales -cuales son la

tutela de los derechos laborales y la regulación de las relaciones de trabajo
a través de la negociación colectiva-, se presentan dos interrogantes: La
primera plantea si el ordenamiento jurídico chileno debería acoger la au-
tonomía colectiva como fuente de ordenación de las relaciones laborales.
Si la respuesta es afirmativa, surge la segunda consulta, la cual es sobre las
medidas que deberían adoptarse para superar tal restricción de la autonomía
colectiva en el modelo normativo de relaciones laborales en Chile, tarea
que sólo se enuncia en esta presentación.

3.1. El reconocimiento y promoción de la autonomía colectiva

Respecto de la interrogante referida a si el ordenamiento jurídico debe

acoger la autonomía colectiva como fuente de ordenación de las relaciones
laborales, podría sostenerse que constituye una mera decisión político-le-
gislativa, afirmación que en la perspectiva jurídica es totalmente objetable
y con la que, además, estoy en completo desacuerdo.

El ordenamiento jurídico chileno debe acoger la autonomía colectiva

como fuente de ordenación de las relaciones laborales en cumplimiento,
en primer lugar, rol del derecho de constituir una técnica de distribución
del poder de regulación, en este caso, en el área de las relaciones laborales;
en segundo lugar, por constituir la autonomía colectiva un elemento del
sistema democrático, y, en tercer lugar, en observancia de los compromisos
internacionales adquiridos por el Estado de Chile, a los cuales está vincu-
lado jurídicamente.

a. El rol del derecho en la distribución del poder social

Al derecho, como instrumento de regulación del poder social 851 , le corres-

ponde efectuar una compensación del poder de regulación, que en el ámbito de
las relaciones de trabajo se concentra en la potestad unilateral del empleador.

La ley, por su parte, como instrumento privilegiado del derecho, ha te-

nido desde los inicios del Derecho del Trabajo el objetivo de constituir un

851
KAHN-FREUND, Otto (1983), ob. cit., p. 48.
306 IRENE RmAs M!Ño

medio de distribución del poder social en las relaciones laborales 852 • Así, la
legislación protectora, es decir la que fija mínimos a favor del trabajador853 ,
ha tenido como finalidad restringir el poder de mando del empleador y, a
la vez, ampliar la esfera de libertad de los trabajadores frente al poder de
dirección de los empresarios 854 •

La autonomía colectiva constituye, por su parte, el efectivo instrumento

a través del cual se distribuye el poder social en el ámbito de las relaciones
laborales, al configurarse como el medio compensador del débil o inexistente
poder negociador del trabajador individualmente considerado por el poder
negociador de la organización de trabajadores. Y ello en dos dimensiones:
De una parte, para exigir el cumplimiento de la normativa laboral, tanto
en las relaciones individuales como colectivas de trabajo, a través de las
vías que correspondan (incluidas, ciertamente, la acción administrativa, la
judicial y la autotutela). De la otra, a través de la negociación colectiva, la
que en este caso sí constituye una efectiva negociación, dado que mayori-
tariamente la real manifestación de la voluntad de las partes de la relación
laboral se presenta en el ámbito de las relaciones colectivas de trabajo.

b. La autonomía colectiva constituye

parte integral del sistema democrático

Tal como se ha sostenido, en particular por la OIT, " ... el sistema demo-
crático es fundamental para el ejercicio de los derechos sindicales" 855 • Por
su parte, la doctrina laboralista ha señalado que "los derechos de acción
colectiva forman parte del régimen democrático" 856 •

En efecto, es propio de los sistemas totalitarios el rechazar la presencia

del conflicto en los diversos ámbitos de las relaciones sociales, incluido el

85 2
Ídem, pp. 52 y ss.
853
Como es, a vía de ejemplo, la norma referida a los tiempos de trabajo y descansos,
fijando las jornadas de trabajo máxima, y las que establecen medidas de seguridad e higiene
en las empresas, entre otras.
854
KAHN-FREUND, Otto (1983), ob. cit., p. 59.
855
OIT, Comité de Libertad Sindical (2006), ob. cit., nota Nº 32, p. 13 .
856
SurroT, Alain (2005), ob. cit., p. 267.
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 307

laboral, al revés de lo que sucede en sistemas democráticos. Sin embargo,

¿hasta qué punto los sistemas controladores de las relaciones colectivas de
trabajo no presentan manifestaciones propias de Jos sistemas totalitarios,
toda vez que se impone un determinado orden que margina las posibilidades
de manifestación del conflicto laboral?

