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GOBIERNOS REGIONALES
DERECHO REGIONAL
VOLUMEN II
Lima, 2008
Dedicado a todos aquellos investigadores y estudiosos de la
descentralización a nivel Iberoamericano
PRÓLOGO de Jaime Rodríguez-Arana
Jaime Rodríguez-Arana1
Julio de 2008, La Coruña, España
1
Jaime Rodríguez-Arana es Doctor en Derecho, Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo y Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña. Presidela Sección
Española del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y es vicepresidente de la Asociación
Internacional de Metodología Jurídica. Pertenece al Consejo de Expertos en Administraciones Publicas de
Naciones Unidas.Es miembro de los Consejos Editoriales de las revistas Actualidad Administrativa, Nueva
Revista, Revista Argentina de Políticas Publicas, Tributos Locales, Revista de Pensamiento
Iberoamericano, Revista de Estudios Locales y Cuadernos de Derecho Local. Ha sido Diputado nacional
por la Provincia de La Coruña, Subsecretario del Ministerio de Administraciones Publicas, Director del
Instituto Nacional de Administración Pública, Presidente de la Fundación Instituto Internacional de
Administración Publica, Director de la Escuela Gallega de Administración Publica, Magistrado suplente del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias, entre otros cargos de importancia. Es miembro honorario de la
Fundación Bonaerense de Ciencias Administrativas y autor de libros de Derecho Publico y Ciencia Política,
entre los que destacan: "Principios de Ética Publica", "Estudios de Derecho Local", "Comunitarismo, ética y
solidaridad", "¿Por qué el centro?", "Cuestiones de Ética Social", "Derecho Administrativo y Constitución",
"Autonomías y nacionalismo, "La suspensión del acto administrativo" y "La privatización de la Empresa
Pública".
PRÓLOGO de Franz Barrios
Por un lado está el tema regional mismo. Siempre tuve la impresión, por
supuesto corregible desde los que conocen mejor el proceso, que el intento
peruano de regionalización fracasaría por haber confundido ordenamiento
espacial con ordenamiento territorial. En general, los autores peruanos
aceptan con comodidad preocupante la hipótesis saintsimoniana o jacobina de
pretender resolver la estructuralmente caótica naturaleza de la división político-
administrativa de las sociedades humanas (―los límites rompen lógicas
económicas‖) con un trazo ingenieril que logre articular polos de desarrollo,
ramas infraestructurales o planicies geo ambientales en aras de la eficiencia
dura o de la bien intencionada lucha contra la injusticia social.
2 Economista, Ph.D por la Universidad Técnica de Berlín. Fue Coordinador del Programa de
Descentralización en Bolivia en el Ministerio de Descentralización y responsable del equipo de diseño
Constitucional en descentralización en el Ministerio de la Presidencia. Ha sido asesor de la secretaría a
cargo de la descentralización en la Republica del Ecuador (2007) y evaluador del
programa de descentralización de la republica de Guatemala (2008). Ha dado conferencias en el Banco
Mundial, en el Social Science Research Council en N.Y y en el Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales en Madrid. Sus ultimas publicaciones en el tema son "Procesos de desconcentración
prefectural en Bolivia" (GTZ), "Alternativas de sistemática constitucional en descentralización y
administración pública. Aplicaciones al caso Boliviano. Dieciséis constituciones comparadas" (AECI). Ha
publicado en temas de descentralización fiscal en la Revista Latinoamericana de Economía de la UNAM
(Vol.132), en la Revista de Economía Institucional de la Universidad Externado de Colombia (Vol.7/13).
INTRODUCCION
5
BASOMBRÍO, Ignacio, ―Regionalización: desarrollo institucional y económico‖. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 110.
6
Reflexiones tomadas de VVAA, 20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Darío
Restrepo Editor. Bogotá: RINDE, 2007, pp. 17 y 91. El mismo Darío Restrepo en la obra antes señalada
expresa que ―somos países con grandes fracturas territoriales, no sólo por la geografía sino por la alta
concentración del Estado y el mercado en muy pocas ciudades y lugares… cabe señalar que la
concentración del centro y la difusión de las periferias se repiten en cada gran ciudad y bastión‖, Ibíd., p.
296.
7
VELASCO FERNÁNDEZ, Otoniel, ―Descentralización y regionalización. Balance y perspectivas‖. En:
Gobernabilidad. Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2006, p. 81.
8
Un "cluster" podría definirse como un conjunto o grupo de empresas pertenecientes a diversos sectores,
ubicadas en una zona geográfica limitada, interrelacionadas mutuamente en los sentidos vertical, horizontal
y colateral en torno a unos mercados, tecnologías y capitales productivos que constituyen núcleos
Sin embargo, debe reconocerse que la descentralización no permite definir las
privatizaciones, los impuestos regresivos, la propiedad campesina, el modelo de
desarrollo, las aperturas y financiación de la economía, porque dichas
decisiones se transnacionalizan, escapando de la lógica local10.
dinámicos del sector industrial, formando un sistema interactivo en el que, con el apoyo decidido de la
Administración, pueden mejorar su competitividad.
9
IGUIÑIZ ECHEVARRÍA, Javier María, ―Para un desarrollo económico descentralizado‖. En: Evaluación
Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima: Congreso de la República, 2005, p. 67.
10
RESTREPO, Darío, ―La descentralización en América Latina: 20 años después‖. En: VVAA, 20 años de la
descentralización… Op. Cit., p. 300.
11
IGUIÑIZ ECHEVARRÍA, Javier María, Op. Cit., p. 74.
12
SIMON, Yehude, comentarios contenidos en: VVAA, Evaluación Anual y Balance del Proceso de
Descentralización. Lima: Congreso de la República, 2005, p. 211.
Amazonía, y entre los centros urbanos y las áreas rurales al interior de cada
departamento13.
Del mismo modo, la negación del pluralismo cultural ha sido una de las
causas fundamentales de la fragilidad de nuestras instituciones democráticas y
de la distancia entre la sociedad y el Estado, lo cual hemos denominado en los
comentarios expresados a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales como una
falta de ―etnoglocalización‖. Este hecho ha sido analizado no sólo desde la
óptica peruana, sino en numerosos eventos internacionales en los cuales se ha
abordado la problemática de las estrategias adecuadas para descentralizar un
Estado15.
13
VIZCARRA, Maite, ―Telecomunicaciones y Descentralización‖. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y
Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 159.
14
JAIME BARRETO, Wilson. ―Cultura y gobernabilidad. Hibridación cultural de los migrantes en Lima‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 231.
15
Algunos ejemplos de ello lo constituyen el Seminario Internacional ―Descentralización: Transformación del
régimen político y cambio en el modelo de desarrollo‖ celebrado en el año 2005, en Bogotá, Colombia, por
el Centro de Investigaciones para el desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia; el VIII Congreso
Iberoamericano de Municipalistas, celebrado en Guayaquil, Ecuador, en el año 2006 por la UIM; y
recientemente el II Encuentro Latinoamericano: Retos del Desarrollo Local ―Gestión innovadora de
territorios: descentralización, competitividad y participación‖, celebrado en Cuenca, Ecuador, en el año
2007.
16
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime, ―El modelo autonómico en el 2005‖. En: Revista Iberoamericana de
Estudios Autonómicos, Año 1, Nº 1, Guayaquil: Goberna & Derecho, 2005, p. 96.
17
No sin ciertos cuestionamientos en cuanto a la originalidad del texto aprobado por el Congreso de la
República. Para mayor información recomendamos visitar la siguiente dirección Web:
La transferencia de competencias y funciones sectoriales por parte del
Gobierno Central a los Gobiernos Regionales que en forma acelerada se
ha dado, sobretodo, a raíz de los mandatos presidenciales emitidos en el
año 2007.
http://www.elcomercioperu.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-03-26/fiscalizacion-citaria-mesa-directiva-y-
ministros.html
18
METCALFE, Les. La Gestión pública: de la imitación a la innovación. Maastricht: European Institute of
Public Administration, 1990.
Barrios, por sus extraordinarios e inmerecidos prólogos cuyo contenido crítico y
aportes teóricos son impresionantes, así como invaluables sus apreciaciones
respecto al proceso de descentralización peruano en el contexto global, a mis
amigos de Colombia, Ecuador y Venezuela expertos en la materia, por sus
sugerencias temáticas, y una mención a Roxana Paucar, por sus aportes en la
concordancia de variados artículos de la ley bajo comentario. De la misma
forma, agradecer la confianza depositada por Ediciones Caballero Bustamante
para la publicación de esta pequeña contribución al Derecho Administrativo, y a
la Gestión Pública en su conjunto, de nuestro país.
19
Sus modificaciones han sido, hasta la fecha de publicación de la presente obra, las Leyes No 27902,
28926, 28961 y 28968. Las concordancias más importantes de la norma son: R. PRES. N° 042-CND-P-
2003, DIR. N° 009-2003-EF-76.01, R.D. N° 007-2003-EF-68.01, R.C. N° 369-2003-CG, Directiva N° 002-
2004-EF-76.01.R.PRES. N° 036-CND-P-2006, D. Leg. N° 955, D.S. N° 023-2004-PCM, Ley N° 28273, Ley
N° 28274, D.S. N° 063-2004-PCM (Reglamento de la Ley de incentivos para Integración de regiones), Ley
N° 28423, 10ma., 11ma., 12ma., 13ra. y 14ta. D.S. N° 087-2004-PCM, Art. 29, D.S. N° 004-2005-PCM,
R.M. N° 0126-2005-ED (Directiva ―Orientaciones para la Distribución, Recepción y Almacenamiento de
Textos para Estudiantes y Manuales para Docentes ), R.M. N° 0073-2005-ED (Procedimiento para evaluar,
investigar y remover directores regionales de Educación), DIRECTIVA N° 009-2005-EF-76.01, D.S. N° 009-
2005-ED, Art. 56 (Funciones de la Dirección regional de Educación), D.S. N° 009-2005-ED, Art. 70 R.S.G.
Nª 0452-2005-ED, DIRECTIVA Nª 011-2005-EF-76.01 (Directiva para la Programación, Formulación y
Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Año Fiscal 2006), Ley N° 28563 (Ley
General del Sistema Nacional de Endeudamiento), D.S. N° 011-2005-JUS (Precisan objetivos y funciones
de COFOPRI) R.N° 055-CND-P-2005 (―Normas y Procedimientos para la inscripción en el Registro de
Entidades Certificadoras aplicable al proceso de acreditación correspondiente al Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del Año 2005 aprobado
por D.S. Nº 052-2005-PCM‖), Ley N° 28611 (Ley General del Ambiente), Ley Nº 28652, Segunda Disp.
Final, Directiva Nº 002-2006-EF-76.01 (Directiva para la Ejecución del Proceso Presupuestario de los
Gobiernos Regionales para el Año Fiscal 2006), D.S. N° 007-2006-VIVIENDA (Aprueban el ―Plan Nacional
de Saneamiento 2006 - 2015), Directiva N° 22-2006-ME-SPE (Lineamientos Generales para la Ejecución
Presupuestaria en los Programas de Educación Básica, Técnico Productiva y Superior No Universitaria
para el Año Fiscal 2006), R.S. N° 026-CND-ST-2006 (Aprueban Directiva "Normas y Procedimientos para la
inscripción en el Registro Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitación en materia de
Gestión Pública Descentralizada"), R.P. N° 035-CND-P-2006 (Aprueban Directiva sobre Normas para la
Certificación de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión
Pública, inscritas en el Registro a que se refiere la Res. N° 023-CND-P-2006), R.D. N° 024-2006-EF-76.01
(Directiva N°009-2006-EF-76.01. Directiva para la evaluación de los Presupuestos Institucionales de las
Entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales correspondiente al ejercicio presupuestario
2005), D.S. N° 021-2006-PCM (Aprueban Plan de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales del año 2006), R. N° 860-2006-JNE (Establecen disposiciones aplicables a
los candidatos a Presidentes, Vicepresidentes y Consejeros Regionales así como candidatos a Alcaldes y
Regidores Municipales), R.PRES. N° 044-CND-P-2006 (Plan de Transferencias 2006-2010), R.D. N° 030-
2006-EF-76.01 (Directiva N° 013-2006-EF-76.01 "Programación y Formulación del Presupuesto de los
Pliegos del Gobierno Nacional para el Año Fiscal 2007"), R.D. N° 036-2006-EF-76.01 (Directiva para la
Programación, Formulación y Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Año Fiscal
2007), R.P. N° 054-CND-P-2006 (Directiva "Normas y Procedimientos para la inscripción en el Registro de
Entidades Certificadoras, aplicables a los ciclos anuales del proceso de acreditación"), R.M. N° 175-2006-
PRODUCE (Declaran que diversos Gobiernos Regionales han concluido proceso de transferencia de
funciones sectoriales en materia de pesquería e industria o han acreditado parcialmente algunas
funciones), D.S. N° 018-2006-ED (Aprueban Reglamento General de Concurso Público de Selección de
Directores de las Unidades de Gestión Educativa Local), R. N° 1233-2006-JNE (Aprueban Reglamento de
Difusión y Control de la Propaganda Electoral para las Elecciones Regionales y Municipales), D.S. N° 038-
2006-PCM (Anexo), Ley N° 28865, Art. 6 (Declaran de Necesidad Pública y de preferente Interés Nacional
la construcción del Puerto Almirante Miguel Grau y el Ferrocarril en el Departamento de Tacna), R.M. N°
213-2006-PRODUCE (Declaran que los Gobiernos Regionales de Ancash, Ayacucho, Callao,
Huancavelica, Huanuco, Junín, La Libertad, Lima, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, San Martín y Tacna
han cumplido con la transferencia de determinadas funciones sectoriales en materia de pesquería e
industria), Ley N° 28880, Quinta Disp. Comp. y Final.
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Esta norma debía aprobarse bajo la figura de una Ley Orgánica y no de una Ley
ordinaria, debido a que según lo establecido en el artículo 106º de la Constitución
Política del Perú22, todos los organismos constitucionales, así como los procesos
establecidos en la Constitución deben ser normados a través de una Ley Orgánica, la
cual requiere para su aprobación de mayoría calificada del Congreso de la República.
Asimismo, cualquier modificación que se realice respecto a la presente Ley deberá ser
aprobada al menos por el número antes señalado, lo cual ha traído no pocos
20
Denominados en otros sistemas y por diferentes autores como nivel ―meso‖, término que no hemos
querido reproducir en la presente obra por lo extraño que suena a nuestra realidad jurídica nacional. Un
dato curioso es señalar a Freiherr Von Stein (1757-1831) como padre de las estructuras subnacionales de
gobierno, entre las que se encuentran los GGRR peruanos.
21
Puesto que el actual Decreto Legislativo Nº 560, no se adaptaba a diversos aspectos de la organización
contemporánea del Estado peruano, fue necesario emitir la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº
29158. Cuando mencionamos al Poder Ejecutivo enfatizamos la idea que los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales no se encuentran comprendidos dentro de este Poder del Estado, sino que constituyen
entidades constitucionales autónomas. Esta idea es compartida por instituciones expertas en estudios
políticos como Transparencia, el Internacional Institute for Democracy and Electoral Assistance y Ágora
Democrática. Cf. VVAA. El Estado: módulo de formación política. Lima: Ágora Democrática, 2004, p. 26. En
ese sentido, encontramos inexacta la información que aparece consignada en organigramas como los que
figuran en: GUERRA-GARCÍA, Gustavo.La Reforma del Estado en el Perú. Pautas para reestructurar el
Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Perú, 1999, pp. 127-128. La razón de nuestra discrepancia es que en los
cuadros señalados se ubican a las municipalidades dentro del organigrama del Poder Ejecutivo.
22
Artículo 106º: ―Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica
está establecida en la Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley.
Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros
del Congreso”.
inconvenientes a aquellos proyectos de Ley presentados con la finalidad de modificar
las posibles imperfecciones de esta norma. Sobre este punto cabe traer a colación lo
que muchos analistas han considerado como una ―descentralización centralista‖, debido
a la conducción predominantemente central de los procesos de descentralización23.
- Disposiciones Generales
- Organización de los Gobiernos Regionales
- Ordenamiento Normativo Regional
- Funciones Generales del Gobierno Regional
- Funciones Específicas del Gobierno Regional
- Regímenes Especiales
Una muestra, tal vez, de la premura que se tuvo en el Legislativo para regular
este tema, se manifiesta en el hecho que en el año 2005 se elaboraron varios proyectos
de Ley que contemplaban diversas modificaciones para la presente norma, proyectos
23
RESTREPO, Darío. ―Las fracturas del Estado en Latinoamérica‖. En: VVAA, Historias de
Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 37. En ese sentido, el autor afirma
que la descentralización, el caciquismo y la subordinación de los clientes a sus protectores, y que la forma
de organización espacial del Estado por sí misma no conduce a más desarrollo, ni a una mayor difusión e
integración de los mercados o más y mejor democracia. Ibíd., pp. 40 y 49.
24
Para una lista completa de las abreviaturas y definiciones que utilizaremos en esta publicación,
recomendamos consultar el capítulo I del Volumen I de nuestra obra ―Derecho Regional: Normatividad
Esencial del Proceso de descentralización peruano‖, Lima: Jaime Campodónico editores, 2005.
25
Al respecto la experiencia del Estado belga resulta interesante de mencionar, ya que el hecho que
carezcan sus territorios de normas fundamentales tipo estatutos o constituciones no merma el hecho de
considerarlo como un Estado Federal. Idéntica cosa sucede con Canadá.
26
Según la Quinta Disposición Complementaria y Final de la LBD esto debió suceder a más tardar al
31DIC02.
27
Debido, principalmente, a la insistencia en el Congreso por parte de la cédula parlamentaria aprista,
quienes habían obtenido la mayoría de Gobiernos Regionales a nivel nacional en las elecciones celebradas
en noviembre del año 2002.
que se concretaron en uno solo, que fuera rechazado por el Congreso, hasta en dos
oportunidades, con fechas previas a la celebración del primer referéndum para la
conformación e integración de regiones (31 de octubre de 2005), que finalizó con un
resultado negativo en cuanto a las propuestas presentadas en los expedientes técnicos
aprobados por el extinto CND y la PCM.
28
Con respecto al término región este es un concepto bastante vago, a veces sin contenido geográfico ni
socio-político claro, su vigencia es variable y depende de factores políticos, guerras, tratados, cambios de
frontera, que en ocasiones separan entidades culturales y étnicas por razones geopolíticas. AUROI,
Claude, ―regiones y descentralización en Europa y América Latina‖. En: VVAA, Historias de
Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 56.
29
Salvo el caso de la Provincia Constitucional del Callao y de la Provincia de Lima Metropolitana.
30
AZPUR, Javier. ―Descentralización y Regionalización en el Perú‖. En: Revista Debate, Quito: Nº 65,
Agosto, 2005, pp. 137-154.
Esto ha llevado a un sin número de confusiones en diversos ámbitos, no sólo
jurídicos (que ya mencionamos en la introducción), en los propios funcionarios de los
niveles subnacionales de gobierno, sino principalmente, en ámbitos políticos y hasta de
los medios de comunicación social quienes se refieren a los actuales Gobiernos
Regionales indistintamente como ―regiones‖ siendo ello inconstitucional, ilegal y
jurídicamente incorrecto.
31
Según los resultados oficiales publicados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el
único departamento, de los que participaron en dicho referéndum, en el cual el SI para constituir regiones
obtuvo un porcentaje mayoritario por parte de la población consultada, fue el caso de Arequipa, con un
53.55% a favor, registrándose en la provincia de Islay, inclusive un 61.34% a favor de la propuesta de
integrar los departamentos de Arequipa, Puno y Tacna en una sola región.
32
Para una interesante exposición sobre las causas del fracaso del referéndum del año 2005, entre las que
se señalan como las más importantes: la ausencia de un plan nacional de regionalización como estrategia
general de largo plazo, los plazos legislativos establecidos con carácter fijo y casi inamovibles, la
persistencia de vacíos e incertidumbres en el marco legal de la integración regional, la promulgación de la
ley de Descentralización Fiscal y la ineficiencia de las Juntas de Coordinación Regional, recomendamos:
CHIRINOS, Luis, Descentralización, integración regional y democracia en Perú. En: VVAA, 20 años de la
descentralización en Colombia: presente y futuro, Darío Restrepo Editor. Bogotá: RINDE, 2007, pp. 258-
287.
33
Como la que se realiza en GONZÁLES DE OLARTE, Efraín. ―Regiones Integradas: Ley de Incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones, lineamientos económicos y políticos‖. Lima, 2004.
34
Como dato curioso, cabe señalar que la única experiencia exitosa de referéndum conectado a procesos
de descentralización del Estado se dio a nivel internacional en el caso de Escocia y Gales en 1997.
poderes, así como no va a convenir a los ―intereses de la población‖, intereses que
desconocemos como han llegado a determinar con tanta precisión.
35
Ver Balance del Proceso de Descentralización…. Además según cifras de la ONPE, por lo menos cuatro
Presidentes de Gobiernos Regionales fueron electos con menos del 22% del porcentaje de votos
válidamente emitidos, en las elecciones regionales y municipales del año 2006. Dramático es el caso de
Puno, en el cual su autoridad regional llega al poder con tal sólo el 15.61% del respaldo de la población
electoral. Para mayor información al respecto, ver el siguiente link en la Web:
http://www.onpe.gob.pe/resultadoserm2006/index.onpe
36
Denominados en otros ámbitos jurídicos como ―seccionales‖. Cf. CARRIÓN, Fernando, ―Ecuador es la
suma de sus partes‖. En: VVAA, Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia,
2006, pp. 449-454. En Ecuador se puede apreciar la trilogía provincia, cantón y parroquia.
tiempo, personal y recursos para entidades como la ONPE37. Sin embargo, establecer
un novedoso mecanismo electoral regional que permita al menos determinar un
porcentaje mínimo de aceptación popular por jurisdicción, no resulta del todo
descabellado.
37
En esa línea de ideas, nos mostramos en desacuerdo con lo sugerido por Javier Azpur, de Propuesta
Ciudadana. Op. Cit.
38
Tal es el caso de Nueva Zelanda. Ver DAHL, Robert. ¿Es democrática la Constitución de los EEUU?,
México: FCE, 2003, 190 p.
39
Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional que establece la nueva Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (LOPE) en su artículo 46º son: Gestión de Recursos Humanos, Abastecimiento, Presupuesto
Público, Tesorería, Endeudamiento Público, Contabilidad, Inversión Pública, Planeamiento Estratégico,
Defensa Judicial del Estado, Control y Modernización de la gestión pública. La LOPE distingue a los
Sistemas Administrativos de los Sistemas Funcionales, estos últimos son aquellos que tienen por finalidad
asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del
Estado, tales como el SINADECI, el SINASEC, entre otros.
Objetivos Institucionales trazados para cada Año Fiscal, responsabilizándose -
igualmente- de la atención de los gastos adicionales no contemplados en el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) que se presenten durante la Fase de
Ejecución Presupuestal de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria y financiera
existente40.
40
Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01, Glosario de Términos de Gestión Presupuestaria del Estado,
publicada el 23FEB99.
41
Para mayores datos sobre los tipos de desconcentración que pueden operar en el interior de una
organización administrativa recomendamos: MARTIN, Richard, ―Tutela sectorial, desconcentración
administrativa de los ministerios y celebración de convenios de colaboración entre los ministerios y las
empresas del Estado. En: Derecho Administrativo Contemporáneo, Ponencias del II Congreso de Derecho
Administrativo. Lima: Palestra Editores, 2007, p. 787.
42
Existe un antecedente en el proceso de regionalización llevado a cabo a fines de los ochenta,
representado en el DS Nº 071-88-PCM, "Texto Único Ordenado de la Ley de Bases de la Regionalización"
del 12JUN88, en el cual se faculta a la Asamblea Regional la creación de Oficinas Sub-regionales de
Desarrollo. En la legislación actual, la Sexta Disposición Complementaria de la LBD, dispone que las
subregiones preexistentes mantienen su vigencia, estructura y competencias administrativas conforme a las
normas de su creación. Sin embargo, esto resulta ciertamente incoherente, ya que al no existir regiones en
la actualidad, difícilmente se pueda hablar de subregiones dentro de una jurisdicción departamental, las que
además fueron extinguidas junto con las regiones al ser creados los CTARS.
entenderse que las normas que el Gobierno Regional emita, así como los actos
administrativos que produzca serán únicamente efectivos y aplicables al territorio
concreto en el cual los GGRR tengan jurisdicción, de acuerdo a la ley de creación de
cada región. De esta forma, cualquier persona que se encuentre efectivamente en dicho
territorio, de manera permanente o transitoria, estará obligada y sujeta al cumplimiento
de las normas regionales correspondientes, independientemente de su pertenencia o no
como ―ciudadano‖ de dicha jurisdicción, es decir el hecho de haber nacido o tener la
condición de vecino, o la calidad de persona ―regional‖ en la misma.
Continuando con esta línea de ideas, nos atreveríamos a decir que el éxito de un
gobierno debe medirse no por la cantidad o calidad de obras que realice, por el poder o
autoridad que despliegue, por lo servicios que provea, sino en última instancia por haber
podido crear los mecanismos necesarios para que la ciudadanía pueda desarrollarse en
diversas áreas por sí misma y depender cada vez menos de las constantes
circunstancias de quien o cual persona se encuentre en el poder. De este modo, con
una estructura de niveles de gobierno perfectamente descentralizados y
desconcentrados, que tengan una perspectiva económica racional y definida a largo
plazo, poco afectaría a los ciudadanos en general la persona que se ubique como jefe
de Estado, tal como sucede en las sociedades más desarrolladas del orbe, las cuales
no tienen que hacer borrón y cuenta nueva cada vez que se produce un nuevo período
electoral, eliminando toda posibilidad de pensar en el futuro del país, de unos veinte a
treinta años a partir de la fecha.
44
Ideas tomadas de BASOMBRÍO, Ignacio, Op. Cit., p. 106.
45
Según lo establecido en el artículo 4º de la nueva LOPE, las políticas nacionales ―definen los objetivos
prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales
de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el
normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Estas políticas conforman la política general del
gobierno‖.
El término políticas sectoriales, como subconjunto de políticas nacionales que
afecta una actividad económica y social específica pública o privada46 se refiere más
concretamente a las que han sido establecidas en los diversos ministerios, que
contienen a uno o más sectores, los cuales han sido definidos como el ámbito político
que se genera por desconcentración funcional de las competencias ejecutivas del
Gobierno Nacional. En cada sector las atribuciones y responsabilidades políticas del
gobierno las ejerce un Ministro o Viceministro de Estado. En ese sentido, existen
Ministerios como el de Transportes y Comunicaciones, de Trabajo y Promoción Social,
que tienen dos sectores dentro de sí.
De esta forma, las políticas nacionales son más universales que las políticas
sectoriales, y éstas a su vez que las regionales y locales. La LOPE sostiene inclusive
que para la formulación de las políticas nacionales y sectoriales el Poder Ejecutivo
establece mecanismos de coordinación con los GGRR, GGLL y otras entidades, según
requiera o corresponda a la naturaleza de cada política. Llama la atención sobre el
particular que la LOPE haya dispuesto en su artículo 4º, referido a las competencias
exclusivas del Poder Ejecutivo, que el cumplimiento de las políticas nacionales y
sectoriales ―es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales‖, pues de esta manera el término
exclusivas debió ser matizado con compartidas para una correcta interpretación de la
finalidad de dicha disposición normativa.
46
Artículo 4º de la LOPE.
47
Tal idea aparece consignada en ELGUERA VALEGA, Luis, Op. Cit., p. 96.
48
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. ―El modelo autonómico en el 2005‖. En: Revista Iberoamericana de
Estudios Autonómicos, Año 1, Nº 1, Guayaquil: Goberna & Derecho, 2005, p. 95.
de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el
crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social
equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio
regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e
igualdad de oportunidades.
49
MONTECINOS, Egon, ―Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado
actual de la temática‖, artículo presentado en el VII Congreso Iberoamericano de Municipalistas. La Antigua,
2005, extraído de la página Web: www.uimunicipalistas.org.
50
DE MATTOS, C. ―La descentralización del Estado ¿Una nueva panacea para enfrentar el subdesarrollo
regional?‖. En: LAURELLI, E., & ROFMAN, A. (Comp.), Descentralización del Estado. Requerimientos y
política en la crisis, Fundación Friedrich Ebert-Ediciones CEUR, 1989.
51
BOISIER, Sergio. Teorías y Metáforas sobre el Desarrollo Territorial. Santiago: Editorial Universidad de
Talca, 1999. Además el autor expone ideas similares en ―Crónica de una muerte frustrada: El territorio en la
globalización‖. Texto de una charla dictada en el Instituto de Postgrado en Estudios Urbanos,
Arquitectónicos y de Diseño de la Universidad Católica de Chile, 2001.
52
VÁZQUEZ-BARQUERO, A.. ―Desarrollo Endógeno y Globalización‖. En: EURE, 26, 79, 2000
53
SILVA, I. ―Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina‖,
ILPES/CEPAL. En: Serie Gestión Pública, Nº 33, 2003. Además ―Metodología para la elaboración de
estrategias de desarrollo local‖, ILPES/CEPAL, En: Serie Gestión Pública, 42, 2002.
54
AGHON, G., ALBURQUERQUE, F., CORTES, P. (comp.) Desarrollo económico local y descentralización
en América Latina. Santiago: CEPAL, Trimestre Fiscal, Nº 74, pp. 157-173, 2002. Además, Desarrollo
Económico Local y Descentralización en América Latina: Un análisis comparativo. Santiago: CEPAL/GTZ,
2001.
55
LIRA, L. ―La cuestión regional y local en América Latina‖. En: Serie Gestión Pública, Santiago de Chile:
CEPAL, 44, 2003.
