Auto n.

° 224
Córdoba, veinte de noviembre del año dos mil diecinueve.- Y VISTOS: Estos autos caratulados
"CARDOZO, JONATHAN NICOLAS C/ PREVENCION ART S.A.- ORDINARIO - ACCIDENTE (LEY DE
RIESGOS) - EXPTE. N° 8222287", de los que resulta: Que a fs. 47/48 el actor interpone recurso
de apelación en contra de la Resolución N° 91 de fecha 23 de mayo del año dos mil diecinueve,
dictada por el Juez de Conciliación de Sexta Nominación, Dr. Carlos Eduardo Moroni, por la que
resolvió admitir el recurso de reposición deducido por la aseguradora accionada, revocando el
proveído que admitía la demanda, por haber caducado el plazo legal para la revisión judicial.
Se agravia porque el Juez a quo no consideró los pedidos de inconstitucionalidad de las normas
individualizadas en oportunidad de iniciar la demanda, en especial los argumentos expuestos
en relación al art. 3 de la ley provincial 10.456, cuya disposición contraría el mandato
constitucional en lo que respecta a la delegación de competencias provinciales a la Nación y
(art. 75, inc. 12 CN). Sostiene que la normativa provincial legisla sobre materia de fondo y no
guarda concordancia con lo establecido en el art. 259 de la LCT y art. 44 de la ley 24.557. Se
agravia también porque en su dictamen el a quo compara institutos de índole procesal como
son las medidas cautelares o los plazos de ofrecimiento de prueba con derechos de fondo,
como es la prescripción de una acción prevista en una ley nacional; ya que en el primer caso,
fenece la cautelar pero subsiste la acción, o caduca la posibilidad procesal de ofrecer y
diligenciar prueba, pero nunca el derecho de fondo, el que no puede ser desvirtuado o
derivado de una norma procesal y menos aún de una normativa provincial, por contrariar el
mandado constitucional. Afirma que lo resuelto lesiona su derecho de trabajador protegido
por leyes nacionales y la Constitución Argentina. Observa también que el a quo menciona en
su resolutorio lo dictaminado por el TSJ en autos "Pérez c. Asociart ART S.A. - Recurso Directo -
Expte. N° 6947351", indicando que la remisión es inválida, en tanto que el Alto Cuerpo no
ingresó a tratar la temática de autos, limitándose a rechazar formalmente la casación por no
concretar vicio casatorio. Cita la jurisprudencia de la Sala Once de la Cámara del Trabajo que
declara la inconstitucionalidad del art. 3 de la ley 10.456. Finalmente se queja porque el a quo
omitió correr vista al Fiscal Laboral, toda vez que se encuentra en pugna normativa provincial
con la nacional, vulnerándose de ese modo también las garantías del debido proceso legal,
tornando nula la resolución recaída en autos. Peticiona en definitiva se haga lugar al recurso de
apelación, con especial imposición de costas a la contraria atento su actitud dilatoria. Por su
parte, a fs. 50/56, el apoderado de Prevención ART S.A., Dr. Juan Gregorio Díaz Caballero,
indica preliminarmente que la apelación no procede ya que la parte actora no expresó cual es
el agravio concreto que le produce el art. 3 de la ley provincial 10.456, tal como lo exige la
doctrina de la CSJN cuando se cuestiona la constitucionalidad de una norma. Arguye que el
accionante se limita a efectuar planteamientos generales y conceptuales que no alcanzan a
demostrar el supuesto agravio. Indica que el a quo se expidió expresamente sobre la
constitucionalidad del artículo en cuestión, sosteniendo que al tener el instituto de la
caducidad una naturaleza procesal, no hay vulneración en las competencias legislativas de la
provincia. Convalida su posición explicando que el sistema instaurado por la ley nacional 27348
y el art. 46 de la ley 24557 (modificado por lay 27.348), importa que una vez agotada la
instancia administrativa previa por ante la Comisión Médica Jurisdiccional, el trabajador cuenta
con la opción de impugnar el dictamen a través de un recurso, que puede iniciar ante la
Comisión Médica Central, o ante la justicia ordinaria del fuero del trabajo. Continúa diciendo
que en caso de optar por la segunda, el recurso se formalizará procesalmente a través de una
acción laboral ordinaria, facultando al trabajador de ese modo, ejercitar una acción amplia de
impugnación de una demanda con todas las garantías y medidas probatorias de un proceso
ordinario. Deduce que en ese marco, la provincia goza de potestad legislativa para fijar un
plazo de caducidad, resultando en este contexto una categoría intermedia de esencia
impugnativa y por ende de raigambre procesal. Enfatiza la naturaleza "apelativa" de la acción
impugnativa y la compara con el plazo de caducidad previsto para la acción de amparo de la
ley 4915, o la acción de plena jurisdicción contencioso administrativa. Agrega que el plazo de
caducidad establecido en la normativa de adhesión, tampoco es incompatible con la
prescripción de la ley de fondo, ya que la primera se computa una vez agotado el trámite
administrativo. Adita que el plazo es favorable para el trabajador, frente a otros más breves
contemplados en otras normativas provinciales de adhesión. Pone de relieve la
complementariedad entre la norma nacional y la provincial, agregando que tal contexto se
encuentra reforzado con la suscripción del Convenio N° 83 celebrado entre la Provincia y la
SRT, en el que se acordó la competencia para la provincia de fijar el trámite y plazo recursivo
ante los tribunales provinciales. Cita la jurisprudencia del caso "Pérez, Hugo Jesús c/ Asociart
ART S.A. - Ordinario - Incapacidad - Expte. N° 6947351". Refuta el segundo agravio expuesto
por el actor, en el sentido de que al tratarse de materia de ley de riesgos, no es aplicable la
normativa de la ley 20.744 (art. 259; sosteniendo en cuanto a la vulneración de lo dispuesto en
el art. 44 de la LRT, que con la normativa provincial no se afecta el plazo de prescripción.