Al revés, lo que identifica al sistema democrático en el ámbito de las

relaciones de trabajo es el pleno reconocimiento y promoción de los derechos
de libertad sindical. En efecto, " ... la superioridad del Estado-providencia
sobre los Estados totalitarios no ha residido en la concesión de protecciones
sociales ( ... ) sino en la garantía de los derechos de acción colectiva, que
permiten a los dominados objetar a los dominantes su propia concepción
de un orden justo " 85 7•

c. El Derecho Internacional del Trabajo

El Estado de Chile está obligado a acoger en su ordenamiento jurídico

los derechos que integran el principio de libertad sindical y, además, está
obligado a promover tales derechos , ya que éstos se consagran en diversos
tratados internacionales que vinculan jurídicamente a Chile.

Respecto de lo anterior, no debe olvidarse que el reconocimiento de

este principio y de los derechos que lo integran también se plantea en
otros tratados internacionales sobre derechos fundamentales, como es en
la Declaración Universal de los Derechos Humanos de Naciones Unidas,
de 1948, que en su aiiículo 23 apartado 4º establece: "toda persona tiene
el derecho de fundar sindicatos y el de afiliarse a éstos para la defensa
de sus intereses"; el Pacto de Derecho Civiles y Políticos 858 , y el Pacto de
Derecho Económicos, Sociales y Culturales 859 .

857
Ídem, p. 268.
858
De Naciones Unidas, de 1966 y ratificado por el Estado de Chile en 1989, en cuanto
reconoce el derecho de toda persona " ... a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección
de sus inrereses" (art. 22, párr. primero) .
9
Rs De Naciones Unidas (y ratificado por el Estado de Chile en 1989), en cuanto el artículo 8
expresamente reconoce el derecho de fundar organizaciones sindicales, de desarrollar actividad
sindical y el derecho a huelga.
308 IRENE ROJAS MIÑO

Pero, en definitiva, han sido los acuerdos internacionales de la OIT los

que han definido el contenido de estos derechos de libertad sindical, en
especial los convenios Nº 87, sobre derecho de sindicación (1948), y Nº 98,
sobre protección del derecho de sindicación y fomento de la negociación
colectiva (1949), que el Estado de Chile, por su parte, ratificara el pasado
año 1998 y que entraron en vigencia en el mes de febrero de 2000.

3.2. Las medidas para garantizar y promover la autonomía colectiva

En la definición de las medidas para garantizar y promover la autonomía

colectiva se deben considerar tanto las peculiaridades que presenta el sistema
de relaciones laborales, ya sean propias del chileno o globales, como los
antecedentes de las medidas concretas que se consideren para ello.

a. Sobre las particularidades

del sistema de relaciones laborales

Son varias las peculiaridades del sistema de relaciones laborales que

deben ser consideradas en el ámbito de los desafíos del Derecho del Tra-
bajo. Entre otras, las siguientes:

En primer lugar, dado que el sindicato de empresa ha sido y es el referente

del sistema de relaciones laborales, se debe cuestionar en qué medida la
radicación del sindicato en la base de la estructura constituiría una práctica
que limitaría la organización de trabajadores, y ello en dos perspectivas.
De una parte, en la generación de sindicatos en los niveles superiores de
la estructura económica, como es el territorio local, el sector económico u
otros. De la otra, en la generación de una organización laboral al interior
de la empresa cuando en ésta no haya sindicato -lo que es frecuente en los
sistemas comparados, en cuanto el sindicato se organiza en niveles supe-
riores de la estructura económica- o tampoco existan representantes de los
sindicatos que se hayan organizado a niveles superiores. Sin embargo, en
un sistema democrático de relaciones laborales, que es al que se aspira, es
totalmente necesaria la organización y representación de los trabajadores
en la empresa, tanto para la participación de los trabajadores en ella como,
al menos, para la actuación en materias tales como consultas -sobre el
despido de trabajadores, la externalización de actividades, etc.-, recepción
de informaciones y otras. En esta última dimensión se presentan diversas
EL DERECHO DEL TRABAJO EN CHILE 309

opciones, entre ellas está el "comité de empresa" -bastante frecuente en

los sistemas comparados-, que es un órgano de representación unitaria;
asimismo, está la representación sindical en la empresa a través de los
delegados sindicales o una combinación de las dos anteriores.

En segundo lugar, las particularidades del actual mercado laboral y or-

ganización de las empresas, las que dificultan el ejercicio de los derechos
sindicales. En efecto, como se ha señalado, el actual "mercado laboral"
plantea una importante temporalidad contractual, lo que plantea el desafío
de organización sindical y de negociación colectiva de dichos sectores.
Además, otro antecedente económico y social es el referido a la nuevas
formas en que se organizan las empresas, definidas a través de diversas
manifestaciones de descentralización productiva, en algunas de las cuales
el modelo normativo ha enfrentado el desafío de reconocimiento de ejer-
cicio de los derechos colectivos 860 , no así en otras, como en las referidas
a extemalización laboral.