56
AHUMADA, J. ―Desarrollo, gobierno y fortalecimiento municipal: condiciones claves para la
profundización y la gobernabilidad democrática‖. En: LIDER, 7, 10: 13-42, 2002.
suficientes, existen bases mucho más consistentes para generar territorios competitivos
y propiciar iniciativas de desarrollo económico que posicionen de mejor manera a los
territorios en la era global.
―La actividad de uno o varios sujetos que genera efectos en una esfera jurídica
que le es ajena, como resultado de la misma existe un disponente y un beneficiario y
generalmente se materializa en un convenio‖57. Los mecanismos de cooperación, a
diferencia de la coordinación no se encuentran determinados de manera obligatoria, en
una norma o disposición similar.
57
Cf. GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Op. Cit., p. 425.
Por su parte coordinación implica generalmente, en derecho administrativo, la
existencia de un ente superior y de otro inferior, estando en la mayor parte de los casos
el inferior obligado a coordinar, con respecto a los temas en los que el superior tenga
algún tipo de ingerencia o competencia específica. Es decir, la iniciativa de coordinación
se espera que surja del órgano inferior hacia el superior.
58
Más sobre el tema en BARRIOS, Franz, Aplicaciones de Sistemática Constitucional en descentralización
y administración pública- aplicaciones al caso boliviano.La Paz: Plural Editores, 2007, pp. 23-25 y 38-41.
Los numerales 1, 2 y 3 se refieren a temas vinculados intrínsecamente con la
participación ciudadana, como uno de los ejes clave en torno a los cuales se desarrollan
los procesos de descentralización que se promuevan en un Estado concreto. Promover
la participación ciudadana, difundir adecuadamente la información pública respectiva a
través de los portales electrónicos59, así como efectuar rendiciones de cuentas
periódicas a la población no constituyen meros formalismos a los que se ven obligados
de respetar los políticos y gobernantes de la nación, por el contrario constituyen algunos
de los principales cauces reales en los que se puede verificar el adecuado ejercicio de
los poderes que democráticamente han sido confiados a los gobernantes60. En ese
sentido, los Gobiernos Regionales, como nivel intermedio de gobierno son los llamados
a promover una activa participación e involucramiento de las poblaciones de sus
jurisdicciones en los actos previos, de desarrollo y de supervisión posterior
concernientes a las actividades que ejecuten los Gobiernos Regionales61.
59
Sobre el particular recomendamos, IRIARTE, Erick, ―Acceso a la información pública en la participación
ciudadana en Gobiernos Locales y Regionales‖. En: Revista Jurídica del Perú, Lima: Gaceta Jurídica, Nº
83, enero 2008, p. 68.
60
Para un mayor detalle sobre las ventajas de la participación ciudadana en el proceso de descentralización
Cf. nuestro artículo, ―Participación ciudadana y democracia de inclusión en la Ley de Bases de la
Descentralización‖. En: Cuadernos de Comunicación, Trujillo: Universidad César Vallejo, Año 4, Nº 5, 2005,
p. 5.
61
En este sentido recomendamos nuestro artículo ―La participación ciudadana como derecho político
fundamental en la Ley de Bases de la Descentralización‖. En: Athina, Lima: Grijley, Año 2, Nº 3, 2007, p.
135 y una versión mejorada del mismo en Actualidad Jurídica, Lima: Gaceta Jurídica, Nº 171, febrero 2008,
p. 193. Sobre las deficiencias más comunes de la participación ciudadana en contextos sudamericanos,
recomendamos: RINDE, ―La descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia‖. En: VVAA,
20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Darío Restrepo Editor. Bogotá: RINDE,
2007, pp. 47-49.
62
ROGEL SALAZAR, Rosario, ―El centralismo del federalismo descentralizado en México‖. En: VVAA,
Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 115.
63
Cf. BARRIOS, Franz, Propuesta…Op. Cit., p. 84.
4. Inclusión.- El Gobierno Regional desarrolla políticas y acciones integrales de
gobierno dirigidas a promover la inclusión económica, social, política y cultural,
de jóvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente
excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural y
organizados en comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus
perspectivas y aportes. Estas acciones también buscan promover los derechos de
grupos vulnerables, impidiendo la discriminación por razones de etnia, religión o
género y toda otra forma de discriminación.
70
Siglas que representan a la Environmental Protection Agency, una de las public agencies más
importantes del país del norte.
71
Cf. BASOMBRÍO, Ignacio. Op. Cit., p. 107.
72
ORLANSKY, D., ―Las políticas de Descentralización‖. En: Revista Desarrollo Económico, Nº 38, p. 151,
1998.
73
HAGGARD, S., ―La reforma del Estado en América Latina‖. En: Reforma y Democracia, Nº 11, 1998.
ha llevado a que cada una de las formas entendidas de descentralización sea llevada a
la práctica y produzca ciertos riesgos, problemas políticos y organizaciones bastante
diferentes74. Como consecuencia, existen posiciones que señalan que, a pesar de las
múltiples ventajas, la descentralización genera numerosos problemas de control e
incentivos75, como la ausencia de controles institucionalizados sobre la acción del
gobierno76, lo que da lugar a que muchos programas sean manipulados con fines
políticos.
Esta visión es compartida por Vries77, quien pone en tela de juicio las bondades
de la descentralización, señalando que los argumentos a favor de la descentralización
son válidos al mismo tiempo para defender el centralismo del Estado. Los argumentos
tan conocidos, como defendidos, de que la descentralización genera eficiencia, eficacia
y mayor democracia en la formulación de políticas es cuestionada, ya que la experiencia
de algunos países europeos señala que, en algunos periodos las ventajas percibidas de
la descentralización son las mismas identificadas en periodos previos para favorecer la
centralización. Por ello, una de las preocupaciones futuras sería si la descentralización
es el mecanismo más idóneo para generar procesos de incorporación de la ciudadanía
como un actor clave en la gestión pública, y de ser así, cómo se puede lograr un mayor
control de la sociedad civil sobre el servicio público y qué cambios se deben impulsar
para que los organismos del estado operen de manera más autónoma en lo
administrativo y responsable en lo político78.
74
PRUD’HOMME, R. ―On the dangers of decentralization‖. En: Policy Research Working Paper, Nº 1252,
Washington, D.C., Banco Mundial, 1994.
75
CREMER, J., ESTACHE, A., Y SEABRIGHT, P., ―The decentralization of services public: Lessons from the
theory of the firm‖ World Bank Policy Research Working. Paper 1345, 1994, citado por Stephen HAGGARD.
‖La reforma del Estado en América Latina‖. En: Revista Reforma y Democracia, Nº 11, 1998.
76
PENFOLD, M., ―Descentralización y Mercado en América Latina‖. En: Reforma y Democracia, Nº 16,
2000.
77
VRIES, M., ―The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in
European countries‖. En: European Journal of Political Research, Nº 38, pp. 193-224, 2000.
78
BRESSER PEREIRA, L., CUNILL, N., GARNIER, L., OSZLAK O., Y PRZEWORSKI, A. Política y Gestión
Pública, Buenos Aires: F.C.E, 217 p., 2004.
79
El Tratado de Maastricht consagra el principio de subsidiariedad como eje fundamental para la regulación
del ejercicio de las competencias en el seno de la Unión Europea, encontrando su definición en el artículo
5º del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Además este principio se encuentra incorporado en
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
80
Como un ejemplo de lo que otras legislaciones han establecido acerca del presente tema, la Constitución
Italiana establece en su artículo 118º, que: ―El Estado, las Regiones, las Ciudades, las Provincias y las
Municipalidades favorecerán las iniciativas autonómicas de los ciudadanos, individualmente o asociados,
para el ejercicio de las funciones de interés general, en base al principio de subsidiariedad‖.
81
Artículo referido, además de la intervención del Estado en la economía, a los presupuestos o requisitos
obligatorios que debe satisfacer una Ley del Congreso por la cual se permita la creación de una empresa
pública o empresa del Estado, para cualquiera de sus niveles de gobierno.
cede frente al principio de supletoriedad, también denominado como de
proporcionalidad, por el cual se otorga preferencia en la actuación al nivel de gobierno
que se encuentre en mejores condiciones para resolver las cuestiones puntuales que
por su naturaleza o dimensiones no pueden ser solucionadas por el nivel de gobierno
más cercano a la población82.
82
SILVA SÁNCHEZ, Manuel José, ―El Estado compuesto. Principios y Metodología‖. En: Revista
Iberoamericana de Estudios Autonómicos. Guayaquil: Goberna y Derecho, 2005, Nº 1, p. 16. Supletoriedad
no significa lo mismo que subsidiariedad, en ese sentido nos encontramos en desacuerdo con los cuatro
principios de subsidiariedad que menciona Ugarte, pues los dos últimos principios serían propiamente lo
contrario de la esencia de la subsidiariedad: ―cuando el gobierno de ámbito local no puede asumir las
competencias que le son inherentes, lo hace un gobierno de ámbito mayor y que cuando interviene un
ámbito superior de gobierno, éste debe crear las capacidades necesarias para que asuma las
competencias el ámbito al que le corresponde‖. Cf. UGARTE UBILLA, Álvaro, ―El proceso de
descentralización en el Perú: logros y agenda pendiente‖. En: Revista Diálogo Político. Lima: Konrad
Adenauer Stiftung, 2006.
y, facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formación de ejes de
desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación.
83
PRATES, L., ―Descentralización, Intersectorialidad, y red en la gestión de la Ciudad‖. En: Reforma y
Democracia, Nº 12, 1998.
84
SAIDÓN, O. REDES. El lenguaje de los vínculos, Buenos Aires: Paidos, 1994, pp. 294-302.
uso inadecuado puede convertirse hasta en contraproducente para explicar el tipo de
Estado descentralizado en el que nos encontramos85. Resulta curioso en este contexto
señalar la experiencia francesa de desconcentración por colectividad territorial
producida a raíz de la reforma constitucional del año 2003, en la que se considera a la
región junto a los municipios, pero una región que no posee facultades legislativas y que
por tanto no puede considerarse como organismo descentralizado, todo ello dentro del
territorio de un Estado clásicamente conceptuado como ―unitario‖.
Para evitar las teorizaciones formalistas y sin contenido práctico alguno sobre los
temas previamente señalados, este artículo incluye una disposición concreta en el
sentido de encargarle al Presidente Regional realizar un análisis del cumplimiento por
parte del Gobierno Regional de los principios antes señalados. Dicho Informe deberá
ser presentado, consideramos antes que finalice el año fiscal correspondiente, al
Consejo Regional, y sería lo más conveniente que el mismo se difunda en la página
Web del Gobierno Regional.
85
Una excelente exposición respecto a este tema lo encontramos en BARRIOS, Franz. Propuesta
Autonómica de Santa Cruz: Balance de fortalezas y debilidades.La Paz: ILDIS, 2005, pp. 37-42.
Ley Marco de Promoción de la Inversión descentralizada, Ley Nº 28059 y su
Reglamento
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 y su Reglamento
Ley de los derechos de participación y control ciudadano, Ley Nº 26300
Políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional, aprobadas por DS Nº 027-2007-PCM
86
Para un mayor análisis del término, recomendamos BARRIOS, Franz, Propuesta …,Op. Cit., p. 47 y p.
98.
normas del Bloque de Constitucionalidad87, ya que esta autonomía constituye uno de los
pilares o núcleos en los cuales descansa la verdadera descentralización peruana.
87
El bloque de constitucionalidad, expresión de origen francés acuñada por Louis Favoreau, puede ser
definido como aquél conjunto de normas que versen sobre la producción jurídica, es decir, que se les
encargue la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su
mismo rango, y que se traten de normas que incidan sobre el contenido de la formación, o sea que por
encargo de la Constitución pueden limitar su contenido. Respecto a estas normas el Tribunal Constitucional
realiza el análisis de la inconstitucionalidad de las normas que sean sometidas a su juicio. Cf. CARPIO
MARCOS, Edgardo, ―El Bloque de Constitucionalidad‖. En: Revista de Derecho. Piura: Universidad de
Piura, 2004, pp. 144-183.
88
Palabras literales de BARRIOS, Franz, Propuesta …Op. Cit., p. 125.
89
ISENSEE, J., ―Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat‖, Heidelberg, 1988, p. 62, citado por
BARRIOS, Franz, Propuesta …Op. Cit. p. 126.
90
Puesto que el numeral 2, artículo 148º de la citada Constitución establece que ―transcurridos cinco años
desde la aprobación del correspondiente Estatuto (por parte de las CCAA), y mediante la reforma del
mismo, podrán asumirse todas las competencias no reservadas al Estado en el artículo 149º‖ (El paréntesis
es nuestro). Sobre este tema en particular y sus implicancias actuales para el constitucionalismo español
recomendamos: TORNOS MAS, J. ―La delimitación constitucional de las competencias. Legislación Básica,
Bases, Legislación de Desarrollo y Ejecución‖. En: El funcionamiento del Estado Autonómico, Madrid: INAP,
1999, p.132. Sobre las relaciones de este artículo con los límites del ejercicio competencial por parte de las
CCAA recomendamos: CASTILLO BLANCO, Federico, ―Competencias de las Comunidades Autónomas‖.
En: Comentarios a la Constitución Española de 1978, dirigidos por Óscar Alzaga Villamil. Tomo XI, Madrid:
EDERSA, 1996, pp. 156 y ss.
91
PENALVA S., Angela Moulin, ―Hitos, componentes y resultados de la descentralización en Brasil‖. En:
VVAA, Historias de Descentralización…, Op. Cit., p.203.
Respecto a las competencias compartidas se hace referencia esencialmente a la
promoción y regulación de diversas actividades relacionadas con funciones sectoriales.
Estas serán desarrolladas con mayor detalle y profundidad en los artículos siguientes.
1. Competencias Exclusivas
Son Competencias Exclusivas, de acuerdo al artículo 35 de la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización Nº 27783, las siguientes:
i) Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico,
social y ambiental.
92
El artículo precisa que las funciones y atribuciones inherentes a: Relaciones Exteriores, Defensa,
Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas, Justicia, con excepción de la Administración de Justicia, Orden
Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras, Administración Tributaria de alcance nacional y
endeudamiento público nacional, régimen de comercio y aranceles, regulación de la marina mercante y
aviación comercial, regulación de los servicios públicos de su responsabilidad, regulación de la
infraestructura pública de carácter y alcance nacional y otras que le señale la ley conforme a la Constitución
Política del Perú, pueden desconcentrarse (se entiende que dentro del mismo nivel de gobierno), pero en
ningún caso delegarse (a otras instancias de gobierno).
Gobierno Regional emisor, ¿podrán ser estas materias facultades no previstas en la
Constitución? ¿O entenderíamos que son competencias regionales que por derivación
de una competencia exclusiva regional resultan plenamente válidas?, nos inclinamos
por la segunda de las opciones.
93
UGARTE, Mayen, ―Regionalización y reforma del Estado en el Perú: retos para la implementación‖. En: El
proceso de regionalización en el Perú: realidades y desafíos. Lima: CEDEP, 2005.
94
Recomendamos revisar al respecto HUAPAYA, Mario, ―Actividad Empresarial de los Gobiernos
Regionales‖. En: Suplemento Jurídica, Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Perú, Nº 57, 2 de agosto de
2005.
2. Competencias Compartidas
b) Salud pública.
1. Educación
2. Salud
95
Decimos denominadas ―facultades‖ porque es un término que fue inventado sectorialmente en el
momento de precisar aún más las funciones a ser transferidas en los Planes Anuales de Transferencia
respectivos. Dicho término no aparece consignado en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales ni en la
Ley del Sistema de Acreditación.
3. Agricultura
4. Industria
5. Pesquería
6. Energía
7. Minas
8. Trabajo
9. Vivienda
10. Comercio Exterior
11. Turismo
12. Transportes y
13. Comunicaciones
Las competencias delegadas, que como bien dispone este artículo son aquellas
que acuerden entre sí los distintos niveles de gobierno, se sujetan igualmente a lo
dispuesto en la LBD, y pueden operar de arriba hacia abajo o viceversa, es decir, una
competencia del Gobierno Central puede ser delegada temporalmente en su ejecución
a una instancia subnacional como la regional o local (siempre y cuando no se encuentre
dentro de las prohibiciones establecidas por la LOPE), y al mismo tiempo, una
competencia de determinado Gobierno Local puede ser delegada a un Gobierno
Regional o al mismo Gobierno Central. En todas las situaciones se requerirá de la
suscripción de un convenio entre ambas entidades, que determine legalmente las
competencias o funciones específicas materia de la delegación y el tiempo de duración
de la misma, con las consecuentes responsabilidades por el incumplimiento de dicho
convenio.
TÍTULO II
ESTRUCTURA ORGÁNICA
(*) Artículo modificado por el Artículo Único de la Ley N° 29053, publicada el 26 junio
2007, cuyo texto es el siguiente:
a. Composición
El Consejo de Coordinación Regional está conformado por:
Las organizaciones de la sociedad civil que podrán participar son, entre otras:
organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y
vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de
concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.
c. Régimen de sesiones
El Consejo de Coordinación Regional se reúne ordinariamente dos veces al año y
en forma extraordinaria cuando lo convoque el Presidente Regional. Puede ser convocado
para opinar sobre cualquier asunto o consulta que requiera el Gobierno Regional. Siendo
su naturaleza la concertación y la consulta, sus acuerdos se toman por consenso. Los
representantes del Consejo de Coordinación Regional en ningún caso perciben dietas,
viáticos u otro tipo de asignación del Gobierno Regional. La Gerencia de Planeamiento
del Gobierno Regional actuará como secretaría técnica, debiendo oportunamente
presentar los documentos para su análisis.(*)
Los miembros integrantes del Consejo Regional son los consejeros regionales
electos de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente sobre elecciones
regionales. El Presidente y el Vicepresidente de los Gobiernos Regionales, hasta antes
de la última modificatoria, participaban con voz y sin voto, pero, debido a los cambios
efectuados en la LOGR, ahora no integran dicho Consejo. Se ha creado, asimismo, la
figura del denominado ―Consejero Delegado‖ que representaba a la figura del
Presidente Regional en el Consejo Regional y que se elige anualmente entre los
miembros del Consejo.
96
BREWER CARIAS, Allan. Principios Fundamentales del Derecho Público. Ed. Jurídica Venezolana:
Caracas, 2005, pp. 96-97.
97
Cf. ZAS FRIZ BURGA, Johnny, ―Revisión general del marco legal del proceso de descentralización‖. En:
Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, pp.
177-179. El autor además propone eliminar el premio de mayoría a la lista ganadora e introducir una
barrera mínima a superar, que puede ser del 20% o 30%, y de no superarse dicha barrera, considerar
realizar una segunda vuelta electoral regional, último tema con el que nos mostramos en desacuerdo, por
las razones que ya hemos expresado en páginas anteriores.
98
En esta línea de ideas se muestra además, VVAA. Descentralización: Módulo de formación Política.
Lima: Ágora Democrática, 2004, p. 15.
es también por elección de la ciudadanía. Este artículo menciona la irrenunciabilidad del
cargo, pero la revocabilidad del mismo, conforme a la normativa vigente.
Dentro de las funciones establecidas en la norma para el CCR, las cuales no son
taxativas, pues leyes posteriores vinculadas al proceso de descentralización han ido
confiriendo más facultades al CCR que las originalmente previstas en la presente
norma, se establecen las referidas a emitir opinión consultiva, concertada entre sus
miembros, sobre los siguientes instrumentos y documentos:
99
PANIAGUA, Valentín, ―Regionalización: Una descentralización centralista y autoritaria‖. En: Ius et Veritas,
Lima, Año 1, Nº 2, Feb 1991, p. 31. Lo que lleva a concluir al autor que la nuestra fue una
―descentralización centralista‖.
100
En ese sentido se expresa MONROE MORANTE, Javier, ―Condiciones históricas y sentidos de la
cuestión territorial en el Perú‖. En: VVAA, Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, pp. 559-560. El autor señala, cosa en la cual coincidimos, que el tema de la representación
de las minorías implica necesariamente la instauración de un marco jurídico más amplio y completo que
aún no ha sido desarrollado por el sistema jurídico peruano, de este modo sólo se ven algunos avances al
respecto, por ejemplo, la ley de elecciones regionales señala que en las listas de candidatos para el
Consejo Regional se debe incluir un mínimo de 15% proveniente de las comunidades nativas y pueblos
originarios, donde existan.
101
Salvo algunos reportes de Ciudadanos al Día, PRODES o de Participación Ciudadana, pero muy
esquemáticos y meramente estadísticos.
regionales y de si la sociedad civil efectivamente ha logrado a través de este organismo
tomar conocimiento de las decisiones más importantes que afectan a sus actividades y
si se ha logrado influenciar al Gobierno Regional para que se escuchen las voces de la
ciudadanía en ese sentido102.
Los datos que poseemos respecto al funcionamiento de los CCR son que al
segundo año de la emisión de la LOGR, el ritmo de instalación de los CCR ha sido
desigual. Por ejemplo, los primeros CCR (de Arequipa y Loreto) fueron elegidos en
marzo y los últimos (de Junín y Cusco) entre fines de julio y mediados de agosto, a
pesar que la Ley 28013 fijó el 30 de junio de 2003 como fecha máxima para instalarlos.
Con respecto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en los CCR,
se registraron a nivel nacional 1118 organizaciones, aunque en diversas jurisdicciones
la participación resultó extremadamente pobre, durante el 2003 y 2004, tal es el caso de
Pasco, Tumbes, Ayacucho y Ucayali. Sobre el tema de cuotas, los GGRR que optaron
durante esos años por cuotas para mujeres fueron 11, cifra que aumentó a 12 en el año
2006103, mientras que para indígenas fueron 6104.
102
Sobre el tema recomendamos: CHIRINOS, Luis, ―Participación ciudadana en los Gobiernos Regionales:
el caso de los Consejos de Coordinación Regional‖. En: Grupo Propuesta Ciudadana, La participación
ciudadana y la construcción de la democracia en América Latina, Lima, 2004.
103
Según el Segundo Reporte elaborado sobre el particular por la Defensoría del Pueblo, Lima, febrero de
2006.
104
Datos obtenidos del informe elaborado por Propuesta Ciudadana, ―Balance de la Descentralización‖. En:
Participa Perú, Nº 16 y 17, Lima, 2004. Citados por VVAA, Inclusión y Participación: Módulo de formación
política. Lima: Ágora Democrática, 2004, pp. 20-21.
105
Cf. VÁSQUEZ, Ricardo, MENDOZA, Juan, BURGOS, Patrick & CORAL, Norma. ―Institucionalidad
democrática, participación ciudadana y transparencia en el proceso de descentralización‖. En: Evaluación
Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, p. 196.
La organización del Ejecutivo Regional replica en cierta manera la del Gobierno
Central y trata de superar a la municipal, en algunos sentidos.
Por ello mismo, se puede deducir que los Gobiernos Regionales pueden prever
la existencia de órganos de línea adicionales a los establecidos en la LOGR (nada lo
impediría, en nuestra concepción, desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad
regional), y lo mismo sucedería con el caso de los órganos de apoyo y asesoramiento
(que constituyen un símil de lo que en el nivel central de gobierno constituyen los
mencionados organismos públicos106, regulados en el artículo 28º y subsiguientes de la
LOPE107), lo cual constituiría un indicio de la prevalencia de la autonomía administrativa
regional por encima de las disposiciones que se dicten en aspectos organizativos por
parte del Gobierno Central, como es el caso del DS Nº 043-2006-PCM, que se aplicaría
de manera subsidiaria a lo dispuesto en la LOGR. Pensar lo contrario sería regular
administrativamente a los niveles subnacionales de gobierno, yendo en contraposición
de lo que determinan las normas vigentes sobre descentralización y políticas regionales
adecuadas a cada jurisdicción.
CAPÍTULO II
CONSEJO REGIONAL
106
En el nivel regional de gobierno perfectamente podrían crearse Organismos Públicos dependientes de la
Presidencia Regional, como una muestra de la forma en la cual opera la desconcentración en los entes
descentralizados.
107
Los Organismos Públicos del nivel central de gobierno han sido debidamente clasificados mediante el
DS Nº 034-2008-PCM, en organismos públicos ejecutores y especializados, en un cuadro anexo a dicha
norma.
(*) Artículo modificado por el Artículo Único de la Ley N° 29053, publicada el 26
junio 2007, cuyo texto es el siguiente:
Para proseguir con esta descripción del modelo chileno, se indica que las
facultades resolutivas se están cumpliendo, aunque con limitaciones. En efecto,
anualmente, se aprueba la distribución del FNDR, aunque no siempre las provincias y
comunas quedan conformes con esa distribución, debido a que los recursos son
escasos y que diversas discrecionalidades afectan la transparencia en la adopción de
las decisiones. Del mismo modo, la aprobación de los planes reguladores no ha sido del
108
La vivencia empírica ha demostrado que el ejercicio de estas facultades ha sido más teórico que real. Es
así como en el ámbito normativo, se ha dictado sólo el reglamento que regula su propio funcionamiento,
pero no se dispone de medidas que regulen las principales actividades sectoriales de impacto regional. En
relación con las atribuciones fiscalizadoras, ellas sólo han podido ejercerse respecto del intendente.
Además, el ejercicio real de esta prerrogativa es mínima y, lo que es peor, sin atribución para sancionar.
todo exitosa, sea por problemas técnicos de las propias comunas para su elaboración,
sea porque el sistema es engorroso y las normas poco claras.
Tras este comentario sobre lo qué sucede en Chile con los Consejos
Regionales, podemos verificar que en nuestra realidad la cosa es un tanto distinta, ya
que la clase de problemas que enfrentan en el país del sur son diferentes, a pesar de
que el Estado chileno es considerado más desarrollado, en muchos aspectos además
del económico, que el peruano. De esta forma, la autonomía política de los Gobiernos
Regionales peruanos se muestra con claridad en la efectivización de las funciones que
desempeñan los Consejos Regionales, ya que son ellos los que aprueban finalmente
las normas con rango de ley, Ordenanzas Regionales, muestra plena de la capacidad
legislativa de los Gobiernos Regionales y una de las características fundamentales del
Estado Regio-Local en el cual nos encontramos por contraposición al Estado chileno
desconcentrado en el nivel intermedio.
109
El análisis sobre el modelo chileno continúa enfatizando que no existe una claridad respecto del fin de la
descentralización que se persigue a través del consejo regional. Algunos autores se formulan la pregunta si
es que se tiende a una descentralización administrativa o se pretende una con autonomía y autoridades
representativas de la comunidad regional. Así, se observan disfuncionalidades, entre otras, en el rol del
intendente, -es un líder sin liderazgo-; no se justifica la elección directa de los consejeros; los diputados
tratan de minimizarlos pues los ven como potenciales rivales. En definitiva, el modelo ofrece
interpretaciones para todos los gustos, todo lo cual va deformando la realidad de la gestión de los gobiernos
regionales. Se suma a este problema el hecho de que los intendentes deben jugar un doble rol, uno ante el
gobierno nacional y otro ante el local. Es el representante del Presidente de la República y por ello ejerce
las funciones de gobierno interior. No obstante, también debe administrar la región y presidir el consejo
regional. La experiencia demuestra que los intendentes representan más al gobierno nacional que a la
comunidad regional. Tal actitud resulta lógica, ya que al ser funcionario de confianza del Presidente,
privilegia esa representación sobre el liderazgo regional. Cuando excepcionalmente acontece lo contrario,
el intendente prontamente es relevado de su cargo. Otra área que está en crisis es la administración de los
recursos regionales. Muestra de ello es el fuerte lobby para rechazar el royalty minero, por no contemplar
uso de los recursos por las regiones potencialmente beneficiadas. En efecto, el FNDR, que en teoría
constituye el único y verdadero instrumento de inversión que dispone la región, se ha visto mermado año
tras año en beneficio de otras modalidades que privilegian la distribución de recursos por parte del gobierno
nacional. Por otra parte, el sistema premia la ejecución del gasto y no la calidad de los proyectos. Así, los
consejos han aprobado una importante cartera de programas que no cuentan con financiamiento, lo que
incrementa la impresión de un ineficaz funcionamiento de los GGRR.
110
BRAHM, Maria Luisa, ―El difícil escenario de los Consejeros Regionales‖. En: Instituto Libertad, Año 9, Nº
189, Santiago de Chile, 2005.
habiéndose creado para ello la figura del Consejero Delegado que convoca y preside
las sesiones del Consejo Regional, representándolo y tramitando sus acuerdos. De esta
forma, suple al Presidente Regional como la autoridad que anteriormente presidía el
Consejo Regional, hecho que se condice con la clara división de poderes que debe
existir al interior de todo Gobierno, como es el caso de un Gobierno Regional111,
situación que también debería aplicarse al caso de los Gobiernos Locales y sobre la
cual no nos explicamos por qué aún no se precisa dicho tema en la LOM.
Los demás integrantes del Consejo Regional son representantes electos de las
provincias de la ―región‖, en el estado actual de las cosas, de los departamentos, y si
nos referimos al caso concreto del Callao, de los distritos que conforman la Provincia
Constitucional del Callao, en Lima metropolitana se presume algo similar, siempre
respetando los mínimos y máximos que establece la Constitución Política del Perú.
a. Sesión de instalación
El Consejo Regional es convocado para sesión de instalación el 1 de enero por el
Presidente Regional elegido.
b. Régimen de sesiones
El Consejo Regional se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias, de acuerdo
a lo que establece su Reglamento. Deberá reunirse como mínimo en una sesión
ordinaria al mes. Adicionalmente se convocará a solicitud de un tercio del número
legal de consejeros.
Las sesiones son públicas, salvo excepciones por razones de seguridad nacional y/o
regional debidamente establecidas en el Reglamento del Consejo Regional.
111
Al respecto, cabe recordar las palabras de JJ Rousseau en su obra cumbre: El Contrato Social, cuando
expresa: ―El legislador es el mecánico que inventa la máquina; el príncipe quien la monta y pone en
marcha… El legislador constituye una función particular y superior, que nada tiene en común con el imperio
humano, pues si el que ordena y manda a los hombres no puede ejercer dominio sobre las leyes, el que lo
tiene sobre éstas no debe ejercerlo sobre aquellos.‖
Para el cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras y normativas, organiza su
trabajo en Comisiones.