Rechaza el agravio relativo a la falta de intervención del Ministerio Público Fiscal, en tanto que
la temática en cuestión de naturaleza procesal, dentro de las potestades que le competen al
Juez de Conciliación. Solicita el rechazo del recurso, con costas y hace reserva el Caso Federal.
Elevados los autos al Tribunal, se corre vista al Ministerio Público Fiscal, evacuándola la Sra.
Fiscal de Cámara a fs. 62/69. Integrado y avocado el Tribunal, quedan los presentes en estado
de ser resueltos.- Y CONSIDERANDO: I) Que el recurso ha sido deducido en tiempo oportuno y
la decisión impugnada, relativa a la admisión de la demanda por caducidad de la acción, es
apelable en tanto apareja un gravamen per sé irreparable.- II) En el caso, tal como surge de los
Vistos precedentes, el Sr. Juez de Conciliación de 6a Nominación, declaró la caducidad del
plazo para incoar la demanda con fundamento en la ley 24.557, sus modificatorias y
complementarias, por haber vencido los cuarenta y cinco días que la ley provincial 10.456
estableció como de caducidad para impugnar la resolución definitiva del Servicio de
Homologación de la Comisión Médica regional regulado en la ley nacional 27.348. El
resolutorio en cuestión fue acompañado por ambas partes al proceso (fs. 18 y 34) y ha sido
dictado en expediente 161059/18 el 9 de octubre de 2018, aprobando el procedimiento
llevado a cabo en las actuaciones y su conclusión médica en orden a que el accionante no tiene
incapacidad como consecuencia de la contingencia del 18 de septiembre de 2017 ocurrida
mientras prestaba tareas para la firma Trosen SA.- Fue firmado digitalmente por los titulares
del Servicio de Homologación, Mario Luis Flores Fernández (por el Ministerio de Trabajo de la
Provincia de Córdoba) y Luciana Uria (por la S.R.T.). - III)Delimitando la materia recursiva, se
advierte que los agravios versan -según consta en los Vistos precedentes y con argumentos a
los que nos remitimos-, sobre la constitucionalidad del plazo de cuarenta y cinco días regulado
por la ley provincial 10.456 para acudir a la vía judicial, cuestionándose además la falta de
intervención previa del Ministerio Público Fiscal, que se denuncia como violatorio del debido
proceso.- Si bien en su demanda el actor argumentó que el trámite ante las Comisiones
Médicas era en sí mismo inconstitucional, esta materia no ha sido reiterada en el recurso y por
lo tanto no integra la competencia de alzada.- Ello amén de que en el caso, pese a sus
objeciones, el trabajador acudió en definitiva al organismo de la SRT y transitó todo el
procedimiento, versando en este caso el conflicto concreto sobre el plazo fijado para el
'recurso'.- La apelada por su parte ha resistido los embates de la recurrente, ratificando la
postura sentada al reponer la admisión de la demanda. También emitió dictamen el Ministerio
Público (fs. 62/69) en favor de la constitucionalidad de los preceptos cuestionados, cuyos
argumentos serán igualmente considerados.- IV)Digamos en primer lugar que, tal como lo
sostiene la Sra. Fiscal de Cámara a fs. 63, la omisión de dar intervención al Ministerio Público
previo al dictado de la resolución apelada se encuentra subsanada por la opinión que ahora
ella emite, no evidenciándose así un vicio que afecte formalmente lo decidido, por lo que el
agravio en tal sentido debe desestimarse.- V) El art. 1° de la ley 27.348, -a la que adhirió la ley
10.456- dispone en su primer párrafo que "las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por
el artículo 51 de la ley 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa
previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador
afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter
profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las
correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo". El
artículo 2 dispuso a su vez que "Una vez agotada la instancia prevista en el artículo precedente
las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. El
trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica
jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que
intervino (...)', agregando el precepto que '...Los decisorios que dicten las comisiones médicas
jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las
partes así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada
administrativa en los términos del Art 15 de la ley 20.744 (t.o. 1976)'.- No fija la ley ningún
plazo impugnativo, y en su art. 3 establece que "La Superintendencia de Riesgos del Trabajo
dictará las normas del procedimiento de actuación ante las Comisiones Médicas
jurisdiccionales y la Comisión Médica Central".- En realidad, la exigibilidad del agotamiento de
la vía administrativa que se plantea como requisito para acceder a la jurisdicción, no difiere en
esencia del previsto desde la vigencia misma de la ley 24.557, que fue ratificado por ley 26.773
y reglamentado por los sucesivos 'manuales de procedimiento' dictados -en muchos casos
exorbitando sus facultades- por la SRT; aunque la ley 27.348 vino a ampliar la competencia del
organismo, incluyendo la determinación de las prestaciones dinerarias respectivas.- Nuestra
jurisprudencia previa a esta última ley ha sido riquísima y concluyente en torno a la
inconstitucionalidad del trámite en cuestión. Recordemos que en "Castillo, Ángel S. c/Cerámica
Alberdi SA" (CSJN, 07/09/04, Fallos 327:3610) la Corte dijo (considerando 5°) que "no es
constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias que son como
principio propias del derecho común, ejercer una potestad distinta de la que específicamente
le confiere el citado art. 75, inc. 12 CN. Lo contrario implicaría tanto como reconocer que las
pautas limitativas que fija la Constitución Nacional cuando se trata de derecho común,
referentes a la no alteración de las jurisdicciones locales y a la aplicación de esas leyes por los
tribunales de provincias si las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones,
