Teoría de los Móviles y Finalidades

y su influencia en el Nuevo Código

Contencioso

Bertha Lucía Ramírez de Páez

Magistrada de la Sección Segunda del Consejo de Estado
 ***

E
n vigencia del Código Contencioso Administrativo de 1984 se cri-
ticó la utilización de la expresión acción, ya que se consideraba que
este Estatuto regulaba verdaderas pretensiones. Empero, también
se presentaba un grupo de autores que defendían con base en la especifici-
dad del Derecho Administrativo la institución de las acciones contencioso
administrativas.
La Comisión Redactora, al debatir el tema advirtió que es de común
aceptación que el ejercicio de la “acción” genera un vínculo o relación jurídica
entre el demandante y el Estado, consistente en que aquel tiene el derecho
a exigir y este la obligación de producir una sentencia determinada frente a
la demanda; mientras que la “pretensión” crea una relación jurídica entre el
demandante y el demandado, esto es lo que exigimos de otro.
Ante tales planteamientos, la Comisión Redactora concluyó que la
acción de la Administración debe estar regulada por pretensiones conten-
cioso administrativas atendiendo el tipo de derecho vulnerado.
Así las cosas, el nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437
de 18 de enero de 2011), determinó los Medios de Control ante la Jurisdicción
de la siguiente manera:
1. Nulidad por Inconstitucionalidad
2. Control Inmediato de Legalidad
3. Simple nulidad
4. Nulidad y Restablecimiento del Derecho
5. Nulidad Electoral
6. Reparación Directa
7. Controversias Contractuales
8. Acción de Repetición
9. Acción de Pérdida de Investidura
Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código

10. Acción Popular

11. Acción de Grupo
12. Acción de Cumplimiento
13. Nulidad de Cartas de Naturaleza y las Resoluciones de
Autorización de Inscripción.
14. Control por vía de excepción
En la actualidad, los medios de control antes mencionados se en-
cuentran determinados en varios de los títulos del Código Contencioso
Administrativo, entre ellos el denominado Medios de Control, que incluye
las acciones de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, re-
paración directa, repetición, y controversias contractuales.
El nuevo Código Contencioso Administrativo hace una descripción
sucinta de cada uno de los medios de control, restringiéndolos en algunas
oportunidades a determinadas pretensiones y establece expresamente los casos
en que procede su interposición de acuerdo con el fin perseguido.
Así, el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo regula la nulidad en relación con los
actos administrativos de carácter general con base en lo establecido en el
artículo 84 del C.C.A.
La nulidad, como medio de control de los actos de carácter general,
puede ser incoada por cualquier persona en nombre propio o a través de
apoderado judicial, cuando el acto haya sido expedido con infracción de las
normas en que debía fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o con falsa motivación
o desviación de las atribuciones de quien lo profirió.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo restringió el ejercicio del medio de control de nulidad a los
actos administrativos de carácter general, circulares de servicio y, de certifi-
cación y registro, para evitar que la misma sea instaurada en forma abusiva
para controvertir actos de carácter particular cuando la acción propia para
demandarlos ha caducado.
Para evitar tal abuso, el texto del nuevo Código establece cuatro casos
en los que se podría incoar la acción de nulidad contra actos de contenido
particular, así:
1. Cuando no se genere el restablecimiento automático de un dere-
cho subjetivo.
2. Cuando se trata de recuperar bienes de uso público.

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3. Cuando los efectos nocivos del acto afecten en materia grave el

orden público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la Ley lo disponga expresamente.
En la Comisión Redactora, frente a esta norma, se presentaron dos
debates a saber:

a) En el primer tema se discutió la conveniencia de exigir que toda

demanda judicial pasara primero por una decisión administra-
tiva, de manera que se suprimiera la posibilidad de acceder di-
rectamente ante el Juez sin necesidad de obtener una respuesta
previa contenida en un acto administrativo, el cual debería ser
el objeto único de los juicios ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
b) El segundo tema debatido fue la posibilidad de demandar la
simple nulidad de los actos administrativos de contenido parti-
cular, pretensión que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
denominado como la teoría de los móviles y finalidades.
Las excepciones incluidas en el artículo 137 del nuevo Código, son pro-
ducto de la aplicación de la doctrina denominada de los móviles y finalidades.