Las Comisiones, tal como lo define el artículo 34º del Reglamento del Congreso,
―son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es el
seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular,
de los sectores que componen la Administración Pública. Asimismo, les compete el
estudio y dictamen de los proyectos de ley y la absolución de consultas, en los asuntos
que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la materia. Cada
comisión está integrada por miembros titulares y accesitarios, con excepción de la
Comisión de Inteligencia, cuyos miembros son titulares y permanentes, no contando con
miembros accesitarios. Los miembros accesitarios reemplazan en caso de ausencia, al
respectivo titular del mismo grupo parlamentario, para los efectos del cómputo del
quórum y de las votaciones, sin perjuicio de los derechos que les corresponden como
Congresistas.
Sobre la difusión de la agenda y las actas de las sesiones,112 se precisa que con
la finalidad de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho
fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del Artículo 2° de
la Constitución Política del Perú la Ley 27806113, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, en su artículo 3º señala que toda información que posea el Estado
se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas en la Ley. Esta ley
regula lo relacionado al portal de transparencia y el acceso a la información pública
a. Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los asuntos
y materias de competencia y funciones del Gobierno Regional.
112
En esta dirección se aprecia el último reporte realizado por el Programa de Descentralización y Buen
Gobierno de la Defensoría del Pueblo, sobre los contenidos de los portales de transparencia de los GGRR,
donde se toman distintos contenidos a ser observados entre los que no se encuentran el tema de agenda y
actas de sesiones de los Consejos. Ver:
www.defensoria.gob.pe/modules/downloads/buen_gobierno/2006/superv_portal_octubre_2006.pdf
113
Publicada el 3 de agosto de 2002.
g. Declarar la vacancia y suspensión del Presidente, Vicepresidente y los
Consejeros.
Las funciones del Consejo Regional se pueden equiparar a las que realiza el
Congreso de la República, así como a las que efectúa el Concejo Municipal, en ciertos
sentidos. Básicamente el Poder Legislativo del Gobierno Regional se atiene a
desempeñar funciones estrictamente fiscalizadoras y normativas, de las que se
desprenden todas las contenidas en el presente artículo.
Los literales d) y e) se relacionan con los estados financieros así como con las
remuneraciones mensuales del Presidente, Vicepresidente y las dietas de los
Consejeros, para lo cual deberán tomar en cuenta las medidas de austeridad
comprendidas en las normas vigentes, y los topes remunerativos fijados en dichas
normas.
El literal f) tiene que ver con el reglamento interno del Consejo Regional,
documento de vital importancia para comprender la estructura orgánica de este órgano
del Gobierno Regional, así como sus funciones y procedimientos internos de actuación.
114
Ley Nº 28563.
Las iniciativas legislativas del Gobierno Regional son presentadas por el Consejo
Regional al Congreso de la República. Estas, en la mayoría de casos, han sido
elaboradas por funcionarios del Ejecutivo Regional y responden a necesidades de
modificatorias o de suplir vacíos en la legislación nacional vigente sobre temas de
importancia regional.
Nuestro actual Código Tributario117 hace uso del término genérico tributo que
comprende:
Asimismo, el artículo 10° de dicha ley expresa que, de acuerdo con la Ley de
Bases de Descentralización (LBD), la competitividad regional y la promoción de empleo
productivo son competencias compartidas con otros niveles de gobierno. En particular,
la LOGR señala que el Presidente Regional tiene la atribución de presentar, entre otros,
el Programa de Competitividad Regional (artículo 21°) al Consejo Regional, quien debe
aprobarlo (artículo 15°). Finalmente, el Capítulo II del Título III de la LOGR especifica
una serie de funciones específicas de los Gobiernos Regionales en distintas áreas y
sectores que, a pesar de lo general, de alguna manera delimitan el campo de acción de
estos gobiernos. Por otro lado, la Ley Marco de Promoción de la Inversión
Descentralizada, define una serie de funciones de los GGRR para promover la inversión
privada (artículo 4°), entre las que se menciona la ejecución de la gestión estratégica de
la competitividad y productividad regional, así como la definición, aprobación y ejecución
de las prioridades, vocaciones productivas y lineamientos estratégicos para la
potenciación y mejor desempeño de la economía regional.
cc: LBD
LOM
Reglamento Interno del Congreso de la República
Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, Ley Nº 28563
- Solidariamente, por los acuerdos que adopten salvo que dejen expresa constancia
de su voto en contra.
- Individualmente, por los actos violatorios de la Ley, en el ejercicio del cargo.
Para el mejor desempeño de las funciones que deben cumplir los miembros del
Consejo Regional, la LOGR les ha conferido una Secretaría del Consejo Regional,
específicamente dedicada a las labores de este Poder regional. No se debe confundir
las funciones de esta Secretaría con las que pueda cumplir el órgano del Ejecutivo
Regional encargado de tramitar la documentación del Gobierno Regional, y hacer las
veces de Secretaría General de toda la entidad, hecho que debe estar claramente
diferenciado en el ROF de la institución.
cc: LOM
a. Dietas
Los Consejeros Regionales tienen derecho a percibir dietas.
Las dietas son fijadas por el Consejo Regional dentro del primer trimestre de cada
ejercicio anual, de acuerdo a la capacidad económica del Gobierno Regional. La norma que
los aprueba y los montos de las dietas, se publican obligatoriamente.
b. Licencias
Los Consejeros Regionales tienen derecho a licencia laboral en su centro de
trabajo, con goce de haber, hasta por 80 horas mensuales, para cumplir con las
obligaciones de su función. Tienen derecho a no ser trasladados ni reasignados sin su
expreso consentimiento, mientras ejercen función regional.
El artículo en cuestión dispone que las dietas de los consejeros regionales son
fijadas de acuerdo con la capacidad económica del Gobierno Regional, por lo que los
Gobiernos Regionales con menos recursos, obviamente, deberían fijar montos menores
para las dietas. En todo caso, las dietas mensuales no pueden exceder de una y media
UIT y el límite también viene fijado por las normas de austeridad que se han dictado en
los últimos años. Al no tener carácter remunerativo, no están sujetas a beneficios
laborales colaterales, como CTS, seguros, etc. Las dietas son renunciables, por lo que
en cualquier momento los consejeros regionales pueden prescindir de las mismas
solicitando tal hecho a la secretaría del Consejo Regional. El párrafo siguiente de este
artículo carece de aplicación práctica desde que el Presidente y Vicepresidente regional
ya no pertenecen al Consejo Regional.
El tema de las licencias de las que gozan los miembros del Consejo Regional
constituye la clara expresión que la función de consejero regional no constituye un
cargo a dedicación exclusiva por lo que sus centros laborales se encuentran en la
obligación de concederles licencia con goce de haber hasta por 80 horas mensuales
para que puedan cumplir las funciones consignadas en las normas vigentes e inclusive
los consejeros no pueden ser reubicados o trasladados por sus empresas o entidades
públicas para las que laboren, sin su consentimiento.
CAPÍTULO III
PRESIDENCIA REGIONAL
118
Lo mismo se aplica para el caso de los Municipios de Centros Poblados.
119
En el caso de la Provincia Constitucional del Callao esto no deja de ser problemático ya que la
jurisdicción territorial que comparten tanto el Presidente Regional como el Alcalde Provincial es la misma,
sin embargo aquí el tema de máxima autoridad de la jurisdicción deberá dilucidarse caso por caso
dependiendo de la competencia a la cual se haga referencia. De esta forma, y a manera de ejemplo, resulta
obvio que en temas de ordenamiento urbano la máxima autoridad es la provincial, en temas de políticas
educativas, en cambio, la máxima autoridad de la jurisdicción sería la regional. Este peculiar aspecto no se
da en lo que respecta a la Municipalidad Metropolitana de Lima, donde la máxima autoridad municipal
cumple a la vez funciones de máxima autoridad regional.
120
Sobre este particular cabe citar la controvertida norma de reforma constitucional, Ley Nº 28607, la cual
reforma el artículo 191º de la Constitución Política del Perú obligando a los Presidentes de los GGRR que
deseen postular a la Presidencia, Vicepresidencia, al Congreso de la República o a la Alcaldía renunciar
con un máximo de seis (06) meses previos antes de las elecciones respectivas.
A manera de conclusión sobre lo expuesto en el presente artículo podemos citar
el ejemplo de lo que ocurre en legislaciones comparadas, como el caso chileno, donde
el Intendente, que viene a ser el equivalente del Presidente Regional, es la máxima
autoridad del gobierno de cada región, pero sin mayor capacidad de decisión121. A
diferencia de lo que sucede en el caso peruano, este es un funcionario (no una
autoridad) de exclusiva confianza del Presidente de la República de Chile y su agente
natural e inmediato en la región, por tanto cumple una doble función: gobernar la región
conforme a su calidad referida, y ser órgano de la administración superior de dicha
región122.
121
RODRIGUEZ, Claudia, DUCCI, María Elena, ―La Descentralización en Chile: El peso de las tradiciones
centralistas y autoritarias‖. En: VVAA, Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, p. 604.
122
Cf., entre otros: CEA EGAÑA, José Luis, ―Hacia el estado regional en Chile‖. En: Revista Chilena de
Derecho, Vol. 24, Nº 2, Santiago, 1997, pp. 337-351; OELCKERS CAMUS, Osvaldo, ―Descentralización
administrativa y regionalización‖. En: Revista Chilena de Derecho, Vol. 24, Nº 2, Santiago, 1997, pp. 353-
367; SOTO KLOSS, Eduardo, ―La desconcentración en el derecho administrativo chileno‖. En: Revista de
Derecho Público. Santiago: Universidad de Chile, Nº 51-52, 1992, pp. 103-125.
123
Artículo 278º de la Constitución uruguaya.
124
DELPIAZZO, Carlos E., ―Panorama General del Derecho Administrativo Uruguayo‖. En: VVAA., El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 705. En Uruguay ocurre algo
bastante curioso, pues a pesar que se trata de un país de corta extensión geográfica, las Juntas
Departamentales, que vendrían a ser una especie de nivel intermedio de gobierno, son las que mejor
organizadas están, lo cual no sucede con los municipios, o el nivel de gobierno más cercano a la población,
rara contradicción que se explica por diversos factores sociales, económicos y culturales de dicho país. Cf.
al respecto lo expuesto por Álvaro Richino sobre cómo opera la descentralización en Uruguay, lo cual se
puede apreciar en la dirección Web: http://www.grupoidd.org/descentralizacion/d_uruguay.html
b. Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el
Consejo Regional.
e. Dirigir la ejecución de los planes y programas del Gobierno Regional y velar por
su cumplimiento.
Para ello resultan de aplicación las normas que rigen la cooperación técnica
internacional en el país, con la precisión que el CND ya no existe en la actualidad y que
aún durante su vigencia no realizó mayores avances al respecto.
(*) Inciso modificado por el Artículo 1 de la Ley N° 28968, publicada el 24 enero 2007,
cuyo texto es el siguiente:
El régimen legal del Consejo Regional, según la Ley Nº 28968 que dispone la
modificación de la Undécima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley
Nº 27867, modificando la regla de organización establecida, en el sentido de que para el
125
Mediante el DS Nº 007-2007-PCM se aprueba la fusión por absorción del Consejo Nacional de
Descentralización- CND con la Presidencia del Consejo de Ministros; creándose la Secretaría de
Descentralización como órgano de línea de la PCM, encargada de dirigir y conducir el proceso de
descentralización.
126
Régimen Legal Anterior del Consejo Regional. De conformidad al Artículo 191º de la Constitución
Política y al Artículo 11º de la Ley Nº 27867, LOGR, el Consejo Regional como órgano normativo y
fiscalizador del Gobierno Regional, estaba integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional
y los Consejeros de las provincias del Gobierno regional. Esto según la Undécima Disposición Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley Nº 27867 el Consejo Regional es presidido por el Presidente Regional.
Dicha regulación nos mostraba que no existía un régimen legal de ―separación de poderes‖ al interior de los
GGRR, ya que el órgano ejecutivo era parte del órgano normativo y fiscalizador, y adicionalmente lo
presidía, lo cual generaba dificultades y problemas para el cabal cumplimiento de las funciones y
atribuciones de cada órgano de gobierno. Esa estructura orgánica no permitía efectuar un control político
objetivo (fiscalización) sobre el órgano ejecutivo (Presidente Regional); afectando así el equilibrio de
poderes que caracteriza a los gobiernos democráticos.
período 2007 – 2010, quién conduzca los trabajos del Consejo Regional sea un
consejero, elegido entre ellos, de manera ordenada por su reglamento y el apoyo de
una secretaría técnica; y, que al mismo tiempo Presidente y Vicepresidente asistan a las
sesiones, como miembros del Consejo Regional con voz pero sin voto. No se aclaró
inicialmente si el Presidente y el Vicepresidente formaban parte o no del Consejo
Regional. Es con la dación de la Ley Nº 29053, que se acentúa la nueva conformación y
estructura del Consejo Regional dentro del régimen de la ―Separación de Poderes‖, al
disponer que el Consejo Regional está integrado solo por los Consejeros Regionales,
dándole un tratamiento netamente legislativo y fiscalizador e independiente del ejecutivo
regional.
(*) Inciso modificado por la Ley Nº 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es
el siguiente:
El literal o) del presente artículo prescribe que el Presidente Regional tiene las
siguientes atribuciones ―Promulgar las Ordenanzas Regionales o hacer uso de su
derecho a observarlas en el plazo de quince (15) días hábiles y ejecutar los acuerdos
del Consejo Regional‖ (Literal modificado por el Artículo Único de la Ley N° 29053).
De acuerdo a ello, existiría una especie de vacío legal en el artículo 38º respecto
al procedimiento para que el Presidente Regional objete las normas aprobadas por el
Consejo Regional que considere inapropiadas o ilegales, siendo necesario establecerse
el procedimiento administrativo que deba seguirse.
127
Cuando éstos tengan el carácter de ejecutables.
este plazo no ha sido modificado por el que establece el artículo 38º, (10 días
naturales), existiendo incompatibilidad entre los artículos antes descritos. Con la
finalidad de superar incongruencias en la norma y por técnica legislativa se deben
armonizar estos plazos así como regular lo concerniente al procedimiento para la
promulgación de las Ordenanzas Regionales, la objeción a las mismas de parte del
ejecutivo regional, así como el mecanismo para que el Consejo Regional insista en la
promulgación de las iniciativas aprobadas.
128
La mencionada Ordenanza Regional dispone lo siguiente: ―El Presidente Regional tiene la potestad de
observación, en una sola oportunidad, sobre el todo o una parte de las Ordenanzas Regionales que
apruebe el Consejo Regional. La presenta debidamente fundamentada en el término de cinco días ante el
Consejo Regional. Reconsiderado o no el acuerdo de aprobación de la Ordenanza Regional por el Consejo
Regional, se remite al Presidente Regional para que la promulgue en el término de 10 días‖.
129
Esto concuerda con el Título III, Capítulo V de la LBD.
5) El Programa Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas.
Se entiende que dentro de los límites establecidos en las normas vigentes para
los GGRR.
Consideramos que esta atribución resulta obvia y que en todo caso debió
redactarse de forma genérica para que abarque cualquier convenio de cooperación
interinstitucional que se requiera celebrar sin autorización previa del Consejo Regional.
(*) Inciso modificado por la Ley Nº 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es
el siguiente:
130
En el caso del Poder Ejecutivo Nacional el Presidente de la República cuenta con iniciativa legislativa,
según lo establecido por el Art. 105º de la Constitución y lo normado por el Art. 76º del Reglamento del
Congreso.
131
Revisar el D Leg. Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal, y su Reglamento, aprobado por DS N° 114-
2005-EF, así como la Ley N° 28563, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento.
132
Macrorregionales se entiende una vez conformadas las regiones y los acuerdos entre éstas.
133
Concuerda con el Título III, Capítulo IV, Art. 17º de la LBD.
Esta atribución fue agregada al producirse la separación de poderes. Nótese que
la asistencia puede deberse a dos razones, cuando lo estime necesario o cuando sea
invitado, sólo cuenta con derecho a voz, lo cual sin embargo cobra importancia cuando
el Presidente Regional cuenta con mayoría en el Consejo Regional.
cc: LBD
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley Nº 27933
Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley Nº 19338
CAPÍTULO IV
GERENCIA REGIONAL
Artículo 25.- Gerencias Regionales
Las funciones administrativas del Gobierno Regional se desarrollan por las
Gerencias Regionales a cargo de los Gerentes Regionales.
Se precisa que los acuerdos de estas sesiones constarán en Actas que servirán
para identificar con claridad los acuerdos que se hayan tomado y la validez de los
mismos.
134
Para ello recomendamos revisar con detenimiento los aportes contenidos en: LOSADA i MARRODÁN,
Carlos. ¿De burócratas a gerentes?. Washington DC: BID, 1999, pp. 24-25.
que adopten en dichas sesiones (siempre que firmen las actas) y, obviamente, en
relación a la ejecución de las acciones que se deriven de dichos acuerdos135. Esto
significa un claro símil con los refrendos ministeriales del Gobierno Central.
1) Desarrollo Económico;
2) Desarrollo Social;
3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial;
4) Infraestructura;
5) Recursos naturales y gestión del medio ambiente.
135
Aquí podemos aplicar los conceptos del nuevo management de la administración pública: ―crear un
nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad en la
que se agota el principio burocrático, como hilo conductor de las propuestas de modernización
administrativa‖. LOSADA i MARRODÁN, Op. Cit., p. 34. En este punto vale la pena recordar una frase de
esta misma obra, en la cual se dice que: ―frente a la escasa valoración que la administración pública le
confiere a las funciones de gerencia, menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de la
especialización profesional, es fácil observar que esas mismas funciones reciben en el mundo empresarial
el máximo reconocimiento. Los gerentes son el recurso más valioso de las empresas y su papel se legitima
en un amplio marco de responsabilidad que va expandiendo sus prerrogativas conforme van ascendiendo
de categoría‖. Op. Cit., p. 36. El management público se convierte, entonces, en un paradigma que ofrece
un marco de interpretación y acción a los problemas de integrar el funcionamiento de organizaciones
individuales en una lógica colectiva de formulación e implantación de políticas públicas, por ello que las
versiones convencionales de la eficacia y eficiencia deben reinterpretarse con arreglo a valores colectivos
de participación, representatividad, e igualdad. METCALFE, L., The Logic of Public Management.
Maastricht: European Institute of Public Administration, 1988.
4. Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.- Le
corresponde atender las funciones específicas sectoriales en materia de áreas
protegidas, medio ambiente y defensa civil.
¿Hasta qué punto resulta lícito que una norma emitida por el Congreso, aunque
constituya un componente inobjetable del denominado ―Bloque de Constitucionalidad‖,
pueda regular de manera taxativa y definitiva la forma de organización interna y en la
que debe materializarse el cumplimiento de las funciones específicas que las normas
señalan para los Gobiernos Regionales?. Esto sin dejar de tomar en cuenta las normas
específicas que regulan la formulación de los Reglamentos de Organización y
Funciones (ROF) de las entidades públicas, tales como el Decreto Supremo Nº 043-
2006-PCM y que incluyen en su articulado a los GGRR, hecho que consideramos
sumamente discutible en cuanto a su legalidad constitucional y, sobretodo, en su
aplicación práctica de cara a las funciones específicas que corresponde ejecutar a los
GGRR. A ello se añade que para el caso de los Gobiernos Locales no existe este tipo
de ―corsé‖ legal que opera para los Gobiernos Regionales.
136
BURMEISTER, J., Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie.
Ed. Fraue Vahlen: Munich, 1977, citado por DE VICENTE GARCÍA, José. La autonomía local: un estudio a
través de la Constitución, la Jurisprudencia y el Derecho Comparado. Granada: UIM, 2002, pp. 64-65.
manera para los intereses de las jurisdicciones y realidades específicas a las cuales se
deben?.
137
Muchos funcionarios regionales, suponemos, también habrán encontrado una serie de dificultades para
entender y poner en práctica la disposición referida a que las funciones de ordenamiento territorial se hayan
encomendado a la Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.
terminología de Direcciones Regionales perteneciente a esquemas desconcentrados de
gobierno y no de un Estado Regio-Local como el peruano.
CAPÍTULO V
1. Fallecimiento.
(*) Inciso modificado por la Ley 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es el
siguiente:
La vacancia, o cese definitivo del cargo por causal establecida en una norma, de
las autoridades regionales electas por sufragio electoral de la población
correspondiente, constituye un principio jurídico-constitucional de todos los estados
democráticos, y, obviamente, de los estados regio-locales138 como el nuestro. Ello
debido a que los cargos políticos no generan en las autoridades electas, facultades
irrestrictas que los desliguen de sus electores139.
En los últimos años se han podido apreciar una diversidad de casos, referidos
sobretodo a Presidentes Regionales, que han sido vacados de sus responsabilidades
por varios motivos140, lo cual ha causado una serie de controversias a nivel nacional
acerca de la correcta utilización de estos medios, previstos legalmente para cuestionar
el régimen de determinada autoridad, cuando por aspectos, principalmente políticos,
que la oposición permanentemente enfatiza, se llega ésta a producir.
138
La definición del término ―regio-local‖ la pueden encontrar en el capítulo III de nuestra obra Derecho
Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralización Peruano, Vol. I.
139
LEON PATIÑO, Aldo, ―Vacancia de autoridades ediles‖. En: Revista Debate Electoral, Lima, Nº 1, 2005,
p. 111.
140
Durante el período que comprende los años 2003 al 2006 los presidentes regionales apristas de los
GGRR de Ancash y San Martín fueron vacados por ausencias injustificadas, mientras que el presidente
regional de Unión por el Perú, de Apurímac fue vacado por condena judicial firme.
141
Ley Nº 26300, ―Artículo 21.- Los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. No
procede la revocatoria durante el primero y el último año de su mandato salvo el caso de magistrados. La
solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada.
El Jurado Nacional de Elecciones, convoca a consulta electoral la que se efectúa dentro de los 90 días
siguientes de solicitada formalmente.
Para el caso de la vacancia regional no se ha previsto que la misma se pueda
iniciar con la petición de un ciudadano, como sucede en el ámbito municipal 142. En todo
caso, consideramos, que nada impide a que un ciudadano que habite en el ámbito
―regional‖ pueda poner en conocimiento del Consejo Regional que alguna de sus
autoridades regionales ha cometido acciones o incurrido en hechos que configuren
alguna de las causales previstas en este artículo y que por tanto merece ser vacado.
Ello se podrá realizar mediante los mecanismos que considere pertinentes (documentos
ingresados por mesa de partes, acudir a los medios de prensa, denuncias ante los
órganos de control de la entidad, solicitar audiencia con los miembros del Consejo
Regional). Consideramos que en los casos de presentación de documentos escritos, el
administrado tendría el derecho a exigir una respuesta de su petición al mismo Consejo
Regional, en base a lo dispuesto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, la
Ley 26300 y la propia Constitución Política del Perú.
Artículo 22.- La consulta se lleva adelante en una circunscripción electoral, si el veinticinco por ciento de los
electores de una autoridad, con un máximo de 400,000 firmas, presenta la solicitud de la revocación del
mandato ante la oficina de procesos electorales correspondiente‖. Como se aprecia no se exige una causal
específica para revocar a una autoridad regional o municipal electa, a diferencia de lo que sucede en el
caso de la vacancia. Vale la pena comentar, sobre este tema, el debate que surgió a principios de 2008
referido a la posibilidad que la revocatoria sólo se pueda realizar a partir del tercer año de gobierno efectivo,
debido a que uno de los argumentos utilizados estaba constituido por el hecho que al segundo año de
gobierno era muy poco el tiempo concedido a las autoridades regionales para que demuestren sí
efectivamente estaban cumpliendo con sus funciones o si estaban atentando contra los intereses del
pueblo. El tema se ha planteado hasta el extremo de afirmar que se debería modificar esta norma para que
la revocatoria no se pueda efectuar ni durante el primero, segundo ni el último año de gobierno. Este asunto
aún no ha sido resuelto.
142
Artículo 23º de la LOM: ―Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del
concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones; su pedido debe estar
fundamentado y debidamente sustentado, con la prueba que corresponda, según la causal. El Concejo se
pronuncia en sesión extraordinaria en un plazo no mayor de 30 (treinta) días hábiles después de
presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
En caso que la solicitud sea presentada al Jurado Nacional de Elecciones, él correrá traslado al concejo
municipal respectivo para que proceda conforme a este artículo‖.
143
LEON PATIÑO, Aldo. Op. Cit., p. 117.
correspondientes), la Dirección General de la Persona con Discapacidad (lo que fuera el
CONADIS), el Poder Judicial, a través del proceso legal respectivo, etc. Asimismo, se
presta a dudas el hecho que se haya consignado que el Consejo Regional deba
declarar expresamente la misma. Es decir, es un requisito indispensable que el Consejo
la declare, ¿no bastaría con el pronunciamiento del organismo competente? ¿O sólo se
trata de una formalidad que se debe cumplir para que proceda la vacancia?.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que únicamente cuentan para configurar
esta causal de vacancia las sentencias condenatorias (consentidas o ejecutoriadas)
recaídas en un proceso judicial seguido por la comisión de delitos dolosos (realizados
con conciencia y voluntad), es decir, los delitos que se hayan cometido sólo por culpa145
del imputado no son considerados como válidos para esta causal de vacancia, así
acarreen privación de la libertad.
Asimismo, debe considerarse el hecho que la causal bajo análisis, sólo hace
referencia a la ―pena privativa de la libertad‖, sin distinguir si ésta deberá ser efectiva
(con internamiento en un establecimiento penitenciario) o con suspensión de la
ejecución de la pena (condena condicional), por lo tanto, este supuesto de vacancia se
podrá configurar ante cualquiera de estas dos formas de pena privativa de libertad,
independientemente del tiempo de prisión por el cual se condene al acusado.
144
CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico De Derecho Usual. Tomo III. Buenos Aires: Ed.
Heliasta SRL, 1981, p. 389.
145
Cuando mencionamos la palabra culpa en este contexto la utilizamos con el significado que el Derecho
Penal le asigna al término.
jurisdicción el Gobierno Regional (departamental o provincial según sea el caso) esta
causal siempre podrá ser cuestionada en su validez.
146
Hasta el año pasado, la Policía Nacional del Perú se encontraba a cargo de expedir los certificados
domiciliarios. Ahora, debido a que este documento ya no es exigible de acuerdo a Ley, la forma en la cual
se puede comprobar esta causal sería por medio de la constancia emitida por el Juez de Paz o Notario
donde figure que se realizó la diligencia de verificación de domicilio y se constató que las autoridades
regionales ya no residen en la jurisdicción desde fecha determinada.
147
Cf. Expediente No 00007-2007-PI/TC, Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de
Abogados del Callao contra el artículo único de la Ley No 28642, modificatoria del artículo 5º, numeral 8 de
la Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional. En esta Sentencia el TC manifiesta, en el fundamento 49,
que, comparte plenamente el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido que
―no cabe en ninguna circunstancia desconocer el derecho de toda persona a recurrir a los procesos
constitucionales de amparo y hábeas corpus frente a toda vulneración de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución del Estado, como manifestación concreta, a nivel interno, del derecho
autoridades regionales sometidas al proceso de declaración de vacancia. La norma
precisa que para el caso del Presidente y Vicepresidente regionales se requiere de los
dos tercios del número legal de consejeros regionales para que la vacancia sea
declarada como válida y para el caso de los miembros del Consejo Regional sólo se
requiere de la mayoría del número legal de sus miembros, es decir la valla es más alta
de superar cuando se trata de declarar la vacancia de las máximas autoridades del
Ejecutivo regional.
El tema que ha suscitado polémica con relación a la decisión final del JNE se
refiere a la reciente sentencia del TC en la que los magistrados consideran que cuando
se afecten derechos fundamentales de los implicados en la declaración de vacancia, las
decisiones del JNE son revisables por el supremo intérprete de la Carta Magna, asunto
que ha causado una serie de polémicas por parte de diversos connotados juristas,
algunos cuestionando las competencias del TC sobre el particular, que presuntamente
vulnerarían las funciones constitucionales del JNE y otros mostrándose a favor de la
revisabilidad de cualquier decisión en las que se involucren los derechos fundamentales
de la persona, provengan de quien provengan.
humano de toda persona a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo antes los jueces
o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitución, la ley o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas
que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales‖.
148
Penúltimo párrafo del artículo 30º de la LOGR: ―La vacancia es declarada por el Consejo Regional,
dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del
número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La decisión puede
apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El Jurado
Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable.
TUPA del JNE vigente
R. Nº 639-2001-JNE
Las causales de suspensión del cargo de las autoridades del nivel regional de
gobierno, a diferencia de las causales de vacancia de las mismas autoridades, son
bastante limitadas, mucho más de lo que sucede en el ámbito de los Gobiernos Locales.
La actual LOGR señala específica y únicamente a dos.
149
AMORETTI PACHAS, Mario, ―El Plazo razonable de la detención preventiva judicial‖. En: Athina, Lima:
Grijley, Nº 2, Año 2, 2007, p. 179.
Consejo Regional. La suspensión no puede ser mayor a 120 (ciento veinte) días150, sino
devendría en causal para vacancia.
Cabe expresar, como comentarios finales del presente artículo, que tanto la
vacancia como la suspensión del cargo constituyen figuras legales apropiadas para
corregir aquellas situaciones en que por haberse producido hechos posteriores a la
toma de cargo de las autoridades regionales, éstas se encuentran impedidas de ejercer
sus funciones, debido a razones de índole física, ética o jurídica. La cuestión de
importancia radica en el hecho de aplicar adecuadamente las causales de vacancia y
suspensión y no de utilizarlas únicamente con fines políticos por los partidos de
oposición regionales que quieran aprovecharse indebidamente de los vacíos o
incongruencias que la Ley posea.
cc: Constitución Política del Perú, art. 139º, inciso 3 y 4ª Disp. Final y Transitoria
Código Procesal Penal (2004), artículos 1º, 273º y 274º
LOM, artículo 25º
CAPITULO VI
GESTIÓN REGIONAL
150
Recordemos los casos, durante los años 2003 al 2006, de los Presidentes de los GGRR de Madre de
Dios y Puno, suspendidos por orden de detención.