pueden ser obviadas por la sola voluntad del legislador" y luego en el Considerando 6°) señala:
" Que, en tal orden de ideas, la Ley de Riesgos del Trabajo no satisface los mentados
requerimientos. En primer lugar, la norma no contiene disposición expresa alguna que declare
federal el régimen de reparaciones sub lite (doctrina de Fallos: 248:781, 783, considerando
3o)" para luego afirmar (considerando 7°): "La Ley de Riesgos del Trabajo, de tal manera, ha
producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la
justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al
convertirlo en magistrado "de fuero común" (Fallos: 113:263, 269)". Si bien en ese caso la
cuestión central versó sobre la (in) competencia de la Justicia Federal originariamente
impuesta como revisora por la LRT, la Corte se había encargado de señalar que las Comisiones
Médicas eran organismos federales, dando por entendido que cabía igual descalificación por
invadir materia propia de las jurisdicciones naturales provinciales. Y ello fue plasmado de
manera expresa en el caso "Obregón, Francisco Víctor c/ Liberty ART" del 17 de abril de 2012,
donde el Máximo Tribunal sostuvo " Que la solución del litigio en los términos indicados
importó, asimismo, una inequívoca desatención de la doctrina constitucional afirmada por esta
Corte en "Castillo, Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A." (Fallos: 327:3610 - 2004). En efecto,
si bien ese precedente no se pronunció sobre la validez intrínseca del varias veces mentado
trámite, fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales a
que su aplicación dé lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento
de una vía administrativa ante "organismos de orden federal", como lo son las comisiones
médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la LRT (Castillo, cit, pág. 3620 y su cita)". En ese orden,
el dictamen de la Comisión Médica era considerado como un elemento probatorio "despojado
de validez de cosa juzgada administrativa al que corresponde atribuirle el carácter de opinión
médica anticipada", como lo había sostenido el Tribunal Superior de Justicia en la causa
"Montero José Luis c/ Consolidar ART - Incapacidad - Apelación - Rec. de Casación" (Sent. 95,
04/07/2007).- Así, bajo el imperio de un criterio abonado por la más prestigiosa doctrina, la
cuestión relativa a la inconstitucionalidad del trámite previo ante las Comisiones Médicas pasó
a ser casi de tratamiento menor en las sentencias judiciales, porque era un punto cuya
decisión se daba por descontada y sin objeciones. Se había operado una verdadera derogación
por desuso de las normas que lo imponían.- Lo que cambió con la ley 27.348 fue centralmente
lo previsto en su artículo 4°, invitando a la C.A.B.A. y a las Provincias a adherir al sistema,
estableciendo que "La adhesión precedentemente referida, importará la delegación expresa a
la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar
cumplimiento a lo establecido en los Arts. 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del Art 46
de la ley 24.557y sus modificatorias, así como la debida adecuación, por parte de los Estados
provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria". Esta previsión se
concatena con la reproducida de su artículo 2, esto es, la posibilidad de recurrir lo resuelto por
el Servicio de Homologación de la SRT ante la Justicia laboral ordinaria de cada jurisdicción y
no la Federal como en el sistema originario, lo que en principio pondría en cuestión la
aplicabilidad lisa y llana del criterio de la Corte en 'Castillo' y en parte también en 'Obregón',
porque si bien se sigue tratando de un organismo federal, las provincias adherentes
aparecerían consintiendo esa intromisión por delegación de facultades.- La Provincia de
Córdoba fue la primera en adherir, a través de la ley 10.456.- En su art. 1° establece:
"Adhiérese la Provincia de Córdoba a las disposiciones contenidas en el Título I de la Ley
Nacional N° 27348, complementaria de la Ley Nacional N° 24557 sobre Riesgos del Trabajo,
quedando delegadas expresamente a la jurisdicción administrativa nacional las competencias
necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 1°, 2°y 3° de la norma
precitada, con sujeción a las condiciones establecidas en la presente Ley". Se trató de una
adhesión no plena en realidad, porque se establecieron varios mecanismos diferenciadores,
imponiéndose la suscripción de 'convenios' con la SRT para la supervisión de funcionamiento
por el Poder Ejecutivo Provincial; la selección conjunta de los integrantes de la Comisión
Médica; y la composición del Servicio de Homologación con un integrante designado por el
Ministerio de Trabajo de la Provincia (todo en su artículo 2).- El artículo 3 estableció un plazo
de cuarenta y cinco días para la impugnación de la resolución del Servicio de Homologación
'bajo apercibimiento de caducidad'. Y el art. 4 sustituyó el art. 46 de la ley 7987 relativo a los
requisitos de la demanda, en el siguiente párrafo: " Tratándose de acciones derivadas de la Ley
sobre Riesgos del Trabajo, salvo en las excepciones contempladas en la Ley Nacional N°
27.348, además de los requisitos señalados en el párrafo precedente, el trabajador debe
acompañar, previo requerimiento del Juez bajo sanción de inadmisibilidad, los instrumentos
que acrediten el agotamiento de la vía administrativa por ante la comisión médica
correspondiente, una certificación médica que consigne diagnóstico, grado de incapacidad y
calificación legal y que explicite los fundamentos que sustentan un criterio divergente al
sostenido por la comisión médica jurisdiccional. Las cuestiones planteadas ante ésta
constituirán el objeto del debate judicial de la acción prevista en esta norma".- Hemos
subrayado los dos efectos previstos en la normativa local porque, como se advierte, son
claramente diversos. Según el art. 3, la falta de impugnación temporánea produce caducidad.