$QWHFHGHQWHVGHODGRFWULQDGHORV0ÍYLOHV\)LQDOLGDGHV
En vigencia de la Ley 167 de 1941, y más o menos hasta el año 1959, el
Contencioso de anulación sólo era viable contra los actos de contenido ge-
neral o abstracto.
El de plena jurisdicción, por el contrario, sólo era susceptible contra
los actos de alcance particular, o aquellos creadores de situaciones indivi-
duales o concretas.
Sin embargo, el Consejo de Estado previo a un amplio debate, profi-
rió una jurisprudencia que está contenida en el fallo de 10 de agosto de 1961,
M.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta, que con algunas variantes es aplicada a la
fecha. En esta doctrina se señalaron los siguientes lineamientos:
t
Los motivos y fines de la impugnación determinan la acción a
incoar.
t
Para la defensa de la legalidad procede la acción de nulidad o de
plena jurisdicción
t
Si opera restablecimiento del derecho automático no procede la
acción de nulidad salvo que se intente dentro de los cuatro meses

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código

t
Si se busca la protección de derechos particulares la acción a in-

coar es la de plena jurisdicción
t
Los motivos y finalidades del acto deben estar en consonancia
con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción.
Se precisó que los únicos motivos determinantes del contencioso
popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abs-
tracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las
de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. Pero
como la causa y objeto de la acción son incompatibles con la protección de
derechos particulares, al utilizarla con ese último propósito se desnaturaliza
la esencia del sistema. Habría una simulación de motivos, de intereses y de
fines que los textos rechazan implícitamente. La aceptación de ese sistema
traería como consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre
caducidad de la acción privada.
En el año de 1972, la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia
del doctor Humberto Mora Osejo, profirió el auto de 21 agosto en el que se
hicieron importantes precisiones a la anterior doctrina, así:

t
Si bien la acción de nulidad procede contra todos los actos ad-

ministrativos, generales y particulares, cuando se pretenda el
restablecimiento de derechos particulares se debe acudir a la
acción de plena jurisdicción.
t
La ley determina el régimen de las acciones teniendo en cuenta
su índole o naturaleza. Tal es el caso de las acciones contenciosas
administrativas, entre las cuales se encuentran las de nulidad y
plena jurisdicción.
t
La diferencia fundamental de las acciones de nulidad y plena
jurisdicción radica en que en la primera (nulidad), el objeto es
la tutela del orden jurídico abstracto, origina un proceso que en
principio no implica litigio (el interés del actor se confunde con el
de la colectividad); en la segunda, plena jurisdicción, la finalidad
es la garantía de los derechos civiles o administrativos violados
o conculcados al titular por la actividad de la administración.
Estas precisiones resultaron muy adecuadas después de la expedición
del Decreto 01 de 1984, que reguló el tema en los artículos 84 y siguientes.
Así, en auto de 2 de agosto de 1990, reiterado en sentencia de 28 de
agosto de 1992, expedida por la Sección Primera, se concluyó que los actos
de contenido particular, en principio, no son susceptibles de ser atacados

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en ejercicio de la acción de nulidad simple, salvo en aquellos eventos expre-

samente determinados por la ley como los relacionados con la expedición
de Cartas de Naturaleza y actas de escrutinio de los jurados de votación
(artículos 221 y 223 del C.C.A,), en ese sentido, la acción de simple nulidad
podía ser utilizada excepcionalmente para acusar actos diferentes de los de
contenido general.
En sentencia de 26 octubre 1995, la Sección Primera del Consejo
de Estado, con ponencia del Doctor Libardo Rodríguez, determinó que
la acción de simple nulidad también procede cuando el acto demandado
a pesar de afectar una persona determinada, represente un interés para la
comunidad por afectar el orden público, social o económico, caso en el cual
es necesario vincular al perjudicado.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 abril
1996, retomó la versión original de la doctrina, reconociendo plena vigencia
a la jurisprudencia de 10 agosto 1961, advirtiendo que la acción de simple
nulidad procede contra todos los actos generales y particulares excepto en los
casos en que la nulidad implique un restablecimiento automático, evento en
el cual el afectado con la decisión deberá incoar la acción pertinente dentro
del término de caducidad.
En sentencia de 29 de octubre de 1996, la Sala Plena del Consejo de
Estado, afirmó que la acción de simple nulidad procede contra los actos de
carácter general y particular en dos casos:
c) Cuando expresamente lo consagre la ley
d) Cuando el acto despierte un especial interés para la comunidad
que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto, com-
prometiendo el orden público, social o económico del país Esta
última tesis fue entendida como restrictiva de la que venía desa-
rrollando la teoría de los móviles y finalidades dado que limitó el
ejercicio de la acción de nulidad simple contra actos particulares a
los eventos en que el acto implicara el resquebrajamiento grave del
orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico,
social o cultural de la Nación, y a los casos en que la ley expre-
samente lo permita; manifestación que no constituye un criterio
jurisprudencial sino el mero acatamiento de un mandato legal.