151
Recomendamos revisar lo ya comentado acerca de las disposiciones de la LOPE sobre el particular.
valiosas para la gestión, aunque suponemos que las mismas se materializan a través de
convenios de cooperación interinstitucional entre los tres diferentes niveles de gobierno,
convenios en los cuales se promueve el uso de las herramientas tecnológicas
disponibles, que consideramos se refieren en su mayoría a los sistemas informáticos y
de conectividad, como la información geográfica en línea, una base de datos geográfica
regional, así como un Directorio Nacional de Datos Espaciales, que integren portales de
metadatos (portales de catálogos con accesos a datos geográficos), los que permitan
descubrir, evaluar y acceder a recursos geo-espaciales152.
152
Para más información sobre el tema visitar la página Web: www.ccidep.gob.pe.
Todo esto apunta a cambiar las administraciones públicas hacia una ordenación
más estratégica de la formulación de políticas, un cambio en la forma en la que los
organismos se organizan, un sistema de gestión financiera que haga énfasis en los
resultados y un sistema de personal descentralizado que ponga mayor énfasis en la
gratificación por el desempeño153. Al final, tal como lo afirma un Informe del Banco
Mundial sobre las reformas del sector público en Colombia, los problemas relevantes en
cuanto a la gestión pública son: tener prioridades estratégicas claras, formas óptimas
para proveer servicios, formas adecuadas de organización de las entidades públicas,
especificación de objetivos fundamentales, sistemas modernos de gestión, una gestión
financiera efectiva, sistemas de información de desempeño, capacidad institucional, así
como sistemas eficientes de personal.
Sin embargo, esta nueva gestión pública regional que podría implementarse en
los GGRR se ve continuamente condicionada y parametrada por las reglas que
imponen los sistemas administrativos nacionales, lo cual responde a una lógica de
organización interna propia de un Estado Regio-Local, en el cual la autonomía regional
se encuadra en su real dimensión de garantía institucional y no de soberanía ilimitada.
A ello se añaden las disposiciones específicas de las normas de control interno que
limitan aún más el desempeño por resultados que un sistema gerencial de gobierno
público pueda querer diseñar y llevar a cabo. Con el paso del tiempo, tal vez, estos
esquemas se flexibilicen y permitan un cambio en el planteamiento de estrategias de
desarrollo audaces y arriesgadas que conlleven una reforma de la manera en la cual se
entiende una administración pública al servicio de la colectividad y no principalmente de
las disposiciones normativas de un Estado, que por muy bien hechas que estén son tan
sólo el medio para el fin público que se persigue con las políticas regionales.
El segundo párrafo del artículo hace mención a la distinción que existe entre
dirigir por un lado, y ejecutar y administrar por el otro, los destinos de una entidad
pública. La función de dirección se encuentra claramente establecida para el Presidente
Regional (y el Vicepresidente cuando sea el caso), electo por la población justamente
para ello, mientras que las funciones ejecutivo-administrativas se encomiendan a la
Gerencia General Regional y a los Gerentes de Línea.
153
LOSADA I MARRODÁN, Op. Cit., pp. 78-79. En ese mismo sentido, se expresó la Dra. Miriam Ivanega
en su conferencia presentada en el III Congreso Nacional de Derecho Administrativo realizado en la PUCP,
Lima, Perú, abril 2008.
verdaderos ejes de supervisión y de apoyo a la gestión correcta de las entidades
públicas, por diversidad de razones que cualquier empleado público peruano conoce a
la perfección y que darían lugar a una investigación específica sobre el tema, lo que
trasciende los intereses del presente trabajo.
cc: LBD
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República, Ley Nº 27785
R.D. N° 082-2003-EF-77.15
Para cumplir con las funciones establecidas en los párrafos precedentes los
Gobiernos Regionales están facultados para solicitar asesoría técnica y financiera
especializada.
154
VÁSQUEZ BARQUERO, Antonio. Política Económica local. Madrid: Pirámide, 1993, p. 45.
Dentro de las modalidades de promoción de la inversión privada contenidas en
las normas previamente señaladas, se consideran a la venta de activos (otro nombre
que se da a las privatizaciones), concesiones, asociación en participación, contratos de
gerencia, outsorcing, join ventures entre otras. Sin embargo, la más utilizada, por
diversas razones de orden conceptual, socio-económico y hasta de experiencia práctica
se podría argumentar, es la figura de la concesión de servicios públicos y de
infraestructura de uso público.
Para ello, se convierte en esencial para los Gobiernos Regionales contar con
una definición precisa de los servicios públicos regionales que se pueden concesionar al
sector privado. Autores clásicos del derecho administrativo como Hauriou y Jezé, así
como autores modernos como Bielsa coinciden en sostener que las características
esenciales del servicio público (o servicios de interés general, como el derecho
comunitario europeo los ha conceptualizado en la actualidad) son la continuidad y
regularidad de los mismos, así como el hecho que satisfacen una necesidad colectiva
respecto de la cual hay intereses positivos y negativos, que cuando predominan los
primeros, el Estado toma a su cargo la función y crea el servicio público 155.
A esto hay que agregar, como anécdota histórica, que fruto de la pugna de
competencias entre municipios y el Estado sobre algunos servicios públicos, se utilizó la
relación del servicio con el dominio público para justificar la intervención de los
municipios, y es precisamente la intensiva intervención de los municipios lo que hará
que alguna de las actividades más tarde se constituyan en servicios públicos, sin que
para ello se hubiese formulado previamente declaración formal que se trataba de un
servicio público156. Es así que autores como Eduardo García de Enterría encuentran los
orígenes del servicio público en el movimiento municipalista de la segunda mitad del
siglo XIX, movimiento que no tenía nada de político, pero sí bastante de espontáneo y
natural157.
La concesión, por otro lado, es definida como un tipo de contrato estatal (no es
un acto administrativo como erróneamente figura consignado en diversas normas
peruanas) regido por el Derecho Administrativo, de carácter temporal y que tiene por
objeto la entrega al sector privado de un servicio público o de una obra de
infraestructura de servicio público para su aprovechamiento, en donde el principio rector
lo constituye el interés público, el cual se antepone por encima del interés particular y de
cualquier otra consideración extra-jurídica que haya sido tomada en cuenta en el
momento de celebrar el contrato, lo cual hace que las partes en esta relación jurídica
sean por esencia desiguales, ya que el llamado a garantizar y vigilar la protección del
interés público de la comunidad es el Estado158. La Administración Pública interviene,
por ello mismo, en la regulación de los contratos administrativos para preservar y
reservar esta desigualdad, lo cual le da una condición privilegiada sobre la otra parte,
155
ZEGARRA VALDIVIA, Diego. El Servicio Público: fundamentos. Lima: Palestra editores, 2005, pp. 336-
337.
156
Ibíd., p. 132.
157
Cf. HERRERA, Carlos. La lengua de los derechos en la relación jurídica pública o el límite objetivo a la
acción del gobernante. Lima: IPEAPE, 2005, pp. 63-65. Continuando con la referencia al Dr. García de
Enterría se citan las siguientes frases del maestro español: ―la municipalización ha jugado históricamente
como la primera ruptura de este esquema al postular la posibilidad de una gestión industrial y mercantil
realizada directamente por la misma Administración (sin necesidad de un concesionario interpuesto) tanto
para la realización de servicios públicos como para la de simple gestión económica, calificada así desde el
punto de vista sustancial‖. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. ―La actividad industrial y mercantil de los
municipios‖. En: RAP, Madrid: CEC, mayo-agosto 1955, Nº 17, pp. 87-138.
158
De particular importancia constituye el citar lo dispuesto en el artículo III del Título Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, ―La presente Ley tiene por finalidad establecer el
régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del
interés general...‖
con las correspondientes facultades de excepción, que no se encuentran presentes en
otro tipo de contratos como los del derecho privado159.
Bajo esta premisa, las concesiones se otorgan por los Gobiernos Regionales al
sector privado sobre servicios públicos o infraestructura de uso público que se
encuentre bajo su dominio (es decir que sean titulares de los mismos) y jurisdicción,
para ello se deben tomar en cuenta las disposiciones normativas que regulan la entrega
en concesión de servicios y obras públicas en nuestra patria.
Cabe resaltar que este artículo faculta a contratar asesoría técnica y financiera
especializada a los Gobiernos Regionales, lo cual se debe coordinar con las normas
presupuestarias vigentes y los recursos que al respecto dispongan los GGRR. Además
de ello, no se debe dejar de tomar en cuenta las disposiciones contenidas en las
normas sobre contrataciones y adquisiciones del Estado.
Por último resta mencionar los alcances de una norma que consideramos de
importancia fundamental para acelerar las inversiones públicas en una jurisdicción
regional y local, la Ley Nº 29230, mediante la cual se otorgan incentivos a los
inversionistas privados que cooperen con la inversión pública regional, es decir, que
ejecuten las obras y que las trasladen luego al Gobierno Regional correspondiente.
Estos incentivos se traducen en la emisión de certificados de inversión pública regional
y local emitidos por el MEF, los cuales la empresa privada podrá utilizar para su
aplicación contra los pagos a cuenta y regularización del Impuesto a la Renta de 3ª
categoría, hasta por el 50% del monto de dicho impuesto.
cc: T.U.O de las normas que regulan la entrega en concesión de las obras públicas de
infraestructura y los servicios públicos, aprobado por DS Nº 059-96-PCM
Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley Nº 28059 y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 015-2004-PCM
Ley que elimina sobrecostos en la provisión de obras públicas de infraestructura
y de servicios públicos mediante inversión pública o privada, Ley 28754 y su
reglamento aprobado por DS Nº 110-2007-EF
LOPE
Jerarquización de bienes, activos por su alcance nacional, regional y local
aprobado por DS Nº 023-2004-PCM
Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector
privado, Ley Nº 29230
159
CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo, ―La potestas variandi de la Administración Pública en los contratos de
concesiones de obras y servicios públicos‖. En: Revista de Derecho Administrativo, Lima: CDA, Año 1,
Número 1, Marzo 2006.
Ley Marco de Asociaciones público-privadas para la generación de empleo
productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la
inversión privada, D. Leg. Nº 1012
Medidas para propiciar la inversión en materia de servicios públicos y obras
públicas de infraestructura, D. Leg. Nº 1014
Promueve la inversión privada en proyectos de construcción de viviendas de
interés social a fin de mejorar la competitividad económica de las ciudades, D.
Leg. Nº 1037
160
UGARTE, Mayen. Apuntes para apoyar la discusión del Proceso de Descentralización. Lima: IPESM-
KAS, 2005, pp. 95-96.
Gobierno Regional puede poner en marcha, complementando lo que ya actualmente
señalan las normas pertinentes161.
Las palabras ―actividad empresarial regional‖ que consigna este artículo al final
del mismo, hay que leerlas con bastante cuidado, puesto que se refieren a la actividad
empresarial privada, y no quieren decir que el Gobierno Regional se encuentre
habilitado directamente para constituir o formar empresas regionales (léase públicas),
pues esto se encuentra regulado en el artículo 60º de la Constitución Política del Perú.
En este artículo se establece, claramente, que sólo por Ley del Congreso se puede
crear una empresa del Estado, en cualquiera de sus niveles, siempre y cuando
coexistan los elementos imprescindibles de la subsidiariedad con respecto a la actividad
privada y el alto interés público que justifique la creación de las mencionadas empresas
regionales.
cc: Constitución Política del Perú, artículo 60º
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, D. Leg. Nº 1017
Creación de la Central de Compras Públicas- PERU COMPRAS, D. Leg. Nº 1018
Todas las directivas y circulares emitidas por el Ex CONSUCODE
CAPITULO VIII
TÍTULO III
CAPÍTULO I
RÉGIMEN NORMATIVO
161
Cf. PONCE, Ximena, SILVA Roxana & VELA, María del Pilar.Mecanismos de control social: Caja de
herramientas. Quito: Fundación Esquel, 2005, p. 75.
Continuando con nuestro análisis del Derecho Regional comparado, según lo
dispone el artículo 117º de la Constitución italiana, la región dicta para las materias de
su competencia normas legislativas dentro de los límites de los principios
fundamentales establecidos por las leyes del estado, siempre que estas normas no
estén en contradicción con los intereses nacionales y con los de otras regiones. Para la
basta mayoría de la doctrina italiana las leyes regionales se hallan en un mismo plano
jerárquico que las leyes estatales,162 lo cual puede predicarse también en el caso
peruano.
Este último grupo de normas incluye no solo leyes, sino decretos supremos,
resoluciones ministeriales, etc. Sin embargo, como acertadamente lo ha manifestado el
TC, una norma del Congreso que no se inscriba en los supuestos anteriormente
señalados y que pretenda modificar, derogar o suspender los efectos de determinada
Ordenanza Regional no resulta válida, por cuanto vulneraría lo establecido en la propia
Constitución Política del Perú y en la LBD. De la misma forma, una ley emitida por el
Congreso no podría alterar o colisionar directamente con las normas del ―Bloque de
Constitucionalidad‖ del Estado Regio-Local peruano, sin que la misma constituya una
modificación de las referidas normas, con los supuestos mínimos de votación
parlamentaria que se requieren, ya que se trata de Leyes Orgánicas las que serían
modificadas.
Por tanto, podemos concluir que si bien es cierto existen una serie de límites y
requisitos que deben ser observados para la emisión de normas generales regionales,
162
Ver entre otros, MIELE, CALAMANDREI, VIRGA, STURZO, GHERA, SALEMI, DE GENNARO, CASCIO,
LIGNOLA, FERRARA, MARTINES, BALLADORE PALLLIERI, BISCARETTI DI RUFFIA, DÁLESSIO,
PEGOLESI, ZANOBINI, GIANINI y MORTATI, entre otros citados por FERRANDO BADÍA, Juan. El Estado
Unitario, el Federal y el Estado Regional. Madrid: Tecnos, 1978., pp. 389 y ss.
que gozan de la categoría de ley en las jurisdicciones de los GGRR que las emiten (por
disposición constitucional), por otro lado no deja de ser cierto que el Congreso de la
República y el Ejecutivo, a nivel del Gobierno Central, no pueden atentar contra las
normas que conforman la garantía institucional de creación y funciones de los GGRR, y
que al mismo tiempo se deben seguir los mecanismos constitucionalmente establecidos
para dejar sin efecto o derogar una Ordenanza Regional que se considere no ha
respetado dichos límites, que es a través de la interposición de una acción de
inconstitucionalidad. Por tanto, no cualquier norma emitida por el Congreso constituye
de facto una norma que sea ―de mayor jerarquía‖ que las normas regionales o locales,
que también gozan del rango de ley en sus respectivas jurisdicciones, con las
precisiones del caso163.
En esa línea de ideas, existen una serie de límites que las normas regionales
deben respetar al momento de ser emitidas, de lo contrario serían inválidas:
163
Por lo expuesto, nos mostramos en desacuerdo con lo expresado por Jorge Danós cuando sostiene que
―no cabe aceptar que una Ordenanza Municipal (o Regional) pueda contravenir lo establecido en una ley
porque la asignación de ―rango de ley‖ que realiza el numeral 4) del artículo 200º de la CPP sólo permite
entender que las Ordenanzas Regionales o Municipales son las normas de mayor jerarquía dictadas por el
respectivo órgano de Gobierno Descentralizado (regional o local) en su respectiva circunscripción, pero
siempre subordinadas al ordenamiento jurídico nacional‖. Cf. DANÓS, Jorge. ―Panorama General del
Derecho Administrativo en el Perú‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-
UIM, 2005, p. 550. El autor no ha considerado en su afirmación, que estimamos debería ser precisada pues
resulta un tanto genérica, el supuesto que hemos señalado líneas arriba, lo cual es corroborado por el TC
en la sentencia de dicho organismo, que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales promulgadas por
los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta legalidad del cultivo de la hoja de
coca. De esta forma, si se entiende por ordenamiento jurídico nacional cualquier ley emitida por el
Congreso, que inclusive invalide una Ordenanza Regional o Municipal, sin modificar para ello previamente
la LBD, la LOGR o la LOM, entonces esta ley constituye un atentado directo a la propia CPP, y al
denominado ―Bloque de constitucionalidad regio-local‖. De esta manera, el peligro de sostener una
afirmación en ese sentido, se verifica en el hecho que cualquier ley que sea aprobada por el Congreso y
que pueda contener disposiciones que justamente vulneren las competencias constitucionales o legales
atribuidas a los GGRR tenga que ser acatada sin miramientos por los GGRR, por el simple hecho que estas
normas forman parte del ―ordenamiento jurídico nacional‖. Esto pone en riesgo constante la autonomía
política, administrativa y económica de los niveles descentralizados de gobierno, tal como lo han sostenido
los tratadistas alemanes defensores del concepto de garantía institucional subnacional, y en España el Dr.
Luciano Parejo, así como el mismo García de Enterría al sostener que ―las normas autonómicas no son
jerárquicamente subordinadas a las del Estado, por lo que para explicar su primaria relación con éstas no
hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio distinto de competencia, por ello el problema básico
de todas las autonomías es justamente la delimitación del ámbito competencial donde esa autonomía
puede producirse. Además de ello, este tipo de subordinación de las normas regionales a cualquier norma
que constituya parte del ―ordenamiento jurídico nacional‖, como hemos podido apreciar, no sucede y no es
compatible con la naturaleza de ningún Estado Regional, por lo que bastaría analizar con mayor detalle los
fundamentos de las jurisprudencias de los Tribunales españoles e italianos sobre este aspecto en
particular.
b) Material o exclusividad, sólo puede ejercerse competencia legislativa sobre
las materias que la Constitución y las Leyes Orgánicas respectivas le asignen.
E R
S Constitución E
CONST CONST
T LBD G
LBD LBD
LOPE LOGR L LOM
A I
O
T O
N C
A A A
L L L
164
Cf. PALADIN, L. Il Limite di merito delle leggi regionali. En: Riv. Trim. Dir.pubbl, Milán, 1957, pp.624-625,
citado por FERRANDO BADÍA, Juan; Op. Cit., p. 419. Aunque recientemente en el Senado italiano se
pretende reinstaurar este control de oportunidad, en base a razones del interés nacional que pudieran estar
afectando las regiones con sus disposiciones normativas.
165
Sólo en el caso de Sicilia no se establecía el visto bueno previo.
166
Articulo 127º de la Constitución Italiana.
ante el Tribunal Constitucional por cuestión de legitimidad o ante el Congreso por
cuestiones de fondo.
Hay que enfatizar que ningún nivel de gobierno en nuestro sistema jurídico tiene
la potestad o competencia de interferir en los asuntos normativos de otro nivel, mucho
menos de derogar o cuestionar las normas expedidas por aquellos, sino que debe
recurrirse a los medios específicos previstos en las normas vigentes. Por lo tanto, los
GGRR no pueden invalidar normas expedidas ni por otros GGRR o por los GGLL (que
no se consideran jurídicamente inferiores a los GGRR), ni por las entidades del
Gobierno Nacional, ni siquiera supervisar la emisión de ordenanzas emitidas por los
municipios que se encuentren dentro de su jurisdicción, tal como sí sucede en otros
estados como Italia o España, considerados como regionales.
En España, resulta apropiado citar que a las CCAA, según lo estipulado en sus
respectivos estatutos, se les permite crear, modificar y suprimir por medio de una Ley,
las áreas metropolitanas, determinando los órganos que gobernarán y administrarán las
mismas, tal es el caso de la CCAA de Valencia que ha creado un Consejo metropolitano
con competencias de planificación y gestión supra-municipal en lo que respecta al
abastecimiento de agua, residuos sólidos, incendios, transportes e infraestructuras
urbanas.
167
Cf. SOSA WAGNER, Francisco; Op. Cit., p. 3203.
168
Ver entre otros, VANDELLI, Luciano, ―Premisas de la ordenación de la administración local‖. En:
Distribucion Territorial Del Poder, p. 3147; SANCHEZ MORÖN, V.M., ―La Distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Administración Local‖. En: Tratado de
Derecho Municipal, MUÑOZ MACHADO, S, pp. 151-152; PAREJO ALFONSO, Luciano. Constitución,
Municipio y Garantía Institucional, Lima: Grijley, 2000, 284 p.
169
Sentencia del Tribunal Constitucional Español 21/4/1989.
emitidas por otro nivel de gobierno. Ni siquiera el Congreso puede emitir una norma que
deje sin efecto una ordenanza regional.
La doctrina italiana, tal vez la más autorizada en el tema del derecho regional,
expresa que las leyes regionales son ciertamente actos normativos de autonomía, y que
son equiparables integralmente a las normas primarias del Estado, ya que pueden
modificar o abrogar normas con rango de ley o actos con fuerza de ley del Estado,
llegando a considerarlas específicamente como normas sub primarias, sujetas al orden
de los principios puestos por las normas primarias del Estado, o cuanto menos a
algunas de ellas, respetando las leyes marco que rigen la legislación regional170. En el
caso italiano, tal como se explicó en el capítulo correspondiente, existe una leve
diferenciación entre las regiones de estatuto especial con las comunes, en cuanto a la
reserva de competencia de excluir en los límites que le reconoce la ley, toda legítima
intervención normativa del Estado.
Algunos GGRR han publicado en sus portales electrónicos o páginas Web las
Actas de Sesión de los Consejos Regionales, como si se tratara de normas emitidas por
el GGRR, o de Acuerdos del Consejo Regional, con lo que el tema se presta a
confusiones, tal es el caso de La Libertad y El Callao, entre otros.
170
Cf. ZAS FRIZ, Johnny. El Sueño Obcecado…Op. Cit., p. 38.
Las normas regionales de carácter general, en este caso denominadas
ordenanzas regionales, desarrollan dos efectos característicos de las leyes formales:
En todos los casos de estados regionales, la región puede dictar leyes sólo en
los límites establecidos por el Estado, por medio de una ley de bases. La mayor o
menor amplitud de la potestad legislativa de las regiones, depende entonces de las
bases establecidas por las leyes emitidas previamente por el Congreso. De este modo,
la ley del congreso ofrece el continente o límite externo y la ley regional el contenido171.
171
Cf. FERRANDO BADÍA, Juan, Op. Cit., p. 413. La Ley 12/1983, Ley del Proceso Autonómico español,
establece en su artículo 3º que el Gobierno velará por la observancia de parte de las CCAA de la normativa
estatal aplicable y podrá formular requerimientos procedentes a fin de subsanar, en su caso, las
deficiencias advertidas.
172
La cual incorpora a la Ordenanza Regional Nº 015-2004-CR-GRH un artículo por el cual se declara la
legalidad del cultivo de la hoja de coca en la jurisdicción del GGRR de Huanuco, para el consumo directo
(en la modalidad de chaccheo), con fines medicinales, ceremoniales y de industrialización lícita.
173
Cabe señalar que los textos literales de las Ordenanzas regionales señalan la palabra patrimonio
―regional‖ natural, biológico, cultural e histórico en el caso del Cusco y de patrimonio cultural y de seguridad
alimentaria de la Región Huanuco, debiendo hacerse la precisión correspondiente a que el término regional
o región no es aplicable jurídicamente hablando, aún, a la actual configuración política del país, hecho que
debió ser considerado por ambos GGRR.
autonomía normativa regional, que viene establecido en la propia Constitución Política
del Perú y las normas que delimitan el poder de actuación de los GGRR.
Bloque de Constitucionalidad
Normas Transversales
Ordenanzas –
Leyes Ordinarias
Para exponer las cosas en el lenguaje más claro posible, debemos afirmar que
la inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional no es un proceso únicamente que
analiza si existe una disposición constitucional concreta que haya sido violada por una
norma con rango de ley a nivel regional, sino que se vincula ineludiblemente, en la gran
mayoría de casos, con el concreto contenido competencial consignado en las normas
emitidas por este nivel de gobierno, que justamente clarifiquen si el margen de
174
Según lo establecido por el artículo 16º de la LBD y lo regulado en los artículos 109º al 113º del Código
Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 28237.
175
Porque a nivel legal, la propia LBD establece en su artículo 10.2 que los Poderes Legislativo y Ejecutivo,
no pueden afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los Gobiernos Regionales y
Locales.
actuación de dicho órgano de gobierno ha sido el adecuado desde el punto de vista
constitucional-competencial. Y es que una Ordenanza Regional no se emite sólo de
manera formal o simplemente en razón del poder o garantía de considerarla protegida
jurídicamente bajo la prerrogativa que gozan del rango de ley, sino que toda Ordenanza
Regional conlleva un articulado, disposiciones particulares que deben ceñirse a las
competencias que la propia Constitución Política del Perú (CPP) y las Leyes Orgánicas
respectivas han otorgado a los niveles de gobierno sub-nacionales.
176
Cf. nuestra obra, Derecho Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralización Peruano.
Vol. I. Lima: Jaime Campodónico Editor. 2005, pp.127-128 y 173. La razón principal de denominarlo como
Estado Regio-Local se basa en que los GGRR y los GGLL en nuestro país poseen la misma autonomía
política, administrativa y económica, no existiendo relación de jerarquía entre los mismos, a diferencia de lo
que ocurre en los estados meramente denominados como regionales.
177
Por tanto resulta preocupante que el Gobierno Regional de Puno, mediante Ordenanza Regional dictada
el presente año haya vuelto a poner el tema de la legalización del cultivo de la hoja de coca, luego del
pronunciamiento del TC sobre el particular. Consideramos que actitudes como ésa no respetan el marco
jurídico de actuación de los niveles subnacionales de gobierno y causan que todo el proceso de
regionalización se ponga en peligro.
cultural178 y del GGRR promover la declaración como tales por los organismos
competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la región,
pero no compete declararlos formalmente a través de una Ordenanza Regional.
178
Aunque nada impide formalmente a que el propio Congreso de la República del Perú emita una norma
en la cual se declara patrimonio cultural o natural de la nación a la planta de la hoja de coca.
179
Puesto que debe quedar claro que la hoja de la coca sí tiene aplicaciones ancestrales, fines y utilidades
lícitas que justamente han sido canalizados legalmente a través de las entidades competentes como la
Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) o la Empresa Nacional de la Coca
(ENACO S.A.) y que el relacionar directamente hoja de coca con elaboración de cocaína constituye un
grave desconocimiento e ignorancia de la real dimensión del tema y bajo ningún punto de vista puede
sostenerse el mismo como argumento esencial para derogar las ordenanzas regionales pertinentes.
180
Al respecto, el fundamento 155, literal b) de la Sentencia del TC precisa que los GGRR tienen la
atribución, en esta materia, de dictar normas de desarrollo de la política general y legislación nacional
diseñadas por el Gobierno Nacional.
181
Por lo que no nos parece acertado el comentario expresado en la obra de Franz Barrios, Aplicaciones de
Sistemática … Op. Cit.,pp. 85-87, en el sentido que existiría una ―contradicción‖ en el texto constitucional
peruano cuando sostiene que las ordenanzas regionales y locales son materia de acciones de
inconstitucionalidad como las leyes del congreso. Inclusive cuando afirma que la LOGRno explicita que las
normas llamadas por ella ―ordenanzas regionales‖, que ―norman asuntos de carácter general‖, tengan
carácter de ley, puesto que este carácter de rango de ley les viene conferido por la propia Constitución
Política en su artículo 200 y sobretodo, por la jurisprudencia del TC que reiteradamente ha afirmado dicho
carácter de las Ordenanzas Regionales peruanas. De esta manera, la sistémica constitucional que aplica
Franz Barrios para el caso peruano también debe tomar en consideración las construcciones jurídicas que
el TC realiza sobre el texto constitucional y no sólo la fría lectura de los artículos de la misma, ya que una
de las fuentes más importantes del derecho es la jurisprudencia, y en este caso la jurisprudencia
constitucional es vinculante para todas las decisiones judiciales que se tomen respecto a dicho tema. Por
tanto, la afirmación que las ordenanzas regionales tienen rango de Ley, no sólo representa el pensamiento
de una parte de la doctrina peruana, sino también del supremo intérprete de la Constitución Política del
Perú, reafirmando el carácter de Estado Regio-local que hemos propuesto para el caso peruano.
contrastándolas con las normas constitucionales, lasdel bloque de constitucionalidad y
con las competencias exclusivas del Gobierno Nacional se podrá garantizar un
adecuado orden regional que permita el desarrollo de dicho territorio, de acuerdo a los
principios básicos que rigen el Estado de Derecho.
182
Estos razonamientos han sido extraídos de nuestro artículo. ―A propósito del reciente fallo del Tribunal
Constitucional: Autonomía Política y Gobiernos Regionales‖. En: Jurídica, suplemento de análisis legal del
Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Perú, Año 2, Nº 67, octubre 2005, pp. 6-7.
183
Artículo 300º de la Constitución Política Colombiana de 1991.
184
FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos, ―El Estado Regional Chileno: Un Modelo de Descentralización
Administrativa sin Participación Política‖. En: Revista Iberoamericana de Derecho Público, pp. 186-187. El
autor señala que «la regionalización impulsada por el gobierno militar se caracterizó por un reparto del
poder administrativo en unidades operativas regionales, provinciales y locales, las que poseían escaso
poder de decisión y adolecían además de falta de representación social en las comunidades en las cuales
operaban. Asimismo, Pinochet expresó literalmente en una reunión que tuvo con los intendentes regiones
en 1977: «Recuerden los señores Intendentes que son representantes del Presidente de la República en
las regiones y no representantes de las regiones ante el Presidente», citado por BOISIER, Sergio, ―La
experiencia regionalista del gobierno militar‖. En: CPU Estudios Sociales, Santiago de Chile, Nº 104,
trimestre 2, 2000, pp. 43-46.