La caducidad, ahora regulada expresamente en el art. 2566 del Código Civil y Comercial, es el
efecto asociado al vencimiento de un plazo en el que debe ejercitarse una pretensión o una
conducta jurídica que la habilita, que a diferencia de la prescripción, no está sujeta a
suspensión ni interrupción (art. 2567), tiene automaticidad cuando la ley lo establece y
-fundamentalmente- extingue el derecho. En los distintos casos en que se presenta el instituto
en el articulado, se trata en términos generales de la extinción del derecho a formular una
determinada pretensión u oposición, lo que conlleva como contrapartida la extinción de la
obligación de la parte contraria a cumplir o soportar esas exigencias. Es un instituto sustantivo,
regulado por la ley común, que cuenta con numerosas previsiones concretas en el nuevo
ordenamiento común (López Mesa en "La Caducidad de los derechos en el nuevo Código Civil y
Comercial", MJ-DOC-7364-AR / MJD7364, 25-8-2015 menciona en especial las regulaciones de
los arts. 353; 452, 456, 462, 522 parr. 2; 525, 588, 590, 591, 714, 748, 862, 588, 590, 591, 714,
748, 862, 912, 976, 1166, 1167, 1225, 1275, 1573, 1637, 1804, 1866, 2606, 2284, 2288, 2319,
2578, y 2519). También está presente en la legislación laboral: arts. 67, 157, 207, 269 de la LCT;
art. 11 de la ley 24.013; art. 19 ley 22.250; art. 6 del Dec. 717/96, entre muchas otras normas.-
En el ámbito laboral impera de todos modos la regla general del art. 259 LCT: no existen otras
caducidades fuera de las previstas en la ley.- No escapa a nuestra consideración que se ha
discutido si los principios y reglas generales estatuidas en la LCT alcanzan a las Aseguradoras,
que no son parte del contrato laboral.- Ello no obstante, en la arquitectura del sistema éstas
vinieron a sustituir la figura del empleador frente a los daños derivados (en su sentido no
estrictamente material) de la prestación de servicios, marcando un quiebre respecto de
nuestra historia jurídica, que -en el marco del contrato de seguro clásico- nunca sustrajo del
carácter de obligado al causante (subjetivo u objetivo) del daño. Entendemos que esta
sustitución en la figura a modo de subrogación legal, que opera en forma particularmente
visible en los casos del art. 28 inc. 2) de la LRT (repetición de lo pagado por la cobertura de un
trabajador no registrado de un empleador asegurado), impone la automática traslación de los
principios que imperan en el contrato de trabajo a la aseguradora, en el limitado ámbito en
que se opera esa sustitución (en tal sentido, esta Sala en integración unipersonal Dr. Giletta en
"Labasto Graciela Rita c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba y otro - ordinario -
enfermedad accidente / ley de riesgos - expte. 3193175", Sent. del 18/8/2018, entre otros).-
Así por ejemplo, reglas tales como la gratuidad del art. 20, la justa composición de derechos e
intereses de acuerdo conciliatorios del art. 15; el principio de irrenunciabilidad del art. 12; las
costas del litigante malicioso del art. 275; las formas del desistimiento del art. 277; la
prohibición de extender recibos en blanco; el 'in dubio pro operario' del art. 9, le son aplicables
en lo que a sus obligaciones conciernen y en lo que fuere compatible con el sistema especial
reparatorio. - El tema se patentiza claramente cuando nos posicionamos en la figura del
empleador autoasegurado, que sí está vinculado a su dependiente siniestrado por un contrato
de trabajo, y en el que operan entonces sin dudas las reglas que para esa contratación
contiene la ley 20.744.- Sería claramente un sinsentido, en el mismo marco tutelar, reconocer
al autoasegurado reglas y principios diversos que para el seguro prestado por un tercero que lo
sustituye.- Por lo tanto, el art. 259 LCT es a nuestro entender efectivamente aplicable al
régimen de la ley 24.557, pero debe ser de todos modos leído como que no existen otras
caducidades que las impuestas por la ley sustantiva, ya que -hemos señalado- existen
previsiones específicas en otros cuerpos normativos de la materia.- La caducidad también
opera en el ámbito procesal, que con un alcance análogo al fijado en el art. 2566 CCC produce
la pérdida del derecho a realizar ciertos actos del proceso e incluso la renuncia al proceso
mismo una vez que éste se ha iniciado (caducidad de la instancia). Así, dentro del
procedimiento laboral están sujetos a caducidad los derechos a ofrecer pruebas, recurrir,
recusar, plantear nulidades, deducir acción de rescisión, evacuar vistas y traslados, impugnar la
subasta, oponer excepciones en la ejecución y en los juicios ejecutivos, e incluso se la ha
admitido para poner fin a la acción como 'perención de instancia' en los incidentes promovidos
en la ejecución de sentencia.- Pero independientemente de que la caducidad sustantiva y la
procesal coincidan en la subordinación al cumplimiento u omisión de una conducta en un plazo
determinado, definir su naturaleza en este caso concreto resulta imprescindible. Es que la