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código

/DGHFLVLÍQGHOD&RUWH&RQVWLWXFLRQDO

Con motivo de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el

artículo 84 del C.C.A., la Corte Constitucional en sentencia C-426 de 29
mayo 2002, lo declaró exequible “siempre y cuando se entienda que la acción
de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto
cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto”.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional consideró que la juris-
prudencia del Consejo de Estado según la cual la acción de nulidad simple
procede contra los actos de contenido particular en dos casos, a saber, cuando
la ley lo consagre expresamente o cuando estos representen interés para la
comunidad; es contraria a las garantías constitucionales de defensa y acceso
a la administración de justicia dado que restringe el ejercicio de la misma a
situaciones que no están fijadas en el texto legal.
En ese sentido, la teoría de los móviles y finalidades es violatoria del
derecho de acceso a la administración de justicia en razón a que el texto del
artículo 84 del C.C.A. no establece limitante para el ejercicio de la acción
de nulidad y sólo prevé que la nulidad será declarada por cualquiera de las
causales de anulación allí descritas. No distingue entre actos de contenido
general o particular y menos si estos tienen trascendencia social o no.
Agregó que la tesis así entendida, viola el derecho al debido proceso
porque ignora que la norma permite demandar por la vía de la nulidad sim-
ple, los actos administrativos expedidos con desconocimiento del derecho
de audiencia y defensa, que evidentemente no sólo afectan a los de contenido
general sino también a los de carácter particular.

3RVLFLÍQGHO&RQVHMRGH(VWDGRIUHQWHDOIDOORGHOD&RUWH&RQVWLWXFLRQDO
La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de marzo de 2003,
con ponencia del Doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, al decidir la acción
de nulidad de que trata el artículo 84 del C.C.A., ejercida por la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca, refutó la sentencia de la Corte
Constitucional por las siguientes razones:
1. Desconoce el carácter de orden público de las normas procesales,
al permitirle al actor escoger a voluntad el juez de conocimiento
de su causa, alterando así las reglas de competencia.
2. Institucionaliza la vía de hecho al considerar que puede existir
un pronunciamiento judicial respecto a la legalidad en abstracto

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 Teoría de los Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Contencioso

del acto particular manteniendo intangible el derecho, es decir,

que en los casos en que proceda la nulidad la situación particular
queda sin respaldo jurídico.
3. Pasa por alto la figura del decaimiento del acto administrativo
cuando desaparecen sus fundamentos de hecho y de derecho
porque obliga a mantener situaciones particulares que se originan
en el acto declarado nulo.
4. No tiene en cuenta la legitimación en la causa de la parte de-
mandante al permitirle a cualquier ciudadano incoar la acción
de nulidad contra actos de carácter particular.
5. Desconoce el término de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho
6. Desnaturaliza el procedimiento de la vía gubernativa en actos
administrativo particulares
7. Confunde los intereses general y particular al desconocer que las
normas procesales son de orden público y por tanto no pueden
ceder al interés del actor.
8. Desconoce las normas legales sobre nulidad contra actos admi-
nistrativos de contenido particular al permitir que estos también
sean demandados a través de la acción de nulidad simple sin tener
en cuenta las distinciones hechas por el propio legislador.
Luego de las anteriores precisiones, la Sala Plena concluyó que el acto
acusado creó una situación jurídica de carácter particular consistente en el reco-
nocimiento de una personería jurídica que no es controvertible, según la ley y la
jurisprudencia de la Corporación, a través de la acción de simple nulidad por no
comportar “un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya
aparejado con el afán de legalidad”, y en tal sentido, no merece la aplicación del
contencioso objetivo, en los términos de la sentencia de 29 de octubre de 1996.
Por lo anterior, en aras de la prevalencia del derecho sustancial, la acción incoa-
da por la actora se interpretó como de nulidad y restablecimiento del derecho.

&RQFOXVLÍQ
El anterior recuento jurisprudencial permite concluir que la doctrina de
los móviles y finalidades concebida desde el año 1961 en un sentido amplio,
ha sido reiterada en varias oportunidades por las diferentes Secciones de la
Corporación en razón a que constituye un instrumento importante para
determinar, en los casos que lo requieran, el medio de control idóneo para

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código

controvertir actos administrativos de carácter particular de acuerdo con el

fin perseguido.
Así lo entendió esta Corporación al redactar el artículo 137 del
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo,
al aplicar la teoría de los móviles y las finalidades en su sentido primigenio,
atendiendo el objetivo perseguido por el demandante al ejercer la nulidad y
no la naturaleza del acto acusado.
En tal sentido, el nuevo Código determina que el medio de control
de nulidad, podrá ser incoado excepcionalmente contra actos administra-
tivos de contendido particular siempre que “no se persiga” o genere el resta-
blecimiento automático de un derecho subjetivo para el demandante, caso
en el cual, la demanda deberá tramitarse conforme a lo dispuesto para el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respetando el
término de caducidad.

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Instituciones del Derecho

Administrativoen el nuevo Código.
Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011

Se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2012,

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en los talleres de--------------
2012