En Venezuela, existe una prevalencia constitucional de la competencia local
para los asuntos que afectan primordialmente a la comunidad asimismo local;
prevalencia que vincula al legislador ordinario, limitando su libertad de configuración185.
185
PAREJO ALFONSO, Luciano, ―Informe sobre Autonomías Locales, Descentralización y Vertebración del
Estado‖. En: Revista Iberoamericana de Administración Pública, Madrid: INAP, 2001, p. 266.
186
D’OLIVEIRA MARTINS, Alfonso,―La descentralización territorial y la regionalización administrativa en
Portugal‖. En: Documentación Administrativa, Nº 257-258 (mayo-diciembre 2000), p. 98. Dentro de esta
competencia para legislar corresponde a las regiones especialmente: crear, modificar o extinguir las
autarquías locales, aprobar el plan de desarrollo económico y social, el presupuesto y las cuentas de la
región entre otras funciones. Se prevé la posibilidad que el Ministro de la República, órgano que representa
al Estado en cada una de las regiones, disuelva los órganos propios de gobierno de la Región Autónoma,
oída la Asamblea de la República y el Consejo de Estado por la realización de actos graves contrarios a la
Constitución.
187
Artículo 98º, de la LPAG, Régimen de las sesiones: ―98.1 Todo colegiado se reúne ordinariamente con la
frecuencia y en el día que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando él lo acuerde. 98.2 La
convocatoria de los órganos colegiados corresponde al Presidente y debe ser notificada conjuntamente con
la agenda del orden del día con una antelación prudencial, salvo las sesiones de urgencia o periódicas en
fecha fija, en que podrá obviarse la convocatoria. 98.3 No obstante, queda válidamente constituido sin
cumplir los requisitos de convocatoria u orden del día, cuando se reúnan todos sus miembros y acuerden
por unanimidad iniciar la sesión. 98.4 Iniciada la sesión, no puede ser objeto de acuerdo ningún asunto
fuera del orden del día, salvo que estén presentes todos los integrantes del órgano colegiado y aprueben
mediante su voto unánime la inclusión, en razón a la urgencia de adoptar acuerdo sobre ello‖.
Artículo 99º de la LPAG: ―99.1 El quórum para la instalación y sesión válida del órgano colegiado es la
mayoría absoluta de sus componentes. 99.2 Si no existiera quórum para la primera sesión, el órgano se
constituye en segunda convocatoria el día siguiente de la señalada para la primera, con un quórum de la
tercera parte del número legal de sus miembros, y en todo caso, en número no inferior a tres. 99.3 Instalada
una sesión, puede ser suspendida sólo por fuerza mayor, con cargo a continuarla en la fecha y lugar que se
indique al momento de suspenderla. De no ser posible indicarlo en la misma sesión, la Presidencia convoca
la fecha de reinicio notificando a todos los miembros con antelación prudencial.‖
188
Artículo 100 de la LPAG, Quórum para votaciones: ―100.1 Los acuerdos son adoptados por los votos de
la mayoría de asistentes al tiempo de la votación en la sesión respectiva, salvo que la ley expresamente
establezca una regla distinta; correspondiendo a la Presidencia voto dirimente en caso de empate. 100.2
Los miembros del órgano colegiado que expresen votación distinta a la mayoría deben hacer constar en
sesión respectiva189. En todo caso, la Presidencia Regional se encuentra obligada a
publicar la Ordenanza Regional en el plazo establecido de diez días calendarios, salvo
que la haya objetado o devuelto al Consejo Regional en el plazo de diez días hábiles de
recibida, como sucede en el Gobierno Nacional con el Poder Ejecutivo y el Congreso.
Los acuerdos regionales o del Consejo Regional son actos normativos que no
llegan al rango jurídico que ostenta una norma de carácter general, por lo que en su
mayoría constituyen meras expresiones del Consejo Regional sobre determinados actos
a los cuales el Gobierno Regional decide sujetarse o inclinarse en busca del interés
público, así como para regular actos de administración interna del mismo Consejo. De
esta manera, se asemejan a los Acuerdos de Concejo municipales, ―referidos a asuntos
específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del
órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o
norma institucional‖ y a las Resoluciones del Congreso en varios aspectos.
Analizando algunos de los acuerdos regionales emitidos por los GGRR podemos
apreciar que algunos de ellos bien pudieron ser emitidos como Decretos Regionales o
como Resoluciones Regionales, debido a la naturaleza de los temas que regulan.
Algunos ejemplos de materias que han sido base de un Acuerdo de Consejo Regional
se refieren en su mayoría a competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales.
acta su posición y los motivos que la justifiquen. El Secretario hará constar este voto en el acta junto con la
decisión adoptada. 100.3 En caso de órganos colegiados consultivos o informantes, al acuerdo mayoritario
se acompaña el voto singular que hubiere.‖
189
Artículo 102º de la LPAG, Acta de sesión: ―102.1 De cada sesión es levantada un acta, que contiene la
indicación de los asistentes, así como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los puntos de
deliberación, cada acuerdo por separado, con indicación de la forma y sentido de los votos de todos los
participantes. El acuerdo expresa claramente el sentido de la decisión adoptada y su fundamento. 102.2 El
acta es leída y sometida a la aprobación de los miembros del órgano colegiado al final de la misma sesión o
al inicio de la siguiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los acuerdos específicos ya
aprobados, así como el pleno autorizar la ejecución inmediata de lo acordado. 102.3 Cada acta, luego de
aprobada, es firmada por el Secretario, el Presidente, por quienes hayan votado singularmente y por
quienes así lo soliciten.‖
Artículo 40.- Decretos Regionales
Los Decretos Regionales establecen normas reglamentarias para la ejecución de las
Ordenanzas Regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administración
Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés ciudadano. Los
Decretos Regionales son aprobados y suscritos por la Presidencia Regional, con acuerdo
del directorio de Gerencias Regionales.
Muy pocos Decretos Regionales han sido emitidos por los GGRR, y en algunos
casos normas que han tenido esta naturaleza han sido consideradas erróneamente
como Ordenanzas por los GGRR, tal es el caso de Amazonas que mediante Ordenanza
Regional N° 171-Gobierno Regional Amazonas/CR, institucionalizan el Día Internacional
de la Mujer, el 08 de marzo de todos los años (lo mismo ha hecho el Gobierno Regional
de Cajamarca en el año 2007), mediante la Ordenanza Regional Nº 177-Gobierno
Regional Amazonas-CR, por la cual declaran una de las prioridades del Desarrollo
Social Regional del Gobierno Regional de Amazonas, la Promoción de los Derechos al
Nombre y a la Identidad, así como la Ordenanza Regional del Gobierno Regional de
Cajamarca No 007-2005-GRCJ-CR que institucionaliza el 15 de octubre como el día
mundial de la mujer rural regional.
Las Resoluciones Regionales son las formas específicas en las que se expresan
los actos administrativos de los GGRR, y se clasifican de acuerdo al órgano del
ejecutivo regional que las emite. Inclusive existen las Resoluciones Directorales
Regionales, que emiten los Directores Regionales de las diversas Direcciones
Regionales que pertenecían a los sectores del Gobierno Central, tema que se encuentra
sujeto a discusión una vez que las Direcciones Regionales sean integradas por
completo a la estructura orgánica de las Gerencias Regionales de los GGRR.
cc: LPAG
LOM, art. 43º
Esto no sucede de la misma forma con los Gobiernos Locales que no tienen la
exigencia de publicar sus Ordenanzas en El Peruano. El caso de los Decretos
Regionales y los Acuerdos del Consejo se regula por lo que disponga el Reglamento
que dicte el propio Gobierno Regional.
Se precisan con este artículo los mecanismos legales por los cuales se pueden
impugnar las normas regionales, indicándose las vías que correspondan, con lo cual se
reafirma el carácter de ley que poseen las Ordenanzas Regionales (ya mencionado en
la Constitución Política del Perú), de especie de Decretos Supremos que poseen los
Decretos Regionales, y de las Resoluciones Regionales como actos administrativos,
primero impugnables en la vía administrativa y luego en la vía judicial contencioso-
administrativa. Este artículo, recomendamos, debe ser tomado en cuenta por aquellos
legisladores que pretenden intervenir a GGRR que emiten normas presuntamente
inconstitucionales, ya que justamente los procedimientos establecidos en la presente
norma y en la LBD permiten anular aquellas disposiciones normativas erróneas o
190
Artículos 123º y 126º de la Constitución Italiana.
191
Cf. FERRANDO BADÍA, Juan, Op. Cit., pp. 402-403.
ilegales, sin necesidad de afectar los principios básicos de la descentralización política
contenida en la Constitución Política del Perú.
CAPÍTULO II
RÉGIMEN LABORAL
Hay que concordar este artículo con las normas de la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa, las disposiciones sobre la función pública en general, asimismo,
con lo referido a las modificaciones efectuadas a dichas normas y a las resoluciones
específicas emitidas por el extinto CND sobre el concurso público para elegir a los
Directores Regionales que pertenecían a los diferentes Sectores. En los casos
específicos de los Gobiernos Regionales de Lima-Provincias y el Callao, la situación
laboral de sus trabajadores es sui generis, por herencia de las disposiciones laborales
que regulaban en específico a estos ex CTARES, y por tanto en la actualidad gozan de
un régimen laboral privado, que no interfiere con su calificación como empleados
públicos del Estado (a la manera de PROINVERSION, FONAFE, los Organismos
Reguladores y todas las entidades públicas denominadas de Tratamiento Empresarial).
Una norma que sí resulta de bastante utilidad para los GGRR en el plano laboral,
sobretodo para solucionar una serie de problemas vinculados con trabajadores no
productivos al interior de estas entidades se encuentra representada por el Decreto
Legislativo Nº 1026, mediante el cual se establece un régimen especial facultativo,
mediante la presentación ante la Secretaria de Gestión Pública de la PCM de un
expediente de modernización institucional, por parte de los GGRR y GGLL que deseen
implementar procesos de modernización institucional. Entre dichos procesos se
encuentran: incorporación de nuevos profesionales, modificación del presupuesto sin
incrementar plazas, mejora de la retribución económica de puestos claves, supresión de
plazas innecesarias del Presupuesto Analítico de Personal, medidas de cese de
personal bajo cualquier régimen de contratación por supresión de áreas, entre las
principales medidas, algunas de las cuales podrían resultar inconstitucionales de
primera intención.
192
Según datos proporcionados por el Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP) de España,
Dirección General de Cooperación Territorial. Enero de 2002.
D. Leg. Nº 1025, aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector
público
Régimen especial facultativo para los GGRR y GGLL que deseen implementar
procesos de modernización institucional, D. Leg. Nº 1026
TÍTULO IV
FUNCIONES
CAPÍTULO I
FUNCIONES GENERALES
b) Funciones Generales
En ese sentido, las entidades del Gobierno Central que tienen a su cargo
competencias compartidas con los GGRR no pueden desentenderse de las mismas por
simple interpretación directa de la LOGR, debido a que las funciones se dan en distintos
ámbitos de gobierno y, sobretodo, deben formalizarse las transferencias sectoriales a
los GGRR antes que estos puedan iniciar el cumplimiento de las funciones específicas
contenidas en esta norma.
193
ZAS FRIS BURGA, Johnny. La Insistencia de la Voluntad. El Actual proceso peruano de
descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004), PRODES, Lima, 2004, pp. 262-266.
194
Hemos tomado estas importantes reflexiones de UGARTE, Mayén. Apuntes para …, Op. Cit., p. 80.
195
BASSOLS COMA, Martín, ―Las Competencias Ejecutivas de las Organizaciones Administrativas‖. En:
MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián. Estudios Sobre La Constitución Española: Homenaje Al Profesor
Eduardo García De Enterria,Madrid: Civitas, 1991, Vol. 4, Del Poder Judicial, Organización Territorial del
Estado, p. 3406.
196
Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional Nº 002-2005-PI/TC, publicada en el Diario El Peruano el
02 de marzo de 2005, fundamento 48. Esto se ve complementado con lo dispuesto en la LOPE.
197
BASSOLS COMA, Martín, Op. Cit., p. 3410. Esto se complementa con el hecho que las entidades locales
españolas pueden llevar a cabo por delegación o transferencia funciones o competencias propias de las
En la legislación comparada, concretamente en el caso alemán, se establece
que cuando los niveles sub-nacionales de gobierno caigan en supuestos de inactividad
existe la denominada orden de cumplimiento, pasándose luego a la acción sustitutoria
que se realiza a costa del gobierno negligente. Inclusive existen situaciones en las
cuales se envía a un comisario o delegado del gobierno para que ejecute
temporalmente algunas o todas las competencias de los municipios, y analógicamente
en nuestro caso, de las regiones. La medida más drástica es la disolución de la entidad
cuando se produce una grave incapacidad para atender sus asuntos competenciales198.
Asimismo, el sistema español establece que en el ejercicio de las competencias
transferidas o delegadas, las autoridades de las CCAA, habrán de ajustar su actuación,
en todo caso, a las instrucciones emanadas de las autoridades estatales competentes,
dando lugar el incumplimiento o inobservancia reiterada de las mismas, una vez
constatado, la revocación de la delegación o transferencia199.
CCAA, tal como sucede en el caso italiano, estando sometidos en el ejercicio de estas competencias a un
estricto control de las CCAA.
198
Cf. SOSA WAGNER, Francisco, Op. Cit., p. 3205. Lo cual no sucede en el sistema español, donde
puede afirmarse que el ―vaciamiento‖ de una competencia atribuida por el bloque de constitucionalidad se
erige en un criterio interpretativo general del Tribunal Constitucional español. Cf. CRUZ VILLALÓN, Pedro;
―La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las autonomías territoriales‖. En: MARTÍN-
RETORTILLO, Sebastián. Estudios Sobre La Constitución Española…, Op. Cit., p. 3362.
199
TORNOS, J, Legislación sobre Comunidades Autónomas. Madrid: Tecnos, 1982, p. 453. Según la
Constitución española, la revocación unilateral se produce a través del mismo instrumento normativo
utilizado para la descentralización: una ley orgánica sin ningún requisito material o procedimental
específico, salvo en lo que se refiere a su objeto. En ese sentido, el Estado puede recobrar las facultades
transferidas o delegadas por libre decisión al entender cesadas las causas que justificaron la habilitación o
simplemente considerar pertinente la reversión como consecuencia de un juicio de oportunidad, esto lleva a
Montilla a afirmar que no se ha transferido propiamente la titularidad competencial, sino propiamente el
ejercicio de las mismas. Cf. MONTILLA MARTOS, José Antonio, ―Las Leyes Orgánicas de Transferencia en
el Proceso de Homogeneización Competencial‖. En: R.A.P. Madrid: CEC, Nº 140, mayo-agosto 1996, p.
294.
200
Posteriormente con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público se dio inicio a un importante proceso de descentralización, dándose inicio
a la transferencia progresiva de competencias a los estados miembros como la familia y el menor, las
comunidades indígenas, la educación, la cultura y los monumentos históricos, el deporte y la recreación, los
servicios de empleo, los programas de formación profesional, la agricultura, industria, comercio, medio
ambiente, recursos naturales, el acondicionamiento territorial, obras públicas, vivienda popular, defensa del
consumidor, salud pública, nutrición, investigación científica y defensa civil.
201
Según lo definido por el artículo 286º de la Constitución colombiana, la entidad territorial constituye un
organismo de derecho público con capacidad suficiente dentro de los términos de la Constitución y la Ley
para ser depositario de competencias y funciones que deben ser desarrolladas con el grado de autonomía
que la misma norma fundamental y el legislador le otorguen, en un ámbito territorial predefinido. La entidad
territorial por tanto, implica necesariamente la capacidad de ser poseedores de instrumentos legales para
su actuación en el mundo legal como es el de la personalidad jurídica.
necesidad de mejorar la administración o prestación de los servicios públicos de
acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecológicas‖202. El sistema colombiano acepta la posibilidad de la existencia
de regiones con un régimen jurídico prácticamente indefinido después de diez años de
vigencia de la Constitución. Esta modalidad de organización territorial se conceptúa, en
primer lugar, como un modelo de entidad político territorial con los mismos derechos y
prerrogativas de las otras formas de distribución territorial tipificadas en el texto
constitucional, generando una especie de alternativa para la división del territorio
colombiano203. Es por eso que algunos autores colombianos, encuentran una puerta
abierta para definir al Estado colombiano como un Estado Regional, en lo que se
denominaría como el ―tercer modelo de organización territorial‖ al cual se puede llegar si
la voluntad política se inclina en ese sentido204.
202
Artículo 302º de la Constitución Política Colombiana de 1991.
203
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, ―Panorama General del Derecho Administrativo en Colombia
(2004)‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, pp. 192-193.
204
Cf. VIDAL PERDOMO, Jaime. La Región en la Organización Territorial del Estado. Bogotá: Universidad
del Rosario, 2001, p. 12. Esto se contrapone a la tendencia de otros autores colombianos y de las
sentencias de la propia Corte Constitucional la cual sostiene que el sistema colombiano es definitivamente
unitarista, negando el federalismo, y que la gran limitante al régimen del unitarismo colombiano se
encuentra en la existencia de niveles de decisión autónomos (sobretodo en lo que definen como el ―poder
administrativo descentralizado‖), bajo la tutela del poder central, por lo que se aprecia una fórmula mixta de
distribución del poder sobre el territorio que juega acorde a las coyunturas políticas, por lo que el régimen
colombiano no se matricularía en una fórmula determinada, sino que juega con todas ellas. Cf. Corte
Constitucional Colombiana, Sentencia C-497, 3 de noviembre de 1994.
205
VERGARA BLANCO, Alejandro, Panorama General del Derecho Administrativo Chileno.En: VVAA, El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 142.
206
Artículos 17º y 18º de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
207
Así se les denomina en Ecuador, a los niveles de gobierno subnacionales.
208
CAMPAÑA MORA, Joffre, ―Una visión sobre el derecho administrativo en el Ecuador‖. En: VVAA, El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 366.
protección del niño y del adolescente, salud y turismo209. La gran diferencia del sistema
ecuatoriano de transferencia de competencias con otros sistemas se manifiesta en que
según la Ley de Descentralización y Participación Social de 1997, es potestad de los
Gobiernos Locales solicitar al Gobierno Central las competencias siendo obligatorio que
éste las transfiera, con ello la responsabilidad pesa más en las decisiones finales que
tomen las instancias locales que en la ejecución por parte del ámbito nacional,
estableciendo el sistema de convenios para formalizar la transferencia.
209
Cf. Constitución Política Ecuatoriana de 1998.
210
CASSAGNE, Juan Carlos, ―El Derecho Administrativo Argentino‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo
Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 41.
211
Artículo 121º de la Constitución Nacional argentina.
212
BIDART CAMPOS, Germán. Manual de Derecho Constitucional. Buenos Aires, 1984, p. 131.
213
Para más información al respecto recomendamos: BARRIOS, Franz, Aplicaciones de Sistemática
Constitucional…, Op. Cit., pp. 82-84.
214
GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago; RIVERO ORTEGA, Ricardo, ―El Derecho Administrativo de
España‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 403.
En el reparto vertical se puede tener una competencia exclusiva, entendida
como que la región puede modificar o derogar las leyes que el Estado haya promulgado
sobre la misma materia, complementaria, en la cual corresponde al Estado fijar los
principios fundamentales que dirigen la legislación regional sobre dichas materias, e
integrativa, que se reduce a la promulgación de normas integrativas y de actuación por
parte de las regiones215. En el caso italiano, la competencia legislativa regional de las
regiones con estatutos comunes es complementaria (denominada en algunos casos
legislación concurrente, repartida o distribuida) e integrativa, en el caso de las regiones
con estatutos especiales, esta competencia es además exclusiva, lo cual quiere decir
que a región tiene además el poder de incidir sobre la reglamentación estatal para
adecuarla a sus necesidades e intereses particulares216.
215
Según Ferrando Badía, citando a Virga, en la competencia integrativa los principios materiales contenidos
en las leyes estatales condicionan más estrechamente la actividad legislativa regional, de tal forma que sólo
consienten la promulgación de normas subsidiarias de actuación (secundarias respecto a las principales) y
de integración (regulan las materias que no hayan sido reglamentadas expresamente). Cf. FERRANDO
BADÍA, Juan, Op. Cit., p. 387.
216
De esta forma, las leyes promulgadas por el Estado sobre materias que son de la competencia exclusiva
de la región extienden su eficacia al territorio de la región sólo en el caso que hayan sido promulgadas con
anterioridad a la ley regional. Cf. Ibíd., p. 390.
217
A pesar que el Presidente de la República, en el año 2006, manifestó a la ciudadanía que entre las
medidas más importantes de la descentralización se encontraba la transferencia de las empresas
distribuidoras de electricidad: Electro Puno, Electro Ucayali y SEAL a los Gobiernos Regionales de Puno,
Ucayali y Arequipa, respectivamente, hecho que a la fecha no se ha llevado a cabo. El caso del anuncio
presidencial referido a que la Empresa Nacional de la Coca (ENACO S.A.) pasaría a la administración del
Gobierno Regional del Cusco tampoco se ha concretizado, aunque el mismo deberá formalizarse mediante
una Ley del Congreso (a diferencia de lo que sucederá con las distribuidoras eléctricas en las que sólo se
requerirá de un DS), debido a que ENACO opera y tiene activos no sólo en el departamento del Cusco, sino
en varios departamentos que aún no constituyen una región.
218
En la parte de los considerandos del DS Nº 023-2004-PCM se precisa que las empresas estatales
deberán ser jerarquizadas mediante una norma legal específica (no especifican cual), por la especialidad de
su tratamiento y criterios técnicos de alcance regional y nacional de cada una de ellas. Esto se refleja en el
artículo 2.3, literal d), de la misma norma, cuando se dispone que constituye un bien que pertenece al nivel
nacional la infraestructura pública a cargo de la administración de Entidades públicas conformantes del
Gobierno Nacional, excepto las Empresas Estatales que deberán ser jerarquizadas mediante norma
específica. Ahora bien, la ―norma específica‖ debe entenderse, de manera restrictiva, es decir como un
Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, debido a lo consignado en el
artículo bajo comentario, ya que dicha disposición normativa hace mención expresa a las empresas del
Estado, como uno de los bienes estatales que requieren estar jerarquizados mediante Decreto Supremo.
A esto se añade lo establecido en el primer párrafo del Artículo 72º de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, de acuerdo con la modificación dispuesta por la Ley
Nº 27902, que dispone que son recursos de los Gobiernos Regionales, entre otros
establecidos por dicho artículo, los señalados en la Ley de Bases de la
Descentralización y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción
que transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquización y gradualidad
establecidos en los Artículos 45º Inciso a) y 81º de la referida LOGR.
Por tanto, para establecer si una empresa del Estado se encuentra dentro de la
jurisdicción de un Gobierno Regional, debe considerarse, en primer término, el lugar en
el cual se ubican los activos que intervienen directamente en su cadena productiva. De
otro lado, para establecer si una empresa del Estado tiene alcance regional debe
considerarse el ámbito de cobertura de los servicios prestados o de comercialización de
los bienes producidos, bajo el criterio de demanda atendida, ya que ello permite
establecer claramente si hoy en día los bienes y servicios que pueda ofrecer una
empresa impactan económicamente en la jurisdicción de un Gobierno Regional
determinado o en más de una. Si ambos factores confluyen, entonces se determinará
que la mencionada empresa ha dejado de pertenecer a la esfera del Gobierno Central y
corresponde ser transferida al Gobierno Regional respectivo.
CAPÍTULO II
FUNCIONES ESPECÍFICAS
219
MUÑOZ MACHADO, Santiago. Derecho Público de las Comunidades Autónomas. Madrid: CIVITAS,
1982, p. 318.
220
LUCAS VERDÚ, Pablo. Curso de Derecho Político. Madrid: Editorial Tecnos S.A, Vol. IV, 1984, pp. 670-
671.
221
GERPE, Manuel, ―Criterio para un reparto de competencias entre el Estado y las Regiones‖; En:
Federalismo y Regionalismo, Op. Cit., p. 472.
222
Defensoría del Pueblo, Reporte de la supervisión de la Defensoría del Pueblo sobre la transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Defensoría del Pueblo, 2006, p. 12.
Por estas razones, podemos afirmar que no se estaría cumpliendo cabalmente con el
principio de neutralidad fiscal, similar al de suficiencia, el cual señala que el
financiamiento descentralizado debe ser suficiente para financiar los gastos de los
GGRR y GGLL223.
Siguiendo con esta línea de ideas, los mayores problemas que se han
presentado en cuanto a la transferencia de funciones por medio del sistema de
acreditación han sido los siguientes: Incumplimiento de los requisitos específicos,
nombramiento de los Directores Regionales por concurso público, escasa concertación
entre Sectores y Gobiernos Regionales y falta de adecuación administrativa,
especialmente en el caso del Gobierno Regional del Callao224. En el caso de las
adecuaciones administrativas es responsabilidad de los Sectores realizar las acciones
pertinentes, como por ejemplo establecer la pertinencia de conformar Direcciones
Regionales de determinados ámbitos como el Callao, precisando el personal respectivo
que pudiera ser transferido, o en todo caso si las mismas gerencias regionales se
convierten automáticamente en Direcciones Regionales a falta de éstas.
Recomendamos revisar con detalle esta publicación donde se analiza el proceso de transferencia de
funciones en diversos sectores a nivel nacional.
223
Cf. VVAA, Descentralización Fiscal: Marco Conceptual, Santiago de Chile: CEPAL, 1993.
224
Fuente: página Web de la Secretaría de Descentralización de la PCM. Defensoría del Pueblo:
Descentralización y Buen Gobierno.
225
Otras críticas de importancia que se han realizado con respecto al Sistema de Acreditación se refieren a
la ausencia de sistemas de seguimiento y monitoreo de los resultados de los programas y funciones
transferidos, indefinición de responsabilidades respecto de las diferentes etapas de producción de los
servicios y la inconsistencia entre el cronograma del proceso de acreditación y el de formulación y
aprobación del presupuesto. Ver al respecto los Informes elaborados por entidades especializadas en el
tema como: PRODES, Propuesta Ciudadana, Ciudadanos al Día, IDD (www.grupoidd.org), entre otros.
226
UGARTE, Mayén, Op. Cit. p. 68.
consignadas en los Planes Anuales de Transferencia de los años pasados y que por
tanto ya pueden poner en práctica dichas funciones, que son muy pocas en realidad.
Por otro lado, tenemos a Gobiernos Regionales que sólo han acreditado ser
competentes para el ejercicio de una reducida parte de dichas funciones, por lo que no
pueden ejercer aquellas para las que no han sido acreditados. Asimismo, tenemos leyes
específicas en el país que regulan muchas de las funciones que figuran en la presente
Ley Orgánica y que respecto a las cuales los Gobiernos Regionales vienen ejerciendo
sin necesidad de acreditación alguna. Esto se verifica por ejemplo, en los casos de
funciones relativas al ambiente o a Defensa Civil, cuyas normas específicas ya asignan
responsabilidades concretas a los Gobiernos Regionales.
227
Las modificaciones aprobadas desde el literal q) al u) del artículo 47º fueron incluidos por sugerencia de
los congresistas de la cédula parlamentaria aprista.
En Europa y Norte América, por ejemplo, ―la educación primaria constituye una
responsabilidad concurrente del gobierno central, gobiernos estatales y locales, pero la
función del nivel superior del gobierno suele limitarse al financiamiento y no se extiende
a la gerencia de las operaciones cotidianas‖228.
228
BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Más allá del centro, Washington:
Banco Mundial, 1999, p. 24.
229
FINOT, Iván, Op. Cit. El autor afirma que entregar a los gobiernos locales la responsabilidad de operar
esos sistemas no sería una descentralización política (el poder decisión sobre qué, cuánto y con qué
recursos, en lo que se refiere a subsidios, permanecería centralizado) sino operativa.
230
FINOT, Iván, Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local. Santiago de
Chile: ILPES, Publicación de las Naciones Unidas, Octubre 2003, pp. 24 y 25.
se puede llegar al siguiente cuadro de funciones en la materia por nivel de gobierno
involucrado:
b) Organizar
Programas 4) Monitorear
especiales de apoyo la gestión
al servicio educativo pedagógica y
que sirva para e) Promover, regular, c) Regular y administrativa
compensar las incentivar y supervisar las de las
desigualdades y supervisar los actividades y n) Actuar como instituciones
lograr equidad en el servicios de servicios que instancia educativas de
acceso, procesos y educación primaria, brindan las administrativa en su jurisdicción,
resultados secundaria y superior instituciones asuntos de su fortaleciendo su
educativos no universitaria. educativas. competencia. autonomía.
e) Prestar apoyo
administrativo y a) Otorgar
logístico a las certificados,
instituciones diplomas y
educativas títulos según
públicas. corresponda.
m) Rendir
cuentas
s) Fotalecer las f) Asesorar la anualmente,
instituciones gestión ante la
educativas, pedagógica y comunidad
promoviendo su administrativa de educativa, de su
autonomía, capacidad las instituciones gestión
de innovación y educativas, pedagógica,
funcionamiento fortaleciendo su administrativa y
democrático. autonomía. económica.
k) Participar, con
el Consejo
Educativo 20) Promover
Institucional, en
la consolidación
la evaluación de una cultura
para el ingreso,
de ciudadanía
ascenso o democrática y
j) Establecer un g) Conducir el fortalecer la
plan nacional de proceso de identidad de la
transparencia en la evaluación y de permanencia del población
gestión que ingreso del personal campesina,
consolide una ética personal docente y docente y nativa y afro
pública. administrativo. administrativo. peruana
Conducir el proceso
de concurso público
de los Directores de e) Desarrollar
las UGEL y designar acciones de
a los ganadores. Desarrollar formación y 3) Promover la
Reg. De gestión acciones de capacitación diversificación
Art.54-h) personal. permanente. curricular.
c) Diversificar y
p) Fortalecer el r) Desarrollar los p) Identificar las complementar el
funcionamiento de procesos de necesidades de currículo básico,
Organismos profesionalización, capacitación del realizar acciones
Públicos capacitación y personal docente y tutoriales y
Descentralizados y actualización del administrativo, y seleccionar
regular la relación personal docente y desarrollar libros de texto y
de éstos con el administrativo de la programas de material
Ministerio región capacitación. educativo. .
h) Definir las c) Diversificar los m) Promover y g) Formular,
políticas sectoriales currículos nacionales apoyar la ejecutar y
de personal, atendiendo a la diversificación de evaluar el
programa de realidad, necesidades los currículos de presupuesto
mejoras del e intereses de los las instituciones anual de la
personal directivo, educandos. educativas. institución.
n) Identificar,
implementar y
promover el uso de
docente y nuevas tecnologías j) Cooperar en
administrativo. eficientes y eficaces las diferentes
Implementar la para mejorar la actividades
carrera pública calidad de la educativas de la
magisterial. educación. comunidad.