cuestión tiene dos implicancias centrales: a) la competencia constitucional para definirla: si es
una caducidad 'sustantiva' o de fondo, es de exclusiva competencia del Congreso de la Nación;
si es una caducidad meramente 'procesal' o de forma, puede ser regulada por la Provincia; y b)
si la caducidad fuere sustantiva y no procesal, es decir, que extingue el derecho y no la acción,
el Juez de Conciliación carece de competencia para declararla, ya que la temporaneidad del
planteo impugnativo no está previsto como requisito de admisión y las cuestiones sustantivas
están reservadas a la Cámara del Trabajo.- VI) En relación a lo primero, el Aquo, la apelada y la
Sra. Fiscal de Cámara, han entendido que el plazo de cuarenta y cinco días para impugnar la
resolución del servicio de homologación es de carácter procesal.- No coincidimos con esa
opinión.- Los plazos procesales son los que existen EN EL PROCESO, lo que presupone la
existencia de un juicio ya iniciado. Porque aunque sea una verdad de Perogrullo, no puede
continuar ni terminar algo que no ha empezado. Si no hay proceso, no puede hablarse de que
caduque un 'plazo procesal'. En el caso que analizamos, lo que se discute es -por el contrario-
el plazo para promover la acción, de manera que no podemos entender que se trate de un
término litigioso.- El tema se presta a visiones encontradas por el desprolijo y poco
comprensible entrelazamiento del trámite ante la Comisión Médica federal y la revisión por la
Justicia de la Provincia.- Se trata de un caso único en el que se plantea que la decisión de un
organismo nacional (creado por el art. 5 de la ley 24.241 dentro de las estructuras del sistema
previsional, cuya competencia fue ampliada al marco de riesgos de trabajo a partir de la ley
24.557), solventado a través del presupuesto de la Nación, y compuesto en todos sus
estamentos por personal contratado por el gobierno federal, se 'recurre' ante la Justicia de una
Provincia.- La regulación -y en nuestra opinión también la adhesión provincial y la reforma de
la ley 7987 por ley 10.596- es incorrecta en torno al encuadramiento de la acción.- El art. 2 de
la ley 27.348 establece que 'una vez agotada la instancia prevista en el artículo precedente, las
partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. El
trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica
jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero del trabajo provincial (...). Los recursos
interpuestos procederán en relación y con efecto suspensivo'. Lo que hemos remarcado en
negrita evidencia que respecto de la impugnación ante la Comisión Médica Central utiliza el
término 'revisión', siendo que en realidad era el único ámbito en el que podía aludir a
'recurso', ya que se trata de organismos que integran un mismo poder del Estado, organizado
jerárquicamente.- La ley 10.456 ha seguido el formato de la norma nacional, y en su artículo 3°
dispone que "los recursos ante el fuero laboral aludidos en el artículo 2° de la Ley Nacional N°
27348y en el artículo 46 de la ley nacional 24.557 -texto según modificación introducida por
Ley N° 27348-, deben formalizarse a través de la acción laboral ordinaria, con arreglo a lo
dispuesto en la ley 7987 (...)". Es decir, reitera el concepto de 'recurso', independientemente
de que tramite como acción ordinaria, lo que se confirma con el alcance que el art. 46 LPT
reformado dispone en su parte final: solamente se podrán discutir los extremos que fueron
motivo de análisis en la Comisión Médica. Pero no existe en realidad recurso o apelación
alguna 'extra poder', y menos aún 'extra jurisdicción' (salvo la competencia constitucional final
de la Corte). Los recursos son en esencia medidas impugnativas para que un ente con
facultades decisorias pueda analizar, confirmar, revocar o modificar la decisión de un inferior
del mismo poder estatal.- Señala Gordillo que aunque la jurisprudencia no es del todo
uniforme en cuanto al sentido que debe otorgarse a tales "apelaciones" o "recursos", ha
sentado en una muy correcta doctrina que un órgano
administrativo "no se encuentra en relación directa ni jerárquica con este tribunal. De sus
decisiones no cabe apelación como impropiamente lo expresa el decreto 5.148/55 (art. 5°),
porque ésta sólo funciona entre los diversos grados que constituyen las instancias del Poder
Judicial. Al-gunas decisiones de los órganos no judiciales son susceptibles de recursos ante los
tribunales; recursos que no son apelaciones sino medios autónomos para rever, por la vía
contencioso-administrativa, tales decisiones " (Cámara Nacional Especial, LL, 84: 190, citada
por Gordillo, Trat. Derecho Administrativo, Confusión entre acción y recurso de apelación, p.
529).- Así opina también Ramiro Podetti ("El plazo que establece el art. 27 de la ley 3764.
Impuestos internos. Su interrupción," JA, 1946-I, p. 43): "Sin duda, por esa especie de
mimetismo que aproxima formalmente determinadas resoluciones de la administración a los
fallos judiciales, algunas leyes argentinas llaman recurso a ese medio de abrir la vía judicial (...)