En tercer lugar, algunas acciones colectivas se han desarrollado al margen

del restrictivo modelo legal, como una nueva vía de negociación colectiva, la
que en algunos casos se presenta en aquellas áreas en que la ley no permite
la negociación, ya sea porque se ha excluido al sector, como es el caso de la
administración pública, ya sea porque impide la negociación supraempresa-
rial, como ocurre en parte de la minería y en el sector portuario. Se presentan
dos particularidades en esta negociación colectiva sectorial861 : de una parte,
sólo se desarrolla en sectores de alto poder negociador laboral, y, de la otra,
se plantean problemas como consecuencia de la falta de institucionalización
del conflicto colectivo, como también relativos al reconocimiento de los
efectos jurídicos necesarios de los acuerdos colectivos.

86
° Como sucede con los grupos de empresas a través de la ley Nº 29.760, de 2014, aunque
se mantienen limitaciones por Ja misma regulación establecida, a través de Ja subj etivización
del grupo de empresas. En tal sentido, véase R OJAS MIÑo, Irene (2016). "La evolución de
los grupos de empresas en el Derecho del Trabajo en Chile: desde su irrelevancia hasta la
ley Nº 20.760 de 2014", en Revista Chilena de Derecho, Volumen 43 , Nº 1, pp. 137-164.
861
Desde la perspectiva del estudio de las ciencias sociales del trabajo, esta nueva vía de
negoci ación colecti va debe ser objeto de investigaciones interdisciplinarias que den cuenta de
los diversos aspectos de esta negociación.
310 IRENE RorAs M rÑo

b. Las medidas de garantía

y promoción de la autonomía colectiva

Junto con la definición de las medidas concretas, debe destacarse la

relevancia de que los instrumentos jurídicos sean los apropiados. En efecto,
debe prestarse particular atención a que sea el adecuado para el logro de
un determinado objetivo, no limitándose a lo que ha sido la experiencia
nacional, sino que también considerando las experiencias de los sistemas
comparados: particularmente, los que han alcanzado el objetivo de una
plena libertad sindical. A la vez, y aunque parezca contradictorio con la
afirmación anterior, debe repararse en que no siempre operan los mismos
instrumentos, sino que estos dependen del contexto en que se han aplicado,
tal como es, a vía de ejemplo, el de la voluntariedad en la negociación
colectiva. En efecto, en diversos sistemas opera dicha voluntariedad y
de esta manera se logra la negociación en los diversos niveles, pero ello
es fruto de una negociación histórica en las que las organizaciones de
trabajadores y de empresarios se han reconocido como interlocutores en
la construcción y definición del sistema de relaciones laborales. En otros
sistemas, que también son de plena libertad sindical, operan mecanismos
de promoción de la negociación colectiva vía el establecimiento del "de-
ber de negociar", sea cual fuere el nivel de la estructura de negociación.

En mi opinión, las medidas específicas a adoptar frente al desafío de

garantizar y promover la autonomía colectiva son, a lo menos, las siguien-
tes: (1) El logro de un acuerdo mínimo sobre un sistema democrático de
relaciones laborales. (2) La redefinición del rol de la ley en el sistema
democrático de relaciones laborales. (3) La consagración del rol del sin-
dicato de asumir representaciones de intereses laborales tanto de empresa
como sectoriales. (4) La consideración alternativa de representaciones
unitarias de los trabajadores al interior de las empresas. (5) La consagra-
ción expresa del derecho de huelga en el ámbito del conflicto colectivo.
(6) El reconocimiento de las partes de las relaciones colectivas de trabajo
en los diversos niveles de la estructura productiva, para los efectos de la
negociación colectiva. (7) La incorporación de la práctica de negociación
colectiva sectorial -la que hasta ahora se ha efectuado al margen de la ley
laboral- sin anular los derechos de acción colectiva de las organizaciones
laborales. (8) La apertura a la negociación sobre las diversas materias que
definan las partes de las relaciones laborales, sin que hayan exclusiones
EL D ERECHO DEL TRABA.TO EN CHILE 311

legales. (9) El establecimiento de instrumentos para el ejercicio de los de-

rechos colectivos en las actividades extemalizadas. (1 O) El reconocimiento
de los derechos de participación de los trabajadores en las empresas, entre
ellos, los de información y consulta.