Incentivar la creación i) Promover el
de Centros de desarrollo
Recursos Educativos educativo,
y tecnológicos que cultural y
contribuyan a mejorar deportivo de su
el aprendizaje. comunidad.
p) Evaluar
periódicamente los
logros alcanzados por 8) Apoyar la
la región en materia incorporación y
f) Dirigir el Programa de educación. Apoyar desarrollo de
Nacional de las acciones de nuevas
Formación y evaluación y medición tecnologías
Capacitación que desarrolla el para la mejora
Permanente del Ministerio de del sistema
Magisterio. Educación. educativo.
c) Elaborar los Asegurar la calidad y 9) Promover,
diseños curriculares la oportunidad de la coordinar,
básicos y establecer formación inicial y el ejecutar y
lineamientos servicio de los evaluar los
técnicos para su profesores en su programas de
diversificación. ámbito. alfabetización
7) Impulsar y
i) Apoyar el organizar el
desarrollo y Consejo
d) Diseñar adaptación de Participativo
programas nuevas Local de
nacionales de tecnologías de Educación,
aprovechamiento de comunicación y de acuerdos
nuevas tecnologías g) Ejecutar y evaluar información para concertados y
de información y programas de mejorar el sistema vigilancia
comunicación. alfabetización. educativo. ciudadana.
12) Promover
m) Promover una j) Promover y la protección y
evaluación formativa ejecutar difusión del
que motive el estrategias y patrimonio
desarrollo integral programas de cultural de la
del estudiante. alfabetización. nación..
Defensa y
conservación
de los
monumentos ar
queológicos,
históricos y
artísticos
i) Liderar la gestión
para conseguir el
incremento de la
inversión educativa
y consolidar el
presupuesto s) Asesorar en la 13) Promover la
nacional de formulación, cultura de la
educación, así como i) Promover la ejecución y prevención y
los planes de educación evaluación del educación para
inversión e intercultural y el uso presupuesto anual la preservación
infraestructura de lenguas originarias de las instituciones del medio
educativa. de la región. educativas. ambiente.
p) Establecer los
lineamientos
básicos para
garantizar la 17) Promover
participación de la c) Promover una espacios de
sociedad civil en la cultura de derechos, participación
orientación y de paz y de igualdad del adulto
mejoramiento de la de oportunidades mayor. (Artículo
educación. para todos. 84)
m) Formular,
ejecutar y evaluar 18) Normar,
su presupuesto en coordinar y
b) Formular, ejecutar atención a las fomentar el
y evaluar el necesidades de deporte y la
presupuesto los centros y recreación de la
educativo de la programas niñez y el
región. educativos. vecindario.
u) Impulsar y
articular la k) Impulsar la
participación de las actividad del
universidades, Consejo
empresas e Participativo Local
instituciones de la Educación, para
sociedad civil en la lograr acuerdos Construcción
ejecución de los concertados y de campos
planes de desarrollo promover la deportivos y
regional. vigilancia. recreacionales
e) Declarar, proteger,
conservar y promover 19) Promover
el patrimonio cultural actividades
regional y local. culturales.
11) Organizar y
sostener
centros
culturales,
k) Promover y i) Promover bibliotecas,
difundir las centros culturales, teatros y
manifestaciones bibliotecas, teatros talleres de arte
culturales y potenciar y talleres de arte, en provincias,
las instituciones así como el distritos y
artísticas y culturales deporte y la centros
de la región. recreación poblados
Una de las interrogantes más serias que se han planteado a raíz del problema
suscitado y que involucró la emisión de una serie de Ordenanzas Regionales en las que
se desconocía un Decreto Supremo emitido por el MINEDU sobre el particular, es el
razonamiento de si estas normas resultaban válidas a pesar que el DS tenía rasgos de
ser ciertamente inconstitucional y que además cada Gobierno Regional tendría las
facultades necesarias para determinar políticas regionales vinculadas al magisterio de
sus jurisdicciones.
Algunos temas de importancia en lo relativo a las funciones del artículo 47º son
los siguientes: implementación de una hora adicional de estudios en los centros
educativos que tengan un solo turno, puesta en marcha del Plan Piloto de
Municipalización de la Educación Peruana, la revisión del diseño curricular nacional en
cuanto a la diversificación curricular regional con atención a la interculturalidad, la
universalización de la cobertura en la educación inicial en el área rural, la ampliación de
la cobertura en secundaria en el área rural, concertación de nuevas plazas y de
racionalización intergubernamental, promoción del patrimonio cultural y de la creatividad
cultural, presupuesto por resultados como instrumento de acción compartida,
incremento de la inversión por alumno con criterio de equidad, evitar la duplicación de
programas a nivel del MINEDU, incremento de los presupuestos regionales para la
educación y no sólo entrega de presupuesto históricos de las Direcciones Regionales,
actualización de los Planes de Desarrollo Concertados en base a los Planes Educativos
Regionales, apoyar a los municipios a asumir funciones de manera orgánica y gradual
diferenciando el tipo de municipalidades (para lo cual se deberá reorientar a los
Consejos Educativos Municipales e incluir a los GGRR en la coordinación con los
municipios)231.
231
Fuente: Secretaría Técnica de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de trabajo, promoción del empleo y fomento de la pequeña y
micro empresa, con la política general del gobierno y los planes sectoriales.
232
BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Op. Cit., p. 25.
empresas, pues todas ellas se inscriben en la bolsa de trabajo solicitando trabajadores
con determinadas características233.
cc: Ley que regula la participación y la elección de los representantes de las MYPE en
las diversas entidades públicas, Ley Nº 29051
Ley del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ley Nº 27711
D. Leg. Nº 1038, precisa alcances de la Ley que regula los servicios de
tercerización
Ley de Promoción de la Competitividad, formalización y desarrollo de la micro y
pequeña empresa y del acceso al empleo decente, D. Leg. Nº 1086
Ley que promueve la actividad laboral de pensionistas del régimen del Decreto
Ley Nº 19990, Ley Nº 28678,
Ley General de Inspecciones del Trabajo, Ley Nº 28806, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 019-2006-TR
Ley que establece la homologación de los contratos de obra con los contratos de
bienes y servicios que celebren las MYPE con el Estado para poder otorgar la
retención del 10% del monto total del contrato como garantía del fiel
cumplimiento, Ley Nº 29034
Ley de Fortalecimiento del Fondo Múltiple de cobertura MYPE, Ley Nº 28368
Ley que promueve la actividad laboral de pensionistas del Régimen del Decreto
Ley Nº 19990, Ley Nº 28678,
Reglamento de la ley de relaciones colectivas de trabajo, aprobado por DS Nº 011-
92-TR, y sus modificatorias
Reglamento de Seguridad y salud en el Trabajo, aprobado por DS Nº 009-2005-
TR, y sus modificatorias
Reglamento de la Carrera del Inspector del Trabajo, aprobado por DS Nº 021-
2007-TR
Dictan medidas sobre jornadas máximas de modalidades formativas reguladas
por la ley Nº 28518 así como de las prácticas pre-profesionales de Derecho y de
internado en Ciencias de la Salud, aprobado por DS Nº 003-2008-TR
Eliminan la obligación de presentar la información de las Planillas de Pago de
Remuneraciones de los Trabajadores percibidas en el mes de junio de cada año,
por aplicación de planillas electrónicas, por DS Nº 002-2008-TR
Se crea la Comisión Nacional para la Lucha contra el trabajo forzoso por DS Nº
001-2007-TR
Fusión por absorción del Centro de Promoción de la Pequeña y Microempresa-
PROMPYME con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, aprobado
por DS Nº 003-2007-TR
Se crea el Registro Nacional de Empresas Contratistas y Subcontratistas de
Construcción Civil por DS Nº 004-2007-TR
“Plan Nacional para la lucha contra el trabajo forzoso”, aprobado por DS Nº 009-
2007-TR
Establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado “Planilla
Electrónica”por DS Nº 018-2007-TR
Reglamento de Multas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
aprobado por DS Nº 002-2006-TR
Actualizan listado de ocupaciones básicas y operativas, modalidad formativa
laboral de capacitación laboral juvenil, por R.M. Nº 054-2008-TR
233
PINILLA CISNEROS, Susana. ―Estrategias para generar empleo en el Perú‖. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 328-330.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas de salud de la región en concordancia con las políticas nacionales y los
planes sectoriales.
234
UGARTE, Mayén. Apuntes para apoyar la discusión del Proceso de Descentralización. Lima: IPESM-
KAS, 2005, pp. 58-59.
235
Ibíd. La autora afirma que a esto se le agregan los costos en que se incurrirá durante el período de
traslado de esa responsabilidad, cautelando evitar una pérdida de calidad y eficiencia en la prestación del
servicio. Ello va de la mano con los principios esenciales que rigen el proceso de descentralización
peruano, mediante los cuales se pretende que los servicios que se prestan a los ciudadanos actualmente
mejoren el nivel y calidad que poseen actualmente o que por lo menos no disminuya la calidad de los
mismos cuando éstos sean transferidos a los Gobiernos Regionales.
Realizando un análisis particular de lo que sucede en el Derecho comparado en
este trascendental tema, concretamente el caso español, encontramos una
competencia específica de Alta Inspección por parte del Gobierno Central hacia las
CCAA en el tema sanitario, concretándose la mencionada alta inspección a las
siguientes tres áreas:
236
Ley española 14/1986, comentada por BASSOLS COMA, Martín, ―Las Competencias Ejecutivas de las
Organizaciones Administrativas‖. En: MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián, Estudios Sobre La Constitución
Española…, Op. Cit., p. 3420.
237
MANZANAL, Mabel, ―Descentralización, recursos y poder político de los gobiernos provinciales en
Argentina‖. En: VVAA, Historias de Descentralización…, Op. Cit., p. 267.
238
Para un mayor análisis sobre el particular recomendamos: DE LA FUENTE, Manuel, ―Descentralización,
movimientos regionales e indígenas campesinos en Bolivia‖. En: VVAA,Historias de Descentralización…,
Op. Cit. pp. 514-515.
los Gobiernos Locales de la jurisdicción. Esto lleva a la reflexión de considerar como
factible la creación de una Gerencia Regional de Salud al interior de la estructura
orgánica de los GGRR, bajo la cual se encontraría la Dirección Regional de Salud
respectiva, o de considerarlo necesario el GGRR y previa consulta a la PCM, como
opinión no vinculante, cambiar la denominación de ésta última por la primera. Como se
sabe, actualmente la LOGR prevé que los temas de salud sean tratados por la Gerencia
de Desarrollo Social, la cual no puede darse abasto técnica, económica ni
humanamente hablando, para asumir dicho reto.
(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:
(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:
Algunas de las acciones más importantes que los GGRR pueden llevar a cabo
en cuanto al cumplimiento de esta competencia específica la constituyen las siguientes
estrategias:
239
VVAA. Inclusión y Participación: Módulo de formación política. Lima: Ágora Democrática, 2004, p. 10.
240
GISMONDI, Giovanna, ―El Sistema Interamericano y la protección de los derechos de los pueblos
indígenas‖. En: ATHINA, Lima: Grijley, Año 2, Nº 3, 2007, pp. 151-170.
graves problemas que aquejen a nuestra sociedad, y que representan, en cierto modo,
aquello que se denominaba conciencia crítica de la sociedad241.
241
RODRÍGUEZ-ARANA, Javier, ―Las reformas administrativas en los últimos años‖. En: Anuario Da
Facultade de Dereito Da Universidade Da Coruña, Revista Jurídica interdisciplinar internacional, Nº 10,
2006, p. 979.
f) Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento de riego,
manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de suelos.
Esta función puede ser correctamente aprovechada por los GGRR en cuanto a
la desburocratización de muchos trámites que actualmente se deben seguir con
INRENA para efectos de dinamizar el tema agrario y al mismo tiempo impulsar
actividades turísticas relacionadas con las zonas en donde se encuentran este tipo de
recursos, de gran interés para expertos a nivel mundial por la diversidad que presenta
nuestro país en la materia.
242
Para un mayor detalle sobre el particular recomendamos: VALENCIA MARTÍN, Germán, ―Reflexiones
sobre la nueva Ley General del Ambiente peruana‖. En: Derecho Administrativo Contemporáneo,
Ponencias del II Congreso de Derecho Administrativo, Lima: Palestra Editores, 2007, p. 721. Asimismo,
LANEGRA QUISPE, Iván, ―Competencias ambientales en el Perú‖. En: Derecho Administrativo
Contemporáneo, Ponencias del II… Op. Cit., pp. 751-772.
tener en cuenta que las facultades concretas sancionadoras de los GGRR no deberían
superponerse a las que en este tema posea el Gobierno nacional o el Local para evitar
la duplicidad de sanciones.
243
GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago & RIVERO ORTEGA, Ricardo. ―El Derecho Administrativo de
España‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 431.
Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Radiaciones no Ionizantes,
aprobados por DS Nº 010-2005-PCM, y su reglamento aprobado por DCD 009-
2005-CONAM/CD
Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795 y su Reglamento,
aprobado por DS Nº 019-2003-PCM
Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica, aprobado por DS Nº 087-
2004-PCM
Ordenanza Nº 036-AREQUIPA
Toda la legislación ambiental sectorial, tales como el Reglamento de protección
ambiental en las actividades eléctricas, aprobado por DS 029-94-EM y sus
modificatorias; el Reglamento para la Protección ambiental en las actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS Nº 046-93-EM y sus modificatorias o el
Reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica,
aprobado por DS Nº 016-93-EM y sus modificatorias
Como lo expresó Fernando Holguín, ―el día en que los industriales tengan que
pelearse por invertir en Loreto o en Piura y en cada región, será cuando existan
condiciones de inversiones favorables, y ese día recién estaremos viendo un futuro real,
concreto, de beneficio para el pueblo‖244.
244
Comentarios expresados en VVAA. Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima:
Congreso de la República, 2005, p. 255.
Artículo 55.- Funciones en materia de comercio
BASSOLS COMA, Martín, ―Las Competencias Ejecutivas de las Organizaciones Administrativas‖. En:
245
cc: Decreto Legislativo Nº 939, que aprueba medidas para la lucha contra la evasión
y la informalidad
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo,
Ley Nº 27790
Ley de Facilitación de Comercio Exterior, Ley Nº 28977, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 022-2008-EF
Plan Estratégico Nacional Exportador
Planes Estratégicos de exportación regional
D Leg. Nº 1000, que permite la regularización de exportaciones y dispone que la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT establecerá el
procedimiento para la subsanación de errores en las declaraciones de exportación
D Leg. Nº 1011, que modifica el artículo 10 del D Leg. Nº 662 y el artículo 38 del D
Leg. Nº 757, e incorpora la suscripción de Convenios de Estabilidad Jurídica
posteriores a la obtención del título habilitante
D Leg. Nº 1034, que aprueba la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas
D Leg. Nº 1035, que aprueba la Ley de Adecuación al “Acuerdo sobre las
medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio” de la
Organización Mundial de Comercio - OMC
D Leg Nº 1036, que establece los alcances de la Ventanilla Única de Comercio
Exterior
D Leg. Nº 1044, que aprueba la Ley de Represión de la Competencia Desleal
D Leg. Nº 1053, que aprueba la Ley General de Aduanas
D Leg. Nº 1056, Ley para la implementación de los asuntos relativos al
cumplimiento del Régimen de Origen de las Mercaderías en el marco de los
Acuerdos Comerciales suscritos por el Perú
D Leg. Nº 1069, que mejora la administración de justicia en materia comercial,
modificando normas procesales
D Leg. Nº 1087, aprueba normas en educación para el mejor aprovechamiento de
los Acuerdos de Promoción Comercial
D Leg. Nº 1092, que aprueba medidas en frontera para la protección de los
derechos de Autor o Derechos Conexos y los derechos de Marcas
Decreto Ley Nº 22342, Ley de Promoción de exportaciones no tradicionales
Normas sobre aranceles de aduanas
246
En esa línea de ideas apunta el literal b) del presente artículo.
infraestructura básica: principalmente de transportes y de uso de recursos hídricos, y
también la de algunos servicios básicos, como agua potable y disposición de deshechos
líquidos y sólidos, y distribución local de energía y comunicaciones.
247
FINOT, Iván, Op. Cit., p. 25.
248
Información obtenida del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los GGRR y GGLL
del año2008.
una controversia respecto a qué nivel de gobierno debería ser el encargado principal de
resolver esta problemática249, hecho que hasta la fecha no presenta visos de resolución.
249
Donde se han implementado medidas poco eficaces como el ―Plan Tolerancia Cero‖ del MTC.
Ley de Aeronáutica Civil del Perú, Ley Nº 27261 y su Reglamento aprobado por
DS Nº 050-2001-MTC y sus modificatorias
Ley de Promoción de los Servicios de Transporte Aéreo, Ley Nº 28525 y su
Reglamento aprobado por DS Nº 028-2006-MTC
DS Nº 019-2007-MTC, por el cual establecen criterios de clasificación de la
infraestructura aeroportuaria del país y la jerarquización de aeródromos de
propiedad pública
Ley de Seguridad de la Aviación Civil, Ley Nº 28404 y su Reglamento aprobado
por DS Nº 007-2006-MTC
DS Nº 024-2007-MTC, dictan medidas para que las carreteras a construirse
cuentan con ductos y cámaras que permitan la instalación de infraestructura de
servicios de telecomunicaciones
Ley de Control y Vigilancia de las Actividades Marítimas, Fluviales y Lacustres,
Ley Nº 26620 , y sus modificatorias, y su Reglamento, aprobado por DS Nº 028-
DE-MGP
Ley que facilita la ejecución de obras públicas viales, Ley Nº 27628
Ley del Trabajo Portuario, Ley Nº 27866
Ley para Formalizar el Transporte Público Interprovincial de Pasajeros, Ley Nº
28226
Ley que declara de necesidad pública la continuación de la Ejecución del Sistema
Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Ley Nº 28253
Ley que regula el transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos, Ley Nº
28256
Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, Ley Nº 28583
Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las
escuelas de conductores, Ley Nº 29005
Ley que declara de necesidad y utilidad pública la prestación de servicios de
transporte aéreo a zonas aisladas donde no haya oferta, Ley Nº 29159
Reglamento de Transporte Fluvial, aprobado por DS Nº 014-2006-MTC
Decreto Ley Nº 20081, por el cual dictan disposiciones sobre inmuebles afectados
por trazos en vías públicas
D Leg. Nº 98, Ley de la Empresa Nacional de Puertos del Perú
Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Portuaria Nacional,
aprobado por DS Nº 034-2004-MTC
Reglamento del Régimen General de Infracciones y Sanciones para la Actividad
Portuaria, aprobado por DS 008-2008-MTC
Ley del Sistema Portuario Nacional, Ley Nº 27943 y su Reglamento, aprobado
por DS Nº 003-2004-MTC y sus modificatorias
D Leg. Nº 1022, Ley que modifica la Ley del Sistema Portuario Nacional
Plan Nacional de Desarrollo Portuario, aprobado por DS Nº 006-2005-MTC
Reglamento de Jerarquización Vial, aprobado por DS Nº 017-2007-MTC
Reglamento Nacional de Ferrocarriles, aprobado por DS Nº 032-2005-MTC y sus
modificatorias
Identificación de las vías férreas existentes en el país que se encuentran bajo
competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, aprobada por RD
N° 034-2006-MTC
DS Nº 034-2007-MTC, que actualiza el Clasificador de Rutas del Sistema Nacional
de Carreteras (SINAC)
Directiva N° 01-2006-MTC/14, “GUÍA PARA INSPECCIÓN DE PUENTES”,
aprobada por la Resolución Directoral N° 012-2006-MTC
DS Nº 05-94-TCC, por el cual crean el Proyecto Especial de Rehabilitación de
Infraestructura de Transportes – PERT
DS Nº 033-2002-MTC, por el cual crean el Proyecto Especial de Infraestructura de
Transporte Nacional– PROVIAS NACIONAL
DS Nº 029-2006-MTC, por el que fusionan PROVIAS Departamental y PROVIAS
RURAL bajo la modalidad de fusión por absorción
Todos los Manuales emitidos por la Dirección de Caminos y Ferrocarriles del
MTC, y las normas técnicas aplicables al transporte en general
Es por ello que la tarea de los GGRR en este rubro se concentra en concesionar
los proyectos de telecomunicaciones de su competencia (respetando las normas sobre
el particular), fortalecer el desarrollo de una red pública de comunicaciones, fortalecer
los medios de comunicación regional, así como, sobretodo, la emisión de las
autorizaciones y licencias respectivas para los usos en telecomunicaciones solicitados
por los particulares, para lo cual deben aplicarse los principios de simplificación
administrativa necesarios y las fiscalizaciones que se estimen convenientes.
Los enfoques que hablan de la ―última milla‖ para las TIC en zonas rurales son
aquellos que promueven la conexión de lo local a lo global. De acuerdo a ello, Maite
Vizcarra propone que las TIC se vinculen al entorno rural y resuelvan problemas
concretos de los pobladores, incluido el problema de la comunicación local251. La autora
sostiene que la sola conectividad no garantiza todo el impacto que pueden generar las
TIC dentro de una estrategia de desarrollo orientada a promover la integración,
sostenida en las capacidades de organización e información relevante252.
250
GRETEL, Nuevo diseño de las telecomunicaciones, el audiovisual e internet. Madrid: Colegio Oficial de
Ingenieros de las Telecomunicaciones, 2002.
251
Cf. VIZCARRA, Maite, Op. Cit., p. 162.
252
Ibíd., p. 168. También recomendamos revisar los interesantes comentarios sobre el particular aportados
por: OJEDA SUÁREZ, Rafael, ―Gestión del conocimiento en el desarrollo local‖. En: Retos del Desarrollo
Local. CARPIO BENALCAZAR, Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp. 269-287.
Establecen límites máximos permisibles de Radiaciones no Ionizantes en
Telecomunicaciones, aprobados por DS Nº 038-2003-MTC
DS Nº 030-2007-MTC, por el cual aprueban el Sistema de Comunicaciones en
Situaciones de Emergencia
Ley de Radio y Televisión, Ley Nº 28278 y sus modificatorias y su Reglamento,
aprobado por DS Nº 005-2005-MTC
Ley que regula el acceso y uso compartido de infraestructura de uso público para
la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, Ley Nº 28295, y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 009-2005-MTC
Lineamientos de Políticas para promover un mayor acceso a los servicios de
telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de referente interés social,
aprobados por DS Nº 049-2003-MTC
Reglamento del Canon por el uso del Espectro Radioeléctrico para Servicios
Públicos Móviles, aprobado por DS Nº 043-2006-MTC
Reglamento para la Gestión y supervisión de la numeración de los Servicios
Públicos de Telecomunicaciones, aprobado por DS Nº 021-2004-MTC
Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades del Organismo Supervisor de
Inversión Privada en Telecomunicaciones OSIPTEL, Ley Nº 27336
g) Aprobar los aranceles de los planos prediales con arreglo a las normas técnicas
vigentes sobre la materia del Consejo Nacional de Tasaciones.
De esta forma, consideramos que los GGRR bien pueden adaptar en el futuro,
en sus Reglamentos de Organización y Funciones, estas funciones a la Gerencia
Regional de Infraestructura, la cual se encuentra más cercana a las mismas.
253
Para un análisis más extenso sobre el particular recomendamos nuestro artículo ―Alcances de las
funciones municipales exclusivas y compartidas en materia urbanística‖. En: Actualidad Jurídica, Lima:
Gaceta Jurídica, Nº 152, Julio 2006, p. 193.
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, aprobado
por DS Nº 027-2003-VIVIENDA, modificado por DS Nº 012-2004-VIVIENDA y
sus modificatorias
Reglamento de Habilitación y Construcción Urbana Especial D.S. Nº 053-98-PCM
Crean el Macro Proyecto Pachacútec, D.S. N° 007-2003-VIVIENDA
Crean el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios – MiBarrio, D.S. N° 004-
2004-VIVIENDA
Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley General de Habilitaciones
Urbanas, aprobado por D. S. N° 010-2005-VIVIENDA
Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley de Regularización de
Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen
de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común,
aprobado por D. S. Nº 035-2006-VIVIENDA
Determinan derechos que debe abonarse a las Municipalidades por Servicios que
prestan Delegados de Colegios Profesionales acreditados como Miembros de
Comisiones Técnicas Calificadoras de Proyectos, aprobados por R.M. 253-2000-
MTC
Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, Ley Nº 29090
Ley que crea el Bono Familiar Habitacional (BFH), Ley Nº 27829
Ley que permite el uso del 80% de la (CTS) destinado a la adquisición de
vivienda o terreno en el marco de los programas promovidos por el Ministerio de
Vivienda y Construcción o por el Sector Privado Ley N° 28461
Ley de Creación del Bono del Buen Pagador, Ley Nº 29033
Ley de Creación del Bono de Formalización Inmobiliaria, Ley Nº 29071 y su
Reglamento, aprobado por DS N° 030-2007-VIVIENDA
Aprueban procedimiento simplificado de Declaratoria de Fábrica e
Independización para la construcción de nuevas unidades inmobiliarias en aires,
D.S. N° 036-2006-VIVIENDA
Plan Nacional De Vivienda – “Vivienda Para Todos”, aprobado por D.S. Nº 005-
2006-VIVIENDA
Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado por D.S. N° 011-2006-
VIVIENDA
66 Normas Técnicas del Reglamento Nacional de Edificaciones- RNE, aprobadas
por D.S. N° 011-2006-VIVIENDA
Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Ley
Nº 26284 y su Reglamento, aprobado por DS Nº 024-94-PRES
Para nadie es un secreto que la mayor parte de los recursos económicos con los
que cuentan diversos GGRR en la actualidad se debe a la explotación minera,
energética y de hidrocarburos que se efectúa en sus áreas geográficas. Los porcentajes
del canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético y las regalías que pagan las
empresas privadas al Estado, de acuerdo a lo estipulado en las normas vigentes, han
llegado a proporcionar a distintos GGRR, como es el caso de Cajamarca, Ancash,
Cusco, Piura o Tacna, recursos que resultan ciertamente desproporcionados con
relación a los presupuestos por recursos por todo concepto con los que cuentan GGRR
como los de Lambayeque, Madre de Dios, Tumbes o Huanuco, por citar algunos
ejemplos.
En los últimos años se han realizado muchos estudios sobre las causas de los
conflictos, inclusive sobre los conflictos entre el sector privado, y especialmente la
industria extractiva, y las comunidades y los gobiernos locales. Estos estudios
demostraron la necesidad urgente de crear conciencia de que no es suficiente hacer
evaluaciones de efectividad y eficiencia, el desarrollo sostenible que todos quieren sólo
es posible si todos los actores interesados empiezan a tomar en cuenta los impactos de
sus proyectos, especialmente los impactos negativos no intencionales, haciendo que los
proyectos sean sensibles al conflicto, y que haya una real transformación del conflicto
en una cultura de paz. De esta manera, las prácticas sensibles al conflicto ayudarán,
cuando sean implementadas correctamente, a fomentar y cultivar una cultura de paz255.
Por otro lado, en lo que respecta al tema energético y de electricidad, que para
muchos constituyen lo mismo, pero que presentan peculiaridades en cuanto a la forma
en la que operan técnica y económicamente ambos256, bajo ese contexto, las funciones
consignadas en los literales d) y e) resultan de trascendental importancia. Dentro de las
mismas resalta la problemática de la electrificación rural que corresponde resolver a
diversos GGRR en cuyos territorios aún muchos pobladores no cuentan con luz en sus
domicilios o centros de trabajo.
254
SORLOZA RODRÍGUEZ, Reynaldo, ―Camisea, gobernabilidad y descentralización‖. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 185-186.
255
VANDENBUSSCHE, Paskal, ―La evaluación de los proyectos de desarrollo sobre la paz y los conflictos
(PERC) dentro de un esquema de prácticas empresariales sensibles al conflicto‖. En: Gobernabilidad.
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2006, p. 287.
256
En el tema concreto de la electricidad no se debe descuidar el hecho de considerar en las decisiones a
las empresas públicas del estado peruano que actualmente operan en los campos de generación y
distribución eléctrica, así como el tema de la Red Interconectada Nacional y las transacciones que se
efectúan entre los operadores con arreglo a las disposiciones contenidas en la ley de concesiones
eléctricas y lo que determine al respecto el COES, Comité de Operaciones Económica del Sistema
Interconectado Nacional.