La voz recurso, multívoca, aparece usada en ambos casos en la acepción común y lata de
dirigirse a alguien para obtener alguna cosa y no en la técnica y específica de medio para
impugnar una resolución judicial (...) El recurso, en derecho procesal, implica una nueva
revisión de un pronunciamiento judicial, en la mayoría de los casos por un tribunal de mayor
grado (...) Dentro de la vía administrativa y por el uso extensivo o figurado del léxico procesal,
po-dría aceptarse que el reclamo ante el ministro sea considerado como un recurso. Pero
aceptar como recurso el acto de 'promover' la discusión judicial de un acto administrativo
resulta inadmisible. El art. 27y otras disposiciones análogas otorgan, sea cualquiera la palabra
que empleen, el derecho de poner en movi-miento el poder jurisdiccional, dando andamiento
a un proceso. Se trata, pues, incuestionablemente, de una acción." En idéntico sentido
sostiene Fiorini que "podrá el legislador denominar recurso o apelación a la promoción de la
revisión judicial de un acto administrativo, pero éste no dejará jamás de ser acto
administrativo. La calificación de 'apelación' o de 'recurso inmediato' por la ignorancia del
legislador, a la acción revisora contra un acto administrativo que se considera ilegal o gravoso,
no transforma la esencia de la función
administrativa que lo dictó y la función completamente distinta que lo juzgará." (Fiorini,
Bartolomé, "Tribunales y función administrativa," Revista Derecho del Trabajo , t. XVIII, 1958,
p. 893 y ss., en nota, esp. pp. 894-5. Dice también este autor (citado por Gordillo, op cit, p.
530): "La ley al disponer estas circunstancias (...) no puede, en forma alguna, transformar al
administrador como juez y a los jueces como administradores jerárquicos." (p. 896.).-
Compartiendo modestamente opiniones de esta jerarquía doctrinaria, entendemos que la
alusión a 'recurso' que contienen la ley 27.348 y la ley 10.456, así como el t.o. de la ley 7987
por ley 10.596, es inapropiada en tanto las impugnaciones ante los organismos judiciales son
claramente acciones autónomas, con diversos alcances según los supuestos normativos.- La
cuestión no es meramente terminológica sino que hace a la naturaleza del plazo de caducidad
para accionar judicialmente. Si no podemos considerar que la acción judicial sea un 'recurso'
que implique la continuidad del proceso administrativo en análisis sino un proceso nuevo, el
plazo deja de ser procesal y pasa a ser un tiempo entre dos procesos. Estamos frente a
procedimientos no sólo sustanciados en Poderes distintos (Ejecutivo y Judicial) sino incluso en
jurisdicciones totalmente diversas (federal y provincial). La acción judicial que prevé la ley
10.456 no consiste en una revisión de un acto administrativo -que no puede modificar, ni
anular por ser ajeno a su competencia-, sino que en todo caso ejercerá una valoración de lo
actuado como una prueba de la causa, como lo había sostenido el máximo tribunal provincial
en "Montero José Luis c/ Consolidar ART S.A. - incapacidad" (Sent. 95/07).
Independientemente de toda valoración constitucional respecto de las Comisiones Médicas,
que es ajena a este recurso, no existe razón alguna para considerar que el plazo para INICIAR la
acción prevista en la ley 27.348 sea entonces procesal, por el sencillo hecho de que no hay
proceso: el proceso administrativo ya había finalizado y el judicial todavía no se había iniciado.
En el ínterin no existe ningún plazo procesal sino un plazo regulado, con efecto de caducidad
por la Provincia, para promover la demanda en la que se pretende el pago de una
indemnización y no una anulación contencioso administrativa, conteniendo sí críticas a un
dictamen administrativo preexistente. El objeto de la demanda no es discutir la validez
administrativa del acto, sino obtener una indemnización por incapacidad.- Así, la Provincia ha
regulado un plazo de caducidad para demandar judicialmente una reparación con fundamento
en la ley 24.557 que ni siquiera la ley nacional prevé, invadiendo así notoriamente una
competencia delegada en el pacto constitucional.- Decimos que ni siquiera la ley 27.348 prevé
esa caducidad, porque no ha fijado ningún plazo para acceder a la Justicia. Así, el art. 3
establece que 'La SRT dictará las normas del procedimiento de actuación ante las Comisiones
Médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central', sin otorgarle ninguna facultad (que
sería, además, una delegación de funciones manifiestamente inconstitucional) para regular el
plazo de acceso a la Jurisdicción.- No obstante ello, la Resolución SRT 298/17 fijó un plazo,
extralimitando de manera evidente la competencia asignada legalmente.- Si la ley nacional no
fija ningún plazo; y si el organismo federal que lo fijó carecía de competencia para ello y por su
naturaleza federal -además- no obliga a las Provincias, no se puede sino concluir que la
determinación del plazo de cuarenta y cinco días o cualquier otro fijado por una ley local
implicó la asunción por la Provincia de facultades delegadas a la Nación, resultando por ello
manifiestamente inconstitucional.- Se ha admitido que las Provincias puedan fijar plazos de
caducidad para el inicio de las acciones contencioso administrativas, en las que el Estado es
parte; es decir, en conflictos entre el administrador (Estado) y el administrado; y como aclara
Perrino, la razón que se invoca para justificar esa regla es la necesidad de dar seguridad
jurídica a la actividad administrativa en tanto involucra al poder público estatal que debe