Finalmente, debemos señalar que en este artículo no prosperó la propuesta de
organizar y administrar el registro regional de minería. No fue aprobado en repetidas
ocasiones por los congresistas de la República.
cc: Ley Orgánica del Sector Energía y Minas, Decreto Ley Nº 25962
DS Nº 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería
Ley que establece mecanismo para asegurar el suministro de electricidad para el
mercado regulado, Ley Nº 29179
D Leg. Nº 1058, Ley que promueve la inversión en la actividad de generación
eléctrica con recursos hídricos y con otros recursos renovables
Ley de promoción para el desarrollo de la industria petroquímica, Ley Nº 29163
Decreto de Urgencia Nº 007-2006, que resuelve contingencia en el mercado
eléctrico originada por la existencia de empresas concesionarias de distribución
sin contratos de suministro de electricidad
Decreto de Urgencia N° 035-2006, que resuelve contingencia en el mercado
eléctrico originada por la carencia de contratos de suministro de electricidad
entre generadores y distribuidores
Ley de descentralización del acceso al consumo de gas natural, Ley Nº 28849
Ley de fortalecimiento y modernización de la Empresa Petróleos del Perú, Ley Nº
28840
Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la generación eléctrica, Ley Nº 28832
Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental, Ley Nº 28804
Ley que excluye a los suministros de predios agrícolas para uso de la producción
agraria del pago por concepto de alumbrado público, Ley Nº 28790
Ley que Modifica la Distribución del Canon por la Producción de Petróleo y Gas
en el Departamento de Ucayali, Ley Nº 28699
Ley que regula el contenido de azufre en el combustible Diesel, Ley Nº 28694
Ley que Crea el Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto CAMISEA –
FOCAM, Ley Nº 28451 y sus modificatorias
Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera, Ley N° 28271
Ley de Regalía Minera, Ley Nº 28258 y sus modificatorias
Ley de Promoción de la Inversión en Plantas de Procesamiento de Gas Natural,
Ley Nº 28176
Ley para de la Inversión en la Explotación de Recursos y Reservas marginales de
Hidrocarburos a nivel Nacional, Ley Nº 28109
Ley que regula el cierre de Minas, Ley N° 28090 y sus modificatorias
Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles, Ley Nº 28054
Ley Complementaria de Legislación del Canon y sobre canon para Petróleo y Gas
en Piura y Tumbes, Ley Nº 27763 y sus modificatorias
Ley de Electrificación Rural y de Localidades Aisladas y de Frontera, Ley Nº
27744
Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal,
Ley Nº 27651
Ley del Canon, Ley Nº 27506 y sus modificatorias
Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras, Ley Nº 27474
Ley de Promoción de Concesiones de Centrales Hidroeléctricas, Ley Nº 27435
Ley de Actualización de Hidrocarburos, Ley Nº 27377
Ley de Promoción del uso eficiente de la energía, Ley Nº 27345, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 053-2007-EM
Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, Ley Nº 27133,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado DS Nº 040-99-EM
Ley que crea la Comisión de Tarifas de Energía, Ley Nº 27116
Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico, Ley Nº 26876, y su
Reglamento aprobado por DS Nº 017-98-ITINCI y sus modificatorias
Ley Orgánica de Recursos Geotérmicos, Ley Nº 26848, y su Reglamento aprobado
por DS Nº 072-2006-EM
Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía, OSINERG, Ley Nº 26734,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado por DS Nº 054-2001-PCM
Ley de Organización y Funciones de PERUPETRO S.A., Ley Nº 26225
Ley de Concesiones Eléctricas, Decreto Ley Nº 25844 y su Reglamento aprobado
por DS Nº 009-93-EM
Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, DS Nº 042-2005-EM
Constitución de la Dirección Ejecutiva de Proyectos a cargo del Ministerio, DS Nº
021-93-EM
Medidas para el ahorro de energía en el sector público, aprobadas por DS Nº 034-
2008-EM
Supuestos de infracción a la libre competencia en las actividades de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica, aprobados por DS Nº 027-95-
ITINCI
Reglamento para la comercialización de electricidad en un régimen de libertad de
precios, aprobado por DS N° 017-2000-EM
Reglamento de Importación y Exportación de Electricidad, aprobado por DS Nº
049-2005-EM
Reglamento de Cogeneración, aprobado por DS N° 064-2005-EM, y sus
modificatorias
Reglamento del Consejo de Administración de Recursos para la Capacitación en
Electricidad (CARELEC), aprobado por D.S. Nº 020-2007-EM
Reglamento de Transmisión, aprobado por DS Nº 027-2007-EM
Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad, aprobado por DS Nº
052-2007-EM
Reglamento de fiscalización de actividades energéticas por terceros, aprobado
por DS Nº 029-97-EM
Texto Único Ordenado del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Red
de Ductos, aprobado mediante DS Nº 042-99-EM
Reglamento de participación ciudadana para la realización de actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS Nº 012-2008-EM
Ordenanza Nº 038-AREQUIPA, que aprueba la adecuación ambiental de la
minería informal de la región Arequipa
Este es uno de los pocos casos en los cuales textualmente la LOGR trata del
tema de la coordinación de los GGRR con los GGLL, entendiéndose que estos últimos
se encuentran obligados a consultar las políticas locales que en materia de desarrollo
social tengan a bien implementar en sus localidades.
Sobre el particular recomendamos los valiosos aportes de FLORES, Germán, ―Aportes para entender el
257
desarrollo local desde la perspectiva indígena‖. En: Retos del Desarrollo Local. CARPIO BENALCAZAR,
Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp.355-364.
Interministerial de Asuntos Sociales - CIAS, integrada por los Ministros de Estado258.
Esta Comisión es la encargada de la coordinación, formulación, seguimiento y
evaluación del cumplimiento de los lineamientos de la Política Social del Estado
Peruano y establece las prioridades para su implementación, coordina la ejecución de
los programas y proyectos de superación de la pobreza que efectúan los Sectores del
Gobierno Nacional, asimismo coordina la reestructuración de los Sectores sociales
dentro del marco de la reforma y modernización del Estado.
258
Asimismo, un representante de los GGRR integra el Consejo Directivo del Sistema de Apoyo al Sector
Rural, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Nº 28298.
259
CONADES, ―Lineamientos para una Reforma del Estado―. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2006.
260
HERNÁNDEZ, Zoila & HERNÁNDEZ Gaby, ―Descentralización y derechos de género‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 121.
e) Promover la participación económica, social y política de las mujeres rurales,
indígenas, amazónicas y afroperuanas así como su integración en los espacios
de decisión de las organizaciones comunitarias, asociativas, de producción y
otras, garantizando su acceso a una remuneración justa, indemnizaciones,
beneficios laborales y de seguridad social, de acuerdo a ley, en igualdad de
condiciones con los hombres.
f) Garantizar el derecho a un trabajo productivo, ejercido en condiciones de
libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, incorporando medidas dirigidas
a evitar cualquier tipo de discriminación laboral, entre mujeres y hombres, en el
acceso al empleo, en la formación, promoción y condiciones de trabajo, y en una
idéntica remuneración por trabajo de igual valor. Se incluye entre los derechos
laborales la protección frente al hostigamiento sexual y la armonización de las
responsabilidades familiares y laborales‖.
261
LERMO RENGIFO, Jorge, ―Las ciudades y el desarrollo: el rol de los gobiernos locales‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p.203.
Acciones para el Fortalecimiento de los Programas y Proyectos Sociales y de la
Ejecución de la Política Social y de Lucha Contra la Pobreza, aprobadas por DS
Nº 009-2004-PCM
Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004 -2006, aprobado por DS Nº
064-2004-PCM
Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, aprobado
por DS N° 003-2002-PROMUDEH; y los Planes Regionales por la Infancia
aprobados por los GGRR de Puno, Tacna, Ucayali, Cusco, Moquegua, Cajamarca
y Lambayeque
Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones 2006-2010,
aprobado por DS Nº 009-2005-MIMDES
Comisión de Coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y
el Adolescente, 1998, constituida por la R.S. N° 090-98-PROMUDEH
Lineamientos de política para la prevención del maltrato y defensa de los
derechos de las personas adultas mayores, R.M. Nº 156-2005-MIMDES
Nos explicamos, según las normas que rigen al SINADECI (y que existen mucho
antes de la emisión de la LOGR), existe la obligación en cada entidad del Estado, y en
este particular caso de los GGRR, de contar con una dependencia, órgano, que en la
mayoría de casos se denominará como Oficina de Defensa Civil, en este caso con el
apelativo de Regional, la que se encargará de las siguientes funciones principales262:
262
Según lo dispuesto en el artículo 14º del Reglamento de la Ley del SINADECI, aprobado por DS Nº 005-
88-SGMD. Adicionalmente, el artículo 15º de la norma dispone que las Oficinas de Defensa Civil de los
Gobiernos Regionales actúan como Secretaría Técnica del respectivo Comité Regional; como tal tienen las
funciones adicionales siguientes:
a. Proponer al Comité el Plan de Defensa Civil para su aprobación.
b. Llevar el Libro de Actas y el Archivo del Comité.
c. Informar acerca del grado y oportunidad del cumplimiento de los acuerdos.
d. Centralizar la información cursada al Comité por sus miembros y otros organismos.
e. Garantizar la continuidad operativa del Comité.
f. Informar oficialmente a los medios de comunicación sobre las acciones de Defensa Civil, por delegación
del Presidente de Comité (en este caso el Presidente Regional).
g. Ejecutar el Plan de Capacitación en Defensa Civil para la colectividad de su jurisdicción.
h. Centralizar la recepción y custodia de ayuda material y ejecutar el Plan de distribución de ayuda en
beneficio de los damnificados en caso del desastre.
sería conveniente que cada Gobierno Regional encuentre la mejor forma de llevar a
cabo estas funciones separándolas adecuadamente.
263
Para un mayor análisis sobre las competencias municipales en materia de Defensa Civil recomendamos
nuestro artículo ―Las responsabilidades y atribuciones de los Gobiernos Locales en materia de seguridad en
último terremoto acontecido en el Perú. En cuanto al tema de la prevención, la ejecución
de evaluaciones de riesgo, para determinar la peligrosidad de zonas geográficas como
ríos, explanadas, montañas, glaciares, etc. también se convierte en un aspecto pilar de
la seguridad en Defensa Civil, estando los GGRR habilitados a cobrar tasas por estos
servicios individualizados cuando sean solicitados por particulares interesados en
conocer el nivel de riesgo de determinadas áreas geográficas que le corresponden.
cc: Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley Nº 19338 y sus
modificatorias
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, aprobado por DS
Nº 005-88-SGMD y sus modificatorias
Ley que establece la obligación de elaborar y presentar planes de contingencia,
Ley Nº 28551
Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa Civil,
aprobado por DS Nº 059-2001-PCM, y sus modificatorias
Procedimientos para la Declaratoria de Estado de Emergencia, aprobados por DS
Nº 058-2001-PCM y sus modificatorias
Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres, aprobado por DS Nº 001-
A-2004-DE-SG
Texto Único de Procedimiento Administrativo del instituto Nacional de Defensa
Civil-INDECI, aprobado por DS Nº 075-2OO5-PCM y sus modificatorias
Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, Ley Nº 28478 y su Reglamento
aprobado por DS Nº 016-2006-DE-SG
Ley del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, Ley Nº 27067
Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil, aprobado
por DS Nº 066-2007-PCM
Ley de Seguridad y Tranquilidad Pública en Espectáculos Deportivos, Ley Nº
26830 modificada por Ley Nº 27153
Ley de Seguridad en Espectáculos Públicos no Deportivos con Gran
Concentración de Personas, Ley Nº 27276
Todas las normas técnicas que se utilizan para la ejecución de ITSDC
Defensa Civil contenidas en la Ley Orgánica de Municipalidades‖. En: Revista Jurídica del Perú, Lima:
Editorial Normas Legales, Nº 56, Mayo-Junio 2004.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del
Estado, de conformidad con la legislación vigente y el sistema de bienes
nacionales.
Resulta indicado aseverar que la incorporación de los bienes del Estado a los
Sistemas Administrativos del Estado, con motivo de la dación de la Ley General del
Sistema Nacional de Bienes Estatales representa un aspecto de vital importancia para
el tratamiento y ejecución de estas funciones por parte de los GGRR264. En esta ley se
establece, en el artículo 3º de su reglamento, que el Sistema Nacional de Bienes
Estatales está integrado por el conjunto de organismos, garantías y normas que regulan
integral y coherentemente los bienes estatales en sus niveles de Gobierno Nacional,
Regional o Local que apoya al proceso de descentralización y modernización de la
gestión del Estado. Igualmente, en el artículo 18º del Reglamento se indica que los
GGRR administran y adjudican los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado
264
Recomendamos: JIMÉNEZ, Roberto, ―Incorporando a los Sistemas Administrativos el Sistema de Bienes
del Estado, a propósito del Proyecto de Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales‖. En:
Gestión Pública, Lima: Estudio Caballero-Bustamante, Nº 3, 2007, pp. B14-B19.
dentro de su jurisdicción, incluyendo aquellos que cuenten con edificaciones, a
excepción de los bienes de alcance nacional (definidos en el artículo 2º del Reglamento,
lo cual resulta bastante limitativo de lo que en realidad pueden realizar los GGRR en
esta materia), los comprendidos en proyectos de interés nacional identificados por la
SBN y los bienes de propiedad municipal.
265
Para un mayor detalle sobre estas apreciaciones recomendamos consultar: GONZALES BARBADILLO,
Elvira, ―Comentarios al Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales‖. En: JUS, Gestión
Pública. Lima: Editorial GRIJLEY, Nº 1, 2008, pp. 401-409.
b) Formular concertadamente, aprobar y ejecutar las estrategias y el programa de
desarrollo turístico de la región.
266
Para un mayor análisis de esta norma y su impacto en toda la actividad turística, recomendamos revisar
VILLAFRANQUI, Giancarlo, ―El Turismo en el Perú y el proceso de promoción a la inversión privada como
herramienta para la generación de ventajas competitivas‖. En: Gestión Pública, Lima: Estudio Caballero-
Bustamante, Nº 3, 2007, pp. 12- 15.
operadores turísticos privados quienes, con una adecuada política regional en este
ámbito pueden llegar a revertir los escasos recursos con los que actualmente cuentan
las DIRCETURS a nivel nacional.
cc: Ley que precisa los alcances de las leyes Nº 29164, Ley de promoción del
desarrollo sostenible de servicios turísticos en los bienes inmuebles, integrantes
del Patrimonio Cultural de la nación, y Nº 29167, Ley que establece el
Procedimiento Especial y Transitorio para las licencias de edificación, ampliación
o remodelación de establecimientos de hospedaje, Ley Nº 29202
Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar
infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios turísticos
y calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones
aplicables, Ley Nº 28868, y su Reglamento aprobado por DS Nº 007-2007-
MINCETUR
Ley para el desarrollo de la actividad turística, Ley Nº 26961, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 002-2000-ITINCI y sus modificatorias
Reglamento de canotaje turístico, aprobado por DS Nº 004-2008-MINCETUR
Reglamento Nacional de Transporte Turístico Terrestre, aprobado por DS Nº 003-
2005-MTC
Reglamento de establecimientos de hospedaje, aprobado por DS Nº 029-2004-
MINCETUR
Reglamento de Calificadores de Establecimientos de Hospedaje, aprobado por
RM N° 151-2001-ITINCI/DM
Reglamento de agencias de viajes y turismo, aprobado por DS Nº 026-2004-
MINCETUR
267
Comentarios expresados por GUEVARA, Danilo, ―Seguridad Ciudadana y regionalización‖. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 140.
Reglamento de Autorización y Registro de casas Particulares y Centros
Educativos que ofrecen servicio de alojamiento, aprobado por DS Nº 10-95-
ITINCI
Establecen requisitos que deberán cumplir los establecimientos que brindan
servicio de Alojamiento, aprobados por RD Nº 0011-95-
MITINCI/VMTINCI/DNT
Reglamento de Restaurantes, aprobado por DS Nº 025-2004-MINCETUR
Disponen que los Establecimientos que expenden Comidas y Bebidas incluyan en
sus listas de precios el IGV y el Recargo al Consumo, RM Nº 081-94-ITINCI/DM
Ley del Guía de Turismo, Ley Nº 28529
Reglamento de Guías de Montaña, aprobado por DS Nº 028-2004-MINCETUR y
sus modificatorias
Decreto Ley Nº 25533, Establece que el otorgamiento de licencia para el uso de las
fuentes de Aguas Minero-Medicinales y el control de su explotación con fines
turísticos es de competencia MICTI (ahora MINCETUR), y su Reglamento
aprobado por DS Nº 05-94-ITINCI
Establecen requisitos y procedimientos para los expedientes del Certificados de
Calificación de Prestador de Servicios Turísticos, aprobados por DS Nº 032-2005-
MINCETUR
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana-SINASEC, Ley Nº 27933 y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 012-2003-IN
Cobra una singular importancia, en este contexto, las funciones que compete
desempeñar al Consejo Nacional de Fomento Artesanal, tales como formular
recomendaciones y emitir opinión sobre asuntos vinculados al fomento del sector
artesanal, así como mantener una articulación permanente con los Consejos
Regionales y Consejos Locales de Fomento Artesanal a fin de lograr una visión
conjunta del sector artesanal para el diseño de políticas y estrategias de desarrollo
correspondiente. Por su parte, los artesanos deben constituir sus asociaciones, para lo
cual deben inscribirlas en el Registro Nacional del Artesano.
cc: Ley del artesano y del desarrollo de la actividad artesanal, Ley Nº 29073
Reglamento del Registro Nacional del Artesano y del Consejo Nacional de
Fomento Artesanal, aprobado por DS Nº 001-2008-MINCETUR
TÍTULO V
REGÍMENES ESPECIALES
CAPÍTULO I
268
JAIME BARRETO, Wilson, Op. Cit., pp. 239-240. El autor sostiene con bastante acierto que las
migraciones han generado una nueva cultura popular urbana que no corresponde a los patrones culturales
occidentales sino que se nutre de la cultura de origen de los migrantes. La cultura de origen no ha
desaparecido por el proceso de migración en el contexto de la modernización, sino que se ha ―unido‖ a la
cultura occidental para dar lugar a un proceso de hibridación.
b) La Alcaldía Metropolitana de Lima, a la que corresponden las competencias y
funciones de la Presidencia Regional como órgano ejecutivo y las que norme la
Ley Orgánica de Municipalidades.
Por ello, los órganos que la conforman son un correlato de los órganos que
conforman a los GGRR del país: Un Concejo Metropolitano que cumple las veces del
Consejo Regional, en este caso no ha operado la modificación que señala que los
titulares del Ejecutivo Regional no integran más el Consejo Regional, por cuanto este
artículo no ha sido variado en su contenido y se entiende que el Concejo Metropolitano
sigue contando entre sus miembros al Alcalde, lo cual reafirma su naturaleza más de
Gobierno local que de Gobierno Regional propiamente dicho.
Las funciones del Concejo Metropolitano de Lima son bastante similares a las de
los Consejos Regionales, debiendo, en todo caso, entenderse este artículo en
conjunción con lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades sobre el particular.
Llama la atención, la modificación establecida en cuanto al literal a) sobre el Plan
Regional de Desarrollo Concertado y su concertación previa en la Asamblea
Metropolitana de Lima. La pregunta que surge al respecto, se refiere a la efectividad de
este Plan Regional y su relación con el Plan provincial de Lima, ¿no se trata del mismo
documento acaso?, o ¿qué precisiones se realizan en este ámbito, si se trata de una
jurisdicción única?, si la respuesta se basa en la diferencia de competencias otorgadas
para ambos niveles de gobierno, entonces las disposiciones que establezca el Plan
Regional no podrán repetir aquellas que ya se encuentren consignadas en el Plan
Provincial de Desarrollo Concertado. La misma pregunta se formula en relación al literal
b) y el Presupuesto Participativo regional y local de Lima.
cc: LOM
CAPÍTULO II
269
Información recogida del Diario El Comercio, del Perú, edición del 05 de diciembre de 2007.
carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e
inversiones interregionales.
Este artículo de la LOGR parece haber sido ignorado por comentarios como los
que sugieren que se debería configurar una región central con la Provincia
Metropolitana de Lima y la Provincia Constitucional del Callao, donde algunos distritos
adquieran ―calidad de provincia‖ y se defina un distrito capital, todo lo cual debe ser
asumido como una peculiaridad dentro de la regla de integración, continuidad y
competitividad. Este tipo de sugerencias, no sólo resultan incongruentes con lo
señalado en la propia Constitución Política del Perú, con lo que sucede en la
experiencia comparada con las metrópolis de estados federados que ni siquiera llegan
al número de población con el que cuenta Lima, y con el régimen especial del que goza
Lima Metropolitana en la LBD, por lo que no pueden ser tomadas en cuenta con
seriedad270.
cc: LBD
270
Cf. PAREDES NUÑEZ, Fernando & TALAVERA DELGADO, Domingo, ―El desafío de conformar
regiones‖. En: Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la
República, 2005, p. 158. Además de lo expresado líneas arriba, basta señalar criterios de tipo poblacional,
en relación al número de habitantes de la Provincia Constitucional del Callao, que supera a más de la mitad
promedio de habitantes del resto de capitales de departamentos del país, a lo cual se suma el amplio
número de profesores, médicos y empleados públicos que laboran en el Callao, lo cual constituye de por sí
criterios económicos suficientes para justificar su existencia separada de la ciudad de Lima.
Resulta interesante traer a colación los comentarios de autores españoles al
respecto, ―Una comunidad regional que se considere autónoma necesita el fundamento
de una sólida organización municipal (provincial o distrital) ya que no cabe región
próspera sin municipio próspero, ni sería lícito sustituir el centralismo del Estado por el
centralismo de la Región‖271.
cc: D Leg. Nº 1031, Ley que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del
Estado
TÍTULO VI
271
DE LOJENDIO IRURE, Ignacio María, ―Autonomía y Consenso‖. En: Federalismo y Regionalismo; Op.
Cit., p. 82.
comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio
ambiente, en el marco de lo establecido en los artículos 45 inciso a) y 81 de la presente
Ley.
Se debe señalar que más del 90% de los ingresos de los GGRR provienen de
transferencias del gobierno central, mediante recursos de Tesoro Público y
transferencias condicionadas como el Fondo de Compensación Regional (FONCOR), o
de lo que recibieron en su oportunidad respecto a los proyectos de inversión regional, a
cargo de los CTARS.
En el tema de los recursos directamente recaudados que generen los GGRR por
los permisos, licencias y autorizaciones que emitan, primero estos deberán recibir las
competencias y funciones sectoriales respectivas que les permitan incluir dichos
procedimientos administrativos en sus TUPAS institucionales y de esta forma, estar
legalmente autorizados a cobrar a los administrados por dicho concepto, tal como lo
dispone la Ley del Procedimiento Administrativo General. En estos casos se deberán
tomar en cuenta las regulaciones dispuestas en las normas sobre aprobación de
TUPAS y además el hecho que las entidades del Gobierno Central deberán eliminar
estos procedimientos de sus TUPAS y no generar dobles cobros a los administrados
por estos conceptos o similares. Llama la atención que algunos procedimientos
administrativos bastante costosos, vinculados a funciones específicas ya certificadas
para su transferencia a los GGRR no hayan sido transferidos a la fecha, hecho que
debe ser revisado por las instancias y organismos competentes en materia de
descentralización corrigiendo estas presuntas violaciones legales, por cuanto no tendría
sentido el transferir una función específica a los GGRR y que las entidades del Poder
Ejecutivo retengan algunos de los procedimientos administrativos vinculados a éstas.
Sobretodo si estos procedimientos son los que generan recursos directamente
recaudados que permiten a las entidades públicas costear al menos la mano de obra,
por contratación administrativa, directamente vinculada a la resolución de los mismos.
DANÓS, Jorge, ―Panorama General del Derecho Administrativo en el Perú‖. En: VVAA, El Derecho
272
La forma en la cual los GGRR utilicen estos recursos debe ser lo más amplia
posible, sin exagerados formalismos o autorizaciones innecesarias para el uso de estos
recursos, siempre enmarcado dentro de las acciones de control respectivas, en el
sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado y los demás sistemas que se
encuentren vinculados con el uso de estos recursos.
Los recursos propiamente obtenidos del ámbito jurisdiccional regional deben ser
utilizados para provecho de dichos territorios, y es por ello que los europeos han
273
Esto ha sido reiterado en el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2008.
274
Cuyos servicios son prestados exclusivamente en el departamento de Arequipa.
previsto, por ejemplo, que los sistemas financieros en los cuales los recursos
disponibles para los GGRR estén basados deben ser de una diversidad suficiente y de
una naturaleza tal que les permita estar acordes con la real evolución del costo que
representa llevar a cabo esas tareas.
275
Con las precisiones formuladas por el Decreto Legislativo Nº 1005, que autoriza al MEF a delegar sus
atribuciones de evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, por el cual se modifica el artículo 9.1 del
artículo 9º de la Ley Nº 27293, facultando al MEF a delegar total o parcialmente esta atribución a los
Gobiernos Regionales, con lo cual se podrían agilizar considerablemente los trámites relacionados con
proyectos de inversión pública regionales.
276
Las cifras varían según las fuentes consultadas. Cf. FARFÁN RUIZ, Hillman, ―El Proceso de
Descentralización, Retos y Oportunidades‖. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima:
Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 77.
introduciéndose algunas modificaciones con relación a los porcentajes asignados a
compensación y al criterio de equidad para asignar montos mayores a los
departamentos más pobres277. Se entiende que este artículo al referirse al término
concesiones no comprende a las tradicionales concesiones mineras.
cc: LBD
El FIDE es el gran Fondo que nunca existió (al menos hasta la fecha no se ha
puesto en práctica), y sólo sirvió para otorgar esperanzas de mayores recursos a los
GGRR. La excusa para no ponerlo en práctica ha sido realmente muy débil: no se han
generado privatizaciones o concesiones recientes que constituyen su fuente principal de
ingresos.
Por lo pronto, las resoluciones del extinto CND señalaban que este fondo
persigue los objetivos de: facilitar el proceso de regionalización a través de la
identificación de cadenas de valor y comercialización de productos, la articulación de
centros urbanos, definición de vías terrestres, infraestructura, redes empresariales,
entre otros componentes, contribuyendo al mejoramiento de la competitividad regional y
el crecimiento económico sostenible; facilitar el proceso de integración de las actuales
circunscripciones territoriales; apoyar la integración y la articulación entre los GGRR,
277
UGARTE, Mayén, Op. Cit., p. 61.
GGLL y el Gobierno Central, y de todos estos con el sector privado; promover la
inversión privada; y, hacer más eficiente la inversión pública. El FIDE no financia en su
integridad proyectos de inversión, ya que su naturaleza es la de ser un fondo
concursable, que complementaría los recursos de los GGRR, GGLL y del sector
privado.
En todo caso, es necesario precisar que a partir del 2006, mediante Ley Nº
28939, se ha creado el FONIPREL (Fondo de promoción a la Inversión Pública Regional
y Local) que tiene como finalidad el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública
regionales y locales, incluyendo los estudios de preinversión, orientados a reducir las
brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básicos, que tengan el mayor
impacto en la reducción de la pobreza extrema en el país. En el artículo 6º de la Ley Nº
29125, al mencionar los recursos del FONIPREL, se dispone en el literal f) que los
recursos que a la fecha forman parte del FIDE, por lo que se entiende que el FIDE ha
sido sustituido por el FONIPREL.
Por otro lado, la misma norma dispone que las operaciones de endeudamiento
sin la garantía del gobierno nacional se regirán por los siguientes límites: la relación
entre el stock anual por concepto de la deuda contraída sin garantía del gobierno central
y los ingresos corrientes anuales de los GGRR no deberá ser superior al 40%; y el
servicio anual del total de la deuda contraída sin la garantía del gobierno central
incluidos los intereses, no deberá superar el 10% de los ingresos corrientes anuales.
TÍTULO VII
CAPÍTULO I
278
ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralización y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006,
pp. 153-154.
279
CASAS, Carlos, Op. Cit. p. 71.
CONTROL
a. Fiscalización
El Gobierno Regional está sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la
República, del Consejo Regional y la ciudadanía, conforme a ley y al Reglamento del
Consejo Regional.
b. Control
El control a nivel regional está a cargo del Órgano Regional de Control Interno, el
cual depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República
conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General
de la República.
El tema del control que se ejerce a nivel de todos los estamentos del Estado
descansa en los órganos de Control Interno de los GGRR para el caso del nivel
intermedio de gobierno. En cada Gobierno Regional existe un órgano de control que
depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República, por lo
que el Ejecutivo Regional no tiene ingerencia alguna en su designación o remoción
quedando este hecho limitado a lo que decida la Contraloría en base a lo dispuesto en
la normativa que la rige. Un tema que llama la atención en este contexto es el referido a
la dependencia y conexión que tienen los Órganos de Control Interno de las Direcciones
Regionales pertenecientes a las Gerencias Regionales, con el OCI del Gobierno
Regional en sí, y cómo se articulan las funciones y responsabilidades de los mismos,
para evitar duplicidad de ámbito de actuaciones.
280
Propuesta formulada por el Congresista Walter Alejos Calderón, Segunda Legislatura Ordinaria de 2001,
16ª A Sesión (Vespertina) Martes 11 de Junio de 2002.
de Control también se esbozaron sugerencias en el Legislativo para cambiar esta
denominación por Sistema Descentralizado de Control281.
El artículo es preciso al señalar que el ámbito del órgano de control abarca todos
los órganos del Gobierno Regional y todos los actos y operaciones conforme a ley.
Sobre el particular la postura de la presente obra ha sido en todo momento de enfatizar
la importancia de introducir en la gestión pública regional el concepto y las nociones y
principios más importantes de la administración por resultados y un enfoque gerencial
de la actividad pública regional. En ese sentido, las acciones de control que se
programen al interior de un Gobierno Regional deberían compartir este enfoque y
centrarse en fiscalizar la actividad de este tipo de entidades de acuerdo a la eficiencia
de los resultados obtenidos en la gestión efectuada, dejando en un segundo plano los
formalismos establecidos en las normas y dando prioridad a las funciones y
competencias de los GGRR en pro de la mejora de la calidad de vida de las poblaciones
de sus jurisdicciones. En esa línea de ideas apunta el principio r), de los principios que
rigen el control gubernamental282, cuando expresa que ―la flexibilidad, según la cual, al
realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas,
respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación
objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final‖.
281
Dictamen en Minoría de la Ley de Bases de la Descentralización, suscrito por los congresistas César
Zumaeta Flores, Juan Figueroa Quintana, Rosa León Flores y Rodolfo Raza Urbina.
282
Dichos principios se encuentran en el artículo 9º de la Ley Nº 27785.
LBD, art. 21º
Los Informes a los que hace referencia este artículo se realizan en adición a los
que el Jefe del OCI remite a la propia Contraloría de la República en base a las
disposiciones normativas vigentes. De acuerdo a ello, anualmente el Consejo Regional
recibe el informe de la OCI regional donde se detalla el cumplimiento de las normas que
rigen a los GGRR, así como el control adecuado de los recursos y fondos que utilizan
estas entidades. Al tener el carácter de públicos cualquier persona puede tener acceso
a los mismos, en cualquier momento, de acuerdo a las normas que rigen el acceso a la
información pública.
CAPÍTULO II
Entendemos que una vez que entre en vigencia el Decreto Legislativo Nº 1068
(seis meses después de su publicación) el Reglamento de la Representación y Defensa
de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por DS
Nº 002-2003-JUS quedará automáticamente derogado, por lo que ya no se requerirá del
Acuerdo de los Gerentes Regionales para autorizar a los procuradores públicos
regionales, el inicio o continuación de acciones legales en sede judicial, ya que el
artículo 22º de la norma establece que la defensa jurídica del Estado comprende todas
las actuaciones que la Ley en materia procesal, arbitral, y las de carácter sustantivo
permiten, quedando autorizados a demandar, denunciar y a participar de cualquier
diligencia por el solo hecho de su designación, informando al Titular de la Entidad sobre
su actuación.
cc: D Leg. Nº 1068, Ley que crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado
Ley que autoriza a los procuradores públicos encargados de la defensa del Estado
para desistirse de las pretensiones menores de tres mil nuevos soles, Ley Nº
27076 (en vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. Nº 1068)
Reglamento de la Representación y Defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por D.S. N° 002-2003-JUS (en
vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. Nº 1068)
TÍTULO VIII
PROCESO DE TRANSFERENCIA
CAPÍTULO I
Este artículo sólo tuvo vigencia en cuanto el CND existió en el país, a la fecha
carece de objeto comentar el mismo, a pesar que su fusión por absorción resulta
claramente ilegal realizarla por una norma de rango inferior a la LBD.
Tal como lo informa la Defensoría del Pueblo, la percepción del nivel de gobierno
regional, respecto de las funciones que desarrollaba el extinto Consejo Nacional de
Descentralización, entre las que se encontraba la descrita en el presente artículo, era la
siguiente:
- Instancia que sólo cumple un rol orientador, que emite directivas y que actúa
como facilitador entre los Gobiernos Regionales y Sectores
- Sus Directivas no eran comunicadas oportunamente y los plazos que establece
en ellas no son razonables
- Coordinaba con los Sectores, pero no lograba que éstos coordinen directamente
con cada Gobierno Regional
- No cumplía un rol imparcial que le permitiera equilibrar las propuestas de los
Sectores con las de los Gobiernos Regionales
- La comunicación con el CND no era muy fluida, lo que obligaba muchas veces a
los representantes de los Gobiernos Regionales viajar a la ciudad capital
- No cumplía con coordinar, ni impulsar el proceso de adecuación administrativa
de los Sectores respecto de los Gobiernos Regionales de Lima, Callao y Lima
Metropolitana.
- No promovía, ni coordinaba los programas de capacitación y asistencia técnica a
favor de los Gobiernos Regionales y Locales
283
Defensoría Del Pueblo, Reporte de supervisión de la Defensoría del Pueblo sobre la Transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Programa de Descentralización y Buen
Gobierno, 2006, p. 58.
de Descentralización de la PCM, por cuanto la dependencia con el Poder Ejecutivo se
hace más evidente y difícil de evitar los controles estrictos que son impuestos por
funcionarios públicos de la PCM y del MEF, los que a su vez, se muestran como los
mayores escépticos con respecto a los avances de la descentralización en el país.
cc: LBD
CAPÍTULO II
PROCESO DE TRANSFERENCIA
Las normas y disposiciones sobre este tema, dictadas por el Ejecutivo, en una
primera instancia fueron emitidas por el extinto CND, y ahora lo son por la Secretaría de
Descentralización de la PCM (por lo que este artículo debe leerse en tal sentido).
Consideramos que este órgano de la PCM seguirá emitiendo más directivas en la
medida que no se cumpla con la transferencia de la totalidad de las funciones
sectoriales para fines del año 2007.
Cabe señalar, como un aspecto de importancia ligado a este tema, que las
competencias han sido entregadas a los Gobiernos Regionales de manera ciertamente
aislada, prescindiendo del traslado de responsabilidad global por un servicio. De esta
forma, el que recibe no tiene poder para modificar lo existente, y se concibe a sí mismo
como ejecutor de tareas específicas que forman parte de un proceso mayor sobre el
cual no tiene ninguna o poca discrecionalidad, por lo que no existiría una dispersión real
del poder. A ello se añade el hecho que los mecanismos de asignación de recursos
para los niveles descentralizados no han sido discutidos en función de esquemas
razonables de compensación e incentivos, ni como mecanismos efectivos para superar
los desbalances verticales y horizontales. De acuerdo a esto, coincidimos con Mayén
Ugarte cuando afirma que, la distribución de los recursos (unida a la dificultad de
identificar el costo de la provisión de productos o servicios) responde a las
negociaciones políticas coyunturales y a la inercia de un sistema que no ha sido
replanteado con seriedad.
cc: Ley del Sistema de Acreditación, Ley Nº 28273
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación, aprobado por DS Nº 080-2004-
PCM
R.M. N° 144-2002-MINCETUR-DM
R.M. N° 478-2002-PCM
R. PRES. N° 044-CND-P-2002
Uno de los bienes más importantes con los que se constituyeron los GGRR
fueron precisamente aquellos que les fueron transferidos en virtud de la extinción de los
CTARES. Transferencia que se realizó a fines de diciembre de 2002 y que culminó en el
año 2003. Resalta en este artículo el tema de los activos y pasivos que reciben de los
CTARS pues ello resulta de aplicación jurídica tanto para beneficio como para perjuicio
jurídico-económico de los GGRR, que tuvieron que asumir en muchos casos deudas de
los extintos CTARS y en otros casos recibieron propiedades no saneadas, ni física, ni
legalmente. Es necesario precisar que los únicos bienes que por transferencia directa
de los CTARS los GGRR estuvieron legítimamente autorizados a recibir fueron aquellos
que figuraban en el inventario y registro de los activos correspondientes y en el Acta
respectiva, por cuanto los bienes, o activos, dentro de lo que algunos GGRR
pretendieron incluir acciones de empresas públicas que en su momento fueron
regionales, no están considerados en esta relación y la propiedad de los mismos dejó
de pertenecer a los GGRR por normas específicas que regularon tal materia y el
traspaso de las acciones de todas las empresas estatales al FONAFE.
Hasta el último día útil del mes de marzo del año correspondiente el Consejo
Nacional de Descentralización evaluará y articulará los planes sectoriales y coordinará la
formulación del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales, el mismo que será presentado para su aprobación por Decreto
Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
284
CASAS, Carlos. Aspectos económicos y fiscales de la Descentralización en el Perú. Lima: Defensoría
del Pueblo, 2005, p. 19.
En la elaboración de dichos Planes el Consejo Nacional de Descentralización
deberá cumplir los siguientes criterios:
Este artículo resulta un tanto anacrónico por cuanto el CND ya no tiene más esa
función al haber sido declarada su extinción. Asimismo, y tal como lo mencionamos al
comentar el artículo precedente, si las cosas resultan tal como el Gobierno Central lo ha
afirmado, a través de la propia Presidencia de la República, ya no se requerirán de
Planes Anuales de Transferencia a partir del año 2009.
De esta manera, como lo afirma Ugarte, el nivel nacional debe girar a una
posición de prestador de servicios programáticos y financieros, y ya no un prestador de
servicios para ser consumidos directamente por la ciudadanía. La definición de un mapa
de competencias resulta de vital importancia, puesto que su ausencia o falta de claridad
se suele convertir en el argumento para la superposición de programas y duplicación de
gasto, así como una fuente potencial de conflictos entre niveles de gobierno.
285
UGARTE, Mayén, Apuntes …, Op. Cit., pp. 107-108.
286
Fuente: página web de la Secretaría de Descentralización de la PCM. Defensoría del Pueblo:
Descentralización y Buen Gobierno.
287
Para clarificar un poco más el tema se puede decir que en la mayoría de casos solo se exige que se
haya cumplido con el procedimiento formal de aprobación de determinada norma o documento, sin verificar
si realmente éste sirve o no a los intereses de la jurisdicción para la cual ha sido aprobado, y si del
contenido de los mismos, se desprende si miden adecuadamente las capacidades y el desempeño de los
gobiernos subnacionales o si van a ser pieza fundamental o importante en las funciones específicas que
reciban los GGRR.
288
En esto coincidimos con CONTERNO, Elena & DOIG, Sandra, ―El reparto de competencias‖. En:
Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, p.
144.
289
Otras críticas de importancia que se han realizado con respecto al Sistema de Acreditación se refieren a
la ausencia de sistemas de seguimiento y monitoreo de los resultados de los programas y funciones
transferidos, indefinición de responsabilidades respecto de las diferentes etapas de producción de los
servicios y la inconsistencia entre el cronograma del proceso de acreditación y el de formulación y
aprobación del presupuesto. Ver al respecto los Informes elaborados por entidades especializadas en el
tema como: PRODES, Propuesta Ciudadana, Ciudadanos al Día, IDD, entre otros.
también analizar cómo la combinación de éstos (recursos humanos, materiales,
financieros, sociales y políticos) permite producir los bienes y servicios deseados, y de
acuerdo a ello, definir los procesos de creación de capacidades adecuados a los
problemas de cada tipo de Gobiernos Regionales290.
290
UGARTE, Mayén, Apuntes …, Op. Cit. p. 68.
291
CASAS, Carlos, Op. Cit., p. 26.
Planes Anuales de Transferencias, mediante la cual se estableció el procedimiento para
la acreditación de funciones sectoriales por parte de las instancias regionales.
292
Aunque se habla de cuatro etapas del proceso, básicamente éstas se reducen a dos: acreditación y
efectivización.
293
Este Informe de Concordancia se basaba en el Informe previamente emitido por el Sector respectivo y
por el Informe emitido por el Gobierno Regional, donde ambos debían coincidir en cuanto a declarar como
apto al Gobierno Regional para la transferencia de las funciones sectoriales respectivas.
así como el acervo documentario, los recursos humanos,
bienes muebles e inmuebles que serán transferidos a los
GGRR
Expediente de Efectivización que es el documento que
contiene las Actas y el Informe Final
Resoluciones Ministeriales y Decretos Supremos, mediante
los cuales se formaliza jurídicamente y comunica lo
transferido
Asimismo, lo expresado en el Capítulo VIII del Plan que señala que los Sectores
deberán continuar identificando recursos asociados a la transferencia de funciones,
fondos, programas, proyectos, empresas y activos, según las orientaciones brindadas
por el MEF y la Secretaría de Descentralización de la PCM, los mismos que serán
incluidos en las respectivas Actas de Entrega y Recepción, formalizando las
transferencias, y que los Sectores podrán incorporar otras funciones, fondos,
programas, proyectos, empresas y activos para ser transferidos a los GGRR y GGLL
que no se encuentren señalizados en el mencionado Plan. Con estas disposiciones
esperamos que se corrijan las deficiencias que el proceso ha mostrado en cuanto al
cumplimiento del principio de neutralidad del gasto fiscal y el redimensionamiento del
aparato central de gobierno.
294
Llama la atención en este apartado, lo consignado en el artículo 8º de la norma sobre ―el proceso de
sensibilización para apoyar la construcción de un ESTADO UNITARIO, DESCENTRALIZADO Y
DEMOCRÁTICO (así con mayúsculas)… y que en ningún caso deberá interpretarse en acciones contrarias
a la UNIDAD DEL ESTADO (el original con mayúsculas también)‖. Nos preguntamos si tal tipo de
redacción, para empezar, es propia de una norma reglamentaria. En segundo lugar, si la misma fue hecha
con nombre propio, es decir, dirigida a aquellas autoridades regionales sobretodo, que pretenden fundar
estados federados o autonómicos desvinculados del gobierno central, o si la norma fue teledirigida por la
Secretaria de Gestión Pública de la PCM para defender su constitucionalmente insostenible posición de
seguir monitoreando los ROF de los GGRR y con ello pretender salvaguardar la legitimidad del artículo 29º
y 29ºA de la LOGR. En cualquiera de los casos consideramos que este tipo de expresiones no deben
formar parte de una norma, sino del mismo plan, de una Sentencia del TC o en todo caso la PCM debería
elaborar un tratado al respecto defendiendo sus posiciones sobre el particular.
Finalmente, cabe resaltar lo dispuesto en el numeral 4.2 del Plan bajo
comentario, en el sentido que los GGRR deben presentar, en un plazo de 120 días
calendarios, un informe de implementación de los requisitos generales (tales como el
ROF, Planes de Desarrollo, CAP, etc.) en sus jurisdicciones, en razón de ello la
Secretaría de Descentralización de la PCM emitirá resoluciones de certificación de
cumplimiento de estos requisitos, válido para el ciclo de transferencias del año 2008.
Esperamos, sinceramente, que esta disposición sea interpretada sistemáticamente en
conjunción con lo señalado en el numeral 7.2.3 del mismo Plan, donde se ordena que la
referida Secretaría fomente que los diferentes niveles de gobierno opten por estructuras
capaces de integrar mejor las respuestas a los principales problemas que se presenten.
CAPÍTULO III
Las críticas que se han hecho a las políticas de capacitación en gestión pública
que fueran responsabilidad del extinto CND, se dirigían sobretodo al hecho de la
inexistencia de una carrera pública en los Gobiernos Regionales, lo cual causaba que
se enfrentase, de manera permanente, problemas de alta rotación de personal,
funcionarios y servidores poco motivados e imposibilidad de reformar sus instituciones.
A ello se aunaba el hecho que no se había creado un sistema de información que
brindase insumos necesarios para la gestión pública descentralizada, con aspectos
referidos a capacitación y planificación, sobretodo296. Podemos complementar lo
expuesto en el presente artículo sobre la necesidad de contenidos fundamentales en
gestión pública con lo dispuesto en el artículo 2º del DS Nº 027-2007-PCM, donde se
295
Esta Comisión ha sido denominada como ―La Plataforma‖, y está compuesta por 4 representantes de la
PCM, uno por cada ministerio (se incluye al de Relaciones Exteriores) y por los OPDs que transfieren
funciones sectoriales, dos representantes de los GGRR y dos representantes de los GGLL, siendo el
Secretario Técnico de la Plataforma el responsable de la Oficina de Desarrollo de Capacidades Regionales
y Municipales y Articulación Intergubernamental de la Secretaría de Descentralización de la PCM.
296
PRODES, Proceso de Descentralización: la Agenda a cuatro años de iniciado el proceso. Lima: USAID,
2006, p. 6.
precisa que constituyen Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento, la
capacitación sectorial a los Gobiernos Regionales y Locales a fin de generar y
consolidar una conveniente capacidad de gestión, y el desarrollo de plataformas
regionales de competitividad.
De esta forma, los aspectos que contempla este artículo como fundamentales en
lo que respecta a la capacitación en gestión pública para los Gobiernos Regionales son
definitivamente los más importantes, pero no todos, ni los únicos en la escala jerárquica
de importancia en capacitación. Se consideran de esta forma a los sistemas
administrativos, la simplificación administrativa, el gobierno electrónico y la formulación
de proyectos de inversión. Somos de la opinión que a los mencionados aspectos se
adicionen otros de indudable importancia, y que están al mismo nivel de los mismos:
marco legal y político de la descentralización, derecho administrativo subnacional,
participación ciudadana, mecanismos de promoción de la inversión privada
descentralizada, planificación del desarrollo y del presupuesto regional, imagen
institucional de los GGRR entre otros, además de incluir la demanda regional en los
talleres de sensibilización que sobre el proyecto de Plan se realicen.
Bajo ese contexto, la Ley Nº 29244 establece que entre las áreas prioritarias
para el otorgamiento y financiamiento respectivo de las mencionadas becas se
encuentran las relacionadas con gestión pública, desarrollo regional y local, así como
gestión de proyectos, por cuanto resulta plenamente válido que los GGRR enfoquen su
atención a este tipo de ayudas financieras para la capacitación permanente de sus
empleados públicos, sobretodo de aquellos que cumplen con los requisitos para la
obtención del financiamiento correspondiente.
CAPÍTULO IV
Puntualmente, las reglas fiscales de importancia para los GGRR que señala la
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal son: Que la deuda total en un determinado
período no sea superior al 100% de los ingresos corrientes del GGRR; que el total del
servicio de la deuda total cada año no sea superior al 25% de los ingresos corrientes del
GGRR; y que el promedio móvil de los resultados primarios de los GGRR de los últimos
tres años no sea negativo. Resultado primario quiere decir la diferencia entre los
ingresos y los gastos no financieros, lo cual implica que debe descontarse del total de
gastos el pago del principal e intereses de la deuda que tengan estos niveles de
gobierno. Las reglas fiscales antes señaladas se aplican tanto a las deudas que cuenten
con aval del Estado, como a las que tengan como garantías los propios bienes y rentas
de los GGRR298.
298
CASAS, Carlos, Op. Cit., p. 70.
Sólo esperamos que las reglamentaciones futuras, del MEF con opinión de la
PCM, que se establezcan para los GGRR, no sean más severas que para los
organismos del Gobierno Central o que para los del Gobierno Local, ya que ello
desnaturalizaría las características del Estado Regio-Local en el cual vivimos en la
actualidad.
La suspensión será por un máximo de 90 días con el voto aprobatorio de los 2/3 de
los integrantes del CND.
El término grave riesgo para la economía nacional hace referencia a una serie
de aspectos que, a causa de la actuación de los Gobiernos Regionales, puedan
repercutir de manera negativa en los índices macroeconómicos o en la programación
multianual del MEF. Ello, sin dejar de lado aspectos de incidencia más directa en
nuestra economía, como el conocido caso de conversión de una gran cantidad de
divisas extranjeras a moneda nacional usando tipos de cambio menos favorables que
los otorgados por entidades como el Banco de la Nación, lo cual originó una
inestabilidad cambiaria en todo el país.
TÍTULO IX
COORDINACIÓN INTERREGIONAL
Con respecto al tema de las JCI, instituciones vinculadas al análisis del proceso
de descentralización peruano, como PRODES, han coincidido en afirmar que se debe:
Incorporar a las JCIs una instancia de coordinación con los alcaldes provinciales,
los principales representantes del sector privado, las universidades y los
colegios profesionales de su ámbito, para concertar orientaciones y estrategias
de desarrollo económico, expansión de infraestructura y políticas sociales301.
299
ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralización y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006, p.
55.
300
Esto sucede, por ejemplo, en Italia donde existen regiones de régimen especial y otras de régimen
ordinario, asimismo, en España, en el caso de los territorios forales en el ámbito económico-financiero (País
Vasco y Navarra) y de algunas CCAA en virtud del principio de competencias, como es el caso del País
Vasco y Cataluña.
301
Estas reflexiones han sido extraídas del INFORME EXPLORATORIO:Organización Territorial y
Formación de Regiones: Situación en el Perú, Lima: PRODES, 2006, p. 70. El informe se puede encontrar
en la web: www.prodes.org.pe. En esa línea de ideas también recomendamos revisar el Informe de la misma
institución: Hacia un Territorio mejor organizado, Lima: 2007.
Es importante señalar que en el Plan Anual de Transferencias del año 2008 se
dispone que los Proyectos Especiales del INADE302 con cobertura multidepartamental303
se trasfieren cuando se conformen las nuevas regiones; sin embargo, se ha propuesto
que mientras esto se llegue a materializar los referidos Proyectos sean administrados
por Consejos Directivos que estarán constituidos por los GGRR cuyos ámbitos
jurisdiccionales coinciden con el área de influencia de dichos Proyectos, lo cual guarda
cierta similitud con las finalidades que cumplen las JCI.
302
Mediante los DS Nº 076-2006-PCM y 036-2007-PCM se incluyó la transferencia de los Proyectos
Especiales del INADE a los GGRR.
303
Tales como el proyecto Jequetepeque-Zaña; Sierra-Centro-Sur; Alto Huallaga; Pichis-Palcazu; y Jaén-
Bagua-San Ignacio, habiéndose transferido hasta la fecha los proyectos especiales departamentales:
Huallaga Central-Bajo Mayo al Gobierno Regional de San Martín; Chinecas, al Gobierno Regional de
Ancash y Madre de Dios, al Gobierno Regional de Madre de Dios.
cc: LOGR, art. 29º y 29ºA
DS Nº 043-2006-PCM, Establecen lineamientos para la aprobación de los
Reglamentos de Organización y Funciones de las entidades de la Administración
Pública
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2008, aprobado por DS Nº 049-2008-PCM
304
SHACK YALTA, Nelson, ―Algunas recomendaciones para mejorar el desempeño presupuestario en el
marco de un esfuerzo general de fortalecimiento del proceso de descentralización en el país‖. En:
Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima. Congreso de la República, 2005, p.
125.
Locales establecidas en las respectivas leyes orgánicas de los fondos y proyectos sociales,
programas sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de inversión de
infraestructura productiva de alcance regional.
Cabe indicar, en primera instancia, que esta Disposición hace referencia al año
2003, sin embargo, se pueden realizar algunas precisiones. Ciertamente, los actuales
GGRR han heredado la pesada carga laboral de los CTARs, lo que ha provocado que
muchos de ellos no han podido reorganizarse satisfactoriamente como niveles de
gobierno con autonomía, de cara a las nuevas competencias y atribuciones que tienen,
especialmente, en materia de promoción del crecimiento económico y articulación de los
esfuerzos de inversión privados y públicos, bajo el convencimiento que el proceso de
descentralización no es sólo el reparto del presupuesto público, el mismo que se
encuentra desconcentrado305.
305
Ibíd, p. 111.
D.S. N° 088-2003-PCM
D.S. N° 033-2003-VIVIENDA
Tal como lo expresaba Yehude Simon, los GGRR recibieron el manejo de los
CTAR, con presupuestos lastimosos, que no satisfacen las demandas y que obligan a
los GGRR a pelear con el Gobierno Central307. El tema de los activos y pasivos de los
CTAR debe ser correctamente interpretado en cuanto a los activos y pasivos que
306
Cf. CONTERNO, Elena & DOIG, Sandra, Op. Cit., pp. 137-138. Las autoras señalan como una debilidad
adicional de estos Planes Anuales de Transferencia el que no se contemplan indicadores que permitan
monitorear el desempeño de las nuevas responsabilidades por parte de los gobiernos descentralizados.
307
Comentarios contenidos en VVAA, Evaluación Anual y Balance del Proceso de Descentralización. Lima:
Congreso de la República, 2005, p. 211.
efectivamente poseían los CTAR a la fecha de efectuarse la transferencia a los
presentes GGRR. Decimos esto, por una serie de mal interpretaciones de parte de
algunos GGRR que pretendían demandar al Estado central reclamando activos que
pertenecieron a los extintos GGRR de principios de los noventa.
Consideramos que esta disposición resulta innecesaria toda vez que las propias
normas de austeridad en materia presupuestal son de aplicación al Estado en su
conjunto, o en todo caso precisan cuando se exceptúa a alguno de los niveles de
gobierno de su aplicación, por lo que corresponderá a cada Gobierno Regional el
verificar el cumplimiento estricto de las mismas.
A cuatro años de iniciado el proceso, se había perdido de vista que el fin último
del proceso de descentralización es la mejora de los servicios que el Estado presta a la
ciudadanía, para convertirse en un proceso burocrático y complejo que tenía dificultades
para mostrar sus avances. Por ello, los Informes anuales que correspondía presentar al
Congreso de la República, por parte del extinto CND, y que ahora es responsabilidad de
la PCM, a través de la Secretaría de Descentralización constituyen un buen indicador de
los avances realizados y de las prioridades que se necesitan en materia de
descentralización en el país.
Se entiende que esta disposición sólo resulta aplicable para aquellos GGRR que
poseen propiedades agrarias. Resulta un tanto extraño que se haya prorrogado el
plazo, hasta el 31 de diciembre de 2008, para la transferencia a los Gobiernos
Regionales de la función específica prevista en el literal n) del artículo 51° de la
presente ley y que se haya modificado el DS Nº 012 2007 VIVIENDA. La función en el
literal n) del mencionado artículo está referida a promover, gestionar y administrar el
proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con la participación de los
actores involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable
de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Lo extraño es que corresponde
ahora a COFOPRI y ya no al Ministerio de Vivienda la responsabilidad de la
transferencia, esperamos que tal postergación no esconda intereses no estrictamente
técnicos o legales.
cc: DS Nº 012-2007-VIVIENDA
DS Nº 074-2007-PCM
UNDÉCIMA.-Presidencia del Consejo Regional para el período 2003-2006
Para el período 2003-2006 el Presidente del Gobierno Regional preside el Consejo
Regional.
La Ley Nº 28968 modificó esta Disposición para incluir el tema del Consejero
Delegado, el Consejero que es designado por los Consejeros Regionales por mayoría
simple para convocar y presidir las Sesiones del Consejo. Es decir, el Presidente del
Gobierno Regional no presidía más el Consejo Regional, sino que únicamente
participaba en él con voz, pero sin voto (al igual que el Vicepresidente), lo cual
contribuye a una verdadera división de poderes al interior del Gobierno Regional, hecho
que fuera reclamado por diversas autoridades durante el tiempo de vigencia de la
LOGR. Sin embargo, llama la atención que esto no se haya aplicado por igual a los
Gobiernos Locales a pesar que tienen la misma lógica en su funcionamiento con
respecto a que el alcalde integra y participa con su voto en las reuniones de Consejo.
Extraña que se haya consignado al final de esta Disposición que la misma rige
para el período 2007-2010, ya que si la separación de poderes en la instancia de
Gobierno Regional ha sido la principal motivación para incluir esta modificatoria no
entendemos por qué su período de validez abarcaba únicamente hasta el año 2010,
debiendo ser una disposición permanente de la LOGR, o tal vez lo que se busque con
esto es poner a prueba el tema de la separación de poderes, tan sólo durante estos
años y ver cómo funciona en la realidad y luego retornar al esquema anterior. Lo cierto
es que no lo sabemos con claridad.
Por otro lado, surge una pregunta ciertamente atemorizante y que algunas
dependencias del Gobierno Central han empezado a esbozar ¿Es lícito que una vez
transferidas en su totalidad las Direcciones Regionales Sectoriales a los Gobiernos
Regionales puedan los organismos del Gobierno Nacional desconcentrar nuevamente
sus funciones y crear ―organismos‖ descentralizados o dependencias en cada
jurisdicción regional, con el pretexto de vigilar las funciones que cumplen los Gobiernos
Regionales?. Mi opinión es que tal hecho contravendría lo expresado en la Ley de
Bases de la Descentralización, la LOGR y hasta se podría argumentar, la propia
Constitución Política del Perú, ya que el proceso de descentralización significa traspaso
de poder y de competencias con recursos, no duplicidad de esfuerzos o el
mantenimiento permanente de la burocracia ―dorada‖ de los diversos estamentos del
Gobierno Central, argumentando para ello que las nuevas responsabilidades de
supervisar a los Gobiernos Regionales pasan por la creación de estas dependencias.
Este tipo de situaciones deben ser corregidas y denunciadas ante los órganos de
control correspondientes inclusive, para despejar las dudas sobre el particular debería
promoverse la dación de una Ley que prohíba al Ejecutivo a nivel nacional la creación
de nuevas dependencias de supervisión de los Gobiernos Regionales en cada sector,
evitando la duplicidad de funciones, reduciendo el gasto que aquello pueda causar al
país en su conjunto y siendo coherentes con la visión de un verdadero Estado
Descentralizado y no burocratizado al máximo.
Los actos y derechos registrales, necesarios para cumplir con el saneamiento legal
de los bienes muebles e inmuebles a que se refiere la presente disposición, que se inscriban
en las Zonas Registrales de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos,
estarán exonerados de cualquier pago por derecho de inscripción u otros correspondientes,
incluyendo el pago de derechos municipales, desde la entrada en vigencia de la presente
Ley hasta el 31 de diciembre de 2003.
Para el año 2003, el plazo máximo para instalar los Consejos de Coordinación
Regional será el 30 de junio de dicho año. Los representantes de la sociedad civil elegidos
para este período culminarán su mandato con la elección de los nuevos representantes a
los Consejos de Coordinación Regional que se realice en los plazos establecidos en el
párrafo anterior.
Vale la pena resaltar el hecho que esta disposición fue incorporada, además de
ser una cláusula de estilo en todo tipo de normas, por cuanto muchos GGRR habrían
empezado, durante los primeros meses de vigencia de la LOGR, a considerar diversas
normas de anteriores procesos de descentralización como válidas frente a las
disposiciones de la presente norma, inclusive argumentando que las normas dictadas
durante el período de Fujimori eran inválidas y por lo tanto recobraban vigencia las
normas del proceso de descentralización de inicios de los noventa. Con esta inclusión el
tema queda totalmente aclarado.
En Lima, a los ocho días del mes de noviembre de dos mil dos.
CARLOS FERRERO
Presidente del Congreso de la República
POR TANTO:
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Los nudos críticos de la gobernabilidad: propuestas para un buen gobierno.
Lima: IDEA, 2004, pp. 209-241.
PUBLICACIONES DIVERSAS
CONADES
Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: Balance y Propuestas. Lima,
2007.
GRADE
Etnicidad, pobreza y exclusión social. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo,
2002.
PNUD
Hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio en el Perú. Lima:
PNUD, 2004.