necesariamente conocer y previsionar los plazos en que sus acciones pueden ser atacadas
(Perrino Pablo Esteban, "El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción
contencioso administrativa", Rev. Derecho Político Rubinzal Culzoni, 2013I, 'Proceso
Administrativo'). Ello mismo ocurre en otras acciones que también involucran la relación
'Administración-Administrado', que aunque en otro fuero y con otra denominación, comparten
la naturaleza contencioso administrativa, como la del art. 4 inc. 10 de la Ley 7987 en la mal
denominada 'apelación' de multas administrativas en materia de Trabajo.- Pero claramente
esa regla no es la que opera en un proceso judicial en el que el Estado no tiene ni puede tener
ningún tipo de intervención por versar sobre derechos individuales e intereses entre
particulares, para quienes no existen otros plazos de caducidad ni de prescripción que los que
fija la ley nacional.- Es que como sostiene la Corte, "del texto expreso del art. 75 inc. 12 de la
Constitución Nacional deriva la implícita pero inequívoca limitación provincial de regular la
prescripción y demás aspectos que se vinculan con la extinción de las acciones destinadas a
hacer efectivos los derechos generados por las obligaciones de cualquier naturaleza" (CSJN
"Municipalidad de Avellaneda s/inc. de verificación en Filcrosa SA - quiebra"). Excepción a esta
regla ha sido la la caducidad fijada por las legislaciones provinciales para la promoción de la
acción de Amparo, de todos modos muy cuestionada por cierto en su constitucionalidad (ver
Fiorini Bartolomé, "Acción de amparo. Graves limitaciones e incongruencias que la
desnaturalizan" p. 1371; Gómez, Claudio D. "El plazo de caducidad en el amparo: un verdadero
enigma para los jueces?, LLC, Sept. 2007, p. 791; Basterra Marcela L, "La acción de amparo en
sus distintas etapas. ¿Debe establecerse un plazo legal de caducidad?", Cuaderno de
Jurisprudencia Argentina sobre Derecho Procesal Constitucional, Coordinador; SAGUES,
Néstor, Editorial Abeledo Perrot, Número Especial, 2010-111, Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, 2010. p. 47/56, entre otros). Pero por encima de esa discusión, la caducidad en el
Amparo inhabilita la vía y no el derecho del damnificado, que podrá ocurrir a las ordinarias,
aunque resulten más gravosas o menos útiles, a diferencia del caso que nos ocupa, en que se
cierra toda vía pretensora.- Todo lo antes expuesto en orden a la inexistencia de un plazo
sustantivo de caducidad, que puede ser fijado solamente por ley nacional, no se contradice
-aclaramos- con lo previsto en el art. 2-b) de la ley 27.348, que establece que "los decisorios
que dicten las comisiones médicas jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren
motivo de recurso alguno por las partes, así como las resoluciones homologatorias, pasarán en
autoridad de cosa juzgada administrativa...", ya que la ausencia de previsión de un plazo
impugnativo concreto produce en todo caso una perplejidad respecto de cuándo existiría esa
'cosa juzgada', pero no admite considerar otro plazo que no sea lisa y llanamente el de
prescripción de la acción de que se trata.- Tampoco puede pensarse que rija a su respecto el
plazo impugnativo contencioso administrativo nacional (por ser dictado el acto por un
organismo federal), ya que no vincula a la Provincia; ni tampoco el fijado para el procedimiento
contencioso administrativo local, no sólo por emanar el acto de un organismo nacional y por
ser la materia de siniestralidad laboral de competencia expresa del fuero del trabajo según la
ley 7987, sino también porque -como se dijo- la Provincia no puede definir la extinción de un
derecho sustantivo 'no administrativo' (es decir, en relación Administración-administrado),
materia delegada a la regulación nacional.- VII) Otra conclusión asociada al carácter sustantivo
de la caducidad, es la incompetencia del Juez de Conciliación para declararla. Es que como se
anticipara, el art. 46 LPT no exige como requisito de admisibilidad la presentación impugnativa
dentro de los 45 días sino solamente la acreditación de haber agotado la vía.- Si se concluyera
que la 'caducidad' es procesal-recursiva (lo que hemos descartado), el efecto sería la pérdida
del derecho para ocurrir a la jurisdicción y por lo tanto el Juez podría sí declarar la
inadmisibilidad por extemporaneidad, aunque no esté expresamente previsto. Pero si se
concluye que la caducidad es sustantiva y está regulada para extinguir el derecho, el Juez, cuya
competencia está restringida a la materia conciliatoria y eventual resolución de excepciones e
incidentes, no puede declararla oficiosamente, ya que ello incumbe a la Cámara del Trabajo en
la sentencia definitiva.- Tampoco podría declarar oficiosamente la cosa juzgada administrativa
como modo de inadmitir la demanda. Es que en nuestro procedimiento la cosa juzgada está
prevista como excepción de previo y especial pronunciamiento, con prueba y alegatos de las
partes; y además, como se dijo anteriormente, si la ley nacional no prevé concretamente un
plazo de caducidad válido, la provincia no podía fijarlo por ser materia ajena a su competencia,
con lo que no existe concretamente un 'plazo recursivo' ni por lo tanto puede operar el efecto
de cosa juzgada que la ley atribuye a la decisión administrativa.- Destacamos que lo antedicho
respecto de la competencia para fijar plazos de caducidad de los derechos en el Congreso de la
Nación no implica admitir que pueda fijarse caducidad alguna en el sistema de la LRT y ley
27.348 (cuestión no traída a decisión), sino que solamente alude a la imposibilidad de articular
ese instituto por parte de la Provincia.- VIII) No creemos que sea pertinente en este análisis
acudir a la evaluación que realiza el Ministerio Público sobre la 'efectividad' del sistema en
relación a la disminución de la litigiosidad. Es que la efectividad no puede valorarse por la sola
determinación de plazos breves y sus efectos en los registros de causas, si las respuestas no
son adecuadas a las garantías constitucionales.- Aunque atañe a las políticas de gobierno la
articulación de mecanismos tendientes a la convivencia ciudadana pacífica, los conflictos son
inherentes a la realidad social y se multiplican cuando la ley no logra dar solución a las
situaciones de inequidad. La arquitectura que el Estado formule a su derredor para
solucionarlos no puede partir de obstaculizar ni limitar el acceso a la Justicia a los
damnificados, máxime si se trata de quienes gozan de una preferente tutela. La reducción de la
litigiosidad, claramente no es en sí misma un bien socialmente relevante, ni se compadece con
un estándar de Justicia, ni de buen funcionamiento de las instituciones del Estado, ni con el
respeto de las garantías constitucionales, si esa reducción no es consecuencia de que los
problemas que justifican la recurrencia al litigio han sido evitados o resueltos previamente de
manera justa.- Sin arrogarnos potestades que no incumben a la jurisdicción, parecería que las
herramientas para disminuir o desincentivar la litigiosidad laboral, deberían estar orientadas al
pleno resguardo de los derechos; a adoptar políticas de control y la adopción de medidas
disuasorias o punitivas respecto de los incumplidores; y finalmente, si el litigio es la vía final,
proporcionar herramientas para la reparación plena del daño, lo que descarta recurrir a
limitaciones estrictas en materia temporal para valerse de la caducidad de los derechos.- Ello
aparte de señalar que la disminución inicial de la cantidad de causas iniciadas en la materia en
este fuero a partir de la ley 10.456 (mencionada a fs. 68 vta/69), claramente obedeció a la
imposición de recurrencia previa al procedimiento administrativo. Pero una vez finiquitado ese
trámite, la cantidad de procesos volvió a incrementarse. Así, según consulta por tipo de juicios
en el Sistema de Administración de Causas, de un comparativo entre 1/2/18 al 21/10/18 e
igual periodo del año 2019, surge que la cantidad de demandas por accidentes de trabajo pasó
de 887 a 1107 (24,8% más), y por enfermedades del sistema de 943 a 1820, esto es, un 93% de
incremento.- Los efectos de un nuevo marco procedimental nunca pueden juzgarse en una
primera impresión, porque los resultados arrojan datos siempre incorrectos. Ante la reciente
implementación del expediente digital en nuestro fuero, se redujo inicialmente de manera
considerable el ingreso de demandas; pero esto no obedeció a que el expediente digital
disminuya la litigiosidad sino a que los abogados no habían aceitado del todo los mecanismos
para las presentaciones.- Algo semejante es lo ocurrido con la ley 10.456, con otros alcances.-
Agregamos que por sus características, la dinámica del reclamo administrativo, que impone
separar las patologías en expedientes diversos, tiene un efecto precisamente inverso al
aligeramiento del trabajo en los Tribunales. Es que en cada expediente se dicta una resolución
separada, cuyos plazos impugnativos tendrán diferentes vencimientos, obligando al trabajador
a deducir varias demandas, en lugar de acumular todas las pretensiones en una.- IX) No hemos
omitido considerar lo resuelto por el Tribunal Superior de Justicia en Auto Nro. 78 del 19 de
marzo de 2019 (citado por el Sr. Juez Aquo) al denegar la queja interpuesta en los autos "Pérez
Hugo Jesús c/ Asociart ART S.A.- ordinario - incapacidad - expte. 6947351" (tribunal de origen
Cámara del Trabajo de Río Cuarto). Pero como bien lo señala el apelante, la cuestión se decidió
allí por aspectos formales e involucraba exclusivamente la materia referida a la notificación de
la resolución de Comisión Médica y el punto de partida del plazo consecuente, entendiendo el
Tribunal que "ceñido el cuestionamiento recursivo al momento tomado como punto de partida
para computar el plazo del art. 3 de la ley 10.456, la inconstitucionalidad planteada
inicialmente al respecto, no tiene virtualidad". Es decir, no se ingresó al tratamiento de la
cuestión constitucional ni se desarrollaron por ende argumentos al respecto porque la materia
no integró la queja.- De todas maneras, claro está, el intérprete último de la materia federal es
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que no sea pronunciado sobre el particular.- X) En
definitiva, por lo precedentemente expuesto, consideramos que el plazo de caducidad de
cuarenta y cinco días establecido por la ley 10.456 resulta inconstitucional, por lo que deberá
hacerse lugar a la apelación deducida, revocándose la resolución recurrida, disponiendo la
consecuente admisión de la demanda.- Las costas deberán se impuestas por el orden causado
en función de la diversidad de criterios existentes sobre la materia.- Por todo ello, el Tribunal
RESUELVE: I) Hacer lugar al recurso de apelación deducido por la parte actora y en
consecuencia revocar el Auto Interlocutorio número noventa y uno del veintitrés de mayo de
dos mil diecinueve, disponiendo la admisión de la demanda, a la que deberá imprimírsele el
trámite de ley.- II) Imponer las costas por el orden causado, difiriéndose las regulaciones de
honorarios para cuando exista base para ello.- III) Protocolícese, notifíquese y oportunamente
bajen.